CARDOSO, CUNHA. Planejamento e Avaliação de Políticas Públicas

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LIVRO
PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO

GOVERNAMENTAL & DESENVOLVIMENTO
NO BRASIL CONTEMPORNEO
PLANEJAMENTO E AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Alexandre dos Santos Cunha
No momento em que o Ipea completa e comemora os seus 50 anos
de existncia, nada mais emblemtico para todos ns que dar materialidade e
significado a esta coleo coordenada pela Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Recheada de estudos e proposies
de colegas do prprio Ipea, servidores pblicos vinculados a inmeras organizaes,
acadmicos e pesquisadores nacionais e estrangeiros, sem dvida se trata de uma
coleo que nasce e crescer sob influncia da pluralidade e da diversidade que
esto na raiz de nossa instituio.
Entre tantos significados, a coleo Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo vem a pblico em
momento mais que oportuno. Do ponto de vista do Ipea, sendo um rgo de
Estado no diretamente vinculado a nenhum setor ou rea especfica de governo,
goza ele de um privilgio e de um dever. O privilgio de poder se estruturar
organizacionalmente e de trabalhar de modo no estritamente setorial; e o dever
de considerar e incorporar tantas reas e dimenses de anlise quantas lhe forem
possveis para uma compreenso mais qualificada dos complexos e intrincados
problemas e processos de polticas pblicas.
Por sua vez, do ponto de vista do pensamento estratgico nacional, dos problemas
ainda por serem enfrentados no campo do planejamento governamental, e do ponto
de vista do sentido mais geral do desenvolvimento brasileiro, a que faro referncia
os ttulos desta importante coleo, podemos dizer que ela encarna e resume os
dilemas e os desafios de nossa poca.
Em poucas palavras, fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que
compreende, basicamente, as seguintes dimenses: i) insero internacional
soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e
emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva
avanada e regionalmente integrada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo
social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento do
Estado, das instituies e da democracia.
Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os
colegas ipeanos e a cidadania ativa do pas a participarem deste empreendimento cvico,
dando voz e concretude aos nossos reclamos mais profundos por um Brasil melhor.
1
LIVRO

POLTICAS PBLICAS
Organizadores
Alexandre dos Santos Cunha
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Ruy Silva Pessoa
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
1
LIVRO

POLTICAS PBLICAS
Organizadores
Alexandre dos Santos Cunha Braslia, 2015
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015
Planejamento e avaliao de polticas pblicas / organizadores:

Jos Celso Cardoso Jr., Alexandre dos Santos Cunha. Braslia :
Ipea, 2015.
475 p. : il. color. (Pensamento Estratgico , Planejamento
Governamental & Desenvolvimento no Brasil Contemporneo ;
Livro 1)
Inclui bibliografia.
Publicao dedicada em memria de Divonzir Arthur Gusso
(1941-2014).
ISBN 978-85-7811-245-5
1. Planejamento Econmico. 2. Planos Plurianuais. 3.

Polticas Pblicas. 4. Avaliao . I Cardoso Jr., Jos Celso. II.
Cunha, Alexandre dos Santos. III. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 338.981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Em memria de Divonzir Arthur Gusso (1941-2014)
SUMRIO
APRESENTAO..................................................................................9
INTRODUO....................................................................................11
PARTE I
PLANEJAMENTO & PPA...............................................................................15
CAPTULO 1
A REORGANIZAO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO GOVERNO
FEDERAL: O PPA 2000-2003.......................................................................17
Ronaldo Coutinho Garcia
CAPTULO 2
PPA: O QUE NO E O QUE PODE SER.......................................................55
CAPTULO 3
SUBSDIOS PARA REPENSAR O SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO.......81
PARTE II
PLANEJAMENTO & DESENVOLVIMENTO....................................................107
CAPTULO 4
INIQUIDADE SOCIAL NO BRASIL: UMA APROXIMAO E UMA
TENTATIVA DE DIMENSIONAMENTO.........................................................109
CAPTULO 5
DESPESAS CORRENTES DA UNIO: VISES, OMISSES E OPES.............147
CAPTULO 6
ALGUNS DESAFIOS AO DESENVOLVIMENTO DO BRASIL.............................183
PARTE III
MONITORAMENTO & AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS.......................233
CAPTULO 7
SUBSDIOS PARA ORGANIZAR AVALIAES DA AO GOVERNAMENTAL....235
CAPTULO 8
COMO ELABORAR MODELO LGICO: ROTEIRO PARA FORMULAR
PROGRAMAS E ORGANIZAR AVALIAO..................................................297
Martha Cassiolato
Simone Gueresi
CAPTULO 9
UMA EXPERINCIA DE DESENVOLVIMENTO METODOLGICO PARA
AVALIAO DE PROGRAMAS: O MODELO LGICO DO PROGRAMA
SEGUNDO TEMPO.....................................................................................333
Helder Ferreira
Martha Cassiolato
Roberto Gonzalez
CAPTULO 10
METODOLOGIA DE AVALIAO DE RESULTADOS: O CASO DAS
INTERVENES DO PAC URBANIZAO DE FAVELAS................................377
Renato Balbim
Cleandro Krause
Maria Fernanda Becker
Vicente Correia Lima Neto
Martha Cassiolato
Carla Coelho de Andrade
CAPTULO 11
PRONATEC: MLTIPLOS ARRANJOS E AES PARA AMPLIAR
O ACESSO EDUCAO PROFISSIONAL...................................................425
Martha Cassiolato
NOTAS BIOGRFICAS............................................................................475
APRESENTAO
Neste momento do pensamento e desenvolvimento nacionais, nada mais em-

blemtico que dar materialidade e significado a esta coleo rica em estudos e
proposies de colegas da Casa, assim como de servidores pblicos vinculados a
inmeras organizaes, acadmicos e pesquisadores nacionais e estrangeiros. Sem
dvida, trata-se de uma coleo que nasce e crescer sob influncia da pluralidade
e da diversidade que esto na raiz mesma de nosso instituto.
evidente que esse imenso reservatrio positivo de diversidades geogrfica
e social, acadmica e poltica, tcnica e profissional , num regime republicano e
democrtico como o que se vai lentamente configurando no Brasil, apenas se faz
possvel por meio das contribuies pessoais e respectivas trajetrias profissionais
de seus servidores, tanto do passado como do presente. Este conjunto transforma-se,
de modo contnuo, coletivo e cumulativo, no principal ativo institucional do Ipea
neste momento de balano crtico de suas atividades e das de seus servidores.
Entre tantos significados, a coleo Pensamento Estratgico, Planejamento
Governamental & Desenvolvimento no Brasil Contemporneo vem a pblico em
momento mais que oportuno.
O Ipea, enquanto rgo de Estado no diretamente vinculado a setor ou rea
especfica de governo como o so, por exemplo, o Inep para a educao, a Fiocruz
para a sade, a Fundacentro para o trabalho, a Embrapa para a agricultura etc. ,
goza de um privilgio e de um dever, diretamente refletidos nesta obra. O privilgio
de poder se estruturar organizacionalmente e trabalhar de modo no estritamente
setorial; e o dever de considerar e incorporar tantas reas e dimenses de anlise
quantas forem possveis para uma compreenso mais qualificada dos complexos
e intrincados problemas e processos de polticas pblicas.
Por sua vez, do ponto de vista do pensamento estratgico nacional e dos pro-
blemas ainda por serem enfrentados no campo do planejamento governamental,
a que faro referncia seus ttulos, esta importante coleo encarna e resume os
dilemas e desafios de nossa poca. Embora no esgote o conjunto de atributos
desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, a coleo tentar
dar conta de parte substancial do que necessrio para se viabilizarem nveis
simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho
qualificado e qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem
distribuda, sustentabilidade ambiental e humana, equidade social, democracia
civil e poltica ampla e qualificada.
10 | Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas
Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os

colegas ipeanos e a cidadania ativa do pas a participarem deste empreendimento
cvico, dando voz e concretude aos nossos reclamos mais profundos por um
Brasil melhor.
Sergei Suarez Dillon Soares

Presidente do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea)
INTRODUO
com honra e alegria imensas que trazemos este livro a pblico. No obstante
todos os seus captulos j terem sido publicados isoladamente, inegvel o carter
de atualidade e vanguarda que, juntos, representam. So vrios os significados
da decorrentes.
Em primeiro lugar, trata-se de justa homenagem a dois dos mais engajados
e abnegados tcnicos do Ipea, que nos vrios anos de servios prestados pesquisa
aplicada, ao planejamento e assessoramento governamental, e ao monitoramento
e avaliao de polticas pblicas, souberam honrar a natureza precpua da instituio e
engrandecer o estoque de conhecimentos socialmente teis disposio dos governos
brasileiros e da prpria sociedade.
Em segundo lugar, pelos contedos certeiros, coerncia interna e esprito
pblico das diversas proposies e recomendaes presentes nos (ou derivadas
dos) captulos aqui reunidos, conclui-se que no poderia haver melhor e mais
adequada obra abertura desta coleo cujos motes centrais esto expressos em
seu ttulo: Pensamento Estratgico, Planejamento Governamental & Desenvolvimento
no Brasil Contemporneo.
O chamamento geral a que se refere a coleo guarda, portanto, a mais
completa relao com todos e cada um dos captulos aqui republicados de Ronaldo
Garcia e Martha Cassiolato. Embora no corresponda a resultado de uma busca
exaustiva, acreditamos ter aqui reunido alguns dos principais trabalhos de ambos
os colegas, os quais perpassam as temticas que organizam cada uma das trs partes
do livro, a saber: i) planejamento e planos plurianuais (PPAs); ii) planejamento e
desenvolvimento; e iii) monitoramento e avaliao de polticas pblicas.
A primeira parte, sobre planejamento e PPAs, congrega alguns dos artigos j
clssicos e de leitura obrigatria de Ronaldo Garcia sobre o assunto. Focados
nos processos tecnopolticos de formulao estratgica e elaborao dos planos
plurianuais (PPA) das duas primeiras dcadas do sculo XXI, isto , do PPA 2000-2003
ao PPA 2016-2019, fornece argumentos crticos e propositivos relativos ao imenso
desafio e dificuldades que os sucessivos governos tm demonstrado para conferir e
garantir centralidade institucional e viabilidade prtica a este importante porm
negligenciado instrumento de planificao das polticas, programas e aes de
governo, mormente de mbito federal.
A segunda parte do livro, que tem por objeto planejamento e desenvolvimento,

volta-se, por sua vez, a estudos assinados por Ronaldo sobre a questo social brasileira,
as finanas pblicas federais e o prprio sentido e amplitude do desenvolvimento
nacional. Ele demonstra conhecimento profundo e preocupao tica, ambos sempre
marcantes em toda a sua produo ipeana, diante de temas to diversos quanto
complexos acerca da realidade nacional. Sem exagero, talvez seja possvel afirmar, por
meio dos trs captulos que compem esta parte do livro, que Ronaldo Garcia consegue
desenvolver e aplicar um mtodo prprio de investigao e anlise, por meio do qual
cumpre a proeza rara de combinar elementos de pesquisa aplicada, planejamento/
assessoramento governamental e monitoramento/avaliao de polticas pblicas, tudo
em cada um dos textos a servio da nao.
Por fim, mas no menos importante, a terceira parte do livro incorpora algumas
contribuies expressivas de Martha Cassiolato e colegas ao amplo e complexo
mundo do monitoramento e avaliao das aes governamentais. Sempre interessada
em temas e abordagens de construo coletiva e aplicao prtica, sem dvida
de Martha (e seus parceiros nos trabalhos que assina) que o Ipea e tantas outras
instncias de governo figura como devedor no que se refere ao desenvolvimento
e aplicao de metodologias inovadoras para avaliar e pensar as polticas pblicas,
respeitadas a natureza do Estado no Brasil e as especificidades da nossa construo
governamental ao longo do tempo.
Neste diapaso, especial destaque deve ser conferido ao captulo intitulado
Como elaborar modelo lgico: roteiro para formular programas e organizar avaliao.
Explicitamente inspirado em Carlos Matus, importante economista chileno
grandemente responsvel pela elaborao e difuso do mtodo de planejamento
estratgico situacional (PES), o trabalho de Martha Cassiolato e Simone Gueresi
consegue traduzir a concepo terica de Matus em um guia prtico e efetivo
de modelagem para programas governamentais. Este guia tem forte perspectiva
dinmica, j que pode ser entendido como um roteiro crvel para o desenho ou
redesenho de programas e para a prpria ao governamental.
Resumidamente, trata-se de modelagem calcada na delimitao de problemas
objetivos, por meio de construo coletiva e participativa da teoria do problema
etapa associada ideia de momento explicativo na teorizao de Matus , e
na estruturao de aes de governo capazes de atacar as causas principais do
problema identificado, por meio da construo da chamada teoria do programa
etapa associada ideia de momento normativo na concepo original de Matus.
Atravs de tais aes estruturadas, e por intermdio de monitoramento intensivo e
correo de rumos ao longo do processo de implementao do programa, geram-se
resultados (intermedirios e finais) que, agindo de forma contnua e cumulativa
sobre as causas do problema principal, seriam ceteris paribus capazes ao longo do
INTRODUO | 13
tempo de enfrentar as consequncias deletrias, como modificar a prpria natureza,

perfil ou magnitude geral do problema. Em sntese, trata-se de poderosa
ferramenta do planejamento governamental para apoio deciso estratgica, nos
campos da formulao, implementao, monitoramento e avaliao das polticas
e programas pblicos.
Consoante o exposto, imperativo de nossa parte reconhecer as inestimveis
contribuies de Ronaldo Garcia e Martha Cassiolato e seus colaboradores aos
processos de produo e disseminao de relevantes conhecimentos para a melhoria
efetiva do planejamento governamental e das polticas pblicas brasileiras. Da mesma
maneira, cabe destacar suas contribuies ao prprio processo de construo e
amadurecimento institucional do Ipea, pois, contra caractersticas hoje dominantes
no setor pblico como o individualismo, a apatia ou mesmo a alienao intelectual,
atitudes pouco condizentes com a tica pblica, sobressaem destes nossos amigos
o esprito pblico, o discernimento crtico, a humildade intelectual e a postura
institucional altiva e propositiva na construo do futuro.
Por tudo isso, se com pesar lamentamos a aposentadoria formal dos compa-
nheiros, com alegria e orgulho reconhecemos sua misso plenamente cumprida.
E votos fazemos para que seus ensinamentos pessoais e profissionais possam servir
de inspirao para as novas geraes de servidores, pesquisadores e planejadores do
Ipea e do Brasil. A ambos, nossos mais sinceros e afetuosos agradecimentos.
Colegas e amigos ipeanos de todos os tempos

Parte I
Planejamento & PPA
CAPTULO 1
A REORGANIZAO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO

GOVERNO FEDERAL: O PPA 2000-20031
1 INTRODUO
Em outubro de 1998, o governo federal alterou, em profundidade, o marco
conceitual e metodolgico para a elaborao e gesto do Plano Plurianual (PPA) e
dos oramentos pblicos. Os projetos de lei do prximo PPA e dos oramentos para
o exerccio fiscal de 2000 foram formulados de acordo com a nova orientao.
As implicaes de tais mudanas so de diversas ordens e incidiro sobre os processos
de trabalho, os modelos gerenciais, as estruturas organizacionais, os sistemas de
informao e processamento, e os mecanismos de contabilidade e controle da
administrao pblica brasileira. Exigiro esmerado monitoramento e permanente
avaliao para que as mudanas no se restrinjam aos aspectos formais, mantendo
intocados os contedos e as mesmas prticas antiquadas.
A reflexo apresentada a seguir feita com o objetivo de contribuir para uma
transformao que se julga necessria e cujo sentido promissor. O esforo ser o
de, contextualizando o processo, olhar para detalhes que muitas vezes escapam aos
condutores das mudanas, buscando identificar limites e possibilidades e oferecer,
quando possvel, contribuies para o aprofundamento da mudana. Isso porque
a nossa histria repleta de boas intenes que no se afirmam, de leis que no
pegam e de reformas que no vingam, por serem esquecidos detalhes conceituais,
processuais, culturais e outros, necessrios sua implementao.
O ngulo de observao a partir do qual ser exercido o olhar referido o
de quem se encontrava envolvido com as mesmas questes a moverem os que
conceberam a mudana, com a diferena que com elas lidava na perspectiva da
capacitao e assessoramento em planejamento estratgico pblico, oramento
por programa e gesto por objetivos.2 Por fora do ofcio, estivemos dedicados
a capacitar e a assessorar rgos do governo federal na montagem de programas
setoriais e multissetoriais integrados no novo PPA e na elaborao das respectivas
propostas oramentrias. com base nessa experincia, nos avanos constatados
1. Originalmente publicado na coleo Textos para Discusso do Ipea, n. 726, em maio de 2000.
2. No Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico e Social (Cendec) do Ipea, no qual compartilhava e
discutia os detalhes dessas questes com Adroaldo Quintela Santos, Jos Valente Chaves e Martha Cassiolato, entre
outros colegas do Ipea e do setor pblico.
e nas dificuldades e insuficincias encontradas que se organiza a presente reflexo,

na expectativa de contribuir para aprofundar a transformao dos contedos e das
prticas de planejamento e gesto governamentais.
2 A INTENO
Algum eventual leitor poder reclamar por este texto no se iniciar com uma
pequena histria das teorias e prticas de planejamento governamental adotadas
e desenvolvidas no Brasil nos ltimos cinquenta anos. Isso, no entanto, tomaria
espao e tempo que, no momento, no esto disponveis, o que compromete a
oportunidade, e extrapola os objetivos propostos. Existem, ademais, anlises que
cobrem muitos aspectos interessantes dessa histria.3
Aqui, tomado como ponto de partida o ano de 1988, quando a nova
Constituio Federal, em seu Artigo 165, cria o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e unifica os oramentos anuais (fiscal, seguridade
social e de investimento das estatais) no Oramento Geral da Unio (OGU).
A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada,
as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de natureza
continuada(Artigo 165, 1o). O PPA concebido para abranger o lapso de tempo
que vai do segundo ano de um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato
subsequente (Artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias).
A LDO delineada para fazer a articulao e o ajustamento conjuntural do PPA
com o oramento. Diz o texto constitucional:
A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao
pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente,
orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao
tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento (Artigo 165, 2o).
As LDO e os oramentos anuais tm de ser compatveis com o que dispe o
PPA, bem como todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
na Constituio ou quaisquer outros institudos durante um perodo de governo.
Nenhum investimento cuja execuo ultrapassar um exerccio financeiro poder ser
iniciado sem prvia incluso no PPA ou sem lei que autorize tal incluso, sob pena
de crime de responsabilidade. As emendas parlamentares LDO e ao oramento
somente sero apreciadas pela comisso mista pertinente do Congresso Nacional
se compatveis com a lei do PPA (Artigos 165, 166 e 167 da Constituio Federal).
Ou seja, o PPA concebido com um evidente carter coordenador das aes
3. Como, por exemplo, Teixeira (1997); Fiori (1995); Campos (1994, cap. 5, 6, 9, 10 e 11); Furtado (1998);
Reis Velloso (1986, cap. 16 e 17); e Matos (1988).
A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal: | 19
o PPA 2000-2003
governamentais e com o poder de subordinar a seus propsitos todas as iniciativas

que no tenham sido inicialmente previstas.
Os constituintes buscam criar um instrumento que explicite as intenes do
governo, d coerncia s aes ao longo do tempo e organize consistentemente as
intervenes parlamentares nos oramentos. tambm evidente a preocupao
em criarem-se condies para o exerccio regular da avaliao e do controle das
aes e, em particular, das despesas pblicas. O Artigo 74, I e II da Constituio
Federal determina que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumpri-
mento das metas previstas no PPA e a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio. Exige, ademais, a comprovao da legalidade e a avaliao
dos resultados quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e
patrimonial dos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao
de recursos pblicos por entidades de direito privado. Tal processo culminaria com
o Congresso Nacional exercendo sua competncia exclusiva de, a cada ano, julgar
as contas prestadas pelo presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a
execuo dos planos de governo (Artigo 49, IX, da Constituio Federal).
Esse conjunto de instrumentos e de determinaes tem seu sentido melhor
apreendido se remetido ao contexto no qual foi produzido. A Assembleia Constituinte,
instalada em fevereiro de 1987, concluiu seus trabalhos em 05 de outubro de 1988.
O regime militar teve seu fim formal em 15 de maro de 1985, quando assumiu
o primeiro presidente da Repblica civil em mais de vinte anos. Durante o regime
militar, o Congresso Nacional teve seus poderes bastante reduzidos.
Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) no eram apreciados pelos
parlamentares e os oramentos o eram apenas ritualmente, pois no se podia
emend-los na substncia. O mesmo fato tambm ocorria na prestao de contas
do Poder Executivo pelo Legislativo.
No de se estranhar, portanto, que os constituintes exijam que o Executivo
informe suas prioridades, estipule objetivos com clareza, detalhe suas intenes de
investimentos e no submeta o Parlamento poltica de pacotes, principalmente
os de natureza tributria, que a cada final de ano apareciam para fazer frente s
interminveis crises de financiamento do gasto pblico.4
H de ser lembrado que se vivia sob inflao alta e ascendente, que retirava
com rapidez o valor de compra das dotaes oramentrias. Os excessos nominais
de arrecadao conformavam outros oramentos sobre os quais os parlamentares
no tinham ingerncia alguma. Acrescente-se que a democratizao havia trazido
tona grande nmero de demandas sociais, muitas delas canalizadas para o
Congresso Nacional, o qual, por sua vez, buscava inscrev-las nos planos, programas
4. Ver definio de LDO adiante.

e oramentos do governo. Da a necessidade da explicitao de objetivos, metas e

recursos comprometidos e o desejo de consistncia entre inteno e gesto, manifestados
pelos constituintes quando votaram as matrias referentes ao planejamento,
oramento, controle e avaliao das aes governamentais.
Deve ser recordado, tambm, que o ambiente poltico poca da Constituinte
era algo conturbado e a institucionalidade do planejamento pblico encontrava-se
em visvel deteriorao. A crise do regime autoritrio se prolongara por quase
uma dcada, devido: i) ao acelerado esgotamento do modelo de financiamento
(interno e externo) do investimento pblico e do privado; ii) concluso do
processo de substituio de importaes, sem que se afirmasse um outro padro
de acumulao sob a vigncia da chamada revoluo tecnolgica; iii) perda de
legitimidade dos dirigentes polticos militares; iv) ao crescimento das presses
pr-democracia; e v) insuficincia do planejamento normativo e economicista
praticado pelos governos.
O planejamento normativo foi relativamente eficaz em lidar com uma sociedade
menos complexa, social e politicamente contida pelo autoritarismo vigente, e
conduziu um projeto de modernizao conservadora da economia nacional, orientado
para levar o pas a concluir a 2 Revoluo Industrial, sem contudo construir um
grande e mais homogneo mercado de massa. O planejamento normativo ganha
grande expresso com os Planos Nacionais de Desenvolvimento Econmico, mas
j era praticado no PAEG, no Plano Decenal, no Programa Estratgico de
Desenvolvimento, no Metas e Bases para a Ao do Governo, anteriores ao ciclo
dos PNDs (I, II, III e I PND da Nova Repblica). O vis economicista se manifestava
ao se considerar o planejamento apenas como uma tcnica para racionalizar a
aplicao exclusiva de recursos econmicos, entendidos como os nicos utilizados
no processo de governar. So ignorados os recursos polticos, organizacionais,
de conhecimento e informao, entre todos os outros necessrios conduo
de uma sociedade multidimensional, mas una. Dessa forma, o reducionismo
imps-se, inapelavelmente.
Os vinte anos (1964-1984) de autoritarismo e economicismo deixam
marcas profundas, que influenciam fortemente as vises sobre o tema por parte
de intelectuais, tcnicos e polticos. A Constituinte, ao trabalhar em ambiente de
forte crise econmica e desequilbrio das finanas pblicas nacionais e sob presso
de reivindicaes populares antes reprimidas, no consegue superar a concepo
normativa e reducionista do planejamento governamental herdada dos militares
e seus tecnocratas. Tal dificuldade revelada no s pelo contedo dos artigos da
Constituio Federal (Artigos 165, 166 e 167, principalmente) mas at mesmo pela
localizao do assunto na estrutura que organiza o texto constitucional. Os artigos
referidos integram o Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II
Das Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos. Ou seja, mesmo com a democratizao
o PPA 2000-2003
do pas; com a poltica a ganhar espao e importncia, com a multiplicao dos atores
sociais; com o ritmo de produo e difuso das inovaes tecnolgicas acelerando-se;
com o conhecimento e a informao conquistando relevncia; com a comunicao
ascendendo condio de recurso de poder e integrao; e com a clara percepo
de que se ingressara em uma poca de rpida mudana de valores culturais; ainda
assim, o planejamento governamental foi concebido sob um enfoque normativo e
economicista. Ignorou-se a nova e muito mais complexa realidade poltica, social,
cultural e econmica. No foram considerados os avanos do conhecimento sobre
os processos de governo nem as teorias e prticas de planejamento pblico moderno
que buscam integrar as dimenses e os recursos polticos, econmicos, cognitivos,
organizativos e outros em uma perspectiva estratgica.
poca j se dispunha de considervel evoluo terica e metodolgica na
rea das cincias e tcnicas de governo e, principalmente, de experincias inovadoras
e bem-sucedidas de planejamento estratgico governamental que poderiam ter
informado as formulaes dos constituintes. Nos pases desenvolvidos praticavam-se
modalidades diversas de planejamento pblico como requisito necessrio conduo
do governo em seu conjunto e no apenas como algo relativo organizao da
aplicao de recursos econmicos.5 Todavia, nada disso foi contemplado quando
das definies constitucionais sobre o planejamento governamental.
3 A PRTICA: OS PPAs DOS ANOS 1990
3.1 O primeiro PPA

O primeiro PPA viria a ser elaborado pelo governo que ganhasse as eleies de 1989,
ano seguinte promulgao da nova Constituio Federal, e deveria vigorar de 1991
a 1995. O candidato vitorioso, no dia de sua posse na Presidncia da Repblica,
anunciou uma reforma da estrutura executiva e do sistema da direo do governo
que primava pelo simplismo poltico-administrativo e pelo vis economicista. Para o
que aqui interessa, destaca-se a fuso da Secretaria de Planejamento e Coordenao
da Presidncia da Repblica (Seplan/PR) com o Ministrio da Fazenda e com o
Ministrio da Indstria e Comrcio em um Ministrio da Economia, Fazenda e
Planejamento (MEFP), e a reduo do Instituto de Planejamento Econmico Social
(Ipea) condio de um Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, vinculando-o
no rea de planejamento do MEFP mas de poltica econmica.
5. Ver, entre outros, Nelson (1985); Dror (1988); Plowden (1987); Matus (1987, cuja verso em portugus foi publicada
pelo Ipea, em 1993, e se encontra na 3a edio).
Abrem-se aqui parnteses para, em um contraponto com o processo que deu

origem ao sistema de planejamento vigente at 1990, permitir-se dimensionar o
tamanho do retrocesso experimentado.
O planejamento governamental no Brasil ganha formalizao e institucionalidade
com o governo militar.6 Alm de o planejamento e a programao econmica estarem
em voga com a difuso das propostas da Comisso Econmica para a Amrica
Latina e o Caribe (Cepal), os militares, por formao, valorizam o planejamento
e a estratgia. A criao do Ministrio do Planejamento (Miniplan), com Roberto
Campos frente, um marco histrico e poltico-administrativo. Junto, criado
o Ipea (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), tendo como titular Joo Paulo
dos Reis Velloso, para ser o brao tcnico-operacional do Miniplan.
Em pouco tempo, os governantes se do conta de que o planejamento um
processo que vai alm da elaborao de planos. Necessrio , tambm, supervisionar
sua implementao no dia a dia. Ao Miniplan atribuda a misso de coordenar
a execuo dos diversos programas e projetos setoriais que compem os planos
(este passa a ser denominado Ministrio do Planejamento e Coordenao), e ao
Ipea atribuda esta tarefa. Com rapidez, estar amadurecido o entendimento de
que o planejamento um instrumento para a conduo das aes do governo, o
que requer que o rgo responsvel saia da mesma linha hierrquica dos demais
ministrios e seja deslocado para a rbita da prpria Presidncia da Repblica,
quando ento criada a Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia
da Repblica (Seplan/PR).
Nessa mesma poca, o Ipea transformado em Instituto de Planejamento
Econmico Social. Ao auge do autoritarismo estaro associados diversos intentos
de legitimao social, o que talvez explique a guinada sofrida pelo Ipea, que
tambm passa a lidar com as questes sociais e a contratar para seus quadros no
mais apenas economistas, mas socilogos, antroplogos, gegrafos, educadores,
urbanistas, agrnomos, sanitaristas, engenheiros de todas as especialidades, advogados,
comunicadores sociais etc. O economicismo, no entanto, no ser superado:
permanece a viso de que planejar racionalizar e otimizar a aplicao de recursos
oramentrio-financeiros. O Ipea ganha uma estrutura de holding, cuja presidncia
acumulada pelo secretrio geral (equivalente ao atual secretrio-executivo) da
Seplan/PR. desdobrado em um Instituto de Planejamento (IPLAN), cabea do
Sistema Nacional de Planejamento, cujo titular simultaneamente o da Secretaria de
Planejamento (virtual) da Seplan/PR; em um Instituto de Oramento (INOR), e
seu dirigente responde, tambm, pela Secretaria de Oramento Federal (igualmente
6. Antes de 1964 tambm se planejava, claro, mas sem que houvesse estruturas tcnico-administrativas com a
incumbncia institucional para tanto. Ver, por exemplo, os planos SALT, de Metas, Trienal (do ministro extraordinrio de
Planejamento, Celso Furtado, do governo Joo Goulart).
o PPA 2000-2003
virtual); em um Instituto de Pesquisa sediado no Rio de Janeiro; e o Centro de

Treinamento para o Desenvolvimento Econmico e Social (Cendec), responsvel
pela formao dos planejadores federais e estaduais.
O funcionamento dessa estrutura organizacional se mostrou bastante eficaz, se se
considerar a vigncia do regime autoritrio, o carter normativo de um planejamento
com forte vis econmico e o insuficiente desenvolvimento terico-metodolgico
do planejamento estratgico pblico. Tal sistema comea a se revelar insuficiente
com o aumento da complexidade social, poltica e econmica que se evidencia a
partir dos anos 1980. A transio democrtica (1985-1989), feita sem projeto claro
e sob forte crise econmica, poltica, de valores e de modelos administrativos, deixou
transparecer a necessidade de se avanar para formas superiores e mais complexas de
planejamento governamental (Garcia e Barbosa, 1989).
Fechando os longos parnteses, as mudanas conceituais e organizacionais
introduzidas em 1990 fizeram o planejamento governamental voltar aos anos 1960.
O grupo que ascendia ao poder era formado basicamente por pessoas sem
experincia em administrao pblica e governamental: predominavam empresrios,
acadmicos e amigos do presidente. A reforma administrativa, que inevitavelmente
fazem os dirigentes que chegam sem ter ideia precisa do que mais importa, foi
desorganizadora e paralisante, e destruiu o pouco que restava de capacidade de
governo.7 A equipe que assumiu o MEFP era integrada por economistas acadmicos
convictos do sublime poder do mercado e minimizadores da relevncia do Estado.
Para eles, o planejamento consistia em um instrumento ultrapassado, com a
poltica econmica respondendo pelo que de mais relevante podia fazer o governo.
Nessas circunstncias, o PPA ser entendido como algo no muito diferente de
um Oramento Plurianual de Investimento (OPI). O OPI era uma determinao da
Lei no 4.320/1964, mantida pela Constituio de 1967 (Artigo 63) e regulamentada
pela Lei Complementar no 3, de 7 de dezembro de 1967, que estipulava a
elaborao de estimativas de investimentos para um prazo mnimo de trs anos.
A ideia central do oramento plurianual de investimento no Brasil a de permitir
a integrao plano-oramento, a partir da concepo de que os investimentos
constituem a base para o desenvolvimento econmico e social, e compreendendo
o plano de governo, o prprio OPI e o oramento anual (Teixeira Machado Jr.,
1979, p. 32). O OPI cumpriu, no muito satisfatoriamente, esse papel durante
pouco mais de uma dcada (de 1968 a incio dos anos 80), aps o que a escalada
inflacionria retirou-lhe previsibilidade e capacidade orientadora.
7. Alm da desestruturao de setores inteiros da administrao federal, essa reforma no deixou resultados perenes,
quer em termos de cultura reformista, quer em termos de metodologias, tcnicas ou processos. Sequer um diagnstico
consistente pode ser elaborado a partir de sua interveno, pois em nenhum momento o voluntarismo que a marcou
permitiu que a abordagem do ambiente administrativo se desse de maneira cientfica (Santos, 1997).
O primeiro PPA foi desenhado como um OPI ampliado (em tempo e em tipos
de despesa), sem estar suportado por um projeto de governo preciso para o qual
fizesse a mediao com os oramentos anuais. Sua elaborao deu-se sob enorme
improvisao, pois os responsveis por sua redao trabalhavam sem contato regular
com os dirigentes mximos, que, por sua vez, apenas declaravam intenes vagas,
anunciavam programas com nomes pomposos e sem substncia. Muitas palavras
de ordem, sem indicao de como realiz-las na prtica.
Dificilmente poderia ser diferente. O programa de campanha do candidato
vencedor tinha sido dominado pelo marketing. Os contedos ou no existiam ou
eram mascarados. Apelava-se diretamente massa despolitizada com chaves e
imagens de fcil aceitao popular. A campanha eleitoral no havia sido utilizada
para a discusso sincera dos problemas nacionais e de como enfrent-los. Ao chegar
ao governo, no se buscou o concurso dos melhores quadros da tecnoburocracia;
ao contrrio, os servidores pblicos foram culpados por todos os males do pas,
colocados em disponibilidade, execrados. Por tudo isso, qualidade e propriedade
no primeiro PPA no se fizeram mostrar.
O plano apenas cumpriu as exigncias constitucionais. Foi apresentado ao
Congresso Nacional e aprovado quase sem discusso e emendas. Publicado pelo
Poder Executivo, recebeu bonita encadernao e galgou prateleiras para se empoeirar.
No se tornou um orientador da ao governamental. No era atualizado, pois
inexistia um sistema de acompanhamento da realidade que permitisse incorporar
as mudanas havidas e a adequao das intervenes. A dissociao do PPA das
verdadeiras intenes do governo ficou clara em pouco tempo. Ainda no primeiro
semestre de 1992 foi iniciada uma reviso do plano, concluda com a aprovao da
Lei no 8.446, de 21 de junho de 1992. Esta, no entanto, foi de pouca valia, dado que
praticamente mesma poca tinha incio a abertura do processo de impeachment,
terminado com o afastamento do presidente. O novo governo, ao final de julho de
1993, encaminhou ao Congresso Nacional mais um projeto de lei com proposta
de nova reviso do PPA. Tal projeto acabou no sendo votado, o que levou a que
adaptaes tpicas fossem sendo feitas at o trmino da vigncia do primeiro Plano
Plurianual, alm de todo o conjunto de medidas que prepararam o lanamento do
Plano Real: contingenciamentos oramentrios, criao do IPMF (atual CPMF) e
do Fundo Social de Emergncia (atual FEF), entre outros.
A ineficcia do primeiro PPA, seja apenas como um OPI avantajado, seja
como organizador das iniciativas governamentais que buscavam enfrentar alguns
problemas nacionais, ser evidenciada pelo relatrio Retrato do desperdcio no
Brasil, da Comisso Temporria das Obras Inacabadas, do Senado Federal (Brasil,
1995). Motivada pela constatao da existncia de milhares de obras que foram
iniciadas, absorveram grande soma de recursos e no esto cumprindo a sua
o PPA 2000-2003
finalidade, a Comisso cadastrou 2.214 obras, onde foram aplicados mais de

R$ 15,0 bilhes (...). O inventrio no completo, por insuficincia de informaes e
falta de controle, e inclui somente obras cujo financiamento consta dos Oramentos
Fiscal e da Seguridade, deixando de fora obras a cargo das empresas estatais, a despeito
das vultosas somas nelas despendidas, como, por exemplo, nas Usinas Nucleares
(op. cit., 1995, 7 e 14).
A tabela 1, apresentada a seguir, foi construda mediante a tabulao dos dados
constantes do Retrato do desperdcio no Brasil (op. cit., 1995). Cerca de 10% das obras
no possuam datas de incio e de paralizao, motivo pelo qual no foram includas.
A periodizao adotada procura destacar o perodo coberto pelo primeiro PPA.
As informaes so referentes a investimentos (obras) que, por exigncia constitucional,
devem necessariamente constar do PPA, constituindo um razovel indicador da
qualidade da programao e da competncia da gesto.
TABELA 1
Obras inacabadas
Perodo No (%)
Iniciadas e paralizadas antes de 1990 107 5,4
Iniciadas antes de 1990 e paralisadas at nov./1995 222 11,3
Iniciadas e paralisadas entre 1990 e nov./1995 1.643 83,3
Total 1.972 100,0
Fonte: Brasil (1995).

Elaborao do autor.
possvel constatar que a quase totalidade (94,6%) dos investimentos

foi paralisada durante o perodo do plano. Alm disso, a grande maioria das obras
paralisadas tambm foi iniciada no mesmo intervalo de tempo. Os recursos totais
para a concluso das obras estimado, pela comisso do Senado, como no mnimo
igual ao aplicado at a data do relatrio; cerca de R$ 15 bilhes (em valores de
nov./1995). De fato, trata-se de um retrato do desperdcio, revelador tambm
da pobreza das prticas de planejamento, programao e gesto utilizadas.
3.2 O segundo PPA

O segundo PPA, sob a responsabilidade do governo empossado em 1o de janeiro de
1995, cobriria o quadrinio 1996-1999. A nova administrao era liderada por um
presidente com vasto currculo acadmico em cincias polticas e larga experincia
parlamentar, que havia sido ministro das Relaes Exteriores e da Fazenda.
O ministrio contava com polticos experientes, acadmicos de expresso, tecnobu-
rocratas competentes e alguns poucos empresrios. A Pasta de Planejamento tinha
como titular um economista de renome, ex-secretrio de Planejamento do Estado
de So Paulo e liderana poltica reconhecida em trs mandatos parlamentares.
A administrao anterior, ps-impeachment, havia recriado a Secretaria do

Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica (Seplan/PR), mas sem
dot-la dos recursos e instrumentos necessrios ao cumprimento das tarefas implcitas
no nome do rgo. A reforma administrativa que inaugura a gesto 1995/1998
transforma a Seplan/PR em Ministrio do Planejamento e Oramento, na mesma
linha hierrquica dos demais, em uma clara afirmao do vis econmico/fiscalista
por destacar o oramento como se no fosse parte integrante do planejamento.
Esse ltimo assim reduzido condio de, prioritariamente, cuidar para que a execuo
oramentria no comprometesse as metas fiscais necessrias consolidao do real.
Algo sem dvida necessrio, mas que no esgota as possibilidades contidas no
planejamento pblico como instrumento imprescindvel ao processo de governar.
Na mensagem ao Congresso, encaminhando o PPA 1996/1999: investir para
crescer, afirma-se que o plano estabelece princpios para o planejamento econmico,
norteia os agentes econmicos, sinaliza as oportunidades de inverses, tornando-se
importante instrumento de planejamento no somente do governo, mas tambm da
iniciativa privada (Brasil. MPO/SPA, 1995, p. 11). Para tanto, anuncia trs estratgias
(construo de um Estado moderno e eficiente; reduo dos desequilbrios espaciais e
sociais; insero competitiva e modernizao produtiva), que mais se aproximam de
desejos, por no qualificarem os contedos das aes que deviam realiz-las, e arrola as
aes e os projetos que possuem expresso oramentria, explicitando os investimentos
requeridos para alcanar os objetivos e as metas pretendidos, tidos como
viveis (op. cit., p. 12).
O PPA 1996/1999, apesar de introduzido por um discurso mais ambicioso,
no consegue ultrapassar a natureza ltima de um OPI. Quando busca faz-lo,
pela abrangncia dos assuntos do texto de apresentao, no destaca aes,
instrumentos de poltica, mecanismos de coordenao e atualizao, sistemas de
direo estratgica, entre outros, que pudessem conformar algo mais. Alcana,
quando muito, o carter de um plano econmico normativo de mdio prazo.
Isso se evidencia no captulo que deveria apresentar os cenrios possveis para a
execuo do plano, indicadores das diferentes dificuldades, dos distintos esforos,
dos custos a se incorrer em cada um deles, dos alcances possveis das diversas
metas em cenrios mais favorveis ou desfavorveis. Mas no isso o que se v.
O captulo intitula-se Cenrio Macroeconmico e, como tal, trabalha com um s
futuro, como se o mesmo pudesse ser escolhido e apenas com variveis econmicas,
como se elas fossem decisivas para promover reformas constitucionais (que demandam
recursos polticos) e construir um Estado moderno e eficiente (exigente em recursos
polticos, de conhecimento e organizativos, por exemplo). O resultado de tal
precariedade pode ser vislumbrado ao se cotejar o futuro desejado pelo PPA
para 1999 com a realidade que acaba por se impor. As diferenas encontradas na
tabela 2, a seguir, indicam, quando nada, a necessidade de se dispor de cenrios
alternativos que permitam ajustes mais rpidos nas aes previstas no plano, como
forma de mant-lo vigente diante das transformaes da realidade que nunca so
completamente previsveis, mas que sempre acontecem.
o PPA 2000-2003
TABELA 2
Cenrio nico e estimativas recentes (1999)
Variveis selecionadas 1999 Cenrio PPA1 1999 (em estimativas recentes)2
Crescimento do PIB (%) 5,0 -1,0 a 0,0
Neces. financ. do setor pblico (% PIB) 0,0 15,5
Dvida pblica (% PIB) 15,8 51,0
Deficit conta corrente (US$ bilhes correntes) 18,1 25,0 a 27,0
Renda per capita (R$ de1998) 6.195,0 5.317,0
Elaborao: CGFP/Ipea.
Notas: 1PPA 1996/1999.
2
BC.
O segundo PPA foi confeccionado tendo como referncia bsica para o seu
discurso o programa de campanha do candidato vencedor das eleies de 1994.
Todavia, sua elaborao no consegue corporificar, em projetos e atividades ora-
mentrias, as intenes do novo governo. Isso se deu basicamente por conta de a
organizao dos trabalhos de preparao do plano ter sido relegada aos escales
tcnicos, com baixo ou quase nenhum envolvimento dos dirigentes polticos.
A ttulo de ilustrao, em abril de 1995, o responsvel por uma coordenao-geral,
subordinada a uma diretoria da Secretaria de Planejamento e Avaliao do MPO,
convocou diversos tcnicos do Ipea e da SAE (Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica) para que formulassem a estratgia do plano e
apontassem as principais questes a serem trabalhadas. Solicitou que pensassem
com a cabea do presidente, como se algum conseguisse pensar com outra cabea
que no a sua prpria.
A metodologia de elaborao do Plano Plurianual para o perodo 1996-1999 incorporou
prioridades definidas a partir de uma viso intersetorial do pas. A programao
dos dispndios foi precedida por amplo processo de discusso no mbito do governo
federal (...). Esse trabalho foi desenvolvido nos meses de maio e junho, envolvendo
quatorze Comits Temticos compostos por tcnicos das reas de planejamento dos
ministrios setoriais (MPO/SPA, 1995, p. 49).
Governar significa, principalmente, enfrentar problemas e aproveitar
oportunidades. Um plano organiza sequncias estratgicas de aes para atacar
problemas selecionados (segundo avaliaes de pertinncia e viabilidade, sob mltiplas
perspectivas) e enseja, em simultneo, a preparao para lidar com surpresas e
oportunidades. Os dirigentes polticos declaram problemas e respondem pelas aes.
Os problemas importantes raramente se restringem aos setores nos quais est
organizada a administrao pblica. Comits Temticos, compostos por especialistas
setoriais, algo que pode ser adequado discusso acadmica ou tcnica mas no
anlise de problemas complexos e definio de linhas polticas de ao. Ademais,
as aes concretas envolvem mltiplos recursos (oramentrio-financeiros, polticos,
de conhecimento e informao, organizativos etc.) e no apenas uma programao
de dispndios. O reducionismo conceitual e o distanciamento dos altos dirigentes

fez do segundo PPA mais um documento formal, um simples cumprimento de
determinaes constitucionais. De novo, o plano no ser um guia para a ao,
mas to somente um OPI expandido, acompanhado de um texto bem elaborado,
revelador de uma realidade mais complexa, mas sem articulao consistente com
os projetos e aes que, ao final, acabam por no acontecer plenamente, mesmo
se repensados e redimensionados a cada exerccio financeiro (oramentos anuais).
Em grande medida, isso decorre da inexistncia de sistemas de monitoramento e
avaliao que permitam decises seguras e direcionadas para a conduo do governo
no dia a dia. Ou seja, falta a prtica de planejamento, mais alm da elaborao de
planos e oramentos, enquanto instrumento de direo estratgica pblica.
A precariedade do PPA, at mesmo enquanto definidor de prioridades e
balizador da intensidade com que devem ser implementados projetos e atividades
contidos nos oramentos anuais, pode ser visualizada na tabela 3.
TABELA 3
Execuo oramentrio-financeira, por subprogramas (1996-1998)
Exerccio fiscal Nmero de subprogramas Grau de execuo1
Menos de 50% Entre 50% e 90% Mais de 90%
No (%) No (%) No (%)
1996 152 49 32,2 71 46,7 32 21,1
1997 144 38 26,4 84 58,3 22 15,3
1998 142 20 14,1 87 61,3 35 24,6
Fonte: STN/Siafi.
Elaborao do autor.
Nota: 1Relao entre empenho liquidado e despesa autorizada (dotao inicial mais crditos adicionais e remanejamentos).
Os resultados alcanados em termos da execuo anual das aes constantes do

PPA devem ser avaliados tendo-se como pano de fundo um contexto marcado por
forte conteno de despesas, decorrentes da busca do ajuste fiscal, o que conduziu
a dotaes oramentrias globais cadentes em termos reais, exceo do exerccio
de 1997, que conheceu um pequeno incremento com respeito ao ano anterior.
Era de se esperar, portanto, um grande empenho em executarem-se integralmente
os projetos e atividades programados, no pressuposto de que expressassem as prio-
ridades do PPA e, estas, as do governo. Mas no o que se v. Nos trs primeiros
anos do plano, a mdia de execuo global dos oramentos anuais foi de 84,8%
(82,2% em 1996; 81,7% em 1997; e 90,5% em 1998)8 (Brasil. STN/Siafi, 1999).
Em mdia, tambm, apenas 20% dos programas atingem mais de 90% de execuo
financeira, e no foi possvel averiguar se, em termos de execuo fsica, foi alcanado
8. A taxa de execuo global igual a diviso do empenho liquidado pela dotao autorizada.
o PPA 2000-2003
o mesmo desempenho. Provavelmente no, devido aos sistemticos atrasos nas

liberaes dos recursos financeiros. Este um resultado muito modesto, que aponta
a deficincia do enfoque e dos mtodos de planejamento e programao adotados.
Em nada esses enfoques e mtodos se distinguiram dos praticados na elaborao e
execuo do primeiro PPA, apesar de a equipe de governo responsvel pelo segundo
Plano Plurianual ser intelectual, poltica e administrativamente mais capacitada
e experiente, mas talvez desconhecedora dos avanos tericos e instrumentais
acontecidos na rea do planejamento estratgico pblico.
O no comprometimento da equipe dirigente do governo com o PPA
1996/1999 ficar melhor evidenciado em agosto de 1996 (apenas seis meses aps
o plano ser sido aprovado), com o lanamento do Brasil em Ao. O programa
selecionou 42 projetos (de fato, programas, projetos e atividades oramentrias)
considerados prioritrios. Estes passam a ser executados segundo um novo
modelo de gerenciamento, de natureza mais empresarial, que enfatiza a obteno
de resultados, mediante o acompanhamento sistemtico e detalhado. Cada projeto
passa a ter um gerente designado pelos ministros, que cuida da articulao entre
os envolvidos na execuo e da obteno das metas previstas a cada perodo de
tempo. Este informa ao Ministrio do Planejamento e Casa Civil o andamento
dos projetos e as eventuais dificuldades. As liberaes financeiras para os projetos
prioritrios ficariam, teoricamente, asseguradas, segundo os cronogramas de
implementao e os desempenhos alcanados.
Muitos dos projetos includos no Brasil em Ao contam com a participao
do setor privado (principalmente em obras de infraestrutura) e,
para permitir que a interao entre os vrios agentes pblicos e privados seja gil e fluente,
desenhou-se o Sistema de Informaes Gerenciais do Brasil em Ao. Esse sistema
permitir um acompanhamento compartilhado, com atualizao diria, de cada um
dos projetos, em suas dimenses fsicas, financeiras e gerenciais. Esse acompanhamento
oferece vantagens em termos da rapidez e qualidade do fluxo de informaes entre os
agentes envolvidos, melhorando a capacidade sistemtica de antecipao de problemas
e oferta pronta de solues (Brasil. MPO/SPA, 1996).
Segundo a EM no 291/MPO, de 23 de outubro de 1996, o Programa Brasil
em Ao visa, basicamente, melhorar a qualidade da gesto de projetos com a par-
ticipao do setor pblico. Seus pontos fortes so: a seleo de projetos prioritrios, a
criao da figura do gerente de projeto e a implantao do Sistema de Informaes
Gerenciais. Todavia, tem enfrentado alguns problemas. O principal deles deriva
da aplicao de um modelo de gesto empresarial sistemtica do trabalho de
governo. Se o modelo empregado na gesto de projetos referentes a obras, tende a
ser bem-sucedido, pois estas dispem de projetos tcnicos detalhados, quase sempre
so executadas por empresas privadas que tm por tradio fazer monitoramento
minucioso, com apurao de custos e cronograma bem fundamentado, entre outros.
O mesmo no ocorre com as atividades contnuas de governo (assistncia sade,

fiscalizao, educao, pesquisas, combate s endemias, vigilncia sanitria etc.).
Nestas, os processos no esto bem estruturados como nas obras, no se dispe de
indicadores precisos e validados pela experincia, o nmero de variveis relevantes
bem maior (muitas destas fora do controle do executor), e os atores sociais envolvidos
podem no ter interesses convergentes. De tudo isso, os nveis de desempenho
tm resultados diferentes no que se refere aos projetos e s atividades do Programa
Brasil em Ao. Contudo, h espao para aperfeioarem-se os mecanismos e se
conceberem mtodos e tcnicas mais apropriados gesto de aes governamentais.
De qualquer forma, a criao do Brasil em Ao pode ser considerada um passo
importante para reduzir-se o carter formal, normativo e pouco dinmico do
planejamento pblico praticado, ao incorporar elementos para a gesto cotidiana
do plano, o que implica a introduo de doses crescentes de pensamento estratgico
e alguma viso situacional.
4 UM TERCEIRO DIFERENTE: O PPA 2000-2003
4.1 Antecedentes
Os dois primeiros PPA foram elaborados sem que estivessem embasados por uma
teoria e uma metodologia prprias de um conceito definidor de plano plurianual
ou de uma modalidade de planejamento de mdio prazo. Era uma decorrncia da
quase nenhuma importncia atribuda pelo Poder Executivo federal ao processo de
planejamento governamental, pois a Constituio de 1988 determinava que uma
lei complementar estabeleceria as normas para a vigncia, os prazos, a elaborao
e a organizao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da
Lei Oramentria Anual(Artigo 165, 9o, 2).
A iniciativa de se propor tal lei teria que ser, necessariamente, do Poder
Executivo, conhecedor que dos detalhes tcnicos e operacionais envolvidos na
elaborao de tais instrumentos, dos meandros da implementao de planos e
oramentos, dos ajustes s dificuldades conjunturais e das surpresas previsveis ou
no, que sempre ocorrem. No entanto, no foi o que se viu durante quase dez anos.
Os projetos de lei sobre a matria PLC no 222/1990, PLC no 166/1993, PLC
no 273/1995, PLC no 135/1996 e Substitutivo ao Projeto de Lei Complementar
no 135/1996 foram de autoria de parlamentares, sempre com o estmulo e grande
influncia da Associao Brasileira de Oramento Pblico (ABOP), que conta,
entre seus principais lderes, com experientes planejadores governamentais.
A inrcia do Poder Executivo foi quebrada somente em 14 de outubro
de 1997, com a emisso da Portaria Interministerial no 270, que constituiu grupo de
trabalho integrado por representantes dos Ministrios do Planejamento e Oramento
o PPA 2000-2003
(SPA, SOF, Sest, Ipea, IBGE) e da Fazenda (STN, SFC, SRF, BC), do Tribunal de
Contas da Unio, do Confaz, do Ibam, da ABOP e da Associao dos Profissionais
em Finanas Pblicas. A misso do grupo de trabalho era a de, em sessenta dias,
elaborar o projeto de lei complementar de que trata o Artigo 165, 9o da Constituio
Federal, da perspectiva do Poder Executivo, mas considerando as formulaes e aportes
dos projetos de lei e substitutivos originados no Parlamento.
A demora do governo em se posicionar sobre o assunto tem mltiplas causas.
O entendimento do planejamento pblico apenas como planejamento econmico
uma delas, e esta atua mais fortemente quando a economia est dominada
por preos em disparada. Com a inflao em nveis muitos altos torna at
surrealista pensar a mdio e longo prazos. Todos percebem que a nuvem de poeira
quente da inflao no permite enxergar a realidade e muito menos enfrent-la.9
O curioso que, mesmo sem enxergar a realidade, o governo obrigado a agir.
Se seu nico olho o econmico, e est nublado, seu agir ser errtico, sem direo,
ainda quando faa uso de outros recursos que no os econmicos ou quando atue
em outros mbitos da realidade.
Essa mesma viso tende a fazer o enfrentamento da crise fiscal, que acom-
panha h longo tempo o pas, aumentando a receita pelo manejo detalhado dos
tributos e contribuies, mas tratar a despesa pela via do contingenciamento
global, do corte linear e da conteno das liberaes financeiras na boca do caixa.
No se concebe a execuo do plano e dos oramentos como instrumentos de
gesto estratgica; no so feitas anlises e avaliaes das polticas; no se trabalha
com prioridades; e no se buscam a integrao e a convergncia das aes. Por isso,
no se enxergou a necessidade de organizar o planejamento governamental, como
determinava a Constituio.
Entretanto, a persistncia das deficincias, as reiteradas comprovaes da limi-
tao dos enfoques reducionistas, o acmulo de erros, o crescimento de insegurana
na tomada de decises, o desconhecimento sobre os processos governamentais
concretos acabam por levar a que mudanas fossem tentadas. A isso se props o
Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), ainda que sob os parmetros bastante
restritivos impostos pela Constituio de 1988.
O GTI, que concluiu seus trabalhos em 17 de dezembro de 1997, buscou
integrar o planejamento com a programao oramentria, mediante o aperfei-
oamento das definies e conceituaes das principais categorias programticas
dos trs instrumentos: o PPA, a LDO e o OGU. As principais inovaes foram:10
9. Artigo do ministro do Planejamento e Oramento para o nmero zero do informativo Visor Ipea, de maio de 1996.
10. Ver Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) incumbido de elaborar o projeto de lei de que trata o Artigo
165 da Constituio Federal, revista ABOP no 40, edio especial, Braslia, agosto de 1998.
o programa passou a ser a unidade bsica de organizao do PPA e o

mdulo de integrao do plano com o oramento;
foram excludas as categorias subprograma, subprojeto e subatividade;
a consolidao da classificao funcional-programtica pelas trs esferas do
governo passou a ocorrer exclusivamente por nvel de funo e subfuno,
consideradas como categoria para a anlise de polticas;
a classificao funcional-programtica, a partir de programas, passou a ser
definida em cada esfera de governo quando da elaborao do respectivo
plano plurianual, considerada como categoria de natureza gerencial, isto
, instrumento de acompanhamento e avaliao da ao de governo;
os programas passam a ser referidos, sempre, soluo de problemas preci-
samente identificados, com seus produtos finais necessrios estabelecidos,
com quantificao de metas e custos; teriam a execuo acompanhada e
os resultados avaliados mediante indicadores especificamente construdos;
os programas passaram a ser integrados por aes; os programas
oramentrios foram desdobrados em projetos e atividades e a cada
um deles corresponderia um produto, com sua respectiva meta; e
a criao de operaes especiais, que no contribuiriam para a manuteno,
expanso ou aperfeioamento das aes de governo e das quais no
resultaria um produto (transferncias, servio da dvida etc).
Pelas propostas do GTI o planejamento visto como um processo permanente
que obedecer a princpios tcnicos e ter em vista o desenvolvimento econmico
e social e a contnua melhoria das condies de vida da populao. O processo
de planejamento compreender a elaborao de diagnstico da situao existente,
identificando e selecionando problemas para o enfrentamento prioritrio. Sero
formuladas estratgias e diretrizes e definidos objetivos a alcanar para cada um
dos problemas selecionados, que sero atacados por conjuntos de aes organizadas
em programas. Todos os programas indicaro os resultados pretendidos, e as aes
que os integram tero metas e custos quantificados. Todos os programas tero
sua execuo monitorada e com resultados avaliados; a avaliao de desempenho
passar a ser critrio para a alocao de recursos oramentrios em anos seguintes.
A mediao entre o PPA e o OGU passaria a ser feita pela LDO, que estabe-
leceria prioridades, metas e custos para o exerccio subsequente, entre os programas
constantes do PPA. uma simplificao apropriada com respeito prtica vigente
de detalhar a programao em termos alocativos.
Como instrumento de planejamento de curto prazo, a LDO estipularia os limites ora-
mentrios dos Poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico, dispondo sobre as
alteraes na legislao tributria e de contribuies e seus reflexos na Lei Oramentria
o PPA 2000-2003
anual; autorizaria, especificamente, a concesso de cargos ou alterao de estrutura de

carreiras e admisso de pessoal, a qualquer ttulo, ressalvadas as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista e estabeleceria a poltica de fomento das agncias financeiras
oficiais (GTI, 1997, p. 150).
No que se refere elaborao e execuo dos oramentos, o GTI tambm
buscou a simplificao, eliminando categorias de programao (subprograma,
subprojeto e subatividade), quadros e demonstrativos, a fim de estabelecer relaes
diretas com o plano, exigir preciso no desenho das aes e recuperar a natureza
do oramento como instrumento de gesto (metas, custos, prazos). Dessa forma,
dado um importante passo no sentido da adoo da tcnica de oramento por
programas, recomendada h dcadas pela ONU.
Os programas sero originrios do plano de cada esfera de governo e traduziro
produtos finais a serem alcanados para a soluo dos problemas identificados
nesses planos. Os projetos e atividades detalharo esses produtos finais em produtos
intermedirios, nas leis oramentrias. Com essas modificaes o oramento por
programa assume a sua condio de um verdadeiro oramento por produto (bens
e servios), com suas metas e recursos e no apenas uma mera verso financeira de
um hipottico plano. Assim, o mesmo mdulo que organiza o plano (o programa),
servir de base para o detalhamento do oramento em projetos e atividades, o que
confere maiores possibilidades para uma integrao de fato entre plano e oramento
(GTI, 1997, p. 151).
O produto elaborado pelo GTI (apresentado aqui resumidamente e sem
mencionar as partes referentes ao controle interno e externo, contabilidade e
administrao financeira e patrimonial) introduz conceitos e orientaes metodo-
lgicas consistentes com as formulaes mais avanadas na rea do planejamento
estratgico pblico e do oramento por programa (Matus et al., 1980; Matus, 1993;
Dror, 1996). Pensar por problemas e enfrent-los mediante aes organizadas por
programas com objetivos definidos, com a articulao do plano ao oramento,
permite chegar muito mais perto da complexidade do mundo real do que na forma
tradicional de fazer planejamento e oramento (rea temtica, setores da adminis-
trao e subprogramas referenciados apenas por metas a alcanar). Conceber aes
(projetos, atividades e aes normativas) definindo com rigor seus produtos (um por
ao), suas metas, seus custos e prazos criar possibilidades para a prtica de uma
administrao mais gerencial no setor pblico. Isso algo sabidamente necessrio
mas que s se faz com os instrumentos apropriados e no com intenes difusas e
discursos vagos, instrumentos esses desenhados com propriedade pelo GTI.
4.2 A formalizao da mudana

Em 28 de outubro de 1998, o presidente da Repblica assina o Decreto no 2.829, que
estabelece normas para a elaborao e gesto do Plano Plurianual e dos Oramentos
da Unio. Poucos dias depois, o Ministrio do Planejamento e Oramento emite a
Portaria no 117 de 12 de novembro de1998 (substituda pela Portaria do Ministrio
de Oramento e Gesto no 42 de 14 de abril de 1999, que mantm o contedo bsico

e ajusta alguns pontos) alterando a classificao funcional utilizada nos oramentos
pblicos, e criando as subfunes e estabelecendo conceitos necessrios para operacio-
nalizar as normas do Decreto no 2.829. Os dois instrumentos conformam os marcos
da reforma do sistema de planejamento e oramento pblicos.
O contedo de ambos os instrumentos normativos consagra as recomendaes
e sugestes do GTI, e antecipa o que dever ser o projeto de lei complementar a
ser proposto pelo Poder Executivo federal para a regulamentao dos artigos da
Constituio relativos ao planejamento pblico. O decreto e a portaria estabe-
lecem que, para a elaborao e execuo do PPA e dos oramentos, toda a ao
finalstica do governo ser estruturada em programas orientados para a consecuo
dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano. Ao finalstica
considerada aquela que proporciona bem ou servio para atendimento direto
demanda da sociedade.
Cada programa dever conter: objetivo, rgo responsvel, valor global, prazo
de concluso, fonte de financiamento, indicador que quantifique a situao que
o programa tenha por fim modificar, metas correspondentes aos bens e servios
necessrios para atingir o objetivo (regionalizadas por estado) e aes no
integrantes do oramento necessrias consecuo do objetivo. Os programas
constitudos predominantemente de aes continuadas (atividades) devem ter metas
de qualidade e de produtividade com prazos definidos. Os programas passam a ser
estabelecidos em atos prprios da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios (com os conceitos definidos em mbito federal), e integram os PPAs
de cada nvel de governo.
As novas orientaes conferem especial nfase gesto e avaliao e ordenam
que cada programa seja dotado de um modelo de gerenciamento, com definio da
unidade responsvel, com controle de prazos e custos, com sistemas de informaes
gerenciais e com a designao de um gerente de programa pelo ministro pertinente.
A avaliao compreender tanto o desempenho fsico-financeiro quanto a obteno
de resultados e o grau de satisfao da sociedade em relao aos produtos ofertados
pelo poder pblico. A avaliao anual da consecuo dos objetivos estratgicos do
governo e dos resultados dos programas subsidiar a elaborao da Lei de Diretrizes
Oramentrias de cada exerccio e as alteraes da programao oramentria
e do fluxo financeiro de cada programa ficar condicionada informao prvia
pelos respectivos gerentes, por meio de sistema informatizado, do grau de alcance
das metas fixadas(avaliao de eficincia e eficcia).
Os programas sero formulados de modo a promover, sempre que possvel,
a descentralizao, a integrao com estados e municpios, e a formao de parcerias
com o setor privado. Para orientar a formulao e seleo dos programas que
integraro o PPA e estimular a busca de parcerias e fontes alternativas de recursos,
sero previamente estabelecidos os objetivos estratgicos e as previses de recursos.
o PPA 2000-2003
Determinou-se, tambm, que a elaborao do PPA 2000/2003 e do

Oramento 2000 ser precedida da realizao de um inventrio de todas as aes
do governo em andamento e do recadastramento de todos os projetos e atividades
oramentrias como forma de constituir uma base para a reorganizao das aes em
novos programas.
A Portaria MPO no 117, de 12 de novembro de 1998 (ou MOG no 42, de
14 de abril de 1999) define as novas categorias oramentrias, que devero permitir
conexes mais articuladas com o PPA. Assim, so conceituados a funo (em nmero
de 28, tomadas como definidoras das polticas governamentais e entendidas como
o maior nvel de agregao das diversas reas de despesas pblicas); a subfuno
(em um total de 109, representa uma partio da funo, e visa agregar determinado
subconjunto de despesas do setor pblico); o programa11 (instrumento de organizao da
ao governamental, que visa concretizao dos objetivos pretendidos e mensurado por
indicadores estabelecidos no PPA); o projeto; a atividade; e as operaes especiais (despesas
que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resultam
um produto e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios).12
Por essa via, so eliminadas as categorias de subprograma, subprojeto e
subatividade. A classificao oramentria passa a ser exclusivamente funcional
(e subfuncional), com utilizao obrigatria em todas as Unidades da Federao, mas
preservada, no entanto, a lgica da organizao matricial, pois as subfunes
podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas.13
A classificao programtica d lugar a uma estrutura programtica, diferenciada
por nvel de governo e adequada soluo de seus respectivos problemas, definida
no Plano Plurianual.
No que se refere articulao plano-oramento, evidencia-se a acertada opo
por superar-se a dicotomia estrutural entre os mdulos do plano e os do oramento,
mediante a utilizao de um nico mdulo integrador do plano com o oramento,
ou seja, o programa. Em termos de estruturao, o plano termina no programa e o
oramento comea no programa, conferindo uma integrao desde a origem, sem a
necessidade de buscar-se compatilizao entre mdulos diversificados. O programa como
nico mdulo integrador e os projetos e atividades como instrumentos de realizao dos
programas que devem resultar em produtos, com metas correspondentes aos recursos
alocados, requisitos para a gesto de um oramento por programa (ou por resultados).
Com as mudanas busca-se imprimir ao processo de planejamento e oramento
uma perspectiva mais gerencial. A introduo de elementos que proporcionam
11. O Projeto de Lei do PPA 2000/2003 organiza as aes governamentais em cerca de 365 programas.
12. Ver Portaria MOG no 42 de 14 de abril de 1999.
13. Segundo o MOG/SOF Manual Tcnico de Oramento 2000, SOF, Braslia, 1999, p. 13.
o exerccio da gesto cotidiana dos programas e de suas aes, a atribuio de

responsabilidades, a prtica da avaliao e a cobrana de resultados revelam um
avano conceitual e metodolgico. Ainda segundo o Manual Tcnico de Oramento
da SOF (p. 12), formalmente passaria-se a um processo de planejamento sob o
seguinte encaminhamento:
estabelecimento de objetivos estratgicos;
identificao de problemas a enfrentar ou de oportunidades a aproveitar
para alcanar os objetivos estratgicos;
concepo de programas a serem implementados com vistas ao atingimento
dos objetivos, que implicaro a soluo dos problemas;
especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos
produtos, que daro origem, quando couber, aos projetos e atividades;
atribuio de indicadores aos objetivos (e programas) e de metas aos
produtos (projetos, atividades e outras aes);
designao de gerentes por programas;
avaliao da execuo e dos resultados; e
cobrana e prestao de contas por desempenho.
A lgica que est por trs do esquema no a da sequncia de etapas
estanques, mas sim a dos movimentos interativos entre anlise da situao
ao correo/reviso ou confirmao ao anlise/avaliao. Ou seja,
a sugerida pela teoria e prtica do planejamento estratgico pblico. E este, por
sua vez, muito exigente em conhecimento, informao, organizao adequada
conduo de processos complexos, quadros tcnico-polticos capacitados, algo
de que talvez ainda no se disponha em condies apropriadas, mas que pode ser
construdo. De qualquer forma, constituem inovaes alvissareiras.
4.3 Da teoria ao comeo da prtica

Estabelecido o marco normativo, o passo seguinte seria detalh-lo para ser apropriado
pelos que deveriam aplic-lo. Isso foi feito em portarias da Secretaria de Oramento
Federal (SOF) e manuais da Secretaria de Planejamento e Avaliao (SPA), ambos
do Ministrio do Planejamento e Oramento.
Inicialmente, decidiu-se pela realizao do Recadastramento de Projetos e
Atividades constantes do Projeto de Lei Oramentria para 1999 (Portaria SOF
no 51, de 16 de novembro de 1998) e dos Inventrios de Aes de Governo. Esse
recadastramento abrangia as aes em andamento, mas sob a tica do conceito de
programa, com vistas a reduzir eventuais dificuldades de redesenhar-se toda a ao
o PPA 2000-2003
do governo por programas, criando um banco de dados com uma viso estruturada
do PPA 1996-1999, que servir de referncia para a elaborao dos programas do
novo plano.14
Essas medidas revelam-se um ponto de partida de utilidade duvidosa. Ingressar
em um mundo novo olhando para trs e guiado por mapas referentes a um mundo
velho pode no ser um bom comeo. As aes em andamento no tinham sido
desenhadas sob o conceito de programa e nem para atacar problemas bem definidos.
Resultaram de uma viso convencional (setorial, incremental, sem base em anlises
acuradas da realidade e sem preocupao com a gesto) que pouco podia oferecer
para a implantao de inovaes metodolgicas e organizacionais como as pretendidas.
Pelo contrrio, essas aes poderiam contaminar a nova proposta com a fora da
tradio. Isso poderia no acontecer se o inventrio fosse precedido de intensa
capacitao dos tcnicos responsveis, permitindo-lhes incorporar, efetivamente,
os conceitos, a lgica, as tcnicas e a forma do novo modelo, o que no foi feito.
Em relao ao Cadastramento de Projetos e Atividades, o ideal era que no
fosse realizado, para se pensar com liberdade e de forma arrojada e sem amarras
com o passado as aes com expresso oramentria necessrias a integrar cada um
dos programas concebidos para enfrentar os problemas selecionados. Mais interes-
sante teria sido caminhar na direo de um oramento base zero, tanto em termos
do contedo dos projetos/atividades, como de dotaes, calibrando o alcance dos
objetivos (quantidade de produtos) pela disponibilidade financeira global. Ajustes
posteriores (para cima ou para baixo) no exerccio fiscal ou no perodo do plano
se dariam em funo da receita que fosse realizada. Acredita-se ser melhor andar
para frente olhando para frente e no para trs. Afinal, o caminho se faz ao andar,
ainda que com tropeos e riscos, mas abre maiores possibilidades para o exerccio
criativo de construo do novo.
4.4 Definies operacionais e procedimentos
4.4.1 Problema
Os manuais produzidos para orientar a elaborao do PPA e do Oramento contm
grave lacuna. Supem que o plano e os oramentos sero organizados por programas
e que estes devero, segundo o MTO, dar soluo a um problema; mediante um
conjunto articulado de aes que assegurem a consecuo do objetivo. Mas no
definem o que problema. Justificativa: na nova forma de se tratar o planejamento
considera-se que o seu elemento, talvez de maior relevncia, passa a ser um conceito
de fcil entendimento, qual seja, o problema. Quem no tem ideia do que seja um
problema? (grifo dos autores).
14. Ver Manual Tcnico de Oramento (MTO) - SOF/MOG, Braslia, 1999 (MTO-2000), PPA-2000: Procedimento para Elaborao
de Programas (PEP) - SPA/MOG, Braslia, 1999 e PPA-2000: Manual de Elaborao e Gesto (MEG) - SPA/MOG, Braslia, 1999.
Ora, se um conceito, deveria ser apresentado. Se uma ideia, cada um pode

ter a sua, e no se cria uma base comum de entendimento, com prejuzo para a
consistncia do plano. Se o elemento de maior relevncia na nova concepo de
planejamento, deveria ser objeto de detalhada discusso, precisa definio, ampla
exemplificao, para no deixar dvidas quando de sua aplicao.
Problema uma noo que povoa o nosso cotidiano. Intuitivamente todos
sabem o que problema. Mas o que problema para um pode no ser para outro
qualquer e pode ainda ser uma soluo desejada para um terceiro. Problema no
bvio e sempre relativo. Um grande nmero de estudiosos, em diversas reas
do conhecimento, dedicam-se a refletir e formular sobre o conceito de problema.15
Mitroff (1984) prope dois tipos bsicos de problemas estruturados e quase
estruturados e considera vital estabelecer a diferena entre eles,
porque muitas pessoas pensam que o caminho pelo qual solucionamos os quebra-
-cabeas (problemas estruturados) deveria ser o padro para medir o xito na resoluo
dos problemas sociais (quase estruturados). Diferente dos quebra-cabeas, os problemas
sociais no tm uma soluo correta e nica, que reconhecida e aceita como tal por
todas as partes afetadas pelo problema (...) As pessoas tm valores (e interesses) to
diferentes e partem de ideias to diferentes sobre a sociedade desejada que o que um
problema e uma boa soluo para uma pessoa, em geral irrelevante, estpido, tolice
e mesmo perverso para outra (op. cit., p. 84).
Por exemplo, muitos reconhecem a existncia de uma questo agrria no Brasil
(propriedade de terra extremamente concentrada em mos de poucos e uma grande
massa de trabalhadores sem terra ou com pouca terra, que demanda melhores
condies de vida e de trabalho, vale dizer, de acesso terra e aos demais meios de
produo). O governo, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST),
a Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e a Unio
Democrtica Ruralista (UDR) declaram a existncia do problema, explicam-no a
partir de suas respectivas posies e interesses, e propem linhas de ao sobre ele,
coerentes com seus valores e perspectivas sociopolticas e econmicas. As solues
vislumbradas e os objetivos buscados pelos distintos atores no so as mesmas.
Os de um podem ser e efetivamente o so antagnicos aos de outros.
Se assim , pode-se aqui definir problema como uma desconformidade com
que um ator social determinado entende como o que deve ser, reconhecida como
supervel ou evitvel, e declara-se disposto a enfrent-la.
Carlos Matus (1993, p. 186-7), em magistral sntese sobre as contribuies
de diversos autores sobre o tema, prope a seguinte caracterizao dos dois tipos
bsicos de problema (quadro 1 adiante).
15. Ver, entre muitos outros, Gadamer (1988); Mitroff (1984); Linstone (1981, v. 20, no 4; 1984); Ackoff (1978; 1987);
Moles (1995); Demo (1997); Matus (1993).
o PPA 2000-2003
Se so aceitas a definio de problema e a distino entre os dois tipos bsicos,

fica evidente que, de fato, a categoria problema de grande relevncia para a nova
proposta de planejamento, como afirma o MTO-2000. Fica evidente, tambm,
que se trata de algo bastante complexo, principalmente se se leva em conta que
a grande maioria dos problemas selecionados pelos planos governamentais do
tipo quase estruturado.
Problemas sociais, por definio, so socialmente produzidos, e tm, portanto,
mltiplas solues, a depender dos atores sociais envolvidos. Exigem grande
esforo de delimitao, sua explicao situacional e relativa a quem o faz, e sua
soluo raramente se d por consenso. H, ento, distintas perspectivas, sem que
haja um ponto neutro objetivo (Frondizi, 1992, p. 549). Tudo isso aponta para
a necessidade de discutir, difundir e consolidar o conceito de problema e um
mtodo de anlise adequado entre todos os envolvidos na elaborao do PPA.
A uniformidade conceitual e metodolgica para a seleo, delimitao e explicao
dos problemas um requisito para a congruncia do plano e base para o adequado
desenho dos programas e aes com os quais seriam enfrentados. Infelizmente,
isso no aconteceu e dever cobrar seu preo em termos de qualidade do plano e,
posteriormente, de sua eficcia.
QUADRO 1
Problema estruturado Problema quase estruturado
1. As regras do sistema que o produz so precisas, claras, invariveis 1. O problema est determinado por regras, mas elas no so
e predeterminadas. Elas existem antes da soluo do problema e precisas, nem invariveis, e nem iguais para todos. Os atores
permanecem iguais aps a soluo. sociais criam as regras, e, s vezes, as mudam para poder solucionar
2. O homem est fora do problema e se relaciona com ele somente para os problemas.
tentar resolv-lo conforme regras predeterminadas; e se o problema 2. O homem (ou ator social) est dentro do problema e a que o
solucionado, ningum ter dvidas quanto eficcia da soluo. conhece e o explica, mesmo que no tente solucion-lo. A eficcia
3. As fronteiras do problema e do sistema que o gera esto de uma soluo discutvel e relativa aos problemas que seguem.
perfeitamente definidas. No h dvida sobre onde comea e
3. As fronteiras do problema e do sistema que o gera so difusas.
onde acaba cada coisa.
4. Os atores sociais (ou os homens) criam possibilidades de soluo;
4. As regras do sistema tornam explcitos ou contm implicitamente
elas no existem previamente. Os conceitos para compreender as
os conceitos (possibilidades e restries) pertinentes resoluo
possibilidades de soluo e suas restries no so dados necessria
do problema.
e previamente.
5. O problema est isolado de outros problemas e, se h uma sequncia
5. O problema est sincrnica e diacronicamente entrelaado a outros;
com outros, a soluo de cada um no afeta a soluo dos seguintes.
a soluo de um problema facilita ou dificulta a soluo de outros.
6. O espao e o tempo pertinentes ao problema so definidos nas
6. O espao e o tempo so relativos a quem se relaciona com
regras como fixos, ou tornam-se fixos para quem se relaciona com ele.
o problema a partir de diferentes posies.
7. As variveis que constituem o problema so dadas, enumerveis,
7. O sistema criativo e suas variveis no so dadas, no so
conhecidas e finitas.
8. Qualidade e quantidade no se combinam; o problema se move todas enumerveis, nem conhecidas e nem finitas.
em um ou outro mbito. 8. Qualidade e quantidade combinam-se inseparavelmente.
9. As possibilidades de soluo do problema esto contidas nas suas 9. As possibilidades de soluo do problema so criadas pelo
premissas e so finitas em nmero. As solues so conhecidas ou homem e so potencialmente infinitas em nmero.
conhecveis, mesmo no sendo evidentes. 10. O problema coloca um desafio mltiplo que abrange sempre
10. O problema coloca um desafio cientfico ou tcnico, podendo o mbito sociopoltico, mesmo se tiver uma dimenso tcnica.
supostamente ser tratado com objetividade. A objetividade no possvel, mas deve-se procurar o rigor.
4.4.2 Programa
A elaborao dos programas teria os seguintes insumos e parmetros: i) o inventrio
de programas; ii) a orientao estratgica do presidente da Repblica, definindo os
macro-objetivos e as diretrizes (com indicaes de alguns problemas); iii) as orientaes
estratgicas do ministrio, para tornar precisos os problemas a serem atacados em cada
rea; e iv) a previso de recursos da Unio por ministrio.
Esse ltimo ponto introduz um elemento destoante. A previso foi feita tendo
em considerao a execuo oramentria e financeira de cada ministrio em trs
exerccios anteriores. Novamente, olhou-se para trs e no para frente, pois as dotaes
poderiam ser proporcionais relevncia dos programas ministeriais para atingir os
macro-objetivos do plano, balizando o alcance dos objetivos e metas pelas disponibili-
dades financeiras. Evidentemente, isso exigiria a definio, a delimitao e a explicao
situacional de macroproblemas, tomando-se suas causas principais como problemas
a serem enfrentados pelos programas, o que no foi feito. O vis fiscalista e a lanterna
na popa se manifestam claramente na seguinte orientao: a seleo dos programas
deve observar os recursos disponveis, orientados pela previso de recursos da Unio,
acrescidos das parcerias pblicas e privadas (Brasil. SPA/MOG/PEP, 2000, p. 5).
Foram definidos quatro tipos de programas:
programa finalstico (bens e servios a serem oferecidos diretamente
sociedade);
programa de servio ao Estado (bens e servios ofertados diretamente ao
Estado por instituies criadas para esse fim);
programa de gesto de polticas pblicas (formulao, coordenao,
superviso, avaliao e divulgao de polticas pblicas); h previso de
apenas um deste programa por ministrio; e
programa de apoio administrativo (aes de natureza tipicamente
administrativa que, embora colaborem para a consecuo dos programas
finalsticos e outros, no tm suas despesas passveis, no momento, de
apropriao queles programas); haver um nico programa deste tipo
por unidade oramentria.
Atributos do programa (Brasil. SPA/MOG/PEP, 2000, p. 6-15)
Denominao: comunica, de forma sinttica, os objetivos do programa.
Objetivo: expressa o resultado desejado sobre o pblico-alvo.
Pblico-alvo: os especficos segmentos da sociedade aos quais se destina o programa.
Justificativa: descrio sucinta do problema a solucionar e a contribuio para
o alcance de macro-objetivos e objetivos setoriais.
o PPA 2000-2003
Unidade responsvel: a unidade administrativa responsvel pelo gerenciamento

do programa.
Horizonte temporal: o programa pode ser contnuo ou temporrio. No ltimo
caso, indicam-se ms e ano de incio e trmino previstos.
Valor do programa: estimativa das despesas com a execuo do programa:
a) no perodo do PPA.
b) valor total do programa: valor estimado at a sua concluso.
Multissetorial: programa com aes desenvolvidas por mais de um ministrio.
Indicador: associado aos objetivos do programa, deve permitir a mensurao
de resultados. apresentado como uma relao ou taxa entre variveis associadas
ao fenmeno sobre o qual se vai atuar. O indicador ser definido mediante:
Descrio denominao do indicador selecionado.
Unidade de medida o padro escolhido para a mensurao.
ndice aferio do indicador em um dado momento.
Apurao data da apurao mais recente.
ndice desejado ao final do PPA resultado a atingir em 2003.
ndice desejado ao final do programa quando se tratar de programa temporrio.
Fonte a instituio responsvel pela apurao e divulgao peridica dos ndices.
Base geogrfica da apurao o menor nvel de agregao geogrfica para
a apurao do ndice (municipal, estadual, regional, nacional).
Periodicidade mensal, trimestral, semestral ou anual.
Frmula de clculo frmula matemtica e outros esclarecimentos necessrios.
Quantidade de indicadores: cada programa deve ter, em princpio, um indicador,
admitindo-se mais sempre que necessrio para avaliar sua efetividade.
Ao: conjunto de operaes cujo produto contribui para os objetivos do programa.
Ttulo da ao: deve traduzir de maneira clara e concisa a ao cujo produto
contribui para a consecuo do objetivo do programa (por exemplo: distribuio
de cestas bsicas a populaes carentes).
Tipos de ao: projeto conjunto de operaes limitadas no tempo que
concorrem para a expanso ou aperfeioamento da ao governamental, das quais
resulta um produto. So classificadas como projeto somente as aes financiadas

com recursos do OGU; atividade conjunto de operaes que se realizam de
modo contnuo e que concorrem para a manuteno da ao governamental.
A classificao como atividade s se aplica quelas financiadas com recursos do
OGU; outras aes so as que contribuem para a consecuo dos objetivos
do programa mas no demandam recursos do OGU.
Unidade responsvel: a entidade (unidade administrativa, empresa estatal
ou parceiro) responsvel pela execuo de ao.
Forma de implementao da ao: i) direta executada diretamente pelo
responsvel, sem transferncia de recursos; ii) descentralizada executada por
parceiros com recursos repassados pela Unio; e iii) linha de crdito realizada
por meio do emprstimo de recursos aos beneficirios da ao.
Produto: o bem ou servio que resulta da ao, destinado ao pblico-alvo.
Cada ao deve ter um s produto.
Unidade de medida: padro selecionado para mensurar a produo do bem
ou servio (pessoa, km, unidade etc.).
Meta fsica: a quantidade de produto que se deseja obter em determinado
horizonte de tempo. O critrio para a distribuio de metas por Unidade da Federao
o da localizao dos beneficirios. A meta nacional quando atinge todo o pas.
Dados financeiros: so as estimativas de custos da ao desdobradas por
fonte de recursos e distribudas pelos anos de vigncia do PPA. So as seguintes
fontes: OGU (fiscal/seguridade, Tesouro, financiamento externo contratado,
financiamento externo a contratar, investimento das estatais), Plano de Dispndios
das Estatais, Extra-OGU (renncia fiscal, FGTS, FAT, fundos constitucionais),
agncias oficiais de crdito (BNDES, CEF, BB, BNB, Basa, FINEP), parcerias.
Os recursos oriundos do OGU devem ser abertos em despesas de capital e
despesas correntes.
Os programas de apoio administrativos tero tratamento diferente e padronizado.
Diferente porque englobar todas as despesas de natureza administrativa dos
ministrios (por unidade oramentria), e no se referem aos programas finalsticos
e aos outros. Tero a mesma denominao e os mesmos objetivos. Seus atributos
so a seguir descritos:
Unidade oramentria a responsvel pelo programa.
Valor total do programa a soma dos dispndios previstos para cada um dos
ttulos no perodo do PPA.
o PPA 2000-2003
Ttulos das despesas subconjuntos de despesas agrupadas segundo a natureza

dos bens ou servios adquiridos e a finalidade a que se destinam, como se segue:
Manuteno e Conservao de Bens Imveis;
Manuteno de Servios de Transportes;
Manuteno de Servios Administrativos Gerais;
Administrao de Recursos Humanos; e
Aes de Informtica.
Metas de desempenho padronizadas e anualizadas.
Ao incio da implementao dos programas dever ser apresentado um
cronograma fsico-financeiro que discrimina suas etapas, os desembolsos previstos
e os respectivos prazos. Devero estar implantados, tambm, sistemas de infor-
maes gerenciais informatizados, para apoio ao gerenciamento. Ao final do ms
de setembro (1999) os ministros tero designado os responsveis para atuar como
gerentes dos programas em suas respectivas pastas. Alm disso, os ministrios iro
preparar dois documentos complementares e analticos:
Dados situacionais descrio da situao atual do programa em todos os
seus aspectos, de modo a relacionar os principais fatos ocorridos com as previses
efetuadas, bem como as providncias adotadas; e
Restries avaliao de possveis restries de natureza tcnica, legal, institucional,
financeira, oramentria ou poltica ao desenvolvimento do programa, para ressaltar
aquelas cuja soluo esteja fora do alcance do gerente.
4.4.3 Observaes sobre a tipologia e os atributos

amplamente reconhecido o desbalanceamento existente entre as atividades-fim e
as atividades-meio na administrao pblica brasileira. Com elevada frequncia,
as ltimas sobrepassam as primeiras, o que compromete o alcance da mxima
eficincia no uso dos recursos aplicados na execuo de diversas aes. Se assim
, tratar as despesas administrativas de forma agregada em programa de apoio
administrativo nico, por unidade oramentria, no contribui para o esforo de
ampliar a visibilidade do gasto pblico e melhorar sua gesto. O carter gerencial
do plano e do oramento pode ficar comprometido.
Apropriar as despesas administrativas s atividades-fim algo bastante trabalhoso
e muito exigente em conhecimento e informaes sobre o processo operacional
de cada uma delas. Mas no impossvel. Sem que isso seja feito, torna-se
inalcanvel a definio precisa dos custos reais das aes finalsticas. E, em muitos
e importantes casos, os custos administrativos (pessoal, manuteno, material de
consumo, servios de terceiros) compem a maior parte das despesas incorridas

para realiz-las. No apur-los e no imput-los s aes finalsticas deixar de
considerar a parcela majoritria dos gastos necessrios realizao de muitas aes,
que, em conjunto (sade, educao, assistncia social, fiscalizao etc.), absorvem
percentual majoritrio das receitas pblicas.
Como fazer? Estabelece-se uma metodologia de programao das aes que
exija sua segmentao em todos os itens de custo relevantes; instituem-se critrios
precisos para a apropriao; respeitam-se as proporcionalidades empiricamente
verificadas; e mantm-se tabelas de preos atualizadas e regionalizadas, referidas a
padres de qualidade dos insumos, bens finais e servios a serem adquiridos, entre
outros requisitos. Quanto ao pessoal diretamente envolvido na execuo ou superviso
da ao, o gasto pode ser calculado em termos de homem/ms, mediante a aplicao da
seguinte frmula (Garcia, 1997, p. 17).
em que:
P = custo total de pessoal;
r = remunerao mensal e encargos de servidor, empregado ou consultor
diretamente envolvido com a ao;
m = meses durante os quais o servidor, empregado ou consultor estar
exclusivamente dedicado ao;
13,3 = constante indicativa do nmero de remuneraes recebidas durante o ano;
i = servidor, empregado ou consultor; e
n = total de servidores, empregados e consultores.
Analogamente, a mesma lgica de apropriao poderia ser aplicada sobre as
outras despesas administrativas, mesmo sabendo-se que
precisar, mensurar, acompanhar de perto, d trabalho. Apurar custos chega a ser
perigoso. Muito mais fcil e seguro contabilizar despesas globais, pois assim no
se evidenciam distores, desvios, ineficincias e incompetncias. Calcular os gastos
globais para realizar aes muito menos oneroso do que identificar os vrios insumos,
estipular os custos, estabelecer relaes, determinar o quantitativo de produtos a ser
obtido, mas, seguramente menos elucidativo, menos gerencial e mais disfuncional
para a boa administrao das finanas pblicas e do conjunto de mquina governamental
(Garcia, 1997, p. 20-21).
o PPA 2000-2003
Pode ser que tenha faltado o tempo necessrio para se definirem os critrios
metodolgicos para se proceder apropriao dos gastos com pessoal e outros
custeios s atividades-fim conforme adiante, definio de programa de apoio
administrativo onde se diz que so despesas no passveis, no momento, de apro-
priao s aes finalsticas. Pode ser, tambm, que sejam exigidas mudanas na
Lei no 8.666, que regula as compras governamentais. E certo que sero demandadas
alteraes nas normas da contabilidade pblica para tornar possvel o apropriado
enquadramento das despesas. Mas igualmente certo que, com a opo adotada,
no teremos a apurao dos custos reais dos programas e das aes. No entanto,
imperioso que isso seja feito o mais rpido possvel, caso se queira, em um futuro
prximo, enfrentar decididamente os baixos nveis de eficincia atualmente existentes,
pois somente conhecendo a soma dos gastos diretos em cada projeto ou atividade,
sem qualquer rateio de custos indiretos isto , da apurao de custos unitrios ,
que se torna possvel a correo das falhas que distorcem os custos globais e no o
contrrio (Comerlato, 1978).
Com a no existncia da apropriao detalhada das despesas de custeio s
atividades-fim poderia ter sido tentado, pelo menos, o criterioso ordenamento dos
meios, mediante o estabelecimento de rotinas, da normatizao e padronizao
de procedimentos e de metas quantitativas e qualitativas, com vistas a facilitar
e melhor organizar os suportes aos programas finalsticos. Na ausncia disso, os
riscos tendero a crescer.
Quanto aos atributos, as principais observaes referem-se aos indicadores,
posto que os demais exigidos para a elaborao dos programas esto com conceituao
adequada e devero cumprir satisfatoriamente suas funes. Um indicador, como
o nome diz, deve indicar algo relevante, de forma sinttica e precisa, para
quem o constri. O manual intitulado Procedimentos para a Elaborao de
Programas (PEP-2000) diz que o indicador deve estar associado aos objetivos
do programa e permitir a avaliao de resultados. Para que um programa
possa ser efetivamente monitorado e avaliado, seus indicadores devero ir um
pouco alm do que prope o PEP-2000.
Primeiramente, um indicador de sntese, referente ao conjunto do programa,
dever expressar o problema que o programa pretende enfrentar e ser representativo
das aes nele contidas. Isso supe que o problema esteja bem definido e possua
bons descritores, que devero integrar o indicador, juntamente com aqueles que se
refiram s mais importantes aes com que o problema ser atacado. Do contrrio,
no ser possvel verificar mudanas no problema, tampouco associar as mudanas
ao desempenho das aes. Se o indicador de sntese no estiver assim construdo,
corre-se o risco de no se ter como avaliar resultados dos esforos desprendidos
para sanar o problema.
Em segundo lugar, necessrio ter clareza de quais aspectos do programa so

importantes e devem estar sob constante monitoramento, e dispor de indicadores
para cada um deles. A conduo de um programa no pode ser feita apenas com a
avaliao de resultados finais, pois assim so restringidas as possibilidades da gesto.
Os fatos geradores de resultados so os que devem ser monitorados, para que sobre
eles seja possvel exercer a crtica, a correo ou a confirmao. Avaliando-se apenas
os resultados finais, ser permitido averiguar os acertos ou os erros cometidos no
final do programa ou das aes. E, quando diante desses ltimos, chorar pelo leite
derramado. O gerente atento necessita de indicadores de processos, de indicadores
das aes que conformam resultados; sobre elas, exerce o julgamento e as medidas
corretivas, quando necessrio, buscando sempre o melhor resultado, que obtido
por antecipao, com qualidade, oportunidade e intensidade apropriada das aes.
Os resultados finais de uma ao ou programa so construdos mediante a
consecuo de resultados parciais (cada etapa do processo particular de implemen-
tao de cada ao ou programa que seja relevante tcnica e politicamente) ou por
unidades de resultado (processos de produo compactos que produzem unidades
acabadas, cuja soma ou acumulao em determinado espao territorial e lapso
temporal produz a mudana desejada, ou seja, um resultado final). Obter, portanto,
um resultado final satisfatrio ser possvel apenas quando os resultados parciais ou
as unidades de resultado tambm o forem. Sobre eles que se faz o monitoramento
e a avaliao continuada, a qual confirma, reformula ou os corrige, para construir
um resultado final eficiente e eficaz conforme objetivado.
Muitas aes comportam indicadores-norma, referncias validadas pela prtica
como possveis e desejveis, que possibilitam, em rpida comparao, uma avaliao
expedita. s vezes mais interessante ou adequado estabelecer faixas de norma-
lidade (inferior e superior) que regularo o desempenho das aes e sinalizaro a
necessidade do responsvel intervir para obter o melhor desempenho. Tudo isso
aponta para o fato de que o processo de monitorar e avaliar no algo marcado
pela trivialidade, e exige a construo de sistemas de monitoramento e avaliao que
sejam capazes de capturar a complexidade dos problemas selecionados pelo plano
e das aes com os quais so enfrentados. Se os problemas sociais so, predomi-
nantemente, do tipo quase estruturados, os programas que lhes sero endereados
no iro primar pela simplicidade. Ambos, problemas e programas, devero ser
monitorados por sistemas de indicadores especficos, adequadamente concebidos
e igualmente complexos, sem os quais a gesto estratgica no poder ser exercida.
Assim, boa parte dos indicadores no ser construda com dados bsicos
advindos de fontes produtoras de estatsticas, como indicado pelo PEP-2000 (p. 9).
O IBGE, o DIEESE, a FGV, entre outras, produzem dados que, se devidamente
tratados, informaro a respeito de aspectos da realidade, eventualmente passveis
o PPA 2000-2003
de recorte apropriado a demarcar os espaos de atuao do programa ou o

pblico-alvo. A maior parte das informaes necessrias gesto dos programas
e das aes haver de ser produzida em sua execuo. O que se impe, portanto,
conceber sistemas de registro e processamento dessas informaes para que possam
tornar-se indicadores de movimentos e transformaes parciais significativos para
a conduo do processo.
Na mesma linha, no faz sentido estabelecer, a priori, a periodicidade de
apurao dos ndices, seja mensal, trimestral, semestral ou anual. Para realmente
praticar-se a gesto de um programa ou de uma ao, deve-se dispor de indicadores
em tempo oportuno a intervir sobre os processos particulares, que tm ritmos prprios.
Em alguns casos, a informao pertinente pode ser necessria diariamente; em
outros, semanalmente, ou a cada quinzena, ou a cada dois meses. No raro
ocorrerem mudanas de ritmo (situaes crticas), quando a necessidade de
informao atualizada se manifesta em intervalos de tempo muito reduzidos.
Os sistemas de registro e processamento de informaes devem ser capazes de
responder oportunidade requerida pela gesto estratgica.
Com respeito aos ndices (aferio do indicador em dado momento),
importante lembrar que estes s se tornam inteligveis quando referidos a um
contexto particular. Para que um ndice desejvel ao final do PPA ou ao final do
programa ganhe sentido necessrio situ-lo em um cenrio consistente.
Mais ainda, igualmente necessrio que tenha evoludo ano a ano (eventualmente
ms a ms, ou dia a dia) no rumo e no ritmo definidos como desejveis. Portanto,
h de se dispor de ndices em um T0 (data na qual se inicia o programa) e em T1,
T2, T3,...Tn, em uma periodizao compatvel com o desenrolar do programa, e
que sejam interpretados em uma anlise situacional que envolve todas as variveis
necessrias e significativas. Se assim no for, o estabelecimento de ndices desejveis
ser um exerccio de voluntarismo, uma aposta cega no futuro, quando poderia ser
uma aposta criteriosamente embasada por cenrios prospectivos, construdos com
rigor e atualizados sempre que necessrio. E quando o fossem levaria a mudanas
nos ndices desejveis, porque o desejvel estar balizado pelo possvel construdo
pela ao consistente e direcionada, em circunstncias no controladas pelos que
dirigem o programa.
Os comentrios aqui tecidos apontam algumas deficincias superveis. muito
difcil acertar todos os dardos no centro do alvo logo na primeira vez em que se
joga. Concepo nova, uma outra lgica, conceitos diferentes. As exigncias so
muitas e o jogo no de dardos. As lacunas podem e devem ser preenchidas com
o tempo. Mas necessrio querer v-las, procur-las, para poder com elas lidar de
maneira consciente, crtica e orientada pelo propsito de construir um sistema de
planejamento governamental capaz de tratar com a complexidade, com o impreciso
e com a incerteza que caracterizam a realidade social.
4.4.5 Praticando a novidade: a elaborao dos programas

