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TRIBUTaO NO BRASIL

Estudos, Ideias e Propostas

ICMS

Seguridade Social

CargaTributria

Impactos Econmicos

Organizador
Adolfo Sachsida
Organizadores
Adolfo Sachsida
Governo Federal

Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto


Ministro Dyogo Henrique de Oliveira

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,


Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais possibilitando
a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiros e disponibiliza, para a
sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Rogrio Boueri Miranda
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao
e Infraestrutura
Joo Alberto De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Organizadores
Adolfo Sachsida Braslia, 2017
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2017

Tributao no Brasil : estudos, ideias e propostas : ICMS, seguridade


social, carga tributria, impactos econmicos / organizador:
Adolfo Sachsida. Braslia : Ipea, 2017.
220 p. : grfs., mapas color.
Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-295-0
1. Tributao. 2. Impostos. 3. Arrecadao de Impostos. 4.
Sistemas Tributrios. 5. Seguridade Social. 6. Crescimento
Econmico. 7. Brasil. I. Sachsida, Adolfo. II. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 336.200981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,


no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ou do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO

APRESENTAO.........................................................................................7
INTRODUO.............................................................................................9

CAPTULO 1
ANLISE DO ICMS E A QUESTO FEDERATIVA.............................................11
Roberto Ellery Junior
Antnio Nascimento Jnior

CAPTULO 2
ICMS: ENTRAVES JURDICOS E ECONMICOS E PROPOSTAS
DE MELHORIA.............................................................................................31
Melina de Souza Rocha Lukic

CAPTULO 3
CONTRIBUIO SOCIAL PARA FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL
(COFINS): PRINCIPAIS ENTRAVES (JURDICOS E ECONMICOS)
E PROPOSTA DE MUDANA DA LEI NO 10.833/2003...................................65
Deypson Gonalves Carvalho

CAPTULO 4
IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS E IMPOSTO
SOBRE OPERAES FINANCEIRAS: IMPACTOS DE POLTICAS
NO SETOR AUTOMOBILSTICO BRASILEIRO................................................123
Gerson Guilherme Lima Linhares
Eveline Barbosa Silva Carvalho

CAPTULO 5
ESTIMANDO A ELASTICIDADE-RENDA DA ARRECADAO
TRIBUTRIA FEDERAL...............................................................................147
Mrio Jorge Mendona
Luis Alberto Medrano
CHAPTER 6
TAX AND GROWTH IN A DEVELOPING COUNTRY:
THE CASE OF BRAZIL................................................................................161
Adolfo Sachsida
Mario Jorge Cardoso de Mendonca
Tito B. Moreira

CAPTULO 7
IMPACTOS ECONMICOS DA CONTRIBUIO SOCIAL
SOBRE O LUCRO LQUIDO.........................................................................183
Roberto Ellery Junior

CAPTULO 8
NOVAS FORMAS DE TRIBUTAO: IMPOSTO SOBRE MOVIMENTAO
FINANCEIRA E IMPOSTOS SOBRE
GRANDES FORTUNAS...............................................................................203
Adolfo Sachsida
APRESENTAO

Hoje, trs reformas fazem parte da agenda nacional: a previdenciria, a trabalhista,


e a tributria. Neste sentido, esse livro representa uma singela contribuio do Ipea
ao debate nacional sobre a necessria reforma em nosso sistema tributrio.
A obra parte de uma ideia simples: reformas marginais, pontuais, tm maior
probabilidade de obterem xito na arena poltica que uma ampla reforma em todo
o sistema. Com essa ideia em mente, traz-se ao debate um conjunto de ideias que
poderiam melhorar enormemente a eficincia de nosso sistema tributrio.
certo que, por um lado, entendemos a necessidade de uma reforma ampla
e estrutural, que no apenas reduza a complexidade, mas, sobretudo, melhore a
eficincia do sistema tributrio brasileiro. Por outro, compreendemos tambm
que nem sempre esse tipo de reforma vivel numa democracia federativa. Desta
forma, esse livro busca uma estratgia second best, ou seja, reformas pontuais para
diminuir as distores do sistema tributrio.
Portanto, os captulos presentes nessa obra so mais uma contribuio do Ipea
para fomentar o debate nacional sobre o tema. Esperamos, pois, que esse livro no
s suscite esse debate, mas traga, para dentro do Ipea, as mais relevantes discusses
acerca do aprimoramento de nosso sistema tributrio.
INTRODUO

Em fevereiro de 2016, existiam 92 diferentes tipos de tributos no Brasil.1 Alm


disso, determinados setores de nossa sociedade pressionam pela criao de outros
dois: o Imposto sobre Grandes Fortunas e a Contribuio sobre Movimentao
Financeira. Mais do que com a existncia de muitos tributos, nossa sociedade
sofre tambm com a constante alterao deles. Apenas para dar uma ideia ao lei-
tor, somente no ano de 2015 ocorreram 27 importantes alteraes na legislao
tributria brasileira.2
Entre 1988 e 2013, o Brasil experimentou quinze reformas tributrias. Nesse
perodo, foram adicionadas ao nosso ordenamento jurdico, em mdia, 31 novas
normas tributrias por dia. Com isso, em 2013, o sistema tributrio brasileiro pas-
sou a ser constitudo por 262.705 artigos, 612.103 pargrafos, 1.957.154 incisos
e 257.451 alneas. Para dar uma noo dessa complexidade, vale a pena informar
que uma empresa comercializando seus produtos apenas dentro de seu estado deve
cumprir uma legislao de aproximadamente 3.512 normas tributrias.3
A complexidade tributria brasileira tem dois custos imediatos: litgios ju-
diciais e custos administrativos para as empresas. Em relao aos litgios judiciais,
apenas no ano de 2013, essa soma atingia o equivalente a US$ 330 bilhes
aproximadamente 15% do produto interno bruto (PIB) brasileiro. Para efeitos de
comparao, essa proporo de 0,2% do PIB para os Estados Unidos. No Brasil,
temos dezesseis processos tributrios para cada grupo de 10 mil habitantes. Em
contraste, nos Estados Unidos tem-se um processo tributrio para cada grupo de
10 mil habitantes.4
Em relao aos custos administrativos impostos s empresas, o sistema tribu-
trio brasileiro mostra o tamanho de sua ineficincia. De acordo com o relatrio
Doing Business (2015), do Banco Mundial, no Brasil, uma empresa de tamanho
mdio gasta 2.600 horas por ano com a burocracia tributria. Um nmero absur-
damente alto quando comparado com pases como o Mxico (334 horas por ano)
ou a Argentina (405 horas por ano). Para finalizar, basta ressaltar que o segundo
pior pas da amostra nesse quesito a Bolvia, onde se gastam 1.025 horas com a
burocracia tributria. Em resumo, a burocracia tributria brasileira impe s nossas

1. Informaes disponveis em: <https://goo.gl/lYW8D>.


2. Informao disponvel em: <https://goo.gl/0pBDBb>.
3. Amaral, G. L.; Olenike, J. E.; Amaral, L. M. F. Quantidade de normas editadas no Brasil: 25 anos da Constituio Federal
de 1988. Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio, out. 2013.
4. Messias, L. Contencioso Tributrio no Brasil muito superior ao dos EUA. Consultor Jurdico, nov. 2013. Disponvel
em: <https://goo.gl/e7Pkb3>.
10 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

empresas um custo administrativo quase trs vezes maior do que o imposto ao


segundo pior pas ranqueado nesse quesito.5
Espero que esta breve introduo tenha convencido o leitor da necessidade
de mudanas em nosso sistema tributrio. Este livro uma pequena contribuio
nesse sentido. So oito captulos, os quais versam sobre impostos j implementa-
dos Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), Contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido (CSLL) e que podem ainda ser aprimorados; fazem estimativas de
arrecadao e de efeitos da tributao sobre setores especficos, estimando inclusive
o impacto da tributao sobre o crescimento econmico e sugerindo mudanas
na composio de nossa carga tributria; ou discorrem sobre novos tributos que
comumente so sugeridos na grande mdia (Contribuio Provisria sobre Movi-
mentaes Financeiras CPMF e Imposto sobre Grandes Fortunas).
A ideia bsica deste livro fornecer instrumentos, sugestes e ideias ao
debate para a futura reforma tributria que necessariamente dever ser elaborada
em nosso pas.

Braslia, 13 de fevereiro de 2017.


Adolfo Sachsida

5. World Bank. Doing Business (2015). 12. ed. Disponvel em: <https://goo.gl/w37dJN>.
CAPTULO 1

ANLISE DO ICMS E A QUESTO FEDERATIVA


Roberto Ellery Junior1
Antnio Nascimento Jnior2

1 INTRODUO
O Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) a
principal fonte de financiamento dos estados brasileiros; nos ltimos dez anos, a
arrecadao total do ICMS foi de aproximadamente 7% do produto interno bruto
(PIB) brasileiro. O fato de ser um imposto de alta arrecadao, cujas alquotas e demais
aspectos da legislao pertinente ao imposto so definidos em nvel dos estados, e no
da Unio, cria uma srie de aspectos peculiares ao ICMS. Trs questes relativas a esse
imposto sero estudadas neste captulo: i) a possibilidade de competio fiscal, tambm
chamada de guerra fiscal, entre os estados da Federao por meio da determinao
da alquota do ICMS; ii) a forma de reao dos estados s transferncias da Unio;
e iii) a eficincia de aplicar alquotas diferentes para diferentes grupos de produtos.
A questo da competio fiscal j foi muito discutida no Brasil3 e serviu de
base para reformas recentes na legislao, visando reduzir a autonomia dos estados
para determinar alquotas diferenciadas para o ICMS. A abordagem usual para o
federalismo fiscal enxerga a competio fiscal como um problema, medida que a
reduo de alquotas feita por cada estado em busca de atrair novas empresas para
suas jurisdies acaba por levar a uma reduo significativa da receita tributria,
o que pode gerar problemas fiscais nas unidades federadas. Por outro lado, James
Buchanan (Feld, 2014) enxerga a competio fiscal como forma de impor limites
aos governos, o que teria um efeito positivo na economia.
Menos do que discutir as duas abordagens para competio fiscal, a anlise
realizada pretende avaliar a existncia e a intensidade da guerra fiscal no Brasil.
Para isso, ser usado um modelo na linha do utilizado em Mello (2008), que, grosso
modo, consiste em estimar um painel em que a alquota de ICMS em cada estado
explicada pela alquota de ICMS nos estados competidores e por um conjunto de
variveis de controle. Feitas as regresses, a intensidade da competio fiscal ser

1. Professor associado do Departamento de Economia da Universidade de Braslia (ECO/UnB). E-mail: <ellery@unb.br>.


2. Professor do Departamento de Administrao da Universidade de Braslia (ADM/UnB). E-mail: <anjunior@unb.br>.
3. Ver Varsano (1997) e Mello (2008).
12 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

avaliada pela sensibilidade da alquota cobrada em um estado s alquotas cobradas


nos outros estados. Usando dados at 2001, Mello (2008) encontra evidncias
favorveis hiptese que estados ajustam as alquotas de ICMS em funo das
alquotas de outros estados. Neste captulo, sero usados dados de 1997 a 2012.
A segunda questo a ser analisada diz respeito possibilidade de um determi-
nado estado ajustar a cobrana do ICMS estratgia tributria da Unio. Campos,
Ferreira e Kloeckner (2015) usam um painel para estimar a reao das alquotas
de ICMS em cada estado s alquotas de um conjunto de impostos federais.
No texto de Campos, Ferreira e Kloeckner (2015), a poltica tributria da Unio
caracterizada pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), e os autores
encontram evidncias da existncia de uma competio entre os estados e a Unio,
em que ambos ajustam simultaneamente as alquotas de imposto; o resultado desse
tipo de competio que os produtos so mais tributados do que seriam caso a
alquota dos impostos federais e estaduais fosse determinada de forma unificada.
Neste captulo, ser usada uma estratgia semelhante para determinar se
as alquotas de ICMS dos estados reagem s transferncias recebidas da Unio.
O uso das transferncias permite avaliar a proposio que estados que recebem vo-
lumes de transferncias significativos em relao ao PIB desses estados tendem a ser
menos rigorosos na cobrana de impostos. Se o efeito for observado, a competio
fiscal anteriormente deve ser avaliada sob essa nova perspectiva, uma vez que alguns
estados podem usar das transferncias para financiar a competio fiscal. Tal caracte-
rstica muda a natureza do jogo entre estados para determinar a alquota de ICMS.
A questo da eficincia fundamental para a busca de soluo dos problemas
que afligem a economia brasileira; a incapacidade de usar os recursos disponveis
da melhor forma possvel uma caracterstica da economia brasileira. A face mais
marcante desta caracterstica aparece na estagnao de longo prazo da produtivi-
dade no Brasil; nossa produtividade baixa e cresce pouco. Um sistema tributrio
ineficiente implica uma alocao inadequada de recursos, quando seria possvel
obter uma maior produo com os insumos disponveis na economia. Sendo
assim, inserir a questo da eficincia na anlise da estrutura tributria brasileira
fundamental; o uso de impostos em cascatas e outras formas de tributao sobre o
valor total da produo tende a induzir decises em nvel das firmas que reduzem
a produo. Tais impostos so bastante presentes em nossa estrutura tributria.
Menos do que realizar uma avaliao compreensiva da eficincia dos tributos
usados no Brasil, este captulo pretende avaliar a eficincia do ICMS, tanto na
forma de incidncia do tributo quanto pela existncia de alquotas diferenciadas
para diversos grupos de bens e servios. Na forma atual, a cobrana do ICMS no
apenas diferente de estado para estado, como tambm diferente de produto
para produto. Se, por um lado, a diferena de tratamento entre produtos torna
Anlise do ICMS e a Questo Federativa | 13

a legislao mais complexa, por outro, permite ajustar a alquota a caractersticas


especficas da demanda e da oferta de cada produto. guisa de exemplo, o estado
de So Paulo usa alquotas de 25%, 18%, 12%, 7% e 4%, a depender das caracte-
rsticas do produto; tais caractersticas so descritas em nveis to detalhadas quanto:
XVIII - dentifrcio, classificado no cdigo 3306.10.00, escovas de dentes e para den-
tadura, exceto eltricas, classificadas no cdigo 9603.21.00, todos da Nomenclatura
Brasileira de Mercadorias - Sistema Harmonizado (NBM/SH) (Lei no 6.374/1989,
art. 34, 1o, item 6, alnea d, acrescentada pela Lei no 12.221/2006, art.1o, inciso
I) (So Paulo, 2006).
Ou:
XVI - po no abrangido pelo inciso I do art. 53 e desde que classificado nas subposi-
es 1905.10, 1905.20 ou 1905.90 e po torrado, torradas ou produtos semelhantes
da subposio 1905.40, todas da Nomenclatura Brasileira de Mercadorias - Sistema
Harmonizado (NBM/SH) (Lei no 6.374/89, art. 34, 1o, 6, c, acrescentado pela
Lei no 10.708/00, art. 2o, inciso I) (So Paulo, 2005).
Ao contrrio das outras sees, a seo a respeito de eficincia no apresentar
modelos economtricos, nem ter como objetivo uma anlise emprica; a realizao
de tal anlise demandaria um captulo parte.
A seo 2 far uma anlise da evoluo do ICMS entre 1997 e 2012. A seo
3 ser dedicada questo da competio fiscal. A seo 4 tratar das transferncias.
A seo 5 analisar a eficincia e a seo 6 apresentar as consideraes finais.

2 EVOLUO DO ICMS ENTRE 1997 E 2012


O ncleo da base de dados composto pelo PIB das Unidades da Federao (UFs),
conforme calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e
disponibilizado pelo Ipea, pelo total arrecadado de ICMS em cada estado e no
Distrito Federal (DF) e pelas transferncias da Unio para os estados e para o DF,
conforme divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Como medida de
transferncias, sero utilizados o Fundo de Participao dos Estados e do Distrito
Federal (FPE) e as transferncias totais. Estas ltimas so formadas pelo FPE e pelas
demais transferncias legais, inclusive as transferncias determinadas pelas Lei Com-
plementar no 87/1996, as transferncias do Imposto sobre Operaes Financeiras
com Incidncia sobre o Ouro como Ativo Financeiro (IOF-Ouro), bem como as
transferncias relacionadas ao IPI sobre exportaes, ao Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef), Contribuio de Interveno
no Domnio Econmico (Cide) e ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
A amostra foi limitada pelas contas nacionais regionais, disponveis at 2012, e pelos
dados de transferncias do Tesouro Nacional que esto disponveis a partir de 1997.
14 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Seguindo Mello (2008) e Campos, Ferreira e Kloeckner (2015), as alquotas


efetivas do ICMS foram calculadas como a razo entre o total de ICMS arrecadado
na UF e o PIB da unidade. Considerando-se 2012, a mdia das alquotas efetivas
de ICMS foi de 7,3%, sendo o maior valor encontrado no Mato Grosso do Sul,
com 10,2%, e o menor valor encontrado no Distrito Federal, com 3,1%. A figura 1
ilustra a distribuio das alquotas efetivas pelos estados e pelo Distrito Federal; os
grupos foram definidos a partir dos quartis das distribuies das alquotas efetivas.

FIGURA 1
Alquotas efetivas de ICMS, por UFs (2012)
(Em %)

Fonte: Ipea e STN.


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo, cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados, em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

Como pode ser observado na figura 1, nenhum dos estados das regies Sul
e Sudeste est no grupo de maior alquota efetiva. Dessas duas regies, apenas
o Esprito Santo est no grupo com alquotas entre 7,7% e 8,1%; em todos os
outros estados do Sul e do Sudeste, a alquota efetiva est abaixo da mediana. Em
contraste, na regio Nordeste, apenas Maranho e Sergipe esto entre os estados
com alquota efetiva abaixo da mediana. Piau, Rio Grande do Norte e Pernambuco
esto no grupo com alquota acima de 8,1%.
Analisando a evoluo da alquota efetiva do ICMS nas UFs, possvel ob-
servar que em 25 das 27 unidades a alquota efetiva aumentou; apenas no Esprito
Santo e no Mato Grosso ocorreu reduo de alquota efetiva. Em alguns estados, o
aumento da alquota foi de mais de 100%; o caso de maior variao foi o Amap,
em que a alquota foi de 2,5% para 6,2% no perodo, configurando uma elevao
Anlise do ICMS e a Questo Federativa | 15

de 146,8%, seguido de perto pelo Acre, com um aumento de 144,5% na alquota


efetiva. A figura 2 mostra a variao na alquota efetiva de ICMS entre 1997 e 2012.
Os intervalos novamente foram calculados a partir dos quartis da distribuio; po-
rm, foi dado destaque aos casos em que foram observadas redues ou aumentos
superiores a 100% na alquota efetiva. Com exceo do Distrito Federal, todas as
Unidades da Federao que aumentaram as alquotas efetivas em mais de 44,3%
esto nas regies Norte e Nordeste.

FIGURA 2
Variao das alquotas efetivas de ICMS (1997-2012)
(Em %)

Fonte: Ipea e STN.


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo, cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados, em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

Uma anlise de regresso simples no foi capaz de detectar qualquer relao


significativa entre a variao da alquota efetiva e a variao do PIB ou o PIB
de cada UF em 1997. Por outro lado, foi encontrada uma relao significativa
entre a variao da alquota efetiva e o valor da alquota efetiva em 1997, o que
sugere que as unidades federadas que estavam com baixas alquotas efetivas em
1997 realizaram um maior esforo fiscal at 2012. A figura 3 mostra a relao
entre a variao das alquotas efetivas entre 1997 e 2012 e a alquota efetiva em
1997. Repare que as unidades com maior aumento de alquota (Acre, Amap e
Distrito Federal) tinham valores de alquotas efetivas significativamente baixos
em 1997.
16 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

FIGURA 3
Variao da alquota efetiva e valor da alquota efetiva

Fonte: Ipea e STN.


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo, cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados, em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

O aumento da alquota efetiva em vrios estados refletido no aumento


da mdia da alquota efetiva de todos os estados que foi de 5,8%, em 1997, para
7,4%, em 2012. Se, por um lado, o aumento nas alquotas efetivas de ICMS
permitiu financiar o aumento de gastos em vrios estados, por outro lado, tal au-
mento pode ter servido de desincentivo atividade econmica em vrios estados.
A figura 4 mostra o comportamento da mdia das alquotas efetivas dos estados
e do Distrito Federal.
A anlise da evoluo do ICMS entre 1997 e 2012 mostrou que a maioria
das UFs elevou as alquotas efetivas no perodo; as excees so o Esprito Santo
e o Mato Grosso. Como era de se esperar, a alquota efetiva mdia4 praticada no
Brasil tambm aumentou. A partir da prxima seo, ser analisado como elementos
do pacto federativo podem ter influenciado esse comportamento; primeiro ser
analisada a competio fiscal e depois, os efeitos das transferncias.

4. Repare que o termo est sendo utilizado como foi no decorrer da seo ou seja, significa a mdia das alquotas
efetivas dos estados e do Distrito Federal, e no o valor do ICMS arrecadado em todos os estados dividido pelo produto
interno bruto (PIB) do Brasil.
Anlise do ICMS e a Questo Federativa | 17

FIGURA 4
Mdia das alquotas efetivas de ICMS estados e Distrito Federal

Fonte: Ipea e STN.


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo, cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados, em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

3 COMPETIO FISCAL
A competio fiscal, tambm chamada de guerra fiscal, ocorre quando as unidades
de uma Federao usam de suas polticas tributrias para atrair investimentos. Os
crticos da competio fiscal, que em geral usam o termo guerra fiscal, apontam que
tal comportamento pode levar a uma corrida de isenes e outras benesses, que, no
limite, pode conduzir vrios estados a uma crise fiscal. Caso exista expectativas de
que a Unio socorra unidades com problemas fiscais, ento possvel que alguns
estados de fato no se preocupem com a solvncia de suas polticas fiscais.
Nem todos os economistas so crticos da competio fiscal, alguns argumentam
que tal competio funciona como uma forma de conter o tamanho dos fiscos esta-
duais. Outro argumento importante favorvel competio fiscal a possibilidade
de cada estado encontrar seu prprio equilbrio entre cobrana de impostos e oferta
de servios pblicos; possvel que um determinado estado se contente com baixos
impostos e no oferea tantos servios financiados pelo setor pblico. Esse ltimo
ponto toma uma forma particularmente relevante quando se argumenta a respeito de
padronizao de alquotas de ICMS ou outros impostos estaduais. A padronizao
pode beneficiar sobremaneira estados ricos que j oferecem infraestrutura e servios
pblicos por exemplo, estradas e transporte pblico , em detrimento de estados
18 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

que no oferecem a mesma infraestrutura e os mesmos servios, mas, talvez por no


incorrer em tais custos, poderiam oferecer impostos mais baixos.
Para testar a existncia de competio fiscal no Brasil, Mello (2008) estima
uma equao do tipo:
. (1)

Em que a alquota usada pela unidade i no tempo t; a


alquota que prevalece, na qual as unidades jogam um jogo de Nash, dada a matriz
de agregao; , a alquota aplicada pelo lder em um jogo de Stackelberg;
uma matriz com variveis de controle; e o erro representado por . Os
parmetros de interesse so e . Se , ento as alquotas so determinadas
por um jogo de Nash; se , sugere-se a presena de um lder de Stackel-
berg. Para fazer as estimaes, as alquotas foram calculadas como a razo entre a
arrecadao do ICMS e o PIB de cada estado; as variveis de controle utilizadas
foram as transferncias como razo do PIB de cada estado, a despesa do governo
dividida pelo PIB de cada estado e a receita do governo dividida pelo PIB de cada
estado. As regresses realizadas apontam para existncia de competio fiscal entre
as unidades federadas e sugerem a existncia de lderes no sentido de Stackelberg.
A estratgia usada neste captulo ser diferente; como no objetivo do texto
indicar a presena de lderes, ser estimada a reao de cada unidade alquota
das outras unidades seguindo a estratgia em Brueckner (2003). Para estimar a
equao,5 ser usado o software R; a implementao do estimador segue Millos e
Piras (2012). Especificamente, ser estimada uma equao do tipo:

. (2)

Em que um vetor com observaes da varivel dependente,


uma matriz com as variveis de controle, a matriz identidade de
dimenso , uma matriz de ponderaes espaciais com diagonal principal
composta de zeros e o parmetro que captura a relao espacial. O termo de
erro dado pela soma de dois termos:

. (3)

Em que um vetor de uns, uma matriz identidade ,


um vetor de efeitos individuais no variantes no tempo e no espacialmente

5. Para uma reviso das tcnicas de estimao de modelos de econometria espacial, ver Carvalho Ywata e Albuquerque (2011).
Anlise do ICMS e a Questo Federativa | 19

correlacionados e um vetor de inovaes espacialmente autocorrelacionadas


que segue um processo como autorregresso espacial do tipo:
. (4)

Com sendo o parmetro de autoregresso espacial, , a matriz


de ponderaes espaciais, e ).

Para estimar o modelo, a varivel dependente a alquota efetiva calculada


conforme explicado na seo anterior, a matriz de ponderao espacial foi cons-
truda a partir da distncia area entre a capital do estado e do estado , com cada
linha da matriz normalizada para somar um. Para controle, foram usados o nvel de
desemprego e a despesa corrente como razo do PIB para cada estado e para o Distrito
Federal. A tabela 1 apresenta estatsticas descritivas das principais variveis utilizadas.

TABELA 1
Estatsticas descritivas
(Em %)
Mdia Mediana Desvio-padro Mximo Mnimo
Alquota efetiva 6,76 6,85 1,55 12,13 1,92
Transferncias/PIB 6,72 4,47 6,41 24,64 1,55
Despesa corrente/PIB 15,56 14,2 5,72 37,32 7,09

Fonte: STN.

A estimao foi feita tanto por efeitos fixos quanto por efeitos aleatrios e os
resultados foram semelhantes. Mesmo assim, foi feito um teste de Haussman,6 que
chegou concluso que um dos modelos inconsistente (p-value de 2,1789e-12),
o que indica que o modelo de efeitos fixos o mais apropriado. A tabela 2 mostra
os resultados da regresso.

TABELA 2
Valores estimados para os parmetros do modelo espacial
Parmetros Efeitos fixos Efeitos aleatrios
0,817***
0,821***
(22,63) (44,02)
0,057*** 0,061***
Despesa corrente/PIB
(4,51) (5,26)
0,0544* 0,0162
Transferncia/PIB
(1,99) (0,66)

Fonte: STN.
Obs.: A estatstica do teste t est entre parnteses: *** aceito ao nvel de significncia de 0,1%; ** aceito a 1%; e * aceito a 5%.

6. Para implementao do teste de Haussman, ver Millos e Piras (2012).


20 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Nas duas estimaes, o valor de positivo e significativo, o que indica que,


dada a matriz de ponderaes utilizada, a alquota efetiva de uma determinada UF
afetada pelas alquotas efetivas praticadas pelas outras unidades e que a relao
direta ou seja, as unidades aumentam ou reduzem suas alquotas em resposta a
aumentos ou redues nas alquotas das outras unidades. O resultado semelhante
ao encontrado em Mello (2008). Outro ponto interessante o efeito das despesas
correntes na alquota efetiva de ICMS; a julgar pelos valores estimados, possvel
especular que os estados elevam as alquotas como forma de financiar aumento
de gastos. Na realidade, a prtica de ajustar as contas por meio de elevao de
impostos vem sendo adotada pela Unio desde a dcada de 1990; esse tipo de
estratgia pode gerar um problema de sustentabilidade do gasto, medida que a
elevao constante de impostos pode levar a uma reduo da atividade econmica.
Nesta seo, foi visto que as alquotas efetivas estabelecidas pelas unidades
federativas so influenciadas pelas alquotas efetivas das outras unidades federa-
tivas, tambm foi observado que existe uma tendncia de as unidades federativas
elevarem as alquotas efetivas quando as despesas correntes como proporo do
PIB so mais altas. Na seo 4, ser analisada a relao entre as alquotas efetivas
e as transferncias da Unio.

4 ALQUOTAS EFETIVAS E TRANSFERNCIAS DA UNIO


A anlise da competio fiscal sugere que, se de fato as unidades federadas reagem
s polticas fiscais das outras unidades, outra possibilidade de interao ocorre en-
tre as UFs e a Unio. Campos, Ferreira e Kloeckner (2015) analisaram as relaes
entre as polticas de impostos da Unio e das Unidades da Federao. Usando a
arrecadao de IPI no estado como medida de poltica fiscal da Unio e as alquotas
efetivas de ICMS como medida de poltica fiscal dos estados, os autores encontra-
ram uma relao significativa entre as polticas fiscais dos dois nveis de governo.
Mais ainda, descobriram evidncias que sugerem ser a relao entre a Unio e as
UFs melhor descrita por um jogo de Nash-Cournot, em que os jogadores jogam
simultaneamente, do que por um jogo de Stackelberg, tendo a Unio como lder.
Uma das consequncias do resultado encontrado por Campos, Ferreira e Kloeckner
(2015) a possibilidade de existir um excesso de tributao no Brasil, no sentido
que as alquotas dos impostos so maiores do as alquotas socialmente timas.
A possibilidade da interao fiscal entre unidades de uma Federao condu-
zir a um excesso de tributao quando levada em conta a existncia do governo
federal foi explorada em Keen e Kotsogiannis (2002). Em seu artigo, os autores
argumentam que as externalidades verticais, causadas pela ao do governo federal
nas unidades federativas, podem ter um efeito contrrio ao das externalidades ho-
rizontais, ocasionadas pelo efeito das aes de uma unidade em outras unidades.
Como a literatura costuma dar muito mais ateno s externalidades horizontais,
Anlise do ICMS e a Questo Federativa | 21

possvel que a literatura tenha um vis no sentido de superestimar a reduo


de impostos causada pela competio entre as unidades federadas. Por exemplo,
estudos clssicos de federalismo fiscal, como Oates (1972) e Gordon (1983), no
fazem referncias s externalidades verticais.
Os efeitos dos dois tipos de externalidades, horizontal e vertical, so opos-
tos. A externalidade horizontal tende a reduzir o valor das alquotas por conta
da existncia de competio fiscal; a ideia que, em busca de atrair empresas, as
unidades de uma Federao reduzem as alquotas de impostos de forma que, em
equilbrio, o valor da alquota ser menor que o socialmente desejvel. A crena
nesse tipo de externalidade justifica as vrias medidas de coordenao fiscal que
tentam impedir a competio fiscal; por exemplo, no Brasil, os estados s podem
conceder benefcios fiscais no ICMS se o benefcio for aprovado pelo Conselho
Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), um rgo composto pelos secretrios
de fazenda de todos os estados e do Distrito Federal.7
A externalidade vertical est associada ao fato de cada unidade de uma Fede-
rao decidir sua tributao sem considerar a tributao realizada pela Unio. Em
equilbrio, esse tipo de comportamento tende a levar a um excesso de tributao.
Sendo assim, Keen e Kotsogiannis (2002), ao considerarem os efeitos combinados
dos dois tipos de externalidades, chegam a concluso de que a estrutura federativa
tende a conduzir a uma taxao muito baixa pode ser modificada. De fato, os au-
tores encontram casos em que o efeito das externalidades verticais domina o efeito
das externalidades horizontais, levando a um excesso de taxao.
Boadway e Keen (1996) analisam a possibilidade de as transferncias entre o
governo federal e as unidades federadas atuarem para corrigir as distores causadas
pelas externalidades verticais. No artigo em questo, os autores sugerem que uma
maneira de resolver a sobretaxao advinda de uma situao na qual as externalidades
verticais mais que compensam as externalidades horizontais seria o governo federal
reduzir as prprias taxas; a diferena seria financiada por transferncias vindas das UFs.
Nesta seo, no faremos uma anlise das externalidades verticais e horizon-
tais no Brasil; o leitor interessado deve procurar a anlise em Campos, Ferreira e
Kloeckner (2015). No lugar disso, sero exploradas as relaes entre a alquota
efetiva de ICMS dos estados e do Distrito Federal e as transferncias realizadas pela
Unio. A figura 5 mostra a relao entre as duas variveis para o perodo 1997-
2012, destacando cada uma das regies.

7. Em 2015, o Supremo Tribunal Federal (STF) se pronunciou a respeito da questo por conta da Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) no 4.481, contra a Lei no 14.985/2006, que concedia benefcios fiscais. No acrdo, o STF
determinou que a concesso de benefcios fiscais sem aprovao do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz)
inconstitucional, por violar o art. 155, 2o, inciso XII, alnea g da Constituio Federal de 1988 (CF/1988). O referido
acrdo estabelece que 1. A instituio de benefcios fiscais relativos ao ICMS s pode ser realizada com base em
convnio interestadual, na forma do art. 155, 2o, XII, g, da CF/88 e da Lei Complementar no 24/75.
22 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

FIGURA 5
Alquotas efetivas e transferncias

Fonte: STN.
Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo, cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados, em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

Como possvel observar na figura 5, a relao entre alquota efetiva e transfe-


rncias negativa nas regies Norte e Nordeste e positiva nas regies Sul, Sudeste e
Centro-Oeste. De fato, a realizao de regresses simples tendo as alquotas efetivas
como varivel dependente e as transferncias como varivel explicativa mostra
coeficientes negativos e significativos nas regies Norte e Nordeste, positivos e
significativos nas regies Sudeste e Centro-Oeste e positivo e no significativo na
regio Sul. Os resultados no mudam quando as despesas correntes em proporo
do PIB so colocadas como variveis de controle.
Para avaliar mais a fundo a relao entre a alquota efetiva e as transferncias,
ser estimado um painel entre essas duas variveis, tendo a despesa corrente como
proporo do PIB e o desemprego como varivel de controle. A primeira tenta
capturar aspectos ligados s finanas pblicas estaduais e a segunda captura o ciclo
econmico. A tabela 3 apresenta os resultados das regresses.
Os resultados das estimativas foram diferentes para a varivel relevante; sendo
assim, foi feito o teste de Haussman, que sugeriu o uso do modelo estimado com
efeitos fixos. A relao positiva entre as transferncias e as alquotas efetivas sugere
que, em geral, os estados no substituem a arrecadao prpria por transferncias
da Unio.
Anlise do ICMS e a Questo Federativa | 23

TABELA 3
Estimativas em painel para relao entre alquotas efetivas e transferncias
Parmetros Efeitos fixos Efeitos aleatrios

0,173*** -0,027
Transferncia/PIB
(4,09) (-0.09)
0,112*** 0,118***
Despesa corrente/PIB
(6,21) (6,30)
-0,001*** -0,001***
Desemprego
(-4,43) (-4,29)

Fonte: STN.
Obs.: A estatstica do teste t est entre parnteses: *** aceito ao nvel de significncia de 0,1%; ** aceito a 1%; e * aceito a 5%.

5 EFICINCIA
Tradicionalmente, quando se pensa em eficincia de um imposto, vem mente
a ideia de reduo da perda de peso morto associada ao imposto ou de reduzir as
distores alocativas causadas pelo imposto. Do ponto de vista da reduo da perda
de peso morto, um imposto sobre consumo ideal seria um cujo as alquotas fossem
inversas elasticidade da demanda do produto, chamado de imposto de Ramsey.
Por outro lado, um imposto cujas alquotas sejam idnticas entre os diversos bens
e servios causaria uma menor distoro nas escolhas dos agentes; isso porque no
haveria substituio de um bem pelo outro por conta do imposto.8
Em um sentido mais amplo, a eficincia pode ser vista como reduzir o custo
dos tributos. Tais custos podem ser alocativos como nos casos comentados citados
anteriormente , podem estar relacionados aos custos da administrao pblica
em implementar, fiscalizar e recolher o imposto e podem ter relao com o custo
do contribuinte em pagar o imposto. Segundo Bird e Zolt (2003), comum que
o custo da administrao pblica com um imposto seja reduzido quando os custos
enfrentados pelos contribuintes aumentam. Um exemplo a criao de leis e regras
tributrias que foram o contribuinte a apresentar mais informaes, como forma
de dificultar a sonegao. O objetivo desta seo explorar a eficincia do ICMS
pela tica do custo do contribuinte.
Sachsida (2015) aponta o problema da excessiva complexidade do ICMS:
cada estado da Federao e o Distrito Federal possuem legislao prpria para
o imposto com diversas alquotas para diferentes produtos. Alm disso, ainda
existem regulaes especficas para a aplicao do ICMS no comrcio realizado
entre os estados e tambm para produtos destinados ao comrcio exterior. A tabela
4 mostra a quantidade de alquotas diferentes e os valores mximos e mnimos
para cada UF.

8. Para um resumo das principais questes tericas a respeito de uma possvel reforma tributria no Brasil, ver Lima (1999).
24 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

TABELA 4
Alquotas de ICMS por Unidade da Federao
Mnima
UF Nmero de alquotas Mxima (%)
(%)

AC 3 25 12
AL 2 25 17
AP 3 25 12
AM 4 25 7
BA 5 38 7
CE 4 25 4
DF 4 25 7
ES 5 30 12
GO 6 18 29
MA 3 12 25
MT 6 10 30
MS 5 12 27
MG 8 7 30
PA 6 7 30
PB 4 17 28
PR 6 7 29
PE 11 1 28
PI 5 12 30
RJ 9 6 37
RN 3 13 25
RS 5 12 25
RO 5 9 35
RR 4 4 25
SC 4 7 25
SP 5 4 25
SE 7 7 27
TO 4 4 25

Fonte: STN.

A variedade no nmero de alquotas e nos valores mximos e mnimos de


cada estado apenas um indicador da complexidade da legislao do ICMS. Em
alguns estados, o nvel de detalhamento chega a descrever caractersticas extrema-
mente especficas, para fim de determinar a alquota que vai incidir no produto.9
Na Bahia, a alquota que incide sobre o macarro de 7%; porm, o legislador sentiu

9. O leitor interessado pode encontrar uma explicao detalhada da legislao em: <https://goo.gl/vnDqlb>.
Anlise do ICMS e a Questo Federativa | 25

a necessidade de definir que, alm do macarro propriamente dito, as massas para


sopa, o espaguete, o talharim e as massas para lasanha so consideradas macarro.
Fica a dvida se a alquota se aplica a outros tipos de massa. No Distrito Federal,
a alquota de 12% incide sobre os
k) veculos classificados nos cdigos 8701.20.00, 8702.10.00, 8704.21.10, 8704.22.10,
8704.23.10, 8704.31.10, 8704.32.10, 8704.32.20, 8704.32.30, 8704.32.90, 8706.00.10
e 8706.00.90, 8702.10.00, 8702.90.90, 8703.21.00, 8703.22.10, 8703.22.90,
8703.23.10, 8703.23.90, 8703.24.10, 8703.24.90, 8703.32.10, 8703.32.90, 8703.33.10,
8703.33.90, 8704.21.10, 8704.21.20, 8704.21.30, 8704.21.90, 8704.31,10, 8704.31.20,
8704.31.30 e 8704.31.90, 8711.10.00, 8711.20.10, 8711.20.20, 8711.20.90,
8711.30.00, 8711.40.00 e 8711.50.00 da NCM//SH.
Foi encontrada uma verso da Nomenclatura Comum do Mercosul/Sistema
Harmonizado (NCM/SH) na pgina da Secretaria de Fazenda do Mato Grosso
do Sul;10 o manual tem 424 pginas.
Os exemplos no param por a. No Mato Grosso, existe uma alquota de
25% para 5 - cosmticos e perfumes, classificados nos cdigos 3303.00, 3304,
3305 (excludos os dos cdigos 3305.10.00) e 3307 (com exceo dos cdigos
3307.10.00 e 3307.20 e das solues para lentes de contato ou para olhos artifi-
ciais classificadas no cdigo 3307.90.00); porm, neste caso, os cdigos no se
referem a NCM/SH, e sim a Nomenclatura Brasileira de Mercadorias/Sistema
Harmonizado (NBM/SH). Em Minas Gerais, algumas mercadorias contam com
alquotas de 12%; entre elas, porta de aglomerado ou medium density fiberboard
(MDF) com at 70 cm (setenta centmetros) de largura, ripas e caibros, at 31 de
dezembro de 2011 e telhas de at cinco milmetros de espessura, de fibrocimento,
classificadas na posio 6811 da NBM/SH.
No Paran, existe uma alquota de 12% destinada a
2- mquinas de calcular programveis pelo usurio e dotadas de aplicaes especia-
lizadas; caixa registradora eletrnica (8470.501); partes e acessrios reconhecveis
como exclusiva ou principalmente destinados a mquinas e aparelhos da subposio
8470.2, do item 8470.501, da posio 8471, dos subitens 8472.9010, 8472.9030 e
8472.9090, e dos itens 8472.902 e 8472.905, desde que tais mquinas e aparelhos
estejam relacionados nesta alnea (8473); partes e acessrios das mquinas da posio
8471 (8473.30); outros (8473.3019).
No Rio de Janeiro, uma alquota de 125 se aplica a
mquina, aparelho, equipamento e veculo, destinado implantao, ampliao e
modernizao ou relocalizao de unidades industriais ou agroindustriais, e visem
incorporao de novas tecnologias, desconcentrao industrial, defesa do meio
ambiente, segurana e sade do trabalhador e reduo das disparidades regionais.

10. Disponvel em: <https://goo.gl/xVUivJ>.


26 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Exemplos assim abundam na legislao pertinente ao ICMS dos vrios estados


e do Distrito Federal e esto entre os responsveis pelo Brasil se encontrar na 178o
posio, entre um total de 189 pases classificados pelo Banco Mundial no critrio
pagamento de impostos, no relatrio Doing Business. Mais ainda, entre todos os
pases analisados, o Brasil o pas em que mais se gasta tempo para pegar impostos;
so 2.600 horas anuais contra uma mdia de 361 horas na Amrica Latina e no
Caribe. Mais que o dobro das 1.025 horas gastas na Bolvia, o pas em penltimo
lugar na classificao.
A complexidade do ICMS, em particular, e da legislao tributria brasileira,
no geral, no causa perda de eficincia por conta do mau uso do tempo; tal com-
plexidade serve como barreira entrada no mercado brasileiro, visto que empresas
instaladas j pagaram o custo de aprendizado da legislao. Tais barreiras a entradas
reforam oligoplios e dificultam a adoo de novas tecnologias. Parente e Prescott
(1999) argumentam que a existncia de arranjos legais, que permitem a criao de
monoplios que barram a adoo de novas tecnologias, pode ser um dos principais
fatores para explicar a persistncia da pobreza em alguns pases. Se tais autores
estiverem certos, possvel concluir que o ICMS da forma como existe hoje um
dos elementos que dificultam a entrada da economia brasileira em uma trajetria
de crescimento de longo prazo.

6 CONSIDERAES FINAIS
Este captulo teve como objetivo avaliar a evoluo do ICMS entre 1997 e 2012
e abordar alguns temas relevantes associados ao imposto. Quanto evoluo do
ICMS, foi observado um crescimento da alquota efetiva mdia entre os estados;
porm, tal crescimento no ocorreu da mesma forma em todos os estados. Em
um extremo, esto Mato Grosso do Sul e Esprito Santo, com reduo da alquota
efetiva no perodo; no outro extremo, esto Acre e Amap, com aumento de mais
de 100% da alquota efetiva. De modo geral, possvel dizer que ocorre uma con-
centrao de estados com aumentos significativos da alquota efetiva nas regies
Norte e Nordeste e que nas regies Sudeste e Centro-Oeste h uma concentrao
de estados em que o aumento da alquota efetiva foi pequeno. Parte do aumento
da alquota efetiva em alguns estados e no Distrito Federal pode ser explicada por
um valor muito baixo da alquota efetiva inicial.
Em seguida, foi analisada a competio fiscal a partir da avaliao entre a
alquota efetiva de uma Unidade da Federao e as alquotas efetivas de outras
unidades ponderadas por uma matriz de ponderaes espaciais. Foi encontrado
um efeito positivo entre as variveis ou seja, um aumento ou reduo na
alquota de um estado est relacionado a um aumento ou reduo na alquota
de estados prximos. Como foi discutido, a competio no necessariamente
Anlise do ICMS e a Questo Federativa | 27

ruim. Se, por um lado, pode levar reduo indesejvel por alguma medida de
bem-estar social nas alquotas efetivas, por outro lado, pode ser uma maneira de
controlar o tamanho da tributao e de permitir que os diferentes estados escolham
seus pontos de equilbrio entre tributao e oferta de servios pblicos.
Na sequncia, foram analisados os efeitos das externalidades verticais e hori-
zontais no federalismo fiscal brasileiro. O resultado em Campos, Ferreira e Kloe-
ckner (2015) sugerem que no Brasil existe uma supertributao por conta de um
equilbrio entre estados e Unio, em que prevalecem as externalidades verticais. Na
anlise da relao entre transferncias e alquotas efetivas, no foi possvel afirmar
que os estados reduzem alquotas efetivas como resposta s transferncias, embora
exista a suspeita que tal fenmeno pode ocorrer em algumas regies.
Por fim, foi feita uma avaliao da ineficincia associada ao ICMS por conta
da legislao excessivamente complexa do imposto. Tal complexidade pode servir
de barreira entrada de novas empresas e, portanto, fortalecer monoplios e difi-
cultar a entrada de novas tecnologias.

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CAPTULO 2

ICMS: ENTRAVES JURDICOS E ECONMICOS E PROPOSTAS


DE MELHORIA
Melina de Souza Rocha Lukic1

1 INTRODUO
Mudanas no regime doImposto sobre Operaes Relativas Circulao de
Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal
e de Comunicao (ICMS) vm sendo propostas desde que o atual sistema foi
implementado, na dcada de 1960, mas, apesar disso, pouco se avanou no sentido
de resolver os principais problemas enfrentados tanto pelos estados quanto pelos
contribuintes. Prova desse fato que as propostas de reforma tributria que foram
debatidas no Congresso Nacional nas ltimas dcadas tiveram, quase todas, como
ponto central a mudana das regras do ICMS. Ao mesmo tempo, o sistema original
foi pouco a pouco sofrendo mudanas pontuais, que, no todo, contriburam para
distorcer e piorar a qualidade da tributao sobre o consumo no Brasil.
O objetivo desta pesquisa ser analisar, portanto, quais os problemas princi-
pais do regime do ICMS e as possveis solues apresentadas no debate para sua
melhoria. Para isso, veremos, no primeiro momento, a evoluo do regime jurdico
do ICMS, desde sua criao at as ltimas modificaes mais relevantes, com a
finalidade de apresentar como os problemas foram surgindo, permanecendo e
sendo tratados desde a criao desse imposto.
Na segunda seo, observaremos a evoluo em termos de importncia e ar-
recadao do ICMS. Ser apresentado como esse imposto acompanhou a elevao
da carga tributria no Brasil, a partir da dcada de 1990, devido principalmente
ao aumento da sua base realizado pela Constituio Federal de 1988 (CF/1988),
a sua distribuio em termos de regies e distribuio da arrecadao em termo
de bases tributadas. Essa anlise ser necessria para a compreenso da razo dos
principais problemas envolvendo o ICMS principalmente, a guerra fiscal.
Em seguida, mostraremos o debate em torno dos principais problemas veri-
ficados no regime do ICMS: a guerra fiscal, o acmulo de crditos, o clculo por

1. Professora de direito tributrio da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundao Getulio Vargas (FGV Direito-Rio).
Pesquisadora do Centro de Pesquisa em Direito e Economia (CPDE) da FGV-Direito-Rio. E-mail: melina.rocha@fgv.br
32 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

dentro, o creditamento fsico e a substituio tributria. Alm de analisarmos o


contexto dos problemas em termos jurdicos e econmicos, trataremos de expor
as principais propostas de modificaes para resolver tais questes.
Por fim, debateremos a proposta de implementao do imposto sobre o valor
agregado (IVA), que frequentemente trazido discusso como a alternativa mais
vivel para a tributao do consumo no Brasil e que acabaria com os principais
problemas hoje verificados no regime desse imposto.

2 DETERIORAO DE UM SISTEMA? DAS ORIGENS DO ICMS AO REGIME ATUAL

2.1 Da criao aos primeiros anos do ICM


O Impostosobre Circulao de Mercadorias (ICM) nasce na reforma tributria2
promovida pela Emenda Constitucional (EC) no 18/1965, em substituio ao
Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC) e na tentativa de implementar um
sistema moderno de tributao sobre o valor adicionado no Brasil. A criao do
ICM teve como modelo o IVA francs original, cuja base no inclua os servios
(Varsano, 2014). Ressalta-se que o sistema ento criado tinha como proposta ini-
cial a promoo do equilbrio federativo, pois previa repartio dos tributos entre
os entes federativos e um regime de transferncias voltado para os estados menos
desenvolvidos. Entretanto, Rezende aponta que a adoo do ICM no aplacou
os conflitos federativos, tendo-se em vista que alteraes pontuais foram sendo
feitas ao longo do tempo, no sentido de responder s demandas dos estados me-
nos desenvolvidos perante a excessiva concentrao da arrecadao nos Estados
Industrializados (Rezende, 2012, p. 14). Importante, portanto, para a anlise das
atuais distores no regime jurdico e econmico do ICMS, o estudo do modelo
original desse imposto, bem como das diversas alteraes legais posteriores, que
foram aos poucos modificando tal regime.
Um dos objetivos da implementao do ICM era corrigir a distoro que
o IVC criava sobre o comrcio interestadual. Pela redao original do IVC na
Constituio de 1934, o imposto seria uniforme, sem distino de procedncia,
destino ou espcie dos produtos, o que asseguraria a isonomia da tributao entre
as vendas para consumo interno, aquelas destinadas para outra Unidade da Fede-
rao (UF) e de produtos importados de outro estado. A Constituio de 1946,
entretanto, ao acabar com a exigncia de uniformidade por espcies de produto,
fez com que a tributao por determinado estado pudesse variar de acordo com a

2. Tal reforma, segundo Rezende, representava uma mudana profunda no regime de discriminao constitucional de
rendas na federao brasileira, que visava construir um sistema tributrio nacional (Rezende, 2012, p. 14). O autor
ainda descreve que a comisso responsvel pela proposta da reforma adotou duas premissas para orientar seu traba-
lho: a primeira buscou distinguir os impostos em razo de suas bases econmicas, ao invs de sua natureza jurdica.
A segunda assentou-se na concepo de um sistema tributrio nacional, em oposio ao critrio histrico marcado
pela coexistncia de trs regimes tributrios autnomos: o federal, o estadual e o municipal (Rezende, 2012, p. 27).
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 33

espcie do produto. Assim, ainda que o mesmo produto tivesse que ser tributado
igualmente independentemente da origem ou destino , os estados poderiam
com essa mudana aplicar alquotas diferenciadas a depender do produto, com a
finalidade de proteger ou incentivar a produo local.
O fato do IVC ter incidncia cumulativa e ser cobrado nas operaes inte-
restaduais, implicava, segundo Rezende:
a existncia de barreiras tributrias livre movimentao de produtos no territrio
da Unio. Em consequncia, os estados passavam a dispor de condies para usar a
poltica tributria como instrumento de promoo do desenvolvimento (Rezende,
2012, p. 14).
Tal poltica era feita atravs da reduo da alquota aplicada a certos produtos,
cuja produo se queria atrair para dentro do territrio do estado, e do aumento
da alquota aplicada a produtos vindos de fora. Dessa forma,
embora a paridade na tributao de produtos locais e importados ficasse mantida,
a produo em um determinado estado era onerada pelo imposto cobrado sobre
matrias-primas, produtos intermedirios e equipamentos oriundos de outras uni-
dades da Federao (Rezende, 2012, p. 14).
A proposta de criao do ICM buscou, portanto, corrigir essas ineficincias
econmicas geradas pelo sistema do IVC, que configuravam j naquela poca
uma guerra fiscal entre os estados. A comisso de reforma ento props a uni-
formizao da alquota interna e a aplicao do princpio da no cumulatividade
tambm ao comrcio interestadual, adotando-se alquota-teto uniforme nessas
operaes. Rezende descreve que a alquota nica, entretanto, logo foi abandona-
da, empregando-se uma alquota diferenciada para os estados das regies Norte e
Nordeste, visando a compensar o fato de que, em face das alquotas mais elevadas
do IVC adotadas nessas regies, uma alquota nica deix-la-iam em desvanta-
gem (Rezende, 2012, p. 34). Alm disso, desde a verso inicial da proposta de
emenda Constituio (PEC) que criava o ICM, estava previsto que o imposto
no deveria onerar as exportaes, preservando-se o crdito do imposto cobrado
em etapas anteriores.
Posteriormente, a CF/1967 atribuiu ao Senado Federal a competncia para
estabelecer as alquotas mximas do ICM para as operaes internas, bem como
para as exportaes ao exterior, e o Ato Complementar no 40/1968 determinou
alquotas uniformes para todas as mercadorias nas operaes internas e interesta-
duais e nas exportaes.
Apesar dos ganhos de arrecadao que os estados tiveram com a implementa-
o do ICM, conforme demonstrado por Rezende (2012), a perda de posio do
Nordeste no total arrecadado deu incio a discusses sobre a alquota nica de 15%
34 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

aplicada s operaes interestaduais. Segundo esses estados, tal alquota tinha por
consequncia o fato de a receita das vendas em operaes interestaduais concentrar-se
no estado produtor, o que, ao fim e ao cabo, implicava uma transferncia de renda
dos consumidores dos estados mais pobres para os estados mais desenvolvidos
(op. cit., p. 38). Assim, as resolues nos 65/1970 e 58/1973 reduziram as alquotas
internas para 16% e 15%, para estados do Norte e Nordeste, e 15% e 14%, para
demais estados, respectivamente, alm de diminurem as alquotas interestaduais
para 12% e 11%, pela segunda resoluo. A diminuio das alquotas interestaduais
fez com que a arrecadao das regies menos desenvolvidas crescesse, mas no foi
suficiente para impedir a competio fiscal, mesmo que a participao do Sudeste
tenha se reduzido em 3 pontos percentuais (p.p.) poca, conforme observado
por Rezende (2012).
Outra importante medida realizada na dcada de 1970 e que at hoje cria
impactos importantes no que tange guerra fiscal entre os estados, conforme
veremos em seguida foi a edio da Lei Complementar (LC) no 24/1975. Essa
lei prev a necessidade de realizao de convnio, por deciso unanime entre os
estados, para a concesso de benefcios fiscais de qualquer espcie.
Por fim, pela Resoluo no 7/1980, o Senado implementou um sistema
diferenciado de alquotas interestaduais em funo da origem e destino das mer-
cadorias, sistema que prevalece at hoje. J a Resoluo no 22/1989 estabeleceu a
alquota interestadual em 12% sobre a sada de mercadorias com destino ao Sul e
Sudeste e reduziu para 7% a alquota sobre as sadas de mercadorias dessas regies
para as demais.

2.2 O ICMS na Constituio de 1988


A CF/1988 foi uma janela de oportunidade poltica para a modificao do sistema
do ICM vigente desde a dcada de 1960. A proposta mais discutida no mbito da
Constituinte foi a apresentada pela Comisso da Reforma Tributria e Descen-
tralizao Administrativo-Financeira (Cretad), instituda pelo governo federal no
mbito da ento Secretaria do Planejamento (Seplan) e divulgada em uma srie
de textos pelo Ipea. Tal projeto propunha reunir os principais impostos indiretos
(Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, ICM e Imposto sobre Serviosde
Qualquer Natureza ISS) em apenas um imposto sobre o valor agregado e alcan-
aria no somente os bens e servios, mas tambm minrios, combustveis, energia
eltrica, telecomunicaes e servios de transporte; bases que at ento eram tribu-
tadas pelos impostos nicos da Unio. Alm da melhoria da eficincia do sistema
(Ipea, 1987a, p. 18-21), a proposta do Cretad enumerou os objetivos de criao
do IVA: aumentar a autonomia fiscal de estados e municpios, a descentralizao
administrativo-financeira e a equidade, com a possibilidade de reduzir os impostos
sobre produtos essenciais. A adoo do princpio do destino foi uma mudana
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 35

muito controversa proposta pela comisso e aplicar-se-ia s operaes tanto internas


quanto s destinadas ao exterior. O projeto afirma que, assim, a
tributao em cada estado fica relacionada ao consumo (ou utilizao) dos bens no
respectivo territrio. Isto permite devolver aos Estados a autonomia perdida com a
criao do ICM (que tem caractersticas de imposto de produo) (Ipea, 1987a, p. 16).
A razo apresentada pelo projeto que um imposto sobre a utilizao de bens
mais apropriado ao papel de tributo estadual que um imposto sobre a produo
(Ipea, 1987a, p. 16). De acordo com o projeto, a mobilidade geogrfica dos con-
sumidores mais difcil que a dos produtores e, portanto, uma diferena da carga
tributria entre os estados leva ao deslocamento dos agentes econmicos. Em outras
palavras, a tributao da produo pelos estados com diferentes cargas tributrias
estimula movimentos de capital das regies de alta para as de baixa tributao
(Ipea, 1987a, p. 16). Essa situao tem por consequncia a reduo dos impostos
pelos governos dos estados para atrair empresas e indstrias para seus territrios, o
que cria uma guerra fiscal entre estes. Em vez disso, a criao de um imposto sobre
o consumo poderia gerar movimento de consumidores para os estados onde os
impostos so mais baixos. Contudo, os custos de deslocamento dos consumidores
so mais elevados que aqueles das empresas e, assim, mais difceis de ocorrer.
Apesar de o projeto do Cretad ter sido o mais discutido no mbito da Cons-
tituinte, quase nada do que foi proposto por ela foi aproveitado, e o que foi apro-
veitado, sem atentar para o conjunto, acabou contribuindo para gerar distores
do ponto de vista econmico, regional, federativo e social (Rezende, 2012), p. 47.
Desde o incio da Assembleia Constituinte, os representantes dos estados do Norte
e do Nordeste defenderam que a ampliao da base do ICM atravs da criao de
um IVA poderia ser um avano tcnico, mas no traria resultados significativos
em termos de aumento de receitas, devido aos baixos nveis de desenvolvimento
regional e as dificuldades de ajustes iniciais (Rezende e Afonso, 1987, p. 7). Em
razo disso, os representantes desses estados defenderam que apenas o aumento de
transferncias poderia, em curto prazo, promover elevao significativa das receitas
fiscais para estados e municpios.
Desde o primeiro projeto elaborado pela Subcomisso de Tributos, Partici-
pao e Distribuio das Receitas, a base do ICMS foi aumentada para incorporar
os combustveis, a energia eltrica, os servios de comunicaes e os minerais. A
razo apresentada pelo relator do projeto na subcomisso para dar aos estados a
competncia para impor impostos sobre essas bases era a de que, sob a competncia
da Unio, esses impostos eram monofsicos. Com a incorporao na base do ICM,
evita-se a cumulatividade do imposto (...) com os efeitos adversos que da surgem,
permite-se ainda a exata quantificao dos tributos incidentes sobre os bens e ser-
vios, imprescindvel para eventuais desoneraes na exportao para o Exterior
(Brasil, 1988).
36 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

A consequncia do sistema adotado pela CF/1988 (possibilidade de os estados


legislarem sobre as alquotas internas do ICMS combinada com a manuteno
do regime misto origem-destino aplicado cobrana desse imposto) agravou o
problema da tributao do comrcio interestadual, segundo Rezende (2012). Alm
disso, as regras previstas para a tributao das operaes interestaduais trouxeram
dois tipos de distores. Primeiro contriburam para ampliar as possibilidades
de evaso mediante o estmulo a prticas fraudulentas de simulao de venda de
mercadorias para estados em que as alquotas aplicadas a operaes interestaduais
eram reduzidas (op. cit., p. 49). Em segundo lugar,
a diferena nas alquotas aplicadas a operaes interestaduais passou a estimular o
deslocamento de centros de comercializao para regies mais distantes dos centros
consumidores, agregando ineficincia tributao (Rezende, 2012, p. 49).
Assim, a CF/1988, ao estabelecer a autonomia dos estados para definirem a
alquota interna, manter a arrecadao na produo e expandir a base tributria
do ICMS contribuiu para ampliar as distores desse imposto e para acirrar os
conflitos federativos (Rezende, 2012, p. 48).

