Revista Catalana de Teologia 2 (1977) pp. 233-264.

@ Facultat de Teologia de
Barcelona (%(:c. St. Pacia).

IIERECHOS DE LOS FIELES,

DERECHO ADMINISTRATIVO CANONICO,
JUSTICIA ADMINISTRATIVA
por JAIME TRASERRA

1. LOS DERECHOS SUBJETIVOS DE LOS FIELES

Y LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS

1. Los derechos subjetivos de los fieles

La constituciijn Lumen Gentium del Concilio Vaticano 11 ha

considerado, en !su captulo VII, la tensin que existe entre el defi-
nitivo ya cumplido y el no cumplido todava en la vida de los
fieles y en la misma Iglesia. Si por una parte la Iglesia fue constituida
por Cristo como sacramento universal de salvacin y se reviste de
una verdadera santidad, por otra parte no ser llevada a su perfec-
cin sino cuando llegue el tiempo de la restauracin de todas las
cosas. Asimismo, los fieles poseen las primicias del Espritu y son de
verdad hijos de Ilios, pero deben llevar a cabo la obra que el Padre
les ha confiado eii el mundo y trabajar por su salvacin.
Esta tensin entre presente y futuro pone de manifiesto que el
fiel no puede considerar su vida cristiana de una manera esttica o
como si hubiera ya cristalizado definitivamente, sino que debe tener
conciencia de que se halla por hacer, en devenir, sujeto a la ley de
crecimiento. Por t:llo, debe descubrir su propia misin: la tarea de
realizarse, el trabajo por el crecimiento cristiano.
No es necesario que expliquemos con detalle que tal realizacin
cristiana del fiel debe realizarse normalmente en la Iglesia de Cristo,
ya que en ella encuentra la plenitud total de los medios de sdvacin,
ni que, precisamente, en la actualizacin reiterada de la Palabra y de
los signos sacramentales se constituye la comunin de los fieles con
el Seor y de stos entre s.
234 JAIME TRASERRA

Nos interesa, sin embargo, destacar que esta tarea y deber pro-
pios d d fiel y su necesaria conexin con las acciones de la Iglesia
dan origen a un ncleo de relaciones que se expresan y actualizan
como "ius" y "communicatio" e integran el dinamismo de la comu-
nidad eclesial)) l.
Es decir, cuando se afirma que el fiel tiene como tarea la de
crecer en la vida cristiana que se actualiza por la accin de la Iglesia,
se afirma tambin que existe una necesaria ordenacin de las accio-
nes de la Iglesia hacia el fiel y, en consecuencia, se configura un
poder o seoro propio del cristiano en orden a participar, actuar o
exigir aquellas acciones eclesiales.
A su vez, ya que la trayectoria de cada cristiano debe realizarse
en el ejercicio de su libertad, es necesario que la comunidad respete
la autonoma personal del fiel para que ste pueda realizarse libre-
mente.
Con ello estamos afirmando la existencia del derecho subjetivo
del fiel, entendido como la facultad moral de tener acceso a los bie-
nes necesarios para alcanzar su fin y, tambin, como la autonoma
inviolable de la persona 2.
Diversos son los derechos subjetivos que forman el patrimonio
jundico del fiel. Sin embargo, ni todos tienen idntico origen, ni todos
se encuentran por igual en cada uno de los fieles. La aptitud radical
para ser titular de derechos subjetivos la adquiere el bautizado al
recibir el bautismo, puesto que por este acto sacramental se incorpora
a Cristo y se inicia en l la tarea de desarrollar y perfeccionar en la
Iglesia esta incorporacin primera 3.
A su vez, el bautizado adquiere por el bautismo el conjunto de
derechos subjetivos fundamentales por los que puede incorporarse a
la actividad sacramental de la Iglesia. Tales derechos subjetivos tie-
nen como objeto los bienes espirituales y los auxilios necesarios
peculiares de la comunidad cristiana.
Precisamente porque derivan del bautismo, los derechos subjetivos
fundamentales se encuentran en todos los fieles y son expresin de

1. M. USEROS, Statuta Ecclesiae~ y Sacramenta Ecclesiae en la Ecle-

siologa de Sto. Toms, Analecta Gregonanan 119, Roma 1962, p. 191.
2. A. PRIETO, LOS derechos subjetivos pblicos en la Iglesia, Revista Es-
paola de Derecho Candnico 20 (1964) 866: El derecho subjetivo, en conse-
cuencia, desde el punto de vista de la reflexibn filosfica entraa un poder
moral sobre algo, pero tambin una esfera o mbito de autonoma.
3. W. BERTRAMS,De influxu Ecclesiae in iura baptizatoritm, Periodica de
re morali canonica liturgica 49 (1960) 426: <Horno charactere baptismali capax
redditur recipiendi et ita intendendi finem suurn supernaturalem personalem.
 DERECHOS DE LOS FIELES 235

la igualdad radical que existe en los miembros del pueblo de Dios 4.

To'mando ccmo base esta igualdad radical, uno de los principios
propuestos en el Snodo de los Obispos de 1967, para la futura
revisin del Ccligo de Derecho Cannico, fue la de redactar el esta-
tuto jurdico del fiel, comprensivo de los derechos y deberes comu-
nes a todos los fieles y anterior a cualquier diferenciacin entre los
mismos
Una declaracin de los derechos y deberes de los fieles debera
formar parte del contenido de la Ley fundamental de la Iglesia.
De hecho, el Proyecto de Ley Fundamental de la Iglesia (texto en-
mendado) en los cnones 10 a 25, enumera las obligaciones y dere-
chos fundamentales de los fieles6, lo cual, a parte de las correcciones
que sean necesarias al texto es - dice W.J. LADUE - a considerable
step forward and should be recognized and applauded as suchn '.
Diversos de los derechos subjetivos fundamentales son los dere-
chos de los que el cristiano es titular por razn diversa de la del
bautismo. Son dcrechos adquiridos con posterioridad al bautismo, se
originan por aquiellos hechos que la norma jurdica ha reconocido
como causas de su produccin. Tales hechos reciben el nombre de
hechos jurdicos y su clasificacin puede hacerse segn diversos cri-
terios, teniendo, sin embargo, en cuenta que son ilimitados en n-
mero y heterogneos por naturaleza
Entre los derechos subjetivos adquiridos hay que sealar los que
se originan por la diversa funcin que se confa a los fieles en la
iglesia, vg.: sacerdotal, religiosa o laical. Tales derechos diversifican
el patrimonio jurdico de las personas en la Iglesia y, por tanto,

4. E. HAMEL,A,zqualitas fundamentalis omnium christifidelium in Ecclesia

secundum Concilium Vaticanum ZZ, Periodica de re morali canonica liturgica
56 (1967) 247-266.
5. PONTIFICIA COMMISSIO CODICIIURISRECOGNOSCENDO, Acta Commissio-
nis: Principia quae Codicis Iuris Canonici recognitionem dirigant, Comrnuni-
cationes, 1969, p. 82: mento proponitur ut in futuro Codice ob radicalem
aequalitatem quae iiiter ornnes christifideles vigere debet, tum ob humanam
dignitatem turn ob receptum baptisma, statum iuridicum omnibus cornrnune
condatur, antequam iura et officia recenseantur quae ad diversas ecclesiasticas
functiones pertinenbx
6. REDACCION IUSI CANONICUM, El Proyecto de Ley Fundamental de la Igle-
sia, texto bilinge y anlisis crtico, Pamplona 1971, pp. 29-32.
7. W.J. LADUE,.4 written Constitution for the Church? en: The Jurist
32 (1972) 6.
8. G. MICHIELS, Principia generalia de personis in Ecclesia, Pars 1955,
p. 568: Facta, quae, curn contingunt, ad normam legis iura pariunt, modifi-
cant, aut adimunt, ideoque iuridicas quasdam consequentias operantur, fac-
ta iuridica nuncupanturs... &acta illa fere innumera sunt atque natura sua
maxime heterogenea.
236 JAIME TRASERRA

sus posibilidades de tener, obrar o exigir son tambin distintas. En la

Iglesia existe -ha dicho A. DEL PORTILLO- una igualdad fun-
damental junto a una desigualdad funcional g.
La afirmacin de la existencia de los derechos subjetivos del fiel
-tanto fundamentales como adquiridos- no exime de una pre-
ocupacin por el ejercicio efectivo de los mismos. Un simple reco-
nocimiento terico -a nivel incluso de ley de rango constitucional -,
que no vaya acompaado de una posibilidad real de ejercer los de-
rechos no es otra cosa que una asuma de palabras o un documento
jurdico meramente fonnal.
La lesin de los derechos del fiel o la imposibilidad de ejercitarlos
introduce siempre en la Iglesia un demento perturbador, ya que
-al igual que en toda convivencia humana - lo tambin en la Igle-
sia el reconocimiento de los derechos y deberes es el fundamento
de una convivencia ordenada, fecunda y propia de la dignidad humana.
El inters y el deseo de que los derechos subjetivos de los fieles
sean protegidos con eficacia en el ordenamiento de la Iglesia, postu-
lan unos cauces legales por los que el fiel pueda hacer valer su re-
clamacin o reivindicacin siempre que se crea injustamente lesio-
nado. Reclamacin que puede dirigirse no slo contra la actividad
injusta de otro fiel o grupos de fieles, sino tambin contra las deci-
siones de aquellos que ejercen el servicio de la autoridad en la Iglesia.
En este segundo supuesto, cuando el fiel debe reivindicar su de-
recho frente a la autoridad en la Iglesia, se exige una proteccin ms
cierta y eficaz -si cabe- que en el primer caso, por tratarse de
una controversia en la que la misma autoridad debe dirimir la cues-
tin y por hallarse el fiel en una situacin de subordinacin y depen-
dencia irrenunciable respecto de aqulla.
No es nueva la queja de que el ordenamiento cannico no pro-
tege suficientemente los derechos de los fieles en sus controversias
con la autoridad eclesistica.
As W. ONCLIN escribi:

Scientia theologica ac canonica praesertim semper affirmarunt quae

a fidelibus ad bonum Ecclesiae conferri debent, non autem eodem modo
quae hi ab Ecclesia requirere possunt. Praxis etiam canonica magis cura-

9. A. DEL PORTILLO,Fieles y laicos en la Iglesia, Pamplona 1969, p. 48.

10. JUAN XXIII, Encclica Pacern in terris)), en: Acta Apostolicae Sedis
SS (1963) 265-266.
 DERECHOS DE LOS F~ELES 237

vit de promovenida legum applicatione quam de tuenda iurium subiecti-

vorum observantia ".