Elaborar o PPA 2000-2003, aplicar os novos conceitos e a nova metodologia e
organizar o Oramento Geral da Unio para 2000 com uso da nova sistemtica
seria um trabalho rduo. A coordenao desse esforo esteve a cargo da Secretaria
de Planejamento e Avaliao (SPA) e da Secretaria de Oramento Federal (SOF)
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que trabalharam no limite
de suas possibilidades, com dedicao e comprometimento exemplares. Problemas
e dificuldades seriam inevitveis muitos deles, imprevisveis, outros nem tanto.
Aqui sero discutidas algumas dessas dificuldades previsveis, pois estas, em
larga medida, decorreram de insuficiente difuso dos conceitos bsicos e da
metodologia a ser utilizada. Como demonstrado, as mudanas introduzidas no se
restringiram a aspectos menores ou puramente formais. Grande parte da concepo
de PPA e de suas relaes com o oramento modificou-se. Foi estabelecida uma
forma de pensar e organizar o plano e os oramentos que deveria romper com a
prtica anterior. Mas para que se tornasse realidade concreta, os que fossem elaborar o
PPA e o oramento haveriam de absorver os conceitos e o mtodo. A internalizao
de conceitos, metodologias e modos de trabalhar no se faz de imediato.
Ou exige treinamento adequado ou demorada prtica. Ao se adotar apenas a ltima,
corre-se o risco de incorporar nominalmente o novo, mantendo-se subjacentes os
velhos contedos (Cendec/Ipea, 1998, p. 1).
A deciso adotada, no entanto, foi a de fazer uma sensibilizao e treinamento
de curtssima durao (oito horas), compreendido pelo anncio da proposta meto-
dolgica e dos principais conceitos e pela realizao de alguns exerccios de fixao.
No se levou em considerao a rica experincia acumulada em dois episdios similares.
Em 1974, quando da introduo da classificao funcional-programtica nos
oramentos pblicos, a Seplan/PR/SOF organizou e realizou cursos e seminrios
em todo o Brasil. Durante quase um ano debateu-se e exercitou-se a nova proposta,
para que posteriormente fosse posta em prtica. Passados pouco mais de dez anos
foi a vez da implantao do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi).
A Secretaria do Tesouro (STN/MF) e o Serpro montaram equipes que passaram
grande parte do ano de 1986 a treinar servidores de todos os rgos federais em
todo o pas, tornando-os aptos a operar o sistema, que entrou efetivamente em
funcionamento em 2 de janeiro de 1987, sem grandes transtornos. Isso s foi
possvel pelo esforo de treinamento realizado.
Ora, tanto a classificao funcional-programtica quanto o Siafi so bem
menos complexos e exigentes em conhecimento terico-metodolgico do que a
nova concepo de planejamento e oramento. Pensar por problemas, orientar-se
estrategicamente por objetivos, conceber aes organizadas em programas consistentes,
construir indicadores para problemas quase estruturados no trivial, nem se
o PPA 2000-2003
aprende do dia para a noite por meio de manuais. Trata-se de desenvolver um

outro tipo de raciocnio que contraria a formao acadmica e tcnica tradicional,
a estruturao setorial da administrao pblica e, principalmente, a prtica vigente
de construo de planos e oramentos.
Na escola aprendemos a pensar separado, separamos um objeto do seu ambiente;
isolamos um objeto em relao ao observador. Nosso pensamento disjuntivo e, alm
disso, redutor: buscamos a explicao de um todo atravs da constituio de suas
partes. Queremos eliminar a complexidade (...). No fundo, gostaramos de evitar a
complexidade, gostaramos de ter ideias simples, leis simples, frmulas simples, para
compreender o que ocorre ao nosso redor. Mas como essa frmula simples e essas
leis simples so cada vez mais insuficientes, estamos confrontados com o desafio da
complexidade e da impreciso (Morin, 1996, p. 275).
A tarefa que se colocava, ento, era a de enfrentar esse desafio, para capacitar
os que fossem elaborar o PPA a lidar com problemas complexos, reconhecendo-os
como tal, delimitando-os, descrevendo-os, analisando-os, identificando suas causas
crticas, pensando aes para atac-las, construindo sistemas de informao para
suportar uma gesto estratgica etc. E isso no se consegue a no ser estudando,
refletindo, discutindo, exercitando, errando e aprendendo com o erro. Exige mais
tempo que meras oito horas. Exige preparao condizente com o tamanho do
desafio. Infelizmente, essa preparao no ocorreu.
Aqueles que se dedicaram elaborao dos programas tiveram enormes
dificuldades. Pensar o problema era um tormento; identificar suas causas, um parto a
frceps; construir indicadores, uma tortura. O resultado final deixou a desejar.
H grande heterogeneidade, muito reducionismo, elevada setorializao, considervel
impreciso. A oramentao dos programas foi feita em bases pouco realistas, com
muitas metas que no correspondem s capacidades operacionais dos rgos e s
dotaes, com muitos custos apurados sem critrios mais rigorosos. Mas levando-se
em conta as condies em que foram elaborados, o pouco tempo disponvel e a
ausncia de informaes seguras, os programas do PPA 2000-2003 representam
um avano. So passos importantes em direo a um outro modo de se fazer
planejamento. As deficincias existentes podero ser superadas, se ateno e vontade
lhes forem dedicadas.
4.4.6 Observaes ligeiras sobre a gesto dos programas

Estas observaes sero ligeiras e preliminares, talvez at arriscadas, pois a gesto
propriamente s ter lugar ao incio da implantao dos programas, o que ocorrer
a partir do ano 2000. Todavia, alguns pontos da proposta, contidos no Manual
de Elaborao e Gesto do PPA 2000 e nos Procedimentos para a Elaborao de
Programas, permitem levantar algumas questes.
A primeira diz respeito constatao de que a unidade bsica de gesto e

alocao a ao (projeto ou atividade constante do oramento). Assim, parece ser
necessrio definir um esquema formal e real de coordenao das aes integrantes
de um programa, para que seja possvel ao gerente do programa manter-se a par do
que acontece no dia a dia, tomar as decises apropriadas e cuidar do andamento do
conjunto. Caso no exista a figura do coordenador da ao, faltar a imprescindvel
interlocuo entre o gerente e o responsvel pela execuo das partes componentes
do programa. A gesto estratgica (tomada de decises operacionais levando-se
em conta os objetivos e as restries impostas pela circunstncia) implica a busca
permanente e consistente de convergncia entre aes que realizam apenas metas,
ou seja, quantidades de produtos que precisam ser bem articulados para conduzir
ao objetivo do programa.
At onde vai a informao disponvel, no est prevista a criao da figura
do coordenador de aes. Este, no entanto, parece ser um elemento necessrio ao
modelo de gesto desenhado. E ainda h tempo para se pensar a respeito e adotar
as medidas cabveis.
Uma outra questo refere-se organizao dos programas. Se um programa
est dirigido ao enfrentamento de um problema, isso ser feito, na prtica, com o
ataque s suas causas crticas. Dificilmente as causas crticas de um problema quase
estruturado sero solucionadas com apenas uma ao. Quase sempre se demandar um
conjunto integrado de aes a ser implementado segundo uma sequncia apropriada
e com intensidade suficiente. Se isso parece razovel, tambm o seria agrupar as aes
destinadas a uma causa crtica especfica em um mdulo organizativo que englobasse
aquelas com o mesmo alvo. Tal procedimento evidenciaria as inter-relaes entre as
aes, estimularia a articulao e a sinergia, e facilitaria a coordenao do conjunto.
Esse novo mdulo organizativo no requer, necessariamente, que se lhe corresponda
um cargo equivalente ao de subgerente de programa; bastaria que fosse atribuda ao
coordenador de uma ao importante a responsabilidade pela interao sistemtica
com os seus pares, suportada por um sistema de monitoramento do conjunto das
aes contidas no mdulo.
Por ltimo, uma preocupao. A figura do gerente de programa originou-se
da experincia do Brasil em Ao, que era seletivo (apenas alguns projetos eram
considerados prioritrios) e no abrangente como o PPA. A pergunta que fica at
onde no haver uma simples assimilao da gerncia pela estrutura organizacional
dos ministrios, retirando-lhe mobilidade e capacidade de ingerncia sobre as reas
responsveis pelas aes que se situem fora da sua unidade administrativa, o que
impede a prtica de verdadeira gesto estratgica. Todavia, a criao do gerente
de programa multissetorial parece ser uma medida promissora que poder render
frutos em termos de integrao e elevao da eficcia das aes governamentais.
o PPA 2000-2003
Lastima-se apenas que novamente optou-se pelo simples e pelo rpido (palestras e
discusses durante dois dias) quando da tentativa de capacitar os tcnicos indicados
para assumir a gerncia dos programas algo novo e complexo que demandar
muito conhecimento, inovao e criatividade.
5 LTIMAS CONSIDERAES
Mesmo com a impossibilidade de serem elaboradas concluses mais definitivas,
pois a reorganizao do planejamento pblico federal est no incio, no chega a ser
temerrio afirmar que houve significativos avanos. A inrcia foi vencida e em boa
direo. Longe est da implantao de um sistema de planejamento pleno, apropriado
complexidade do processo de governar nas sociedades democrticas; de um sistema
de planejamento que tenha superado o economicismo, que incorpore o clculo
poltico, que disponha de um sistema de direo estratgica. Mas bastante superior
ao que se praticava at ento e aponta para o rumo do que vem a ser buscado pelos
pases com governos mais bem organizados e mais capacitados conduo estratgica
dos negcios pblicos.
Construir um sistema de planejamento estratgico pblico que seja um
poderoso instrumento de governo requer, antes de mais nada, que se tenha cons-
cincia de sua necessidade. E no h indcios seguros de que essa conscincia esteja
generalizada entre dirigentes pblicos, parlamentares, quadros tcnicos superiores,
universidades, partidos polticos. O tamanho dessa deficincia pode, inclusive, ser
tomado como indicador de nosso atraso poltico-institucional.
Mudar um sistema de planejamento tarefa herclea. A mudana, para deitar
razes profundas, tem que se dar primeiro nas mentalidades. E mudar cabeas no
fcil. Mas acontece. Demanda estudo, discusso, reflexo, testes prticos, capacidade
de aprender com o erro. Aps isso, h que se pensar nos processos de trabalhos que
correspondam e sejam apropriados ao novo, que corporifiquem e deem vaso ao
processo transformador. Em seguida, pode-se pensar na organizao institucional
mais adequada ao funcionamento da novidade e que dinamize a mudana. Isso
quase o oposto das nossas reformas administrativas, que se ateem aos organogramas
e esquecem o resto.
As determinaes emanadas do Decreto n o 2.829, de 28 de outubro de
1998, e da Portaria MOG no 42, de 14 de abril de 1999, constituiro marcos
histricos do planejamento governamental brasileiro. Os esforos da SPA e da
SOF para lev-las prtica cedo ou tarde sero reconhecidos como fundamentais
para transformar e modernizar o planejamento federal. Trata-se, entretanto, de um
comeo. Como qualquer outro, possui debilidades e insuficincias, pois assim so
todas as novas criaturas. Crescer, acumular foras, aumentar capacidades, ampliar
escopos um caminho trilhvel. As bases so promissoras.
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CAPTULO 2
PPA: O QUE NO E O QUE PODE SER1

1 INTRODUO
Neste captulo, sero discutidos, de forma breve, o surgimento do Plano Plurianual
(PPA) da Lei de Diretrizes Oramentrias, LDO, e do Oramento Geral da Unio,
OGU , o tratamento que recebeu desde 1990, a tentativa de reforma conceitual-
-metodolgica de 1998, os percalos da implementao e a nova concepo do plano
adotada em 2011. O objetivo, um tanto provocativo, tentar apontar os limites
de tal instrumento, sugerir o que deste se pode esperar e reclamar por tomada de
posio a respeito da regulamentao dos dispositivos constitucionais referentes ao
planejamento governamental.
O Brasil posiciona-se nos cenrios econmico e poltico internacionais com
um peso tal que no admite falta de clareza sobre qual nao quer ser em um
futuro prximo. O estgio socioeconmico recm-alcanado coloca o pas em
encruzilhadas que requerem projeto nacional e capacidade de constru-lo ou
seja, de planejamento estratgico de alto nvel, praticado cotidianamente, como o
principal sistema de direo e coordenao governamental.
2 ANTECEDENTES2
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) cria, em seu Artigo 165, o PPA e a LDO
e unifica os oramentos anuais (fiscal, da seguridade social e de investimento das
estatais) no OGU.
A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de natureza continuada
(Brasil, 1988b).
O PPA concebido para abranger o lapso de tempo que vai do segundo
ano de um mandato presidencial ao primeiro ano do mandato subsequente
(Artigo 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT/CF/88).
1. Originalmente publicado como artigo especial do boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 20, em 2012.
2. Esta seo verso sinttica e modificada do primeiro captulo de Garcia (2000).
A LDO delineada para fazer a articulao e o ajustamento conjuntural do PPA

com o oramento.
Diz o texto constitucional:
A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas e prioridades da admi-
nistrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as
alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias
financeiras oficiais de fomento (Brasil, 1988c).
A LDO e os oramentos anuais tm de ser compatveis com o que dispe o
PPA, bem como todos os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
na Constituio ou quaisquer outros institudos durante um perodo de governo.
Nenhum investimento cuja execuo ultrapassar um exerccio financeiro poder ser
iniciado sem prvia incluso no PPA ou sem lei que autorize tal incluso, sob pena
de crime de responsabilidade. As emendas parlamentares LDO e ao oramento
somente sero apreciadas pela comisso mista pertinente do Congresso Nacional se
compatveis com a lei que institui cada PPA. Ou seja, este plano concebido com
evidente carter coordenador das despesas governamentais e o poder de subordinar
a seus propsitos todas as iniciativas que no tenham sido inicialmente previstas.
Os constituintes buscaram criar um instrumento que explicitasse as intenes
de gasto do governo, desse coerncia s aes ao longo do tempo e organizasse
consistentemente as intervenes parlamentares nos oramentos. tambm evidente
a preocupao em criarem-se condies para o exerccio regular da avaliao e do
controle das despesas pblicas. O Artigo 74, incisos I e II, da CF/88 determina
que os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas
previstas no PPA e a execuo dos programas de governo e dos oramentos da
Unio. Exige, ademais, a comprovao da legalidade e a avaliao dos resultados
quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e patrimonial de
rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado. Tal processo culminaria com o Congresso
Nacional exercendo sua competncia exclusiva de, a cada ano, julgar as contas
prestadas pelo presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo
dos planos de governo (Artigo 49, inciso IX, da CF/88).
Esse conjunto de instrumentos e determinaes tem seu sentido mais
bem apreendido se remetido ao contexto no qual foi produzido. A Assembleia
Constituinte, instalada em fevereiro de 1987, concluiu seus trabalhos em 5
de outubro de 1988. O regime militar teve seu fim formal em 15 de maro de
1985, quando assumiu a Presidncia da Repblica (PR) o primeiro civil em
mais de 20 anos. Durante o regime militar, o Congresso Nacional teve seus
PPA: o que no e o que pode ser | 57
poderes bastante reduzidos. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs)

no eram apreciados pelos parlamentares e os oramentos o eram apenas ritual-
mente, pois no se podia emend-los na substncia. O mesmo tambm ocorria
na prestao de contas do Poder Executivo ao Legislativo. No de se estranhar,
portanto, que os constituintes exijam que o Executivo informe suas prioridades
na alocao de recursos financeiros, estipule objetivos com clareza, detalhe suas
intenes de investimentos e no submeta o Parlamento poltica de pacotes
de natureza tributria, que ao final de cada ano apareciam para fazer frente s
interminveis crises de financiamento do gasto pblico.
H de ser lembrado que se vivia sob inflao alta e ascendente, que retirava
com rapidez o poder de compra das dotaes oramentrias. Os excessos nominais
de arrecadao conformavam outros oramentos sobre os quais os parlamentares
praticamente no tinham ingerncia. Acrescente-se que a democratizao havia
trazido tona grande nmero de demandas sociais, muitas destas canalizadas para
o Congresso Nacional, o qual, por sua vez, buscava inscrev-las nos planos, nos
programas e nos oramentos do governo. Disto decorre a necessidade da explicitao
de objetivos, metas e recursos comprometidos e o desejo de consistncia entre
inteno e gesto, manifestados pelos constituintes quando votaram as matrias
referentes programao oramentria, sua execuo fsico-financeira e ao
controle e avaliao das aes governamentais.
Deve ser recordado, tambm, que o ambiente poltico poca da Constituinte
era conturbado e a institucionalidade do planejamento pblico encontrava-se em
visvel deteriorao. A crise do regime autoritrio prolongou-se por quase uma
dcada, devido: i) ao acelerado esgotamento do modelo de financiamento interno
e externo do investimento pblico e privado; ii) concluso do processo de
substituio de importaes, sem que se afirmasse outro padro de acumulao sob
a vigncia da, poca, chamada revoluo tecnolgica; iii) perda de legitimidade
dos dirigentes polticos militares; iv) ao crescimento das presses pr-democracia; e
v) insuficincia do planejamento normativo e economicista praticado pelos governos.
O planejamento normativo foi relativamente eficaz em lidar com uma sociedade
menos complexa, social e politicamente contida pelo autoritarismo vigente, e
conduziu um projeto de modernizao conservadora da economia nacional,
orientado para levar o pas a concluir a Segunda Revoluo Industrial, sem,
contudo, construir grande e mais homogneo mercado de massa. O planejamento
normativo ganhou grande expresso com os Planos Nacionais de Desenvolvimento
Econmico, mas j era praticado no Plano de Ao Econmica do Governo (Paeg),
no Plano Decenal, no Programa Estratgico de Desenvolvimento e no Plano de
Metas e Bases para a Ao do Governo, anteriores ao ciclo dos PNDs (I, II, III e
I PND da Nova Repblica).
O vis economicista manifestava-se ao considerar o planejamento apenas

como tcnica para racionalizar a aplicao exclusiva de recursos econmicos,
entendidos como os nicos utilizados no processo de governar. So ignorados os
recursos polticos, organizacionais, de conhecimento e informao, entre todos
os outros necessrios conduo de uma sociedade multidimensional, mas una.
Dessa forma, o reducionismo imps-se, inapelavelmente.
Os 21 anos (1964-1985) de autoritarismo e economicismo deixam marcas pro-
fundas, que influenciaram fortemente as vises sobre a teoria e a prtica por parte de
acadmicos, tcnicos e polticos. A Constituinte, ao trabalhar em ambiente de forte
crise econmica e desequilbrio das finanas pblicas nacionais e sob presso de reivin-
dicaes populares antes reprimidas, no consegue superar a concepo normativa e
reducionista do planejamento governamental herdada dos militares e de seus tecnocratas.
Tal dificuldade revelada no s pelo contedo dos artigos da CF/88 (Artigos 165,
166 e 167, principalmente), mas tambm pela localizao do assunto na estrutura que
organiza o texto constitucional. Os artigos referidos integram o Ttulo VI Da Tributao
e do Oramento, Captulo II Das Finanas Pblicas, Seo II Dos Oramentos.
Ou seja, at mesmo com a democratizao do pas, a poltica a ganhar espao
e importncia; a multiplicao dos atores sociais; o ritmo de produo e difuso das
inovaes tecnolgicas acelerando-se; o conhecimento e a informao conquistando
relevncia; a comunicao ascendendo condio de recurso de poder e integrao;
e a clara percepo de que se ingressara em poca de rpida mudana de valores
culturais; ainda assim, o planejamento estratgico governamental foi menosprezado,
permanecendo-se apenas com sua expresso material (fsico-financeira), submetida
a um enfoque normativo e economicista. Ignoraram-se as novas e muito mais com-
plexas realidades poltica, social, cultural e econmica. No foram considerados os
avanos do conhecimento sobre os processos de governo nem as teorias e prticas
de planejamento pblico moderno que buscam integrar as dimenses e os recursos
polticos, econmicos, cognitivos, organizativos e outros em perspectiva estratgica.
poca, j se dispunha de considervel evoluo terica e metodolgica nas
reas de cincias e tcnicas de governo e, principalmente, de experincias inovadoras
e bem-sucedidas de planejamento estratgico governamental que poderiam ter
informado as formulaes dos constituintes. Nos pases desenvolvidos, praticavam-se
modalidades diversas de planejamento estratgico pblico como requisito necessrio
conduo do governo em seu conjunto, e no apenas como algo relativo orga-
nizao da aplicao de recursos econmicos. Todavia, nada disto foi contemplado
quando das definies constitucionais sobre o planejamento governamental.3
3. Ainda que as modalidades de planejamento dos pases desenvolvidos no fossem necessariamente isentas de imperfeies
nem diretamente adaptveis ao contexto brasileiro, a proposta mais abrangente e estruturada destes modelos poderia
auxiliar o rompimento da viso estreita (fortemente oramentria) da concepo brasileira. Ver, entre outros, Nelson
(1985), Dror (1988), Plowden (1987) e Matus (1987, publicado em portugus pelo Ipea em 1993 ver seo Referncias).
O PPA surgiu, portanto, em contexto no qual o planejamento governamental

(de carter normativo) estava em descrdito e sob forte crtica por parte dos
idelogos e defensores da onda neoliberal que se levantava poderosa. Ademais,
muitos dos parlamentares integrantes da comisso 4 da Assembleia Nacional
Constituinte responsvel pela elaborao das propostas para o que viria ser o
Ttulo VI (Da Tributao e do Oramento) da CF/88 haviam sofrido com as
dificuldades de planejar e executar oramentos em ambiente de complexidade
crescente e tinham se inclinado para orientao mais fiscalista.
Tais circunstncias ajudam a compreender a natureza do PPA. A pea
concebida pelos constituintes , de fato, uma programao plurianual das despesas,
chamada de plano por descuido ou por influncia daqueles que lidavam com os
PNDs. O PPA supe plano de governo, cuja apresentao no est prevista.
As despesas mencionadas pelo Artigo 165 seriam aquelas que realizariam os objetivos
do plano de governo, principalmente os que exigem investimentos. No entanto,
na ausncia de explicitao formal desta subordinao, o PPA passa a ser tomado
como o substituto dos PNDs inclusive em sua temporalidade inconveniente.
3 DESDOBRAMENTOS
At esta data, o PPA (a LDO e o OGU) no foi regulamentado por lei complementar
(LC). Esta deve dispor sobre sua vigncia, os prazos e o mtodo para a elaborao e
a organizao, conforme estabelece o 9o, do Artigo 165 da Constituio Federal.
Tampouco houve qualquer esforo de desenhar e implementar arranjo que organizasse
as diversas referncias encontradas na CF/88 a respeito do planejamento do
desenvolvimento nacional por exemplo:
1) No Ttulo III Da organizao do Estado, Captulo II Da Unio. Artigo 21,
inciso IX, compete Unio elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico
e social (Brasil, 1988a);
2) No Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II
Das Finanas Pblicas, seo II Dos Oramentos, Artigo 165, 4o:
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o Plano
Plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (Brasil, 1988d).
3) No Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, Captulo I
Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica. Artigo 174:
4. Entre eles, economistas com experincia em governo, como ministros e secretrios estaduais de Planejamento e
Fazenda (Roberto Campos, Delfim Netto, Jos Serra, Csar Maia, Francisco Dornelles, Osmundo Rebouas, entre outros).
Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado

exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento,
sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
1o: A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desen-
volvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar
os planos nacionais e regionais de desenvolvimento (Brasil, 1988e).
Ao deixar sem regulamentao, mediante LC, os Artigos 165 e 174 e, princi-
palmente, ao no organizar as disposies constitucionais referidas anteriormente em
estrutura lgico-hierrquica, permanece-se sem orientaes conceituais e metodolgicas
para a elaborao de planos de desenvolvimento e a prtica do planejamento
governamental. Tal lacuna pode ser tomada como indicador da incompreenso
da importncia do planejamento ou da baixa prioridade atribuda pelas lideranas
polticas nacionais em dotar o Estado de instrumentos de conduo poltica dos
projetos de transformao social.
Na ausncia de regulamentao, os PPAs vm sendo desenvolvidos segundo o
entendimento dos responsveis por sua elaborao e a interpretao que fazem do
1o do Artigo 165. Os dois primeiros (1991-1995 e 1996-1999) no passaram de
carta de intenes introdutria sempre bastante generosa e audaciosa , seguida
de oramento plurianual de investimentos e das demais despesas exigidas, sem
nenhum nexo com as intenes anunciadas.
Ao final de 1997, em contexto favorvel,5 a inrcia do Poder Executivo foi
quebrada com a constituio de um grupo de trabalho interministerial (GTI)
integrado por representantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MP) (Secretaria de Planejamento e Avaliao SPA; Secretaria de Oramento
Federal SOF; Secretaria de Controle de Empresas Estatais Sest; Ipea e Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE),6 do Ministrio da Fazenda (MF)
(Secretaria do Tesouro Nacional STN; Secretaria Federal de Controle SFC;
Secretaria da Receita Federal SRF; e Banco Central do Brasil BCB), do Tribunal
de Contas da Unio (TCU), do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz),
do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam), da Associao Brasileira de
Oramento Pblico e da Associao dos Profissionais em Finanas Pblicas.
A misso do grupo de trabalho era, em 60 dias, elaborar o projeto de lei
complementar (PLC) de que trata o Artigo 165, 9o, da CF/88, da perspectiva do
Poder Executivo, mas se considerando as formulaes e os aportes dos projetos
de lei e substitutivos originados no Parlamento.
5. Ministro do Planejamento e seus secretrios de planejamento e oramento adeptos da adoo de mtodos mais
sofisticados e potentes de exercer o planejamento e a gesto governamentais.
6. Estrutura vigente poca.
A demora do governo em posicionar-se sobre o assunto tinha mltiplas causas.

O entendimento do planejamento pblico apenas como planejamento econmico
uma destas, e este atua mais fortemente quando a economia est dominada por
preos em disparada.
A inflao em nveis muitos altos torna at surrealista pensar a mdio e longo prazos.
Todos percebem que a nuvem de poeira quente da inflao no permite enxergar a
realidade e muito menos enfrent-la (Serra, 1996, p. 1).
O curioso que, mesmo sem enxergar a realidade, o governo obrigado a
agir. Se seu nico olho o econmico, e est nublado, seu agir ser errtico, sem
direo, ainda quando faa uso de outros recursos que no os econmicos ou
quando atue em outros mbitos da realidade.
Essa viso orientava o enfrentamento da crise fiscal, que acompanhava h
longo tempo o pas, aumentando a receita pelo manejo detalhado de tributos e
contribuies, mas tratando a despesa pela via do contingenciamento global, dos
cortes lineares por no poderem ser individualmente justificados e da conteno
das liberaes financeiras na boca do caixa. No se concebia a execuo do plano e
dos oramentos como instrumentos de gesto estratgica; no eram feitas anlises
e avaliaes das aes; no se trabalhava com prioridades claras e formalizadas,
atualizadas conforme a conjuntura; e no se buscava a integrao e as comple-
mentaridades sinrgicas.
A persistncia das deficincias, as reiteradas comprovaes da limitao dos
enfoques reducionistas, o acmulo de erros, o crescimento de insegurana na tomada
de decises e o desconhecimento sobre os processos governamentais concretos
acabaram por levar a que mudanas fossem tentadas. A isto se props o GTI, ainda
que sob os parmetros bastante restritivos impostos pela CF/88.
O GTI, que concluiu seus trabalhos em dezembro de 1997, buscou fazer
do PPA um plano de governo e um instrumento viabilizador da integrao dos
objetivos estratgicos com o oramento, mediante definies e conceituaes das
principais categorias programticas do PPA, da LDO e do OGU. As principais
inovaes esto listados a seguir:
1) O programa passaria a ser a unidade bsica de organizao do PPA e o
mdulo de integrao do plano com o oramento.
2) O
s programas seriam referidos, sempre, soluo de problemas identificados
e declarados, com seus objetivos finais estabelecidos e quantificao de
metas e custos. Teriam a execuo acompanhada e os resultados avaliados
mediante indicadores especificamente construdos.
3) Os programas passariam a ser integrados por aes. Nos programas

oramentrios, as aes foram desdobradas em projetos e atividades e a
cada um destes corresponderia um produto, com sua respectiva meta.
4) Seriam excludas as categorias subprograma, subprojeto e subatividade.
5) A consolidao da classificao funcional-programtica pelas trs esferas
do governo passaria a ocorrer exclusivamente por funo e subfuno,
consideradas como categoria para a anlise de polticas.
6) A classificao funcional-programtica, a partir de programas, seria definida
em cada esfera de governo quando da elaborao do respectivo PPA,
considerada como categoria de natureza gerencial isto , instrumento
de acompanhamento e avaliao da ao de governo.
7) A
criao de operaes especiais que no contribussem para a manuteno,
a expanso ou o aperfeioamento das aes de governo e das quais no
resultaria um produto til ao enfrentamento do problema (transferncias,
servio da dvida, aposentadorias e penses etc.).
Pelas propostas de GTI (1998), o planejamento visto como processo
permanente que obedecer a princpios tcnicos e ter em vista o desenvolvimento
econmico e social e a contnua melhoria das condies de vida da populao.
O processo de planejamento compreenderia a elaborao de diagnstico da situao
existente, identificando e selecionando problemas para o enfrentamento prioritrio.
Seriam formuladas estratgias e diretrizes e definidos objetivos a alcanar para
cada um dos problemas selecionados, que sero atacados por conjuntos de aes
organizadas em programas. Todos os programas indicaro os resultados pretendidos
e as aes que os integram tero metas e custos quantificados, bem como teriam
sua execuo monitorada e com resultados avaliados; a avaliao de desempenho
passaria a ser critrio para a alocao de recursos oramentrios em anos seguintes.
A mediao entre o PPA e o OGU passaria a ser feita pela LDO, que
estabeleceria prioridades, metas e custos para o exerccio subsequente, entre os
programas constantes do PPA. Poderia ser artifcio interessante, caso buscasse
promover o ajustamento conjuntural do plano s mudanas de realidade detectadas
para o novo exerccio.
Como instrumento de planejamento de curto prazo, a LDO estipularia os limites
oramentrios dos poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, dispondo
sobre as alteraes na legislao tributria e de contribuies e seus reflexos na Lei
Oramentria Anual; autorizaria, especificamente, a concesso de cargos ou alterao de
estrutura de carreiras e admisso de pessoal, a qualquer ttulo, ressalvadas as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista, e estabeleceria a poltica de fomento das
agncias financeiras oficiais (GTI, 1998, p. 150).
No que se refere elaborao e execuo dos oramentos, o GTI tambm

buscou a simplificao, eliminando categorias de programao (subprograma,
subprojeto e subatividade), quadros e demonstrativos a fim de estabelecer relaes
diretas com o plano, exigir preciso no desenho das aes e recuperar a natureza
do oramento como instrumento de gesto (metas, custos e prazos). Dessa forma,
dado importante passo no sentido da adoo da tcnica de oramento por
programas, recomendada h dcadas pela Organizao das Naes Unidas (ONU).
Os programas sero originrios do plano de cada esfera de governo e traduziro produtos
finais a serem alcanados para a soluo dos problemas identificados nesses planos.
Os projetos e as atividades detalharo esses produtos finais em produtos intermedirios,
nas leis oramentrias. Com essas modificaes, o oramento por programa assume
a sua condio de um verdadeiro oramento por produto (bens e servios), com suas
metas e recursos, e no apenas uma mera verso financeira de um hipottico plano.
Assim, o mesmo mdulo que organiza o plano (o programa) servir de base para o
detalhamento do oramento em projetos e atividades, o que confere maiores possi-
bilidades para uma integrao de fato entre plano e oramento (GTI, 1998, p. 151).
O produto elaborado pelo GTI apresentado resumidamente neste captulo
e sem mencionar as partes referentes ao controle interno e externo, contabilidade
e s administraes financeira e patrimonial introduz conceitos e orientaes
metodolgicos consistentes com as formulaes mais avanadas na rea do
planejamento estratgico pblico e do oramento por programa (Matus, Makon
e Arrieche,1980; Matus, 1993; Dror, 1986).
Conceber o plano por problemas e enfrent-los mediante aes organizadas
por programas com objetivos definidos, com a articulao do plano ao oramento,
permite chegar muito mais perto da complexidade do mundo real que na forma
tradicional de fazer planejamento e oramento (funo, rgos da administrao
e subprogramas referenciados apenas por metas a alcanar). Explicar problemas,
chegar s suas causas e conceber aes eficazes (projetos, atividades e aes normativas),
definindo com rigor seus produtos um por ao , suas metas, seus custos e
seus prazos criar possibilidades para dar partida na adoo do planejamento
estratgico pblico. Isto algo sabidamente necessrio, mas que s se faz com os
instrumentos apropriados, como aqueles desenhados com propriedade pelo GTI,
e no com intenes difusas e discursos vagos.
Em 28 de outubro de 1998, o presidente da Repblica assinou o Decreto
no 2.829, que estabelece normas para a elaborao e a gesto do PPA e dos oramentos
da Unio. Poucos dias depois, o MP emite a Portaria no 117, de 12 de novembro
de 1998,7 alterando a classificao funcional utilizada nos oramentos pblicos,
7. Substituda pela Portaria do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MP) no 42, de 14 de abril de 1999,
que mantm o contedo bsico e ajusta alguns pontos.
criando as subfunes e estabelecendo conceitos necessrios para operacionalizar

as normas do Decreto no 2.829. Os dois instrumentos conformam os marcos da
reforma do processo federal de planejamento e oramento pblicos (Core, 2001).
O contedo de ambos os instrumentos normativos consagra parcialmente
as recomendaes e as sugestes do GTI, sendo que o PLC nunca foi enviado ao
Congresso Nacional. O decreto e as portarias referidos estabelecem que, para a
elaborao e a execuo do PPA e dos oramentos, toda a ao finalstica do
governo ser estruturada em programas orientados para a consecuo dos objetivos
estratgicos definidos para o perodo do Plano (Brasil, 1998). Ao finalstica
considerada aquela que proporciona bem ou servio para atendimento direto
demanda da sociedade (op. cit.).
Com as mudanas, buscou-se imprimir ao processo de planejamento e ora-
mento perspectiva mais gerencial. A introduo de elementos que proporcionam
o exerccio da gesto cotidiana dos programas e de suas aes, a atribuio de
responsabilidades, a prtica da avaliao e a cobrana de resultados revelam avano
conceitual e metodolgico. Segundo o Manual Tcnico de Oramento da SOF
(Brasil, 1999, p. 12), formalmente se passaria a um processo de planejamento sob
o seguinte encaminhamento:
estabelecimento de objetivos estratgicos;
identificao de problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, para
alcanar os objetivos estratgicos;
concepo de programas a serem implementados, com vistas ao atendimento
dos objetivos que implicaro a soluo dos problemas;
especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos
produtos que originaro dos projetos e atividades;
atribuio de indicadores aos objetivos e programas e de metas aos
produtos (projetos, atividades e outras aes);
designao de gerentes por programas;
avaliao da execuo e dos resultados; e
cobrana e prestao de contas por desempenho.
A lgica que est por trs do esquema no a da sequncia de etapas estanques,
mas, sim, a dos movimentos interativos entre anlise da situao, ao e correo/
reviso ou confirmao de ao e avaliao. Ou seja, a sugerida pela teoria e pela
prtica do planejamento estratgico pblico. E este, por sua vez, muito exigente
em conhecimento, informao, organizao adequados conduo de processos
complexos e quadros tcnico-polticos capacitados; algo de que talvez ainda no
se dispusesse, mas que poderia ser construdo. De qualquer forma, constituram-se

inovaes alvissareiras.
A nova concepo terico-metodolgica, no entanto, no foi assumida pela
alta direo do governo, pois era incompatvel com a orientao neoliberal professada.
O presidente da Repblica exigiu que o PPA abrangesse todas as despesas do governo,
para que se chegasse a um montante indito de R$ 1 trilho, em quatro anos.
Com isso, foi eliminada a natureza necessariamente seletiva de qualquer
plano. Os objetivos estratgicos e os macroproblemas deixaram de orientar a
identificao dos problemas e a elaborao dos programas.
A prtica, consequentemente, revelou-se muito aqum do esperado.
A preparao para a adoo da nova concepo foi pfia. A adequada capacitao para a
aquisio dos domnios conceitual e metodolgico requeridos, o exerccio intensivo
e o estudo aprofundado da realidade social eram absolutamente necessrios para
dar conta das novidades contidas na proposta e da complexidade do mundo real.
Neste, no predominam os problemas estruturados, passveis de serem enquadrados
em setores nos quais se estrutura a administrao pblica e nas disciplinas que orga-
nizam o conhecimento acadmico. No entanto, a capacitao para o novo modelo
constou apenas de oficina de 16 horas, em que manuais foram distribudos, slides
apresentados e formulrios preenchidos e assim continua at hoje.
Os programas foram desenhados com as aes preexistentes, assumindo
restries financeiras que impossibilitavam pensar o conjunto necessrio e suficiente
de aes muitas destas, necessariamente novas para o eficaz enfrentamento
dos problemas delineados. Os tcnicos setoriais nunca foram preparados para
pensar por problemas, explic-los sob perspectiva situacional e conceber indica-
dores apropriados gesto dos programas. O Sistema de Informaes Gerenciais
(SigPlan) era centralizado no MP, ainda que sua alimentao ocorresse de forma
descentralizada. No entanto, atender a esta demanda por informaes sempre foi
estorvo para os rgos setoriais, pois o referido sistema no lhes fornecia infor-
maes teis tomada de decises em seus respectivos mbitos e no apresentava
nenhuma utilidade direta para a gesto.
O oramento, ainda que conversasse diretamente com o plano (programas
e aes em comum), no era um oramento por programa, continuava
a ser por rgo. No dispunha do arranjo a proporcionar contabilidade de
custos, aceitando que se estimassem despesas pela mdia da execuo de anos
anteriores. O estabelecimento de metas fsicas nunca foi suportado por avaliaes
das capacidades operacionais das unidades responsveis pela execuo de
aes. Os programas, tanto no plano como no oramento, no organizavam
conjuntos de aes direcionadas a cada uma das causas dos problemas e
assim continua at hoje.
A implementao do proposto pelo Decreto no 2.829 praticamente se esta-

beleceu nos primeiros passos de uma longa caminhada. Com o passar do tempo,
os rgos setoriais tornam-se descrentes das potenciais vantagens que a nova
metodologia prometia e adaptaram-na s suas prticas tradicionais. O MP reagiu
com excessiva normatizao, aprofundando o fosso entre o plano incluindo-se o
oramento e supondo-se conter os elementos essenciais sua gesto e o planeja-
mento, entendido como o processo incessante de manter o plano vigente, no dia
a dia. A disperso, a improvisao, o crescimento da setorizao e as progressivas
dificuldades de coordenao do conjunto impuseram-se, com grande prejuzo, para
a eficcia global do governo e, consequentemente, para a sociedade, que continuou
a conviver com problemas evitveis ou passveis de serem enfrentados.
H de ser destacado que, desde o PPA 2000-2003, todos os PPAs foram
concebidos de forma exaustiva, abarcando-se o conjunto de aes empreendidas
pelo governo (negao da natureza necessariamente seletiva do planejamento) e
reafirmando-se o carter de programao plurianual de despesas. A no incorporao
das inovaes necessrias impossibilitou o PPA de realizar a proposta contida no
relatrio do GTI e, em alguma medida, as intenes manifestas do Decreto
no 2.829, de 28 de outubro de 1998. O PPA foi-se oramentarizando, realizando,
assim, os desgnios dos constituintes de 1987-1988.
Os PPAs 2004-2007 e 2008-2011, por razes apontadas, revelam-se
plano dos feudos corporativo-burocrticos. Ao agrupar os programas finalsticos por
unidade de responsabilidade setoriais (todas as aes no mbito de um ministrio),
unissetoriais (todas as aes no mbito de uma unidade de um mesmo ministrio)
e multissetoriais (aes distribudas em mais de um ministrio), encontra-se o
resultado expostos na tabela 1.
TABELA 1
Programas por unidade de responsabilidade: PPA 2004-2007
Todos Finalsticos
Tipologia
Programas % Programas %
Unissetorial 160 42,8 126 41,6

Setorial 124 33,2 93 30,7
Multissetorial 90 24,0 84 27,7
Dos programas finalsticos, 72,3% tinha execuo a cargo de apenas um

ministrio, sendo que 41,6% do total destes programas tinham todas as suas aes
executadas por uma unidade administrativa de um ministrio. Ou seja, enquanto
os problemas complexos cujo eficaz enfrentamento exige aes de diversas
naturezas, nunca encontradas em uma mesma rea setorial que povoam a agenda
governamental demandam programas multissetoriais, a programao respondeu

aos interesses organizados compartimentados nas caixinhas dos organogramas
ministeriais. Este padro esteve presente no PPA 2008-2011.
curioso constatar que a abrangncia exaustiva do PPA obrigou os governos
a, sistematicamente, manifestarem de outra forma suas prioridades.
Em agosto de 1996, com pouco mais de meio ano de execuo do PPA, o
governo federal lanou o Brasil em Ao, para
Dar prioridade a um conjunto prioritrio (progressivamente ampliado) de 42
empreendimentos estrategicamente escolhidos pela capacidade de induzir novos
investimentos produtivos e reduzir desigualdades regionais e sociais (Brasil, [s.d.]).
Em 18 de maio de 2000, o governo federal editou decreto de programao
financeira em que discrimina 87 programas estratgicos, aos quais seriam
assegurados recursos para expedita execuo, nos moldes gerenciais adotados no
Brasil em Ao.
Em 2004, ocorreram as metas presidenciais, um conjunto de programas e
aes selecionados entre todos os listados no PPA, segundo importncia a estes
atribuda pela Presidncia da Repblica. Em janeiro de 2007, ano de elaborao
do plano, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) anunciado ao pas,
indicando os projetos prioritrios para o desenvolvimento nacional. Em abril de
2007, tem incio a construo da Agenda Social em processo coordenado pela
Casa Civil, que ocorreu em paralelo elaborao do PPA 2008-2011. Mais ou
menos nessa poca, o Ministrio da Educao (MEC) estava aprontando o Plano
de Desenvolvimento da Educao, tambm de forma dissociada da montagem do
PPA. O MP teve de ser criativo para incorporar nominalmente as trs iniciativas
na mensagem que encaminhava o PPA ao Congresso Nacional.
So evidncias fortes de que o PPA, por no ser seletivo e ser construdo sem
dar destaque s prioridades do governo, no consegue anunciar os objetivos maiores
de cada governante. Com isso, deixa de atrair a ateno da alta direo para sua
concepo e sua organizao, reduzindo-se ao mero cumprimento de disposio
constitucional, ainda no regulamentada e no situada no mais amplo processo
de planejamento do desenvolvimento nacional.
4 UMA NOVA TENTATIVA

Para o PPA 2012-2015, o MP entendeu ser necessrio mudar as bases conceitual
e metodolgica utilizadas para a elaborao do PPA. A rigor, esta ocorrncia
regular, que precedeu, de forma mais ou menos abrangente, a elaborao de todos
os PPAs; lembre-se que falta a regulamentao do Artigo 165 e outros da CF/88.
s vezes, so mudanas mais terminolgicas que terico-metodolgicas desde o
PPA 2000-2003 at o de 2008-2011. Mesmo assim, produzem confuso entre os

tcnicos setoriais e impedem a consolidao mais pela repetio que por estudo
e reflexo de conceitos, mtodos e procedimentos.
Agora se tem mudana mais significativa. H, ainda, no somente esforo de
dizer isto com outras palavras, mas tambm entendimento conceitual e metodolgico
subjacente bastante distinto daquele que teoricamente inspirava mesmo sem ter
ido prtica a elaborao de todos os PPAs, desde 1999.
A nova concepo defendida com base em avaliao, resumida nos tpicos8
a seguir apresentados, ao lado dos quais so feitos alguns comentrios.
QUADRO 1
Por que mudar razes da Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI/MP)
Razes Comentrios
O Estado agora indutor do desenvolvimento, voltado para Induzir o desenvolvimento requer planejamento e gesto
a reduo das desigualdades. estratgicos. O PPA no d suporte para tanto.
Pas caracterizado por ambiente slido e propcio ao desenvolvimento Facilita e exige o planejamento estratgico de qualidade, o que
econmico e social. no pode ser fornecido pelo PPA.
O pas no viabiliza polticas. Quem o realiza so os atores

medida que o pas precisava reunir elementos que lhe sociais. O governo o mais importante destes e, para faz-lo,
permitissem viabilizar as polticas, o poder pblico necessitava precisa de capacidades tcnico-polticas adequadas, entre
de condies para entregar os bens e os servios sociedade as quais se inscreve um poderoso sistema de planejamento
de forma tempestiva, no lugar certo, para o pblico certo, em estratgico com tudo que o compreende, como a programao
quantidades e abrangncia suficientes. regionalizada das aes acompanhando a espacializao dos
problemas e das oportunidades.
No o planejamento que incorpora, mas o sistema de direo

Nesse cenrio, o planejamento deve incorporar os meios
poltica, do qual o planejamento estratgico parte essencial.
capazes de orientar as condies estruturais e institucionais
Requer competncias, organizaes, mtodos e instrumentos
para o crescimento.
especificamente construdos.
Deve ser capaz de reunir e articular em torno de si as agendas
No o planejamento. o dirigente mximo e sua equipe.
e os atores importantes para a viabilizao das polticas.
A evidente limitao do modelo de gesto por programas, O PPA por problema/programa no o limitante, mas, sim o
para atender s atuais necessidades de desenvolvimento fato de no ter sido efetiva e completamente levado prtica.
das polticas pblicas, foi explicitada diante das alternativas Quando no h demanda por planejamento e gesto, quase
criadas pela coordenao de governo a exemplo do PAC. impossvel pratic-los.
A apropriao de modelos ideais de anlise das polticas tende S se for de perspectiva acadmica. As polticas no so
a concentrar os esforos no mtodo, e no nas polticas. Mas o levadas pratica sem os processos adequados. Detalhamentos
governo precisava se concentrar na viabilizao das polticas, devem ocorrer no mbito em que so necessrios. Para dirigir
e no na estruturao dos processos: extremo detalhamento exige-se compreenso do todo, mediante indicadores de
(funcional-programtica), distanciamento da realidade e sntese que captem os movimentos importantes da realidade
valorizao dos insumos. em transformao.
(Continua)
8. Retirados de apresentao com recurso de exibio de slides feita por representante da Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI/MP), na Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), em maro de 2011.
(Continuao)
Razes Comentrios
Devido s deficincias de desenho e do modelo de gesto.

Os programas organizados em funo de problemas no
Ambos nunca foram capazes de alcanar a complexidade dos
cumpriam o papel de esclarecer no plano os desafios para
problemas quase estruturados e do seu enfrentamento.
a implementao das polticas de forma articulada com os
A seleo de problemas no feita pela alta direo do governo,
resultados.
e sim nas unidades administrativas dos ministrios.
Se os programas so mal desenhados e prevalece a lgica
O PPA e seus programas no orientam a implementao oramentria (economia de recursos), a programao de
(dimenso ttica) em funo da prevalncia da lgica de baixa qualidade e a inexistncia de sistemas de informaes
otimizao dos insumos. gerenciais operando em tempo oportuno, no h como ter
orientaes tticas.
Sem o monitoramento e a avaliao da execuo no se chega
Os processos de monitoramento e avaliao do plano so, ao resultado pretendido que, de fato, a resultante de
portanto, baseados na execuo, e no na anlise dos resultados. mltiplos processos, envolvendo as circunstncias e as aes
de outros atores.
A mensagem presidencial que encaminha o projeto de lei (PL) do PPA ao

Congresso Nacional aberta com argumentao que justifica a introduo de
novidades na estrutura, nos conceitos e na linguagem do plano, que deve expressar
as polticas pblicas para os prximos quatro anos (Brasil, 2011b, p. 11).
O recente ciclo de desenvolvimento brasileiro vem sendo impulsionado por polticas
pblicas inovadoras que combinam crescimento econmico com reduo
das desigualdades sociais e regionais. Essas polticas tm um elemento comum: a
recuperao da capacidade do Estado de planejar e agir visando, sobretudo, garantir
os direitos dos que mais precisam.
Neste contexto, as escolhas e os arranjos construdos para retomar o desenvolvimento
e orient-lo para reduo das desigualdades determinaram um aperfeioamento nos
instrumentos de planejamento. Com isso, a estrutura e a linguagem do Plano Plurianual
(PPA) foram alteradas para que o plano expresse, de fato, as polticas pblicas para
os prximos quatro anos (op. cit., p. 11).
A lgica e o contedo da mensagem no constituem inconteste justificativa
para as mudanas. O que no quer dizer que mudanas e aperfeioamentos no
devam ser sempre feitos, principalmente orientados pela crtica dos problemas
gerados/enfrentados na prtica de planejar e executar estrategicamente as aes
necessrias ao alcance dos objetivos do plano.
A referida dimenso estratgica do PPA 2012-2015 longe est de ser o que
pretende. Constitui um captulo do plano, aberto por uma introduo, seguida de
uma viso de futuro que uma composio de vises de futuro propostas por
diversos atores, em diversos momentos do tempo , um cenrio macroeconmico
como se fosse possvel escolh-lo , um contexto internacional como se fosse
possvel prediz-lo e um conjunto de projees econmico-fiscais, para entrar
em uma sequncia de diagnsticos setoriais. A parte que mais se aproximaria de
algo estratgico no sentido de ser importante e com o poder de orientar as aes

do conjunto do governo a que apresenta a relao de macrodesafios a serem
enfrentados e que deveriam subordinar toda a programao do Plano Mais Brasil.
Os macrodesafios so diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo e
na Viso Estratgica que orientaro a formulao dos Programas do PPA 2012-2015.
Programas so instrumentos de organizao da ao governamental visando
concretizao dos objetivos pretendidos (Brasil, 2011a, p. 11).9
So macrodesafios:
1) Projeto Nacional de Desenvolvimento: dar seguimento ao Projeto Nacional
de Desenvolvimento apoiado na reduo das desigualdades regionais,
entre o rural e o urbano, e na continuidade da transformao produtiva
ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio
de renda.
2) Erradicao da pobreza extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir
reduzindo as desigualdades sociais.
3) Cincia, tecnologia e inovao: consolidar a cincia, tecnologia e inovao
como eixo estruturante do desenvolvimento econmico brasileiro.
4) Conhecimento, educao e cultura: propiciar o acesso da populao
brasileira educao, ao conhecimento, cultura e ao esporte com
equidade, qualidade e valorizao da diversidade.
5) Sade, previdncia e assistncia social: promover o acesso universal
sade, previdncia e assistncia social, assegurando equidade e
qualidade de vida.
6) Cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gnero e
tnico-racial, respeitando a diversidade das relaes humanas e promovendo
universalizao de acesso e elevao da qualidade dos servios pblicos.
7) Infraestrutura: expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de
qualidade, garantindo a integrao do territrio nacional e do pas com
a Amrica do Sul.
8) Democracia e participao social: fortalecer a democracia e estimular a
participao da sociedade, ampliando a transparncia da ao pblica.
9. Nesse ponto, vale perguntar: so macrodesafios ou so diretrizes afinal, uma diretriz deve indicar o caminho pelo
qual se vence o desafio? Qual o programa de governo? Quem estabeleceu a viso estratgica? Sem respostas claras,
o mtodo torna-se comprometido. E estas no so encontradas nos documentos oficiais.
9) Integridade e soberania nacional: preservar os poderes constitucionais, a

integridade territorial e a soberania nacional, participando ativamente da
promoo e defesa dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento
no mundo.
10) Segurana pblica: promover a segurana e integridade dos cidados, atravs
do combate violncia e do desenvolvimento de uma cultura de paz.
11) Gesto pblica: aperfeioar os instrumentos de gesto do Estado, valorizando
a tica no servio pblico e a qualidade dos servios prestados ao cidado
(Brasil, 2011b, p. 77).
Ao ler-se a ementa que explicita o contedo de cada macrodesafio, evidencia-se
que se trata de altos propsitos, graves problemas, grandes deficincias e ameaas
significativas que ainda afetam considerveis contingentes populacionais de
brasileiros ou o conjunto da nacionalidade. Concerne, portanto, ao resultado
de leitura abrangente e arguta da realidade do pas e do contexto no qual se insere.
Constata-se, tambm, a predominncia de enfoque fortemente setorial como se
a realidade se manifestasse por setores e dado como de amplo conhecimento
e profunda introjeo o Projeto Nacional de Desenvolvimento mesmo com
escopo to modesto como o enunciado na ementa. Este projeto no algo de
conhecimento pblico, no foi debatido dentro do governo, no foi socializado
com os responsveis pela montagem dos programas e no foi tema central no
debate eleitoral. A rigor, o pleito presidencial de 2010 teve a caracterstica singular
de ter se realizado sem que os principais candidatos apresentassem seus respectivos
programas ao eleitorado.
De modo lastimvel, tal como em todos os outros PPAs, os macrodesafios,
ou macroproblemas, no foram detalhadamente abertos em seus elementos cons-
titutivos, de forma a tornar possvel conceber programao de aes de diversos
tipos e naturezas que em composio adequada e nmero necessrio e suficiente,
com a intensidade, a localizao e a oportunidade requeridas pudessem enfrentar
os aspectos negativos da realidade que fazem necessrio estabelecer os desafios ou
declarar os problemas.
Como em todos os outros PPAs, desde 1999, os macroproblemas ou os
macrodesafios jamais foram objeto de explicao analtica, de modo a permitir-se
chegar aos mdulos prticos de ao (causas crticas) para os quais deveriam ser
desenhados os programas, as operaes e as aes (Garcia, 2001). Os macrodesafios
no orientaram a elaborao dos programas nem o estabelecimento de seus
respectivos objetivos. Os programas temticos estavam pr-desenhados
muito antes do estabelecimento dos macrodesafios, sendo apenas ajustados
ou desdobrados pelos ministrios setoriais.
O PPA 2012-2015, a no ser por variaes semnticas, padece das mesmas

deficincias dos outros PPAs.
4.1 A estrutura e os conceitos do PPA 2012-2015

A pretensa base conceitual do novo PPA no proporcionou elementos seguros
para a formulao dos programas por parte dos ministrios. A impreciso, a
redundncia, alguns descuidos formais e algumas premissas frgeis reduziram sua
capacidade organizativa.
No novo modelo, foram concebidos programas temticos, a partir de recortes
mais aderentes s polticas pblicas (Brasil, 2011b, p. 114).
O Programa Temtico retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos
Temas das Polticas Pblicas e orienta a ao governamental. Sua abrangncia deve
ser a necessria para representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a
avaliao, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa
Temtico se desdobra em Objetivos e Iniciativas (Brasil, 2011a, p. 16, grifo nosso).
Ao propor programas temticos, o MP optou, conscientemente ou no, por
aumentar o grau de impreciso do PPA. As polticas governamentais so setoriais
ou multissetoriais, nunca temticas. Tema palavra polissmica, no conceituada
em quaisquer das principais reas em que se organiza o conhecimento. A ttulo
de exemplo:
no Dicionrio Aurlio: Tema 1. Proposio que vai ser tratada ou
demonstrada, assunto; 2. Exerccio escolar para retroverso ou anlise;
3. Texto em que se baseia um sermo.
Um tema de pesquisa social bem delimitado deve trazer muito claramente
a definio de trs dimenses fundamentais: o problema, o recorte espacial
e o recorte temporal (Barros, 2011).
Na literatura, na msica, nas artes plsticas e no cinema, faz-se uso corrente
mas impreciso da expresso tema/temtica. Traz-la para o planejamento
governamental no representa avano metodolgico. A agenda governamental
povoada por quatro tipos de fenmenos: os problemas sociais complexos,10 as
oportunidades,11 as ameaas e a manuteno de conquistas (construes sociais
como as redes virias, de sade e de educao, o sistema de proteo social etc.).
O planejamento estratgico pblico, tomado como dos mais importantes
10. Problemas socialmente produzidos, relativos aos que os sofrem ou aos que se declaram dispostos a enfrent-los.
Possui mltiplas causas, situadas em diversas dimenses (poltica, econmica, ideolgico-cultural, espacial, organizacional etc.),
e sua soluo no est previamente dada e no consensual (Matus,1993).
11. Decorrem da conjuno favorvel de variveis fora do controle do governo, configurando atalho menos exigente
em diversos tipos de recursos para o alcance de seus objetivos.
instrumentos do processo de governar, lida com estes fenmenos, por possuir

as ferramentas apropriadas para tanto. Faz assim em todos os lugares onde o
governo pretende ser o condutor de amplos processos de transformao social
e o faz h muito tempo, seja de modo explcito ou no.
Organizar um plano pelos temas das polticas pblicas preexistentes faz-lo
com os olhos no passado. A ao governamental bastante segmentada, por fora
de corporaes e especialidades e por conta de ser executada descentralizadamente.
A poltica de sade pblica, por exemplo, na prtica, a poltica de medicamentos, a
de equipamentos, a de ateno bsica, a de sade complementar etc. No diferente
em outras reas: educao (superior, ps-graduao, tecnolgica, infantil, jovens
e adultos, fundamental etc.); transportes (rodovirio, hidrovirio, ferrovirio etc.)
e assim por diante. Trabalhar as ditas polticas pblicas existentes, sem que seus
principais desafios, problemas e objetivos tenham sido delimitados e formalizados,
sem que tais construes sejam de aceitao pacfica e de uso corrente, no constitui
um caminho promissor para a obteno de eficcia global.
Um plano aponta para o futuro e distingue o que no fcil de ser visto, o
que no trivial, mas importante, para a construo do futuro desejado. E isto a
proposta organizativa do PPA 2012-2015 no foi capaz de fazer.
O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a serem
alteradas pela implementao de um conjunto de iniciativas, com desdobramento
no territrio (Brasil, 2011a, p. 24).
O conceito adotado de objetivo neste captulo equivale ao de problema na
metodologia anterior, pois se uma situao deve ser alterada porque esta se mostra
em desconformidade com o que o governante avalia como desejvel. O objetivo
transform-la, em certo sentido e com certa intensidade (meta a alcanar), no
horizonte temporal do PPA, de modo igual ao dos dois planos anteriores.
A diferena que a organizao proposta no permite derivar operacionalmente
um esquema de gesto. Os objetivos devem conter metas a serem alcanadas ao
final do plano no so demandadas metas anuais. O conceito de meta :
Medida do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa,
a depender das especificidades de cada caso. Quando qualitativa, a meta tambm
deve ser passiva de avaliao. Cada objetivo dever ter uma ou mais metas associadas
(Brasil, 2011a, p. 24, grifo nosso).
Mas nada dito sobre o mtodo para associar metas aos objetivos, abrindo
espao para a falta de unidade nos procedimentos ou a improvisao. Tambm
seria necessrio o estabelecimento de mtodo apropriado para a espacializao dos
problemas, de modo a possibilitar a programao territorial das aes.
A iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios, resultantes da

coordenao de aes oramentrias e outras: aes institucionais e normativas,
bem como da pactuao entre Entes Federados, entre Estado e sociedade e da
integrao de polticas pblicas (Brasil, 2011a, p. 24).
O conceito por demais abrangente, englobando processos muito distintos
(execuo direta setorial, execuo direta multissetorial, execuo descentralizada
e aes pactuadas entre governos e entes no governamentais), que demandam
modelos operacionais e administrativos especficos. Do ponto de vista gerencial,
uma iniciativa comporta um conjunto de aes. No so estabelecidos o peso de
cada ao na iniciativa, a sequncia na qual devem ser entregues e qual sua distri-
buio no espao. No se revela, portanto, avano no modelo de gesto, havendo,
ao contrrio, dificuldade de vulto para avaliar a eficincia na produo das diversas
aes a integrarem uma iniciativa. O exemplo a seguir significativo (op. cit., p. 26).
So consideradas iniciativas a implantao de pequenas centrais hidroeltricas,
sem especificar quantas, em qual tempo, onde e com qual capacidade instalada.
Tambm uma iniciativa a construo de usinas ultracomplexas, como as do rio
Madeira e a de Belo Monte.
Programa Temtico de Energia Eltrica
Objetivo 0001 Aproveitar o potencial de gerao de energia eltrica a partir da fonte
hdrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia eltrica a baixos preos.
Iniciativas:
Implantao de usinas hidreltricas
Implantao de pequenas centrais hidreltricas
Implantao de centrais geradoras hidreltricas
Implantao da Usina Hidreltrica Jirau
Implantao da Usina Hidreltrica Santo Antnio
Implantao da Usina Hidreltrica Belo Monte
(...)
(...) Os Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado so instrumentos do
Plano que classificam um conjunto de aes destinadas ao apoio, gesto e manu-
teno da atuao governamental, bem como as aes no tratadas nos Programas
Temticos por meio de suas Iniciativas (op. cit., p. 26, grifo nosso).
Os programas de gesto e manuteno subdividem-se em:
programas padronizados: so aqueles com atributos padronizados
referentes ao custeio da mquina estatal e compostos de aes especficas
para este fim; e
programas de gesto e manuteno: so destinados coordenao e ao

suporte das polticas pblicas relacionadas aos rgos.
Com tais definies, constata-se a preferncia por agregaes que em nada
contribuem para a gesto da eficincia, da qualidade, da oportunidade e, menos
ainda, da eficcia, por no permitirem associar conjuntos especficos de meios
necessrios a compor aes que conduziro aos objetivos propostos.
Para Camerlato:
preciso conhecer a soma dos gastos diretos em cada atividade ou projeto, sem
qualquer rateio de seus indiretos. Custos globais contm distores, principalmente
em nvel de projeto e atividade, de difcil identificao, sendo a mais significativa
destas a falta de critrios rigorosos na vinculao do pessoal aos projetos e s atividades
em que realmente atua. Considerando que os gastos de pessoal constituem o com-
ponente mais significativo do custo da grande maioria das atividades, a mencionada
providncia essencial. Somente atravs da apurao de custos unitrios que se
torna possvel a correo das falhas que distorcem os custos globais, e no o contrrio
(Camerlato, 1979).
De novo, so associados conjuntos de aes com destinaes diferenciadas,
tratadas de forma agregada (valor global), no se permitindo a apurao de eficincia
na execuo, por parte de cada responsvel.
O conjunto do plano apresenta 65 programas, sendo 58 temticos e sete de
temas especiais (democracia e aperfeioamento da gesto pblica; desenvolvimentos
regional e territorial sustentveis e economia solidria; gesto da poltica econmica
e estabilidade do sistema financeiro nacional; integrao sul-americana; mar, zona
costeira e Antrtida; poltica externa; e poltica nacional de defesa). Os 58 programas
temticos (25 sociais, 15 de infraestrutura e 18 de desenvolvimentos produtivo
e ambiental) estabelecem 238 objetivos e os de temas especiais, 36 objetivos.
No total, so 274 objetivos, nmero equivalente aos dos programas dos outros PPAs.
Acrescente-se que para o conjunto de todos os objetivos so estabelecidas 424 metas,
a maior parte destas de considervel complexidade, exigindo-se grande quantidade
e diversidade de aes. H de se destacar que as aes demandantes de recursos
financeiros integram apenas o oramento e as aes no oramentrias no esto
identificadas no documento oficial do PPA, encontrando-se discriminadas apenas
no OGU. Definitivamente, no possvel constatar avanos no novo desenho do
PPA, tampouco no modelo de gesto proposto.
A metodologia do novo PPA justificou-se apontando uma srie de problemas
enfrentados e no resolvidos pela prtica de elaborao e execuo dos planos anteriores.
Todavia, os encaminhamentos dados sugerem que a nova proposta buscou a
superao aparente dos referidos problemas prticos pela elevao do grau de abstrao
de sua base conceitual, esperando que, com isto, os problemas deixassem de existir.
O PPA 2012-2015 reincidiu na v expectativa de transformar instrumento de

natureza oramentrio-financeiro em guia para a conduo estratgica do governo.
Isto o PPA no poder ser, a menos que os Artigos 21, 165 e 174, da CF/88, sejam
profundamente transformados, mediante emenda constitucional, dando lugar ao
que seria um sistema de planejamento estratgico governamental.
5 O QUE O PPA PODE SER

Como afirmado anteriormente, o PPA foi concebido pelos constituintes de 1987
como programao plurianual de despesas. O planejamento governamental est
por ter sua organizao formalizada, compatibilizando as diversas disposies
encontradas na CF/88 com o que h de mais avanado em termos de planejamento
estratgico pblico. Esta tarefa premente que vem sendo postergada, com grande
prejuzo para os governantes, o povo brasileiro e a prpria democracia. Afinal,
direito do cidado saber por quais caminhos e para qual futuro o pas est sendo
conduzido. E isto devem mostrar o programa do governo e o plano estratgico de
desenvolvimento. O PPA e o OGU seriam apenas a expresso fsico-financeira dos
aspectos materiais dos planos de desenvolvimento.
O PPA no um plano. Hoje, no entanto, este pode ser a contraface, em
termos de programao de despesas, das prioridades do programa de governo, para
determinado perodo de tempo. Vale recordar que um governante no se dispe a
resolver todos os problemas que consegue enxergar. O dirigente poltico organiza
escassos recursos de todos os tipos, mas nunca igualmente escassos para enfrentar
aquilo que mais valorizado por ele e por sua base sociopoltica, no mbito de um
projeto de mais longo prazo.
O plano de governo sempre seletivo. No se deve esquecer que, desde o
primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, cada PPA foi imediatamente
sucedido por um seletivo programa de ao, que expressava prioridades de cada
governante. A administrao pblica, por sua vez, tem de lidar com expressivas
frentes de ao, a maior parte destas de natureza rotineira, estruturada e, quase
sempre, referente manuteno de conquistas sociais ou a problemas de ordem
gerencial. So aes que ao governante no dada a opo de no as fazer. Pode
realiz-las mal ou bem, integral ou parcialmente, com maior ou menor intensidade, mas
tem de faz-las: a manuteno da rede viria, das escolas pblicas e da rede pblica
de sade; o pagamento de benefcios previdencirios e assistenciais, do
funcionalismo e do servio da dvida pblica; entre muitas outras.
Todas essas tarefas ordinrias poderiam constar de anexo do PPA, organizadas
como programas, com operaes, aes oramentrias e no oramentrias, metas,
indicadores e gerentes, submetidas a rigoroso monitoramento e avaliaes necessrias,
para as quais se exigiriam mxima eficincia, eficcia, qualidade e oportunidade.
O corpo principal do PPA seria dedicado aos poucos problemas de alta com-
plexidade e ameaas e oportunidades identificadas e merecedoras de constarem
do plano , demandantes da ateno, da criatividade e do julgamento estratgico
da Presidncia da Repblica. Teriam sua escolha justificada e para cada problema
haveria um programa. Todos os problemas receberiam tratamento analtico situ-
acional, permitindo chegar-se s suas causas crticas; a estas seriam endereadas
operaes contendo as aes necessrias e suficientes ao seu eficaz enfrentamento.
Todas as aes de natureza no oramentrias concebidas seriam devidamente
apresentadas. Os recursos oramentrios necessrios execuo de tais programas
seriam detalhados no volume principal deste plano.
Ou seja, o PPA consagraria as verdadeiras prioridades do governante e o
anexo listaria os programas responsveis pelas aes ordinrias da administrao
federal. Um formato como este passvel de ser implantado mediante decreto
governamental, como foi feito em 1998.
Como forma de ampliar o horizonte temporal dos governantes, os PPAs
poderiam cobrir um perodo de oito anos. Afinal, disto que se trata quando se
tem o instituto da reeleio legitimado e aceito pelo povo e raros so os que no
conseguem se reeleger. Se ocorresse de o dirigente no ser reeleito, seu sucessor
apresentaria um novo PPA, para os prximos oito anos. Tal concepo pode ser
implementada de maneira administrativa (decretos e portarias) menos eficaz.
Ou por via de emendas constitucionais e leis complementares, estabelecendo-se
a relao hierrquico-formal entre os Artigos 21, 165 e 174, revendo-se os prazos
estipulados no Artigo 35 do ADCT da CF/88 e instituindo-se o Sistema de
Planejamento e de Oramento Federal.
Incorporar o clculo de mdio prazo nas decises governamentais imperioso.
A maior parte dos problemas complexos demanda anos para serem equacionados.
Os grandes projetos de investimento tambm s so concludos em vrios exerccios.
Um projeto nacional de desenvolvimento requer tempo para ser incorporado pelo
imaginrio coletivo.
Para um PPA que cobrisse oito anos de governo, o mais apropriado seria um
oramento tambm plurianual, mnimo de dois anos passvel de ajuste anual, ou a
qualquer tempo em que se fizesse necessrio. H condies para tanto e a realidade
est a exigir algo neste sentido. A inflao no mais assusta, cada vez mais confivel
a capacidade de previso de receitas, as aes oramentrias de natureza continuada
tm participao crescente, assim como os projetos de investimento plurianuais.
chegada a hora de no mais se contentar em fazer remendos nos PPAs, na
inglria esperana de torn-los planos estratgicos de governo. Deve-se reconhecer
seus limites e us-los a favor de maior direcionalidade na atuao governamental,
reduzindo-se os ritos burocratizantes e aumentando-se a visibilidade dos processos
administrativos. Um PPA que seja a explicitao sincera das intenes de gastos

de cada governo, um roteiro para a gesto; esta, sim, seria estratgica para as aes
do poder pblico.
Permanece ainda o desafio de organizar um verdadeiro processo de planejamento
governamental, o que passar pela criao das bases constitucionais e legais para
tanto, mas, principalmente, por intenso esforo cognitivo e conceitual, cultural
e normativo, organizativo e gerencial para desenh-lo e lev-lo prtica. Cabe a
constatao de que existem condies objetivas para tanto e que sua necessidade
crescentemente sentida pelos atores sociais responsveis.
REFERNCIAS
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CAPTULO 3
SUBSDIOS PARA REPENSAR O SISTEMA FEDERAL

DE PLANEJAMENTO
APRESENTAO
A presente reflexo integra um projeto mais amplo cujo objetivo produzir
sugestes para a reformulao do processo de planejamento do governo federal e,
mais frente, ofertar elementos de natureza metodolgica e organizativa para a
elaborao do Plano Plurianual (PPA) 2016-2019.
Os instrumentos de planejamento criados pela Constituio Federal de 1988
(CF/88) tm sofrido diversas interpretaes e experimentado variadas tentativas de
aplicao prtica sem, no entanto, se afirmarem de maneira mais duradoura e sem
conquistarem adeses polticas e intelectuais que os legitimem e os transformem
em efetivos mecanismos de conduo dos processos de governo. Ao longo desse
quarto de sculo, assistiu-se ao desprestigiar progressivo da funo planejadora e
um claro enfraquecimento da capacidade de governar.
No so poucos os que afirmam que o planejamento governamental morreu
junto com o fim da ditadura militar e que agora a hora da gesto. Entendem o
planejamento pblico como um reducionista processo de comando e controle,
necessariamente autoritrio e impossvel de ser exercitado em ambientes democrticos.
Ignoram o rico movimento de produo de novos conceitos, mtodos, tcnicas,
sistemas operacionais do planejamento estratgico pblico acontecido ao longo
dos ltimos quarenta anos.1 Desprezam as experincias exitosas de planejamento
estratgico pblico levadas a cabo, sob o regime democrtico, por pases, estados,
municpios e entidades pblicas, ainda que com ttulos ou denominaes distintos,
mas com contedo inconteste. E ignoram que gesto sempre a gesto de algum
plano, programa, projeto ou atividade. Pode ser a gesto estratgica quando assim
exige a complexidade situacional de um determinado processo de transformao
social, ou pode ser a gesto operacional de processos estruturados ou rotinizados.
1. Apenas como ilustrao, ver: Plowden (1987), Hammond (1996), Ackoff (1983), Campanella (1988), De Green (1993),
Dror (1978; 1988; 1990; 1999), Schwartz (1995), Jouvenel (1967) e Michael (1985). A grande sntese pode ser encontrada
em Matus (1980; 1981; 1984; 1991; 1994; 1996; 1997; 2000; 2005). E tambm em Mttar e Perrotti (2014).
Sempre ser a gesto de alguma iniciativa humana com o intuito de transformar a

realidade circundante ou a de manter bem funcionando alguma construo social
ou, a mais simples, a gesto de uma rotina operacional. Os que tomam uma coisa
pela outra cometem uma grave confuso conceitual, provocam danos vultosos aos
processos de governo e prpria democracia, pois governos que no entregam o
que prometem acabam por desacreditar o regime poltico-eleitoral democrtico.
A ideia de preparar subsdios para repensar o sistema federal de planejamento
est motivada pela necessidade de reform-lo em profundidade, o que se pretende
mostrar evidente. Mas, principalmente, pela viabilidade tcnico-poltica de
empreender tal reforma, pois os recursos crticos requeridos para lev-la frente
esto quase todos sob o controle do Poder Executivo Federal. A principal dificuldade
para a tarefa, o verdadeiro obstculo a ser ultrapassado, refere-se a conseguir alocar
o tempo dos principais dirigentes a essa tarefa. Ou seja, conseguir fazer dominante
a compreenso de que o tempo despendido com a reforma no tempo perdido
ou dedicado a coisa menor, mas tempo aplicado na preparao das condies mais
estruturais para fazer melhor e mais rpido mais frente. Em outras palavras,
um tempo utilizado para se produzir mais tempo.2
1 INTRODUO
H, na atualidade, uma demanda explcita por maior incidncia do planejamento
pblico na vida nacional.3 Apresenta-se a seguir uma pinada aleatria em alguns
jornais, revistas e stios com o propsito de ilustrar a afirmao anteriormente citada.
Em 18 de maio de 2014, no jornal Estado de Minas, encontramos a seguinte
declarao da presidenta Dilma Rousseff, referindo-se s obras de transposio do
rio So Francisco: Houve atrasos porque se superestimou a velocidade que a obra
poderia ter, minimizando a sua complexidade.
O jornal O Estado de So Paulo, em 29 de abril de 2014, reporta um seminrio sobre
energias renovveis, realizado pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e
Pesquisa em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (Coppe/UFRJ), no
qual a ministra do Meio Ambiente fez a seguinte afirmao:
A falta de integrao entre o planejamento ambiental e o de setores como o eltrico
tende a criar problemas estratgicos ao Pas. (...) H falta de arranjos institucionais
para promover um debate amplo, restringindo as discusses ao mbito do
licenciamento ambiental(...) necessrio que planejamentos setoriais dialoguem
2. O tempo o recurso mais escasso entre todos os que dispem um dirigente no processo de governar. um recurso
que sempre se esvai. Recursos polticos, econmicos etc., podem ser desacumulados ou acumulados ao longo de um
mandato (Matus, 2000, p. 112).
3. So vrias as declaraes de polticos, autoridades, personalidades e estudiosos apontando para essa carncia.
Subsdios para Repensar o Sistema Federal de Planejamento | 83
com o planejamento ambiental, que pensa nas relaes de causa e efeito antes do
projeto. O licenciamento olha apenas para o projeto.
Na revista Isto Dinheiro, de 16 de outubro de 2013, Hlcio Tokeshi, diretor
geral da Estruturadora Brasileira de Projetos, afirma: No h falta de dinheiro
no Brasil, o que falta planejamento (...) Essa uma coisa que s o governo pode
fazer. O governo tem que fazer o planejamento. Essa funo indelegvel.
Para o ex-ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso, a pasta
(Ministrio do Planejamento) foi esvaziada porque o pas, a seu ver, deixou de
pensar a longo prazo. O Planejamento perdeu status no governo (Jornal Brasil
Econmico, 9 de setembro de 2013).
O que mais preocupa o TCU a falta de planejamento disse o ministro
Augusto Nardes, presidente do Tribunal de Contas da Unio, Empresa Brasil de
Comunicao (EBC), em 9 de abril de 2014 (<www.agenciabrasil.ebc.com.br>).
Para Hugo Ferreira Tadeu, da Fundao Dom Cabral,
a falta de planejamento um problema recorrente e cultural no Brasil. No esta-
mos acostumados a planejar, no sentido exato da palavra, as nossas atividades.
muito comum observar grandes projetos que usualmente apresentam atrasos na
sua entrega por ausncia de um cronograma bem estruturado e, principalmente,
de um oramento bem definido.4
Jos Roberto Bernasconi, presidente da Regional So Paulo e coordenador
para Assuntos da Copa 2014 do Sindicato da Arquitetura e da Engenharia
(Sinaenco), afirma no stio da entidade que, para resolver os nossos problemas de
infraestrutura, o conceito-chave planejamento (...). O planejamento consistente
desenvolvido com vrios anos de antecedncia.5
Novamente, segundo o TCU, a falta de planejamento e o grande nmero de
falhas geraram prejuzos e vo atrasar o desenvolvimento regional. Erros, omisses
e falhas cometidos na execuo de dois megaprojetos de infraestrutura na Bahia
a Ferrovia de Integrao Oeste-Leste (Fiol) e o Porto Sul, complexo porturio
previsto para ser erguido em Ilhus faro com que a Fiol fique sem uso por at
quatro anos, aguardando a construo do Porto Sul.6
Pronunciando-se sobre a crise no abastecimento hdrico de So Paulo, o
professor Antonio Carlos Zuffo, do Departamento de Recursos Hdricos da
Universidade de Campinas (Unicamp), afirma que
4. Disponvel em: <www.epochtimes.com.br>. Acesso em: 11 jun. 2014.

5. Ver <www.portal2014.org.br>. Postado em 9 de ago. 2012 e consultado em 6 jun. 2014.
6. Ver Portal Transporta Brasil. Acesso em: 13 jun. 2014.
a variao de ciclos no foi levada em conta no planejamento hdrico do Estado: de

1930 a 1970, as regies sul e sudeste viveram um perodo de baixas precipitaes.
Mas entre 1970 e 2010, justamente quando o sistema Cantareira entrou em operao,
a regio passou por um perodo mido. Nossos tomadores de deciso se guiaram pela
falsa iluso de que continuaramos produzindo gua, diz.7
O que tem sido afirmado sobre a falta de planejamento para as grandes obras,
para a infraestrutura logstica, para energia, saneamento, expanso urbana, pode
ser aplicado tambm para o combate ao crime organizado e violncia pblica,
prestao jurisdicional, gesto do sistema prisional, mobilidade urbana, ao
aumento de competitividade da indstria, expanso sustentvel do agronegcio
em convivncia com a agricultura familiar, oferta de servios sociais de qualidade,
defesa das fronteiras nacionais, aos desafios postos para se obter uma justa
equilibrao federativa, entre tantas outras reas complexas. So manifestaes
que explicitamente reivindicam a adoo de mtodos e tcnicas mais sofisticados
e eficazes de planejamento pblico estratgico de abrangncia multissetorial e
cobrindo um prazo longo.
Mas h tambm uma demanda implcita manifesta na ausncia de sinergia
entre projetos e atividades, no desencontro de iniciativas, na superposio de aes,
na ocorrncia sistemtica de atrasos, no agir sem oportunidade, nos indcios de
ineficincia, no faz-desfaz, nas medidas tpicas para problemas estruturais, nos
anncios chamativos que no produzem consequncias por exemplo, o trem de
alta velocidade , na incapacidade de dar uma convincente e articulada resposta,
interfederativa e intersetorialmente, aos reclamos que ecoaram nas ruas das principais
cidades brasileiras em junho de 2013. So muitas as reclamaes sobre a ausncia de
um planejado ordenamento das competncias entre as diversas instncias decisrias
do aparato do Poder Executivo Federal. Existe um clamor sussurrado, mas ouvido
alto nos corredores dos prdios da Esplanada dos Ministrios, por coordenao
intragovernamental, que as circunstncias impedem tornar explcitos.
Auxilia a evidenciar essa demanda silenciosa por planejamento estratgico de
alto nvel, o qual inclui capacidade coordenadora, a pequena presena nos meios
de comunicaes dos ministros responsveis pelos 39 setores nos quais se organiza
o governo federal. No h sinalizao de como lidar com o que no estritamente
setorial, ao passo que os principais problemas e propsitos que animam o debate
pblico e governamental so de natureza multissetorial e multidimensional.
H uma reconhecida e antiga debilidade no planejamento e na coordenao
das aes que envolvem os demais Entes Federados. A injusta cobrana ao governo
federal por projetos e atividades executadas sob a responsabilidade de outros nveis
7.Disponvel em: <www.ig.com.br>. Publicada em: 17 mar. 2014. Acesso em: 9 jun. 2014.
de governo pode ser tomada como uma evidncia das dificuldades variadas que a
Unio vem enfrentando nessa esfera, sem conseguir super-las.
frequente no discurso dos principais atores sociais destacar a importncia
de o poder pblico apontar um horizonte para o qual possam convergir articu-
ladamente interesses diversos, desde que devidamente coordenados. A traduo
direta de tal discurso : precisamos de um projeto; precisamos de um plano de
longo prazo cujos primeiros, segundos, terceiros passos sejam evidentes e nos deem
a orientao e a segurana necessrias para nos movimentarmos.
Existem algumas situaes que combinam as demandas explcitas e as im-
plcitas por planejamento estratgico pblico; que evidenciam o que poderia fazer
o planejamento para imprimir uma dinmica virtuosa a partir de uma iniciativa
pblico-privada de grande porte; e que revelam a enormidade de problemas que
so produzidos pela ausncia do planejamento estratgico e da coordenao dos
atores. Bons exemplos recentes so os fatos social e politicamente dramticos acon-
tecidos em Porto Velho decorrentes da construo das duas grandes hidroeltricas
no rio Madeira e o processo assemelhado na construo da Usina Belo Monte,
em Altamira-PA; o drama social no entorno do Complexo de Suape-PE; os trans-
tornos socioeconmicos e ambientais causados pelos investimentos privados no
setor mnero-metalrgico na regio do Alto Paraopeba-MG; e a implantao do
Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (Comperj), em Itabora, para se ficar
apenas em alguns casos. Se voltarmos um pouco no tempo, conformam o mesmo
tipo de drama o acontecido ao longo das rodovias Belm-Braslia, Cuiab-Santarm,
na BR 364 (Mato Grosso, Rondnia, Acre), entre outras, com a construo da
Usina Hidroeltrica de Itaipu, em Maca-RJ (explorao petrolfera na Bacia de
Campos), em Tucuru (usina hidroeltrica) e em Carajs (explorao mineral),
ambos no Par. Em todos estes casos, regies pobres e com grande potencial no
foram preparadas para receber pesados investimentos e tirar o mximo proveito
deles, fazendo-os motores de um desenvolvimento local inclusivo, democrtico,
sustentvel e dinmico. Na ausncia de adequada preparao iro conhecer explo-
so demogrfica, aumento da criminalidade, da prostituio infanto-juvenil, das
doenas transmissveis. Sero acompanhadas pela desestruturao das economias
rural e urbana e pela degradao ambiental, pela especulao imobiliria expulsora
das populaes pobres para reas marginais, pela sobrecarga insuportvel sobre os
servios sociais bsicos, pela presena expansiva do trfico e consumo de drogas,
pelo aumento do custo de vida, entre outras tantas mazelas (Garcia, 2010).
Os estudiosos dizem que os melhores problemas enfrentados pelos governos
so os previsveis ou evitveis. Os primeiros, por poderem ser atacados eficazmente
logo ao seu surgimento, consumindo poucos recursos e reforando a imagem de
competncia do governante. Os segundos, por no chegarem a se concretizar devido
s medidas preventivas. Ambos os tipos, no entanto, se transformam no que h de
pior quando se realizam com alta intensidade. Mais desgastante do que esta ltima
alternativa quando, ao no se aproveitarem oportunidades grandiosas, permite-se
que se convertam em problemas complexos e profundos. A ausncia de bons
sistemas de planejamento faz frequente a ocorrncia dessa segunda possibilidade,
como indicado aqui.
Muitos podero achar injustos esses pargrafos introdutrios, pois temos um PPA
em vigor, dispomos de diversos planos setoriais e, principalmente, existem formalmente
os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira
Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal,
criados pela Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.
2 O SISTEMA COMO ELE

A Constituio Federal de 1988 traz um conjunto no ordenado de determinaes
e orientaes relativas ao planejamento governamental que requer um arranjo
normativo que o organize, de modo a fornecer ao poder pblico o roteiro para
atuar de maneira consistente, conforme a seguir.
1) No Ttulo III - da organizao do Estado, Captulo II da Unio.
Art. 21o, IX, (compete Unio) elaborar e executar planos nacionais e regionais
de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social;
2) No Ttulo VI da Tributao e do Oramento, Captulo II - Das Finanas
Pblicas, Seo II Dos Oramentos.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:8
I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais.
1o - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
4o - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
7o - Os oramentos previstos no 5o, I e II, deste artigo, compatibilizados com o
plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais,
segundo critrio populacional.
9o - Cabe lei complementar:
I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao
do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;
8. Citados apenas os pargrafos mais diretamente implicados.