3 LEI KANDIR E MODIFICAES RECENTES


A LC no 87/1996, conhecida como Lei Kandir, estabeleceu as normas gerais do
ICMS. A ideia central do projeto era exonerar todo o processo de exportao, sem
se limitar ao valor agregado da ltima operao antes da exportao, como era a
prtica at ento. A proposta era estender a desonerao desse imposto para pro-
dutos primrios e semielaborados destinados exportao. Segundo Kume e Piani,
do ponto de vista econmico, a desonerao das exportaes de produtos primrios
e semielaborados j significaria o fim de uma sria distoro resultante da tributao
de importantes segmentos produtivos, que contribui para a reduo da competitivi-
dade de produtos brasileiros no mercado internacional (Kume e Piani, 1997, p. 1).
Outra previso trazida pela Lei Kandir a no cumulatividade pelo crdito
financeiro ou seja, a possibilidade de aproveitamento de crditos referentes a
aquisio de bens de capital e de bens de uso e consumo pelo estabelecimento e
utilizados no mbito de atividade da pessoa jurdica. Conforme veremos a seguir,
a previso at ento era de no cumulatividade pautada no crdito fsico isto ,
somente o imposto pago nas mercadorias adquiridas para revenda, agregadas ao
produto final ou consumidas no processo de industrializao, poderia ser deduzido
do imposto a pagar. Assim, alm da desonerao do ICMS sobre as exportaes,
a Lei Kandir tambm procurou satisfazer o princpio da no cumulatividade do
imposto, para transformar o ICMS em real IVA, baseado no consumo, e no na
produo (Pellegrini, 2006). Todas essas mudanas foram projetadas para reduzir os
efeitos cumulativos e tornar o ICMS mais compatvel com sua funo econmica.
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 37

De acordo com o projeto de lei, passa-se de um imposto tipo produto bruto a um


imposto tipo consumo, que pode tornar-se poderoso indutor de novos investimen-
tos. Entretanto, veremos que a previso do crdito financeiro jamais foi colocada
em pratica desde ento, pois modificaes posteriores lei prorrogaram a entrada
em vigor dessa possibilidade, razo pela qual o princpio da no cumulatividade
ainda no satisfeito em sua plenitude. A ltima modificao trouxe a previso de
incio da sua aplicao para 1o de janeiro de 2020 (LC no 138/2010).
Tendo-se em vista que o projeto Kandir trazia uma srie de desoneraes
fiscais em matria do ICMS notadamente das exportaes de produtos prim-
rios e semielaborados , o que resultaria em diminuio das receitas fiscais para
os estados da Federao, mecanismos de compensao tiveram de ser previstos e
foram a questo central do debate na sua aprovao.
Em 1999, a necessidade de ajuste fiscal do governo federal devido a crises
internacionais foi repassada aos governos dos estados, que enfrentaram forte presso
para gerar superavit primrios. Nesse cenrio, os estados optaram por aumentar a
carga tributria por meio da reduo da desonerao fiscal prevista na Lei Kandir.
Assim, a LC no 102/2000 trouxe restrio da deduo do crdito do ICMS sobre a
aquisio de bens de capital e de bens de uso e consumo, a LC no 115/2002 previu
o aproveitamento do crdito do ICMS incidente nas compras de equipamentos e
demais bens incorporados ao ativo permanente em 48 parcelas mensais, e, pela EC
no 38/2001, passou-se a cobrar o imposto sobre todas as importaes. No que se
refere compensao das perdas para os estados, o modelo de seguro receita foi
alterado para um novo sistema, baseado em um fundo de recursos da Unio. Os
recursos desse fundo deveriam ser transferidos para os estados de acordo com coefi-
cientes fixos previstos em lei,3 definidos na sequncia das negociaes entre estados,
sem a participao da Unio. Em seguida, a LC no 115/2002 trouxe a previso de
que, a partir de 2004, os valores transferidos seriam definidos durante a votao
do oramento federal no Congresso, e no mais a partir das regras da Lei Kandir,
o que trouxe incerteza dos montantes a serem transferidos, que estaro sujeitos a
fatores polticos das discusses do oramento federal no Congresso a cada ano.4
A EC no 42/2003 constitucionalizou a desonerao das exportaes e o meca-
nismo de compensao dos estados e ainda criou um terceiro tipo de compensao,
a partir de 2004, tambm destinado a compensar a desonerao das exportaes de
produtos primrios e semielaborados. O valor da transferncia no fixado por lei,

3. Os coeficientes foram estabelecidos pela Lei Complementar (LC) no 102/2000. Essa lei previu ajustes nos coeficientes
aplicados aps 2000. No entanto, esse ajuste no se realizou, e as porcentagens acordadas para 2000 esto, portanto,
em vigor por perodo indeterminado.
4. Pellegrini (2006) mostrou que a grande demora para a aprovao do oramento federal de 2006 explicada pela
definio do valor da compensao feita pela Unio, a dificuldade dos estados em acordar sobre a distribuio dessa
compensao e para determinar os coeficientes.
38 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

mas deve ser estabelecido no oramento federal, em relao ao valor da compensa-


o prevista na Lei Kandir,5 passando a ter durao por perodo indeterminado.6
No que tange desonerao das exportaes, apesar de agora estar constitucional-
mente prevista, na prtica, a plena desonerao das exportaes continua limitada
pelas dificuldades que o exportador enfrenta para aproveitar os crditos acumulados
nas operaes que antecedem a venda para o exterior (Rezende, 2012, p. 54).
Alm disso, desde 2004, a Unio apresenta o projeto de oramento ao Con-
gresso sem a previso das compensaes previstas pela Lei Kandir, nem da assis-
tncia financeira criada em 2004. Como resultado, os representantes dos estados
so obrigados a negociar os percentuais e os valores das transferncias juntamente
com outras demandas apresentadas durante as discusses do oramento (Pellegrini,
2006). Assim, tendo-se em conta a reduo progressiva das transferncias de receitas
e o aumento significativo das exportaes, a utilizao de critrios de repartio
independentes das perdas estimadas fez com que os estados exportadores repassem
as perdas para as empresas exportadoras, atravs da criao de obstculos para a
efetiva implementao da desonerao (op. cit.). Esses estados adotaram, portanto,
tais prticas de forma coordenada, o que mais eficaz para fazer presso para que
a Unio aumente a compensao. O efeito dessa restrio desonerao do ICMS
sobre exportaes reduz a competitividade e as prprias exportaes, devido ao
efeito cumulativo desse imposto na cadeia de exportao. No entanto, os efeitos
aparecem no longo prazo, particularmente sobre o investimento na produo para
mercados externos, cujos lucros so afetados negativamente pela falta de interesse
entre os estados para atrair atividades de exportao.
Entre as modificaes mais recentes, podemos citar a Resoluo no 13 do
Senado Federal, de 26 de abril de 2012, que unificou a alquota do ICMS em 4%
incidente nas operaes interestaduais com produtos importados ou com produtos
que foram submetidos a processo de industrializao e resultem em mercadorias
ou bens com Contedo de Importao superior a 40% (Brasil, Resoluo no 13).
Tal resoluo foi editada para acabar com uma guerra fiscal especifica, chamada
de guerra dos portos, em que estados concediam benefcios fiscais nas operaes
de importao ou com produtos importados. A iniciativa demonstra avano no
combate guerra fiscal entre os estados, mesmo que limite apenas certos tipos de
benefcios fiscais irregulares.

5. O valor repartido entre os estados de acordo com coeficientes ratificados todos os anos, a partir de 2004. Os
coeficientes diferem dos estipulados pela Lei Kandir, a fim de compensar as distores na repartio entre os estados
previstas nessa lei.
6. A lei previu a durao da compensao at 2006. No entanto, a Emenda Constitucional (EC) no 42/2003 simplesmente
exigiu que a compensao fosse feita em pelo menos at 80% do Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de
Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) recolhido
no destino, o que significa que as regras se aplicam por perodo indeterminado.
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 39

A mais recente alterao relativa ao ICMS e que traz modificaes importantes


foi a EC no 87/2015, converso da PEC do Comrcio Eletrnico. A EC modifica
o art. 155, 2o, inciso VII da CF/1988. At a mudana, em relao s operaes
e s prestaes que destinavam bens e servios a consumidor final localizado em
outro estado, adotava-se: i) a alquota interestadual, quando o destinatrio for
contribuinte do imposto, hiptese na qual caber ao estado da localizao do
destinatrio o imposto correspondente diferena entre a alquota interna e a
interestadual; e ii) a alquota interna, quando o destinatrio no for contribuinte
do imposto. Com a EC no 87/2015, nas operaes e prestaes que destinem bens
e servios a consumidor final contribuinte ou no do imposto , localizado em
outro estado, adotar-se- a alquota interestadual e caber ao estado de localizao
do destinatrio o imposto correspondente diferena entre a alquota interna do
estado destinatrio e a alquota interestadual. Ou seja, a partir da EC no 87/2015,
aplicar-se- sobre as vendas para consumidor final localizado em outro estado
contribuinte ou no do imposto , alm da alquota interestadual, o diferencial
de alquota devido ao estado do destinatrio. Antes da mudana, esse diferencial
somente era devido se a venda fosse feita para o consumidor final contribuinte
do imposto. Para os no contribuintes, aplicava-se somente a alquota interna do
estado de sada.
A EC no 87/2015 ainda determina que a responsabilidade pelo recolhimento
do imposto correspondente diferena entre a alquota interna e a interestadual, de
que trata o inciso VII, ser atribuda: i) ao destinatrio, quando este for contribuinte
do imposto; e ii) ao remetente, quando o destinatrio no for contribuinte deste.
Por fim, a referida emenda ainda traz regras de transio aplicveis at 2019, ano a
partir do qual 100% do imposto restar com o estado de destino da mercadoria.7
Tal mudana beneficia os estados consumidores, j que antes da mudana, pelo
recolhimento na produo tais estados no recolhiam o ICMS sobre operaes
que destinavam mercadorias a consumidores finais no contribuintes, tal como
ocorre nas vendas envolvendo o comrcio eletrnico. Assim, tal medida constitu-
cional inegavelmente representa mais um passo em direo a adoo do princpio
do destino para o imposto.

7. Art. 2o O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias passa a vigorar acrescido do seguinte art. 99:
Art. 99. Para efeito do disposto no inciso VII do 2o do art. 155, no caso de operaes e prestaes que destinem bens
e servios a consumidor final no contribuinte localizado em outro Estado, o imposto correspondente diferena entre
a alquota interna e a interestadual ser partilhado entre os Estados de origem e de destino, na seguinte proporo:
I - para o ano de 2015: 20% (vinte por cento) para o Estado de destino e 80% (oitenta por cento) para o Estado de
origem; II - para o ano de 2016: 40% (quarenta por cento) para o Estado de destino e 60% (sessenta por cento) para
o Estado de origem; III - para o ano de 2017: 60% (sessenta por cento) para o Estado de destino e 40% (quarenta por
cento) para o Estado de origem; IV - para o ano de 2018: 80% (oitenta por cento) para o Estado de destino e 20%
(vinte por cento) para o Estado de origem; V - a partir do ano de 2019: 100% (cem por cento) para o Estado de destino.
40 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

4 EVOLUO DA ARRECADAO E IMPORTNCIA ATUAL DO ICMS

4.1 Evoluo da arrecadao e participao na carga tributria


A arrecadao do ICMS dos estados em relao ao produto interno bruto (PIB)
acompanhou a elevao da carga tributria a partir da dcada de 1990, especial-
mente em razo do aumento da base efetuado pela CF/1988.

GRFICO 1
Carga tributria (1988-2014)
(Em % do PIB)
38

36

34

32

30

28

26

24

22

20
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: Receita Federal do Brasil.
Elaborao da autora.

Entretanto, o aumento do ICMS no foi geograficamente uniforme, sen-


do mais forte nos estados do Sudeste, enquanto nos estados de outras regies o
crescimento da arrecadao foi menor. Isso pode ser explicado pelo fato de que o
Sudeste a regio mais rica e produtiva do Brasil e, sendo o imposto arrecadado na
produo, evidente que tal regio ser a que mais se beneficia. O PIB mdio da
regio era cerca de 57% do PIB nacional, entre 1995 e 2009; por sua vez, os estados
arrecadaram 56% do ICMS total. Ou seja, se o ICMS permaneceu na CF/1988
um imposto arrecadado pelo estado de produo, a lgica que o estado com o
PIB mais elevado ser aquele que ter a maior parte da arrecadao desse imposto.
Ao contrrio, em regies onde o PIB menor, as receitas do ICMS sero
igualmente baixas. Este o caso do Norte (5% do PIB versus 5% do ICMS) e
do Centro-Oeste (9% do PIB versus 8% do ICMS). Isso causa crescimento das
desigualdades entre os estados, dado que os mais ricos tm, portanto, mais re-
cursos fiscais advindos desse imposto. Esse fato, portanto, parte da justificativa
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 41

apresentada nos projetos de reforma para que o ICMS passe a ser arrecadado, no
no estado de produo, mas no estado de consumo.

GRFICO 2
ICMS/PIB (1990-2014)
(Em % do PIB)
9

8,5

7,5

6,5

5,5

5
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: Receita Federal do Brasil.
Elaborao da autora.

GRFICO 3
Distribuio do ICMS por regio (1997-2015)
(Em R$ mil)
450.000.000

400.000.000

350.000.000

300.000.000

250.000.000

200.000.000

150.000.000

100.000.000

50.000.000

0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Fonte: Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz).


Elaborao da autora.
42 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Outra questo importante que merece ser destacada, e que em parte possibi-
litou o avano da guerra fiscal entre os estados, a distribuio da arrecadao em
termo de bases tributadas. As receitas do ICMS oriundas de blues-chips constituram
uma varivel que desempenhou papel importante. Trata-se de um grupo formado
por: comunicao, eletricidade e combustveis, que passaram para a base do imposto
com a reforma empreendida pela CF/1988.8 As blues chips representaram cerca de
36% das receitas do ICMS em 2015 e em torno de 37% do total das arrecadaes
desse imposto, entre 1997 e 2015.
Alm disso, se observarmos a evoluo da participao das blues chips no total
de recursos oriundos do ICMS, podemos constatar que a tributao sobre essas
bases aumentou de maneira muito mais intensa que outras atividades comrcio
e indstria, por exemplo. Rezende (2009a) afirma que a mudana de competncia
referente tributao de comunicaes, eletricidade e combustveis para os estados
mudou a natureza do imposto, dado que o ICMS passou a apoiar-se sobre esses
novos setores e nas tradicionais fontes de receitas pblicas (cigarro e bebidas). Con-
forme veremos a seguir, isso possibilitou abrir espao fiscal para o aprofundamento
de poltica de concorrncia agressiva por parte dos estados (a guerra fiscal), com
vistas a atrair investimentos para seu territrio.

GRFICO 4
Participao do ICMS por setores (1987-2015)
(Em R$ mil)
160.000

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Blue chips Comrcio Secundrio Outros

Fonte: Confaz.
Elaborao da autora.

8. Segundo o exposto no decorrer da pesquisa, essas bases eram tributadas pela Unio antes de 1988.
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 43

GRFICO 5
Participao do ICMS por setores (1997-2015)
(Em %)

23

37

15

25

Blue chips Comrcio Secundrio Outros

Fonte: Confaz.
Elaborao da autora.

A crescente relevncia do ICMS em termos de receitas fiscais para os estados,


as disparidades regionais tendo-se em vista seu sistema de recolhimento no estado
de produo e a distribuio da arrecadao em termos de bases tributadas tra-
zem importantes consequncias e criam diversos entraves jurdicos e econmicos,
conformes veremos a seguir.

5 PRINCIPAIS ENTRAVES JURDICOS E ECONMICOS E PROPOSTAS MARGINAIS


DE MELHORIA

5.1 O ICMS e a guerra fiscal: contexto e propostas de soluo


Um dos principais problemas ligados ao ICMS e central nas discusses atuais
sobre o tema diz respeito necessidade de eliminar a guerra fiscal entre os estados.
A maioria das propostas envolvendo mudanas nesse imposto centra-se na alterao
da tributao do comrcio interestadual (Varsano, 2014; Lukic, 2014). Apesar
de as tentativas de reforma tributria desde 1988 proporem alteraes no regime
jurdico do imposto, com a finalidade de eliminar o problema, estas no obtive-
ram, no entanto, xito na sua aprovao, devido a conflitos polticos e federativos,
conforme demonstrado por Lukic (2014).
A incorporao de novas bases ao ICMS pela CF/1988 (energia eltrica,
combustveis e servios de comunicao, conforme demonstrado anteriormen-
te) combinada com o aumento das transferncias federais via fundos , abriu
espao fiscal para o aumento da concesso de benefcios fiscais, o que aumentou
44 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

a guerra fiscal entre os estados. Por consequncia, houve reduo do potencial de


arrecadao desse imposto, traduzida por diminuio da sua base de arrecadao,
para concentrar-se sobre as blues chips (Rezende, 2009a).
Alm disso, a razo que os estados mais pobres utilizam para justificar a
necessidade da guerra fiscal a ausncia de poltica de desenvolvimento regional
por parte do governo federal. Sobre essa questo, Varsano (1997) afirmou que
necessrio que recursos pblicos sejam investidos para o fim de desenvolver uma
poltica industrial, a descentralizao da produo e o desenvolvimento regional.
Entretanto, segundo ele,
tais objetivos, no entanto, so necessariamente nacionais e, por isso, devem ser
perseguidos sob a coordenao do governo central. Quando, por meio da guerra
fiscal, estados tentam assumir esse encargo, o resultado tende a ser desastroso
(Varsano, 1997, p. 11).
Nesse sentido, Rezende explica que, nos sistemas federativos, a implementao
do desenvolvimento regional sempre envolveu dificuldade adicional, tendo-se em
conta a necessidade de coordenao entre as iniciativas do governo federal com as
prticas dos estados (Rezende, 2006).
Enquanto, durante o perodo militar, as polticas de desenvolvimento regional
foram implementadas pelo governo federal, com a criao de inmeras institui-
es tais como empresas pblicas, programas especficos e entidades regionais de
desenvolvimento , desde a dcada de 1980, principalmente por conta de proble-
mas econmicos, a interveno do governo federal no desenvolvimento regional
diminuiu, e a privatizao de empresas pblicas eliminou muitos instrumentos
para a distribuio regional de investimentos (Rezende, 2009a). No entanto, a
questo decisiva foi a mudana no papel do Estado nessa matria, durante o go-
verno Fernando Henrique Cardoso. Para Rezende, houve
o progressivo abandono de qualquer poltica mais ativa de interveno, tanto no
mbito das polticas industriais como nas de desenvolvimento regional. A nfase na
preservao dos mecanismos do livre mercado, combinada s presses derivadas da
necessidade do ajuste fiscal, levou virtual retirada do governo federal no campo das
polticas ativas de desenvolvimento (Rezende, 2006, p. 08).
Outra varivel tambm desempenhou papel importante nesse processo: a
interrupo do processo de descentralizao industrial gerado por polticas federais,
que comeou na dcada de 1970. A partir dos anos 1990, sinais de centralizao da
indstria comearam a aparecer, at mesmo em setores especficos, para os estados
mais ricos da regio Sudeste (Rezende, 2006).
Por todas essas razes, os estados tiveram de iniciar uma poltica prpria de
desenvolvimento regional: o espao vazio deixado pela omisso federal tenderia a
ser naturalmente ocupado, como de fato o foi, por polticas estaduais mais amplas
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 45

e ativas (Rezende, 2006, p 08). Alm disso, necessrio acrescentar a esses fatos
que, na dcada de 1990, houve uma retomada dos investimentos estrangeiros na
Amrica Latina, o que resultou na intensificao dos conflitos entre os estados que
lutavam por esses investimentos.
Rezende diz que um consenso se forma em torno da ideia de que o aumento
da guerra fiscal resultado das regras particulares da tributao brasileira, nica no
mundo, que colocou o imposto sobre consumo na gesto autnoma dos estados.
A adoo do princpio de origem no comrcio entre os estados e as alquotas do
imposto relativamente elevadas fazem com que esse imposto, de certo modo, se
torne uma poderosa ferramenta para lanar incentivos fiscais para atrair empresas
(Rezende, 2009a).
No que se refere dinmica da guerra fiscal, como j afirmado, do ponto de
vista do estado, dar incentivos e benefcios fiscais pode tornar-se um meio para
seu desenvolvimento. As empresas atradas por essa prtica promovem a ativida-
de econmica, aumentando a produo e a criao de emprego no territrio do
estado, bem como geram receitas fiscais suplementares. De acordo com Rezende
(2009a), a guerra fiscal leva a resultados positivos a mdio e longo prazo para os
estados vitoriosos na competio pelos investimentos. Com a instalao de novas
empresas em seus territrios, os estados garantem alm de benefcios imediatos,
como emprego e renda aumento da arrecadao do ICMS no futuro. Assim, os
ganhadores so geralmente os estados mais ricos, com a melhor infraestrutura e os
mercados mais desenvolvidos. Nesse sentido, Varsano ressalta que uma das carac-
tersticas da guerra fiscal que, uma vez em curso, todos os estados so obrigados
a participar. Os no participantes arriscam perder a produo, haja vista que as
empresas que se beneficiam de isenes fiscais tm vantagens competitivas sobre
as demais. Isso incentiva empresas concorrentes localizadas em outros estados a
realocar a produo. Assim, para no perder a produo, o estado mesmo com
relutncia deve entrar nessa concorrncia fiscal (Varsano, 2001). O autor enfatiza
que, em pouco tempo, todos os estados disputam o investimento e a realocao
das empresas sobre seus territrios. Portanto, o conflito federativo acirrado (op.
cit.). Alis, uma pesquisa de 1997 mostrou que benefcios fiscais eram a principal
razo ao lado da proximidade do mercado para que as empresas se estabeleam
em outro estado (CNI e Cepal, 1997).
Para alm desse problema, na medida em que todos os estados executam
essa prtica, sua eficcia diminui. H diminuio das receitas em todos os estados,
porque os incentivos fiscais oferecidos so semelhantes. Assim, o benefcio perde
o poder de estimular a localizao da produo em determinado estado (Varsano,
2001). Dessa forma, o benefcio fiscal no mais um incentivo e torna-se simples
reduo do imposto. Varsano explica que quando o processo atinge este estgio, as
firmas escolhem sua localizao levando em conta apenas as condies de mercado
46 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

e de produo (e pagando menos imposto em qualquer lugar em que decidam se


instalar) (op. cit., p. 20).
Alm do mais, com os benefcios fiscais, os estados abrem mo de recursos
para a prestao de servios (educao, sade, infraestrutura etc.), o que gera ins-
tabilidade macroeconmica (Varsano, 1997). Mesmo sob um deficit oramentrio,
devido ao desequilbrio das contas pblicas dos estados, muitos destes insistem em
participar de um verdadeiro leilo promovido por empresas que querem criar
novos estabelecimentos no pas (op. cit.). Assim, os estados mais pobres e menos
desenvolvidos tornam-se incapazes de fornecer servios pblicos e infraestrutura
de qualidade. Nas etapas finais da guerra fiscal, os que ganham so os estados mais
desenvolvidos, o que aumenta as disparidades de renda (Varsano, 2001). Sobre o
assunto, Appy afirma que
os estados, sobretudo os mais pobres, comearam a perceber que a guerra fiscal
contribui para a perda de receita, sem de fato contribuir para o desenvolvimento.
Em muitos casos, inclusive, no Nordeste, por exemplo, possvel ver claramente
que existem dois blocos de estados. Tem aqueles que so os estados mais pobres, que
esto preocupadssimos com os incentivos que os estados mais ricos do Nordeste
do, ou seja, temos uma briga intrarregional muito clara, no qual os mais pobres
esto perdendo (Appy, 2012).
Devido a esse fato, a guerra fiscal deixou de fazer sentido tambm para os
estados como instrumento de desenvolvimento (Appy, 2012).
Outra consequncia da guerra fiscal a incerteza sobre os investidores, j
que obtm benefcios que posteriormente podem ser declarados ilegais pelo Poder
Judicirio. Conforme j citado, a LC no 24/1975 probe a concesso de qualquer
tipo de benefcios ou incentivos fiscais pelos estados, exceto nos casos em que so
aprovados por unanimidade por estes no mbito do Conselho Nacional de Poltica
Fazendria (Confaz). Contudo, essa lei nunca foi respeitada, e diversos estados
concedem benefcios revelia desse rgo. Por essa razo, o Supremo Tribunal
Federal (STF) do Brasil, em 2011, declarou vrios desses incentivos como sendo
inconstitucionais, por ofensa aos arts. 150, 6o, 152 e 155, 2o, inciso XII, letra g,
da CF/1988. Em abril de 2012, o STF editou a Proposta de Smula Vinculante
no 69, com o seguinte preceito:
Qualquer iseno, incentivo, reduo de alquota ou de base de clculo, crdito
presumido, dispensa de pagamento ou outro benefcio fiscal relativo ao ICMS
concedido sem prvia aprovao em convnio celebrado no mbito do CONFAZ,
inconstitucional (STF, 2012, Proposta de Smula Vinculante no 69).
Alm disso, do aspecto econmico, a guerra fiscal traz problemas de inefi-
cincia na alocao dos recursos, tendo-se em vista que embora cada empresa,
individualmente, veja apenas o lado positivo de receber um benefcio que a ajuda
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 47

a se implantar naquela regio, geralmente, o benefcio da guerra fiscal dado a


uma empresa que normalmente no se instalaria naquele estado (Appy, 2012).
Appy descreve bem essa ineficincia na alocao dos recursos da seguinte forma:
atualmente, por exemplo, temos So Paulo dando incentivo para atrair a moagem de
trigo, que deveria estar no Rio Grande do Sul, porque o estado que produz trigo
no Brasil, e temos o Rio Grande do Sul oferecendo benefcios para uma montadora,
que deveria estar em So Paulo. O que acontece ai? Temos trigo viajando toa pelo
pas e autopeas e automveis viajando toa pelo pas, em funo de uma estrutura
tributria mal desenhada (Appy, 2012).
Appy (2012) acrescenta ainda que tudo isso faz a produtividade da eco-
nomia brasileira ser menor do que poderia ser e gera um peso morto que no
precisaria existir.
A soluo apresentada em diversas propostas e que permitiria pr fim
guerra fiscal envolve modificar o regime de arrecadao do ICMS. J vimos que
no Brasil adotamos, mesmo que parcialmente, tributao do comrcio interesta-
dual de acordo com o princpio de origem. Dessa maneira, desde sua criao, esse
imposto arrecadado no momento da venda de mercadorias, pelo estado de sua
produo. Assim, a soluo sugerida por muitos atores, incluindo-se as propostas
de reforma tributria discutidas na dcada de 1990, foi a adoo do princpio de
destino ou seja, efetuar a arrecadao no estado de consumo. Segundo Varsano
(2001, p. 22), essa medida melhoraria as receitas dos Estados menos desenvol-
vidos, onde o consumo tende a ser muito mais importante do que a produo.
Alis, essa mudana resolveria vrios outros problemas do regime do ICMS; entre
estes, a guerra fiscal.
A adoo plena do princpio do destino nas operaes interestaduais, no
entanto, no garantiria a eliminao da guerra fiscal entre os estados por investi-
mentos. De acordo com Varsano,
a competio pode continuar com a concesso de subsdios produo no rela-
cionados ao ICMS. O que o princpio de destino eliminaria (...) a possibilidade
de um estado conceder um incentivo cujo custo em termos de receita perdida recai
sobre outro (Varsano, 2014, p. 39).
Ou seja, conforme visto anteriormente, no primeiro momento, h incentivos
para que os estados concedam o mximo de benefcios para atrair investimentos.
Por sua vez, aqueles que no concedem tanto perdem os contribuintes, que so
atrados aos demais estados, quanto pagam a conta dos investimentos por estes
concedidos (Varsano, 2014). Entretanto, no segundo momento tendo-se em vista
que todos os estados tm a prerrogativa de conceder benefcios , tais incentivos
deixam de ter relevncia e se tornam meras redues de imposto comuns a todos
os estados (op. cit., p. 40).
48 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

A adoo do princpio do destino, entretanto, no teria como nica conse-


quncia a eliminao da guerra fiscal, mas poderia tambm ter a funo de redis-
tribuir a receita do ICMS em prol dos estados mais pobres, que so importadores
lquidos em comrcio interestadual, conforme apontado por Varsano (2014). Alm
disso, o princpio do destino poderia corrigir outras distores do atual sistema:
tendo-se em vista a imunidade das exportaes, os estados exportadores com
balana comercial internacional superavitria geralmente apresentam deficit na
balana interestadual, considerando-se que a receita do ICMS relativa s entradas
de mercadorias de outros estados pertence aos estados de origem (op. cit.) A esse
fato, soma-se a questo da concesso de crditos por imposto que no se pagou,
concernentes aos insumos importados de outros estados que compem os produtos
para exportaes. Segundo Varsano (2014, p. 40), Esse um dos argumentos
usados pelos estados com toda razo nesse particular para negar a restituio
de crditos acumulados pelos exportadores.
A tributao pelo princpio de destino no comrcio interestadual poderia ser
colocada em prtica, seja por meio de alquota zero, seja atravs de alquota reduzida
nas operaes interestaduais. Varsano (2014, p. 40) alerta para o fato que a adoo
da alquota zero agravaria importantes distores que j existem em virtude de
alquotas aplicveis ao comrcio interestadual menores que as aplicveis a operaes
internas aos estados. As discusses recentes de mudanas propem a adoo de
alquota reduzida para as operaes interestaduais. Pela legislao atual, a alquota
aplicvel sobre as vendas entre estados de 12%; quando h sada de produtos do
Sul e do Sudeste para o Norte, o Nordeste e o CentroOeste, a alquota de 7%.
As propostas em debate apontam que o ideal seria a implementao de alquota
de 4% ou menos.
Propostas apresentadas pelo governo federal desde 2012 apresentam como
soluo a alquota de 4%, a ser editada por resoluo do Senado Federal. Em
dezembro de 2012, o governo apresentou ao Congresso Nacional a Medida
Provisria (MP) no 599/2012, que previu o auxlio financeiro pela Unio aos
estados, para compensar perdas de arrecadao decorrentes da reduo das
alquotas nas operaes e prestaes interestaduais relativas ao ICMS e, no
incio de 2013, apresentou o Projeto de Lei Complementar (PLC) no 238/2013
e o Projeto de Resoluo do Senado no 001/2013, este prevendo a adoo da
alquota de 4%. No mbito do Confaz, discutia-se uma minuta de convnio
sobre as questes envolvendo a guerra fiscal.
Na Audincia Pblica sobre Reforma do ICMS, na Comisso de Assuntos
Econmicos (CAE) do Senado Federal, em maro de 2013, o ento secretrio
executivo do Ministrio da Fazenda (MF), Nelson Barbosa, apresentou o projeto
do governo alegando que o ideal seria convergir para tributao no destino e
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 49

que a alquota de 4% seria soluo intermediria para superar o impasse entre


os estados do Sul e do Sudeste que preferiam convergncia imediata para
4% e os estados do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste que defendiam
convergncia para 7% e 4%, no longo prazo. A proposta envolvia um perodo
transitrio de trs anos na maioria das transaes e de doze anos no caso de
operaes do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste para o Sul e o Sudeste.
Essa transio seria viabilizada por fundos, j que a adoo da alquota de 4%
traria tantos problemas oramentrios tendo-se em vista que alguns estados
perderiam receita na transio , quanto problemas econmicos, j que o ICMS
no mais um instrumento vivel de desenvolvimento regional. Para enfren-
tar tais problemas, a proposta previa a criao do Fundo de Compensao de
Receita (FCR), para compensar as perdas dos estados, e o Fundo de Desen-
volvimento Regional (FDR), que ajudaria os estados menos desenvolvidos a
atrair investimentos.
Tal soluo diminuiria a demanda por incentivos estaduais, aumentaria a
arrecadao dos estados como um todo, alm de diminuir a gerao de crditos
tributrios e, dessa forma, beneficiar o investimento e as exportaes. Alm
disso, segundo a proposta do governo, o projeto simplificaria a administrao
tributria por parte dos estados e das empresas. Mais recentemente, o gover-
no editou a MP no 683/2015, prevendo a criao de dois fundos (Fundo de
Desenvolvimento Regional e Infraestrutura FDRI e o Fundo de Auxlio
Financeiro para Convergncia de Alquotas do ICMS FAC-ICMS) para a
compensao de perdas e o desenvolvimento regional, em contrapartida ao
Projeto de Resoluo do Senado (PRS) no 1/2013. Enquanto o FDRI estaria
voltado para projetos de infraestrutura, reduo das desigualdades socioeco-
nmicas regionais e promoo de maior integrao entre regies do pas, e
teria vigncia por dez anos; o FAC-ICMS seria implementado para auxiliar
financeiramente os estados durante o perodo de reduo das alquotas nas
operaes interestaduais e teria durao de oito anos.
De toda a forma, segundo Varsano (2014), tanto a adoo do princpio de
destino como a reduo das alquotas interestaduais deveriam ser conjugadas
com procedimentos que permitam arrecadar o imposto na origem e transferir
a receita para o estado de destino, e tal procedimento poderia ser feito atra-
vs do uso da nota fiscal eletrnica. Ainda, ressalta-se que tanto a adoo do
princpio de destino como a reduo das alquotas interestaduais tero por
consequncia o aumento do valor dos crditos acumulados pelos contribuin-
tes, o que pode agravar ainda mais o problema de no restituio de crditos
acumulados (op. cit.).
50 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

6 OUTROS PROBLEMAS PONTUAIS: OS CRDITOS ACUMULADOS, O CLCULO


POR DENTRO, A NO CUMULATIVIDADE E A SUBSTITUIO TRIBUTRIA

6.1 O problema dos crditos acumulados do ICMS


Um dos principais problemas enfrentados atualmente pelo setor privado a questo
dos crditos acumulados do ICMS. Tal fato ocorre quando, por exemplo, determi-
nada empresa se utiliza de insumos adquiridos no prprio estado gerando crditos
a partir de alquota interna de 18% e revende o produto final para contribuinte
de outro estado; operao sobre a qual incidem as alquotas de 12% ou 7%. Dessa
forma, acumulam-se crditos do imposto no respectivo estado.
A implementao de uma alquota interestadual mais baixa, de 4% por
exemplo, conforme colocado no tpico anterior, aumenta muito o potencial de
acmulo de crditos tributrios do ICMS pelas empresas. Assim, eventual mudana
no sistema desse imposto exigir que seja analisada no s a alquota interestadual,
como tambm a eventual harmonizao das alquotas internas, para que no haja
efeito adverso de aumento do acmulo de crditos.
Assim, a primeira alternativa de soluo para esse problema seria a adoo
de alquotas internas reduzidas do ICMS para insumos e bens intermedirios
destinados indstria. Tal soluo, todavia, no a ideal, pois no resolveria o
problema para o comrcio atacadista e de vendas para empresas do Simples, por
exemplo. Nessa linha, o setor privado prope ainda estabelecer, via resoluo do
Senado, que nas operaes com insumos e produtos intermedirios com destino
produo e nas operaes determinadas para a revenda, a alquota interna mxima
seja a menor alquota aplicvel nas operaes interestaduais (Getap, 2015). Outra
proposta discutida para evitar gerao de saldo credor do ICMS a no incidncia
ou aplicao de alquota zero sobre operaes internas com mercadorias e produtos
intermedirios, que iro integrar novo processo produtivo ou sero destinados
revenda (op. cit.).
A possibilidade de acmulo dos crditos do ICMS traz grande preocupao
ao setor privado, principalmente porque no existem mecanismos de ressarcimento
claros e efetivos, tanto nas legislaes estaduais como na prpria legislao com-
plementar federal que regulamenta esse imposto. Assim, outras alternativas para
soluo envolvem a criao de mecanismo eficiente de ressarcimento tempestivo
dos crditos tributrios.
Algumas propostas envolvem: incluir, com base na Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), o crdito acumulado como componente do ndice de endividamento
dos estados; habilitar o saldo credor para ressarcimento em dinheiro diretamente
pela Unio ao contribuinte, atravs do fundo de compensao; possibilitar a
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 51

securitizao do saldo com o setor financeiro, por meio de bancos privados e


pblicos; permitir a criao de regime diferenciado de autorizao de transfern-
cia/venda dos crditos, tais como o de leilo de crditos do ICMS; estabelecer a
uniformizao para todos os estados dos mecanismos de compensao de crdito
existentes (venda para terceiros, pagamento de dbitos existentes, transferncia
na cadeira produtiva para terceiros e empresas do mesmo grupo econmico e
compensao do saldo credor do ICMS com dbitos do ICMS-ST); e compen-
sao do ICMS com tributos federais (Getap, 2015).

6.2 O clculo por dentro


Uma das caractersticas peculiares do sistema do ICMS brasileiro o fato do cl-
culo do valor devido ser feito incluindo a sua prpria base ou seja, o chamado
clculo por dentro. Tal previso foi includa na Constituio pela EC no 33/2001
e encontra-se na alnea i no inciso XII do 2o do art. 155, nos seguintes termos:
XII cabe lei complementar fixar a base de clculo, de modo que o montante
do imposto a integre, tambm na importao do exterior de bem, mercadoria ou
servio.O 1o, I, art. 13 da LC no 87, de 13 de setembro de 1996, estabelece que
integra a base de clculo o montante do prprio imposto, constituindo o respectivo
destaque mera indicao para fins de controle. Tal sistemtica teve sua origem por
meio do 7o, art. 2o do Decreto-lei no 406, de 31 de dezembro de 1968. Coelho
exemplifica o clculo da seguinte maneira:
Sua alquota normal de 18%, mas numa venda de R$ 100 (antes de calcu-
lado o imposto) o imposto que incide no de R$ 18, como a simples lgica
e secular prtica nos diria, mas R$ 21,95. Ou seja, a alquota nominal 18%
mas a alquota efetivamente praticada 21,95%! Essa anomalia, chamada de
clculo por dentro, consiste em incluir o imposto na sua prpria base de
clculo (Coelho, 2013).
Segundo Coelho (2013), no existe nenhuma razo tcnica ou de poltica
pblica que recomende o clculo de impostos por dentro, e tal prtica no
adotada nos mais de 150 pases que possuem um sistema de tributao sobre o
consumo baseado no valor agregado. Varsano igualmente defende que o fim do
clculo por dentro seria uma forma de aprimorar o sistema do ICMS. Segundo
ele, este fato em si no cria distores, mas pode estar afetando o comporta-
mento dos consumidores por encobrir a verdadeira alquota de imposto que ele
est pagando, que bem maior que a alquota legal (Varsano, 2014, p. 41).
Coelho igualmente chama a ateno para a questo da transparncia, afirmando
que a nica razo plausvel do clculo por dentro que sua adoo no Brasil
foi feita para criar a percepo entre os contribuintes de que alquota no to
elevada (Coelho, 2013).
52 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Ressalte-se que o clculo por dentro do ICMS foi declarado constitucional


pelo STF em repercusso geral, no julgamento do Recurso Extraordinrio (RE)
no 582.461,9 em maio de 2011. Tendo-se em vista que tal clculo encontra previso
na Constituio, eventual mudana ter de ser feita por mudana constitucional.

6.3 Uma no cumulatividade limitada? Crdito fsico versus crdito financeiro


Conforme vimos anteriormente, no regime original do ICMS, utiliza-se o crdito
fsico em que apenas os produtos que se incorporam fisicamente mercadoria ven-
dida ensejam o direito ao crdito tais como insumos e produtos intermedirios.
Entretanto, a maioria dos pases que adota a tributao do consumo pelo valor
agregado emprega o sistema de crdito financeiro, no qual tudo o que a empresa
adquire e utiliza na sua atividade d ensejo ao crdito.
Alm disso, a Lei Kandir, conforme exposto, trouxe a previso de desonerao
de bens de capital e a possibilidade de creditamento imediato dos bens de uso e
consumo. Diversas normas posteriores, entretanto, prorrogaram tal possibilidade,
e a ltima dessas modificaes trouxe a previso de entrada em vigor somente em
1o de janeiro de 2020. Tais postergaes se deram em virtude da perda de receita
que os estados tero com a possibilidade de tal creditamento.
A limitao de creditamento de todos os insumos e matrias primas da cadeia
de produo, bem como dos bens de capital e de uso e consumo, faz com que a
no cumulatividade do ICMS prevista na CF/1988 tambm seja limitada. Alm
do mais, conforme aponta Varsano:

9. 1. Recurso extraordinrio. Repercusso geral. 2. Taxa Selic. Incidncia para atualizao de dbitos tributrios. Legi-
timidade. Inexistncia de violao aos princpios da legalidade e da anterioridade. Necessidade de adoo de critrio
isonmico. No julgamento da ADI 2.214, Rel. Min. Maurcio Corra, Tribunal Pleno, DJ 19.4.2002, ao apreciar o tema,
esta Corte assentou que a medida traduz rigorosa igualdade de tratamento entre contribuinte e fisco e que no se trata
de imposio tributria. 3. ICMS. Incluso do montante do tributo em sua prpria base de clculo. Constitucionalidade.
Precedentes. A base de clculo do ICMS, definida como o valor da operao da circulao de mercadorias (art. 155, II,
da CF/1988, c/c arts. 2o, I, e 8o, I, da LC 87/1996), inclui o prprio montante do ICMS incidente, pois ele faz parte da
importncia paga pelo comprador e recebida pelo vendedor na operao. A Emenda Constitucional no 33, de 2001,
inseriu a alnea i no inciso XII do 2o do art. 155 da Constituio Federal, para fazer constar que cabe lei comple-
mentar fixar a base de clculo, de modo que o montante do imposto a integre, tambm na importao do exterior
de bem, mercadoria ou servio. Ora, se o texto dispe que o ICMS deve ser calculado com o montante do imposto
inserido em sua prpria base de clculo tambm na importao de bens, naturalmente a interpretao que h de ser
feita que o imposto j era calculado dessa forma em relao s operaes internas. Com a alterao constitucional a
Lei Complementar ficou autorizada a dar tratamento isonmico na determinao da base de clculo entre as operaes
ou prestaes internas com as importaes do exterior, de modo que o ICMS ser calculado por dentro em ambos os
casos. 4. Multa moratria. Patamar de 20%. Razoabilidade. Inexistncia de efeito confiscatrio. Precedentes. A aplicao
da multa moratria tem o objetivo de sancionar o contribuinte que no cumpre suas obrigaes tributrias, prestigiando
a conduta daqueles que pagam em dia seus tributos aos cofres pblicos. Assim, para que a multa moratria cumpra
sua funo de desencorajar a eliso fiscal, de um lado no pode ser pfia, mas, de outro, no pode ter um importe que
lhe confira caracterstica confiscatria, inviabilizando inclusive o recolhimento de futuros tributos. O acrdo recorrido
encontra amparo na jurisprudncia desta Suprema Corte, segundo a qual no confiscatria a multa moratria no
importe de 20% (vinte por cento). 5. Recurso extraordinrio a que se nega provimento. (RE 582461, Relator(a): Min.
Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 18/05/2011, Repercusso Geral - Mrito DJe-158 DIVULG 17-08-2011
PUBLIC 18-08-2011 EMENT VOL-02568-02 PP-00177) (STF, 2009, Recurso Extraordinrio no 582.461).
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 53

ambas as medidas tenderiam a aumentar o valor dos crditos acumulados por


contribuintes. Por essas razes, Varsano afirma que seria essencial (...) a soluo do
problema de no restituio de crditos acumulados e seria recomendvel realizar
simultaneamente drstica reduo do nmero e do valor das isenes, incentivos
fiscais e no incidncias (Varsano, 2014, p. 41).
Para que o ICMS se torne um imposto verdadeiramente no cumulativo,
e com o objetivo de haver maior desonerao da cadeia produtiva, fazem-se ne-
cessrias a implementao efetiva do creditamento financeiro e a possibilidade de
creditamento de bens de capital e de uso e consumo. Tendo-se em vista que tais
medidas geraro grande impacto na arrecadao dos estados, uma soluo conjunta
com a Unio federal dever ser articulada, para que seja vivel politicamente a
adoo de tal soluo.

6.4 Substituio tributria: a exceo que virou a regra


A substituio tributria pelo vis jurdico um tipo de responsabilidade tribu-
tria em que se imputa o pagamento do tributo a terceiro que no praticou o fato
gerador, seja por operaes anteriores, concomitantes ou posteriores. Do ponto de
vista financeiro, trata-se de tcnica que visa facilitar a arrecadao e a fiscalizao
do fisco, j que fica concentrada em poucos contribuintes.
A substituio tributria para trs e concomitante no ensejam grandes de-
bates, j que o fato gerador j ocorreu e os valores das operaes so conhecidos
e, segundo Varsano (2014, p. 28), podem facilitar a atuao da administrao
tributria sem comprometer a qualidade do IVA. J a substituio tributria para
frente tem gerado grandes debates a respeito de sua constitucionalidade, at mesmo
aps a EC no 3/1993, que incluiu o 7o ao art. 150 da CF/198810 Isto porque se
tributa antecipadamente fato gerador que ainda no ocorreu e, por isso mesmo,
no possvel conhecer, no momento do pagamento, o valor exato da operao.
Assim, a tributao tem como base de clculo um valor presumido, que na maioria
dos casos no corresponde ao valor efetivo da operao. Mesmo tendo o 7o do
art. 150 da CF/1988 previsto a restituio do valor pago caso a operao futura
no venha a ocorrer, a discusso remanesce em relao s operaes que ocorrem
com valores menores ao presumido para fins de arrecadao do ICMS-ST, uma
vez que no se admite a restituio da diferena.
Alm disso, a operao subsequente pode ser realizada por empresa
submetida ao regime simplificado de tributao, o que igualmente gera dis-
tores. Por esses problemas, Varsano (2014, p. 28) afirma que a substituio

10. A lei poder atribuir a sujeito passivo de obrigao tributria a condio de responsvel pelo pagamento de imposto
ou contribuio, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a imediata e preferencial restituio da
quantia paga, caso no se realize o fato gerador presumido (Art. 150, 7o, includo pela EC no 3/1993).
54 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

tributria para frente compromete a qualidade do imposto e so raros os pases


que utilizam e que desconhece pases fora da Amrica do Sul que utilizem
tal procedimento.
Do ponto de vista econmico-financeiro, a utilizao da substituio tributria
at se justificaria em operaes envolvendo produtos a) cuja comercializao fosse
pulverizada; b) com alta concentrao de fabricantes ou distribuidores; c) de difcil
controle pelas fiscalizaes estaduais; e d) de alta relevncia para a arrecadao
tributria (CNI e PWC, 2011, p. 3). Ou seja, em geral, estariam submetidos ao
regime setores da indstria e da prestao de servios de utilidade pblica em que
predominam um nmero reduzido de grandes empresas, que contribuem para uma
parcela majoritria da arrecadao (Rezende, 2012, p.17).
Entretanto, conforme demonstrou estudo da CNI e PWC (2011), nos ltimos
anos principalmente aps 2008 , o regime de substituio tributria foi ampliado
para abranger grande quantidade de produtos que no necessariamente atendem a
essas premissas econmicas. O estudo afirma ainda que os critrios para incluso
de novos produtos no regime de substituio tributria do ICMS e definio das
margens de valor agregado no so claros e tampouco aparecem de forma expressa
em qualquer norma tributria (op. cit., p. 4). Enquanto, em 2004, a maioria dos
estados tributava entre sessenta e noventa produtos pelo regime de substituio
tributria e havia certa harmonizao das margens estimadas e demais regras da
substituio entre estes; a partir de 2008, entretanto, os estados de Minas Gerais,
So Paulo, do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul passaram a enquadrar por
volta de duzentos novos produtos nessa sistemtica. Segundo Rezende,
a expanso da substituio tributria em quatro estados com as maiores bases
industriais do pas no ocorreu por acaso. Ela revela a tendncia de centrar a
arrecadao do ICMS na etapa da produo industrial, mesmo nos casos em
que a razo que a justifica, isto , a pulverizao do comrcio, no encontrada
(Rezende, 2012, p. 20).
Nesse sentido, estudo realizado por Angelis (2012) demonstrou que, at
2007, a substituio tributria era aplicada a produtos com produo concen-
trada e vendas a varejo pulverizadas, homogneos, de grande arrecadao e com
pequena variao no preo e varejo, ou com preo tabelado pelo governo ou
sugerido pelos fabricantes. A partir de 2008, o regime passou a abranger pro-
dutos no homogneos, com preos de varejo dspares e que no representavam
parcela significante da arrecadao. A consequncia dessa ampliao do regime
foi o aumento da arrecadao tributria, revelando-se o que Rezende chamou de
a preferncia brasileira pela aplicao do princpio da comodidade tributria
cobrana de tributos (Rezende, 2012, p. 20).
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 55

A questo mais discutida em relao substituio tributria diz respeito


base de clculo presumida. De acordo com o art. 8o da LC no 87/1996,11 a base
de clculo do ICMS, para fins de substituio tributria ser calculada a partir
da margem de valor agregado inclusive lucro, relativa s operaes ou prestaes
subsequentes. O 4o desse artigo estipula que tal margem
ser estabelecida com base em preos usualmente praticados no mercado considerado,
obtidos por levantamento, ainda que por amostragem ou atravs de informaes e
outros elementos fornecidos por entidades representativas dos respectivos setores,
adotando-se a mdia ponderada dos preos coletados, devendo os critrios para sua
fixao ser previstos em lei (Brasil, 1996, LC no 87, art. 8o).
No 2o, o artigo ainda determina: tratando-se de mercadoria ou servio
cujo preo final a consumidor, nico ou mximo, seja fixado por rgo pblico
competente, a base de clculo do imposto, para fins de substituio tributria,
o referido preo por ele estabelecido; no 3o, determina-se que existindo preo
final a consumidor sugerido pelo fabricante ou importador, poder a lei estabelecer
como base de clculo este preo (op. cit.).
Segundo Rezende (2012, p.17) a base de clculo do ICMS-ST apoia-se na
fixao de margens arbitrrias para a comercializao dos produtos, contrariando
a lgica subjacente a uma economia de mercado. O grande problema, conforme
apontado por Angelis, que
a imensidade de detalhes e especificaes dos novos produtos includos na ST esbarra
em um dos principais pressupostos da incluso de um determinado produto na ST: a
homogeneidade. Onde no h homogeneidade, no h preos conhecidos no varejo,
ensejando o uso crescente de mdias e pautas para a valorao das bases de clculo
(Angelis, 2012, p. 49).

11. A base de clculo, para fins de substituio tributria, ser:


I - em relao s operaes ou prestaes antecedentes ou concomitantes, o valor da operao ou prestao praticado
pelo contribuinte substitudo;
II - em relao s operaes ou prestaes subsequentes, obtida pelo somatrio das parcelas seguintes:
a) o valor da operao ou prestao prpria realizada pelo substituto tributrio ou pelo substitudo intermedirio;
b) o montante dos valores de seguro, de frete e de outros encargos cobrados ou transferveis aos adquirentes ou
tomadores de servio;
c) a margem de valor agregado, inclusive lucro, relativa s operaes ou prestaes subsequentes.
2 Tratando-se de mercadoria ou servio cujo preo final a consumidor, nico ou mximo, seja fixado por rgo pblico
competente, a base de clculo do imposto, para fins de substituio tributria, o referido preo por ele estabelecido.
3 Existindo preo final a consumidor sugerido pelo fabricante ou importador, poder a lei estabelecer como base
de clculo este preo.
4 A margem a que se refere alnea c do inciso II do caput ser estabelecida com base em preos usualmente
praticados no mercado considerado, obtidos por levantamento, ainda que por amostragem ou atravs de informaes
e outros elementos fornecidos por entidades representativas dos respectivos setores, adotando-se a mdia ponderada
dos preos coletados, devendo os critrios para sua fixao ser previstos em lei.
6 Em substituio ao disposto no inciso II do caput, a base de clculo em relao s operaes ou prestaes subse-
quentes poder ser o preo a consumidor final usualmente praticado no mercado considerado, relativamente ao servio,
mercadoria ou sua similar, em condies de livre concorrncia, adotando-se para sua apurao as regras estabelecidas
no 4o deste artigo (Brasil, 1996, LC no 87/1996, art. 8o; redao dada pela LC no 114, de 16 de dezembro de 2002).
56 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Ou seja, a margem de valor agregada utilizada para o clculo do ICMS-ST


muitas vezes abrange produtos e mercadorias muito diferentes entre si, o que faz
com que haja distores no clculo do tributo com base nesse regime.
O instituto da substituio tributria ofenderia, dessa forma, o princpio da
neutralidade, pois, pela sistemtica de apurao, considera como idnticos fatos
que so absolutamente diversos. Segundo Panzarini,
ao se adotarem margens mdias setoriais de valor agregado para efeito de reteno do
ICMS por substituio tributria, independentemente dos canais de comercializao
percorridos pela mercadoria ou da margem efetiva de valor agregado pelo contribuinte,
premia-se quem agrega mais valor e penaliza-se quem agrega menos valor (Panzarini, 2014).
Estudo da CNI e PWC (2011) concluiu que o mecanismo da substituio tribu-
tria pode gerar distores econmicas no preo final do produto e na concorrncia,
alm de afetar o fluxo de caixa das empresas sujeitas a tal regime. Segundo o estudo,
a substituio tributria pode resultar em aumento no preo final da mercadoria ao
consumidor se comparado com o mesmo produto sujeito a tributao pelo regime
normal de apurao do ICMS (op. cit., p. 3). Segundo os clculos efetuados, o preo
final da mercadoria passivo de substituio tributria pode ser 5% superior quela
submetida ao regime normal de apurao do ICMS. Alm disso, o regime gera distor-
o na livre concorrncia. Segundo o estudo da CNI e PWC (2011), esse fato ocorre
porque as empresas submetidas substituio tributria no podem reduzir a margem
de determinados produtos para incrementar sua participao de mercado, tendo-se
em vista que no possvel a restituio do imposto quando a operao ocorrer com
valores inferiores aos que serviram de base para o clculo. De acordo com a pesquisa,
a indstria necessitaria reduzir em aproximados 5,6% sua margem de lucro caso a
elasticidade-preo do produto e consequentemente o mercado lhe impuser a manu-
teno do preo final da mercadoria idntico quele formado sob o regime normal
de apurao (CNI e PWC, 2011, p. 3).
Por fim, o ltimo impacto econmico apontado pelo estudo da CNI e PWC
(2011) que a substituio tributria afeta o capital de giro das empresas que atuam
como substitutos tributrios do ICMS, pois estas devem pagar o ICMS-ST antes
de receberem o valor relativo venda efetuada. H ainda maior custo financei-
ro estimado em at 48,7%, decorrente da diferena entre os prazos mdios de
pagamento do tributo e da realizao financeira dos recebveis e perda financeira
(custo de oportunidade) de at 16,6% sobre o capital no investido no mercado,
destinado antecipao do tributo (op. cit.).
Outras consequncias negativas do regime da substituio tributria foram
apontadas por Angelis (2012). O aumento dos produtos submetidos ao sistema
elevou a complexidade e os custos de conformidade ao regime tanto para os con-
tribuintes quanto para a fiscalizao,
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 57

devido s legislaes diversificadas, grande variedade de margens de valor agregado


estimadas, crescimento dos pedidos de ressarcimento nas operaes interestaduais,
surgimento da substituio tributria sobre estoques a cada nova incluso de pro-
dutos e surgimento do pagamento antecipado na entrada da mercadoria no estado
(Angelis, 2012, p. 67).
Alm disso, a ampliao do sistema desvirtuou tanto o regime de arrecadao
do ICMS quanto a prpria sistemtica original da substituio tributria, j que
passou a incluir grande nmero de contribuintes substitutos heterogneos entre si e
de diversos portes, o que contraria a ideia de concentrar a fiscalizao em pequeno
nmero de grandes contribuintes.
No que diz respeito s proposies em debate para minimizar os problemas
decorrentes da substituio tributria, a primeira destas que os estados promovam
o ressarcimento do ICMS-ST sempre que a base de clculo presumida for superior
ao preo de venda real da mercadoria (CNI e PWC, 2011). Dessa forma, a subs-
tituio tributria tornar-se-ia no uma tributao definitiva como nos moldes
atuais , mas uma mera antecipao do imposto. Se ocorrer erro ou grande desvio
na presuno da base de clculo, poder haver um mecanismo de restituio ou
compensao.
Alm disso, para evitar impactos significativos no fluxo de caixa dos subs-
titutos tributrios, outra proposta a ampliao dos prazos de recolhimento do
ICMS retido por substituio tributria, para perodo superior ao prazo mdio da
realizao financeira dos recebveis (CNI e PWC, 2011).
Outra proposio que o regime de substituio tributria deveria voltar
a restringir-se aos produtos que apresentam caractersticas de comercializao
pulverizada e difcil controle para os fiscos estaduais ou que no sejam representa-
tivos para a arrecadao tributria (CNI e PWC, 2011, p. 4). Por fim, devem ser
estabelecidos os critrios objetivos a serem observados para incluso de produtos
na substituio tributria e alterao das Margens de Valor Agregado (CNI e
PWC, 2011, p. 4). O ideal seria que a LC estabelecesse uma lista dos produtos
que poderiam ser submetidos ao regime de substituio tributria, a ser observada
pelos estados, seguindo-se os parmetros originais do instituto.