Tambin A. RANAUDO:

La legislaziorie ecclesiastica per tutti questi anni trascorsi ha posto

i'accento per la risoluzione del problema suli'autonomia e l'incondizionato
rispetto dell'autorjtk, piutosto che suila difesa del ricorrente~l2.

La Canon Law Society of America y la School of Canon Law of

the Catholic University of America en un simposio que tuvo lugar
en octubre de 1968 declararan:

At present, although canon law states that every right shaU have a re-
medy, there are no effective remedia1 procedures within the Church for
dealing with claims of violations of basic Christian freedoms 13.

La Pontificia Comisin para la reforma del Cdigo de Derecho

Cannico se hizo eco de esta queja y reconocib:

Communis opiiiio canonistarum censet recursus administrativos non

parum deficere in ecclesiastica praxi et administratione iustitiae~14.

2. Las decisiones administrativas

Los actos de la autoridad eclesial que ms fcilmente pueden in-

cidir en el campo de los derechos subjetivos del fiel son los que se
dictan en ejercicio de la funcin administrativa. Esto se explica por
la amplitud propia de la tarea que se encomienda a la funcin admi-
nistrativa, que no puede limitarse a ejecutar lo establecido en las
leyes, y se extiende a procurar directa e inmediatamente, con los
medios aptos para ello, el mantenimiento y perfeccihn de la vida
social.
La funcin adrniinistrativa en la Iglesia ha de ser creadora, dinmi-

11. W. ONCLIN, Considerationes de iurium subiectivorum in Ecclesia, fun-

-
damento ac naiura. en.: Acta Conaressus Znternationalis Iuris Canonici. Ro-
mae 1953, p. 226.
12. A. RANAUDO, 11 Contenzioso administrativo canonico. en: Monitor Ec-
clesiasticus 93 (1968) 551.
13. Symposion on a declaration of Christian freedoms, en: The Jurist
29 (1969) 6.
14. PONTIFICIA CO~IMISSIO ( 7 0 ~ 1 ~IURIS
1 CANONICIRECOGNOSCENDO, Acta
Commisionis, O.C. p. 83.
23 8 JAIME TRASERRA

ca, amplia en sus propsitos. En consecuencia, sus atribuciones deben

ser mltiples y eficaces.
Precisamente por esta variedad de atribuciones y de propsitos re-
sulta difcil llegar a definir con exactitud terminolgica, la funcin ad-
ministrativa. Junto a la actividad ejecutiva o de aplicacin de la ley,
deben reconocrsele otras actividades que se asemejan a las propias
de la funcin legislativa, ya que dicta normas generales, o a las pro-
pias de la funcin judicial, ya que resuelve controversias sobre de-
rechos.
En la Iglesia se exige actualmente que la funcin administrativa
sea rpida y eficaz y elimine los trmites lentos y complicados que se
convierten en un freno para su actividad. Valga como ejemplo la dis-
posicin del Concilio Vaticano 11: ...con d fin de que el obispo
pueda proveer las parroquias ms fcil y ms convenientemente, su-
prmanse, salvo el derecho de los religiosos, cualquier derecho de pre-
sentacin, de nombramiento o de reserva, y donde exista, la ley d d
concurso, sea general o particular y tambin ...abrogada la distin-
cin entre prrocos movibles e inamovibles, hay que revisar y simpli-
ficar el proceso en el traslado y separacin de los prrocos para que
el obispo, salva siempre la equidad natural y cannica, pueda proveer
mejor a las exigencias del bien de las almas 15. Con ello la funcin
administrativa sale robustecida y con menos trabas para poner en
prctica sus decisiones.
Los ejemplos podran multiplicarse, porque cualquier aspecto de
la vida social puede exigir una intervencin administrativa rpida y
eficaz. Es ms, las intervenciones son prcticamente ilimitadas pues-
to que no puede establecerse un nmero determinado de casos fuera
de los cuales no pueda recaer una decisin administrativa 16.
Dotar a la administracin de nuevas atribuciones y remover los
obstculos que pudieran intilmente frenar su actividad, significa
aumentar y asegurar su eficacia. Sin embargo debe reconocerse que
existe d peligro de sacrificar en aras de la eficacia administrativa la
seguridad jundica de los fieles.
Se aplica tambin aqu la afirmacin de J. GONZLEZPEREZ,
referidas a los ordenamientos civiles: Eficacia o seguridad. He aqu
el gran drama de nuestro tiempo. Es cierto, como ha dicho el profe-
-

15, DECRETUM DE PASTORAL1 EPISCOPORUM MUNERE 1N EC-

CLESIA: Sacrosanctum Oecumenicum Concilium Vaticanum 11, Constitutiones,
Decreta, Declarationes, Tipis Polyglottis Vaticanis 1966, n. 31, p. 308.
16. M. CASTELLANO, De Decreto Episcopali administrativo, en: Monitor
Ecclesiasticus 77 (1952) 79.
 DERECHOS DE LOS FIELES 239

sor finlands Merikoski, que en materia de administracin la cuestin

de la seguridad jurdica y de Ia eficacia estn siempre en conflicto,
luchan por su preponderancia 17.
El conflicto entre poder de la funcin administrativa y seguridad
jurdica de las personas privadas no debe radicalizarse de tal forma
que solamente quepa la opcin en contra de una y en favor de otra.
Las soluciones de sntesis de ambos aspectos deben ser intentados tam-
bin en esta cuestin.
Por otra parie, aun cuando ajena al mbito cannico, tenemos ya
la experiencia llevada cabo en los ordenamientos civiles y las solu-
ciones intentadas.
Baste recordar la sumisin de las personas privadas respecto a la
autoridad pblica en los siglos XVI a XVIII, y la justificacin dada,
al decir, que al sbdito le queda la gloria de la obediencia)) 18. La
funcin administ.:ativa al estar exenta de un verdadero control jur-
dico colocaba al sbdito en una situacin de imposible defensa de
sus derechos.
En reaccin contra este estado de cosas, la Declaracin de los
Derechos d d Hombre y del Ciudadano, adoptada por la Asamblea
francesa el 26 de Agosto de 1789, quiso reconocer una zona de auto-
noma de la persona en la que el Estado no1 pudie~aintervenir, y
afirm la existencia de los derechos naturales anteriores al Estado a
los que ste debe reconocer. Esta declaracin de 1789 -a la que
siguieron otras eii 1793. 1795 y 1848- ha exrito P. BISCARETTI
fue absorbida de modo indeleble, en sus principios esenciales, por
el ordenamiento constitucional francs y mantenida siempre en vida
por el mismo a travs de mltiples vicisitudes lg.
Junto al reconocimiento de los derechos subjetivos, un nuevo prin-
cipio aparece en la Constitucin francesa de 1791 y se repite en nu-
merosas Cartas y Constituciones de otros pases europeos, durante la
etapa liberal que se inicia en 1815. Se trata del principio de sumisin
del Estado al Derecho, y en concreto de la funcin administrativa al
imperio de la Ley. Con esta sumisin se quera evitar tanto la posi-
ble injusticia de ki Administracin como su arbitrariedad, extremos
ambos que redundan en perjuicio de los ciudadanos. A su vez, some-
tiendo la Administracin a la Ley y nicamente a la Ley, se la pro-
PREZ, El procedimiento administrativo, Madrid 1964,
17. J. GONZLEZ
D. 117.
18. J.A. MARAVAI-I,,
Estado Moderno y Mentalidad Social, r, Madrid
1972, v. 297,
19.- P. BISCAREITI,
Derecho Constituciorzal, Madrid 1965, p. 669.
240 JAIME TRASERRA

tega de las intromisiones de los parlanientos judiciales que en Francia

eran considerados hostiles a los principios revolucionarios.
Cuando a mediados del siglo XIX se fue sintiendo paulatinamente
la necesidad de dar mayor eficacia a la intervencin de la Adminis-
tracin en la vida social, se super la inicial actitud abstencionista para
dar paso a siempre mayores prestaciones en favor de los ciudadanos,
pero no se abandon el principio de sumisin a la Ley, sino que se
configur, en Francia y pases que siguieron el sistema francs (en
contraposicin al sistema de rule of law) un conjunto de normas que
regularan la actividad y organizacin de la funci6n administrativa,
compaginando la eficacia y la intervencin con la legalidad. Tal es
el origen del Derecho Administrativo.
Junto a las dos anteriores conquistas de la Revolucin Francesa
y del Estado liberal, debe reconocerse una tercera: la creacin de
unas garantas para la tutela de los derechos lesionados por la acti-
vidad administrativa. El ciudadano contara, en adelante, con la po-
sibilidad de reclamar contra la Administracin. Para ello tanto en
Francia como en otros pases se estableci un sistema de garantas
ofrecidas al ciudadano frente a la Administracin.
He aqu enunciadas tres tcnicas jurdicas propias de los Estados
en el siglo XIX para armonizar las prerrogativas de la Administra-
cin con el respeto a los derechos y libertad del individuo: 1) recono-
cimiento de los derechos subjetivos, 2) sumisin de la Administracin
a la Ley y creacin del Derecho Administrativo, 3) garantas jurdicas
en favor de las administrados en sus controversias con la Adrninistra-
tiva.
La necesidad de no descuidar en la Iglesia la proteccin de los
derechos subjetivos de los fieles, conduce al canonista a preguntarse
cules son las tcnicas jurdicas que podran ser aplicadas en el orde-
namiento cannico, teniendo en cuenta tanto la trayectoria seguida
en los Estados civiles, como la peculiar naturaleza del derecho de la
Iglesia.
P. LOMBARDA ha escrito respecto a este punto: Si la Iglesia
es una sociedad jerrquicamente organizada debe refrendar su doctrina
sobre este tipo de cuestiones con un vigoroso testimonio. Las solucio-
nes tcnicas no pueden ser las mismas que las de los Estados, sino
que han de adecuarse a la peculiar naturaleza de la comunidad ecle-
sial; sin embargo, al inevitable mutatis mutandis con que es pre-
ciso matizar el planteamiento del problema no justificara nunca la
contradiccin en que incurren hoy no pocos gobernantes eclesisticos
 DER~CHOSDE LOS FIELES 241

cuando hablan con un gran calor del sentido cristiano de la tutela

de los derechos humanos, al enjuiciar -como no puede menos de
hacer la Iglesia- el orden temporal y, al mismo tiempo, escamotean
mediante bellos discursos acerca de lo pastoral sobre lo jurdico en
el mbito sleskl, el grave problema de la tutela de los derechos de
los fieles frente a posibles abusos en el ejercicio del poder pastoral... ".
La influencia ejercida en otras pocas por los derechos seculares
sobre el derecho cannico es comnmente reconocida, en especial la
del derecho romano en el derecho cannico clsico u. No hay por qu
negar que pueda ser beneficioso y representar, tambin hoy, un pro-
greso para el derecho cannico, la recepcin de determinadas tcnicas
jurdicas que los ordenamientos civiles han ido construyendo para
mejor proteger lcls derechos de la persona humana. Veamos, en con-
creto, d sometimiento de la Administracin a la ley y la Justicia Ad-
ministrativa.