3) No Ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira, Captulo I Dos Princpios

Gerais da Atividade Econmica.
Art. 174 Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado
exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
1o A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento
nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e
regionais de desenvolvimento.
Por no se imprimir regulamentao, mediante lei complementar, dos Artigos
165 e 174, e, principalmente, por no se proceder organizao das disposies
constitucionais aqui referidas em uma estrutura lgico-hierrquica, fica-se sem
orientao conceitual e metodolgica para a elaborao de planos de desenvolvimento,
para a prtica do planejamento governamental e, consequentemente, para a
integrao sistmica de todos os elementos a comporem o processo planejador.
Igualmente dramtica a no regulamentao do Artigo 35 do Ato das Disposi-
es Constitucionais Transitrias (ADCT),9 que define em carter provisrio, mas
que at hoje perduram, datas cruis e inconsistentes para o encaminhamento dos
projetos de Lei do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e
da Lei Oramentria Anual (LOA) ao Congresso Nacional. Os prazos ali definidos
acabam por conferir um ritmo frentico elaborao dos projetos de LDO e do PPA
de um novo governo este a ser entregue junto com o Projeto de Lei Oramentria
Anual (PLOA), at o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato , fazendo com
que pouca ateno seja dada produo de tais instrumentos.
Diante de tantas indefinies, ao invs de avanar na regulamentao, mediante
projeto de lei complementar, dos dispositivos constitucionais, o Poder Executivo
Federal optou, h treze anos, por se acomodar ou atribuir importncia burocrtica e
economicista (nfase no fiscal: oramentao, administrao financeira, contabilidade
e controle da economicidade e legalidade dos gastos) s imprecises e s solues
provisrias deixadas pela formulao dos constituintes de 1988.
9. Art. 35. O disposto no Art. 165, 7o, ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at dez anos, distribuindo-se
os recursos entre as regies macroeconmicas em razo proporcional populao, a partir da situao verificada no
binio 1986-87.
2o - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o Art. 165, 9o, I e II, sero obedecidas as
seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial
subsequente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido
para sano at o encerramento da sesso legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do
exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio
financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.
A Lei no 10.180/2001, que Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento

e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade
Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e d outras providncias,
no objetiva a efetiva criao de um sistema e nem a organizao de bases para um
procedimento sistemtico e sistmico do processo de planificao estratgica e de
coordenao intragovernamental. Procura to somente criar uma relao organizada
entre as atividades integrantes do processo de elaborao e execuo do PPA, da
LDO e do Oramento Geral da Unio (OGU). Adota uma perspectiva formal e
centrada nos aspectos oramentrios, financeiros e contbeis, que em nada supera as
lacunas criadas pela no regulamentao dos dispositivos constitucionais referentes
ao planejamento pblico.
Em seu Artigo 1o, a lei afirma: Sero organizadas sob a forma de sistemas
as atividades de planejamento e de oramento federal, de administrao financeira
federal, de contabilidade federal e de controle interno do Poder Executivo Federal.
O desenho do sistema pode ser vislumbrado pelo que dispe o Artigo 3o
(O Sistema de Planejamento e de Oramento Federal compreende as atividades
de elaborao, acompanhamento e avaliao de planos, programas e oramentos,
e de realizao de estudos e pesquisas socioeconmicas) e o Artigo 4o:
Integram o Sistema de Planejamento e de Oramento Federal:
I - o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, como rgo central;
II - rgos setoriais;
III - rgos especficos.
1o Os rgos setoriais so as unidades de planejamento e oramento dos Ministrios,
da Advocacia-Geral da Unio, da Vice-Presidncia e da Casa Civil da Presidncia
da Repblica.
2 o Os rgos especficos so aqueles vinculados ou subordinados ao rgo central
do Sistema, cuja misso est voltada para as atividades de planejamento e oramento.
3o Os rgos setoriais e especficos ficam sujeitos orientao normativa e superviso
tcnica do rgo central do Sistema, sem prejuzo da subordinao ao rgo em cuja
estrutura administrativa estiverem integrados.
4 o As unidades de planejamento e oramento das entidades vinculadas ou
subordinadas aos Ministrios e rgos setoriais ficam sujeitas orientao normativa
e superviso tcnica do rgo central e tambm, no que couber, do respectivo
rgo setorial.
5o O rgo setorial da Casa Civil da Presidncia da Repblica tem como rea de
atuao todos os rgos integrantes da Presidncia da Repblica, ressalvados outros
determinados em legislao especfica.
Um sistema necessita que suas partes integrantes estejam em permanente

interao, influenciando-se mutuamente e em se tratando de sistemas abertos,
como deve ser o caso , estabelecendo trocas e influncias com o ambiente
circundante. O sistema aberto funciona internalizando recursos, demandas,
eventos etc., e exteriorizando produtos, aes, fatos etc. O sistema criado
aberto s interaes com o ambiente externo, quase que exclusivamente para
proceder a alteraes nas dotaes oramentrias e autorizaes de despesas
(contingenciamentos). O plano de elevada rigidez, a programao fsica no
acompanha a dinmica da real execuo de projetos e atividades, o financeiro
impera no sustentado em avaliaes contnuas (ex-ante e ex-post) das decises
tomadas nesse mbito, e das consequncias dessas decises.
Assim, os resultados prticos da lei se restringem a organizar a relao
entre as unidades central e setoriais de planejamento e a conferir ao Ministrio
do Planejamento o poder de normatizar o funcionamento do conjunto e
coordenar a elaborao dos instrumentos referidos no Artigo165 da CF. Deve
ser ressaltado que a lei reafirma a viso economicista e fiscalista que orientou
os constituintes na definio das peas integrantes do planejamento das
despesas governamentais.
O Artigo 2o anuncia intenes ambiciosas, ao estabelecer como finalidade do
Sistema de Planejamento e de Oramento Federal (SPOF):
I - formular o planejamento estratgico nacional; II - formular planos nacionais,
setoriais e regionais de desenvolvimento econmico e social; III - formular o plano
plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais; IV - gerenciar o
processo de planejamento e oramento federal; V - promover a articulao com
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, visando compatibilizao de
normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal, estadual, distrital
e municipal.
De 2001 ao presente, no se materializa qualquer tentativa, liderada pelo SPOF,
de construir um plano estratgico nacional. Tampouco se tem conhecimento de
planos nacionais e regionais de desenvolvimento que no o PPA e as tentativas de
a ele imprimir uma dimenso territorial ainda no concretizada. Planos setoriais
foram elaborados segundo a convenincia e o interesse da autoridade setorial e
dos atores pertinentes, e no como o atendimento a demandas postas pelo rgo
central do sistema. O que efetivamente aconteceu foi a realizao da finalidade III
(formular o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais),
que, por ser um imperativo constitucional, no pode ficar sem atendimento, sob
pena de se incorrer em crime de responsabilidade. A finalidade IV (gerenciar o
processo de planejamento e oramento federal) somente poder ser considerada
alcanada se restringirmos o processo de planejamento execuo fsico-financeira
do PPA, a algumas avaliaes que mais parecem relatrios de prestao de contas e
elaborao e execuo dos oramentos federais. A articulao com estados se d

de maneira no sistemtica e de modo superficial, no adentrando nos mtodos
e na substncia do planejamento praticado pelos Entes. H apenas uns dois anos
que o rgo central passou a dedicar esforos na articulao com alguns consrcios
pblicos municipais, com o propsito de inform-los e qualific-los para a
elaborao de seus respectivos PPAs.
Como pode ser deduzido da figura 1, ao rgo central do SPOF foram desig-
nadas tamanhas e no conexas atribuies, que o resultado termina por distender e
enevoar o foco de ateno da alta direo do ministrio. Ademais, sua localizao
na estrutura organizacional da administrao federal se d na mesma linha dos
demais ministrios setoriais. No lhe so concedidos o poder e os instrumentos
para assegurar a consistncia global do PPA, a obedincia s diretrizes presidenciais,
a execuo condizente com as prioridades maiores do governo, no dispondo do
mandato e dos instrumentos para a coordenao do conjunto responsvel pela
execuo das aes integrantes do plano.
O rgo central (MP) se desdobra em atividades estranhas ao planejamento
estratgico. No atende ao que seria exigido por um ncleo dirigente de governo
que prezasse o cuidado com a direcionalidade e a congruncia dos programas e
aes que realizam os seus objetivos prioritrios, ou seja, aqueles que do cara
e corpo ao projeto estratgico do governante. Tais programas e aes so postos
em prtica por uma extensa pliade de 39 rgos com status ministerial, cada qual
respondendo pelo manejo de uns tantos instrumentos, quase sempre insuficientes
para o eficaz enfrentamento dos complexos problemas que frequentam a agenda
governamental. Disso decorre a exigncia de sofisticados sistemas de informaes
gerenciais que apontem para a necessidade de interveno do rgo central responsvel
pela realizao do plano e a presena de enorme capacidade coordenadora. E eles
no esto disponveis ao MP.
Das secretarias integrantes da estrutura do MP, a maioria no deveria estar no
ncleo duro de um sistema de planejamento estratgico da alta direo do governo.
As Secretarias de Logstica e Tecnologia da Informao (SLTI), do Patrimnio da
Unio (SPU), de Gesto Pblica (SEGEP), de Relaes de Trabalho no Servio
Pblico (SRT) so condizentes com um rgo que cuide da gesto da administrao
federal, no com o rgo central de um sistema de planejamento estratgico,
entendido como o centro assessor da alta direo do governo.
A maioria das aes a comporem as polticas e programas nacionais (e dos
recursos financeiros envolvidos) tem a sua execuo realizada de forma descentralizada,
por estados e municpios. O MP, no entanto, um rgo sediado exclusivamente
em Braslia desconsideram-se aqui as 27 superintendncias regionais da SPU,
pelas razes apontadas no pargrafo anterior. Se os principais problemas a serem

enfrentados quase sempre extravasam o mbito setorial, o rgo central deveria
estar presente onde as coisas acontecem, promovendo coordenao, integrao
intersetorial, produzindo sinergias, com vistas a assegurar eficcia e eficincia.
Idealmente coordenando e assegurando a produo das informaes necessrias
deciso por parte das representaes setoriais federais, incumbidas de prestar
assessoria tcnica e apoio poltico-administrativo aos seus congneres estaduais e,
eventualmente, municipais.
A reforar a amplitude minimalista da concepo de SPOF derivada da Lei
no 10.180/2001, o seu Artigo 7o confere aos rgos setoriais de planejamento
a competncia para elaborar e supervisionar a execuo de planos e programas
nacionais e setoriais de desenvolvimento econmico e social [e para] coordenar a
elaborao dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da
Administrao Pblica Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes oramentrias,
bem como de suas alteraes, compatibilizando as propostas de todos os Poderes,
rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica Federal com os objetivos
governamentais e os recursos disponveis.
Tais rgos, ademais, ficam incumbidos de acompanhar fsica e finan-
ceiramente os planos e programas referidos nos incisos I e II deste artigo, bem
como avali-los, quanto eficcia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo
de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos e a coordenao das aes
do governo.10
10. Art. 7o - Compete s unidades responsveis pelas atividades de planejamento:

I - elaborar e supervisionar a execuo de planos e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econmico e social;
II - coordenar a elaborao dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e prioridades da Administrao
Pblica Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes oramentrias, bem como de suas alteraes, compatibilizando
as propostas de todos os Poderes, rgos e entidades integrantes da Administrao Pblica Federal com os objetivos
governamentais e os recursos disponveis;
III - acompanhar fsica e financeiramente os planos e programas referidos nos incisos I e II deste artigo, bem como
avali-los, quanto eficcia e efetividade, com vistas a subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica
de gastos e a coordenao das aes do governo;
IV - assegurar que as unidades administrativas responsveis pela execuo dos programas, projetos e atividades da
Administrao Pblica Federal mantenham rotinas de acompanhamento e avaliao da sua programao;
V - manter sistema de informaes relacionados a indicadores econmicos e sociais, assim como mecanismos para
desenvolver previses e informao estratgica sobre tendncias e mudanas no mbito nacional e internacional;
VI - identificar, analisar e avaliar os investimentos estratgicos do Governo, suas fontes de financiamento e sua articulao
com os investimentos privados, bem como prestar o apoio gerencial e institucional sua implementao;
VII - realizar estudos e pesquisas socioeconmicas e anlises de polticas pblicas;
VIII - estabelecer polticas e diretrizes gerais para a atuao das empresas estatais.
Pargrafo nico. Consideram-se empresas estatais, para efeito do disposto no inciso VIII, as empresas pblicas, as sociedades
de economia mista, suas subsidirias e controladas e demais empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha
a maioria do capital social com direito a voto.
FIGURA 1
Organograma do rgo central do SPOF
Fonte: Decreto no 8.189, de 21 de janeiro de 2014.

Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
Ao se verificar a produo oriunda da realizao das competncias concedidas

aos rgos setoriais de planejamento, quase nada se encontra alm do requerido
para a elaborao, execuo, e (modestas) avaliaes do PPA principalmente
dos oramentos.
O planejamento setorial efetivo acontece nas secretarias finalsticas dos minis-
trios, devendo ser consolidado e politicamente validado pelo gabinete do ministro.
Sobre ele o rgo setorial de planejamento tem interferncia praticamente nula. Sua
atuao, vinculada Secretaria-Executiva, estar restrita a trabalhar as implicaes
oramentrias de tais planos e programas, ignorando tudo o mais exigido na sua
conduo do dia a dia.
A distribuio pelo SPOF dos servidores (teoricamente) especializados
regulada pelo Artigo 30 da lei aqui comentada:
Os servidores das carreiras de Planejamento e Oramento e Finanas e Controle, os
ocupantes dos cargos efetivos de Tcnico de Planejamento P-1501 do Grupo TP-
1500, de Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada - IPEA, nvel intermedirio do IPEA e demais cargos de nvel superior do
IPEA, podero ser cedidos para ter exerccio nos rgos e nas unidades dos Sistemas
referidos nesta Lei, independentemente da ocupao de cargo em comisso ou funo de
confiana (grifo nosso).
Ou seja, ignora-se que o planejamento praticado por quem executa, que a

execuo se encontra sob a responsabilidade das reas finalsticas, e que o planejamento
do conjunto setorial est afeto ao secretrio-executivo, ao ministro e a suas respectivas
assessorias. Da que, se quiserem contar com o apoio dos servidores (teoricamente)
especializados, devero dispor de cargos comissionados para poder requisit-los e
contar com a disposio colaborativa dos responsveis pela gesto de tais carreiras.
Alm da Lei no 10.180/2001, existe outra que muito importa para o real
funcionamento do SPOF. Trata-se da Lei no 11.890, de 24 de dezembro de 2008,
que dispe sobre a reestruturao da composio remuneratria das carreiras dos
servidores atuantes no SPOF, mas que tambm define as situaes nas quais os
servidores das carreiras pertinentes podem ser lotados em outros espaos que no
aqueles permitidos pela lei organizadora do sistema. No Artigo 18 da Lei
no 11.890, define-se que:
Os integrantes das Carreiras (de Gesto Governamental) a que se refere o Art. 10
desta Lei somente podero ser cedidos ou ter exerccio fora do respectivo rgo de
lotao nas situaes definidas no Art. 1o da Lei no 9.625, de 7 de abril de 1998, e,
ainda, nas seguintes:
IV - cesses para o exerccio de cargo de Natureza Especial ou cargos em comisso
de nvel igual ou superior a DAS-4 do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores,
ou equivalentes, em outros rgos da Unio, em autarquias ou em fundaes
pblicas federais;
V - exerccio dos cargos de Secretrio de Estado ou do Distrito Federal, de cargos
em comisso de nvel equivalente ou superior ao de DAS-4 ou de dirigente mximo
de entidade da administrao pblica no mbito dos Estados, do Distrito Federal, de
prefeitura de capital ou de municpio com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes.
Pode ser por corporativismo garantidor de privilgios diferenciados ou por
concepo rgida e imprpria da gesto de recursos humanos crticos para colocar
o SPOF em operao. O fato que no se consegue a apropriada distribuio dos
servidores da funo planejamento dentro das organizaes do Poder Executivo
Federal. Se uma rea setorial prioritria para os objetivos de um governo necessitar
do apoio dos servidores (teoricamente) especializados em planejamento, dever
dispor de, no mnimo, inmeros DAS 4 para com eles poder contar.11
11. Pesquisa realizada sob o amparo de uma parceria Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos/Secretaria
de Oramento Federal/Associao Nacional dos Servidores da Carreira do Planejamento e Oramento (SPI/SOF/Assecor),
Diagnstico dos Setoriais de Planejamento e de Oramento Federal, maio de 2013, atesta a concentrao dos analistas
de planejamento e oramento nas Subsecretarias de Planejamento e Oramento (SPOs), Subsecretarias de Planejamento,
Oramento e Administrao (SPOAs), Subsecretarias de Oramento e Administrao (SOADs), Departamentos ou
Coordenaes de Planejamento e Oramento ou equivalentes.
Essas disposies legais representam um empecilho efetivao de um verdadeiro

sistema de planejamento estratgico. Como construir unidade e direcionalidade em
uma rea setorial qualquer sem um plano sempre vigente, atualizado e orientador
das decises do dia a dia? A distribuio dos servidores incumbidos do planejamento
deve ser revista em profundidade.
chegado o momento de justificar o porqu do uso da expresso servidor
(teoricamente) especializado. Antes de tudo, no se pretende qualquer demrito
ao assim qualific-los, e sim dirigir a crtica queles responsveis por o governo
federal, influenciando decisores dos outros Entes Federados, ter menosprezado
talvez abandonado a formao de planejadores governamentais. Algo em
torno de trs dcadas se passaram sem que tenhamos conseguido reorganizar
a formao de planejadores governamentais. Os analistas de planejamento e
oramento (APO), quando aprovados nos processos seletivos, passam por um,
assim chamado, curso de formao. O curso ministrado em tempo exguo para
habilitar os recm-ingressos nas lides do planejamento estratgico pblico, muitos
deles sem nenhuma experincia em processos de governo, sados da universidade
com titulaes diversas, mas que ao serem aprovados nos concursos vo conseguir
o seu primeiro emprego.12
bastante amplo o conjunto de disciplinas e atividades prticas a compor um
curso de formao de planejadores que os torne aptos a praticar o planejamento
estratgico pblico demandado pelo complexo processo de governar sociedades
democrticas e dinmicas. O tempo mnimo para consolidar conceitos mtodos
e tcnicas no triviais, no ensinadas em qualquer curso de ps-graduao
ofertado em nossas universidades e mesmo no exterior, ser muito superior ao
dedicado ao curso de formao que so obrigados a cumprir. Os cursos ofere-
cidos nos ltimos tempos tm carga horria variando entre 450 e 550 horas.
A ttulo de comparao, a formao de planejadores governamentais realizada pela
antiga Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica
(Seplan/PR), por intermdio do Centro de Treinamento para o Desenvolvimento
Econmico e Social/Instituto de Planejamento Econmico e Social (Cendec/
Ipea), com a colaborao do Instituto Latino-Americano e do Caribe/Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Ilpes/Cepal), entre a segunda
metade dos anos 1960 e incio da dcada de 1980 era de aproximadamente
1.600 horas/aula, seguido de anos de aprendizado prtico (Ipea, vrios anos).
Os cursos frequentados pelos analistas de planejamento e oramento seguem o
programa contido no box 1(ENAP, 2013).
12. Curiosamente, os que j tm ou posteriormente fazem cursos de especializao ou mestrado concentram-se nas
reas de Administrao, Administrao Pblica, Finanas e Finanas Pblicas, Economia, Engenharia, Direito e Polticas
Pblicas (SPI/SOF/Assecor, op.cit.).
BOX 1
Estrutura curricular dos cursos de formao para APO
Eixo 1 Estado, sociedade e democracia

O Estado contemporneo e suas transformaes.
Democracia e cidadania no Brasil.
Sistema poltico brasileiro.
Eixo 2 Economia e desenvolvimento
Economia brasileira.
Economia internacional.
Economia do setor pblico.
Economia da regulao e defesa da concorrncia.
Eixo 3 Administrao pblica
O debate contemporneo da gesto pblica.
Administrao pblica Brasileira.
Fundamentos de direito pblico.
Comunicao escrita em governo.
Eixo 4 Planejamento e gesto oramentria e financeira
Introduo s polticas pblicas.
Planejamento estratgico governamental.
Anlise e interpretao de indicadores.
Mtodos de planejamento aplicados ao desenho de programas.
Sistema de planejamento federal.
Gesto, avaliao e reviso do PPA.
Monitoramento e avaliao de polticas pblicas.
Bases conceituais e institucionais do oramento.
Sistema de Oramento Federal.
Aspectos fiscais: receita e necessidade de financiamento do governo central.
Elaborao e programao oramentria.
Controle e avaliao da execuo oramentria e financeira.
Palestras, seminrios e visitas tcnicas.
Fonte: Enap (2013).
O curso d notcias sobre o Estado e a democracia brasileiros; sobre economia,

mas no sobre desenvolvimento; sobre administrao pblica, mas no sobre
processos de governo; e na parte sobre planejamento o forte o PPA, um (no)
plano que tem sido um oramento plurianual ou uma listagem de coisas a fazer,
deficiente em meios e instrumento de implementao; alm do Oramento da
Unio (Garcia, 2012).
Aps essa passada panormica sobre o SPOF, sua organizao, atribuies,
regulao e principais traos de sua operao, chegado o momento de apresentar
sugestes para a superao do que foi aqui considerado um conjunto de insuficincias.
3 OUTRO SISTEMA FEDERAL DE PLANEJAMENTO POSSVEL

Sob a concepo de que um sistema de planejamento da alta direo do governo
um dos mais cruciais aparatos do processo de governar, entende-se que suas
atribuies centrais so: colocar conhecimento e informao a servio da ao do
dirigente mximo; realizar o processamento tcnico-poltico das demandas que
chegam ao dirigente e das decises dele emanadas; manter o plano de governo
vigente, mediante a sua constante atualizao; assegurar a consistncia global
da rede de decises da alta direo governamental; ofertar cenrios vlidos para
subsidiar a construo dos caminhos condutores aos objetivos pretendidos;
coordenar o sistema de planejamento estratgico do conjunto do governo (planos
atualizados, avaliaes de consistncia e sinergia intertemporal, de oportunidade,
de direcionalidade, de eficcia processual, intermediria e terminal); entre outras
relevantes tarefas.
Em assim sendo, advoga-se que o rgo central de planejamento estratgico
deve estar situado ao lado do gabinete presidencial. Tem que ser uma unidade
integrante da Presidncia da Repblica, tal como sugere a figura 2.
FIGURA 2
Proposta de criao e insero da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral
no mbito e organograma da Presidncia da Repblica Federativa do Brasil
Secretaria de
Planejamento e
Casa Civil Demais
Coordenao
Geral
Fonte: Elaborao dos autores.
O Sistema de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica,

conforme figura 3 adiante, deveria incorporar as entidades criadas aps a
publicao da Lei no 10.180/2001, como a Secretaria de Ao Estratgica (SAE)
e o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). O seu rgo
central, a Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral da Presidncia
da Repblica (Seplan/PR), disporia de uma estrutura organizacional dedi-
cada sua atividade precpua, permitindo-lhe foco concentrado nas tarefas
anteriormente relacionadas.13
13. Deve ser lembrado que nos antigos livros texto de planejamento governamental e nas formulaes contemporneas
mais sofisticadas, a oramentao do plano sempre aparece como uma atividade intermediria do processo, e nunca
com o destaque que lhe foi conferido pela onda neoliberal: Ministrio do Planejamento e Oramento; Ministrio do
Oramento e Gesto; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto etc.
Secretaria de Planejamento de Longo Prazo: anlise de problemas complexos

de natureza multissetorial e multidimensional, elaborao de cenrios
prospectivos, avaliao de consistncia intertemporal dos planos e
programas globais e setoriais.
Secretaria de Planejamento Plurianual e Programao de Investimentos
Estratgicos fuso da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estra-
tgicos (SPI) com a Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento
(Sepac) , com a misso de preparar e coordenar as prioridades explicitadas
pelo programa de governo e os programas e projetos considerados crticos,
por terem elevada repercusso socioeconmica, territorial e ambiental.
A seleo de projetos derivados dos programas e projetos estratgicos,
os cuidados com a execuo, a cobrana de informaes e a remoo de
gargalos, afetos atualmente Sepac, tambm ficariam a cargo da secretaria,
contando, agora, com a estrutura sugerida no prximo pargrafo.
Secretaria de Oramento Secretaria de Oramento Federal (SOF) e
Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
(DEST).
Uma secretaria de monitoramento e avaliao, cuidando, ademais, de
desenvolver mtodos e tcnicas para os executores, de conceber e gerir os
sistemas de informaes gerenciais sobre o contexto e sobre a atuao de
atores relevantes a cada prioridade, fornecendo os indicadores necessrios
s instncias decisrias e ao rgo central.
Seplan/PR deveria se juntar a Subchefia de Assuntos Federativos da
Secretaria de Relaes Institucionais/PR, a SAF, pois o governo federal no
pode mais negligenciar o fato de que a Federao encontra-se em prolongada
crise e que grande parte das aes das polticas nacionais executada por
Entes Federados que dispem de desiguais (e quase sempre insuficientes)
capacidades tcnico-burocrticas, organizacionais e financeiras.
Consequentemente, h de ser feito um esforo da Unio para equalizar as
capacidades demandadas para se ter eficcia, eficincia e oportunidade nos pro-
gramas federais com execuo descentralizada. H que ser redefinida a atuao da
Secretaria de Assuntos Internacionais (Seain), pois a cada vez se tornam menos
relevantes os emprstimos junto aos organismos multilaterais de financiamento, e
aumentam os requerimentos para uma atuao mais incisiva junto a fruns inter-
nacionais e para intensificar a integrao regional. Parece fazer sentido vincular
ao rgo central do sistema, alm do Instituto Brasileiro de Geografia e Esta-
tstica (IBGE), o Ipea, e a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), que
ser objeto de uma proposio mais frente, outras entidades como o CDES e o
Frum Interconselhos (devidamente institucionalizado). Ambos desempenham
importante papel na articulao de interesses, na construo de consensos e na
auscultao da sociedade civil.
FIGURA 3
Proposta de estrutura organizacional da Secretaria de Planejamento e Coordenao
Geral no mbito da Presidncia da Repblica Federativa do Brasil
Secretaria de Planejamento
e Coordenao Geral da
(entidades vinculadas:
IBGE, Enap e Ipea)
Secretaria Executiva Gabinete Ministro Chefe

Assessoria Especial de Ncleo de Assessoramento
Planejamento Estratgico Tcnico poltico
Subsecretaria de Oramento Sala de Situao
Finanas e Administrao Assessoria Econmica
Assessoria Parlamentar
Conjur
Ascom
Secretaria Secretaria de
Planejamento Secretaria de Articulao
Secretaria Secretaria de Secretaria de
Plurianual e Oramento Institucional e
Planejamento Monitoramento Assuntos
Programao Federal Social (SAF +
de Longo Prazo e Avaliao Internacionais
Estratgica (SOF + DEST) SEDES + Frum
(SPI + SEPAC) Interconselhos)
Imagina-se uma reviso das leis que orientam a lotao de analistas de planeja-
mento e oramento (APO) e de outras carreiras cruciais ao planejamento estratgico
e coordenao governamental (Artigo 30, da Lei no 19.180/2001 tcnicos de
planejamento e pesquisa do Ipea, especialistas em polticas pblicas e gesto gover-
namental). O objetivo seria permitir a insero desses servidores onde de fato so
necessrios. Assim, cada secretaria finalstica dos ministrios deveria contar, junto
ao gabinete do(a) secretrio(a), com uma assessoria de planejamento estratgico,
tripulada por integrantes das carreiras acima referidas. nas secretarias-executivas dos
ministrios seriam criadas assessorias especiais de planejamento estratgico, incum-
bidas de estruturar e manter vigente os planos setoriais, produzindo conhecimento
e informao para a tomada de decises com alta direcionalidade. Aos gabinetes
dos ministros seriam destinados grupos de processamento tcnico-poltico, com
a atribuio de fazer as avaliaes de ltima instncia que antecedem o processo
decisrio, assim como de traduzir para os dirigentes, gestores e servidores as de-
terminaes, diretrizes e demandas do ministro.
Em contrapartida a essa reestruturao, um ministrio da Gesto Pblica
seria organizado, absorvendo, de acordo com a figura 4 abaixo, as atribuies das
atuais Secretaria de Gesto Pblica (Segep), Secretaria de Logstica e Tecnologia da
Informao (SLTI), Secretaria de Relaes de Trabalho no Servio Pblico (SRT), e
Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU) e talvez, ainda, uma secretaria dedicada
ao monitoramento e gesto intensiva de projetos derivados dos estratgicos, hoje
sob a responsabilidade da SEPAC.
FIGURA 4
Proposta de estrutura organizacional do Ministrio da Gesto Pblica
Ministrio da Gesto Pblica
(entidade vinculada: Funpresp)
Secretaria Executiva Gabinete Ministro

Planejamento Estratgico Tcnico poltico
Subsecretaria de Oramento Sala de Situao
Finanas e Administrao Demais unidades
Secretaria de Secretaria de
Secretaria Secretaria do
Secretaria da Logstica e Projetos Especiais
de Relaes Patrimnio
Gesto Pblica Tecnologia da (exigentes em
de Trabalho da Unio
Informao gesto intensiva)
Na mesma linha de auxiliar a operao do Sistema Federal de Planejamento,

removendo do rgo central as atribuies imprprias, mas constituindo outros
organismos competentes e funcionalmente coesos, vislumbra-se a necessidade
de ser criado um ministrio do Ordenamento e do Desenvolvimento Territorial
que incorporaria, conforme figura 5 adiante, a maioria das atribuies,
instrumentos, entidades subordinadas e vinculadas do atual Ministrio da
Integrao exceto irrigao, transferida para o Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio (MDA); a Empresa de Planejamento e Logstica (EPL), por
seu poder de remodelar o territrio, reduzir distncias, induzir o movimento
de pessoas e atividades econmicas; a Agncia Nacional de guas (ANA), por
motivos idnticos aos da EPL. Ademais, o novo rgo responderia, junto com
o Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal
(MMA), pelo zoneamento ecolgico-econmico de todo o territrio nacional,
transformando-o em efetivo instrumento de regulao do uso do solo;
estabeleceria o Mecanismo de Desenvolvimento Territorial (estudos e relatrios
de impacto socioterritorial, planos de desenvolvimento socioterritorial), com
vistas a permitir o maior benefcio socioeconmico possvel de toda interveno
pblica ou privada considerada impactante transformar a potencial produo
de problemas (grandes obras pblicas, grandes investimento privados) em
motor de desenvolvimento local sustentvel e inclusivo.
Os Ministrios da Gesto Pblica e do Ordenamento e Desenvolvimento
Territorial poderiam ou no ser partcipes do Sistema de Planejamento Federal, mas
devem ser entendidos como decisivos auxiliares para a consecuo dos objetivos
do desenvolvimento nacional.
FIGURA 5
Proposta de estrutura organizacional do Ministrio do Ordenamento e Desenvolvimento Territorial
Ministrio do Ordenamento
e Desenvolvimento Territorial
(autarquias: ANA, Sudene, Sudam e Sudeco)

(entidades vinculadas: Codevasf e EPL)
Secretaria Executiva: Gabinete Ministro:

Planejamento Estratgico; Tcnico poltico;
Subsecretaria de Oramento, Sala de Situao;
Finanas e Administrao. Demais unidades.
Secretaria do Desenvolvimento
Secretaria do
Territorial (mecanismo de Secretaria de Desenvolvimento
Ordenamento Secretaria de
desenvolvimento territorial; Regional (SDR + Secretaria dos
Territorial Defesa Civil
planos de desenvolvimento Fundos e Incentivos)
(ZEE)
scio territorial)
Elaborao dos autores.
4 A URGNCIA DA CAPACITAO EM PLANEJAMENTO ESTRATGICO PBLICO

O planejamento estratgico governamental no Brasil padece de alguns males: h
uma considervel incompreenso sobre o lugar que ele deve ocupar na conduo
poltica dos processos de transformao social, em sentido amplo e em oposio a
tudo que no natural. Da que no demandado e no se busca seu desenvolvi-
mento terico e metodolgico. A experincia nacional e internacional revela que
tais desenvolvimentos acontecem por conta de esforos intelectuais e operacionais
empreendidos no interior dos prprios governos para resolver problemas decorren-
tes da prtica de governar, no sendo muito significativa a contribuio oriunda
das academias. Todavia, h que ser registrado o considervel aporte oferecido
pelo Sistema da Organizao das Naes Unidas (ONU) organismos setoriais
como Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO),
Organizao Mundial da Sade (OMS), Organizao das Naes Unidas para o
Desenvolvimento Industrial (Unido), Fundo das Naes Unidas para a Educao e
Cultura (Unesco), entre outros, e, principalmente, a Ilpes/Cepal. Como recordado
anteriormente, o Cendec/Ipea realizou grande parte desse esforo no Brasil, tendo
deixado de faz-lo h algumas dcadas.
A Enap tem se esforado, lutando contra uma realidade adversa: as fortes
legies do gerencialismo que ainda dominam boa parte de nossas universidades
e marcam forte presena entre dirigentes, gestores e servidores pblicos; a quase
inexistncia de planejadores de boa estirpe que pudessem se dedicar capacitao
dos servidores que ingressam no sistema; o pouco valor atribudo por dirigentes
em alocar quadros tcnicos qualificados e tempo na preparao de cursos que
possibilitem dar partida superao das debilidades identificadas.
Assim, trs possibilidades se apresentam, a seguir descritas.

1) A primeira, e menos desejvel, transferir a Enap para o Ministrio
da Gesto Pblica, com a incumbncia de formar ou complementar
a formao de servidores no integrantes das carreiras dedicadas ao
planejamento estratgico pblico e ao assessoramento tcnico-poltico.
Menos desejvel, por reduzir as possibilidades de interao, os espaos de
debate, o fluir do conhecimento sobre problemas surgidos na prtica
de governar e sobre como foram superados. Tudo isso forma um caldo de
cultura instigante e produtor de inovaes a ser devidamente considerado
e aproveitado. de todo necessrio, todavia, que a Enap passe a contar
com um corpo docente mais estvel, que tambm pesquise e desenvolva
material instrucional avanado, em sintonia com os complexos problemas
que afligem a administrao federal. Tais problemas so frequentemente
desconsiderados, mascarados ou minimizados, por exigirem tempo, conhe-
cimento no trivial, e dedicao para serem equacionados ou superados.
2) A segunda seria criar na estrutura da Enap um centro de altos estudos e
formao em governo (CAEF-Gov), dedicado exclusivamente a pesquisar,
produzir conhecimento necessrio ao avano dos processos de governo,
material instrucional e ferramentas metodolgicas operacionais, e oferecer
cursos de longa durao, modulares ou no, de mdia e curta durao.
O tempo deve ser funo dos requerimentos tericos, tcnico-metodolgicos
e didtico-pedaggicos, e no das convenincias de dirigentes imprevidentes
que relutam em formar adequadamente servidores, sempre sob a alegao
de no poder liber-los, dadas as urgncias14 com as quais lidam.
3) A terceira seria criar o referido centro como unidade autnoma,
vinculada Secretaria-Executiva do rgo central do Sistema Federal
de Planejamento. Seja nesta ou na opo anterior, o que importa o
tipo de servidor a ser recrutado para tripular o CAEF-Gov e o modo de
funcionamento do centro. Imagina-se selecionar servidores integrantes
de carreiras afins, com formao pertinente e grande experincia em
processos de governo. Um grupo composto por APO, tcnicos de
planejamento e pesquisa do Ipea, tcnicos de planejamento P-1501 do
grupo TP-1500, analistas de finanas e controle (AFCs), especialistas
em polticas pblicas e gesto governamental (EPPGGs), integrantes
da Advocacia Geral da Unio (AGU), diplomatas, oficiais das Foras
Armadas, aposentados que militaram intensamente no planejamento
governamental, todos dispostos a estudar, sistematizar as suas respectivas
experincias, pesquisar e organizar os avanos tericos metodolgicos,
14. Quase sempre as urgncias so tarefas demandadas h tempos e no feitas no momento certo. Diferentemente,
as emergncias acontecem de repente, sem aviso, e exigem respostas rpidas.
preparar material instrucional condizente, e realizar cursos, oficinas,

laboratrios e o que mais for necessrio para formarmos os planejadores
exigidos pelos tempos atuais. Pode ser pensado um processo de identifi-
cao e seleo de quadros de colaboradores, integrantes das carreiras do
ciclo de planejamento e gesto governamental eventualmente servidores
e empregados pblicos de outras reas e acadmicos que possam trazer
assuntos e matrias de interesse , e instalar um mecanismo incentivado
de rodzio, com dedicao por dois ou trs anos ao centro. Ao cabo do
perodo seriam substitudos por outros com igual perfil e disposio.
preciso ter em conta que formar planejadores de um novo tipo e assessores
tcnico-polticos no algo possvel pelo uso de manuais de uso corrente. 15
As matrias ou disciplinas que dominariam a programao do CAEF-Gov seriam
algo como o que se segue:16
teoria do jogo social; estrutura e dinmica das sociedades contemporneas;
os processos de transformao social;
histria do planejamento governamental;
o processo de governar;
a organizao dos governos; a explicao situacional;
a explicao situacional de problemas complexos;
anlise estratgica;
estudo de atores;
simulao histrica;
estudos de futuro e prospectiva estratgica;
planejamento estratgico pblico;
planejamento estratgico setorial;
desenho de programas e o oramento por programa;
gesto de programas multissetoriais;
monitoramento e avaliao da gesto pblica;
sistemas de informaes sobre investimentos (pblicos e privados);
gabinete do dirigente e sistema de direo estratgica;
15. Ver, a ttulo de exemplo: Dror (1996; 1997) e Matus (1993).

16. No fundamental, trata-se da proposta de Matus (1993).
administrao de conversaes;
tcnica de jogos;
estratgias e tcnicas de negociao; e
anlise de grande estratgia.
Tais indicaes so apenas algumas entre outras que a avaliao da
experincia prtica ir revelar. Uma entidade como o CAEF-Gov dever
realizar uma permanente pesquisa junto alta e mdia direo do aparato
governamental em busca dos problemas que os afligem e esto carecendo de
tratamento satisfatrio. Esses problemas tambm passariam a compor a agenda
de estudos e desenvolvimento do centro.
5 FINALIZANDO
Significativos atores sociais reclamam que o governo no oferece uma viso clara
e abrangente dos caminhos que pretende seguir e de aonde quer chegar. Necessitam
disso para se posicionarem e mobilizar os recursos que controlam, seja para
reforar a caminhada e validar os objetivos, seja para alterar o roteiro e faz-lo mais
prximo aos seus interesses.
No interior do aparato da administrao pblica federal facilmente
encontrado o reconhecimento de que a extrema segmentao setorial da estrutura
organizacional do governo produz ineficincias e ineficcias. No se produz sinergia,
no permitido o surgimento da nova qualidade, da nova capacidade, tampouco
do aumento da potncia realizadora/transformadora possibilitado pela conjugao
programada e coordenada de mltiplas e diversas competncias.
Ademais, o Brasil se posiciona no cenrio econmico e poltico internacional
com um peso tal que no admite falta de clareza sobre qual nao quer ser
em um futuro no longnquo. O estgio socioeconmico alcanado nos coloca em
encruzilhadas que requerem projeto nacional e capacidade de constru-lo, ou
seja, de planejamento estratgico de alto nvel, praticado cotidianamente, como o
principal sistema de direo e coordenao governamental.
O aqui apresentado d vazo a um entendimento por muitos compartilhados
e, principalmente, a uma comprometida vontade de ver o governo galgar estgios
superiores de direcionalidade e eficcia global. Acreditamos que o momento
oportuno, pois nos perodos pr e ps-eleitoral que os projetos de mudana
encontram ambiente mais propcio para obter a considerao dos dirigentes.
H aqui, tambm, a expectativa de se ter conseguido mostrar viabilidade para

a reforma do Sistema Federal de Planejamento. Os meios e recursos para tanto
esto, no fundamental, sob o controle do Poder Executivo.17 Mesmo algumas
mudanas legais necessrias apresentam (como mostra a histria mais ou menos
recente) fcil tramitao legislativa.
Por ser organizativamente mais fcil, e demandar menos tempo para
produzir frutos, talvez deva-se priorizar a implantao do CAEF-Gov e a formao
de planejadores. Refora-se, desse modo, a prpria viabilidade das mudanas,
ao mesmo tempo em que se propicia a introduo progressiva de melhorias no
funcionamento do sistema.
So essas as apostas dos autores.
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do Brasil e Auditoria-Fiscal do Trabalho, de que trata a Lei no 10.910, de 15 de
julho de 2004, das Carreiras da rea Jurdica, de que trata a Lei no 11.358, de
19 de outubro de 2006, das Carreiras de Gesto Governamental, de que trata a
Medida Provisria no 2.229-43, de 6 de setembro de 2001; das Carreiras do Banco
Central do Brasil - BACEN, de que trata a Lei no 9.650, de 27 de maio de 1998;
e da Carreira de Diplomata, de que trata a Lei no 11.440, de 29 de dezembro de
2006; cria o Plano de Carreiras e Cargos da Susep, o Plano de Carreiras e Cargos
da CVM e o Plano de Carreiras e Cargos do Ipea; dispe sobre a remunerao dos
titulares dos cargos de Tcnico de Planejamento P-1501 do Grupo P-1500, de que
17. Observe-se, que, complementarmente ao sugerido, os demais ministrios, aqueles sem proposio de um organograma,
deveriam dispor de assessorias de planejamento estratgico nos gabinetes de todas as secretarias finalsticas, de assessorias
especiais de planejamento estratgico nas secretarias-executivas e de ncleos de processamento tcnico-poltico, e salas
de situao junto aos gabinetes dos ministros.
trata a Lei no 9.625, de 7 de abril de 1998, e dos integrantes da Carreira Policial

Civil dos extintos Territrios Federais do Acre, Amap, Rondnia e Roraima de
que trata a Lei no 11.358, de 19 de outubro de 2006, sobre a criao de cargos de
Defensor Pblico da Unio e a criao de cargos de Analista de Planejamento e
Oramento, e sobre o Sistema de Desenvolvimento na Carreira - SIDEC; altera
as Leis nos 10.910, de 15 de julho de 2004, 11.358, de 19 de outubro de 2006, e
9.650, de 27 de maio de 1998, 11.457, de 16 de maro de 2007; revoga dispositivos
da Medida Provisria no 2.229-43, de 6 de setembro de 2001, das Leis nos 9.650, de
27 de maio de 1998, 10.593, de 6 de dezembro de 2002, 10.910, de 15 de julho
de 2004, 11.094, de 13 de janeiro de 2005, 11.344, de 8 de setembro de 2006, e
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Parte II
Planejamento &
Desenvolvimento
CAPTULO 4
INIQUIDADE SOCIAL NO BRASIL: UMA APROXIMAO E UMA

TENTATIVA DE DIMENSIONAMENTO1,2
1 INTRODUO
Em fevereiro de 2000, escrevi um texto com o ttulo Iniquidade Social: como estamos
vendo e enfrentando este problema. Pretendia, poca, provocar (em todos os sentidos)
os colegas do Ipea envolvidos academicamente com estudos e pesquisas sociais
e aqueles que comeavam a se organizar para proceder avaliaes dos programas
governamentais articulados pelo Plano Plurianual (PPA) 2000-2003. No texto,
apresentei uma conceituao e uma proposta para construir um indicador abrangente
da iniquidade social (Iniq), em um esforo de tentar captar as transformaes globais
pretendidas pelo PPA. Posteriormente, incorporei a sugesto do Iniq em um trabalho
publicado pelo Ipea em janeiro de 2001.3
Daquela poca at agora, em razo de dificuldades diversas, no consegui
rodar as Pesquisas Nacionais por Amostras de Domiclio (Pnads) e produzir uma srie
histrica do Iniq. Retomo agora o texto de fevereiro de 2000, ao qual acrescento
algumas partes, novas informaes e o indicador calculado. No gostei do que
foi revelado. Se os dados estiverem corretos, se o indicador fizer algum sentido
e permitir uma aproximao realidade, se as relaes que foram estabelecidas
ajudarem a compreender as razes e os interesses que tm orientado o movimento
da sociedade brasileira, no h por que algum gostar. Mas um alerta. Um alerta
ultra estridente para que todos os esforos sejam realizados para superar a gritante
iniquidade existente e a inrcia dominante.
1. Originalmente publicado na coleo Textos para Discusso do Ipea, n. 971, em agosto de 2003.
2. Agradeo a colaborao de Eliane Teles Bastos, de Salvador Teixeira Werneck Vianna e, principalmente, o inestimvel apoio
de Llia Rodriguez, na preparao dos dados referentes s Contas Nacionais, e de Jos Hamilton de Oliveira Bizarria, na
construo da tabela sobre o custo da dvida pblica. Sou grato, tambm, a Alfonso Arias e Alfredo Costa Filho pela leitura
atenta e pelos comentrios verso original de 2000 e a todos os colegas do Ipea que discutiram o texto e sugeriram
sobre diversos pontos. Na medida do possvel, tentei incorporar as sugestes. Este texto foi concludo em agosto de 2003.
3. Ver Garcia (2001).
2 O SONHO
Nos ltimos tempos, vm crescendo as evidncias e, talvez, a conscincia de que
somos um dos pases mais socialmente desiguais e injustos. Chegou-se at a falar
que o Brasil j no seria subdesenvolvido, mas apenas injusto. Acontece que no
h um nico pas considerado desenvolvido que seja to marcado pela injustia
social como o nosso. No por acaso, encontra-se entre os campees mundiais
da desigualdade. Se assim , continuamos subdesenvolvidos, ainda que a riqueza
material existente (e o seu fluxo de produo) possibilite significativa reduo da
desigualdade e da injustia sociais e, portanto, a superao do subdesenvolvimento.
Mas estamos caminhando nesta direo?
Diminuir a desigualdade social extrema algo justificvel per se. Ou seja, no
necessrio buscar argumentos outros para empreender um forte e amplo esforo
neste rumo. No entanto, em uma poca em que se vive sob desenfreada competio
em escala planetria, quando so modestas as taxas de investimento produtivos
nas principais economias (exceto os Estados Unidos, at o incio da presente
dcada), quando o poder aquisitivo da massa consumidora dos pases centrais no
se expande como antes, quando os mercados potenciais so disputados a ferro e
fogo e, principalmente, quando a economia brasileira passa por quase duas dcadas
sem significativo crescimento do produto interno bruto (PIB)/per capita, reduzir
desigualdades sociais pode ser um trunfo mpar.
Melhorar as condies de existncia da enorme maioria da populao
brasileira, que sub em tudo (renda, habitao, sade, educao, consumo,
informao, poder poltico, organizao social etc.), pode ter um efeito dinmico
na economia, a ponto de reverter as tendncias vigentes de baixo crescimento
do produto e aprofundamento da vulnerabilidade externa, de ampliao do
desemprego, de aumento dos problemas financeiros da Previdncia Social, de
exacerbao da instabilidade e da insegurana sociais, entre outras.4 E no se
trata de milagre, mas de mudana de lgica, de nfase, de estilo de crescimento.
Trata-se, tambm, verdade, de guiar-se por uma outra tica que, invertendo
prioridades, eleve o valor equidade posio absolutamente dominante: mais
para quem tem menos; menos para quem tem mais, o mnimo para quem tem
muito e, no limite, nada para quem tem tudo. No vale, por isso, o argumento
de que faltam recursos pblicos (oramentrio-financeiros e outros) para se
fazer equidade, mesmo reconhecendo que sua conquista no haver de ser tarefa
exclusiva de governos.
4. Ver a respeito Medici e Braga (1993); e Medeiros [s.d.].

Iniquidade Social no Brasil: uma aproximao e uma tentativa de dimensionamento | 111
Fcil no . Nunca se fez transformao social, poltica e econmica de fundo

sem enfrentar dificuldades, sem combater fortes interesses contrrios, sem correr
riscos e sem buscar apoio em foras comprometidas e beneficiadas pela mudana.
Mas ao mesmo tempo no impossvel, como atesta o exemplo coreano de acelerada
distribuio de renda entre o fim dos anos 1970 e meados dos 1980 , entendida
como requisito para a consolidao e a expanso do mercado interno e condio
para embasar o relanamento internacional de sua economia.5 certo que isso
envolve processos variados, a superao de problemas complexos, a articulao
sociopoltica refinada, o aprofundamento da democracia, a conduo estratgica
e determinada por parte dos governos. Exige o inarredvel compromisso com a
equidade, elevada a critrio crucial para toda e qualquer deciso.
Pode at ser um sonho. Mas algum j disse que um sonho sonhado por
muitos pode tornar-se realidade. E este , sem dvida, um sonho que habita, dia
e noite, as cabeas de muitas dezenas de milhes de brasileiros que sofrem todas
as consequncias da brutal iniquidade social imperante no pas, e de um outro
nmero expressivo de brasileiros includos, cidados conscientes que desejam ver
um Brasil diferente, mais justo, solidrio e progressista. Imagine, ento, que pas
no poderamos ser hoje se, em vez de termos cado da 43a posio no ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) da Organizaes das Naes Unidas (ONU),
em 1960, para o 62o lugar, em 1995, tivssemos avanado dezenove posies.6
No mnimo, todo o pas seria um enorme Rio Grande do Sul. No seria impossvel,
todavia, que pelas interaes dinmicas entre reduo de desigualdade e
crescimento econmico equitativo pudssemos ter ultrapassado a Itlia, seja
em PIB ou em IDH (21o, em 1995).
3 A REALIDADE HISTRICA
Era inexorvel o caminho descendente? O reducionismo determinista pode at
achar que sim, afinal existem aqueles que acreditam em destino. Mas se olharmos
a histria, veremos que o que somos hoje (o futuro de qualquer tempo passado)
foi construdo por aes cotidianas, em situaes concretas. Nestas, se ganha e se
perde, se acerta e se erra, se enxerga ou no os perigos, os riscos e as oportunidades;
so os momentos em que se ousa ou se acovarda, em que sempre se escolhe e, s
vezes, se escolhido.
Se se tem um projeto claro, legitimamente construdo, socialmente respaldado
e competncia tcnica e poltica para conduzi-lo, enfrenta-se a incerteza, a
complexidade e os conflitos prprios do mundo em que vivemos com maior xito.
5. Ver BNDES (1988).

6. Ipea/IBGE/FJP/Pnud (1998, p. 46).
H exemplos.7 Mas h, igualmente, a marcha da insensatez, fazendo que a poltica

fundada em erros se multiplique jamais regrida. A persistncia no erro, eis o problema.
Mas a liberdade de escolha um fato, ainda quando procuram justificar uma
deciso errada como se no houvesse alternativa.8
O destino no estava traado e o caminho no era o nico, ainda que o
passado tenha o seu peso no presente. O Brasil foi fundado sob o signo da desigualdade,
da injustia, da excluso: capitanias hereditrias, sesmarias, latifndio, Lei de
Terras de 1850 (proibia o acesso terra por aqueles que no detinham grandes
quantias de dinheiro), escravido, genocdio de ndios, importao subsidiada de
trabalhadores europeus miserveis, autoritarismo e ideologia antipopular e racista
das elites nacionais. Nenhuma preocupao com a democracia social, econmica
e poltica. Toda resistncia ao reconhecimento de direitos individuais e coletivos.
Mas existiram tentativas de seguir outras trilhas. Algumas foram derrotadas,
outras eram equivocadas, houve ainda aquelas que no eram sinceras ou foram conduzidas
de forma desastrada. Apenas nos ltimos trinta anos se falou em desenvolvimento
social subordinado ao econmico, a malfadada teoria do bolo (primeiro crescer
para depois distribuir, como se a distribuio no se desse no momento mesmo da
produo); em tudo pelo social (mantendo o econmico excludente e concentrador);
em levar o pas para o Primeiro Mundo (onde a elite sempre esteve, mas agora
oferecendo quinquilharia importada e desemprego massa); e, mais recentemente,
em estabilizao monetria como a melhor, maior e mais eficaz poltica social (como
se s houvesse uma poltica de estabilizao e esta prescindisse de outras polticas,
principalmente, das sociais e econmicas redistributivas).
No ltimo meio sculo (1950-2001), o PIB real brasileiro cresceu 1.208%
(segundo dados do Ipeadata), ainda que em um ritmo diferenciado, pois de 1950
a 1980 multiplicou 8,4 vezes e, de 1980 a 2001, expandiu em apenas 54,2%.
Nos mesmos intervalos de tempo, o PIB real/per capita (Ipeadata) apresentou crescimento
de 352,2% e 8,8%, respectivamente. compreensvel o desempenho do primeiro
perodo ser mais fcil por se tratar de um ponto de partida modesto. Todavia, no
gratuito que os dois decnios finais da centria passada venham sendo chamados
de dcadas perdidas. Durante estas, oportunidades foram desperdiadas, espaos de
possibilidades foram destrudos, equvocos reiterados. Persistiu-se no erro, proclamando
o pensamento e o caminho nicos, mesmo quando outras vozes apontavam alternativas
e muitos olhos viam possvel enveredar-se por estradas distintas.
De qualquer forma, um considervel espao de tempo e um profundo
processo de transformao econmica e social. Disso resultaram a urbanizao da
7. A j referida Coreia e tambm o Japo, a Alemanha e a Itlia do Ps-Guerra, a Sucia da virada do sculo XIX, os Estados Unidos
da Guerra da Secesso at os nossos dias, as tentativas da Frana desde 1981, a China dos ltimos vinte anos, entre outros.
8. Tuchman (1989, p. 389-390).
populao; a industrializao e a constituio de uma economia diversificada e

integrada; a articulao do espao nacional mediante extensa rede de infraestrutura
e de meios de comunicao; e uma sociedade heterognea e complexa.
Mas do ponto de vista do que interessa aqui, pouco mudou. E no porque
tenham faltado condies materiais e meios objetivos para reduzir a iniquidade,
como bem indicam os nmeros referentes ao crescimento do PIB e do PIB/per
capita. Mais expressiva ainda a variao do estoque da riqueza tangvel no Brasil:
entre 1950 e 1998, multiplicou-se por 34 (valores constantes de 1998). Em igual
lapso de tempo, o estoque lquido de capital fixo produtivo (exceto construo
residencial) aumentou 46,4 vezes (tabela 1).9 Ou seja, foram criadas riqueza e renda
suficientes para produzir alteraes significativas nas condies de vida da grande
massa da populao brasileira que carente de tudo. No entanto, a riqueza existente,
a produzida e a renda criada sempre foram apropriadas concentradamente por
minorias que sofrem de um estado crnico de ganncia infecciosa.
TABELA 1
Estoque lquido de capital fixo (1950-1998)
(Em R$ mil de 1998)
Ano Produtivo1 Total
1950 29.946,8 61.328,6
1955 57.173,8 100.848,1
1960 94.771,9 157.321,4
1965 135.548,9 222.072,9
1970 199.650,0 316.170,0
1975 383.967,1 564.452,6
1980 672.482,8 957.345,1
1985 864.189,4 1.270.529,9
1990 1.104.504,1 1.650.479,4
1995 1.255.762,7 1.890.879,4
1998 1.390.489,7 2.089.952,1
Fonte: Marquetti (2000).
Nota: 1Exceto construo residencial.
isso o que mostra a tabela 2: um movimento fundirio concentrador entre

1950-1980 e, nas ltimas duas dcadas, uma imperturbvel estabilidade na concen-
trao da distribuio da propriedade da terra (riqueza no passvel de reproduo
pelo trabalho criativo, donde o imperativo de cumprir uma funo social) e da
renda do trabalho. Esta ltima no contempla, evidentemente, a relao entre as
rendas auferidas pelo trabalho e as absorvidas pelos detentores das diversas formas
de riqueza (capital, aluguis e juros).
9. Ver Marquetti (2000).

Desse modo, possvel afirmar que o Brasil no , na atualidade, um dos

pases mais socialmente desiguais e injustos do mundo porque isto estivesse escrito
nos astros e planetas. assim porque vem sendo cotidianamente construdo dessa
forma ao longo do tempo. Poderia ter sido diferente. O futuro est sempre aberto,
podendo ser de outra qualidade se, a cada dia, for feito de maneira diferente da
que se fez no passado longnquo, prximo ou ontem.
TABELA 2
ndices de Gini: Brasil
Distribuio da terra1 Distribuio da renda do trabalho2
1950 0,840 1978 0,604
1960 0,839 1981 0,587
1970 0,843 1985 0,601
1975 0,854 1990 0,616
1980 0,857 1993 0,604
1985 0,857 1995 0,601
1995 0,856 1999 0,596
- - 2000 0,609
Notas: 1Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)/Censo Agropecurio. Elaborao: Gasques e Conceio.
2
IBGE/Pnad: (1978-1995). Elaborao: Ipeadata, 2000 (Censo Demogrfico).
4 O FUTURO SE CONSTRI AGINDO NO PRESENTE, AVALIANDO,

CORRIGINDO, AVANANDO
Quo inqua a sociedade brasileira? O que temos feito contra isso? Estamos
tendo sucesso ou a iniquidade aumenta, ou apenas persiste atualmente? Em que
ritmo se movimenta?
No temos respostas seguras e confiveis para essas perguntas. No entanto,
necessrio respond-las. Mais ainda, preciso respond-las a qualquer momento,
sendo fundamental saber se o que feito hoje e se as consequncias previstas do
que ainda vai ser realizado tero impacto positivo ou negativo sobre a desigualdade.
Do contrrio, corremos o risco de nos isolarmos no primeirssimo lugar no campeonato
mundial de iniquidade social.
No ano 2000, entrou em vigor um Plano Plurianual (PPA), com vigncia
at 2003. o programa de ao do governo federal (todos os governos estaduais
e municipais so, tambm, constitucionalmente obrigados a faz-lo). Em sua
Orientao estratgica diz ter como objetivo
mudanas estruturais no modelo de desenvolvimento do pas (...) e como desafio
(entre outros) abrir o campo de oportunidades para os excludos. Significa distribuir
os frutos dessa nova etapa do desenvolvimento de uma forma e com tal intensidade
que se permita melhorar as condies de vida dos mais pobres.10
10. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (1999).

A Orientao estratgica desdobra-se em quatro grandes diretrizes:

consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado;
promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de
emprego e oportunidades de renda;
combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social; e
consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos.
Todas as quatro diretrizes e duas outras agregadas pelo Congresso Nacional
por meio da Lei de Diretrizes Oramentria 2000 reduzir as desigualdades
inter-regionais e promover os direitos de minorias vtimas de preconceito e
discriminao apontam para o grande problema das desigualdades e das injustias
sociais. Teria a iniquidade se transformado no inimigo pblico nmero um?11
O PPA est organizado em 28 macroobjetivos, aos quais so dirigidos programas
finalsticos, que, por sua vez, congregam aes especficas (projetos e atividades
oramentrias e aes no exigentes em recursos financeiros). Dos 28 macroobjetivos,
quinze se destinam a atacar manifestaes da desigualdade social extrema (estando
relacionados universalizao da educao e da sade de qualidade, expanso
dos sistemas de saneamento, superao do deficit habitacional, gerao de
ocupao e renda, ao combate da mortalidade infantil, erradicao do trabalho
infantil, assistncia social, reforma agrria e ao apoio agricultura familiar, ao
desenvolvimento urbano, melhoria do transporte de passageiros, garantia de
direitos, ao fortalecimento da cidadania, reduo da violncia), e pelo menos
outros sete, de natureza mais econmica, teriam forte impacto sobre emprego e
renda. O PPA inova, pelo lado gerencial, ao estabelecer o problema e o objetivo
para cada um dos programas, o pblico-alvo, os resultados a serem alcanados,
os prazos, os valores financeiros, os indicadores diversos e tambm as metas e os
custos para as aes. colocada forte nfase na qualidade da gesto dos programas,
introduzindo a exigncia de avaliaes (de eficincia fsico-financeira, de eficcia na
obteno de resultados e at de satisfao dos beneficirios). Formalmente, um
avano considervel, pois se abre, em teoria, a possibilidade de verificar, a qualquer
momento, o rumo, a intensidade, a economicidade e a coerncia dos programas/aes
e se os objetivos parciais vm sendo alcanados.
Mas preciso ir alm. Importa saber se os resultados obtidos com a produo
do conjunto das aes governamentais esto se traduzindo em reduo da
desigualdade. Esse um dos crivos decisivos, aquele que mostra se a transformao
11. Alm deste megaproblema (a iniquidade), o PPA reconhece (implicitamente) um outro: a baixa competitividade da
economia brasileira. Ver Garcia (op. cit., p. 48-51).
produzida a desejada e qual a sua amplitude, e se a equidade est sendo o valor

orientador da alocao dos, sempre escassos, recursos pblicos. Sem a avaliao
sistemtica e rigorosa do desenho e da implementao do conjunto de programas
do plano e das transformaes que este provoca, no se constri, consciente e
direcionadamente, o futuro distinto, mais equitativo e solidrio. preciso avaliar
a eficcia global do prprio PPA.
5 PARA VER ENQUANTO AINDA EST SENDO FEITO (E TENTAR AGIR NO RUMO CERTO)
Romper com a tradio, reverter tendncias indesejveis, construir com direcionalidade,
no se desviando do alvo perseguido, constituem um desafio e tanto. Para ser enfrentado
com competncia, h uma exigncia bsica: saber o porqu, o qu e como se fazer
a cada momento de agir; as consequncias da ao; e a sua relao com o objetivo
para o qual se agiu. Quem no sabe por onde anda, a cada passo da caminhada,
se perde ainda que supostamente saiba aonde quer chegar. Saber onde est, se se
aproximou ou se afastou do destino, se o caminho percorrido est sendo o melhor,
se menos energia, tempo e recursos esto sendo despendidos; saber para poder
decidir o que de melhor e mais oportuno fazer, isto no se consegue apenas com
a improvisao e a intuio. requerida informao pertinente, apropriada e em
tempo eficaz, organizada de forma a permitir rpida avaliao e correo oportuna.
No caso do PPA 2000-2003, tentou-se a montagem de um sistema de infor-
maes gerenciais e de um processo regular de avaliao que, se tivessem sido levados
a cabo, deveriam fornecer elementos importantes para a realizao de julgamentos.
Informaes gerenciais (relativas execuo de aes/programas) so imprescindveis
conduo de processos, mas no tm capacidade para mostrar as transformaes
provocadas nas realidades concretas s quais se destinam.
preciso saber se a desigualdade social est diminuindo por fora dos
programas governamentais executados em seu conjunto. Para isso, tem de se dispor de
informaes apropriadas referentes ao movimento do problema (reduziu, aumentou,
estabilizou, mudou de lugar ou de natureza), e que direcionem em quanto e em
que rumo a realidade social brasileira foi modificada.
A partir desse ponto, necessrio baixar o nvel de generalidade e ir ao cerne
da questo: o que entendemos por iniquidade social? Evidentemente, so muitas as
respostas possveis. E todas estaro fundamentadas em ideologias, valores, interesses,
posio poltica, na experincia de vida, no conhecimento e na informao
acumulados e na insero social de cada um que procure respond-la. H, portanto,
a necessidade de estabelecer uma intersubjetividade que possibilite a construo

de uma referncia a mais objetiva possvel.12
o que ser tentado, a seguir, como uma proposta aberta (por isso mesmo,
preliminar, incompleta, imprecisa etc.). Aberta, como sugerido por Umberto Eco,13
porque vai sendo reelaborada ao receber crticas, contestaes, reformulaes,
complementaes, atualizaes e tudo o mais que coopere para a formao da
intersubjetividade mnima necessria para a definio de um quadro referencial
comum e legtimo, que por sua vez no se fecha, podendo sempre ser melhorado,
aprofundado, detalhado, adaptado por todos os interessados em dele fazer uso.
uma proposta aberta a ser aprimorada coletivamente.
6 UM PONTAP INICIAL
O jeito que me ocorre no outro seno o de comear pelo comeo, arriscando conceitos
e formulaes, sempre com a preocupao de que permitam aplicaes prticas.
At aqui se falou em desigualdade, disparidade, iniquidade quase que como
sinnimos. Todavia no so. No ser igual, no ser par diferente de ser extremamente
injusto. Se algum tem 10, outro 9,5, um terceiro 9,0, existe desigualdade. Se poucos
tm bem mais do que 10 e muitos outros tm 0,01 ou menos, o que estar presente
a iniquidade uma situao extremamente injusta, que poderia ser modificada
mediante uma nova distribuio entre todos. Assim, prope-se:
Iniquidade social a situao de uma sociedade particular, caracterizada por
distribuio extremamente desigual da renda e do patrimnio (material e no material),
em que uma minoria populacional detm a maior parte destes e uma grande parte
da populao no alcana um patamar mnimo de existncia com dignidade, quando
isto seria possvel com uma distribuio mais equitativa do patrimnio e da renda.
Como fica evidente, essa tentativa ainda no resolve. Nessa conceituao,
existem diversas imprecises. Tentando melhorar, veja-se adiante.
Patrimnio material: a quantidade de bens imobilirios (terra produtiva
e domiclio permanente), meios de produo, bens de consumo durveis
detidos pelas famlias.
Patrimnio no material: escolaridade, condio de sanidade, acesso aos
servios pblicos, informao, ao lazer, justia, segurana, proteo
previdenciria e participao associativa.
12. Perguntaram-me por que tentar a construo de conceitos e indicadores para identificar e medir um fenmeno social algo
difuso e impreciso quando existem propostas consolidadas como o IDH do Pnud ou o ICV da Cepal. Acredito existirem diversas
razes para tanto: i) estes indicadores no foram feitos para orientar, concretamente, a ao dos governos; ii) buscam, superando
o economicista PIB/per capita, introduzir uma nova conceituao de desenvolvimento que incorpore uma dimenso humana;
iii) objetivam estabelecer comparaes internacionais e o aperfeioamento dos sistemas de estatsticas sociais dos diversos
pases (Ipea/IBGE/FJP/Pnud, 1996); e iv) principalmente, no captam a situao concreta das famlias concretamente existentes.
13. Ver Eco (1968).
Patamar Mnimo de Existncia Digna (Pmed): condio social e

historicamente definida a partir da qual a famlia e os indivduos que a
integram tm assegurada a liberdade para escolher o que valoram e se
afirmar como cidados.14 Expressar-se-ia pela posse de uma quantidade
mnima de patrimnios e renda.
Equidade como possibilidade concreta: quando a riqueza material existente
e o fluxo de produo de nova riqueza e de renda so suficientes, em
termos puramente quantitativos, para permitir trazer para o patamar
mnimo de existncia digna todos os que se encontram abaixo dele.
No se trata de instaurar o igualitarismo, pois reconhecido que o processo de
diviso social do trabalho capitalista produz desigualdades interpessoais
e, principalmente, entre classes. Mas apenas constatar que a riqueza e a
renda existentes podem ser redistribudas a qualquer momento, com ganhos
macrossociais e macroeconmicos. Descarta-se o argumento conservador,
imobilista e, acima de tudo, preservador da injustia de que a reduo da
iniquidade somente pode ser feita com o crescimento continuado da renda
e da produtividade (maior equidade apenas em um futuro longnquo e
incerto), mantendo intacta a presente distribuio da riqueza, que permite
a apropriao dos ganhos de produtividade e da maior parte da renda.
Se essas formulaes ajudarem a iniciar a conversa, a impreciso ter ficado
um pouco menor. Mas necessrio buscar a operacionalizao dos conceitos,
baixando a abstrao e especificando referncias empricas, que facultem levar a
intersubjetividade a uma prtica coletiva. Para isso, a lgica impe que, primeiramente,
o Patamar Mnimo de Existncia Digna (Pmed) seja contextualizado para a realidade atual.
Quais seriam, ento, os patrimnios e a renda mnimos para assegurar uma
existncia digna, conforme acima definido?
A resposta vai procurar combinar elementos referentes disponibilidade de
informaes (confiveis, abrangentes e peridicas) com os objetivos da ao gover-
namental. Ou seja, se o governo diz ser sua prioridade reduzir desigualdades sociais
com a implementao de determinados programas, e se estes tm como objetivo
ampliar o acesso ao patrimnio (material e no material) e renda por parte dos
excludos, dever ser possvel verificar em quanto a iniquidade reduziu mediante o
tratamento de informaes representativas do universo dos que se encontram acima e
abaixo do Pmed, que podem ser encontradas na Pnad, em censos e outras fontes oficiais.
14. Sob a inspirao de Amartya Sen. Ver Joan Oriol Prats. La nueva concepcin de bienestar segun Amartya Sen in Ideas.
Disponvel em: <www.iigov.org/pnud>.
A relao entre os dois contingentes conformaria um possvel Indicador de

Iniquidade Social (Iniq).15
Uma seleo preliminar dos principais atributos do Pmed aponta, de
imediato, para o que segue.
i) Renda familiar per capita igual ou maior que 1,5 salrio mnimo mensal.16
No momento, este valor corresponde a R$ 300, que multiplicado pelo nmero
de membros de uma famlia mdia (3,6 pessoas) perfaz o montante de
R$ 1.080.17 Essa cifra representa 95,6% do salrio mnimo necessrio,18
calculado pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos (Dieese) para junho de 2002 (R$ 1.129,18). O valor
mdio19 da cesta alimentar bsica apurado tambm pelo Dieese para a
mesma poca (R$ 116,97)20 equivale a 35% dos R$ 300. Levando-se
em conta que as famlias de renda mais baixa tendem a destinar parte
maior de seus ganhos a despesas com alimentao, os R$ 300 no
parecem uma referncia despropositada. Um reforo sustentao
dessa referncia aportado por Wanderley Guilherme dos Santos ao
analisar a Pesquisa sobre Padres de Vida, 1996-1997, do IBGE, em
que encontra que para a maioria das pessoas, em todas as ocupaes,
e estritamente independente do salrio mdio mensal ( exceo dos
trabalhadores rurais), o limiar de vida ruim situa-se na linha dos R$ 20021
(R$ 265 em valores de junho de 2002).
ii) Patrimnio Material Mnimo Necessrio (PMMN). Idealmente, deveria
considerar o ativo fixo de propriedade das famlias (terra produtiva,
domiclio permanente, meios de produo) e os bens durveis. No entanto,
no esto disponveis informaes quantitativas sobre a posse de meios
de produo pelas famlias e, tampouco, informaes anuais sobre a
15. Um nome entre outros. Poderia ser o INSS (ndice nacional de subdesenvolvimento social), ou qualquer outro de
fcil entendimento e aceitao.
16. Diretamente, a partir dos dados da Pnad, sabendo que a renda sistematicamente subdeclarada ou procedendo
correes para torn-la compatvel com as Contas Nacionais.
17. Pelos dados do Censo Demogrfico de 2000, apenas 20% dos trabalhadores recebiam mensalmente cinco ou
mais salrios mnimos (SMs) (R$ 1.000, pelos valores vigentes). Mais da metade (51,9%) recebia at 2 SMs por ms.
18. De acordo com a Constituio Federal, captulo II, Artigo 7o, inciso IV: salrio mnimo fixado em lei, nacionalmente
unificado, capaz de atender s necessidades vitais bsicas (do trabalhador) e s de sua famlia, como moradia, alimentao,
educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, reajustado periodicamente, de modo a preservar
o poder aquisitivo, vedada sua vinculao para qualquer fim.
19. A rigor no se deve calcular o valor mdio da cesta alimentar bsica, pois esta tem o seu preo apurado em dezesseis
capitais ,o qual varia de R$ 102,37 a R$ 134,41. Trata-se de um artifcio forado para estabelecer um parmetro nacional
de comparao. Ver Dieese (2002).
20. Em So Paulo, atingiu o valor de R$ 165,30, de acordo com a pesquisa semanal da Fundao Procon/Dieese,
realizada na segunda semana de agosto de 2002.
21. Santos (1999, p. 51-63).
propriedade fundiria rural. Assim, ter-sede reduzir o patrimnio

material propriedade de domiclio permanente e de bens durveis
essenciais. Nas reas rurais, a propriedade de domiclio permanente
ser um indicador da titularidade de domnio das terras de produo
por parte das famlias agricultoras. Tomando o domiclio como unidade
bsica de investigao, possvel averiguar tanto a condio de ocupao
(a qualidade da habitao) como o acesso aos servios pblicos e outras
caractersticas relevantes.
Ser considerado como Patrimnio Material Mnimo Necessrio a ingressar e a
ultrapassar o Pmed a propriedade de: domiclio permanente; situado em aglomerado
normal; construdo com material durvel (paredes e cobertura); com densidade
de at dois moradores por dormitrio; dispondo de abastecimento de gua com
canalizao interna, banheiro e esgotamento sanitrio por meio de rede coletora ou
fossa sptica; com o lixo sendo coletado direta ou indiretamente (exceto rea rural);
com iluminao eltrica e telefone (todos os conceitos adotados so os utilizados
pela Pnad). Comporia ainda o PMMN a posse dos seguintes bens durveis: fogo,
filtro de gua, rdio, televiso e geladeira.
iii) Patrimnio No Material. O Patrimnio No Material mnimo necessrio
(PNM) a ingressar na cidadania e a assegurar a liberdade de escolher o que
valorizado deveria ser composto dos atributos indispensveis participao
ativa e direta das famlias (e indivduos que as integram) na sociedade atual,
em suas diversas dimenses. Haveria de incluir uma escolaridade mnima
que habilitasse a lidar com a realidade complexa e com os processos de
produo mais exigentes em conhecimento. Deveria propiciar sade pblica
e higidez pessoal, garantidoras de uma vida saudvel, prazerosa e produtiva,
em condies ambientais sustentavelmente adequadas. Deveria exigir algum
grau de associativismo (sindicato, partido, associaes comunitrias ou de
interesse), o amplo acesso informao (posse de rdio e televiso, assinatura
de jornais e revistas) e ao lazer. Incluiria o acesso fcil e rpido justia e
segurana pessoal e pblica e a algum tipo de proteo previdenciria,
liberdade de expresso e produo cultural, entre outros. Todavia, as infor-
maes disponveis, peridicas e confiveis no permitem tanto. A reduo
que se impe faz possvel, apenas, lidar com a escolaridade e a proteo
previdenciria, utilizando os indicadores: Taxa de Escolaridade Mnima
Adequada (Tema) e Taxa de Cobertura Previdenciria (Tcop), sugeridos no
apndice A. Nada impede, no entanto, a incorporao de outras variveis
medida que informaes apropriadas se tornem disponveis.
7 TENTANDO CHEGAR A UM PATAMAR MNIMO DE EXISTNCIA DIGNA

Viver com dignidade , sem dvida, algo bastante subjetivo. Quem define o que
digno? Vida digna de qual posto de observao e a partir de quais padres valorativos?
Uma discusso que pode ser interminvel se no dispusermos de proposies
concretas, com certeza viesadas subjetiva e ideologicamente, mas embasadas em
elementos objetivos defensveis.
Como afirmado anteriormente, a pretenso no finalizar a discusso.
Ao contrrio, a proposta criar uma referncia relacionada aos objetivos da atuao
governamental explicitados no PPA 2000-2003: casa prpria para quem no tem;
reforma agrria e apoio agricultura familiar; emprego e renda crescentes; saneamento,
energia, comunicaes expandidos; populao saudvel e com cobertura previdenciria;
escolaridade em elevao; facilidades no transporte coletivo; ampliao da
cidadania e segurana de direitos. Tais objetivos expressam anseios e valores sociais
generalizados, atendendo, tambm, a interesses econmicos identificveis. Existem
vrias formas de busc-los, com resultados distintos, principalmente em termos
de equidade. fundamental, portanto, procurar ver se avanamos (ou no) na
reduo de iniquidade, ver se est crescendo o contingente daqueles que vivem
com um mnimo de dignidade.
Esse mnimo seria alcanado quando as famlias se apropriassem de um
patrimnio material e no material e de uma renda mensal que, supostamente,
lhes permitissem a liberdade de escolher o que valoram. E isso estaria assegurado
quando, simultaneamente, dispusessem das condies constituidoras do Patamar
Mnimo de Existncia Digna (Pmed), possvel de ser apurado com as Pnads:
domiclio prprio adequado (situado em aglomerado normal; construdo
com material permanente; com densidade de at dois moradores por
dormitrio; abastecimento de gua com canalizao interna, banheiro
e esgotamento sanitrio feito por rede coletora ou fossa sptica e coleta
direta ou indireta de lixo, se urbano; iluminao eltrica e telefone; com
fogo, geladeira, filtro de gua, rdio e televiso);
renda familiar per capita igual ou superior a 1,5 salrio mnimo;
escolaridade adequada (pessoas entre 7 e 14 anos frequentando o primeiro
grau, as entre 15 e 18 anos com oito ou mais anos de escolaridade e as
com idade entre 19 e 24 anos com onze ou mais anos de escolaridade);
cobertura previdenciria (todos os indivduos ocupados protegidos por
algum tipo de seguro previdencirio).
Pmed = Famlias com domiclio prprio adequado, renda familiar per capita
1,5 SM, escolaridade adequada e cobertura previdenciria.
A simultaneidade uma exigncia forte para tentar apreender a dignidade como

uma condio abrangente em relao natureza multidimensional do ser humano e
s inmeras inseres impostas para viver sob a complexidade crescente das sociedades
contemporneas. As quatro caractersticas utilizadas para definir o Pmed nem de longe
atendem a uma conceituao mais completa do que seria uma existncia digna. uma
aproximao pobre com o intuito de dimensionar a iniquidade e tentar uma avaliao
global da ao governamental, que diz ter como objetivo combat-la. A adoo da
simultaneidade tem uma implicao que deve incomodar o formalismo quantita-
tivista, pois fica atribudo o mesmo peso a todas as variveis quando o conceito
de patamar mnimo levado prtica , permitindo a apurao do indicador.
sabido que, subjetivamente, tais variveis tm valores distintos para as pessoas/famlias.
No obstante, na ausncia de pesos obtidos pela valorizao (inevitavelmente
mdia) das famlias/pessoas que no dispem do acesso s variveis consideradas,
defende-se a frmula adotada. Sendo a existncia digna uma totalidade complexa,
situacionalmente referida, no h por que adotar simplificaes arbitrrias, seja a
partir da nossa prpria subjetividade, ou mesmo de uma intersubjetividade entre
pares no fundamentada na privao de qualquer dos modestos atributos do Pmed.
Como lembra Edgar Morin, o problema da complexidade no o da completude,
mas da incompletude do conhecimento.22 Tentar pensar uma complexa totalidade
situacional lutar contra o pensamento disjuntivo que separa, isola, mutila,
criteriosamente ou no; que sempre deixa de lado o importante no perfeitamente
conhecido, no enquadrvel nos nossos esquemas formais reducionistas e segmentadores
da realidade. Ao buscarmos conhecer uma realidade mediante procedimentos
analticos que separam e isolam as partes constitutivas de um todo, perderemos,
inevitavelmente, as qualidades emergentes que o fazem diferente da simples soma
(ponderada ou no) das partes. Essas qualidades emergentes, constatveis empiricamente
mesmo (s vezes) no sendo dedutveis logicamente, retroagem ao nvel das partes e
podem estimul-las a exprimir suas potencialidades.23
No se acredita necessrio defender a exigncia de domiclio adequado. Quanto
a ser prprio, de propriedade daqueles que o habitam, pode ser controverso.
Entende-se ser imperioso pelas seguintes razes: o acesso habitao adequada garantia
de proteo fsica pela qual o ser humano busca desde os seus primrdios; a segurana
do acesso proporcionada, em uma sociedade capitalista, pela propriedade, pois, em
situao limite, um indivduo pode dispor da renda suficiente e ainda assim no ter
acesso ao domiclio adequado de imediato; em uma sociedade capitalista como a
nossa econmica e monetariamente instvel, sem rede de proteo social efetiva,
com fortes traos patrimonialistas , a propriedade de bens de raiz traz segurana,
status e funciona como reserva de valor (poupana). Os cidados possuem
22. Morin (1999, p. 176).

23. Idem (ibidem, p. 180).
propriedades ou desejam/planejam possu-las (no verdade?). Nas sociedades

mais equitativas e democrticas, os cidados conquistaram o direito e as condies
institucionais de terem acesso fcil (compatvel com suas rendas) propriedade
de seus domiclios.
No que se refere aos outros fatores integrantes do patrimnio material,
lembra-se apenas que a energia eltrica sinnimo de civilizao contempornea.
O telefone , atualmente, meio de comunicao socialmente indispensvel, tanto que
em famlias urbanas de classe mdia (na qual nos situamos) para cima, o nmero
mdio de telefones per capita superior a um: um ou dois fixos de uso corrente,
um fixo cativo para Internet e um celular para cada membro habilitado a us-lo.
Quanto aos bens aqui considerados essenciais, procurou-se ater aos itens de maior
presena nos domiclios brasileiros, mesmo considerando que a posse de mquina
de lavar roupas essencial reduo da sobrecarga de trabalho que paira sobre as
cnjuges ou mulheres chefes de famlia (em nmero crescente).
Uma das variveis que possivelmente ensejar polmicas a da escolaridade
por faixa etria. Muitos podero argumentar que se trata de uma exigncia
exagerada, quando de fato no , pois se adotou uma certa elasticidade na relao
idade/escolaridade e no se buscou referi-la ao conjunto da populao, mas apenas
quela passvel de ser apanhada com maior facilidade pelo esforo educacional.
Vale lembrar que a Prssia praticamente eliminou o analfabetismo no fim do
sculo XVIII,24 e a Alemanha, em 1850.25 A Coreia chegou mdia de doze anos
de escolaridade para a sua populao no fim dos anos 1970,26 e a escolaridade nos
pases democrticos e mais equitativos sempre muito elevada. Se T. H. Marshall
j alertava, h mais de 50 anos, que a educao um pr-requisito necessrio
liberdade civil,27 pois apenas cidados capazes de ler e escrever poderiam usufruir
os direitos civis e polticos; o que dizer, ento, da escolaridade necessria para ser
cidado e trabalhador nos dias de hoje, na sociedade complexa e na economia
da informao, do conhecimento, da inovao tecnolgica acelerada? O percentual de
brasileiros que se enquadrar no critrio estabelecido indica, ao revs, o tamanho
do estoque de pessoas sem a escolaridade adequada e suficiente, vtimas sistemticas
de uma dinmica social, poltica e econmica produtora de iniquidades.28
Um estoque grande de pessoas sem educao apropriada, nas faixas etrias selecionadas
e acima delas, no poder ser desprezado em prol de qualquer esforo que busque,
na atualidade, reduzir defasagens de srie/idade. Este poder apenas tentar assegurar,
no futuro, ndices menos inquos, mas no eliminar o fardo do passado.
24. Landes (1969).

25. Benecke (2000).
26. Ver BNDES (1988).
27. Marshall (1963, p. 98).
28. De acordo com a Pnad 1999, 61% dos jovens e adultos brasileiros no concluram o ensino fundamental.
Quanto renda per capita estabelecida para ingressar na Pmed (1,5 salrio
mnimo), alm das justificativas apresentadas, vale recordar que o salrio mnimo no
Brasil teve o seu poder de compra submetido a fortes variaes ao longo do tempo.
No interior da srie contida na tabela 3, os valores mximos foram alcanados em
1957-1959 (R$ 343,4) e 1961 (R$ 345,4), no coincidentemente, quando tivemos
elevados ndices de crescimento do PIB e ambiente poltico democrtico e participativo.
Mas, em particular, o pas tinha um projeto nacional claro e uma liderana
patritica determinada e com viso de futuro. Buscava-se, poca, a industrializao
e a constituio de um mercado de massa capaz de absorver a produo de bens
de consumo durveis que a inaugurava. Os R$ 300 per capita propostos para hoje
so compatveis, portanto, com o tamanho atual da economia brasileira, pois se
todas as famlias (47,2 milhes) auferissem tal renda, isto equivaleria a cerca de
45% do PIB (estimado para 2002).
TABELA 3
Salrio mnimo real:1 Brasil (1950-2002)
2002
Ano 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
(junho)
Valor 108,4 232,9 298,9 247,0 209,1 224,7 227,7 196,8 129,4 149,7 171,2 192,1
Fonte: Ipeadata. Deflacionado pelo INPC/IBGE 03/1979 - 06/2002. At 1979 pelo ICV/RJ da FGV.
Nota: 1Valor mdio anual em R$ de junho de 2002.
A formulao adotada para estabelecer o Pmed pode ser aplicada anualmente

(at mesmo recuperando uma srie histrica razovel) para o Brasil, os estados, e o
Distrito Federal e regies metropolitanas, utilizando-se apenas a Pnad devidamente
compatibilizada. Permite verificar as diferenas existentes entre gneros e raas, entre
o espao urbano e o rural (exceto regio Norte), algumas privaes especficas
(de domiclio adequado, renda, escolaridade, algum bem etc.), as distncias para alcanar
o Pmed, assim como possibilita a organizao de um rank estadualizado da iniquidade.
Acredita-se ser possvel apanhar (no medir com exatido) a contribuio do PPA
(quando existirem metas anuais e indicadores de execuo rigorosamente apurados)
da administrao pblica federal para alterar a iniquidade, separada da contribuio
conjunta dos outros dois nveis de governo (supondo que tambm disponham de
metas e indicadores confiveis). Se isto se efetivar, estaro disponveis indicadores
interessantes para orientar a localizao, a intensidade e a especificidade da ao
governamental. Impossvel ser dimensionar o produto da ao de outros atores
sociais e das iniciativas familiares ou individuais que resultem em auxlios reduo
da iniquidade. No caso de representatividade amostral da Pnad se ampliar, talvez se
torne praticvel obter tal contribuio como resduo.
8 UM INDICADOR DA INIQUIDADE
Se o contido no item anterior fizer algum sentido, os dados devero mostrar o contigente
populacional que estaria acima do Pmed, ainda que o conceito de Pmed aqui
utilizado seja muito modesto ou restrito. A ideia estabelecer a relao entre os que
esto acima e abaixo do referido patamar, criando uma escala de 0 (zero) a 1 (um),
em que zero significa que toda a populao alcanou ou ultrapassou o patamar de
existncia com dignidade mnima.
Poder ser dito que com esse procedimento so ignoradas variaes de

nveis e tipos de privao e uma maior ou menor distncia do Pmed entre os
que esto abaixo dele. verdade. Isso, no entanto, no far diferena se for
aceito que a existncia digna uma totalidade complexa e situacional, que no
se faz apenas pela justaposio de partes que a integram, mas que resulta da
interao simultnea de todas elas. Destas interaes surgem qualidades distintas
das obtidas pela simples soma de atributos parciais. Por isso, descarta-se aqui
o uso de medidas de tendncia central. Ao se recorrer a mdia, por exemplo,
produz-se um certo mascaramento das realidades concretas vividas pelas
famlias. A utilizao do recurso (estatisticamente vlido em muitos casos) de se
somar ponderamente mdias referentes a variveis particulares no apropriado
apreenso de uma totalidade complexa como viver com dignidade. Ter casa e
no ter energia eltrica ou telefone; ter educao e no ter renda; ter renda hoje
e no dispor da garantia de t-la no futuro, quando a capacidade laborativa estiver
reduzida, no permitem uma existncia digna. Mesmo ficando apenas com as
poucas variveis fornecidas pela Pnad,29 no ser difcil, para um(a) cidado()
de classe mdia urbana que viva dignamente, segundo os seus prprios valores,
reconhecer como inadmissvel a ausncia de uma das variveis consideradas.
Ou seja, necessrio que todas estejam presentes, ainda que com ponderaes
variadas segundo a subjetividade de cada um. O que no podemos aceitar que
uma medida de dignidade possa ser alcanada do mesmo modo que se obtm
29. Caso se mostre tecnicamente defensvel calcular o Iniq por Unidade da Federao (estados e Distrito Federal), talvez
faa algum sentido tentar incorporar a dimenso sade, relacionando esta com um indicador sinttico, como esperana
de vida ao nascer, mediante a seguinte frmula:
A Unidade da Federao com maior esperana de vida seria a testemunha de que mesmo no Brasil concretamente
possvel melhorias nas condies de existncia.
a temperatura mdia do corpo de um indivduo cuja cabea est em um forno

a 300 C e as pernas em um freezer a -30 C, ainda que, mediante sofisticados
clculos, possamos chegar a uma temperatura mdia normal (36,5 C). O indivduo,
no entanto, estar morto, deformado e com o seu corpo parcialmente destrudo.
8.1 Os milagres (ou as injustias) da mdia

H quase cinco anos, em sua imperdvel coluna na revista Carta Capital (10 de
dezembro de 1997), Nicolau Sevcenko nos brindou com uma resenha que, por sua
vez, ser aqui resumida: A fantstica arte dos nmeros.
Pode-se fazer tudo com as estatsticas, exceto jurar sobre elas (...) Com o declnio
consecutivo da teologia, da metafsica, das teorias globalizantes e da polarizao
ideolgica, os nmeros vieram a preencher o vazio, recuperando a aura pitagrica e
reassumindo a vocao mstica de signos com que Deus rege o universo. A nova seita
dos neopitagricos pulula por toda parte erguendo templos e arrastando multides
de fiis em estado de graa (...) Bem-aventurados os que conhecem a tcnica, s a
eles ser revelada a verdade, desde sempre inscrita em nmeros.
Um dos trabalhos mais geniais sobre essa epifania estatstica o de dois artistas russos
emigrados e radicados nos Estados Unidos, Vitaly Komar e Alexander Melamid,
publicado sob o ttulo Painting by number: Komar and Melamids scientific guide
to art (Farrar, Straus e Giroux, 1997). Eles organizaram um repertrio de pinturas
composto de temas, estilos, tratamentos e solues caractersticos das principais
correntes artsticas: renascentista, barroca, romntica, realista, moderna etc.
Em seguida, submeteram essa seleo a uma enorme gama de pessoas, pelos cinco
continentes, junto com um questionrio com perguntas como: qual sua imagem
preferida? Qual a sua cor favorita? Qual a composio que mais lhe agrada?
E assim por diante. Ao final, fizeram um balano estatstico, juntaram os elementos
mais votados e deram a conhecer ao mundo as obras de arte criadas pela seleo
popular, representando o gosto democrtico da populao global, legitimada pelos
altos ndices estatsticos.
O resultado de um mau gosto cmico: conservador, estereotipado, sem imaginao,
irrelevante e kitsch. E, no entanto, da maior importncia, pois os artistas puseram em
teste o princpio cientfico da anlise estatstica, o princpio poltico da consulta popular e
o princpio mercadolgico da pesquisa de mercado. A experincia, obviamente, revela
mais sobre os dogmas que regem a vida pblica nesses nossos tempos do que sobre os
meandros da criao artstica. A esttica estatstica pode ser chata, inexpressiva e medocre,
mas inegavelmente um raio X da cultura populista. A gente pode at aguentar firme,
no fazer careta nem gemer, mas no d para negar que Komar e Melamid tocaram
o dedo fundo na ferida.
Nos debates que se seguiram publicao do livro, os artistas continuaram explorando

os paradoxos e revelaes de sua perturbadora experincia. Komar, comentando as
armadilhas embutidas no uso e manipulao de estatsticas, saiu-se com o seguinte
exemplo: Suponha que Melamid comeu um frango inteiro e eu no tenha comido
nada. As estatsticas diro que cada um de ns consumiu meio frango. Portanto,
alm de passar fome, ainda vou servir para produzir os nmeros que legitimam a gula
dele! No reclame, caro Komar, pois se o seu amigo gluto um egosta, pelo menos
as estatsticas so democrticas, elas gostam de todos com a mesma afeio, e ao
convert-lo em nmero que elas lhe do um lugar ao sol.
Nunca nossa conscincia foi to facilmente lograda pela seduo das frmulas numricas.
9 CALCULANDO O INDICADOR
Por recomendao de especialistas em estatsticas sociais, aplicou-se a formulao do
Pmed para os anos de 1992 a 1999, por se tratar de uma srie histrica metodolo-
gicamente comparvel. De incio, pensou-se em tomar a famlia como unidade de
observao e anlise. No entanto, como o IBGE pesquisa o domiclio e este pode
ser multifamiliar, preferiu-se selecionar os indivduos habitantes dos domiclios por
sua posio acima ou abaixo do Patamar Mnimo de Existncia Digna. Como o
Pmed muito sensvel a cada uma das variveis que o integram, e sendo a renda
a menos estrutural delas sofrendo oscilaes conjunturais pronunciadas, to
mais fortes quanto mais especializada for a economia regional , de esperar
movimentos de incluso e excluso no Pmed. Tais movimentos podero at mesmo
ser magnificados em regies com menor densidade demogrfica e, portanto, com
peso reduzido na amostra nacional de 352.393 pessoas e 115.654 domiclios, em
1999, e que no cobre a rea rural da regio Norte.
Os resultados esto apresentados na tabela 4. No algo que anime.
Em 159,7 milhes de brasileiros, apenas 8,8 milhes (5,5%) atendiam aos requisitos
propostos para alcanar ou ultrapassar um modesto e parcial patamar mnimo
de existncia digna em 1999. Destes, 72,6% ou 6,4 milhes encontraram-se na
regio Sudeste; 10,8%, na Sul; 9,6%, na Nordeste; 5,3%, na Centro-Oeste; e
1,6%, na Norte. verdadeiramente gritante a disparidade urbano versus rural,
ainda que o crescimento da populao rural igual ou acima do Pmed tenha
se dado a taxas mais elevadas que as da urbana no perodo 1992-1999.
Todavia, era to baixo o percentual da populao rural que havia alcanado o
Pmed em 1992 (0,072%) que o resultado de 1999 ainda continuou desprezvel
(0,25% ou 80.502 pessoas). Chama ateno, porm, que a maior parte dos rurais
igual ou acima do Pmed viva no Nordeste, o que provavelmente dever ser explicado
pela agricultura irrigada de base tcnico-econmica mais sofisticada.
TABELA 4
Pessoas em situao igual ou acima do Pmed: Brasil e Grandes Regies (1992-1999)
Regio 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999
Pessoas % Pessoas % Pessoas % Pessoas % Pessoas % Pessoas % Pessoas %
Norte
Total 83.628 1,27 84.451 1,24 114.689 1,58 82.524 1,11 102.412 1,34 135.376 1,73 137.457 1,71
Urbano 83.628 1,35 84.451 1,31 114.689 1,67 82.524 1,16 102.412 1,42 135.376 1,82 137.457 0,00
Rural ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND
Nordeste
Total 474.007 1,10 581.836 1,33 714.661 1,59 759.666 1,67 854.795 1,89 892.260 1,92 851.975 1,84
Urbano 454.173 1,72 550.167 2,03 652.110 2,30 714.566 2,47 800.476 2,77 828.429 2,85 816.040 2,77
Rural 19.834 0,12 31.669 0,19 62.551 0,38 45.100 0,27 54.319 0,33 63.831 0,38 35.935 0,21
Sudeste
Total 3.912.366 6,16 4.028.515 6,25 5.016.057 7,59 5.353.085 7,99 5.639.309 8,30 6.132.243 8,93 6.412.059 9,21
Urbano 3.907.715 6,97 4.019.673 7,07 5.005.581 8,58 5.337.908 8,99 5.623.120 9,34 6.186.65710,04 6.378.76610,33
Rural 2.651 0,04 8.842 0,12 10.476 0,14 15.177 0,20 16.189 0,21 15.586 0,20 33.293 0,42
Sul
Total 550.442 2,46 602.735 2,67 768.036 3,32 759.253 3,25 867.648 3,64 873.884 3,62 956.147 3,91
Urbano 550.442 3,29 600.980 3,50 765.748 4,28 754.709 4,16 862.649 4,64 868.406 4,61 949.644 4,96
Rural - 0,00 1.755 0,03 2.288 0,04 4.544 0,09 4.999 0,09 5.478 0,10 6.503 0,12
Centro-Oeste
Total 240.022 2,48 316.165 3,20 343.345 3,34 423.039 4,04 485.472 4,51 492.845 4,48 472.795 4,21
Urbano 240.022 3,07 316.165 3,96 343.345 4,11 408.669 4,82 478.215 5,39 483.213 5,38 468.024 0,00
Rural - 0,00 - 0,00 - 0,00 14.370 0,72 7.257 0,38 9.632 0,48 4.771 0,23
Brasil
Total 5.260.465 3,62 5.613.702 3,80 6.956.788 4,59 7.377.567 4,80 7.949.636 5,11 8.526.608 5,41 8.830.433 5,53
Urbano 5.237.980 4,62 5.571.436 4,82 6.881.473 5,74 7.298.376 5,98 7.866.872 6,36 8.432.081 6,73 8.749.931 6,88
Rural 22.485 0,07 42.266 0,13 75.315 0,20 79.191 0,25 82.764 0,26 94.527 0,29 80.502 0,25
Fonte: Pnad (microdados).