7 IVA COMO SOLUO PARA A TRIBUTAO SOBRE O CONSUMO NO BRASIL?


A implementao do imposto sobre o valor agregado como modelo de tributao
do consumo no Brasil tem sido apresentada em diversas propostas de reforma
tributria e trazida como a soluo para os principais problemas apresentados
pelo ICMS. Enquanto a base de incidncia da tributao indireta no Brasil est
dividida entre o ICMS, o ISS, o IPI, o Programa de Integrao Social (PIS) e a
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o IVA reuniria
58 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

todos esses tributos e adotaria base de incidncia ampla, incidindo o imposto em


todas as etapas do processo produtivo, tal como ocorre na maior parte dos pases
do mundo que adotam tal modelo.
Esse fato j eliminaria uma srie de distores presentes no sistema brasileiro,
tal como a incidncia cumulativa pelo no creditamento de certas entradas ou dos
demais impostos, que acaba onerando a produo, as exportaes e os investimentos.
Alm disso, com a adoo do princpio do destino nas operaes interestaduais,
seria eliminado o problema da guerra fiscal.
As vantagens econmicas em um sistema de IVA conforme Rezende (2009b)
so o fato de a carga tributria incidente sobre determinado produto no depender
do nmero de operaes at que se encontre acabado, os preos relativos no so
distorcidos pelos tributos, bem como se torna possvel desonerar completamente as
exportaes e os investimentos e conferir o mesmo tratamento ao produto nacional e
ao importado (Rezende, 2009b, p. 75). Alm disso, ressalte-se como vantagem a sim-
plificao e a maior transparncia do sistema decorrente da harmonizao tributria.
Vrias verses do IVA foram propostas; desde um tributo nico de competn-
cia federal com repasse das receitas aos estados, at um sistema de IVA dual, com
a reunio dos tributos que hoje so de competncia federal (IPI, PIS e Cofins) e
a manuteno do ICMS com ou sem a incorporao do ISS na competncia
dos estados, semelhante ao modelo adotado no Canad.
Conforme descrito por Lukic (2014) e Varsano (2014), o IVA dual foi apre-
sentado nas duas principais propostas de reforma tributria desde 1988: no projeto
do governo Fernando Henrique Cardoso, pela PEC no 175/1995, e retomado na
reforma debatida no governo Lula da Silva, pela PEC no 233/2008.
O modelo de IVA dual visto pela maioria dos especialistas como
a soluo que melhor atende s caractersticas da federao brasileira, pois permite um
bom equilbrio entre a autonomia dos estados para tributar e a necessidade de coor-
denao com a Unio, que a gestora da poltica econmica (Varsano, 2014, p. 43).
Essa opo seria
a soluo recomendvel para conciliar os objetivos de harmonizao, simplificao e
modernizao do sistema tributrio com as necessidades de preservao da autonomia
federativa e da competitividade do setor produtivo nacional (Rezende, 2009b, p. 95).
As diretrizes a serem seguidas para a implementao de um IVA dual no
Brasil, segundo Rezende so:
a) deve incidir apenas sobre o consumo, b) a base tributria deve ser uniforme em
todo o pas, c) os estados preservam autonomia para fixar alquotas, d) as exporta-
es devem ser totalmente desoneradas e importaes tributadas mesma alquota
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 59

aplicada aos produtos nacionais, e) adoo do princpio do destino, f ) alquotas


devem ser aplicadas por fora e g) administraes tributrias dos trs entes federados
devem estar plenamente integradas (Rezende, 2009b, p. 73).
Varsano apresenta o modelo que deveria seguir o IVA dual:
Um possvel sistema de tributao de bens e servios seria: a) substituio do PIS,
da Cofins, da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre
combustveis (Cide) e do IPI por um IVA federal com caractersticas compatveis
com as melhores prticas internacionais e um imposto seletivo sobre fumo, bebidas,
combustveis e veculos automotores; b) reforma do ICMS para incluir na base todos
os servios, compatibiliz-lo com as melhores prticas internacionais e harmoniz-lo
com o IVA federal; e c) eliminao do ISS, com participao dos muncipios na arre-
cadao do IVA dual ou, alternativamente, com a criao de um imposto municipal
sobre vendas a varejo (Varsano, 2014, p. 43).
Outra proposta seria a adoo de IVA nico, de competncia do governo
federal e com o produto da arrecadao partilhado com os demais entes. Tal modelo,
produziria resultados idnticos do ponto de vista da competitividade e melhores
do ponto de vista da simplificao, sem incorrer na necessidade de se adotar um
mecanismo relativamente complexo de operacionalizao do destino nas trocas
interestaduais (Rezende, 2009b, p. 95).
Alm disso, evita problemas de coordenao entre os entes, bem como
supera a discusso origem versus destino nas operaes interestaduais. Apesar
das vantagens em termos principalmente de simplificao, o IVA nico poderia
esbarrar na questo poltico-federativa, j que conforme demonstrado por Lukic
(2014) dificilmente os estados abririam mo de sua competncia sobre o ICMS,
alimentados igualmente pelo clima de desconfiana diante da Unio quanto aos
repasses das receitas arrecadadas.
O modelo de IVA nico foi proposto pela Subcomisso Temporria de Re-
forma Tributria (Caert) da CAE do Senado Federal, de relatoria do ento senador
Francisco Dornelles. De acordo com a proposta, esse imposto teria legislao e
regulamentao de carter nacional; a competncia legislativa seria exclusiva da
Unio, enquanto a fiscalizao e a arrecadao seriam feitas pelos estados e o pro-
duto da arrecadao seria compartilhado entre a Unio e os estados (Brasil, 2008).
O IVA Nacional incorporaria no somente o ICMS, mas tambm
todo e qualquer tributo federal que hoje incide sobre o faturamento ou a receita
das empresas, como o caso: do imposto sobre produtos industrializados (IPI); das
duas contribuies sociais incidentes sobre o faturamento e receitas (Cofins e PIS);
e das contribuies econmicas, como as incidentes sobre combustveis (Cide) e as
destinadas ao Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (Fust)
e ao Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel),
dentre outros (Brasil, 2008, p. 52).
60 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

No seria necessria a extino do ISS, pois a Cofins e o PIS j alcanam as


prestaes de servios.
Segundo o projeto, o IVA
atingir a mesma mercadoria ou o mesmo servio, independentemente de onde seja
produzido, importado ou prestado, sujeito s mesmas alquotas, mesma forma de
apurao e, quando for o caso, aos mesmos incentivos como no caso de isenes
ou redues para a cesta bsica (Brasil, 2008, p. 52).
A comisso ainda props a cobrana no Estado de origem, justificando que
tal princpio o combate mais eficaz da sonegao. At mesmo com a adoo
do princpio da origem, a guerra fiscal seria afastada pelo simples fato de que o
Estado no ter competncia para legislar ou regulamentar o IVA Nacional (Brasil,
2008, p. 54) ou seja, no teria mais poderes para conceder incentivos e benefcios
fiscais para atrair investimentos para seus respectivos territrios.
O IVA teria alquota por fora que no incidiria sobre este , as alquotas
seriam seletivas, em nmero de oito e fixadas por LC e o enquadramento das
alquotas s mercadorias e aos servios seria feito pelo Senado Federal. Alm disso,
ser apurado por operao de circulao de mercadoria e por prestao de servio,
compensando o imposto devido sobre as sadas com o imposto creditado sobre as
entradas de cada contribuinte, com a novidade de que no discriminar entre os
insumos e os demais bens ou produtos por ele adquirido (Brasil, 2008, p. 53).
Isso garantiria, segundo o relatrio, a desonerao completa e imediata dos
bens de uso e consumo e dos bens de capital incorporados ao ativo permanente
dos contribuintes, um dos principais problemas do sistema atual, tal como vimos.
As exportaes teriam imunidade do IVA, e o aproveitamento dos eventuais sal-
dos credores acumulados estaria garantido. Seria facultado aos estados cobrarem
no destino adicional de imposto sobre at quatro mercadorias ou servios, desde
que destinadas a consumo final, e seria vedado estabelecer alquotas, isenes ou
quaisquer benefcios, ou at mesmo regras diferenciadas por regio ou localidade.
Quanto distribuio do produto da arrecadao, a quota federal seria o
percentual correspondente participao da receita de impostos e contribuies
da Unio incorporados ao IVA Nacional. No que diz respeito quota estadual,
apenas uma pequena parte da arrecadao seria atribuda ao estado de origem e a
maior parte seria alocada entre todos os estados, segundo o ndice de participao
relativa no consumo final de bens e servios tributados, apurado periodicamente
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e fixado pelo Tribunal
de Contas da Unio (TCU). Por fim, continuariam pertencendo aos municpios
25% da receita que cada estado receber a ttulo de quota-parte do imposto.
ICMS: entraves jurdicos e econmicos e propostas de melhoria | 61

Em suma, a adoo do IVA seria um caminho para melhorar a qualidade da


tributao indireta no Brasil e resolver os principais problemas existentes no atual
regime do ICMS. Para isso, dois caminhos so possveis: ou a criao de um IVA
nico, federal, ou a adoo de um IVA dual, reunindo os tributos de competncia
federal e mantendo certa competncia tributria para os estados.

8 CONSIDERAES FINAIS
O sistema de tributao indireta no Brasil est longe de ser um sistema eficaz
e coerente. Pelo contrrio, a sobreposio de tributos, a cumulatividade ainda
existente e a guerra fiscal entre os estados ainda trazem enormes entraves para
a implementao de sistema minimamente racional. Este trabalho procurou
demonstrar, no primeiro momento, que o regime jurdico do ICMS desde sua
concepo sofreu inmeras modificaes pontuais, o que fez com que o sistema
deixasse de ser um todo coerente para ser uma verdadeira sobreposio de regras,
que tendem a distorcer a tributao desse imposto em vrios aspectos.
O principal problema que se pode verificar atualmente no regime do ICMS,
conforme demonstramos, a guerra fiscal entre os estados. Fruto de sistema de
arrecadao pelo estado de produo, de participao cada vez mais crescente do
imposto nas contas estaduais, da falta de uma poltica nacional de desenvolvimento
e do fato de a arrecadao basear-se em poucas bases, tal problema s ter soluo
com a adoo conjunta de uma srie de medidas que podem criar a resistncia de
alguns estados que sairo prejudicados.
Por sua vez, problemas pontuais como os crditos acumulados do ICMS, o
clculo por dentro, a possibilidade do creditamento financeiro e as mudanas no
regime de substituio tributria igualmente traro impactos negativos s contas
pblicas estaduais, razo pela qual a efetiva soluo para tais entraves depender
de acordo entre os entes federativos.
A implementao de um IVA resolvendo no somente os problemas en-
contrados no ICMS, mas tambm os referentes aos tributos federais, como o PIS
e a Cofins poderia ser um caminho para tornar a tributao sobre o consumo
no Brasil mais eficiente e coerente, bem como, por consequncia, tornar a carga
tributria brasileira e a tributao do setor produtivo mais eficazes. O problema,
no final das contas, como fazer uma reforma que melhore o sistema tributrio
brasileiro e que seja ao mesmo tempo politicamente vivel. As solues esto em
debate desde h muito tempo, mas a falta de consenso poltico entre os entes
federativos o que parece impedir o avano da questo.
62 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

REFERNCIAS
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Transitrias, para tratar da sistemtica de cobrana do imposto sobre operaes
relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicao incidente sobre as operaes e
prestaes que destinem bens e servios a consumidor final, contribuinte ou no
do imposto, localizado em outro estado. Braslia: Presidncia da Repblica, 2015.
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CAPTULO 3

CONTRIBUIO SOCIAL PARA FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE


SOCIAL (COFINS): PRINCIPAIS ENTRAVES (JURDICOS
E ECONMICOS) E PROPOSTA DE MUDANA DA LEI
NO 10.833/2003
Deypson Gonalves Carvalho1

1 INTRODUO

1.1 Arrecadao e importncia da Cofins


No Brasil, a experincia com tributao incidente sobre as receitas das pessoas
jurdicas vivenciada desde o incio dos anos 1980, com a exigncia, no co-
meo, da contribuio aoFundo de Investimento Social (Finsocial), instituda
pelo Decreto-Lei no 1.940/1982. Mais de trinta anos depois, um tributo de
mesma natureza continua sendo cobrado pelo governo federal a Contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), cuja destinao legal est
voltada, nos dias de hoje, s atividades-fins das reas de sade, previdncia e
assistncia social.
Considerada uma das principais receitas de competncia da Unio, a Cofins
cobrada de duas maneiras distintas (regime cumulativo2 e no cumulativo3),
com tratamentos especiais para determinados setores, aplicando-se alquotas
diferenciadas para cada regime de apurao, exigncia de clculo mensal sobre
a totalidade das receitas e apurao de crdito para deduo no tributo devido,
com base em vrias situaes. A exigibilidade dessa contribuio est sustentada
juridicamente, na poca atual, por 24 dispositivos legais e normativos, conforme
mostra a tabela 1.

1. Professor de cincias contbeis no Centro Universitrio do Distrito Federal (UDF). E-mail: <deypson.carvalho@udf.
edu.br>.
2. Na prtica, a cumulatividade ocorre com a acumulao de tributos. Ou seja, a tributao exigida nas fases da cadeia
produtiva, sem se poder descontar o que foi pago na etapa anterior.
3. A no cumulatividade o contrrio da cumulatividade. uma forma de se evitar a acumulao de tributos, permitindo
a deduo do que foi tributado na fase anterior.
66 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

TABELA 1
Dispositivos legais e normativos
Regime de apurao Regime de apurao
Descrio PIS/Cofins importao Consolidao
cumulativa no cumulativa

Medidas provisrias 1 - - 1
Leis 2 2 2 6
Decretos - 3 4 7
Instrues normativas SRF 3 5 1 9
Atos declaratrios 0 1 - 1
Atos declaratrios interpretativos - - - 0
Total 6 11 7 24
Proporo (%) 25,0 45,8 29,2 100,0

Fonte: RFB.
Elaborao do autor.
Obs.: Vigentes em 14 de janeiro de 2016.

Como se observa, destacam-se os dispositivos sobre o regime no cumulativo,


cujas regras tributrias representam quase metade (45,8%) de todo o arcabouo
legal e normativo que sustenta operacionalmente a sua cobrana.
O novo regime da Cofins foi institudo pela Medida Provisria (MP) no
135, convertida na Lei Federal no 10.833/2003, com um modelo tributrio, em
sntese, que majorou a alquota bsica da contribuio, de 3% para 7,6%, pro-
porcionando, portanto, um aumento bruto, com relao exigncia do tributo,
acima de 150%. Em razo das especificidades do novo modelo, vrias outras leis
promoveram modificaes nas regras da Lei no 10.833, assunto a ser tratado a
partir da seo 2.2 deste estudo.
certo que esse tipo de situao contribui para proporcionar um cenrio de
maior complexidade e insegurana jurdica, o que colabora para gerar interpretaes
assimtricas da legislao pelos contribuintes e vrias discusses administrativas e
judiciais sobre a exigibilidade do tributo.
A respeito dos conflitos envolvendo a Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social, a tabela 2 mostra o atual cenrio4 dos acrdos proferidos em
julgamentos do Judicirio, Supremo Tribunal Federal (STF) e Superior Tribunal
de Justia (STJ), e de uma instncia administrativa integrante da estrutura do
Ministrio da Fazenda (MF), o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf).5

4. Para mais informaes a esse respeito, ver os seguintes sites: STJ <http://www.stj.jus.br/portal/site/STJ>, opo
busca rpida; STF <http://migre.me/vYsHm>, opo pesquisa de jurisprudncia. Acessos em: 13 jan. 2016. Carf:
<http://migre.me/vYsFB>, opo jurisprudncia/Acrdos.
5. Sua finalidade principal julgar recursos de ofcio e voluntrio de deciso de primeira instncia, bem como os recursos
de natureza especial, que versem sobre a aplicao da legislao referente a tributos administrados pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 67
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

TABELA 2
Decises proferidas pelo STF, STJ e Carf envolvendo a Cofins

Quantidade de documentos por instncias

Descrio Judiciais Administrativas


TOTAL
STF STJ Carf

Acrdos de repetitivos - 13 - 13

Acrdos (decises colegiadas) 633 4.706 1.449 6.788

Total 633 4.719 1.449 6.801

Anlise (%) 9,31 69,20 21,31 100,00

Fonte: STF, STJ e Carf.


Elaborao do autor.

A tabela 2 revela a existncia de 6.801 decises sobre a Cofins, sendo que as


colegiadas so mais frequentes. Verifica-se preponderncia das disputas no mbito do
Poder Judicirio (78,51%), em especial no Superior Tribunal de Justia (69,20%).
As ocorridas no conselho administrativo vm em seguida (21,31%), e depois, as
declaradas pelo STF (9,31%). A anlise mostra que as divergncias envolvendo a
Cofins so discutidas favoravelmente na justia, o que colabora com o aumento
das demandas ao Poder Judicirio, alongamento do tempo dos conflitos e demora
nas solues das disputas.
Sobre a arrecadao do tributo, em 2014, as contribuies recolhidas pelas
empresas propiciaram ao governo federal, em valores correntes, uma receita de
R$ 194,5 bilhes,6 representando 16,96% do montante total dos tributos admi-
nistrados pela Receita Federal do Brasil (RFB). Responsvel pela segunda maior
arrecadao tributria da Unio, a Cofins ficou atrs apenas das receitas previ-
dencirias (R$ 357 bilhes), sendo estas oriundas da folha de pagamento. Nesse
mesmo ano, a arrecadao de tributos administrada pela RFB, entre impostos,
contribuies e receitas previdencirias, foi de R$ 1,1 trilho.
Com relao aos quinze ltimos anos, a tabela 3 apresenta os valores das
receitas tributrias arrecadadas pela RFB e suas taxas evolutivas, os valores da
Cofins (segregados em entidades financeiras e demais empresas) e respectivas taxas
percentuais nominais, bem como a sua representatividade em relao aos valores
anuais das receitas arrecadadas.

6. Dados disponibilizados pela Secretaria da Receita Federal (RFB) em: <http://www.receita.gov.br>.


68 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

TABELA 3
Arrecadao da Cofins (segregada por entidades financeiras e demais empresas)
comparada ao total das receitas anuais administradas pela RFB (2000 a 2014)
Total de Receitas Administradas
Cofins
pela RFB
A B C D E=D/A F G=F/A H=D+F I J K=H/A

Ano Entidades
Demais
Taxa Finan-
Valores ndice Taxa Empresas Taxa TOTAL Taxa ndice Taxa
Evolutiva ceiras
(R$ Anual (Peso) (Valores (Peso) (Valor R$ Evolutiva Anual (Peso)
anual (Valores
milhes) (acumul.) (%) em R$ (%) milhes) anual (acumul.) (%)
(%) em R$
milhes)
milhes)

2000 220.815 15,06 1,1506 2.490 1,13 36.787 16,66 39.277 22,04% 1,2204 17,79
2001 251.532 13,91 1,3106 2.541 1,01 43.403 17,26 45.944 16,97% 1,4275 18,27
2002 302.390 20,22 1,5756 3.560 1,18 47.768 15,80 51.328 11,72% 1,5948 16,97
2003 337.653 11,66 1,7594 4.233 1,25 53.893 15,96 58.125 13,24% 1,8060 17,21
2004 396.710 17,49 2,0671 4.544 1,15 72.907 18,38 77.452 33,25% 2,4065 19,52
2005 457.297 15,27 2,3828 5.932 1,30 80.946 17,70 86.878 12,17% 2,6994 19,00
2006 514.986 12,62 2,6834 4.799 0,93 86.331 16,76 91.130 4,89% 2,8315 17,70
2007 600.324 16,57 3,1280 5.544 0,92 97.365 16,22 102.908 12,93% 3,1975 17,14
2008 676.272 12,65 3,5238 6.002 0,89 114.799 16,98 120.801 17,39% 3,7535 17,86
2009 690.127 2,05 3,5959 7.384 1,07 110.502 16,01 117.886 -2,41% 3,6629 17,08
2010 799.760 15,89 4,1672 7.437 0,93 132.253 16,54 139.690 18,50% 4,3403 17,47
2011 938.914 17,40 4,8923 9.577 1,02 148.502 15,82 158.079 13,16% 4,9117 16,84
2012 992.089 5,66 5,1693 10.490 1,06 163.980 16,53 174.470 10,37% 5,4210 17,59
2013 1.100.661 10,94 5,7351 11.683 1,06 178.822 16,25 190.505 9,19% 5,9192 17,31
2014* 1.146.775 4,19 5,9753 12.726 1,11 181.823 15,86 194.549 2,12% 6,0449 16,96
Crescimento
(2000 a 2014) 497,53 -72,17 497,53 779,48 -1,59 491,54 -4,83 504,49 -90,37 504,49 -90,37
(%)
Mdias (2000
628.420 12,77% - 6.596 1,07 103.339 16,58% 109.935 13,04% - 17,65%
a 2014)

Fonte: RFB.
Elaborao do autor.

Observa-se que a arrecadao da contribuio, de 2000 a 2014, em termos


nominais, teve melhor desempenho que a evoluo total das receitas tributrias,
tendo crescido 504,49% (coluna H), mdia de 13,04% ao ano (a.a.), enquanto a
arrecadao total, no mesmo perodo, aumentou 497,53% (coluna C), equivalendo
a um crescimento mdio anual de 12,77%. No entanto, quanto sua proporo
em relao ao total de receitas administradas (coluna K), possvel notar que houve
queda de 17,79% (2000) para 16,96% (2014), ficando essa ltima participao
percentual abaixo da representatividade mdia de todo o perodo, que foi de 17,65%.
Acerca da sua arrecadao por setor econmico da Classificao Nacional
de Atividades Econmicas (CNAE), a tabela 3 revela que as entidades financeiras
contriburam para aumentar nominalmente, no perodo de 2000 a 2014, o reco-
lhimento da Cofins em 779,48%, contra 491,54% das demais empresas.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 69
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

Consequentemente, no perodo avaliado, o setor financeiro foi o que mais agregou


(287,94% superior s demais empresas) esse tributo aos cofres do governo federal,
sendo essa anlise em relao ao pagamento efetuado pelos demais setores econmicos.
Desse modo, verifica-se que a Cofins um tributo relevante no contexto
econmico nacional e de fundamental importncia para o financiamento da
Seguridade Social.
Em sequncia, a tabela 4 evidencia a segregao da arrecadao tributria
administrada pela RFB, por diviso econmica da CNAE, nos exerccios financeiros
de 2012, 2013 e 2014. Tambm aponta, em valores correntes e participaes percen-
tuais, os nove setores que mais contriburam com recolhimento de tributos Unio.

TABELA 4
Arrecadao de receitas tributrias administradas pela RFB, segregada por diviso
econmica da CNAE (2012-2014)
(Em R$)
2012 2013 2014
CNAE Arrecadao Geral Arrecadao Geral Arrecadao Geral
% % %
- RFB - RFB - RFB

Atividades de Servios Financeiros 127.961.799.790 12,9 134.496.741.246 12,2 132.761.653.942 11,6


Administrao Pblica, Defesa e
68.481.037.977 6,9 72.559.500.990 6,6 79.247.970.802 6,9
Seguridade Social
Comrcio por Atacado, Exceto Vecu-
64.666.957.415 6,5 72.838.937.548 6,6 79.176.463.227 6,9
los Automotores e Motocicletas
Comrcio Varejista 45.785.593.559 4,6 51.789.869.959 4,7 57.011.494.237 5,0
Fabricao de Veculos Automotores,
39.647.323.936 4,0 41.942.655.446 3,8 39.003.725.354 3,4
Reboques e Carrocerias
Fabricao de Coque, de Produtos
Derivados do Petrleo e de Biocom- 23.909.047.242 2,4 26.891.597.751 2,4 27.161.166.338 2,4
bustveis
Eletricidade, Gs e Outras Utilidades 24.571.935.589 2,5 22.638.527.535 2,1 24.950.571.347 2,2
Seguros, Resseguros, Previdncia
22.128.970.213 2,2 25.029.969.716 2,3 28.662.879.965 2,5
Complementar e Planos de Sade
Transporte Terrestre 20.387.571.653 2,1 22.265.019.674 2,0 23.767.749.057 2,1
Demais Divises 554.548.762.626 55,9 630.208.180.135 57,3 655.031.325.730 57,1
Total de Tributos Arrecadados pela
992.089.000.000 100,0 1.100.661.000.000 100,0 1.146.775.000.000 100,0
RFB

Fonte: RFB.
Elaborao do autor.

Constata-se, na tabela 4, que a atividade financeira foi a que mais recolheu


tributos federais nos trs anos consecutivos. Ou seja, a maior arrecadao do gover-
no federal provm do setor de servios. A sua participao nos tributos recolhidos
anualmente Unio no foi menor que 11%, com pico de 12,9%, em nenhum dos
70 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

perodos avaliados. Logo atrs, quase empatados em termos de recolhimentos nomi-


nais, com propores no inferiores a 6%, vm os setores de administrao pblica,
defesa e seguridade social, e o do comrcio por atacado (exceto veculos automotores
e motocicletas). Verifica-se tambm que as nove divises juntas participaram com
algo prximo de 40% dos montantes anuais das receitas tributrias administradas
pela RFB, o que atesta a importncia desse conjunto de setores para a economia.
A tabela 5 apresenta, em valores correntes, a arrecadao da Cofins segregada
nas mesmas divises econmicas da tabela 4, com os percentuais de participao
calculados em relao ao seu total e sobre o montante geral das receitas adminis-
tradas pela RFB em cada ano.
Contudo, dissonante da informao verificada, o setor do comrcio por ata-
cado (exceto veculos automotores e motocicletas) o que aparece nominalmente
como responsvel pela maior arrecadao da Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social. Percebe-se que, de toda a Cofins recolhida Unio, o comrcio
atacadista participou com 8,5%, em 2012; 8,3%, em 2013; e 8,6%, em 2014. Em
seguida, vem o setor de fabricao de coque, de produtos derivados do petrleo
e de biocombustveis, com participaes entre 6,9% e 7,2%. Em terceiro e com
representatividade muito prxima, aparecem as empresas de servios financeiros.
O setor de fabricao de veculos automotores, reboque e carrocerias o que vem
contribuindo com a quarta maior arrecadao nominal (de 5,6% a 6,3%), enquanto
o comrcio varejista se apresenta na sequncia (de 5,1% a 5,7%). Em sexto, aparece
o setor de eletricidade, gs e outras (de 4,0% a 5,1%); depois, vem o de transporte
terrestre (2,3% a 2,5%); e, em seguida, o de seguros (de 1,3% a 1,6%).
Sob a conjuntura desses oito setores, a anlise comprova que as maiores
arrecadaes da Cofins so provenientes da indstria (37,5%) e das empresas de
servios (37,5%), apesar de ser do comrcio a origem da maior contribuio Unio.
Quanto ao setor financeiro, que o maior contribuinte de tributos federais
e o terceiro em recolhimento da Cofins, a situao explicada pelas regras de apu-
rao e cobrana da contribuio definidas na Lei no 10.833/2003 assunto a ser
analisado mais adiante , que manteve esse setor e outras atividades de servios no
regime de apurao cumulativo, apesar de essas pessoas jurdicas, em sua maioria,
estarem obrigadas a tributar os seus resultados pelo lucro real, conforme determina
o inciso II, art. 14, da Lei Federal no 9.718/1998.
Outra confirmao que, juntas, as nove divises so responsveis, em termos
nominais, por quase metade da Cofins recolhida, o que equivale a dizer tambm que
a totalidade de Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social paga ao
governo federal originria apenas de 10,34%7 dos setores econmicos no Brasil.

7. Nove das 87 divises econmicas mapeadas pelo IBGE por meio do CNAE.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 71
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

Sendo assim, o cenrio atual evidencia que perto de 50% dos tributos
incidentes sobre as receitas empresariais esto concentrados em menos de 11%
das divises econmicas.

TABELA 5
Arrecadao da Cofins segregada por diviso econmica da CNAE (2012-2014)
(Em R$)
2012 2013 2014

A B C D E F G H I
CNAE
Arrecadao Arrecadao Arrecadao
(%) (%) (%) (%) (%) (%)
Cofins Cofins Cofins

Comrcio por Atacado,


Exceto Veculos Automo- 14.826.482.544 8,5 1,5 15.874.113.571 8,3 1,4 16.741.182.883 8,6 1,5
tores e Motocicletas

Fabricao de Coque, de
Produtos Derivados do
12.504.867.638 7,2 1,3 13.451.989.963 7,1 1,2 13.504.776.989 6,9 1,2
Petrleo e de Biocom-
bustveis

Atividades de Servios
11.486.423.934 6,6 1,2 13.694.604.204 7,2 1,2 12.983.042.713 6,7 1,1
Financeiros

Fabricao de Veculos
Automotores, Reboques 10.606.419.699 6,1 1,1 11.950.693.440 6,3 1,1 10.930.151.136 5,6 1,0
e Carrocerias

Comrcio Varejista 9.899.917.141 5,7 1,0 10.063.322.423 5,3 0,9 9.845.935.507 5,1 0,9

Eletricidade, Gs e
8.853.182.462 5,1 0,9 7.702.785.346 4,0 0,7 8.331.987.603 4,3 0,7
Outras Utilidades

Transporte Terrestre 4.418.729.069 2,5 0,4 4.505.293.840 2,4 0,4 4.459.478.245 2,3 0,4

Seguros, Resseguros,
Previdncia Complemen- 2.220.884.558 1,3 0,2 2.602.398.247 1,4 0,2 3.132.306.435 1,6 0,3
tar e Planos de Sade

Administrao Pblica,
Defesa e Seguridade 118.585.176 0,1 0,0 106.094.200 0,1 0,0 89.669.990 0,0 0,0
Social

Demais Divises 99.534.507.781 57,0 10,0 110.553.704.766 58,0 10,0 114.530.468.500 58,9 10,0

Cofins arrecadada
174.470.000.000 100,0 17,6 190.505.000.000 100,0 17,3 194.549.000.000 100,0 17,0
pela RFB

Total de tributos arreca-


992.089.000.000 - - 1.100.661.000.000 - - 1.146.775.000.000 - -
dados pela RFB

Fonte: RFB.
Elaborao do autor.

O prximo tpico retrata a evoluo do arcabouo legal e normativo da


Cofins, bem como seu atual contexto econmico, com a finalidade de destacar os
principais entraves jurdicos e econmicos pertinentes.
72 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

2 PRINCIPAIS ENTRAVES JURDICOS E ECONMICOS ASSOCIADOS


CONTRIBUIO

2.1 Entraves jurdicos


Pode-se afirmar que h segurana jurdica quando a legislao protege o direito
adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada. Jafet (2011, p. 1) salientou que
isso equivale a dizer que as empresas e empresrios tm liberdade para empreender
e a garantia de que os contratos entre as partes sero respeitados. No entanto,
enfatizou tambm que no Brasil isso nem sempre acontece, e diversos setores da
economia sofrem com a insegurana jurdica.
Com relao aos entraves jurdicos sobre a tributao das receitas empre-
sariais, o estudo mostra que os primeiros casos ocorreram com a criao do
Finsocial, institudo pelo Decreto-Lei no 1.940/1982. O produto do novo tributo
era direcionado ao Fundo de Investimento Social, da a origem da contribuio
ao Finsocial.
Cobrada inicialmente pelas alquotas de 0,5% e 5%, incidentes respectiva-
mente sobre a receita bruta e o Imposto de Renda devido, sendo que a exigncia
sobre o imposto foi o seu principal entrave, o tributo foi cobrado sobre duas bases
distintas. Essa situao resultou em vrias discusses judiciais.
Conforme mencionou Schontag (2015, p. 1), os questionamentos judiciais
foram quase sempre [concludos] com sucesso. Na poca, as pessoas jurdicas
alegaram principalmente no estar sujeitas ao Finsocial, nem sobre receita nem
sobre lucro. A tentativa de correo do entrave ocorreu em dezembro de 1987,
com a publicao do Decreto-Lei no 2.397, que deu nova redao ao caput do
art. 1o do DL no 1.940.
Outro problema foi gerado pela Lei Federal no 7.689, de 15 de dezembro
de 1988, quando se manteve a cobrana do Finsocial para as empresas em que a
base de clculo era o Imposto de Renda devido, ao mesmo tempo em que se exigia
outra contribuio sobre o lucro.
Desse modo, para determinados casos, havia duas incidncias sobre o lucro
e nenhuma sobre o faturamento. Tentou-se resolver o entrave com a redao
do art. 28 na Lei no 7.738/1989. A nova regra passou a exigir, para as empresas
exclusivamente de servios, a cobrana da contribuio sobre a receita bruta e
no mais sobre o Imposto de Renda devido. Da, pela primeira vez, conforme
destacou Schontag (2015, p. 3), as cinco atividades empresariais ficaram sujeitas
contribuio sobre receita bruta, base de clculo legalmente equiparada a fatu-
ramento. A pesquisa mostra que as leis nos 7.689 e 7.738 tambm foram objeto
de questionamentos judiciais.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 73
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

Sobre o assunto, destacam-se duas manifestaes do STF, os recursos extra-


ordinrios (REs) 150.7558 e 150.764.9 A primeira envolveu a exigibilidade do
Finsocial por parte das prestadoras de servio. O outro julgamento reconheceu
inconstitucionalidade em dispositivos da Lei no 7.689/1988.
No obstante, a promulgao da Constituio Federal (CF/1988), em 5
de outubro de 1988, promoveu mudanas no ambiente tributrio brasileiro,
dando suporte e sustentao jurdica exigibilidade das contribuies sociais,
bem como autonomia ao legislador para estabelecer as novas diretrizes de
cobrana do tributo.
Vejamos o texto original do art. 195: A seguridade social ser financiada por
toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos
provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, e das seguintes contribuies sociais.
Observa-se que foi determinado o campo de incidncia em que a lei pode
atuar, permitindo, dessa forma, que a legislao complementar (ou ordinria)
disponha sobre as regras de apurao e recolhimento das contribuies sociais,
incluindo a definio do regime pelo qual seriam cobradas.
Sobre esse assunto, Cassone (2012, p. 13) mencionou que: Se a exigibilidade
tributria se dar nos termos da lei, e se a CF/88 no disps sobre a 'no cumula-
tividade', significa que, em princpio, o regime cumulativo, embora no vedado
que a lei viesse, desde logo, a adotar o regime no cumulativo.
Em consonncia com o disposto no inciso I, art. 195, da CF/1988, a
Lei Complementar (LC) n o 70, 10 de 30 de dezembro de 1991, instituiu a
cobrana cumulativa, tambm chamada de plurifsica, da Contribuio para
o Financiamento da Seguridade Social. Estabeleceu que o tributo devido pelas
pessoas jurdicas, inclusive as a elas equiparadas pela legislao do Imposto de
Renda, e que sua incidncia ser sobre o faturamento mensal, assim considerado
a receita bruta das vendas de mercadorias, de mercadorias e servios e de servio

8. O STF, no julgamento do RE no 150.755, declarou constitucional o art. 28 da Lei no 7.738/1989, que tornou exigvel
a contribuio para o Finsocial das empresas prestadoras de servio.
9. De acordo com o RE no 150.764-PE, relator para o acrdo ministro Marco Aurlio, DJ de 2 de abril de 1993, o STF
declarou a inconstitucionalidade do art. 9o da Lei no 7.689, de 15 de dezembro de 1988, do art. 7o da Lei no 7.787, de
30 de junho de 1989, do art. 1o da Lei no 7.894, de 24 de novembro de 1989 e do art. 1o da Lei no 8.147, de 28 de
dezembro de 1990, ficando esclarecido que o DL 1.940/1982, com as alteraes havidas anteriormente CF/1988,
continuou em vigor at a edio da Lei Complementar (LC) no 70, de 1991. Quer dizer, at a edio da LC no 70/91, o
Finsocial seria cobrado na forma do DL 1.940/1982, com as alteraes havidas anteriormente CF/1988.
10. Cassone (2012, p. 13) mencionou que a LC no 70/1991 foi declarada pelo STF, no seu aspecto material, como de
lei ordinria na ADC 1/DF. Moreira Alves, unnime, 01-12-1993, DJU 16-06-1995 p. 18213, de cuja ementa destacou
Improcedncia das alegaes de inconstitucionalidade da contribuio social instituda pela Lei Complementar no
70/91 (Cofins).
74 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

de qualquer natureza. Tambm permitiu excluir, da base de clculo, o imposto


sobre produtos industrializados (IPI), as vendas canceladas e devolvidas, e os
descontos incondicionais.11
Sobre a LC no 70, cabem quatro destaques:
a exigncia de apurao mensal do tributo sobre o faturamento das
empresas (art. 2);
a definio de base de clculo especfica para os fabricantes de cigarros12
e de valor especfico para a contribuio dos distribuidores de derivados
de petrleo e lcool etlico hidratado para fins carburantes13 (arts. 3 e 4);
a extino da contribuio ao Finsocial, a partir da exigibilidade da
Cofins (art. 9); e
a excluso de determinadas instituies,14 a maioria regulamentada e
fiscalizada pelo Banco Central, da obrigao de pagar a Cofins (Pargrafo
nico do art. 11).15
At o momento, o texto contido no art. 195 da CF/1988 sofreu quatro
modificaes, sendo que as trs ltimas mudanas foram realizadas num intervalo
de dois anos cada. Isso equivale a dizer tambm que 75% dessas alteraes foram
realizadas no perodo de 2001 a 2005. As emendas constitucionais (ECs) que
realizaram modificaes na exigibilidade da Cofins foram: i) EC no 20/1998; ii)
EC no 33/2001; iii) EC no 42/2003; e iv) EC no 47/2005.
O quadro 1 mostra uma sntese das referidas emendas.

11. Esse desconto oferecido e concretizado pelas empresas no ato da venda do produto ou da mercadoria. Por isso
chamado de incondicional. Popularmente conhecido por desconto comercial.
12. Conforme consta no art. 3o, ser obtida multiplicando-se o preo de venda do produto no varejo por
cento e dezoito por cento.
13. De acordo com o art. 4o, ser calculada sobre o menor valor, no pas, constante da tabela de preos mximos
fixados para venda a varejo, sem prejuzo da contribuio incidente sobre suas prprias vendas.
14. Bancos comerciais, bancos de investimentos, bancos de desenvolvimento, caixas econmicas, sociedades de cr-
dito, financiamento e investimento, sociedades de crdito imobilirio, sociedades corretoras, distribuidoras de ttulos
e valores mobilirios, empresas de arrendamento mercantil, cooperativas de crdito, empresas de seguros privados e
de capitalizao, agentes autnomos de seguros privados e de crdito e entidades de previdncia privada abertas e
fechadas (redao dada pela Lei no 9.876/1999).
15. Cabe destacar que o pargrafo nico do art. 11, LC no 70, excluiu as empresas financeiras da tributao da Cofins,
porque essa mesma lei complementar majorou em 8 p.p., por meio do caput desse artigo, a alquota da contribuio
social sobre o lucro das instituies.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 75
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

QUADRO 1
Emendas que modificaram os artigos 149 e 195 da Constituio Federal de 1988
Emenda Constitucional Sntese
Incluiu o item b ao inciso I do art. 195. Com isso, estabeleceu constitucionalmente a exigncia de
EC no 20, de 15/12/1998 contribuio social sobre a receita ou o faturamento das empresas.
alquotas ou bases de Adicionou o 9o ao art. 195, estabelecendo que as contribuies sociais previstas no inciso I deste
clculo diferenciadas artigo podero ter alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade econmica
ou da utilizao intensiva de mo de obra.
Incluiu o 2o, art. 149, estabelecendo que as contribuies sociais e de interveno no domnio
econmico no incidiro sobre as receitas decorrentes de exportao.
Incluiu o inciso III, letras a e b ao art. 149, dispondo que as contribuies sociais podero ter
EC no 33, de 11/12/2001
alquotas ad valorem,1 tendo por base o faturamento, a receita bruta ou o valor da operao e, no
regime de incidncia nica
caso de importao, o valor aduaneiro; e especfica, tendo por base a unidade de medida adotada.
Acrescentou o 4o ao art. 149, determinando que a lei definir as hipteses em que as contribui-
es incidiro uma nica vez.
Incluiu o item IV ao art. 195, estabelecendo a incidncia de contribuio social sobre o importador
de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
EC no 42, de 19/12/2003
Adicionou o 12 ao art. 195, dispondo que a lei definir os setores de atividade econmica
regime no cumulativo
para os quais as contribuies incidentes na forma dos incisos I, b; e IV do art. 195, sero no
cumulativas.
Alterou a redao do 9o (art. 195), estabelecendo que as contribuies sociais previstas no inciso
EC no 47, de 5/7/2005
I desse artigo podero ter alquotas ou bases de clculo diferenciadas, em razo da atividade
ajuste nas bases de clculo
econmica, da utilizao intensiva de mo de obra, do porte da empresa ou da condio estrutural
diferenciadas
do mercado de trabalho.

Fonte: CF/88 e alteraes posteriores.


Nota: 1 nus tributrio sobre o valor da mercadoria e no sobre o seu peso, quantidade ou volume.
Elaborao do autor.

A EC no 20/1998 referendou o tratamento de situaes desiguais por lei or-


dinria (infraconstitucional), conforme enfatizou Cassone (2012, p. 15): Embora
o 9o ao art. 195" abranja, "aparentemente, todas as situaes, no mundo dos
fatos econmicos, pode existir mais alguma situao no prevista no referido 9o,
hiptese em que a lei ordinria poder estabelecer tratamento desigual.
Nota-se que houve descasamento entre as disposies da LC no 70, de 30
de dezembro de 1991, e a EC no 20, de 15 de dezembro de 1998, que incluiu no
art. 195, inciso I, da Constituio Federal, a redao do item b a receita ou o
faturamento. Porm, a redao original do art. 195 da CF/1988 dava prerrogativa
lei para operacionalizar o tributo, o que no caracteriza, nesse caso, um entrave.
Com a EC no 33/2001, a CF/1988 fortaleceu os poderes do legislador para
estabelecer as hipteses em que a Cofins incidir uma nica vez (sendo, assim,
monofsica). Entende-se que essa cobrana pode se dar alm dos regimes cumu-
lativos e no cumulativos em razo de constar no art. 149 da CF que a forma de
incidncia nica prerrogativa da lei. Quanto s alquotas previstas no art. 149
(pargrafo 2o, inciso III), redao includa tambm pela EC no 33/2001, Cassone
(2012, p. 16) salientou que: No havia necessidade de a Emenda Constitucional
dispor sobre as alquotas, pois a lei ordinria poderia ter exercido esse papel sem
incidir em inconstitucionalidade.
76 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Com relao no cumulatividade prevista no pargrafo 12 do art. 195,


alterado pela EC no 42/2003, entende-se que permitida a sua instituio por
lei ordinria, incidindo sobre a receita (ou o faturamento) e sobre a importao,
alm da possibilidade de substituio da folha de pagamento para a receita ou o
faturamento, conforme consta no pargrafo 13 do referido artigo.
Esse entendimento ratificado por Marques (2015, p. 6): Da norma consti-
tucional em referncia no se extrai a possibilidade de deduo de crditos a todo
e qualquer bem ou servio adquirido para consecuo da atividade empresarial,
restando expresso que a regulamentao da sistemtica da no cumulatividade
aplicvel ao PIS e Cofins ficaria afeta ao legislador ordinrio.
Como se observa, a EC no 42/2003 reforou juridicamente o texto consti-
tucional para exigir o tributo pelo regime no cumulativo, dando autonomia ao
legislador para definir as regras em que devero ser apuradas e recolhidas ao governo.
Foi nesse cenrio que a Medida Provisria (MP) no 13516 instituiu a cobrana
no cumulativa da Cofins. Consta, na sua exposio de motivos (no 197-A/2003
MF), que o propsito do novo regime foi estimular a eficincia econmica e gerar
condies para um crescimento mais acelerado da economia brasileira; que os pilares
da nova cobrana eram provenientes do regime no cumulativo da contribuio ao
PIS/Pasep (Lei no 10.637/2002); e que o seu objetivo tambm foi corrigir distor-
es17 relevantes decorrentes da cobrana cumulativa do tributo. Outra finalidade
dessa MP foi a de possibilitar maior competitividade dos produtos nacionais, uma
vez que os bens importados, por no terem incidncia anterior, no geram direito
a crdito, ao mesmo tempo em que as exportaes so desoneradas. O documento
de exposio ainda ressaltou que a Cofins no cumulativa tem como fato gerador
o faturamento mensal, assim entendido o total das receitas auferidas pela pessoa
jurdica, independentemente de sua denominao ou classificao contbil. Nesse
caso, ficou evidenciado que a forma adotada pelas empresas na escriturao mer-
cantil dos fatos, incluindo a contabilizao das receitas, no deve prevalecer sobre
a essncia do seu ingresso financeiro ao patrimnio.
Sobre o assunto, o Supremo Tribunal Federal, por meio do Recurso Extra-
ordinrio no 606.107/2013, item V, manifestou que, sob o prisma especfico da
Constituio, a contabilidade no se subordina tributao, e a receita bruta pode
ser definida como o ingresso financeiro que se integra ao patrimnio na condio
de elemento novo e positivo, sem reservas ou condies:

16. Nota-se que, em 30 de outubro de 2003, data da MP, a EC no 42 ainda no havia sido publicada, mas, conforme men-
cionado, o art. 195 da CF/1988 dava amparo ao estabelecimento de regras para o funcionamento da no cumulatividade.
17. Como exemplo, citada a induo a uma verticalizao artificial das empresas, em detrimento da distribuio da
produo por um nmero maior de empresas mais eficientes em particular, empresas de pequeno e mdio porte, que
usualmente so mais intensivas em mo de obra.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 77
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

V. O conceito de receita, acolhido pelo art. 195, I, b, da Constituio Federal,


no se confunde com o conceito contbil. (...) Ainda que a contabilidade elaborada
para fins de informao ao mercado, gesto e planejamento das empresas possa ser
tomada pela lei como ponto de partida para a determinao das bases de clculo
de diversos tributos, de modo algum subordina a tributao. (...) A contabilidade
constitui ferramenta utilizada tambm para fins tributrios, mas moldada nesta seara
pelos princpios e regras prprios do Direito Tributrio. Sob o especfico prisma cons-
titucional, receita bruta pode ser definida como o ingresso financeiro que se integra
no patrimnio na condio de elemento novo e positivo, sem reservas ou condies.
Em menos de sessenta dias, isto , em 29 de maro de 2003, a MP no 135 foi
convertida na Lei Federal no 10.833. Consonante MP, as condies estabelecidas
para a cobrana no cumulativa da Cofins foram descritas no captulo 1 dessa lei,
arts. 1o ao 16, cujas disposies em vigor esto retratadas em 191 regras, divididas
em 101 incisos, dezenove alneas e 71 pargrafos.
Os itens a seguir mostram as anlises das disposies contidas nos arts. 1o ao
14, do referido captulo da Lei no 10.833, cujas regras estabelecem os seguintes
pilares da sua exigncia tributria: i) base de clculo; ii) alquotas; iii) situaes
para desconto de crditos; iv) crditos presumidos; v) contribuintes; vi) condies
de no incidncia; vii) permisses adicionais para uso de crditos; e viii) empresas
e receitas que se mantiveram na tributao do regime cumulativo.

2.2 Artigo 1o da Lei 10.833 (base de clculo)


1) Define que a incidncia no cumulativa sobre o total das receitas
auferidas pela pessoa jurdica, independentemente de sua denominao ou
classificao contbil, e que a apurao mensal (caput).
2) Estabelece que o total das receitas compreende a receita bruta de que trata
o art. 12 do Decreto-Lei no 1.598, de 26 de dezembro de 1977, e todas
as demais receitas auferidas pela pessoa jurdica com os seus respectivos
valores decorrentes do ajuste a valor presente ( 1o).
3) Determina que a base de clculo da Cofins o total das receitas auferidas
pela pessoa jurdica ( 2o).
4) Estabelece os valores que no integram a base de clculo ( 3o ).

2.2.1 Anlise do art. 1o


As regras contidas nesse artigo permitem duas interpretaes sobre a forma de
apurao da base de clculo da contribuio, tendo em vista a referncia que faz
o caput regra contida no art. 12 do Decreto-Lei no 1.528/1977, para definir o
conceito de receita bruta das pessoas jurdicas (PJ). Um entendimento, conside-
rando-se toda a redao contida no art. 12 e seus incisos, que a receita bruta o
78 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

montante da receita lquida contbil constante na demonstrao do resultado do


exerccio (receita bruta diminuda das dedues previstas) somado aos valores das
demais receitas auferidas pela empresa, excludas, quando for o caso, as receitas
previstas no 3o, art. 1o, da Lei no 10.833. Uma receita que pode ser excluda
(desde que, claro, esteja includa na totalidade das receitas) a proveniente das
reverses de provises.
Outra interpretao que a receita bruta provm somente da regra contida
no caput do art. 12, mas sem considerar os seus incisos. Nesse caso, se for consi-
derada a excluso das regras contbeis contidas nos incisos do art. 12 (Decreto-Lei
no 1.528/1977), no haveria a deduo dos valores considerados na apurao da
receita lquida, o que d o entendimento de que a receita bruta proveniente
exclusivamente do valor cheio da receita, sem quaisquer dedues.
Destaca-se que, na primeira interpretao, no h que se falar em bitributa-
o da Cofins, pois a regra contbil contida no art. 12 e seus incisos (Decreto-Lei
no 1.528/1977) permite deduzir da receita bruta os valores dos tributos incidentes
sobre a prpria receita (IPI, ICMS, PIS, Cofins e ISS). Portanto, a adoo desse
raciocnio gera maior benefcio ao contribuinte e menor arrecadao tributria ao
governo. Por sua vez, a segunda interpretao a que mais beneficia o fisco, porque
gera base de incidncia maior.
Sobre este artigo, possvel perceber que h entrave no fato de a Lei no
10.833/2003 fazer referncia regra contida no art. 12 do Decreto-Lei n o
1.528/1977, para definir o que a receita bruta. Afinal, consta em posicionamento
do Supremo Tribunal Federal (STF) de que a receita bruta no deve ser apurada
com base nas regras contbeis.
Cabe mencionar que este artigo est sendo contestado no STF por meio da
Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no 3.144.18 At o momento,19 a ao
ainda est aguardando julgamento.

2.3 Artigo 2o da Lei no 10.833 (alquotas)


1) Define que o tributo ser determinado aplicando-se a alquota de 7,6%
sobre a base de clculo apurada nas condies do art. 1o (caput).
2) Estabelece alquotas especficas para os produtores e importadores ( 1o).

18. Essa ADI busca a declarao de inconstitucionalidade dos arts. 1o a 16, a Lei Federal no 10.833/2003, em face dos
arts. 150, 0II, 0IV, 195, 9o, da Constituio Federal. Do sistema de acompanhamento processual do STF consta a pen-
dncia de quatro aes diretas de inconstitucionalidade (ADI no 3.044, ADI no 3.047 e ADI no 3.067, apensas ADI no
3.048), que contestam, sob os mesmos fundamentos jurdicos, os arts. 1o a 16 da MP 135/2003. Tais disposies legais,
segundo o STF, apresentam o mesmo contedo normativo, salvo pequenos acrscimos que no alteram a substncia da
no cumulatividade da Cofins. Em virtude dessa conexo e do protocolo do aditamento da ADI no 3.067, com adaptao
s normas da Lei, os autos foram remetidos Presidncia do STF para redistribuio.
19. Posio em 13 de janeiro de 2016.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 79
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

3) Exclui a receita bruta auferida pelos produtores, importadores ou distribui-


dores com a venda de lcool, inclusive para fins carburantes. As alquotas
aplicveis aos casos so as previstas no caput e no 4o do art. 5 o da Lei
no 9.718, de 27 de novembro de 1998 ( 1o-A).
4) Exclui a receita bruta decorrente da venda de papel imune a impostos
de que trata o art. 150, inciso VI, alnea "d", da Constituio Federal,
quando destinado impresso de peridicos, que fica sujeita alquota de
3,2% ( 2o).
5) Autoriza o Poder Executivo a reduzir a zero e a restabelecer a alquota
incidente sobre receita bruta decorrente da venda de produtos qumicos e
farmacuticos, classificados nos captulos 29 e 30 da Lei no 10.833, sobre
produtos destinados ao uso em hospitais, clnicas e consultrios mdicos e
odontolgicos, campanhas de sade realizadas pelo poder pblico, laboratrio
de anatomia patolgica, citolgica ou de anlises clnicas, classificados nas
posies 30.02, 30.06, 39.26, 40.15 e 90.18, e sobre smens e embries
da posio 05.11, todos da Tipi ( 3o).
6) Reduz a zero a alquota da Cofins incidente sobre a receita de venda de
livros tcnicos e cientficos, na forma estabelecida em ato conjunto do
Ministrio da Educao e da Secretaria da Receita Federal ( 4o).
7) Exclui a receita bruta auferida por pessoa jurdica industrial estabeleci-
da na Zona Franca de Manaus, decorrente da venda de produo pr-
pria, consoante projeto aprovado pelo Conselho de Administrao da
Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa), que fica sujeita,
ressalvado o disposto nos 1o a 4o deste artigo, s alquotas de 3% (para
as vendas destinadas s empresas estabelecidas na Zona Franca de Manaus;
e fora da Zona Franca de Manaus, que apure a Cofins no regime de no
cumulatividade) e 6% (para as vendas destinadas s empresas estabeleci-
das fora da Zona Franca de Manaus, que apurem: i) o imposto de renda
com base no lucro presumido; ii) o imposto de renda com base no lucro
real e que tenha sua receita, total ou parcialmente, excluda do regime de
incidncia no cumulativa da Cofins; iii) que seja optante pelo Sistema
Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies (Simples); e iv)
rgos da administrao federal, estadual, distrital e municipal.) ( 5o).
8) Estabelece que a regra contida no 5o tambm se aplica receita bruta
auferida por pessoa jurdica industrial ou comercial estabelecida nas reas
de livre comrcio de que tratam as leis nos 7.965/1989, 8.210/1991, e
8.256/1991, o art. 11 da Lei no 8.387/1991, e a Lei no 8.857/1994 ( 6o).
9) Dispensa a exigncia prevista no 5o, relativa ao projeto aprovado, para
as pessoas jurdicas comerciais referidas no 6o deste artigo ( 7o).
80 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

2.3.1 Anlise do art. 2o


A alquota geral do tributo no regime no cumulativo foi majorada para 7,6%.
No regime cumulativo, o percentual de 3%. Isso demonstra que na apurao no
cumulativa, quando no houver o abatimento de crdito, o contribuinte arcar
com um aumento na carga tributria bruta superior a 150%.
Outro entrave que, mesmo havendo a deduo de crditos no valor da
contribuio devida, o abatimento no ser de todo o tributo cobrado na etapa
anterior. Essa condio mostra que o novo regime no abate totalmente o efeito
cascata da contribuio.
Consta tambm que h incentivo tributrio, com aplicao de alquotas re-
duzidas (ou zero), para determinadas situaes. So elas: produtores, importadores,
distribuidores com a venda de lcool, inclusive para fins carburantes; venda de
produtos qumicos e farmacuticos, sobre produtos destinados ao uso em hospitais,
clnicas e consultrios mdicos e odontolgicos, campanhas de sade realizadas
pelo poder pblico, laboratrio de anatomia patolgica, citolgica ou de anlises
clnicas e sobre smens e embries; venda de livros tcnicos e cientficos; inds-
trias estabelecidas na Zona Franca de Manaus e fora; e s indstrias e comrcio
estabelecidos nas reas de livre comrcio.
Cabe destacar que este artigo est sendo contestado no STF por meio da ADI
n 3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.
o

2.4 Artigo 3o da Lei no 10.833 (desconto de crditos)


1) Faculta que do valor apurado na forma do art. 2o a pessoa jurdica poder
descontar crditos calculados (caput).
2) Define quatro regras, observado o disposto no 15 desse artigo, sobre
como o crdito ser determinado mediante a aplicao da alquota prevista
no caput do art. 2o desta Lei ( 1o ).
3) Determina duas situaes que no daro direito ao crdito da Cofins ( 2o).
4) Define trs contextos exclusivos em que se dar o direito aos crditos( 3o).
5) Faculta que o crdito no aproveitado em determinado ms poder s-lo
nos meses subsequentes ( 4o).
6) Estabelece que, na hiptese de a pessoa jurdica sujeitar-se incidncia
no cumulativa da Cofins, em relao apenas parte de suas receitas, o
crdito ser apurado, exclusivamente, em relao aos custos, despesas e
encargos vinculados a essas receitas ( 7o).
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 81
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

7) Faculta a escolha entre dois critrios, observadas as normas da RFB, a ser


adotado pela pessoa jurdica, para determinao do crdito no caso de
custos, despesas e encargos vinculados s receitas referidas no 7o e s
submetidas ao regime de incidncia cumulativa da Cofins ( 8o).
8) Estabelece que o mtodo eleito pela pessoa jurdica para determinao
do crdito, na forma do 8o, ser aplicado consistentemente por todo o
ano-calendrio, observadas as normas da RFB ( 9o).
9) Esclarece que o valor dos crditos apurados em conformidade com este
artigo no constitui receita bruta da pessoa jurdica, servindo somente
para deduo do valor devido da contribuio ( 10o).
10) Determina a obrigatoriedade de estornar o crdito da Cofins relativo a
bens adquiridos para revenda ou utilizados como insumos na prestao de
servios e na produo ou fabricao de bens ou produtos destinados venda,
que tenham sido furtados ou roubados, inutilizados ou deteriorados,
destrudos em sinistro ou, ainda, empregados em outros produtos que
tenham tido a mesma destinao ( 13o).
11) Faculta ao contribuinte calcular o crdito de que trata o inciso III do
1o deste art. 3o, relativo aquisio de mquinas e equipamentos des-
tinados ao ativo imobilizado, no prazo de 4 (quatro) anos, mediante a
aplicao, a cada ms, das alquotas referidas no caput do art. 2o desta
Lei sobre o valor correspondente a1/48 (um quarenta e oito avos) do
valor de aquisio do bem, observada a regulamentao da RFB ( 14o).
12) Estabelece que o crdito, na hiptese de aquisio, para revenda, de pa-
pel imune a impostos de que trata o art. 150, inciso VI, alnea "d" da
Constituio Federal, quando destinado impresso de peridicos, ser
determinado mediante a aplicao da alquota prevista no 2o do art. 2o
desta Lei, ou seja, de 3,2% ( 15o).
13) Faculta ao contribuinte calcular o crdito de que trata o inciso III do 1o
deste artigo, relativo aquisio de embalagens de vidro retornveis, classi-
ficadas no cdigo 7010.90.21 da Tipi, destinadas ao ativo imobilizado,
observada a regulamentao da RFB ( 16o).
14) Estabelece que, ressalvado o disposto no 2o deste artigo e nos 1o a
3o do art. 2o Lei 10.833/2003, na aquisio de mercadoria produzida
por pessoa jurdica estabelecida na Zona Franca de Manaus, consoante
projeto aprovado pela Suframa, o crdito ser determinado mediante a
aplicao de trs alquotas especficas: i) de 5,60% nas operaes com os
bens referidos no inciso VI do art. 28 da Lei no 11.196, de 21 de novembro
de 2005; ii) de 7,60%, na situao de que trata a alnea b do inciso II
82 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

do 5o do art. 2o desta lei, que prev alquota de 6%; e iii) de 4,60%,


nos demais casos) ( 17o).
15) Determina que, para os casos de devoluo de vendas efetuadas em perodos
anteriores, o crdito calculado mediante a aplicao da alquota incidente
na venda ser apropriado no ms do recebimento da devoluo ( 18o).
16) Estabelece que a empresa de servio de transporte rodovirio de carga que
subcontratar servio de transporte de carga prestado porpessoa fsica,
transportador autnomo, poder descontar, da Cofins devida em cada
perodo de apurao, crdito presumido calculado sobre o valor dos
pagamentos efetuados por esses servios. Caso seja efetuada por pessoa
jurdica transportadora, optante pelo Simples, poder descontar, da Cofins
devida em cada perodo de apurao, crdito calculado sobre o valor dos
pagamentos efetuados por esses servios ( 19o).
17) Define que, com relao aos crditos referidos no 19 deste artigo, seu
montante ser determinado mediante aplicao, sobre o valor dos mencio-
nados pagamentos, de alquota correspondente a 75% daquela constante
do art. 2o desta lei ( 20o).
18) Determina que no integram o valor das mquinas, equipamentos e outros
bens fabricados para incorporao ao ativo imobilizado na forma do inciso
VI do caput deste artigo os custos de que tratam os incisos do 2o deste
artigo ( 21o).
19) Estende a aplicao das regras contidas no 17 deste artigo, na hiptese
de aquisio de mercadoria produzida por pessoa jurdica estabelecida
nas reas de Livre Comrcio de que tratam as leis nos 7.965/1989,
8.210/1991 e 8.256/1991, o art. 11 da Lei no 8.387/1991, e a Lei no
8.857/1994 ( 23o).
20) Estabelece que, ressalvado o disposto no 2o deste artigo e nos 1o a
3o do art. 2o desta lei, na hiptese de aquisio de mercadoria revendida
por pessoa jurdica comercial estabelecida nas reas de livre comrcio
referidas no 23 deste artigo, o crdito ser determinado mediante a
aplicao da alquota de 3% ( 24o).
21) Faculta que, no clculo do crdito de que tratam os incisos do caput,
podero ser considerados os valores decorrentes do ajuste a valor presente
de que trata o inciso III do caput do art. 184 da Lei no 6.404, de 15 de
dezembro de 1976 ( 25o).
22) Determina que o disposto nos incisos VI e VII do caput no se aplica
no caso de bem objeto de arrendamento mercantil, na pessoa jurdica
arrendatria ( 26o).
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 83
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

23) Probe o desconto, para fins do disposto nos incisos VI e VII do caput,
de quaisquer crditos calculados em relao a duas situaes especficas:
i) encargos associados a emprstimos registrados como custo; e ii) custos
estimados de desmontagem e remoo do imobilizado e de restaurao
do local em que estiver situado ( 27o).
24) No permite, no clculo dos crditos a que se referem os incisos VI e VII
do caput, computar os ganhos e as perdas decorrentes de avaliao de ativo
com base no valor justo ( 28o).
25) Faculta que, na execuo de contratos de concesso de servios pblicos,
os crditos gerados pelos servios de construo, recuperao, reforma,
ampliao ou melhoramento de infraestrutura, quando a receita corres-
pondente tiver contrapartida em ativo intangvel, representativo de direito
de explorao, ou em ativo financeiro, somente podero ser aproveitados,
no caso do ativo intangvel, medida que este for amortizado e, no caso
do ativo financeiro, na proporo de seu recebimento, excetuado, para
ambos os casos, o crdito previsto no inciso VI do caput ( 29o).
26) Estabelece que a regra contida no inciso XI do art. 3o no se aplica ao
ativo intangvel referido no 29.