11. SOMETIMIENTO DI3 LA ADMINISTRACION

A LA LEY

La seguridad cle los derechos subjetivos se encuentra gravemente

amenazada siempre que las decisiones administrativas puedan ser dic-
tadas sin necesidad de ajustarse a ninguna norma jurdica. Pronto se
dejan sentir los eft:ctos de la arbitrariedad, del capricho o del abuso
de los que ejercen la funcin administrativa.
El sometimiento de la Administracin a la Ley pretende ser un
medio de protecciin de los derechos subjetivos. Ha escrito GARC~A
DE ENTERRIA: ... el principio de legalidad constituye, desde luego,
un instrumento directamente lanzado contra la estructura poltica
del Estado absoluto: frente al poder personal y arbitrario, el ideal del
gobierno por y en virtud de las leyesnU.
Se entiende por principio de legalidad el sometimiento de las ac-
tuaciones administrativas al derecho objetivo o, lo que es lo misma

20. P. LOMBARDA, Principios y tcnicas del nuevo derecho cannico, en:

Zus Canonicum 11 (19'11) 27.
21. P. LEGENDRE, La pntration du droit romain dans le droit canonique
classique de Gratien 2 Innocent ZV (1140-1254), Pars 1964.
22. E. GARC~A DE ENTERRIA, Revolucin Francesa y Administracin Con-
temporhnea, Madrid 1972, p. 10.
Teologa Catalana 16
242 JAIME TRASERRA

la sumisin de los gobernantes, en el ejercicio de su funcin, a la

norma jurdica 23.
Este principio excluye una actividad incontrolada o ilimitada de
la Administracin y, por d contrario, prescribe que su comportamien-
to deber ajustarse a lo establecido en la norma previamente pro-
mulgada.
El conjunto de normas que regulan la organizacin o la actividad
administrativas reciben el nombre de derecho administrativo y son dis-
tintas (al menos en el tiempo presente, por las exigencias de la misma
vida social) de las normas que regulan la actividad de las personas
privadas en sus mutuas relaciones jurdicas.
Las normas de derecho administrativo han ido paulatinamente
aumentando en los ordenamientos civiles a medida que la actividad
de la Administracin se ha encaminado a prestar una serie de servi-
cios de inters pblico. Al asumir nuevas tareas se han hecho nece-
sarias nuevas normas juridicas que regularan esta actividad interven-
cionista y expansiva de la Administracin.
Sin embargo, la multiplicacin de normas en el campo adminis-
trativo no nos debe hacer olvidar que la funcin administrativa exige
un margen de iniciativa, de gestin gil, de creatividad que no puede
ser nunca ahogada por una normativa minuciosa y rgida.
Debe reconocerse que si la funcin administrativa ha de cumplir
la misin que se le encomienda precisa que algunos aspectos o mo-
mentos de su actividad queden a su discrecin.
Cuando se habla de discrecionalidad de la Administracin se quie-
re indicar que algunos o varios aspectos de un acto administrativo no
estn previamente regulados por la ley sino que se dejan a la misma
iniciativa de la Administracin. Esta sucede, por ejemplo, cuando no
se establece en la ley cundo o. cmo debe actuar la Administracin
en un determinado caso. Por tanto, reconocer que la funcin a&-
nistrativa tiene un margen discrecional de actuacin no significa que
en algn momento pueda actuar al margen de todo lmite o control.
La discrecionalidad de la funcin administrativa puede ser ms
o menos amplia, pero siempre se encuentra vinculada por el fin que
debe perseguir: el inters o utilidad pblicos.
La existencia de normas cannicas de carcter administrativo no
puede ser negada, ya que son muchas las normas jurdicas dictadas

23. J . HERRANZ,De principio legalitatis in exercitio potestatis ecclesiasticae,

en: Acta Conventus Znternationalis Canonistarum, Cita Vaticano 1970, p. 221.
 DERECHOS DE LOS FIELES 243

para establecer los rganos de la funcin administrativa en la Iglesia,

as como su comportamiento o actividad.
Tienen indudable carctm administrativo las normas contenidas en
la Constitucin Apostlica Regimini Ecclesiae Universaen de Pa-
blo VI, en orden a la reforma de la Curia Romana 24, al igual que las
conbidas en le1 reforma de Po X prevista en la Constitucin Apos-
t a c a Sapienti Consilion y en el Ordo Servandusn para su apli-
cacin 25.
Aun cuando se reconozca que existen normas de derecho can-
nico administrativo no debe concluirse que nos hallamos ante una
rama del derecho cannico perfectamente configurada y distinta, Al
contrario, el derecho cannico administrativo --incluso el nombre
no es usado coi1 frecuencia por los canonistasZ6- se encuentra en
una etapa inicial de elaboracin y estudio. Gregorio DELGADO ha
puesto de relieve la falta de normas cannico-administrativas: la dis-
crecionalidad de los rganos administrativos y cannicos, si no es ab-
soluta, sin duda alguna es excesiva en extensibn e intensidad 27.
Una dificultad de inegable fuerza sugestiva que pondra en crisis
la existencia del derecho cannico administrativo es la que se basa
en la afirmacin de que el Romano Pontfice no est obligado a so-
meter sus decisiones administrativas al imperio de ninguna ley can-
nica positiva. Asimismo, las Congregaciones romanas, en cuanto vica-
rias del Romano Pontfice, podran, por decisi6n del mismo, ser eximi-
das de someter sil actividad a lo establecido en la ley siempre que se
considere oportuno ".
Esta dificultad ha surgido entre los canonistas al tratar del proyecto
de Ley fundamerital para la Iglesia, pero se plantea igualmente en
el campo administrativo.
Es cierto que ninguna ley positiva puede limitar la potestad del
Romano Pontfice. Sin embargo debe tenerse en cuenta la puntuali-

24. PAULUS VI, Constitutio Apostolica Regirnini Ecclesiae Universae, 15.

VIII.1967, en: Acta Apostolicae Sedis 59 (1967) 885-928.
25. Plus x, Con~stitutioApostolica cdapienti Consilio, 29. VI. 1908, en:
Acta Apostolicae Sec!is 1 (1909) 7-19 y Ordo servandus in sacris Congregatio-
nibus, Tribunalibus, Officis Romanae Curiae, 29. IX. 1908, en Acta Aposto-
licae Sedis 1 (1909) 36-108.
26. M. CABREROS DE ANTA, utiliza el termino derecho cannico admi-
nistrativo*, Comentar,;osal Cddigo de Derecho Cannico 1, Madrid 1963, p. 37.
27. G. DELGADO, Desconcentracin Orgnica y Potestad Vicaria, Pam-
plona 1971, p. 215.
28. G. CASUSCELLI, Contenzioso amministrativo canonico. en: Atti del
Congresso Znternazio~ialedi Diritto Canonico. La Chiesa doPo- il Concilio ZZ,
Milano 1972, p. 329.
244 JAIME TRASERRA

zacin de J. HERVADA:Late en todo este problema una confu-

sin. El Brecho se entiende como la norma que el superior da al
inferior; en este sentido la ley rige al sbdito en cuanto que es un
mandato del superior, pero el superior no se rige por la ley sino por
su prudencia y recto juicio. Pero esta concepcin del derecho es muy
simplista. El Derecho es ms que esto, es la ordenacin justa de la
sociedad. El Derecho positivo es, en realidad, una positivacin y for-
malizacin de las exigencias y reglas de justicia y de orden social que
rigen todas las manifestaciones de la vida social. Tambin el ejercicio
de1 poder. Consiste entonces tanto1 en el descubrimiento de las exigen-
cias y del orden inherente a cada realidad y en la decisin de acep-
tarlos y seguirlos, como en la eleccin de un orden determinado
(opcin histrica) y la decisin de seguirla 29.
Asimismo debe distinguirse el modo ordinario de ejercitar la fun-
ci6n administrativa por parte del Romano Pontfice o las Congre-
gaciones Romanas que se someten a lo establecido en las leyes, del
modo extraordinario en que, por especiales circunstancias, pueden ac-
tuar al margen da la ley. Esta posibilidad, por excepcional, no con-
tradice la existencia del derecho administrativo y est de acuerdo con
la funcin del Primado. Por otra parte, la existencia del Cdigo y de
las demas leyes de la Iglesia no ha resultado ineficaz o desprovista
de sentido, a pesar de que el Romano Pontice, por no estar directa-
mente vinculado por la ley positiva % pudiera haber prescindido de
ella en algunos casos.
Creemos, por tanto, que es posible el derecho cannico adminis-
trativo como conjunto de normas jurdicas reguladoras de la funcin
administrativa en la Iglesia.
Es ms, creemos que debe proclamarse la necesidad de un mayor
perfeccionamiento de esta rama del Derecho] Cannico, en la que so-
bra numerosas cuestiones no existe mandato expreso de las leyes y
reiteradamente se echan de menos los principios objetivos que han
de dirigir la actividad administrativa.
Cuando en un ordenamiento jurdico existen normas de Derecho
Administrativo suficientemente perfeccionadas y la funcin adminis-
29. J. HERVADA, El Romano Pontfice, El Proyecto de ley fundamental de
la Iglesia, Pamplona 1971, p. 175.
J. MANZANARES, De Schemate Legis Ecclesiae furadamentalis in colloquio
hispano-germanico adnotationes, en: Periodica de re morali canonico liturgica
61 (1972) 655: <<Praetereaoblivioni dan nequit quod potestats Summi Pon-
tificis non est quid absolutum sed datum in bonum Ecclesiae, ideoque exigen-
tiis iuris divini et boni comrnunis vinculata.
30. G . MICHIELS, Normae Generales Iuris Canonici 1, Pars 1949, p. 363-366.
 DERECHOS DE LOS FIELES 245