Elaborao do autor.
Obs.: (ND) no disponvel; (-) no existem pessoas em situao > que o Pmed.
A Pnad no foi realizada em 1994. A publicao da pesquisa referente ao ano 2001 est prevista para setembro de 2002.
O Indicador de Iniquidade Social (Iniq), calculado mediante a frmula:
involuiu muito lentamente nos oito anos da srie, como pode ser visualizado
na tabela 5.
TABELA 5
ndice de iniquidade: Brasil (1992-1999)
Ano Total Urbano Rural

1992 0,9638 0,9538 0,9993
1993 0,9620 0,9518 0,9987
1995 0,9541 0,9426 0,9980
1996 0,9520 0,9402 0,9975
1997 0,9489 0,9364 0,9974
1998 0,9459 0,9327 0,9971
1999 0,9447 0,9312 0,9975
Variao no perodo (1992-1999) -1,89% -2,24% -0,18%
Variao mdia anual -0,27% -0,32% -0,03%
Anos necessrios para zerar o indicador 348 290 3.899

Fonte: Pnads 1992 a 1999.
Elaborao do autor com a colaborao de Salvador Teixeira Werneck Vianna, da Diset/Ipea.
Ao se converter o Pmed em Iniq, revelado um panorama com dimenses

dantescas. A esperana esvai-se com o clculo do tempo necessrio para trazer ao
Pmed toda a populao que estaria abaixo, se mantidas as taxas mdias anuais de
reduo vigentes entre 1992 e 1999. O artifcio um alerta e, ao mesmo tempo,
uma denncia. No faz sentido algum pedir tais tempo e pacincia grande maioria
da populao brasileira carente de tudo. No possvel prosseguirmos nesta marcha
da insensatez, quando existem condies objetivas para sermos um pas diferente,
uma sociedade mais equitativa.
Pela tabela 6, fica revelada a importncia de ser adotado o critrio da presena
simultnea dos (poucos) atributos como condio para se atingir e ultrapassar
o Pmed. Uma vida digna no seria conseguida sem a produo das qualidades
emergentes e a realizao das potencialidades de cada um dos atributos quando
em presena dos outros. A tabela 6 sugere, tambm, que a segmentao
setorializada da poltica governamental (prioridade para a educao, ou para a
sade, ou para o emprego) no resolve o complexo problema da iniquidade, de
forma a permitir o alcance e desfrute da cidadania plena por parte da grande
maioria do povo brasileiro.
TABELA 6
Variao dos atributos1 do Pmed Brasil (1992-1999)
Pessoas com atributos
Domiclio Escolaridade Renda familiar Cobertura
Ano Pessoas Pmed
adequado adequada per capita 1,5 SM previdenciria
No % No % No % No % No %
1992 3.539.253 9,82 29.512.213 53,74 30.307.347 21,60 28.417.612 43,58 5.260.465 3,62
1993 3.740.270 10,12 30.657.884 55,23 35.247.878 24,78 28.605.653 43,06 5.613.702 3,80
1995 4.436.378 11,38 31.995.097 57,13 53.291.074 36,04 29.948.086 43,10 6.956.788 4,59
1996 4.955.986 12,47 32.914.808 57,65 54.366.992 36,41 29.674.924 43,68 7.377.567 4,80
1997 5.480.366 13,48 33.497.536 58,96 54.736.205 36,06 30.304.395 43,79 7.949.636 5,11
1998 5.943.466 14,21 34.743.275 60,75 53.025.459 34,63 30.941.372 44,30 8.526.608 5,41
1999 6.599.748 15,40 35.925.891 62,42 50.800.726 32,65 31.137.163 43,50 8.830.433 5,53
Fonte: Pnad.
Elaborao do autor.
Nota: 1Conforme as definies apresentadas na seo 7.
Alguns colegas com quem discuti uma verso preliminar deste texto ficaram com
a impresso de que o Iniq no estaria refletindo as diferenas de desigualdades mais
evidentes. Este no o objetivo. A pretenso estabelecer um patamar, uma linha de
corte entre cidados e no cidados, entre os que tm condies de existncia que lhes
permitem escolher o que valoram e aqueles que, vivendo em ambiente de privaes,
esto submetidos dura luta pela sobrevivncia no dia a dia, sem segurana, sem
conhecimento, sem entender o mundo inquo e injustificvel no qual vivem.
Outros colegas sugeriram que, dadas as limitaes da Pnad, no fossem
calculados o Pmed e o Iniq para a rea rural. De fato, por conta da menor repre-
sentatividade estatstica e da baixa densidade demogrfica do meio rural, associadas
s vulnerabilidades e instabilidades prprias das atividades agropecurias, as oscilaes
das medies so mais pronunciadas. No entanto, so conhecidas as enormes
disparidades existentes entre o rural e o urbano, facilmente captveis por quaisquer
indicadores simples ou compostos. Assim, a leitura dos nmeros referentes ao rural
deve ser feita de forma acautelada, mas sabendo que so grandes, sim, as diferenas
existentes entre os dois espaos.
10 INCONCLUSO
Iniquidade no uma fatalidade. construo social, produzida com persistncia,
direcionalidade, coerncia e determinao. feita por comportamentos e atitudes das
elites (conformando um padro para os demais), em particular as do setor privado, e
por opes de poltica governamental, que a cada caso, em cada situao, em toda crise
(de qualquer tipo e natureza) beneficia e protege os que tm poder, organizao, riqueza,
informao, conhecimento, em detrimento dos que pouco ou nada tm. A espiral viciosa,
a ganncia infecciosa, o egosmo estpido constrem uma sociedade inqua estgio
avanado na corrida rumo barbrie. As alternativas sempre existiram, como existem
hoje, agora, e existiro amanh. Podero ser adotadas quando houver insuportvel
presso social e poltica e compromisso com os que esto sofrendo com a iniquidade
e as suas consequncias. Ou no, pois a represso tambm uma opo.
Voltando ao que motivou a produo deste texto, um indicador para auxiliar
a avaliao global do PPA, a proposta apresentada, se fizer sentido, estabelece um
marco inicial, o ponto de partida para o Plano Plurianual para o quadrinio 2000-2003,
ou seja, o ano de 1999 ou o T 0. Com as devidas adaptaes, o Iniq poder ser
calculado para 2000 (Censo Demogrfico). Para 2001, teremos uma nova Pnad
(prevista para setembro de 2002). Como o Ministrio do Planejamento no
providenciou a compatibilizao temporal entre as Pnads e a necessidade (legal)
de avaliar o PPA (at 15 de abril do ano subsequente a cada exerccio fiscal), as
referentes a 2002 e 2003 s devero estar disponveis quando o PPA vigente e o
governo que o concebeu terminarem. Uma pena!
Reafirma-se o carter de obra aberta do Iniq. Se as Pnads futuras trouxerem
novas variveis (sade, associativismo, propriedade de meios de produo, entre
outras) compatveis com o conceito de Pmed, ser possvel produzir vrias sries
do Indicador da Iniquidade Social: o Iniq original, um Iniq1 (com novas variveis,
a partir de um ano determinado), um Iniq2 (com outras novssimas variveis,
incorporadas posteriormente ao Iniq1) e assim sucessivamente. Teramos, ento,
uma srie do Iniq, outra do Iniq1, uma terceira do Iniq2, cada uma comeando no
seu ano, mas com um conjunto compatvel e no seu todo esclarecedor da involuo
(ou evoluo) da iniquidade social no Brasil.
Fica, ademais, a torcida para que outros se animem a pensar, mais apropriada
e competentemente, como apreender a iniquidade social, como melhor estabelecer
um Pmed (se isto for defensvel), como medir e avaliar a disposio dos governantes
para enfrentar este problema que compromete a nossa existncia como nao e o
nosso futuro como sociedade civilizada, contempornea aos pases desenvolvidos e
democrticos. Amplificar o alerta pela construo de evidncias e argumentos que
se anteponham ambio avara e destrutiva e insensibilidade dos governantes:
eis a tarefa inconclusa.
APNDICE A
Indicadores de Eficcia para Mensurao do PMMN e PNM
O Patrimnio Material Mnimo Necessrio (PMMN) e o Patrimnio No Material (PNM) esto referidos a importantes
programas governamentais. A eficcia terminal do conjunto deles (qual a transformao produzida na realidade)
poder ser apreendida, anualmente, pela Pnad, ainda que sem a exatido proporcionada por pesquisas conduzidas
com este fim especfico. De qualquer maneira, possvel imaginar indicadores de eficcia terminal para cada um dos
principais programas integrantes do PPA 2000-2003 que esteja diretamente relacionado ao Pmed. Seguem exemplos.
- Taxa de Cobertura do
domiclios servidos por sistemas de saneamento geral
Saneamento Ambiental
total de domiclios
(Tasa) =
- Taxa de Acesso Energia domiclios servidos por energia eltrica
Eltrica (Taee) = total de domiclios
- Taxa de Acesso ao Servio domiclios com telefone fixo ou mvel
de Telefonia (Tast) = total de domiclios
- Taxa de Apropriao de famlias proprietrias de domiclios adequados
Ativo Imobilirio (Taai) = total de famlias
- Taxa de Apropriao Fundiria famlias proprietrias de 1 a 4 mdulos fiscais
pela Agricultura Familiar total de famlias assalariadas rurais (perm. e temp.) e de parceiros, arrendatrios e
(Taaf)30 = ocupantes de reas at 4 mdulos fiscais
- Taxa de Acesso a Bens domiclios com geladeira, fogo, filtro, TV, rdio
Essenciais (Tabe) = total de domiclios
- Taxa de Obteno de Renda domiclios com renda familiar per capita 1,5 SM
Mnima Digna (Tord) = total de domiclios
[1 (tx. de incidncia de baixo peso ao nascer . 0,3)] +
- ndice de Ateno Preventiva
(tx. de cobertura vacinal . 0,4) + [1 (tx. de prevalncia de doenas infecto-conta-
Sade (Iaps)31 =
giosas . 0,3)]
Ou, tomado como um indicador-sntese das condies gerais de sade:
- Indicador do Diferencial de esperana de vida ao nascer (UF)
Esperana de Vida (Idev) = maior esperana de vida ao nascer (RS)
pop. 7 a 14 anos na escola . pop. 7 a 14 anos +
total pop. 7 a 14 anos pop. 7 a 14
- Taxa de Escolaridade Mnima pop. 15 a 18 anos c/escolaridade 8 anos . pop. 15 a 18 anos +
Adequada (Tema) = total pop. 15 a 18 anos pop. 7 a 24
pop. 19 a 24 anos com escolaridade 11 anos . pop. de 19 a 24 anos
total pop. 19 a 24 anos pop. 7 a 24
- Taxa de Cobertura pessoas que contribuem para a previdncia pblica ou privada
Previdenciria (Tcop) = populao economicamente ativa ocupada
Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao do autor.
APNDICE B
Rank da iniquidade
UF 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999
Iniq. Posio Iniq. Posio Iniq. Posio Iniq. Posio Iniq. Posio Iniq. Posio Iniq. Posio
Tocantins 1,0000 1o
- - 1,0000 1o
1,0000 1o
0,9972 1o
0,9931 1o
0,9929 1o
Amap 1,0000 1o - - 0,9882 4o 0,9960 2o 0,9842 7o 0,9846 5o 0,9912 4o
Piau 0,9955 2o
- - 0,9878 5o
0,9838 8o
0,9841 8o
0,9804 7o
0,9806 10o
Maranho 0,9955 2o - - 0,9861 7o 0,9904 4o 0,9875 3o 0,9865 4o 0,9915 3o
Alagoas 0,9938 3o
- - 0,9853 10 o
0,9816 11 o
0,9806 12 o
0,9796 8o
0,9838 8o
Mato Grosso do Sul 0,9935 4o - - 0,9909 3o 0,9866 6o 0,9816 11o 0,9770 11o 0,9786 11o
Cear 0,9924 5o
- - 0,9878 5o
0,9902 5o
0,9847 6o
0,9866 3o
0,9873 6o
Par 0,9906 6o - - 0,9878 8o 0,9906 3o 0,9861 5o 0,9866 3o 0,9850 7o
Roraima 0,9890 7o
- - 0,9982 2o
0,9799 14 o
0,9921 2o
0,9664 17 o
0,9500 22o
Mato Grosso 0,9879 8o - - 0,9831 12o 0,9785 15o 0,9752 15o 0,9748 12o 0,9810 9o
Rondnia 0,9877 9o - - 0,9652 20o 0,9861 7o 0,9744 16o 0,9689 14o 0,9725 15o
Pernambuco 0,9874 10 o
- - 0,9866 6o
0,9835 9o
0,9830 10 o
0,9869 2o
0,9884 5o
Bahia 0,9873 11o - - 0,9829 13o 0,9812 13o 0,9802 13o 0,9780 9o 0,9779 13o
Paraba 0,9832 12 o
- - 0,9739 16 o
0,9734 16 o
0,9706 18 o
0,9666 16 o
0,9618 20o
Gois 0,9823 13o - - 0,9767 14o 0,9700 18o 0,9665 20o 0,9693 13o 0,9642 17o
Sergipe 0,9823 13 o
- - 0,9855 9o
0,9728 17 o
0,9701 19 o
0,9606 20 o
0,9711 16o
Rio Grande do Norte 0,9800 14o - - 0,9761 15o 0,9816 11o 0,9766 14o 0,9777 10o 0,9758 14o
Rio Grande do Sul 0,9793 15 o

- - 0,9682 17 o
0,9692 19 o
0,9720 17 o
0,9685 15 o
0,9628 19o
Amazonas 0,9757 16o - - 0,9846 11o 0,9822 10o 0,9867 4o 0,9814 6o 0,9780 12o
Paran 0,9732 17 o
- - 0,9661 18 o
0,9654 21 o
0,9635 21 o
0,9635 18 o
0,9632 18o
Santa Catarina 0,9717 18o - - 0,9653 19o 0,9679 20o 0,9474 22o 0,9554 21o 0,9527 21o
Esprito Santo 0,9692 19o - - 0,9536 21o 0,9527 22o 0,9334 24o 0,9476 22o 0,9390 24o
Minas Gerais 0,9644 20 o

- - 0,9512 23 o
0,9483 23 o
0,9416 23 o
0,9386 23 o
0,9391 23o
Acre 0,9631 21o - - 0,9521 22o 0,9815 12o 0,9840 9o 0,9615 19o 0,9926 2o
Rio de Janeiro 0,9302 22 o

- - 0,9233 24 o
0,9173 24 o
0,9170 25 o
0,9076 24 o
0,9000 25o
So Paulo 0,9263 23o - - 0,9087 25o 0,9046 25o 0,9036 26o 0,8953 25o 0,8934 26o
Distrito Federal 0,9206 24 o

- - 0,8924 26 o
0,8786 26 o
0,8736 27 o
0,8736 26 o
0,8934 26o
Brasil 0,9638 - 0,9620 - 0,9541 - 0,9520 - 0,9489 - 0,9459 - 0,9447 -
Fonte: Pnad/IBGE.
Elaborao do autor.
APNDICE C
POR QUE AVANAMOS TO POUCO?

Olhar para os nmeros que saem do clculo do Iniq provoca perplexidade, indignao
ou qualquer outro sentimento negativo. Nunca indiferena. Inevitavelmente,
vem a pergunta: por qu? No que se segue, no ser tentada uma resposta
completa e acabada pergunta feita no ttulo deste apndice, por se tratar
de tarefa que exigiria mais tempo, informao e conhecimento especializado
do que os disponveis para o autor. Ser buscados, to somente, uma ligeira
contextualizao, o estabelecimento de alguns nexos, algumas relaes entre
processos considerados relevantes e que dizem respeito atuao governamental,
ao movimento da economia e s produo e apropriao da riqueza e da renda.
Isso porque, como dito anteriormente, algumas dessas variveis, fundamentais
para instaurar um quadro de maior equidade, no conhecem uma tendncia, por
mais tnue que seja, de desconcentrao. A ideia trabalhar com informaes
esparsas e com grandes nmeros para uns poucos elementos em um perodo de
tempo que englobe o da srie histrica do Iniq, grosso modo a dcada passada
e o incio da atual, indo alm quando interessante.
Como j apontado, a iniquidade tem razes profundas e antigas. O Iniq capta
apenas alguns de seus aspectos, suas manifestaes apreendidas pelas informaes da
Pnad. Algumas dessas variveis apresentam uma lenta tendncia inercial de alcanar
valores crescentes, como o caso da educao e da propriedade de bens essenciais
(credirio, demanda por lazer barato, facilidades para o trabalho domstico). Tambm
constatvel empiricamente um esforo das famlias em conseguir a propriedade
de seus domiclios (poupana familiar sob grandes sacrifcios, autoconstruo,
mutires comunitrios etc.). Os governos (federal, estaduais e municipais) tendem,
em certos momentos e condies polticas, econmicas e fiscais, a alocar recursos a
programas habitacionais, seja porque h forte demanda e grande retorno poltico,
seja por seus impactos sobre o emprego ou pelos efeitos de encadeamento. Isso se
aplica tambm expanso dos sistemas de saneamento. A energia eltrica, insumo
fundamental nas economias industrializadas/urbanizadas, deve ter seus investimentos
recuperados pela maior capilaridade da rede de distribuio, o que, associado
demanda residencial, acaba por atender aos domiclios de populaes no includas.
Essa lgica orienta, parcialmente, o crescimento dos servios de telefonia. No que
diz respeito renda, os detentores da riqueza, geradora desta, buscam, sempre, se
apropriar da maior parcela possvel. Em quase todo o tempo conseguem. s vezes
so obstados por presses sociopolticas distributivas.
Da que, sob o domnio da inrcia, sculos (ou milnios, para o meio rural)30
sero necessrios para elevar a totalidade da populao brasileira ao Pmed, tal como
proposto. Mas, na prtica, muito mais tempo poder ser requerido, na medida
em que, sendo o Pmed histrica e socialmente definido, dever ir incorporando
outras variveis (outros bens durveis; computadores e Internet; escolaridades
tcnica e universitria; domnio de outras lnguas; acesso ao turismo; a novos
servios e informaes etc.), tornando-se um objetivo cada vez mais longnquo.
A sociedade que teremos, ento, poder ser um cruzamento de um Admirvel
mundo novo (Aldous Huxley) com o 1984 (George Orwell), ou uma mistura de
Blade runner/Caador de andrides (Redley Scott) com Soylent green/No mundo de
2020 (Richard Fleischer), pois nada menos que a barbrie estaria sendo construda,
de forma persistente, em cada momento presente da nossa histria futura, como tem
sido at aqui. No h registro de que, em algum pedao da nossa existncia como
nao, o combate iniquidade tenha se colocado como a grande tarefa nacional ou
a prioridade sincera de qualquer governo, como o foi em alguns outros pases, hoje
mais democrticos, socialmente homogneos e com economias prsperas, menos
instveis e dependentes.
Pela tabela 2 do captulo (seo 3), foi possvel verificar uma certa estabilidade
na concentrao da distribuio da renda do trabalho (Gini). Curiosamente, nos
ltimos tempos, deixou-se de discutir a distribuio funcional de renda, tema
valorizado no passado. Acredita-se ser este um aspecto importante quando se debate
iniquidade. Em um artigo de 1979, Zerkowski31 mostra que a participao de
remunerao do trabalho urbano na renda urbana apresenta a seguinte variao:
56,7% em 1949; 55,5% em 1959; 52,0% em 1970; e 52,5% em 1975. Uma queda
de 4,2 pontos percentuais em 26 anos, num movimento inverso ao ocorrido, na
mesma poca, nos pases desenvolvidos, democrticos e hoje economicamente
muito mais dinmicos e socialmente equitativos. Nestes pases, naquele tempo,
estavam sendo constitudos verdadeiros mercados de massa e sistemas de welfare,
no bojo de autnticos e soberanos projetos nacionais. Uma queda de participao
da renda do trabalho, como a aqui acontecida, torna-se mais perversa do ponto
de vista social quando se leva em conta que no perodo predominaram elevads-
simas taxas de crescimento do PIB e da produtividade do trabalho, condies
que tornariam mais favorvel a promoo de aes e polticas que aumentassem
a equidade como foi feito, por exemplo, na Coreia do Sul, na Itlia, Alemanha,
Frana, no Japo, entre outros, ao longo do Ps-Guerra.
30. Para as diferenas gritantes sofridas pela populao rural, ver Garcia (2003).
31. Ver Zerkowski (1979).
TABELA 1
Produto interno bruto (PsB) tica da renda (1992-2000)
Participao percentual no total do PIB
Componentes 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
tica da renda - - - - - - - - -
Produto interno bruto 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100.0
1. Remunerao dos empregados 43,5 45,1 40,1 38,3 38,5 37,5 38,2 37,5 37,9
1.1. Salrios 34,6 35,9 32,0 29,6 28,8 27,8 27,5 26,5 26,5
1.2. Cont. sociais efetivas 5,5 5,8 4,6 4,7 5,8 5,7 6,0 6,2 6,2
1.3. Cont. sociais imputadas 3,4 3,4 3,5 4,0 3,9 3,9 4,7 4,7 5,2
2. Rendimentos de autnomos (rendimento misto) 6,3 6,3 5,7 5,9 5,7 5,6 5,5 5,1 5,1
3. Excedente operacional bruto 38,0 35,4 38,4 40,3 41,0 42,8 42,3 41,4 40,5
4. Impostos lquidos de subsdios sobre a produo
12,2 13,2 15,8 15,6 14,8 14,2 13,9 16,0 16,5
e a importao
Fonte: IBGE/Diretoria de Pesquisa/Departamento de Contas Nacionais.

Tabela de recursos e usos 1992, 1993, 1994. Tabelas sinticas da economia nacional Tabela 4 Composio do produto
interno bruto sob as trs ticas 1995-2000.
Elaborao: Llia Rodriguez, do Ipea.
Lastimavelmente, de l para c, a participao da renda do trabalho na renda

nacional s fez diminuir. A tabela 1 deste anexo mostra um acelerado processo de
perda de posio dos salrios e dos rendimentos dos autnomos em um espao
de tempo muito menor do que o ocorrido entre os anos 1950 e 1975. De 1992 a
2000, a parte de renda nacional apropriada pelos salrios cai 8,1 pontos percen-
tuais, uma reduo de quase um quarto em apenas oito anos (mdia de um ponto
percentual ao ano). A participao de renda dos autnomos conhecer uma dimi-
nuio de aproximadamente 20%. De 1992 a 1997, a fatia da renda conquistada
pelos detentores de riqueza (material e financeira) cresce 4,8 pontos percentuais
(mais de um ponto percentual ao ano), conhecendo ligeira queda at 2000. Toda-
via, a reduo compensada pela transferncia de riqueza financeira possibilitada
pelo endividamento pblico que remunera seus credores com altas taxas de juros,
mediante o crescimento da prpria dvida, o aumento da arrecadao tributria,
a compresso das despesas oramentrias, com a produo de elevados superavit
primrios. Entre 1992 e 2000, a participao dos impostos lquidos de subsdios
sobe de 12,2% para 16,5% da renda nacional, sem que isto tenha redundado em
significativa ampliao e melhoria de qualidade dos bens e servios pblicos.
A tabela seguinte mostra como o endividamento pblico, com as caracte-
rsticas que tem no Brasil, contribui para o atual estado de iniquidade. Entre julho
de 1994 e junho de 2002, a Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) cresceu
quase cinco vezes em valores correntes, praticamente triplicando em termos reais.
Os ttulos que a compem possuem vencimento em prazos relativamente curtos,
exigindo a rolagem peridica, e quase 50% deles esto sob proteo cambial, sendo
corrigidos pela variao do dlar norte-americano. Sobre a dvida, incidem taxas de

juros recordistas (colunas 3 e 4), vrias vezes maiores que as praticadas nos pases
centrais. Neste particular, o pas singular, pois h mais de uma dcada adota as
maiores taxas do mundo, configurando, talvez, um caso nico na histria do
capitalismo: manter por mais de dez anos taxas de juros reais sobre a dvida pblica
(taxa bsica para a economia nacional) de seis a quase trinta vezes maiores que as
vigentes nos principais mercados financeiros (menos de 1% nos Estados Unidos,
1,5% na rea do euro, 0% no Japo, em torno de 2% no Mxico, 1,5% no Chile).
Neste perodo, a liderana brasileira foi disputada por vrios pases que passaram
por graves crises econmicas, financeiras ou cambiais (Mxico, Tailndia, Rssia,
Venezuela, Turquia, entre outros), mas nenhum deles permaneceu no topo ao longo
da dcada. O nico que l ficou por todo o tempo foi o Brasil.
TABELA 2
Custo da dvida pblica (1994-2002)
(Em R$ bilhes de junho de 2002)1
Juros anuais
Dvida lquida do Dvida lquida do Despesa sobre a DLSP
Taxa de juros Taxa de
setor pblico setor pblico Juros anuais Relao oramentria
Ano Over Selic juro PIB Despesa
(valor nominal (valor real sobre a DLSP DLSP/PIB efetiva do
(mdia anual) real
mdio anual) mdio anual) governo federal oramentria
efetiva do
governo federal
(1) (2) (3) (4) (5 = 4.2) (6) (7) (8) (9 = 5/8)
1994 150,23 272,40 68,45 42,07 186,46 1.058,18 25,74 190,79 0,98
1995 180,45 276,42 54,90 26,54 151,75 1.102,79 25,07 200,20 0,76
1996 240,80 318,64 27,60 16,37 87,94 1.132,20 28,14 203,06 0,43
1997 258,78 320,23 25,17 18,96 80,60 1.169,24 27,39 275,94 0,29
1998 347,12 429,55 29,50 27,39 126,72 1.170,78 36,69 295,00 0,43
1999 495,07 566,18 26,26 15,90 148,68 1.180,29 47,97 282,20 0,53
2000 541,84 578,89 17,59 10,96 101,83 1.231,78 47,00 248,60 0,41
2001 627,82 627,58 17,47 9,10 109,64 1.247,24 50,33 275,94 0,40
2002 708,45 734,85 18,70 12,44 137,42 1.259,70 57,76 ND -
(jan.-jun.) - - (anualizada) (anualizados) (anualizado) (estimada) (estimada) -
750,26
Total - - - 1.131,04 - - - -
(junho)
Fontes: (1) Banco Central do Brasil (compreende governo federal e Banco Central, governos estaduais e municipais e empresas pblicas).
(2) Banco Central do Brasil: mdia anual da taxa acumulada no ms analisado.
(3) Os valores estimados no so efetivamente pagos em sua totalidade. Superavit primrios e despesas oramentrias
permitem o pagamento da parcela dos juros e encargos. A diferena ser coberta com emisso de mais ttulos que
fazem a DLSP crescer.
(4) Pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
(6) Ipeadata.
(8) SOF/MP: 1994 a 2000; STN/MF: Balano Oramentrio da Unio para 2001. No inclui amortizao da dvida,
juros e encargos da dvida.
Elaborao do autor, com a inestimvel contribuio de Jos Hamilton de Oliveira Bizarria, da Dimac/Ipea.
Nota: 1Pelo IPCA, IBGE (julho de 1994 a junho de 2002).
As consequncias dessa opo so vrias e dramticas. A soma dos juros inci-

dentes sobre a DLSP nos ltimos nove anos equivale a um PIB mdio do perodo.
Para fazer frente tamanha transferncia de renda (e riqueza) para os detentores
de excedentes financeiros (famlias e indivduos milionrios, grandes empresas de
todos os tipos, bancos, especuladores internacionais), o governo teve de com-
prometer substanciais parcelas dos recursos que arrecada, deixando de realizar os
gastos necessrios reduo da iniquidade. A partir de 1999, por fora de acordos
com o FMI, o pas comprometeu-se a produzir elevados superavit primrios na
execuo dos oramentos anuais: em porcentagem do PIB, corresponderam a
3,23%, em 1999; 3,51%, em 2000; 3,68%, em 2001; e 4,68%, at junho de 2002.
Em valores monetrios de junho de 2002, a soma dos superavit alcanou o montante
de R$ 147,42 bilhes, algo em torno de 16% do total da despesa oramentria
efetiva e equivalente a 3,7 vezes os investimentos realizados pelo governo federal
nestes trs anos e meio.
Todavia, tamanho sacrifcio quase incuo. O superavit primrio produzido
em 2001, R$ 43,7 bilhes, representou apenas 40% do montante dos juros anuais
incidentes sobre a DLSP. Somente a diferena, R$ 66,1 bilhes, promoveria um
crescimento real de 10,5% sobre o estoque da DLSP ao fim de 2001. Assim tem
sido e continuar a ser, em uma espiral ascendente viciada em promover concentrao
de renda e iniquidades.
A elevada dvida pblica (em julho de 2002, a DLSP chegou a R$ 819,3
bilhes, o que equivalente a 61,9% do PIB), com custos insuportveis, resultado
da opo de poltica de estabilizao monetria adotada (h mais de uma dcada
e ainda vigente), que buscava atrair capitais externos para, inicialmente, formar
reservas e depois financiar deficit na Conta de Transaes Correntes do Balano de
Pagamentos (deficit comerciais e em servios). Hoje tambm causa da progressiva
fragilidade externa da economia brasileira, pois so crescentes as remessas de
lucros, juros e royalties para o exterior. Os trs fatores juros elevados, conteno
de gastos dos governos, deficit com o exterior impedem um crescimento mais
vigoroso da economia brasileira, produzem problemas financeiros na Previdncia
Social e comprimem a base de arrecadao tributria, fazendo aumentar a carga
sobre a produo e o emprego existentes. Mas a grande consequncia da atuao
conjugada daqueles trs fatores o explosivo aumento do desemprego e da queda
do rendimento real dos trabalhadores assalariados.
TABELA 3
Desemprego e renda real do trabalhador: Grande So Paulo (1985-2002)
Taxa de desemprego (%) Rendimento mdio real do trabalho assalariado
Ano
(mdia anual) (base 1985 = 100)
1985 12,5 100,0
1986 9,8 106,1
1987 9,0 81,5
1988 9,7 78,3
1989 8,8 82,2
1990 10,0 71,4
1991 11,6 61,2
1992 14,9 58,4
1993 14,8 65,3
1994 14,3 67,1
1995 13,2 69,9
1996 15,0 71,0
1997 15,7 72,6
1998 18,2 71,3
1999 19,3 68,5
2000 16,1 63,8
2001 17,5 59,3
2002 1
19,4 55,7
Fonte: Seade e Dieese/PED.

Elaborao: Ipeadata; mdias calculadas pelo autor.
Nota: 1At maio.
Segundo os dados produzidos pelo IBGE nas pesquisas mensais de

emprego, a renda real do trabalho caiu sistematicamente desde 1998, perfazendo
uma perda real de quase 12% (at maio de 2002), motivada pelo desemprego e
pela alta rotatividade. J a situao na Regio Metropolitana de So Paulo mais
grave, como mostra a tabela 3. A taxa de desemprego dobra entre 1985 e 2002,
enquanto o rendimento mdio real do trabalhador assalariado reduzido quase
metade. Recentemente, o Ministrio do Emprego e Trabalho trouxe a pblico
um estudo32 baseado nas informaes apuradas pela Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais) referentes aos anos de 2000 e 2001 e relativas ao comportamento do
mercado formal de trabalho. No perodo (tabela 4), houve criao lquida de 1,25
milho de empregos com carteira assinada, todos para quem recebe at trs salrios
mnimos, tem at 29 anos e pelo menos a 5a srie do primeiro grau. As demisses
feitas no mesmo perodo estiveram concentradas entre as faixas salariais acima de
32. Folha de S. Paulo, 28 de abril de 2002.

trs salrios mnimos, alcanando trabalhadores mais velhos e com menor escolaridade.
Em 1999, 12,5 milhes de trabalhadores com carteira assinada ganhavam
mais de 3 SM. Em 2001 o nmero deles caiu para 11,8 milhes. Desapareceram
702.350 postos de trabalho mais bem remunerados, provocando uma reduo
de 2,6% (equivalentes a R$ 500 milhes) na massa salarial do mercado formal.
O desemprego que est sendo criado tende a ser, portanto, mais duradouro,
produtor de informalidade e de marginalizao, pois feito de trabalhadores com
idade mais avanada (376 mil demisses) e com menor grau de instruo (234
mil com at a 4a srie do primeiro grau). Em 2001, os trabalhadores formais
representavam menos de 40% da populao ocupada. Diante desse quadro, de
se perguntar: para onde vai o capital humano? E a resposta que brota dos nmeros :
vai para onde vo todos os capitais para o bolso dos capitalistas.
TABELA 4
Evoluo do mercado formal de trabalho (2000-2001)
No de vagas criadas por: Faixa salarial (em salrio mnimo) Escolaridade
- At 0,5 17.105 Analfabeto -31.190
- 0,51 a 2,0 1.729.342 4a incompleta -66.862
- 2,01 a 3,0 181.515 4 completa
a
-135.680
- 3,01 a 5,0 -251.544 8a incompleta 19.251
- 5,01 a 10,0 -298.886 8 completa
a
258.526
- 10,01 a 20,0 -108.998 Mdio incompleto 229.179
- Mais de 20,0 -42.922 Mdio completo 784.668
- - - Superior (comp. e incomp.) 175.692
Fonte: MET/Rais, Folha de S. Paulo, 28 de abril de 2002.
A ilustrar a outra face da moeda temos a declarao de Andr Bretty, detentor da

marca Giorgio Armani no Brasil, ao jornal O Estado de S. Paulo (21 de fevereiro de 2002),
informando que as vendas da etiqueta em So Paulo so substancialmente
maiores do que as de Nova York, bem como a constatao de que a venda de carros
blindados cresce a taxas superiores de veculos normais, e as recentes notcias de que
famlias abastadas esto a construir bunkers domsticos para se protegerem de assaltos
(Blade Runner ou Soylent Green ?).
As perdas de rendimento efetivo por parte do trabalhador assalariado so,
infelizmente, maiores do que mostram os nmeros. A renda disponvel est
ficando menor ainda, e so vrios os motivos. Para fazer frente ao endividamento
pblico crescente e aos juros recordistas, foram promovidos forte arrocho fiscal e
privatizaes de empresas pblicas. Com isso, os assalariados esto pagando mais
impostos e tarifas maiores.
A arrecadao da Receita Federal33 cresceu, em termos reais, 42,73% entre

1994 e 2001. A arrecadao do Imposto de Renda sobre Pessoas Fsicas dobrou
(98,78%) no perodo, aumentando sua participao de 17,4% para 26,8% do total
das receitas tributrias. O nmero de contribuintes pulou de 6 milhes, em 1994,
para 13,6 milhes em 2001 por fora da no correo da tabela do IRPF no perodo,
mesmo diante de uma inflao de 111,4%. As alquotas ainda foram aumentadas,
proporcionando um ganho seguro e fcil na arrecadao (desconto na fonte).
Tal opo da poltica de arrecadao de impostos contraria o princpio bsico
da doutrina tributria: promover a justia social, estabelecendo impostos, contribuies,
taxas e alquotas progressivas, diferenciadas segundo a capacidade contributiva.
A prtica vigente retira dos trabalhadores de menor renda, a base da estrutura de
contribuintes, os ganhos nominais de salrios obtidos para compensar a perda
de poder de compra diante da inflao. E como a progressividade do IR s existe para
as faixas de rendas mais baixas, as pessoas fsicas com renda mais elevadas tm os
seus ganhos protegidos. O imposto assim arrecadado penalizando os com renda
menor e beneficiando os com renda maior ser destinado, em larga medida, ao
pagamento de juros para os credores da dvida pblica. Os mais pobres devero se
contentar com bens e servios pblicos e condies de existncia cada vez piores.
A espiral viciada da iniquidade e a ganncia infecciosa no param de operar.
No mesmo intervalo de tempo, a participao do setor financeiro caiu de 10,38%
para 7,97% do recolhimento total da Receita Federal, ainda que os lucros dos vinte
maiores bancos tenham crescido mais de trs vezes. Um estudo da ABM Consulting
(Folha de S. Paulo, 27 de janeiro de 2002) informa que 56,2% dos lucros dos
bancos advm da remunerao das carteiras de ttulos do governo, que alcanavam
R$ 281,28 bilhes ao final de 2001. E o restante deve vir dos spreads cobrados,
os mais altos do mundo. No caso dos bancos estrangeiros, a rentabilidade sobre o
patrimnio lquido foi 24% maior que a obtida nos outros pases onde operam.
A relao lucros/ativos conseguida no Brasil 50% superior, ultrapassando, em
muito, o chamado risco Brasil. A ttulo de exemplo: o ABN-Amro tem apenas
2,49% dos seus ativos totais no Brasil, que geram US$ 326 milhes 13,55%
dos seus lucros globais; o Santander, com 7,3% dos ativos em terra tupiniquim,
obteve US$ 539 milhes 24,5% do seu lucro total; e o BankBoston, que aqui
localizando 5,3% de seus ativos, retirou 33% de sua massa total de lucros.
Quanto s tarifas pblicas e aos preos administrados, a tendncia a mesma.
No Distrito Federal, segundo o Dieese, de 1994 a 2001 a energia eltrica subiu
127%; o gs de cozinha, 450%; a tarifa de gua, 116%; e a assinatura bsica de
telefonia, 3.722%. Na mesma poca, a inflao ficou em 105% e o rendimento
mdio real das pessoas ocupadas caiu 5,5%, de R$ 1.240 para R$ 1.172 por ms.
33. Ver <www.fazenda.receita.gov.br>.

Segundo a Associao Brasileira de Distribuidoras de Energia Eltrica, 67% das

contas de luz em todo o pas esto com mais de dez dias de atraso no pagamento.
A inadimplncia confirmada, no entanto, liderada pelo setor pblico, obrigado
a gerar superavit primrios (Estado de S. Paulo, 12 de agosto de 2002).
Desemprego alto e em elevao, renda do trabalho assalariado cadente,
impostos e tarifas crescentes, modesto crescimento do PIB, investimento pblico
diminudo, apago... A crise energtica tambm foi enfrentada com opes inquas.
O esforo de racionamento de energia eltrica foi estabelecido sem levar em
conta as faixas de consumo. Uma famlia de baixa renda situada na menor faixa
de consumo (kilowatt/hora) tinha de economizar o mesmo percentual de um
nababo que consumisse 5.000 kwh em sua residncia. Enquanto que a primeira
passaria a tomar banho frio, ou a pagar multa ou ter sua ligao cortada, o segundo
tinha a opo de trocar os aparelhos velhos por outros energeticamente mais
eficientes, desligar o ar condicionado da sala de musculao ou, no limite, reduzir
o aquecimento da piscina ou diminuir o uso da sauna. Nunca, lgico, desligar o
climatizador da adega.
O incrvel aumento das tarifas telefnicas produziu resultados curiosos e
inquos. A alta lucratividade inicial das empresas privatizadas permitiu volumosas
remessas de lucros e dividendos para o exterior, em um processo de rpida recuperao
dos investimentos. Para fazer frente s metas de expanso dos servios, estabelecidas
nos contratos com o governo, as empresas tomaram emprstimos s matrizes ou a
bancos associados. Assim passaram a pressionar duplamente a Conta de Transaes
Correntes: remessa de lucros e pagamentos de juros, alm de contriburem para os
deficit comerciais pela importao de equipamentos, peas e componentes. A expanso
das redes aconteceu. No entanto, o aumento das tarifas e a perda de renda das famlias
fizeram que, no fim de 2001, 2,5 milhes de consumidores tivessem o telefone
desligado por falta de pagamento, conforme declarou o ex-presidente da Agncia
Nacional de Telecomunicao (Anatel) Comisso de Cincia e Tecnologia da
Cmara de Deputados (Jornal Valor, 10 de maio de 2002). A resposta crise veio
com o Profone: como 10 milhes de linhas esto disponveis e no h demanda, o
governo ir subsidiar a instalao e as contas da populao de baixa renda. Postura
no muito diferente da recentemente adotada com a indstria automobilstica:
diante de ptios superlotados por falta de consumidores, decidiu-se, sem nenhuma
contrapartida das indstrias em termos de diminuio de suas taxas de lucros,
reduzir os impostos incidentes sobre os veculos de passeio, numa tentativa de
aliviar a crise das montadoras. Os mesmos impostos que no estaro disponveis para
financiar bens e servios pblicos para os que se encontram abaixo do Pmed e que
faro falta para produzir o superavit fiscal de 3,75% do PIB em 2002. Isto se o novo
acordo com o FMI no exigir mais. No chega a ser intrigante que as empresas hoje
beneficiadas com redues de impostos so as mesmas que ontem superinvestiram,

estimulando a fratricida guerra fiscal entre Unidades da Federao. Quando a
superior competncia e a extraordinria racionalidade das grandes empresas
privadas (e internacionalizadas) falham, a conta sempre paga pelos andares de
baixo do disforme edifcio social brasileiro.
No geral, as empresas brasileiras (nacionais ou no) so pouco competitivas, haja
visto o desempenho quantitativo e qualitativo das exportaes. No desenvolvem ou
incorporam inovaes tecnolgicas com velocidade, carecem da qualidade imperante
internacionalmente e no possuem escala adequada. Isto porque o mercado interno
estreito e pouco exigente. Todavia, cartelizado o suficiente para se mostrar dos mais
rentveis. Mas no s por isso. Aqui o capital altamente protegido. As empresas
recebem subsdios fiscais e creditcios (BNDES) e favores diversos (terrenos,
infraestrutura). Contam com regulaes frouxas, fiscalizaes inoperantes,
trabalhadores desorganizados e desempregados, poder pblico permissivo, justia
viesada e lenta, impunidades. Promovem (tabela 9) elevadssima rotatividade de
mo de obra, usam e abusam dos processos de enxugamento das folhas de salrios
(demisses, rebaixamento funcional), fogem dos espaos em que os sindicatos so
atuantes, terceirizam vontade. O trabalhador apenas custo, nunca consumidor.
H algum tempo expande-se, de forma acelerada, a informalizao do emprego.
Hoje, vicejam as cooperativas de trabalho, estratgia adotada pela empresa para
se livrar do 13o salrio, da gratificao de frias, das contribuies previdencirias,
das indenizaes, dos planos de sade e de seguro em grupo, enfim, para reduzir
ao mximo os custos salariais. Se o mercado encolhe e a produo no se realiza,
recebem redues fiscais, financiamentos privilegiados, incentivos exportao e
lhes so permitidos aumentos de preos e tarifas. O capital financeiro (at mesmo
os ganhos de capital de pessoas fsicas) tem tratamento ultraprivilegiado do ponto
de vista tributrio.
O Estado brasileiro d, ademais, a sua contribuio direta ao processo
de degradao do trabalho e subtrao de direitos: a flexibilizao do mercado de
trabalho no significa outra coisa seno a eliminao de direitos e de salrios indiretos,
tardiamente conquistados. Boa parte das reformas feitas na Constituio Cidad
teve este objetivo. O setor pblico, nos trs nveis de governo, faz uso extensivo
da contratao de trabalhadores via convnios com organismos internacionais e
mediante o mecanismo da cooperativa, promovendo a evaso de receitas previ-
dencirias e fragilizando a tica do servio pblico, pois consultor e trabalhador
cooperativado no tm os compromissos tpicos do servidor pblico.
No Brasil, o mais essencial dos direitos, o direito de ter direitos, conforme
ensinou Hannah Arendt, um sonho em destruio.
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CAPTULO 5
DESPESAS CORRENTES DA UNIO: VISES, OMISSES E OPES1,2

1 INTRODUO
Na atualidade, so muitas as vozes que insistentemente clamam por reduo das
despesas correntes do governo federal. Advogam que teriam crescido vertiginosa
e insustentavelmente. Insistem que a diminuio condio para a retomada dos
investimentos pblicos e para a ativao da economia. Concluem, quase sempre,
dizendo que, por isso, o governo ineficiente.
Essas afirmaes estabelecem uma relao direta, determinista, entre elevada
participao das despesas correntes na despesa total e ineficincia. Se a decorrncia
desejvel aumentar a eficincia global do governo, o caminho proposto, cortar as
despesas correntes, pode revelar-se enganoso e, no limite, bastante problemtico.
E isto por diversas razes.
Sem ordem de importncia e sem procurar a exausto, uma primeira razo
que essa relao simplifica enormemente a realidade concreta do processo de
governar (dirigir politicamente processos de transformaes sociais, mais ou
menos ambiciosos, a depender do programa governante, e conduzir a adminis-
trao pblica), desprezando a relevncia social, econmica e poltica dos itens
especficos que compem a despesa considerada corrente. Uma segunda razo
reside no desconhecimento das dificuldades tcnicas para proceder a redues nas
despesas, que, se feitas de forma linear, ou seja, sem critrios claros e endossados
por avaliaes tcnico-polticas, provocam profunda desorganizao na execuo
das aes, com efeitos nefastos para amplas parcelas da sociedade e, consequen-
temente, para o prprio governo que as executa.
1. Originalmente publicado na coleo Textos para Discusso do Ipea, n. 1319, em janeiro de 2008.
2. Agradeo o apoio dos colegas da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea Bruno de Carvalho Duarte na preparao de
alguns dados, Jos Valente Chaves na elucidao de alguns aspectos da Oramento da Unio, a Guilherme C. Delgado
pela autorizao para uso de trabalho indito, a Jos Celso Cardoso Jr. pelos comentrios e cooperao, e a Martha
Cassiolato pela colaborao.
A razo talvez decisiva refere-se ao fato de considerar a relao despesas correntes/

despesa total um indicador apropriado para medir a eficincia governamental,
abstraindo a situao socioeconmica de cada pas e as opes feitas por seus povos
ao longo de suas respectivas histrias.
Considere-se, de um lado, um pas que possui uma populao com alto
nvel de vida, baixa heterogeneidade, forte coeso e amplo sistema de proteo
social; sua democracia est consolidada, as instituies funcionam eficazmente, sua
cidadania ativa; sua economia dinmica, tecnologicamente inovadora e sofis-
ticada, e conta com larga rede infraestrutural; a poltica econmica consistente,
os preos bsicos esto alinhados em nveis estimuladores, as finanas pblicas
esto arrumadas, as despesas correntes sero vultosas e dificilmente significaro
ineficincia do governo.
Imagine-se agora, de outro lado, um pas que apresenta uma enorme desi-
gualdade social, com grandes contingentes populacionais em condio de pobreza,
misria, e submetidos a carncias mltiplas, com outros setores sociais detendo
privilgios diversos, e os segmentos abastados vivendo dessolidarizados do restante,
em ambientes conflituosos, inseguros e sem coeso social. Ademais, seu incom-
pleto e desintegrado sistema de proteo social no alcana cobertura plena, os
servios pblicos so precrios, de baixa qualidade, e sua prestao no se d de
forma coordenada entre os responsveis. Neste pas, a democracia formal recente,
a cidadania incipiente; o sistema poltico-partidrio pouco representativo e
descompromissado com a superao das mazelas que infelicitam a nao; o arranjo
institucional carece de aperfeioamentos e consolidao, e o aparato legal-normativo
prenhe de contradies; o pacto federativo foi estilhaado, e o sistema de governo
opera com reduzida capacidade e baixa direcionalidade. Se no bastassem tais
diferenas, sua economia se move muito abaixo do seu potencial, apresentando
elevadas taxas de desemprego e informalidade, sem vigor inovativo e com baixo
poder competitivo, com sua indstria sofrendo perdas de mercado e encurtamento
de cadeias produtivas, por conta de abertura comercial no preparada e ausncia
de poltica industrial. A poltica econmica praticada inconsistente, impede
um crescimento a taxas maiores e onera o Tesouro Nacional com taxas de juros
recordistas em mbito mundial que, por sua vez, valorizam a moeda nacional,
prejudicando a produo interna e as vendas externas de muitos bens industrializados.
A estrutura tributria de baixa qualidade, e a carga bruta crescente. Para completar,
as finanas pblicas enfrentam uma pesada dvida interna, carregada com prazos curtos
e custos exorbitantes, devendo produzir superavit primrios de porte, que, restringindo
as despesas no compulsrias, principalmente as relativas a investimentos, ainda assim
so insuficientes para honrar o servio da dvida.
Despesas Correntes da Unio: vises, omisses e opes | 149
Em tal situao, as despesas correntes sero elevadas e realizadas com consi-

dervel ineficincia. Se no forem feitas, no entanto, a sociedade corre srios riscos
de conflito e caos social, e a economia ressentir-se- com o recuo da demanda.
Evidentemente, a perenizao desse quadro de todo indesejvel, requerendo
criteriosa anlise do processo que o produziu, para que no seu enfrentamento se
possa atacar suas causas, com vistas superao que conduza a governos competentes,
eficientes, capazes de liderar o pas por um estilo de desenvolvimento pautado na equidade,
no enraizamento democrtico, na expanso da cidadania, no aperfeioamento das
instituies e na sustentabilidade ambiental. Este desafio ter de ser assumido
pelas maiores lideranas governamentais e da sociedade.
2 POSSVEIS ORIGENS DA VILANIZAO DAS DESPESAS CORRENTES

Temos razes de sobra para desejar governos eficazes e administraes pblicas
globalmente mais eficientes e probas. No entanto, no se trata de algo trivial fazer
significativa elevao da eficincia do conjunto do governo, menos ainda promover
substancial e abrupta reduo das despesas correntes, de forma que seja social e
politicamente defensvel e tecnicamente exequvel. A experincia brasileira com os
desorganizadores contingenciamentos oramentrios e cortes lineares em projetos
e atividades com importncias diferentes, que geram repercusses distintas para a
sociedade e a economia, deveria servir de alerta para formulaes gerais e abstratas.
Mas existem interesses e motivaes para que tais demandas e formulaes
sejam feitas de forma genrica e contundente, conseguindo transformar as despesas
correntes na grande vil das finanas pblicas. Primeiro, para estampar o rtulo
de ineficiente em tudo o que fazem os governos. Com isso, busca-se angariar
adeses, pois todos esperam que os governos sejam eficientes. Conquistadas
as adeses mediante o martelar incessante da mdia , cria-se um senso generalizado
de urgncia; afinal, o desperdcio inaceitvel. Vem, ento, a presso para que
as redues nas despesas correntes sejam feitas de forma rpida. A rapidez, neste
particular, equivale a penalizar os que no podem se defender, por no terem
voz, organizao e acesso imprensa. Ou seja, parcela majoritria da populao
brasileira. Outro subproduto deste processo colocar o governo na defensiva,
sempre a se justificar e incapaz de tomar iniciativas que contrariem os interesses
dos privilegiados.
Sem desconsiderar a necessidade de obras e investimentos, muitos deles
de natureza complexa e elevado custo, uma das origens dos ataques s despesas
correntes que muitos dirigentes pblicos e fornecedores de obras e equipamentos
supervalorizam por desconhecimento e/ou esperteza, os primeiros, e por interesse,
os segundos as grandes construes, as obras e os empreendimentos
caros e sofisticados, altamente lucrativos. No entender de tais governantes, obras

portentosas sero os marcos eternos de suas passagens pelo poder pblico.
No ponderam as consequncias que tais opes tero sobre a dinmica socioeconmica.
Governantes e grupos econmicos poderosos conseguem repercutir seus interesses,
auxiliados por uma mdia igualmente interessada, a ponto de torn-los ilusrio
desejo coletivo: governar sinnimo de fazer obras. No interessa para quem,
contanto que sejam visveis e caras: modernos e encantadores palcios; aeroportos
luxuosos; vias expressas mirabolantes, com elevados tneis e jardins; estradas de
rodagem que lembram bulevares europeus; centros esportivos de padro internacional;
monumentos majestosos, entre outros tantos que a imaginao permitir.
Esto presentes, tambm, razes de natureza mais geral advindas da criao, nos
centros hegemnicos mundiais, de uma ideologia e uma estratgia de levar prtica
governamental, em particular ao sul do Equador, que ganhou fora tempos atrs.
Constitui-se no que Peter Evans (2003) chamou de monocultura institucional.
Para o autor,
Organizaes internacionais, formadores de polticas locais e consultores particulares
se unem para impingirem a presuno de que os pases mais avanados j descobriram
o melhor planejamento institucional para o desenvolvimento, e a sua aplicabilidade
transcende culturas e circunstncias nacionais. Fazem isso com agressividade cada vez
maior atravs de uma gama de instituies desde taxas de dvida e de patrimnio
lquido em empresas privadas a relaes entre bancos centrais e presidentes, e
organizao de hospitais pblicos ou sistemas de penso (...). Na maioria das arenas da
vida pblica, especialmente naquelas ocupadas com a prestao de servios pblicos,
a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor resposta ao
mau governo menos governo. Seus defensores ficam, ento, surpresos quando seus
esforos resultam na persistncia de uma governana ineficiente, atomizao inaceitvel
entre cidados e paralisia poltica (...). De fato, a monocultura institucional no tem
funcionado muito bem na prtica. Se tivesse, esperaramos taxas de crescimento
aceleradas no Sul durante as ltimas dcadas de esforos intensificados quanto
monocultura institucional. Ao invs disso, os ltimos vinte anos testemunharam
uma queda nas taxas de crescimento entre os supostos beneficirios desse processo
no Sul, tanto absoluta quanto relativamente s taxas de crescimento dos pases ricos.3
Apesar de inmeras evidncias, dos alertas de estudiosos e at mesmo do
reconhecimento de instituies multilaterais que fomentaram a monocultura institucional
(parte integrante do receiturio conhecido como o Consenso de Washington),4 e
3. Evans (2003, p. 20-63).

4. Que preconizava a reduo do tamanho do Estado, por ser sinnimo de ineficincia e responsvel por impedir
a acelerao do desenvolvimento nacional, mediante demisses de servidores, a extino de rgos pblicos, as
privatizaes, as desregulamentaes, a descentralizao para os governos subnacionais, a queda das barreiras
tarifrias e no tarifrias, a abertura financeira, a independncia dos bancos centrais, entre muitas outras medidas
que retiraram poder retor dos Estados nacionais, abrindo caminho para a expanso globalizadora dos pases centrais.
apesar de pases que optaram por polticas diferentes apresentarem crescimento

acelerado, ampliao da participao no comrcio e na economia mundial, melhorias de
renda e de condies de vida, entre outras conquistas, ainda so intensas as presses
para perseguir no caminho insensato. Continuam sendo feitas acusaes globais e
genricas de ineficincia. Expressam, alm da atratividade poderosa do simplismo
daquela ideologia e dos interesses que lhes so subjacentes , o desconhecimento
das especificidades operacionais de cada ao de governo e do seu lugar no conjunto
da programao, ignorando as prioridades polticas de cada governante. Tentam
impor a agenda do corte nas despesas correntes no por atriburem elevado valor
eficincia no manejo dos recursos pblicos algo meritrio, mas sim para preservar
recursos que possam ser destinados ao atendimento de seus interesses.
Ter como objetivo permanente da administrao pblica operar com elevada
eficincia um imperativo tico e uma determinao constitucional. Mas tal
imperativo e a norma constitucional dele decorrente no se realizam no abstrato.
algo a ser tenaz e cotidianamente perseguido nos mnimos detalhes, pois
somente ali se obtm a concretizao do objetivo. Uma das condies inescapveis
para se alcanar uma gesto eficiente de rgos, programas e aes governamentais
dominar os processos que lhes do substncia, monitor-los e avali-los, o que
permite intervir com maior preciso nos focos de ineficincia e super-los.
Do contrrio, ficaremos a escutar demandas abstratas e propostas inespecficas,
mantendo a situao indesejvel.
Por conta disso, parece ser necessrio lanar um olhar sobre as despesas
correntes, na tentativa de apreender sua evoluo recente e verificar se apresenta
o comportamento que lhe atribudo.
3 COMPOSIO E EVOLUO DAS DESPESAS CORRENTES DA UNIO

O conceito de despesas correntes atende necessidade de classificar os gastos
pblicos para fins de elaborao da lei de meios e da contabilidade pblica. Despesa
corrente uma das categorias econmicas a outra a despesa de capital nas
quais se organiza o oramento pblico. Classificam-se como despesas correntes
todas as despesas que no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio
de um bem de capital (MP/SOF, 2004, p. 46). Integram as despesas correntes
trs grupos de natureza de despesa: pessoal e encargos sociais; juros e encargos da
dvida; e outras despesas correntes. Os dois primeiros itens so bvios; o terceiro,
outras despesas correntes, refere-se a uma pliade de objetos de gasto (elementos de
despesa) relacionados aquisio de material de consumo necessrio produo
dos bens e servios entregues populao e manuteno dos rgos pblicos,
pagamento de dirias, contratao de servios de terceiros prestados sob qualquer

forma, transferncias, contribuies, subvenes, obrigaes decorrentes da poltica
monetria, auxlios para alimentao e transporte, sentenas judiciais, equalizao
de preos e taxas, entre diversos outros.5
3.1 Outras despesas correntes

Ao falarmos do agregado despesas correntes, portanto, estaremos juntando gastos
de diferentes tipos, com destinaes e consequncias socioeconmicas muito
variadas. Vale, ento, tentar detectar o movimento de cada um dos seus trs
subconjuntos, sabendo, de antemo, que outras despesas correntes, por sua vez,
um conjunto to heterogneo que trat-lo globalmente revelar-se-ia pouco elucidativo.
Como no momento no esto disponveis o espao e o tempo que sua anlise
detalhada exige, opta-se, de incio, por aproveitar uma tentativa, ainda muito
agregada, porm esclarecedora, de apurar a evoluo das despesas da Unio feita
pela Secretaria de Assuntos Econmicos da Presidncia do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (SAE/BNDES).
A tabela 1 mostra que, durante o perodo 2000-2005 e em porcentagem
do produto interno bruto (PIB),6 o custo da mquina foi reduzido em 6,8%.
No trinio 2003-2005, os gastos correntes finalsticos foram os que mais cres-
ceram, passando de 9,26% do PIB para 10,48% do PIB, o que representou um
crescimento de 13,10% em relao ao perodo 2000/2002 (BNDES, 2006, p. 2).
O estudo estima que a participao na renda total dos 50% mais pobres teria
passado de 12,4%, em 2000, para 15,1% em 2006. A participao na renda total
dessa camada mais pobre da populao teria crescido 0,11 ponto percentual (p.p.)
ao ano (a.a.) entre 1993 e 2002. J entre 2003 e 2006, o crescimento teria sido
de 0,53 p.p. a.a. quase cinco vezes maior. Muitos setores produtores de bens
e servios foram direta e positivamente afetados pelo acrscimo da demanda
resultante de medidas de poltica do governo,7 cujos gastos esto classificados
em outras despesas correntes.
5. Ver Portaria Interministerial no 163/2001, Anexo II, tambm publicada em MP/SOF (2004).
6. Dado que o trabalho foi publicado em 2006, o PIB ali referido o apurado pela metodologia ento vigente.
7. Como, por exemplo, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, o Programa de Aquisio de
Alimentos, o Seguro-Safra, o microcrdito, a bancarizao, o crdito consignado em folha, o Programa Universidade para
Todos (ProUni) etc. Vale observar que todos os que tm expresso oramentria esto enquadrados em despesas correntes.
TABELA 1
Evoluo das despesas da Unio (2000-2005)
(Em % do PIB)
Mdia 2000-2002 Mdia 2003-2005
Despesa total 16,65 17,29
1 Pessoal e encargos sociais 5,13 4,79
2 Benefcios previdencirios 6,27 7,19
3 Despesa do FAT 0,55 0,57
4 Subsdios e subvenes econmicas 0,30 0,41
5 Benefcios assistenciais (Loas+RMV)1 0,00 0,40
6 Outras despesas de custeio e capital 4,32 3,81
7 Sade 1,59 1,63
8 Educao e cultura 0,47 0,39
9 Combate pobreza 0,11 0,31
10 Organizao agrria, Sistema S (Sebrae e outros) 0,70 0,49
11 Saneamento bsico e habitao 0,13 0,07
12 Manuteno da mquina 0,47 0,42
13 Investimento da Unio 0,85 0,49
14 Transferncias ao Banco Central 0,00 0,03
15 Despesas do Banco Central 0,09 0,08
Gastos correntes finalsticos (2)+(5)+(6)+(7)+(8)+(9)+(10) (2)+(5)+(7)+(8)+(9)+(10)+(11) 9,26 10,48
Custo da mquina (1)+(12) 5,60 5,22
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) (retirado de BNDES/
Secretaria de Assuntos Econmicos Viso do Desenvolvimento, 25 jul. 2006).
Nota: 1Loas = Lei Orgnica da Assistncia Social; e RMV = Renda Mensal Vitalcia.
Como visto, essas despesas denominadas de gastos correntes finalsticos tm

forte e direta repercusso na qualidade de vida das camadas mais pobres da populao
e contribuem para a reduo das desigualdades sociais. No podem, portanto, ser
consideradas como algo que inibe investimentos, potencialmente produtores de
benefcios indiretos para os pobres e miserveis.
Essa lgica do indireto e potencial justificou os incentivos fiscais e creditcios
para o Nordeste, a Amaznia e para diversos setores econmicos. Pretendia-se que
gerassem enormes lucros e riquezas para alguns audaciosos empreendedores e promotores
de desenvolvimento e empregos, renda e progresso social para uma populao que
padecia de miservel condio, resultado de uma das mais inquas concentraes
de riqueza e renda. Os resultados so conhecidos: apropriao concentrada dos
subsdios fiscais, creditcios e dos recursos naturais; degradao ambiental; corrupo,
clientelismo e favorecimentos fundadores de privilgios; permanncia da pobreza,
da misria e das iniquidades sociais.
Outra tentativa de apanhar a evoluo das outras despesas correntes pode
ser visualizada na tabela 2. Ali se verifica uma expanso real das despesas, a menor
delas referente ao que se pode vincular, imprecisa e genericamente, ao custeio da
mquina (exceto pessoal), intitulada demais despesas correntes. O aumento absorve

a elevao dos gastos com as transferncias de renda (Bolsa Famlia e outros), com
a execuo direta do governo federal em sade e educao, com a manuteno de
estradas federais (incrementada em 2005 e 2006), e com a expanso do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (equalizao de juros),
entre outros. No se trata, pois, de gastos suprfluos; ao contrrio, so despesas
que incidem diretamente na qualidade de vida das pessoas, principalmente as
que sofrem de maiores privaes, contribuindo para o aumento do consumo e
da produo de bens, servios e da gerao de tributos. E, sem dvida, para
a reduo das desigualdades e das injustias sociais.
TABELA 2
Outras despesas correntes (1995-2006)
(Em R$ bilhes de 2006, IPCA pela mdia)
2006/1995
1995 1998 2000 2002 2003 2005 2006
(%)
A) Outras despesas correntes 177,12 213,52 241,26 284,26 283,95 348,62 372,44 110,28
1 Transferncias a estados, DF e municpios 48,86 66,42 81,37 100,15 95,18 122,63 126,86 159,64
2 Benefcios previdencirios 73,73 94,75 102,08 119,26 128,75 148,45 161,75 119,38
3 Demais despesas correntes 54,53 52,34 57,80 64,85 60,02 77,54 83,84 53,75
B) Receita corrente da Unio 287,45 354,76 398,37 467,14 456,30 549,32 584,01 103,17
C) A/B 61,62 60,19 60,56 60,85 62,23 63,46 63,67 3,33
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi/STN/CCONT/Geinc).

Elaborao: Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea.
Notas: Os benefcios previdencirios referem-se ao pagamento de inativos, penses, e outros benefcios previdencirios.
Excetuados os valores referentes ao refinanciamento da dvida pblica.
Alertas e cuidados devem estar presentes nas afirmaes peremptrias de

que as despesas correntes configuram algo indesejvel para o pas, sendo causa
de ineficincias. Seguramente, as baixas taxas de juros do Pronaf, o apoio
financeiro aos assentados pela reforma agrria, as transferncias de renda, os
benefcios assistenciais, entre muitos outros, tm execuo eficiente (baixo custo
de administrao e de entrega ao beneficirio final) e so mais do que desejados
pelos que os recebem. Muitas despesas de custeio principalmente nas reas em
que h elevado peso na produo de bens e servios, entregues sociedade, e na
manuteno dos rgos no so feitas com a eficincia possvel. Mas alcan-la
exige no o simples corte de recursos, e sim a adoo de tcnicas gerenciais mais
sofisticadas, mtodos de programao e avaliao mais elaborados e sistemas de
tomada e prestao de contas.
inegvel que os itens da despesa da Unio que aumentaram a participao

relativa, de meados dos anos 1990 at 2006, foram: amortizao da dvida8 (259,15%);
juros e encargos da dvida (174,4%); e transferncias a estados, Distrito Federal
e municpios (134,9%). Todos os demais caram, com destaque para pessoal e
encargos, quase reduzidos metade. Pela tabela 3 possvel verificar que o custeio
ordinrio das atividades governamentais (demais despesas correntes) apresenta
tendncia de queda na participao no total das despesas da Unio, ainda que com
oscilaes durante o perodo.
A movimentao entre certos itens da despesa explica-se por mudanas na
forma de execuo das polticas do governo federal e pela regulamentao de alguns
direitos sociais criados pela Constituio de 1988, permitindo que estes produzam
eficcia aps o primeiro tero dos anos 1990.
TABELA 3
Composio das despesas da Unio (1995-2006)
(Em %)
2006/1995
Grupo de despesa 1995 1998 2002 2003 2005 2006
(p.p.)
Despesas correntes 86,10 65,69 77,22 77,82 85,44 79,04 (-) 7,06
Pessoal e encargos sociais 24,53 15,80 17,09 16,01 15,50 13,42 (-) 11,11
Juros e encargos da dvida 10,86 10,15 12,58 13,32 14,81 18,94 8.08
Outras despesas correntes 50,71 39,74 47,55 48,49 55,13 46,68 (-) 4,03
Transferncias a estados, DF e municpios 14,01 12,36 16,75 16,25 19,35 15,90 1,89
Benefcios previdencirios1 21,09 17,64 19,95 21,99 23,52 20,27 (-) 0,82
Demais despesas correntes 15,61 9,74 10,85 10,25 12,26 10,51 (-) 5,10
Despesas de capital 13,90 34,31 22,78 22,18 14,56 20,96 7,06
Investimentos 3,30 2,73 2,31 1,31 2,85 2,46 (-) 0,91
Inverses financeiras 4,85 23,54 4,78 4,75 3,60 3,34 (-) 1,51
Amortizao da dvida 2
5,85 8,04 15,69 16,12 8,11 15,16 10,82
Outras despesas de capital - - - - - - -
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 -
Fonte: Siafi/STN/CCONT/Geinc por causa das limitaes na identificao dos benefcios previdencirios (pagamento de inativos,
penses, outros benefcios previdencirios), os mesmos no esto destacados.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Notas: 1Os benefcios previdencirios referem-se ao pagamento de inativos, penses e de outros benefcios previdencirios.
2
A partir de 1995, a amortizao da dvida, mediante refinanciamento, e o refinanciamento da dvida pblica tm
destaques na contabilizao e no esto includos nesta tabela.
8. Exclusive refinanciamentos.
De fato, o processo de descentralizao9 promovido desde o comeo dos

anos 1990 pelo governo central em direo aos estados e, principalmente, aos
municpios, fez com que, na atualidade, seja majoritrio o nmero de aes
federais executadas por estes nveis de governo. Sade, assistncia social, segurana
alimentar, educao bsica, esporte e cultura, apoio agricultura familiar e reforma
agrria, saneamento e habitao, segurana pblica, entre outras reas, so, em
boa medida, executadas em mbitos estadual e municipal, mediante transferncias
de recursos do Oramento da Unio. H de ser considerado, adicionalmente,
que a consolidao do Sistema nico de Sade (SUS) e a criao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fudamental (Fundef ) demandaram a
ampliao da responsabilidade federal no financiamento destas reas. Isto explica
a inverso de posies entre as demais despesas correntes e as transferncias para
estados, DF e municpios no que se refere participao no total das despesas:
a primeira cai de em torno de 15%, em 1995, para, em mdia, menos de 11% nos
ltimos anos da srie. Em sentido contrrio, as transferncias para os outros Entes
Federados aumentam 5,34 p.p., entre 1995 e 2005, caindo bruscamente em 2006.
Os benefcios previdencirios excludos os gastos com a previdncia do setor
pblico, que se encontram embutidos nas despesas de pessoal , que representavam
21% do total das despesas da Unio, em 1995, conhecem uma trajetria descendente
at 1998, recuperam progressivamente, chegando a absorver 23,52% dos gastos da
Unio em 2005, caindo, em 2006, para 20,27%. Tal conjunto de benefcios configura
parte decisiva da rede brasileira de proteo social. Se por isso s algo relevante,
no pode ser esquecido que essa foi a forma que a sociedade brasileira encontrou
para incorporar a enorme massa de brasileiros excluda de diretos elementares.
Tais direitos eram usufrudos pela parcela minoritria de cidados plenos, acrescida,
evidentemente, de uma extensa lista de privilegiados, resultantes da obteno dos
mais diversos e criativos benefcios corporativos, e por uma reduzida e abastada elite
dessolidarizada do restante do pas. Esta configurao fazia da nacionalidade brasileira
um arquiplago composto de ilhas separadas por enormes desigualdades. Claro que
as desigualdades permanecem. Todavia, a desagregao social explosiva pode estar
sendo postergada justamente pelos benefcios proporcionados por esse incompleto
sistema de proteo social.
De 1990 a 2005, dobra o quantitativo de benefcios previdencirios, passando
de 9,8 milhes para 18,8 milhes de benefcios. E os benefcios assistenciais
(pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS) vo conhecer um aumento
de 92,4% (de 1,45 milho para 2,79 milhes).10 O grfico 1 permite visualizar o
movimento. Tratou-se de um enorme esforo da sociedade, j que financiado tambm
9. Ver Garcia (1995).

10. Ver Delgado (2007).
por impostos e contribuies sociais tal como definido pela Constituio Federal ,
para reduzir os elevados nveis de desproteo social vigentes no pas. Os custos
de assim proceder sero inevitavelmente crescentes, mesmo com as diversas alte-
raes introduzidas no sistema de previdncia social (Emendas Constitucionais
no 20/1998 e no 41/2003 e as inmeras melhorias da gesto implementadas pelos
atuais dirigentes do Ministrio da Previdncia Social MPS). Sofrero, tambm,
as consequncias da poltica de valorizao do salrio mnimo, que permitiu um
aumento real do seu valor de 82%, entre 1995 e 2006.11 Nos ltimos anos, por
conta das baixas taxas de crescimento do PIB, da elevao do desemprego e da
informalidade, foram intensificados os programas de transferncia de renda s
famlias em situao de extrema pobreza. Os gastos incorridos so agrupados no
item demais despesas correntes, que mesmo com um crescimento real de 54%
entre 1995 e 2006, apresentam uma participao declinante no total das despesas,
ainda que de forma errtica.
GRFICO 1
Previdncia Social: estoque de beneficos em manuteno (1980-2005)
25.000.000
23.000.000
21.000.000
19.000.000
17.000.000
15.000.000
13.000.000
11.000.000
9.000.000
7.000.000
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fonte: Delgado (2007).
11. O crescimento dos gastos com benefcios previdencirios tem deixado em polvorosa os que usufruem do pagamento
de elevados juros sobre a dvida pblica e os grandes fornecedores de bens e servios ao Estado. Veem nisto o risco
de deixarem de contar com os ganhos extraordinrios que sempre obtiveram. Com insistncia, grande repercusso
miditica e uma pliade de porta-vozes entoam o mantra da grave crise do financiamento da Previdncia, apresentando
propostas para o corte de direitos, dos valores monetrios das aposentadorias e sua desvinculao para com o salrio
mnimo, para a elevao da idade de aposentadoria, entre muitas outras, todas restritivas. Jamais se referem ao que
tem sido objeto de pblicas e frequentes intervenes do ministro da Previdncia Social; o deficit existe, sim, mas est
sendo magnificado. Ao se incorporar a parcela oriunda da Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso
de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), colocar no seu devido lugar as aposentadorias no
contributivas (necessariamente financiadas com recursos do Tesouro) e, principalmente, os subsdios fiscais destinados
a outros setores (escolas e hospitais filantrpicos, entidades assistenciais, os institudos pelo ProUni e pelo Sistema
Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples ,
os incentivos aos exportadores) que aparecem na contabilidade da Previdncia como renncia fiscal, o deficit geral
da Previdncia cai para R$ 22 bilhes e, somente da relativa aos trabalhadores urbanos, fica em R$ 4 bilhes. Algo
administrvel por sua importncia social e que pode desaparecer caso a economia volte a crescer 5% ou mais ao ano
(Teoria e Debate, no 69, janeiro/fevereiro de 2007).
Da combinao dessas diversas ocorrncias e de opes da sociedade e

dos governos no resultou uma elevao da participao das Outras Despesas
Correntes (ODC) no conjunto dos gastos da Unio. Todavia, o crescimento real
das ODCs, no perodo, foi significativo. O reverso dessa moeda a reduo da
desigualdade na distribuio pessoal de rendimentos: o ndice de Gini baixou de
0,615, em 1995, para 0,566, em 2005. Desempenho mais do que considervel
por se dar em um contexto de baixo crescimento do PIB e elevado patamar de
desemprego e informalidade.
Diante desses fatos, algumas perguntas impem-se: qual seria o quadro
socioeconmico brasileiro se no tivssemos montado essa poltica de proteo
social? Quais alternativas sociopoliticamente viveis estavam disponveis ou
poderiam ser construdas para ampliar direitos e estend-los grande massa de no
cidados, impedindo a acelerao do esgaramento do tecido social brasileiro?
Como alterar essa tendncia de elevao das despesas correntes, na conjuntura
presente ou em futuro prximo, como desejado e postulado por alguns, sem que
a renda seja reconcentrada e as desigualdades sociais se aprofundem? Direitos
sociais, estabelecidos pela Constituio Federal, sero suprimidos, os segmentos
subalternos da sociedade sero lanados sua prpria sorte (aos seus azares, seria
mais preciso), e a barbrie ganhar um substancioso reforo. Ser este o caminho
que retirar o Brasil da condio de quase submergente ou de lanterninha
do crescimento na qual nos encontramos? Ser que queremos ser uma
sub-Chndia, combinando a pobreza, as desigualdades sociais e regionais crescentes,
a desproteo e a ausncia de direitos sociais que existem na China e na ndia,
sem ter o acelerado crescimento do PIB? Cumpre lembrar que de 1980 at incio
dos anos 1990 no tnhamos um sistema de proteo social equivalente e nem
por isso apresentvamos o dinamismo japons ou alemo, da poca.
Se a opo for outra, o caminho para abrir espao nas despesas da Unio,
com vistas a criar condies realizao de gastos de outros tipos e encaminhando
alternativas apropriadas aos objetivos estabelecidos pela vontade da maioria do
povo brasileiro, deveremos eliminar as travas que impedem o acelerado cresci-
mento com equidade, gerando empregos e ocupaes de qualidade, incorporando
produtivamente as legies de brasileiros hoje assistidos por programas de trans-
ferncia de renda e ofertando servios pblicos promotores de cidadania plena.
3.2 Despesas de pessoal

No bojo da onda do Estado Mnimo, muitos pases adotaram medidas para a reduo
do quadro de pessoal da administrao pblica. Na maioria deles, o processo
avanou at o final da dcada de 1990. A partir de 2000, possvel constatar uma
recomposio do corpo de funcionrios, como mostra a tabela 4. Verifica-se que,
por exemplo, no Reino Unido, inaugurador da ofensiva minimalista, o contingente

atual superior ao que existia h dez anos. Segundo Nogueira (2005),12 seria uma
nova e forte tendncia internacional, que corresponde a uma resposta pragmtica
(portanto, no doutrinria)13 dos governos centrais diante de demandas de pessoal
especialmente qualificado e essencial para o bom funcionamento do Estado, o
que impe uma perspectiva de revalorizao ampla do trabalho no setor pblico.
TABELA 4
Evoluo do nmero de servidores civis em pases selecionados (1994-2004)
Pas/ano 1994 1996 1998 2000 2001 2002 2003 2004
Estados Unidos 2.971.600 2.847.400 2.789.500 2.708.100 2.710.000 2.715.500 2.725.900 n.d.
Canad 224.640 201.009 179.831 141.253 149.339 157.510 163.314 165.976
Austrlia n.d. 143.264 121.062 113.704 119.495 123.368 131.720 131.522
Reino Unido 494.140 458.660 430.460 445.980 453.770 462.940 490.190 503.550
Frana n.d. 2.402.456 2.440.498 2.472.840 2.491.100 n.d. n.d. n.d.
Brasil n.d. 694.221 659.314 636.711 632.084 632.769 639.425 644.563
Fonte: rgos de estatstica do Estado nos seis pases.

Elaborao: Nogueira (2005).
Nas naes democrticas e com elevado padro de vida, resultante da com-

binao de renda bem distribuda com servios pblicos universalizados e de
qualidade, o quantitativo de funcionrios no pequeno. Isso se d por razes
tcnicas, ou seja, no possvel prestar servios universalizados de qualidade
com quadro de servidores exguos, por mais bem preparados e mais produtivos
que sejam. Em grande parte dos servios pblicos bem organizados existem
coeficientes tcnicos estabelecidos com base em longa e avaliada experincia.
Eles mudam com o passar do tempo, com a introduo de novos mtodos,
processos e tecnologias, sem deixar de serem seguidos, pois a qualidade dos
servios pblicos uma constante exigncia da cidadania ativa e participante.
Os governos centrais, por sua vez, esmeram-se em coordenar, supervisionar,
fiscalizar, avaliar e aperfeioar o desempenho do conjunto, o que requer
quadros tcnicos e administrativos competentes e em nmero suficiente.
O aumento (pequeno)14 da populao que muitos pases desenvolvidos ainda
12. Nogueira (2005, p. 3).