2.4.1 Anlise do art. 3o


O modelo designado para a apurao da no cumulatividade da Cofins o mtodo
indireto subtrativo (MIS), assunto a ser discutido no prximo tpico.
Em razo desse mtodo, foi permitida a deduo de crditos calculados em
relao a bens e servios utilizados pela empresa como insumo na prestao de ser-
vios por ela prestados ou fabricao de bens por ela produzidos.
Todavia, o texto legal deixou em aberto o que seria considerado insumo
no ambiente empresarial.
Um entrave que essa situao d margem para a interpretao caso a caso (o
que pode ou no ser deduzido como crdito), bem como pode fomentar questio-
namentos sobre esses casos nas instncias administrativas e judiciais. Sobre essas
discusses, conforme mencionou Mengardo (2015, p. 2), a falta de especificao
do que seria insumo fez com que o assunto desaguasse no administrativo e no
Judicirio, que tm julgado o assunto de forma distinta.
A RFB explicou o assunto por meio da IN/SRF no 404/2004. Este normativo
esclareceu em seu art. 8o que insumos so os produtos:
I - Utilizados na fabricao ou produo de bens destinados venda:
a) a matria-prima, o produto intermedirio, o material de embalagem e quaisquer
outros bens que sofram alteraes, tais como o desgaste, o dano ou a perda de
84 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

propriedades fsicas ou qumicas, em funo da ao diretamente exercida sobre


o produto em fabricao, desde que no estejam includas no ativo imobilizado;
b) os servios prestados por pessoa jurdica domiciliada no pas, aplicados ou con-
sumidos na produo ou fabricao do produto;
II utilizados na prestao de servios:
a) os bens aplicados ou consumidos na prestao de servios, desde que no estejam
includos no ativo imobilizado; e
b) os servios prestados por pessoa jurdica domiciliada no pas, aplicados ou con-
sumidos na prestao do servio.
Entretanto, em razo das particularidades operacionais das empresas e da
amplitude de interpretaes do termo insumo, o assunto continua gerando
diversos conflitos administrativos e judiciais.
Com relao s discusses judiciais, a principal alegao dos contribuintes
que a RFB restringiu o conceito da expresso insumo, conforme consta no
posicionamento jurdico de Marques (2015, p. 2), sintetizado no quadro 2.

QUADRO 2
Recurso Especial no 1.246.317 MG (2011/0066819-3): sntese do voto (relator STJ)
Assuntos Posicionamento do relator
Creditamento de insumos O creditamento relativo a insumos, por ser norma de direito tributrio, est jungido ao princpio da
previso legal (requisito) legalidade estrita, no podendo ser aplicado seno por permissivo legal expresso.
Considerou ilegais o art. 8o, 4o, I, a e b, (...), que, segundo Marques (2015, p. 3): restringiram
indevidamente o conceito de insumos previsto (...) no art. 3o, II, das Leis (...) e no 10.833/2003, respec-
tivamente, para efeitos de creditamento na sistemtica de no cumulatividade das ditas contribuies.
Considerando todas essas peculiaridades da nova sistemtica de no cumulatividade instituda
pelas Leis [...] e 10.833/2003, as referidas Instrues Normativas no [...] e 404/2004 no poderiam
simplesmente reproduzir o conceito de insumo para fins de IPI (tributo cuja hiptese de incidncia
a produo de bem, e que, portanto, pode ter o vocbulo insumo limitado queles itens que entram
em contato direto com o produto final), restringindo, por conseguinte, os bens/produtos cujos valores
Instruo Normativa SRF no
poderiam ser creditados para fins de deduo das contribuies para o PIS e Cofins no cumulativos,
404/2004
sob pena de distorcer o alcance que as referidas leis conferiram a esse termo, obstaculizando a
operacionalizao da sistemtica no cumulativa para essas contribuies.
Dessa forma, inexorvel a concluso de que os referidos atos normativos fazendrios, ao validarem o
creditamento apenas quando houver efetiva incorporao do insumo ao processo produtivo de fabricao
e comercializao de bens ou prestao de servios, adotando o conceito de insumos com acepo
restrita, em analogia conceituao adotada pela legislao do IPI, acabaram por extrapolar os termos do
ordenamento jurdico hierarquicamente superior, in casu, as Leis nos 10.637/2002 e 10.833/2003, pois vo
de encontro finalidade da sistemtica de no cumulatividade da Contribuio para o PIS e da Cofins.
A conceituao de 'insumos', para efeitos do [...] art. 3o, II, da Lei no 10.833/2003, no se identifica com
a conceituao adotada na legislao do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), posto que excessi-
vamente restritiva. Do mesmo modo, no corresponde exatamente aos conceitos de 'Custos e Despesas
No identificao do termo Operacionais' utilizados na legislao do Imposto de Renda (IR), por que demasiadamente elastecidos.
insumos com a conceituao Se esse fosse o objetivo do legislador, teria produzido lei que assim o determinasse expressamente.
adotada na legislao do Seria muito mais simples, pois significaria a aplicao de conceitos sedimentados em doutrina e
Imposto sobre Produtos jurisprudncia. No o fez. Preferiu adotar o signo insumos para definir o que pode ser abatido da
Industrializados (IPI) base de clculo para efeito da no cumulatividade. Fez uso de um conceito jurdico indeterminado. Isso
demonstra o intuito do legislador de no abater da base de clculo das contribuies ao PIS/Cofins
todo e qualquer custo ou despesa operacional, como o deseja parte da doutrina e como decidiu o
Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) em acrdo aqui referido.
(Continua)
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 85
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

(Continuao)
Assuntos Posicionamento do relator
So 'insumos', para efeitos do art. 3o, II, da Lei no 10.637/2002, e art. 3o, II, da Lei no 10.833/2003,
todos aqueles bens e servios pertinentes ao, ou que viabilizam o processo produtivo e a prestao
Definio de insumos de servios, que neles possam ser direta ou indiretamente empregados e cuja subtrao importa na
impossibilidade mesma da prestao do servio ou da produo, isto , cuja subtrao obsta a ativi-
dade da empresa, ou implica substancial perda de qualidade do produto ou servio da resultantes.
Por sua vez, a no cumulatividade da (...) Cofins instituda pelas Leis (...) e 10.833 ainda que a
expresso utilizada pelo legislador seja idntica apresenta perfil totalmente diverso daquela pertinente
ao IPI, visto que a previso legal possibilita a deduo dos valores de determinados bens e servios
suportados pela pessoa jurdica dos valores a serem recolhidos a ttulo dessas contribuies, calculados
pela aplicao da alquota correspondente sobre a totalidade das receitas por ela auferidas. Como
se verifica, na tcnica de arrecadao dessas contribuies, no h propriamente um mecanismo no
cumulativo, decorrente do creditamento de valores das entradas de bens que sofrero nova incidncia
em etapa posterior da cadeia produtiva, nos moldes do que existe para aquele imposto (IPI).
A no cumulatividade do IPI Ou seja, esses tributos no tm sua materialidade restrita apenas aos bens produzidos, mas sim
diferente da estabelecida aferio de receitas, cuja amplitude torna invivel a sua vinculao ao valor exato da tributao
para a Cofins incidente em cada etapa anterior do ciclo produtivo.
Ressalta-se, ainda, que a no cumulatividade do PIS e da Cofins no tem por objetivo eliminar o
nus destas contribuies apenas no processo fabril, visto que a incidncia destas exaes no se
limita s pessoas jurdicas industriais, mas a todas as pessoas jurdicas que aufiram receitas, inclusive
prestadoras de servios (excetuando-se as pessoas jurdicas que permanecem vinculadas ao regime
cumulativo elencadas nos artigos [...] e 10 da Lei no 10.833/2003), o que d maior extenso ao contexto
normativo desta contribuio do que aquele atribudo ao IPI. No se trata, portanto, de desonerar a
cadeia produtiva, mas sim o processo produtivo de um determinado produtor ou a atividade-fim de
determinado prestador de servio.
o conceito de insumo adotado pelas leis amplo a ponto de abranger at mesmo as utilidades
disponibilizadas atravs de bens e servios, desde que relevantes para o processo ou para o produto.
Terem as leis de regncia admitido crditos relativos a servios utilizados como insumos a prova
cabal de que o conceito de utilizao como insumo no mbito da no cumulatividade de PIS/Cofins
no tem por critrio referencial o objeto fsico, pois um sem nmero de servios no interfere direta
nem fisicamente com o produto final; limita-se a assegurar que o processo exista ou se desenvolva
Prestao de servios utilizada com as qualidades pertinentes.
como insumos Veja-se, para exemplo, a Soluo de Consulta no 30, de 26 de janeiro de 2010 (9 Regio Fiscal,
Diviso de Tributao, DOU de 4 de fevereiro de 2010), a qual a Secretaria da Receita Federal entendeu
que, ipsis verbis:
'a contratao de mo de obra de pessoas jurdicas para operao e manuteno de equipamentos
da linha de produo e a contratao de servios de pessoas jurdicas aplicados diretamente sobre o
produto em transformao ou sobre as ferramentas utilizadas nas mquinas pertencentes linha de
produo so considerados insumos, para fins de creditamento da Cofins'.

Fonte: Recurso Especial.2


Elaborao do autor.
Notas: 1 Mais informaes, ver em: <http://migre.me/vWihs>. Acesso em: 18 jan. 2016.
2
O ministro Mauro Campbell, no Resp. 1.246.317/MG, em seu voto, deu provimento empresa requerente. H perfeito
enquadramento na definio de insumos que foi extrada do art. 3o, II, da Lei no 10.637/2002, e do art. 3o, II, da Lei no
10.833/2003. A assepsia essencial e imprescindvel ao desenvolvimento de suas atividades. De ver que, no houvessem
os efeitos desinfetantes, haveria a proliferao de microrganismos na maquinaria e no ambiente produtivo que agiriam
sobre os alimentos, tornando-os imprprios para o consumo. Assim, impe-se considerar a abrangncia ao termo 'insumo'
para contemplar, no creditamento, os materiais de limpeza e desinfeco, bem como os servios de dedetizao quando
aplicados no ambiente produtivo de empresa fabricante de gneros alimentcios. Dou provimento ao recurso especial
para assegurar o direito do recorrente de aproveitar os crditos do PIS e da Cofins no cumulativos decorrentes da
aquisio de materiais de limpeza e desinfeco, bem como servios de dedetizao aplicados no ambiente produtivo.
Determino, ainda, a excluso da multa processual prevista no art. 538, pargrafo nico, do CPC.

Cabe mencionar tambm, quanto aos conflitos envolvendo o termo insumo,


o seguinte posicionamento adicional de Marques (2015, p. 22).
Do texto suso transcrito, colhe-se que nem todos os bens ou servios utilizados na
produo ou fabricao de bens geram o direito ao creditamento pretendido. neces-
srio que essa utilizao se d na qualidade de insumo (utilizados como insumo).
86 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Isto significa que a qualidade de insumo algo a mais que a mera utilizao na
produo ou fabricao, o que tambm afasta a utilizao dos conceitos de custos e
despesas operacionais inerentes ao IR. No basta, portanto, que o bem ou servio
seja necessrio ao processo produtivo, preciso algo a mais, algo mais especfico e
ntimo ao processo produtivo.
Outro ponto importante que os combustveis e lubrificantes foram mencionados
como exemplos de insumos (inclusive combustveis e lubrificantes) e a sua ausncia
impede mesmo o prprio processo produtivo ou a prestao do servio. Tratam-se
de bens essenciais ao processo produtivo, muito embora nem sempre sejam nele
diretamente empregados.
Sendo assim, o que se extrai de nuclear da definio de insumos para efeito do art.
3o, II, (...) e mesmo artigo da Lei no 10.833/2003 Cofins que:
1o O bem ou servio tenha sido adquirido para ser utilizado na prestao do servio
ou na produo, ou para viabiliz-los (pertinncia ao processo produtivo);
2o A produo ou prestao do servio dependa daquela aquisio (essencialidade
ao processo produtivo); e
3o No se faz necessrio o consumo do bem ou a prestao do servio em contato
direto com o produto (possibilidade de emprego indireto no processo produtivo).
Ora, se a prestao do servio ou produo depende da prpria aquisio do bem ou
servio e do seu emprego, direta ou indiretamente, na prestao do servio ou na pro-
duo, surge da o conceito de essencialidade do bem ou servio para fins de receber a
qualificao legal de insumo. Veja-se, no se trata da essencialidade em relao exclusiva
ao produto e sua composio, mas essencialidade em relao ao prprio processo pro-
dutivo. Os combustveis utilizados na maquinaria no so essenciais composio do
produto, mas so essenciais ao processo produtivo, pois sem eles as mquinas param.
Do mesmo modo, a manuteno da maquinaria pertencente linha de produo.
Outrossim, no basta que o bem ou servio tenha alguma utilidade no processo
produtivo ou na prestao de servio: preciso que ele seja essencial. preciso que
a sua subtrao importe na impossibilidade mesma da prestao do servio ou da
produo, isto , obste a atividade da empresa, ou implique substancial perda de
qualidade do produto ou servio da resultante.
Adicionalmente, nota-se, com relao ao mencionado no item n, que o
art. 28 da Lei no 11.196/2005 foi revogado pela MP no 690/2015, o que torna
inaplicvel a regra constante no inciso I do pargrafo 17, art. 3o, Lei no 10.833,
ainda sem o ajuste na sua redao em decorrncia da referida revogao. O no
acerto do referido dispositivo da Lei no 10.833 contribui para haver entendimento
equivocado sobre a regra tributria, o que motiva a realizao de compensao
incorreta de crdito. Caso isso ocorra, haver impacto (diminuio) na arrecada-
o do tributo. Essa situao comprova que o processo de se manter a legislao
atualizada complexo e exposto a riscos de erros.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 87
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

Com relao ao item q, o estudo mostra que h conflito entre duas regras
estabelecidas na prpria Lei no 10.833. Consta no seu art. 3o, 2o, inciso I, que
mo de obra paga a pessoa fsica no dar direito a crdito. Todavia, a Lei no 11.051,
de 2004, alterou a no 10.833 e inseriu nesta o inciso I ao 19o do art. 3o, estabe-
lecendo que subcontratar servio de transporte de carga prestado por pessoa fsica,
autnomo, permite descontar, da Cofins devida, crdito presumido calculado sobre
o valor dos pagamentos efetuados pelos servios. Ou seja, foi criada pela Lei no
11.051 a figura de um crdito presumido para permitir um abatimento que no
existiu na etapa anterior.
Cabe mencionar tambm que este artigo est sendo contestado no STF por
meio da ADI no 3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.

2.5 Artigo 4o da Lei no 10.833 (crdito presumido decorrente da aquisio


de imvel)
1) Define que a pessoa jurdica que adquirir imvel para venda ou promover
empreendimento de desmembramento ou loteamento de terrenos, incorporao
imobiliria ou construo de prdio destinado venda utilizar o crdito
referente aos custos vinculados unidade construda ou em construo, a
ser descontado na forma do art. 3o, somente a partir da efetivao da
venda (caput).
2) Faculta que, na hiptese de venda de unidade imobiliria no concluda,
a pessoa jurdica poder utilizar crdito presumido, em relao ao custo
orado de que trata a legislao do imposto de renda ( 1o).
3) Estabelece que o crdito presumido ser calculado mediante a aplicao da
alquota de que trata o art. 2o sobre o valor do custo orado para concluso
da obra ou melhoramento, ajustado pela excluso dos valores a serem
pagos a pessoa fsica, encargos trabalhistas, sociais e previdencirios, e dos bens
e servios, acrescidos dos tributos incidentes na importao, adquiridos
de pessoa fsica ou jurdica residente ou domiciliada no exterior ( 2o).
4) Determina que o crdito a ser descontado na forma do caput e o crdito
presumido apurado na forma do 2o devero ser utilizados na proporo
da receita relativa venda da unidade imobiliria, medida do recebi-
mento ( 3o).
5) Determina que, ocorrendo modificao do valor do custo orado, antes do
trmino da obra ou melhoramento, nas hipteses previstas na legislao do
imposto de renda, o novo valor orado dever ser considerado para efeito
do disposto nos 2o e 3o ( 4o).
88 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

6) Determina que a pessoa jurdica que utilizar o crdito presumido de que


trata este artigo determinar, na data da concluso da obra ou melhora-
mento, a diferena entre o custo orado e o efetivamente realizado, apurados
na forma da legislao do imposto de renda, com os ajustes previstos
no 2o ( 5o). Constam trs regras a serem observadas. So elas: i) se
o custo realizado for inferior ao custo orado, em mais de 15% deste,
considerar-se- como postergada a contribuio incidente sobre a diferena;
ii) se o custo realizado for inferior ao custo orado, em at 15% deste,
a contribuio incidente sobre a diferena ser devida a partir da data da
concluso, sem acrscimos legais; iii) se o custo realizado for superior ao
custo orado, a pessoa jurdica ter direito ao crdito correspondente
diferena, no perodo de apurao em que ocorrer a concluso, sem
acrscimos ( 5o).
7) Determina que a diferena de custo a que se refere o 5o ser, no per-
odo de apurao em que ocorrer a concluso da obra ou melhoramento,
adicionada ou subtrada, conforme o caso, no clculo do crdito a ser
descontado na forma do art. 3o, devendo ainda, em relao contribui-
o considerada postergada, de acordo com o inciso I, ser recolhidos
os acrscimos referentes a juros de mora e multa, de mora ou de ofcio,
calculados na forma da legislao que rege a cobrana da contribuio
no paga ( 6o).
8) Estabelece que, se a venda de unidade imobiliria no concluda ocorrer
antes de iniciada a apurao da Cofins na forma do art. 2o, o custo or-
ado poder ser calculado na data de incio dessa apurao, para efeito
do disposto nos 2o e 3o, observado, quanto aos custos incorridos at
essa data, o disposto no 4o do art. 12 ( 6o).
9) Determina que o disposto neste artigo no se aplica s vendas anteriores
vigncia da MP no 2.221, de 4 de setembro de 2001 ( 7o).
10) Determina que os crditos referentes a unidades imobilirias recebidas em
devoluo, calculados com observncia do disposto neste artigo, sero
estornados na data do desfazimento do negcio ( 8o).

2.5.1 Anlise do art. 4o


No foi identificado nenhum entrave neste artigo.
Registra-se que este dispositivo no sofreu qualquer modificao desde a
edio da Lei no 10.833/2003.
Porm, este artigo tambm est sendo contestado no STF por meio da ADI
3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 89
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

2.6 Artigo 5o da Lei no 10.833 (contribuintes)


1) Define que o contribuinte da Cofins a pessoa jurdica que auferir as
receitas a que se refere o art. 1o (caput).

2.6.1 Anlise do art. 5o


No foi identificado nenhum entrave neste artigo.
Registra-se que este artigo no sofreu nenhuma modificao desde a publi-
cao da Lei no 10.833/2003.
No entanto, este artigo est sendo contestado no STF por meio da ADI no
3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.

2.7 Artigo 6o da Lei no 10.833 (no incidncias e permisso adicional para


uso de crdito pelas empresas exportadoras)
1) Define trs tipos de operaes em que a Cofins no incidir sobre as recei-
tas. So elas: i) exportao de mercadorias para o exterior; ii) prestao de
servios para pessoa fsica ou jurdica residente ou domiciliada no exterior,
cujo pagamento represente ingresso de divisas; e iii) vendas a empresa
comercial exportadora com o fim especfico de exportao (caput).
2) Faculta que, na hiptese deste artigo, a pessoa jurdica vendedora poder
utilizar o crdito apurado na forma do art. 3o, em duas situaes. So elas:
i) deduo do valor da contribuio a recolher, decorrente das demais
operaes no mercado interno; ii) compensao com dbitos prprios,
vencidos ou vincendos, relativos a tributos e contribuies administra-
dos pela Secretaria da Receita Federal, observada a legislao especfica
aplicvel matria ( 1o).
3) Faculta que a pessoa jurdica que, at o final de cada trimestre do ano civil,
no conseguir utilizar o crdito por qualquer das formas previstas no
1o, poder solicitar o seu ressarcimento em dinheiro, observada a legislao
especfica aplicvel matria ( 2o).
4) Estabelece que o disposto nos 1o e 2o aplica-se somente aos crditos
apurados em relao a custos, despesas e encargos vinculados receita de
exportao, observado o disposto nos 8o e 9o do art. 3o ( 3o).
5) Determina que o direito de utilizar o crdito de acordo com o 1o
no beneficia a empresa comercial exportadora que tenha adquiri-
do mercadorias com o fim previsto no inciso III do caput, ficando
vedada, nesta hiptese, a apurao de crditos vinculados receita
de exportao ( 4o).
90 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

2.7.1 Anlise do art. 6o


No foi identificado nenhum entrave neste artigo.
Registra-se tambm que este artigo no sofreu qualquer modificao desde
a edio da Lei no 10.833/2003.
Porm, este artigo est sendo contestado no STF por meio da ADI no 3.144.
At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.

2.8 Artigo 7o da Lei no 10.833 (critrio para utilizao de crdito por pessoa
jurdica de direito pblico)
1) Define que, para o caso de construo por empreitada ou de fornecimento
a preo predeterminado de bens ou servios, contratados por pessoa jurdica
de direito pblico, empresa pblica, sociedade de economia mista ou
suas subsidirias, a pessoa jurdica optante pelo regime previsto no art.
7o da Lei no 9.718, de 27 de novembro de 1998, somente poder utilizar
o crdito a ser descontado na forma do art. 3o, na proporo das receitas
efetivamente recebidas (caput).

2.8.1 Anlise do art. 7o


No foi identificado nenhum entrave neste artigo.
Menciona-se que este artigo no sofreu nenhuma modificao desde a edio
da Lei no 10.833/2003.
Entretanto, este artigo est sendo contestado no STF por meio da ADI 3.144.
At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.

2.9 Artigo 8o da Lei no 10.833 (clculo da contribuio e deduo de crdito


proveniente de receitas com determinados contratos da construo civil)
1) Define que a contribuio incidente na hiptese de contratos, com prazo
de execuo superior a um ano, de construo por empreitada ou de forne-
cimento, a preo predeterminado, de bens ou servios a serem produzidos,
ser calculada sobre a receita apurada de acordo com os critrios de reco-
nhecimento adotados pela legislao do imposto de renda, previstos para a
espcie de operao (caput).
2) Estabelece que o crdito a ser descontado na forma do art. 3o somente
poder ser utilizado na proporo das receitas reconhecidas nos termos do
caput ( nico).
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 91
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

2.9.1 Anlise do art. 8o


No foi identificado nenhum entrave neste artigo.
Registra-se tambm que este artigo no sofreu qualquer modificao desde
a edio da Lei no 10.833/2003.
Cabe mencionar que este artigo est sendo contestado no STF por meio da
ADI 3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.

2.10 Artigo 9o da Lei no 10.833 (define prazo para comprovao da expor-


tao de mercadorias para o exterior e condies para o pagamento
complementar da contribuio)
1) Define que a empresa comercial exportadora que houver adquirido mer-
cadorias de outra pessoa jurdica, com o fim especfico de exportao para
o exterior, que, no prazo de 180 dias, contados da data da emisso da
nota fiscal pela vendedora, no comprovar o seu embarque para o exterior,
ficar sujeita ao pagamento de todos os impostos e contribuies que
deixaram de ser pagos pela empresa vendedora, acrescidos de juros de
mora e multa, de mora ou de ofcio, calculados na forma da legislao
que rege a cobrana do tributo no pago (caput).
2) Esclarece que, para efeito do disposto neste artigo, considera-se ven-
cido o prazo para o pagamento na data em que a empresa vendedora
deveria faz-lo, caso a venda houvesse sido efetuada para o mercado
interno ( 1o).
3) Estabelece que, no pagamento dos referidos tributos, a empresa comercial
exportadora no poder deduzir, do montante devido, qualquer valor
a ttulo de crdito de Imposto sobre Produtos Industrializados, ou da
Cofins, decorrente da aquisio das mercadorias e servios objeto da
incidncia ( 2o).
4) Determina que a empresa dever pagar, tambm, os impostos e as contri-
buies devidos nas vendas para o mercado interno, caso, por qualquer
forma, tenha alienado ou utilizado as mercadorias ( 3o).

2.10.1 Anlise do art. 9o


No foi identificado nenhum entrave neste artigo.
Registra-se que este dispositivo no sofreu qualquer modificao desde a
edio da Lei no 10.833/2003.
92 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

No entanto, o estudo mostra que este artigo est sendo contestado no STF por
meio da ADI no 3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.

2.11 Artigo 10 da Lei no 10.833 (empresas e receitas que permanecem no


regime cumulativo)
1) Define que permanecem sujeitas s normas da legislao da Cofins,
vigentes anteriormente a esta lei, no se lhes aplicando as disposies
dos arts. 1o a 8o (caput).
2) Inclui, de acordo com o caput, a lista de pessoas jurdicas referidas nos
6o, 8o e 9o do art. 3o da Lei no 9.718, de 1998, e na Lei no 7.102, de
20 de junho de 1983, todas do setor de servios, so: i) bancos comerciais,
bancos de investimentos, bancos de desenvolvimento, caixas econmi-
cas, sociedades de crdito, financiamento e investimento, sociedades
de crdito imobilirio, sociedades corretoras, distribuidoras de ttulos e
valores mobilirios, empresas de arrendamento mercantil e cooperativas
de crdito ( 6o); ii) empresas de seguros privados ( 6o); iii) entidades
de previdncia privada, abertas e fechadas; iv) empresas de capitalizao
( 6o); v) pessoas jurdicas que tenham por objeto a securitizao de
crditos (imobilirios, financeiros e agrcolas) ( 8o); vi) operadoras
de planos de assistncia sade ( 9o); e vii) empresas particulares que
exploram servios de vigilncia e de transporte de valores (Lei no 7.102)
(inciso I do caput).
3) Inclui, de acordo com o caput, as pessoas jurdicas tributadas pelo imposto
de renda com base no lucro presumido ou arbitrado (inciso II do caput).
4) Inclui, de acordo com o caput, as pessoas jurdicas optantes pelo Simples
(inciso III do caput).
5) Inclui, de acordo com o caput, as pessoas jurdicas imunes a impostos (inciso
IV do caput).
6) Inclui, de acordo com o caput, os rgos pblicos, as autarquias e funda-
es pblicas federais, estaduais e municipais, e as fundaes cuja criao
tenha sido autorizada por lei, referidas no art. 61 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias da Constituio (inciso V do caput).
7) Inclui, de acordo com o caput, sociedades cooperativas, exceto as de produo
agropecuria, sem prejuzo das dedues de que trata o art. 15 da MP
no 2.158-35, de 24 de agosto de 2001, e o art. 17 da Lei no 10.684, de
30 de maio de 2003, no lhes aplicando as disposies do 7o do art.
3o das leis nos 10.637, de 30 de dezembro de 2002, e 10.833, de 29 de
dezembro de 2003, e as de consumo (Redao dada pela Lei no 10.865,
de 2004) (inciso VI do caput).
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 93
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

8) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes das operaes: i) sujeitas


substituio tributria da Cofins; e ii) as referidas no art. 5o da Lei no
9.716, de 26 de novembro de 1998 (venda de veculos usados, adquiridos
para revenda, bem assim dos recebidos como parte do preo da venda de
veculos novos ou usados) (inciso VII do caput).
9) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de prestao de servios
de telecomunicaes (inciso VIII do caput).
10) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de venda de jornais
e peridicos e de prestao de servios das empresas jornalsticas e de radio-
difuso sonora e de sons e imagens (inciso IX do caput).
11) Inclui, de acordo com o caput, as receitas submetidas ao regime especial de
tributao previsto no art. 47 da Lei no 10.637, de 30 de dezembro de
2002. As receitas so oriundas das pessoas jurdicas integrantes do Mercado
Atacadista de Energia Eltrica (MAE), institudo pela Lei no 10.433, de
24 de abril de 2002 (inciso X do caput).
12) Inclui, de acordo com o caput, as receitas relativas a contratos firmados
anteriormente a 31 de outubro de 2003. So eles: i) com prazo superior
a um ano, de administradoras de planos de consrcios de bens mveis
e imveis, regularmente autorizadas a funcionar pelo Banco Central;
ii) com prazo superior a um ano, de construo por empreitada ou de
fornecimento, a preo predeterminado, de bens ou servios; iii) de
construo por empreitada ou de fornecimento, a preo predeterminado,
de bens ou servios contratados com pessoa jurdica de direito pblico,
empresa pblica, sociedade de economia mista ou suas subsidirias,
bem como os contratos posteriormente firmados decorrentes de pro-
postas apresentadas, em processo licitatrio, at aquela data (inciso
XI do caput).
13) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de prestao de servios
de transporte coletivo rodovirio, metrovirio, ferrovirio e aquavirio de
passageiros (inciso XII do caput).
14) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de servios. So
eles:i) prestados por hospital, pronto-socorro, clnica mdica, odontolgica,
de fisioterapia e de fonoaudiologia, e laboratrio de anatomia patolgica,
citolgica ou de anlises clnicas; eii) de dilise, raios X, radiodiagnstico
e radioterapia, quimioterapia e de banco de sangue (inciso XIII do caput).
15) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de prestao de servios
de educao infantil, ensinos fundamental e mdio e educao superior
(inciso XIV do caput).
94 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

16) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de vendas de mercado-


rias realizadas pelas pessoas jurdicas referidas no art. 15 do Decreto-Lei
no 1.455, de 7 de abril de 1976. As empresas so as estabelecidas na zona
primria de porto ou aeroporto; poder ser autorizado, nos termos e nas
condies fixados pelo ministro de Estado da Fazenda, o funcionamento de
lojas francas para venda de mercadoria nacional ou estrangeira a passageiros
de viagens internacionais, na chegada ou sada do pas, ou em trnsito,
contra pagamento em moeda nacional ou estrangeira (inciso XV do caput).
17) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de prestao de ser-
vio de transporte coletivo de passageiros, efetuado por empresas regulares
de linhas areas domsticas, e as decorrentes da prestao de servio de
transporte de pessoas por empresas de txi areo (inciso XVI do caput).
18) Inclui, de acordo com o caput, as receitas auferidas por pessoas jurdicas,
decorrentes da edio de peridicos e de informaes neles contidas, que
sejam relativas aos assinantes dos servios pblicos de telefonia(inciso
XVII do caput).
19) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de prestao de servios
com aeronaves de uso agrcola inscritas no Registro Aeronutico Brasileiro
(RAB) (inciso XVIII do caput).
20) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de prestao de servios
das empresas de call center, telemarketing, telecobrana e de teleatendimento
em geral (inciso XIX do caput).
21) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes da execuo por
administrao, empreitada ou subempreitada, de obras de construo civil
(inciso XX do caput).
22) Inclui, de acordo com o caput, as receitas auferidas por parques temticos, e
as decorrentes de servios de hotelaria e de organizao de feiras e eventos,
conforme definido em ato conjunto dos ministrios da Fazenda e do
Turismo (inciso XXI do caput).
23) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes da prestao de
servios postais e telegrficos prestados pela Empresa Brasileira de Correios
e Telgrafos (inciso XXII do caput).
24) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de prestao de servios
pblicos de concessionrias operadoras de rodovias (inciso XXIII do caput).
25) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes da prestao de servios
das agncias de viagem e de viagens e turismo (inciso XIV do caput).
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 95
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

26) Inclui, de acordo com o caput, as receitas auferidas por empresas de servios
de informtica, decorrentes das atividades de desenvolvimento de software
e o seu licenciamento ou cesso de direito de uso, bem como de anlise,
programao, instalao, configurao, assessoria, consultoria, suporte
tcnico e manuteno ou atualizao de software, compreendidas ainda
como softwares as pginas eletrnicas (inciso XV do caput).
27) Inclui, de acordo com o caput, as receitas relativas s atividades de revenda
de imveis, desmembramento ou loteamento de terrenos, incorporao
imobiliria e construo de prdio destinado venda, quando decorrentes
de contratos de longo prazo firmados antes de 31 de outubro de 2003
(inciso XVI do caput).
28) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes de operaes de
comercializao de pedra britada, de areia para construo civil e de areia
de brita(inciso XXIX).
29) Inclui, de acordo com o caput, as receitas decorrentes da alienao de
participaes societrias (inciso XXX).
30) Estabelece que o disposto no inciso XXV do caput deste artigo no
alcana a comercializao, o licenciamento ou a cesso de direito de uso
de software importado ( 2o).

2.11.1 Anlise do art. 10


A Constituio Federal, art. 195, dispe que a lei definir os setores de atividade
econmica para os quais essa contribuio ser no cumulativa. No entanto, a
principal regra de enquadramento das pessoas jurdicas na tributao do regime
cumulativo ou no cumulativo da Cofins a modalidade de tributao do lucro
empresarial, isto , se lucro real ou presumido/arbitrado.
Na prtica, e de forma dissonante da regra constitucional contida no seu
art. 195, o art. 10 da Lei no 10.833 estabelece que as empresas devem apurar
a Cofins de acordo com a escolha da forma de tributar os seus resultados,
critrio esse que no leva em considerao, por exemplo, a diviso econmica
estabelecida pela CNAE e sim a forma escolhida pela empresa para apurar o
seu IRPJ e a CSLL.
Essa situao permite que empresas atuantes numa mesma atividade econ-
mica sejam tributadas de formas distintas pela Cofins. Isso mostra que a moda-
lidade de tributao das rendas da pessoa jurdica no uma forma eficiente de
segregar as atividades econmicas para enquadramento do regime de tributao
da contribuio.
96 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Constata-se tambm, sobre as atividades de servios mantidas no regime


cumulativo, que nem todas as atividades de servios foram consideradas neste
artigo, o que mostra que o tratamento especfico no alcanou todas as empresas
desse setor econmico. Em vista disso, h prestadores de servios sendo tributados
pela Cofins no regime cumulativo, cujas alquotas so menores e sem a deduo
de crditos, e outras no regime no cumulativo, com alquotas maiores e com
permisso para o abatimento de crditos.
Por fim, registra-se que este artigo est sendo contestado no STF por meio da
ADI no 3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.

2.12 Artigo 11 da Lei no 10.833 (prazo para pagamento)


1) Determina que a contribuio de que trata o art. 1o desta Lei dever
ser paga at o 25o dia do ms subsequente ao de ocorrncia do fato
gerador (caput).
2) Estabelece que, se o dia do vencimento de que trata o caput deste artigo
no for dia til, considerar-se- antecipado o prazo para o primeiro dia
til que o anteceder ( nico).

2.12.1 Anlise do art. 11


No foi identificado nenhum entrave.
Todavia, o estudo mostra que este artigo tambm est sendo contestado no
STF por meio da ADI no 3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando
julgamento.

2.13 Artigo 12 da Lei no 10.833 (crdito presumido sobre estoques)


1) Estabelece que a pessoa jurdica contribuinte da Cofins, submetida
apurao do valor devido na forma do art. 3o, ter direito a desconto
correspondente ao estoque de abertura dos bens de que tratam os incisos
I e II daquele mesmo artigo, adquiridos de pessoa jurdica domiciliada
no pas, existentes na data de incio da incidncia desta contribuio de
acordo com esta lei (caput).
2) Define que o montante de crdito presumido ser igual ao resultado da
aplicao do percentual de 3% sobre o valor do estoque ( 1o).
3) Estabelece que o crdito presumido calculado segundo os 1o, 9o e 10o
deste artigo ser utilizado em doze parcelas mensais, iguais e sucessivas,
a partir da data a que se refere o caput deste artigo ( 2o).
4) Estabelece que o disposto no caput aplica-se tambm aos estoques de
produtos acabados e em elaborao ( 3o).
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 97
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

5) Faculta pessoa jurdica referida no art. 4o que, antes da data de incio


da vigncia da incidncia no cumulativa da Cofins, tenha incorrido em
custos com unidade imobiliria construda ou em construo poder
calcular crdito presumido, naquela data, observado: i) no clculo do
crdito, ser aplicado o percentual previsto no 1o sobre o valor dos
bens e dos servios, inclusive combustveis e lubrificantes, adquiridos
de pessoas jurdicas domiciliadas no pas, utilizados como insumo na
construo; ii) o valor do crdito presumido apurado na forma deste
pargrafo dever ser utilizado na proporo da receita relativa venda
da unidade imobiliria, medida do recebimento ( 4o).
6) Estabelece que a pessoa jurdica que, tributada com base no lucro presumido
ou optante pelo Simples, passar a ser tributada com base no lucro real, na
hiptese de sujeitar-se incidncia no cumulativa da Cofins, ter direito
ao aproveitamento do crdito presumido na forma prevista neste artigo,
calculado sobre o estoque de abertura, devidamente comprovado, na
data da mudana do regime de tributao adotado para fins do imposto
de renda ( 5o).
7) Determina que os bens recebidos em devoluo, tributados antes do
incio da aplicao desta lei, ou da mudana do regime de tributao
de que trata o 5o, sero considerados como integrantes do estoque de
abertura referido no caput, devendo o crdito ser utilizado na forma do
2o a partir da data da devoluo ( 6o).
8) Estabelece que o disposto neste artigo aplica-se, tambm, aos estoques
de produtos que no geraram crdito na aquisio, em decorrncia do
disposto nos 7o a 9o do art. 3o desta lei, destinados fabricao dos
produtos de que tratam as leis nos 9.990, de 21 de julho de 2000, 10.147,
de 21 de dezembro de 2000, 10.485, de 3 de julho de 2002, e 10.560, de
13 de novembro de 2002, ou quaisquer outros submetidos incidncia
monofsica da contribuio ( 7o).
9) Estabelece que as disposies do 7o deste artigo no se aplicam aos esto-
ques de produtos adquiridos a alquota zero, isentos ou no alcanados
pela incidncia da contribuio ( 8o).
10) Estabelece que o montante do crdito presumido de que trata o 7o deste
artigo ser igual ao resultado da aplicao do percentual de 7,6% sobre
o valor do estoque ( 9o).
11) Estabelece que o montante do crdito presumido de que trata o 7o deste
artigo, relativo s pessoas jurdicas referidas no art. 51 desta lei, ser igual
98 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

ao resultado da aplicao da alquota de 3% sobre o valor dos bens em


estoque adquiridos at 31 de janeiro de 2004, e de 7,6% sobre o valor dos
bens em estoque adquiridos a partir de 1o de fevereiro de 2004 ( 10).

2.13.1 Anlise do art. 12o


No foi identificado nenhum entrave.
No entanto, este artigo est sendo contestado no STF por meio da ADI
no 3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.

2.14 Artigo 13 da Lei no 10.833 (no atualizao monetria ou incidncia de


juros sobre o aproveitamento de crdito)
1) Estabelece que o aproveitamento de crdito na forma do 4o dos arts. 3o
e 4o e dos 1o e 2o do art. 6o, bem como do 2o e inciso II dos 4o e
5o do art. 12, no ensejar atualizao monetria ou incidncia de juros
sobre os respectivos valores (caput).

2.14.1 Anlise do art. 13


Quando o tributo devido ao governo federal pago em atraso pelo contribuinte,
a legislao exige a sua atualizao monetria, com base na Selic, e outros encar-
gos adicionais. Todavia, dissonante dessa regra tributria, no h previso neste
artigo de atualizao monetria ou incidncia de juros sobre o aproveitamento
do crdito.
Apesar de este dispositivo no ter sofrido nenhuma modificao desde a edio
da Lei no 10.833/2003, verifica-se que a no atualizao monetria do crdito pre-
judica economicamente as empresas. Todavia, em razo da ausncia de divulgao
de informaes por parte da RFB sobre a base utilizada pelos contribuintes para
aproveitamento dos crditos, e o estoque de crditos existente, no ser possvel
realizar avaliao econmica adicional.
Sobre este artigo, registra-se que est sendo contestado no STF por meio da
ADI no 3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.

2.15 Artigo 14 da Lei no 10.833 (veda empresa submetida ao regime no


cumulativo da Cofins o direito aos crditos e ressarcimentos previstos
nas leis nos 9.363 e 10.276)
1) Estabelece que o crdito presumido do IPI, para ressarcimento do valor
da Cofins, disposto na Lei no 9.363, de 13 de dezembro de 1996, e o
ressarcimento das contribuies para a seguridade social advindas da
Cofins incidentes sobre insumos utilizados na fabricao de produtos
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 99
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

destinados exportao previsto na Lei no 10.276, de 10 de setembro


de 2001, no se aplicam pessoa jurdica submetida apurao do
valor devido na forma dos arts. 2o e 3o desta lei e dos arts. 2o e 3o da Lei
no 10.637, de 30 de dezembro de 2002 (caput).

2.15.1 Anlise do art. 14


No foi identificado nenhum entrave neste artigo.
Registra-se tambm que este artigo no sofreu qualquer modificao desde
a edio da Lei no 10.833/2003.
Cabe mencionar que este artigo est sendo contestado no STF por meio da
ADI no 3.144. At o momento, a ao ainda est aguardando julgamento.
Quanto aos arts. 15 e 16, as suas disposies apenas harmonizaram o tratamen-
to com a Contribuio para o PIS/Pasep, ajustando, assim, as regras estabelecidas
na Lei no 10.833/2003 s previstas na Lei no 10.637/2002. Com relao ao art.
16, este no sofreu modificao desde a edio da Lei no 10.833/2003.
Cabe destacar que os arts. 15 e 16 da Lei no 10.833 tambm esto sendo
contestados no STF por meio da ADI no 3.144. Conforme mencionado, at o
momento, a ao ainda est aguardando julgamento.
A anlise mostra que a metade dos dezesseis artigos sofreu modificao para
abrigarem novas regras e disposies complementares sobre a Cofins no cumu-
lativa. Os artigos da Lei no 10.833 que foram alterados, at o momento, so: 1o,
2o, 3o, 6, 10, 11, 12 e 15.
A tabela 6 mostra as legislaes que promoveram alteraes (incluses de
regras tributrias, alteraes e revogaes) no captulo 1 da Lei no 10.833.
Pode-se observar, na tabela 6, que quatorze novas leis foram responsveis
pelas modificaes nas regras tributrias da Cofins no cumulativa, sendo que
a maioria delas, quase um tero (29,0%), foram publicadas no primeiro ano de
vigncia da Lei no 10.833, ou seja, durante o ano de 2004. Isso comprova que a
no cumulatividade da Cofins teve de ser ajustada em vrias ocasies.
Outro pico de leis editadas para alterar a nova tributao da Cofins ocorreu
em 2008 e 2009. Nesses dois anos, foram publicadas quatro legislaes (28,4%)
para ajustar a sua no cumulatividade. Outro ano que se destacou na anlise foi o
de 2014, com duas novas legislaes (14,2%). Com relao ao perodo de 2004 a
2015, apenas a Lei no 10.925/2004 revogou regras na Lei no 10.833.
100 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

TABELA 6
Leis ordinrias que modificaram as disposies da Lei no 10.833/2003
Tipo de modificao Ano de ocorrncia Leis (nos) Anlise das ocorrncias (%)
2004 10.865, 10.925, 10.996 e 11.051 29,0
2005 11.196 7,1
2007 11.488 7,1
2008 11.727 e 11.787 14,2
Incluses e alteraes
2009 11.898 e 11.945 14,2
2011 12.507 7,1
2012 12.766 7,1
2014 12.973 e 13.043 14,2
Revogao 2004 10.925 100,0

Fonte: Lei Federal n 10.833/2003 posio em 23 de dezembro de 2015.


o

Elaborao do autor.

Com base no exposto, pode-se afirmar que os principais entraves jurdicos


envolvendo a Cofins no cumulativa so as seguintes.
1) Incongruncia na definio de receita bruta: o art. 1o da Lei no 10.833 faz
referncia ao art. 12 do Decreto-Lei no 1.528/1977, para definir a forma
de apurao da receita bruta. Todavia, em sentido contrrio, consta num
posicionamento do STF que esta receita no deve ser apurada com base
em regras contbeis.
2) Majorao em mais de 150% da carga tributria bruta sem a possibilidade
de abater 100% do tributo pago na etapa anterior: o regime no cumulativo
da Cofins passou a exigir o clculo do tributo com base na alquota geral
de 7,6%, enquanto no regime cumulativo a exigibilidade de 3%. No
entanto, o mtodo definido para a deduo de crdito no tributo devido
o indireto subtrativo. Esse modelo de no cumulatividade no permite
deduzir 100% da contribuio cobrada nas etapas anteriores.
3) Conflitos tributrios discutidos preferencialmente no mbito do Poder
Judicirio: a maior frequncia dos acrdos envolvendo a contribuio
provm do Poder Judicirio, em vez das instncias administrativas. Isso
contribui para aumentar a demanda do Judicirio e alongar o tempo de
soluo das disputas.
4) Utilizao de termo genrico na definio de situaes que podem ser
abatidas como crdito: consta no art. 3o da Lei no 10.833/2003 a expresso
insumo dentre as possibilidades que podem ser deduzidas do valor
devido da contribuio. Essa expresso de interpretao abrangente,
o que faz gerar conflitos e disputas (administrativas e judiciais) entre os
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 101
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

sujeitos ativo e passivo da obrigao tributria. Destaca-se que este um


dos atuais entraves jurdicos do tributo.
5) Contestao da constitucionalidade das regras tributrias contidas nos arts. 1o
ao 16 da Lei no 10.833: as regras de apurao e cobrana no cumulativa
da Cofins esto sendo questionadas no STF por meio da ADI no 3.144.
A ao ainda no foi julgada.
6) No atualizao monetria dos crditos: a Lei no 10.833 veda a atualizao
monetria dos crditos aproveitados pelas empresas em perodos poste-
riores, prejudicando, dessa forma, o efeito no tempo (poder de compra
do crdito) da no cumulatividade do tributo.
7) Utilizao da modalidade de tributao do IRPJ e CSL para enquadra-
mento dos regimes de apurao da contribuio: a diviso econmica para
enquadramento nos regimes cumulativo e no cumulativo do tributo,
conforme consta no art. 10 da Lei no 10.833, est sendo realizada com
base na modalidade de tributao do Imposto de Renda da Pessoa Jurdica
(IRPJ) e da Contribuio Social sobre o Lucro (CSLL), se lucro real ou
lucro presumido/arbitrado. Essa regra conflita com o que est dito na
Constituio sobre a diviso econmica para a exigncia do regime no
cumulativo, tendo em vista que a modalidade de tributao do lucro
empresarial no segrega as empresas por divises econmicas e sim pela
forma de tributao dos seus resultados. Certamente que essa situao
contribui para a ineficincia tributria e o aumento do peso morto do
tributo.
8) Complexidade da legislao: as diversas regras legais e normativas em
vigor, os dois regimes de apurao da contribuio, as inmeras situaes
indiretas que geram crdito do tributo e as constantes alteraes de todo
esse arcabouo legal/normativo exigem das empresas e dos profissionais
tributrios uma estrutura que lhes proporcionem o acompanhamento
tempestivo e pormenorizado da legislao. Isso faz aumentar o risco e
o custo operacional dos contribuintes, bem como dos escritrios que
prestam servios na rea tributria. Outro ponto com relao ao art.
28 da Lei no 11.196/2005, que foi revogado pela MP no 690/2015. Essa
revogao torna inaplicvel a regra constante no inciso I do pargrafo 17,
art. 3o, Lei no 10.833. Porm, este dispositivo ainda no foi retificado
pelo legislador.
9) Regras conflitantes para o aproveitamento de crdito de servios prestados
por pessoa fsica: consta no art. 3o, 2o, inciso I, que mo de obra paga a
pessoa fsica no dar direito a crdito. No entanto, a Lei no 11.051, de
2004, alterou a no 10.833, ao inserir nesta o inciso I ao 19o do art. 3o,
102 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

estabelecendo que subcontratar servio de transporte de carga prestado


por pessoa fsica, autnomo, permite descontar, da Cofins devida, crdito
presumido calculado sobre o valor dos pagamentos efetuados pelos servios.
Isto , foi criada pela Lei no 11.051 a figura de um crdito presumido para
permitir deduo de tributo que no existiu na etapa anterior.
O prximo tpico apresenta o contexto econmico da contribuio, as anlises
dos seus cenrios e os principais entraves inerentes.

3 ENTRAVES ECONMICOS
Sobre o desenvolvimento do pas, o estudo produzido por Khair (2010, p. 1)
apontou os seus dois principais entraves: a distribuio de renda e a sua carga
tributria. Afirmou tambm que o fortalecimento do mercado interno passa pelo
enfrentamento destes entraves e que no compete ao setor privado resolver esses
entraves, mas ao governo (Executivo e Congresso).
Para avaliao econmica da Cofins, faz-se necessrio analisar o relacionamento
da carga tributria bruta com o produto interno bruto (PIB).
Sobre a relao dessas duas variveis, o estudo feito por Sachsida (2011, p. 4)
observou, mediante o uso de dados trimestrais em um intervalo de quinze anos,20
que existe uma forte correlao negativa entre essas duas sries. Isto , quando
a carga tributria sobe, o PIB cai, e vice-versa. A correlao entre essas taxas de
crescimento de -0,78.
Portanto, propcio considerar o PIB na avaliao da eficincia tributria, em
especial aos efeitos do seu peso morto, bem como na anlise do comportamento da
arrecadao (impostos e contribuies), especificamente da evoluo dos tributos
que so cobrados sobre o faturamento das empresas, como o caso da Contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social.
O grfico 1 mostra a evoluo do PIB,21 em valores nominais, comparado
ao total de tributos arrecadados pela RFB e tambm aos valores da Cofins, estes
dois ltimos a preos correntes.
Observa-se no grfico 1 a ascendncia maior da curva de evoluo dos valores
do PIB quando comparada aos crescimentos dos tributos arrecadados pela Unio
e da Cofins.

20. Dados trimestrais para o perodo de 1995:01 a 2009:04.


21. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 103
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

GRFICO 1
PIB versus arrecadao total de tributos pela RFB versus Cofins
6.000.000

5.000.000

4.000.000

3.000.000

2.000.000

1.000.000

0
2000

2001

2002

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014
2003

2004

PIB Total Tributos Federais Cofins

Fonte: IBGE e RFB.


Elaborao do autor.

Todavia, a tabela 7 mostra que, em termos percentuais, a arrecadao tributria


(geral e Cofins) teve melhor desempenho que o PIB, tendo este ltimo crescido
nominalmente 405,48% (de 2000 a 2014). No mesmo perodo, as variaes per-
centuais, de um ano para o outro, foram:
o PIB melhorou em sete perodos e caiu em outros sete (50% contra 50%);
os tributos em geral melhoraram em seis exerccios financeiros e pioraram
em oito (43% contra 57%); e
a Cofins melhorou em cinco perodos e diminuiu em nove (36%
contra 64%).
Nota-se, na tabela 7, que a evoluo do PIB (405,48%) no acompanhou os
crescimentos percentuais da arrecadao das receitas administradas pela Receita
Federal (497,53%) e da Cofins (504,49%).
A mesma tabela (coluna O) mostra que h picos isolados de crescimento
da contribuio at o ano de 2010, com variaes percentuais anuais de 20,01%
(2004), 8,03% (2007), 4,46% (2008) e 20,91% (2010). Nesses mesmos perodos,
o PIB teve desempenho pior, registrando variaes de -0,82% (2004), 1,97%
(2007), 1,62% (2008) e 13,12% (2010).
TABELA 7
104 |

Crescimento do PIB versus tributos arrecadados pela RFB versus Cofins


PIB Total de receitas administradas pela RFB Cofins srrecadada pela RFB
A B C D E F G H I J K L M N O P

Diferena Diferena
Diferena Diferena
Ano Taxa de Variao em relao em relao Variao Variao
ndice em relao em relao Taxa ndice Taxa ndice
Valores crescimen- do cres- a taxa ao ndice Valores do cres- Valores do cres-
anual taxa ao ndice evolutiva anual evolutiva anual
(R$) to anual cimento evolutiva anual (R$) cimento (R$) cimento
(acumul.) evolutiva anual anual (%) (acumul.) anual (%) (acumul.)
(%) anual (%) (arrecad. (arrecad. anual (%) anual (%)
(Cofins) (Cofins)
total) total)

2000 1.179.482 7,98 - 1,0798 -7,0730 -0,0707 -14,0549 -0,1405 220.815 15,06 - 1,1506 39.277 22,04 - 1,2204
2001 1.302.136 10,40 2,41 1,1921 -3,5118 -0,1185 -6,5753 -0,2354 251.532 13,91 -1,15 1,3106 45.944 16,97 -5,06 1,4275
2002 1.477.822 13,49 3,09 1,3530 -6,7272 -0,2226 1,7735 -0,2419 302.390 20,22 6,31 1,5756 51.328 11,72 -5,26 1,5948
2003 1.699.948 15,03 1,54 1,5563 3,3693 -0,2030 1,7882 -0,2497 337.653 11,66 -8,56 1,7594 58.125 13,24 1,52 1,8060
2004 1.941.498 14,21 -0,82 1,7775 -3,2814 -0,2896 -19,0409 -0,6290 396.710 17,49 5,83 2,0671 77.452 33,25 20,01 2,4065
2005 2.147.239 10,60 -3,61 1,9658 -4,6754 -0,4169 -1,5732 -0,7336 457.297 15,27 -2,22 2,3828 86.878 12,17 -21,08 2,6994
2006 2.369.484 10,35 -0,25 2,1693 -2,2649 -0,5141 5,4561 -0,6622 514.986 12,62 -2,66 2,6834 91.130 4,89 -7,28 2,8315
2007 2.661.344 12,32 1,97 2,4365 -4,2535 -0,6915 -0,6077 -0,7610 600.324 16,57 3,96 3,1280 102.908 12,93 8,03 3,1975
2008 3.032.203 13,94 1,62 2,7760 1,2839 -0,7477 -3,4520 -0,9774 676.272 12,65 -3,92 3,5238 120.801 17,39 4,46 3,7535
2009 3.239.404 6,83 -7,10 2,9657 4,7845 -0,6302 9,2465 -0,6971 690.127 2,05 -10,60 3,5959 117.886 -2,41 -19,80 3,6629
2010 3.885.847 19,96 13,12 3,5576 4,0697 -0,6096 1,4601 -0,7828 799.760 15,89 13,84 4,1672 139.690 18,50 20,91 4,3403
2011 4.373.658 12,55 -7,40 4,0042 -4,8458 -0,8881 -0,6106 -0,9075 938.914 17,40 1,51 4,8923 158.079 13,16 -5,33 4,9117
2012 4.805.913 9,88 -2,67 4,3999 4,2197 -0,7694 -0,4860 -1,0211 992.089 5,66 -11,74 5,1693 174.470 10,37 -2,80 5,4210
2013 5.316.455 10,62 0,74 4,8673 -0,3206 -0,8677 1,4326 -1,0519 1.100.661 10,94 5,28 5,7351 190.505 9,19 -1,18 5,9192
2014* 5.521.256 3,85 -6,77 5,0548 -0,3374 -0,9205 1,7293 -0,9901 1.146.775 4,19 -6,75 5,9753 194.549 2,12 -7,07 6,0449
Crescimento %
405,48 -51,75 - 405,48 - - - - 497,53 -72,17 - 497,53 504,49 -90,37 - 504,49
(2000 a 2014)
Mdias (2000 a
27,03 11,47 -0,30 - -1,30 -53,07 -1,57% -67,21 33,17% 12,77 -0,78 - 33,63 13,04 -1,42 -
2014) (%)

Fonte: RFB.
Elaborao do autor.
Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 105
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

Outra constatao que a evoluo da Cofins vem registrando consecuti-


vamente percentuais negativos, em especial nos ltimos quatro anos, com taxas
(coluna O) de -5,33% (2011), -2,80% (2012), -1,18% (2013) e -7,07% (2014),
sendo esta ltima a maior queda do quadrinio.
Esse cenrio permite verificar que, nos perodos de aumento da arrecadao do
tributo, no houve o correspondente crescimento do PIB, comprovando, destarte,
a existncia de ineficincia tributria.
Destaca-se que a no eficincia tributria, ou seja, a perda existente no processo
de arrecadao tributria decorrente do aumento da carga tributria chamada
pelos economistas de peso morto (Freitas, 2004, p. 6).
O efeito do peso morto acontece porque decises do governo envolvendo a
tributao afetam o comportamento das pessoas, o que influencia diretamente na
dinmica dos mercados. Um exemplo quando um consumidor deixa de comprar
um produto de sua preferncia em razo de aumento do seu preo (por majorao
da tributao ou outro motivo qualquer) e o substitui por outro mais barato, de
menor qualidade e de que ele no gosta muito. Esse cenrio deixa todos os envolvi-
dos numa situao pior: o governo, que no arrecada o tributo atrelado ao produto
desejado pelo consumidor; o comerciante, que deixa de obter a receita por no
realizar a venda; e o comprador, normalmente no final da cadeia produtiva, que
adquire uma mercadoria diferente. Ou seja, quando o governo decide aumentar
a carga tributria, um nmero x de negcios deixar de ser concretizado, com
efeito nos resultados das diversas divises econmicas.
Esse contexto mostra que os consumidores tm influncia nos negcios co-
merciais, pois quando estiverem menos satisfeitos com alguma situao, reagiro
de forma a gastarem menos, o que acaba impactando a produo das indstrias e
provocando aumento do efeito peso morto dos impostos. A consequncia em
curto e longo prazo um impacto negativo no crescimento econmico do pas.
Nessa mesma linha, est a anlise de regresso22 feita por Sachsida (2011, p.
5), que procurou estimar a relao de curto e longo prazo entre a carga tributria
e o PIB. Ele encontrou que um aumento de 1% na carga tributria bruta geraria
uma reduo de 3,86% do PIB no longo prazo e de 0,42% no curto prazo, refor-
ando o entendimento de que aumentar a carga tributria faz com que diminua
a riqueza produzida no pas, em qualquer tempo.