trativa acta sometida a d a s , no hay duda que puede obtenerse ms

eficazmente que. las relaciones entre Administracin y administrados
no estn domin,adas por la fuerza o la arbitrariedad, sino por la jus-
ticia y d servicio. Tal objetivo es deseable en toda sociedad humana
y, tambin, en la Iglesia.
Establecida 1;i norma administrativa -a travs de las diversas fuen-
tes par las que ,puede llegar a la vida jurdica - las decisiones de to-
dos aquellos que en la Iglesia han de ejercer la funcin administrativa
encuentran el camino por el cual proceder justamente. Asimismo los
fides, conoce don:^ de lo establecido en la ley, saben que ninguna de-
cisin administrativa p u d e lesionar injustamente sus derechos.
Es especia1mi:nte importante afirmar que la norma administrativa
seala tambin la diferencia entre la actividad legtima e ilegtima de
los titulares de la funcin administrativa:
1) La actividad legtima de la Administracin es aqulla que se
ajusta a lo dispilesto en la norma jurdica tanto substantiva como
adjetiva. Eintonces se cumple el principio de legalidad: la actividad
administrativa su-jeta al imperio de la ley para la proteccin de los
derechos de las personas.
Tal actividad administrativa aun cuando sea legtima, puede, en
determinados casos, causar lesin o perjuicio a los derechos subjeti-
vos de una persona o de un grupo de personas.
Cuando las decisiones administrativas, de acuerdo con 10 pres-
crito en la ley y en orden a conseguir el bien comn, causan perjuicio
o dao al patrimonio jurdico singular de una persona, nos hallamos
ante un caso en el que la actividad es legtima, la lesin no es anti-
jurdica y la persona concreta est obligada a soportar tal perjuicio.
El bien comn puede exigir un tal sacrificio de los derechas subje-
tivas de una persoiia. As, por ejemplo, en el canon 1470 prrafo 1, 2."
del Cdigo de Derecho Cannico se prev que d derecho de pa-
tronato puede extinguirse si la Santa Sede revocare el derecho de
patronato o suprimiera a perpetuidad la Iglesia o beneficio)).
En la doctrina administrativa civil el instituto de la INDEMNIZA-
CI6N tiene como fin cc~ncederuna reparacin al titular de los derechos
subjetivos lesionados por la actividad legtima de la Administracin.
En la Iglesia tambin los fieles, perjudicados por una decisin ad-
ministrativa, han intentado obtener el oportuno resarcimiento. As, val-
ga entre otros ejemplos, la pretensin deducida ante el Tribunal de la
Rota Romana, en la causa Ovetense, coram Bond, y en la cual la
segunda parte del IIUBIO se estableci en los siguientes trmino&:
246 JAIME TRASERRA

11 Si el Excmo. Ordinario de Oviedo est obligado al resarcimiento

de daos al actor tanto por la construccin de la Iglesia, casa parro-
quial y escuelas, como por los gastos provocados al actor coa la ne-
gativa de trasladar el beneficio parroquid a la nueva Iglesia as como
por el inters, debindose determinar la cantidad y el tiempo)31.
Sin embargo, no basta que algunas sentencias rotales hayan reco-
nocido el derecho a la indemnizacin, sino que debiera establecerse
con claridad en la doctrina administrativa cannica el principio gene-
ral de la indemnizacin y los requisitos para que se reconozca a 10s
fieles este derecho.
2) Por contraste con la actividad legtima de la Administracin, la
actividad ilegtima es aquella en la que existe discrepancia entre lo
establecido en la norma jurdica y la decisin o actividad administra-
tiva. Puede decirse que la actividad ilegtima de! la Administracin
es siempre una violacin de lo establecido en la ley 32.
Conviene determinar ms en concreto los distintos captulos por
los que un acto administrativo puede estar en contradiccin con lo
establecido en la ley. Para ello, nos fijamos por separado en el su-
jeto, el objeto, d fin y las formalidades del acto) administrativo.
El sujeto capaz de realizar un acto administrativo es aquel al que se
ha encomendado la funcin administrativa (sea mediante la concesin
de un oficio, sea por delegacin). Todas las situaciones contrarias a
la ley que hayan podido surgir en la concesin del oficio o de la
delegacin, repercuten en la funcin administrativa, y, por consecuen-
cia, en la legitimidad de sus actos administrativos.
Asimismo, el sujeto titular de la funcin administrativa ha de
someterse en el ejercicio de su actividad y cometido1 a los lmites de
carcter territorial, funcional (por razn de la materia) y jerrquico
(por razn de la reserva hecha en favor de otros oficios) establecidos
en la ley. Actuar en contra de tales lmites es incurrir en el vicio
de INCOMF%TENCIA.
En segundo lugar, atendiendo al contenido o efecto que se quiere
conseguir, un acto administrativo incurre en el vicio de VIOLACION
DE LEY (en sentido propio) cuando no se ajusta a lo dispuesto en

31. Decisio Oveten., Iunum, 9 ma 1960, coram Bonet, Decisiones Rotae,

vol. LII, p. 265ss.
32, G . LOBINA, La cornpetenza del Supremo Tribunale della Segnafura
Apostolica con particolare riferimento alla Sectio Altera e alla problematica
rispettiva, Roma 1971, p. 99: Per violazione di legge s'intende la violazione
di norme giundiche in cui taluni includono i vizi attinenti al soggetto, i vizi
del contenuto e della forma c anche i vizi di procedmiento.
I DERECHOS DE LOS F~ELES

d derecho administrativo, cuando infringe una norma penal o es de

247

imposible realizacin. Se incluyen bajo este captulo -dice RANAU-

w - no solamente atti emessi contro il divieto di una legge sino
tambin aatti, <:he in vario modo eluendo la legge o da essa risultano
difformi)) 3-.
En tercer luigar, atendiendo al fin,debe recordarse que todo acto
administrativo, al menos en cuanto al objetivo a conseguir, es un
acto reglado. SE:exige a la funcin administrativa que oriente su acti-
vidad a la consecucin de aquellos objetivos que la misma ley haya
contemplado, es decir, en orden al inters pblico o bien comn.
Cuando el titular de la funcin administrativa, respetando su com-
petencia y sin violas la ley, prescinde del elemento final o, lo que
es lo mismo, inspira su actuacin en otros fines que los establecidos
en la ley, incurro en el llamado vicio de DESVIACidN DE PODER 34.
Distinto del fin es el elemento causal del acto administrativo y
que responde a la pregunta por qu. Definimos como causa del
acto administrativo la circunstancia que justifica en cada caso que
un acto administrativo se dicten 35 y SU comprobacin consiste nor-
malmente en la veriicacin de un hecho: vg. un oficio vacante es
la causa o circunstancia que justiica la vlida provisin cannica
consiguiente (can. 150 prrafo 1).
Finalmente, atendiendo al elemento formal, el acto administrativo
est sujeto a un conjunto de formalidades y trmites por los que se
llega a su prodiicci6n y, en un momento posterior, a su exterioriza-
cin. Este sometimiento de la accin administrativa a un cauce for-
mal -ha dicho J. GONZLEZ PBREZ- se ha justificado desde dos
perspectivas distintas: como garanta del inters pblico y de los de-
rechos de los particulares)) 36.
I La falta de cualquiera de los anteriores elementos en un acto ad-

33. A. RANAUDD, Note circaz il contenzioso amministrativo canonico e gli

atti amministrativi canonici, Npoles 1969, p. 46.
34. M. UPEZ ALARC~N, El abuso de Derecho en el ordenamiento can-
nico, en: lus Cantmicum 9 (1969) 121-125, donde estudia el abuso de dere-
cho y su versin iuspublicista, el abuso de poder, destacando de este ltimo
su eIemento caractc:rstico: el bien pblico a conseguir.
35. F. GARRIDO FALLA,Tratado de Derecho Administrativo 1, Madnd
1966, p. 489; asimismo R. ENTRENA CUESTA,Curso de Derecho Administra-
tivo, Madnd 1965, p. 537. Creemos que no es suficiente clara la definicin
de RANAUDO cuando dice: ccPer causa intendiarno I'interesse che ha la Chiesa
ad emanare un atto amministrativo, quella necessitos o utilitas Ecclesiae cioe,
cui deve informarsi tutta l'attivittt ecclesiale, e in modo speciale l'atto arnmi-
nistrativon, O.C. p. 45.
36. J. GONZALEZ P ~ R E ZEl, procedimiento administrativo, Madnd 1964,
p. 59.
248 JAIME TRASERRA

ministrativo concreto muestra un comportamiento ilegtimo de la Ad-

ministracin, en cuanto que prescinde de alguna disposicin obliga-
toria establecida en la norma jurdica. Esta actividad ilegtima pue-
de, asimismo, lesionar algn derecho subjetivo, en cuyo caso no
existe en la persona lesionada ninguna obligacin de soportar tal per-
juicio y puede, por tanto, reaccionar contra la Administracin.
La actividad ilegtima de la Administracin puede ser impugnada
tanto porque perturba el orden jurdica (en cuanto que es ilegtima)
como, en su caso, porque causa perjuicios o lesin en el patrimonio
jurdico de las personas. Histricamente ambas pretensiones han dado
lugar a tratamiento distintivo segn el juez debiera entender de la
ilegalidad del acto administrativo o debiera pronunciarse sobre el re-
conocimiento de derechos subjetivos lesionados por la actividad ile-
gal de la Administracin 37.
Sin embargo, la defensa de los derechos subjetivos es el objetivo
inmediato y directo que las personas privadas pretenden obtener cuan-
do reaccionan contra la actividad ilegtima de la Administracin, sin
excluir que! indirectamente se pretenda tambin el restablecimiento
de la legalidad.
Las cuestiones sobre la sola legitimidad de los actos administra-
tivos, y el consiguiente contencioso de la legitimidad, ha dicho el
P.I. GORDON: ...non respondet cuidam Ecclesiae necessitati, sed
est quid artificiosum, inducium (ut videtur) sub influxu iustititae ad-
ministrativae italicae.. . j8.

111. LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA

Rights depend upon remedies 39. Una verdadera y eficaz protec-

cin de los derechos subjetivos exige de parte del ordenamiento ju-
rdico el establecimiento de los cauces por los que las personas que
se consideren lesionadas por las decisiones administrativas puedan ha-
cer valer sus pretensiones. Pertenece, por tanto, al Derecho Adminis-
trativo sealar los medios por los que se puede introducir la im-

37. J . GONZ~LEZ PREZ, Derecho Procesal Administrativo 1, Madrid 1965,

p. 325-334.
38. 1. GORDON, De Iustitia administrativa ecclesiastica, en: Periodica de
re moral;, canonico, liturgica, 61 (1972) 336 y tambin en La Renovacin de
la Signatura Apostolicd, en: Revista Espaola de Derecho Cannico 28 (1972)
599-604.
39. H.W.R. WADE,Administrative Luw, Oxford 1971, p. 107.
 DERECHOS DE LOS FIELES 249

pugnacin de la actividad ilegal de la Administracin, as como esta-

blecer los rganos destinados a recoger y tramitar aquella impugna-
cin con las corisiguientes normas de procedimiento.
El conjunto de medios que el derecho positivo establece en fa-
vor de los administrados para que puedan hacer valer sus derechos
frente a la Administracin, cuando sta acta ilegtimamente, recibe
el nombre de JLJSTICIA ADMINISTRATIVA 40.
Una vez ms, insistimos aqu en d aspecto1 ilegtimo de la actividad
administrativa, no englobando, por tanto, todas las controversias que
pudieran suscitarse entre la Administracin y los administrados sino
solamente aquellas que se originan por un comportamiento de la Ad-
ministracin que se halla en desacuerdo con lo establecido en las nor-
mas jurdicas.
La distincin ms importante que nos parece debe ser establecida,
desde d primer momento, al estudiar la justicia Administrativa en
la Iglesia, es la siguiente: de una parte la impugnacin de los actos
administrativos d~elos Obispos y titulares de la funcin administra-
tiva inferiores a la Sede Apostlica y, de otra parte, la impugna-
cin de los actos administrativos emanados de la Sede Apostlica o
Santa Sede (que ;a tenor d d can. 7 comprende no slo el Romano
Pontfice sino tambin las Congregaciones, los Tribunales, los Oficios
por medio de los cuales el mismo Romano Pontfice suele despachar
los asuntos de la Iglesia Universal).
En ningn mclmento de la evolucin seguida por la Justicia Ad-
ministrativa canriica se ha delineado esta distincin, sino que siem-
pre las normas que han regdado una y otra impugnacin han sido
diversas y con especiales caractersticas propias. Nos interesa, por tan-
to, estudiarlas sep,aradamente.

1. Impugnacin a'e los actos administrativos de los obispos y titulares

de la funcin administrativa inferiores a la Sede Apostlica

El cauce legal por el que los fieles pudieron impugnar una deci-
sin del Obispo y de los dems titulares de la funcin adrninistra-
tiva infe~ioresa la Sede Apostlica, desde la edad clsica del Derecho
40. Preferimos utilizar el trmino general JUSTICIA ADMINISTRATIVA
ms que el trmino CONTENC1C)SO ADMINISTRATLVO, cuya aplicacin
se reserva, en algunos autores, a un determinado tipo de recurso ante la ju-
risdiccin contenciosa administrativa, en contraposicin a los recursos admi-
nistrativos ante la Atlministracin.
250 JAIME TRASERRA

Cannico hasta el ao 1908, fue la APELACIN EXTRAJUDICIAL

(appellatio extraiudicialis). Desde la Ley Propia de la Sgda. Rota
Romana, en 1908, hasta nuestros das es el RECURSO ADMINIS-
TRATIVO (recursus).
Apelacin extrajudicial y recurso coinciden en el objeto: es un
medio para impugnar un acto administrativo del Obispo o de otros
titulares inferiores. Discrepan y se oponen en la autoridad llamada
a resolver la impugnacin: la apelacin extrajudicial la resuelve el
Juez en ejercicio de su funcin judicial, el recurso lo resuelve el ti-
tular de la funcin Administrativa de rango superior.
De uno y otro aspecto vamos a ocuparnos ms detalladamente.
La apelacin extrajudicial es aquella que se interpone contra actos,
mandatos, decretos, que causan perjuicio a una persona o por los que
teme ser perjudicada, dados fuera de juicio ya sea por el Juez no ac-
tuando como tal sino como Magistrado u Ordinario del lugar, ya sea
por otra persona distinta del Juez 41. No hay duda que se incluyen en
la apelacin extrajudicial todas las controversias que tenan por ob-
jeto la impugnacin de la actividad administrativa ilegtima del Obis-
po cuando lesionaba los derechos de los fieles. Expresamente notaban
los autores que por medio de la apelacin, tanto judicial como extra-
judicial, se ejerca una legtima defensa)) 42.
El recurso previsto en el canon 16 de la Ley Propia de la Sgda.
Rota y en el canon 1601 del Cdigo es el remedio legtimo para im-
pugnar los decretos de los Ordinarios, siendo]el decreto el acto t-
pico de la potestad administrativa ". Se trata, por tanto, de las mismas
controversias entre los fieles y los Ordinarios, surgidas a raz de un
acto administrativo, que constituan el objeto material de la apelacin
extrajudicial. No existe en este punto diferencia.
La profunda modificacin introducida por Po X en 1908 en el
sistema de Juticia Administrativa de la Iglesia consisti en la abro-
gacin de la apelacin extrajudicial y su substitucin por el recurso
administrativo propiamente dicho.
La apelacin extrajudicial se resolva ante el juez superior al Obis-
po que haba dictado la disposicin administrativa que se impugnaba.
41. P. LDURENIO, Forum Ecclesiasticum 11, Venetiis 1729, p. 440: Extra-
judicialis est quae fit ab actibus, mandatis, decretis, extrajudicialibus quibus
aliquis gravatus ve1 se gravandum lunet a Judice extrajudicialiter (seu etiam
non qua tali sed tamquam Magistratu et Loci Ordinario) procedente...
42. AAREIFFENSTUEL, ZUS Canonicum Universum 111, Pansis 1882, p. 308:
((Apellans non facit iniuriam judici, a cujus sententia appellat utitur enim le-
gitima defensione sibi de iure concessan.
43. M. CASTELLANO, De decreto episcopalr administrativo, O.C. p. 81.
 DERECHOS DE LOS FIELES 251

Era un pleito judicial, en el que las partes litigantes eran respectiva-

mente el fiel actor y el Ordinario demandado. Con precisin notaba
el Cardenal Lega que una cuestin hasta entonces no judical (sino
administrativa) por el hecho de ser apelada extrajudicialmente, se con-
verta en un pleito judicial y de aqu el nombre de provocatio ad
causam que se encuentra ya en los canonistas del siglo XII14j.
Las decisiones administrativas de aquellos que tienen inferior auto-
ridad al Obispo se apelaban extrajudicialmente ante el Obispo dioce-
sano, las de stiv y su Vicario General ante el Arzobispo-Metropoli-
tan0 y la ltima instancia se resolva ante los Tribunales pontificios.
L a apelacin extrajudicial conduca, en consecuencia, a que los
actos administrativos de los Obispos fueran revisados por la jurisdic-
cin judicial. Eii terminologa civil, el sistema de garantas ofrecido
por el instituto de la apelacin extrajudicial era el de nica jurisdic-
cin o sistema judicial en el que la competencia sobre las con-
troversias entre :la Administracin y los particulares se atribuye a los
tribunales ordinarios 46.
Dicho sistema da nica jurisdiccin fue abrogado por Po X al
establecer en d canon 16 de la Ley Propia de la Sgda. Rota Romana
que:

Contra dispositiones Ordinariorum quae non sint sententiae forma

iudiciali latae non datur appellatio seu recursus ad Sacram Rotam, sed
earum cognitio Siicris Congregationibus reservatu 4'.
Se excluye, por tanto, que las decisiones de los Ordinarios dic-
tadas en el ejercicio de su funcin administrativa puedan ser revisadas
en la va judicial (como stuceda en la apelacin extrajudicial).
Tales controhersias sobre decisiones administrativas son resueltas
por las Congregaciones Romanas, las cuales son, fundamentalmente,
rganos de la funcin administrativa pontificia.
44. M . LEOA,I'raelectiones in textum luris Canonici de ludiciis Ecclesias-
ticis 1, vol. 11, Romae 1898, p. 600 ...et ita adducitur in contentionem iudicia-
lem negotium hacknus extraiudicialex
45. Para un estudio detallado sobre la apelacin extrajudicial en la po-
ca clsica, H., SCIIMITZ, Appellatio Extraiudicialis. Entwicklungslinien einer
kirchlichen Gerichsbarkeit ber die Verwaltung im Zeitalter der klassiscken
Kanonistik (1140-1348). Mnchen 1970.
46. Tambin en el sistema anglo-sajn del nile of l a m tales controver-
sias se someten a los tribunales ordinarios. Sobre la existencia de tribunales ad-
ministrativos y desc:nvolvimiento del derecho administrativo ingls, J. VERDE
ALDEA,LOS Tribunales Administrativos en la Gran Bretaia, en: Cuadernos
de Derecho anglo-americano, 14-15 (1960) 1-41.
47. Lex propriir Sacrae Romanae Rotae et Signaturae Apostolicae, Acta
Apostolicae Sedis 1 (1909) 24.
252 JAIME TRASERRA

El canon 1601 del Cdigo de Derecho Cannico recogi y reafir-

m la nueva disciplina introducida por Po X en los siguientes tr-
minos :

Contra Ordinariorum decreta non datur appellatio seu recursus ad

Sacram Rotam sed de eiusmodi recursibus exclusive cognoscunt Sacrae
Congregationes.