13. Diferente, portanto, do anterior processo de enxugamento que, endeusando as virtudes do mercado, se baseava na
doutrina de o bom Estado ser o mnimo Estado (observao nossa).
14. Na Unio Europeia, excetuando Polnia e Hungria (pases ex-socialistas que ingressaram recentemente), apenas a Alemanha
est passando, nos ltimos dois anos, por uma ligeira queda de populao. Na mdia da regio, o crescimento demogrfico
anual se fez taxa mdia de 0,45% e, nos pases integrantes da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), um pouco acima de 0,7% (OECD, 2006).
conhecem ou as mudanas em sua composio etria (proporo crescente

de idosos, mais exigentes em cuidados), bem como a elevao da complexidade
da vida socioeconmica, impem a necessidade de presena estatal ampliada.
Tudo a demandar um dimensionamento apropriado do contingente de
servidores pblicos.
3.2.1 A dimenso quantitativa

O governo central do Brasil15 longe est de poder ser considerado um grande
empregador. Em uma comparao internacional, algo desigual, pois os pases tm
diferenas significativas uns so unitrios, outros fortemente descentralizados; h
aqueles com funes pblico-estatais avantajadas, enquanto outros tm tradies
menos estatizantes , o caso brasileiro aparece com destaque pela pequenez de
uma relao importante: a do nmero de servidores por habitante. A tabela 5 foi
elaborada apenas com dados de pases que tinham fornecido OECD informaes
consolidadas e com os critrios solicitados, em data a mais prxima ao ano 2000.
Mesmo no cobrindo o perodo de tempo mais recente, ainda assim no permite
acusar o governo federal de possuir uma estrutura de pessoal despropositada, pois a
relao servidor/habitante, a mais utilizada nas comparaes internacionais, coloca
o pas em ltima posio.
Pases federativos, como a Alemanha, o Mxico, os Estados Unidos, todos com
a prestao de servios pblicos fortemente descentralizada para outros nveis de
governo, possuem a referida relao em valores 11%, 53% e 78%, respectivamente,
superiores do Brasil. O caso alemo, no qual a Constituio, votada ainda sob a
ocupao aliada, determinou o esvaziamento do poder central (pensado como ant-
doto contra qualquer nova tentativa blico-expansionista), os estados da federao
e os municpios executam a quase totalidade das aes relacionadas educao,
sade, assistncia social, fiscalizao do cumprimento das normas ambientais e
das relaes de trabalho, entre outras atribuies.16 Os Estados Unidos, onde uma
cultura, mais simblico-discursiva do que real, exalta uma presena pouco extensa
do Estado, na prtica o que se v um aparato estatal (governo central) bem maior
(74%) que o brasileiro em termos relativos populao, e com uma capacidade
de atuao muito mais intensiva e abrangente.
15. Os dados e as informaes sobre os outros nveis de governo no esto disponveis na mesma srie temporal, no
mesmo grau de confiabilidade e com as discriminaes necessrias para permitir um tratamento mais abrangente.
16. Cf. Kissler (2001).
TABELA 5
Servidores pblicos por populao em pases selecionados
Servidores pblicos Populao/2 mil Servidores/ Servidores pblicos/1 mil
Pases selecionados
adm. central1 (1 mil hab.) 1 mil hab. hab. outros pases/Brasil
Alemanha 501.700 82.160 6,10 1,11
Astria 169.0031 8.110 20,84 3,78
Canad 336.603 30.689 10,97 1,95
Coreia 563.682 47.962 11,75 2,09
Espanha 770.956 40.264 19,15 3,41
Estados Unidos 2.770.000 282.194 9,82 1,78
Finlndia 125.4812 5.176 24,24 4,31
Frana 2.270.1003 59.013 38,47 6,83
Hungria 277.894 10.211 27,22 4,83
Irlanda 207.926 3.790 54,86 9,74
Mxico 835.007 98.658 8,46 1,53
Brasil (total ativos da Unio)4
2000 964.798 172.540 5,52 -
2006 997.739 187.850 5,32 -
Fontes: OCDE (2001, p. 14).OECD (2007). IBGE Estimativas mensais da populao, 1991/2010. Populao brasileira em 2000.
MPOG/SRH Boletim Estatstico de Pessoal n. 129, Braslia, jan. 2007.
Notas: 1Inclusive Foras Armadas.
2
1999.
3
1998.
4
Inclusive empregados de empresas pblicas e de economia mista.
Chamam ateno os casos da Finlndia e da Irlanda. Pases pequenos, com popu-

laes que equivalem a de bairros de uma cidade como So Paulo, que empreenderam
acelerados processos de desenvolvimento nacional nas ltimas dcadas, possuem o
qudruplo e o dcuplo de servidores por 1 mil habitantes. A Irlanda conhecida por
ter feito um rigoroso ajuste fiscal17 em passado recente, embora nem por isso tenha
desmantelado seu setor pblico, mesmo porque no teria conseguido o elevado
desempenho econmico sem um servio pblico altura dos desafios enfrentados.
Se na comparao internacional o Brasil no aparece como possuidor de um
quadro de servidores pblicos exagerado, pelo contrrio, na comparao intertem-
poral o quadro encontrado tambm no permite concluses pelo gigantismo ou
inchao da mquina pblica do Executivo federal. O quantitativo de seus servidores
17. Ajuste que, se no implicou cortes de servidores pblicos, exigiu reduo dos gastos sociais. Hoje, o pas apresenta
desigualdades sociais maiores que no passado. Para o professor Peadar Kirby, do Dublin City College, o pas tem
um deficit social elevado apesar do forte crescimento recente, que se traduz num nvel de desigualdade alto para os
padres europeus. Kirby cita um indicador que aparece na Pesquisa sobre Renda e Condies de Vida, realizada pela
Unio Europeia (UE) desde 2003. Segundo o levantamento, 20,8% da populao do pas vivia, em 2005, em risco de
pobreza, com uma renda inferior ao equivalente a 60% da mediana da renda nacional, um percentual superior aos 16%
registrado nos 25 pases que faziam parte da UE naquele ano, quando Bulgria e Romnia ainda no faziam parte do
bloco. Num pas que experimenta um boom econmico, um quinto da populao est ficando para trs, afirma Kirby.
Para ele, um problema que os gastos da Irlanda com proteo social so baixos: em 2002, as despesas do pas para
esse fim equivaliam a 15,9% do PIB, muito abaixo da mdia de 27,4% nos 15 pases que ento faziam parte da UE,
de acordo com nmeros do Eurostat (Valor Econmico, 2007).
ativos, em 2006, 10,9% maior do que o existente em 1995, enquanto a populao

brasileira cresceu 17,4% no mesmo intervalo de tempo, fazendo com que a relao
servidores/1 mil habitantes tenha cado de 5,52 para 5,32. No conjunto dos poderes
federais (Executivo, Legislativo e Judicirio), o crescimento foi de 13,7%. No Poder
Judicirio, atendendo ao anseio generalizado por melhorias na Justia, houve um
acrscimo de 26.500 servidores, para fazer frente ampliao do nmero de varas,
implantao de juizados especiais e aperfeioamentos de ordem tcnico-administrativa.
Comporta questionamento a evoluo do quadro de funcionrios do Legislativo.
Se o nmero de deputados e senadores no cresceu e tampouco o volume de trabalho,
se inovaes tecnolgicas e organizacionais foram incorporadas, qual a explicao para
se ampliar em quase 10 mil postos seu corpo de servidores? Excluindo a expanso da
capacidade miditica da Cmara e do Senado e um acrscimo do leque de atividades
do Tribunal de Contas da Unio (TCU), poucas justificativas podem ser encontradas
para um avano da ordem de 56,5%, em pouco mais de uma dcada.
Se o quantitativo de funcionrios ativos do Poder Executivo apenas buscasse
manter a relao servidores ativos/populao existente em 1995, teria de crescer
mesma taxa mdia anual experimentada pela populao (1,495% a.a., entre 1995 e
2006), o que exigiria um contingente de 1.057.248, em 2006. Admitindo que pudesse
existir alguma desproporcionalidade no quadro entre servidores ligados s reas-meio
e s reas-fim, que algumas funes tivessem perdido razo de ser em decorrncia da
incorporao de novas tecnologias, entre outros motivos, e se se pretendesse manter
a mesma relao servidores ativos/populao vigente em 2000, o total empregado
pelo Executivo federal em 2006 seria de 900.357.
TABELA 6
Quantitativo de servidores da Unio, segundo a condio (1995-2006)
1995 2000 2005 2006 2000/1995 2006/2000 2006/1995
Executivo federal1
Ativos 899.941 826.977 849.890 997.739 (-8,1) 20,6 10.9
Aposentados2 778.537 900294 939.853 941.424 15,6 4,6 20,9
Legislativo
Ativos 17.402 19.458 26.441 27.238 11,8 40,0 56,5
Aposentados2 6.213 10.909 9.907 10.994 75,6 0,1 76,9
Judicirio
Ativos 64.561 80.932 87.515 91.025 25,4 12,5 41,0
Aposentados2 17953 20.705 22.197 22.480 15,3 8,6 25,2
Total
Ativos 981.904 927.367 963.846 1.116.002 (-5,5) 20,3 13,7
Aposentados2 802.703 931.908 971.957 974.898 16,1 4,6 21,5
Geral 1.784.607 1.859.275 1.935.803 2.090.900 4,2 12,5 17,2
Fonte: MP/SRH, no 129.
Notas: 1Administrao direta, autarquias e fundaes, Banco Central, Ministrio Pblico da Unio e Foras Armadas. Braslia,
janeiro de 2007.
2
Inclui pensionistas.
Parte desse aumento pode ser atribuda ao cumprimento de determinaes

legais reconhecidas em Termo de Ajuste de Conduta assinado pelo Poder Executivo
da Unio com o Ministrio Pblico Federal, em decorrncia de auditorias do
TCU que constataram inmeros casos de terceirizaes indevidas. Obrigado a
realizar concursos, o governo incorporou 22.112 mil servidores civis em 2006.18
Todavia, no foram suficientes para suprir as necessidades de pessoal qualificado
em reas importantes. Nas universidades, centros tecnolgicos e escolas tcnicas
federais, apesar da contratao de professores (16.783), existem muitas vagas no
preenchidas, at mesmo em decorrncia da criao de novas universidades e outras
instituies de ensino. O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (Ibama) encontra enormes dificuldades para proceder ao
devido controle das extensas reas de reserva e de proteo sob sua jurisdio e
para fiscalizar a aplicao e o cumprimento de toda a legislao ambiental que
lhe atribuda. Na fiscalizao das relaes e das condies de trabalho a situao
no muito melhor, haja vista a elevada taxa de informalidade existente no
nosso mercado de trabalho, a ocorrncia de trabalho escravo, os caminhes
lotados de boias-frias que infestam as estradas que atravessam as reas rurais e,
principalmente, o fato de termos nmeros elevados de acidentes do trabalho.
Os assentamentos de reforma agrria e a agricultura familiar no contam com a
superviso e o apoio tcnico necessrios. A febre aftosa recorrentemente ataca os
rebanhos, acarretando prejuzos de monta, por deficiente fiscalizao em defesa
animal. A Receita Federal admite elevados ndices de sonegao fiscal, o INSS
informa a existncia de desvios, registrando-se o no recolhimento das contribuies
por parte de empregadores que as cobram de seus empregados. Ambos tm
enormes dificuldades em conseguir o pagamento de suas respectivas dvidas
ativas. Assim como o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
(Incra) perde na Justia aes desapropriatrias, muitas outras aes judiciais
envolvendo a Unio tm desfechos contrrios aos seus interesses por deficincias
de sua defesa, por causa da carncia quantiqualitativa de pessoal. Ministrios
importantes, que executam suas aes de forma descentralizada ou contratada ao
setor privado, no dispem de controladores e fiscais que assegurem a correo
do que est sendo feito. O quantitativo de analistas da Controladoria Geral da
Unio (CGU) claramente insuficiente para fazer frente a sua enorme tarefa
de assegurar procedimentos corretos, constatar e tomar providncias a respeito do
indevido, em todas as aes dos rgos do governo federal e as que so executadas
por rgos pblicos de estados e municpios.
No necessrio entrar em detalhes sobre as consequncias dessas deficincias
para a economia, para a sociedade, para o governo e as suas finanas, e para todas as
18. Em 2006, foi aumentado em 100 mil o contingente de militares na ativa (cf. MP/Secretaria de Recursos Humanos, no 129).
pessoas prejudicadas em seus direitos. Muitos desperdcios, muitos desvios e muita

ineficincia decorrem da falta de pessoal qualificado, da inexistncia de apropriados
esquemas de superviso e controle.19 O apago areo, precedido pelo acidente com
a aeronave da empresa area Gol, revelador, para os poucos cidados deste pas que
fazem uso do avio como meio de transporte, do quanto pode ser oneroso no se dispor
das condies apropriadas para o adequado funcionamento de um sistema complexo.
A Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e o Centro Integrado de Defesa Area
e Controle de Trfego Areo (Cindacta) carecem de pessoal e dos meios necessrios
e suficientes para garantirem o eficaz funcionamento da aviao comercial. De igual
maneira no esto adequadamente dotadas de recursos humanos e meios materiais
quase todas as demais agncias reguladoras, mesmo tendo sido admitidos 2 mil
analistas por concurso em 2006. Quanta ineficincia e ineficcia decorrem disso?
3.2.2 A dimenso oramentrio-financeira

Nesta dimenso, centrada nos gastos com os servidores da Unio, as informaes
coletadas apontam para um quadro evolutivo que no permite, de forma isolada,
imputar s despesas de pessoal efeitos deletrios sobre as finanas pblicas e
de prima causa da ineficincia da administrao governamental. A poltica de
pessoal e a gesto global e setorial de recursos humanos includos a capacitao
adequada e continuada, a estrutura de remuneraes, o sistema de prestao de
contas e avaliao, os mecanismos de sano positiva e negativa, entre outros no
esto aqui em considerao, mesmo sabendo-se serem claramente insatisfatrias.
A tabela 7 apresenta a evoluo das despesas com servidores de 1995 a 2006, em
bilhes de reais de 2006.
Entre 1995 e 2002, as despesas com os servidores ativos do Poder Executivo
conheceram um aumento real de 8%, e as despesas com os aposentados e pensio-
nistas, 21%. Em 2003, o primeiro grupo de despesas conheceu uma reduo de
quase 10%, ampliando-se nos anos seguintes, sem, todavia, recuperar-se plenamente
em termos reais, o que veio a acontecer em 2006, com um aumento de 12% sobre
o exerccio anterior. Este incremento correspondente recomposio do quadro
de funcionrios (+11%)20 e de reajustes nos vencimentos de algumas carreiras.
Os aposentados e os pensionistas conhecem um movimento similar. Ou seja,
entre o incio e o fim do quadrinio passado, as despesas somente ultrapassaram
o montante de 2002 no ltimo ano.
19. Quanto de corrupo, como no caso das ambulncias (CPI dos Sanguessugas), no poderia ser evitado se tivssemos
controladores e avaliadores preparados e em nmero suficiente, cobrindo o conjunto da ao do governo federal
(execuo direta e indireta)?
20. De todos os servidores contratados desde 1996, 72,5% deles o foram entre 2003 e 2006, evidenciando uma
preocupao do governo em reprofissionalizar o quadro funcional.
Como os Poderes Legislativo e Judicirio tm autonomia administrativa e

financeira assegurada pela Constituio Federal, podem propor e aprovar contrataes
de servidores e revises salariais, nos limites estabelecidos pela Lei de Diretrizes
Oramentrias e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Esta ltima estipula que a
despesa total com pessoal da Unio no poder exceder a 50% da receita corrente
lquida.21 O volume de recursos financeiros correspondente a este percentual ser
distribudo entre os poderes, na esfera federal, da seguinte maneira: 2,5% para o
Legislativo, includo o TCU; 6% para o Judicirio; 40,9% para o Executivo; e
0,6% para o Ministrio Pblico da Unio.
TABELA 7
Despesa anual com pessoal da Unio, por poder e segundo a situao funcional
(Em R$ milhes mdios de 2006, IPCA)
1995 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006
Executivo1
Ativos 39.060,94 34.263,82 38.398,05 42.152,66 38.134,45 41.151,63 40.267,12 45.095,70
Aposentados 2
32.123,79 33.760,02 35.177,15 38.915,06 38.756,73 39.770,68 39.786,51 42.212,60
Legislativo
Ativos 1.978,60 2.308,16 2.161,27 2.583,35 2.764,00 2.964,02 3.054,25 3.779,90
Aposentados2 726,03 978,51 1.039,78 1.351,17 1.375,23 1.474,27 1.540,04 1.688,40
Judicirio
Ativos 4.401,87 7.791,96 8.621,74 9.677,13 9.261,91 10.678,08 10.442,65 14.227,40
Aposentados 2
1.407,50 2.083,98 2.383,55 2.796,56 2.874,26 3.099,63 2.913,29 3.172,80
Outros3 5.839,68 3.994,43 4.091,59 4.702,82 574,69 411,74 6.478,46 4.834,90
Total 85.538,41 85180,89 91.873,13 102178,8 93.741,26 99.550,04 104.482,32 115.011,70
Fonte: MPOG/Secretaria de Recursos Humanos, no 124 e no 129 (base Siafi/STN).

Notas: 1Administrao direta, autarquias e fundaes, Banco Central, Ministrio Pblico da Unio, Foras Armadas e empresas
pblicas e de economia mista.
2
Inclui pensionistas.
3
Transferncias intergovernamentais (at 2004), repasses previdencirios (em 2005) e Fundo Constitucional do
Distrito Federal (a partir de 2006).
21. Por receita corrente lquida entende-se o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais,
agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzido, no caso da Unio, de:
valores transferidos aos estados e municpios por determinao constitucional ou legal, as contribuies mencionadas na
alnea a do inciso I do Artigo 195, e no Artigo 239 da Constituio (referentes, respectivamente, s fontes da Seguridade
Social inclusive, claro, a Previdncia Social e o Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do
Servidor Pblico PIS/Pasep), as contribuies dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social
e as receitas provenientes da compensao financeira citada no 9o do Artigo 201 da Constituio (decorrente da contagem
recproca do tempo de contribuio na administrao pblica e na atividade privada, para efeito de aposentadoria).
Cf. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, Artigo 2o, inciso IV e alnea c.
No Legislativo, em decorrncia do aumento do nmero de servidores (tabela 5)

e das remuneraes, a despesa real com ativos cresce 30,6% entre 1995 e 2002,
e a com inativos conhece um aumento real de 86,1%. Nos quatro anos seguintes
(2003-2006), crescer ininterruptamente, totalizando um aumento real de 36,8%.
A despesa com os inativos ter um crescimento menos impetuoso, mas ainda
elevado: 25% ao final do perodo.
Na mesma rubrica, o Poder Judicirio mais que dobrou seus gastos (119,8%
com servidores ativos) entre 1995 e 2002; nos quatro anos seguintes, o aumento
real alcanou 53,6%. Com os inativos, as despesas aumentaram, em termos reais,
98,7%, no primeiro perodo, e 10,39%, no segundo. Relativamente, o Judicirio
federal foi o poder que mais aumentou as despesas com pessoal, ativos e inativos,
fazendo crescer sua participao no montante das despesas de pessoal da Unio.
A despesa de pessoal da Unio sofrer, entre 1995 e 2002, um aumento real
de 19,4% e, entre 2002 e 2006, de 22,7%. Todavia, sua participao na receita
corrente lquida ser decrescente, como evidenciado na tabela 7. Em 1995, a despesa
de pessoal absorvia 56,2% da receita corrente lquida. Em 2002, havia baixado a
32,1%, caindo para 27,9 % em 2006 ainda que tenha conhecido um incremento
de 0,58 ponto percentual na relao despesa com pessoal/receita corrente lquida,
de 2005 para 2006. Uma reduo de 51,4% em 11 anos. Evidentemente, a maior
contribuio para tal desempenho veio do Executivo federal.
Isto porque, mesmo contratando,22 desde 1996, 97.798 servidores
concursados 63,3% com nvel superior 23 e com o contingente de aposentados
e pensionistas sendo acrescido de 162.887 unidades, o Poder Executivo conheceu
um aumento real em sua despesa total de 22,65%, e com o pessoal ativo de
15,45%. O Legislativo produziu um aumento real no total das despesas com
pessoal de 102,18%, e o Judicirio, de 199,52%.
22. MP/SRH, no 125.

23. Vale observar que as contrataes se deram, na grande maioria, em reas finalsticas e de servios exclusivos de
Estado (arrecadao, fiscalizao, finanas e controle, regulao, gesto, inteligncia, segurana pblica etc.). de se
notar, tambm, que as agncias reguladoras foram criadas sem corpo tcnico especializado nas atribuies especficas
de cada uma delas, muitas funcionando durante largo tempo com mo de obra no habilitada e contratada em carter
provisrio, o que, teoricamente, poderia abrir espao para a captura precoce destes rgos pelos interesses dos setores
regulados. Em algumas reas, como a de energia eltrica, a privatizao da distribuio ocorreu sem que houvesse um
marco regulatrio definido nos detalhes requeridos.
TABELA 8
Relao entre despesa com pessoal e receita corrente lquida da Unio (1995-2006)
(Em R$ milhes correntes)
Desp. de pessoal/
Despesa de pessoal Receita corrente lquida3
receita corrente lquida (%)
1995 37.825,50 67.298,10 56,20
1996 40.900,90 89.352,70 45,80
1997 44.529,70 97.040,60 45,90
1998 47.944,80 104.491,40 45,90
19994 51.571,00 129.854,40 39,70
20005, 6, 7 56.093,30 148.201,50 37,80
2001 59.212,20 167.650,50 35,30
2002 64.415,90 200.697,80 32,10
2003 70.213,90 224.920,20 31,20
2004 79.959,90 265.798,00 30,10
2005 82.761,60 303.013,80 27,31
2006 96.163,31 344.731,43 27,89
Fonte: STN/MF.
Elaborao: MP/Secretaria de Recursos Humanos, no 129, jan. 2007.
Notas: 1Inclui administrao direta (Executivo civil e militar, Legislativo e Judicirio) e administrao indireta (autarquias,
fundaes, empresas pblicas e sociedade de economia mista).
2
Valores apurados pelo critrio de competncia.
3
O limite de participao das despesas de pessoal x receita corrente lquida definido na Lei Complementar no 82/1995 (Lei
Camata) no poder exceder a 60% em cada exerccio financeiro. A receita corrente lquida corresponde receita corrente
da Unio, menos:
transferncias constitucionais e legais;
contribuio para o PIS/Pasep; e
benefcios previdencirios.
Das receitas correntes da Unio j esto deduzidos os valores relativos aos incentivos e s restituies fiscais. Observa-se
tambm que crescimentos da despesa de pessoal nos meses de dezembro ocorrem pelo aumento das seguintes contas:
precatrios dos ativos;
frias - abono constitucional e pagamento antecipado;
exerccios anteriores; e
restos a pagar.
4
A partir de junho de 1999, o limite da participao das despesas com pessoal x receita corrente lquida da Unio,
definido na Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999, no poder exceder a 50%.
5
A partir de janeiro de 2000, as despesas esto adequadas ao critrio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), definida
na Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. A LRF estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal, mediante aes em que se previnam riscos e se corrijam os desvios capazes de afetar
o equilbrio das contas pblicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparncia e a responsabilizao como
premissas bsicas. Tambm cria condies para a implantao de uma nova cultura gerencial na gesto dos recursos
pblicos e incentiva o exerccio pleno da cidadania, especialmente no pertinente participao do contribuinte no
processo de acompanhamento da aplicao dos recursos pblicos e de avaliao dos seus resultados.
6
O acrscimo da despesa de pessoal deveu-se ao cancelamento oramentrio efetuado pela Secretaria de Oramento
Federal (SOF), em funo da frustao da receita Contribuio do Plano de Seguridade Social (PSS) do Servidor (STN/MF).
7
A partir de 2000, est sendo considerada a despesa pessoal lquida que corresponde despesa de pessoal menos:
inativos custeados com recursos vinculados;
sentenas judiciais de perodos anteriores ao da apurao;
indenizao por demisso;
despesas de exerccios anteriores; alm de
outras despesas de pessoal (Artigo 18, 1o, LC no 101/2000).
Obs.: Os dados aqui apresentados so obtidos da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda, por meio do
endereo eletrnico <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/index.asp>.
Para que a reduo da participao das despesas de pessoal nas receitas

correntes lquidas pudesse se expressar em termos to vigorosos, o denominador
contribuiu substancialmente (tabela 9). Entre 1995 e 2006, a receita corrente
lquida (RCL) cresceu 126,5% em valores reais, acompanhando o incremento de
103,2% da receita corrente da Unio (RCU). A RCL aumenta mais que a RCU
porque subiu a participao das contribuies sociais no total arrecadado, e estas
no so objeto de partilha com estados, DF e municpios. Tamanho aumento de
arrecadao no pode ser atribudo, principalmente, ao aumento real da despesa
de pessoal da Unio, que cresceu 24,67% no mesmo perodo, crescimento este
inferior ao do PIB, de 29,3%. Ou seja, a receita corrente lquida conheceu tamanho
crescimento (mais de cinco vezes o crescimento das despesas com pessoal) para
fazer frente a outros gastos.
TABELA 9
Evoluo da receita corrente da Unio e lquida
Receita corrente da Unio Receita corrente lquida
1995 287,45 152,21
1998 354,76 185,04
2000 398,37 233,80
2002 467,14 274,00
2003 456,30 266,95
2004 501,69 295,94
2005 549,32 315,69
2006 584,07 344,73
2006/1995 103,20% 126,48%
Fonte: STN/MF.
Retirado de: SRH/MPOG/SRH, n. 129, jan. 2007.
Elaborao: MPOG/SRH (atualizao monetria feita pelo autor).
Obs.: 1. Das receitas correntes da Unio j esto deduzidos os valores relativos aos incentivos e s restituies fiscais.
2. A receita corrente lquida corresponde receita corrente da Unio menos: transferncias constitucionais e legais;
contribuio para o PIS/Pasep; e benefcios previdencirios.
3. Os dados infomados foram obtidos da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda, por meio do endereo
eletrnico <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/index.asp>.
De qualquer forma, no devero ser nos gastos com pessoal que sero
achadas grandes margens para efetuarem-se redues substanciais nas despesas
correntes da Unio. Muito provavelmente, elas devero ser acrescidas caso se
prossiga na reestruturao do quadro de servidores ou um projeto de desenvol-
vimento nacional afirme-se. Dado o atual estgio em que nos encontramos, aps
privatizaes, descentralizao de funes da Unio, acmulo de deficincias
diversas, um crescimento equitativo, ambientalmente sustentvel, acompanhado
de polticas sociais consequentes e adequadas demandaro expanso do corpo
de servidores pblicos.
3.3 Um quase esquecido componente das despesas correntes: juros e encargos da dvida
Em muitas discusses tcnicas no interior do governo, nos raciocnios e nas
intervenes de consultores privados, nos debates acadmicos entre os principais
orculos do status quo, nas matrias da grande imprensa com destaque para as
colunas especializadas e as consultas ao mercado , em boa parte dos trabalhos
do Congresso Nacional, sempre que o assunto finanas pblicas, um pressuposto
implicitamente adotado: ao se falar das despesas da Unio, consideram-se apenas
as despesas no financeiras. Exclui-se, de partida, o pagamento de juros, encargos e
amortizao da dvida pblica. So intocveis, impronunciveis, inexistentes para a
poltica fiscal, ainda que a onerem pesadamente.
Parece ser completamente irrelevante o fato de ter sido o segundo item da
despesa que mais cresceu em primeiro lugar foram as amortizaes da dvida ,
que beneficia a um restrito nmero de famlias e grupos econmicos multibilionrios
e a um nmero um pouco maior de poupadores lquidos , que podem ser
alterados sem se recorrer a emendas constitucionais, que no podem ser elimi-
nados da concepo e da conduo da poltica fiscal e que so parte integrante
de uma outra poltica24 de governo: a monetria.
Em qualquer discusso sria sobre despesas e eficincia do governo, tero
de ser considerados todos os tipos de gastos feitos pela administrao pblica.
inaceitvel no o fazer. A no ser que se reconhea, se aceite e se venere, ad infinitum,
a intocabilidade do privilgio25 dos que se beneficiam com certas despesas do
governo. Que as considere mais legtimas, necessrias e importantes que quaisquer
outras que as conceba como as que melhor atendem sociedade em sua inteireza.
Como esse no o entendimento aqui esposado, deve-se tentar esclarecer o
comportamento das despesas com juros e encargos da dvida pblica, buscando
encontrar possibilidades outras que no a eliminao ou radical reduo daquelas
dirigidas aos integrantes das parcelas mais desprovidas da populao, enquanto
premissa para abrir condies fiscais capazes de promover investimentos gover-
namentais, acelerar o crescimento econmico e reduzir as desigualdades sociais.
Como pode ser observado na tabela 10, a dvida pblica mobiliria federal interna
conheceu uma rpida e forte ascenso. Foi multiplicada por sete, em pouco mais
24. O grifo em poltica para ressaltar que a poltica monetria ainda no deixou de ser uma, entre outras, poltica
governamental. Isto porque h um enorme esforo, promovido pelos mesmos que se beneficiam das opes da
poltica monetria adotada no Brasil nos ltimos 15 anos, que faz do pas o campeo mundial de juros elevados,
de retirar o carter poltico das escolhas feitas na administrao da moeda. Pretendem que o Banco Central (BC)
seja um ente descolado da economia real, dos interesses da maioria da sociedade, dos objetivos e das orientaes
de governos legitimamente eleitos. Desejam que o BC seja conduzido exclusivamente por neutros tcnicos
sados do mundo das finanas, para onde voltam depois de lhes prestar bons servios, como supostos servidores
pblicos ou de instituies acadmicas, afinadas terica e ideologicamente com o mundo das finanas, no qual
tambm ingressam com polpudas remuneraes, aps se revelarem confiveis e competentes em suas passagens
pelo governo. Defendem tais interesses para o grande pblico e pressionam o governo no sentido de que a poltica
monetria seja uma no poltica, quase como o resultado do funcionamento automtico de algum sofisticado,
abstrato e descomprometido modelo macroeconmico instalado em um computador do BC.
25. Intocveis so os direitos sociais e individuais e no os privilgios que prejudicam a maioria.
de uma dcada. O movimento resultou de uma opo de poltica econmica em suas

componentes cambial e monetria que integrava no s o programa de estabilizao da
moeda trocando a inflao por dvida, mediante a adoo do cmbio fixo e ampliao
das importaes , como a estratgia de atrao de capitais externos mediante as mais
generosas taxas de juros para financiar os deficit em transaes correntes26 advindos
do real sobrevalorizado, ampliar a internacionalizao da economia nacional e acelerar a
financeirizao da riqueza, desregulamentando a movimentao de capitais.27 Disso resultou
elevado crescimento do passivo externo aumentando a vulnerabilidade da economia
nacional , perda de dinamismo e desnacionalizao em diversos setores econmicos,
aumento do desemprego, concentrao funcional da renda, medocres taxas de crescimento
do PIB, entre outras consequncias negativas.
O acelerado endividamento contou com o forte reforo de uma poltica fiscal
permissiva at 1998 quando o pas quebrou, ao incio de 1999, e teve de recorrer ao
Fundo Monetrio Internacional (FMI) que imps draconiana disciplina e de taxas
bsicas reais de juros que, em todo esse tempo, figuraram entre as mais altas do mundo.
E sempre muitas vezes maiores do que as praticadas nos pases centrais e nos chamados
emergentes, assemelhados ao Brasil. Muito provavelmente, trata-se de um caso nico
na histria do capitalismo mundial: um pas manter, por 15 anos, taxas de juros entre as
mais altas do planeta. Neste perodo, em diversos momentos ocupou o mais alto lugar
do pdio. Nenhum pas que lhe fez indesejadamente companhia, o acompanhou em to
longo percurso. Apenas o Brasil l ficou. Olimpicamente. Vendo os outros ingressarem em
processos de crescimento mais robusto e, corroendo-se de inveja, ainda insistia no mantra:
so necessrios; as presses inflacionrias ainda os exigem; temos de fazer as reformas; o
futuro ser melhor; o espetculo do crescimento comear no prximo ano que, em aluso
msica Pedro Pedreiro, de Chico Buarque, que j vem, que j vem, que j vem (...).
TABELA 10
Evoluo do estoque da dvida pblica mobiliria federal interna
Ano R$ bilhes 1995 = 100
1995 193,60 100
1998 614,10 317,21
2000 838,00 432,85
2002 1.111,30 574,02
2003 1.135,50 586,52
2004 1.194,00 616,73
2005 1.282,90 662,65
2006 1.375,44 710,45
Fonte: MF/STN. Disponvel em: <www.stn.fazenda.gov.br/estatistica/est_divida.asp>.
26. De 1995 a 2002, foram acumulados deficit que totalizaram US$ 185,6 bilhes (Banco Central, vrios nmeros).
27. Entre o final de 1998 e o de 2006, as aplicaes estrangeiras no mercado de capital brasileiro aumentaram em
quase 600%. Hoje totalizam US$ 101 bilhes, valor igual ao das reservas cambiais da poca cf. Carta Capital (2007).
Ser dramtico o impacto do endividamento e das elevadas taxas de juros que

incidiam sobre o estoque da dvida no oramento da Unio. Nos anos em que o
governo central (Tesouro, Previdncia, Banco Central e estatais) menos juros pagava,
eram levados alguma coisa superior a 3% do PIB, chegando a quase 7%, em 2005
(tabela 11). A partir de 1998, o total de juros pagos sobre a dvida lquida do setor
pblico ser superior s despesas da Unio agrupadas sob a denominao de demais
despesas correntes (tabelas 1 e 3), que contm todos os itens de custeio das aes
diretas de governo, exceto pessoal (ativos, mais aposentados, pensionistas e outros).
Ser, tambm, sempre bastante superior s despesas apenas com o pessoal ativo.
Se forem somadas as despesas da Unio com o efetivo pagamento de juros s despesas
com a amortizao da dvida excludo o refinanciamento, portanto , encontra-se
que, de 1998 a 2004, o total ultrapassa com facilidade as despesas com benefcios
previdencirios, praticamente igualando-as em 2005. Em 2002, a diferena a favor
de juros mais amortizao sobre benefcios previdencirios foi suficiente para cobrir
os gastos com pessoal inativo somados s outras despesas correntes.
O custo para a sociedade e para a economia brasileiras dessas escolhas tem
sido extremamente pesado; pelo lado fiscal, exigiu uma elevao progressiva da
carga tributria bruta, tornou a estrutura tributria mais complexa, ineficaz e
injusta penalizando a produo e o trabalho, encarecendo as exportaes etc. , e
conduziu a uma recentralizao de recursos na Unio pelo aumento da participao
das contribuies sociais, agravando a crise federativa.
TABELA 11
Juros sobre a dvida lquida do setor pblico
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Total 71,9 50,2 50,3 112 148 123 127,6 155,2 271,3 142,6 163,6 n.d.
% do PIB 1
4,7 3,2 3,3 7,5 9,1 7,2 7,3 8,5 9,3 7,3 8,1 n.d.
Governo central n.d. n.d. n.d. 88,7 82,7 71,6 69,8 57,0 119,8 88,4 134,3 155,1
% do PIB 5,5 5,1 4,2 4,0 3,1 6,5 4,5 6,7 6,7
Fonte: Boletim do Banco Central Relatrios Anuais.

Nota: 1PIB calculado com a metodologia antiga do IBGE.
O peso das despesas financeiras (juros e encargos sobre a dvida efetivamente

pagos com recursos do Tesouro somados s despesas oramentrias com a amorti-
zao das dvidas interna e externa) para a poltica fiscal do governo federal pode
ser mais bem apreendido quando se utiliza o mesmo critrio estipulado pela Lei
de Responsabilidade Fiscal para conter os gastos com pessoal. Ao relacionar tais
despesas com a receita corrente lquida da Unio (RCLU), encontra-se uma
proporo espantosamente alta e crescente, como mostra a tabela 12. Alcanando
o equivalente a quase 39% da RCLU, em 1995, cresce a 65%, em 2003, conhe-
cendo redues significativas nos dois exerccios seguintes. Em 2006, no entanto,

chega a representar mais de trs quartos da RCLU. Mesmo que se desconsidere
a liquidao da dvida com o FMI, evento a no se repetir, o total das despesas
financeira teria atingido algo prximo a 68% da RCLU.
TABELA 12
Carga tributria bruta1
(Em % do PIB)
1992 25,86
1993 25,73
1994 29,46
1995 29,74
1998 29,74
1999 32,15
2000 32,95
2001 34,36
2002 35,61
2003 34,90
2004 35,88
2005 37,37
20061 38,80
Fonte: SRF, STN/MF.
Nota: 1Para 2006 foi usada a estimativa do Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT).
As despesas financeiras sero mais que quadruplicadas entre 1995 e 2006:

um imbatvel crescimento de 359,77%, maior do que o de qualquer outro item
de despesa da Unio. Nestes 12 anos, a despesa efetivamente suportada pelo
Oramento da Unio (excludos os refinanciamentos) ultrapassa a R$ 1,1 bilho, em
valores de 2006. No entanto, como mostra a tabela 10, o estoque da dvida no
para de crescer. Tamanha transferncia de recursos para os detentores da dvida
no foi suficiente para pagar todos os juros que sobre ela incidiam. Os superavit
primrios crescentes, a conteno indiscriminada de gastos, com queda drstica
da qualidade dos servios pblicos decorrente da criao da DRU,28 a recentrali-
zao tributria na Unio no foram suficientes para cobrir todas as despesas com
juros, exigindo a colocao de mais ttulos pblicos no mercado. E como os juros
reais continuavam muito altos, a dvida cresce a taxas elevadas. A carga tributria
bruta vai passar de 29,70% do PIB, em 1998, para 37,37%, em 2005 (7,67 p.p.
do PIB, em sete anos).29 Aps conhecer um aumento de dois p.p. na preparao
para o Plano Real, a carga tributria bruta estabiliza-se em torno dos 29% do PIB
28. Desvinculao de receitas da Unio (ex-Fundo Social de Emergncia e ex-Fundo de Estabilizao Fiscal), que
corresponde a 20% da receita tributria da Unio.
29. So utilizados os valores do PIB produzidos sob a antiga metodologia do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), pois o novo clculo no abrange toda a srie aqui adotada. Com a nova metodologia, a participao ir cair,
sem, no entanto, alterar a tendncia. Resultados preliminares para 2006 apontam para uma Carga Tributria Bruta
(CTB) de 38,8% do PIB. Disponvel em: <www.ibpt.com.br>.
at 1998, quando, em virtude do acordo com o FMI, inaugura uma trajetria

ascendente, com vistas a pagar os juros da dvida pblica.
estabelecida uma virtuosa espiral ascendente para os credores do Estado,
cuja contrapartida necessria uma espiral viciosa descendente para o restante da
sociedade, em particular para seus setores subalternos.
TABELA 13
Despesas financeiras x receita corrente lquida da Unio (1995-2006)
(Em R$ bilhes correntes)
1995 1998 2002 2003 2004 2005 2006
1. Receita corrente lquida (RCL) 67,30 104,49 200,70 224,92 265,80 303,01 344,73
2. Despesas financeiras (DF) 26,07 55,22 124,22 145,66 145,97 139,09 271,08
3. DF/RCL (%) 38,74 53,80 61,89 64,76 54,92 45,90 78,64
4. Despesas financeiras (R$ bi. 2006) 58,96 97,78 169,10 172,88 162,52 144,91 271,08
Fonte: Siafi STN/CCONT/Geinc.
Obs.: 1. A receita corrente lquida corresponde receita corrente da Unio menos transferncias constitucionais e legais;
contribuio para o PIS/Pasep; e benefcios previdencirios.
2. As despesas finaceiras resultam da soma de pagamentos de juros e encargos com amortizao da dvida.
Diante de um quadro como esse, o governo reage com baixa eficcia.

Generalizaram-se a prtica dos contingenciamentos oramentrios, a aplicao dos
cortes lineares nas despesas, com danosos efeitos sobre a gesto pblica e sobre
a quantidade e a qualidade das aes governamentais. A privatizao s pressas e
menos lucrativa do que poderia ser, o deplorvel estado em que se encontra a rede
viria, a insegurana sobre a oferta futura de energia eltrica, o desgaste material
das Foras Armadas, a inadequao e desatualizao dos portos, a precariedade
da educao pblica, os deficit em habitao e saneamento, o recrudescimento
de doenas transmissveis, o aumento acelerado da violncia e da criminalidade,
a forte desacelerao no desenvolvimento cientfico e tecnolgico, entre tantos
outros problemas, podem ser, em larga medida, atribudos ao clere e custoso
endividamento pblico, aos seus efeitos fiscais e ao modo como foram enfrentados.
Uma das diversas facetas desse movimento desestruturador foi e a produo,
a qualquer preo e de qualquer modo, de considerveis superavit primrios.
Alcanados sem planejamento e gesto estratgicos, e sempre inferiores s necessidades
(deficit pblico nominal), geraram um poderoso processo de fragilizao das bases
organizacionais, decisrias e operacionais da ao governamental.
Para quem vinha funcionando sem maiores preocupaes com a eficincia do gasto
pblico e sem ter o objetivo de equilibrar as contas fiscais, a adoo eficaz e competente
de abrupta e rgida disciplina uma quase impossibilidade. Os superavit primrios do
governo central (Tesouro Nacional, Previdncia e Banco Central),30 resultantes das
30. Disponvel em: <www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/resultado/Tabela1.xls>.

exigncias constantes do acordo de emprstimo com o FMI, foram, em percentual do

PIB, de: 2,3 em 1999; 1,9 em 2000; 1,8 em 2001; 2,4 em 2002; 2,5 em 2003;
3,0 em 2004; 2,9 em 2005; e 2,5 em 2006. Nmeros mais que significativos ao
se considerarem todas as carncias sofridas por uma das mais desiguais e injustas
sociedades, todas as insuficincias na rede de servios pblicos, as debilidades da
infraestrutura econmica, alm de muitas outras.
A longa vigncia de taxas de juros das mais altas do mundo associadas a uma
estrutura tributria no inteligente e com carga bruta em elevao, reduo do
investimento governamental, perda de capacidade diretiva do governo, fragmentao
dos interesses econmico-sociais deve ter fora explicativa para o fato de o pas estar
experimentando taxas de crescimento do PIB to baixas, por todo esse longo perodo.
Camos da posio de oitava/stima economia do mundo para o 14o/10o lugar, no
presente a depender da taxa de cmbio e da metodologia de apurao do PIB.
Afinal, por que investir, inovar, arriscar, por que se empenhar em fazer crescer a
produo de bens e servios, se o mercado no expande, a capacidade de consumo da
populao baixa e, principalmente, se possvel ter rentabilidade segura e elevada
com ttulos da dvida pblica?
Alguns afirmam que esse aumento da carga tributria teria sido apropriado exclu-
sivamente pelo governo federal com o intuito de promover uma gastana irresponsvel
e ineficiente. Pedem, ento, uma reduo da carga tributria, mas acompanhada do
pontual pagamento dos juros sobre a dvida pblica e da ampliao dos investimentos
governamentais em infraestrutura. Evidentemente, falta lgica a esse discurso ou,
no satisfeitos com a violncia que campeia, esto querendo produzir uma exploso
social no Brasil.
importante olhar para outra manifestao desse processo, para verificar se o
governo est absorvendo a renda gerada e asfixiando a economia do pas. Na realidade,
o governo tem sido apenas um intermedirio, retirando renda do lado real da economia
e transferindo-a para os detentores da riqueza financeira, os credores do Estado.
Os grficos 2 e 331 revelam que a participao do governo na renda nacional no apre-
senta uma elevao correspondente ao aumento da carga tributria (de 29,7% do PIB,
em 1995, e de 37,37%, em 2005), e no mesmo perodo a renda do trabalho a que
mais perde participao, levando consigo o consumo das famlias. Este e o consumo
do governo, somados, cairo o equivalente a 4,5 p.p. do PIB, entre 1995 e 2004.
A mais clere expanso a do excedente operacional bruto das empresas que, todavia,
no acompanhado do crescimento da formao bruta de capital, evidenciando a
financeirizao da riqueza.
31. Elaborados e gentilmente cedidos por Jos Celso Cardoso Jr.

GRFICO 2
Composio do PIB segundo a tica da renda Brasil (1995 a 2004)
60,0
50,0
Em % do PIB total
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Remunerao de empregados
55,4 55,0 53,3 53,6 52,7 51,8 51,5 50,8 50,1 49,1
e autnomos
Formao bruta de capital 18,0 17,0 17,4 17,0 16,4 18,3 18,0 16,2 15,8 17,1
Impostos sobre produo e
13,4 12,8 12,4 12,5 13,7 14,2 15,0 14,9 14,6 15,4
importao, menos subsdios
Fonte: IBGE, novo sistema de contas nacionais.

GRFICO 3
Composio do PIB segundo a tica da despesa Brasil (1995 a 2004)
100,0
80,0
Em % do PIB total
60,0
40,0
20,0
0,0
-20,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Despesa de consumo final 83,5 84,8 84,8 85,0 85,0 83,5 83,3 82,3 81,3 79,0
Excedente operacional bruto 31,2 32,2 34,3 33,8 33,6 34,0 33,6 34,4 35,3 35,6
Exportao de bens e servios 7,3 6,6 6,8 6,9 9,4 10,0 12,2 14,1 15,0 16,4
Importao de bens e servios -8,8 -8,4 -9,0 -8,9 -10,8 -11,7 -13,5 -12,6 -12,1 -12,5
Fonte: IBGE, novo sistema de contas nacionais.
Fica evidente, tambm, que o aumento da carga tributria, ou a sua expresso

como a parte do governo na renda nacional, incrementado com a poltica
econmica que gerou o programa de estabilizao monetria de 1994. O excessivo
peso das despesas com os juros da dvida pblica pressiona pela busca de novas
receitas, aumentando a carga tributria e, em contrapartida, a participao do
governo na renda nacional.
Para viabilizar a supremacia dos interesses ligados ao mundo das finanas, em
particular o pagamento dos juros da dvida, duas medidas mostraram-se cruciais: o
drstico encolhimento do nmero de integrantes do Conselho Monetrio Nacional
(CMN),32 retirando a representao dos setores produtivos, dos trabalhadores e
de todos os demais ministrios e ficando apenas a Fazenda, o Planejamento e o
Banco Central (Lei no 9.069, de 29 de junho de 1995); e a elaborao e aprovao
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal contm dispositivos necessrios e impor-
tantes; alguns deles, porm, possuem implicaes nada desejveis. evidente sua
preocupao primeira com o bem-servir aos credores do Estado (cumprimento fiel
e tempestivo do servio da dvida) e seu vis pr-investimento.
De modo simplificado, possvel agrupar os investimentos pblicos em dois
tipos bsicos: aqueles em apoio produo privada e os em infraestrutura social e
de servios pblicos. Os primeiros so intensivos em capital, tanto na construo,
quanto na operao (estradas de rodagem, ferrovias, portos e aeroportos, armazns
e silos, tneis e elevados urbanos paliativos para o descongestionamento
momentneo do catico trnsito nas grandes cidades , gerao, transmisso e
distribuio de energia eltrica, entre outros). O segundo tipo de investimentos,
aqueles destinados prestao de servios pblicos populao, em particular a que
dispe de menores rendas, escolaridade, organizao e de mais precrias condies
de existncia, so intensivos em trabalho, principalmente em sua operacionalizao.
Escolas, hospitais, centros e postos de sade, a segurana pblica, os servios
de fiscalizao da qualidade de vida (alimentos, medicamentos, habitaes etc.),
do trabalho e do ambiente so intensivos em trabalho a operao de sistemas de
saneamento ocupa uma posio intermediria quanto intensidade em trabalho ,
com as despesas de custeio ultrapassando rapidamente (em meses ou poucos anos, a
depender da complexidade do servio prestado) os valores investidos na construo
e/ou na aquisio de equipamentos.
32. Entre 2004 e 2005 houve um intenso movimento, envolvendo a Central nica dos Trabalhadores (CUT), a Federao
das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp), a Confederao Nacional da Indstria (CNI) e os integrantes do Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social, da Presidncia da Repblica, em prol de uma ampliao do nmero de membros
do CMN. A grande imprensa, o mundo das finanas e seus porta-vozes posicionaram-se imediatamente contrrios a tal
pleito sob os argumentos principais de que: i) a conduo da poltica econmica deveria ter uma orientao tcnica,
ignorando que os ento componentes do CMN eram dois ex-deputados (ministro da Fazenda e o presidente do Banco
Central) e um deputado federal licenciado (o ministro do Planejamento), nenhum deles podendo ser considerado um tcnico
especializado; e ii) a presena de outros segmentos poderia trazer a inflao de volta, como se apenas os financistas fossem
interessados no controle da inflao, e no os trabalhadores que mais perdem com ela, e os empresrios produtivos que
no conseguem repassar para seus preos os custos inflacionados por cartis ou setores monopolistas.
Uma escola pblica de porte mdio, dotada de adequados laboratrios para

cincias, de uma boa rede de computadores, de biblioteca satisfatria, de equipa-
mentos e ambientes para a prtica de educao fsica e artstica em suas diversas
modalidades, com prestao de assistncia odonto-mdico-psicolgica, como as
que desejamos para os nossos filhos, exigir investimentos mais avantajados. Nesta
escola, em alguns poucos anos, as despesas com o seu custeio que supe profes-
sores em quantidade apropriada e com a formao e remunerao condizentes,
bem como um corpo suficiente de outros servidores de apoio, alm de todos os
servios e meios para a manuteno e o funcionamento ultrapassaro todos os
gastos realizados com a sua construo e implantao. Em uma escola modesta,
no provida dos meios necessrios e suficientes para produzir uma educao de
qualidade e cidados conscientes e habilitados a lidar com o mundo atual, os custos
do investimento, se que podem ser assim chamados, sero sobrepujados pelas
despesas de custeio em questo de meses. Este raciocnio aplica-se a todas as reas
de prestao direta de servios populao, com relaes um tanto diferentes, mas
sempre com a imposio das despesas de custeio, em que o peso maior sempre
com pessoal. Em hospitais de baixa complexidade, o tempo para que o custeio
exceda o investimento de forma continuada ser menor do que em um hospital no
qual se faam cirurgias complicadas, tratamentos tecnologicamente sofisticados,
que tenha muitos leitos em especialidades mais exigentes etc.
Assim, a restrio generalizada imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) aos limites de gasto com pessoal pode acarretar a impossibilidade em produzir
servios de qualidade destinados s populaes mais necessitadas, ao passo que
as obras realizadas para criar facilidades ou viabilizar os investimentos privados e
para melhorar as condies de vida dos setores abastados da sociedade (aeroportos,
tneis e viadutos urbanos, autovias expressas etc.) encontram todo o respaldo e o
estmulo da lei. So muitos os casos de prefeitos, e mesmo governadores, que se
encontraram em situaes complicadas por terem que efetivar gastos inadiveis e
socialmente justificados, incorrendo em desrespeito ao estipulado na LRF.33
o tpico caso de se perguntar se os critrios de eficincia e equidade sociais
esto sendo observados e presidindo as decises alocativas dos recursos pblicos.
33. Outro efeito danoso dessa concepo foi a terceirizao e a transferncia para organizaes no governamentais
(ONGs) e entidades (supostamente) sem fins lucrativos de um grande nmero de aes antes executadas diretamente
pelos governos e que assim continuam nos pases desenvolvidos e democrticos. verdade que tal processo sofreu
influncias anteriores s da LRF, como a Lei Rita Camata e a proposta de reforma do Estado (de fato, da administrao
pblica) de Bresser Pereira, quando ministro da Administrao e da Reforma do Estado (1995-1998). Muitas de tais
organizaes no tm o domnio dos processos exigidos, no conhecem os meandros da legislao que regula as
atividades pblicas, encontram dificuldades para fornecer informaes com o devido apuro e presteza, submetem-se
a manipulaes clientelistas e fisiolgicas, padecem de prticas personalistas. Frequentemente, suas atividades sofrem
interrupes por no atenderem os prazos para apresentao de propostas e prestaes de contas, com prejuzos
para a populao assistida. Tampouco so conhecidas avaliaes de eficincia e eficcia desse modo de operar que
justifiquem sua continuidade. No entanto, so muitas as crticas e cobranas dos gestores governamentais que, todavia,
no dispem do poder para alterar o quadro.
Esterilizar recursos pblicos como pagamento de juros reais elevados parece ser
uma alternativa avaliada como a mais eficiente e a que representa melhor alocao,
do ponto de vista do interesse coletivo. Tanto o que, diante da insuficincia
dos superavit primrios para fazer frente a esse gasto, surgem as propostas de se produzir
superavit nominais, o superavit nas contas pblicas que d conta do total de juros
sobre a dvida algo superior a 8% do PIB, como mostra a tabela 11. Trata-se,
convenhamos, de uma considervel ousadia, dado o estado geral da nao.
4 CONSIDERAES FINAIS
Apenas com muita (m) vontade possvel desconsiderar a importncia das despesas
correntes com o pagamento de juros e encargos da dvida e das despesas de capital
com a amortizao da dvida. compreensvel que os diretamente interessados
em receb-los, os credores do Estado, faam de tudo ao seu alcance para garantir
o recebimento integral e regular das mais altas taxas de juros reais do planeta.
Tambm fcil compreender que mobilizem os meios de comunicao, ulicos,
assessores, consultores explcitos ou nem tanto e porta-vozes para defenderem seus
interesses. No o , todavia, que aceitemos tais imposies sem qualquer esforo para
desvendar as afirmaes peremptrias, as verdades criadas pela exaustiva repetio.
Entre 1995 e 2006 (tabela 3), as despesas correntes com o pagamento de
juros e encargos da dvida foram as que mais aumentaram participao nas despesas
da Unio, em 74% o pagamento de juros e em 160% a amortizao da dvida,
enquanto os benefcios previdencirios se mantiveram praticamente constantes, e as
despesas com pessoal reduziram-se em 45%. Para a produo do superavit primrio
e para a amortizao da dvida, o item investimentos o mais passvel de corte pelos
decisores da Secretaria de Oramento Federal e da Secretaria do Tesouro Nacional,
pela facilidade em faz-lo. Em termos absolutos, os itens que mais cooperaram
historicamente foram as despesas de pessoal, a manuteno e o funcionamento
dos rgos, comprometendo a qualidade e a quantidade dos servios (escolas e
universidades sucateadas, hospitais e postos de sade em estado precrio, estradas
e portos em situao lastimvel etc.).
O discurso a favor da opo dos juros em primeiro lugar despreza o inevitvel
encontro com o futuro que se est construindo. O avano regular da barbrie no
o incomoda. A dramtica condio de existncia de parte majoritria da populao,
o desespero de quem vive por longo tempo sob o desemprego, sem proteo e
sem servios pblicos de qualidade no so objeto de considerao sincera, sendo
tampouco entendidos como algo que tenha a ver com os ganhos exorbitantes
que auferem. A perda de dinamismo da economia nacional no lhes diz respeito,
preocupados que esto com o movimento global dos capitais financeiros e com
as inverses que fazem nos pases com crescimento de 8% a 10% ao ano, ainda
que reclamem da baixa qualidade da nossa infraestrutura e tenham se exasperado

quando os voos de seus jatos executivos foram alcanados pelo apago areo.
As despesas da Unio padecem de diversas deficincias. O que destinado
produo de bens e servios no est submetido ao planejamento que possibilite
integrao e sinergias, tampouco aos modernos mtodos e tcnicas de gesto, no
objeto sistemtico de avaliaes de eficincia e eficcia e nem ao critrio da equi-
dade social e regional. Carecem, portanto, da racionalidade e da direcionalidade
que se espera ao lidar com escassos recursos pblicos. Mas, seguramente, no tm
o carter estril e produtor de desigualdades to flagrante quanto aqueles que so
destinados apropriao concentrada por alguns poucos milhares de famlias e
algumas centenas de grandes grupos econmicos.
As despesa correntes da Unio cresceram muito nos ltimos tempos. Na atua-
lidade beneficiam diretamente uma enorme massa de brasileiros que, em passado
no distante, desconheciam a presena do Estado, os seus mecanismos de proteo e
os seus servios construtores de cidadania, por incipiente que sejam. Estas despesas
animam as economias dos pequenos municpios espalhados pelo pas, ampliam
o mercado para os bens de consumo acessveis s suas rendas, gerando empregos
e impostos, retirando alguns da marginalidade e dando a outros oportunidades
que no teriam. Est para ser avaliado com maior preciso o quanto contribuem
para a ampliao da produo de bens e servios, assim como faltam simulaes
para estimar sua incidncia sobre a violncia e a insegurana pblica. Dificilmente
podero ser neutras ou negativas para estas dimenses da vida nacional.
Cort-las ser sempre uma opo. Podemos, at mesmo, seguir as recomen-
daes recentes de Tereza Ter-Minassian (2006), do FMI: controlar o crescimento
dos gastos correntes; melhorar a qualidade do gasto pblico; focalizar melhor o
gasto social; assegurar nveis de superavit primrios compatveis com a meta
desejada para a dvida pblica; e continuar a reduzir a dvida pblica em relao
ao PIB para permitir uma queda sustentvel da taxa de juros real.
Nada contra melhorar a qualidade do gasto pblico, um imperativo que no
vem sendo observado h muitas dcadas, nem em reduzir a relao dvida/PIB.
Mas a radical e abusiva inverso de relaes causais algo que soa como msica
aos ouvidos dos rentistas e dos defensores do status quo, que passam a us-la como
argumento de autoridade. As elevadas taxas de juros, razo poderosa do crescimento
da dvida, passam a ser consequncia e no a causa a ser atacada.
Se for adotada essa opo, o certo que desorganizar famlias, economias
municipais e regionais, reduzir mercados de empresas e far cair a arrecadao
tributria. Incrementar as tenses, os conflitos e a violncia sociais. No seremos
mais dinmicos economicamente nem teremos menos desiguais sociais por conta
disso. Restar a esperana de que um dia, conquistado o superavit nominal, com

a relao dvida/PIB tendo cado para um patamar confivel a quem quer que
seja , com o pas despedaado e sucateado, o animal spirit dos empreendedores
schumpeterianos despertar, fazendo o Brasil deixar os CIRs (China, ndia e Rssia) na
caudalosa poeira levantada por uma nova e clere liderana que estar se afirmando
na economia mundial.
Os grandes empresrios brasileiros esto entesourados, autofinanciando34
seus modestos investimentos no pas, mas carreando volumosos recursos para
aplicaes (investimentos em novas capacidades produtivas ou aquisies) em
pases que apresentam taxas de crescimento elevadas. Neles, no esto a reclamar
por segurana jurdica, marcos regulatrios favorveis e estveis, reformas em seus
sistemas previdencirios quando existem , aumento da eficincia governamental
ou reduo das despesas correntes. At porque no seriam ouvidos. China, ndia,
Argentina, Venezuela, Colmbia so atrativos e no atendem as exigncias que fazem
aqui. Porm, crescem, e isso lhes basta. Se no Brasil se comportam diferente por
vislumbrarem possibilidades de serem atendidos, reduzindo seus riscos e incertezas
e, principalmente, por no enxergarem uma demanda agregada em expanso.35
Quem cresce atrai mais crescimento. Quem se obceca com a estabilidade monetria
pode acabar se encontrando apenas com a calma dos cemitrios, em dias que no
o de Finados.
Enfrentar o pesado endividamento, adotar uma poltica monetria condizente com
a realidade fiscal do pas e com as expectativas de inflao cadente, reformar a estrutura e
a poltica tributrias (fazendo-as progressivas, federativas e pr-produo) tambm so
opes. Menos custosas socialmente, mais inteligentes do ponto de vista econmico,
politicamente menos exigentes. Afinal, no momento parece que estamos presenciando
um quase consenso sobre a necessidade de se baixar juros, ampliar o investimento
pblico e estimular o privado, adotar medidas e polticas para a sustentabilidade
ambiental e, principalmente, avanar na reduo das desigualdades sociais.
Essas opes exigem a elaborao de polticas criativas, habilidade negociadora,
capacidade de coordenao e de direo de processos complexos. Demanda a
construo de acordos entre os diversos atores sociais e entre os setores produtivos,
financeiro e de servios, com vistas a reduzir frices e desequilbrios evitveis.
Os no evitveis so da natureza mesma do processo de desenvolvimento e lhe
34. Tambm tm colocado aes e debntures em bolsa ou tomado crdito no exterior a taxas bem menores que as
vigentes no pas.
35. Puga e Nascimento (2007) mostram em recente estudo que as causas da desacelerao dos investimentos
brasileiros devem ser buscadas fundamentalmente na reduo da demanda, que se seguiu crise externa dos anos
1980. Somente nos trs ltimos anos que vem se observando um quadro consistente de melhora nos indicadores
externos da economia, acompanhada de maior estabilidade macroeconmica. Desde ento, a taxa de investimento
vem se recuperando e tende a se acelerar nos prximos anos.
conferem dinmica virtuosa; no devem ser motivo de medo e angstia, pois

so transitrios.
O que no podemos imaginar ser uma opo o simples e passivo esperar.
Ou acreditar (ou seja, ter f) que naturalmente a mo invisvel do mercado dar um
jeito no pas, ir tirar seu povo da misria, da pobreza e do desemprego, dar capacidade
de governo aos dirigentes pblicos e impregnar de compaixo a elite econmica deste
modorrento e inseguro paraso tropical. O presente no destino, diz o artista. O futuro
est aberto e pode ser construdo por opes inteligentes e inovadoras. O caminho que a
ele leva moldado com aes eficazes, oportunas e coerentes com o objetivo pretendido,
conduzidas com firmeza e determinao. Riscos existem; incertezas tambm. Certamente,
menores do que aqueles apontados pelas projees da manuteno das opes em vigor.
Mas preciso ficar claro que reduo de desigualdades sociais, incluso de milhes de
brasileiros na cidadania, a democratizao da vida socioeconmica, a instaurao plena
do estado de direito entre outras caractersticas de pases desenvolvidos so aspiraes
que demandam muitos recursos. No se faz uma nao democrtica e desenvolvida
sem incorrer em elevado dispndio de recursos pblicos no que, aqui entre ns, se
denomina despesas correntes, realizadas de forma eficiente, eficaz e equitativa.
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CAPTULO 6
ALGUNS DESAFIOS AO DESENVOLVIMENTO DO BRASIL1,2

O nacionalismo uma virtude

Carlos Drumonnd de Andrade
1 INTRODUO
Desde o final dos anos 1980 ns, brasileiros, deixamos de nos indagar sobre o que
poderamos ou gostaramos de ser como nao. H uns treze anos, o ento presidente
da Repblica afirmou que o Brasil no mais seria um pas subdesenvolvido, mas
apenas injusto. Esqueceu, ou conscientemente ignorou, que todos os pases considerados
desenvolvidos so muito mais igualitrios que o nosso. E no explicou o que seramos
se no mais ramos subdesenvolvidos. Da afirmao presidencial aos dias de hoje
pouco se falou sobre o Brasil que desejamos e como constru-lo.
Alguns, no entanto, comeam a acreditar que estaramos ingressando em
um auspicioso processo de crescimento econmico sustentado, o qual nos levar,
automaticamente, condio de sociedade nacional desenvolvida. Esto retomando a
crena, que embalou a muitos durante os anos 1950/1970, de que bastaria ter uma
economia movendo-se a taxas considerveis para sanar nosso pas de todos os males.
No concebem grande parte dos problemas hoje existentes como o resultado dos
anos de crescimento acelerado com concentrao de renda, com inobservncia dos
preceitos democrticos, com desconsiderao por um ordenamento da ocupao
do territrio e pela dinmica ambiental, entre outras deficincias. Hoje no
demandam clara viso de futuro, continuam a desprezar o planejamento organizador
do conjunto e produtor de consistncia ao longo da caminhada. No aceitam a
construo de novas institucionalidades e novas regulaes. Correm enormes riscos
sem terem conscincia deles. um indicador de quo difcil aprender com a
histria, com os erros cometidos no passado, e tentar o novo.
2. Esclarecimento: Da produo deste texto (fevereiro de 2008) sua publicao, por fora das circunstncias, muito tempo se passou.
E aqui, o muito deve ser referido dinmica acelerada a que esto submetidos os processos sociopoltico-econmicos na atualidade.
A crise iniciada com a derrocada dos ttulos subprime norte-americanos ainda no mostrava todo o seu potencial devastador.
Abord-la aqui iria exigir mais tempo e competncia que os disponveis. Todavia, o autor acredita que muito do apresentado
a seguir ainda faz algum sentido, at mesmo porque a natureza e a amplitude dos macrodesafios nacionais permanecem.
E torce para estar enganado.
Pensar o desenvolvimento nacional na atualidade um enorme desafio.

Obviamente, a tarefa que se prope aqui no dizer como deve ser construdo o
desenvolvimento brasileiro. O objetivo deste texto, ainda assim bastante ambicioso,
o de tentar delimitar a extenso e as caractersticas do desafio de trilhar uma
trajetria que permita superar a condio na qual nos encontramos, ou seja,
melhor apreender a natureza dos problemas a serem enfrentados e dos obstculos
a serem ultrapassados.
Entende-se ser essa uma condio preliminar para lograrmos alguma chance
de sucesso na empreitada maior: a de formular um projeto de desenvolvimento,
com as polticas e os instrumentos que lhe daro materialidade, e lev-lo prtica.
Admite-se que assim procedendo se ganha em clareza e se torna menos problemtico
encontrar os nexos que possibilitem relaes fortes entre a situao atual vivida pelo
pas, a imagem-objetivo de um Brasil desenvolvido, e a construo do caminho
que liga uma a outra.
Importa estabelecer, desde o incio, que a perspectiva a ser impressa tarefa
no de natureza terica ou acadmica. A insero institucional do autor obriga a
que se pense o desenvolvimento enquanto um projeto poltico nacional coordenado
pelo Estado e conduzido, na prtica, sob a liderana do governo federal.
Um governo legtimo, democrtico, comprometido, desassombrado e determinado
a fazer do Brasil um pas melhor para o seu povo (de hoje e das futuras geraes),
solidrio com os vizinhos sul-americanos e compromissado com a paz e a
cooperao entre os povos.
2 A CONFORMAO DO CONTEXTO PRESENTE

importante e cabe reconhecer que desenvolvimento nacional uma noo que
ainda carece de conceituao pacfica. Ademais, sofreu influncia profunda de
formulaes impregnadas de poderoso determinismo mecanicista, presente nos
dois grandes grupos de pensamento/interesses que deram a tnica nas discusses e
proposies sobre o desenvolvimento. O das vertentes liberal-conservadoras considerava
o desenvolvimento exclusivamente em sua dimenso econmica, como um
processo evolutivo rumo ao que eram os Estados Unidos e a Inglaterra ou a Frana,
a Alemanha, os pases escandinavos. Entre os defensores de concepes e formulaes
reformistas ou revolucionrias havia a convico de que o desenvolvimento
das foras produtivas, materializado na industrializao, resolveria seno todos,
pelo menos quase todos os problemas dos pases considerados subdesenvolvidos.
Tal processo levaria sonhada libertao nacional das garras do imperialismo,
podendo, eventualmente, encaminhar as sociedades nacionais rumo ao socialismo.
Alguns Desafios ao Desenvolvimento do Brasil | 185
As abordagens construdas no mbito do estruturalismo cepalino tambm

faziam uma grandiosa aposta nas promessas da industrializao substitutiva de
importaes, vista como o caminho para o desenvolvimento nacional, para a erradicao da
misria e para a superao das desigualdades regionais. A sua herana, a perspectiva
histrico-estrutural (Celso Furtado, Maria da Conceio Tavares, J. M. Cardoso
de Mello, Carlos Lessa, entre outros), possibilitou, no entanto, a identificao dos
seus limites e avanou na formulao de entendimentos que ainda guardam grande
potencial interpretativo e propositivo.
Lastimavelmente, a histria dos ltimos sessenta anos revelou a insuficincia
das duas correntes de pensamento e das polticas por elas influenciadas.
Nesse perodo de tempo ocorreram transformaes de vulto em nosso pas, e em
muitos outros da Amrica Latina, sem que tivssemos alcanado a condio de
desenvolvidos. Mais recentemente aconteceram mudanas profundas em escala
mundial e nacional que tiraram grande parte da capacidade explicativa e orientadora
das ideias elaboradas nas dcadas posteriores Segunda Grande Guerra.
A criao de novos materiais, a qumica fina, a indstria de alta preciso, a
nano e a biotecnologia, e, principalmente, as novas tecnologias da microeletrnica,
da informtica, da automao, e a integrao planetria pelas comunicaes via
satlites deram novas foras aos pases centrais. Por conta da potncia destas
tecnologias e das virtuosidades que criaram, esses pases foram deslocados para
patamares muito superiores em termos de poderio econmico, financeiro,
comercial, ideolgico-cultural, tecnolgico e militar. Ficaram ainda mais distantes
da periferia, industrializada ou no, democrtica ou no, produtora de energia
ou no, detentora ou no de recursos naturais importantes. O acelerado ritmo
de introduo de inovaes nos processos produtivos de bens e servios tem feito
com que as distncias no diminuam, mas, ao contrrio, aumentem cada vez mais.
As crises americanas do comeo da dcada de 1970 redundaram, praticamente,
no fim do Acordo de Bretton Woods. A partir de ento, rgos da cpula do governo
estadunidense, as grandes corporaes e os organismos multilaterais dominados
pelos Estados Unidos (Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional FMI)
iniciaram a formulao de uma doutrina com vistas a condicionar a evoluo das
economias nacionais da periferia, do sistema financeiro mundial e do comrcio
internacional ao que entendiam ser os seus objetivos maiores.3
Tal doutrina foi sendo progressivamente aperfeioada e para ela desenvolvidos
instrumentos e justificativas tcnico-tericas (com o forte apoio dos centros acad-
micos e dos think tanks sob patrocnio) e, desde ento, implementada por partes
ou no todo em diversos pases perifricos onde e quando pudessem ser criadas as
3. Ver Martins (1975).

condies para tanto. Em simultneo, articulando os pases centrais, desencadearam

uma ofensiva nos fruns e nas organizaes internacionais com o objetivo de
estabelecer convenientes e poderosas regras que permitissem acelerar e validar a
disseminao dos seus interesses. Ao trmino dos anos 1980 do sculo passado,
toda esta estratgia ganha nome e formato, e o mundo toma conhecimento do
que veio a ficar consagrado como o Consenso de Washington.4 A sua j rpida
difuso vinha sendo patrocinada pelas polticas e iniciativas dos governos de Ronald
Reagan e Margareth Thatcher.
Era uma difuso mesclada com imposio por parte dos organismos multilaterais
como o Banco Mundial e o FMI. Os principais e mais prestigiados centros
acadmicos anglo-americanos tiveram papel decisivo em tal processo, pois davam
aparncia cientfica s formulaes poltico-ideolgicas, produziam os manuais, os
modelos, os instrumentos operacionais e as recomendaes tcnicas para lev-las
prtica. E, principalmente, formavam os professores, tcnicos, dirigentes pblicos
dos nossos perifricos pases, os responsveis pela implementao do receiturio
dos governos nacionais.
As consequncias da implementao dessa estratgia so conhecidas: os
problemas socioeconmicos dos pases da periferia se agravaram, foram reduzidos os
seus potenciais e destrudos poderosos instrumentos de promoo do desenvolvi-
mento nacional.5 No caso brasileiro, a manifestao concreta pode ser encontrada
na acelerada degradao do aparato estatal e brutal reduo da capacidade
de governo, na abertura comercial abrupta e despreparada, na privatizao das
empresas estatais, na demisso do governo federal de inmeras atribuies essenciais
4. Em 1989, o Institute for International Economics, um think-tank conservador, promoveu reunio em Washington, com
economistas liberais latino-americanos, funcionrios do governo norte-americano, do Fundo Monetrio Internacional
(FMI), Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O tema do encontro, Latin Americ Adjustment:
Howe Much Has Happened?, tinha como objetivo avaliar as reformas econmicas em curso na Amrica Latina. O diretor
do instituto, John Willianson, foi quem organizou os pontos de consenso entre os participantes, dando origem ao que
ficou conhecido como o Consenso de Washington:
1. Disciplina fiscal, pela qual o Estado deve limitar seus gastos arrecadao, eliminando o deficit pblico.
2. Focalizao dos gastos pblicos em educao, sade, infraestrutura, segurana pblica.
3. Reforma tributria que amplie a base sobre a qual incide a carga tributria, com maior peso nos impostos indiretos
e menor progressividade nos impostos diretos.
4. Liberalizao financeira, com o fim de restries que impeam instituies financeiras internacionais de atuar
em igualdade com as nacionais e o afastamento do Estado do setor.
5. Taxa de cmbio competitiva.
6. Liberalizao do comrcio exterior, com reduo de alquotas de importao e estmulos exportao, visando
impulsionar a globalizao da economia.
7. Eliminao de restries ao capital externo, permitindo investimento direto estrangeiro.
8. Privatizao, com a venda de empresas estatais e descentralizao das aes do governo central.
9. Desregulao, com reduo da legislao de controle do processo econmico e das relaes trabalhistas.
10. Defesa da propriedade intelectual.
5. Seja aqui lembrado que esse processo foi antecedido pelo acelerado endividamento dos pases da periferia, iniciado
com a crise do petrleo, incentivado pela elevada liquidez internacional dos anos 1970, tornado dramtico com a
elevao abrupta dos juros norte-americanos entre 1979 e 1982.
(mediante descentralizao para os outros nveis de governo despreparados para

assumir os encargos resultantes), na submisso aos ditames dos pases centrais para o
ingresso em organizaes e tratados por eles concebidos, no baixo crescimento
econmico, nas crises cambiais sucessivas, no aumento das vulnerabilidades em
diversas dimenses, no dilaceramento do tecido social brasileiro, entre muitos outros.
Em paralelo a esse processo devastador ocorre outro que ir refor-lo e potenci-lo.
O desmoronamento do mundo do socialismo real na Europa, em particular da
Unio Sovitica, eliminou alternativas programticas, encurtou o horizonte utpico,
desmobilizou grande parte das elaboraes emancipatrias, desorganizou e rebaixou
o debate terico e poltico-cultural sobre as possibilidades de desenvolvimento
da periferia. A concentrao unipolar, em escala mundial, do poder econmico e
cientfico-tecnolgico, militar, poltico e ideolgico conferiu grande velocidade
onda neoliberal (o thatcher-reaganismo com roupagem acadmica).
O neoliberalismo engendrou o pensamento e o caminho nicos em quase toda
a nossa sofrida Latino-Amrica. Eles haviam sido precedidos e foram reforados
pelo avano das formas simplistas e alienantes de se pensar e explicar o mundo.
Ignorando ou fazendo ignorar os problemas complexos, pois exigem saberes que no
so encontrados nas disciplinas acadmicas e menos ainda em seus subconjuntos,
nos quais se aprofundam os especialistas, as formas simplistas e alienadoras do que
importa no mundo real radicalizaram na criao de especialidades. Ora, sabido que
os problemas essenciais nunca so parcelados (...) e a cultura cientfica e tcnica
disciplinar parcela, desune e compartimenta os saberes, tornando cada vez mais
difcil sua contextualizao (...) o recorte das disciplinas impossibilita apreender o
que est tecido junto, o sentido original do termo, o complexo. O conhecimento
especializado uma forma particular de abstrao (Morin, 2000).
No entanto, o que mais se fez foi aprofundar a impossibilidade de se pensar
globalmente, de lidar com os problemas complexos referentes ao processo de desen-
volvimento nacional.6 E nesta desconstruo a cincia econmica teve papel decisivo.
A natureza colonizadora da cincia econmica tentou (na maior parte
das vezes com sucesso) mercadorizar todas as dimenses da vida. Passou-se a
falar de mercado eleitoral, dos mercados da cultura, do lazer, dos esportes, do
mercado espacial, das guas, das profundezas ocenicas, das religies, do sexo etc.
Da economia do casamento, da famlia, do afeto, da sade, da educao, do meio
ambiente, do conhecimento e da informao, da economia das trocas simblicas.
Neste reducionismo sbia e interessadamente construdo, o pensamento e o
caminho nicos ganhariam substncia com a aplicao rigorosa dos ditames do
Consenso de Washington.
6. A especializao segmentadora comea a ser reconhecida, no prprio ambiente acadmico, como um processo
que leva a uma reduo dos horizontes intelectuais, e tanto mais quanto mais precoce se der (Castro-Santos, 1998).
Tudo se resumia economia, estabilizao monetria, poltica fiscal

contracionista, s promessas do comrcio livre, desregulao, s interminveis
reformas. A abertura das fronteiras nacionais seria um fenmeno avassalador e
inexorvel, sob a qual os Estados nacionais perderiam poder e capacidades, j que
os espaos da nacionalidade passariam a ser mais virtuais que delimitadores de
soberania. O mercado deificado distribuiria a felicidade e a prosperidade a todos
os crentes, reduziria as desigualdades, eliminaria o atraso e acabaria com as crises
cclicas do capitalismo.7 Prometeram o nirvana e entregaram crises, desespero,
misria, impotncia nacional etc.
A criao de novas regras, no equitativas, para o comrcio internacional
(Organizao Mundial do Comrcio OMC), para o acesso ao conhecimento,
tecnologia e informao (TRIPS),8 e para o crdito e o financiamento (Acordo
de Basilia) se deram sob essa ofensiva ideolgica. Concretamente, produziram
restries pesadas para os pases perifricos, dadas as fortes assimetrias de poder,
conhecimento, informao e organizao existentes nesses espaos.
Esses e outros processos ocorrendo (quase) simultaneamente moldaram a
chamada globalizao. Nela, ganha ascendncia a forma financeira de riqueza,
possibilitada pela mobilidade excepcional dos capitais entre ativos, setores, pases.
Exigindo cada vez mais liberdade de movimento, consegue, pela combinao dos
instrumentos descritos, reduzir as barreiras e os controles nacionais sobre o comrcio
e sobre os fluxos do dinheiro, inclusive investimentos. A contrapartida os pases
da periferia verem igualmente reduzidos os respectivos poderes de ditarem os seus
prprios destinos nacionais.
Se, por um lado, essa reconfigurao do mundo estreitou as possibilidades de
projetos nacionais de desenvolvimento, ao mesmo tempo os fez mais necessrios
e prementes. Obviamente, no Brasil a tarefa de construir tal projeto ganhou
complexidade proporcional fragilidade diretiva do Estado, heterogeneidade
e segmentao da sociedade nacional, diversidade da economia, instabili-
dade do mundo hiperconectado por um capital desregulado, incerteza que
domina todos os campos da atividade humana e anmica vontade das elites
dirigentes de assumirem papel protagnico no processo, se que o vislumbram
como algo necessrio.
No bastassem as dificuldades apresentadas, h de ser adicionalmente considerado
que quase todas as formulaes e proposies produzidas pelos nossos grandes
tericos, tcnicos e homens de ao foram feitas em uma poca cujas caractersticas
eram muito diferentes da situao presente. Da que uma pergunta se antecipa.
7. Ver, por exemplo, Tavares e Fiori (1993).

8. TRIPS: Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio.
3 QUAL DESENVOLVIMENTO?
A capacidade analtica, interpretativa e propositiva de Celso Furtado (a perspectiva
histrico-estrutural e a profunda compreenso das especificidades da periferia
e particularmente do Brasil) aponta para a resposta a ser construda. O mestre
conhecia a natureza multidimensional do processo de desenvolvimento e no o
reduzia sua expresso estritamente econmica.
O ponto de partida do desenvolvimento deveria ser (...) o horizonte de aspiraes da
coletividade, considerada esta no abstratamente, mas como um conjunto de grupos ou
estratos com perfil definido, assim como o sistema de decises que prevalece nessa socie-
dade e os fatores limitantes que escapam ao poder interno de deciso. Desenvolvimento
a transformao do conjunto das estruturas de uma sociedade, em funo de objetivos
que se prope alcanar essa sociedade (Furtado, 1968, p. 17-18).
Se assim for, empreender o desenvolvimento de uma nao passa a ser uma
tarefa de toda a sua sociedade. Trata-se, ento, de construir o futuro de acordo com
as vontades expressas da maioria dos atores sociais integrantes da nacionalidade. Seria
um processo complexo, que se manifesta em mltiplas dimenses, demanda diversos e
variados recursos, sendo muito exigente em coeso social e liderana poltica. Requer,
ademais, fina coordenao produtora das necessrias convergncias e das sinergias
potencializadoras de novas qualidades. Ou seja, no se faz sem um Estado com ampla
e competente capacidade de conduo poltica, sem governos perseverantes, ntegros
e unos. o que nos mostra a histria dos sculos XIX e XX e a presente trajetria
exitosa de importantes pases.
Nessa perspectiva, o desenvolvimento no comportaria qualificativo (do
tipo desenvolvimento econmico, desenvolvimento social, desenvolvimento
poltico-cultural, entre quaisquer outros). Como de novo alerta Celso Furtado
(Sedes, 2004), no se confunde com o simples crescimento econmico, ainda
que este seja um dos seus requisitos, se realizado em bases promotoras de equidade
social e de sustentabilidade ambiental.
O desenvolvimento, como o que a sociedade brasileira est, difusamente, a
reclamar, tem que se manifestar em todas as dimenses relevantes da vida nacional:
social; cultural; poltica; institucional; econmica; financeira; cientfico-tecnolgica;
regional: comunitria; ambiental; administrativa etc. Tem que se espraiar por todo
o territrio, rural, urbano, metropolitano. Tem que articular direcionadamente
todos os poderes da Repblica: o Executivo; o Legislativo; o Judicirio. Tem que
envolver virtuosa e integradamente todas as instncias federativas: a Unio, os
estados, o Distrito Federal e os municpios. Isto o que revela, hoje, os pases
considerados desenvolvidos.
Se h alguma dimenso mais decisiva para o processo de desenvolvimento

a da poltica. nela que se do as escolhas que conformaro um novo pas; dela
que surgem os acordos sociais que daro o suporte necessrio a executar as escolhas
feitas. Na poltica democrtica se constroem viabilidades, so criadas as condies
para se fazer o necessrio. Na poltica democrtica e participativa so ampliados
os espaos de possibilidades. Mediante o sincero dilogo social, consensos podem
ser produzidos, interesses diferentes podem ser concertados, acordos estabelecidos
e o desenvolvimento desejado pode ser alcanado. com a poltica que desafios
so enfrentados, obstculos so transpostos, as sociedades se fazem, a cidadania se
afirma e a democracia se realiza. A vontade poltica coletiva sustenta a determinao
governamental atravs dos tempos, levando as naes aonde elas aspiram chegar.
Nos processos exitosos de desenvolvimento nacional, a simultaneidade de
movimentos transformadores nas diversas dimenses referidas foi frequente. Todavia,
a sincronicidade, ainda que desejvel nem sempre possvel, seja por razes polticas,
institucionais, econmicas, tcnicas/tecnolgicas, ou quaisquer outras. A experincia
histrica9 parece referendar a interpretao de que talvez mais importante do que
a simultaneidade convergente de mudanas nos mbitos ideolgico-cultural,
socioeconmico, poltico-institucional, organizativo-tecnolgico e todos os outros,
a sinergia intertemporal entre as mais importantes transformaes nas estruturas,
relaes e instituies criadoras de naes que se desenvolveram e que continuam
avanando. Ou seja, se tudo puder ser feito ao mesmo tempo de forma coerente,
articulada e potente, timo. Se no, que seja feito medida que vo sendo criadas
as viabilidades, que os espaos de liberdade de iniciativa se ampliam, mas sempre
produzindo efeitos sinrgicos portadores de novas qualidades, potencializadores
de avanos consistentes com o grande projeto da nacionalidade.
Fica tambm sugerido pelas histrias nacionais bem-sucedidas que esse projeto
nacional de desenvolvimento somente empolga a nacionalidade quando partindo
de uma viso de futuro ofertada pelo Estado, nico ator capaz de uma formulao
global, integradora das mltiplas dimenses da vida, que contemple o interesse geral
e que pode negociar interesses particulares, articulando-os em um jogo de soma
positiva, temporalmente alongado. Atores singulares conseguem, mesmo quando
solidrios aos setores subalternos e possuidores de alguma viso nacional, formular
projetos de pas com vis fortemente interessado e com perspectiva estreita de prazo.
A proposta de Norbert Elias10 de entender o desenvolvimento nacional como
um processo de mudana social estruturada, no bojo de um movimento contraditrio,
9. Ver, por exemplo, Chang (2003).

10. Ver Elias (2005), em especial, o item A evoluo do conceito de desenvolvimento (p. 159-167).
tenso, entre as foras da manuteno da configurao presente e as foras da

transformao orientada por um projeto capitaneado pelo Estado, pode ser til.
Para que a mudana social, conformadora de uma nao desenvolvida, possa ser
estruturada, ser necessria a permanente presena de princpios ou valores que
deem lgica organizativa ordem que constri a nova realidade social. Dada a nossa
situao, crucial que sejam criadas as condies viabilizadoras de um consenso,
base para a dominao de um valor maior, o da equidade, entendida como o que
conduz reduo das desigualdades. A equidade dever subordinar outros valores
a democracia; a solidariedade, a conservao ambiental que simultaneamente
presidiro a mudana estruturada. No Brasil, alm destes valores, um objetivo
inarredvel: a elevao sistmica da produtividade de toda a estrutura econmica,
como meio para reduzir a enorme desigualdade existente em seu interior e assegurar
vida digna a todos.
H de ser reconhecido, entretanto, que as condies sociopolticas brasileiras
da atualidade no so das mais favorveis, ainda que, momentaneamente, a
dimenso econmica possa ser vista como razovel. Ademais, faltam conceitos,
teorias, mtodos, tcnicas e concepes organizacionais que permitam elaborar
propostas de ao exequveis, abrangentes o suficiente para dar expresso prtica
noo mais ambiciosa de desenvolvimento. Conceber tais instrumentos uma
necessidade premente, mas que exige o compartilhamento de esforos de todos os
que puderem cooperar com o propsito. Este um repto a ser posto perante todos
os que possam contribuir para o seu enfrentamento.
4 OBSTCULOS E ALERTAS
Para entender o processo de desenvolvimento nacional e habilitar-se a elaborar
propostas que o viabilizem nas concretas condies brasileiras, um importante
obstculo ter que ser ultrapassado pelos que se aventurarem a conceb-lo e por
aqueles que se proponham a empreend-lo: o medo de pensar grande, de criar, de
experimentar, de ousar.
Desde o incio da dcada passada a sociedade brasileira foi submetida a um
paralisante regime de conteno mental, de inibio e empobrecimento intelectual,
de rebaixamento de expectativas, de reduo de ambies. Se a Nova Repblica e a
Constituinte permitiram que sonhssemos um pas diferente e melhor, a realidade
acabou se mostrando mais dura que os piores pesadelos. Durante os primeiros
anos da dcada de 1990 tivemos que enfrentar o desvario e, como em muitos anos
anteriores, viver o terror da inflao acelerada.
O pensamento e caminho nicos, no entanto, vinham se instalando entre ns,
destruindo sinapses e apagando neurnios. Em meados da dcada j nos diziam que
no existiam alternativas, no existia uma nica alternativa, nunca existiriam alternativas.
O futuro estava dado, a criatividade e a inveno proibidas, a imaginao abolida.

Nada alm de conformao. Querer ser uma nao altiva e soberana era algo
jurssico. Conceber um projeto nacional, um Estado protagnico, uma cidadania
ativa e partcipe da direo do processo transformador era ser irresponsvel.
Da, passamos a discutir risco-pas, classificaes Standard & Poors ou JPM, superavit
primrios, taxas Selic, metas de inflao, deficit em conta corrente, ndices Dow Jones,
Nasdaq, Nikkey, hedges, swaps, spreads, contas CC-5, cotaes do dlar e do euro,
entre outros termos que so meras abstraes para a grande maioria da populao e
que no constituem bases essenciais para se pensar o desenvolvimento do pas.
Nesse processo, fomos aceitando no crescer o PIB a 7% ao ano, como o
fizemos por mais de trs dcadas, conformando-nos com pfios 2%. Aceitamos a
abertura comercial indiscriminada que encurtou cadeias produtivas, desnacionalizou
setores inteiros da indstria, retirou do pas centros decisrios importantes; aceitamos
quase retornar condio de primrio-exportadores; aceitamos privatizar ativos
estratgicos, sob condies duvidosas; aceitamos um sistema tributrio regressivo e
irracional. Aceitamos as desigualdades sociais aumentarem; as taxas de desemprego
mais que dobrarem, a participao da renda do trabalho na renda nacional cair
um ponto percentual ao ano, a precarizao do trabalho, uma educao de baixa
qualidade que produz levas de analfabetos funcionais e de despreparados para
ingressar no mundo da produo. Aceitamos o desmonte do aparato governamental,
a descentralizao irresponsvel e a privatizao de atribuies estatais. Aceitamos
continuar com uma estrutura da propriedade fundiria recordista em concentrao,
enquanto milhes de famlias lutam e morrem para ter acesso a terra; aceitamos
ser incendirios de florestas tropicais e incapazes do manejar sustentavelmente os
recursos naturais; aceitamos ser assassinos da nossa juventude (principalmente
homens e negros);11 aceitamos a morte por desnutrio de crianas ndias e as
terrveis ameaas que pairam sobre a populao indgena; aceitamos conviver
com os preconceitos e as discriminaes contra negros, mulheres, homossexuais,
deficientes, idosos, entre vrios outros. Aceitamos um sistema poltico-partidrio
que no prima pela tica, pela fidelidade ao eleitorado e pela defesa do interesse
pblico e do bem-comum. Aceitamos uma justia inacessvel maioria, morosa e
cara, orientada pelo formalismo e pelo individualismo e particularismo possessivos.
Aceitamos um simulacro de pacto federativo e desigualdades regionais profundas.
Aceitamos o domnio do egosmo estpido, da letal ganncia infecciosa, das foras
destrutoras da frgil sociedade brasileira, entre muitas outras coisas inaceitveis.
11. Homicdios e acidentes constituem-se na principal causa mortis entre os jovens, que, por sua vez, conhecem taxas
de mortalidade que se situam entre as maiores, por faixa etria.
Mais: acostumamo-nos com os meninos e meninos na rua, com as favelas

expansivas, com o crescente uso e comrcio de drogas ilcitas, com a escalada da
insegurana pblica e da violncia, com os mendigos e os sem-teto, com as enormes
feiras de camels, com as filas para fazer matrculas nas escolas pblicas, nos hospitais
e centros de sade (quando existem) e nos postos do INSS, com o sucateamento
das universidades pblicas, com o retorno de doenas extintas ou quase, com um
transporte coletivo precrio, com um trnsito catico, lento e ceifador12 de dezenas
de milhares de vidas, com as estradas esburacadas, com os maiores juros reais do
mundo, com milhes de emigrantes brasileiros a viver clandestinamente em pases
desenvolvidos, com uma seleo de futebol pentacampe que no tem um jogador
titular ligado a clubes brasileiros.
Acostumamo-nos com uma engrenagem de comunicao de massa empe-
nhada na deseducao do povo e na exaltao da vulgaridade; tambm fomos
nos acostumando a ver milhes de brasileiros sem saneamento, os nordestinos
do semirido sem gua, os sindicalistas rurais e os defensores de direitos serem
trucidados, as chacinas nos grandes centros urbanos, os presdios produtores de
barbrie, a polcia incapaz, corrompida e assassina,13 o crime organizado prosperar.14
Acostumamo-nos a viver com medo, isolados, indiferentes, descrentes,
insatisfeitos, com as potencialidades contidas e com outras muitas coisas com as
quais nunca deveramos nos acostumar.
O obstculo a ser ultrapassado grande: romper com as amarras mentais
e ideolgicas que nos cegaram para tantas coisas, que nos acostumaram com o
retrocesso, com o trgico e a barbrie, que nos aprisionaram no pensar pequeno e
em pautas que no so as exigidas por um projeto de desenvolvimento nacional.
Ser necessrio recuperar a viso profunda, alargar os horizontes intelectuais, dar
vazo inventividade, resgatar valores culturais bsicos da nacionalidade e retomar
ambies histricas.
Pensar o desenvolvimento do Brasil em perspectiva larga implica superar as
vises compartimentadas, disciplinares e ultraespecializadas que hoje predominam.
Exige mais que pesquisar o passado ou tentar acompanhar os movimentos do
presente. Exige olhar para frente, com acuidade e globalidade, procurando
vislumbrar futuros alternativos possveis e identificar os que mais se aproximam
da situao pretendida para que se possa, ento, ter indicaes melhor orientadas
sobre como agir no presente para construir o que se deseja. Da histria devem ser
tiradas as lies que ela ensina.
12. Anualmente, morrem cerca de 50 mil brasileiros por conta de acidentes de trnsito. Segundo a Organizao Mundial
de Sade (OMS), o Brasil lidera o ranking mundial desta triste estatstica.
13. Segundo o Centro de Estudos Segurana e Cidadania da Universidade Cndido Mendes, somente a polcia do Rio de
Janeiro matou, na mdia dos anos 2002 a 2004, o triplo do que mataram as 21 mil polcias (federal, estaduais, municipais e
de condados) dos Estados Unidos: 1.026 mortes no Rio versus 341 nos Estados Unidos (Folha de S. Paulo, 4 de abril de 2005).
14. O Maio Sangrento, de 2006, em So Paulo, foi acompanhado por iniciativas igualmente audaciosas em diversas
outras cidades do pas.
4.1 Reconhecer o ponto de partida

O Brasil um pas muito desigual. , tambm, muito diversificado, seja qual for
a perspectiva adotada. A diversidade sofre influncias da geografia e da ecologia.
Mas a desigualdade, que se manifesta fortemente na dimenso social, o resultado
de fatores histricos e, principalmente, de variados processos que vm sendo
reforados, de modo contnuo, ao longo do tempo. No por acaso que somos
um dos pases mais desiguais do mundo, ocupando um triste primeiro lugar do
podium em muitas reas, que tenhamos perdido influncia e posies na economia
internacional e experimentado dcadas perdidas.
Tudo isso apesar de determos grandes potencialidades, dispormos de considerveis
capacidades e sermos uma sociedade ansiosa para ver o pas ingressar em uma
trajetria diferente, combinando virtuosamente o aprofundamento da democracia,
o crescimento acelerado, a incluso social, a reduo de todas as desigualdades, a
sustentabilidade ambiental e a insero internacional soberana. O desenvolvimento
est se tornando um imperativo nacional. O governo e os atores sociais responsveis
e comprometidos com os interesses do povo brasileiro e com a nacionalidade tm
que encontrar o caminho que possibilite atender a demanda histrica que se apresenta.
Desiludir a atual e as prximas geraes, frustrar as esperanas mobilizadoras de
foras poderosas poder acarretar outras muitas dcadas perdidas.
4.2 No desprezar o passado

O nosso passado no quer passar. Tem fora para se manter, se projetar no presente,
ambicionando ser o futuro. Por isso a permanncia das desigualdades sociais, a
cidadania restringida, a democracia apenas formal, a economia apequenada, a retomada
primrio-exportadora, a predao ambiental, a posio externa inferiorizada.
A histria brasileira no registra exemplos de construo de amplos consensos
sociopolticos que suportassem projetos emancipatrios duradouros. Ao contrrio,
somos prdigos em casos de retrocessos, discriminaes, imposies. Alis, o
pas nasceu sob o signo da imposio. Os colonizadores se impuseram sobre as
populaes nativas, os povos autctones erroneamente chamados de ndios
devido aos conquistadores ibricos terem achado que haviam chegado s ndias.
Os dominadores portugueses se impuseram at mesmo sobre os seus patrcios, ao
para c extraditarem criminosos, adversrios polticos, desafetos e outros dominados,
todos na condio de degredados que deveriam povoar e cuidar das novas terras.
Posteriormente, se impuseram aos africanos, fazendo-os cativos em sua terra e
subjugando-os aqui como escravos. Os senhores lusitanos se impuseram aos
homens de poucas posses que para c emigraram na tentativa de melhorar de vida,
poca da minerao aurfera, negando-lhes pleno acesso aos direitos e privilgios
que usufruam.
O Brasil, diferentemente dos Estados Unidos, do Canad, da Austrlia, no

foi uma colnia de povoamento, donde surgiam cidados independentes, altivos,
que coletivamente criaram naes exemplares, progressivamente mais democrticas
e inovadoras. Mesmo quando o Brasil deixou de ser uma colnia (de explorao),
a imposio continuou a ser o mtodo estabelecedor das normas sociais, polticas
e econmicas. A independncia nacional no foi o pice de um movimento de
mobilizao, conscientizao, organizao e lutas coletivas. Foi uma articulao
das elites que impuseram um imperador portugus e preservaram os privilgios,
deixando intocado o status quo.
As imposies se sucederam em grande nmero. Todos os grandes dissensos
explicitados durante o Imprio ganharam o formato de rebelies, revoltas e guerras
civis. A ordem, favorecedora dos interesses dos mais poderosos, era reimposta a ferro
e fogo. A unidade nacional era conseguida a custa de muito sangue. As feridas
no cicatrizavam em definitivo, reabrindo em novos e violentos embates fratricidas,
resultando em novas imposies. E elas se sofisticavam medida que a populao
crescia, a sociedade se tornava mais dinmica, os problemas mudavam de natureza.
A Lei de Terras, de 1850, um bom exemplo desta capacidade de sofisticar-se.
Diante da iminncia do fim da escravido e da certeza de no mais ser possvel dar
continuidade ao trfico de negros africanos, os senhores da terra (caf), do dinheiro
e do comrcio estabelecem que o acesso a terra deixava de ser livre, como o era
desde 1822 (bastando assegurar a sua explorao em benefcio prprio), para passar
a ser vendida por altos valores monetrios. Foi a nossa reforma agrria s avessas.
O oposto do que fez os Estados Unidos poucos anos depois e que fizeram todos os
pases hoje democrticos e desenvolvidos. Foi uma imposio antecipada, por isso
mais sofisticada, pois estabeleceu uma barreira intransponvel para a propriedade
fundiria aos futuros libertos, aos homens livres e pobres e aos inevitveis imigrantes
estrangeiros. Impuseram-lhes a condio de futuros sem-terra, mo de obra farta e
barata, sem direitos e com excesso de deveres, antes mesmo que a ela chegassem.
A Repblica continuou a tradio. De novo, impuseram-se a vontade e a
esperteza de uns poucos. Os mesmos, tardiamente atualizados nas concepes e
experincias trazidas pelos ventos vindos do Norte. A repblica no republicana,
sem cidados, sem democracia, sem direitos civis, polticos e sociais para a massa do
povo. A Repblica (nascida) Velha, dos bares, coronis e senhores das provncias.
Se o povo no compreendia ou se compreendia e queria mudar, novas imposies
se faziam. Canudos (Bahia) e Contestado (Santa Catarina e Paran), entre muitos
outros, so comprovaes cabais dessa enorme capacidade de imposio. O objetivo
era to somente o de manter o poder, a riqueza e os privilgios decorrentes.
Um projeto de nao? Sim: continuar tudo como tudo era. Sem ameaas, instabilidades,
inseguranas que impeam de ser feito o que sempre se fez. Para os mesmos.
Quo nova seria a Repblica Nova? Resultada de uma revoluo liderada

por um caudilho com interesses contrariados, imps-se perante os derrotados
e grande maioria da populao que havia sido apenas espectadora temerosa.
De novo, uma repblica sem poder para o povo, ou seja, sem democracia,
sem acordos sociais amplos e slidos. A progressiva incorporao dos segmentos
populares pelas polticas governamentais e pela arena pblica feita como um
mecanismo de cooptao. No se dialoga, no h negociao equilibrada, no se
constroem consensos. O Pai dos Pobres fala e os pobres escutam. O promotor da
industrializao decide e os empresrios (muitos so criados pelo prprio Estado)
cumprem. So constatveis realizaes de vulto? Sim. A constituio do Estado
moderno tem o seu incio ali. A criao do DASP ser um marco na histria
administrativa brasileira; as universidades e escolas tcnicas so implantadas, a
CLT (urbana), o salrio mnimo (urbano), a CSN, a CVRD. H progressos?
Sim. Todos eles se sustentam? No. As disputas so ferrenhas. Os conflitos se
desdobram em golpes, de todos os tipos. O dilogo uma quase impossibilidade.
As pequenas oportunidades no so cultivadas e alargadas. Havia um restrito projeto
nacional formulado pelas lideranas, expressando os interesses dominantes, mas
no abraado e apropriado pela nacionalidade, que, de resto, ainda no havia se
constitudo enquanto cidadania ativa, no que foi dificultada tambm pela atuao
governamental. Alguns avanos polticos e outros tantos retrocessos econmico-sociais,
mas tambm polticos (governo Dutra) atestam a fragilidade daquilo construdo sem
dilogo sincero, sem acordos legitimadores, sem amplo respaldo social. No retorno
democrtico, quando Vargas eleito, o quadro se mostrava mais tenso. Alguns avanos
se fazem com apoio popular e forte oposio BNDES, Petrobras, agrovilas na regio
Centro-Oeste. Os antagonismos explodem, deles ficando uma Carta Testamento, vises
inconciliveis e disputas acirradas.
Democracia restrita, acordos entre alguns, marginalizao de muitos, oposies
ferrenhas, polarizaes. Mesmo assim, forte determinao e elevada capacidade de
lidar com conflitos fizeram os cinquenta anos em cinco. Em alguma medida do
continuidade ao esforo anteriormente empreendido; em outras medidas, se no
o contradizem, pelo menos so distintos (a abertura ao capital estrangeiro, menor
nfase na ampliao de direitos, menos ateno institucionalidade etc.); e em
outras tantas so aberturas de novas frentes. A vontade de poder do governante e
o voluntarismo estatal por ela motivado criam impulsos potentes, temperados pela
simpatia, habilidade e tenacidade de Juscelino Kubitschek. O projeto de nao,
parcialmente formalizado no Plano de Metas, era ambicioso. Nele, JK enfeixou
tanto o que permitia a sua viso penetrante de estadista, como as aspiraes menos
visionrias da elite dominante brasileira (compensando alguns dos seus setores mais
atrasados com promessas de conservar-lhes as posies), mediadas por uma

leitura arguta das possibilidades oferecidas pelo contexto internacional.
Transformaes estruturais acontecem, mas sem a amplitude e a profundidade
necessrias conformao de uma realidade social, poltica e economicamente mais
equilibrada e dinmica, e por isso mesmo no se mostraram capazes de serem
vetores de um processo de pactuao social. A alguns, todas ou muitas das
mudanas se apresentam como imposies, como ideias descabidas, como
construes artificiais. Outros, a massa de trabalhadores rurais e agricultores familiares,
simplesmente no foram contemplados. Muitos eram apenas espectadores ansiosos
para ver se alguns ganhos teriam. De qualquer maneira, inegvel que no espao de
cinco anos, muito pouco em termos de tempo histrico, profundas transformaes
foram produzidas, algumas poderosas sementes foram lanadas, crescendo e dando
frutos em meados da dcada seguinte.15 A ausncia de consensos mostra que cinco
anos so cinco anos. Cinquenta seriam, se a construo inacabada tivesse defensores
em grande nmero, conscientes e crentes de que o projeto poderia ser do interesse
de quase todos, contemplando-os diferentemente, com ganhos diferenciados, em
prazos distintos, assegurando a perenidade necessria construo de uma nao mais
equitativa, prspera e soberana.
Por mais que as formalidades democrticas tenham sido respeitadas, a
ritualstica institucional cumprida, depois dos cinco anos de auge, a crise latejava e se
espraiava em dimenses variadas. Insidiosamente, os desencontros avolumavam-se, os
desentendimentos prosperavam, os confrontos ideolgicos se aprofundavam. Com o
dilogo se tornando enormemente dificultado, atingir o consenso, que permite o
Projeto Nacional, se constitua em uma impossibilidade. As posies extremadas
muitas vezes expressavam interesses antagnicos, outras tantas apenas eviden-
ciavam conflitos cognitivos e indisposio dialgica. Seja como for, a crise se
agudiza. Incompetncias intelectuais e polticas esquerda e direita do espectro
das foras tidas como democrticas dramatizam o quadro. Resumindo, so duas
as vises de Brasil, so dois os projetos de nao; um mais democrtico-popular,
o outro elitista-conservador; um mais soberano e com reformas de base, o outro
modernizante, com articulao submissa a interesses externos. A sada se dar por
novas e violentas imposies. Golpe, contrarrevoluo ou regresso autoritria, pouco
importa a denominao ou o enquadramento conceitual se as consequncias sero
as mesmas. A nova e violenta imposio desmascara outras formas autoritrias de
dominao e imposio. Por exemplo, o clientelismo e a demagogia que, entretanto,
permanecero muito atuantes pelo grande interior do pas, subjugando imensos
contingentes de brasileiros.
15. Ver Cardoso de Mello (1975).