22. Cabe mencionar que questes referentes causalidade e endogeneidade das sries no foram analisadas no
estudo realizado por Sachsida.
106 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Com relao ao efeito do peso morto dos impostos no longo prazo,


verifica-se no referido estudo que a reduo do PIB se aproximou do qudruplo
percentual de majorao da carga tributria, achado este que tambm encontra
amparo no resultado da anlise realizada por Freitas (2004, p. 8), na qual se con-
cluiu que matematicamente a medida do peso morto tem um efeito quadrtico:
O mais surpreendente que o peso morto quadrtico na tarifa! Isso quer
dizer que ao duplicar a tarifa, o peso morto quadruplicado; ao triplicar a tarifa,
o peso morto multiplicado por nove, e assim sucessivamente! Veja a o perigo
de tarifas muito altas.
Outro entrave que vem contribuindo para a ineficincia tributria da Cofins
o mtodo definido na Lei no 10.833 para a obteno do efeito no cumulativo.
Em razo de a contribuio incidir sobre a totalidade das receitas auferidas
pelas pessoas jurdicas, a lei ordinria designou a adoo do mtodo indireto sub-
trativo (MIS) para esse tributo, em vez do modelo estabelecido na Constituio
para a apurao da no cumulatividade do Imposto sobre Produtos Industria-
lizados23 e do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS),24
cujo aproveitamento de crdito, da cadeia anterior, se d por meio do mtodo
imposto contra imposto (MII).
Para melhor entendimento das diferenas entre os dois mtodos, a tabela 8
mostra um exemplo comparativo.
Como se observa na tabela 8, durante as fases da cadeia produtiva (fabri-
cante, atacadista e varejista), o resultado da no cumulatividade (eliminao do
efeito cascata do tributo) apurada pelo MII diferente da apurao feita com base
no MIS. Verifica-se no mtodo imposto contra imposto que o total do tributo
devido na etapa anterior exatamente o valor do imposto compensado na fase
imediatamente seguinte. Em vista disso, possvel constatar que o MII permite
ao empresrio abater, na fase seguinte, todo o imposto cobrado na etapa anterior
da cadeia produtiva.

23. Item II, 3o, art. 153 da CF/1988: O IPI ser no cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operao
com o montante cobrado nas anteriores.
24. O STF assim se manifestou, por meio do item III do Recurso Extraordinrio no 606.107/2013: a apropriao de
crditos de ICMS na aquisio de mercadorias tem suporte na tcnica da no cumulatividade, imposta para tal tributo
pelo art. 155, 2o, I, da Lei Maior, a fim de evitar que a sua incidncia em cascata onere demasiadamente a atividade
econmica e gere distores concorrenciais".
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 107
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

TABELA 8
Exemplo da no cumulatividade apurada pelos mtodos imposto contra imposto (MII)
e indireto subtrativo (MIS)
Mtodo imposto contra imposto (MII) Mtodo indireto subtrativo (MIS)
Descrio
Fabricante Atacadista Varejista Fabricante Atacadista Varejista

Preo de venda 1.000,00 1.500,00 2.500,00 1.000,00 1.500,00 2.500,00

Dbito do tributo 170,00 255,00 425,00 76,00 114,00 190,00

(-) Abatimento do crdito - -170,00 -255,00 -20,00 -30,00 -50,00

Tributo a recolher 170,00 85,00 170,00 56,00 84,00 140,00

Elaborao do autor.

Por sua vez, com relao ao mtodo indireto subtrativo, o efeito provocado
pela no cumulatividade, instituda pela Lei no 10.833, diferente, pois a sua
concretizao (abatimento do crdito) depender das situaes ocorridas nas
empresas, verificadas no ms, enquadradas nas situaes estabelecidas no art. 3o
dessa legislao.
possvel perceber que a dissonncia entre os dois mtodos ocorre porque
na operacionalizao do MIS no se olha, assim como ocorre no MII, para o
valor do tributo que foi pago na etapa anterior. Em vista disso, o efeito da no
cumulatividade originada pelo MIS se d de forma isolada em cada etapa da cadeia
produtiva, no havendo, portanto, 100% de conexo entre o crdito compensado
na fase seguinte e o valor do tributo devido/pago na etapa anterior.
Dessa forma, se comprova que o MIS um modelo de abatimento tributrio
que no permite deduzir 100% do tributo cobrado na etapa anterior, demons-
trando-se que esse modelo no elimina totalmente a cumulatividade anterior da
contribuio. Essa limitao um entrave com efeito econmico, porque agrava
o nus tributrio do contribuinte.
O referido efeito, sob o ponto de vista do sujeito passivo (contribuinte),
conforme demonstrado, que o MIS proporciona uma no cumulatividade par-
cial, o que influencia no comportamento dos gestores das empresas, de forma que
estes busquem alternativas para alcanarem os resultados pretendidos. Isso reflete
diretamente na economia, porque as suas necessidades so satisfeitas mediante as
limitaes ambientais que so impostas pelo legislador tributrio. Certamente que
esse problema um dos causadores do efeito peso morto.
Por seu turno, com relao ao governo, que o sujeito ativo da obrigao
tributria, constata-se que o mtodo indireto subtrativo um modelo de difcil
acompanhamento e fiscalizao, uma vez que os crditos passveis de deduo
na contribuio devida no so calculados nem afixados nos documentos fiscais
108 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

utilizados pelas pessoas jurdicas. A limitao, nesse caso, que os referidos


documentos, que no contm o clculo da contribuio, so as nicas fontes de
subsdio para a apurao, o abatimento e a fiscalizao, por parte da Unio, do
processo de abatimento dos crditos.
Portanto, para o incio de funcionamento do MIS, o legislador teve de
determinar as situaes em que o contribuinte poder apurar e descontar crditos
do valor da contribuio devida, tendo em vista que o MIS gera efeito tributrio
diferente do MII. A evidenciao das onze situaes que podem ser abatidas do
tributo mensal consta do art. 3o da Lei no 10.833.
Em sntese, as regras contidas no item II do art. 3o dessa lei preveem a pos-
sibilidade de abatimento de bens e servios, utilizados como insumo na prestao
de servios e na produo ou fabricao de bens:
3o. II - bens e servios, utilizados como insumo na prestao de servios e na produ-
o ou fabricao de bens ou produtos destinados venda, inclusive combustveis e
lubrificantes, exceto em relao ao pagamento de que trata o art. 2o da Lei no 10.485,
de 3 de julho de 2002, devido pelo fabricante ou importador, ao concessionrio,
pela intermediao ou entrega dos veculos classificados nas posies 87.03 e 87.04
da Tipi(Redao dada pela Lei no 10.865, de 2004).
Diante do exposto, afirma-se que os principais entraves econmicos envol-
vendo o regime no cumulativo da Cofins so os expostos a seguir.
1) Crescimento da Cofins maior que o do PIB: no perodo de 2000 a 2014,
o percentual de crescimento da arrecadao da contribuio foi maior
que a evoluo PIB, mostrando que h ineficincia tributria na exigi-
bilidade do tributo.
2) Maior exigncia tributria na indstria e nos servios: as maiores cobranas
da contribuio advm do recolhimento efetuado pelas indstrias e o
setor de servios.
3) Concentrao de quase 50% da arrecadao em poucos setores econmicos:
existem 87 divises econmicas catalogadas no CNAE/IBGE. Entretanto,
somente 10,34% dos setores so responsveis pelo recolhimento de quase
metade da contribuio exigida pela Unio. Essa situao comprova que
h concentrao de arrecadao da Cofins em apenas alguns setores da
economia.
4) Limitao na divulgao de dados sobre a arrecadao da Cofins: no h
divulgao por parte da RFB de informaes (dados brutos) sobre a base
utilizada pelas empresas para o aproveitamento dos crditos. Tambm no
divulgada a arrecadao da contribuio separada entre os dois regimes
(cumulativo e no cumulativo). Outro entrave que existe divergncia
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 109
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

entre o somatrio da Cofins segregada nas 87 divises econmicas da


CNAE e o total dessa contribuio contido na totalidade das receitas
administradas pela RFB.
5) Manter na tributao do regime cumulativo apenas algumas empresas
prestadoras de servios: consta no art. 10 da Lei no 10.833 que nem todas
as prestadoras de servios foram mantidas no regime cumulativo, cuja
alquota de tributao muito menor do que a exigida no regime no
cumulativo, o que comprova que no h tratamento igualitrio por parte
do governo para todas as empresas do setor de servios.
6) Determinao do mtodo indireto subtrativo para a apurao da no cumula-
tividade do tributo: em razo da utilizao deste mtodo para a eliminao
do efeito da cumulatividade do tributo, a Lei no 10.833 teve de definir
as situaes que permitem s empresas apurarem e deduzirem crditos
do valor devido da contribuio. No entanto, o MIS um mtodo que
no permite a deduo de 100% do tributo cobrado na fase anterior da
cadeia produtiva, o que contribui para o aumento da carga tributria e
a ineficincia do tributo.
Os entraves jurdicos e econmicos mencionados neste estudo justificam a
proposio de sugestes para alteraes na legislao em vigor, conforme apresen-
tado no prximo tpico. O objetivo das propostas minimizar o efeito do peso
morto do tributo e aumentar a sua eficincia tributria.

4 SUGESTES MARGINAIS DE MELHORIA DE EFICINCIA ECONMICA E/OU


JURDICA NA LEGISLAO
A seguir, so apresentadas as sugestes de melhorias marginais nas regras tributrias
da no cumulatividade da Cofins.

4.1 Jurdicas
1) Avaliar, quanto ao art. 1o da Lei no 10.833, a possibilidade de excluso da
parte do texto que faz referncia ao art. 12 do Decreto-Lei no 1.528/1977,
ou seu ajuste normativo, de forma que no haja na legislao uma especi-
ficao que proporcione conflito entre as regras tributrias e as contbeis.
2) Substituir o mtodo indireto subtrativo pelo mtodo contribuio contra
contribuio (MCC). Esta sugesto visa eliminar o total efeito cumulativo
da contribuio. A essncia do novo modelo (MCC) dever ser a mesma
do mtodo imposto contra imposto (MII), uma vez que o MII permite
o abatimento de 100% do imposto cobrado na etapa anterior, conforme
dispe a CF/1988 para os casos do IPI e ICMS.
110 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

3) Permitir a atualizao monetria dos crditos quando estes forem


compensados em perodos posteriores.
4) Utilizar a classificao do CNAE/IBGE para realizar a segregao
econmica das empresas contribuintes da Cofins, ao invs de se conti-
nuar utilizando a sistemtica de tributao do Imposto de Renda e da
Contribuio Social sobre o Lucro (lucro real, presumido ou arbitrado)
para enquadrar a forma de apurao do tributo por meio dos regimes
cumulativo e no cumulativo.
5) Acertar a redao do inciso I, pargrafo 17, art. 3o, da Lei no 10.833, para
contemplar a revogao do art. 28 da Lei no 11.196/2005, realizada por
meio da MP no 60/2015.
6) Corrigir a incoerncia existente atualmente entre as regras tributrias
contidas nos incisos I do pargrafo 2o e I do pargrafo 19, ambos do art.
3o da Lei no 10.833, onde consta, ao mesmo tempo, que a pessoa fsica
no gera e gera crdito para abatimento no tributo devido.
7) Ampliar o regime cumulativo, cuja alquota menor e no permite o
abatimento de crdito, para todas as empresas prestadoras de servios,
em vez de somente as pessoas jurdicas estabelecidas no art. 10 da Lei
no 10.833.
8) Adotar o MCC na apurao da no cumulatividade das indstrias e as
empresas do comrcio, de forma a permitir o abatimento de 100% do
tributo pago na cadeia anterior.

4.2 Econmicas
1) Ampliar a divulgao pelo rgo gestor dos tributos da Unio das
informaes sobre a arrecadao da contribuio (seus regimes de
apuraes, alquotas, situaes dos crditos utilizados pelos con-
tribuintes, estendendo essas segregaes s 85 divises econmicas
previstas na CNAE).
2) Utilizar um mtodo que permita o abatimento dos crditos, de forma
que os contribuintes possam aproveitar 100% do tributo pago na etapa
anterior. Isso far com que o efeito cascata da tributao seja eliminado, o
que contribui para reduzir a carga tributria, permitindo, assim, melhoria
na eficincia da contribuio exigida.
3) Evitar que haja concentrao da cobrana do tributo em poucos setores
econmicos.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 111
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

5 ESTIMATIVA DE GANHOS DECORRENTES DAS ALTERAES MARGINAIS


PROPOSTAS
Sobre as onze propostas de alteraes marginais demonstradas na seo anterior,
elencadas nas subsees 4.1 e 4.2, apresentamos a seguir as consideraes sobre os
possveis ganhos, caso sejam implementadas.

5.1 Jurdicas
1) Proposta a (refere-se ao item 1 da subseo 4.1): a excluso da referncia
s disposies do art. 12 do Decreto-Lei no 1.528/1977, contida no texto
do art. 1o da Lei no 10.833, ou o seu ajuste normativo, contribuir para
no haver conflitos de interpretao (contbil versus tributrio) e evitar
que a base de clculo do tributo seja apurada de forma incorreta.
2) Proposta b (refere-se ao item 2 da subseo 4.1): a substituio do MIS
pelo MCC proporcionar ao contribuinte a deduo de 100% do tributo
cobrado na etapa anterior da tributao, fazendo com que o modelo
vigente deixe de ser quase para passar a totalmente no cumulativo.
Outra vantagem, caso essa proposta seja adotada, que o legislador no
precisar definir em lei ordinria, nem em normas complementares,
as situaes do cotidiano das empresas que podero gerar crditos da
contribuio. O principal ganho ser com relao eliminao dos con-
flitos (administrativos e judiciais) envolvendo as situaes descritas no
art. 3o da Lei no 10.833, especialmente quanto abrangncia e disputas
envolvendo o entendimento sobre o termo insumo. Outra vantagem
envolvendo a adoo do MCC que a cumulatividade da Cofins ser
100% eliminada na fase seguinte da cadeia produtiva, pois os crditos
passaro a ser apurados e abatidos com base na mesma essncia do m-
todo adotado na no cumulatividade do IPI e do ICMS. No entanto, o
modelo proposto implicar exigncia por parte do governo do registro
no documento fiscal emitido pelas empresas do valor da contribuio
incidente sobre as receitas evidenciadas na nota fiscal de venda ou de
prestao dos servios. A implementao do MCC, caso seja realizada,
contribuir tambm para reduzir as discusses de conflitos, nas instn-
cias administrativas e judiciais, sobre o efeito da no cumulatividade da
contribuio e o abatimento dos crditos.
3) Proposta c (refere-se ao item 3 da subseo 4.1): a permisso para a
atualizao monetria dos crditos da Cofins contribuir para se evitar
perdas monetrias por parte das empresas. Nesse caso, os ganhos sero
exclusivamente dos contribuintes, visto que o governo vem recebendo
a atualizao monetria e outros acrscimos quando o tributo pago
em atraso.
112 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

4) Proposta d (refere-se ao item 4 da subseo 4.1): a adoo da classificao


CNAE/IBGE para a exigncia da contribuio est consonante com
a previso constitucional de segregao econmica das empresas para
pagamento da Cofins. Uma vantagem que a nova sistemtica evitar
questionamentos judiciais sobre a atual forma estabelecida na Lei no
10.833, que utiliza a modalidade de tributao do IRPJ e da CSLL para tal.
5) Proposta e (refere-se ao item 5 da subseo 4.1): a retificao do texto
contido no inciso I, pargrafo 17, art. 3o, da Lei no 10.833, para contem-
plar a revogao do art. 28 da Lei no 11.196/2005, realizada por meio da
MP no 60/2015, contribuir para no haver entendimento equivocado
sobre o montante do tributo devido, fazendo com que no haja perda
de arrecadao por parte do governo.
6) Proposta f (refere-se ao item 6 da subseo 4.1): o MIS um modelo
de apurao da no cumulatividade que no permite o abatimento de
tributo oriundo de pessoa fsica. Em vista disso, a correo da incoerncia
tributria existente entre as regras contidas nos incisos I do pargrafo 2 e
I do pargrafo 19, ambos do art. 3o da Lei no 10.833, evitar que ocorram
aproveitamentos de crditos advindos de transaes com pessoa fsica.
O ganho est principalmente na segurana jurdica do tributo.
7) Proposta g (refere-se ao item 7 da subseo 4.1): a ampliao do regime
cumulativo para todas as empresas prestadoras de servios, sem exce-
es, corrigir a distoro estabelecida atualmente no art. 10 da Lei no
10.833/2003. A vantagem que todas as empresas de servios estaro
sendo tributadas por alquota menor, indistintamente. Outro ganho
com relao simplificao do acompanhamento da legislao por
parte dessas empresas. Atualmente, existem empresas de servios sendo
tributadas pelo regime cumulativo e outras pelo no cumulativo, o que
faz com que haja a necessidade de cumprimento e acompanhamento dos
dois modelos. Nesse sentido, caso a proposta seja implementada, haver
reduo de custo tributrio e operacional para esse setor.
8) Proposta h (refere-se ao item 8 da subseo 4.1): a adoo do MCC na
apurao da no cumulatividade das indstrias e do comrcio permitir
que todo o valor do tributo incidente na etapa da cadeia anterior seja
aproveitado para ser deduzido na apurao da contribuio devida. Desta
forma, o efeito da no cumulatividade ser de 100%, diferentemente do
que proporcionado atualmente pelo MIS.
A implementao das propostas antes descritas contribuir para reduzir a
burocracia do tributo, o seu tempo mdio de clculo e, principalmente, os atuais
questionamentos jurdicos.
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 113
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

5.2 Econmicas
1) Proposta a (refere-se ao item 1 da subseo 4.2): a ampliao da divulgao
de informaes sobre o tributo permitir aos diversos usurios (estudantes,
professores, pesquisadores, imprensa e outros) realizarem avaliaes porme-
norizadas do cenrio tributrio (arrecadao dos impostos, contribuies e
demais receitas tributrias) de competncia da Unio. Isso contribuir para
melhorar e dar mais segurana s inferncias sobre o assunto, permitindo
a adoo de medidas corretivas com maior tempestividade.
2) Proposta b (refere-se ao item 2 da subseo 4.2): a utilizao de um novo
mtodo (MCC) para o abatimento do tributo cobrado na etapa ante-
rior proporcionar reduo, de forma justa, da carga tributria para as
empresas contribuintes do regime no cumulativo. Essa mudana, caso
seja implementada, ajudar a melhorar a eficincia do tributo, fazendo
com que seja reduzido o efeito do seu peso morto.
3) Proposta c (refere-se ao item 3 da subseo 4.2): evitar a concentrao da
exigncia tributria em determinados setores contribui para mitigar o
risco de, a qualquer momento, haver reduo da arrecadao por parte do
sujeito ativo. O governo, nesse caso, dever estudar e estabelecer limites
tolerveis de concentrao tributria. A ttulo de exemplo, o governo
poder adotar o modelo 50/30, isto , que haja um limite de at 30%
de concentrao para uma arrecadao de 50% do tributo. Nesse caso, a
Unio ter que realizar os calibramentos necessrios para melhor gesto
da arrecadao.
Certamente que a implementao dessas propostas cooperar para reduzir o
peso morto da contribuio.
Destaca-se que a Receita Federal do Brasil (2015), em nota imprensa,
informou e esclareceu que est em curso estudo para apresentao de uma
proposta legislativa que reformula a contribuio para o PIS/Pasep e a Cofins.
Tambm revelou que a diretriz principal da proposta a adoo de um tributo sobre
valor agregado, nos moldes adotados na Europa e em muitos pases da Amrica
Latina, com permisso ampla de creditamento para todos os setores da economia
(o chamado crdito financeiro). Esta forma de tributao (sobre o valor agregado),
conforme consta na referida nota,
, sem dvida, mais justa do que a atual. Essa nova regra de creditamento, por si s,
j promover sensvel simplificao e racionalizao da legislao da Contribuio
para o PIS/Pasep e a Cofins, que atualmente apresenta diversas restries e obscuri-
dades nas normas que estabelecem crditos sobre insumos, no que se denominou no
cumulativo do PIS/Cofins. Estas lacunas legais e os diversos regimes diferenciados
tm gerado inmeros litgios entre a Administrao Tributria e os contribuintes,
114 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

sem falar das enormes dificuldades operacionais no controle destas contribuies.


Na formatao desta proposta, a Administrao Tributria adotou 4 princpios nor-
teadores, que foram debatidos com vrios setores econmicos, entidades represen-
tativas e parlamentares: 1 simplificao na apurao do tributo; 2 neutralidade
econmica; 3 ajustamento de regimes diferenciados; e 4 isonomia no tratamento
das pequenas empresas.

6 CONSIDERAES FINAIS
O estudo avaliou a evoluo da exigncia tributria da Contribuio para o Finan-
ciamento da Seguridade Social; analisou o comportamento da sua arrecadao em
valores correntes , correlacionando-a com o total anual de tributos arrecadados pela
Unio e o PIB nos ltimos quinze anos, bem como as regras vigentes de cobrana
por meio do regime no cumulativo; identificou e listou os seus principais entraves
jurdicos e econmicos; e props mudanas marginais no cenrio vigente, com a
finalidade principal de diminuir o grau de sua ineficincia tributria e reduzir o
efeito do seu peso morto.
A principal concluso que o regime no cumulativo da Cofins agravou o
nus do contribuinte, tornando mais complexo o seu dia a dia, especialmente
com relao aos procedimentos de apurao e deduo dos crditos por meio da
utilizao do mtodo indireto subtrativo, gerando, desta maneira, impactos signi-
ficativos no seu ambiente. Esse cenrio vem contribuindo para dificultar o fluxo
de caixa e alongar o tempo de cumprimento das obrigaes tributrias (principal
e acessria) por parte das empresas, bem como afetou tambm o processo de
cobrana e fiscalizao do tributo pelo governo.
O estudo mostrou que o ambiente jurdico de exigibilidade dessa contribuio
social bastante complexo, o que vem colaborando para gerar inmeros litgios.
As anlises permitem afirmar tambm que os principais entraves jurdicos e
econmicos da Cofins provm das regras de apurao e cobrana estabelecidas na
Lei no 10.833/2003.
Desse modo, para melhorar a eficincia do tributo e reduzir o seu peso morto,
os entraves aqui apresentados precisam ser avaliados (e corrigidos), para deixarem
de prejudicar o funcionamento do sistema tributrio brasileiro e, por sua vez, a
tributao passar a contribuir para fortalecer o desenvolvimento econmico e
social do pas.
Alternativamente s alteraes marginais aqui propostas, que no so exaus-
tivas, sugere-se a realizao de estudo para avaliar a viabilidade de substituio (ou
no) da Cofins pelo Imposto sobre Valor Agregado (IVA), utilizado por mais de
cento e cinquenta pases, como alternativa de soluo, e no apenas de mudanas
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 115
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

marginais, para o aprimoramento da eficincia tributria e a eliminao do efeito


do seu peso morto na economia.
Por fim, registra-se que todos os entraves citados neste estudo so extensveis
legislao do PIS/Pasep, regime no cumulativo, tendo em vista que as regras
previstas na Lei no 10.833/2003 so advindas do referido tributo.

REFERNCIAS
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116 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

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(Recap) e o Programa de Incluso Digital; dispe sobre incentivos fiscais para a
inovao tecnolgica; altera o Decreto-Lei no 288, de 28 de fevereiro de 1967, o
Decreto no 70.235, de 6 de maro de 1972, o Decreto-Lei no 2.287, de 23 de julho
de 1986, as Leis nos 4.502, de 30 de novembro de 1964, 8.212, de 24 de julho
de 1991, 8.245, de 18 de outubro de 1991, 8.387, de 30 de dezembro de 1991,
8.666, de 21 de junho de 1993, 8.981, de 20 de janeiro de 1995, 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, 8.989, de 24 de fevereiro de 1995, 9.249, de 26 de dezembro
de 1995, 9.250, de 26 de dezembro de 1995, 9.311, de 24 de outubro de 1996,
9.317, de 5 de dezembro de 1996, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 9.718, de
27 de novembro de 1998, 10.336, de 19 de dezembro de 2001, 10.438, de 26
de abril de 2002, 10.485, de 3 de julho de 2002, 10.637, de 30 de dezembro de
2002, 10.755, de 3 de novembro de 2003, 10.833, de 29 de dezembro de 2003,
10.865, de 30 de abril de 2004, 10.925, de 23 de julho de 2004, 10.931, de 2 de
agosto de 2004, 11.033, de 21 de dezembro de 2004, 11.051, de 29 de dezembro
de 2004, 11.053, de 29 de dezembro de 2004, 11.101, de 9 de fevereiro de 2005,
11.128, de 28 de junho de 2005, e a Medida Provisria no 2.199-14, de 24 de
agosto de 2001; revoga a Lei no 8.661, de 2 de junho de 1993, e dispositivos das
Leis nos 8.668, de 25 de junho de 1993, 8.981, de 20 de janeiro de 1995, 10.637,
de 30 de dezembro de 2002, 10.755, de 3 de novembro de 2003, 10.865, de 30 de
abril de 2004, 10.931, de 2 de agosto de 2004, e da Medida Provisria no 2.158-
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e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) decor-
rentes da aquisio de edificaes; amplia o prazo para pagamento de impostos e
contribuies; altera a Medida Provisria no 2.158-35, de 24 de agosto de 2001,
e as Leis nos 9.779, de 19 de janeiro de 1999, 8.212, de 24 de julho de 1991,
10.666, de 8 de maio de 2003, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 4.502, de
30 de novembro de 1964, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 10.426, de 24 de
abril de 2002, 10.833, de 29 de dezembro de 2003, 10.892, de 13 de julho de
2004, 9.074, de 7 de julho de 1995, 9.427, de 26 de dezembro de 1996, 10.438,
de 26 de abril de 2002, 10.848, de 15 de maro de 2004, 10.865, de 30 de abril
de 2004, 10.925, de 23 de julho de 2004, 11.196, de 21 de novembro de 2005;
revoga dispositivos das Leis nos 4.502, de 30 de novembro de 1964, 9.430, de 27
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forma concentrada da Contribuio para o PIS/Pasep e da Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social Cofins na produo e comercializao de
lcool; altera as Leis nos 10.865, de 30 de abril de 2004, 11.488, de 15 de junho
de 2007, 9.718, de 27 de novembro de 1998, 11.196, de 21 de novembro de
2005, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.833, de 29 de dezembro de 2003,
7.689, de 15 de dezembro de 1988, 7.070, de 20 de dezembro de 1982, 9.250,
de 26 de dezembro de 1995, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 9.249, de 26
de dezembro de 1995, 11.051, de 29 de dezembro de 2004, 9.393, de 19 de
dezembro de 1996, 8.213, de 24 de julho de 1991, 7.856, de 24 de outubro de
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mercado interno de farinha de trigo, trigo e po comum e isenta do Adicional ao
Frete para a Renovao da Marinha Mercante - AFRMM as cargas de trigo e de
Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins): principais | 119
entraves (jurdicos e econmicos) e proposta de mudana da lei no 10.833/2003

farinha de trigo, at 31 de dezembro de 2008, alterando as Leis nos 10.925, de 23


de julho de 2004, 10.893, de 13 de julho de 2004, 10.560, de 13 de novembro
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tablet PC produzido no Pas conforme processo produtivo bsico estabelecido pelo
Poder Executivo; altera as Leis no 10.833, de 29 de dezembro de 2003, no 11.482,
de 31 de maio de 2007, no 11.508, de 20 de julho de 2007, e no 8.212, de 24 de
julho de 1991; e revoga dispositivo da Medida Provisria no 540, de 2 de agosto
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de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica, para dispor sobre
o aporte de recursos em favor do parceiro privado, 10.637, de 30 de dezembro de
2002, 10.833, de 29 de dezembro de 2003, 12.058, de 13 de outubro de 2009,
9.430, de 27 de dezembro de 1996, 10.420, de 10 de abril de 2002, 10.925, de
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para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); revoga o Regime Tributrio
de Transio (RTT), institudo pela Lei no11.941, de 27 de maio de 2009; dis-
pe sobre a tributao da pessoa jurdica domiciliada no Brasil, com relao ao
acrscimo patrimonial decorrente de participao em lucros auferidos no exterior
por controladas e coligadas; altera o Decreto-Lei no 1.598, de 26 de dezembro de
120 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

1977 e as Leis nos9.430, de 27 de dezembro de 1996, 9.249, de 26 de dezembro


de 1995, 8.981, de 20 de janeiro de 1995, 4.506, de 30 de novembro de 1964,
7.689, de 15 de dezembro de 1988, 9.718, de 27 de novembro de 1998, 10.865,
de 30 de abril de 2004, 10.637, de 30 de dezembro de 2002, 10.833, de 29 de
dezembro de 2003, 12.865, de 9 de outubro de 2013, 9.532, de 10 de dezembro
de 1997, 9.656, de 3 de junho de 1998, 9.826, de 23 de agosto de 1999, 10.485,
de 3 de julho de 2002, 10.893, de 13 de julho de 2004, 11.312, de 27 de junho de
2006, 11.941, de 27 de maio de 2009, 12.249, de 11 de junho de 2010, 12.431,
de 24 de junho de 2011, 12.716, de 21 de setembro de 2012, e 12.844, de 19 de
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sobre a tributao das operaes de emprstimos de ativos financeiros e sobre a
iseno de imposto sobre a renda na alienao de aes de empresas pequenas e
mdias; prorroga o prazo de que trata a Lei no 12.431, de 24 de junho de 2011;
altera as Leis nos 10.179, de 6 de fevereiro de 2001, 12.431, de 24 de junho de
2011, 9.718, de 27 de novembro de 1998, 10.637, de 30 de dezembro de 2002,
10.833, de 29 de dezembro de 2003, 12.996, de 18 de junho de 2014, 11.941, de
27 de maio de 2009, 12.249, de 11 de junho de 2010, 10.522, de 19 de julho de
2002, 12.546, de 14 de dezembro de 2011, 11.774, de 17 de setembro de 2008,
12.350, de 20 de dezembro de 2010, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 11.977,
de 7 de julho de 2009, 12.409, de 25 de maio de 2011, 5.895, de 19 de junho de
1973, 11.948, de 16 de junho de 2009, 12.380, de 10 de janeiro de 2011, 12.087,
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novembro de 2009, 11.079, de 30 de dezembro de 2004, 11.488, de 15 de junho
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de 11 de setembro de 2013, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, 9.250, de 26 de
dezembro de 1995, 12.598, de 21 de maro de 2012, 12.715, de 17 de setembro
de 2012, 11.371, de 28 de novembro de 2006, 9.481, de 13 de agosto de 1997,
12.688, de 18 de julho de 2012, 12.101, de 27 de novembro de 2009, 11.438,
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maio de 2014, 11.033, de 21 de dezembro de 2004, 9.782, de 26 de janeiro de
1999, 11.972, de 6 de julho de 2009, 5.991, de 17 de dezembro de 1973, 10.406,
de 10 de janeiro de 2002, 9.514, de 20 de novembro de 1997, 11.775, de 17 de
setembro de 2008, 10.150, de 21 de dezembro de 2000, e 10.865, de 30 de abril
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CAPTULO 4

IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS E IMPOSTO


SOBRE OPERAES FINANCEIRAS: IMPACTOS DE POLTICAS NO
SETOR AUTOMOBILSTICO BRASILEIRO
Gerson Guilherme Lima Linhares1
Eveline Barbosa Silva Carvalho2

1 INTRODUO
Nos ltimos anos, o governo brasileiro interviu diversas vezes no setor automobilstico.
Uma dessas formas foi a reduo das alquotas do Imposto sobre Produtos Industria-
lizados (IPI) para os veculos de fabricao nacional, com o intuito de estimular as
vendas internamente e evitar a queda no nmero de trabalhadores empregados. Outra
forma de interveno foi por meio do crdito bancrio, com a reduo do Imposto
sobre Operaes Financeiras (IOF) com o objetivo de estimular as concesses de
crdito por parte dos bancos a indivduos desejosos de adquirir veculos.
O setor automobilstico est presente h mais de cinquenta anos no Brasil e
sua participao no produto interno bruto (PIB) industrial cresceu de 12,9% em
2002 para 18,7% em 2012 (Anfavea, 2014). Alm disso, o Brasil um importante
mercado de vendas de veculos, ocupando a quarta posio mundial em vendas
(Varela, 2015).
Segundo dados da Associao Nacional de Fabricantes de Veculos Auto-
motores (Anfavea), em 2006, havia 1,69 milho de automveis e comerciais leves
(utilitrios de transporte de passageiros e/ou de carga) nacionais licenciados (Anfavea,
2012). Em 2012, o nmero de automveis e comerciais leves nacionais licenciados
chegava a 2,85 milhes, ou seja, um aumento de 68,6% em apenas seis anos.
Objetiva-se neste estudo, analisar os impactos da reduo do IPI sobre as
vendas de automveis e de comerciais leves produzidos no Brasil em dois perodos
de implantao da reduo da alquota de IPI sobre carros novos: entre janeiro de
2009 e maro de 2010, que foi o perodo da 1a reduo do IPI e entre junho de
2012 e dezembro de 2012, perodo da 2a reduo do IPI. Alm disso, se analisa
em que medida a expanso das vendas pode ser creditada ao IPI, qual o papel

1. Mestrando em economia da Coordenao do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal


do Cear (Caen-UFC).
2. Professora associada do Departamento de Teoria Econmica da UFC.
124 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

do crdito bancrio nesse processo e qual das duas polticas foi mais importante
para explicar o grande crescimento das vendas nos dois perodos.
Para alcanar tais objetivos, foi utilizado o modelo de vetor de correo de
erros (VEC), considerando o perodo entre junho de 2002 e dezembro de 2012,
e realizadas simulaes do comportamento das vendas para os dois perodos pre-
tendidos pelo trabalho frente a trs cenrios: se no tivesse ocorrido a reduo do
IPI, para obter os impactos da reduo do IPI; considerando a reduo do IPI e
o aumento de 5% nas concesses de crdito, til para obter o impacto do crdito
com reduo do IPI; e se no tivesse ocorrido a reduo do IPI e houvesse um
aumento de 5% nas concesses de crdito, para obter o impacto do crdito sem
reduo do IPI.
Existem poucos estudos empricos acerca dos impactos da reduo do IPI
sobre as vendas de veculos. Registra-se, contudo, as pesquisas da Diretoria de
EStudos macroeconmicos (Dimac) (Ipea, 2009), Alvarenga et al. (2010a; 2010b)
e Alves e Wilbert (2014).
Esta anlise aprofunda os conhecimentos acerca da adoo de polticas an-
ticclicas em um dos mais importantes setores da economia brasileira e contribui
para uma melhor compreenso acerca dos impactos quantitativos de polticas
anticclicas adotadas pelo governo federal nos ltimos anos para impulsionar o
consumo interno brasileiro.

2 TRAJETRIA RECENTE DO SETOR AUTOMOBILSTICO BRASILEIRO


E O CRDITO BANCRIO
Segundo Alvarenga et al. (2010a; 2010b), entre 2004 e 2007, o Brasil apresentou
crescimento mdio anual de 13% na produo e venda de veculos. Em setembro
de 2008, enquanto as vendas totais de veculos automotores superavam em cerca
de 30% as vendas do mesmo ms do ano anterior [setembro de 2007], a produ-
o crescia em aproximadamente 20%, mantida a mesma base de comparao
(Alvarenga et al., 2010b, p. 8).
De acordo com Barros e Pedro (2011), a elevao das vendas de veculos
ocorreu devido ao crescimento da renda mdia dos brasileiros; ascenso social de
parcela da populao para a classe C, o que contribuiu para que muitos pudessem
comprar o primeiro carro; reduo dos nveis de desemprego, ao maior acesso
ao crdito; reduo das taxas de juros; e aos maiores prazos de financiamento.
De 2003 a 2010 o mercado de crdito direcionado s pessoas fsicas expe-
rimentou grande expanso, o que foi identificado pelos bancos como um bom
potencial de ganhos, dadas as expectativas de aumento do nvel de empregos e
salrios. Tal expanso se deu nas modalidades de crdito pessoal, aquisio de
veculos e carto de crdito.
Imposto Sobre Produtos Industrializados e Imposto Sobre Operaes Financeiras: | 125
impactos de polticas no setor automobilstico brasileiro

Com a crise de 2008, ocorreu uma queda acentuada nas vendas de veculos.
De acordo com dados da Anfavea, o nmero de automveis e comerciais leves
licenciados, que serve como uma aproximao das vendas, apresentou grande re-
duo a partir do segundo semestre de 2008. De fato, enquanto no ms de julho
de 2008 aproximadamente 237 mil veculos foram licenciados, em dezembro do
mesmo ano havia apenas pouco mais de 153 mil veculos licenciados, ou seja, uma
reduo de aproximadamente 35,44% em seis meses.
Segundo Alvarenga et al. (2010a; 2010b), as empresas do setor automobilstico
reagiram crise com reduo dos turnos de trabalho e concesso de frias coletivas
aos trabalhadores desse setor.
No primeiro semestre de 2009, percebe-se uma recuperao do setor, mas o
nmero de automveis e comerciais leves licenciados s viria a superar os dados de
julho de 2008 em junho de 2009, quando quase 250 mil veculos foram licenciados.
Em relao ao crdito, notria a reduo do volume de concesses destinadas
aquisio de veculos no segundo semestre de 2008. De acordo com dados do
Departamento Econmico do Banco Central, enquanto em julho de 2008 foram
realizadas concesses no montante de aproximadamente R$ 4,75 bilhes; em de-
zembro de 2008, tais concesses foram de aproximadamente R$ 2,94 bilhes, ou
seja, uma reduo de um pouco mais de 38% em apenas seis meses. A partir de
janeiro de 2009, observa-se uma retomada das concesses de crdito, sendo que
em junho de 2009 o valor das concesses de crdito chegou a aproximadamente
R$ 5,39 bilhes, superando o ms de julho de 2008 em quase 13,3%.
Em 12 de dezembro de 2008, o governo federal adotou poltica de reduo
da alquota do IPI sobre carros novos por meio da Medida Provisria no 451/2008.
Essa reduo, apesar de ter como limite o ms de maro de 2009, foi prorrogada
algumas vezes e durou at o final de maro de 2010. O Imposto sobre Operaes
Financeiras para o crdito destinado a pessoas fsicas tambm sofreu reduo pas-
sando de 3% ao ano (a.a.) para 1,5% a.a., o que levou ao aumento das concesses
de crdito para a aquisio de veculos.
Alves e Wilbert (2014) relatam que o objetivo de tais redues era fomentar
o consumo interno em meio crise financeira global de 2008. Alm disso, havia
o propsito de reduzir o estoque das montadoras nacionais, permitir uma eleva-
o do poder de compra dos trabalhadores, mesmo com a crise de 2008, e evitar
demisses na indstria automobilstica.
Os veculos de at mil cilindradas (1.0) tiveram o IPI reduzido de 7% para zero.
Os veculos entre mil e duas mil cilindradas, movidos gasolina, tiveram o IPI reduzido
de 13% para 6,5%, j os veculos flex tiveram a alquota reduzida de 11% para 5,5%.
Para os veculos importados e os de mais de duas mil cilindradas, as alquotas no
126 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

foram alteradas. Os veculos utilitrios (comerciais leves) tiveram a alquota reduzida


de 4% para 1%. Essas alquotas voltaram a ser majoradas de forma gradativa a partir
de outubro de 2009, e retornaram aos patamares anteriores em abril de 2010.
Em maio de 2012, o governo Dilma Rousseff reduziu tanto as alquotas do
IPI sobre veculos nacionais, quanto o IOF para crdito s pessoas fsicas, incluin-
do o financiamento de automveis, de 2,5% para 1,5% a.a., segundo o Decreto
no 7.726/2012. O objetivo seria, segundo o ento ministro da Fazenda, Guido
Mantega, estimular a atividade econmica frente ao agravamento da crise financeira
internacional (Martello, 2012).
Entre maio e dezembro de 2012, as alquotas sobre carros fabricados pelas
montadoras presentes no pas foram reduzidas de 7% para 0% (veculos 1.0), de
11% para 5,5% (veculos biocombustveis de at duas mil cilindradas), de 13%
para 6,5% (veculos movidos gasolina de at duas mil cilindradas) e de 4% para
1% sobre os veculos utilitrios.
Em 2013, as alquotas do IPI sobre os veculos nacionais eram, de acordo
com Alves e Wilbert (2014), 2% sobre os carros 1.0, 7% sobre os carros entre mil
(1.0) e duas mil (2.0) cilindradas movidos a lcool ou biocombustveis, 8% sobre
os carros entre mil e duas mil cilindradas movidos gasolina e 2% para os veculos
utilitrios. A tabela 1 retrata, resumidamente, as medidas tomadas pelo governo
federal em relao ao IPI sobre carros nacionais at 2013.

TABELA 1
Alquotas do IPI sobre carros nacionais
Antes da reduo Depois da reduo
Ms/ano Cilindradas
(%) (%)
At mil (1.0) 7 0
12 de dezembro De mil (1.0) a duas mil (2.0) lcool e bicombustvel 11 5,5
de 2008 a setem-
bro de 2009 De mil (1.0) a duas mil (2.0) gasolina 13 6,5
Veculos utilitrios 4 1
At mil (1.0) 7 0
22 de maio a De mil (1.0) a duas mil (2.0) lcool e bicombustvel 11 5,5
dezembro de
2012 De mil (1.) a duas mil (2.0) gasolina 13 6,5
Veculos utilitrios 4 1
At mil (1.0) 7 2
De mil (1.0) a duas mil (2.0) lcool e bicombustvel 11 7
2013
De mil (1.) a duas mil (2.0) gasolina 13 8
Veculos utilitrios 4 2
Fonte: Alves e Wilbert (2014).
Obs.: Foram includas as datas iniciais da primeira e segunda reduo do IPI.
Imposto Sobre Produtos Industrializados e Imposto Sobre Operaes Financeiras: | 127
impactos de polticas no setor automobilstico brasileiro

3 BREVE REVISO DOS TRABALHOS EMPRICOS ACERCA DA REDUO DO IPI


Os trabalhos recentes so divergentes quanto relevncia da reduo do IPI para
a retomada das vendas de veculos.
O estudo da Dimac do Ipea estimou um modelo de regresso linear simples,
considerando a quantidade de carros vendida como funo de seus preos, renda
e crdito concedido. Como resultado, obteve que dos 1,422 milho de veculos
vendidos, entre janeiro e junho de 2009, 191 mil foram vendidos em decorrncia
da reduo do IPI, ou seja, 13,4% das vendas foram atribudas ao IPI reduzido
(Ipea, 2009).
Os artigos de Alvarenga et al. (2010a; 2010b) analisaram os impactos da
poltica anticclica de reduo do IPI sobre a venda de veculos que foi anunciada
pelo governo em dezembro de 2008 e utilizaram um modelo economtrico de
sries temporais para analisar a cointegrao das sries dessazonalizadas de vendas
de automveis e comerciais leves. Os referidos estudos utilizaram o ndice de preos
por atacado (IPA) para produtos industriais, a renda medida pelo PIB em valores
correntes e o crdito medido pelas concesses consolidadas das operaes de crdito
com recursos livres referenciais para a aquisio de veculos, sendo que os preos,
o PIB e crdito foram deflacionados pelo ndice de preos ao consumidor (IPC).
As sries foram utilizadas em termos de logaritmo natural, constatou-se que eram
integradas de ordem 1 e o teste de Johansen e Juselius (1990) determinou que as
sries eram cointegradas de posto 3, assim, foi estimado um VECM.Depois foram
realizadas simulaes das vendas entre janeiro e novembro de 2009, considerando
diferentes cenrios: se no tivesse havido reduo do IPI, se tivesse havido reduo
do IPI e aumento de 5% nas concesses de crdito e se no tivesse havido reduo
do IPI e houvesse um incremento de 5% no crdito.
Os estudos de Alvarenga et al. (2010a; 2010b) chegaram concluso de que
a reduo do IPI foi responsvel por 20,7% das vendas de automveis e comerciais
leves entre janeiro e novembro de 2009, que o efeito do crdito no desprezvel
e esse efeito maior com a reduo do IPI do que sem a reduo dele.
Alves e Wilbert (2014) estimaram um modelo de regresso linear simples,
o qual a venda de automveis seria funo da renda mdia do trabalhador as-
salariado, crdito para pessoa fsica, uma varivel de tendncia temporal e uma
varivel dummy chamada IPI. Os autores dividiram a regresso em dois perodos:
o primeiro usou dados de janeiro de 2006 at maro de 2010 (incluindo o perodo
da primeira reduo do IPI) e o segundo usou dados de abril de 2010 at agosto
de 2013 (incluindo o perodo da segunda reduo do IPI). O artigo concluiu
que a renda mdia do trabalhador, o crdito disponvel para as pessoas fsicas e
a tendncia foram estatisticamente significantes no primeiro perodo e a renda
128 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

foi pouco significante no segundo perodo, porm no foi encontrada relao de


significncia entre a reduo do IPI e as vendas de automveis nos dois perodos.
Logo, o trabalho de Alves e Wilbert (2014) mostrou que o IPI no teve impacto
significante na retomada das vendas de veculos, ou seja, um resultado claramente
contrrio aos obtidos por Alvarenga et al. (2010a; 2010b) e Dimac (Ipea, 2009).

4 METODOLOGIA
Esta investigao adota modelo de sries temporais em que a quantidade de veculos
uma funo do preo, da renda e das concesses de crdito, ou seja, v = f (p, r,
c). Os seguintes dados sero utilizados.
1) Vendas: quantidade de automveis e comerciais leves nacionais licenciados
novos (em unidades). Essa varivel funciona como proxy para as vendas
no atacado no mercado interno (Anfavea, 2012).
2) Preo: ndice de preos por atacado origem produtos industriais (veculos
automotores, reboques, carrocerias e autopeas mensal) (FGV, [s.d.a]).
3) Renda: rendimento mdio nominal do trabalho principal, efetivamente
recebido no ms de referncia, pelas pessoas de 10 anos ou mais de idade,
ocupadas na semana de referncia, por regies (IBGE, 2002).
4) Crdito: concesses consolidadas das operaes de crdito com recursos
livres referenciais para aquisio de bens veculos (R$ milhes mensal)
(BCB, [s.d.]).
5) IPC geral: ndice de preos ao consumidor, o qual ser utilizado para
deflacionar as sries de preo, renda e crdito (FGV, [s.d.b]).
Os dados so mensais e o perodo se estende de junho de 2002 at dezembro
de 2012. A opo de deflacionar as sries de preo, renda e crdito pelo IPC tem
como justificativa a evoluo nos preos que entendida pelo consumidor. Ser
utilizado o software estatstico EViews na verso 5.0. As sries sero colocadas em
termos de logaritmo neperiano (natural), ou seja, LVENDAS, LPREOS, LREN-
DA e LCREDITO, pois facilitar a estimao dessas variveis em um contexto de
elasticidade, tal qual Alvarenga et al. (2010a; 2010b) realizaram.
Ser utilizada a dessazonalizao das sries pelo mtodo desenvolvido pelos
US Census Bureau, X-12 ARIMA contido no EViews 5.0.
Optou-se por trabalhar com sries temporais de vendas, preos, renda e crdito
ao invs de um modelo de regresso linear simples e o fato das sries estarem em
termos de logaritmo neperiano (natural). A justificativa porque facilita a obten-
o das chamadas elasticidades, segundo Alvarenga et al. (2010a; 2010b), como a
Imposto Sobre Produtos Industrializados e Imposto Sobre Operaes Financeiras: | 129
impactos de polticas no setor automobilstico brasileiro

elasticidade preo-demanda, renda-demanda e crdito-demanda, que se espera que


apresentem sinais negativo, positivo e positivo, respectivamente. As elasticidades
nesse contexto indicariam a sensibilidade das vendas (demanda de veculos) em
relao s alteraes nos preos, no crdito e na renda.
Aps a dessazonalizao e colocando as sries em ternos de logaritmo natural,
as sries passaram a ter a seguinte especificao: LVENDAS_SA, LPREOS_SA,
LCREDITO_SA, LRENDA_SA.
Quanto ao modelo utilizado, sero seguidos alguns passos detalhados a se-
guir. Segundo Bueno (2011) e Enders (2004), uma srie temporal chamada de
fracamente estacionria ou estacionria se:
, ou seja, o segundo momento no centrado deve ser finito;
, isto , a mdia deve ser constante ao longo do tempo;
, isto , a varincia deve ser igual em todos os
perodos de tempo e a autocovarincia deve depender apenas da distncia
temporal entre as observaes.
Um dos testes mais conhecidos para verificar a presena ou no de raiz unitria
o teste de Dickey-Fuller Aumentado (ADF, na sigla em ingls). Nesse teste, a
hiptese nula de que h raiz unitria e o processo no estacionrio. A hiptese
alternativa de que no h raiz unitria e logo o processo seria no estacionrio.
A regra de deciso para o teste ADF ser:
se p-valor > , no se rejeita . Logo, haveria raiz unitria e o processo
seria no estacionrio;
se p-valor < , rejeita . Logo, no haveria raiz unitria e o processo
seria estacionrio.
Neste captulo, no se procurou determinar a ordem de integrao com base
no teste ADF em virtude das quebras estruturais nas sries, devido crise de 2008.
Observa-se que os testes de Dickey e Fuller (DF), Dickey e Fuller Aumentado
(ADF) e Phillips e Perron (PP) apresentam baixo poder, pois quando h uma
quebra estrutural, os testes [DF, ADF e PP] conduzem a resultados viesados no
sentido de no rejeitar a hiptese nula de raiz unitria quando na verdade a srie
estacionria (Margarido e Medeiros Junior, 2006, p. 151). Assim, os testes DF,
ADF e PP apresentam baixo poder pelo fato de haver uma alta probabilidade de
se cometer o erro do tipo 2 (no rejeitar H0 quando H0 falsa).
Neste estudo, ser usado apenas o teste KPSS elaborado por Kwiatkowski,
Phillips, Schmidt e Shin. O teste KPSS inverte as hipteses nula e alternativa do
teste ADF, podendo, dessa forma, distinguir a raiz unitria de sries cujos dados
no so suficientemente conclusivos (Bueno, 2011, p. 129).
130 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

A equao do teste KPSS pode ser a descrita em Bueno (2011):


, onde e .
As hipteses do teste KPSS so:
, isto , no h raiz unitria e o processo estacionrio;
, ou seja, h raiz unitria e o processo no estacionrio.
Segundo Bueno (2011), a estatstica do teste KPSS baseada no multiplicador
da Lagrange (LM) e formalizada da seguinte forma:
,

Onde St a soma parcial dos resduos, T o nmero de observaes e


a varincia de longo prazo.
A regra de deciso a que se segue:
se KPSS* < KPSSc () no se rejeita H0. Logo, no haveria raiz unitria
e o processo seria estacionrio;
se KPSS* > KPSSc () rejeita H0. Logo, haveria raiz unitria e o processo
seria no estacionrio.
As sries cuja tendncia seja estocstica so chamadas de integradas. A notao
formal para uma srie integrada de uma ordem qualquer, por exemplo d, dada
por I (d). Uma srie integrada de ordem d se aps d diferenciaes for obtida
uma srie estacionria.
Neste trabalho, as sries de vendas, preos, crdito e renda so todas integradas
de ordem 1, segundo o teste KPSS aplicado para o perodo entre junho de 2002
e dezembro de 2012.
Em virtude da presena de sries com uma raiz unitria, importante veri-
ficar se h uma relao de equilbrio de longo prazo estacionria. De acordo com
Engle e Granger (1987), as sries que formam um vetor Xt de ordem (n x 1) so
cointegradas de ordem (d, b) e denominados por Xt ~ CI (d, b), se: i) todos os
elementos de Xt so I (d), isto , integrados de ordem d; e ii) h um vetor de
cointegrao no nulo tal que:

Segundo Bueno (2011), possvel afirmar que existe um equilbrio de longo


prazo entre duas variveis se Xt = 0, ou seja, se o vetor estabelecer uma combi-
nao linear entre as variveis de Xt, perfeita ao seguir uma tendncia comum, sem
desvio. No curto prazo, haveria desvios dessa tendncia comum, ou seja, choques
de curto prazo representados por ut. Quando duas sries se cointegram, os resduos
Imposto Sobre Produtos Industrializados e Imposto Sobre Operaes Financeiras: | 131
impactos de polticas no setor automobilstico brasileiro

da regresso envolvendo as variveis so estacionrios, isto , de ordem 0 e h uma


relao de longo prazo entre as sries.
Segundo Bueno (2011), um modelo vetor autorregressivo de ordem (nmero
de defasagens), ou seja, VAR (), pode ser representado na forma estrutural:
(1)
Anxn (matriz de n linhas e n colunas) a matriz de coeficientes que deter-
minam as restries contemporneas entre as variveis de Xt (variveis endgenas)
n x 1 (matriz de n linhas e uma coluna); B0 n x 1 (matriz de linhas e uma coluna)
um vetor de constantes; Bi n x n (matriz de n linhas e n colunas) uma matriz
de coeficientes; Bnxn (matriz de n linhas e n colunas) uma matriz diagonal de
desvios-padro e t n x 1 (matriz de n linhas e uma coluna) um vetor de termos
de erro que so no correlacionados entre si contempornea ou temporalmente,
ou seja, t ~ i.i.d. (0; In).
A partir de (1) pode-se pr-multiplicar pela inversa de A, ou seja, por A-1,
com a finalidade de obter a chamada forma reduzida:

Por sua vez, um modelo de vetor de correo de erros (VECM) seria um


modelo para corrigir um problema do VAR. Esse problema o fato de que no
modelo VAR haveria somente variveis I (0) ou variveis no estacionrias, mas
diferenciadas. Um modelo VEC () pode ser escrito da seguinte forma:3
(3), em que = - , i = 1,2,...p-1 e caso o posto
de esteja entre 0 e o nmero de vetores de cointegrao (r).
Os termos e so respectivamente, a matriz de ajustamento e a matriz
de cointegrao. Enquanto est relacionado ao ajuste de curto prazo, est
relacionada relao de longo prazo entre as variveis.
O modelo VEC tem seu nome devido ao fato de que explicado por um
componente de curto prazo e um componente de longo prazo que, caso haja
cointegrao mostraria a relao de longo prazo entre as variveis.
Neste trabalho, como as variveis foram I (1), deve-se realizar um procedi-
mento descrito por Johansen e Juselius (1990) para detectar a presena ou no
de cointegrao, ou seja, da presena ou no de relacionamento de longo prazo
entre as variveis.
Antes de se realizar o procedimento de Johansen e Juselius, preciso determinar
o nmero de defasagens ( do modelo VAR, que pode ser obtido mediante os critrios

3. Para uma abordagem mais formal, recomenda-se a leitura de Bueno (2011) e Enders (2004).
132 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

de informao de Akaike (AIC), Hannan Quinn (HQ) ou de Schwarz (SBC ou


BIC). Esta investigao procurou utilizar o critrio de Schwarz, pois, segundo Bueno
(2011), o AIC tende a superestimar assintoticamente a ordem do VAR.
Testou-se a incluso de variveis dummypara o perodo da crise de 2008,
constante e tendncia linear, porm as trs se mostraram pouco significativas.
Portanto, foi testado o VAR sem constante, sem tendncia e sem dummy .
A tabela 2 mostra o nmero de defasagens que minimiza os critrios de
informao de Akaike (AIC), Schwarz (SC), HannanQuinn (HQ), razo de veros-
similhana sequencial modificado (LR) e erro de previso final (FPE). Em todos
eles, o nmero de defasagens ideal dois. Assim, ser considerado esse nmero de
defasagens para o teste de cointegrao de Johansen e Juselius (1990).

TABELA 2
Critrios para a seleo do nmero de defasagens do modelo VAR para as variveis
LVENDAS_SA, LPRECOS_SA, LCREDITO_SA, LRENDA_SA (jun. 2002-dez. 2012)
Defasagem LR FPE AIC SC HQ

1 NA 6.87e-13 -16,65572 -16,28205 -16,50398


2 100,3788* 3.64e-13* -17,29112* -16,54380* -16,98766*
3 25,12215 3.77e-13 -17,25700 -16,13601 -16,80180
4 12,34621 4.40e-13 -17,10796 -15,61331 -16,50103
5 14,87867 4.98e-13 -16,98934 -15,12103 -16,23068
6 20,21665 5.32e-13 -16,93324 -14,69126 -16,02284
7 24,34359 5.40e-13 -16,93185 -14,31620 -15,86972
8 12,25974 6.25e-13 -16,80386 -13,81455 -15,58999

Fonte: a partir dos resultados obtidos com o software EViews 5.0.


Elaborao dos autores.
Nota: * Mostra o nmero ideal de defasagens segundo cada um dos critrios.

O procedimento de Johansen e Juselius (1990) composto por dois testes


baseados em uma estimao de mxima verossimilhana com restrio. O primeiro
o teste do trao, cujas as hipteses so:


A lgica do teste do trao que ao se ordenar os autovalores da matriz de
forma decrescente, testa-se se h 0 vetores de cointegrao contra a alternativa de
existir mais que 0 vetores. Se no rejeitar H0, ento no h vetor de cointegrao
entre as variveis do vetor Xt e se rejeitar H0, testa-se a existncia de mximo um
vetor de cointegrao a mais at o ponto de no se rejeitar a hiptese nula de que
h r* vetores de cointegrao.
Imposto Sobre Produtos Industrializados e Imposto Sobre Operaes Financeiras: | 133
impactos de polticas no setor automobilstico brasileiro

A estatstica de teste do trao :

Sendo que T o tamanho da observao da amostra e os autovalores da matriz .