La expresin exclusive cognoscuntn, al igual que la de cognitio

Sacris Congregationibus reservaturn de la Ley Propia, quiere indicar
la competencia propia y exclusiva de las Sagradas Congregaciones
para conocer cuantas controversias se originen contra los decretos
administrativos de los Ordinarios.
Se trata, por tanto, de un recurso administrativo o impugnacibn
de un acto administrativo ante un rgano de este carcter 48 y se
excluye que pueda dirigirse a un rgano imparcial e independiente del
que dict el acto impugnado.
El recurso administrativo previsto en el canon 1601 queda estable-
cido con una tal generalidad que resulta difcil introducir ulteriores
diferencias entre recursos por cualquier motivo o urecursos por mo-
tivos tasados en la ley, recursos contra cualquier clase de disposi-
cin administrativas o solamente contra determinados actos admi-
nistrativos)), etc. El procedimiento por el que se llevar a cabo la tra-
mitacin y resolucin del recurso no queda fijado en el Cdigo, sien-
do necesario acudir a las normas espiecficas que regulan la actividad
de las Sagradas Congregaciones de la Curia Romana.
Creemos que existe una laguna en el ordenamiento cannico en
cuanto a las normas que rigen el recurso administrativo y esta falta
de regulacin legal puede ocasionar, sino la injusticia, al menos la ar-
bitrariedad para con los fieles que recurren.
Por cuanto se ha dicho, tambin resulta difcil establecer una po-
sible distincin entre los recursos administrativos cannicos: de alza-
da, de reposicin y revisin, ya que los datos contenidos en el C6-
digo son tan elementales y escasos que obligan a mantener un solo
tipo de recurso administrativo, tal como se establece en el canon 1601.
Ntese que el mismo G. ~XLGADO DEI, Rfo, que ha estudiado los
recursos de reposicin y revisin en la actual legislacin cannica, se
pregunta acerca del recurso de reposicin previsto en el c. 2153 p-

48. J. GONZLEZPREZ, El Procedimiento Administrativo, o s . , p. 747.

 DERFXHOS DE LOS PIELES 253

rrafo 1 : Tienc:n verdadero carcter de recursos de reposicin? Son

simplemente una1 splica? No podemos precisarlo 49; y acerca del re-
curso de revisiii dice: En el derecho cannico existe una figura es-
pecial que no es propiamente un recurso: el beneficium novae audien-
tiae. Es una gracia en orden a considerar de nuevo el asunto
Sealadas las dificultades que se originan de la redaccin tan ge-
neral del canon 1601 y de la falta de normas reguladoras del recurso
administrativo ccmnico, nos interesa, sin embargo, dejar claramente
establecido, que el nuevo sistema introducido por Po X, para la pro-
teccin jurdica de los fieles frente a los actos administrativos da los
Ordinarios, fue el llamado sistema del Administrador-Juez. Recibe
este nombre aquel sistema de Justicia Administrativa en el que la
misma Administracin tiene la exclusiva competencia para conocer las
controversias que se originan a raz de los actos administrativos. Pue-
de decirsei que, e.n este sistema, la Administracin es simultneamente
Juez y parte.
Entre los mo,tivos varios por los que se abandon en la Iglesia
el sistema de jurisdiccin nica y se adopt el sistema del Adminis-
trador Juez (que es el que ms dbilmente asegura la proteccin de
los administrados) hay que mencionar, por su importancia decisiva,
la distincin introducida en la misma Curia Romana entre organismos
con funcin y competenaa administrativa y los Tribunales con fun-
cin y competenc.ia judicial Al reconocer -como se hace en la re-
forma de la Curia Romana de 1908 - a las Congregaciones Romanas
su carcter de organismos administrativos era lgico que se les atri-
buyera competencia exclusiva ea los asuntos en los que intervenan
los Ordinario6 coino titulares de la funcin administrativa. Se daba
por sentado que juzgar a la Administracin era tambin administrar,
como haba sucedido en otros ordenamientos civiles.
El sistema del Administrador Juez descarta la posibilidad de que
las controversias sobre actos administrativos se resuelvan en sede
judicial. Diversos canonisttas -que conocan los textos de la reforma
de Po x y lo estzblecido en el canon 1601 - intentaron introducir

49, G . DELGADO DEL Rfo, Los recursos administrativos cannicos, en:

Atti del Congresso Zizternazionale di Diritto Canonice, Comunicazioni, Milano
1972. D. 529.
50.- Ibid., p. 530.
51. J. BESSON,La rorpanisation de la Curie Romaine. en: Nouvelle Re-
vue Theologique 40 (1908) 71.5: Mais la skparation des pouvoirs que le Pape
est inhabile a introduire dans sa propre autorit, il peut l'tablir dans la com-
munication qu'il fait de cette autorit a d'autres personnes. C'est effectivement
ce qui se realise dans la rkorganisation de la Curien.
254 JAIME TRASERRA

la distincin entre impugnacin de los decretos de los Ordinarios

por razn de su ilegitimidad e impugnacin por razn de la lesin
de derechos o daos causados. En el primer caso -dijeron- slo
cabe el recurso administrativo, en el segundo cabe tambin la accin
contenciosa ante los Jueces Eclesisticos.
Se trataba, por tanto, de una distincin entre ilegitimidad de la
decisin administrativa acusada por s misma y pretensin de resar-
cimiento de daos o reconocimiento de lesin de derechos causados
por una decisin ilegtima de la Administracin. Tal distincin haba
dado lugar en Italia, a partir de 1865, a un contencioso de anulacin
o de legalidad (el Juez ha de limitarse a anular el acto ilegal) distinto
del contencioso de derechos subjetivos que se tramitaba ante los tri-
bunales judiciales (el Juez puede llegar a condenar a la Administra-
cin a indemnizar daos y perjuicios) que ejerci indudable influjo
sobre los canonistas italianos".
Tal como hemos expuesto en nuestra monografa, el recurso ad-
ministrativo cannico, desde 1908 hasta nuestros dass, es el nico
medio establecido por el derecho cannico para impugnar los decre-
tos administrativos de los Ordinarios, tanto si se pretende el resar-
cimiento de daos o el reconocimiento de derechos subjetivos lesio-
nados, como si se pretende acusar su ilegitimidad, debiendo excluirse
la posibilidad de plantear una causa judicial anta los Tribunales com-
petentes (en el caso de los Obispos residenciales sera, en virtud del
c. 1557 prrafo 2, 1.9 la Sgda. Rota Romana) en base a una inter-
pretacibn obvia de lo prescrito en el canon 1601 y en la Respuesta
del Presidente de la Pontificia Comisin para la Interpretacin autn-
tica del Cdigo, de fecha 22 de mayo de 1923", que prohiben la
accin judicial contra los decretos, actos y disposiciones de los Ordi-
narios, incluso cuando solamente pretende e1 resarcimiento de daos.
La posibilidad de un cambio en este punto ha sido anunciado en
el esquema de la Pontificia Comisin para la reforma del Cdigo de
Derecho Cannico, cuando admite que podr introducirse una causa
judicial contra los actos administrativos que hayan lesionado un de-
recho subjetivo, concediendo al Juez ordinario competencia para res-
tablecer el derecho lesionado, reparar los daos y fijar los dems

52. 1. GORWN, La Renovacin de la Signatura Apostlica, en: Revista

Espaola de Derecho Cannico 28 (1972) 596-599.
53. J. TRASERRA, La tutela de los derechos subjetivos frente a la Admi-
nistracin eclesistica, Barcelona 1972.
54. Acta Apostolicae Sedis 17 (1924) 251.
 DERECHOS DE LOS FIELES 255

efectos de la lesin, sin que pueda, sin embargo, anular o reformar

el acto administrativo 55.

2. Impugnacin de los actos administrativos del Romano Pontfice

y de las Cortgregaciones Romanas

Queda absolutamente claro que los autores que estudiaron la ape-

lacin extrajudicial reconocen que sta no puede utilizarse para im-
pugnar las decisiones del Romano Pontce cum veluti Vicarius
Christi superioretn in terris non recognoscatn 56 y recuerdan que si
alguno se atreviere a apelar, contra el Papa, al futuro Concilio Uni-
versal, incurrira ipso facto en excomunin.
La misma afirmacin se recoge en el canon 1556 cuando dice:
La primera Secle por nadie puede ser juzgada. No cabe, por
tanto, ningn recurso contra las decisiones del Romano Pontfice,
ni existe en la Iglesia rgano alguno capaz de revisar o controlar
las decisiones poiitificias.
La posibilidad de un recurso que respetara en todo momento la
potestad del Papa y la obediencia debida por los fieles a sus dispo-
siciones, pero que, a su vez, devolviera la causa al Romano Pontfice
para que ste decidiese reformar su anterior decisin, ha sido suge-
rido por J. HERVADA en w comentario a la Ley Fundamental de
la Iglesia 57.

Las Sagradas Clongregaciones Romanas fueron creadas por el Papa

Sixto v, a finales del siglo xvr, como reuniones o grupos de Carde-
nales que ayudaran ai Romano Pontfice en la resolucin de las
causas que le eran presentadas. Las Congregaciones nacieron para
desarrollar su actividad en el campo disciplinar o extrajudicial sin
entrar en concurrencia con la funcin que realizaban los Tribunales
de la Santa Sede.
En la prctica, sin embargo, las Congregaciones Romanas progre-
sivamente intervinit:ron en la tramitacin y resolucin de causas ver-
55. PONTIFICIA CIIMMISSIOCODICIIURIS CANONICI RECOONOSCENDO, Acta
Comrnisssionis: Cornrn~unicationes11, Romae 1970, p. 193.
56. A. REIFFENSTIUEL, IUS Canonicum Universum 111, Parisis 1882, p. 310.
57. J. HERVADA, 1'1 Romano Pontfice: El Proyecto de Ley Fundametztal
de la Iglesia, Pamplo.na 1971, p. 179,
256 JAIME TRASERRA

daderamente contenciosas que, de por s, pertenecan a la competen-

cia de los Tribunales pontificios 58.
Tanto en sus resoluciones administrativas como en sus resolucio-
nes judiciales las Congregaciones Romanas no estaban bajo el con-
trol de ningn otro organismo pontificio. Eran Supremas en cuanto
que eran Vicarias del Romano Pontfice. Este sentido) hay que dar
a las expresiones que usan los canonistas refirikndose a las Congre-
gaciones: actan en nombre del Papa, tienen potestad apost-
lica, por su medio el Papa gobierna a la Iglesia, son la voz de
la Santa Sede, etc.
La posibilidad de introducir una apelacin extrajudicial contra las
decisiones de las Congregaciones era negada por los canonistas.
He aqu el razonamiento: Ni se puede apelar de las setencias
o decretos dados p r las Sagradas Congregaciones de Cardenales,
pues como stas constituyen un Supremo Tribunal que representa al
Romano Pontfice, de sus decisiones no se admite apelacin. Es prc-
tica, sin embargo, que despus de la resolucin dada por las Sagradas
Congregaciones an se obtenga a veces lo que se llama "novae audi-
tionis beneficium", en este caso se propone y discute nuevamente
la causa aducindose nuevas razones y pruebas si las hay y segn
lo que resulte se revoca <Y se confirma la primera sentencia))
L a promulgacin del Cdigo de Derecho Cannico no introdujo
ninguna variacin en este punto; contra las decisiones de las Congre-
gaciones Romanas no cabe recurso administrativo de ninguna clase.
El beneficio de nueva audiencia, mencionado en el texto citado, no
es propiamente un recurso administrativo. Se trata de una gracia o
concesin de la misma Congregacin por la que admite la nueva
discusin de una causa ya resuelta y la posibilidad de una modifica-
cin o revocacin de la decisin ya pronunciada.
No existe, sin embargo: ninguna obligacin por parte de las Con-
gregaciones de conceder d beneficio de nueva audiencia, y, por tanto,
no constituye una verdadera garanta para los fieles. Por otra parte,
58. M. LEGA,Praelectiones in textum Zuris Canonici, De ludiciis Ecclesias-
ticis 1, vol. 11, Romae 1898, p. 19: cexercitium potestatis iudicialis in dics ma-
gis evolutum essc apud Sacras Congregationesn; y respecto a la Congregacin
del Concilio, cn concreto, G.I. VARSANYI, De competentia et procedura Sacrae
Congregationis Concilii ab origine ad haec usque nostra tempora: La Sacra
Congregazione del Concilio, Vaticano, 1964, p. 112: Qiiod S. Congregatio
Concilii suam potestatem contentiosam revera saltem a fine saec. XVII, si non
ex iure expreso, de facto tamen ex consuetudine et uso tacite probato, exer-
cuerat omnes concedunb.
59. R. O'CALLAGHAN, Derecho Cannico segn el orden de las Decretales
de Gregorio IX 1, Tortosa 1899, pp. 459-460.
 DERECHOS DE LOS FIELES 257