O novo regime, por sua prpria natureza (militar, hierarquizado e avesso a

debates) no favorece o dilogo sequer entre os que diretamente eram seus bene-
ficirios. Uma questo de ndole. queles que lhes davam suporte sociopoltico, e
eram os destinatrios de suas atenes, concediam-se audincias, convidava-se para
jantares, nos quais os interesses eram explicitados e coordenados com os projetos
governamentais. As decises so tomadas pelos que se autodesignam representantes,
defensores ou encarnaes dos Objetivos Permanentes do Estado Nacional e impostas,
diferenciadamente, aos diversos setores da sociedade brasileira. Aos que lhe resistem
so reservados instrumentos variados: oferta de vantagens e privilgios; presso
econmica, creditcia e fiscal; os rigores da lei, mudada segunda as convenincias
dos poderosos; a fora da represso legal; a fora bruta da represso subterrnea,
do aparato policial-militar clandestino prpria legalidade criada pelos atos
institucionais do Executivo dos Generais ou do Legislativo manietado. Ao Judicirio
subjugado pouco ou nada adiantava recorrer.
Assim ingressamos no Milagre Brasileiro. E ele no foi uma miragem ou
uma pea de marketing. O pas passar por to profundas e extensas transformaes
que outro ser o seu perfil e suas caractersticas ao fim do regime militar.
Tal processo no se deu ao acaso: havia um abrangente projeto de nao e uma bem
definida estratgia para implement-lo. Reformas diversas (monetria, bancria,
tributria e fiscal, previdenciria, trabalhista, dos sistemas habitacional e educacional,
da administrao pblica) lanaram as bases. Um aparato institucional criado
para promover o projeto de nao, fornecendo os instrumentos, os meios de ao
necessrios, as condies operacionais para a implementao do projeto. Foram
concebidas diversas instituies, cada qual ocupando um lugar definido para a
execuo da estratgia desenhada, e permanentemente atualizada. o caso de
fundaes e autarquias, como o Banco Central, o Ipea, o Incra, o Instituto de
Pesquisas da Amaznia (Inpa) e o Instituto de Pesquisas Espaciais (Inpe), a CVM
e a SUSEP, o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (Inan), o Inmetro e o
Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI), para ficar em algumas poucas.
Muitas foram, tambm, as empresas pblicas constitudas: BNH, Serpro, Embrapa e
Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater), Companhia
Brasileira de Alimentao (Cobal) e Companhia Brasileira de Armazns (Cibrazem),
Central de Medicamentos (Ceme), Empresa de Planejamento de Transportes
(GEIPOT), CPRM, FINEP, Embratur, por exemplo. Encaixam-se com destaque
neste arranjo as grandes empresas de economia mistas fundadas no perodo: todo
o sistema Telebrs; as vinculadas a holding Eletrobrs (Eletronorte, Eletrosul,
Itaipu Binacional etc.), a Nuclebrs; todas as empresas da rea de petroqumica e
fertilizantes subsidirias da Petrobras, assim como a BR Distribuidora, a Petronave, a
Interbrs; as subsidirias da CVRD (Docegeo, Docenave, Vale International etc.);
as holdings Siderbrs e Portobrs, cada qual com uma pliade de vinculadas; a
Embraer, sem pretender a exausto. Ou seja, todo um aparato de interveno, cons-

truo de articulaes e sinergias foi sendo implantado com vistas a fazer um novo
pas. Quase nenhum problema ou deficincia (aos olhos dos dirigentes, bvio)
ficou sem o tratamento considerado o adequado, ao seu tempo: desenvolvimento
regional (Sudam, a Sudeco, a Sudesul);16 meio ambiente (Secretaria Especial do
Meio Ambiente); desenvolvimento urbano e metropolitano (Conselho Nacional
de Desenvolvimento Urbano); transporte metrovirio; rediviso territorial (fuso
Rio de Janeiro com a Guanabara, diviso do Mato Grosso, estado de Rondnia);
meteorologia; sistemas de informaes estatsticas, cartogrficas e gerenciais. Pouco
escapava viso perspicaz dos estrategistas e decisores do regime.
Com o tempo o projeto de nao ganha nome, Brasil Potncia, revelando que
reconheciam, autoritria e autocentradamente, o prprio sucesso e acreditavam
na continuidade da trajetria em prazo longo.17 A poltica externa vai se tornando
mais independente, superando o inicial alinhamento automtico com os Estados
Unidos, a ponto de criar atritos (por conta das posies brasileiras na frica, no
Oriente Mdio, do Acordo Nuclear com a Alemanha etc.). As ambies crescem:
um vigoroso programa de desenvolvimento cientfico e tecnolgico; uma indstria
aeroespacial; outra de armamentos, progressivamente mais sofisticados; um automvel
nacional (Gurgel); um programa nuclear; a busca da autossuficincia em petrleo
e outros combustveis lquidos (lcool e leos vegetais); inovaes nacionais em
telecomunicaes; uma lei e uma indstria de informtica (hard e softwares), alm
de vrias outras realizaes e muitas pretenses. Sabiam que tinham adversrios,
mas se consideravam poderosos e detentores de recursos e conhecimentos nicos.
Dspotas esclarecidos da segunda metade do sculo XX.
A ambio produziu a crise, a arrogncia impediu de ver os movimentos do
mundo real, o sucesso trouxe o fracasso. Uma larga frente de investimentos pblicos
esgotou a capacidade financeira do Estado e se fez em endividamento excessivo e
crise fiscal. A vontade de potncia ignora o tamanho dos choques do petrleo e as
suas consequncias econmicas, financeiras, tecnolgicas e geopolticas (o Brasil
uma ilha de tranquilidade em meio ao mar turbulento, Ernesto Geisel). As muitas
transformaes produzidas, em praticamente todas as dimenses da vida nacional,
fizeram a sociedade e a economia mais complexas, mais difceis de serem comandadas,
mais conflitivas, impedindo, naquelas circunstncias, nova fuga para frente, que foi a
sada historicamente utilizada para harmonizar interesses contraditrios.18 A poltica
se expande e adentra os quartis, os sindicatos de trabalhadores e os escritrios
16. E os fundos de desenvolvimento regional (Finor e Finam) e para o desenvolvimento de setores especficos (FISET pesca,
reflorestamento e turismo), Zona Franca de Manaus e seus incentivos fiscais. Tambm os fundos para a marinha mercante,
para a manuteno e expanso da rede viria e, posteriormente, para as telecomunicaes, entre muitos outros.
17. Ver Lessa (1998).
18. Ver Fiori (1995).
empresariais: Frota tenta o golpe; Euler Bentes o general candidato das oposies
Presidncia da Repblica; as greves explodem no ABC e ganham terreno; as Cartas
dos Empresrios, nos Fruns Gazeta Mercantil, trazem posicionamentos graves e
so lidas por todos. Lenta e agnica transio.
A perigosa Campanha das Diretas J (poderia o povo tomar o seu destino nas
prprias mos?) estimula a rpida articulao por cima. Por essa via a elite acerta-se
no fundamental, no perder o poder, congregando adversrios quase inimigos na
confivel Aliana Democrtica Liberal. Confivel at para o regime que expirava.
A Repblica Nova tinha como bandeira a secularmente desejada Mudana J.
De qu para quem? Melhor no responder. No Brasil, acordos de elite so feitos
para viabilizar novas imposies. Se as condies polticas e psicossociais exigirem,
artifcios engenhosos devero ser usados. Plano Cruzado, levado oportunstica
e eleitoralmente exausto, e Constituinte no exclusiva podem servir. Grandes e
belas oportunidades para a construo de acordos sociais amplos, de um projeto nacional,
so desperdiadas. A engenhosidade enganadora se revela fraca e a crise se instala.
So buscadas sadas fceis em sucessivos programas de estabilizao monetria para a
inflao galopante e em pactos sociais. No do certo, pois a crise multidimensional
e a baixa credibilidade dos governantes no afiana mais nada. A Constituio Cidad
nasce sob fogo cerrado, em meio a negociatas diversas, a rolos compressores de um
Centro que tem horror a mudanas. Decepes. A Mudana J... era.
Busca-se o novo. Mas a malandragem antitica soube espertamente explorar
o egosmo e o medo dos poderosos. Abre-se o caminho para o salvacionismo do
oligarca travestido de modernizador moralizante. Aventureirismos e voluntarismos.
Bucaneiros sfregos dos butins da nao, sob a complacncia da elite acovardada e a
incompreenso e a frustrao populares. Contribuiu, e muito, a incapacidade reativa
dos setores organizados, prostrados por profunda recesso, desiludidos e desorientados
diante da imploso sovitica e sob o ataque da avassaladora ideologia neoliberal.
Ainda que tudo tenha limites e um dia encontre o seu fim (impeachment),
comea a ficar evidente que a Marcha da Insensatez19 tinha se instalado entre ns.
Havamos inaugurado o processo no qual nossas elites dirigentes passariam a decidir,
de forma sistemtica, contra os seus e os nossos prprios interesses nacionais, mesmo
quando alternativas eram declaradas e defendidas. Abertura comercial escancarada,
endividamento externo e interno acelerado, desmanche do aparato estatal,
abominao do planejamento estratgico pblico, degradao da infraestrutura,
financeirizao da riqueza, endeusamento da globalizao, desnacionalizao da
19. Essa a instigante constatao de Brbara Tuchman (A Marcha da Insensatez. Ed. Livraria Jos Olympio, 3a edio,
Rio de Janeiro, 1989) para os processos nos quais incorreram diversas naes, em diversos momentos (tanto que o
subttulo do livro De Tria ao Vietnam), nos quais seguidos dirigentes tomam, continuadamente, decises que
contrariam os seus interesses (e dos seus respectivos pases), mesmo quando alternativas existiam e eram anunciadas
e insistentemente defendidas por pessoas que lhes eram prximas.
estrutura produtora de bens e servios, encurtamento das cadeias produtivas,

aumento da dependncia externa, submisso incondicional aos interesses do Imprio,
negao das possibilidades de concertar e implementar um projeto nacional. Juros
escorchantes, crescimento econmico pfio, renda per capita estagnada, aumento
da concentrao da renda e da riqueza, bloqueio da mobilidade social.
Pensamento e caminho nicos. No existem alternativas, no existe uma
nica alternativa, nunca existiro alternativas. O futuro est dado, a criatividade
est abolida, a imaginao e a inveno proibidas. Nada alm de conformao.
Quando muito tentar, na pequena medida do possvel, compensar os desgraados,
pois no h outro modo de lidar com o inevitvel.
Mesmo pela via da imposio ou dos restritos acordos entre elites impostos
ao restante da sociedade, mesmo sem democracia ou com estreita democracia
formal, o pas se industrializou, urbanizou-se, modernizou sua agropecuria,
construiu considervel rede infraestrutural, criou (deficientes) sistemas pblicos
de educao, sade, saneamento, previdncia social, adquiriu razovel
competncia cientifica e tecnolgica. Por no termos um projeto nacional
resultante de um amplo entendimento nacional e de um democrtico processo
de concertao, a contrapartida foi um aumento das desigualdades sociais, regionais,
entre o urbano e o rural. Um pas desequilibrado, muito heterogneo, com
baixo dinamismo econmico, vulnervel s presses e instabilidades externas.
Um pas apavorado com o aumento vertiginoso da insegurana pblica e da
violncia social, assistindo, meio passivamente, diminuio da solidariedade
e da coeso social e progressiva destruio de valores bsicos que amalgamam
povos e fazem naes.
consequncia tambm do modo e da forma como tudo se deu, sem acordos
socialmente legtimos, sem o consenso construdo entre os atores sociais
significativos, sem a adeso majoritria do povo, estarmos a regredir de posies
obtidas no cenrio internacional. Fomos a 7a economia do mundo, hoje somos a
10a ou a 14a (a depender da metodologia de clculo do PIB e da taxa de cmbio) e
correndo o risco de cair na escala, por conta da nossa baixa performance, inclusive
mais baixa que a mdia da Amrica Latina, em quase todos os anos da presente
dcada.20 Em 1960 ocupvamos o 43o lugar no rank do IDH da ONU/PNUD.21
Atualmente estamos na 70a posio. So constataes a mostrar que o retrocesso
no uma impossibilidade histrica. O que feito sem slidas bases na sociedade
pode ser destrudo ou perdido por falta de defensores poderosos. O que em seu
tempo parecia ser vigoroso, depois de uma volta na espiral da histria pode se
revelar frgil e sucumbir sem esforo maior.
20. Ver Cepal 2006-2007.

21. Ver Ipea et al. (1996).
Mas as opes existiram e existem, assim como sempre possvel construir

alternativas, mesmo demandando tempo, pacincia e muita determinao dos
dirigentes e do povo.
4.3 Aprender com a experincia alheia

A experincia internacional mostra que muitos foram os pases que conseguiram
enfrentar desafios intimidadores, at mesmos ameaadores de suas respectivas
existncias. Rapidamente, e a ttulo de exemplo, vale a pena considerar alguns
casos que se tornaram verdadeiramente paradigmticos.
Os Estados Unidos se formaram base de um contrato social revolucionrio,
fundador de um novo tempo histrico e referncia para muito do que adviria no
processo sociopoltico do Ocidente. Um projeto generoso para a poca. Desde ento,
tal contrato regula e orienta o seu desenvolvimento nacional. Reinterpretado quando
as circunstncias exigem, mas nunca contestado em seus princpios basilares.22
Assim, durante a Grande Depresso, provocada pela derrocada burstil de 1929, o
presidente F. D. Roosevelt conclamou a sociedade americana para a construo do
New Deal, um pacto para o enfrentamento da mais profunda crise econmica que
o pas iria conhecer e para dar nova face ao tecido social estadunidense. Enfrentou
resistncias, oposies virulentas, mas ao final conseguiu convencer a grande maioria,
e em particular a elite, de que os potenciais de ganhos eram muito grandes e, se
bem coordenados, as vantagens se mostrariam, difundindo benefcios, seno para
todos, pelo menos para a grande maioria dos atores sociais. Foi difcil, penoso, mas
os resultados vieram e so at hoje visveis. A sociedade e a economia estadunidenses
so bem diferentes ao sair da crise, com estas diferenas dando caractersticas e
dinamismo mpares nao americana.
Depois da arrasadora derrota, em 1945, o Japo formulou um novo projeto
nacional que pode ser visualizado no acordo para se ter uma sociedade mais igualitria
e coesa, uma economia extremamente dinmica, uma insero internacional
altiva e comprometida com a paz. Tenazmente perseguido, promoveu as liberdades
civis e polticas, a reforma agrria, a educao universal e de qualidade em todos os
nveis, um vigoroso desenvolvimento cientfico e tecnolgico, a introduo acelerada
de inovaes de todos os tipos e em todos os mbitos, o menor desemprego
possvel, o emprego vitalcio (para boa parte dos trabalhadores) e a renda crescente
do trabalho, a elevao sistemtica da qualidade de vida da massa da populao.
emblemtico dessa disposio o estabelecimento do Imposto sobre as Grandes
Heranas, com alquota de 50%, para que as fortunas pessoais deixassem de existir
em quatro geraes, permitindo aumentar a solidariedade e a coeso social em
uma sociedade mais igualitria. O Movimento pela Produtividade e Qualidade
22. Talvez o Patriot Act, conseguido por George W. Bush aps o 11 de Setembro, seja, se no a nica, uma das poucas excees.
instituiu, de forma pactuada, em 1954, uma regra bsica para a distribuio dos
ganhos auferidos pela rpida incorporao de progresso tcnico e inovaes
organizacionais: parte maior seria transferida aos preos, em seguida aos salrios e,
por ltimo, aos lucros. Estes sempre tiveram taxas muito baixas no Japo, o que era
compensado pela enorme massa e por um esquema de financiamento ao investi-
mento bastante generoso. Um poderoso planejamento estatal, uma articulao fina
entre todos os interesses (governo, partidos polticos, empresariado, trabalhadores,
com a participao da academia) e a negociao permanente fizeram possvel o
pas se tornar uma potncia econmica em pouco mais de trs dcadas, uma nao
com os melhores indicadores sociais e nveis de vida, uma sociedade pacfica, com as
menores taxas de criminalidade e violncia do mundo. Construram-se assim. Tendo
sido destrudos, sob grandes restries, com carncia de recursos naturais e energticos,
superaram-se. Porque coletivamente o quiseram, se organizaram para tanto e, sem se
intimidarem, o fizeram.
Igualmente no ps Segunda Guerra Mundial, diversos pases europeus empre-
enderam a construo de pactos sociais amplos com o fito de eliminar os traumas
do totalitarismo nazifascista, do militarismo e da prpria guerra e, no menos
importante, de orientar o encurtamento da distncia (social, tecnolgica, econmica etc.) que
os separavam do estgio alcanado pelos Estados Unidos. Na Alemanha, igualmente
derrotada, destruda, dividida, com uma sociedade cindida poltica e ideologicamente,
o esforo haveria de ser monumental. De um lado o sofrimento, de outro a altivez
e o desejo coletivo de superao. O discernimento e a competncia das lideranas
compunham o tringulo que tornou possvel inaugurar um dilogo social esclare-
cedor e o estabelecimento de consensos que resultaram no pacto corporativo para
a economia social de mercado que ilumina as relaes sociopolticas e econmicas
at o presente. Manejando com habilidade as dificuldades e as vantagens de sua
insero geopoltica durante a Guerra Fria, a Alemanha soube se fazer em novas
bases, criando uma sociedade pouco heterognea, coesa e democrtica, uma
economia dinmica e, superando resistncias vrias, integrada com o resto da
Europa Ocidental. Tal qual o Japo, em pouco menos de trinta anos era a terceira
economia do mundo e uma das mais prsperas sociedades. Abdicando radicalmente
do militarismo e de qualquer pretenso expansionista, conseguiu conquistar a confiana
dos pases vizinhos e liderar, ao lado da Frana, a formao da atual Unio Europeia.
No so feitos pequenos. No so realizaes conseguidas sem amplo embasamento
social, sem o respaldo concertado dos atores sociais nacionais. Prova disto que, em
grau muito maior ao do Japo, a direo poltica do pas esteve, ao longo do tempo, nas
mos dos diversos partidos polticos democratas cristos, liberais, socialdemocratas e
nem por isso o processo foi interrompido ou desvirtuado. O Pacto Corporativo para
a Economia Social de Mercado uma construo, uma conquista do povo alemo.
Na Itlia, igualmente machucada pela guerra, com a sociedade tambm

dividida pelas adeses ao fascismo, ao socialismo/comunismo, democracia crist,
com uma economia menos diversificada, com graves problemas regionais, a tarefa
de se refazer no seria pequena ou simples. O entendimento, por grande parte das
lideranas nacionais, dos atores sociais significativos e por expressivos segmentos de
uma populao mais politizada e com fortes vnculos comunitrios, do momento
em que se vivia e do tamanho dos desafios, fez toda a diferena. Resultou na
conformao do que foi chamado de bloco histrico (socialistas, democratas cristos
e apoio crtico dos comunistas) que levou a cabo um programa de transformaes
socioeconmicas, de integrao regional e afirmao cultural que colocaram o pas
em patamares muito superiores aos do pr-guerra. No caso italiano, tambm
destacado o enorme valor atribudo aos acordos construdos com base no dilogo
esclarecido e socialmente legitimado. Desde o final da Segunda Guerra at o incio
da presente dcada, o tempo mdio de durao dos gabinetes ministeriais era inferior
a um ano. Alternavam-se no poder as diversas foras poltico-partidrias (inclusive
entre as faces de um mesmo partido), alterava-se a composio da aliana, mas o
projeto nacional perdurou.
A Frana merece ser lembrada por suas peculiaridades. Invadida, dividida sob
o governo ttere de Petain, parcialmente destruda, resistindo internamente com os
maquis e conclamada do exterior por De Gaulle e outros, saiu da guerra vitoriosa,
mas sob o trauma do terror nazista e com a grande e aberta ferida do colaboracio-
nismo que alcanou considerveis contingentes. No fosse a lucidez de expressivos
dirigentes comunistas e socialistas, o nacionalismo arraigado da maioria do povo e
a forte liderana de Charles De Gaulle, as coisas teriam ficado muito mais difceis.
Tudo isto, no entanto, pouco valeria sem um acordo interclasses clarividente e
duradouro que permitiu fazer o pas avanar clere. Sob um planejamento estatal
democrtico e participativo, buscou-se explorar todas as possibilidades identifica-
das, promovendo o equilbrio regional, atentando para as especificidades do rural
e do meio ambiente, incentivando setores econmicos promissores, ampliando o
Estado do Bem-Estar Social. E no s sob o General, mas sob outras lideranas
que o sucederam, inclusive a dos socialistas, com Mitterand. Reafirmando os valores
republicanos, aprofundando a democracia, mantendo os direitos e a proteo social
quando os mesmos eram atacados em diversos pases, fortalecendo a economia
nacional, a Frana conseguiu um lugar de destaque na Europa e no mundo. Seu papel
na construo da Unio Europeia foi decisivo. Entender como os lderes franceses o
fizeram, como atriburam importncia em trazer a Alemanha para a comunidade das
naes europeias, apesar de todo o seu passado belicoso e, em particular, do nazismo
recente, algo muito raro. Talvez seja um dos poucos casos onde houve efetivo
aprendizado com a histria (Tratado de Versailles), associado com viso longa de futuro.
Para ns brasileiros, o Pacto de Moncloa celebrado na Espanha ps-Franco

teve grande e particular interesse, pois na mesma poca discutamos as possibilidades
de transitarmos do regime militar para uma autntica democracia. Infelizmente
no aprendemos quase nada com os espanhis. Arrebentados por uma guerra civil
que fraturou a sociedade por longos quarenta anos, os democratas espanhis de
todos os matizes (dos comunistas direita esclarecida) acordaram as bases para a
reunificao nacional. Respeitando diferenas de todos os tipos, as peculiaridades
e as vontades regionais, acertaram o mnimo denominador comum a todos: uma
Espanha democrtica; uma institucionalidade a ser por todos defendida; a mobilizao
das potencialidades nacionais, respeitadas as autonomias regionais; uma sociedade
prspera; uma economia a ser integrada da Europa. O Pacto de Moncloa lanou as
bases para a irreversvel retomada da democracia e para o vigoroso processo de desen-
volvimento espanhol. Desde ento, a Espanha sofreu tentativas de golpes, conviveu
com movimentos separatistas, integrou-se Unio Europeia, passou por diferentes
governos (conservadores e socialistas), sem abandonar os princpios e valores pactuados.
Tambm fruto de um grande acordo, de um ambicioso projeto e de um
sofisticado processo, agora de mbito supranacional, a constituio da Unio
Europeia. Lanado h mais de cinquenta anos, foi sendo alargado e aprofundado
base de delicada construo de unanimidades sobre os todos os aspectos envolvidos
na constituio de uma unio progressiva de naes. Sem dvida o exemplo,
pela sua complexidade e pelos valores que a presidiram: solidariedade; igualdade;
respeito s especificidades nacionais; progressividade; determinao intertemporal
e intergeracional, entre outros. Por sua recentidade, deve ser de todos conhecido,
e dever ser objeto de discusses e de aprendizado por longo tempo, at porque
um processo que se encontra em curso, sobre permanente avaliao e revises
aperfeioadoras.
Os casos aqui sumariados, e outros poderiam arrolados, mostram ser possvel
contra-arrestar tendncias indesejveis ou at mesmo destrutoras de futuro.
Eles estimulam a tentar construir um projeto que atenda ao, to fora de moda, bem
comum. Um projeto que no seja mais um jogo de soma negativa, como tantos
jogados em nossa histria e que nos colocaram onde hoje nos encontramos. So
experincias concretas, vividas por povos inteiros, desenhadas e empreendidas por
personagens singulares, em condies especficas e em tempos determinados, que
no ficaram marcados como sendo tempos fceis. So exemplos de que o impossvel
transitrio, de que possibilidades bem aproveitadas podem fazer a diferena, de
que o aparentemente inconcilivel pode ser harmonizado em horizontes temporais
diferenciados. Mostram ser possvel abrir jogos de soma positiva, onde todos
possam ganhar, uns mais e antes do que outros, mas com os ganhos dos
primeiro se tornando, eles mesmos, ganhos dos outros em tempos diferentes.
O que tal processo no comporta que os mesmos sempre ganhem, cada vez mais,
em detrimento da maioria.23
23. A distribuio de renda se traduz em ampliao do mercado consumidor que permite maiores massas de lucro,
incentivam o investimento e a inovao etc. A distribuio da riqueza produz sociedades mais homogneas, mais coesas,
consequentemente mais solidrias, menos violentas, mais seguras. E assim por diante.
5 NO SUBESTIMAR OS DESAFIOS E SE PREPARAR PARA ENFRENT-LOS

A definio de um projeto nacional de desenvolvimento em um pas submetido
ao regime democrtico ser sempre o resultado de um grande acordo ou pacto
que exprima os valores e princpios, as vises e os interesses comuns maioria dos
atores sociais de uma determinada sociedade. Expressa o mximo consenso social
possvel, em uma certa circunstncia, em um tempo definido, e ser permanentemente
atualizado, se for levado prtica.
Um projeto nacional no elimina conflitos, no suprime a luta de classes.
Sequer assegura que todos ganhem ao mesmo tempo. um acordo que sanciona
ganhos e perdas ao longo do tempo, com vistas a que todos se beneficiem,
diferentemente e alterando as relaes de poder, em um prazo mais dilatado.
Estabelece sobre o qu e como devem ser aplicados os esforos e recursos detidos
por todos os pactuantes, objetivando a realizao dos interesses comuns, cons-
truo daquelas caractersticas de pas que foram objeto de consenso. O que no
foi contemplado no projeto pactuado continuar em disputa ou poder vir a ser
incorporado em sucessivas negociaes. No um processo que se encerra nem
um projeto com prazo finito.
Conforma, como mostram diversas experincias internacionais, um modo de
convivncia social, uma maneira democrtica de produzir unidade na diversidade.
Acordar um projeto de desenvolvimento para o Brasil uma tarefa de flego. No
algo que se far rapidamente e de modo fcil. Nossa sociedade muito heterognea
e desigual, sob todo e qualquer ponto de vista. Construir consensos sobre as bases
em que se dar a sua elaborao o primeiro e decisivo passo. Quais os valores que
orientaro a formao de uma viso de futuro do pas? O que os diversos atores
sociais estaro dispostos a fazer, alguns dos quais tendo que abrir mo dos seus
interesses imediatos para assegurar possibilidades de sermos diferentes e melhores
frente? Como construir um pas que convenha a todos e que seja superior, em
mltiplas dimenses, ao que somos hoje?
As respostas podero ser muitas, a depender da perspectiva que se adote e dos
objetivos que se procure defender. Trata-se, portanto, de conseguir encontrar uma
perspectiva que seja comum grande maioria dos atores sociais.
No parece ser de todo exagerado concebermo-nos como se situados em uma
encruzilhada. Existem caminhos que levaro a lugares diferentes. Existe, inclusive, a
possibilidade de um novo caminho ser construdo, se nenhum dos que se apresentarem
permitir chegar ao destino desejado. Assim fizeram os pases hoje considerados
vitoriosos ou que esto em vias de se tornarem: construram os caminhos com os quais
imaginaram fazer o futuro que lhes interessava. Ainda que as atuais circunstncias no
sejam as mais propcias, ao se ter em mente que o mais importante saber alargar
os espaos de possibilidades existentes e que a inventividade e a determinao de
um povo unido em propsitos comuns so foras poderosas, criar condies para se
fazer o necessrio passa a ser uma possibilidade. dado tentar, base da construo
de conceitos e formulaes potentes e apropriadas, do estabelecimento de uma
compreenso que permita organizar o roteiro bsico para reverter as tendncias
negativas e inaugurar uma espiral virtuosa de democracia aprofundada, incluso
social, reduo de todas as desigualdades, desenvolvimento equitativo e sustentvel,
uma vida pacfica e uma insero internacional soberana.
Nossa sociedade precisa ter claro que na atual situao o caminho a ser
percorrido no est traado nem figura em qualquer mapa. Ser desbravado passo
a passo, com olhos fixos no destino que se busca alcanar. O processo de caminhar
tem, por esta razo, elevado valor e grande importncia estratgica. Devero estar
sempre presentes disposio e preparo para lidar com os erros que inevitavelmente
sero cometidos, realizando o aprendizado necessrio. Por diversas vezes tero que
ser renegociados o ritmo da caminhada, as mudanas de traado, o modo de
enfrentar os obstculos, a maneira de construir ou aproveitar os atalhos. Disposio
para buscar acordos, desprendimento, viso de longo prazo, determinao so
ingredientes fundamentais em uma longa marcha. Longa, mas que ir incorporando
ganhos progressivos, pois o futuro no um lugar distante no qual se chega depois
de muito tempo e se o encontra pronto. O futuro feito no dia a dia, mediante
aes consistentes com o grande objetivo. Deve estar sempre presente que o longo
prazo comea hoje.
No se trata de uma panaceia. As sociedades que assim fizeram no deixaram
de enfrentar crises, dificuldades, conflitos e contradies. No se refizeram de
imediato nem se tornaram mais democrticas e igualitrias da noite para o dia; o
paraso no foi encontrado ao concordarem sobre o que tentariam ser. Dificilmente
so hoje o que imaginaram ser no passado: adaptaram-se s circunstncias que no
controlavam, renegociaram quando assim pareceu ser necessrio ou conveniente.
Mas, seguramente, nunca desistiram nem consideraram render-se aos interesses
que lhes eram alheios ou aos problemas postos pelas realidades de cada dia. Esto
sempre em construo, a cada dia ambicionando ser mais. um propsito
permanente, estrategicamente perseguido.
Algum poderia dizer tratar-se de uma utopia tentar empreender tal processo
no Brasil. No o , ou pode ser a depender do entendimento. No ser se conside-
rarmos a utopia como algo irrealizvel. Poder ser se a entendermos como o que
orienta o caminhar. Aqui, de certo modo, pode at ser menos difcil do que foi
em outros lugares. Somos muito desiguais, existem muitos preconceitos de classes,
certos traos culturais de nossas elites no favorecem o dilogo e elas tm horror

s mudanas, enormes parcelas do nosso povo no tm compreenso, educao e
informao que facilitem o trabalho, nossa sociedade pouco organizada. Tudo isso
verdadeiro. Mas no fomos devastados por guerras, no estamos irremediavelmente
divididos por ideologias antagnicas, no enfrentamos movimentos separatistas, no
estamos submersos em uma crise esmagadora e desorganizadora da economia e da
sociedade. Temos liberdades poltica e civil, vivemos em uma democracia formal, as
instituies funcionam, temos algumas propostas de pas publicamente colocadas,
temos formulaes parciais sobre o desenvolvimento nacional explicitadas, temos
potenciais enormes, temos recursos que no estavam disponveis aos outros pases,
temos uma restrita, porm ativa sociedade civil.
No pouco e pode ajudar muito. Se governo e atores sociais comprometidos
forem capazes de estimular e coordenar as vontades coletivas, as chances sero
considerveis. No podemos deixar de lembrar, como mostram diversas
experincias histricas, que quando as regras de representao democrtica e a
soberania do voto popular so aplicadas e respeitadas por longos perodos, mesmo
sem unidade de vises e interesses, podem ser criados valores, consensos e presses
para que a alternncia de poder no impea a continuidade de grandes objetivos
nacionais pactuados implcita ou explicitamente. Eles devem nortear a atualizao
permanente do projeto de desenvolvimento, sendo que o mais indicado a faz-la
o governo. Este detm viso global, possui as informaes necessrias, dispe
de quadros tcnicos e de capacidade de mobilizao da inteligncia e dos atores
nacionais. E, principalmente, possui a legitimidade e a liderana sem as quais a
tarefa se torna impossvel.
6 LIGEIRO OLHAR SOBRE O MOVIMENTO RECENTE DA REALIDADE BRASILEIRA

Aos que esto acreditando que estaramos ingressando em um auspicioso processo
de crescimento econmico sustentado, o qual nos levar, automaticamente,
condio de sociedade nacional desenvolvida, vale avivar a memria para que se
deem conta de que grande parte dos problemas hoje existentes o resultado dos
anos de crescimento acelerado com concentrao de renda, com inobservncia dos
preceitos democrticos e de equidade.
Esquecem do que foi produzido em passado recente, por exemplo, conduzir
o pas bancarrota por vrias vezes, aguar a financeirizao da economia, entre
tantos outros malfeitos. Parecem esquecer de mais de duas dcadas perdidas,
durante as quais abaixamos as nossas cabeas e nos fixamos no curtssimo prazo.
Hoje no demandam um projeto de futuro, continuam a rejeitar a atuao estatal
coordenadora de interesses diferentes e construtora das convergncias que superam
obstculos, no enxergam a importncia de se construir uma sociedade menos
desigual e mais coesa. Essa amnsia (ou cegueira) uma amostra do quanto
poderosa a fora da inrcia e o medo de construir e explorar alternativas.
A adoo pelo IBGE de uma nova metodologia para o clculo do produto

interno bruto (PIB) proporcionou novas interpretaes sobre a economia brasileira.
Alm de constatar um produto maior nos ltimos anos (1995 a 2004), colocou
em xeque as estimativas derivadas de modelo economtrico de previso das
possibilidades de crescimento econmico sem presses inflacionrias. Tal modelo,
adotado pelo Banco Central para calibrar a poltica monetria, justificou taxas
de juros muito altas e por longo perodo, no suposto de que se assim no fosse o
crescimento sem sustentao provocaria, inevitavelmente, acelerao inflacionria.
Estas projees estipulavam o limite de crescimento em 3,5%, limite este a partir
do qual surgiriam fortes movimentos altistas. Os novos nmeros permitem esperar
que o potencial de crescimento da economia brasileira encontrar-se-ia um tanto
alm das projees mais conservadoras e que no s as taxas de juros podem baixar,
como, e principalmente, a economia nacional pode crescer mais, gerando mais
empregos e maiores rendas, com relativa estabilidade de preos e, quem sabe, com
menores desigualdades sociais.
Uma outra concluso a de que, apesar da taxa de formao bruta de capital
fixo no ter crescido no perodo como era entendido necessrio, ainda assim
proporcionou elevao do produto consideravelmente superior. Esta poderia ser
uma indicao de que o investimento estaria se fazendo com uma produtividade
bastante maior que a registrada em passado no muito distante. Se assim for,
ampliam-se as possibilidades de crescimento sustentado e sem maiores riscos de
surgir presses inflacionrias endgenas economia nacional. Inclusive, parece ser
esta a expectativa do empresariado.
Segundo o IBGE, contas nacionais do terceiro trimestre de 2007, o investimento
e o consumo das famlias (mais empregos, renda maior e crdito facilitado, com prazos
largos e taxas cadentes) foram os principais responsveis pela expanso do PIB de 5,3%,
em relao ao mesmo perodo do ano anterior. Como h indcios de que a tendncia
persistiu, o crescimento do produto, em 2007, ser algo bastante superior aos 3,7% de 2006.
O Banco Central, Relatrio de Inflao de dezembro de 2007,24 projetava um aumento
do PIB da ordem de 5,2%, com a projeo de crescimento dos investimentos subindo
de 8,5% para 12,2%. A produo domstica de bens de capital teria apresentado um
aumento em torno de 20% em 2007 sobre os valores de 2006 e o volume importado
de bens de capital, em 2007, pode ter conhecido uma expanso de 33%.
A nova metodologia para medir a produo interna de bens e servios teve
outras consequncias importantes. A relao dvida/PIB caiu quase cinco pontos
percentuais, melhorando um indicador muito observado na avaliao das economias
nacionais. De igual modo, a carga tributria bruta tambm sofreu uma reduo,
j que calculada em relao ao PIB.
24. Disponvel em: <www.bcb.gov.br/?SISMETAS>. Acesso em: 28 de janeiro de 2008.

O IPCA fechou em 4,46%, ao final de 2007, cumprindo a meta de 4,5%,

estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional.
O efeito combinado dessas constataes deveria ser o de permitir uma queda
mais acentuada na taxa bsica de juros (Selic), uma ampliao do crdito, do
investimento e do consumo privados.25 Isso seria reforado pelas decises tomadas
pelo Conselho Monetrio Nacional, que em dezembro de 2007 decidiu manter
a meta de inflao para 2008 e 2009 em 4,5% e manteve a TJLP (utilizada pelo
BNDES em suas operaes de financiamento ao setor produtivo) em 6,25%.
O Banco Central promoveu redues da taxa Selic (variveis entre 0,25% e 0,5%)
desde agosto de 2005, fazendo-a cair de 19,75% para 11,25%, em setembro de
2007. Desde ento este valor tem sido mantido. A pergunta que se faz se o BC
no vai deixar se intimidar pelos imprecisos prognsticos sobre as consequncias da
crise americana e, dadas as condies imperantes na economia brasileira, retomar
a poltica de reduo. Tal opo traria efeitos benficos para o custo do dinheiro e
para conter a apreciao do real, sem prejudicar a relativa estabilidade dos preos.
E tambm para a poltica fiscal, que tem sido fortemente penalizada por carregar
uma dvida elevada e com custos muito pesados. No pode ser esquecido que
mesmo atualmente as taxas de juros reais praticadas no Brasil ainda so das mais
altas do mundo.
O crescimento econmico maior, a relativa estabilidade monetria, a ampliao
do emprego e dos rendimentos, a queda (insuficiente e muito lenta) da taxa de juros
bsica, o incremento das exportaes, o afluxo de capitais estrangeiros (especulativos e
produtivos), a apreciao do real,26 entre outros fatores, proporcionaram as condies
para uma considervel expanso do crdito. Mesmo com a taxa mdia de juros, para
todos os tipos de emprstimos, tendo fechado em 2007 ao redor de 35% a.a., com o
spread mais elevado do mundo, o volume total aplicado alcanou o equivalente a 35%
do PIB, contra 22% em 2003, e continua crescendo ms a ms. A taxa de juros mdia
a pessoas fsicas ficou em 45% a.a. e, para as pessoas jurdicas, 23%, em novembro
de 2007.27 Digno de destaque tem sido, tambm, o desempenho recente do mercado
de capitais no Brasil (BNDES, 2007). De acordo com a Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), em 2006 foram lanados R$ 110,2 bilhes em ttulos privados
de renda fixa e varivel, um crescimento real de 74% frente ao ano anterior.28
25. Se a crise do sistema financeiro americano, desatada por o estouro dos ttulos subprime, no contagiar o lado real
da economia e se expandir para o resto do mundo. Todavia, como dessa vez a coisa l e no c, no faltam vozes
(FMI, inclusive) a dizer que, na circunstncia, o apropriado adotar uma receita tipicamente keynesiana: baixar juros
e elevar as despesas pblicas.
26. O real apreciado frente ao dlar e ao euro tem sido um elemento na obteno da taxas de inflao de at um
ponto percentual abaixo da meta. A face perversa dessa apreciao retirar rentabilidade de muitos setores que no
conseguem resistir concorrncia internacional, principalmente a chinesa. Resulta, ento, o fechamento de fbricas,
quedas na produo, demisses e a transferncia de empregos, de produo e de arrecadao tributria para o exterior.
27. No por acaso, os bancos batem recordes de lucratividade (e de massa de lucros) a cada balancete que publicam.
28. A ttulo de comparao, em 2007, o BNDES concedeu emprstimos em um montante de R$ 65 bilhes.
Do total, as debntures representaram 63,1%. Esta uma fonte de financiamento

bem menos custosa que os emprstimos bancrios, e que est apresentando
crescimento acelerado desde 2004.
O desempenho da economia em 2007 possibilitou melhorias no mercado
de trabalho.29 Desde 2006 o emprego formal cresce mais rpido que a populao
ocupada. A taxa de desemprego (IBGE/PME) fechou o ano de 2007 com a mdia
de 9,3% e de 7,4% em dezembro, a menor desde 2002. Em comparao com o
ano anterior houve aumento de 3% no nmero de pessoas ocupadas, representado
por a criao de 1,6 milho de postos com carteira assinada, o maior nmero desde
1992, segundo o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED/MTE).
Esse comportamento do mercado de trabalho tem permitido uma recuperao
dos valores reais das remuneraes recebidas pelos empregados. Um aspecto importante
a destacar nesse processo que30 em 2007 teve continuidade a reduo virtuosa na
desigualdade dos rendimentos do trabalho, propiciada por crescimento real mais forte
nos estratos inferiores da estrutura salarial. Agregue-se a isso a poltica de valorizao
do salrio mnimo, que beneficia, direta e indiretamente, em torno de 30% da
populao brasileira, por conta do seu efeito farol31 e de sua vinculao aos benefcios
previdencirios e assistenciais, bem como o pleno alcance das metas (11 milhes de
famlias) estabelecidas para o Programa Bolsa Famlia (PBF), e teremos a explicao
para o fato do PIB estar subindo impulsionado, fortemente, pelo consumo das famlias.
So muito positivas as repercusses desse processo para a Previdncia Social,
pois refora a tendncia instalada desde 2003. Dessa poca a 2006, a proporo
de pessoas que contribuem para previdncia aumentou em 11, 9%, no Brasil
metropolitano, contra uma taxa de expanso da ocupao total de 8,6%, no mesmo
perodo. A manuteno dessa trajetria, em 2007, foi bastante alvissareira.
A Previdncia Social pagou, em 2007, um total de R$199,8 bilhes em benefcios
previdencirios (R$ 184,4 bilhes) e no previdencirios (R$ 15,4 bilhes), um
aumento real de 7,4% sobre o ano anterior. Por suas consequncias sociais e pela
sua magnitude, trata-se de algo a ser devidamente valorizado, tanto no que se refere
a proporcionar condies de existncia mais dignas a milhes de famlias, como
pela demanda que cria para o setor produtivo nacional.
Efeitos mais sensveis ainda so sentidos no meio rural e nos pequenos
municpios espalhados pelo pas, que tm o seu comrcio e a sua arrecadao
tributria fortemente animados pelos ingressos monetrios proporcionados aos
aposentados, pensionistas, aos atendidos pelos benefcios assistenciais e pelo
Bolsa Famlia. Do ponto de vista do seu financiamento, a Previdncia Social est
conhecendo uma reduo na taxa de crescimento das transferncias do Tesouro,
29. Todas as informaes referentes s reas e polticas sociais foram retiradas de Ipea (2007).
30. Ver Ipea (2007), captulo Trabalho e Renda, principalmente o grfico 4.
31. Ver Cardoso Jr. e Gonzalez (2006).
em virtude do melhor desempenho do emprego formal e das reformas de natureza

gerencial em implantao. Essa tendncia ser reforada com a criao da Receita
Federal do Brasil e aprovao do Super Simples.32
Deve ser frisado que as Necessidades de Financiamento do INSS (transferncias
do Tesouro) esto crescendo a taxas cadentes, mesmo com todos os aumentos
reais que o salrio mnimo vem conhecendo nos ltimos anos (32%, entre 2002
e 2007). Em 2006, as receitas correntes do INSS (contribuies de empregados e
empregadores) tiveram um aumento real de 11,2%, ao passo que as transferncias
do Tesouro subiram 8,5%. O resultado previdencirio (diferena entre despesas e
receita) em 2007 foi 2,4% superior ao de 2006, o menor crescimento conhecido.
Indica que se a economia continuar a crescer, com ampliao e formalizao do
emprego como vem se dando, h alta probabilidade de o sistema previdencirio
brasileiro entrar em equilbrio financeiro.
A tais constataes podem ser acrescentadas outras que tm contribudo para
a conformao de um ambiente econmico-social interpretado por muitos atores
sociais, estudiosos e analistas como promissor.
O forte dinamismo da construo civil, que com o seu efeito de encadeamento
e a grande intensidade em trabalho, tem atrado volumes crescentes de investimento
privado. No particular, conta muito a poltica governamental que com os programas
da Caixa Econmica Federal (CEF), os recursos do FGTS e com o aumento das
dotaes oramentrias injetou considerveis montantes financeiros no setor.
O sistema habitacional de interesse popular tem permitido sensvel aumento no
atendimento da populao de renda mais baixa (at cinco salrios mnimos), onde
se situa a mais pondervel parte do deficit habitacional brasileiro. De 2002 para
2006, a participao dessa faixa de renda nos financiamentos CEF/FGTS passou
de 57% para 70%.33 Mais uma contribuio para a elevao das condies de vida
da populao pobre e para a reduo das desigualdades sociais.
A correo das alquotas do Imposto de Renda das Pessoas Fsicas (IRPF) est
ampliando a disponibilidade lquida para o consumo das famlias, principalmente
as com menores rendimentos. No mesmo sentido operam trs outros ingredientes.
A queda das taxas de reajustes das tarifas de telefonia e energia eltrica (em alguns casos
houve reduo nominal dos valores),34 propiciadas pela variao negativa do IGP-M,35
32. Ver Ipea (2007), captulo Previdncia Social.

33. Ver Ipea (2007), captulo Habitao.
34. A telefonia fixa conheceu deflao de 0,83%; a energia eltrica teve reajuste mdio de 0,28%; os combustveis,
mesmo com a forte elevao dos preos internacionais do petrleo, foram corrigidos, na mdia, em 2,3%, com o preo
do lcool sendo reduzido em 5,1%. Ver IBGE (2006).
35. Com o real se valorizando frente ao dlar e a perda de mpeto altista de muitos bens e servios de produo interna, o
IGP-M conheceu deflao em 2005, base para a correo das tarifas em 2006. Ademais, 2007 contou com a significativa
influncia do cmbio apreciado, com o efeito da aplicao de ndices de correo especficos em substituio aos gerais
(energia e telefonia), a alterao de metodologia de cobrana das contas de telefone fixo de pulso para minutos, com
reduo em algumas regies, inexistncia de reajuste nos preos da gasolina o ltimo ocorreu em 2 de maro de 2006
e inexistncia de reajuste nas tarifas de nibus urbanos em algumas regies.
ndice que as corrigia, invertendo uma tendncia de crescimento real pronunciado que
vigorou desde a privatizao destes setores, bem como a troca de ndices gerais por
ndices setoriais especficos. A poltica de preos dos combustveis praticada pela
Petrobras (muito espaados no tempo e em pequenos valores) tem feito com que
as tarifas do transporte urbano de passageiros tambm tenham conhecido reajustes
inferiores e tem reduzido o peso das despesas com combustveis e lubrificantes para
os proprietrios de veculos automotores com menores rendas. O alto desempenho
do sistema agroalimentar est permitindo a vigncia do mais longo perodo36 de
estabilidade no abastecimento. Isto tem feito com que os preos relativos dos
alimentos tenham cado, reduzindo o peso da cesta alimentar nas despesas domsticas
(representavam mais da metade nas famlias com rendas muito baixas), liberando
o oramento para outros gastos. De novo, contribuies nada desprezveis para a
ampliao do bem-estar das camadas subalternas da sociedade.
No caso especfico dos alimentos, o ano de 2007 presenciou uma certa
reverso, com os preos destes itens conhecendo uma elevao de 10,74%.
O fenmeno se deveu a: chuvas intensas no primeiro semestre e longa estiagem
no segundo; reduo de safra por baixa remunerao ao produtor em perodos
anteriores; preos elevados dos produtos cotados no mercado internacional;
aumento das exportaes favorecido pela reduo de oferta em pases produto-
res; aumento da demanda interna e externa por alimentos. Ou seja, no h nada
que uma eficaz poltica agrcola e de abastecimento no resolva.37 A safra nacional
dever fechar 2007 em 133 milhes de toneladas de gros, 13,7% maior que a de
2006 (117 milhes de toneladas). Tanto o IBGE quanto a CONAB estimam uma
produo recorde para o ano agrcola 2007/2008. Ademais, no se pode esquecer
que o feijo, principal responsvel pela subida do ndice de preo, d trs safras no
Brasil, e que a produo de leite caminha para a normalidade. Temos tambm a
contribuio baixista dos preos dos produtos no alimentcios que aumentaram
bem menos que em 2006.
Existem presses de alta que possuem carter benfico, dado o seu contedo
distributivista. So alguns preos fortemente influenciados pelos reajustes anuais
do salrio mnimo, com destaque para os servios, especialmente sobre o item
empregados domsticos. Como a renda est crescendo, estas presses sero
absorvidas sem maiores dificuldades, como foram nos anos anteriores.
36. Pois se alonga por mais de uma dcada.

37. Basta no dispensarmos os velhos e bons instrumentos de poltica, intensamente usados nos Estados Unidos e na
Unio Europeia, como estoques reguladores, preos mnimos, zoneamento agroecolgico-econmico, contingenciamento
de exportaes etc. No incio de 2008 o preo das commodities alimentares conheceu um mpeto ascensionista por
conta de desenfreada especulao com as mesmas, alternativa para os grandes fundos de hedges que muito perderam
com outros ativos.
Vo ficando, assim, cada vez mais explcitas as fortes relaes entre poltica
econmica, poltica social e a qualidade da vida de uma sociedade. A virtuosidade
dos processos de desenvolvimento somente alcanada quando em presena de
elevada consistncia entre tais polticas e entre elas e todas as demais polticas setoriais.
Um autntico processo de desenvolvimento, em realidades como a brasileira,
demanda grande esforo de coordenao. Exige, ademais, a atuao convergente de
todos os nveis de governo para os mesmos objetivos traados pela vontade nacional.
Claro est que no nos encontramos prximos dessa condio. No entanto,
existem espaos de possibilidades que podem ser aproveitados. Mesmo muito
segmentadas e setorizadas, longe de conseguirem integrao sinrgica, muitas aes
governamentais setoriais esto em sintonia com o movimento promotor de maior
equidade em nossa desigual sociedade.
A intensificao, em 2006, dos assentamentos de reforma agrria possibilitou
a incorporao de 136,3 mil famlias condio de produtores. Este nmero
expressivo por representar 16,7% de todas as famlias assentadas at ento e
33,2% do realizado entre 1995 e 2002, que foi o perodo de mais veloz execuo
da reforma agrria.38 Deve ser considerado que, em mdia, em cada gleba familiar
so criadas trs e meia ocupaes produtivas e gerada renda equivalente superior
a trs salrios mnimos mensais (quando em plena operao). Mesmo as unidades
que ainda se encontram em instalao recebem crditos para se manterem e
implantarem culturas, antes de serem atendidas pelo crdito linha A do Pronaf .
Os efeitos multiplicadores da criao de ocupaes produtivas e de renda monetria
pelos assentamentos de reforma agrria ainda esto para ser devidamente estimados.
Todavia, dado que se localizam, predominantemente, em reas de baixo dinamismo
econmico, acabam produzindo resultados positivos de considervel expresso, o
que tem sido apanhado, indiretamente, pelo crescimento da arrecadao municipal
de suas respectivas reas de influncia e pela expanso das atividades comerciais e de
servios. Lastimavelmente, o Programa de Assentamento de Trabalhadores conheceu
um desempenho pfio em 2007.
A expanso da cobertura do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf ), que em 2006 realizou 1.792 mil contratos com produtores
familiares (crescimento de 7,3%, em relao a 2005), envolvendo a aplicao
de R$ 7,4 bilhes (um crescimento real de 11,1%, sobre 2005), tem possibilitado
considervel aumento da produo e da renda dos beneficiados. No caso, deve ser
ressaltada a progressiva ampliao da participao do crdito destinado ao investimento
no total desembolsado pelos agentes financeiros. Entre 2003 e 2006, passou de 38%
para 47%. Tal ocorrncia da maior importncia, pois significa que os produtores
familiares esto ampliando os seus ativos, elevando a produtividade, aumentando
38. Ver Ipea (2007), captulo Desenvolvimento Rural.

suas rendas e com isso assegurando sustentabilidade socioeconmica e reduzindo as

desigualdades sociais no meio rural. Ademais, tambm trazem benefcios considerveis
economia local/regional, com as suas demandas e com o que ofertam em termos
de empregos, produtos e servios.
A ateno sade vem conhecendo sucessivas intervenes do governo
federal,39 com vistas constituio de um novo padro de prestao de servios
que resulte em melhorias para a populao e maior eficincia em sua gesto.
O Ministrio da Sade deu partida ao chamado Pacto pela Sade, instituiu o
Sistema de Planejamento do SUS (PlanejaSUS), aumentou em 15,4% o valor fixo
do Piso de Ateno Bsica e ampliou os incentivos para os programas considerados
estratgicos, o Sade da Famlia (PSF) e o Agentes Comunitrios de Sade (PACS).
O PSF havia conseguido organizar 787 equipes em 1995, chegado em 2002 com
16,1 mil. Ao final de 2006 eram 26,7 mil equipes (aumento de 66%, em quatro
anos), atuando em quase todo o pas. Como no financiamento do SUS metade dos
recursos originada do governo federal (a outra metade compe a contrapartida de
estados e municpios), o ministrio est colocando forte nfase no Pacto de Gesto
do SUS. Uma das resultantes desse processo a integrao do Plano Plurianual
(PPA) 2008-2011 com o Pacto pela Sade e com o Plano Nacional de Sade, o
que dever proporcionar uma elevao da eficcia global do sistema, bem como
da eficincia na aplicao dos recursos. O SUS, por sua concepo e cobertura,
um dos principais instrumentos de reduo das desigualdades sociais.
Na mesma linha, mas voltada para a ateno s populaes socialmente
vulnerveis, o Sistema nico de Assistncia Social (Suas) instituiu a Poltica
Nacional de Assistncia Social. A PNAS est organizada em duas linhas: a principal,
Proteo Social Bsica, e a complementar, Proteo Social Especial. A primeira
atendeu 11,1 milhes de famlias, em 2.232 Centros de Referncia da Assistncia
Social (Cras) (nmero 13% superior aos existentes em 2005), distribudos em
1.609 municpios. A Proteo Social Especial desenvolveu uma enorme gama de
atividades para pblicos especficos. O Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome conseguiu ver aprovada pelo Congresso Nacional a Lei Orgnica
da Segurana Alimentar e Nutricional, que, entre outras determinaes, estabelece a
de organizar o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. No ano de
2006, os benefcios pagos a idosos e deficientes (Beneficio de Prestao Continuada
BPC) e aos com direito a Renda Mensal Vitalcia alcanaram 2,9 milhes de
pessoas (mais 5,3% que em 2005) e totalizaram R$ 9,7 bilhes. O Bolsa Famlia,
beneficiando algo em torno de 45 milhes de pessoas (11 milhes de famlias),
desembolsou R$ 7,5 bilhes, e os outros programas de transferncia de renda
atenderam a 650 mil famlias, aplicando R$ 467 milhes. Quanto menos inquo
39. Ver Ipea (2007), captulo Sade.

o pas, menor a necessidade de aes mitigadoras da desproteo social. No Brasil,

a assistncia social ainda no atende a todos os que a ela demandam. No entanto,
o que est a realizar tem contribudo substantivamente para a reduo da misria.
A debilitada educao brasileira40 recebeu um reforo significativo ao final de 2006.
Foi aprovada a Emenda Constitucional no 53 que cria o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (FUNDEB). Com isso, diferentemente do FUNDEF, que vigorou de
1996 a 2006, passa a financiar a educao infantil (crianas com at cinco anos
de idade), o ensino fundamental com nove anos de durao, e incorpora-se o
ensino mdio. O novo fundo amplia a participao da Unio no financiamento
da educao bsica (R$ 9,5 bilhes entre 2007 e 2009 e 10% no total do fundo,
a partir do quarto ano). So definidas diversas regras de distribuio de recursos
financeiros e tcnicos, todas de evidente compromisso com a equidade. Em 2006,
o Ministrio da Educao (MEC) deu incio expanso da rede federal de
educao profissional e tecnolgica, que objetiva implantar 110 novas escolas,
mais que dobrando a rede de escolas federais, ofertando cursos sintonizados com
as demandas regionais e para atender aos arranjos produtivos locais (APLs). A rede
federal de universidades tambm est a presenciar considervel expanso, com a
converso de campi ou escolas isoladas em sete universidades (BA, RN, MG, MS, PR)
e a criao da nova Universidade Federal do ABC, em So Paulo. Trata-se de
considervel esforo de democratizar o acesso s escolas tcnicas e universidades
pblicas, de abrir canais de mobilidade social, de reduzir desigualdades sociais e
regionais e atender s evidentes carncias do mercado de trabalho por profissionais
qualificados. Em 2007, o governo federal lanou o Plano de Desenvolvimento
da Educao, ambicioso e abrangente, que pretende atacar todos os principais
problemas da rea, em todos os nveis. Se for efetivamente implementado e tiver
sucesso, poderemos ter mudanas significativas no quadro educacional brasileiro
ao longo dos prximos anos.
As aes destinadas promoo de maior igualdade de gnero, etnia, de
proteo aos direitos humanos e de valorizao e dinamizao da cultura apresentam
resultados interessantes,41 mas modestos. Esto a revelar que so dependentes de
um ambiente socioeconmico e poltico-cultural mais democrtico, solidrio,
dinmico e em interao mais potente que a constatvel no presente. Isoladamente,
tais aes podem pouco. Quando concebidas e executas de forma verdadeiramente
transversal, integradas lgica que preside cada uma das outras polticas setoriais,
as suas possibilidades e capacidades transformadoras so magnificadas.
40. Ver Ipea (2007), captulo Educao.

41. Ver Ipea (2007), captulos: Igualdade de Gnero; Igualdade Racial; Direitos Humanos e Cidadania; e Cultura.
O mesmo raciocnio se aplica ao acesso justia e segurana pblica. 42

As importantes reformas promovidas no mbito do sistema judicial brasileiro so
passos cruciais para a democratizao, o aperfeioamento e a eficcia da Justia.
Mas no s necessrio avanar, como imprescindvel que os poderes executivos,
as grandes empresas privadas, deixem de assoberbar os tribunais, praticamente
inviabilizando ao cidado comum um acesso facilitado, decises rpidas e justas.
A insegurana pblica reinante e crescente no ser eliminada apenas com a ao
policial repressiva. Suas causas so profundas e de natureza complexa. A banalizao
da violncia, a criminalidade expansiva, a indignao espasmdica no encontraro
alvio no endurecimento da legislao, na reduo da maioridade penal, no
encarceramento desenfreado, no extermnio de pequenos criminosos ou dos jovens
soldados do trfico de drogas. A sociedade que tem que erradicar o processo de
produo de desigualdades, de desesperanas, de seres que esto perdendo a humanidade.
A superao passa por encontrar os caminhos para uma forte reduo das
iniquidades, para o aumento da solidariedade e da coeso social, para a promoo
dos valores maiores e das prticas que fazem e expandem uma civilizao.
7 RUMO AO DESENVOLVIMENTO?
O ano de 2006 trouxe alguns avanos e outras tantas frustraes. O crescimento da
economia ficou muito aqum do necessrio e, pior, do possvel. Novamente, na Amrica
Latina (crescimento de 5,3%) (Cepal, 2006) ficamos frente somente do Haiti.
Nos ltimos tempos temos apresentado uma taxa mdia de expanso do PIB que fica
entre um tero e metade das taxas mdias dos pases classificados como emergentes.
Em 2007, conhecemos um desempenho melhor. As estimativas indicam que o PIB
dever ter crescido acima dos 5%. H, tambm, um quase consenso entre os analistas
de que em 2008 o pas pode conhecer um crescimento entre 4% e 5%, caso a crise
americana no se traduza em profunda recesso e se espalhe por o resto do mundo.
O desempenho brasileiro se daria principalmente por conta da elevada participao
do consumo interno e a firme recuperao dos investimentos.
Contestamos os que veem ali as provas seguras de que estaramos em pro-
cesso de crescimento sustentado, o qual traria, inexoravelmente, o desejado
desenvolvimento nacional. Se entendermos o desenvolvimento de um pas com
as caractersticas do Brasil como algo mais complexo do que isso e tivermos como
imagem-objetivo um mix dos traos mais interessantes43 dos pases desenvolvidos,
42. Ver Ipea (2007), captulo Justia e Segurana Pblica.

43. Econmicos, sociais, polticos, culturais, ambientais, institucionais, regionais, cientfico-tecnolgicos, e todos os
demais que fazem as sociedades mais democrticas, igualitrias, coesas, pacficas e com elevada qualidade de vida, as
economias mais dinmicas e competitivas, as culturas ricas e diversas, as instituies mais eficazes, entre outras tantas
caractersticas a que tanto aspiramos poder desfrutar.
veremos que a nossa economia e a nossa sociedade tm conhecido alguns processos

que no permitem vislumbrar trajetrias verdadeiramente desenvolvimentistas.
Os setores industriais44 com maior sofisticao e intensidade tecnolgica
esto vendo a sua participao cair 16%, nos ltimos dez anos, enquanto a
indstria bsica aumentou em 9,6%. Foram os setores com intensidade tecnolgica
mdia-baixa (metalurgia bsica, papel e celulose, petrleo etc.) os que mais
aumentaram a sua participao na indstria nos ltimos dez anos, passando de
29,6% do total para 39,2%. Nesse perodo, ganharam posies algumas reas
com menor valor agregado e que geralmente pagam salrios mais baixos. Entre
as commodities, a indstria extrativa mineral dobra a sua participao no total da
indstria, acompanhada pelo setor de petrleo, coque e combustveis. Na atua-
lidade, cerca de 70% da indstria est concentrada em produtos de baixa ou
mdio-baixa tecnologia, enquanto a participao dos produtos mais sofisticados
diminuiu de 36% para 30% no total da produo. A participao dos setores de
alta tecnologia no total da indstria caiu de 4,9% para 4,1% nos ltimos dez
anos. E a dos de tecnologia mdia-alta, de 31,1% para 26,2%. Esta tendncia
tem sido reforada com a valorizao do real e favorece a importao de produtos
mais intensivos em tecnologia, principalmente eletrnicos e bens de capital.
A ttulo de exemplo: entre os diversos segmentos que contriburam negativamente
para o crescimento do saldo comercial, o de maquinaria eletroeletrnica obteve
um resultado muito negativo: -168,3% (Iedi, 2007a).
Tal processo tem srias implicaes para o desenvolvimento nacional ao inibir,
e no limite impedir, a constituio e expanso de um ncleo endgeno de produo
e difuso de novas tecnologias e inovaes. Torna o pas dependente das economias
tecnologicamente dinmicas para aumentar a sua produtividade global e enfrentar
o aguamento da competio internacional e mesmo nacional (mercado aberto).
Deve ser levado em conta que a tecnologia e as inovaes so ingredientes decisivos
na disputa por mercados, compem a estratgia de naes e empresas e dificilmente
esto disponveis, para aquisio, em suas verses mais avanadas. Em 2007, o
nmero de patentes internacionais registradas pelo Brasil (384) causou decepo
ao organismo da ONU responsvel pelo setor, a Ompi. Nosso pas situou-se em
24o lugar no ranking, atrs da Coreia (4o), China (7o), ndia (19o) e Rssia (24o).
O primeiro colocado, os Estados Unidos, registrou 52.280 patentes.45
Um processo nacional de desenvolvimento exige a constituio de um sistema
nacional de inovaes (bem situado no interior de uma poltica industrial
consistente e progressista) que supra a economia domstica das condies
para a expanso competitiva, assim como exige um sistema de financiamento
44. IBGE (2005). As informaes disponveis para 2006 e 2007 confirmam as tendncias detectadas entre os anos 1995-2005.
45. Folha de S. Paulo, 22 de fevereiro de 2008.
produo e ao investimento capaz de dar conta da enorme heterogeneidade

de nossa estrutura produtiva de bens e servios.46
O crescimento acelerado das importaes, bem acima da taxa de aumento
das exportaes, promovendo quedas sistemticas no superavit comercial, uma
das causas a dificultar a reduo da elevada taxa de desemprego vigente. Ainda que
a economia tenha crescido acima dos 5%, a taxa de desemprego metropolitano,
medida pelo IBGE, continua muito elevada, influenciada pelo alto desemprego
entre os jovens de 16 a 24 anos, que alcana 45%,47 e pelo crescimento da PEA,
indicador da necessidade de mais membros das famlias buscarem rendas que
complementem o oramento domstico. E, tambm, porque os setores que mais
esto gerando empregos so os de mdia-baixa e baixa tecnologia (construo
civil, agroindstria sucroalcooleira, entre outros), onde os salrios so menores e as
condies de trabalho piores. Donde o salrio mdio recebido em 2007 ainda no
ter recuperado o valor real do vigente em 2002. H que se registrar que a taxa de
informalidade no mercado de trabalho, mesmo estando a cair lentamente, ainda
muito elevada, um pouco abaixo dos 50%, algo desconhecido nas economias
consideradas desenvolvidas. Com respeito forte participao do trabalho (e pequenas
empresas) informal, parece haver certa funcionalidade entre a sua expanso, as taxas
de desemprego mais que duplicadas, a reduo da renda do trabalho. Diante do
empobrecimento geral da massa assalariada, foi com a oferta de bens e servios
de baixa qualidade e baixos preos, produzidos pelo mercado informal, que se fez
possvel a reproduo da fora de trabalho formalizada e dos empobrecidos em
geral. E isso no prprio de pases desenvolvidos.
Alguns outros fatos ilustram a ausncia de viso larga e profunda que neces-
sariamente orienta um projeto nacional de desenvolvimento.
Nos ltimos anos (desde 2004) houve uma retomada da indstria automo-
bilstica sediada no Brasil. Em 2007 a produo bateu novo recorde: 2,97 milhes
de unidades, sendo 2,4 milhes de automveis. No mesmo ano, foram licenciados
2,40 milhes de veculos (1.928 mil automveis), aos quais se acrescentam 224.180
importados (167.776 automveis).48 Tal feito est sendo comemorado. Por um
46. uma pergunta recorrente: at onde o sistema financeiro brasileiro (pblico e privado) capaz de alcanar a
base da estrutura produtiva e fomentar as iniciativas da economia familiar, dos pequenos negcios? Advoga-se, aqui,
a necessidade de se pensar na criao de agncias no bancrias de financiamento para esses segmentos, acopladas
a poderosos e capilares sistemas de extenso e assistncia tcnica indstria, agricultura (agroindstria) e servios.
47. Alis, a crtica situao da juventude brasileira deveria ser objeto da maior ateno por parte de todos os governantes,
das lideranas de todos os setores da sociedade e de todos os cidados responsveis. Principalmente os jovens
pobres, que esto submetidos a toda sorte de violncia, conhecendo elevadas taxas de mortalidade por causas externas
(homicdios, acidentes e drogas), vivendo em famlias desestruturadas e em espaos desprovidos de servios, atratividade
e segurana. Esto a receber educao de muito baixa qualidade, a sofrer incompreenses diversas e a ver o futuro
se estreitar e as expectativas de amadurecer e ascender sendo destrudas. A juventude deixa de ser o futuro do pas e
passa a ser um dos seus maiores problemas sociais.
48. Anfavea (2007), acesso em 9 de fevereiro de 2008.
lado isso significa mais empregos, renda e tributos. Por outro (no comemorvel),
mais congestionamentos nas nossas saturadas metrpoles e cidades grandes, mais
acidentes e mortes no trnsito catico, mais tempo desperdiado nos deslocamen-
tos casa-trabalho, mais poluio e efeito estufa, mais obras caras (tneis, elevados,
vias expressas, anis etc.) que no resolvem, apenas minoram temporariamente
o problema, absorvendo recursos pblicos que poderiam ter outras destinaes
que aumentassem a mobilidade. Enquanto isso, os sistemas de transporte urbano
de passageiros mais eficientes e de melhor qualidade (trens, metrs, VLTs) ficam
apenas nos sonhos. Uma nao que queira construir um futuro mais igualitrio,
mais harmnico, mais sustentvel, atribuindo valor qualidade da vida coletiva,
procurar, no mnimo, equilibrar os dois lados desse fato.
O uso do cmbio (real valorizado) como instrumento de combate inflao
tem trazido consequncias nada desprezveis: a manuteno do desemprego em
patamares elevados, informalidade, desproteo social e perda de arrecadao previ-
denciria; destruio de empresas em alguns setores, inclusive naqueles importantes
para a internalizao das condies de reproduo da fora de trabalho (txteis,
confeces, calados, mobilirio, entre outras); inviabilizao de exportaes por
parte de segmentos industriais com forte potencial de inovao, caso contassem
com mercados mais volumosos, e de outros que diante do aumento brutal das
importaes concorrentes acumulam srias desvantagens competitivas (eletrnicos de
consumo, telefones celulares, balas e confeitos etc.). Acrescente-se a isso as remessas
de lucros para o exterior em volumes recordistas; aumento dos investimentos
brasileiros no mercado externo em busca de condies de produo compatveis
com os preos internacionais. Tudo somado, estamos novamente sendo conduzidos
a conhecer deficit em conta corrente: a partir de 2008 (nos doze meses fechados em
janeiro), o deficit j chegou a US$ 4,2 bilhes. Aumentar, assim, a dependncia
da economia brasileira ao ingresso de capitais estrangeiros, especulativos ou no
(que passaro a remeter mais lucros s suas matrizes/proprietrios), justamente em
um momento em que o cenrio internacional tomado por pesadas nuvens da
incerteza, pela possibilidade de forte e duradoura crise, de aumento exacerbado
da concorrncia e, talvez, do protecionismo.
Quando orientado por um projeto nacional de desenvolvimento, o uso do
cmbio como instrumento de estabilizao de preos seria momentneo. Estaria
acompanhado de medidas de carter estruturalmente transformador, como uma
poltica de apoio elevao da produtividade de setores atingidos, a adoo de meca-
nismos de proteo do mercado interno (to utilizadas nos Estados Unidos, na Unio
Europeia, no Japo e na Coreia), a colocao de restries livre movimentao de
capitais (como fazem o Chile, a Argentina, a Malsia, a Tailndia e outros).
No jogaria o peso da formao de um necessrio estoque de divisas apenas em uma
dvida pblica das mais caras do planeta, penalizando as camadas mais sofridas do
povo brasileiro. E no que se refere s metas de inflao e s metas fiscais, no as

adotaria em uma perspectiva gregoriana (anual), pois o ciclo produtivo nem sempre
respeita esse calendrio. Alongaria no tempo o alcance das metas, como forma de
no brecar o crescimento ante o surgimento de qualquer aumento localizado de
preos, mediante a reduo dos investimentos pblicos e uma poltica monetria
extremamente custosa para a maioria da populao. Pequenas presses altistas so
um efeito corriqueiro, passageiro, de momentneos desajustes nos preos relativos,
decorrentes de uma economia que cresce sem coordenao pblico-privada e que
ficou muito tempo contida em suas potencialidades. Podem e devem ser combatidas
com instrumentos especficos e igualmente localizados.
Em qual projeto nacional de desenvolvimento cabe a aceitao de uma, no mais
virtual, regresso da estrutura industrial do pas, uma pauta exportadora concentrada
em commodities agrominerais ou com baixo processamento? (Iedi, 2007b). De onde
viro os empregos de qualidade e as inovaes que remetem a economia nacional a
uma dinmica inclusiva, promotora de forte mobilidade social ascendente? Como
conciliar o manejo sustentado dos recursos naturais, a proteo e o uso inteligente
da biodiversidade com a expanso avassaladora de atividades predatrias levadas a
cabo pela agropecuria e minerao exportadoras?
Um projeto nacional de desenvolvimento autntico comporta a ausncia de
uma poltica urbana? E se satisfaz com a gesto de escassos recursos oramentrios,
destinados, segmentadamente, habitao, saneamento e mobilidade, mediante
emendas parlamentares pulverizadoras, quando se tem uma estrutura urbana
lastimvel, metrpoles explosivas, favelas dominadas pelo trfico de drogas e
micromunicpios inviveis? Aceita a existncia de centenas de milhares de famlias
sem-terra acampadas em miserveis condies e que lutam desesperadamente por
um trato de cho onde possam viver e produzir, quando existem milhes de hectares
improdutivos ou fazendas do tamanho de pases? Convive com um meio rural no
qual a maioria da populao padece da falta de tudo o que assegure condies dignas
de existncia? Em um projeto nacional de desenvolvimento a reforma urbana seria
uma prioridade para elevar a qualidade de vida e da convivncia social de milhes de
habitantes das periferias e reas degradas que infestam as nossas cidades. A reforma
agrria seria um instrumento de distribuio de riqueza e poder, integrada a uma
poltica de desenvolvimento rural e reordenamento do territrio.
Lamentavelmente no s. So vrios outros os indicativos de que um
processo de desenvolvimento no estaria em curso.
As dvidas quanto ao suprimento de energia em mdio prazo e as indefinies
a respeito de nossa matriz energtica do futuro. Neste caso, mais que evidente
a necessidade de se pensar longe, com audcia e descortino. Temos uma invejvel
variedade de alternativas energticas, a permitir domnio absoluto de fontes renovveis
na matriz. Todavia, pouco ou quase nada estamos investindo no desenvolvimento
de capacidades tecnolgicas para o aproveitamento com baixo impacto ambiental
do potencial hdrico, assim como no estamos prximos de ter esgotado o uso das
pequenas quedas (PCH); pouqussimo temos feito para viabilizar a incorporao dos
cerca de 90/140 GW (potncia instalvel/em integrao cumulativa) de potencial
elico (Eletrobrs, 2001) a natureza dotou o Brasil de excepcionais condies
para a produo de energia solar e, no entanto, a atual participao desta fonte na
gerao irrisria. Existe a uma enorme oportunidade para o desenvolvimento
de tecnologias eficientes e de mais baixo custo, sem que estejamos a aproveit-la; o
aproveitamento da biomassa residual (resduos de processamentos agroindustriais)
outra possibilidade. Apenas o bagao de cana-de-acar tem sido utilizado com
maior intensidade, mas longe de esgotar o potencial.
Bastou um ligeiro aquecimento da economia (vinha crescendo pouco acima
de 2%, nos ltimos doze anos) para que sejam evidentes os gargalos no sistema
logstico do pas. H aumentos superiores a 20% nos custos de fretes rodovirios,
filas de meses nas montadoras para a compra de caminhes novos e perda de
negcios por falta de navios para entregar as mercadorias no exterior, no prazo
acordado. Nos portos, os custos so altos, h filas para embarque e custos adicionais
por conta disso.
O frete de um eletrodomstico do porto de Paranagu (PR) para os Estados Unidos
custa hoje o mesmo que o de uma mercadoria partindo da China para o mercado
norte-americano, mesmo sendo a distncia muito maior. Segundo o Centro de
Estudos em Logstica, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), os custos
com transporte e logstica no pas equivalem a 12,75% do PIB, enquanto nos Estados
Unidos so de 8,20%. Por deficincias de logstica, exportar uma tonelada de soja do
Brasil para a China do norte de Mato Grosso, via porto de Paranagu custa hoje
US$ 18 a mais que fazer o mesmo do estado norte-americano de Iowa (Folha de
S. Paulo, 3 de junho de 2007).
O Brasil extremamente dependente do transporte rodovirio, com cerca de
60% de toda a carga transportada movimentada por caminhes (contra 26% nos
Estados Unidos). J o transporte ferrovirio representa apenas 23% no Brasil, contra
40% nos Estados Unidos. Nos ltimos dois anos, o Brasil investiu cerca de
US$ 1,8 bilho/ano para ampliar e recuperar as suas rodovias, pois, em 2006, 41%
da malha rodoviria federal se encontravam em estado ruim ou pssimo (CNT, Sest
e Senat, 2006). A China, com padro de transporte semelhante, est investindo
US$ 70 bilhes entre 2006 e 2008. Sem logstica no h desenvolvimento
sustentado.
Nos ltimos anos estamos presenciando uma retomada do investimento
privado, cujo financiamento est assentado em quatro pilares: autofinanciamento,
proporcionado por taxas de lucro excepcionais e ganhos financeiros obtidos na
gesto do fluxo de caixa; crditos do exterior a taxas de juros e em prazos mais
favorveis que os aqui obtidos; emprstimos do BNDES (que em 2007 totalizaram
R$ 65 bilhes); e recursos captados no mercado de capitais lanamento primrio
de aes, debntures, notas promissrias e FIDC, que em 2006 (e em 2007)

levantaram mais que o dobro dos recursos emprestado pelo BNDES (Coutinho, 2007).
Verifica-se, assim, a existncia de duas possibilidades de constituio de um sistema
de financiamento, com implicaes distintas para o desenvolvimento nacional.
De um lado, temos, incipientemente, o que poderia ser aproximado a um modelo
franco-nipo-germnico, onde a banca pblico-privada articula e viabiliza
o investimento produtivo, aqui concentrado no esforo do BNDES, Banco do
Brasil (BB), CEF, bancos regionais de desenvolvimento e, muito secundariamente,
por alguns poucos bancos privados (evidenciando a necessidade de se pensar
sistemicamente na incorporao da maioria deles). De outro lado, o do mercado
de capitais, configura-se algo que lembra o modelo anglo-americano. Os pases
centrais acabaram por combinar os dois modelos quando passaram a dispor de
montantes volumosos de riqueza monetria em busca de valorizao, mas antes
trilharam mais fortemente por um dos lados. O que nos interessa? O que vamos
reforar, por ser o mais adequado s nossas condies e ao projeto nacional?
No temos este debate no pas.
A inexistncia de um zoneamento agroecolgico-econmico a orientar a
expanso das atividades agropecurias est comprometendo a sustentabilidade de
importantes biomas (cerrado, Amaznia, pantanal, caatinga) e destruindo uma das
grandes riquezas do pas, a maior biodiversidade do planeta. Esta deve ser vista,
em um projeto nacional de desenvolvimento, como um trunfo mpar, como uma
base para outro estilo de vida. Um locus para fazer avanar a pesquisa cientifica
e tecnolgica, um lugar de onde sairo novos conhecimentos, um espao para o
desenvolvimento de novos produtos, se forem conservados. No so empecilhos ao
progresso, se este feito de forma scio-ambientalmente sustentvel. As foras do
mercado, no seu imediatismo e voracidade, so incapazes de adotar, de moto prprio,
perspectiva multidimensional, ecolgica, de longo prazo. Somente entendem os
recursos da natureza como fonte de lucros, nunca como um espao de valorizao
da vida, do conhecimento, de oportunidades para geraes vindouras. Ao Estado
cabe disciplinar o manejo de recursos estratgicos, a ocupao ordenada do territrio,
a incorporao programada da fronteira de recursos. E isso no est sendo feito.
A avidez bioenergtica do agronegcio e dos grandes grupos econmicos interna-
cionais est sendo avaliada por alguns como sendo uma oportunidade. No o .
Ao contrrio, uma ameaa que pode pr o nosso futuro em causa.
Com o deficiente quadro educacional vigente no pas, extremamente preocu-
pante a reduo de matrculas no ensino mdio, o que vem ocorrendo desde 2005,
quando houve uma queda de 137.000. Em 2006, foram menos 124.500 matrculas.
No possvel pensarmos em desenvolvimento com apenas 62 escolas pblicas
do pas, das 18.653 avaliadas pelo MEC, nas quais os alunos de 5a a 8a sries tm
uma educao do mesmo nvel da mdia dos pases desenvolvidos. Somente nessas
os alunos alcanaram ou superaram a nota 5,5 no ndice de Desenvolvimento da

Educao Bsica (IDEB), valor considerado pelo Ministrio da Educao como a
meta a ser alcanada por estas sries em 2021. At l deveremos contentar-nos com o
qu, principalmente se no for estancado o declnio das matrculas no nvel mdio?
O presidente da Petrobras, em participao no Frum Nacional, apontou o mercado
de trabalho como uma das restries expanso dos investimentos no pas.
Previu que a Petrobras e seus fornecedores iro encontrar dificuldades na contratao
de mo de obra qualificada para atender aos novos projetos em carteira (Valor Econmico,
17 de maio de 2007). E a Petrobras no a nica a sentir o problema. O setor
sucroalcooleiro, os empreendimentos ambientais, os escritrios de projetos, tambm o
esto. Algumas empresas esto considerando importar engenheiros e tcnicos chineses.
Dados do Sistema Nacional de Emprego (Sine) informam que em 2007 sobraram
1,02 milho de vagas no preenchidas por insuficincia de mo de obra qualificada.49
O quadro sanitrio dos brasileiros est conhecendo alteraes epidemiolgicas
significativas. Aumenta a incidncia das doenas tidas como prprias de estgios mais
adiantados em termos de riqueza material, urbanizao etc.: as crnico-degenerativas,
a hipertenso, as coronarianas, o diabetes, entre outros. No entanto, como que a
reafirmar a tradicional dualidade bsica que historicamente nos caracterizou, as
doenas infecto-contagiosas no regridem na mesma proporo. A lembrar a nossa
condio subdesenvolvida, a dengue, a malria, a leishmaniose, as hantavirose, a
tuberculose, a febre amarela recrudescem. Contam-se aos muitos milhares os
portadores do mal de Chagas e da hansenase. Todas estas doenas infecto-contagiosas
so expresso da pssima qualidade de vida de parte enorme da populao, que vive
sem saneamento, sem moradia adequada, com renda insuficiente, sem conheci-
mento e informao. So doenas negligenciadas pelos centros de pesquisa, pelos
laboratrios e pelos governos que no alteram as condies de existncia do povo
que as sofre. No so doenas existentes em pases desenvolvidos.
Estamos comeando a nos acostumar com a barbrie que se expande
velozmente por quase todo o espao nacional. Chacinas de menos de dezenas de
pessoas j no ganham espao na mdia.50 A batalha do Complexo do Alemo foi
apresentada como veneno amargo oferecido criminalidade, como se possvel fosse
dar veneno sem a resistncia do eventual tomador. Por mais de dois meses quase
cento e cinquenta mil pessoas viveram uma situao que lembra Bagd, em seus
piores dias: 44 mortos (com pelo menos cinco execues a queima-roupa), quase
cem feridos.51 As balas perdidas ceifando vidas diariamente. Jovens de classe mdia
se enveredam para a criminalidade odiosa (assassinam ndios, mendigos, prostitutas
e homossexuais, espancam mulheres e outros jovens, ameaam professores etc.).
49. Folha de S. Paulo, 26 de janeiro de 2008.

50. Somente nos primeiros seis meses de 2007 foram registradas quinze chacinas na cidade de So Paulo.
51. Nmeros do final de maio de 2007.
Turistas estrangeiros (corajosos ou desinformados) so assaltados e mortos em

nossas localidades mais atraentes. O crime organizado controla pores crescentes
de territrio, funcionando como um estado, pois ali o Estado nunca esteve
presente em sua inteireza. A violncia e a insegurana pblica aparecem liderando
toda e qualquer enquete sobre os principais problemas em todos os lugares onde
so feitas. Integrantes dos legislativos, executivos e judicirios de quase todas as
Unidades da Federao (UFs) so objeto de investigao policial, muitos chegando
s cadeias. Os abastados se entrincheiram, se protegem com segurana privada, em
carros blindados, e ignoram sua responsabilidade na produo dessa realidade.
Os poderes pblicos atacam as consequncias de tal problemtica, enquanto as suas
causas permanecem prosperando. Faltam polticas organicamente concebidas, integrada-
mente implementadas e finamente coordenadas. So polticas que s se tornam eficazes
quando situadas no interior de um abrangente projeto de transformao nacional.
Onde se encontra a preocupao em construir uma institucionalidade propi-
ciadora da exigente dinmica de um processo de desenvolvimento? Quem organiza
e opera um sistema nacional de inovaes, quem responde por viabilizar a rede
logstica (intermodalidade viria, matriz energtica assentada na renovao, comu-
nicaes no estado da arte, e, por definio, integrada)? Qual o Pacto Federativo
a sustentar o espraiamento do processo por todas as partes do territrio nacional?
A nossa Federao continuar sendo a nica no mundo que confere status de
ente autnomo aos municpios, cuja imensa maioria no apresenta viabilidade
administrativo-financeira? Que sistema poltico-partidrio melhor se compraz
com os desideratos de um Brasil desenvolvido, socialmente includente, igualitrio
e democrtico, economicamente dinmico, ambientalmente sustentvel, entre
outros valores demandados pela cidadania? Quem cuidar para que o equilbrio
regional esteja sendo permanentemente perseguido?
Quem est animando a construo de uma vontade nacional em prol do
desenvolvimento, como tivemos poca de Getlio Vargas, de JK, assim como
em todos os pases que realizaram um projeto de desenvolvimento? Quem est
incumbido de promover uma cultura cvica, condio necessria coeso social,
compreenso das nossas diversidades, instaurao de uma nova sociabilidade
baseada na solidariedade, no reconhecimento do outro? Como incorporar a populao
brasileira em uma nova vontade, em uma outra onda desenvolvimentista, se mais
de dois teros dos habitantes deste pas nunca vo ao cinema, a museus, ao teatro
ou retira livros em bibliotecas? Se a metade nunca vai a exposies, a shows ou
a feiras?52 Qual o papel dos meios de comunicao e como envolver a produo
artstica e cultural em tal processo?
52. Ver (Ipea, 2007), captulo Cultura.