O segundo teste empregado o teste de mximo autovalor, que tambm
conta com uma distribuio no convencional, e as hipteses so:


A lgica desse teste semelhante a do teste do trao. Primeiro testa-se se
a hiptese nula de que no vetor de cointegrao contra a alternativa de que h
um vetor. Se H0 no for rejeitada, ento no haver vetores de cointegrao e
no poder utilizar o modelo VEC. Se rejeitar H0, ento se prossegue o teste at
que H0 no seja rejeitada.
A estatstica do teste de mximo autovalor :
.
Em relao regra de deciso, pode-se afirmar que no teste do trao se (r)
> (r),4 ento rejeita a hiptese nula e no teste de mximo autovalor se
(r, r + 1) > (r, r + 1), ento a hiptese nula deve ser rejeitada.
Com o teste de Johansen e Juselius (1990), h trs possibilidades de resultados
para o posto da matriz .
1) N5. Dessa forma, todas variveis seriam estacionrias e o modelo ade-
quado seria um VAR.
2) 0. Assim, todas as variveis seriam no estacionrias e no haveria coin-
tegrao sendo necessrio aplicar o VAR em primeiras diferenas nas
variveis no estacionrias.
3) 0 < r < N. Logo, as variveis seriam no estacionrias e haveria r vetores de
cointegrao e o modelo adequado seria o VEC com as variveis em nvel.
O procedimento de Johansen e Juselius (1990) para o caso sem constan-
te e sem tendncia determinstica tanto no vetor de cointegrao como no VAR
mostra que tanto o teste do trao, quanto o teste de mximo autovalor rejeita-se
a hiptese nula de que no h equilbrio de longo prazo entre as variveis.

4. Segundo Bueno (2011), tanto os valores crticos do teste do trao quanto os valores crticos do teste de mximo
autovalor podem ser encontrados nas tabelas de MacKinnon, Haug e Michellis (1999). Os softwares economtricos,
em geral, trazem essas tabelas embutidas.
5. Nmero de variveis do modelo.
134 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

O posto da matriz de cointegrao para os dois testes um ao nvel de significncia


( ) de 5%, ou seja, h apenas um vetor de cointegrao entre as quatro variveis.
Logo, o VEC ser feito com posto igual a um para o cenrio sem constante e sem
tendncia determinstica.

5 ANLISE DO MODELO VEC ESCOLHIDO E SIMULAES DAS VENDAS


DE VECULOS
Esta seo est dividida em duas subsees. Na primeira, ser discutido o modelo
VEC escolhido para as quatro variveis, destacando comparaes entre os coeficientes
de longo prazo com trabalhos anteriores. Na segunda subseo, sero mostradas
as simulaes das vendas tanto entre janeiro de 2009 e maro de 2010 (perodo
da primeira reduo do IPI) quanto entre junho de 2012 e dezembro de 2012
(perodo da segunda reduo do IPI), as quais iro permitir captar o impacto da
reduo do IPI e tambm o impacto do crdito com e sem reduo do IPI sobre
as vendas de veculos produzidos no Brasil (automveis e comerciais leves).

5.1 Modelo VEC estimado


Sobre o vetor de cointegrao pode-se afirmar que, com base em Margarido (2004),
como no VEC, todas as variveis se encontram no mesmo lado do sistema, no
haveria variveis dependentes e independentes, e ao normalizar uma das variveis
(LVENDAS_SA), as demais passariam a ser consideradas independentes e, conse-
quentemente, seus sinais seriam invertidos. Assim, a interpretao dos sinais dos
coeficientes feita de maneira invertida.
O vetor de cointegrao normalizado para a varivel de vendas (LVENDAS_SA) :
LVENDAS_SA = -2,088728*LPRECOS_SA + 0,493761*LCREDITO_SA
+ 3,662485*LRENDA_SA
Como as variveis esto na forma logartmica nos dois lados da equao,
possvel interpret-las como elasticidades em relao s vendas (demanda de
veculos). Por isso, possvel fazer as seguintes constataes:
o aumento de 1% nos preos provoca a reduo de, aproximadamente,
2,09% nas vendas de veculos;
o aumento do 1% no crdito leva ao aumento de, aproximadamente,
0,49% nas vendas de veculos; e
o aumento de 1% na renda leva ao aumento de, aproximadamente,
3,66% nas vendas de veculos.
Assim, importante destacar que as vendas so muito sensveis a alteraes
nos preos e na renda mdia dos trabalhadores ocupados e so pouco sensveis s
Imposto Sobre Produtos Industrializados e Imposto Sobre Operaes Financeiras: | 135
impactos de polticas no setor automobilstico brasileiro

variaes nas concesses de crdito no perodo analisado, isto , entre junho de


2002 e dezembro de 2012. A renda foi a varivel que mais impactou as vendas
durante todo o perodo e isso se deve principalmente poltica de valorizao do
salrio mnimo.
Os resultados encontrados parecem confirmar os resultados obtidos pela Di-
mac (Ipea, 2009) em relao baixa elasticidade das vendas em relao ao crdito,
apesar do tamanho da amostra do trabalho realizado por esta diretoria ser menor
(entre junho de 2003 e junho de 2009). Outra diferena desta pesquisa em relao
ao trabalho feito pela Dimac que o ltimo utilizou a estimao por mnimos
quadrados ordinrios, enquanto o primeiro utilizou a estimao do modelo vetor
de correo de erros.
Em relao aos trabalhos de Alvarenga et al. (2010a; 2010b), encontra-se
uma similaridade do papel das vendas no longo prazo, pois naqueles trabalhos
e neste estudo a renda apresenta maior impacto no longo prazo. Entretanto h
algumas diferenas entre este trabalho e os realizados por aqueles autores quanto
aos dados e metodologia. A primeira que os dados aqui utilizados englobam
um perodo maior (entre junho de 2002 at dezembro de 2012) do que os artigos
de Alvarenga et al. (2010a; 2010b). A segunda em relao varivel renda, pois
neste trabalho no foi utilizado o PIB como proxy da renda e sim o rendimento
nominal mdio das pessoas ocupadas.A terceira que nesta pesquisa as vendas
so inelsticas ao crdito enquanto em Alvarenga et al. (2010a; 2010b) as vendas
so elsticas ao crdito.
A tabela 3 compara os resultados obtidos por Dimac (Ipea, 2009), Alvarenga
et al. (2010a; 2010b) e as novas estimativas calculadas por este estudo emprico.

TABELA 3
Comparao dos coeficientes de ajuste de longo prazo das sries preos (LPRECOS_SA),
Crdito (LCREDITO_SA) e Renda (LRENDA_SA)
Alvarenga et al. (2010a;
Dimac (Ipea, 2009) Presente estudo
2010b)

LPREOS_SA -2,841 - 2,529 - 2,088


LCREDITO_SA 0,384 1,176 0,494
LRENDA_SA 2,553 4,417 3,662

Fonte: a partir das estimativas obtidas neste trabalho e as obtidas por Alvarenga et al. (2010a; 2010b) e Dimac (Ipea, 2009).
Elaborao dos autores.

5.2 Simulaes das vendas de veculos


As vendas de veculos (automveis e comerciais leves) foram simuladas para dois
perodos. O primeiro perodo engloba a primeira reduo do IPI sobre veculos
nacionais, ou seja, entre janeiro de 2009 e maro de 2010. O segundo perodo
136 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

inclui a poca em que houve a segunda reduo do IPI sobre veculos produzidos
domesticamente, ou seja, entre junho de 2012 e dezembro de 2012. O comporta-
mento das vendas foi simulado para os mesmos trs cenrios hipotticos6 discutidos
em Alvarenga et al. (2010a; 2010b). A seguir so analisados os resultados para os
trs cenrios nos dois perodos.

5.2.1 Impacto da reduo do IPI (1o cenrio)


No primeiro cenrio, simulou-se o comportamento das vendas dado um acrscimo
de 5,85%7 nos preos dessazonalizados e procura-se saber o impacto da reduo
do IPI.
O impacto foi calculado primeiramente para o perodo entre janeiro de 2009
e maro de 2010. Apesar de em meses, como novembro de 2009, dezembro de
2009, janeiro de 2010 e fevereiro de 2010, as vendas sem reduo do IPI se apro-
ximarem das vendas com reduo do IPI, em outros meses, como maro de 2009,
junho de 2009, setembro de 2009 e maro de 2010, as vendas com reduo do IPI
foram expressivamente maiores, tendo em vista que nesses meses os consumidores
anteciparam seu consumo diante de um possvel aumento das alquotas.
Nesse perodo (janeiro de 2009 e maro de 2010), por causa da reduo do
IPI, foram vendidos aproximadamente 771 mil veculos, o que representa cerca de
23,2% das vendas de veculos durante o perodo, ou seja, quase um em cada quatro
veculos vendidos foi demandado pelos consumidores especialmente em virtude
da reduo do IPI. Isso mostra claramente como a reduo do IPI foi bastante
importante para a retomada das vendas no perodo subsequente crise de 2008.
Se forem consideradas apenas as vendas entre janeiro e novembro de 2009,
perto de 620 mil veculos teriam sido vendidos por causa da reduo do IPI, re-
presentando um impacto de aproximadamente 18,6%, que um pouco menor
do que o encontrado por Alvarenga et al. (2010a; 2010b).8 O grfico 1 mostra o
comparativo entre as vendas com reduo do IPI e aquelas simuladas sem a reduo
do IPI entre janeiro de 2009 e maro de 2010.

6. As simulaes foram feitas com a ajuda do software economtrico EViews 5.0.


7. Esse percentual foi o mesmo utilizado em Alvarenga et al. (2010a; 2010b). No primeiro cenrio, esses autores citaram
que clculos da Anfavea mostraram que 1 ponto percentual (p.p.) do IPI causa uma variao de 0,8% a 0,9% nos preos.
Os autores arbitraram uma reduo mdia de 6,5 p.p. nas alquotas do IPI, significando que a reduo do IPI levaria a
preos menores em 5,525% (= 6,5% x 0,85). Assim, um preo de cem sem reduo do IPI implica que com a reduo
o preo seria de 94,475. Um preo de cem com reduo do IPI implicaria que sem a reduo do IPI o preo estaria em
105,85. Por isso, eles simularam um aumento de 5,85% nos preos a partir de janeiro de 2009.
8. Em Alvarenga et al. (2010a; 2010b) encontrou-se um impacto de 20,7% das vendas com reduo do IPI entre
janeiro e novembro de 2009.
Imposto Sobre Produtos Industrializados e Imposto Sobre Operaes Financeiras: | 137
impactos de polticas no setor automobilstico brasileiro

GRFICO 1
Vendas de veculos com e sem reduo do IPI (jan. 2009-mar. 2010)
300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0
Jan./2009

Fev./2009

Mar./2009

Abr./2009

Maio/2009

Jun./2009

Jul./2009

Ago./2009

Set./2009

Out./2009

Nov./2009

Dez./2009

Jan./2010

Fev./2010

Mar./2010
Elaborao dos autores.

Se for considerado apenas o perodo entre janeiro e junho de 2009, 387 mil
veculos teriam sido vendidos por conta das alquotas mais baixas para automveis
e comerciais leves, representando aproximadamente 11,7% das vendas de veculos
durante esse perodo, prximo ao obtido por Dimac9 (Ipea, 2009). Logo, para este
trabalho, o impacto da reduo do IPI foi menor,10 porm prximo do que foi
encontrado por outros autores sobretudo no perodo entre janeiro e novembro
de 2009.
Para o perodo entre junho e dezembro de 2012, encontrou-se que nos meses
de junho, julho, agosto e outubro a reduo do IPI foi muito mais expressiva do que
para os meses de setembro, novembro e dezembro de 2012. No caso em particular
de agosto de 2012 e outubro de 2012, o impacto expressivo desses meses pode ser
explicado pelo fato de que a reduo do IPI sobre veculos nacionais terminaria no
final do ms de agosto e depois o governo prorrogou para outubro, provocando
uma antecipao das compras por parte dos consumidores.
Por causa da reduo do IPI, foram vendidos 300 mil veculos, o que repre-
senta quase 16,8% das vendas de junho a dezembro de 2012. O grfico 2 retrata
essa situao.

9. A Dimac encontrou um impacto de 13,4% das vendas por conta da reduo do IPI entre janeiro e junho de 2009
(Ipea, 2009).
10. Alvarenga et al. (2010a; 2010b) encontraram o valor de 20% de impacto entre janeiro e junho de 2009.
138 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

GRFICO 2
Vendas de veculos com e sem reduo do IPI (jun. 2012- dez. 2012)
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
jun./2012 jul./2012 ago./2012 set./2012 out./2012 nov./2012 dez./2012

Vendas com reduo de IPI Vendas sem reduo de IPI

Elaborao dos autores.

5.2.2 Impacto do crdito com reduo do IPI (2o cenrio)


No segundo cenrio, aumenta-se 5% na srie de crdito dessazonalizada e procura-se
descobrir qual o impacto do crdito havendo a reduo do IPI.
Primeiramente, foi realizada simulao entre janeiro de 2009 e maro de
2010, conforme mostra o grfico 3. Para tal perodo, verificou-se que entre janeiro
e julho de 2009 o impacto do crdito foi bastante reduzido. O impacto do crdi-
to se mostrou expressivo sobretudo em agosto de 2009 e de novembro de 2009
at fevereiro de 2010. Isso pode ter acontecido devido ao fato de que a partir de
outubro de 2009 as alquotas do IPI foram majoradas gradualmente, enquanto o
crdito ainda se mantinha favorvel por causa da reduo do IOF sobre o crdito
para as pessoas fsicas.
Entre janeiro de 2009 e maro de 2010, por causa do crdito, teriam sido
vendidos aproximadamente 500 mil veculos a mais. Isto significa, em termos
percentuais, que haveria um incremento de aproximadamente 13,2% das vendas.
Se fosse includo apenas o perodo entre janeiro de 2009 e novembro de 2009,
um pouco mais de 116 mil veculos teriam sido vendidos, correspondendo a um
aumento de 6,2% das vendas, resultado esse superior ao encontrado por Alvarenga
et al. (2010a; 2010b).11
Para o perodo entre junho e dezembro de 2012, mostrado no grfico 4, o im-
pacto do crdito seria bastante reduzido entre junho e agosto de 2012. Uma possvel
justificativa para o impacto quase nulo do crdito em agosto de 2012 que nesse
ms a reduo do IPI chegaria ao fim, provocando o aumento expressivo na deman-
da no por causa das facilidades de se obter um crdito barato (reduo do IOF),

11. Alvarenga et al. (2010a; 2010b) concluram que simulando um aumento de 5% no crdito, ocorreria um incremento
de 3,2% na quantidade de veculos vendidos.
Imposto Sobre Produtos Industrializados e Imposto Sobre Operaes Financeiras: | 139
impactos de polticas no setor automobilstico brasileiro

mas para aproveitar a oportunidade de antecipar o consumo diante de um aumento


nos preos. Entre setembro e dezembro de 2012, o impacto seria mais significativo.
Por causa do aumento do crdito, teriam sido vendidos cerca de 225 mil veculos a
mais, o que corresponderia a 11,2% das vendas que teriam ocorrido entre junho e
dezembro de 2012.

GRFICO 3
Vendas com reduo do IPI, aumento de 5% no crdito e vendas apenas com reduo
do IPI (jan. 2009-mar. 2010)
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
jan./2009

fev./2009

mar./2009

abr./2009

maio/2009

jun./2009

jul./2009

ago./2009

set./2009

out./2009

nov./2009

dez./2009

jan./2010

fev./2010

mar./2010
Vendas com reduo de IPI e com aumento de 5% no crdito Vendas com reduo de IPI

Elaborao dos autores.

GRFICO 4
Vendas com reduo do IPI, aumento de 5% no crdito e vendas apenas com reduo
do IPI (jun.-dez. 2012)
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
junho julho agosto setembro outubro novembro dezembro
2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012
Vendas com reduo de IPI e aumento de 5% no crdito Vendas com reduo de IPI

Elaborao dos autores.

Em ambos os perodos, percebe-se que o impacto do crdito com reduo


do IPI menor do que o impacto do IPI reduzido. Assim, pode-se dizer que, para
uma parcela dos consumidores, se somente houvesse a reduo do IPI, haveria
uma maior disposio para adquirir veculos j que as decises de consumo desses
indivduos estariam baseadas sobretudo na oportunidade de adquirir veculos por
um preo menor.
140 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

5.2.3 Impacto do crdito sem reduo do IPI (3o cenrio)


Neste cenrio, aumenta-se 5% no volume de crdito dessazonalizado e 5,85% nos
preos dessazonalizados e procura-se descobrir qual o impacto do crdito se no
ocorresse a reduo do IPI.
Primeiramente, simulado-se para o perodo entre janeiro de 2009 e maro de
2010. Foi constatado que os trs primeiros meses apresentariam o maior impacto.
De acordo com este cenrio, a quantidade de veculos vendidos teria aumentado
cerca de 258 mil, e em termos percentuais, o impacto do crdito sem reduo do
IPI teria sido de 9,2% aproximadamente. Se for considerado apenas o perodo
entre janeiro e novembro de 2009,12 as vendas teriam aumentado perto de 210 mil
unidades, representando cerca de 7,5% das vendas que teriam ocorrido no perodo,
ou seja, o impacto do crdito sem reduo do IPI de 7,5% para o perodo entre
janeiro e novembro de 2010. O grfico 5 descreve esta situao.

GRFICO 5
Vendas sem reduo do IPI, com aumento de 5% no crdito e vendas apenas sem
reduo do IPI (jan. 2009-mar. 2010)
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
jan./2009

fev./2009

mar./2009

abr./2009

maio/2009

jun./2009

jul./2009

ago./2009

set./2009

out./2009

nov./2009

dez./2009

jan./2010

fev./2010

mar./2010

Elaborao dos autores.

Para o perodo entre junho e dezembro de 2012, percebe-se que, segundo o


grfico 6, o impacto do crdito sem reduo do IPI teria sido maior em agosto,
novembro e dezembro de 2012. Por meio desta simulao, quase 106 mil veculos
teriam sido vendidos a mais, o que representaria cerca de 6,7% das vendas que
teriam ocorrido, ou seja, o impacto do crdito sem reduo do IPI de 6,7% para
este cenrio.

12. Alvarenga et al. (2010a; 2010b) chegaram concluso que 3,2% das vendas que ocorreram com reduo do
IPI so devido ao crdito e que 8,3% das vendas que ocorreriam sem a reduo do IPI seriam por causa do crdito.
Imposto Sobre Produtos Industrializados e Imposto Sobre Operaes Financeiras: | 141
impactos de polticas no setor automobilstico brasileiro

GRFICO 6
Vendas sem reduo do IPI, com aumento de 5% no crdito e vendas apenas sem
reduo do IPI (jun.-dez. 2012)
240.000

230.000

220.000

210.000

200.000

190.000
jun./2012 jul./2012 ago./2012 set./2012 out./2012 nov./2012 dez./2012

Vendas sem reduo de IPI Vendas sem reduo de IPI e com aumento de 5% no crdito

Elaborao dos autores.

Percebe-se que, assim como para o perodo entre janeiro de 2009 e maro de
2010, para o perodo entre junho e dezembro de 2012, o impacto do crdito em
reduo do IPI menor do que o obtido pela simulao das vendas com reduo
de IPI e aumento de crdito. Isso diferente do que foi obtido por Alvarenga et al.
(2010a; 2010b), pois nesses artigos o impacto do crdito foi maior sem a reduo
do IPI. As diferenas podem ser o fato de este trabalho realizar simulaes entre
janeiro de 2009 e maro de 2010, enquanto em Alvarenga et al. (2010a; 2010b)
as simulaes foram feitas entre janeiro de 2009 e novembro de 2009; e por causa
do fato da varivel de renda utilizada neste trabalho ser a renda mdia das pessoas
ocupadas e no o PIB. A tabela 4 resume os resultados dos trs cenrios.

TABELA 4
Resultados das simulaes do comportamento das vendas para os trs cenrios
(Em %)
Primeiro perodo Segundo perodo
(entre janeiro de 2009 e maro de 2010) (entre junho e dezembro de 2012)

Primeiro cenrio (impacto das


23,2 16,8
vendas sem reduo do IPI)
Segundo cenrio (impacto do
13,2 11,2
crdito com reduo do IPI)
Terceiro cenrio (impacto do
9,2 6,7
crdito sem reduo do IPI)

Fonte: a partir das simulaes realizadas neste estudo.


Elaborao dos autores.
142 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

6 CONSIDERAES FINAIS
Este estudo analisou os impactos da reduo do IPI sobre as vendas de veculos
produzidos no Brasil entre janeiro de 2009 e maro de 2010, que foi o primeiro
perodo da reduo do IPI, momento em que o mundo enfrentava a crise financeira
de 2008; e entre junho e dezembro de 2012, que foi o segundo perodo de reduo
do IPI. Alm disso, procurou-se analisar a importncia do crdito para esses dois
perodos e descobrir qual das duas polticas anticclicas foi a mais importante.
Adotou-se um modelo economtrico do tipo vetor de correo de erros
(VEC) para as sries de vendas, preos, crdito, renda na forma logartmica entre
junho de 2002 e dezembro de 2012, pois as sries foram integradas de 1a ordem e
apresentavam um vetor de cointegrao. Desse modelo, constatou-se que a renda
apresenta o maior impacto de longo prazo sobre as vendas, pois o aumento de 1%
na renda provoca o aumento de, aproximadamente, 3,66% nas vendas de veculos.
As vendas se mostraram inelsticas ao crdito, pois a elasticidade obtida (0,49) foi
inferior a uma unidade, e elsticas aos preos, pois a elasticidade obtida (2,09) foi
maior que uma unidade.
Por fim, foram feitas simulaes do comportamento das vendas para obter os
impactos da reduo do IPI, do crdito com a reduo do IPI e do crdito sem a
reduo do IPI. A partir dos resultados obtidos com as simulaes, pode-se afirmar
que a reduo do IPI foi importante para a recuperao das vendas de veculos
nos dois perodos, pois entre janeiro de 2009 e maro de 2010, 23,2% das vendas
ocorreram por causa da reduo do IPI e entre junho e dezembro de 2012, 16,8%
das vendas ocorreram por conta do IPI mais baixo.
Logo, a reduo do IPI foi mais importante para o perodo imediatamente
aps o auge da crise financeira de 2008. Uma justificativa para os resultados encon-
trados para a reduo do IPI que em 2012, ao contrrio do perodo da primeira
reduo do IPI, j havia uma parcela expressiva dos consumidores com veculos
novos adquiridos por conta da primeira reduo do IPI. Esses consumidores no
estariam dispostos a adquirir um novo veculo mesmo com uma nova reduo do
IPI, pelo fato de ainda estarem pagando as parcelas do financiamento do primeiro
veculo, as quais consumiam parte importante da renda mensal.
Em relao ao crdito, encontrou-se tambm um impacto maior durante o
primeiro perodo de reduo do IPI, pois no primeiro perodo o impacto foi de
13,2% e no segundo perodo de 11,2%. Com o cenrio sem reduo do IPI, o
impacto do crdito teria sido ainda menor, alcanando 9,2% no primeiro perodo
e 6,7% no segundo perodo.
Assim, para este trabalho, as polticas anticclicas adotadas pelo governo
federal brasileiro, como a reduo das alquotas do IPI sobre veculos ea reduo
Imposto Sobre Produtos Industrializados e Imposto Sobre Operaes Financeiras: | 143
impactos de polticas no setor automobilstico brasileiro

do IOF sobre as concesses de crdito para pessoas fsicas, foram eficazes na ideia
de impulsionar as vendas de veculos produzidos internamente.
Para trabalhos futuros, sugere-se a extenso deste estudo aos veculos impor-
tados, para compreender os impactos do aumento das alquotas do IPI nos anos de
2012 e 2013 sobre a venda de veculos importados e se as polticas adotadas pelo
governo federal em relao ao setor automobilstico promoveriam uma restrio
concorrncia no mercado automobilstico a fim de proteger os interesses das
grandes montadoras nacionais.

REFERNCIAS
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CAPTULO 5

ESTIMANDO A ELASTICIDADE-RENDA DA ARRECADAO


TRIBUTRIA FEDERAL
Mrio Jorge Mendona11
Luis Alberto Medrano22

1 INTRODUO
A carga tributria bruta (CTB) de uma determinada economia dada pela soma
dos recursos que o governo recolhe compulsoriamente do setor privado.3 Tudo o
mais permanecendo constante, aumentos na CTB reduzem a renda disponvel
do setor privado e, portanto, os recursos disponveis para o financiamento das
despesas de consumo e/ou investimento de famlias e firmas. Por outro lado, in-
crementos na CTB aumentam, via de regra, os recursos disposio do governo
e, desta forma, permitem diminuies no nvel de endividamento pblico e/ou
aumentos na oferta de bens e servios pblicos populao. A dinmica da CTB
, assim, um determinante crucial das dinmicas de diversas outras grandezas
macroeconmicas relevantes.
Neste momento, em que a economia brasileira se encontra numa sria crise,
na qual o produto da economia vem se retraindo de modo acentuado j por um
longo tempo, uma questo importante para a poltica fiscal saber qual o efeito
que o comportamento do produto interno bruto (PIB) tem sobre a arrecadao.
Sem que essa questo seja respondida, no possvel implementar de modo con-
fivel nenhuma medida referente ao ajuste fiscal, tendo em vista que o resultado
primrio depende diretamente das receitas de tributos. Um modo de responder
a essa questo conhecer o valor da elasticidade-renda da arrecadao ou seja,
qual a variao percentual na arrecadao devido a uma variao percentual no
produto da economia.

1. Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea. E-mail:
<mario.mendonca@ipea.gov.br>.
2. Assistente de pesquisa da Dimac/Ipea e professor da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). E-mail:
<lmedrano10@msn.com>.
3. A rigor, carga tributria a razo entre o total da arrecadao e o produto nterno bruto (PIB.) No entanto, neste
estudo, carga tributria se refere somente ao total de tributos arrecadados em nvel federal.
148 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

O objetivo deste captulo estimar a elasticidade-renda da arrecadao de


tributos federais. Mendona, Medrano e Sachsida (2011) fizeram uso do modelo
linear dinmico (MLD em ingls, dynamic linear model) com coeficientes vari-
veis, para modelar a carga tributria bruta do setor pblico consolidado com dados
trimestrais no perodo 1995-2009. Entre as principais concluses deste estudo,
podemos citar que o PIB que a principal varivel explicativa da dinmica da
carga tributria bruta no Brasil e que sua elasticidade-PIB parece estar prxima
da unidade.
Neste estudo, revisitamos o estudo de Mendona, Medrano e Sachsida (2011),
tomando por base a arrecadao no mbito federal no perodo de dezembro de
2000 a maio de 2016. De modo a validar os resultados obtidos por meio do
MLD, estimamos a elasticidade-renda da arrecadao por meio do modelo Markov
Switching (MS), capaz de captar no linearidades mais bruscas na cronologia dos
parmetros. Da aplicao dos dois modelos, temos as seguintes concluses: i) tal
como Mendona, Medrano e Sachsida (2011), encontramos evidncia suficiente
para atestar que a elasticidade-renda da arrecadao se posiciona em torno da
unidade; ii) a dvida lquida do governo no exerce influncia no comportamento
da arrecadao tributria federal; e iii) a inflao parece atuar de modo negativo
na arrecadao federal.

2 ESPECIFICAO ECONOMTRICA
Claro est que a arrecadao total depende positivamente tanto da alquota mdia
tomada em relao a todos os tributos que a compem quanto do montante do
fato gerador do tributo. Dito de outro modo, natural supor que, por exemplo,
tudo mais permanecendo constante a arrecadao do imposto sobre importaes
crescer com o volume das importaes, ou que a arrecadao do Imposto sobre
Movimentaes Financeiras (IOF) crescer com o volume das operaes de crdito.
Note-se, entretanto, que na arrecadao agregada que se considera o PIB como
proxy para fato gerador de toda a arrecadao. Naturalmente, espera-se que elevaes/
quedas no PIB estejam associadas s elevaes/quedas na arrecadao tributria.
Tambm a inflao (Infla) usualmente listada como uma varivel explicativa
importante da dinmica da CTB medida em termos reais. O sinal dela incerto,
entretanto. Por um lado, elevaes da inflao podem diminuir a arrecadao
(real) caso os pagamentos (nominais) de tributos sejam recolhidos com atraso pelo
governo (Tanzi, 1977). Por outro lado, elevaes na inflao reduzem o valor real
das faixas de iseno assumindo-se que estas fiquem fixas em nveis nominais ,
por exemplo, do Imposto de Renda aumentando assim a base de arrecadao
deste e, desta forma, a prpria arrecadao tributria. Em suma, de se supor que
a inflao afete as receitas pblicas de modos diferentes em contextos diferentes.
Estimando a Elasticidade-Renda da Arrecadao Tributria Federal | 149

Por fim, note-se ainda que vrios estudos buscam explicar a dinmica dos fluxos
das receitas e dos gastos correntes do governo, a partir de consideraes sobre
as implicaes dinmicas desses fluxos sobre o endividamento pblico. A hiptese
bsica desses estudos que os governos fixam suas receitas e seus gastos de modo
a manter o endividamento pblico sob controle, por assim dizer. Parece lcito,
portanto, acrescentar o comportamento da dvida lquida do setor pblico (DLSP)
entre os determinantes potenciais, pelo menos da dinmica da carga tributria.
Tendo em vista as consideraes citadas, optamos por iniciar nossa investigao
economtrica com a especificao do MDL que aparece na equao (1), a seguir.
Note-se que a introduo da constante nesta especificao no ingnua, pois
lcito assumir que uma parcela da arrecadao tributria no est relacionada a
nenhum dos fatores descritos aqui.
,
(1)

em que representa a carga tributria oriunda de tributos federais


no perodo t. Ainda se tem , para , enquanto o com-
ponente autorregressivo da equao de estado para cada o componente
sazonal, modelado endogenamente com base na representao de Fourier (West e
Harrison, 1997), tal como mostrada a seguir:

(2)

em que

e . (3)

De modo a fazer com que as estimativas obtidas expressem os valores das


elasticidades, empregou-se a transformao logartmica em cada varivel. Deve-se
ressaltar que o procedimento bayesiano adotado para a estimao do modelo MDL
elimina o problema da ordem de integrao das sries, bem como diminui a rele-
vncia do tamanho da amostra. Sims e Uhlig (1991) advogam vigorosamente em
favor da alternativa bayesiana sobre a abordagem clssica mais tradicional usada
no que se refere questo da raiz unitria. Por exemplo, sabe-se que os testes do
tipo Dickey-Fuller aumentado (ADF) so de baixa potncia frente a alternativas
plausveis, especialmente em relao hiptese alternativa de tendncia estacionria.
A abordagem bayesiana, por sua vez, revelaria que as hipteses de raiz unitria e de
tendncia estacionria apresentariam probabilidades bastante similares quanto s
suas funes a posteriori. Assim, a abordagem bayesiana fornece um sumrio mais
razovel da informao amostral que a abordagem clssica.
150 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Outro problema com os testes clssicos de raiz unitria a descontinuidade


gerada na teoria assinttica (Sims, 2001). A abordagem bayesiana, por ser baseada
na funo de distribuio a posteriori, no apresenta o problema da descontinui-
dade. Koop (1992) assinala que na abordagem clssica os valores crticos gerados
a partir de pequenas amostras podem diferir substancialmente dos valores crticos
assintticos. A abordagem bayesiana, visto que condicional amostra observada,
fornece resultados para pequenas amostras mais exatos. Em resumo, o problema
da raiz unitria no um ponto crtico na estatstica bayesiana.
Por fim, diferentemente da abordagem clssica, a prtica bayesiana no
dependente do teorema central do limite, o que elimina o uso de propriedades
assintticas (Gelman et al., 2003). Isto traz uma importante vantagem em termos
da habilidade de obter estimativas mais confiveis num contexto de pequenas
amostras e alta dimensionalidade paramtrica. As variveis usadas neste estudo
so descritas do modo a seguir:

CTBF : soma acumulada dos tributos federais nos ltimos doze meses
(fonte: Secretaria do Tesouro Nacional STN);

DLSP : razo entre a dvida lquida do setor pblico consolidado e o


PIB acumulado nos ltimos doze meses e valorizado pelo ndice Geral
de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) (fonte: Banco Central
do Brasil BCB);

INFLA : taxa de inflao medida pela variao da mdia do ndice Na-


cional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) no trimestre (Fonte:
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE);
PIB : produto interno bruto a preos de mercado acumulado nos ltimos
doze meses (fonte: BCB).
Os tributos considerados na amostra e que compem a carga tributria bruta
federal (CTBF) so os seguintes: o Imposto de Renda (pessoa fsica, jurdica e re-
tido na fonte), a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas
(CLPJ), a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o IOF, o Imposto sobre Importao
(II), a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide)4 e o Programa
de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
(PIS/Pasep). Alm desses tributos, tambm so inclusos na base as contribuies
previdencirias do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), operado pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

4. Incidente sobre a importao e a comercializao de gasolina e suas correntes, diesel e suas correntes, querosene
de aviao e outros querosenes, leos combustveis (fuel-oil), gs liquefeito de petrleo (GLP) inclusive o derivado de
gs natural e de nafta e lcool etlico combustvel.
Estimando a Elasticidade-Renda da Arrecadao Tributria Federal | 151

3 RESULTADOS
Nesta seo, so apresentados os resultados finais da estimao do modelo ini-
cial, representado pela especificao que aparece na equao (1). A descrio da
metodologia para a estimao do MDL est descrita no apndice A. Com base nos
resultados, podemos destacar os seguintes pontos. Primeiro, o grfico 1 mostra a
evoluo do coeficiente da elasticidade-renda da arrecadao.
Conforme pode ser visto, no podemos descartar a hiptese de que a elas-
ticidade da arrecadao em relao ao produto esteja prxima de um (1). Outro
ponto que no encontramos significncia estatstica. Segundo, no descobrimos
significncia estatstica para as variveis Infla e DLSP. O critrio para no signifi-
cncia de um parmetro na abordagem bayesiana que o zero (0) esteja includo
na banda de erro ou banda bayesiana.5 Por economia, mostramos aqui somente o
grfico do coeficiente da inflao ilustrado pelo grfico 2. Por fim, observa-se que
as eventuais mudanas ocorridas na economia brasileira no tiveram efeito sobre
a elasticidade-renda da arrecadao, tendo em vista que o coeficiente estimado
representativo dessa medida, de acordo com o grfico 1, no apresenta variao.
possvel que tais variaes possam ser percebidas quando tratamos os tributos
de modo individualizado, de modo que, quando a arrecadao tomada de forma
agregada, o efeito seja anulado. Isso pode significar que a perda de arrecadao
de um tributo sistematicamente compensada pelo aumento de outro tributo.

GRFICO 1
Mediana a posteriori de 1 (PIB) (2000-2015)
1,4

1,3

1,2

1,1

0,9

0,8

0,7

0,6
D e z ./ 2 00 0

S et ./ 2 00 1

J un ./ 2 00 2

M ar ./ 2 00 2

D e z ./ 2 00 3

S et ./ 2 00 4

J un ./ 2 00 5

M ar ./ 2 00 5

D e z ./ 2 00 6

S et ./ 2 00 7

J un ./ 2 00 8

M ar ./ 2 00 8

D e z ./ 2 00 9

S et ./ 2 01 0

J un ./ 2 01 1

M ar ./ 2 01 1

D e z ./ 2 01 2

S et ./ 2 01 3

J un ./ 2 01 4

M ar ./ 2 01 4

D e z ./ 2 01 5

IC 0.95 PIB IC 0.95

Elaborao dos autores.

5. Equivalente ao intervalo de confiana no enfoque clssico ou frequencista.


152 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

GRFICO 2
Mediana a posteriori de 2 (Infla) (2000-2015)
0,1

0,05

-0,05

-0,1

-0,15
D ez ./2000

S et ./2001

J u n ./2002

M ar ./2002

D ez ./2003

S et ./2004

J u n ./2005

M ar ./2005

D ez ./2006

S et ./2007

J u n ./2008

M ar ./2008

D ez ./2009

S et ./2010

J u n ./2011

M ar ./2011

D ez ./2012

S et ./2013

J u n ./2014

M ar ./2014

D ez ./2015
Infla IC 0.95 IC 0.95

Elaborao dos autores.

4 ANLISE DE ROBUSTEZ
A fim de investigar a robustez dos resultados que obtivemos para a elasticidade da
carga tributria federal com relao ao PIB, devemos compar-los aos resultados
obtidos por modelo alternativo. Tendo em vista que o parmetro estimado se manteve
praticamente constante ao longo do perodo amostral, ficamos tentados a investigar
se, de fato, no ocorreu mudana estrutural no comportamento desse parmetro.
Para tal, aplicamos o modelo MS, que permite que mudanas no intercepto (I), nos
parmetros das variveis (A) e nas varincias (H), sejam obtidas endogenamente.
Para o nosso, o modelo MS assume a seguinte especificao.

(4)
com .

Aqui a varivel latente st regida por um processo estocstico conhecido


como uma cadeia de Markov ergdica e definida por uma matriz de probabilidades
de transio, cujos elementos so dados por:

(5)

.
Estimando a Elasticidade-Renda da Arrecadao Tributria Federal | 153

Aqui, pij representa a probabilidade de que, em t+1, a cadeia mude do regime


i para o regime j. A ideia, portanto, que a probabilidade de ocorrncia de um
regime st qualquer no presente depende apenas do regime que ocorreu no perodo
anterior. Com k regimes existentes, as probabilidades de transio entre estados
podem, assim, ser representadas pela matriz de transio de probabilidade P, com
dimenso (k x k). Os parmetros do modelo MS so estimados a partir da ma-
ximizao da funo de verossimilhana do modelo por meio do algoritmo EM6
(Dempster, Laird e Rubin, 1977).7
Na tabela 1, so apresentadas as estimativas dos parmetros com os p-valores8
da equao (2), para uma especificao MS(2)IAH(1),9 para uma especificao
com dois regimes e uma defasagem. Com efeito, a aplicao do teste de razo de
verossimilhana (LR) rejeita a hiptese nula de linearidade (LR =248.35, X2(6) =
[0.000]** e X2(8) = [0.000]**),10 ratificando a escolha pelo modelo MS(2)IAH(1)11
para a base de dados analisada.
Conforme pode ser visto na tabela 1, praticamente no se verifica mudana
significativa do parmetro estimado da varivel PIB entre os dois regimes, o que
corrobora o resultado obtido na seo anterior, por meio do modelo MLD. Alm
disso, existe certa correspondncia entre este e o modelo MS, de que a elasticidade
da carga tributria federal em relao renda (PIB) esteja prxima unidade.
No que se refere ao coeficiente estimado da inflao, a tabela 1 mostra uma ntida
alterao estrutural entre os dois regimes. Talvez por isso, o modelo MLD tenha
indicado que o coeficiente da varivel inflao na equao (1) seja no significativo.
Em outras palavras, o MLD um modelo com parmetros variando no tempo,
mas tais mudanas, para serem bem captadas, tm de ser pequenas e contnuas.

6. Expectation-Maximization
7. O algoritmo EM trata-se de uma tcnica iterativa para modelos com variveis omitidas e/ou no observadas. A funo
de verossimilhana de um modelo MS no possui mximo global (Hamilton, 1991; 1994; Koop, 2003). Felizmente, a
utilizao do algoritmo EM frequentemente leva obteno de um mximo local razovel, com casos patolgicos
sendo relativamente raros (Hamilton, 1994).
8. As estatsticas de erro-padro foram numericamente calculadas por meio do hessiano da funo de log verossimilhana
no ponto de mximo. Infelizmente, essas aproximaes no so necessariamente precisas.
9. Essa terminologia adotada por Krolzig (1997).
10. O teste LR aqui possui distribuio no padro, no podendo ser caracterizado analiticamente desde que as
probabilidades de transio so no identificadas sob a hiptese de linearidade. Contudo, possvel mostrar que esta
distribuio pode ser aproximada, estando no intervalo entre duas qui-quadrado. Deduz-se disso que, se essas distri-
buies rejeitarem a hiptese nula, o teste LR devera necessariamente faz-lo. Contrariamente, se no houver rejeio
da hiptese de linearidade por ambas, ento o mesmo dever acontecer para o teste LR. Em qualquer outra situao,
nada poder ser dito (Davies, 1977; Hansen, 1992).
11. Modelo MS-IAH para dois regimes e uma defasagem.
154 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

TABELA 1
Modelo MS(2)-AIH(1):1
Varivel dependente CTBF
Regime 1 Regime 2
CONST -2.967 (0.000) -3.720 (0.000)
Infla(-1) -0.153 (0.000) -0.042 (0.000)
PIB(-1) 1.109 (0.000) 1.150 (0.000)
Desvio-padro 0.012 (0.000) 0.0181 (0.000)
Observaes 186
Verossimilhana 485.486
Fonte: Elaborado pelos autores
Obs.: 1 P-valor entre parnteses.

5 COMENTRIOS FINAIS
Neste captulo, mostramos que a elasticidade-renda da arrecadao de tributos
federais tem se mantida praticamente constante e prxima unidade desde 2000.
Outro ponto importante que, entre as variveis usualmente usadas no modelo
economtrico para previso de arrecadao, somente o PIB se mostrou de modo
incontestvel como sendo o fato gerador nico e da arrecadao. A inflao, em-
bora tenha apresentado significncia estatstica no modelo MS, no se mostrou
relevante no modelo MDL. No que se refere dvida lquida, essa varivel no
obteve significncia estatstica nos dois modelos. Estes resultados esto em acordo
com o obtido anteriormente por Mendona, Medrano e Sachsida (2011).
A ausncia de significncia estatstica da inflao no modelo MDL pode ser
explicada pela possvel mudana da relao entre essa varivel e as finanas pblicas
aps o Plano Real. No passado, quando a inflao era muito alta, havia uma relao
direta da inflao com a arrecadao e os gastos (efeito Tanzi e efeito Bacha). Esse
mecanismo no mais to importante. Atualmente, o nvel da inflao abaixo ou
acima da meta reflete o estado das relaes entre o Tesouro Nacional e o Banco
Central do Brasil. Segundo essa interpretao, a poltica econmica teria mudado
de regime no perodo da nova matriz (BCB relaxando a poltica monetria e o Te-
souro Nacional a poltica fiscal via desoneraes e gastos), levando a mais inflao
e menos arrecadao.
No caso da falta de significncia da dvida, pelo menos duas justificativas podem
ser empregadas. Primeiro, trazendo a coisa para dentro do contexto da poltica fiscal,
talvez no seja a arrecadao que responda s mudanas do endividamento pblico,
mas sim o resultado primrio. No sem razo que os estudos empricos que visam
estimar a funo de reao fiscal fazem uso em geral do resultado primrio como
varivel dependente, e no da arrecadao (Mendona, Santos e Sachsida, 2011).
Alm disso, como foi de certo modo mencionado no pargrafo anterior, parece que
Estimando a Elasticidade-Renda da Arrecadao Tributria Federal | 155

a economia, desde a introduo da nova matriz econmica, tem sido submetida


a um regime de dominncia fiscal. O que, em resumo, significa uma combinao
de descontrole dos gastos pblicos, aumento do endividamento e pouco caso com
a inflao.

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Estimando a Elasticidade-Renda da Arrecadao Tributria Federal | 157

APNDICE A

1 MODELO DE REGRESSO LINEAR DINMICO

A forma geral do modelo DLM pode ser definida da seguinte forma:


, (A.1)
, (A.2)

em que a varivel endgena e um vetor k 1 de variveis exgenas.


Este modelo permite ainda a presena de um componente sazonal, St, que
pode ser modelado segundo a representao do tipo de Fourier (West e Harrison,
1997), de modo que

em que

e ,

sendo o vetor de parmetros que segue um processo autorregressivo


de ordem , em que os coeficientes esto contidos na matriz diagonal , ,
para . Supe-se que e , admitindo-se ainda
que e no so correlacionados. Por simplicidade, admite-se tambm que
.
A ideia da aplicao da forma de Fourier para tratar sazonalidade est ligada ao
fato de que qualquer padro cclico pode ser representado em termos da combinao
linear de funes peridicas.12 Outra motivao para o uso desta abordagem, alm
da flexibilidade, a facilidade de se obter interpretao, j que as trajetrias em
forma de ondas podem ser associadas aos variados padres observados na prtica.
Mais uma forma de tratar a sazonalidade seria introduzi-la diretamente na equao
de estado. Neste caso, a equao A.2 assumiria a seguinte forma:
. (2.2)
Por fim, a sazonalidade pode tomar uma forma dinmica. Neste caso, seria
possvel ter-se um modelo no qual a equao da medida dada da seguinte forma:

12. Uma funo dita peridica se, para algum inteiro , e todo , se tem que .
158 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

, onde e .
Ser feito agora uso da seguinte notao para encaixar as equaes numa
forma mais compacta, que reduz o sistema expresso pelas equaes (2.1-2.2) em
uma forma de espao-estado de ordem um:

Visto isso, tem-se que:


(A.3)
(A.4)
em que (A.3) representa a equao da medida ou do movimento, enquanto
(A.4) define a equao de estado.
A funo de verossimilhana de dada por

em que

, e .

2 PROCEDIMENTO DE INFERNCIA
Nesta seo, realizado um procedimento de inferncia baseado no paradigma
bayesiano. Inicialmente, apresentam-se distribuies a priori para todos os parme-
tros. Em seguida, o algoritmo MCMC utilizado para obter amostras a posteriori
de todos os parmetros do modelo.

2.1 Distribuio a priori


Por simplicidade, distribuies a priori conjugadas so utilizadas para todos os par-
metros. A distribuio a priori para especificada na equao (A.4) e completada
pela informao inicial , tal que , em que e so hiperparmetros
conhecidos. As distribuies a priori para os parmetros , e so as seguintes:
i) ; ii) , ; iii) ,
Estimando a Elasticidade-Renda da Arrecadao Tributria Federal | 159

; e iv) , em que e so hiperparmetros


, , , , ,
conhecidos. Os valores dos hiperparmetros utilizados foram os seguintes:
, , , , , , , ,
, .

2.2 Inferncia a posteriori


A distribuio a posteriori conjunta de dada por

,
a qual analiticamente intratvel e, por conseguinte, a inferncia a posteriori exata
feita utilizando-se o esquema MCMC. Neste caso, o vetor da varivel de estado
amostrado conjuntamente, empregando-se o algoritmo forward filtering backward
sampling (FFBS) de Carter e Kohn (1994) e Frhwirth-Schnatter (1994). Para o
resto de parmetros , , e , todas as distribuies condicionais completas
so distribuies normais ou distribuies gama inversa. Todas as distribuies
condicionais completas esto listadas a seguir.
a) A distribuio condicional de V ,
em que .

b) A distribuio condicional de
para , em que
e .

c) A distribuio condicional de
para , em que
para

e .

d) A distribuio condicional de , em que


e .
160 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Os estados so amostrados conjuntamente, utilizando-se o algoritmo


FFBS, condicional sobre e . A distribuio condicional completa con-
junta segue a decomposio retrospectiva ,
em que , e representam a informao inicial.
Iniciando com , por meio do filtro de Kalman pode ser mostrado
que , em que , , ,
, e , para ; amos-
trado de (passo denominado de forward filtering). Para ,
amostrado de , em que ,
e (passo denominado de backward sampling).

REFERNCIAS
CARTER, C. K.; KOHN, R. On gibbs sampling for state space models. Biometrika,
v. 3, n. 81, p. 541-553, 1994.
FRHWIRTH-SCHNATTER, S. Data augmentation and dynamic linear models.
Journal of Time Series Analysis, v. 15, n. 2, p. 183-202, Mar. 1994.
WEST, M.; HARRISON, J. Bayesian forecasting and dynamic models. New
York: Springer, 1997.
CHAPTER 6

TAX AND GROWTH IN A DEVELOPING COUNTRY: THE CASE


OF BRAZIL
Adolfo Sachsida1
Mario Jorge Cardoso de Mendonca2
Tito B. Moreira3

1 INTRODUCTION
There is a considerable debate over the relation between taxes and economics
performance. Recently, Heady et al. (2011) elaborated a ranking of taxes stating
that changing the tax mix in direction of more consumption taxes (and away from
corporate income tax) would improve economic performance.
We follow the idea presented in Heady et al. (2011) and estimated a tax
ranking for a developing country (Brazil). This paper contributes to the literature
applying the methodology developed by Heady et al. (2011) to a single country.
Instead of a panel data technique this paper makes use of a time series approach
to verify the impact of taxes over the Brazilian GDP per capita.
The econometric results show a negative and statistically significant impact of
the overall tax burden over per capita GDP. In average, an increase of 1 percent in the
overall tax burden decreases GDP per capita by 0.3 percent. This result is very similar
in magnitude with those presented by Heady et al. (2011). Furthermore, our policy
prescription is very similar of that presented by Heady et al. (2011), that is, a revenue
neutral fiscal policy which changes the mix of tax burden toward consumption taxes
and away from corporate taxes has the potential to improve the economic performance.
Besides this introduction, section 2 presents the dataset and provides additional
information about the Brazilian tax system, section 3 introduces the econometric
results; section 4 explores the channel between tax burden and economic growth.
Section 5 concludes the paper.

1. Institute for Applied Economic Research. E-mail: <sachsida@hotmail.com>. Adolfo Sachsida acknowledges the
research grant from CNPQ. We acknowledge the comments from University of Kent macroeconomic seminar participants.
2. Institute for Applied Economic Research. E-mail: <mario.mendonca@ipea.gov.br>.
3. Researcher at Tribunal de Contas da Unio.
162 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

2 THE DATASET
There are not a lot of doubts to claim that Brazil faces one of the worst tax sys-
tems in the whole world. In February of 2016 Brazil counts 92 different kinds
of taxes,4 and the government is struggling for the Congressional approval of
another two (a tax over big fortunes and a financial transaction tax over banking
accounts). Not just that there are too many taxes in Brazil, but their legislation
suffers an incredible number of changes in short time periods. For example, in
the year of 2015 27 major changes in the tax legislation occurred.5
In a study about changes in the Brazilian Constitution and in the tax
system, Amaral, Olenike, and Amaral (2013) showed that in 25 years Brazil
experimented fifteen tax reforms, besides that several different types of taxes and
contributions were created, and almost all taxes were increased. They conclude
that, in 25 years, Brazil creates 309,147 new tax norms (29,939 by federal
government, 93,062 by state governments, and 186,146 by local governments),
in average each norm has 3,000 words. In this time period we had 31 new tax
norms per day in Brazil. In October of 2013 the Brazilian tax system was com-
posed by 262,705 articles (artigos), 612,103 paragraphs (paragrafos), 1,957,154
incises (incisos), and 257,451 aligns (alineas). Assuming that a single firm does
not make business outside the border of the state which it is located, this firm
would have to complain with an astonishing 3,512 tax norms.
Messias (2013) presents some numbers about the litigious related to taxes
in Brazil. Lower bound estimation suggests that, in the year of 2013, there
were US$ 330 billion related to litigious in taxes, or something around 15% of
the Brazilian GDP. Just to give an idea of this amount, the same value for the
US economy was around 0.2% of their GDP. In Brazil there are 16 tax suits
for each 10,000 inhabitants. It is a much higher number than in the United
States (1 for each 10,000 inhabitants), Canada (2 for each 10,000 inhabit-
ants), United Kingdom (9 for each 10,000 inhabitants), or Sweden (13 for
each 10,000 inhabitants).
According to the 2015 edition of Doing Business, a World Bank report
which measures business regulations for local firms around the world, in Brazil a
medium size company wastes 2,600 hours per year with tax bureaucracy. Catar
and Arab Emirates are the fastest countries in this measure, with companies
located there spending just 41 hours per year with tax bureaucracy. Developed
countries around the world as the United Kingdom (110 hours per year), France
(137 hours per year), the United States (175 hours per year), and Germany

4. See: <http://www.portaltributario.com.br/tributos.htm>.
5. See: <https://www.lsconcursos.com.br/principais-alteracoes-na-legislacao-tributaria-em-2015-d112.html>.
Tax and Growth in a Developing Country: the case of Brazil | 163

(218 hours per year) have a much faster way to deal with the tax bureaucracy
than Brazil. And even other developing countries in the world as Mexico (334
hours per year), and Argentina (405 hours per year) performs better than
Brazil. After Brazil, the second worst country in the sample is Bolivia where
companies spend 1,025 hours with tax bureaucracy. That is, Brazil is almost
three times slower than the second worst country in its ability to deal with the
bureaucracy of taxes.
It is very clear that the Brazilian tax system is confusing, expensive, and de-
creases both the competitiveness of the Brazilian companies and the productivity
of the economy. A tax reform is in much need, but to do that it is fundamental
to have a better idea of the impact of taxes over the economic growth.
This paper uses Brazilian quarterly data, from the period Jan/2002 to
June/2015, to estimate the impact of taxes over GDP per capita. After that we
are able to elaborate a tax growth ranking suggesting the better mix of taxes to
improve Brazilian economic growth rate. Table 1 describes each variable adopted
in this study.

TABLE 1
Description of the variables
Baseline model

Quarterly real GDP per capita data. Build from informa-


Real GDP per capita tion available at Brazilian Institute of Geography and
Statistics (IBGE).
This time series was build from information collected in
Physical capital stock (k)
Ipeadata.2
Refers to the physical capital stock divided by the size of
Physical capital stock per economically active population (Kpea)
the population classified as economically active.3
Refers to the average years of schooling of the population
Human capital stock (h)
over 25 years old
Refers to the percentage of illiteracy among individuals
Human capital stock (h2)
older than 15 years old. Data from Ipeadata.
Refers to the size of the Brazilian population. Build from
Population (pop) information available at Brazilian Institute of Geography
and Statistics (IBGE).
Refers to the size of the Brazilian economically active
Population economically active (PEA) population. Build from information available at IPEADATA
(refers to six Brazilian metropolitan areas).
This time series was build following the methodology sug-
Overall tax burden (total tax revenue / GDP) gested by Orair, Gobetti, Leal, and Silva (2013)4 and relies in
Brazilian official data.
Tax structure variables1
1) Income tax Taxes related to income
1.1) Personal income tax Taxes related to personal income
1.2) Corporate income tax Taxes related to corporate income
(Continues)
164 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

(Continued)
Baseline model
2) Consumption tax Taxes related to consumption and production
3) Physical capital tax Taxes related to physical capital
3.1) Recurrent tax on properties Recurrent taxes on physical capital
3.2) Non-recurrent tax on properties Non-recurrent taxes on physical capital

Elaborated by the authors,


Obs.: Two other variables were included in the regressions to verify the robustness of the results. Their inclusion does not change
qualitatively the results of taxes over growth. These variables refers to a measure of openness of the Brazilian economy
(as it can have impact on growth), and a measure of fiscal imbalances (since it can be related to the fiscal policy). Trade
openness is measured as the ratio of imports to GDP; and the debt to GDP ratio is measured by the size of the Brazilian
gross debt divided by GDP. Again, the inclusion of these variables does not have a qualitative impact on the results.
Notes: 1The annex presents a table showing where each tax is allocated between income, consumption or physical capital tax.
2
Ipeadata is an initiative of the Institute for Applied Economic Research to collect and make available in one site several
socio-economic time series data for the Brazilian economy. See: <www.ipeadata.gov.br>. More information about the
construction of the physical capital time series can be obtained in Morandi and Reis (2004). After the construction I
compare it with another capital stock series, kindly provided by Roberto Ellery Jr. The correlation between them is 0.93.
3
Population economically active is the size of the population which satisfies two criteria: a) are working or looking for
jobs; and b) are older than 15 years old.
4
Rodrigo Orair kindly provided us with the update data until June/2015.

A brief overview of the Brazilian tax mix can be seen in table 2. As can be
seen during the period Brazilian tax system relies a lot on consumption taxes (75.2
percent of the taxes revenue come from this source), followed by income taxes and
taxes over capital stock or wealth (mainly the recurrent ones). Furthermore, we can
infer that this tax mix was constant over the period of our analysis.

TABLE 2
Brief Overview of the Brazilian tax structure, percentage of each tax in relation to
the overall tax burden
Tax structure Average Maximum Minimum Standard deviation
Personal income tax 10.8 14.32 8.63 1.32
Corporate income tax 9.9 13.29 6.49 1.61
Consumption tax 75.2 80.37 68.77 3.04
Non-recurrent tax on properties 0.6 1.00 0.35 0.17
Recurrent tax on properties 3.4 7.12 1.51 1.92

Source: Secretaria do Tesouro Nacional (National Treasury).


Elaborated by the authors.

3 ECONOMETRIC RESULTS
In this section we analyze the effects of taxes over economic growth in the Brazil-
ian economy using quarterly data from the period Jan/2002 to June/2015. The
econometric strategy to verify the impact of the tax mix over growth will closely
follow Heady, Johansson, Arnold, Brys and Vartia (2009). The major difference
is that in this paper we will use time series techniques to check the tax mix effect
Tax and Growth in a Developing Country: the case of Brazil | 165

over a specific country, while Heady at all (2009) adopt panel data techniques in
a set of OECD countries.
Let us begin with a simple estimation of the impact of the overall tax burden
over the Brazilian economic growth. Table 3 presents this result. The physical and
human capital and the population are major sources for growth in the economic
textbooks. In table 3 we present two different proxies for each one of these variables.
The effect of physical capital over growth is positive in all four regressions (and
statistically significant in three of them). The effect of human capital over growth
is positive and significant in three specifications (and statistically insignificant in
the other one). As soon as there are a lot of critics about how to measure human
and physical capital, we will not detail our analysis here. The idea of this paper is
to verify the impact of taxes over growth, and in line with it we can infer about a
negative impact of the overall tax burden over real GDP per capita. Column (1)
of table 3 shows that an increase of 1 percent in the overall tax burden decreases
real GDP per capita by 0.3 percent, and similar results are presented in the other
columns. The four columns in table 3 present similar qualitative results about the
negative, and statistically significant, effect of the overall tax burden over per capita
GDP. This reinforces and gives more confidence to the negative effect of taxes over
growth showing the robustness of the tax results.

TABLE 3
The effect of the overall tax burden over real GDP per capita
Dependent variable: Ln of real GDP per capita (1) (2) (3) (4)
Baseline model
2.46*** 1.42***
Ln of physical capital (k)
(.539) (.413)
Ln of human capital (average years of -0.58
schooling) (.773)
1.01 -0.18
Ln of population (population)
(.731) (.588)

Control variable
Ln of the overall tax burden -0.32*** -0.33*** -0.38*** -0.33***
(total revenues / GDP) (.107) (.103) (.122) (.103)

Other proxies
0.75 1.42***
Ln of per worker physical capital (kpea)
(.459) (.413)
Ln of human capital (illiteracy rate of popula- -0.52*** -1.35*** -0.52***
tion over 15 years old) (.176) (.223) (.176)
0.12 1.55***
Ln of economically active population (PEA)
(.433) (.343)
(Continues)
166 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

(Continued)

Dependent variable: Ln of real GDP per capita (1) (2) (3) (4)
-82.01*** -34.34*** -34.34***
Constant
(24.19) (9.38) (9.38)
Observations 54 54 54 54
F( 4, 49) F( 4, 49) F( 4, 49) F( 4, 49)
= 211.87 = 246.38 = 170.79 = 246.38
Adj R- Adj R- Adj R- Adj R-
squared = squared = squared = squared =
0.940 0.948 0.927 0.948

Notes: Standard errors are in brackets. *: significant at 10 % level; ** at 5% level; *** at 1 % level.
Obs.: The inclusion of lags does not change qualitatively the results. The inclusion of other variables as trade openness, a trend
variable, and the debt ratio to GDP do not change qualitatively the results.