la misma Congregacin puede excluir previamente esta gracia aa-

diendo a su decisin las palabras cet amplius non proponatur.
Cuando se concede el beneficio de nueva audiencia es el mismo
organismo o autoridad administrativa, que fue autor de la primera
resolucin, el que admite a nuevo estudio el asunto y recibe nuevas
alegaciones y pruebas antes de decidir nuevamente6".
Para que el beneficio de nueva audiencia pudiera ser considerado
como una verdadera garanta para los fieles sera necesario que se
estableciera legalmente 1st obligacin por parte de las Congregaciones
de admitir, tramitar y resolver la impugnacin formulada contra sus
decisiones. Un recurso administrativo lleva consigo il diritto di otte-
nere una decisiolae dell'autoriti, alla quale egli si rivolge, e I'ammi-
nistrazione ha, a sua volta, l'obbligo di emanare la decisione stessa
de lo contrario r.10 es un recurso.
En consecuencia, a pesar de la existencia del beneficio de nueva
audiencia, debemos concluir que, hasta nuestros das, las decisiones
de las Congregaciones Romanas no han podido ser impugnadas por
ningn recurso administrativo y los fieles, ante las mismas, no han
contado con una verdadera proteccin jurdica.
Esta situacin ha sido modificada por el Papa Pablo VI en el ao
1967 al promulgiir la Constitucin Apostlica Regirnini Ecclesiae
Universae~62 y cc)nstituir una ~SectioAltera en el Supremo Tribu-
nal de la Signatura Apostlica.
En el artculo 106 de la mencionada Constitucin, se establece que
la Signatura Apc~stlica,por medio de la Segunda Seccin, resuelve
las controversias surgidas de un acto de la potestad administrativa
y que la son devaidas en virtud de la interposicin de una apelacin
o recurso contra la decisin d d competente Dicasterio, siempre que
se pretenda que esit;: acto ha violado alguna ley. En estos casos, re-
suelve sobre la adimisin del recurso y sobre la ilegitimidad del acto
impugnadon 63.
Se crea, por tanto, un organismo pontificio ante el cual se pueden

60. A. ALONSO,(Tornentarios al Cdigo de Derecho Cannico 1, Madrid

1963, p. 580: Contra las resoluciones tomadas por la Curia Romana en forma
disciplinar no cabe apelacin de ningn gnero, sino el beneficio de nucva
audiencia, que debe sriplicarse en el plazo de diez das, a contar desde la fecha
de su publicacin; esa gracia la concede, o niega, el mismo organismo que
haba sido autor de la resoluci6n (cf. c. 43) y dado caso que no la hubiera
confirmado el Papa.
61. L. RAGNISCO - M. ROSSANO,Z ricorsi arnministrativi, Roma 1954, p. 1.
62. Acta Apostolicae Sedis 59 (1967) 885-928.
63. Ibid., p. 921.
Teologla Catalana 17
258 JAIME TRASERRA

impugnar las decisiones de las Congregaciones Romanas. La dicul-

tad de someter las Congregaciones -por su preeminencia - a otros
organismos pontificios de menor rango -en concreto los Tribunales
pontificios - ha sido obviada, dice el Cardenal Staffa, de modo que
no se rebaja la dignidad de las Congregaciones, cum earum decreta
Constitutio "Regirnini Ecclesiae universae" non subiciat Tribunali iu-
diciali, sed Tribunali administrativo)) 64.
Esta es la primera nota a destacar respecto a la Sectio Altera))
del Supremo Tribunal de la Signatura Apost6lica: no es un rgano
de la Administracin activa, no es tampoco un Tribunal judicial,
sino que se trata de un Tribunal Administrativo.
No existe unanimidad entre los canonistas acerca de la naturaleza
de la Sectio Altera del Tribunal de la Signatura A p o s t l i ~ ay~ ~
algunos autores lamentan que el tema de lo contencioso administra-
tivo no se haya atribuido al Tribunal de la Rota Romanae. Nos
inclinamos por nuestra parte a considerar vlidas las razones alega-
das por 1. GORDON en sus recientes estudios sobre el tema, y a reco-
nocer en la Sectio Alteran un tribunal administrativo. Como con-
secuencia de tal reconocimiento, es necesario afirmar que se ha modi-
ficado el sistema de justicia administrativa en la Iglesia. Si desde
1908, todas las impugnaciones de los fieles contra las decisiones de
los Ordinarios deban ser resueltas por las Congregaciones, sin salir
nunca del mbito administrativo y no caba ningn recurso contra
las decisiones de stas ltimas, a partir de 1967, se ha introducido
la posibilidad de recurrir contra las decisiones de las Congregaciones
y a su vez de llevar la controversia al mbito de un tribunal admi-
nistrativo. No hay duda que unas nuevas garantas se ofrecen a los
fieles a partir de esta modificacin.
Es cierto que la ~SectioAltera solamente juzga las decisiones
de las Congregaciones -y no recibe directamente ninguna controver-
sia entre los Ordinarios y los fieles - pero este hecho es suficiente
para decir que en la Iglesia se ha introducido el sistema llamado de
doble jurisdiccin, en cuanto que, junto a los Tribunales ordinarios

64. Qrd D. STAFFA,De Supremo Tribunali Administrativo seu de Se-

cunda Sectione Supremi Tribunalis Signaiurae Apostolicae, en: Periodica de
re morali canonica liturgica 61 (1972) 21.
65. 1. GORDON, De Zustitita Administrativa Ecclesiastica, en: Periodica de
re morali canonico liturgica 61 (1972) 305-313 y tambin La Renovacin de
la Signatura Apostlica, en: Revista Espaola de Derecho Cannico 28 (1972)
592-593.
66. Entre otros cf. C. DIEGO-LORA, El control judicial, en: Zus Canonicum
11 (1971) 355.
 DERECHOS DE LOS FIELES 259

y los rganos de la Administracin activa, se ha creado un Tribunal

administrativo al que pueden acudir los fieles en orden a impugnar
las decisiones atiministrativas de las Congregaciones (de manera in-
mediata) y las cle los Ordinarios (de manera mediata).
La introduccin de un sistema de justicia administrativa distinto
d d sistema del Administrador-Juez es un -paso en favor de una
mejor proteccin de los derechos de los fieles, ya que el sistema del
Administrador-Juez es d menos evolucionado, el ms dependiente
de la misma Aciministracin y ha perdido vigencia, en cuanto tal,
en los Estados cle Derecho. El sistema de doble jurisdiccin aun
cuando sdamenta iniciado en la Iglesia, con limitaciones y exigencia
de ulteriores precisiones legales, es anuncio de un futuro desenvolvi-
miento de los tribunales administrativos y de una mejor garanta para
los fieles.
La posibilidacl de acudir a la Sectio Alteran no ha suprimido
los posibles recurijos administrativos ante las Congregaciones sino que
los presupone. Precisamente para poder introducir el recurso ante
aquel Tribunal administrativo (recurso contencioso-administrativo>>,
en terminologa cle muchos) es necesario haber interpuesto recurso
administrativo y haber agotado la va administrativa. Tal como he-
mos indicado, no puede fo'rmularse ninguna pretensin ante la SS-
tio Alteran de la Signatura Apostlica que no haya sido presentada
ante las Congregaciones. As pues, la impugnacin de las decisiones
de los orclinarios deber hacerse mediante recurso administrativo a la
Congregacin competente y las decisiones de las Congregaciones (tan-
to si ha existido iina previa controversia entre 10s fieles y los Ordi-
narios, como si sta no ha existido) mediante recurso contencioso-
administrativo al tiibunal administrativo de la Signatura Apostlica 67.
Una ltima cuestin creemos que debe ser tratada antes de p n e r fin
a nuestro trabajo: el objeto de la controversia que se juzga en la
Sectiol Alteran.
Se juzga en primer lugar la ilegitimidad de un acto administrativo.
Creemos que tal aspecto es fundamental por tratarse de un recurso
o medio de defensa ofrecido a los fieles en el marco de la Justicia
Administrativa. Ya dijimos que se entenda por Justicia Administra-
tiva el conjunto del medios reconocidos en el derecho positivo para
reaccionar contra la actividad ilegtima de la Administracin.
Explcitamente se establece en el ya citado art. 106 de la Cons-
67. PONTIFICIA CO~MISSIO DECRETIS CONCILI VATICANI 11 INTERPRETANDIS,
Responsa al proposita Dubia, Acta Aposrolicae Sedis 63 (1971) 329.
260 JAIME TRASERRA

titucin Regirnini Ecclesiae Universaen que la Sectio Altera)): re-

suelve sobre la ilegitimidad del acto impugnado.
La ilegitimidad de un acto administrativo -como hemos dicho -,
puede entenderse en sentido amplio incluyendo la ilegitimidad por
incompetencia. violacin de ley, desviacin de poder, quebrantamien-
to de forma; o puede entenderse en sentido estricto refirindose en-
tonces, solamente, a la ilegitimidad por violacin de ley.
Esi nuestra opinin, nos inclinaramos por una interpretacin exten-
siva o amplia del concepto de ilegitimidad, a fin de que los actos
ad3ninistrativos que por cualquier motivo son ilegtimos pudieran ser
juzgados en la %ti0 Altera)), compartiendo tambin el deseo de
C. LOBINA de que se revise d texto legislativo nel senso estensivo
comunemente accolto dalla dottrina arnministrativa civile, contemplan-
do oltre alla violazione di legge, anche I'incompetenza e l'eccesso di
potere, 68.
Adems de la ilegitimidad, juzga tambin la Sectio Alteran, la
lesin de los derechos de los fieles y el resarcimiento de daos cau-
sados por la decisin administrativa ilegtima de las Congregaciones
(y mediatamente las de los Ordinarios si hubiera precedido recurso
administrativo).
El pronunciamiento sobre la lesin de derechos y el resarcimiento
de daos exige un previo pronunciamiento sobre la legitimidad del
acto administrativo causante de los mismos. Es una condicin previa.
La conexin que existe entre ambas cuestiones se haba ya puesto
de relieve entre los canonistas, al estudiar la competencia del Tribu-
nal de la Rota sobre las causas por daos y perjuicios derivados de
una decisin administrativa de los Ordinarios. Juzgar solamente sobre
los daos o perjuicios conduca fcilmente (inexorablemente) al juicio
del nzismo acto administrativo. As ha sido recordado por una deci-
sin de la Signatura Apostlica 69
La competencia de la Sectio Altera sobre las controversias en-
caminadas a obtener una reparacin del derecho Iesionado y e1 de-
bido resarcimiento de daos creemos queda establecida en el ya cita-
do art. 106 de la Constitucin Regirnini Ecclesiae Universaen cuando