Mas o principal indcio de que no estamos a percorrer um processo que

possa ser chamado de desenvolvimento no termos um claro roteiro a orientar a
construo do caminho que leve a situao objetivada. No dispormos da estratgia,
que exigindo consistncia da poltica econmica (juros, cmbio, estrutura tributria,
diretrizes fiscais), articule-a virtuosamente com a poltica social e imponha a
convergncia de todas as outras polticas setoriais, permitindo enfrentar concentrada
e integradamente os problemas (regionalizados), desmontando as engrenagens do
atraso e das injustias. A mesma estratgia que permite mobilizar e concertar os
poderes da Repblica, os outros nveis de governo e os atores sociais, canalizando
competncias, esforos e recursos diferenciados para a tarefa de superar obstculos,
preencher lacunas, reduzir distncias, lanar pontes para uma outra realidade. Falta
o projeto com o qual se constroem os alicerces seguros e sobre os quais se ergue a
nova nao. A elaborao desse projeto tem que ser uma iniciativa governamental,
conclamando todas as lideranas responsveis e comprometidas com a construo
de um futuro diferente e muito melhor. Desenvolvimento a transformao do
conjunto das estruturas de uma sociedade, em funo de objetivos que se prope
alcanar essa sociedade (Furtado, 1968, p.17-18). preciso querer, e o querer
coletivo exige coordenao estatal para assegurar a indispensvel direcionalidade.
Essas vontades e capacidades no so visveis na atualidade. Mas difusamente
percebvel que muitos parecem se contentar com o simples acelerar das velhas
engrenagens, as mesmas que construram, em tempos passados e em outros no
muito distantes, o presente que hoje vivemos.
8 DIFCIL, MAS NO IMPOSSVEL

Longe de pretender a exausto, os indcios lembrados apenas aqui evidenciam
a complexidade do desenvolvimento nacional. Apontam que necessrio muito
mais do que tem sido feito. Mostram ser imprescindvel que a sociedade brasileira
e as suas principais lideranas elevem as suas ambies, pensem grande e ajam de
acordo. Mostram, tambm, que no basta ver o PIB crescer 4% ou 5% durante
alguns anos. No basta crescer de qualquer maneira. preciso mais para acabar
com a misria e a pobreza, o desemprego, a informalidade, a superexplorao da fora
de trabalho, a insegurana pblica e a violncia, as desigualdades sociais extremas.
Desenvolvimento autntico exige crescer eliminando iniquidades, distribuindo riqueza
e renda, fazendo a todos cidados em uma sociedade democrtica, respeitadora
dos direitos humanos, das diferenas tnicas, etrias, de gnero, de capacidades.
Desenvolver construir uma sociedade coesa e solidria. Desenvolvimento e
sustentabilidade ambiental so as exigncias siamesas dos tempos atuais.
Desenvolvimento nacional requer um Estado apto a conduzir complexos
processos de transformao socioeconmica e poltico-cultural. Um Estado
organizado para dirigir e dotado de capacidade de governo que o habilite a lidar

com a delicadeza e as exigncias da tarefa.53 chegada a hora de tentar uma compreenso
global e profunda da nossa realidade. Destacar os problemas sem lentes cor-de-rosa,
analis-los em sua complexidade sem escamotear aspectos desagradveis, situ-los
nos contextos apropriados, procurar entender os processos que os produzem.
Tero que ser reconhecidos os potenciais existentes, que so muitos e de diversas
naturezas, as tendncias favorveis em curso, as oportunidades existentes e as que
podem se abrir. Pois so elementos poderosos para a superao dos problemas.
E combater as tendncias desfavorveis com criatividade e determinao. Ser realista
para poder ser eficaz.
Aos tcnicos governamentais e aos pesquisadores e estudiosos dos problemas
brasileiros cabero tarefas de suma importncia. De partida, a mais imediata superar
o arquiplago no qual se encontram e construir pontes generosas em direo a todas
as ilhas (de conhecimento e cultura organizacional) onde se situam. Superar a viso
segmentada proporcionada pela especializao radical e pela fragmentao organi-
zacional. Passar a lidar com os complexos problemas afetos ao desenvolvimento,
respeitando a complexidade que lhes prpria. Admitir a multidimensionalidade da
vida humana, presente na unidade de cada indivduo, tornado ser social pela convi-
vncia socialmente regulada com outros tantos. Reconhecer e superar as deficincias
cognitivas prprias das nossas respectivas inseres nos processos sociais de produo
de aes e de conhecimentos. Formular conceitos e produzir explicaes capazes de
apanhar globalmente as realidades objeto de interveno. Organizar informaes
que expressem o que tcnica e politicamente importante, para sobre eles poder
haver a deciso apropriada. Ofertar aos dirigentes e aos atores sociais elementos
relevantes a compor as explicaes que necessitam para agir em cada situao. Sem
pretender a exausto, fica evidente que se trata de uma pequena revoluo em
nossas concepes e prticas. Produziro desconfortos, inseguranas e insatisfaes
momentneas. Pouqussimo provvel, no entanto, que no desafiem os espritos
lcidos e comprometidos com o pas. As realizaes pessoais sero proporcionais
aos avanos coletivos. Um desafio intelectual nada desprezvel.
Mais concretamente, devero ser elaboradas respostas ou tentativas de respostas
a questes nada triviais, mas que constituem fortes contribuies para superar falsos
antagonismos e descobrir as interaes sinrgicas que so requisitos para um processo
de desenvolvimento nacional. Uma pequena amostra pode ser tentada a seguir.
Qual poltica econmica torna progressivamente desnecessria a existncia
de programas sociais compensatrios?
Como integrar e fazer convergentes as diversas aes que compem a
poltica social?
53. Ver Garcia (2004; 2006).

Qual o mais eficiente e equitativo sistema de financiamento do investimento?

Qual o sistema partidrio-eleitoral que melhor propicia e sustenta um
projeto nacional de desenvolvimento?
Um projeto nacional de desenvolvimento se impe ao longo do tempo
quando a expresso da vontade majoritria da nao, que ali v
contemplados os seus interesses principais. A sua formulao necessita ter
a pretenso de ver alada a condio hegemnica. Qual a contribuio
indispensvel, em tal processo, daqueles dedicados produo/difuso
cultural e ideolgica?
Como manejar os recursos naturais e a biodiversidade, em uma perspectiva
de sustentabilidade consistente com a construo de uma sociedade
justa, no perdulria, solidria com as geraes futuras e uma economia
eficiente e competitiva?
No mundo atual, com complexidade crescente, mudanas aceleradas,
incertezas exacerbadas, cincia e tecnologia (C&T) so ingredientes
cruciais ao desenvolvimento de qualquer pas, mais ainda aos com
caractersticas sociais, econmicas, ambientais e geogrficas como o nosso.
Como suprir a estrutura produtora de bens e servios com infraestrutura
ecologicamente suave, com tecnologias limpas (simultaneamente, um
desafio e um trunfo)?
Como favorecer o acesso tecnologia por parte da economia familiar,
da micro e pequena empresa?
Como promover o amplo acesso por parte da nossa populao pobre e
miservel a servios eficientes e de qualidade, como condio tanto para
a equidade como para a competitividade?
Qual o formato de um novo Pacto Federativo que favorece a reduo
das desigualdades regionais e sociais, promove maior integrao entre os
entes, melhor articula esforos e competncias em prol da reduo das
desigualdades, de um crescimento econmico sustentado e equitativo,
ambientalmente sustentvel?
Como o Brasil pretende se posicionar no redesenho, em curso, da diviso
internacional do trabalho? O desenvolvimento nacional pode prescindir
de uma forte interao com o espao socioeconmico e poltico-cultural
sul-americano? A integrao continental uma necessidade ou um sonho
irrealizvel? Que posio estratgica o Mercosul deve ocupar no projeto de
desenvolvimento brasileiro? admissvel pensar um Brasil desenvolvido,
mantendo espaos subnacionais na pobreza e no atraso? O meio rural
brasileiro carece de uma estratgia especfica para o seu desenvolvimento

equitativo e sustentvel? A malha urbana brasileira propiciadora de vida
digna e cidad, de ambiente competitivo, de dinamismo poltico-cultural?
Que lugar a poltica de defesa nacional ocupa em um projeto de
desenvolvimento? Como articul-la de forma estratgica, democrtica e eficaz
com as outras dimenses da vida de um pas, em prol da soberania,
do dinamismo socioeconmico e da promoo da paz entre os povos?
Se tais desafios forem devidamente encarados, estaremos aprendendo a lidar
com o futuro como o produto de um composto dinmico de necessidade,
contingncia, acaso e escolha (Dror, 1999, p. 294). necessrio e vivel dar conta
dele. Muitos pases o fizeram, e ns mesmos, em outras pocas, realizamos o que
era considerado impossvel. A ousadia responsvel, a audcia calculada, a vontade
realizadora so recursos disponveis aos que no se intimidam, aos que se propem
a fazer histria. As tarefas exigidas esto contidas em nossas possibilidades e capacidades.
Requerem desprendimento, amplitude temporal, saber lidar com o complexo
e o incerto, disposio dialgica e negociadora, competncia para a ao conjunta
e coordenada. Todos passveis de serem apreendidos e exercitados coletivamente.
Os ganhos so evidentes, acumulveis e reprodutveis, fazendo a sociedade cada vez
melhor e mais capaz de se conduzir rumo aos pactuados objetivos a que se proponha.
A crise , ao mesmo tempo, um risco e uma oportunidade. Como as crises
no se resolvem sozinhas, cabe aos lderes estabelecer objetivos, traar estratgias,
correr os riscos e, aproveitando potencialidades e oportunidades, fazer o futuro
de acordo com as aspiraes do seu povo. Um novo pas, maior, melhor e mais
justo, poder surgir. O momento exige e propicia. O governo federal est sendo
demandado a ofertar a to necessria viso de futuro do pas (ou um cenrio de
longo prazo escalonado a partir do presente) e submet-la discusso. O que dela
resultar deve orientar a articulao sinrgica do PAC, do PDE, do Pronasci, assim
como de todas as outras iniciativas governamentais apresentadas ou em gestao,
no mbito do PPA 2008-2011,54 fazendo deste instrumento o embrio ou fase
primeira de um projeto nacional de desenvolvimento.
Por tudo aqui exposto e defendido, acredito que cabe, apropriadamente,
adotar, como fecho, trechos de uma entrevista de Eduardo Galeano Agncia Carta
Maior, por ocasio do V Frum Social Mundial, acontecido ao final de janeiro de
2005, em Porto Alegre.
Eduardo Galeano Sobre essa questo de horizonte utpico, lembro da frase de um
amigo meu, o cineasta argentino Fernando Birri, dita quando estvamos em Cartagena das
54. Respectivamente, Programa de Acelerao do Crescimento, Plano de Desenvolvimento da Educao, Programa

Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, e Plano Plurianual. Para que o PPA torne-se um embrio de projeto
nacional ele deve assumir um carter verdadeiramente estratgico, tornar-se seletivo e dedicado ao importante.
ndias, na universidade, conversando com estudantes. Um dos estudantes perguntou para o

Fernando: para que serve a utopia. Ele respondeu: Eu me fao essa pergunta todos os dias.
O que eu posso dizer que, para mim, a utopia est no horizonte. Eu sei perfeitamente que
nunca a alcanarei. Se eu caminho dois passos, ela se afasta dois passos. Se eu dou dez passos,
ela fica dez passos mais distantes. Para que ela serve ento? Para caminhar. Eu sempre achei
que essa a melhor resposta possvel para explicar por que ainda existe gente que capaz
de viver alm da infmia, de no confundir o tempo presente com o destino. Gente
capaz de manter a certeza viva de que amanh o mundo pode ser diferente do que hoje.
Para mim, transformar a utopia em aes concretas exige uma identidade indissolvel
entre os fins e os meios. O que a utopia? O fim, o objetivo final, aquilo que est alm
das vises. Os meios tm que ter uma identidade inconfundvel com os objetivos que
a gente se prope conquistar. A maneira de chegar at esses objetivos, passo a passo,
conscincia a conscincia, casa a casa, precisa manter a identidade daquilo que voc
faz com aquilo que voc quer fazer. Porque s vezes, em nome do realismo, o cinismo
vira uma sorte de destino inaceitvel. Eu sou condenado a aceitar a realidade porque
no posso mud-la. No assim. No vemos a realidade como um destino. Vemos
a realidade como um desafio. Ela est nos desafiando. Agora, a definio de quais so
os meios para enfrent-la um ponto mais complicado. Voc pode cair na tentao de
comear a trair demais os seus objetivos em nome de seus objetivos imediatos, perdendo de
vista a sua prpria imagem. Voc procura voc no espelho e no percebe que no est l.
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Parte III
Monitoramento &
Avaliao de
Polticas Pblicas
CAPTULO 7
SUBSDIOS PARA ORGANIZAR AVALIAES

DA AO GOVERNAMENTAL1
Caminante, no hay camino, se hace camino al andar.

Antnio Machado
1 INTRODUO
Em dezembro de 1994, com a edio da Medida Provisria no 1.548, foi institudo
o que, informalmente, passou a ser denominado de Ciclo da Gesto Pblica:
um conjunto de carreiras e categorias funcionais - os tcnicos de Planejamento e
Pesquisa do Ipea; analistas de Planejamento e Oramento; tcnicos de Planejamento
P-1501; analistas de Finanas e Controle; e especialistas em Polticas Pblicas e
Gesto Governamental. A ideia de um ciclo de gesto pblica advinha do fato
de seus integrantes lidarem com o planejamento governamental, a preparao e
execuo do Oramento da Unio, a administrao financeira dos recursos, a gesto
das aes governamentais e o controle interno dos gastos pblicos do Executivo
federal. Uma boa ideia que ainda no se materializou de forma plena no que diz
respeito a funcionar de maneira integrada e recorrente.
A 36a reedio da referida Medida Provisria (MP), em 2 de outubro de 1997,
foi ampliada para estabelecer atribuies especficas aos integrantes do ciclo, todas,
no entanto, entendidas como atividades que comporiam a gesto governamental,
com destaque para a avaliao. A MP foi convertida em lei no ano seguinte,
Lei no 9.625, de 7 de abril de 1998, e, em seu Artigo no 24, diz que
aos ocupantes de cargos efetivos de Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea
compete o exerccio de atividades de gesto governamental nos aspectos relativos ao
planejamento, realizao de pesquisas econmicas e sociais e avaliao das aes
governamentais para subsidiar a formulao de polticas pblicas (Brasil, 1998b).
O que segue uma modesta tentativa de contribuir para a construo de
um processo sistemtico e apropriado de avaliaes das aes de governo. So adotados
aqui dois supostos: um efetivo sistema de avaliaes sempre o produto de
uma construo deliberada com vistas a atender necessidades especficas em um
ambiente institucional particular. Resultar de um esforo coletivo de tentativa

e erro, de aprender fazendo, pois no existem um modelo universal nem receitas
genricas aplicveis a quaisquer situaes. O outro suposto que, sem um processo
sistemtico de avaliao, a verdadeira gesto pblica jamais poder ser exercida, o
que implica incalculveis prejuzos para a grande maioria da populao brasileira
que tanto necessita de uma ampla presena do poder pblico, conduzida com
eficincia, eficcia e equidade.
2 A DEMANDA POR AVALIAES (E ALGUMAS RESPOSTAS INSUFICIENTES)

O alto executivo governamental , por definio, uma pessoa de ao. Dirigir
uma instituio, um programa, um processo algo que s se faz mediante
aes de diversas naturezas: declaraes, convocaes, articulaes, emisso
de atos normativos, atribuio de responsabilidades, alocao de recursos,
formalizao de decises (processos administrativos, contratos, convnios,
acordos), entre outras. O exerccio de direo exige um incessante processo
de deliberao e deciso.
Das muitas decises que um dirigente pblico obrigado a tomar diariamente,
qual o percentual daquelas suportadas por conhecimento e informao
satisfatrios e elevada segurana sobre a pertinncia, oportunidade e intensidade?
Qual a segurana sobre as consequncias da deciso?
No existem informaes que possibilitem respostas confiveis e precisas
s perguntas. Mas, uma piada frequentemente repetida na administrao
pblica permite uma aproximao esclarecedora: o dirigente experiente ou
esperto no assina nenhum documento sem que pelo menos uma dezena de
subalternos tenha aposto o seu correspondente de acordo formal. Esta seria
a garantia de que no se iria para a cadeia sozinho. Ou seja, a garantia de
que a deciso tomada legal, e apenas isso, to maior quanto maior for o
nmero daqueles que no veem nenhuma norma contrariada ou desrespeitada.
Nada sobre a propriedade, a relevncia, o momento ou a pretensa eficcia da deciso.
Isso ocorre no porque os dirigentes se sintam melhor procedendo dessa
maneira, e sim porque os processos praticados no permitem fazer diferente.
As decises so tomadas porque no podem mais ser prorrogadas, porque o acmulo
de documentos e demandas desconfortvel, porque as cobranas se avultam.
Mas as incertezas e as inseguranas de diversos tipos crescem em razo direta ao volume
de decises no triviais que um dirigente obrigado a tomar.
Subsdios para Organizar Avaliaes da Ao Governamental | 237
2.1 Deficincias na demanda

Quando o desconhecimento sobre os resultados das aes atinge um elevado patamar
de desconforto, ou quando os indcios de que no so os esperados (podendo
ser o oposto), ou ainda quando surgem demandas superiores (ou de organismos
internacionais e nacionais de financiamento) ou crticas de setores da sociedade
sobre o desempenho, o andamento, os resultados das aes, os dirigentes optam
por uma das duas mais frequentes sadas:
1) Determinam aos subordinados a preparao de avaliaes das aes sob
sua responsabilidade.
2) Contratam consultorias de universidades, institutos de pesquisa, especialistas
na rea e, mais recentemente, de ONGs (muitas criadas por tcnicos governamentais
aposentados precocemente por conta da irracional poltica de pessoal e de previdncia
adotada na ltima dcada e muitas outras financiadas com recursos pblicos para
realizar atividades antes executadas diretamente pelos governos).
No primeiro caso, produz-se um transtorno na rotina dos subordinados, que,
sem as condies apropriadas, iro desenvolver esforos adicionais de monta na
busca de informaes no organizadas, de dados defasados e pouco confiveis, de
opinies pessoais, de evidncias factuais esparsas. Conseguido o mnimo, inicia-se
um processo extremamente criativo e esgotante de construo de uma miscelnea
impressionista, que, aps muitas horas extras e finais de semana de trabalho
intenso, ir receber o pomposo ttulo de Avaliao do Programa XYZ. Apresentado
o documento, tudo voltar a ser como antes, at que, passados muitos meses ou
at anos, uma nova demanda surja e, sempre como um estorvo, provoque mais
um espasmo avaliativo.
O contedo de tal avaliao estar dedicado a mostrar as realizaes positivas
do programa (na verdade estimativas das metas alcanadas), com dados de difcil
confirmao, porque, na maioria das vezes, so projees feitas sob bases precrias
e com distores quase impossveis de serem corrigidas: uma decorrncia da no
obrigatoriedade do registro sistemtico dos fatos relevantes ocorridos durante
a implementao das aes integrantes do programa. Os demais captulos da
avaliao iro arrolar dificuldades, sempre referentes insuficincia de recursos
diversos (material, pessoal qualificado, informaes atualizadas, vontade poltica),
s restries legais/administrativas, aos cortes nas dotaes oramentrias e aos
implacveis atrasos nas liberaes financeiras. Frequente ser, tambm, a atribuio
de culpa aos outros eventuais atores envolvidos na execuo dos programas a
mquina emperrada, outros ministrios, outras secretarias, governos estaduais e
municipais , que no teriam conferido a devida prioridade ao cumprir as aes
que lhes tocariam.
Em alguns casos mais pitorescos, possvel encontrar reclamaes por conta

da realidade no ter se comportado conforme o previsto ou de o pblico-alvo
no ter compreendido ou cooperado na execuo das aes, com os resultados
se apresentando muito diferentes daqueles esperados quando do desenho do
programa. As avaliaes conduzidas dessa forma tm em comum o fato de quase
nunca (e o quase apenas uma cautela, pois o universo dessas no conhecido
ou publicado) alterarem as condies operacionais e o ambiente decisrio
sobre os quais dissertam. No so utilizadas para o aprendizado institucional
por no terem sido demandadas para servirem como instrumento de governo e
de aperfeioamento. So encaradas como desvios de uma rotina impensada, de
condutas repetitivas e acrticas, de processos conduzidos pelas circunstncias,
nos quais os dirigentes apenas administram aspectos formais ou secundrios.
So estorvos.
Na contratao de consultorias externas, as razes que as movem so,
basicamente, de trs ordens: as exigncias formais de contratos de financia-
mentos externos (BID, Banco Mundial) ou internos (FAT, BNDES, CEF,
entre outros); fortes presses ou crticas de atores sociais interessados (a favor
ou contra) no programa que no conseguem ser respondidas com a produo
interna de avaliaes; e as articulaes de interesses pessoais/grupais entre os
dirigentes pblicos e ncleos acadmicos, institutos pblicos de pesquisa,
empresas de consultoria e consultores independentes. Quando imperam as
razes ligadas a articulaes de interesses, a avaliao quase nunca sobre o
conjunto da poltica governamental sob a responsabilidade do dirigente/
instituio contratante, mas sobre programas ou projetos particulares, pois, assim,
a autoridade ou a competncia do executivo pblico no ser questionada
pelos resultados apresentados na avaliao, posto que o programa ou projeto
estar, sempre, sob a direo de uma autoridade do segundo escalo. Assim,
as culpas pelos eventuais insucessos podero ser atribudas aos de baixo. E se
por acaso a avaliao cobrir a totalidade da atuao do contratante, o relatrio
final dificilmente conter crticas duras ou mostrar a realidade nua e crua dos
resultados encontrados. A atenuao de aspectos negativos, feita muitas vezes
de forma um tanto inconsciente, funcionaria como um seguro para manter
abertas as portas para novas encomendas no futuro.
Em quaisquer dos casos, evidencia-se que a demanda no formulada com
vistas a obter respostas orientadas para a melhoria do processo decisrio e para o
aperfeioamento do modelo de gesto institucional. A demanda no formulada
entendendo a avaliao como poderoso instrumento para elevar a qualidade global
das aes. A avaliao vista ou como estorvo, ou como obrigao contratual a ser
cumprida, ou como forma de ajudar amigos ou instituies.
2.2 Deficincias dos enfoques predominantes

Quando conduzidas por consultorias externas, sero encontradas principalmente
as pesquisas ou os estudos de avaliao, que constituem o produto por excelncia da
cultura e do modus operandi dos institutos/centros/ncleos de pesquisa acadmica,
estando eles fora ou dentro das universidades. As empresas de consultoria tambm
acabam por produzi-las, pois comum contratarem professores e pesquisadores
universitrios para executarem as avaliaes. As pesquisas ou estudos so concebidos
com dois objetivos bsicos: avaliar os processos (se o programa est sendo imple-
mentado conforme seus objetivos, diretrizes e prioridades e se seus produtos esto
atingindo as metas previstas, com a necessria eficincia) ou avaliar os impactos
(verificar se as transformaes primrias e/ou secundrias na realidade so atribuveis
s aes do programas, estabelecendo as devidas relaes de causalidade). Ambas
exigem trabalho de campo, um largo tempo para a realizao e um nmero razovel
de pesquisadores, bem como apresentam custos elevados (sobre os quais incidem
as ambicionadas taxas de administrao das entidades pblicas conveniadas ou as
taxas de lucro das empresas privadas contratadas).2
Quais os produtos e as consequncias dos estudos e pesquisas de avaliao?
Algumas respostas podem ser encontradas abrindo-se espao para dar voz a analistas
da prpria academia ou de institutos de pesquisa que se debruaram criticamente
sobre essas avaliaes.
Em Fetichismo da avaliao, trabalho denso e perspicaz de Ana Maria Rezende
Pinto (1986, p. 88-89), encontramos que
os avaliadores ligados ao mundo da pesquisa, bem mais do que ao do planejamento,
so regidos pelo sistema de incentivos da academia, quase nunca coincidentes com os
da administrao pblica. Eles so movidos pela busca de novas perspectivas tericas
e metodolgicas, nem sempre de interesse imediato do decisor. Tendem, ao examinar
um programa, a propor alteraes mais substanciais ou de cunho reformador mais
ntido, infactveis na prtica, porque ameaam ou os valores e ideologias e rituais dos
rgos que o implementam ou as alianas polticas que do sustentao ao plano.
Muitas avaliaes concluem que os programas no vo bem, que as pessoas ou grupos
beneficiados continuam necessitados e/ou desassistidos, oferecendo pouca evidncia
sobre as possibilidades de melhorias ou reformulaes possveis. Isto quando os
resultados da avaliao no so inconclusos e vagos.
O que, no arriscado afirmar, engloba a grande maioria dos estudos e
pesquisas de avaliao conduzidos academicamente.
2. Na situao de penria em que as universidades pblicas se encontram h vrios anos, os recursos financeiros aportados
por esses convnios tm representado uma vlvula de escape de enorme importncia, permitindo suplementar salrios
de professores/pesquisadores, adquirir equipamentos, livros, softwares e, at mesmo, cobrir a manuteno de instalaes.
verdade que, em algumas delas, existem fundaes de direito privado de fato clubes de amigos que administram
esses recursos de forma bem pouco pblica e transparente.
Alis, essa a concluso a que chegam Argelina Cheibub Figueiredo, da

Unicamp, e Marcos Faria Figueiredo, do IDESP, aps analisarem 144 pesquisas
de avaliao de programas sociais: interessante observar que a prtica de
policy-recommendation no muito utilizada (...) So poucos os estudos que
apresentam de forma sistemtica as providncias necessrias para corrigir distores
detectadas ou que apontam alternativas (Figueiredo e Figueiredo, 1986).
Se a maioria dos relatrios finais das pesquisas de avaliao de polticas,
programas ou projetos so inconclusos, vagos e no apresentam recomendaes para
melhorar as aes governamentais, isso no quer dizer que aqueles que conduziram
as pesquisas de avaliao sejam incompetentes. O mais provvel que sejam profis-
sionais responsveis, e no aventureiros formuladores de sugestes e recomendaes
sobre aquilo que no conhecem, ou seja, os meandros e desvos dos processos de
formao, desenho e execuo das polticas governamentais. Algo sabidamente
nebuloso, impreciso, muitas vezes no formalizado, que no gera registros sistemticos.
As dificuldades de se conhecerem de fora esses processos so quase intransponveis.
Estar dentro, por outro lado, ser capturado pela dinmica quase catica3 que
impera em nossas administraes pblicas, e representa uma impossibilidade para o
pesquisador acadmico enquanto tal. Talvez valha, aqui, a analogia com os buracos
negros,4 um fenmeno cuja existncia ainda carece de cabal comprovao cientfica
(o que no o caso dos realmente existentes processos de governo), ainda pouco
conhecido e para o qual no se dispe de teoria suficiente e testada em sua capacidade
explicativa. Seria o caso de se perguntar se os pesquisadores acadmicos no olham
para os complexos processos de governo de modo semelhante aos astrnomos para
com os buracos negros: de longe e sem teoria apropriada.
3. Uso aqui a palavra catico com o sentido proposto pela teoria do caos, isto : complexos sistemas abertos, aparentemente
aleatrios e imprevisveis mas que obedecem a certas regras organizativas bastante precisas. Ver Lorenz (1996).
4. Os buracos negros so objetos extraordinrios, verdadeiros abismos do espao e do tempo, gerados pelas fuses
nucleares das estrelas que, ao longo de bilhes de anos, vo formando ncleos cada vez mais pesados. A compresso
desenfreada da resultante faz a estrela ficar progressivamente menor e mais densa. Quanto maior a densidade, maior
a atrao gravitacional. Quando o buraco negro se constitui, deixa de haver emisso e radiao de luz. A partir de um
determinado raio, nada capaz de fugir de sua irresistvel atrao, e tudo que atrado pelo buraco negro jamais retorna,
sendo inevitavelmente destrudo. A fronteira que delimita a regio de no retorno, separando o interior do exterior de
um buraco negro denominada horizonte de eventos. Assim como um marinheiro no pode enxergar alm da linha do
horizonte, no podemos ver nada do que se passa dentro de um horizonte de eventos de um buraco negro, inclusive
em sua parte central, onde se escondem os maiores mistrios. Toda a massa de um buraco negro est condensada em
seu centro em forma hiperdensa; to densa que, para obt-la, precisaramos concentrar, por exemplo, toda a matria
do sol num nico ponto. Tal regio denominada singularidade. Em suas proximidades, o campo gravitacional to
intenso que at mesmo o espao e o tempo perdem o significado, tornando-os verdadeiros abismos espao-temporais
(Matsa e Vanzella, 2000, p. 8). Todo o conhecimento parcial obtido sobre os buracos negros advm de formulaes
tericas e observaes indiretas (movimento atpico dos corpos celestiais prximos, desaparecimento de energia).
Ns s podemos observar o exterior de buracos negros, mas em seu interior h a singularidade, onde as condies so
extremas e preciso uma teoria da gravitao quntica para entender o que ocorre (Rees, 2000, p. 6). Ou seja, ser
necessrio compatibilizar a teoria da relatividade geral (que corrige a teoria gravitacional) com a mecnica quntica.
As argutas observaes de Rezende Pinto se estendem, tambm, sobre esses aspectos:

os pesquisadores acostumados largueza do tempo prprio da academia, nem sempre
oferecem respostas no timing adequado ao decisor. Formulam muitas perguntas,
encontram muitas respostas, sem considerar as expectativas das audincias de avaliao,
supondo uma certa iseno do conhecimento cientfico frente s necessidades prticas e
imediatas de quem decide. Esta maneira peculiar de trabalhar ou a lgica do trabalho
acadmico bastante diferenciada daquela que orienta a ao de outros sistemas que
conduzem atividade de planejamento o de deciso e de implementao. Os decisores,
com sua equipe de assessoria, constituem o segmento, por excelncia, em condies
potenciais para se apropriarem dos achados avaliativos. Ao decidirem sobre a pertinncia
de mudanas, so, contudo, orientados por critrios polticos e, no propriamente,
pelas evidncias ou descobertas cientficas. So dirigidos pela lgica dos fatos polticos,
necessitando resolver problemas sob presso, e com agenda apertada, os recursos para
um novo programa, por exemplo, podem surgir sem que a avaliao de um outro
similar tenha terminado. Neste caso, considera-se prefervel assegurar a posse dos
recursos, corrigindo o fluxo de ao proporo que ela acontece. Os decisores, alm
disso, no so eternos. Ao contrrio, eles mudam com frequncia, bem como seus
auxiliares. A demanda, ou questo por trs do estudo avaliativo, pode estar de acordo
com a prioridade de um decisor que acaba de sair, e em desacordo com a perspectiva
do recm-ingressado; resultado: engaveta-se o relatrio, restando a possibilidade de
sua descoberta muito tempo depois (Pinto, 1986, p. 89).
Alm de todas essas dificuldades, a prpria linguagem dos relatrios de pesquisas
avaliativas configura, por si s, uma outra restrio utilizao no processo decisrio.
O jargo tcnico-cientfico dos relatrios acadmicos e a forma de consolidao dos
resultados constituem-se em obstculos adicionais ao seu aproveitamento imediato na
prtica. A pesquisa no pode ser imediatamente apropriada como insumo-estratgico
na formulao e acompanhamento de programas pblicos (Abranches, 1985).
Os comentrios e observaes at aqui expendidos podem ser exemplificados
com as detalhadas informaes produzidas em trabalho recentemente conduzido
pelo Ipea, sobre as avaliaes do Programa Nacional de Qualificao Profissional
(Planfor) (Barros, 1999). O modelo operacional desse programa supe a execuo
descentralizada mediante convnio com as Secretarias Estaduais do Trabalho
(ou equivalente) e exige a realizao peridica de avaliaes. Estas devero verificar:
a eficcia benefcio das aes de educao profissional em termos
de empregabilidade, melhoria do desempenho profissional, gerao ou
elevao de renda, integrao ou reintegrao social; e
a efetividade social definida nos mesmos parmetros de eficcia, mas
do ponto de vista mais amplo das populaes, comunidades ou setores
beneficiados pelo programa.
No perodo compreendido entre 1996 e 1999, foram realizadas 361 avaliaes

estaduais e 38 avaliaes nacionais. No primeiro ano da srie, foram avaliadas sete
Unidades da Federao; em 1997, quatorze unidades federadas; e, em 1998 e 1999,
quinze unidades. No total gastaram-se R$ 28,5 milhes. As avaliaes estaduais foram
executadas preferencialmente por universidades federais (6), estaduais (1) e fundaes/
institutos pblicos de pesquisa (10). As avaliaes nacionais ficaram a cargo da
unitrabalho. Os levantamentos que produzem as informaes utilizadas nos estudos
so feitos em trs momentos: no ato da matrcula; ao final do curso; e, no mnimo,
trs meses aps o trmino do curso. A concluso do trabalho do Ipea que a grande
maioria das avaliaes no examina os principais fatores condicionantes da eficcia
dos treinamentos e no produz recomendaes para o aperfeioamento do Planfor.
O programa, aps quatro anos de execuo, continuava apresentando praticamente
as mesmas deficincias iniciais.
2.3 Deficincias cognitivas

Avaliaes externas e pesquisas avaliativas sobre polticas, programas e projetos que
no foram desenhados para serem avaliados so necessariamente precrias e inconclusas,
por mais competentes e dedicados que sejam os avaliadores. Isto porque no
possvel, passado o tempo da implementao, mapear, de forma precisa, a situao
inicial que deveria ser alterada pela poltica/programa/projeto, contrastando-a com a
situao presente ou com a final. Tambm no possvel reconstruir todo o processo
de interveno, em suas mltiplas dimenses, nem os contextos particulares nos quais
seus diversos segmentos ocorreram. De igual maneira, no possvel reconstituir os
caminhos e as circunstncias que levaram ao erro ou ao acerto, prescrevendo sugestes
corretivas. Torna-se, portanto, extremamente difcil, seno temeroso, estabelecer
relaes causais entre as aes desenvolvidas e os resultados alcanados, sejam estes
previstos ou no, desejados ou no, primrios ou secundrios, restritos ou ampliados.
Ademais, existe uma outra grande dificuldade a ser superada pelas avaliaes
de natureza acadmica, referente compreenso e ao enfrentamento dos complexos
problemas quase-estruturados (Mitroff, 1984; Matus, 1993) que predominam nas
agendas governamentais (quadro 1). Se a complexidade a unio entre a unidade
e a multiplicidade, h complexidade quando elementos diferentes so inseparveis
constitutivos do todo (como o econmico, o poltico, o sociolgico, o psicolgico,
o afetivo, o cultural) e h um tecido interdependente-interativo e inter-retroativo
entre o objeto do conhecimento e seu contexto, as partes e o todo, o todo e as
partes, as partes entre si (Morin, 2000, p. 38). Assim, compreender e avaliar as
intervenes sobre os problemas complexos exige saberes que no so encontrados
nas disciplinas acadmicas e menos ainda em seus subconjuntos, nos quais se
aprofundam os especialistas5 convocados a participar das equipes de avaliao.
5. A definio jocosa de especialista que diz ser aquele que sabe cada vez mais de cada vez menos, no deixa de
ter o seu fundo de verdade.
A especializao comea a ser reconhecida, no prprio ambiente acadmico, como

um processo que leva a uma reduo dos horizontes intelectuais, e tanto mais
quanto mais precoce se der (Santos, 1998).
De novo, Morin pe o dedo na ferida:
os problemas essenciais nunca so parcelados (...) e a cultura cientfica e tcnica
disciplinar parcela, desune e compartimenta os saberes, tornando cada vez mais
difcil sua contextualizao (...) o recorte das disciplinas impossibilita apreender o
que est tecido junto, o sentido original do termo, o complexo. O conhecimento
especializado uma forma particular de abstrao. A especializao abs-trai, em
outras palavras, extrai um objeto de seu contexto e de seu conjunto, rejeita os
laos e as intercomunicaes com seu meio, introduz o objeto no setor conceitual
abstrato que o da disciplina compartimentada, cujas fronteiras fragmentam
arbitrariamente a sistematicidade (relao da parte com o todo) e a multidimen-
sionalidade dos fenmenos; conduz abstrao matemtica que opera de si prpria
uma ciso com o concreto, privilegiando tudo que calculvel e passvel de ser
formalizado (Morin, 2000, p. 41-42).
QUADRO 1
Problema estruturado Problema quase-estruturado
As regras do sistema que o produz so precisas, claras,
invariveis e predeterminadas. Elas existem antes da soluo do O problema est determinado por regras, mas estas no so
problema e permanecem iguais aps a soluo. precisas, nem invariveis e nem iguais para todos. Os atores
O homem est fora do problema e se relaciona com ele somente sociais criam as regras, e s vezes as mudam para poder
para tentar resolv-lo conforme regras predeterminadas; e, se o solucionar os problemas.
problema solucionado, ningum ter dvidas quanto eficcia O homem (ou ator social) est dentro do problema e a que o
da soluo. conhece e o explica, mesmo que no tente solucion-lo.
As fronteiras do problema e do sistema que o gera esto A eficcia de uma soluo discutvel e relativa aos problemas
perfeitamente definidas. No h dvidas sobre onde comea e que seguem.
onde acaba cada coisa. As fronteiras do problema e do sistema que o gera so difusas.
As regras do sistema tornam explcitos ou contm implicitamente Os atores sociais (ou os homens) criam possibilidades de
os conceitos (possibilidades e restries) pertinentes resoluo soluo, que no existem previamente. Os conceitos para
do problema. compreender as possibilidades de soluo e suas restries no
O problema est isolado de outros problemas, e, havendo so dados necessariamente previamente.
uma sequncia com outros, a soluo de cada um no afeta a O problema est sincrnica e diacronicamente entrelaado a outros;
soluo dos seguintes. a soluo de um problema facilita ou dificulta a soluo de outros.
O espao e o tempo pertinentes ao problema, so definidos nas O espao e o tempo so relativos a quem se relaciona com o
regras como fixos, ou tornam-se fixos para quem se relaciona com ele. problema a partir de diferentes posies.
As variveis que constituem o problema so dadas, enumerveis, O sistema criativo e suas variveis no so dadas, no so
conhecidas e finitas. todas enumerveis, nem conhecidas, nem finitas.
Qualidade e quantidade no se combinam, o problema se Qualidade e quantidade combinam-se inseparavelmente.
move em um ou outro mbito. As possibilidades de soluo do problema so criadas pelo
As possibilidades de soluo do problema esto contidas homem e so potencialmente infinitas em nmero.
nas suas premissas e so finitas em nmero. As solues so O problema coloca um desafio mltiplo que abrange sempre o
conhecidas ou conhecveis mesmo no sendo evidentes. mbito sociopoltico, mesmo tendo uma dimenso tcnica.
O problema coloca um desafio cientfico ou tcnico, podendo A objetividade no possvel, mas deve-se procurar o rigor.
supostamente ser tratado com objetividade.
Fonte: Matus (1993).

Isso fica bastante evidenciado nas chamadas avaliaes de impacto de programas

sociais, realizadas com o uso de tcnicas de controle, sob a crena de que tais
tcnicas podem ter alguma validade ou adequabilidade aos processos sociais.
Avaliar programas sobre a perspectiva clssica significa, basicamente, isolar seus impactos.
Esta concepo referenda-se no pressuposto de que determinada realidade recebe,
durante um perodo de tempo definido, influxo sistemtico de aes especficas e,
portanto, concomitantemente diferenciadas de outras. Essa realidade atua de forma
linear, permitindo, em momento adequado, retirar, em bloco, o conjunto de aes
desencadeadas, isol-las do contexto, para, ento, examinar seus reflexos.
Se as situaes de experimento controlado so difceis em laboratrios, tornam-se
improdutivas em campo. Assim, o curso da ao de um programa definido em
contexto dinmico e interativo onde se observa simultaneidade de aes diferen-
ciadas que traduzem formas distintas de apropriao dos recursos disponveis.
Ainda que se suponha controlar as condies do projeto, as variveis ambientais,
determinantes do seu impacto, so incontrolveis pelo avaliador.
Os benefcios sociais resultam, no apenas de uma soma de fatores, mas de sua
combinao, cuja determinncia quase sempre espria. Os elementos de um projeto
que explicam impactos distintos so inmeros e diferenciados, o que torna quase
nula a possibilidade de isolamento de impacto. Mesmo que se consiga levar a termo
a anlise, obtendo-se alguma evidncia estatstica, o resultado pode ser frutfero do
ponto de vista acadmico, mas mnimo do prtico, da aprendizagem do sistema
de planejamento. Ainda assim, a causalidade do impacto ficar a descoberto, dada a
multicolinearidade que acompanha aes sociais (Pinto, 1986, p. 87).
As exigncias tericas, metodolgicas e tcnicas apropriadas avaliao de
problemas complexos e das intervenes, igualmente complexas, com as quais
devem ser atacados, no so supridas pelas disciplinas acadmicas e suas especia-
lizaes e nem pelas tcnicas de pesquisas convencionais oriundas das cincias
da natureza. O conhecimento e as informaes pertinentes e teis para a gesto
de intervenes complexas em problemas complexos no sero produzidos por
equipes multidisciplinares externas interveno. Estas so capazes apenas de
captar evidncias e indcios parciais e indiretos, que podem ser selecionados e
entendidos pelos conceitos fragmentados e tcnicas reducionistas fornecidos pelas
disciplinas compartimentadas, livres das interferncias dos fatores pertencentes s
especialidades vizinhas.
As avaliaes produzidas por consultorias externas e as conduzidas interna-
mente, do modo como foi descrito, pouco ajudaro o executivo do setor pblico na
conduo de aes governamentais. O prprio governo, auxiliado pela universidade
e pelos institutos de pesquisa, ter que coordenar um grande e extenso esforo de
produo de conhecimento, apropriado (e aproprivel) ao trabalho com os objetos
e sujeitos envolvidos nas prticas de governo e nas transformaes concretas da
realidade social.
Conhecer a complexidade dos processos quase-estruturados exige a produo

de conceitos e teorias que correspondam sua natureza complexa; que sejam
capazes de lidar com o difuso, o impreciso, o insuficiente, o relacional, as misturas
de qualidade com quantidade, a ao criativa e imprevista, a subjetividade e os
interesses dos atores sociais, e a incerteza da resultante. A avaliao dos resultados
obtidos por intervenes em complexos problemas quase-estruturados deve levar
em conta os contextos nos quais acontecem (compreender significa apreender em
conjunto: ao e contexto; as partes e o todo; o mltiplo e o uno), as referncias
valorativas e ideolgicas dos que as empreendem, os interesses materiais e polticos
dos decisores, entre muitos outros aspectos. Essas exigncias no so atendidas pelas
disciplinas segmentadas e tampouco pelas tcnicas de pesquisa fragmentadoras
da realidade. H a evidente necessidade de se produzir conhecimento apropriado
caso se queira compreender e melhorar (afinal, este o objetivo da avaliao) os
processos de governo. Tal como a cosmologia ter que criar teorias novas para dar
conta dos buracos negros, as cincias sociais tero que desenvolver teorias e tcnicas
de forma que transdisciplinarmente superem as especialidades compartimentadas,
o pensamento disjuntivo, as formulaes reducionistas, habilitando-se a lidar com o
complexo do mundo. Cincias e tcnicas que permitam ultrapassar o horizonte
de eventos e adentrar nas singularidades do ambiente e das aes governamentais6
(Dror, 1999; Mateus, 1997; Ackoff, 1987; Santos, 1996; Bronowski, 1997;
Wagensberg, 1985).
2.4 Deficientes tentativas de respostas sistmicas

O avolumar de ineficincias, de desperdcios, de equvocos na conduo das aes
governamentais, o crescimento das crticas sobre a qualidade, quantidade e oportu-
nidade dos servios e produtos oriundos da administrao pblica, o interminvel
ajuste fiscal que exige fazer mais com o mesmo recurso financeiro ou o mesmo com
cada vez menos, a insuportvel insegurana que preside os processos decisrios, a
sensao dominante de que se esfora muito para obter resultados pfios, tudo isso
em interao acaba por produzir um verdadeiro clamor por avaliaes.
A medida provisria citada no incio do texto (atual Lei no 9.625, de 7 de
abril de 1998), distribui competncias e atribuies avaliativas prodigamente:
1) Aos especialistas em polticas pblicas e gesto governamental, as atividades
de apoio formulao de implementao e avaliao de polticas pblicas.
6. As concluses e recomendaes da Comisso Gulbenkian para a Reestruturao das Cincias Sociais, presidida por
Immanuel Wallerstein, aportam sugestes muito interessantes para a superao da estrutura disciplinar compartimentada.
O relatrio final foi publicado no Brasil (Comisso Gulbenkian, 1996). Latour (1994) tambm faz consideraes
instigantes sobre o tema.
2) Aos analistas de Finanas e Controle, as atividades de apoio formulao

de implementao de polticas na rea econmico-financeira e patrimonial,
de auditoria e de anlise e avaliao de resultados.
3) Aos analistas de Planejamento e Oramento e tcnicos de Planejamento p-1501
do grupo TP-1500, as atividades de apoio formulao de implementao e
de avaliao de polticas nas reas oramentria e de planejamento.
Todos a avaliar tudo sem especificar sob quais perspectivas seriam realizadas
as avaliaes pelas diversas carreiras e pelos tcnicos de planejamento e pesquisa
do Ipea. Mas, o que importa o reconhecimento de que a avaliao necessria
gesto governamental e formalizao da ideia do ciclo de gesto.
Os exemplos de que a avaliao um instrumento do qual no se abre mo,
se o objetivo efetivamente conduzir (e no ser conduzido por) processos de governo,
no se esgotam na atribuio de responsabilidades entre as carreiras. Nos anos
1990, foram desenvolvidas diversas tentativas de organizar sistemas de avaliaes.
Sem ser exaustivo e sem considerar iniciativas de mbito setorial, destacam-se o
Programa de Acompanhamento das Aes Oramentrias (Progorcam), o Sistema
de Acompanhamento do PPA (Siappa), o Sistema de Acompanhamento do Brasil
em Ao, todos do atual Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; a Casa
Civil da Presidncia da Repblica organizou o Sistema de Acompanhamento dos
Projetos Prioritrios; o Ministrio da Fazenda e o extinto Mare implantaram o
Sistema de Acompanhamento Gerencial e Avaliao Institucional (PAGG), alm
de diversos outros sistemas ou programas desenvolvidos pelo Mare, pelas Secretarias
do Tesouro Nacional e Federal de Controle, do Ministrio da Fazenda. Ainda que
vrios programas incluam a palavra acompanhamento em seu ttulo, este sempre
tomado como requisito para o exerccio da avaliao. Infelizmente, muitos desses
sistemas no funcionaram a contento e foram desativados, outros se mostraram
insuficientes e nenhum deles foi capaz de constituir-se em base apropriada
organizao de processos de avaliao enquanto instrumento de gesto.
2.5 Outras deficincias que levam as avaliaes a falharem

Apesar das demandas por avaliao, das frequentes afirmaes dos dirigentes pblicos
sobre a importncia e necessidade da avaliao, h reconhecimento internacional
de que existem mais exemplos de ineficincia e fracasso da avaliao do que de
contribuies efetivas da avaliao para a tomada de decises (Capitani, 1993).
Alberto de Capitani, diretor de Administrao do setor pblico do Banco
Mundial, com a experincia que o cargo lhe confere, de posse de vrios estudos
sobre o tema e fazendo um apanhado da bibliografia, apresenta uma lista dos
sinais clnicos das causas de fracasso dos processos de avaliao (Capitani, 1993, p. 3-4):
i) ela evitvel quando possvel; ii) mais provoca ansiedade e defensiva do que
receptividade; iii) os rgos responsveis pela conduo da avaliao no so capazes

de especificar critrios justos e objetivos para faz-la; iv) a avaliao no consegue
proporcionar informaes teis; v) os resultados da avaliao extrapolam com
demasiada frequncia o contexto em que so aplicveis; vi) comum a falta de
uma definio compartilhada dos objetivos da avaliao; vii) falta uma teoria de
avaliao adequada; viii) faltam conhecimentos sobre os processos reais de deciso;
ix) h insuficiente clareza sobre os critrios a serem utilizados na avaliao;
x) no h suficiente distino entre as abordagens de avaliao para refletir as
diferenas na complexidade dos objetos; xi) faltam mecanismos adequados
para organizar, processar e relatar as informaes avaliativas; e a no menos
importante xii) falta de pessoal devidamente treinado.
uma lista extensa, mas que, segundo o prprio autor, no completa.
O que importa, entretanto, o fato de que virtualmente em todos os casos de
fracasso da avaliao h uma desconexo entre a avaliao e a tomada de deciso
(Capitani, 1993, p. 8-9). Ou, em outras palavras, as avaliaes no possibilitam ao
dirigente e organizao reconhecerem seus erros e acertos e agirem para corrigir
os primeiros e confirmar, reproduzir e ampliar os segundos.
Uma das importantes causas dessa desconexo identificada como a muito frequente
suposio adotada pelos avaliadores de que a qualidade da deciso e do aprendizado
organizacional determinada pelo acesso informao de melhor nvel. Esse o tipo
de erro que os economistas cometem ao adotar um mundo de informaes completas,
de perfeita racionalidade, amigvel e sem fronteiras (Capitani, 1993, p. 5), mundo
que no tem qualquer correspondncia com a realidade governamental.
A informao completa sobre problemas quase-estruturados e processos
complexos inalcanvel, independentemente do quo custoso, do ponto de
vista financeiro, seja tentar obt-la. A pretenso da informao completa , antes
de mais nada, um autoengano que conduz ao reducionismo inconsciente e no
considerao de variveis crticas, iludindo o destinatrio da avaliao. Ademais,
as capacidades individuais e institucionais de processamento de informaes so
limitadas. Muita informao desinforma. Por outro lado, a grande maioria das
decises est voltada para a busca de solues satisfatrias, e no de solues timas.
No ambiente governamental,
a avaliao interessar como um instrumento de gesto do setor pblico apenas se
ela se encaixar nos processos reais de tomada de deciso, isto , nos processos que
esto inseridos na realidade das polticas e instituies e so sempre afetados pela
escassez e incompleteza das informaes necessrias. Nestas, foras mltiplas alm
da informao influenciam a tomada de deciso e a oportunidade da informao
crucial (Rist, 1993, apud Capitani, 1993, p. 6).
A avaliao ser um elemento fundamental na conduo de polticas,

programas e projetos se, ao lado de outras fontes de informao de mesma
natureza como a anlise de contexto, a pesquisa socioeconmica por problemas,
a execuo oramentria e a contabilidade pblicas -, se integrar no processo
decisrio. Para tanto, necessrio que seja consistente com os processos de
produo institucionais, com a cultura organizacional, com a dinmica decisria
particular de cada instituio, e se insira com naturalidade no ciclo de criao e
internalizao de conhecimento da organizao.
Fazendo uso dos achados e concluses de uma pesquisa conduzida por Rist
(apud Capitani, 1993, p. 8), prope uma srie de pr-condies para que a avaliao
integre o aprendizado institucional, ou seja, contribua para a melhoria da qualidade
da conduo tcnico-poltica das aes governamentais:
1) Os rgos governamentais so sempre mais receptivos s informaes
produzidas internamente do que quelas originadas em fontes externas.
2) H sempre uma correlao positiva entre a credibilidade da fonte e a aceitao
da informao e do julgamento produzidos pela avaliao.
3) A aceitao da avaliao depende no s de como percebido quem a
realiza, mas tambm de quo influente o receptor interno.
4) A avaliao interinstitucional deve ser legitimada institucionalmente
pelo avaliado.
5) A forma pela qual a informao compartilhada com os rgos avaliados
de grande relevncia.
6) Sendo a avaliao um meio para o aprimoramento institucional e a melhoria
da qualidade das aes, deve suportar o aprendizado organizacional como
um processo contnuo.
Todavia, seja qual for o modo como essas pr-condies se realizam, a varivel
principal o processo particular de tomada de deciso a ser sustentado pela avaliao, e
o mais importante para tornar a avaliao imprescindvel assegurar que a informao
correta esteja disponvel para as pessoas certas no tempo exato (Capitani, 1993, p. 11).
3 UMA DEMANDA COM POTENCIAL ORGANIZATIVO SISTMICO
3.1 O contexto da demanda

A reorganizao do processo de planejamento do governo federal, cujo incio foi
formalizado com a publicao do Decreto no 2 829, de 29 de outubro de 1998,
enseja a conformao de uma demanda que pode vir a ter consequncias com
contedos distintos daqueles anteriormente comentados.
O decreto estabelece que, para a elaborao e execuo do PPA 2000-2003, e

dos oramentos da Unio, a partir do exerccio do ano 2000, toda ao finalstica
ser estruturada em programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos
estabelecidos para o perodo do plano. O programa definido (Portaria do MOG
no 42, de 14 de abril de 1999) como o instrumento de organizao da ao
governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos. Cada programa
estar voltado para o enfrentamento de um problema precisamente identificado,
devendo conter: objetivo; pblico-alvo; justificativa; rgo responsvel; valor
global; prazo de concluso; fonte de financiamento; indicador que quantifique a
situao que tenha por fim modificar; metas correspondentes aos bens e servios
necessrios para atingir o objetivo; aes no integrantes do Oramento Geral da
Unio (OGU) necessrias consecuo do objetivo; regionalizao das metas por
Estado (Brasil, 1998a, Artigo 2o). Os programas sero coordenados por gerentes,
designados pelos ministros a que estiverem vinculadas as unidades responsveis
pelos programas.
Os programas compem-se de aes: projetos e atividades oramentrias;
operaes especiais (despesas que no geram contraprestao direta na forma de
bens ou servios) e outras aes (aquelas que contribuem para a realizao dos
objetivos do programa mas no exigem recursos financeiros do OGU). Para as
aes devero ser indicados os produtos resultantes, as unidades de medida, as
metas fsicas, os custos; a unidade responsvel e a forma de implementao
(direta, descentralizada, linha de crdito).
Todos os novos elementos conceituais, a metodologia que os organiza e a
exigncia de maior preciso conduzem a possibilidades de uma programao mais
fidedigna e realista. Com isso abre-se espao para a construo de indicadores,
coeficientes, parmetros que constituem componentes importantes de qualquer
sistema de produo de informaes orientadas para a avaliao e a gesto. So,
portanto, inovaes promissoras.
O Plano Plurianual 2000-2003 (PPA 2000) foi produzido no bojo dessa
reorganizao, com uma orientao que ps forte nfase nos aspectos relacionados
gesto e, por conseguinte, em um de seus principais instrumentos: a avaliao.
Para a elaborao do plano, o presidente da Repblica emitiu orientao estratgica que
contm seis diretrizes (de fato eram as quatro primeiras, apresentadas a seguir, que
foram acrescidas em mais duas, por determinao do Congresso Nacional quando
da votao da Lei de Diretrizes Oramentrias para o ano de 2000):
1) Consolidar a estabilidade econmica com crescimento sustentado.
2) Promover o desenvolvimento sustentvel voltado para a gerao de emprego
e oportunidade de renda.
3) Combater a pobreza e promover a cidadania e a incluso social.

4) Consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos.
5) Reduzir as desigualdades inter-regionais.
6) Promover os direitos das minorias vtimas de preconceitos e discriminao.
Permeiam a orientao estratgica diversas menes ao novo estilo de gesto
das aes de governo, centrado na melhoria da qualidade do gasto pblico, na
ampliao das capacidades de gerenciamento e de coordenao e na busca de
resultados. O Plano Plurianual e os Oramentos da Unio transformaram-se nos
principais instrumentos para estender os elementos de gerncia moderna a todo o
Governo (Brasil, 1999a, p. 3).
Alm das diretrizes, a orientao estratgica estabelece 28 macro-objetivos
concebidos como alvos a serem atingidos pela atuao setorial e que apontam para
o que deve ser feito e, por decorrncia, o que no se deve fazer (Brasil, 1999a, p. 2).
Os macro-objetivos so acompanhados de orientaes e prioridades que visam
balizar os programas setoriais e multissetoriais com os quais se procura alcan-los.
A ttulo de exemplificar como esto definidos os macro-objetivos do PPA e
suas orientaes, apresentado, a seguir, o primeiro:
Criar um ambiente macroeconmico favorvel ao crescimento sustentado.
As perspectivas da poltica econmica devero estar cada vez mais ligadas consolidao
do novo padro de crescimento, com nfase no aumento da produtividade, das exportaes
e do investimento. Com as reformas de ordem econmica, o governo abriu espao ao
capital privado na modernizao da infraestrutura do pas. So essenciais, nessa nova
etapa, as aes de regulao e fiscalizao da participao privada, de modo a garantir o
atendimento das demandas do consumidor e assegurar as condies de competitividade
do setor produtivo. O governo buscar:
Simplificar o sistema tributrio e desonerar a produo, o investimento
e a exportao.
Criar condies para que o sistema de crdito se oriente para as operaes
de longo prazo com vistas reestruturao produtiva, crescimento das
exportaes e do investimento.
Reforar a regulao e fiscalizao da atuao privada e dar continuidade
ao programa de privatizao (Brasil, 1999a, p. 4).
So os seguintes os macro-objetivos do Plano Plurianual 2000-2003:
1) Criar um ambiente macroeconmico favorvel ao crescimento sustentado.
2) Sanear as finanas pblicas.
3) Elevar o nvel educacional da populao e ampliar a capacitao profissional.

4) Atingir US$ 100 bilhes de exportaes at 2002.
5) Aumentar a competitividade do agronegcio.
6) Desenvolver a indstria do turismo.
7) Desenvolver a indstria cultural.
8) Promover a modernizao da infraestrutura e a melhoria dos servios de
telecomunicaes, energia e transportes.
9) Promover a reestruturao produtiva com vistas a estimular a competio
no mercado interno.
10) Ampliar o acesso aos postos de trabalho e melhorar a qualidade do emprego.
11) Melhorar a gesto ambiental.
12) Ampliar a capacidade de inovao.
13) Fortalecer a participao do pas nas relaes econmicas internacionais.
14) Ofertar escola de qualidade para todos.
15) Assegurar o acesso e a humanizao do atendimento na sade.
16) Combater a fome.
17) Reduzir a mortalidade infantil.
18) Erradicar o trabalho infantil degradante e proteger o trabalhador adolescente.
19) Assegurar os servios de proteo populao mais vulnervel excluso social.
20) Promover o desenvolvimento integrado do campo.
21) Melhorar a qualidade de vida nas aglomeraes urbanas e regies metropolitanas.
22) Ampliar a oferta de habitaes e estimular a melhoria das moradias existentes.
23) Ampliar os servios de saneamento bsico e de saneamento ambiental das cidades.
24) Melhorar a qualidade do transporte e do trnsito urbano.
25) Promover a cultura para fortalecer a cidadania.
26) Promover a garantia dos direitos humanos.
27) Garantir a defesa nacional como fator de consolidao da democracia e
do desenvolvimento.
28) Mobilizar governo e sociedade para a reduo da violncia.
Para atingir esses macro-objetivos, o PPA organiza 365 programas, entendidos como
unidades de gesto, sendo que todos devem ter clara definio de objetivos e resultados
esperados (Brasil, 1999a, p.1), alm dos atributos mencionados anteriormente.
3.2 A formalizao da demanda

As demandas por avaliao estaro presentes em praticamente todos os atos
normativos que regulam a reorganizao do processo de planejamento federal, nas
orientaes metodolgicas e tcnicas e nos manuais de instruo. No Decreto
no 2 829, de 29 de outubro de 1998, encontramos:
Art. 5o. Ser realizada avaliao anual de consecuo dos objetivos estratgicos do
Governo Federal e dos resultados dos Programas, para subsidiar a elaborao de lei
de diretrizes oramentrias de cada exerccio.
Art. 6o. A avaliao fsica e financeira dos programas e dos projetos e atividades que os
constituem inerente s responsabilidades da unidade responsvel e tem por finalidade:
I - aferir seu resultado, tendo como referncia os objetivos e metas fixadas;
II - subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos
pblicos e a coordenao das aes de governo;
III - evitar a disperso e o desperdcio de recursos pblicos.
Art. 7o. Para fins de gesto da qualidade, as unidades responsveis pela execuo dos
Programas mantero, quando couber, sistema de avaliao do grau de satisfao da
sociedade quanto aos bens e servios ofertados pelo Poder Pblico (Brasil, 1998a).
Para o desenho dos programas e montagem do PPA, a Secretaria de Planeja-
mento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento fez publicar,
entre outros, o Manual de Elaborao e Gesto MEG (Brasil, 1999c).
No captulo referente gesto dos programas, afirma-se que ser adotada uma
viso gerencial voltada para a obteno de resultados, o que pressupe objetivos e
responsabilidades claramente definidos e a aferio dos processos de trabalho, dos
produtos, dos custos, dos prazos, bem como do grau de satisfao das populaes
atendidas. As informaes sobre a execuo das aes devero estar disponveis
em meio eletrnico, de modo a permitir a avaliao da execuo e a divulgao
dos seus resultados(Brasil, 1999c, p. 15). Ali, tambm, definido que o sistema
de informaes do programa deve conter um mnimo de informaes que permita
avaliar a evoluo do indicador do programa, a realizao das metas, o grau de
satisfao da sociedade (quando couber), o alcance das metas de qualidade
e produtividade e dos resultados globais do programa.
No mesmo manual, o captulo dedicado avaliao revela que, em relao ao
Plano Plurianual, a avaliao ser feita em duas etapas (Brasil, 1999c, p. 21-22):
1) A avaliao do desempenho fsico-financeiro dos programas estar sob a

responsabilidade dos gerentes.
2) A avaliao do conjunto dos programas em relao aos objetivos, diretrizes
e macro-objetivos do governo ser coordenada pela SPI.
A primeira etapa, conduzida pelos gerentes, dever propiciar o aperfeioa-
mento do programa, de seus mtodos e sistemas de gerenciamento. Os resultados
dessa avaliao sero utilizados como subsdio para a avaliao do PPA. Esta, por
sua vez, estar orientada para:
a) desempenho do conjunto de programas de cada rea de atuao do governo, em
relao aos macro-objetivos estabelecidos no Plano;
b) consolidao da realizao fsica e financeira das metas de projetos e atividades de
cada um dos programas de cada Ministrio (Brasil, 1999c).
A segunda etapa da avaliao ser utilizada para suportar decises quanto ao
gerenciamento do PPA, para a elaborao do projeto de lei das diretrizes oramentrias
(inclusive alteraes no Plano Plurianual) e a alocao de recursos, mediante
crditos suplementares e a elaborao de lei oramentria.
As demandas por avaliao no param a. A Lei no 9.989, de 21 de julho
de 2000, que aprova a PPA, diz, em seu Art. 6o: o Poder Executivo enviar ao
Congresso Nacional, at o dia 15 de abril de cada exerccio, relatrio de avaliao
do Plano Plurianual (Brasil, 2000).
1o O relatrio conter, no mnimo:
I - avaliao do comportamento das variveis macroeconmicas que embasaram a
elaborao do Plano, explicitando, se for o caso, as razes das discrepncias verificadas
entre os valores previstos e observados;
II - demonstrativo, por programa e por ao, de forma regionalizada, da execuo
fsica e financeira do exerccio anterior e a acumulada, distinguindo-se as fontes de
recursos oriundas:
a) do oramento fiscal e da seguridade;
b) do oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto; e
c) das demais fontes.
III - demonstrativo, por programa e para cada indicador, do ndice alcanado ao
trmino do exerccio anterior comparado com o ndice final previsto;
IV - avaliao, por programa, da possibilidade de alcance do ndice final previsto para
cada indicador e do cumprimento das metas fsicas e da previso de custos para cada
ao, relacionando, se for o caso, as medidas corretivas necessrias.
2o Para fins do acompanhamento e da fiscalizao oramentria a que se refere o

Art. 166, 1o, inciso II, da Constituio Federal, ser assegurado, ao rgo responsvel,
o acesso irrestrito, para fins de consulta, ao Sistema de Informaes Gerenciais e do
Planejamento do Plano Plurianual (SIGPLAN) ou ao que vier a substitu-lo.
Do ponto de vista formal e normativo, apresenta-se um quadro novo.
Estamos diante de uma demanda por avaliaes que: i) se origina da cpula do
governo; ii) engloba toda a administrao pblica federal; iii) dever orientar os
processos concretos de gesto e deciso; e iv) representa compromissos perante o
poder legislativo e dever estar disponvel para a sociedade. Se levada a efeito, esta
demanda ensejar a organizao de um sistema de avaliaes que poder colocar
o processo de governo em patamar superior de qualidade e racionalidade. Mas,
para se chegar l, um longo, tortuoso e difcil caminho tem de ser percorrido.
4 TORNANDO A DEMANDA MAIS PRECISA

Entre os primeiros passos da caminhada consta, necessariamente, um esforo
para tornar mais claro e melhor delimitar os tipos e objetivos das avaliaes
que esto sendo demandadas. Como se pode constatar na seo anterior, existem
imprecises nas formulaes contidas nos atos normativos e nos manuais.
Fala-se em: avaliao da consecuo de objetivos estratgicos e avaliao dos
resultados dos programas; aferio dos resultados dos programas tendo como
referncia os objetivos fixados; avaliao do conjunto dos programas em
relao aos objetivos, diretrizes e macro-objetivos do governo; avaliao do
desempenho dos programas de cada rea de atuao do governo em relao aos
macro-objetivos do plano; avaliao da execuo dos projetos e atividades que
integram os programas, entre outras referncias. O que se segue resulta de uma
leitura e interpretao particulares. Sem dvida, muitas outras so possveis.
A exigncia que, independentemente de quais forem a leitura e interpretao
feitas, sejam explicitados os entendimentos e formulados os conceitos bsicos.
Sem isso, no se torna evidente a lgica que presidir a organizao do sistema
de avaliao nem os seus objetivos.
Dadas a estrutura do PPA - Orientaes Estratgicas; Diretrizes; Macro-objetivos;
Problemas; Programas (com objetivos especficos); e Aes (com metas, prazos e recursos
definidos) - e a nfase gerencial (gesto dos programas e macrogesto do plano) -
centrada na aplicao competente dos recursos, com vistas obteno de resultados
pretendidos -, acredita-se que as avaliaes requeridas so as seguintes:
1) Avaliao de desempenho dos programas.
2) Avaliao dos resultados alcanados, por macro-objetivos.
3) Avaliao global do PPA quanto ao cumprimento dos objetivos e
diretrizes estratgicos.
Se assim for, e levando-se em conta que isso decorre de uma interpretao

pessoal dos documentos referentes ao PPA, necessrio definir os termos que
compem os trs enunciados ou os trs supostos tipos de avaliao. Primeiramente,
deve ser reconhecido que, apesar de muito se falar, quase nada existe de prtica
avaliativa sistemtica e organizada na administrao pblica federal. No h,
portanto, uma cultura de avaliao, com conceitos estabelecidos, procedimentos
conhecidos, mtodos e tcnicas consagrados. Mesmo no discurso, no raro as
referncias avaliao aparecem de forma inadequada.
Avaliao no palavra que venha sozinha, precisando estar acompanhada do seu
objeto para ganhar inteligibilidade. preciso, tambm, declarar o sujeito da avaliao,
pois este lhe imprimir sentidos e enfoques particulares, distintos dos de outros
sujeitos, consistentes com seus interesses e propsito. Da que um mesmo objeto
poder ser avaliado em vrios dos seus aspectos e de mltiplas perspectivas, tantos
quantos forem os atores singulares que as realizam. E o fazem porque delas precisam
para poderem agir com oportunidade e direcionalidade, segundo seus propsitos e
interesses especficos (Garcia, 2000b).
A atividade mesma de avaliar compreendida de diferentes maneiras. No
raro que pessoas ligadas a instituies, programas e projetos, na posio de objeto
da avaliao, considerem-se a caminho do cadafalso. Muitos avaliadores, por outro
lado, sentem-se mais realistas do que os reis, mais poderosos e oniscientes que os
deuses do Olimpo. Entre os que se dedicam ao tema, h razovel consenso de que
o processo avaliativo exitoso possui quatro caractersticas fundamentais: i) deve
ser til para as partes envolvidas no processo; ii) tem que ser oportuno, ou seja,
realizado em tempo hbil para auxiliar a tomada de deciso, que um processo
incessante; iii) tem que ser tico, isto , conduzido de maneira a respeitar os
valores das pessoas e instituies envolvidas, em um processo de negociao e de
entendimento sobre os critrios e medidas mais justas e apropriadas; iv) tem que
ser preciso, bem feito, adotando-se os cuidados necessrios e os procedimentos
adequados para se ganhar legitimidade (Firme, 1997).
4.1 Avaliao7
Mas, o que avaliar? Avaliar deriva de valia, que significa valor. Portanto, avaliao
corresponde ao ato de determinar o valor de alguma coisa. A todo momento o ser
humano avalia os elementos da realidade que o cerca. A avaliao uma operao
mental que integra o seu prprio pensamento as avaliaes que faz orientam ou
reorientam sua conduta (Silva, 1992).
Seja individual ou socialmente, seja de uma perspectiva privada, pblica
ou estatal, avaliar significa determinar o valor, a importncia de alguma coisa.
7. O que vem a seguir sobre o entendimento de avaliao foi retirado de Garcia (1997).
Avaliar ser sempre, ento, exercer o julgamento sobre aes, comportamentos,

atitudes ou realizaes humanas, no importa se produzidas individual, grupal ou
institucionalmente. Mas, para tanto, h que se associar ao valor uma capacidade
de satisfazer alguma necessidade humana. E avaliao compete analisar o valor
de algo em relao a algum anseio ou a um objetivo, no sendo possvel avaliar,
consequentemente, sem se dispor de uma referncia, de um quadro referencial
razoavelmente preciso.
Se a avaliao requer um referencial para que possa ser exercitada, este dever
explicitar as normas (valores, imagem-objetivo, situaes desejadas, necessidades
satisfeitas) que orientaro a seleo de mtodos e tcnicas que permitam, alm de
averiguar a presena do valor, medir o quanto do valor, da necessidade satisfeita,
da imagem-objetivo se realizaram. H de se ter em mente, todavia, que a mensurao
possibilitar apenas um conhecimento parcial, limitado pela possibilidade restrita
de obteno de dados e informaes quantitativas, determinada pela definio de
objetivos, metas e de recursos (de toda natureza) envolvidos.
A avaliao tem que ser trabalhada com viso ampla, orientada por um
julgamento de valor, algo eminentemente qualitativo, focalizada sobre processos
complexos, em que os elementos em interao nem sempre produzem manifestaes
mensurveis, podendo, inclusive, alguns desses elementos, no apresentarem
atributos quantificveis.
No se pode descuidar de que os julgamentos de valor so sempre mais
complexos do que meras operaes de medio, em consequncia, a tarefa de
avaliar, mais do que saberes tcnicos, exige competncia, discernimento e o equilbrio
de um magistrado (Machado, 1994) para que possa alcanar a legitimidade
necessria para validar ou impor correes ao objeto de avaliao.
Ou seja: avaliar no significa apenas medir, mas, antes de mais nada, julgar a
partir de um referencial de valores. estabelecer, a partir de uma percepo inter-
subjetiva e valorativa, com base nas melhores medies objetivas, o confronto entre a
situao atual com a ideal, o possvel afastamento dos objetivos propostos, das me-
tas a alcanar, de maneira a permitir a constante e rpida correo de rumos, com
economia de esforos (de recursos) e de tempo. Sua funo no (necessariamente)
punitiva, nem de mera constatao diletante, mas a de verificar em que medida os
objetivos propostos esto sendo atingidos (Weneck, 1996).
Para tomar a melhor deciso subsequente e agir com mxima oportunidade.
Evidencia-se, ento, ser de fundamental importncia dispor de clara e precisa
viso da finalidade do valor que se busca alcanar com uma determinada ao ou
realizao, para que se possa instituir critrios aceitveis com os quais estas sero
avaliadas. Mais ainda, igualmente fundamental ter clareza do objetivo mesmo
da avaliao, que aspectos do valor, da ao, da realizao estaro sendo aferidos,

pois as decises que as validam ou as corrigem podem se dar em espaos distintos
(legal, tcnico, administrativo, poltico etc.), e requerer informaes e abordagens
tambm distintas.
De toda a argumentao precedente, pode-se perceber que, seja do ponto
de vista governamental ou do da sociedade, avaliar julgar a importncia de uma
ao em relao a um determinado referencial valorativo, explcito e aceito como
tal pelos atores que avaliam. E que o conceito de avaliao
sempre mais abrangente do que o de medir porque implica o julgamento do incomen-
survel. Diferentemente de avaliar, medir comparar tendo por base uma escala fixa.
A medida objetiva pode ajudar ou dificultar o conhecimento da real situao. Ajuda,
se tomada como um dado entre outros e se for determinado com preciso o que est
medindo. Caso contrrio pode confundir a interpretao por considerar-se a parte como
todo (Weneck, 1996, p. 374-375).
Com base no exposto, acredita-se que possvel e desejvel tentar elaborar
um conceito de avaliao, de modo a permitir que outros se posicionem favorvel,
crtica ou contrariamente e, nesse ltimo caso, construam conceitos superiores. Isso
necessrio porque concepes distintas expressam diferenas tico-filosficas, alm
das de ordem metodolgica, devendo ser explicitadas para tornar mais transparentes
e profcuas as contribuies para se organizarem sistemas de avaliaes com base
em um legtimo entendimento comum. O que vem a seguir toma como referncia
as formulaes de Jos Anchieta E. Barreto (1993) e de Thereza Penna Firme (1994),
que, em dois pequenos grandes artigos, trazem inestimveis contribuies para pensar
processos de avaliao das aes governamentais. Prope-se:
Avaliao uma operao na qual julgado o valor de uma iniciativa organizacional,
a partir de um quadro referencial ou padro comparativo previamente definidos. Pode
ser considerada, tambm, como a operao de constatar a presena ou a quantidade
de um valor desejado nos resultados de uma ao empreendida para obt-lo, tendo
como base um quadro referencial ou critrios de aceitabilidade pretendidos.
A definio do quadro referencial e dos elementos constitutivos do processo
de avaliao requer um trabalho paciente de negociao cooperativa, com vistas a
obter, pelo convencimento racional, um entendimento compartilhado dos pontos
comuns aceitos por todos: avaliadores e avaliados. Disto depender, em larga
medida, a legitimidade da avaliao e, tambm, a sua validade. Esta, por sua vez,
no um critrio geral, mas um critrio especfico para cada avaliao, que pode
ser vlido em uma situao e invlido em outras.
Barreto sugere trs postulados para a avaliao, que podem ser adaptados
para o caso em foco da seguinte forma:
1) A avaliao das aes governamentais , atualmente, um valor proclamado

pelo governo e uma demanda da sociedade.
2) A avaliao basicamente um julgamento de valor.
3) A avaliao no se confunde com o ato ou processo de medir atributos de
planos e programas, mas sim de verificar se eles realizam (e em quanto)
os valores que anunciam explcita ou implicitamente.
O autor faz, adicionalmente, dois alertas fundamentais aos quais denomina
mitos da avaliao. O primeiro seria o mito da facilidade, resultante do desconheci-
mento da complexidade envolvida no processo, fazendo que este seja, muitas vezes,
entregue a equipes ou pessoas de boa vontade, mas sem o devido preparo. A estes
chama de diligentes incompetentes, considerando-os extremamente prejudiciais
s instituies. O combate e a exorcizao desse mito se fazem com a formao de
recursos humanos. O segundo o mito da impossibilidade de julgar aes complexas,
cheias de intencionalidades incognocveis, por no existirem instrumentos capazes
de faz-lo. Tal mito se constituiria em apenas um mecanismo de defesa daqueles
que temem a avaliao, seja por acomodao e resistncia mudana, por medo
de que a avaliao ponha em relevo a mediocridade dos trabalhos institucionais
ou pessoais ou pelo desejo de preservar as instituies.
Thereza Penna Firme (1994) tambm faz alertas. Para ela, as verdadeiras
avaliaes so aquelas que subsidiam decises, que procuram resolver preocupaes
e problemas dos que conduzem polticas, programas ou projetos, que examinam e
julgam a ao governamental e que se dirigem, tambm, ao usurio/beneficirio,
concentrando-se nos valores e necessidades sociais. As avaliaes so teis quando
requerem juzos de valor que melhor orientam o curso das aes. Por isso, tm que
ser geis e presentes e continuamente iluminar a implementao e os objetivos,
que podem se defasar, sendo necessrio critic-los e mud-los. Aqueles que fazem
a verdadeira avaliao seriam, em essncia, educadores, com o sucesso do avaliador
sendo medido pelo que aprende do processo de avaliao e pelo que ensina. Se no
compartilha o que apreende e aprende, melhor ser que no avalie.
E, para concluir esta seo, so muito apropriadas as observaes de Capitani
(1993, p. 11-13).
A avaliao no um elemento agregado ao design organizacional de
instituies do setor pblico, mas parte integrante da funo
de aprendizado institucional.
A distino entre avaliao cumulativa e formativa ilusria: avaliaes
cumulativas visam melhoria da administrao do setor pblico,
exatamente como a avaliao formativa. Uma avaliao cumulativa que
no seja formativa (isto , que no contribua para a tomada de deciso
aprimorada) irrelevante e constitui uma perda de recursos.
A responsabilidade uma condio que permite governar melhor, e

a avaliao um dos instrumentos mais importantes para a melhoria
do setor pblico, pois possibilita a tomada e a prestao de contas pela
atribuio de responsabilidade.
Para ser eficiente a avaliao precisa ser sustentada por uma cultura de
aprendizado: sem esta, corre o risco de se tornar um exerccio irrelevante,
ou pior, uma restrio burocrtica sufocante.
Como parte integrante do aprendizado organizacional, a avaliao um
processo contnuo e interativo uma conversa ou um discurso crtico
com as pessoas envolvidas na execuo ou atingidas pelas polticas,
programas, projetos avaliados e, principalmente, com os que podem
tomar decises pertinentes.
No setor pblico, a avaliao ao mesmo tempo um medidor de eficcia
e um veculo de responsabilidade. Nesse sentido, um instrumento
indispensvel ao governo.
4.2 Monitoramento: condio para a avaliao

Se a avaliao entendida como foi proposto na seo anterior, fica evidente sua
integrao ao processo de gesto, que, por sua vez, consiste na conduo cotidiana de
um conjunto articulado e integrado de aes rumo a objetivos definidos, que prev a
tomada de decises operacionais em meio a restries impostas por circunstncias que o
dirigente/gerente no escolhe nem controla. As decises devem ser tomadas com suporte
de oportunas avaliaes de desempenho (eficincia e eficcia), relativas ao cumprimento
das programaes pertinentes a cada nvel organizacional. Assim, um dos requisitos
fundamentais para a gesto de um programa estar permanentemente informado
sobre aspectos cruciais de sua implementao, o que demanda a organizao de um
sistema de monitoramento de tudo o que for tcnica e politicamente relevante em um
programa e das aes pelas quais se realiza. O mesmo se aplica macrogesto do plano.
O monitoramento um processo sistemtico e contnuo que, produzindo
informaes sintticas e em tempo eficaz, permite a rpida avaliao situacional e
a interveno oportuna que confirma ou corrige as aes monitoradas.
O monitoramento da gesto pblica responde ao seguinte princpio elementar: no
se pode conduzir com eficcia se o dirigente no conhece de maneira contnua e a
mais objetiva possvel os sinais vitais do processo que lidera e da situao na qual
intervm. Um sistema de informaes casustico, parcial, assistemtico, atrasado,
inseguro, disperso e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes, um aparato
sensorial defeituoso que limita severamente a capacidade de uma organizao para
sintonizar-se com os processos concretos, identificar os problemas atuais e potenciais,
avaliar os resultados da ao e corrigir oportunamente os desvios com respeito aos
objetivos traados (Matus, 1994, p. 2).
Quem no monitora os problemas que deve resolver e o resultado das aes

com as quais pretende enfrent-los no sabe o que acontece por conta do seu agir
e nem que mudanas provocou com a sua ao. No sabe por onde anda, no
consegue avaliar a eficincia e a eficcia de suas intervenes. Para monitorar
necessrio tornar preciso o problema, demarc-lo e medi-lo com rigor, conhecer
suas principais determinaes e desenhar aes especficas com o poder de eliminar
ou minimizar as causas fundamentais que o geram. Ao se implementarem as
aes, devero ser produzidos indicadores pertinentes - porque so teis para
quem responde por sua execuo - e, portanto, passveis de serem trabalhados
(analisados e avaliados) para poder informar a quem tem o dever de coordenar as
aes e o poder de corrigi-las, caso necessrio.
Somente problemas bem definidos e aes bem desenhadas e programadas,
ambos identificados por precisos e detalhados indicadores, so passveis de moni-
toramento, podendo ser avaliados de forma consequente e oportuna. Do contrrio,
o que existir sero apenas tentativas de acompanhamento e avaliaes superficiais
sob a forma de relatrios no orientados para a tomada de deciso, produzidos com
enormes lapsos de tempo, sem nenhuma sintonia com os processos reais exigentes
da ateno e interveno dos gerentes de programas e dos condutores do plano.
O monitoramento apresenta-se, ento, como um requisito imprescindvel
para o exerccio da avaliao que se pretenda um instrumento de gesto. Quem
monitora, avalia. Quem avalia, confirma ou corrige, exercendo o poder de dirigir
consciente e direcionalmente.
O monitoramento requer a produo sistemtica e automatizada de infor-
maes relevantes, precisas, sintticas. Informaes oportunas para lidar com cada
processo particular, com as peculiaridades que lhe so prprias. Essas informaes
existiro apenas quando a ao tiver sido desenhada e programada de forma a
permitir que se cumpra a exigncia de produzir informaes apropriadas e a um ritmo
adequado tomada de decises. E isso se consegue criando condies favorveis
(tcnica e informacionalmente) para se estabelecer a obrigatoriedade do registro das
informaes necessrias que compem o sistema de monitoramento. Informaes
que, em larga medida, sero elaboradas no processo de produo de aes.
QUADRO 2
Contraste entre o monitoramento e a produo estatstica
Caracterstica Sistema estatstico Sistema de monitoramento
Indefinido. O usurio indefinido, muito
Bem definido. No monitoramento, o usurio um ator
variado e at mesmo potencial, pois
concreto, atual, muito bem definido, que necessita de
1. Usurio trata-se de gerar informaes teis
informaes para orientar a ao cotidiana, para conhecer
para interesses muito diferentes e para
seus resultados e compar-los com o planejado.
propsitos atuais ou futuros.
Diversificada. A informao estatstica
Ultrasseletiva. Os sistemas de monitoramento so projetados
sempre extensiva e diversificada
2. Massa de para atender um usurio concreto, responsvel por um
para atender uma grande variedade de
informao plano/programa/projeto especfico. A informao necessria
usurios potenciais com interesses muito
ultrasseletiva.
variados.
Alto. O atraso permitido bastante Informao em tempo eficaz.O monitoramento tem que
grande, pois a informao estatstica no atuar em tempo eficaz e, no limite, em tempo real, pois
3. Atraso aceitvel
est comprometida no feedback de um usado para corrigir com oportunidade aes em andamento.
processo em andamento. Informao fora do prazo eficaz desinforma.
No perecvel. No tendo demanda
peremptria, a informao estatstica
no perecvel. Seu valor mais Perecvel. O monitoramento serve como feedback para a
4. Perecibilidade histrico, no sofrendo deteriorao ao, produzindo informaes perecveis. Se chegarem fora
com o tempo. Sua funo mais a de do tempo tero valor igual ao de um jornal velho.
registrar o que passou, e no alimentar
de imediato o que vem a seguir.
Produo centralizada e uso generalizado.
Produo descentralizada e uso especfico. O monitoramento
A informao estatstica tende a ser
totalmente descentralizado, produzindo informaes que
produzida de forma muito centralizada,
5. Produo e uso permitam corrigir oportunamente aes no nvel em que
mediante um fluxo vertical de produo.
ocorram. Seu uso muito particular para as necessidades
Em compensao, seu uso generalizado
do usurio.
em todos os nveis.
Primria. A informao estatstica basi- Indicadores e sinais. O monitoramento opera com indicadores
camente primria, no processada, para e sinais significativos para um usurio especfico. Resultam
6. Tipo de
poder atender demandas muito variadas de um processamento complexo das informaes bsicas e
informao
de tratamento por parte de usurios dirigido para atender necessidades decisrias referentes
muito diversificados. aos planos/programas conduzidos pelo usurio.
Fonte: Matus (1996, p. 3).
Os sistemas de informao tradicionais, baseados em estatsticas e em registros

descontnuos e inorgnicos, muitas vezes quase aleatrios, tentam oferecer muita
informao no pertinente e no processada. Desse modo, provocam uma congesto
no sistema sensorial das organizaes e,
em ltimo termo, acabam por desinformar ao dirigente. Muitas antenas anulam a
capacidade e nitidez de recepo da informao que importa. Se confunde a enorme
massa de informao gerada na base, que constitui a matria-prima informativa que
deve ser processada pelo monitoramento, com o nmero reduzido de informaes
relevantes que, mediante filtros inteligentes, geram os sinais que devem guiar o
processo de direo. O sistema de monitoramento deve ser capaz de manejar em forma
gil e flexvel uma grande massa de informao sobre a gesto de uma organizao
pblica, reduzindo esta grande massa que desinforma por sobrecarga de dados a um
grupo reduzido de sinais e informao filtrada e inteligente (Matus, 1994, p. 14).
Isso permite a tomada de decises com rapidez e maior segurana. O quadro 2

mostra, com preciso e sntese, as principais diferenas entre os sistemas de
estatstica e de monitoramento.
Assim como um alto dirigente responde pelo conjunto do plano, um gerente
o responsvel pelo enfrentamento global do problema que o programa busca
resolver. Isso significa que a ele cabe coordenar o conjunto de aes concebidas como
necessrias e suficientes, para que sejam implementadas de forma convergente, na
sequncia temporal apropriada, com a intensidade adequada, atingindo as causas
crticas do problema. Da mesma forma, o alto dirigente precisa saber, no seu nvel,
do andamento global do plano para poder conduzi-lo com propriedade, tomando
as decises corretas, no tempo certo. Para assim procederem, imprescindvel que
estejam, ambos, permanentemente aptos a tomarem as decises necessrias em
cada momento que elas se apresentarem, com segurana e oportunidade. Isso se
concretiza com contnuas avaliaes de desempenho (Garcia, 2000c, p. 17).
Como se consegue isso?
A resposta simples: estando informado sobre tudo o que importante, para poder
avaliar e agir. Mas alcanar essa condio no algo simples. Supe que as informaes
de base (menor unidade operativa de cada ao) estejam sendo registradas, agrupadas
(para conformar um conjunto significativo), agregadas (para compor tarefas e, poste-
riormente aes), relacionadas (para construir os indicadores), analisadas e avaliadas.
Importa, tambm, estar informado sobre o contexto no qual se desenvolvem as aes
(restries, imprevistos, surpresas, oportunidades), pois a informao (ou indicador)
somente ganha sentido e torna-se inteligvel quando referida ao cenrio no qual se
realizou. Ademais, fundamental dispor de informaes em tempo oportuno para
poder agir com eficcia e, bom lembrar, as aes acontecem em ritmos de tempo
diferentes, exigindo decises em tempos tambm distintos.
Mas o que um indicador e como ele integra um sistema de monitoramento?
Um exemplo prosaico pode ajudar.
Em uma viagem rodoviria, parte-se de um ponto no espao com o objetivo
de chegar a outro. Quem dirige o veculo automotor precisa estar, permanente-
mente, informado sobre aspectos cruciais do veculo (quantidade de combustvel,
consumo mdio, velocidade, temperatura, nvel do leo etc.), da estrada (distncia
percorrida, existncia de buracos, reas de escape, curvas, declives, posio em que
se encontra, postos de servios, referncias importantes etc.), do trfego (mais ou
menos intenso, velocidade mdia do trnsito, possibilidades de ultrapassagem,
tipos de veculos predominantes etc.) e do clima (chuva, neblina, calor, frio etc.).
So informaes obtidas visualmente por meios diretos ou indiretos (sensores do
painel do veculo, marcos e avisos na estrada, mapas, entre outros). Essas infor-
maes indicam se o caminho certo est sendo percorrido e permitem avaliaes
contnuas que orientam o comportamento e as decises do condutor, com vistas

a conseguir o melhor desempenho, em condies mais seguras.
O motorista dirige o carro porque o conhece e o faz funcionar mediante
comandos precisos e oportunos. Ele o conduz rumo a um destino porque conhece
o caminho e obtm informaes confiveis, em tempo eficaz, sobre todos os
aspectos relevantes do carro, das estradas, do trnsito, do clima. Se assim no for,
no alcana seu objetivo.
Conduzir um plano de governo, dirigir uma instituio pblica, gerenciar
um programa, exige conhecer a evoluo da situao problemtica enfrentada e
avaliar os resultados das aes desenvolvidas para modific-la a tempo. Trata-se
de algo muito mais complexo do que realizar uma viagem rodoviria. Aqui as
possibilidades de monitoramento visual direto so muito limitadas, requerendo
o monitoramento indireto, mediante o uso adequado de indicadores apropriados
ao processo de direo. Os indicadores indicam os movimentos significativos
de todas as variveis tcnica e politicamente relevantes para a conduo estratgica
de um plano, programa, projeto ou instituio. O indicador deve mostrar
movimentos que precisamos conhecer mas que no podemos observar diretamente.
So obtidos pelo processamento de informaes relativas aos aspectos impor-
tantes dos processos que compem a realidade problemtica e s aes com
que se busca mud-la.
As informaes necessrias a compor indicadores tm fontes variadas. Parte
expressiva destas vir de registros administrativos concebidos com esse propsito,
conformando sistemas de informaes gerenciais, base para a organizao do
monitoramento. Outras fontes importantes so: atas regulares de inspeo (anda-
mento de obras, cumprimento de normas etc.); amostragens estatsticas peridicas
ou especiais; pareceres de peritos; mdia; opinies de usurios sistematicamente
aferidas, entre outras.
Tipos de indicadores
1. Sobre os problemas
- Indicador(es) do problema
- Indicadores das causas crticas
- Indicadores das consequncias do problema
2. Sobre os atores pertinentes ao problema
- Indicador de interesse
- Indicador de motivao
- Indicador dos recursos controlados
3. De execuo
- Indicadores de recursos (financeiros, humanos, materiais etc.)
- Indicador de eficincia
. intermediria
. terminal
- Indicador de eficcia
. intermediria
. terminal
- Indicador de oportunidade (cronograma de execuo)
- Indicador da execuo oramentria
4. De contexto
Indicadores referentes s variveis relevantes para o sucesso do programa e
que esto fora da capacidade de predio e controle do gerente/ator.
5. De resultados
Indicadores sintticos que evidenciam as transformaes produzidas na
realidade social (sobre o pblico-alvo) por conta da execuo do programa.
A cadeia de produo de indicadores8
A produo de indicadores realizada mediante uma cadeia de gerao
de informaes em nveis cada vez mais agregados. Cada elo da cadeia tem um
responsvel pela realizao de uma funo especfica que ir, obrigatoriamente,
registrando cada fato relevante, de forma previamente estipulada. Assim, gerado
um produto informativo a ser entregue, a tempo, ao responsvel pelo elo seguinte
da cadeia. A cadeia completa tem cinco elos bsicos:
1) Fonte primria de informao registro do evento ou captao particular
da informao.
2) Processamento primrio agregao sistemtica da informao primria
para obter uma totalidade significativa da descrio do movimento da
varivel monitorada.
3) Construo de indicadores estabelecimento de relaes entre variveis.
4) Elaborao de sinais numricos no ponto terminal do monitoramento
relao entre o indicador obtido a cada momento e o indicador-norma ou
8. Conforme Matus (1994, p. 24-25).