In the next step, lets follow Heady et al. (2009) and change our estimative
from level variables to first differences. The idea is that we can replicate a long run
pattern by a short run relationship with an error correction term. Additionally we
can include other control variables in the regression to check the robustness of the
econometric findings.
Table 4 verifies the effect of changes in the overall tax burden over growth
(growth rate of real GDP per capita). Because our human capital proxies are in
annual basis, we include its fourth difference to verify if results would change.
Again, the tax results are robust to it. In all the specifications we find a negative
and statistically significant effect of the overall tax burden over growth, ranging
from -0.12 to -0.23. That is, a 1 percent increase in the overall tax burden would
decrease growth by a value between 0.12 and 0.23 percent. This result is robust
to a wide range of different specifications.

TABLE 4
The effect of changes in the overall tax burden over growth
Dependent variable:
(1) (2) (3) (4)
growth rate of real GDP per capita
Baseline model
0.49 1.84**
Ln of physical capital
(.581) (.880)
-3.31***
Ln of human capital
(4.37)
-0.14
4Ln of human capital
(.117)
0.41 1.44
Ln of population
(2.46) (3.66)

Control variable

Ln of the overall tax burden -0.12** -0.23*** -0.16** -0.15**


(total revenues / GDP) (.052) (.077) (.074) (.059)
(Continues)
Tax and Growth in a Developing Country: the case of Brazil | 167

(Continued)
Dependent variable:
(1) (2) (3) (4)
growth rate of real GDP per capita

Other proxyes

Ln of per worker physical capital 1.68** 0.82


(kpea) (.831) (.728)

Ln of human capital (illiteracy


1.14***
rate of population over 15 years
(.290)
old)

4Ln of human capital (illiteracy


0.02
rate of population over 15 years
(.063)
old)

Ln of economically active popula- 1.37 0.53


tion (PEA) (1.31) (1.07)

-0.254** -.485*** -0.814*** -0.488***


Error correction-1
(.099) (.152) (1.41) (.135)
0.02** -0.004 0.001 0.01**
Constant
(.008) (.012) (.006) (.006)
Observations 53 50 50 53
F( 5, 47) = F( 5, 44) = F( 5, 44) = F( 5, 47) =
24.92 6.63 13.08 19.16
Adj R-squared Adj R-squared Adj R-squared R-squared
= 0.697 = 0.364 = 0.552 = 0.670

Notes: Standard errors are in brackets. *: significant at 10 % level; ** at 5% level; *** at 1 % level. The inclusion of other
variables as change in the trade openness and in the debt to GDP ratio did not change qualitatively the results.

In Table 5 we are going to disentangle the tax burden in its different com-
ponents. This will allow us to estimate a tax rank of the effect of different types of
taxes over real GDP per capita. We follow the same tax division adopted by Heady
et al. (2009), that is, income taxes (personal income tax and corporate income
tax), consumption taxes (included here are the production taxes), and property
taxes (recurrent and non-recurrent property taxes).6
All of the baseline variables are statistically significant at 1 percent level, and
all of them have the expected signal. As predicted by theory, in the long run, real
GDP per capita is positively affected by physical and human capital, and by the
size of the economically active population. Following the results, we can infer that
taxes over the capital stock (mainly the recurrent ones) are the worst for economic
growth. In other words, a higher level of GDP per capita can be obtained changing
the tax system in direction of income and consumption taxes, and decreasing the
taxation over the capital stock.

6. The annex provides a full description of where each tax was allocated.
168 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

TABLE 5
The effect of the overall tax burden over real GDP per capita, and the tax rank
Dependent variable: Ln of
(1) (2) (3) (4)
real GDP per capita

Baseline model
Ln of per worker physical 1.70*** 1.65*** 1.06*** 1.04***
capital (kpea) (.449) (.454) (.358) (.364)
Ln of human capital (il-
-0.51*** -0.50*** -0.85*** -.80***
literacy rate of population
(.174) (.181) (.141) (.204)
over 15 years old)
Ln of economically active 1.55*** 1.57*** 0.94*** .97***
population (PEA) (.339) (.353) (.271) (.286)

Control variable
Ln of the overall tax
-0.22* -0.24* 0.003 -0.009
burden
(.126) (.132) (.110) (.129)
(total revenues / GDP)

Tax structure variables


-0.139
1) Income taxes
(.094)
-0.056
Personal income taxes
(.056)
-0.057
Corporate income taxes
(.050)
0.138 .072
2) Consumption taxes
(.285) (.297)
-0.069***
3) Property taxes
(.022)
Recurrent taxes on -.059***
property (.021)
.005
Other property taxes
(.051)

-37.95*** -37.69*** -18.73** -19.12**


Constant
(9.59) (9.89) (7.81) (8.09)
Observations 54 54 54 54
F( 5, 48) = F( 6, 47) = F( 6, 47) = F( 7, 46) =
202.26 162.79 312.36 267.02
Adj R-squared = Adj R-squared Adj R-squared = Adj R-squared
0.950 = 0.948 0.972 = 0.972
Revenue-neutrality
2 and 3 2 and 3 1 1
achieved by adjusting

Notes: Standard errors are in brackets. *: significant at 10 % level; ** at 5% level; *** at 1 % level.
Tax and Growth in a Developing Country: the case of Brazil | 169

Table 6 verifies the impact of changes in the tax mix over real GDP per capita
growth. In relation to real GDP per capita growth, corporate income taxes seem to
be the worst of them, followed by taxes in the capital stock (mainly recurrent ones).
The policy prescription here is clear: changing the tax system toward consumption
taxes, or personal income tax, can improve economic growth.

TABLE 6
The effect of changes in the tax mix over growth
Dependent variable:
(1) (2) (3) (4)
growth rate of real GDP per capita
Baseline model
Ln of per worker physical capital 1.81** 1.29 0.39 0.53
(kpea) (.857) (.840) (.494) (.509)
4Ln of human capital (illiteracy 0.09 0.004 -0.02 -0.02
rate of population over 15 years old) (.084) (.091) (.048) (.049)
Ln of economically active popula- 1.50 1.36 0.55 0.75
tion (PEA) (1.34) (1.28) (.771) (.801)

Control variable
Ln of the overall tax burden -0.04 0.02 0.12 0.12
(total revenues / GDP) (.115) (.116) (.076) (.089)

Tax structure variables


-0.163*
1) Income taxes
(.084)
-0.030
Personal income taxes
(.045)
-0.115**
Corporate income taxes
(.042)
0.283 0.225
2) Consumption taxes
(.191) (.212)
-0.049***
3) Property taxes
(.012)
-0.037***
Recurrent taxes on property
(.012)
0.028
Other property taxes
(.038)
-.768*** -.700*** -.197* -.195*
Error correction-1
(.144) (.141) (.110) (.112)
-.768*** .002 .006 .004
Constant
(.006) (.006) (.003) (.004)
Observations 50 50 50 50
F( 6, 43) = F( 7, 42) = F( 7, 42) = F( 8, 41) =
10.46 10.59 39.80 33.87
Adj R-squared = Adj R-squared = Adj R-squared = Adj R-squared =
0.536 0.578 0.847 0.842
Revenue-neutrality achieved by
2 and 3 2 and 3 1 1
adjusting
Notes: Standard errors are in brackets. *: significant at 10 % level; ** at 5% level; *** at 1 % level.
170 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

3.1 Comparing our results with the International Evidence


The comparison of our results with those presented by Heady et al. (2009) is
straightforward. In their paper the tax ranking is the following: the best taxes
should rely on immovable property (recurrent taxes over immovable property),
followed by consumption taxes, personal income taxes, and the worst of them
corporate income taxes. In our paper, the worst taxes are related with both capital
stock (recurrent taxes) and corporate income taxes. And the best ones are related
to consumption and personal income taxes.
Besides some differences, the policy prescriptions are very similar between
our findings and those of Heady et al. (2009). Both papers suggest that a change
toward consumption taxes would improve growth. And both paper strongly advice
against taxes over corporate income.
Acosta-Ormaechea and Yoo (2012) investigate the relation between changes
in tax composition and long-run economic growth (a panel of 69 countries with at
least 20 years of observations in the period 1970-2009). They find that increasing
income taxes while reducing consumption and property taxes is associated with
slower growth over the long run. They also conclude that social security contribu-
tions and personal income taxes have a stronger negative impact over growth than
corporate income taxes. They suggest that a shift from income taxes to property
taxes has a strong positive association with growth. Furthermore, a reduction in
income taxes while increasing value added and sales taxes is also associated with
faster growth.
Angelopoulos, Economides and Kammas (2007) present an endogenous
growth model to study the growth effects of the composition of government ex-
penditure and the associated tax burden. They estimate the model using 5 years
average data from a set of 23 OECD countries during the period 1970 to 2000.
In relation to the tax burden, their econometric results suggest that labor income
tax rates are negatively related to growth, whereas capital income and corporate
income taxes rates are usually positively related to growth.
Ojede and Yamarik (2012) estimates a panel data model for states in the United
States, and find that property taxes lowered both short and long run growth, sales
taxes lowered long run growth, and income taxes did not have any effect in short
and long run economic growth.
Xing (2012) estimates the effects of revenue-neutral tax structure changes
on the long-run level of income per capita. The data set refers to yearly panel data
observations for 17 OECD countries over the period 1970-2004. In contrast to
previous studies, he did not find a robust ranking of different types of taxes in terms
of their growth effects. The econometric results did not provide compelling evidence
Tax and Growth in a Developing Country: the case of Brazil | 171

favoring consumption taxes over income taxes, or favoring personal income taxes
over corporate income taxes. The only robust result appears to be that shifts in tax
revenue towards property taxes are associated with a higher level of income per
capita in the long run. Table C resume the main findings of the literature about
tax and growth.

TABLE 7
International results about tax and growth
Personal Corporate
Tax over: Consumption Property Capital income
income income

Angelopoulos, Economides and - (labor


+ +
Kammas (2007) income tax)
Heady et al. (2009) - - + +
Acosta-Ormaechea and Yoo (2012) - - + +
- (short and
Ojede and Yamarik (2012) No effect No effect - (long run)
long run)
Xing (2012) No evidence No evidence No evidence + (long run)
Our Results + - + -

4 THE CHANNEL BETWEEN THE TAX BURDEN AND GROWTH


An important question is about the channel from which taxes affect growth. In
this section we estimate the impact of taxes over investment, labor participation
and total factor productivity.
Table 8 presents the effect of taxes over both the labor force participation rate
(the rate between economically active population and the population over 15 years
old) and the rate of private investment to the capital stock.7 The labor force partici-
pation data is easy to construct and relies in official data from Brazilian Institute of
Geography and Statistics (IBGE). However, there are a lot of problems associated
with the construction of the private investment data for the Brazilian economy.8 The
private investment series adopted here was kindly provided by the Department of
Macroeconomics at Institute for Applied Economic Research.9 The private investment
series adopted here excludes from the investment the amounts spent by the government
and by state owned companies. Santos and Pires (2009), and Santos et al. (2011),
provide more information about the construction of the private investment series.

7. The use of the rate between private investment to the capital stock of economically active population (kpea) does
not change qualitatively the econometric results.
8. I acknowledge here Roberto Ellery Jr., Victor Gomes, Jose Roberto Afonso, and Rodrigo Orair for their kindly help to
understand the problems associated with the private investment data and for their help providing me with their time
series data.
9. This series was provided by the head of the department, Dr. Claudio Hamilton dos Santos and Researcher Vincius
Augusto Lima de Almeida.
172 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

The first line of table 8 provides us with information about the effect of the
overall tax burden over both the labor rate participation and the rate of private
investment to capital stock. In all four regressions this effect is negative, but sta-
tistically not significant. Column 1 states that increases in the personal income
tax decreases labor force participation rate. Column 2 suggests that increases in
both consumption and recurrent taxes would increase labor force participation
rate, but the coefficient of consumption taxes is much bigger suggesting a higher
impact of this variable. In other words, if we change taxes from personal income
to consumption we would expect an increase in the labor force participation rate,
which is clearly a pro-growth tax policy. Still in table 8, columns 3 and 4 verify the
tax effect over the rate of private investment to capital stock. None of the relations
are statistically significant (in table 10 we will explore in more details this relation).

TABLE 8
The tax channel over economic variables
Ln of the labor partici- Ln of the labor partici- Ln (private investment Ln (private investment
Dependent variable:
pation rate (1) pation rate (2) / k) (3) / k) (4)
Ln of the overall tax
-0.02 -0.006 -0.21 -0.91
burden
(.031) (.047) (.489) (.740)
(total revenues / GDP)

Tax structure variables


.345
1) Income taxes
(.329)
Personal income -.027**
taxes (.012)
Corporate income -.019
taxes (.012)
.170* -1.037
2) Consumption taxes
(.093) (1.251)
3) Property taxes
Recurrent taxes on .012* .105
property (.006) (.067)
.014 -.092
Other property taxes
(.019) (.193)

-.723 -.411** 117.68* 71.38


Constant
(.039) (.172) (60.02) (48.08)
Observations 54 54 50 50
F( 12, 37) = F( 14, 35) =
F( 5, 48) = 8.97 F( 6, 47) = 7.00
100.01 107.81
Adj R-squared = Adj R-squared = Adj R-squared = Adj R-squared =
0.429 0.404 0.960 0.968
Revenue-neutrality
2 and 3 1 2 and 3 1
achieved by adjusting
Notes: Standard errors are in brackets. *: significant at 10 % level; ** at 5% level; *** at 1 % level. In the labor participation
rate equations the regressions included a linear and a quadratic trend. In the private investment equations the regressions
included the GDP, the price index, physical and human capital, the size of economically active population, an interest
rate (selic rate), and four lags of the private investment.
Tax and Growth in a Developing Country: the case of Brazil | 173

Table 9 takes a close look about changes in the tax mix over changes in both
the labor force participation rate and in the rate of private investment to physical
capital stock. In the first line all four specifications suggest a negative impact of
overall tax rate over both labor participation and private investment. Columns 1
and 2 straight a pro-growth tax policy: changing the tax mix from personal income
to consumption taxes would increase labor force participation rate. However,
Column 4 suggests that an increase in consumption tax would decrease invest-
ment, which is clearly a bad idea in terms of economic growth. The joint analysis
of tables 8 and 9 suggest that increases in the recurrent taxes on property would
have the double benefit of increase both the labor force participation rate and the
private investment rate.
Maybe our private investment series is not capturing the real investment in
the economic sense of the term. Lets explore this idea better in table 10.

TABLE 9
The effect of changes in the tax mix over economic variables
Dependent variable:
Ln of the labor Ln of the labor Ln (private invest- Ln (private invest-
growth rate of the labor
participation rate (1) participation rate (2) ment / k) (3) ment / k) (4)
force participation
Ln of the overall tax
-0.05** -0.02 -0.89** -1.50***
burden
(.021) (.030) (.337)
(total revenues / GDP)

Tax structure variables


.246
1) Income taxes
(.205)
-.020***
Personal income taxes
(.006)
.005
Corporate income taxes
(.009)
.147** -1.384**
2) Consumption taxes
(.059) (.580)
3) Property taxes
Recurrent taxes on .006* .160**
property (.004) (.047)
-.015 -.181
Other property taxes
(.015) (.148)
-.424*** -.472*** -.883*** -.392**
Error correction-1
(.114) (.119) (.225) (.187)
.0004 .0003 .022 -.047**
Constant
(.001) (.001) (.030) (.022)
Observations 53 53 49 49
F( 4, 48) = F( 5, 47) = F( 9, 39) = F( 11, 37) =
12.59 7.74 5.32 14.28
Adj R-squared Adj R-squared Adj R-squared = Adj R-squared =
= 0.471 = 0.393 0.447 0.752
Revenue-neutrality
2 and 3 1 2 and 3 1
achieved by adjusting
Notes: Standard errors are in brackets. *: significant at 10 % level; ** at 5% level; *** at 1 % level.
174 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

An important issue is to precisely understand the concept of private invest-


ment. If an individual builds a house to live, or spends some money improving
it, this is not an investment in the economic sense. Investment is something that
will increase the production of the economy. However, our private investment
series does not take it into account. To deal with this problem table 10 disen-
tangles investment in two components: i) construction; and ii) machinery and
equipments.10 More details about the problems associated to private investment
time series, and how this new investment series was constructed can be obtained
in Santos et al. (2015).11
Table 10 reproduces the investment equations for both construction and
machinery and equipments. The results are very clear in pointing out different
behavior for these investment series. In all for specifications the overall tax bur-
den negatively affects investment. Columns 1 and 2 suggest that changing taxes
to consumption would improve investment in construction. However, columns
3 and 4 suggest that the investment in machinery and equipments are negative
affected by the overall tax rate, but not for the tax mix. It is important to observe
that if we change the tax mix to consumption the overall tax rate loses its statisti-
cal significance to decrease investment. In other words, a change of the tax mix
toward consumption taxes would increase investment.

TABLE 10
The tax channel over investment
Ln machinery and Ln machinery and
Dependent variable: Ln of construction (1) Ln of construction (2)
equipments (3) equipments (4)
Ln of the overall tax
-0.42* -0.03 -0.68* -0.07
burden
(.223) (.252) (.345) (.411)
(total revenues / GDP)

Tax structure variables


1) Income taxes
Personal income -.057 -.136
taxes (.087) (.134)
Corporate income .016 .137
taxes (.085) (.131)
1.002* 1.04
2) Consumption taxes
(.562) (.915)
.859 .772
3) Property taxes
(.987) (1.60)
Recurrent taxes on
immovable property
Other property taxes
(Continues)

10. This new dataset was kindly provided by Dr. Claudio Hamilton dos Santos and Vincius Augusto Lima de Almeida.
11. They argue that investments made in construction are majorly made by families and government, and that the
investments in machinery and equipments are mainly due to non-financial companies.
Tax and Growth in a Developing Country: the case of Brazil | 175

(Continued)
Ln machinery and Ln machinery and
Dependent variable: Ln of construction (1) Ln of construction (2)
equipments (3) equipments (4)
3.86*** 4.71*** 3.65*** 4.63***
Constant
(.273) (.417) (.422) (.679)
Observations 54 54 54 54
F( 5, 48) = F( 5, 48) = F( 5, 48) = F( 5, 48) =
40.87 44.18 57.02 54.42
Adj R-squared = Adj R-squared = Adj R-squared =
0.790 0.840 0.834
Revenue-neutrality
2 and 3 1 2 and 3 1
achieved by adjusting
Notes: Standard errors are in brackets. *: significant at 10 % level; ** at 5% level; *** at 1 % level. All the regressions included
a linear and a quadratic trend.

In table 11 we verify the impact of changes in the tax mix over investment
in construction and machinery and equipments. Again a change to consumption
taxes would improve investment growth.

TABLE 11
The effect of changes in the tax mix over economic variables
Dependent variable:
Ln of the construc- Ln of the construc- Ln machinery and Ln machinery and
growth rate of the labor force
tion (1) tion (2) equipments (3) equipments (4)
participation
Ln of the overall tax burden -0.22* -0.07 -0.43 -.005
(total revenues / GDP) (.120) (.124) (.205) (.222)

Tax structure variables


1) Income taxes
-.053 -.112*
Personal income taxes
(.038) (.065)
-.055 -.003
Corporate income taxes
(.049) (.084)
.572** 1.223*
2) Consumption taxes
(.282) (.599)
.010 .043
3) Property taxes
(.017) (.030)
Recurrent taxes on property
Other property taxes
-.182* -.150 -.271** -.251**
Error correction-1
(.095) (.094) (.105) (.104)
.004 .004 .007 .005
Constant
(.005) (.005) (.009) (.009)
Observations 53 53 53 53
F( 4, 48) = 6.94 F( 4, 48) = 8.57 F( 4, 48) = 6.60 F( 4, 48) = 6.67
Adj R-squared = Adj R-squared = Adj R-squared =
dj R-squared = 0.301
0.313 0.367 0.303
Revenue-neutrality achieved by
2 and 3 1 2 and 3 1
adjusting
Notes: Standard errors are in brackets. *: significant at 10 % level; ** at 5% level; *** at 1 % level.
176 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Table 12 replies the econometric procedures but now for the effects of the
tax burden over total factor productivity (TFP)12. More details about the construc-
tion of the TFP series can be obtained in Barbosa Filho and Pessoa (2009; 2014)
The results show a negative effect of the overall tax burden over TFP. An overall
increase of 1 percent of the tax burden would decrease TFP around 0.1 percent.

TABLE 12
The tax channel over total factor productivity
Dependent variable: Ln of the TFP (1) (2)
Ln of the overall tax burden -0.08* -0.11*
(total revenues / GDP) (.052) (.060)

Tax structure variables


1) Income taxes
.015
Personal income taxes
(.020)
.018
Corporate income taxes
(.021)
-.168
2) Consumption taxes
(.141)
-.130
3) Property taxes
(.238)
Recurrent taxes on property
Other property taxes

.950** .717*
Constant
(.370) (.374)
Observations 51 51
F( 6, 44) = 290.78 F( 6, 44) = 296.74
Adj R-squared = 0.972 Adj R-squared = 0.972
Revenue-neutrality achieved by adjusting 2 and 3 1

Notes: Standard errors are in brackets. *: significant at 10 % level; ** at 5% level; *** at 1 % level. All the regressions included
a linear and a quadratic trend and a lag for the TFP.

Table 13 takes a close look about changes in the tax mix over changes in the
TFP. The overall tax burden affects negatively the TFP. But the tax mix sounds not
to be important in relation to their negative effect over TFP.

12. The quarterly TFP data for the Brazilian economy was kindly provided by Silvia Maria Matos (FGV-IBRE) and reaches
until the last quarter of 2014.
Tax and Growth in a Developing Country: the case of Brazil | 177

TABLE 13
The effect of changes in the tax mix over economic variables
Dependent variable:
(1) (2)
growth rate of the total factor productivity

Ln of the overall tax burden -0.064 -.08*


(total revenues / GDP) (.046) (.051)
Tax structure variables
1) Income taxes
.008
Personal income taxes
(.014)
.002
Corporate income taxes
(.020)
-.112
2) Consumption taxes
(.117)
-.005
3) Property taxes
(.006)
Recurrent taxes on property
Other property taxes
-.359*** -.337**
Error correction-1
(.157) (.158)
.004* .004
Constant
(.002) (.002)
Observations 50 50
F( 4, 45) = 2.29 F( 4, 45) = 2.31
Adj R-squared = 0.095 Adj R-squared = 0.096
Revenue-neutrality achieved by adjusting 2 and 3 1

Notes: Standard errors are in brackets. *: significant at 10 % level; ** at 5% level; *** at 1 % level.

5 CONCLUSION
This paper analyses the effect of the tax burden over GDP per capita and its growth.
Our paper follows the recent development in the literature of taxes and growth as
stated by Heady et al. (2009).
The econometric results pointed out for a negative effect of overall tax burden
over both the level and the growth of GDP per capita. In relation to the level of
GDP per capita, this negative effect ranges around -0.3. In other words, an increase
of 1% in the overall tax burden decreases real GDP per capita by 0.3%. This is a
strong and statistically significant negative effect of overall tax burden over GDP
per capita. In relation to the growth level of GDP per capita, the change in the
overall tax burden has a negative impact close to 0.15.
Furthermore, additional econometric results pointed out that a revenue neu-
tral fiscal policy which changes the tax structure toward consumption taxes and
178 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

personal income taxes would improve economic growth. Besides that, we strongly
recommend against both taxes over the capital stock (mainly the recurrent ones)
and the corporate income taxes.
Finally, we were able to demonstrate that both the overall tax burden and its
tax mix have negative impact over the labor force participation rate and private
investment. And the overall tax burden has negative and statistically significant ef-
fects over total factor productivity. Decreasing the overall tax burden and changing
the tax mix toward consumption and personal income taxes have the potential to
improve real GDP and its growth rate for the Brazilian economy.

REFERENCES
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cross-country perspective. Fiscal Affairs Department, 2012. IMF Working Paper
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MESSIAS, L. Contencioso tributrio no Brasil muito superior ao dos EUA.
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Tax and Growth in a Developing Country: the case of Brazil | 179

MORANDI, L.; REIS, E. J. Estoque de capital fixo no Brasil 1950-2002.


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Joo Pessoa: ANPEC, 2004.
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and short-run of it. Economics Letters, v. 116, n. 2, p. 161-165, 2012.
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terminantes da evoluo recente 2002-2012. Rio de Janeiro: Ipea, 2013.
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a aumentos na carga tributria brasileira: uma investigao economtrica. Revista
de Economia Poltica, v. 29, n. 3/115, p. 213-231, 2009.
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capital fixo das administraes pblicas brasileiras em nveis mensais para o
perodo 2002-2010. Braslia: Ipea, 2011. (Texto para Discusso, n. 1660).
______. Revisitando a dinmica trimestral do investimento no Bra-
sil: 1996-2012. Rio de Janeiro: Instituto de Economia da UFRJ, 2015.
(Texto para Discusso do IE, n. 5).
XING, J. Tax structure and growth: How robust is the empirical evidence.
Economics Letters, v. 117, n. 1, p. 379-382, 2012.
180 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

ANNEX A

RELATION OF TAXES AND RESPECTIVES CLASSIFICATIONS


Esfera Incidncia IncTipo Simples

Impostos sobre o consumo Total


GF Impostos sobre os produtos IPI
GF Impostos sobre os produtos II
GF Impostos sobre os produtos IE
GF Impostos sobre os produtos Cofins
GF Impostos sobre os produtos Cide
GF Impostos sobre os produtos CS - outras
GF Impostos sobre os produtos CE - outras
Outros impostos sobre a pr
GF SalEdu
oduo
Outros impostos sobre a pr
GF Demais folha
oduo
Outros impostos sobre a pr
GF Sistema S
oduo
Outros impostos sobre a pr
GF Taxas - polcia
oduo
Outros impostos sobre a pr
GF Taxas - servios
oduo
Outros impostos sobre a pr
GF CS - outras
oduo
Outros impostos sobre a pr
GF CE - outras
oduo
GE Impostos sobre os produtos ICMS
GE Impostos sobre os produtos ISS
Outros impostos sobre a pr Outros impostos e taxas
GE
oduo sobre a produo
GM Impostos sobre os produtos ISS
Outros impostos sobre a pr
GM Taxas
oduo

Impostos sobre a Renda TOTAL


GF Impostos sobre a renda IRPF
GF Impostos sobre a renda IRPJ
GF Impostos sobre a renda IRRF
GF Impostos sobre a renda CE - Outras
(Continues)
Tax and Growth in a Developing Country: the case of Brazil | 181

(Continued)
Esfera Incidncia IncTipo Simples
Outros impostos correntes
GF CSLL
sobre a renda e propriedade
Impostos sobre a renda (gov-
GE ernos estaduais retm mas IRRF
no repassam ao Federal)
Impostos sobre a renda (gov-
GM ernos municipais retem mas IRRF
nao repassam ao Federal)
IR sobre rendimentos do
trabalho
IR sobre rendimentos do
capital]

Imposto recorrente sobre


a riqueza (imposto sobre Total
propriedade)
Outros impostos correntes
GF ITR
sobre a renda e propriedade
GF Impostos sobre os produtos DPVAT
Outros impostos correntes
GE IPVA
sobre a renda e propriedade
Outros impostos correntes
GE IPTU
sobre a renda e propriedade
Outros impostos correntes
GM IPTU
sobre a renda e propriedade

imposto sobre movimentacao


Total
financeira
Outros impostos correntes
GF CPMF
sobre a renda e propriedade
GF Impostos sobre os produtos IOF

Imposto no recorrente sobre


a riqueza (imposto sobre o Total
capital)
GF Impostos de capital IC
GE Impostos de capital ITCD
GE Impostos de capital ITBI
GM Impostos de capital ITBI
GM Impostos de capital Contribuio de melhoria
********* Ikperc = imp.
capital perc + imp.proprie-
dade perc
(Continues)
182 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

(Continued)
Esfera Incidncia IncTipo Simples
Contribuio social e
Total
previdncia
GF Contribuies sociais FGTS
GF Contribuies sociais PIS/Pasep
GF Contribuies sociais CS y- RGPS
GF Contribuies sociais CS - RGPS
GF Contribuies sociais CS - RGPS
GF Contribuies sociais CS - RPPS
GF Contribuies sociais CS - RPPS
GF No classificado Dvida ativa - outros
GE Contribuies sociais Cont. previdencirias
Outros impostos sobre a pr
GE Outras contribuies sociais
oduo
GM Contribuies sociais Contribuies Previdencirias
Outros impostos sobre a pr
GM Outras contribuies sociais
oduo
Outros impostos sobre a pr
GM Contribuies econmicas
oduo
********* Iconprodperc =
imp.consumo perc + contrib
social e previdencia perc
CAPTULO 7

IMPACTOS ECONMICOS DA CONTRIBUIO SOCIAL SOBRE O


LUCRO LQUIDO
Roberto Ellery Junior1

1 INTRODUO
A Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) foi instituda pela Lei no
7.689/1988 e tem a mesma base de clculo que o Imposto de Renda Pessoa
Jurdica (IRPJ); entretanto, ao contrrio do IRPJ, a arrecadao da CSLL no
contribui para o Fundo de Participao dos Estados (FPE), nem para o Fundo
de Participao dos Municpios (FPM). Sendo assim, do ponto de vista terico, a
CSLL um imposto sobre o lucro das empresas; porm, do ponto de vista do pacto
federativo, um imposto cuja arrecadao pertence totalmente Unio. Como um
imposto sobre lucros das firmas, a CSLL pode ter impactos na deciso de inovao,
no investimento e no crescimento da economia. Pelo lado do pacto federativo, o
fato de essa contribuio no entrar no cmputo das transferncias pode levar a
Unio a preferir reajustar alquotas da CSLL, em vez de alquotas do IRPJ.
A alquota da CSLL de 9%; porm, no caso de instituies financeiras e
empresas de seguro privados e capitalizao, a alquota de 15%. A base de clculo
dessa contribuio pode ser o lucro auferido ou o lucro presumido, a depender da
opo da empresa para fins do Imposto de Renda Pessoa Jurdica. As firmas que
trabalham com lucro apurado pagam a CSLL em cima do valor auferido do lucro.
Caso a empresa tenha optado pelo lucro presumido para o IRPJ, a contribuio
tambm incidir sobre o lucro presumido, especificamente 12% da receita bruta
nas atividades comerciais e industriais, bem como nos servios hospitalares e de
transportes. Para prestao de servios em geral exceto a de servios hospitalares
e de transporte , intermediao de negcios e administrao, locao ou cesso de
bens imveis, mveis e direitos de qualquer natureza, o lucro presumido equivale
a 32% da receita bruta. base de clculo, ainda devem ser adicionados os ganhos
de capital, as demais receitas e os resultados positivos decorrentes de receitas no
compreendidas na atividade; os rendimentos e os ganhos lquidos auferidos em
aplicaes financeiras de renda fixa e renda varivel; e o resultado do clculo do
preo de transferncia, decorrentes de operaes externas de exportao ou mtuo,

1. Professor associado do Departamento de Economia (ECO) da Universidade de Braslia (UnB). E-mail: <ellery@unb.br>.
184 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

com empresas vinculadas ou domiciliadas em pases com tributao favorecida.


Nessa hiptese, ser somada 12% da diferena da receita de exportaes e o valor
integral da receita com mtuo apurados, segundo as regras do IRPJ.
Do ponto de vista terico, a diferena entre um imposto que incide sobre
o lucro e um que tem incidncia sobre o faturamento relevante. Em termos
gerais, Stiglitz (1976) argumenta que um imposto sobre o lucro pode no causar
distores na deciso de investimento da firma, desde que a apurao do lucro
no permita dedues de juros, investimento, depreciao etc. O argumento de
Stiglitz pode ser apresentado de maneira simples. Suponha-se que uma firma deve
decidir se investe em um projeto que gera uma receita de para todo e
que para ser realizado tem um custo . O retorno lquido de investir no projeto
aps descontadas as taxas do imposto ser de , em que
representa a alquota do imposto. Repare-se que, se a tributao no alterar a
taxa de desconto, qualquer projeto com retorno positivo antes da taxa continua
com retorno positivo aps a implementao desta.2 Perceba-se que, no caso no
qual o imposto incide sobre o faturamento, o argumento no se aplica, o retorno
lquido do projeto aps as taxas passa a ser dado por , que
igual a . Note-se que para a condio
no garante que .
Na prtica, at mesmo as formas tributadas com base no lucro real podem ter
decises de investimento afetadas pela CSLL; isso ocorre porque o clculo do lucro
real no equivale a um lucro econmico puro, como o do argumento apresentado
em Stiglitz (1973). De fato, a legislao permite uma srie de dedues no lucro
real que podem reverter o resultado de no distoro do imposto sobre a renda
das empresas. Para que as dedues de depreciao ou de pagamento de juros no
faam com que o imposto passe a distorcer as decises da firma, preciso que
tenham naturezas muito especficas.
Neste captulo, sero tratados os efeitos da CSLL na inovao e no investi-
mento. No primeiro caso, essa contribuio ser considerada como um imposto
sobre lucro puro; porm, a economia ter vrios setores e apenas o setor inovador
consegue lucros econmicos puros. Sendo assim, um imposto sobre o lucro pode
mudar as decises de investimento em inovao e afetar a taxa de crescimento da
economia. No segundo caso, o processo de investimento ser tratado com algumas
especificidades que no foram consideradas no argumento anterior e podem levar
a resultados distintos do obtido por Stiglitz (1973).

2. Stiglitz (1973) mostra que a taxa de desconto relevante para o projeto no se altera com a introduo do imposto.
Impactos Econmicos da Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido | 185

Antes de partir para as questes tericas, ser feita uma avaliao da evoluo
da arrecadao da CLSS em comparao a outros impostos, com destaque para o
IRPJ. Tal avaliao ser feita na prxima seo. Na sequncia, a terceira seo tra-
tar da relao entre imposto sobre lucro e inovao, a quarta seo ser a respeito
do investimento e a quinta seo apresentar as consideraes finais do captulo.

2 EVOLUO DA CSLL APS A ESTABILIZAO


Em 1995, a arrecadao da CSLL correspondeu a 0,83% e a 4,91% da arrecadao
federal total. No perodo 1995-2015, a arrecadao dessa contribuio cresceu em
relao ao produto interno bruto (PIB) e arrecadao total da Receita Federal
do Brasil. No tocante ao PIB, o crescimento foi de 24,9%, passando de 0,83%
para 1,04% do PIB. Como proporo da arrecadao, o crescimento foi de apenas
2,3% ou seja, a CSLL acompanhou o aumento da arrecadao federal entre 1995
e 2015. O grfico 1 ilustra o comportamento da CSLL como proporo do PIB
e da arrecadao total da Receita Federal no perodo.

GRFICO 1
CSLL como proporo do PIB e da arrecadao total (1995-2015)
(Em %)
1,60 6,50

6,00
1,40
5,50

1,20 5,00

4,50
1,00
4,00

0,80 3,50

3,00
0,60
2,50

0,40 2,00
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

CSLL/PIB CSLL/arrecadao

Fonte: Ipea e Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

Excluindo-se a arrecadao previdenciria que no perodo 1995-2015


correspondeu, em mdia, a 27,13% da arrecadao da Unio , a arrecadao
mdia da CSLL no perodo foi de 5%, menor apenas que a do Contribuio para
o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) (15,91%), do Imposto de Renda
186 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Retido na Fonte (IRRF) (13,97%), do IRPJ (9,52%) e do Imposto sobre Produtos


Industrializados (IPI) (6,44%).3 O grfico 2 mostra a arrecadao dos principais
impostos federais como proporo da arrecadao total, entre 1995 e 2015.4

GRFICO 2
Arrecadao dos principais impostos federais como proporo do PIB (1995-2015)
(Em %)
20,00
18,00
16,00
14,00
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015
Imp. Importaes IPI IRPF IRPJ IRRF IOF

COFINS PIS/PASEP CSLL

Fonte: Ipea e STN.


Obs.: 1. PIS = Programa de Integrao Social.
2. Pasep = Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico.

Como foi discutido na introduo, a diferena relevante entre a CSLL e


o IRPJ diz respeito questo federativa. Por no entrar no clculo do FPE e do
FPM, a receita da CSLL fica totalmente com a Unio, enquanto a receita do IRPJ
dividida com estados e municpios. Sendo assim, para fins de compreender o
impacto do imposto sobre lucros das empresas na economia, o ideal seria consi-
derar a soma da CSLL e do IRPJ.5 Em conjunto, ambos correspondem a 14,31%
da arrecadao total e a 2,95% do PIB. O grfico 3 mostra o comportamento da
soma da arrecadao da CSLL e do IRPJ como proporo do PIB e da arrecadao
total da Receita Federal.

3. Nos ltimos anos, a arrecadao da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) foi maior que a do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI); se considerarmos apenas o perodo 2005-2015, a arrecadao mdia da CSLL foi
de 5,63% da arrecadao total e a do IPI foi de 4,8%.
4. A arrecadao previdenciria foi excluda para permitir uma melhor visualizao dos demais impostos.
5. Como foi visto, para as empresas que operam com lucro presumido, a CSLL, bem como o Imposto de Renda Pessoa
Jurdica (IRPJ), torna-se um imposto sobre a arrecadao, sendo, portanto, comparvel Contribuio para o Finan-
ciamento da Seguridade Social (Cofins). Essa uma questo relevante para analisar os impactos do sistema tributrio
brasileiro sobre as decises das firmas.
Impactos Econmicos da Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido | 187

GRFICO 3
Arrecadao da CSLL e do IRPJ como proporo do PIB e da arrecadao total (1995-2015)
(Em % do PIB/arrecadao)
0,045 0,2

0,18
0,04

0,16
0,035

0,14
0,03
0,12

0,025
0,1

0,02
0,08

0,015 0,06
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
CSLL/PIB CSLL/arrecadao

Fonte: Ipea e STN.

Nas prximas sees, sero apresentados modelos desenhados para avaliar os


efeitos de impostos sobre a renda das empresas no crescimento e no investimento.
Se tais efeitos forem negativos, como sugerem os modelos que sero apresentados,
ento a elevao significativa da arrecadao conjunta da CSLL e do IRPJ como
proporo do PIB ser um dos elementos que explicam a desacelerao desse
indicador, a partir de 2011.
Para uma comparao da tributao sobre lucro no Brasil e no resto do mundo,
foi utilizada a base de dados da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE). Nesta, constam dados de arrecadao de impostos sobre a
renda das corporaes como proporo do PIB para 27 pases;6 se se tomar a m-
dia dos pases da amostra, a arrecadao do imposto sobre lucro das corporaes
equivale a 2,8% do PIB. O maior valor na Noruega (7,1% do PIB) e o menor
valor na Eslovnia (1,4%). No Brasil, se considerarmos a soma do IRPJ e da
CSLL em 2014, o valor seria de 3,2% do PIB, maior que a mdia dos pases da base
de dados da OCDE e inferior apenas aos da Noruega (7,1%), da Nova Zelndia
(4,4%), do Japo (4%) e da Repblica Checa (3,6%). Se a Cofins que incide
sobre as receitas for somada CSLL e ao IRPJ, a arrecadao conjunta em 2014
equivale a 6,7% do PIB. Nesse caso, apenas a Noruega teria taxas sobre lucros das

6. ustria, Blgica, Canad, Repblica Checa, Dinamarca, Estnia, Finlndia, Frana, Alemanha, Hungria, Islndia,
Irlanda, Israel, Itlia, Japo, Coreia do Sul, Nova Zelndia, Noruega, Portugal, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Sucia,
Sua, Turquia, Reino Unido e Estados Unidos.
188 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

empresas maiores que o Brasil. O grfico 4 mostra a arrecadao de impostos sobre


lucros das corporaes como proporo do PIB para os pases da amostra da base
de dados da OCDE e para o Brasil; no caso do pas, o valor apresentado com e
sem a incluso da Cofins.

GRFICO 4
Arrecadao de imposto sobre lucros das corporaes como proporo do PIB (2015)
(Em % do PIB)
8

0
Eslovnia
Alemanha
Hungria
Estnia
Turquia
Finlndia
Espanha
Frana
ustria
Reino Unido
Irlanda
Sucia
Estados Unidos
Dinamarca
Itlia
Sua
Brasil (CSLL+IRPJ)
Islndia
Portugal
Eslovquia
Canad
Blgica
Israel
Coreia do Sul
Repblica Checa
Japo
Nova Zelndia
Brasil (CSLL+IRPJ+COFINS)
Noruega

Fonte: OCDE e STN.

Um ltimo ponto importante relativo CSLL a questo federativa. Dado


que tanto a CSLL como o IRPJ incidem sobre o lucro das empresas, razovel supor
que a contribuio foi criada como forma de a Unio no ter de repartir receitas
tributrias com os estados e os municpios. No perodo 1995-2015, porm, no
possvel observar substituio entre IRPJ e CSLL; de fato, a correlao entre as
duas variveis anda junta no perodo. Dessa forma, o efeito da contribuio sobre
o pacto federativo no aumentou nem diminuiu no perodo ou seja, os recursos
que a CSLL retira do FPE e do FPM permaneceram estveis no perodo. Sendo um
imposto cuja arrecadao concentrada nos estados mais ricos da Federao em
2015, as regies Sul e Sudeste responderam por 79,6% da arrecadao da CSLL
, sua insero nos fundos de participao teria naturalmente efeito de distribuir
renda das regies mais ricas para as mais pobres da Federao. O grfico 5 apresenta
a distribuio da arrecadao da CSLL por regies.7

7. Dos 9,15% da regio Centro-Oeste, 6,43% so do Distrito Federal (DF).


Impactos Econmicos da Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido | 189

GRFICO 5
Arrecadao da CSLL por regio (2015)
(Em %)
13
3
8

67

Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul

Fonte: STN.

Esta seo dissertou a respeito das principais caractersticas da arrecadao


da CSLL aps a estabilizao. Na prxima seo, ser apresentado um modelo
para tentar explicar a relao entre imposto sobre o lucro das firmas, inovao e
crescimento.

3 IMPOSTO DOBRE LUCRO DAS FIRMAS, INOVAO E


CRESCIMENTO ECONMICO
Para estabelecer a relao entre crescimento, inovao e imposto sobre o lucro da
firma ser usada uma variao do modelo de crescimento via destruio criativa,
nas linhas propostas por Aghion e Howitt (1992) e seguindo a apresentao do
modelo de Aghion e Howitt (2009). No modelo, existe uma empresa que produz
bens finais, a partir de uma variedade de insumos que so produzidos por mono-
polistas. A cada perodo, empreendedores no setor de pesquisa tm a chance de
conseguir uma inovao e produzir um insumo que substituir um insumo que
utilizado na produo do bem final. Em modelos dessa classe, o lucro de monoplio
o determinante da remunerao da pesquisa.
Duas variaes do modelo sero apresentadas nesta seo. A primeira supe que
o lucro de monoplio taxado de forma que o prmio por conseguir uma inovao
reduzido. A segunda variao ser taxar a receita do monopolista. Essa variao se
justifica porque para algumas empresas a CSLL incide sobre a receita, e no sobre
o lucro; ademais, como foi visto na seo anterior, a Cofins tem incidncia sobre
a receita e pode ser vista como a maior tributao sobre lucros existente no pas.
190 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

3.1 Imposto sobre o lucro


Seguindo Aghion e Howitt (2009), suponha que a produo de bens finais em
uma economia dada por:

. (1)
Em que Yt representa o total produzido do bem final, L, a oferta de trabalho
que constante, xit , a quantidade do insumo utilizada na produo do
bem final e Ait , o nvel de eficincia do insumo i. Com essa especificao, pode ser
dito que cada insumo i produz uma quantidade Yit do bem final, que dada por:

. (2)
Cada insumo produzido por um monopolista que trabalha com uma funo
de produo que apresenta custos marginais constantes e iguais a 1; dessa forma,
o lucro antes dos impostos do monopolista ser dado por:
. (3)
Como o setor de produo de bens finais trabalha em competio perfeita, o
preo da cada um dos insumos ser igual a contribuio marginal do insumo para
a produo do bem final ou seja:

(4)
Substituindo-se a equao (4) na equao (3), possvel calcular a quantidade
do insumo i, que maximiza o lucro do monopolista. Tal quantidade ser dada por:

. (5)
O lucro do monopolista pode ser obtido a partir das equaes (3) e (5) e
ter a forma:

. (6)

Em que constante para todos os insumos ou seja, a


diferena entre os lucros dos monopolistas dos diversos insumos dada por varia-
es na eficincia de cada insumo.
A produo total dessa economia depender da produtividade agregada,
que dada por , que nada mais do que a mdia da produtividade
de todos os insumos. Para obter esse resultado, basta substituir a equao (5) na
equao (1), de forma que:
Impactos Econmicos da Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido | 191

. (7)
Para obter o PIB, basta eliminar de Y os bens intermedirios ou seja:

. (8)

Da equao (8), fcil perceber que o crescimento do PIB ser igual ao de At.
Para obter o crescimento de At , ser necessrio incorporar o setor de pesquisa no
modelo. Aqui aparece a diferena entre o modelo original e o desta seo. No modelo
original, o empreendedor que consegue a inovao recebe o lucro de monoplio
como prmio. Como o interesse do captulo avaliar o efeito de imposto sobre o
lucro das empresas, ser suposto que o inovador recebe apenas uma frao do lucro
do monopolista, sendo a outra parte arrecadada pelo governo. No objetivo do
modelo analisar o que ser feito com o gasto, de forma que no ser modelado o
destino do gasto pblico.8
Em cada perodo, empreendedores tm a oportunidade de tentar inovar
em cada setor. Se tiverem sucesso, ser criada uma nova verso do insumo, que
expulsar do mercado a verso existente; isso acontece porque a nova verso ser
mais produtiva. Para captar esse argumento, suponha que, em caso de sucesso, a
produtividade passa a ser dada por . Para conseguir inovar, o empre-
endedor deve investir uma quantidade Rit do bem final. O sucesso da inovao
depende da quantidade investida e do nvel de produtividade a ser alcanado, e n
a razo dessas duas variveis ou seja, .

A probabilidade de conseguir um sucesso dada por ,


em que > 0 e 0 < < 1 so constantes. Em caso de sucesso isto , com
9

probabilidade , o empreendedor recebe , em que a


alquota do imposto; em caso de fracasso, o empreendedor no recebe nada. Dessa
forma, o empreendedor escolhe , de forma a maximizar o lucro esperado:

. (9)
Derivando-se (9) em relao a Rit e usando-se (6), obtemos a equao de
arbitragem da pesquisa, que dada por:
(10)

8. Para uma anlise dos efeitos do gasto pblico em modelos de crescimento, ver Barro (1990).
9. Repare que, com as hipteses para e temos que e .
192 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

A equao (10) implica que ; sendo assim, tambm vale que


. Os valores de n e so:

e . (11)
Do valor de , possvel concluir que quanto maior a alquota do imposto
sobre o lucro das firmas, menor ser a probabilidade de ocorrerem inovaes. Isso
acontece porque o lucro de monoplio o incentivo para que ocorra pesquisa
e inovao. Ao reduzir o lucro do monoplio, o imposto diminui a quantidade
investida em pesquisa e, por consequncia, reduz a probabilidade que inovaes
ocorram. Uma maneira de reverter esse efeito seria se o governo usasse a arrecadao
do imposto para financiar pesquisa em alguns setores estratgicos. Para capturar esse
resultado, seria necessrio explorar as diferenas entre os insumos, pelo menos at
o ponto de diferenciar insumos estratgicos de insumo no estratgicos. Como no
objetivo deste captulo estudar o gasto pblico, essa abordagem no ser seguida;
o leitor interessado pode ver a obra de Keuschnigg e Ribi (2012).
Para analisar o crescimento, basta lembrar que a taxa de crescimento do PIB
ser igual a de At. As inovaes em cada insumo i ocorrem da seguinte forma:

. (12)

Pela lei dos grande nmeros, a frao de setores nos quais ocorrer inovao
a cada perodo igual a ; dessa forma, At pode ser escrito como vezes a efici-
ncia mdia dos insumos em que ocorreu inovao mais vezes a eficincia
mdia dos insumos na qual no ocorreu inovao. Chamando-se de A1t a eficincia
mdia do primeiro grupo e de A2t a eficincia mdia do segundo grupo, em que
, ou, ainda, . Definida a taxa
de crescimento de At como , chega-se a . Da possvel
obter a taxa de crescimento a partir dos parmetros:

. (13)
Como mostra a equao (13), um aumento na alquota do imposto leva a
uma reduo no crescimento da economia. O efeito sobre o crescimento decorre do
efeito sobre a inovao. Como o investimento igual ao produto entre a probabi-
lidade de inovao ( ) e o salto das inovaes ( ), ao reduzir a possibilidade de
inovao, o imposto sobre o lucro das firmas diminui o crescimento da economia.
Impactos Econmicos da Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido | 193

3.2 Imposto sobre a receita


Como vimos, a CSLL incide sobre o lucro ou o faturamento, a depender de opes
feitas pela firma; alm disso, existe a Cofins, que arrecada mais que a CSLL e incide
sobre a receita das empresas. Sendo assim, vlido apresentar outra variao do
modelo em Aghion e Howitt (2009), desta vez com o imposto incidindo sobre a
receita dos monopolistas.
A estrutura igual do modelo anterior, a diferena aparece na definio do
lucro dos monopolistas, equao (3), que agora ter a forma:
. (14)
Com a nova especificao para o lucro, a quantidade produzida do insumo
i ser dada por:

. (15)

O lucro do monopolista passa a ser:

. (16)
Assim como no modelo anterior, tanto Yt quanto o PIB so diretamente
proporcionais a AitL.
O processo de inovao igual ao anterior. Seguindo a mudana no lucro do
monopolista, a nova equao de arbitragem da pesquisa ter a forma:

. (17)
Pelo mesmo motivo que no modelo anterior, n e sero constantes, de
forma que:

. (18)

Como pode ser visto na equao (18), o imposto sobre o faturamento reduz a
probabilidade de ocorrer inovao; mais ainda, como , ento o
imposto sobre o faturamento diminui a inovao mais que o imposto sobre o lucro.
Para obter o efeito sobre o crescimento, basta seguir os passos do modelo an-
terior, de forma a encontrar a taxa de crescimento, que ser dada por .
Substituindo-se o valor de , obtm-se:
194 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

. (19)
Mais uma vez, o imposto sobre o faturamento tem impacto negativo maior
que o imposto sobre o lucro.
Nesta seo, foram apresentadas duas variaes do modelo de crescimento via des-
truio criativa discutido em Aghion e Howitt (2009); uma implementou um imposto
sobre o lucro dos monopolistas e outra, um imposto sobre o faturamento. Em ambos
os casos, a introduo dos impostos levou a menos inovao e menos crescimento.

4 IMPOSTO SOBRE LUCRO DAS FIRMAS E INVESTIMENTO


Como discutido na introduo, a relao entre investimento e impostos sobre lucros
da firma depende de um conjunto de hipteses referentes a abatimento de juros,
crditos de investimento e desconto de depreciao. Seguindo Hasset e Hubbad
(1996), considere o fluxo de lucros de uma firma i na ausncia de impostos como
sendo:

. (20)

Em que Xit representa o lucro da firma i no perodo t, F(.) a funo de


produo, Kit1 representa o estoque de capital da firma i no perodo t 1, Nit so
os fatores variveis usados na produo e.g. trabalho da firma i no perodo t ,
wt o preo dos fatores variveis, pt representa o preo do investimento e C(.)
uma funo de custo de ajustamento do capital. Dessa forma, o custo marginal
do capital recm-instalado ser dado por pt + Cl (lit , kit 1). Considere-se agora
que existe um imposto com alquota que incide sobre Xit, de forma que o lucro
da firma passe a ser dado por:

Xit = (1 ) [F(Kit 1,Nt) wt Nt pt It C (lit , kit 1)]. (21)

Repare que as condies de primeira ordem da maximizao do lado direito


das equaes (20) e (21) sero iguais. Essa equivalncia a base do argumento de
Stiglitz (1973), apresentado na introduo.
Considere agora que, alm do imposto, existe um incentivo ao investimento
dado por uma frao k do investimento e permitido descontar a depreciao do
lucro, de forma que o valor presente de uma unidade monetria em depreciao
igual a z. Agora o lucro da firma ser dado por:

Xit = (1 t) [F(Kit 1,Nt) wt Nt C (lit , kit 1)] pt (1 Kt zit) It.


Impactos Econmicos da Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido | 195

Faa it = kit + zit , de forma que a equao anterior passe a ser escrita como:

Xit = (1 t) [F(Kit 1,Nt) wt Nt C(Iit , Kit 1)] pt (1 it) It. (22)

Note-se que a presena do termo pt (1 it) It pt (1 it) It muda as con-


dies de primeira ordem, quando da maximizao do lado direito da equa-
o (22) em relao ao que seria obtido nas equaes (20) e (21). No caso
da equao (22), o custo marginal do capital recm-instalado dado por
pt (1 t) + (1 t) CI (Iit, Kit 1) .
Adotando-se a hiptese usual que a firma busca maximizar o valor esperado
presente do fluxo de seus lucros ou seja, que maximiza , a soluo
para o investimento exigir que o ganho marginal de cada unidade investida seja
igual ao custo marginal da unidade investida. Chamando-se de qit o preo-sombra
de uma unidade adicional de investimento, a condio de primeira ordem para o
investimento ser dada por:

qit = pt (1 t) + (1 t) CI (Iit, Kit 1) (23)

O preo-sombra do investimento tambm dever obedecer a:

qit = (t + )qit (1 t)FK (Kit 1, Nit) + (1 t) Ck (Iit, Kit 1). (24)

Seguindo Jorgenson (1963), considere o dono de uma unidade de capital


que deseja alugar seu capital. de esperar-se que o valor cobrado pelo dono do
capital, cit , seja tal que, somado a valorizao do capital, qit /qit , seja igual ao valor
que o dono do capital receberia se vendesse o capital e aplicasse a taxa de juros de
mercado, , ajustada pela depreciao e por pagamento do imposto ou seja, a
taxa cobrada pelo dono do capital seria:

(25)

De forma geral, o custo de uso deve ser igual ao ganho marginal de uma
unidade de capital isto :

cit = (1 t) [Fk(Kit 1 , Nit) CK (Iit , Kit 1)]. (26)

Para avaliar o efeito do custo do capital no estoque desejado de capital e no


investimento Jorgenson (1963) considera um estado estacionrio, no qual p, w
e so constantes e , de forma que CI = Ck = 0. Nesse caso, a equao
(26) implica cit = (1 t) Fk(Kit 1 , Nt). Supondo-se que a funo de produo do
196 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

tipo F(K, N) = A[bK + (1 b) N ]1/ com A > 0A, 0 < b <1 > 1,
de forma que . No estado estacionrio, valer que:

. (27)

Em que = 1/1 + a elasticidade de substituio.


A equao (27) estabelece uma correspondncia entre o estoque de capital
desejado e a alquota do imposto sobre lucro da firma, de forma que quanto maior
a alquota, menor ser o estoque de capital desejado. A equao (27) no pode
ser estimada, pois o estoque de capital desejado pela firma no uma varivel
observada. Para resolver essa questo, Jorgenson (1963) sups que a funo de
produo era do tipo Cobb-Douglas ou seja = 1 e definiu uma regra ad hoc
para o ajustamento do capital. Existem formas mais sofisticadas de estabelecer uma
relao tratvel entre alquota do imposto sobre os lucros da firma e o investimento.
Auerbach (1989) dispensa o ajustamento ad hoc e usa custos de ajustamento para
obter uma soluo aproximada para a relao.
A relao entre imposto sobre lucro e investimento no trivial. Por conta
disso, alguns autores sugerem que o desenho da poltica econmica deve ser feito
supondo-se que o efeito das alquotas do imposto sobre o lucro no investimento
pequeno. Alm da abordagem terica, Hasset e Hubbard (1996) usam srie em
nvel de firmas para avaliar essa relao nos Estados Unidos. Os autores concluem
que o investimento afetado pelo custo de uso e, como forma de reduzir esse custo,
sugerem uma poltica monetria que reduza a inflao esperada e a substituio da
tributao sobre a renda para uma tributao sobre o consumo. Segundo eles, uma
poltica guiada por essas recomendaes estimularia o investimento.
No objetivo deste captulo usar microdados para estimar o impacto da
CSLL no investimento e nem construir modelos para simulao numrica, como
forma de estimar tal impacto. No lugar disso, ser feita uma variao no modelo
de investimento apresentado em Romer (2012) para explicitar tal relao. Esse
modelo considera que o lucro de uma firma dado da seguinte forma:

Lucro = (Kt)kt It C(It) (28)

Em que Kt o estoque de capital da indstria, (Kt ) trata-se de uma funo


decrescente de Kt, que representa a remunerao de cada unidade de capital, Kt o
estoque de capital da firma, It trata-se do investimento da firma e C(.) representa
um custo de ajustamento. Denotando-se por a taxa de desconto dessa economia,
o problema da firma ter a seguinte forma:
Impactos Econmicos da Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido | 197

O lagrangeano ser dado por:

(29)
Em que qt = (1 + )t t e t o multiplicador de Lagrange associado regra
de movimento do capital10. A condio de primeira ordem para It :11

1 + C (It) = qt. (30)

A condio de primeira ordem para o capital dada por:


(1 + ) (Kt) = (1 + ) qt qt + 1. (31)
Juntando-se as equaes (30) e (31), obtm-se:

(1 + ) (Kt) = (1 + ) [1 + C (It)] [1 + C (It+1)]. (32)

A equao (32) sozinha no permite definir a sequncia tima de investimen-


to; para isso, seria preciso considerar a condio de transversalidade. Como no
ser apresentada uma soluo para a sequncia tima de investimento, a condio
de transversalidade no ser tratada, apenas fica o registro da equao (32), para
fins de comparao com o caso em que existe tributao sobre o lucro das firmas.
Com a finalidade de analisar o imposto sobre o lucro primeiro, considere
apenas a existncia do imposto com alquota t . Nesse caso, o lagrangeano passa
a ser dado por:

A condio de primeira ordem para o investimento dada por:

qt = (1 + t) [1 + C (It)]. (33)

A condio de primeira ordem para o capital :

(1 + ) + (1 + t) (Kt) = (1 + ) qt qt+1. (34)

Juntando-se as equaes (33) e (34), chega-se condio de primeira ordem


a ser comparada com a equao (32):

10. Por simplicidade, suposto que no h depreciao do capital.


11. A equao (30) equivalente equao (23), no contexto do modelo apresentado por Romer (2012).
198 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

(1 + ) + (1 t) (Kt) = (1 + ) (1 t) [1 + C (It)] (1 t+1) [1 + C (It+1)]. (35)

Repare que, no caso em que a alquota constante ( ), a equao (35)


torna-se igual a equao (32); isso estabelece o resultado anterior, que dizia que o
imposto sobre o lucro no afeta a deciso de investimento. Um ponto importante
tornado explcito pela equao (35) que o resultado de neutralidade do imposto
sobre o lucro depende da hiptese de alquota constante. Se existe algum motivo
para que as firmas acreditem que tal imposto ser modificado, ento haver resposta
no nvel de investimento destas.
Finalmente, considere-se a existncia de um incentivo ao investimento que
paga empresa It quando esta investe It, o pagamento recebido em contrapartida
do investimento no tributado. Com esse subsdio, o lagrangeano passa a ser
dado por:

A condio de primeira ordem para o investimento e o capital permitem che-


gar equao que ser comparada com as equaes (32) e (35), que ser dada por:

(1 + ) + (1 t) (Kt) = (1 + ) [1 + (1 t) C (It)] [1 + (1 t+1) C (It+1)]. (36)

As equaes (32), (35) e (36) resumem a discusso em Hasset e Hubbard


(1996) e permitem observar a questo da estabilidade da alquota do imposto. Na
ausncia de qualquer forma de compensao por investimento ou depreciao e
quando as alquotas so constantes, o imposto sobre lucro no afeta a deciso tima
de investimento. Esse o resultado encontrado em Stiglitz (1973) e presente nas
equaes (20) e (21); porm, quando ocorrem variaes nas alquotas, o resultado
no permanece. A equao (36) reproduz o resultado advindo de modificaes na
legislao para permitir a reduo de impostos por conta de investimento, que fazem
com que a alquota afete a taxa de investimento, at mesmo quando constante.
A equao (36) no permite estabelecer a direo da correspondncia entre a
alquota do imposto e o nvel de investimento; para isso, seria preciso especificar
uma funo de custo de ajustamento e usar de tcnicas de aproximao numrica
para obter a soluo. Porm, possvel determinar a relao entre e It no estado
estacionrio. Para tal objetivo, note-se que nesse estado a equao (36) toma a forma:

(1 + ) (1 ) (K) = (1 + ) [1 + (1 ) C (I)] [1 + (1 ) C (I)].