68. G. LOBINA,o.c., p. 100.

69. IURISPRUDENCIA SUPREMITRIBUNALIS SIGNATURAS APOSTOLICAE, SECTIO
ALTERA, De factorum iudiricorum declaratione, 1-XII-1970, en: Periodica de
re morali, canonica liturgica 61 (1972) 172: In comperto esse quam faciie
fiat transitus ex cognitione damnomm, quae illata asseruntur, ad ipsam decre-
torum seu actuum administrativomm cognitionem contra prohibitionem can.
1601%
 DERECHOS DE LOS FIELES 261

dice: La Signatura Apostlica dirime las controversias surgidas de

un acto de la potestad administrativa.)) Tal interpretacin es confir-
mada por la prctica de la misma Sectio Altera que juzga de
hecho causas en las que se deciden cuestiones sobre derechos sub-
jetivos lesionadas y resarcimiento de daos m.
Negar que 1ii Signatura Apostlica en su nueva Seccin tenga
competencia para juzgar las controversias de los fieles encaminadas
a la defensa de :;us derechos y deba limitarse a juzgar la ilegitimidad
de las decisiones administrativas, significara sustraer de la Sectio
Altera la parte ms viva y que ms interesa a los fieles, y, a su
vez, negada la competencia tanto del tribunal administrativo como
d d tribunal judicial (en virtud del canon 1601), solamente las Con-
gregaciones podran resolver las controversias sobre lesin de dere-
chos y resarcimiento de daos. En este supuesto no se habra intro-
ducido ninguna iiueva garanta en favor de los fieles.
Finalmente, no juzga la ~SectioAlteran del merito del acto ad-
ministrativo. Expresamente fue establecida por la Comisin Pontificia
para la Interpretacin de los Decretos del Concilio Vaticano 11 en
fecha 11 de enero de 1971: S'upremum Signaturae Apstolicae Tri-
bunal - Sectionein Alteram - videre tanturn de illegitimate actus
impugnati)) 71.
Debe entendenre por mrito del acto administrativo los aspectos
discrecionales o no reglados por la norma jurdica. Sobre estos aspec-
tos, que la misma norma ha dejado en manos de la libre decisin
de los rganos ad.ministrativas, no pueden interponerse controversias
ante la Sectio Alteran. Ntese claramente que el juicio de mrito
no tiene por objeto la legitimidad del acto administrativo, sino su
oportunidad.
De acuerdo con RANAUWdiremos: Accertare quando un deter-
minato atto ammiiiistrativo canonico contenga o no vizi di merito
spetta, nel sistema canonico, al solo Superiore gerarchicon n.

IV. CONCLUSIONES
1. La dignidad del fiel y sus derechos subjetivos son cuestiones
que suscitan en la Iglesia de hoy profundo inters y estn en sinto-
70. Algunas decisiones de la Sectio Altera de la Signatura Apost6lica son
publicadas en la revist:~Periodica de re rnorali liturgica canonica.
71. Cf. nota 67.
72. A. RANAUDO,C;li atti amrninistrativi canonici, Npoles 1969, p. 47.
262 JAIME TRASERRA

na con los esfuerzos que se llevan a cabo para promover el respeto

a los derechos de la persona humana. El reconocimiento de los de-
rechos del fiel no puede limitarse a la enumeracin programtica de
los mismos sino que exige una tutela gil y &caz que los defienda.

2. El servicio de la autoridad en la Iglesia comporta, entre otras,

una funcin que puede ser llamada administrativa. Su objetivo no
es solamente aplicar o ejecutar lo establecido en la ley sino tambin
impulsar, ayudar, proyectar, una comunidad cristiana siempre viva.
Para cumplir este propsito! necesita atribuciones y medios. En este
cometido, los titulares de la funcin administrativa en la Iglesia
pueden con sus decisiones lesionar los derechos de los fieles, a pesar
de su buena fe y de su recta intencin ".

3. Es necesario, en consecuencia, establecer unas normas jurdi-

cas que compaginen simultneamente la eficacia de la actividad ad-
ministrativa y el reconocimiento y tutela de los derechos del fiel.

4. Una tcnica jurdica encaminada a proteger el fiel de la posi-

ble injusticia o arbitrariedad de las decisiones administrativas es el
sometimiento de la Administracin al derecho. La norma jurdica se-
ala la conducta a seguir por los titulares de la funcin administra-
tiva. Si su actividad est de acuerdo con 10 establecido en la ley,
su actividad els legtima. Si su actividad (por incompetencia del titu-
lar, por violacin de ley, por desviacin de poder, por quebranta-
miento de forma se aparta de lo establecido en la ley, su actividad
es ilegtima. La actividad ilegtima da la Administracin puede ade-
ms causar perjuicio o lesin en los derechos del fiel injustamente.

5. El conjunto de medios establecidos en el derecho positivo

por los que el fiel lesionado puede reaccionar contra las decisiones
administrativas ilegales recibe el nombre de Justicia Administrativa.
En la Iglesia, debe distinguirse por una parte, la impugnacin de las
decisiones administrativas de los Obispos y dems titulares inferiores
a la Sede Apostlica, y, por otra, las del Romano Pontfice y de las
Sgdas. Congregaciones da la Curia Romana.

73. Card. D. STAFFA, De Supremo Tribunali Administrativo o.c., p. 19:

&en enirn potest ut variae partes adrninistrationis, quamvis sincerissirna fide
rectaque intentione operentur, iura laedant sive ChrisNidelium sive membro-
m cleri diocesani ve1 religiosi,.
 DERECHOS DE LOS FIELES 263

6. Respecto a los Obispos y titulares inferiores estuvo vigente

hasta 1908 la apelacin extrajudicial por la que los tribunales judi-
ciales (tribunal metropolitano y tribunales pontificios) tramitaban y
sentenciaban las controversias entre los fieles y las decisiones de los
Ordinarios. A partir de 1908 solamente las Congregaciones Romanas,
mediante recurso administrativo, pudieron conocer aquellas contro-
versias sujetas hasta entonces al instituto de la apelacin extrajudicial.

7. Se exclqp cualquier recurso contra las decisiones administra-

tivas del Romariol Pontfice. Respecto a las Congregaciones Romanas,
desde su creaci~jnhasta 1967, ningn recurso poda ser introducido
contra sus daiciiones, por cuanto se les reconoca vicarias del Papa
y no sujetas a ningn tribunal u organismo pontificio.

A partir de 1967, se crea la ~SectioAlteran del Supremo Tribu-

nal de la Signatura Apostlica, al cual se le atribuye competencia
para juzgar, coino Tribunal Supremo, las decisiones administrativas
de las Sagradas Congregaciones, en determinadas circunstancias.

Jaime TRASIERRA
Diputacin, ;!3 1
BARCELOIVIA - 7

Summary
The interest and desire the faithful's subjective rights to be effi-
caciously protected in Church's right, demand legal channels through
which the faithful can assert their complaint when they feel unjustly
injured, either by other faithful's behaviour, or by the judgements of
those who exercice the Church's authority.
The legal solution appliable t o the canon regulation could be in-
spired by the scilution the civil regulation has forged (recognition of
subjective righta, Administration's si~bmissionto law, administrative
Justice) whenever they are reconcilable with the special nature of
the Church's right. To be exact, it is dealt with here, in order to be
applied in the canon field, with the administrative activity submission
t o law arid with the canonical administrative justice system.
Submission cif the administrative activity to law means that the
former is submitted to what objective right establishes. In the Church
there exists adrriinistrative right norms, but this legal field is insuffi-
ciently developed. It is important to give it greater amplitude and
perfection.
264 JAIME TRASERRA

The existence of the canonical administrative right sets out the

difference between legitimate and illegitimate activity of the incum-
bents of the administrative function. Legitimate activity is in accor-
dance with law and, i f in any case it hurts the faithful's rights, in-
jury is not antilegal, and the person affected must bear the damage
(see canon 1470 9 1, 2.a1 though he can try to get his indemnifica-
tion. lllegitimate activity is always a violation of what is established
in law and it can be contested.
Administrative Justice is the whole of means the positive right
establishes in favour of the administered in order to defend their
rights against the Administration's illegitimate acts. In the Church
it must be distinguished on the one hand the impugnation of Bishops
and the rest of those persons inferior to the Apostolic See incum-
bent's administrative judgements and, on the other hand, His Holiness
the Pope's and the Holy Congregations of the Curia's ones.
With regard to the Bishops and inferior incumbents, the extraju-
dicial appeal, according to which judicial courts -metropolitan court
and pontifical courts - transacted and sentenced controversies be-
tween the faithful and Bishops judgements, was valid till 1908. From
1908 the Roman Congregations alone, through an administrative expe-
dient could know those controversies subject, up till then, to the
extrajudicial appeai institute.
Any expedient against the Pope's administrative judgements is
excluded. With regard to the Roman Congregations, from their creation
until 1967, no expedient could be introduced against their judgements,
then they were recognized to be the Pope's vicars and therefore non
subject to any court or pontifical institution. From 1967 the ~[Sectio
Altera of the Apostolic Signature Supreme Court was created, to
which competence is conferred to judge, as a Supreme Court, the
Holy Congregations' administrative judgements, in certain circums-
tances.