Impactos Econmicos da Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido | 199

Com as devidas simplificaes, a equao anterior toma a forma:

. (37)

Derivando-se a equao (37) em relao a , chega-se a expresso:

. (38)

Da equao (38) conclui-se que um aumento da alquota levar a uma queda


do investimento no estado estacionrio quando a segunda derivada da funo de
custo de ajustamento for positiva. De fato, a segunda derivada positiva uma
hiptese padro para a funo custo de ajustamento (Romer, 2012).

5 CONSIDERAES FINAIS
O captulo fez uma avaliao da evoluo da arrecadao da CSLL em relao a
outros impostos federais e apresentou variaes de modelos conhecidos na litera-
tura, para estabelecer relaes tericas entre imposto sobre lucro, inovao, inves-
timento e crescimento. Na segunda seo, na qual foi feita a anlise da evoluo
da arrecadao, foi visto que a arrecadao da CSLL e do IRPJ como proporo
do PIB apresenta queda nos ltimos anos. Tal queda pode ser um sinal que a crise
econmica levou a uma queda nos lucros mais intensos que a queda do PIB, o que
pode dificultar a estratgia de ajuste fiscal via arrecadao. Outro ponto importante
que, quando so considerados o IRPJ, a CSLL e a Cofins, a tributao sobre o
lucro ou faturamento das empresas como proporo do PIB no Brasil elevada,
em comparao aos pases da OCDE.
A terceira seo apresentou uma variao do modelo de crescimento via
destruio criativa em Aghion e Howitt (2009), para considerar o efeito de
impostos sobre o lucro e o faturamento na inovao e no crescimento. Nos
dois casos, o imposto reduz o lucro de monoplio e, portanto, o investimento
em pesquisa, bem como a probabilidade de ocorrer inovaes e o crescimento
da economia. O imposto sobre faturamento causa maior efeito negativo na
inovao e no crescimento. Futuras pesquisas podem modificar o modelo para
fazer com que a arrecadao do imposto seja usada em setores estratgicos, na
linha de Keuschnigg e Ribi (2012).
A quarta seo avaliou a relao entre imposto sobre lucros e investimento.
Incialmente, foi estabelecido o resultado de neutralidade do imposto sobre o lu-
cro na deciso de investir. Em seguida, foram discutidas as alteraes no modelo
bsico usadas na literatura para determinar a correspondncia entre investimento
200 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

e imposto sobre lucro. Por fim, foi apresentada uma variao do modelo de custos
de ajustamento em Romer (2012), para considerar o efeito do imposto sobre o
lucro. Alm dos resultados j discutidos, a variao do modelo permitiu mostrar
que no caso em que a alquota do imposto varivel no tempo possvel
estabelecer uma relao entre o imposto e o investimento, at mesmo sem as
alteraes usuais do modelo que determinam tal relao.
Os resultados do captulo sugerem que uma reduo nos impostos sobre
lucro da firma, alm de aproximar as alquotas praticadas no Brasil da mdia da
OCDE, poderia servir de estmulo inovao, ao investimento e ao crescimento
da economia.

REFERNCIAS
AGHION, P.; HOWITT, P. A model of growth through creative destruction.
Econometrica, v. 60, n. 2, p. 323-351, Mar.1992.
______.The economics of growth. MIT, 2009.
AUERBACH, A. J. Taxation, corporate financial policy and the cost of capital.
Journal of Economic Literature, v. 21, n. 3, p. 905-940, Sept.1983.
BARRO, R. Government spending in a simple model of Endogeneous Growth.
Journal of Political Economy, v. 98, n. 5, p. S103-S125, Oct.1990.
HASSET, K.; HUBBARD, G. R. Tax policy and Investment. Cambridge, MA:
NBER, 1996. (Working Paper n. 5.683).
JORGENSON, D. Capital theory and investment behavior. American Economic
Review, v. 53, n. 2, p. 247-259, 1963.
KEUSCHNIGG, C.; RIBI, E. Profit taxation, innovation and the financing
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Gallen, 2012. (Discussion Paper, n. 2010-01).
______. Profit taxes and financing constraints. International Tax and Public
Finance, v. 20, n. 5, p. 808-826, Oct. 2013.
ROMER, D. Advanced macroeconomics. McGraw-Hill, 2012.
STIGLITZ, J. The effects of income, wealth, and capital gains taxation on risk-
-taking. Quarterly Journal of Economics, v. 83, n. 2, p. 263-283, 1969.
______. The corporation tax. Journal of Public Economics, v. 5, p. 303-311, 1976.
Impactos Econmicos da Contribuio Social Sobre o Lucro Lquido | 201

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
AUERBACH, A. J. Tax reform and adjustment costs: the impact on investment
and market value. International Economic Review, v. 30, n. 4, p. 939-962, 1989.
______. Taxation and corporate financial policy. Cambridge, MA:NBER,
2001. (Working Paper, n. 8.203).
AUERBACH, A. J.; DEVEREUX, M. P.; SIMPSON, H. Taxing corporate in-
come. Cambridge, MA: NBER, 2008. (Working Papers, n. 14.494).
DALE, J. Capital theory and investment behavior. American Economic Review,
v. 53, n. 2, p. 247-259, May 1963.
DESAI, M.; DYCK, A.; ZINGALES, L. Theft and taxes. Journal of Financial
Economics, v. 84, n. 3, p. 591-623, June 2007.
DEVEREUX, M.; SRENSEN, P. B. The corporate income tax: international
trends and options for fundamental reform. Brussels: European Comission, 2006.
(Economic Paper, n. 264).
HALL, R.; DALE, J. Tax policy and investment behavior. American Economic
Review, v. 57, n. 3, p. 391-414, 1967.
CAPTULO 8

NOVAS FORMAS DE TRIBUTAO: IMPOSTO SOBRE


MOVIMENTAO FINANCEIRA E IMPOSTOS SOBRE
GRANDES FORTUNAS
Adolfo Sachsida1

1 IMPOSTO SOBRE MOVIMENTAO FINANCEIRA


Poucas ideias so to ruins que no podem ser pioradas. Infelizmente, o sistema
tributrio brasileiro no exceo regra. Isto , por pior que seja a estrutura tri-
butria brasileira, ainda possvel pior-la. Uma prova disso a constante ameaa
do retorno da famosa contribuio provisria sobre a movimentao ou trans-
misso de valores e de crditos e direitos de natureza financeira, ou simplesmente
contribuio provisria sobre movimentao financeira (CPMF), que vigorou no
Brasil entre 1997 e 2007.
A CPMF era permeada de truques, trs deles facilmente identificveis pelo
grande pblico e um quarto que demanda um conhecimento tcnico aprofunda-
do sobre o tema. O primeiro truque refere-se ao nome contribuio em vez de
imposto. Tal nomenclatura tinha um nico objetivo: no repartir a arrecadao
desse tributo com estados e municpios, toda sua arrecadao ficava com a Unio.2
O segundo truque refere-se destinao. No comeo, argumentava-se que
a CPMF seria destinada exclusivamente ao financiamento da sade pblica.
Essa regra logo mudou, e em breve a CPMF seria usada tambm para financiar
a Previdncia Social e o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Por fim,
em decorrncia do esforo fiscal necessrio para a obteno de superavit primrio,
parte dos recursos arrecadados pela CPMF acabava ficando no caixa do Tesouro
Nacional. A verdade nua e crua que dinheiro no tem carimbo (por mais que
polticos e legisladores gostem de dizer o contrrio). Quando o dinheiro entra no
caixa do governo, mesmo que com destinao especfica, obtm-se uma folga or-
amentria para se aumentarem gastos pblicos em outros setores. Com a CPMF
no foi diferente. To logo os recursos provenientes desta entraram nos cofres

1. Tcnico de planejamento e pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do
Ipea. E-mail: <sachsida@hotmail.com>.
2. De acordo com a legislao brasileira, os recursos obtidos por meio de contribuies (ao contrrio dos arrecadados
por meio de impostos) no precisam ser repartidos com estados e municpios.
204 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

pblicos, o governo sentiu-se vontade para gastar parte do dinheiro anteriormente


destinado sade em outros setores. O dinheiro arrecadado com a CPMF no se
somou ao oramento da sade anterior contribuio. Pelo contrrio, certo de
poder contar com a CPMF, o governo destinou parte dos recursos anteriormente
gastos na sade em outros projetos.
O terceiro truque refere-se ao termo provisrio. Ningum nunca acreditou
que essa contribuio seria provisria. Todos davam como certo que de provisria
tal contribuio nada teria. A CPMF durou aproximadamente dez anos difcil
sustentar o carter provisrio de algo que dura tanto tempo. Verdade seja dita, a
CPMF s foi extinta devido s brigas internas da base do governo. Sempre que
se fala de ajuste fiscal, de financiamento da sade pblica ou da necessidade de se
aumentar a arrecadao, a CPMF sempre lembrada.
Existe ainda uma quarta falcia a respeito da CPMF. Contudo, aqui se de-
manda um conhecimento tcnico um pouco mais refinado. Analistas argumentam
que era um bom tributo, pois era: i) fcil de ser coletado; e ii) tinha grande poten-
cial arrecadador. Infelizmente tais analistas se esqueciam do terceiro critrio para
qualificar um tributo: iii) distoro gerada pelo tributo. O item iii mortal, no
apenas para a CPMF, mas para qualquer outro imposto baseado em movimenta-
o/operao financeira (aqui se enquadra tambm o imposto sobre operaes de
crdito, cmbio e seguros IOF).
A CPMF tinha realmente duas grandes vantagens. Em primeiro lugar, era
barato e fcil coletar os valores devidos a esse tributo. Os prprios bancos remetiam
os valores para o governo. A sonegao da CPMF era virtualmente impossvel aos
que faziam uso de bancos (ou do sistema financeiro como um todo). Sendo assim,
mesmo pessoas que agiam na informalidade (e mesmo na ilegalidade) acabavam
sendo taxados pela CPMF. To logo o dinheiro era movimentado na conta bancria,
incidia-se a CPMF, e os bancos transferiam o valor devido ao governo. Em segun-
do lugar, a CPMF tambm tinha um grande potencial de arrecadao.3 Contudo,
tal como veremos nas prximas sees, os efeitos deletrios da CPMF (e do IOF)
sobre a economia so significativos. A distoro e a consequente perda de eficincia
econmica geradas pela CPMF (e pelo IOF) sugerem que a adoo de impostos (ou
contribuies) baseados em movimentao financeira uma ideia ruim, com poten-
cial de piorar ainda mais o j extremamente ineficiente sistema tributrio brasileiro.
Com base no melhor do meu conhecimento, a primeira vez que um imposto
sobre movimentao financeira foi proposto foi em 1972, pelo economista James
Tobin, ganhador do Nobel de Economia em 1981. Da impostos sobre movimen-
taes financeiras serem conhecidos tambm por imposto de Tobin. A ideia de

3. Em 2007, seu ltimo ano de vigncia, a CPMF arrecadou aproximadamente R$ 35 bilhes.


Novas Formas de Tributao: imposto sobre movimentao financeira e impostos | 205
sobre grandes fortunas

Tobin era taxar entre 0,1% e 0,25% todas as transaes de divisas internacionais,
com o objetivo bsico de reduzir a especulao financeira internacional. Alm
disso, o volume de recursos arrecadado com esse imposto poderia ser utilizado para
auxiliar no desenvolvimento de pases pobres. A rigor, a preocupao principal do
imposto sugerido por Tobin era reduzir a instabilidade monetria internacional.
Foi apenas mais recentemente que alguns analistas passaram a sugerir esse imposto
tambm como uma forma de distribuir renda.
No mundo, no prosperou a ideia de se taxar a movimentao financeira.
Contudo, no Brasil, tanto a CPMF como o IOF so exemplos desse tipo de tri-
buto. Evidentemente, dado o alto volume de transaes financeiras, o montante
de recursos arrecadado com este imposto significativo. Sendo assim, diversos
analistas argumentam pela utilizao desse tributo para financiar atividades sociais
do Estado (sade, educao, combate pobreza etc.).
Por algum motivo que desconheo, parcela expressiva de analistas acredita
que apenas ricos se utilizam do sistema financeiro. Sendo assim, impostos sobre
movimentao financeira recairiam mais pesadamente sobre os mais ricos. Depois
disso, bastaria transferir esse dinheiro para os mais pobres para termos um imposto
retirado dos ricos e dado aos pobres (na opinio deles, um verdadeiro imposto
Robin Hood). Note que o embasamento moral desse tipo de tributo que uma
sociedade deve buscar a reduo da desigualdade de renda, pouco importando a
origem dessa desigualdade. J o fundamento social : cabe ao rico financiar o pobre.
No mundo real, pouco importa se voc concorda ou no com o fundamento
moral e social dos impostos sobre movimentao financeira, o resultado final o
mesmo: tais impostos so incapazes de taxar pesadamente os mais ricos em favor
dos mais pobres. Isso ocorre por um motivo simples: os ricos sempre conseguem se
proteger de maneira mais eficiente desse imposto do que a classe mdia e os pobres.
Os bancos disputam os clientes mais abastados, oferecendo a eles vantagens para
no transferirem sua conta para o banco concorrente. Sendo assim, os prprios
bancos criam produtos financeiros que visam livrar os ricos do pagamento desse
tipo de imposto. Infelizmente, tais produtos geralmente no ficam disponveis
nem classe mdia, nem aos mais pobres.
Outro detalhe importante que impostos sobre movimentao financeira tais
como o IOF acabam incidindo em operaes de crdito extremamente usadas pela
classe baixa. Por exemplo, quando um pobre financia a compra de uma geladeira,
o IOF ir onerar a sua prestao. Ou seja, a geladeira ir custar mais caro para o
pobre justamente por causa do IOF. Como os mais pobres precisam de crdito
para comprar eletrodomsticos, isto implica taxar justamente os pobres (os quais
originalmente tal imposto se propunha a ajudar).
206 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Voc pode at acreditar que obrigao do rico ajudar o pobre; voc pode at
preferir morar numa sociedade com menos desigualdade de renda, mas impostos
sobre movimentao financeira no so os mecanismos adequados para se obter
esse fim.
Do ponto de vista tcnico a evidncia forte contra a adoo de tributos que
incidam sobre a movimentao financeira. Tais impostos satisfazem dois dos trs
critrios que caracterizam um bom imposto (se que existe algum imposto bom):
i) so fceis de ser coletados (atingindo mesmo pessoas empregadas em setores
informais e mesmo ilegais), alm disso, seu custo de arrecadao baixo; e ii) tm
grande potencial de arrecadao. Contudo, falham vergonhosamente no terceiro
critrio: iii) o peso morto de impostos sobre transaes financeiras alto, gerando
grandes distores na economia, o que, por sua vez, resulta numa grande perda
de eficincia econmica.
Como a tecnicalidade aqui um pouco complicada, vamos adotar a seguinte
estratgia: em primeiro lugar, vou mostrar a intuio que justifica as crticas con-
tra impostos sobre movimentao financeira; em segundo lugar, para os leitores
mais curiosos, citarei artigos tcnicos que mostram o equvoco de se adotarem
tais tributos.
poca da antiga CPMF, era comum ouvir pessoas pedindo pela adoo do
imposto nico. Tais indivduos queriam que todos os impostos fossem eliminados,
e em seu lugar permanecesse apenas o imposto do cheque. O que voc acha dessa
ideia? Tentadora, no mesmo? J imaginou um sistema tributrio composto por
um nico tributo? As vantagens inerentes seriam inmeras, sendo a simplificao
tributria e a consequente reduo no custo das empresas, aliadas facilidade do
clculo do imposto devido, as mais bvias.
No restam dvidas de que a adoo de um imposto nico traria vantagens.
Mas seria a CPMF a melhor maneira de termos um imposto nico? Vejamos, em
2014, apenas o governo federal gastou aproximadamente R$ 2 trilhes. Vamos
assumir que em 2007, ltimo ano de sua vigncia, a CPMF tenha arrecadado
aproximadamente R$ 50 bilhes em valores reais (estou arredondando esse nmero
para facilitar a compreenso do leitor). Nesse ltimo ano, a alquota da CPMF
era de 0,25%. Fazendo uma conta de padaria (isto , fazendo uma regra de trs
simples e sem grande rigor tcnico, mas com a finalidade exclusiva de ilustrar nosso
ponto), teramos que ter uma alquota da CPMF de 10% apenas para pagar os
gastos da Unio no ano de 2014.
Agora pergunto a voc, nobre leitor: algum iria depositar dinheiro no banco
se para peg-lo de volta fosse necessrio pagar 10% de CPMF? Parece-me bvio
que no. Uma alquota de imposto to alta sobre movimentao financeira levaria
as pessoas a abandonar o sistema financeiro. Foi exatamente por esse motivo que,
Novas Formas de Tributao: imposto sobre movimentao financeira e impostos | 207
sobre grandes fortunas

quando Tobin sugeriu esse tipo de imposto, ele foi claro que esse deveria ter uma
alquota baixa (nunca superior a 1%).
Espero que os exemplos anteriores tenham sido suficientes para convencer
o leitor de que impostos sobre transaes financeiras no podem ser utilizados
como um imposto nico. Caso voc opte pela existncia desse tipo de tributo, esse
necessita ter uma alquota inferior a 1%, e ter necessariamente de ser acompa-
nhado por outros impostos. Contudo, cabe ressaltar que as distores geradas por
impostos sobre movimentao financeira no desaparecem pelo fato de a alquota
ser baixa, ao contrrio, tais distores continuam expressivas, mas agora com um
tamanho menor.
Meu objetivo agora mostrar ao leitor que mesmo alquotas pequenas (infe-
riores a 1%) de tributos sobre movimentao financeira geram grandes distores
na economia. Imagine uma CPMF com alquota de 0,25% (exatamente como era
em 2007). Seu pai vendeu um carro por R$ 30 mil e pediu para voc ir depositar
o cheque referente venda do carro. Por um erro seu, o cheque foi depositado na
conta de sua me. Voc ento retirou os R$ 30 mil da conta de sua me e deposi-
tou na conta de seu pai. Contudo, ao retirar o dinheiro da conta de sua me para
repass-la a seu pai, incidiu a CPMF. Em resumo, seu erro custou (R$ 30 mil x
0,25%) R$ 75. Achou pouco? Ento se lembre que, quando seu pai retirar esses
mesmos R$ 30 mil da conta dele, a CPMF ir incidir novamente. Ou seja, mais
R$ 75 de CPMF. Suponha agora que seu pai deposite esse dinheiro na conta de
sua irm, como um presente de casamento. Adivinhe o que ir acontecer quando
sua irm sacar esse dinheiro? Isso mesmo, mais R$ 75 para pagamento da CPMF.
O pargrafo anterior no uma brincadeira inofensiva. Ele ilustra um pro-
blema srio associado a impostos sobre transaes financeiras, isto , seu carter
cumulativo. Quanto mais operaes financeiras voc fizer, maior ser o imposto a
ser pago. Empresas que tm cadeias de produo longas sofrem pesadamente com
a CPMF justamente por seu carter cumulativo. A cada pagamento de insumo
de uma empresa para outra, a cada venda realizada, incide-se CPMF, onerando
cada vez mais os produtos. Quanto mais longa for a cadeia de produo de um
produto, maior ser o efeito cumulativo do imposto sobre transao financeira.
Dessa forma, mesmo alquotas pequenas de CPMF geram efeitos em cascata ex-
pressivos na economia.
Para evitar esse problema o empresrio obrigado a reduzir suas operaes
financeiras, o que por vezes implica reduo da produtividade de sua empresa.
Por exemplo, poca da CPMF, muitos postos de gasolina no descontavam os
cheques que recebiam. Em vez disso, procuravam fornecedores que aceitavam
cheques de estranhos e pagavam tais fornecedores com os cheques dos clientes
que abasteceram o carro no posto. Tudo isso para evitar que o dinheiro entrasse
em sua conta bancria e ele fosse obrigado a pagar CPMF.
208 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Ao levarmos em considerao as distores geradas por impostos de transao


financeira, vemos que estes atrapalham muito a atividade econmica e geram perdas
significativas de bem-estar para a sociedade. O leitor mais curioso pode verificar isso
nos estudos de Sachsida (2001), Albuquerque (2006) e Honohan e Yoder (2010).
Mas quanto ao IOF, ser que to deletrio para o bem-estar da sociedade
quanto a CPMF? Evidentemente que no, afinal, incide sobre uma base menor
que a da antiga CPMF. Contudo, as mesmas crticas qualitativas feitas CPMF
se aplicam ao IOF. Tributos sobre movimentao financeira so uma pssima ideia
do ponto de vista econmico, uma vez que distorcem muito as decises econ-
micas, gerando assim uma grande perda de eficincia, que, em ltima instncia,
afeta negativamente a produtividade e o crescimento econmico de longo prazo.
Em palavras simples, impostos sobre movimentao financeira, mesmo com
alquotas baixas, tm potencial de gerar perdas de bem-estar social. Isso ocorre
porque, devido a seu carter cumulativo, tais impostos punem severamente a
produo de bens com longas cadeias de processos de produo.
Ainda resta uma ltima justificativa para impostos sobre transao financei-
ra: seu carter regulatrio. Muitos argumentam que impostos como o IOF tm
carter regulatrio sobre a expanso do crdito por exemplo. Sim, certamente isso
verdade. Alteraes na alquota do IOF podem estimular ou reprimir o crdito
na economia. Contudo, me parece que existem formas bem menos danosas (do
ponto de vista de bem-estar social) de fazer tal regulao (se que tal regulao
mesmo necessria). O leitor mais curioso pode recorrer a qualquer manual de
macroeconomia ou de economia monetria para aprender sobre as maneiras usuais
de se controlar a expanso dos agregados monetrios numa economia.4
Cabe ressaltar, por fim, que o investidor est sempre interessado no retorno do
investimento aps o imposto. Exatamente por isso, a CPMF diminui a atratividade
de qualquer ativo que implique operaes financeiras. Em palavras simples, bem
provvel que a implementao da CPMF obrigue o governo a aumentar a taxa de
juros que remunera a dvida pblica. Isso ocorre porque o investidor teria seu retorno
reduzido aps a implementao da CPMF. Para evitar a fuga desse capital, o governo
seria obrigado a aumentar a taxa de juros que remunera seus ttulos ou, ento, a criar
leis especficas isentando esse capital do pagamento da CPMF (alis, foi exatamente
isso que ocorreu poca em que esse tributo vigorava). Notem que a simples existncia
da CPMF capaz de gerar custos grandes nos mercados financeiros, obrigando todos

4. De maneira geral, os bancos centrais mundo afora usam operaes de mercado aberto para controlar a poltica
monetria. Adicionalmente, tambm podem ser adotadas outras ferramentas, tais como as taxas de redesconto (taxa
de juros que o Banco Central cobra para emprestar para outros bancos) ou o depsito compulsrio (valor que os bancos
so obrigados a manter em depsitos sob a guarda da autoridade monetria). Contudo, estudar tais mecanismos est
fora do escopo deste captulo.
Novas Formas de Tributao: imposto sobre movimentao financeira e impostos | 209
sobre grandes fortunas

(governo, empresas e famlias) a pagar uma taxa de juros mais alta para compensarem
os investidores da perda acarretada por esse tributo.

2 IMPOSTO SOBRE GRANDES FORTUNAS: HERANA E BENS SUNTURIOS


A ideia de se taxar herana no nova em economia. Recentemente, ganhou os
noticirios, embalada pela popularidade do livro de Thomas Piketty (2014), onde
o autor faz uma defesa vigorosa de pesados impostos sobre a herana.
Muitos pensadores se preocupam com a questo da distribuio de renda.
Argumentam que uma sociedade com a renda mais bem distribuda apresenta um
ideal a ser perseguido. Sugerem ainda que o sistema tributrio deve ser utilizado
no apenas com o objetivo de arrecadar recursos, mas tambm de promover uma
distribuio de renda mais equitativa na sociedade.
Embora seja factvel argumentar-se a favor de uma melhor distribuio de
renda, um equvoco grande a adoo do sistema tributrio para atingir essa
finalidade. Os impostos costumam distorcer o comportamento dos indivduos,
piorando assim a eficincia econmica da sociedade. No apenas isso: ao diminuir a
produtividade, os impostos tm um impacto negativo no crescimento de longo prazo
de uma economia. Sendo assim, fundamental a escolha de um sistema tributrio
que, providenciando os recursos necessrios para o financiamento do Estado, seja
ao mesmo tempo capaz de gerar o menor grau possvel de distores na economia.
Quando se tenta usar o sistema tributrio com objetivos distributivos, o
grau de ineficincia econmica aumenta, comprometendo a situao econmica
daquele pas no longo prazo. Exatamente por isso que se argumenta que por
meio do gasto pblico (e no da tributao) que se deve tentar corrigir problemas
inerentes distribuio de renda. Resumindo, se o governo quer ajudar os mais
pobres, deve fazer isso aumentando as transferncias de recursos pblicos para esse
segmento da sociedade.
A rigor, polticas tributrias que tentam promover distribuio de renda, isto
, tributando pesadamente os mais ricos, costumam redundar em grandes fracassos.
Ao final, aquele imposto que era destinado aos ricos acaba sendo pago pela parcela
mais pobre da sociedade. O motivo disso reside num princpio muito conhecido
pelos economistas, mas geralmente desconhecido pelo grande pblico: impossvel
ao Estado determinar quem pagar o nus tributrio. O Estado pode determinar
quem levar o dinheiro para ele, mas incapaz de determinar quem realmente
ser o responsvel pelo pagamento do imposto. Isto ocorre porque o nus tribu-
trio (ou seja, quem realmente paga o imposto) determinado pela elasticidade
das curvas de oferta e demanda de cada mercado. Isto , o nus tributrio recai
mais pesadamente sobre a curva que possui menos capacidade de ajustes (menor
possibilidade de substituir seu consumo ou sua produo).
210 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

O livro Economics of the public sector, de Joseph E. Stiglitz (2000), apresenta


uma prova formal dos argumentos sobre a relao entre o nus tributrio e a
elasticidade das curvas de oferta e demanda aqui utilizados. Assim, um leitor mais
curioso pode recorrer a esse livro e verificar a prova do que aqui est sendo argu-
mentado. O leitor que no possui uma maior afinidade matemtica pode seguir
o texto normalmente.

2.1 Imposto sobre herana


No Brasil, o imposto sobre heranas conhecido pelo nome de imposto sobre
transmisso causa mortis e doao (ITCMD). Esse imposto de competncia
estadual (isto , so os estados que se beneficiam de sua arrecadao e que fixam
regras especficas). A alquota desse imposto pode chegar a at 8% do valor do bem
herdado ou doado. Tambm so especificados valores mnimos para a cobrana
desse imposto (isto , s incidem quando o preo do bem ultrapassa determinado
valor previamente estipulado pelo Estado). Este imposto no propriamente um
imposto sobre grandes fortunas, uma vez que incide tambm sobre patrimnios
dificilmente qualificados como pertencentes a pessoas ricas. Por exemplo, no estado
de So Paulo, o ITCMD incide sobre quaisquer bens avaliados acima de R$ 40 mil.
No pequeno o nmero de pessoas favorveis tributao de grandes for-
tunas. Uma das solues comumente apontadas sugere pesados impostos sobre a
herana de pessoas ricas. Esse imposto recairia sobre o montante deixado de herana
para os herdeiros. Qual o fundamento moral desse imposto? Exatamente por que
devemos tributar a herana?
Interessante notar que se convencionou acreditar que moralmente justo
tributar a herana de famlias ricas. Por qu? Geralmente, a resposta a essa pergunta
baseia-se em algum argumento do tipo o filho do rico no trabalhou para obter
aquela riqueza, ele apenas a herdou. rico por ser filho de algum rico, no por
mrito prprio. Independentemente de ser verdade ou no, ainda assim isso no
um fundamento moral.
Estudos apontam que mulheres bonitas ganham mais do que mulheres feias,
ser que devemos taxar a beleza? Isto , ser que pessoas bonitas devem pagar
alquotas maiores de imposto? Afinal, ganham mais no por mrito prprio, mas
apenas pelo simples fato de terem nascido belas. Estudos sugerem que pessoas
inteligentes ganham mais do que pessoas burras. Ser que devemos taxar a inte-
ligncia? Quando uma criana nasce, ela possui uma srie de atributos: beleza,
inteligncia, sade, talentos especficos, e benefcios ligados a seus pais. Entre tais
benefcios, podemos elencar que determinados pais cuidam melhor de seus filhos
do que outros, ou ainda que alguns pais so mais ricos, propiciando a seus filhos
melhores oportunidades. Exatamente por que devemos taxar apenas esse ltimo
atributo (riqueza herdada dos pais), e no os demais?
Novas Formas de Tributao: imposto sobre movimentao financeira e impostos | 211
sobre grandes fortunas

Uma criana nascida numa famlia rica certamente tem mais oportunidades
do que outra nascida numa famlia pobre, mas tambm verdade que uma criana
nascida numa famlia estruturada e que ama seus filhos tambm ter mais oportu-
nidades do que outra que nasa num lar desestruturado e onde ela no desejada. E
a? Ser que devemos ento taxar crianas que nascem em lares mais estruturados?
Afinal, tal como as crianas filhas de ricos, elas tambm tero mais oportunidades.
Mulheres bonitas ganham mais do que mulheres feias.5 Pessoas inteligentes
recebem salrios maiores do que pessoas burras. Ora, tanto beleza quanto inteli-
gncia so caractersticas inatas do ser humano. No h mrito prprio algum em
se nascer bonito ou inteligente. De maneira semelhante, as habilidades necessrias
para um grande jogador de futebol ou um artista so inatas podem ser aprimo-
radas, claro. Mas talento algo que se nasce com ele, ou se tem ou no se tem.
Deveramos ento taxar a beleza, o talento, e a inteligncia? Afinal, esse o mesmo
argumento que justifica a taxao da herana.
Aceitar a taxao da herana do filho do rico argumentando que isso no
mrito individual nos levaria necessariamente a propormos taxaes equivalentes
para beleza, inteligncia e talento. Afinal, todas essas caractersticas vieram do
nascimento do indivduo. Claro que a beleza, a inteligncia e o talento podem ser
aprimorados. Essa parte reside no mrito de cada um. Contudo, inquestionvel
que parte disso decorre diretamente do nascimento. E, nessa parte, o argumento
referente taxao da herana se aplicaria.
A proposta de se taxar a herana baseia-se na ideia de que o dinheiro cai do
cu. Ou seja, o rico nasceu rico por uma graa divina. Este argumento esconde
o fato de que a riqueza foi antes acumulada ou poupada por algum (os pais do
rico) para s depois poder ser usufruda. No deixa de ser irnico o fato de que os
mesmos que reclamam da baixa taxa de poupana no Brasil sejam os mesmos que
defendem tambm o imposto sobre a herana. Ora, a herana uma forma de
poupana, portanto, contraditrio reclamar que a poupana domstica baixa
e ao mesmo tempo propor uma taxao extra sobre ela.
De maneira geral, o argumento moral para taxar a herana a justificativa de
que no justo algum se beneficiar excessivamente de algo que no contribuiu
para ter. Ou, em outras palavras, moralmente justo que parte da herana seja
transferida para outros que igualmente no contriburam para ela. Esse argumento
esconde o fato bvio de que muitos filhos contriburam, sim, para a construo
da herana.
No incomum que filhos de pais empreendedores trabalhem desde cedo
em suas empresas. No incomum que filhos de famlias ricas passem a maior

5. Para mais informaes, ver Hamermesh e Biddle (1994).


212 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

parte do tempo longe dos pais, que esto trabalhando at altas horas na empresa.
No incomum que filhos de milionrios hoje sejam aqueles mesmos filhos de
pais pobres h vinte anos, mas que, com o esforo conjunto de toda a famlia (dos
filhos inclusive), conseguiram prosperar economicamente. Resumindo, estes filhos
tiveram que pagar um preo econmico (no caso, o de trabalharem nas empresas
dos pais), moral (por crescerem longe dos pais, que estavam trabalhando e tinham
pouco tempo para cuidar dos filhos) ou social (no caso de crianas pobres obri-
gadas a passar menos tempo na escola ou com os amigos, pois tinham que ajudar
em trabalhos domsticos ou em atividades no remuneradas para ajudar os pais a
desenvolverem seu negcio). Ser que esses filhos no contriburam para a herana?
O argumento social para taxar a herana reside na distribuio de renda.
Argumenta-se que sem essa taxao a renda na sociedade ficaria cada vez mais
concentrada na mo dos mais ricos, tornando a sociedade cada vez mais desi-
gual.6 Este argumento esconde o fato de que boa parte da concentrao de renda
gerada pelo prprio governo, e no pelo mercado. Polticas pblicas de estmulo
indstria nacional so um bom exemplo. No fundo, tais polticas fazem uso
de recursos pblicos (coletados inclusive junto aos mais pobres) para financiar
atividades industriais que de outra maneira no seriam capazes de competir no
mercado (desnecessrio dizer que os donos dessas indstrias so mais ricos que
o cidado comum). Polticas industriais so um exemplo de poltica pblica que
concentra renda.
Numa economia de mercado, a concentrao de renda dificilmente a regra.
Afinal, o lucro do empresrio fica condicionado sua capacidade de atender s
demandas de mercado. Isto , seu ganho extra fica condicionado sua habilidade de
seguir trabalhando duro e agradando os consumidores. Isso s deixa de ser verdade
quando o Estado intervm na economia, garantindo algum benefcio externo ao
empresrio. Por exemplo, quando o Estado limita a entrada de concorrentes este
o caso dos cartrios. Ou ainda quando o Estado exige que determinadas compras
devem ser feitas de determinados vendedores nacionais este o caso das polticas
pblicas que obrigam empresas a terem determinado percentual de insumos com-
prados exclusivamente de fornecedores nacionais. Tais polticas costumam onerar
os bens consumidos por toda a populao em benefcio de determinadas empresas.
Isto , transfere-se renda de toda a sociedade para um segmento especfico. Ou seja,
concentra-se renda naquele setor s expensas do resto da populao.
Outro exemplo de concentrao de renda gerada pelo prprio governo o
sistema educacional. O governo gasta um montante enorme de recursos pblicos
para providenciar estudo universitrio gratuito aos filhos dos ricos. Boa parte das

6. Aqui, por amor ao debate, vou me abster de argumentar que a distribuio de renda deve ser feita via gasto pblico,
e no via tributao.
Novas Formas de Tributao: imposto sobre movimentao financeira e impostos | 213
sobre grandes fortunas

melhores universidades brasileiras pblica, e todas elas fornecem educao gratuita.


Contudo, dado o grau de concorrncia para entrar nos principais cursos dessas
universidades, a maioria dos alunos das turmas dos cursos de elite formada por
estudantes ricos ou de classe mdia (que puderam estudar e se preparar em escolas
privadas no passado). Esse mais um exemplo do governo usando o gasto pblico
para concentrar renda (em vez de desconcentr-la).
Ainda em relao ao argumento social pela taxao de heranas, devemos
lembrar que a real preocupao de uma poltica pblica deve ser o combate
pobreza. Vejamos dois cenrios distintos. No cenrio A, metade da populao
recebe mensalmente R$ 1 mil e a outra metade, R$ 2 mil. No cenrio B, toda
a populao recebe mensalmente R$ 800. O cenrio B possui claramente uma
melhor distribuio de renda, mas seria absurdo acreditar que algum preferisse o
cenrio B ao cenrio A. Esse exemplo simples serve para ilustrar um exemplo real
importante: talvez a Coreia do Norte possua uma distribuio de renda melhor do
que a Coreia do Sul, mas inimaginvel que algum no mentalmente perturbado
prefira morar na Coreia do Norte a morar na Coreia do Sul. O mesmo vale para
diversas outras comparaes talvez Cuba tenha uma distribuio de renda melhor
do que a dos Estados Unidos, contudo, no vejo americanos fugindo numa balsa
para Cuba, mas vejo cubanos fugindo para os Estados Unidos. Isso certamente
nos diz muito sobre o fato de que combater a pobreza , sem sombra de dvidas,
mais importante do que combater a desigualdade de renda.
Certamente, a herana, quando passada de pai para filho, mantm aquele
estoque de riqueza dentro da famlia. Mas ser que taxar a herana levaria esses
recursos aos mais pobres? Ou ainda, ser que, na presena de altos impostos sobre
a herana, esses recursos provenientes da herana ainda existiriam?
Vamos analisar agora o imposto sobre herana do ponto de vista econmico.
So trs os requisitos para se julgar a qualidade de um imposto: i) facilidade de
coleta; ii) montante arrecadado; e iii) distoro gerada. Em geral, muito destaque
se d aos itens i e ii. Contudo, um erro monumental, e extremamente danoso
para a economia, no se analisar corretamente o item iii.
Em princpio, fcil coletar o imposto sobre herana. Basta que seja aprovada
no Congresso Nacional uma lei para tanto. Por exemplo, uma lei que crie uma
alquota de 20% sobre o montante de herana que exceder R$ 1 milho. Assim,
quando um pai deixar R$ 5 milhes de herana para seus filhos, o Estado ficar, a
ttulo de imposto de herana, com R$ 800 mil (R$ 5 milhes - R$ 1 milho = R$
4 milhes; R$ 4 milhes x 20% = R$ 800 mil). Apenas como ilustrao, vamos
analisar um caso simples. Uma famlia composta de pai, me e trs filhos. O pai
faleceu inesperadamente num acidente automobilstico. Como ficaria distribuda a
herana? Supondo uma regra comum e a inexistncia de um testamento (caso exista
214 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

testamento, e em casos especficos, a distribuio pode ser distinta), a distribuio


da herana sobre um patrimnio de R$ 5 milhes seria a seguinte:
Estado (imposto sobre a herana) = R$ 800 mil.
Esposa (50% sobre o restante aps o imposto) = R$ 2,1 milhes.
Cada filho (50% sobre o restante aps o imposto dividido por trs) = R$
700 mil.
No deixa de ser interessante notar que o Estado abocanharia uma parcela
maior de cada filho individualmente. Claro que, nessas contas, no esto includos
outros custos (advogados, outros impostos, taxas etc.), o que diminuiria ainda mais
a parcela de cada herdeiro, mas manteria inalterada a parcela do Estado. Neste
exemplo simples, pode-se argumentar que o imposto sobre a herana satisfaz a
exigncia i exposta anteriormente: um imposto fcil de ser coletado. Afinal,
sua coleta se daria no momento da transferncia do patrimnio para os herdeiros.
A exigncia ii refere-se ao montante arrecadado. Do ponto de vista econmi-
co, no faz sentido a criao de um imposto que arrecade quantias insignificantes.
Claro que existem outras justificativas para a criao de um imposto, que no
puramente arrecadar recursos. s vezes, impostos servem para proteger a indstria
nacional (como o caso dos impostos sobre importao) ou para desestimular o
consumo (como o caso dos impostos sobre bebidas e cigarros). Contudo, me
parece claro que um imposto sobre herana teria claras finalidades arrecadatrias.
E, certamente, existe um potencial de arrecadao grande em se taxar heranas.
A questo : ser que seria realmente possvel arrecadar esse montante todo?
Algumas dificuldades operacionais so esperadas, tal como estipular o preo de
determinados imveis (casas, fazendas, apartamentos) e de outros bens (carros, obras
de arte, joias etc.). Contudo, de maneira geral, tais dificuldades de precificao
(apesar de comuns) seriam acessrias. Certamente, poderiam ocorrer subavaliaes
de bens (evitando assim pagar um imposto maior). Mas, bem ou mal, algum paga-
mento teria que ser feito. Contudo, outra dificuldade muito superior a essa a que
explicaremos nos pargrafos a seguir: a distoro gerada pelo imposto sobre herana.
Um bom imposto deve gerar poucas distores na economia. Distoro
a alterao no comportamento das pessoas e das empresas gerada em decorrncia
de determinado imposto.7 Por exemplo, quando o governo aumenta os impostos
sobre os combustveis, o preo da gasolina aumenta. Com isso, algumas pessoas
deixam de usar o carro e comeam a adotar outros meios de transporte (ou sim-
plesmente passam a frequentar locais mais perto de sua residncia, evitando gastar
gasolina). Essa alterao no comportamento decorrente do imposto o que chamo

7 . Num linguajar mais tcnico, estou me referindo perda de peso-morto do imposto.


Novas Formas de Tributao: imposto sobre movimentao financeira e impostos | 215
sobre grandes fortunas

de distoro (ou peso-morto do imposto). Quanto maior a distoro gerada por


um imposto, pior ele em termos de eficincia econmica.
A mais bvia distoro que um imposto de herana geraria refere-se pre-
cificao dos bens. Muitos comeariam a declarar um preo inferior do bem her-
dado apenas para pagar menos imposto. Mas existem outras distores bem mais
graves que essa. Por exemplo, ao longo de sua vida, um pai (ou uma me) poderia
ir acumulando ouro debaixo do colcho. E, pouco antes de sua morte, dividir o
ouro entre seus filhos. Esse dinheiro no seria taxado como herana pelo simples
fato de que o governo sequer saberia de sua existncia. Resumindo: em vez de
esse dinheiro estar aplicado no sistema financeiro (financiando outros projetos e
gerando empregos), estar debaixo do colcho.
Tambm no deixa de ser irnico notar que pessoas que culpam a baixa taxa
de poupana domstica como fonte de nossas baixas taxas de crescimento so as
mesmas que querem taxar ainda mais a poupana. A herana uma forma de
poupana intergeracional, isto , transfere recursos da gerao atual para a prxi-
ma. Enquanto a prxima gerao no se apropria da herana, esta mantida em
forma de poupana. Taxar a herana significa taxar essa forma de poupana. Esta
no me parece ser a melhor estratgia para algum que quer aumentar a taxa de
poupana do pas.
Vejamos um caso simples: Maria e Pedro. Maria, me solteira, trabalhava
duro e estudava noite. Com dificuldades montou uma pequena empresa, que,
com a ajuda da filha, foi crescendo e ganhando dinheiro. Maria no aceitava deixar
trabalho para o dia seguinte, e cumpria longas jornadas. O negcio foi crescendo
e Maria foi contratando novos funcionrios, mas mantendo sua filha sempre por
perto e trabalhando no negcio. Os anos passaram, e Maria conseguiu acumular
um patrimnio de R$ 3 milhes. Verdadeira faanha para algum que comeou
com tantas dificuldades. Ainda assim, um patrimnio que dificilmente qualificaria
algum como milionrio. Bom, depois desse esforo todo, o governo viria e cobraria
imposto sobre herana da filha de Maria.
Adotando-se, a ttulo de exemplo, uma alquota de 20% sobre o montante
que excedesse a R$ 1 milho, implicaria que a filha de Maria deveria pagar R$
400 mil de imposto sobre a herana. J passou por sua cabea que tal imposto
pode inviabilizar o negcio mantido agora pela filha de Maria? Talvez Maria tivesse
deixado a empresa como herana. Sendo a empresa avaliada em R$ 3 milhes,
tudo o que a filha teria seria a empresa. Um imposto sobre a herana que incidisse
nesse caso poderia inviabilizar financeiramente a empresa. Afinal, como pagar um
imposto superior a 10% do valor total da empresa? Em resumo, o imposto sobre
herana poderia diminuir a produo e o emprego na economia, pois as empresas
teriam dificuldades de caixa toda vez que seu dono morresse.
216 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

Os burocratas ento argumentaro que o imposto sobre heranas no ir


incidir sobre empresas. Afinal, mesmo com uma alquota baixa, tal imposto po-
deria significar o fechamento do negcio, o que implicaria queda da produo e
aumento do desemprego. Infelizmente, para os burocratas a economia no to
simples assim. To logo fosse aprovada uma lei que isentasse a parcela da herana
mantida em empresas, e teramos outro problema: os milionrios passariam a
criar empresas e colocar nelas fortunas para que, na sua morte, essa parcela no
fosse taxada. Essa mais uma distoro gerada na economia em decorrncia do
imposto sobre heranas.
No nosso exemplo, seria como se Maria abrisse uma empresa de fachada e
colocasse l uma parcela expressiva de seu capital. Quando de sua morte, dado que
o imposto sobre heranas no incidiria mais na parcela da herana presente em
empresas, ela teria evitado pagar esse imposto. Um leitor desavisado pode achar
isso exagero, mas o leitor curioso pode verificar que esse problema bem mais
srio do que parece primeira vista. Nos Estados Unidos, por exemplo, vrios mi-
lionrios abrem fundaes com objetivos claros de evaso fiscal. Em toda parte do
mundo onde aplicado o imposto sobre herana, no pode incidir sobre empresas
(exatamente para no fechar as portas do negcio), isso abre a possibilidade de vrias
manobras contbeis com o intuito de se reduzir o montante de imposto devido.
O pargrafo anterior esconde outro detalhe: o imposto sobre herana pro-
vavelmente seria cobrado dos ricos e da classe mdia alta. Contudo, dificilmente
seria cobrado dos milionrios. Isso ocorre porque os milionrios teriam acesso a
excelentes e caros escritrios de advocacia. Como so milionrios, valeria a pena
contratar tais advogados mesmo lhes pagando fortunas. Afinal, tais advogados,
apesar de caros, lhes poupariam muitos recursos. Por outro lado, em razo do
menor montante a ser economizado, no valeria a pena aos ricos e classe mdia
contratar tais advogados. Ou seja, teriam que pagar o imposto sobre herana. Mas
notem que a ideia original desse imposto era taxar os milionrios (e no a classe
mdia e os ricos), mas nesse objetivo falhou miseravelmente.
Voltemos agora a Pedro. Pedro, ao contrrio de Maria, era de classe mdia.
Nunca se esforou muito nem nos estudos, nem no trabalho. Gostava mesmo era
de tomar uma cervejinha com os amigos e gastar dinheiro na noite. Foi um estu-
dante abaixo da mdia e um funcionrio relapso. Frequentador assduo de farras,
nunca economizou muito para o futuro. O tempo passou e Pedro envelheceu
pobre e sozinho.
Exatamente por que devemos punir o comportamento de Maria, mas no o
de Pedro? Afinal, o imposto sobre herana seria pago apenas pela herdeira de Maria.
Taxar a herana deixada por Maria equivale a taxar o comportamento responsvel
que Maria teve ao longo de sua vida. Ou, em outras palavras, significa estimular o
Novas Formas de Tributao: imposto sobre movimentao financeira e impostos | 217
sobre grandes fortunas

comportamento de Pedro. Afinal, Pedro saberia que parte dos recursos da herana
de Maria seria usada para ajudar a si prprio ou seus descendentes. Qual a base
moral para esse tipo de imposto?
Mas os problemas no acabam por aqui. Taxar milionrios uma tarefa
mais difcil do que parece. Neste momento, Albert entra na histria. Albert um
bilionrio com uma fortuna avaliada em R$ 1 bilho. Ele, sim, seria um alvo para
o imposto sobre herana. S tem um problema: Albert, como qualquer pessoa
normal, no gosta muito de ter que pagar impostos. To logo o imposto sobre
herana seja aplicado, e Albert pode mudar-se de pas. Existem inmeros parasos
fiscais ao redor do mundo. Locais onde Albert pode se naturalizar ou mesmo passar
um tempo, evitando assim que sua fortuna seja tributada no Brasil. Recentemente,
o exemplo mais miditico disso foi o ator Grard Depardieu. Bastou a Frana ma-
jorar seu imposto sobre grandes fortunas para que ele pedisse naturalizao russa.
Existem diversas outras formas de burlar o imposto sobre heranas, sendo
que no Brasil a venda inter vivos a mais bvia de todas. Em vez de esperar para
morrer, a pessoa pode transferir seus bens ainda em vida para seus filhos (mas
mantendo o usufruto do bem). Na prtica, isso muda pouca coisa na vida do
milionrio. Contudo, a alquota de imposto na transferncia entre vivos costuma
ser inferior alquota cobrada na herana. Mas existem diversas outras formas de
burlar esse imposto: compra de ttulos pblicos de governos estrangeiros, operaes
envolvendo aes de empresas, criao de fundaes etc.
Para encerrar essa parte, voltemos ao primeiro pargrafo desta seo. Voc
pode se questionar se justo que milionrios e pessoas comuns fiquem sujeitas
mesma alquota de imposto. Mas vale ressaltar que o montante efetivamente
pago em imposto maior no caso dos milionrios. Por exemplo, no estado de
So Paulo, a alquota do ITCMD de 4% para o valor que exceder a R$ 40 mil.
Todos que deixarem herana acima de R$ 40 mil pagaro 4% de imposto sobre a
parcela excedente, pouco importando se voc deixou R$ 100 mil ou R$ 1 milho
de herana. Contudo, vale frisar que o herdeiro que receber R$ 100 mil de herana
pagar R$ 2,4 mil de imposto, enquanto que o herdeiro que receber R$ 1 milho
pagar R$ 38,4 mil. Tambm digno de nota que, no primeiro caso, o imposto
correspondia a 2,4% do patrimnio herdado, enquanto que no segundo caso esse
valor aumentou para 3,84%. Isto , apesar de a alquota marginal ser a mesma (no
valor de 4%), a alquota mdia aumenta com o aumento da herana.8
Para finalizar, deixo aqui uma provocao ao leitor curioso: a distoro de
um imposto dada por sua alquota marginal. Isto , se voc comear a criar faixas
diferenciadas de imposto de herana (tal como ocorre com o imposto de renda), as

8. Alquota marginal aquela que incide sobre o montante adicional. A alquota mdia o valor pago em imposto
dividido pelo valor total do bem.
218 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

distores aumentaro e a eficincia econmica desse imposto ser reduzida. Assim,


antes de propor que heranas acima de determinado valor devam ser taxadas a uma
alquota marginal maior, lembre-se que isso aumentar ainda mais as distores
desse imposto. Por exemplo, algum poderia propor que no estado de So Paulo
o ITCMD fosse modificado para incluir uma alquota de 20% sobre a parcela da
herana que excedesse R$ 1 milho. Certamente, muitos aplaudiriam essa medida.
Espero ter fornecido ao leitor argumentos suficientes para convenc-lo de que isso
um equvoco, pois ampliar ainda mais as distores desse imposto.
Se para existir um imposto sobre heranas, que sua alquota seja nica e
baixa. Isso ao menos limita as distores geradas. Em outras palavras, a distoro
gerada por um imposto sobre heranas grande. Tal fato diminui muito sua efi-
cincia econmica e compromete sua capacidade de atingir os objetivos iniciais
que justificaram sua criao.

2.2 O caso dos impostos sobre bens sunturios


Outra forma de tentar taxar grandes fortunas reside nos impostos sobre bens
sunturios. Bens sunturios so bens de altssimo luxo, tais como joias, iates, pas-
sagens de primeira classe etc. A ideia aqui que taxar os bens que apenas os ricos
consomem seria uma maneira eficiente de se taxar os ricos.
A priori, a ideia faz sentido: ao se taxar produtos consumidos pelos mais ricos,
apenas estes arcariam com tal imposto. Contudo, tal sugesto no resiste a uma
anlise mais detalhada. Infelizmente, para os proponentes desse imposto, existe um
erro bsico em sua linha de argumentao: taxar produtos consumidos pelos ricos
no garante que o nus tributrio seja pago apenas pelos ricos. O nus tributrio
refere-se a quem vai realmente pagar pelo imposto. Nesse ponto, a literatura clara:
o nus tributrio recai mais pesadamente sobre a curva menos elstica.9
Vamos traduzir para o bom portugus essa linguagem tcnica: impossvel
ao governo decidir quem vai pagar a maior parte do aumento de preo do produto
decorrente do imposto. O mximo que o governo consegue fazer determinar,
por lei, quem ir recolher o imposto (isto , quem ir entregar o dinheiro para
o governo). Mas isso no garante que quem recolhe o imposto esteja pagando
integralmente por ele. Esse fato decorre de um motivo simples e inquestionvel:
as pessoas reagem a incentivos. Em outras palavras, quando o preo de um bem
aumenta, muitas pessoas deixam de compr-lo e passam a consumir outro produto.
Esse comportamento conhecido em economia pelo nome de efeito substituio.
O efeito substituio nos diz que, quando o preo de determinado bem aumenta,

9. Essa questo est to bem fundamentada que mesmo alunos do primeiro ano do curso de economia j sabem
disso. Como referncia, basta ler qualquer livro de introduo economia, por exemplo, o livro de Gregory Mankiw,
Introduo economia, no seu captulo 8 (Os custos da tributao), deixa isso transparente e de fcil compreenso.
Novas Formas de Tributao: imposto sobre movimentao financeira e impostos | 219
sobre grandes fortunas

os consumidores tentam substitu-lo por outro. Por exemplo, quando o preo da


banana aumenta, muitos consumidores compraro menos bananas e mais mas.
Quando o governo taxa bens suntuosos, na esperana de taxar apenas os ri-
cos, o preo desses bens alterado. Os mais ricos, ento, tentam substituir aquele
bem suntuoso por outro. Para evitar uma queda em suas vendas, os produtores
de bens suntuosos, por sua vez, so obrigados a diminuir seu preo (seja cortando
sua margem de lucro, seja cortando a comisso sobre a venda direcionada aos
funcionrios, seja demitindo funcionrios mais antigos e contratando empregados
novos a um salrio mais baixo etc.). Isto , o aumento do preo do bem decorrente
do aumento do imposto acaba sendo dividido entre os ofertantes do bem e seus
respectivos demandantes (os ricos).
Como se d essa diviso de custos decorrente do aumento de impostos? Essa
diviso impossvel ao governo determinar. impossvel ao governo dizer que
quem vai pagar o imposto sero apenas os demandantes dos bens de luxo (os ricos).
O nus tributrio (isto , quem realmente ir pagar por esse imposto) depende
das elasticidades das curvas de oferta e demanda do bem. A elasticidade de um
bem uma medida de seu grau de substituio. Um bem muito elstico aquele
que possui muitos substitutos. Por exemplo, costuma-se dizer que a demanda por
sorvete de chocolate elstica. Se o preo do sorvete de chocolate aumentar, voc
pode substitu-lo por outros sorvetes, ou por outras sobremesas, ou ainda por
uma srie enorme de outros produtos. Como o sorvete de chocolate tem muitos
substitutos, ele um bem elstico. Por outro lado, costuma-se assumir que um
remdio para controlar a presso do paciente tem poucos substitutos. Um paciente
no pode parar de tomar remdio para presso apenas por causa do aumento de
preo desse bem. Assim, a demanda por remdios para controle da presso dos
pacientes inelstica.
Mas e os bens suntuosos? Sua oferta e sua demanda so elsticas ou no? A
resposta a essa pergunta a chave para concluirmos que impostos sobre bens sun-
tuosos so uma m ideia. Imagine que voc um fabricante de joias. Voc acredita
que seria fcil parar de produzir joias e passar a atuar em outro segmento? Ou ento,
que voc um construtor de iates. Acha que seria fcil redirecionar sua produo
para produzir algum outro produto? Infelizmente, para os produtores de bens de
alto luxo, sua produo pouco elstica. Isto , eles tm muita dificuldade de alterar
sua produo e direcion-la para um novo produto. Por outro lado, tais mercados
costumam ter demanda elstica, isto , com muitos substitutos. Por exemplo, um
marido rico que queira comprar um presente de luxo para sua esposa ter vrias
opes: uma joia, uma viagem de lua de mel, uma nova casa ou um novo carro etc.
Isto , a demanda por bens de luxo elstica (ou seja, tem muitos substitutos). Em
resumo, enquanto a oferta de bens de luxo pouco elstica, a demanda por bens de
220 | Tributao no Brasil: estudos, ideias e propostas

luxo muito elstica. Ou seja, enquanto difcil para o produtor de bens de luxo
alterar sua produo, fcil ao demandante do bem de luxo alterar seu consumo.
Em decorrncia desse pargrafo, resta evidente que o nus tributrio de um
imposto sobre bens de luxo recair mais pesadamente sobre a curva de oferta (isto ,
sobre os produtores dos bens de luxo) do que sobre a demanda (os ricos a quem se
queria originalmente taxar). Em palavras simples, dificilmente o rico ter que arcar
com o imposto sobre bens de luxo. Esse custo extra ser pago, na sua maior parte,
pelos produtores de bens luxo. Estes, por sua vez, provavelmente repassaro esse
custo a seus funcionrios (seja diminuindo a comisso sobre vendas, seja cortando
benefcios, seja demitindo funcionrios antigos e contratando outros a um custo
menor etc.). Isto , ao final do dia, o nus tributrio no recai pesadamente sobre
os compradores desses bens (que so os ricos), mas sim sobre os trabalhadores das
empresas que fornecem esses bens. O imposto sobre bens de luxo mais uma ideia
ruim: comea-se tentando taxar os ricos e termina-se aumentando a taxao sobre os
trabalhadores que estejam empregados em empresas que produzem bens suntuosos.

REFERNCIAS
ALBUQUERQUE, P. H. Bad taxation: disintermediation and illiquidity in a
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

EDITORIAL

Coordenao
Cludio Passos de Oliveira

Superviso
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Leonardo Moreira Vallejo

Reviso
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Idalina Barbara de Castro
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Marco Aurlio Dias Pires
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Regina Marta de Aguiar
Reginaldo da Silva Domingos
Alessandra Farias da Silva (estagiria)
Lilian de Lima Gonalves (estagiria)
Luiz Gustavo Campos de Arajo Souza (estagirio)
Paulo Ubiratan Araujo Sobrinho (estagirio)
Pedro Henrique Ximendes Arago (estagirio)

Editorao
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Cristiano Ferreira de Arajo
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Leonardo Hideki Higa

Capa
Leonardo Hideki Higa

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