o enquadramento do indicador real na faixa de normalidade estabelecida

(na faixa ou fora dela).
5) Transformao do sinal numrico em cone, gerando capacidade de uma
compreenso grfica visual e rpida do seu significado.
FIGURA 1
Fluxograma ilustrativo da construo e leitura de indicadores
Plano Cenrio
Registro Processamento Indicador-

primrio A primrio norma
Registro Processamento Indicador

Sinal cone
primrio B primrio real
Registro Processamento Ateno

primrio C primrio alarme
Elaborao do autor.
O tempo, por outro lado, o recurso mais escasso para um decisor, devendo
ser muito bem usado. Uma forma interessante de economizar tempo dispor de
indicadores sintticos sobre todas as variveis relevantes de um programa. Quando
possvel estabelecer um indicador-norma ou uma faixa de normalidade, a avaliao
pode ser feita de maneira expedita, possibilitando rapidez na tomada de deciso.
Com esses artifcios so reduzidos os riscos de entulhar o dirigente com informaes
no processadas, acelera-se o processo decisrio e so asseguradas condies para
a cobrana e prestao de contas.
A transformao de um grande volume de informaes primrias em um
pequeno volume de informaes relevantes e sintticas feita, dessa forma,
mediante a converso dos registros simples de fatos em indicadores e sinais.
A informao primria armazenada nunca ser exposta diretamente ao olhar do
gerente/dirigente, porque no relevante e porque muita informao desinforma
e distrai o decisor do seu foco de ateno. Mas a informao bsica deve ficar
armazenada na memria do sistema.
Exemplo 1:
- Indicador: relao aluno/professor
- Indicador norma: 25/1
- Indicador real: 38/1
- Sinal: fora da normalidade
Exemplo 2:
- Indicador: taxa de aprovao
- Faixa de normalidade: 80% a 90%
- Indicador real: 62%
- Sinal: fora da faixa de normalidade
A gesto de um programa integrante do PPA sinnimo de obteno de
resultados que confluam para a realizao dos macro-objetivos do plano.
Um gerente estar, permanentemente, em busca do melhor desempenho possvel
e, em simultneo, procurando alargar os espaos de possibilidade para a plena
execuo das aes. A gesto competente, portanto, aquela que consegue assegurar
cotidianamente as condies adequadas para a produo eficaz e eficiente dos
resultados intermedirios ou de unidades de resultado no dia a dia da implantao
dos programas (Garcia, 2000d).
Isso se faz mediante um processo de monitoramento e avaliao que suporte
o julgamento e a pertinente e oportuna deciso. Os sistemas de monitoramento,
avaliao e deciso so construdos caso a caso, respeitando as peculiaridades dos
processos de produo de aes, das instituies responsveis e dos dirigentes.
Exige, portanto, a definio prvia de um modelo de gesto que ainda no preciso
e detalhado. Mas as exigncias postas pela macrogesto do PPA e pelo Sistema de
Informaes Gerenciais esto razoavelmente precisas e guiaro a construo do
modelo de gerncia, sob estreita observncia dos problemas e solues surgidos na
prtica de implantar e gerenciar o PPA. Da sairo as avaliaes de desempenho
dos programas, tornando possvel a realizao das avaliaes de resultados, por
macro-objetivos.
4.3 Desempenho
Empenhar contrair uma dvida mediante o oferecimento de garantia real de
pagamento. O penhor o elemento mvel ou mobilizvel que constitui essa
garantia. Da vem o significado de desempenho, qual seja, o de retirar o que foi
empenhado. No caso da administrao pblica, o desempenho se refere realizao
de compromissos assumidos, ao cumprimento daquilo a que estava obrigado pelas
competncias inerentes funo ou cargo ou ainda pela responsabilidade atribuda
circunstancial ou permanentemente a uma funo dirigente ou a um rgo.
Para se realizar uma avaliao de desempenho necessrio, no entanto,
explicitar e precisar a que se refere a avaliao e quais os aspectos do desempenho
interessam. Sem buscar a exausto, mas sim o mnimo comum a ser obtido na
avaliao de qualquer ao, sugere-se a seguinte definio: desempenho o resgate
do compromisso de execuo de uma programao formalmente estabelecida

como desejvel e factvel, a partir de parmetros confiveis surgidos da aplicao
do conhecimento tcnico-cientfico sobre a experincia prtica.
Uma programao, por mais elementar que seja, dever conter o que e quanto
se pretende fazer, com quais montantes de recursos, em qual prazo. Deve-se
conhecer o processo de produo do bem ou servio resultante da ao, a capacidade
operacional do rgo responsvel, os insumos necessrios e as propores nas
quais se combinam e os custos de elaborao de cada unidade do bem ou servio.
Uma programao bem feita estar amparada em elementos tcnicos e conhecimentos
empricos, que permitiro a construo de coeficientes e normas operacionais e
programticas constituidores de bases de comparao entre aes semelhantes,
desenvolvidas em espaos ou instituies diferentes.
A prpria execuo da programao deve produzir regular e automatica-
mente as informaes (cuja definio ser prvia ou simultnea ao desenho da
programao) necessrias para se conhecer e julgar sua qualidade, possibilitando
intervenes corretoras em tempo oportuno. Para que isso ocorra, colocando a
avaliao da execuo das aes governamentais a servio da gesto estratgica
conduzida pela alta direo de governo, necessrio definir o referencial a ser adotado
nesse processo. Se um dos objetivos de gesto estratgica competente atuar com
segurana e em tempo oportuno e as possibilidades de assessoramento tcnico
esto limitadas (inclusive) pela especificidade e atualidade das informaes bsicas
requeridas, a avaliao de desempenho que aqui se prope h de ter como referncia
a busca da eficincia e da eficcia, entendidas, ambas, como valores importantes
para a administrao pblica. O bom governo o que faz o que anuncia, no prazo
certo, com a melhor qualidade, para o maior nmero de pessoas, ao menor custo
possvel. Para saber se isso est ocorrendo, podem ser utilizadas as avaliaes de
desempenho das aes e dos programas do PPA, contribuindo para a consecuo
dos macro-objetivos estabelecidos.
A avaliao poder ser organizada como
[um processo] sistemtico de aprender empiricamente e de analisar as lies apren-
didas para melhorar as aes em curso e para a realizao de um planejamento mais
satisfatrio, mediante uma seleo rigorosa entre as distintas possibilidades de
ao futura. Isso supe uma anlise crtica dos diferentes aspectos do desenho e da
execuo de um programa e das aes que o constituem, de sua pertinncia, de sua
eficincia e eficcia, dos custos nos quais incorre e de sua aceitabilidade por todas as
partes envolvidas (OMS, 1981, p. 81).
Desse modo, aumentam-se as probabilidades de realizao do objetivo de qualquer
plano governamental, qual seja, o de apresentar a mxima resolutibilidade no enfren-
tamento dos problemas, aproveitando competentemente as oportunidades surgidas e
minimizando o impacto das surpresas. Mais ainda, so ampliadas as possibilidades de

imprimir maior agilidade e direcionalidade gesto estratgica da estrutura organizacional
e dos recursos envolvidos nas aes que compem um programa.
Posto isso, d-se como assentado que a tarefa essencial daqueles que
realizam avaliaes de desempenho das intervenes governamentais consiste em
proporcionar elementos para aumentar a eficincia e a eficcia, isto , alcanar
os objetivos procurados com uma utilizao tima dos recursos disponveis
(Cohen e Franco, 1993, p. 69).
O passo seguinte o de conceituar os valores referenciais eficcia e eficincia de
modo que, com a maior objetividade conseguida nas condies existentes, possam
cumprir, de maneira operacional, os requisitos de validade (medir o que pretende),
confiabilidade (qualidade e estabilidade da informao produzida) e suficincia
(reconhecendo que a exaustibilidade, ainda que desejvel, no factvel) se tornem
passveis de utilizao ampla, atendendo s necessidades da gesto estratgica.
4.3.1 Eficcia
Eficaz o que produz o efeito desejado, diz o Aurlio. No entender de Ballart
(1992, p. 71), a eficcia examina a medida da mudana que se produz na direo
desejada, enquanto na viso de Cohen e Franco (1993, p. 102), operacionalmente,
eficcia o grau em que se alcanam os objetivos e as metas de um projeto na
populao beneficiria, em um determinado perodo de tempo, independente dos
custos implicados.
Prope-se, com a finalidade de se instituir um processo sistemtico de avaliao
das aes governamentais, a adoo do seguinte conceito: eficcia o grau em que se
atingem os objetivos e as metas de uma ao orientada para um alvo particular, em um
determinado perodo de tempo, independentemente dos custos nos quais se incorra.
Nessa definio sobressaem duas variveis bsicas: metas e tempo. Supe-se
que a ao realizada a partir de detalhada programao, orientada por normas
e padres que permitiro, com a prtica, a imposio de coeficientes tcnicos
na alocao de recursos para o atingimento das metas, em um espao de tempo
estabelecido. Uma outra suposio verdadeiramente heroica a de que, com a
realizao das metas programadas, estar assegurada a consecuo dos objetivos, o
que plausvel apenas em situaes de baixa complexidade, lidando com problemas
estruturados, com os principais recursos e variveis crticas estando sob o controle
do dirigente ou responsvel pela ao ou programa.
Para a medida do grau de atingimento de eficcia, pode ser aplicada a seguinte frmula9
em que:
Ea = eficcia;
Mr = unidades realizadas da meta programada;
Mp = meta programada;
Tr = tempo real gasto para a realizao das unidades da meta obtidas;
Tp = tempo planejado para realizar a meta total.
Os resultados da aplicao da frmula devem ser interpretados como se segue.
1) Se Ea > 1, a ao mais do que eficaz.
2) Se Ea = 1, a ao eficaz.
3) Se Ea < 1, a ao ineficaz.
Evidentemente, essas relaes se do a partir do suposto de que a programao
foi realizada em bases seguras, com conhecimento tcnico e operacional das condies
de execuo da ao. Caso contrrio, estaremos diante da ignorncia e do arbtrio,
e o clculo da eficcia no ter validade nem sentido para a gesto estratgica.
4.3.2 Eficincia
Recorrendo aos mesmos autores citados na subseo anterior, encontramos, no
mestre Aurlio, que eficincia a virtude de produzir um efeito ao menor custo.
Para Ballart (1992, p. 77-78), a medida dos custos em que se tem efetivamente
incorrido para produzir os resultados pretendidos por um determinado programa.
Em Cohen e Franco (1993, p. 103-104), a eficincia pode ser definida como a
relao existente entre os produtos e os custos dos insumos, sendo que o
conceito de eficincia pode ser considerado a partir de duas perspectivas comple-
mentares: se a quantidade de produto est pr-determinada, procura-se minimizar o
custo total ou o meio que se segue para a sua gerao; se o gasto total est previamente
fixado, se procura otimizar a combinao de insumos para maximizar o produto.
9. Proposta por Orozco (1986) e citada por Cohen e Franco (1993, p. 102).
Para os propsitos aqui esposados, pode ser admitido o seguinte conceito:

eficincia a relao existente entre os produtos resultantes da realizao de uma
ao governamental programada e os custos incorridos diretamente em sua execuo.
Assim, e sob a mesma orientao utilizada no tratamento de eficcia, teremos:
em que:
Ee = eficincia;
Cr = custo real da ao;
Cp = custo programado da ao.
E, tal como no item anterior, quando:
1) Ee > 1, a ao mais do que eficiente.
2) Ee = 1, a ao eficiente.
3) Ee < 1, a ao ineficiente.
Como aqui se adotou um conceito reducionista da ao governamental,
igualando-a aos projetos e atividades oramentrios com destinao finalista, fica
assegurado que todos os insumos necessrios produo das aes tero expresso
monetria. Para que os produtos e os prazos sejam devidamente mensurados, haver
necessidade de adotar critrios precisos e confiveis quando se elaborar a programao.
4.3.3 Condicionalidades
O uso das frmulas apresentadas nos itens nas subsees 4.3.1 e 4.3.2 exige que
se considere o seguinte (Cohen e Franco, 1993, p. 105):
1) As aes que buscam objetivos similares so comparveis apenas quando
forem programadas do mesmo modo. Ao contrrio, a comparao no ter uma
base comum.
2) A eficcia e a eficincia podem e devem ser apreciadas em diversos
nveis, referentes s atividades necessrias realizao de produtos finais ou
objetivos intermedirios.
3) As frmulas Ea e Ee sero adequadas para medir (parcialmente, importante
lembrar) a eficcia e a eficincia de aes governamentais somente se a experincia
acumulada permitir o estabelecimento de normas (padres, parmetros, coeficientes
tcnicos etc.) vlidas.
A respeito desse ltimo ponto, bastante evidente o fato de no dispormos,

na atualidade, dos padres, parmetros e coeficientes tcnicos necessrios e
suficientes. Isso impe que as primeiras programaes e avaliaes contero
deficincias de vulto, mas o simples programar sob critrios bem definidos e sob
o esforo de precisar, a partir de conceitos adequados produo de informaes
teis avaliao, ir gerando, com o tempo, elementos confiveis e seguros,
possibilitando o estabelecimento de normas cada vez mais vlidas.
A anlise da eficincia e da eficcia de aes governamentais, conforme se
sugeriu, possui considerveis limitaes. Temos que ter conscincia destas para no
incorrermos em erros no assessoramento tomada de decises e para no esperarmos
obter mais do que possvel de instrumentos de natureza quantitativa. Devemos
sempre lembrar que a avaliao significa determinar o valor de alguma coisa, por
meio de julgamentos, sendo a mensurao um auxlio a essa tarefa.
A opo feita foi contribuir para avanar no conhecimento da execuo
das aes de governo e de seus resultados, com todos os riscos conceituais,
metodolgicos, tcnicos e operacionais existentes. A crena que suporta tal
opo a de ser possvel utilizar a programao do PPA, o Oramento da Unio
e a sua execuo financeira (o SIG/PPA, o Sidor e o Siafi, respectivamente)
como fontes de dados para a anlise e a avaliao, desde que suportados por
procedimentos conhecidos e uniformes de programao. Para tornar vivel essa
utilizao, algumas mudanas adaptadoras devero ser introduzidas nas prticas
hoje correntes de programao e oramentao.
A avaliao de desempenho de um programa do PPA consistiria, ento, em
verificar em quanto e como foi cumprida a programao, e se o indicador (ou indicadores)
do problema/programa movimentou-se na direo e na intensidade esperadas, com
vistas a atingir o objetivo estabelecido para o horizonte temporal do plano.
4.4 Resultado
Na linguagem cotidiana (talvez algo prximo do senso comum), resultado a conse-
quncia ou o efeito de uma ao social, sendo que a ao seria uma atividade sob a
responsabilidade de um sujeito (individual ou coletivo) com vontade consciente de
criar ou promover mudanas na realidade. Matus (1993, p. 81) define ao social nos
seguintes termos: uma atividade intencional e reflexiva, com a qual um ator social
espera conscientemente lograr determinados resultados em uma situao concreta,
envolvendo cooperao ou conflito com outros atores. O processo de produo de
aes consiste em combinar recursos diversos (econmicos, materiais, conhecimento
e informao, poder poltico, capacidade organizativa etc.), elaborando produtos
(bens e servios, normas, informao, conhecimento, relaes sociais, instituies etc.)
com os quais se espera obter a transformao ou mudana desejada. Da:
resultado seria a transformao ou mudana em uma realidade concreta, conseguida

ou influenciada pela ao (ou conjunto de aes) de um ator social particular em
cooperao ou conflito com outros.
Se esses argumentos forem minimamente razoveis, ficar difcil aceitar a noo
de resultado utilizada correntemente, a que estabelece uma relao de causa-efeito,
entre ao-transformao. Isso porque apenas em um nmero muito restrito de
casos, referentes a situaes de baixa complexidade, em que as foras distintas das
do ator que conduz a ao so desprezveis ou esto sob o seu controle, ser
possvel estabelecer relaes de causa-efeito, assegurando que o resultado conseguido
deveu-se exclusiva ou predominantemente ao empreendida.
Na avassaladora maioria das situaes, o que vigora a multiplicidade de atores,
com interesses diferentes, seno conflitantes, desenvolvendo aes com contedos
e objetivos distintos. H, ademais, fatores circunstanciais e aqueles oriundos de
outros espaos situacionais (ou macrossituacionais) que tambm interferem na
construo da mudana observada. Esta dificilmente poder ser enquadrada como
o resultado exclusivo de uma ao ou de um programa. No mximo, ser um vetor
resultante (tal como na fsica) de mltiplas intervenes produzidas por atores
distintos e de processos circunstanciais.
Mas isso no inviabiliza a avaliao de resultados, apenas torna-a mais
complexa, difcil e trabalhosa, mais exigente em conhecimento, informao e
mtodos apropriados para realiz-la. O ponto de partida para uma eficaz e confivel
avaliao de resultados a descrio do problema a ser enfrentado pela ao ou
programa, ou seja, a construo de descritores.10 Os descritores combinados adequada
e pertinentemente podero conformar os indicadores (compostos ou sintticos)
do problema/programa, como exigido pela metodologia de elaborao dos
programas do PPA. O passo seguinte explicar o problema, identificando suas
causas crticas (processos, fatores responsveis segundo o marco terico adotado
pelo surgimento, manuteno ou expanso do problema). O desenho do programa
orientado pela teoria do problema e do prprio programa - compreender a
concepo e organizao das aes necessrias e suficientes a superar as causas crticas,
identificando e combinando os recursos apropriados e os produtos esperados.
A programao propriamente dita consiste em distribuir as aes no tempo em uma
sequncia que possibilite criar viabilidade progressiva para aquelas que se revelem,
por vrias razes, mais difceis de serem executadas no momento mais adequado.
10. Conforme Matus (1993, p. 311-312), descritor o marcador (placar) do problema. So fatos precisos que verificam
ou atestam a existncia do problema. Ele cumpre quatro funes: rene as distintas interpretaes do problema a
um s significado para o ator e sua equipe; torna preciso o que deve ser explicado; torna o problema monitorvel;
verifica a eficcia da ao para enfrent-lo (se o problema piora ou melhora). Requisitos dos descritores: so precisos
e monitorveis; o conjunto dos descritores deve ser suficiente para se construir uma interpretao sem ambiguidades;
no podem ser confundidos nem com causas nem com consequncias do problema; no podem haver relaes causais
entre os descritores; um descritor no deve reiterar o que foi dito por outro com outra forma.
Para se proceder avaliao, requerido, ademais, a identificao das variveis-chave

do contexto de cada programa que esto fora do controle do ator (condutor
do programa/ao), para que possam ser monitoradas e ajudem a compor o pano de
fundo sobre o qual a avaliao ganha sentido e inteligibilidade. O mesmo haver de
ser feito com os outros atores relevantes (com interesses convergentes ou divergentes
dos do objetivo do programa ou do seu dirigente), mediante o uso de indicadores
que expressem, mesmo de forma aproximada ou indireta, suas motivaes em cada
caso particular, os recursos que controlam e as aes que desenvolvem.
Assim, permitida uma aproximao menos reducionista complexidade
prpria das intervenes sociais transformadoras, estabelecendo associaes
acauteladas (e sempre passveis de serem revistas) entre aes e seus resultados,
informando com oportunidade e relativa segurana sobre os processos produtores
de aes, a intensidade e seu foco, a eficincia e a eficcia, a consistncia das aes,
a permanncia dos objetivos, entre outros aspectos imprescindveis conduo
de programas/ao.
5 ESBOO TENTATIVO DE UM ROTEIRO PRELIMINAR PARA ORGANIZAR AS

AVALIAES DO PPA
Como afirma o ditado popular, cautela e caldo de galinha no fazem mal a ningum,
por isso as ressalvas do ttulo deste captulo. Afinal, estamos diante de algo novo
(o modo como foi elaborado e dever ser implementado o PPA), para o qual
exigida uma nova atividade (avaliao como instrumento de gesto), sem que esteja
claro como, quando e onde dever se realizar para cumprir os objetivos pretendidos.
A tarefa que aqui se prope , portanto, de alto risco, prenhe de incertezas e
tentada com elevada insegurana. Contudo, assumida por acreditar-se que, para
se poder caminhar rumo montagem de um modelo institucional de avaliao,
um primeiro passo deve ser dado, qual seja: uma proposta incompleta, imprecisa,
deficiente deve ser posta discusso para avanarmos na construo coletiva de
um projeto necessrio e que configura uma oportunidade estratgica para o Ipea.
O risco ampliado tambm por no existir um corpo terico consensualmente
estabelecido, no se dispor de uma prtica metodologicamente consagrada, nem de
uma cultura avaliativa disseminada na administrao pblica federal. Se todos esses
fatores tornam a tarefa temerosa, ao mesmo tempo a fazem necessria e premente,
para que se possa, pelo menos, tentar aproveitar a oportunidade apresentada.
Para isso, vale a pena recordar o encadeamento lgico-temporal adotado

para a elaborao do PPA 2000-2003, esclarecendo que este nem sempre foi
seguido risca:11
1) Orientao estratgica do presidente da Repblica estabeleceu as quatro
(mais duas) diretrizes e 28 macro-objetivos.
2) Orientao estratgica do ministro apresentou as diretrizes setoriais e
indicou os problemas selecionados na rea.
3) Cerca de 360 programas so concebidos, com vistas consecuo
dos macro-objetivos. Cada programa finalstico deveria ser desenhado para
resolver um problema especfico, delimitado social e espacialmente, com
pblico-alvo e objetivos bem definidos. Todos os programas teriam indicadores
(medidos na situao inicial t0 e na situao-objetivo t4) e conteriam as
aes (atividades e projetos oramentrios e outras no exigentes em recursos
financeiros originados do OGU, tais como atos normativos e parcerias) para
as quais deveriam ser estipulados custos, prazos de execuo, metas, sendo que
a cada ao corresponder um produto. Os programas so coordenados por
gerentes designados pelos ministros aos quais estejam vinculadas as unidades
administrativas responsveis.
Para fins da macrogesto do PPA, o Ministrio do Planejamento (SPI)
organizou um Sistema de Informaes Gerenciais (SIG), que possibilita (e exige
dos gerentes) o registro das variaes dos principais atributos dos programas
e de suas aes quando da implementao. Supe a existncia de um sistema
de informaes e gesto apropriado a cada programa, a ser implantado pelos
ministrios responsveis.
A interpretao das demandas por avaliao, feita anteriormente, aponta
para: i) a avaliao de desempenho dos programas e das suas aes; ii) a avaliao
dos resultados alcanados, por macro-objetivos; e iii) a avaliao global do PPA,
quanto consecuo da orientao das diretrizes estratgicas, todas produzindo
pelo menos um informe anual para ser encaminhado ao Congresso Nacional.
Mas, para serem teis gesto estratgica, devero ser realizadas sempre que forem
necessrias tomada de decises importantes (quadro 3).
11. Muitos programas preexistentes apenas sofreram enquadramento no novo formato; aes que vinham sendo
implementadas h anos foram apresentadas sob o ttulo de um programa; algumas diretrizes ministeriais foram elaboradas
aps os programas terem sido concludos; e, principalmente, o agrupamento dos programas por macro-objetivos foi
feito por critrios de afinidade algo subjetivos, e a posteriori.
QUADRO 3
Componentes bsicos do sistema de avaliao
Megaproblemas
Orientao
Delimitao e descrio Mega objetivos
e diretrizes Avaliao global do PPA
Indicador Em t1, t2, t3, t4
estratgicas
Situao em t0
Cenrios pertinentes (contextos)

Macroproblemas
I a XXVIII
(carga negativa a ser superada
Macro-objetivos
Causas crticas dos pela realizao dos macro-
I a XXVIII Avaliao de resultados
megaproblemas -objetivos)
Em: t1, t2, t3, t4
Delimitao e descrio
Indicador
Situao em t0
Problemas
Os 365 selecionados pela Programas
Causas crticas dos
Orientao dos ministrios Os 365 contidos no PPA: Avaliao de desempenho
macroproblemas
Setoriais Objetivos em t1, t2, t3, t4
Situao em t0
Elaborao do autor.
5.1 Avaliao de desempenho

A avaliao de desempenho dos programas e aes estar a cargo dos gerentes.
Para que possam realiz-la uma vez por ano, cumprindo o exigido pelas normas
do novo processo de planejamento, o trabalho dever ser contnuo, pois s assim
estaro exercendo a verdadeira gesto. Isso requer que o problema esteja bem
descrito e analisado, com suas causas crticas identificadas, e que os indicadores e
o desenho dos conjuntos de aes com os quais as causas crticas sero enfrentadas
estejam disponveis.
Para alcanar essa condio necessrio conhecer, em detalhe, o processo
de produo de cada ao, abrindo-o para evidenciar a menor unidade operativa,
programando-o fsica e financeiramente quando for o caso, tal como sugerido de
forma elementar no quadro 4. Ali so denominadas tarefas as menores unidades
operativas nas quais se desdobram a ao, alguns as designam por etapas, trabalho etc.
O que importa que, no mnimo, todas as aes com expresso oramentria
(projetos e atividades) admitem esse desdobramento e podem ter seus custos
apurados e suas metas de produo estabelecidas.
Mas no s. Os programas do PPA foram desenhados sem que fossem explicitadas
suas causas-crticas (CCs). Sem que estas estejam precisamente identificadas e
com indicadores apropriados, no possvel avaliar a eficcia intermediria no
enfrentamento do problema. E isso obtido na prtica, quando as aes capazes
de superar uma CC esto organizadas em um mdulo de interveno e gesto
(o que exige a sua especificao, aglutinando-as em uma operao) e a designao
formal de responsvel por sua implementao coordenada. Da mesma forma, de
todo necessria a atribuio formal de responsabilidade aos que estaro incumbidos

de cuidar da execuo da ao, ou seja, deve ser criada a funo de coordenador
de ao. Estas so exigncias bsicas para a montagem do sistema de gesto (e de
avaliao) de qualquer programa e do conjunto deles.
5.2 Avaliao de resultados12

A avaliao dos resultados alcanados por macro-objetivos exigir um esforo
de compreenso assemelhado ao que se pratica na engenharia reversa. Isto decorre da
existncia de uma lacuna elementar no desenho do PPA: no h um marco refe-
rencial preciso para avaliar se os resultados alcanados pelos programas contribuem
para atingir os macro-objetivos. Estes so apresentados como enunciados genricos,
expressando difusas situaes desejveis a serem obtidas pelo cumprimento
de diretrizes e pelo atendimento de prioridades, sem que ambas materializem
referncias objetivas para a mensurao ou averiguao da intensidade ou qualidade
dos trabalhos realizados pelos programas. No nico caso em que o macro-objetivo
apresentado com maior preciso Atingir US$ 100 bilhes de exportao at
2002 , fica evidente a deficincia na sua formulao: o verdadeiro objetivo a
produo de um expressivo saldo na balana comercial do pas. Exportar US$ 100,
US$ 200 ou US$ 300 bilhes pouco adiantar se as importaes forem superiores.
Ao passo que, se se conseguir exportar US$ 70 ou US$ 80 bilhes e se com isso
for gerado um superavit de US$ 10 ou US$ 15 bilhes, se obter um considervel
alvio no balano de conta corrente, reduzindo a dependncia entrada de capitais
especulativos de curto prazo.
A razo de ser dessa deficincia pode ser encontrada no fato de no ser
anunciado o macroproblema a que o macro-objetivo corresponderia. Sem que
o macroproblema seja descrito e delimitado, construdo o seu indicador (ou
indicadores) e levantada sua posio em t0 (1999), sem que na sua explicao
tenham sido identificadas suas causas crticas a serem atacadas pelos programas
e sem que tenham sido avaliadas as situaes-objetivo no horizonte de tempo
do PPA (t1, t2, t3 e t4) em cenrios consistentes, o macro-objetivo passa a
ser apenas um desejo pouco fundamentado em conhecimento e informao.
Uma no referncia para a avaliao, que a torna um exerccio improdutivo e
retira-lhe o carter de instrumento de gesto.
A avaliao de resultados por macro-objetivos ir exigir, ento, o referido
trabalho de engenharia reversa, que consistir em interpretar o contedo do
enunciado e das explicaes do macro-objetivo e das diretrizes e prioridades que
dele emanam, buscando o que de problemtico expressam, ou seja, a carga
12. Esta seo est, em larga medida, apoiada em Garcia (2000b, p. 6-9).
negativa contida nas formulaes. Tomemos um exemplo para melhor visualizar

o encaminhamento imaginado:
Macro-objetivo no 2 Sanear as finanas pblicas,
compromisso do Governo estabilizar, ao longo dos prximos anos, o montante da
dvida pblica medido como percentual do PIB. As aes integradas para este fim
envolvem a reduo dos desequilbrios estruturais entre fluxos de receita e despesa
no financeira, a acelerao da desestatizao e da concesso e a modernizao das
atividades de arrecadao, fiscalizao e controle, associados a um quadro de reduo da
taxa de juros e de retomada do crescimento econmico sustentado. Sero prioridades:
Melhorar a qualidade do gasto pblico mediante o aperfeioamento do Sistema de
Planejamento, Oramento, Finanas e Controle.
Reduzir os deficit oramentrios do setor pblico nas trs esferas de governo.
Aperfeioar o Sistema Previdencirio e reduzir o seu deficit nas trs esferas de governo
(Brasil, 1999b, p. 25).
Fica evidente a ausncia de referncias precisas: qual a qualidade do gasto
pblico hoje? Em quanto deve ser melhorada? Em que consiste o aperfeioamento
dos Sistemas de Planejamento, Oramento, Finanas e Controle e de Previdncia?
De onde se sai e onde se quer chegar? Reduzir em quanto os deficit oramentrios
e previdencirios em cada ano e em cada esfera de governo?
A construo das respostas poder ser tentada com uma definio provisria
e uma anlise preliminar do macroproblema, mediante a identificao de carga
negativa evidenciada na formulao do macro-objetivo:
Macroproblema no 2 Finanas pblicas desequilibradas, com deficit elevado
e dvida pblica crescente em relao ao PIB.
Causas (a carga negativa contida nas Prioridades do Macro-objetivo):
baixa qualidade do gasto pblico (ineficientes e ineficazes? produtos e servios
de baixa qualidade? Gasto direcionado para o no importante e necessrio?);
deficientes sistemas de planejamento, oramento, finanas e controle
nas trs esferas de governo (como se expressam as deficincias?
Em que magnitude?);
deficientes sistemas de arrecadao e fiscalizao previdenciria nas trs
esferas do governo (como se expressam as deficincias? Em que magnitude?).
Em seguida, deve ser intentada a explicao do macroproblema, estabelecendo-se
as relaes entre as causas e entre estas e o seu indicador e concebidos os indicadores
para as causas crticas. Na sequncia, apresentar, discutir e construir o consenso
com os ministrios responsveis pelos programas englobados pelo macro-objetivo.
Importa conseguir o mesmo entendimento quanto definio do macroproblema,

sua delimitao e descrio, a identificao das causas crticas e de como devem
ser atacadas.
As causas crticas do macroproblema so os problemas a serem superados pelos
programas atuais do PPA. S que isso no foi evidenciado poca de elaborao
do plano. Torna-se necessrio, ento, realizar avaliaes de pertinncia e suficincia
dos programas com relao s causas crticas do macroproblema e, tambm, de
consistncia interna dos programas, alm de verificar se os seus indicadores so
adequados para suportarem a posterior avaliao de desempenho. Sem isso, as
avaliaes sero, necessariamente, um trabalho penoso e sempre insuficiente para
cumprir o disposto no Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998, e na lei do
PPA, alm de insatisfatrio para todos os envolvidos em sua elaborao e utilizao.
Cumpridos esses requisitos, passa-se a dispor do macrorreferencial, que
possibilitar a avaliao de resultados por macro-objetivos. Os insumos bsicos
para execut-la sero as avaliaes de desempenho dos programas e os indicadores
atualizados do macroproblema e de suas causas crticas e os indicadores de contexto.
Devidamente analisados e relacionados com base na teoria do macroproblema
e dos programas , deve-se proceder comparao dos resultados obtidos com
os indicadores do macro-objetivo previstos para cada momento de tempo
(t1, t2, t3, t4). A partir disso, podem ser tiradas as concluses e recomendaes que
toda avaliao deve conter. Vale observar o fato de as normas legais (decreto e lei)
destacarem a necessidade de avaliaes anuais, que podero ser produzidas com
qualquer periodicidade se o sistema de monitoramento funcionar a contento.
A verdadeira gesto estratgica realizada com base em monitoramento e avaliao
contnuos, pois s assim fica assegurada a possibilidade de identificar desvios,
equvocos e erros, e agir com oportunidade e eficcia para corrigi-los.
5.3 Avaliao global do PPA

O entendimento aqui adotado que a avaliao global do PPA deve ter por finalidade
averiguar em que medida esto sendo cumpridas a orientao estratgica do
governo e as diretrizes emanadas do presidente da Repblica, que do o sentido
das mudanas e os compromissos dessa nova gesto assumidos no Avana Brasil
(Brasil, 1999) o programa da campanha eleitoral de 1998. Se assim for, de novo
se colocar a necessidade de proceder a uma modalidade de engenharia reversa,
como se fez anteriormente.
A anlise da metodologia adotada para a elaborao do plano revela que um
dos seus conceitos centrais o de problema teve uma definio e um tratamento
bem aqum de sua importncia (Garcia, 2000d). No se levou em conta que um
plano de governo para o pas deve hierarquizar problemas, que so sempre relativos
a quem os anuncia, que h problemas com magnitudes e complexidades distintas.
Em uma escala que vai do geral ao particular, do abrangente ao especfico, do

mais ao menos complexo, em seu topo estaria o equivalente a megaproblema
(para manter consistncia com a terminologia adotada ao se falar em macro-objetivos).
A leitura das orientaes e diretrizes estratgicas e dos macro-objetivos feita
pelo autor, procurando explicitar a carga negativa que expressam, resultou na
identificao de pelo menos dois megaproblemas: i) enorme iniquidade social;
e ii) baixa competitividade da economia brasileira. Isso se no forem adotados
conceitos mais restritivos de iniquidade e competitividade, pois, do contrrio,
ser aumentado o nmero de megaproblemas. Por exemplo: se for entendido que
os conceitos da iniquidade e competitividade aceitam a existncia de regies onde
a iniquidade social maior e a economia menos competitiva, dispensaria um
megaproblema do tipo desigualdades regionais. Ou, se for adotada a perspectiva
sistmica para competitividade de modo a incluir deficincias infraestruturais
(comunicaes, malha viria, energia) e debilidades da atuao governamental
(desequilbrios financeiros, estrutura tributria, ineficincias regulatrias
e fiscalizadoras etc.), se evitaria a declarao de outros megaproblemas.
Do ponto de vista prtico, seria mais vantajoso trabalhar com um nmero menor
de megaproblemas, desde que se chegue a um acordo terico-metodolgico
que torne operacionalizveis os conceitos que venham a ser definidos.
Mas, sejam quais forem os megaproblemas que consensualmente se identi-
fiquem, devero ser repetidos os procedimentos de engenharia reversa adotados
no tratamento dos macroproblemas: tero que ser declarados pelas autoridades
responsveis; delimitados e descritos, para terem os seus indicadores construdos;
devero ser explicados mediante a articulao convincente das causas crticas
que j sero conhecidas, ou seja, os macroproblemas; apurada a situao em t0
e definidos os mega-objetivos para t1, t2, t3, t4 e as variveis relevantes para o
contexto do plano. Sem isso, a avaliao deixa de contar com o quadro referencial
que, por princpio e definio, a presidir. Ou seja, torna-se impraticvel, pois
o objeto e a perspectiva e o valor, definidores do modelo e do contedo da
avaliao, no estaro dados.
A figura 2 apresenta, de forma esquemtica, a concepo geral da proposta
de construo do marco referencial para a avaliao do PPA. Ali destacado que,
do ponto de vista lgico, dever-se-ia comear pela identificao e anlise dos mega
problemas, para com isso elevar a consistncia do conjunto. Todavia, como os
programas esto definidos e detalhados, eles construiro o ponto de partida e a
base de produo de boa parte das informaes a serem utilizadas nas avaliaes.
Mais ainda, como eles se orientam para a soluo de problemas que so as causas
crticas do macroproblema, que por sua vez so causas dos megaproblemas, o
caminho adotado no desenrolar do texto foi o inverso. A consistncia dever, na
prtica, ser construda de baixo para cima, do particular para o geral, e no como
manda a teoria e a experincia exitosa do planejamento estratgico pblico.
FIGURA 2
Passos para a construo do quadro referencial para avaliao do PPA
1a Fase
Anlise e Anlise: Identificao
Conceituao
interpretao identificao da situao Descrio dos
Identificao dos delimitao e
da orientao de causas inicial do megaobjetivos
megaproblemas descrio
estratgica e crticas de cada megaproblema (em t1, t2, t3, t4)
(indicadores)
das diretrizes megaproblema (t0)
Identificao das variveis-chave do
Macroproblemas contexto de cada megaproblemas
(construo dos cenrios)
2a Fase
Anlise dos macro-objetivos e dos Identificao da situao
Anlise: identificao Descrio dos
programas para a conceituao, inicial do macroproblema
das causas crticas de macro-objetivos
delimitao e descrio do (atualizao dos
cada macroproblema (em t1, t2, t3 e t4)
macroproblema (indicadores) indicadores para 1999)
Identificao das variveis chave do contexto de
Problemas
cada MACROPROBLEMA (construo de Cenrios)
3a Fase
Reviso e construo
Reviso da Avaliao da
Reviso da anlise de novos indicadores
delemitao e pertinncia, Descrio dos
do problema: necessrios avalio
descrio dos consistncia e objetivos em
identificao de (problema, programa
problemas e dos suficincia dos t1, t2, t3 e t4
causas crticas e contexto). Situao
indicadores programas
em t0
Cenrios
Elaborao do autor.
A avaliao global do PPA vai exigir a produo de outras informaes e

referncias alm daquelas produzidas na implementao dos programas. Afinal,
o plano tem por pretenso construir um novo estilo de desenvolvimento sustentado,
uma economia mais competitiva, um governo mais eficiente e uma sociedade mais
equitativa e democrtica. Os resultados globais da execuo do PPA devem ser
visualizados, ento, nas macrotransformaes que promover na realidade socioeconmica
do pas. Estas devero ser apreendidas por indicadores de sntese, capazes de expressar
os mltiplos movimentos das diversas dimenses em que o plano atua.
Apresenta-se, a seguir, uma tentativa de construo de um conceito e de um
indicador de iniquidade, com o intuito de discutir um caminho metodolgico
apropriado a produzir os referenciais e os instrumentos mais teis prtica da
avaliao global do PPA. Reitera-se que o fundamental a lgica adotada, e no
o resultado a que se chega. Os indicadores dos megaproblemas sero produtos de
uma elaborao coletiva, envolvendo-se dirigentes e tcnicos com conhecimento dos
problemas e das prticas prprias de governo, fazendo-se uso das fontes de informao
mais adequadas a cada caso e, no limite, organizando-se novos fluxos de informaes.
5.4 Exemplo da construo de conceito e indicador para um megaproblema13

O PPA est organizado em 28 macro-objetivos. Destes, quinze se destinam a atacar
manifestaes da desigualdade social extrema (estando relacionados a educao,
sade, saneamento, habitao, gerao de ocupao e renda, combate mortalidade
infantil, erradicao do trabalho infantil, assistncia social, reforma agrria e apoio
agricultura familiar, desenvolvimento urbano, transporte de passageiros, garantia
de direitos, fortalecimento da cidadania, reduo da violncia) e pelo menos outros
sete, de natureza mais econmica, teriam forte impacto sobre emprego e renda.
Do ponto de vista da gesto do conjunto do plano, importa saber se os resul-
tados obtidos com a produo global das aes governamentais esto se traduzindo
em reduo da desigualdade. Este um dos crivos decisivos, aquele que mostra
se a transformao produzida a desejada e qual a sua amplitude, e se a equidade
est sendo o valor a orientar a alocao dos, sempre escassos, recursos pblicos.
Sem a avaliao sistemtica e rigorosa da implementao dos programas e das
transformaes que provocam, no se constri, consciente e direcionadamente, o
futuro diferente, mais equitativo e democrtico.
Para isso necessrio comear respondendo a uma pergunta bsica: o que se
entende por iniquidade social? Evidentemente, so muitas as respostas possveis.
E todas estaro fundamentadas em ideologia, valores, interesses, posio poltica,
experincia de vida, conhecimento e informao acumulados e na insero social
de cada um daqueles que procure respond-la. H, portanto, a necessidade de
estabelecer uma intersubjetividade que possibilite a construo de uma referncia
mais objetiva possvel.
o que ser tentado, a seguir, como uma proposta aberta (por isso mesmo
preliminar, incompleta, imprecisa etc.). Aberta, como sugerido por Umberto
Eco, porque vai sendo elaborada ao receber crticas, contestaes, reformulaes,
complementaes, atualizaes e tudo o mais que coopere para a formao da
intersubjetividade mnima necessria para a definio de um quadro referencial
comum e legtimo, que por sua vez no se fecha, podendo sempre ser melhorado,
aprofundado, detalhado. Assim, prope-se:
iniquidade social: a situao de uma sociedade particular caracterizada
por distribuio altamente desigual de renda e patrimnio (material
e no material), em que uma minoria populacional detm a maior
parte destes e uma grande parte da populao no alcana um patamar
mnimo de existncia com dignidade, quando isso seria possvel com
uma distribuio mais equitativa do patrimnio e da renda.
13. Retirado de Garcia (2000a).

Como fica evidente, ainda no resolve. Nessa conceituao existem diversas

imprecises. Na tentativa de melhorar, definimos:
patrimnio material: a quantidade de bens imobilirios (terra produtiva
e domiclio permanente), meios de produo, bens de consumo durveis
detida pelas famlias;
patrimnio no material: escolaridade, condio de sanidade, acesso aos
servios pblicos, informao, ao lazer, justia, segurana, proteo
previdenciria, e participao associativa;
patamar mnimo de existncia com dignidade: condio, social e historicamente
definida, a partir da qual a famlia e os indivduos tm assegurada a liberdade
para escolher o que valoram e se afirmar como cidados (Prats, 2000).
Se expressaria pela posse de uma quantidade mnima de patrimnios e renda; e
equidade como possibilidade concreta: pode ocorrer se a riqueza material
existente e o fluxo de produo de nova riqueza e de renda so suficientes,
em termos puramente quantitativos, para permitir trazer para o patamar
de existncia com dignidade todos os que se encontram abaixo dele. No
se trata de instaurar o igualitarismo, pois reconhecido que o processo de
diviso social do trabalho capitalista produz desigualdades interpessoais
e, principalmente, entre classes. Mas, apenas constatar que a riqueza e
a renda existentes podem ser redistribudas a qualquer momento, com
ganhos macrossociais e macroeconmicos. Descarta-se o argumento
conservador, imobilista e, acima de tudo, preservador da injustia, de
que a reduo da iniquidade somente pode ser feita com o crescimento
continuado da renda e da produtividade (maior equidade apenas em um
futuro longnquo e incerto), mantendo intacta a presente distribuio
da riqueza que permite a apropriao dos ganhos de produtividade e de
maior parte da renda.
Se essas formulaes ajudarem a iniciar a conversa, a impreciso ter ficado um
pouco menor. Mas necessrio buscar a operacionalizao dos conceitos, baixando a
abstrao e especificando referncias empricas, que facultem levar a intersubjetividade
a uma prtica coletiva. Para isso, a lgica impe que, primeiramente, o patamar
mnimo de existncia com dignidade (Pmed) seja contextualizado para a nossa
realidade atual. Quais seriam ento os patrimnios e a renda mnimos a assegurar
uma existncia digna, conforme o acima definido?
A resposta vai procurar combinar elementos referentes disponibilidade de
informaes (confiveis, abrangentes e peridicas) com os objetivos e aes dos
programas governamentais. Ou seja, se o governo diz ser sua prioridade reduzir
desigualdades sociais com a implementao de determinados programas, e se estes
tm como objetivo ampliar o acesso ao patrimnio (material e no material) e
renda por parte dos excludos, dever ser possvel verificar em quanto a iniquidade
foi reduzida, mediante o tratamento de informaes representativas do universo dos
que se encontram acima e abaixo do Pmed, que podem ser encontradas na Pnad,
censos e em outras fontes oficiais (por exemplo, no censo escolar). A relao entre
os dois contingentes conformaria um possvel indicador de iniquidade social (Iniq).
Uma seleo preliminar dos principais atributos do Pmed aponta, de imediato,
os seguintes:
1) Renda familiar per capita igual ou maior que 1,5 salrio mnimo mensal14
No momento, esse valor corresponde a R$ 226,50, que, multiplicado
pelo nmero de membros de uma famlia mdia (3,6 pessoas), perfaz o
montante de R$ 815,40. Este valor representa 86,7% do salrio mnimo
necessrio, calculado pelo Dieese para dezembro de 1999 (R$ 940,58).
Os R$ 226,50 da renda familiar per capita mdia so, praticamente, o
dobro do valor mdio da cesta bsica apurado tambm pelo Dieese para a
mesma poca (R$ 99,54). Levando-se em conta que as famlias de renda
mais baixa tendem a dedicar metade de seus ganhos a despesas com
alimentao, os R$ 226,50 no parecem uma referncia despropositada.
Um reforo sustentao dessa referncia aportado por Wanderley
Guilherme dos Santos ao analisar a Pesquisa sobre Padres de Vida, 1996-1997,
do IBGE, na qual se encontra que para a maioria das pessoas, em todas
as ocupaes, e estritamente independente do salrio mdio mensal
( exceo dos trabalhadores rurais), o limiar de vida ruim situa-se na
linha dos R$200,0 (Santos, 1999, p. 51-63).
2) Patrimnio material mnimo necessrio
Idealmente, deveria considerar o ativo fixo de propriedade das famlias
(terra produtiva, domiclio permanente, meios de produo) e os bens
durveis. No entanto, no esto disponveis informaes quantitativas
sobre a posse de meios de produo pelas famlias tampouco informaes
anuais sobre a propriedade fundiria rural. Assim, preciso reduzir o
patrimnio material propriedade de domiclio permanente e de bens
durveis essenciais. Nas reas rurais, a propriedade de domiclio permanente
ser um indicador da titularidade de domnio das terras de produo por
parte das famlias agricultoras. Tomando-se o domiclio como unidade
bsica de investigao, possvel averiguar tanto a condio de ocupao
e a qualidade da habitao como o acesso aos servios pblicos e outras
caractersticas relevantes.
14. Diretamente, a partir dos dados da Pnad, sabendo-se que a renda sistematicamente subdeclarada ou revista para
ser tornada compatvel com as Contas Nacionais.
Ser considerado como patrimnio material mnimo necessrio (PMMN)

a ingressar e ultrapassar o Pmed a propriedade de domiclio permanente,
situado em aglomerado normal, construdo com material durvel (paredes
e cobertura), com densidade de at dois moradores por dormitrio,
dispondo de abastecimento de gua com canalizao interna, banheiro e
esgotamento sanitrio por meio de rede coletora ou fossa sptica, coleta
de lixo de forma direta ou indireta (exceto rea rural), iluminao eltrica
e telefone (todos os conceitos adotados so os utilizados pela Pnad).
Comporia ainda o PMMN a posse dos seguintes bens durveis: fogo,
filtro de gua, rdio, televiso e geladeira.
3) Alguns indicadores parciais
O PMMN fica, desta forma, referido a importantes programas gover-
namentais. A eficcia terminal de seu conjunto (qual a transformao
produzida na realidade) poder ser apreendida, anualmente, pela Pnad,
ainda que sem a exatido proporcionada por pesquisas conduzidas com
esse fim especfico. De qualquer maneira, possvel imaginar indicadores
de eficcia terminal para cada um dos principais programas integrantes
do PPA 2000-2003, que estejam diretamente relacionados com o Pmed.
Por exemplo:
-- Taxa de cobertura de saneamento ambiental (Tasa) =
domiclios servidos por sistemas de saneamento geral

total de domiclios
-- Taxa de acesso energia eltrica (TAEE) =
domiclios servidos por energia eltrica

total de domiclios
-- Taxa de apropriao de ativo imobilirio (TAAI) =
famlias proprietrias de domiclios adequados

total de famlias
-- Taxa de apropriao fundiria pela agricultura familiar (Taaf ) =
famlias proprietrias de 1 a 4 mdulos fiscais

total de famlias assalariadas rurais (perm. e temp.) e de parceiros,
arrendatrios e ocupantes de reas at 4 mdulos fiscais
- Taxa de acesso a bens essenciais (Tabe)15 =
domiclios c/geladeira(0,25) + fogo(0,25) + filtro(0,20) + TV(0,11)

+rdio(0,10) + telefone (0,05)
total de domiclios
- Taxa de obteno de renda mnima digna (Tord)16 =
domiclios c/renda familiar pc. 1,5 salrio mnimo

total de domiclios
- ndice de ateno preventiva sade (Iaps)17 =
[1 (tx. de incidncia de baixo peso ao nascer . 0,3)] + (tx. de cobertura
vacinal . 0,4) + [1 (tx. de prevalncia de doenas infecto-contagiosas . 0,3)]
Ou, tomado como um indicador-sntese das condies gerais de sade:
- Indicador do diferencial de esperana de vida (Idev) =
Esperana de vida ao nascer (estado)

Maior esperana de vida ao nascer (RS)
- Taxa de escolaridade mnima adequada (Tema) =
- Taxa de cobertura previdenciria (Tcop) =
pessoas que contribuem p/a previdncia pblica ou privada

populao economicamente ativa
4) Patrimnio no material
O patrimnio no material mnimo necessrio a ingressar na cidadania e
a assegurar a liberdade de escolher o que valora deveria ser composto dos
atributos indispensveis participao ativa e direta das famlias (e indivduos
15. Ponderao obtida em rpida enquete com pesquisadores sociais, a discutir.

16. Ver nota de rodap 13.
17. Ponderao sugestiva, a discutir. A fonte dos dados o Datasus, no qual a unidade no o domiclio.
que as integram) na sociedade atual, em suas diversas dimenses. Haveria

de se incluir uma escolaridade mnima que habilitasse os indivduos a lidar
com a realidade complexa e com os processos de produo mais exigentes
em conhecimento. Deveria propiciar sade pblica e higidez pessoal,
garantidoras de uma vida saudvel, prazerosa e produtiva, em condies
ambientais sustentavelmente apropriadas. Deveria exigir algum grau de
associativismo (sindicato, partido, associaes comunitrias ou de interesse),
propiciar amplo acesso informao (posse de rdio e televiso, assinatura
de jornais e revistas) e ao lazer. Incluiria o acesso fcil e rpido justia e
segurana pessoal e pblica e a algum tipo de proteo previdenciria
e liberdade de expresso e produo cultural, entre outros. Todavia, as
informaes disponveis, peridicas e confiveis, no permitem tanto.
A reduo que se impe faz possvel, apenas, lidar com a escolaridade e a
proteo previdenciria, utilizando-se os indicadores sugeridos no item
anterior. Nada impede, no entanto, a incorporao de outras variveis
medida que informaes apropriadas se tornem disponveis. Existem notcias
de que a Pnad/1999 trar um segmento dedicado sade, e h, inclusive,
quem afirme estar em curso a ampliao das caractersticas pesquisadas
por esse instrumento. Tomara que seja verdade.
5) Tentando chegar a um patamar mnimo de existncia digna
Viver com dignidade. Sem dvida, algo bastante subjetivo. Quem define
o que digno? Vida digna de qual ponto de observao e de quais padres
valorativos? Uma discusso que pode ser interminvel.
Como se afirmou, a pretenso no finaliz-la, ao contrrio. A proposta
criar uma referncia relacionada aos objetivos da atuao governamental,
explicitada nos programas do PPA 2000-2003: casa prpria para quem
no tem; reforma agrria e apoio agricultura familiar; emprego e renda
crescentes; saneamento, energia, comunicaes expandidos; populao
saudvel e com cobertura previdenciria; escolaridade em elevao;
facilidades no transporte coletivo; ampliao da cidadania e segurana de
direitos. Tais objetivos expressam anseios e valores sociais generalizados,
e atendem, tambm, a interesses econmicos identificveis. Existem
vrias formas de busc-los, com resultados distintos, principalmente em
termos de equidade. fundamental, portanto, procurar ver se avanamos
(ou no) na reduo da iniquidade, ver se est crescendo o contingente
daqueles que vivem com um mnimo de dignidade.
O patamar mnimo seria alcanado quando as famlias se apropriassem
de um patrimnio material e no material e de uma renda mensal que,
supostamente, lhes permitiriam a liberdade de escolher o que valoram.
E isso estaria assegurado quando, simultaneamente, dispusessem das

seguintes condies:
domiclio prprio adequado (situado em aglomerado normal; construdo
com material permanente; com densidade de at dois moradores por
dormitrio; abastecimento de gua com canalizao interna, banheiro
e esgotamento sanitrio feito por rede coletora ou fossa sptica e coleta
direta ou indireta de lixo, se urbano; iluminao eltrica e telefone; com
fogo, geladeira, filtro de gua, rdio e televiso;
renda familiar per capita igual ou superior a 1,5 salrio mnimo;
escolaridade adequada (pessoas entre 7 e 14 anos frequentando o 1o grau,
as entre 15 e 18 anos com oito ou mais anos de escolaridade e as com
idade entre 19 e 24 anos com onze ou mais anos de escolaridade); e
cobertura previdenciria (todos os indivduos ocupados protegidos por
algum tipo de seguro previdencirio).
A simultaneidade uma exigncia forte para se tentar apreender a
dignidade como uma condio abrangente, em relao com a natureza
multidimensional do ser humano e as inmeras inseres impostas para
viver sob a complexidade crescente das sociedades contemporneas.
As quatro caractersticas utilizadas para definir o Pmed nem de longe
atendem aos rigores de uma conceituao mais completa do que seria
uma existncia digna. uma aproximao pobre com o intuito de
captar a iniquidade e avaliar a ao governamental que diz ter como
objetivo combat-la.
A formulao adotada pode ser aplicada anualmente (inclusive recu-
perando uma srie histrica razovel) para o Brasil, estados, Distrito
Federal e regies metropolitanas, utilizando-se apenas a Pnad. Per-
mite verificar as diferenas existentes entre o espao urbano e o rural
(exceto na regio Norte), algumas privaes especficas (de domiclio
adequado, de renda, de escolaridade, de algum bem etc.), as distn-
cias para alcanar o Pmed, assim como a organizao de um ranking
estadualizado da iniquidade. Acredita-se ser possvel apanhar (no
medir com exatido) a contribuio dos programas do PPA (que tero
metas anuais e indicadores de execuo) da administrao pblica
federal para alterar a iniquidade, separada da contribuio conjunta dos
outros dois nveis de governo (supondo-se que tambm disponham de
metas e indicadores confiveis). Se isso se efetivar, estaro disponveis
indicadores interessantes para orientar a localizao, a intensidade e
a especificidade da ao governamental. Impossvel ser dimensionar
o produto da ao de outros atores sociais e das iniciativas familiares

ou individuais que resultem em auxlios reduo da iniquidade.
Se a representatividade amostral da Pnad se ampliasse, talvez se
tornasse praticvel obter tal contribuio como resduo.
6) A frmula
Se o contido no item anterior fizer algum sentido, os dados devero
mostrar que somente um contigente populacional bastante modesto
estar acima do Pmed, ainda que o conceito de Pmed aqui utilizado seja
muito modesto ou restrito. A ideia estabelecer a relao entre os que
esto acima e abaixo do referido patamar, criando uma escala de 0 a 1,
em que zero significa que toda a populao alcanou ou ultrapassou o
patamar de existncia com dignidade mnima.
Iniq. = 1 nmero de famlias em situao Pmed
total de famlias
Poder ser dito que com esse procedimento so ignoradas variaes de
nveis e tipos de privao e a maior ou menor distncia do Pmed. verdade.
Isso, no entanto, no far dife salrio-mnimo rena se for aceito que a
existncia digna uma totalidade complexa e situacional que no se faz
apenas pela justaposio de partes que a integram, mas que resulta da
interao simultnea de todas elas. Dessas interaes surgem qualidades
distintas das obtidas pela soma de atributos parciais. Esse o propsito
(ainda que sem a convico de ter sido alcanado).
Uma ltima observao: para que um indicador construdo base das
informaes da Pnad possa ser utilizado na avaliao global do PPA,
necessrio alterar a data de realizao da pesquisa, com vistas a torn-la
disponvel ao final do ano em que foi feita. Somente assim ser possvel
cumprir o disposto na lei do PPA, que determina, para 15 de abril de
cada ano, o envio da avaliao referente ao exerccio anterior ao Congresso
Nacional, junto com o projeto da LDO.
6 DELINEAMENTO APROXIMATIVO DE UM SISTEMA DE AVALIAO

Conforme prope Nicolleta Meldolesi (1996, p. 83), a avaliao, vista como uma
prtica que aperfeioe as condies nas quais se desenvolve a ao governamental
e comprometa dirigentes e servidores pblicos a assumirem a responsabilidade
de fazer o Estado funcionar melhor, exige continuidade e organizao adequada.
Como os planos e os programas governamentais se constituem em uma srie
de hipteses ou em uma teoria que busca explicar problemas e apontar solues,
de se esperar que ocorram surpresas e imprevistos em sua execuo. A incerteza

passa a ser um componente que no pode ser eliminado no desenho de planos,
programas e da prpria ao. O plano sempre uma aposta, bem ou mal funda-
mentada, a depender dos conhecimentos, dos mtodos e tcnicas que o suportam
(Matus, 1991). Consequentemente, a avaliao se apresenta como a atividade que
busca descobrir as surpresas, conhecer o porqu dos erros e dos acertos, reforar
ou criticar a teoria do problema e do programa, para melhorar a qualidade e a
direcionalidade da ao governamental.
Se assim for, a avaliao no poder ser uma atividade episdica nem realizada
externamente ao governo, como bem demonstra a experincia internacional.18
Ao contrrio, dever integrar de forma sistmica, permanente e contnua o prprio
processo de governar, que requer a tomada cotidiana de decises estratgicas.
A avaliao integra o processo decisrio para poder melhor-lo, para torn-lo mais
eficiente (em termos do uso de mltiplos recursos) e eficaz, melhor calibrado para
atingir o alvo das polticas governamentais. A avaliao deve ser vista, ento, tambm
como um processo de produo de conhecimento que fortalece a capacidade de
planejamento, que amplia a competncia institucional de fazer previses e de lidar
com a incerteza e a complexidade.
Um sistema de avaliao dever estar organizado para ser capaz de produzir
informaes e julgamentos, no mnimo, sobre:
a qualidade e a confiabilidade do plano (programa e aes) - cabe lem-
brar que os resultados so construdos antes de o plano ser iniciado, em
funo do seu desenho, da potncia explicativa da teoria que o suporta,
da atualidade das informaes, da qualidade dos mtodos e tcnicas de
planejamento, programao e gesto;
a realizao do plano ou seja, as mudanas nos indicadores dos problemas
e de suas causas crticas, a eficincia e a eficcia das aes implementadas,
a execuo oramentria;
o comportamento dos outros atores aqueles que tm interesse (positivo
ou negativo) no plano e que tambm produzem aes;
as circunstncias em que foi implementado como se comportaram as
variveis-chave que esto fora do controle dos dirigentes; como foram
enfrentadas as surpresas e aproveitadas as oportunidades;
os efeitos indesejados como foram compensados ou que problemas
adicionais tero que ser enfrentados; e
o cumprimento dos valores orientadores do plano avaliao tica das aes.
18. Ver os citados artigos de Meldolesi (1996), Capitani (1993) e, entre outros: Trivedi (1997; 1998); BID (1996);
Gaetani (1997); e Vellemont (1996).
O sistema de avaliaes do PPA ir se iniciar acumulando alguns prejuzos,

decorrentes da baixa assimilao dos conceitos bsicos e da metodologia por parte
dos que o elaboraram, o que foi proporcionado pela pouca ateno dada etapa
de capacitao e preparao tcnica. Isso, no entanto, no dever impedir revises
e aperfeioamentos a serem propiciados pela prpria produo de avaliaes.
As avaliaes devero permitir averiguar as consequncias de um programa
sobre um problema, de um conjunto de programas sobre o macroproblema ou de
todo o plano sobre os megaproblemas, em relao aos objetivos e metas perseguidos,
aos efeitos indesejveis produzidos, s circunstncias em que as aes ocorreram, aos
problemas e oportunidades potenciais que foram gerados. As avaliaes sero feitas
para: i) permitir conhecer o desempenho (eficincia e eficcia) e os resultados atuais
das aes/programas; ii) verificar o intercmbio de problemas (efeitos desejados
versus efeitos indesejados); iii) detectar as causas dos erros e dos acertos; iv) julgar
o desempenho dos responsveis, em todos os nveis; v) incentivar a motivao dos
responsveis; vi) fortalecer e aprimorar os sistemas de planejamento e de deciso;
e vii) informar a sociedade e o Parlamento.
Um rascunho do desenho bsico de um sistema de avaliaes do PPA indica os
seguintes mdulos (ou momentos):
Ex-ante avaliao das propostas de interveno nos problemas, no que se refere :
- pertinncia ao problema;
- consistncia interna das suas operaes/aes;
- suficincia das aes para superar as causas crticas;
- confiabilidade (viabilidade tcnica, poltica, econmica, organizacional; aceitabili-

dade etc., referida aos cenrios pensados).
Durante avaliaes de desempenho (eficincia e eficcia) das aes e resultados

intermedirios dos programas, produzidas continuamente como requisito da gesto;
- avaliaes de resultados intermedirios no enfrentamento dos problemas e macroproblemas;
- avaliaes globais dos resultados terminais do PPA, produzidos anualmente, para

subsidiar as reformulaes do plano e que devem ser encaminhadas ao Congresso
Nacional junto com o projeto da LDO (15 de abril de cada exerccio).
Ex-post avaliao final dos resultados terminais do PPA. Informa a elaborao do

prximo plano.
Esse sistema bsico somente se concretizar se alimentado por um processo

de monitoramento de todas as variveis e todos os aspectos relevantes do plano/
programa/aes. As partes integrantes do sistema de monitoramento devero ser
especificamente desenhadas para dar conta das peculiaridades de cada programa que
integra o plano. As avaliaes no ganharo sentido e legibilidade se os indicadores
por elas utilizados no estiverem referidos aos contextos nos quais as aes foram
desenvolvidas. Da a necessidade de tambm se analisarem continuamente as variveis
de contexto pertinentes a cada problema, macroproblema e megaproblema.
O sistema deve ser subsidiado por dois mdulos independentes, mas que
constituem reforo fundamental avaliao, ao planejamento e produo de
conhecimento til para a interveno concreta na realidade: os estudos prospectivos
ou estudos do futuro e a pesquisa por problemas. Os estudos prospectivos buscam
mapear os futuros possveis e, ao identificar aquele mais assemelhado ao que se
deseja, iluminam as aes a serem desenvolvidas no presente com vistas a alcan-lo.
Tais estudos tambm auxiliam a pensar nos problemas potenciais e articular aes
que combatam suas causas no nascedouro.19 A pesquisa por problemas, por sua
vez, tem o objetivo de ampliar e aprofundar o conhecimento sobre os objetos da
interveno governamental, sobre o desenho de planos e programas e sobre a prpria
ao de governo. Como diz Tereza Penna Firme (1994; 1997),
a avaliao parceira da pesquisa: enquanto a pesquisa procura, fundamentalmente,
estabelecer relaes entre fatos, fenmenos, situaes, a avaliao se preocupa com o
aperfeioamento. A avaliao visa a concluses que levam a uma ao, a um aperfeioamento,
porque envolve, essencialmente um juzo de valor. A pesquisa descobre o mundo e a avaliao
melhora o mundo (Firme, 1997).
A organizao da pesquisa por problemas implica aprofundar o seu carter

aplicado, fazendo-a interagir organicamente com o sistema de avaliao e o proces-
so governamental de tomada de deciso. A figura 3 tenta dar uma ideia grfica do
funcionamento do sistema.
19. Ver, a propsito, os artigos de Masini (1995a); Godet (1995a; 1995b); Schwartz (1995); e, principalmente, Dror (1988;
1990). Existe um artigo em portugus (Dror, 1978) no qual o autor apresenta suas ideias sobre o tema de forma resumida.
FIGURA 3
O sistema de avaliao em movimento
Ex-ante Durante Ex-post
Estudos
Anlise de contexto
prospectivos
Proposta de Execuo/reviso Trmino da

Pesquisa por Reviso anual
interveno continuada de execuo do
problemas do plano
(planos/programas) programas/aes plano
Monitoramento
Avaliaes de:
-consistncia Avaliao Avaliao

Avaliao de
-suficincia Avaliao de global dos final dos
resultados
desempenho resultados resultados
-pertinncia intermedirios
(contnua) terminais do terminais
-confiabilidade (contnua)
PPA (anual) do PPA
Elaborao do autor.
7 PARA FINALIZAR
O que foi aqui discutido e apresentado uma primeira tentativa, ainda bastante
desordenada e sabidamente deficiente, de dar vazo a uma inquietao que cresce
entre uma considervel parcela de servidores pblicos, preocupados em ampliar a
capacidade de governo e em melhor atender s carncias e demandas da maioria
do povo brasileiro, mas que se refere a uma problemtica institucional.
A avaliao uma necessidade para quem governa, um campo de aprendizado e
de gerao de conhecimento e uma exigncia da sociedade democrtica. No entanto,
no tem sido devidamente valorizada, chegando a ser desprezada em certos crculos.
Se a demanda que hoje se apresenta no for respondida a contento, corre-se o risco de
passar um bom tempo sem que se volte a falar no assunto. O prejuzo para o governo
e, em particular, para as parcelas mais sofridas da sociedade seria imensurvel.
O Ministrio do Planejamento colocou as cartas na mesa. Se os parceiros
no entrarem no jogo, estaro correndo srios riscos e perdendo uma excepcional
oportunidade para se tentar um salto qualitativo nos processos estratgicos de
governo. Esse o receio que impulsionou a produo do presente texto. Se provocar
discusso, discordncia e crticas, se for destrudo mas estimular a elaborao de
propostas mais completas e superiores, ter cumprido seu objetivo, pois estaremos
avanando na construo de uma administrao pblica mais competente, visvel
e, por isso, passvel de democrtico controle social, que poder conhecer graus
crescentes de eficincia, eficcia e equidade em sua atuao.
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CAPTULO 8
COMO ELABORAR MODELO LGICO: ROTEIRO PARA FORMULAR

PROGRAMAS E ORGANIZAR AVALIAO1,2
Martha Cassiolato
Simone Gueresi
1 INTRODUO
A construo do modelo lgico uma proposta para organizar as aes componentes
de um programa de forma articulada aos resultados esperados, apresentando
tambm as hipteses e as ideias que do sentido interveno. Considerado um
instrumento para explicitar a teoria do programa, a aplicao do modelo lgico
resulta em processo que facilita planejar e comunicar o que se pretende com o
programa e qual o seu funcionamento esperado (W. K. Kellogg Foundation, 2004).
Em particular, pode ser utilizado como um instrumento para se proceder avaliao
ex ante de programas, visando melhorar a consistncia de sua formulao inicial.
Alguns estudiosos da avaliao (Bickman, 1987; Chen, 1990; Rossi, Lipsey
e Freeman, 2004) destacam a importncia de se partir da anlise da teoria do
programa para a identificao de deficincias do desenho que podero interferir
no seu desempenho. Aferir a qualidade da teoria significa, em sntese, verificar se
o programa est bem desenhado e se apresenta um plano plausvel para o alcance
dos resultados esperados. Ou seja, se o desenho do programa contemplou a
delimitao e a explicao do problema a ser enfrentado com a interveno e se as
aes planejadas tm como referncias mudanas em causas do problema. Assim,
para aferir a qualidade da teoria necessrio articular uma explcita descrio das
ideias, hipteses e expectativas que constituem a estrutura do programa e o seu
funcionamento esperado. Em muitos casos a teoria no explicitada de forma
detalhada nos documentos oficiais de intervenes governamentais, o que dificulta
uma anlise adequada das propostas de programas.
Inicialmente elaborada para organizar avaliaes das intervenes governa-
mentais que integram o Plano Plurianual (PPA), a verso de modelo lgico aqui
apresentada passou a integrar cursos sobre desenho de programas da Escola Nacional
1. Originalmente publicado como Nota Tcnica do Ipea, n. 6, em setembro de 2010.

2. Agradecimentos especiais aos colegas do Ipea: Silvnia de Araujo Carvalho, por sua valiosa reviso do texto, Ronaldo Coutinho
Garcia e Helder Ferreira, cujos comentrios e sugestes contriburam para o aperfeioamento deste captulo.
de Administrao Pblica (Enap) da a atualizao do roteiro antes elaborado

por tcnicos do Ipea (Ferreira, Cassiolato e Gonzalez, 2007).
A aplicao do modelo lgico pelo Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto surgiu como um instrumento para aperfeioar o desenho de programas
do PPA, mediante o resgate e explicitao de sua teoria subjacente. Implementado
desde 2007, o processo de construo de modelos lgicos de vrios programas do
governo federal tem servido igualmente para aprimorar a metodologia original3
para a formulao de programas, que embasou a mudana implantada em
1999quando da elaborao do PPA 2000-2003.
Este roteiro visa orientar a construo de modelo lgico para subsidiar o
processo de elaborao de programas governamentais, levando em conta a prioridade
atribuda avaliao como instrumento essencial para melhoria da gesto.
2 SOBRE A METODOLOGIA DO MODELO LGICO

O modelo lgico (Mclaughlin e Jordan, 2004) busca configurar um desenho
do funcionamento do programa, que seja factvel em certas circunstncias, para
resolver os problemas identificados. Pode ser a base para um convincente relato
do desempenho esperado, ressaltando onde est o problema objeto do programa
e como este se qualifica para enfrent-lo.
Os elementos do modelo lgico so: recursos, aes, produtos, resultados
intermedirios e finais, assim como as hipteses que suportam essas relaes e as
influncias das variveis relevantes de contexto.
Os pressupostos sobre recursos e aes e como esses levam aos resultados
esperados so frequentemente referidos como a teoria do programa. As hipteses
so de que os recursos adequados sero transformados em aes necessrias para os
beneficirios selecionados, e isso, em um determinado contexto, ir levar aos resultados
que o programa pretende alcanar. Tornar explcitas as hipteses sobre como o
programa supostamente deve funcionar, em variados contextos, cria a referncia
principal em que se baseia a gesto e o seu instrumento imprescindvel, a avaliao.
A metodologia proposta procura contribuir para o adequado desenho de um
programa e que o mesmo possa ser gerenciado por resultados. Neste sentido, deve
orientar a estratgia de execuo do programa e a definio dos indicadores para
o monitoramento e a avaliao. O processo de formulao do modelo lgico do
programa dever contribuir para garantir as seguintes condies:
3. Ver Decreto no 2.829/1998, que estabelece normas para a elaborao e gesto do Plano Plurianual e dos Oramentos
da Unio e Portaria MOG no 42/1999, onde o programa definido como o instrumento de organizao da ao
governamental visando concretizao dos objetivos pretendi-dos e estar voltado para o enfrentamento de um
problema precisamente identificado.
Como Elaborar Modelo Lgico: roteiro para formular programas e organizar avaliao | 299
definio clara e plausvel dos objetivos e resultados esperados do programa;

identificao de indicadores relevantes de desempenho, que possam ser
obtidos a um custo razovel; e
comprometimento dos gestores do programa com o que est proposto
no modelo lgico.
Atendidas essas condies, o modelo lgico serve como um organizador
para desenhar avaliao e medidas de desempenho, focalizando nos elementos
constitutivos do programa e identificando quais questes devem ser colocadas para
avaliao e quais medidas de desempenho so relevantes.
importante ressaltar que a construo de uma referncia prvia para a
avaliao busca estabelecer consensos para as expectativas dos diversos atores
envolvidos. medida que pontos prioritrios e parmetros de julgamento so
pactuados anteriormente avaliao propriamente dita, minimiza-se o risco de
divergncias quanto ao desenho da avaliao, interpretao dos resultados e s
recomendaes de mudanas no programa avaliado.
2.1 Modelo lgico e marco lgico: diferenas e semelhanas

No sem razo que muitos confundem modelo lgico com marco lgico,
pois as semelhanas no prprio nome so evidentes. Buscaremos aqui destacar,
inicialmente, algumas diferenas bsicas para depois apresentarmos aspectos comuns.
As diferenas so mais de fundamento metodolgico, por se constiturem
em ferramentas cujas aplicaes se remetem a dois campos complementares, mas
originariamente distintos: planejamento de projetos e avaliao de programas.
O marco lgico tambm conhecido como matriz lgica foi sistematizado
pela agncia alem GTZ4 em um guia de orientao para o planejamento de
projetos, mais conhecido como ZOPP (Planejamento de Projeto Orientado por
Objetivos). De acordo com esse guia e aqui ser citada a etapa do processo que
interessa destacar , as informaes que compem o projeto devem ser introduzidas
em uma matriz lgica, iniciando o preenchimento de baixo para cima. Resumi-
damente, o preenchimento segue os seguintes passos: tomando como referncia
que tal atividade do projeto realizada, de acordo com tal premissa, obtido um
resultado imediato que atende a um objetivo especifico, e este contribui para
o alcance do objetivo geral. Ou seja, a lgica da matriz toda referenciada por
objetivos e suas metas. Uma vez identificados estes componentes do projeto, so
definidos os indicadores e os seus meios de verificao (fontes) para complementar
o preenchimento da matriz lgica.
4. GTZ: Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit.

QUADRO 1
Matriz lgica
Meios de verificao Premissas
Descrio Metas Indicadores
(fontes) (fatores de risco)
Objetivo Metas de
geral impacto
Objetivo Metas de
especfico efetividade
Resultados Metas de
imediatos desempenho
Metas
Atividades
operacionais
Elaborao das autoras.
Por sua vez, a proposta de modelo lgico um recurso metodolgico para

explicitar a estrutura de programa orientado para resultados e foi desenvolvida por
autores que se dedicam especificamente avaliao de programas. Basicamente, o
modelo lgico uma maneira sistemtica e visual de apresentar e compartilhar a
compreenso das relaes entre os recursos disponveis para as aes programadas
e as mudanas ou resultados que se espera alcanar (W. K. Kellogg Foundation,
2004). O diagrama apresentado a seguir resume a forma como se deve organizar
a estrutura lgica dos componentes do programa.
FIGURA 1
Estrutura lgica
Resultados Resultado
Recursos Aes Produtos Impactos
intermedirios final
Vale salientar, particularmente, que as duas formas de organizao quais

sejam: o formato de matriz adotado no marco lgico e o de diagrama do modelo
lgico esto relacionadas aos propsitos diferenciados j mencionados ante-
riormente: matriz lgica para o planejamento de projetos, como instrumento
auxiliar de deciso e monitoramento da execuo por parte do financiador ou
alocador de recursos, e estrutura lgica para organizar referncias para avaliao,
com nfase maior explicitao da teoria do programa, do que propriamente
aspectos relacionados ao seu gerenciamento, ainda que esses tambm sejam partes
integrantes do modelo lgico.
Com o propsito de auxiliar no desenho de programas e organizar a sua
avaliao ex ante, os tcnicos do Ipea responsveis pela formulao da proposta de
modelo lgico fazem uma combinao de elementos de trs propostas metodolgicas.
Inicialmente, a opo feita pelo formato de diagrama da estrutura lgica

decorreu de sua simplicidade em apresentar, sob a forma de um registro
grfico, uma cadeia de conexes mostrando como se espera que um programa
funcione para atingir os resultados desejados. Tem a vantagem de comunicar
mais facilmente a teoria do programa, mostrando o que o programa e qual
seu desempenho esperado.
Ademais, a verso do modelo lgico/Ipea incorpora um aspecto importante
do mtodo ZOPP: a anlise baseada na rvore de problemas, especialmente
porque foi adotada pela metodologia de elaborao de programas do PPA.
A explicao do problema e a definio de referncias bsicas do programa
(objetivos e pblico-alvo) so os passos iniciais sistematizados na proposta
do Ipea, que no guarda semelhana com os modelos lgicos trabalhados por
diferentes autores do campo de avaliao.
Vrios outros elementos que compem o mtodo de Planejamento Estratgico
Situacional (PES), de autoria de Carlos Matus, tambm passaram a integrar os
passos de anlise do modelo lgico/Ipea. importante aqui salientar que essa
proposta formulada pelo Ipea adiciona conhecimentos acumulados na experincia
de seus tcnicos em planejamento governamental.
2.2 Componentes do modelo lgico Ipea

Foram definidos trs componentes para a construo do modelo lgico, conforme
a seguir descrito.
1. Explicao do problema e referncias bsicas do programa (objetivos,
pblico-alvo e beneficirios).
2. Estruturao do programa para alcance de resultados (resultado final
e impactos).
3. Identificao de fatores relevantes de contexto.
O primeiro componente combina aspectos metodolgicos do ZOPP (a rvore
de problemas), do PES (descritores do problema na situao inicial e identificao
de causas crticas) e a explicitao de critrios de priorizao de beneficirios sugerida
pelo Ipea. O segundo e o terceiro componentes tm origem em propostas de autores
de modelo lgico, como por exemplo McLaughlin e Jordan (2004).
Para ilustrar a proposta do modelo lgico/Ipea, ser utilizado o exemplo aplicado
inicialmente ao Programa Segundo Tempo do Ministrio do Esporte, em sua
formulao em 2006. Esse programa serviu como o piloto para o desenvolvimento
da metodologia, iniciativa assumida por tcnicos do Ipea, em resposta demanda
colocada pela Comisso de Monitoramento e Avaliao do PPA, coordenada pelo

Ministrio do Planejamento (Ferreira, Cassiolato e Gonzalez, 2009).
2.2.1 Explicao do problema e referncias bsicas do programa

A fim de facilitar a visualizao, foram construdos dois diagramas: o primeiro
com as referncias bsicas do programa, e o segundo com a explicao do problema
no formato da rvore de problemas.
As referncias bsicas apresentam o enunciado do problema e seus descritores na
situao inicial (mais frente, ser apresentado o conceito de descritores, conforme
definido pelo mtodo PES de Carlos Matus), e os atributos que delimitam o campo de
atuao do programa, quais sejam: objetivos, pblico-alvo e beneficirios, bem como
os critrios para seleo das pessoas que sero atendidas pelo programa.
FIGURA 2
Referncias bsicas do programa
Descritores do problema
Problema Programa
Situao inicial (2008)
d1 = 400 mil alunos frequentam Dificuldade de
Segundo tempo
escolas pblicas em jornada crianas e adolescentes
pblicas em jornada integral expostos a situaes
de maior risco social
d2 = 17 milhes de crianas e Pblico-alvo
em praticar esporte
adolescentes em situao de
vulnerabilidade social educacional no tempo Crianas e adolescentes
(de famlias beneficirias do BF) ocioso expostos ao risco social
Beneficirios
Crianas e adolescentes
atendidos pelo programa
Objetivo geral
Democratizar o acesso ao esporte educacional de qualidade, como forma de incluso social, ocupando
o tempo ocioso de crianas e adolescentes em situao de risco social.
Objetivos especficos
Oferecer prticas esportivas educacionais, estimulando crianas e adolescentes a manter uma
interao efetiva que contribua para seu desenvolvimento integral.
Oferecer condies adequadas para a pratica esportiva educacional de qualidade.
Critrios de priorizao
alunos de escolas pblicas com IDEB abaixo de 3,2;
territrios com violao de direitos (trabalho infantil, explorao sexual, aliciamento pelo narcotrfico...)
A construo da rvore de problemas a forma usualmente utilizada para

elaborar a explicao do problema e foi adotada pelo governo federal para elaborar
programas do PPA. Sua vantagem que essa uma forma bastante simples e til
para efetuar a anlise de problema.
A rvore organizada em torno de um problema central, e os demais pro-

blemas, que iro compor a explicao, sero definidos ou como causas ou como
consequncias do problema central. Essas diferenciaes entre os nveis de proble-
mas (se central, ou causas e consequncias) so importantes para orientar as aes
efetivas para a mudana prevista pelo programa. Particularmente, para garantir
a mudana pretendida na situao problema, as aes do programa devero
intervir em causas selecionadas como crticas. O conceito de causas crticas ser
apresentado mais frente.
FIGURA 3
Explicao do problema
Muitas crianas, e adolescentes expostos
situao de risco social (drogas, prostituio,
gravidez precoce...)
Consequncias
Excluso de crianas e adolescentes de
uma atividade educativa complementar
Concorrncia
com atividades Problema
ilcitas nocivas
Causas Dificuldade de crianas e adolescentes em
Pobreza dificulta o situao de maior risco social em praticar
acesso a atividades esporte educacional no tempo ocioso
esportivas
Insuficincia de espaos e de infraestrutura
esportiva para crianas e adolescentes de
comunidades pobres
Indisponibilidade e inadequao de espaos

existentes para a prtica esportiva por crianas
e adolescentes de comunidades pobres
Profissionais de
educao fsica
Baixa oferta de projetos para no esto
prtica de esporte educacional capacitados para
prtica do esporte
educacional
Baixa prioridade do esporte
como poltica pblica
Utilizar um mtodo para enunciar o problema e elaborar sua explicao

deveria ser, a princpio, o passo inicial na elaborao de programas. Ao se definir
qual o problema a ser enfrentado pelo programa, o objetivo geral mais facilmente
identificado, que exatamente a mudana da situao do problema. O pblico-alvo
fica evidenciado e torna-se mais claro definir quais aes iro integrar o programa,
dado que estas devem estar orientadas para alterar as causas do problema.
importante tambm justificar os aperfeioamentos incorporados Nota
Tcnica no 2 da Disoc/Ipea (Ferreira, Cassiolato e Gonzalez, 2009), que apresentou
os procedimentos da proposta em sua verso inicial. A experincia na aplicao

do modelo lgico, desde ento, revelou a necessidade de incluir alguns novos
elementos: conceitos de descritores e de causas crticas presentes no mtodo
PES e critrios para a priorizao dos beneficirios, em casos que o programa
no tem alcance para todo o seu pblico-alvo.
Segundo Carlos Matus (Huertas, 2007), antes de explicar um problema
preciso definir seu significado e contedo mediante sua descrio. Os descritores
cumprem o papel de enumerar de forma clara os fatos que mostram que o
problema existe e tornam mais preciso o enunciado do problema, para que o mesmo
possa ser verificvel por meio da enumerao dos fatos que o evidenciam. Assim,
a descrio de um problema expressa seus sintomas, ou seja, suas evidncias na
situao inicial, e estabelece uma linha de base para aferir a mudana esperada com
a interveno para enfrentar o problema. Os descritores tambm so importantes
para auxiliar na construo posterior dos indicadores de resultados finais, sendo
que, algumas vezes, j aparecem formulados de forma direta como indicadores.
Para Matus, algumas das causas que compem a explicao do problema so
crticas para concentrar e tornar prtica a ao destinada a mudar os descritores
da situao inicial do problema. No mtodo PES, so os chamados ns crticos
ou causas crticas do problema. Estas devem cumprir trs requisitos: i) ter alto
impacto na mudana do problema; ii) ser um centro prtico de ao, ou seja, o ator
pode agir de modo prtico, efetivo e direto sobre a causa; e iii) ser politicamente
oportuno agir sobre a causa identificada.
A explicitao dos critrios de priorizao dos beneficirios essencial para
orientar as aes do programa nos casos j assinalados de insuficincia de recursos
para atender todo o pblico-alvo. Revela, tambm, os compromissos, ou as
opes polticas, assumidos na execuo do programa, e facilita o monitoramento
e a aferio de sua eficcia.
2.2.2 Estruturao do programa para alcance de resultados

As aes do programa devem estar orientadas para mudar causas crticas do
problema aquelas sobre as quais se deve intervir pelo seu maior efeito para
a mudana esperada.
As aes geram produtos, que so bens ou servios ofertados aos beneficirios
do programa.
Em decorrncia dos produtos das aes, os resultados intermedirios
evidenciam mudanas nas causas do problema e, por sua vez, levam ao resultado
final esperado, que est diretamente relacionado ao objetivo do programa, refletindo
a mudana no problema.
FIGURA 4
Estruturao do programa para alcance de resultados
Recursos Aes PPA Aes modelo lgico Produtos Resultados intermedirios Resultado final
No Implantao de ncleos Articulao com parceiros Ncleos implantados para

oramentrio de esporte educacional para implantao de ncleos atender crianas e adolescentes
Monitores e coordenadores Ampliao do nmero

Pagamento de monitores
desenvolvendo atividades de profissionais atuando
e coordenadores
no ncleos em esporte educacional
Distribuio de Material esportivo adequado

material esportivo demanda dos ncleos
(Pintando a Liberdade) Ncleos abastecidos
com material esportivo
Material suplementar e suplementar
para atividades esportivas
Transferncia de recursos
Funcionamento de ncleos para material suplementar
Oramentrio de esporte educacional Alimento disponibilizado
para reforo alimentar de Crianas e adolescentes
Repasse de recursos crianas e adolescentes Aumento da participao expostos a situao de
para reforo alimentar e permanncia de risco social praticando
crianas e adolescentes regularmente esporte
Deslocamento de crianas educacional no tempo
Fornecimento de transporte e adolescentes da ocioso
(quando necessrio) comunidade ao ncleo
Monitores e coordenadores Melhoria da qualificao

Capacitao capacitados para atuarem dos profissionais atuando
nos ncleo nos ncleos do 2o Tempo
Promoo de troca de
Promoo de eventos Organizao de Eventos realizados
Oramentrio experincia entre os
de esporte educacional eventos do 2o Tempo para participantes
participantes do programa
Implantao de infraestrutura Prorizao de projetos Espaos fsicos esportivos e

Oramentrio para o desenvolvimento de de implantao de equipamentos implantados
esporte educacional ncleos do 2o Tempo em comunidades pobres Ampliao e melhoria da
capacidade de atendimento
de crianas e adolescentes
Apoio a projetos Captao de recursos para Projetos esportivos cancelados em reas de risco social
Oramentrio esportivos sociais para apoio a projetos esportivos como ncleos do 2o Tempo
infncia e adolescncia em ncleos do 2o Tempo
Adeso ao programa
Publicidade de Organizao de campanhas
Oramentrio Campanhas realizadas por famlias de
utilidade pblica para divulgar o 2o Tempo
comunidades pobres
Neste exemplo utilizado do Segundo Tempo, por se tratar de programa do

PPA, as aes aparecem em duas colunas: aes do PPA e aes modelo lgico.
Isso se fez necessrio pelo fato de uma das aes do programa no PPA, Funcionamento
de Ncleos de Esporte Educacional, assemelhar-se ao que Carlos Matus chama
de operao, uma categoria intermediria entre programa e ao, no presente na
formulao de programas do PPA. Dada a ausncia dessa categoria, que englobaria
um conjunto de aes de fato, e como o oramento da Unio definido em nvel
de ao, o que ocorre que nos programas do PPA muitas aes acabam por se
converter no que se convencionou chamar de ao guarda-chuva, de forma a
no comprometer as exigncias da execuo oramentria. Ou seja, por meio dessa
ao guarda-chuva do Programa Segundo Tempo que so viabilizadas de fato
aes de capacitao de recursos humanos, aquisio e distribuio de material
didtico-esportivo, concesso de bolsas a monitores/estagirios, distribuio de
reforo alimentar s crianas e adolescentes, transporte e outras que possam garantir
o funcionamento dos ncleos (Ferreira, Cassiolato e Gonzalez (2009). Como
uma exigncia da aplicao do modelo lgico que os produtos das aes sejam
precisamente definidos, foi necessrio abrir uma nova coluna com as aes que
geram produtos efetivos no programa.
Na aplicao do modelo lgico ao Programa Segundo Tempo, foi necessrio

associar ao resultado final alguns impactos esperados na perspectiva dos formuladores,
bem como outros efeitos indiretos que a gerncia do programa considerou importante
registrar. Em outras aplicaes do modelo lgico passou-se, tambm, a explicitar os
impactos como os efeitos diretamente associados ao alcance do resultado final e que,
muitas vezes, refletem mudanas nas consequncias do problema.
A experincia na utilizao do modelo lgico com dirigentes de programas
revelou que eles, em geral, justificam seus programas pelos impactos esperados,
cujos efeitos no podem ser somente atribudos ao programa, apesar de poderem
decorrer diretamente do alcance do resultado final. Embora os impactos sejam
muito relevantes, o que importa deixar explcito o compromisso dos dirigentes
com o alcance do resultado final, e que este seja algo factvel de ser mensurado e
aferido em tempo oportuno.
FIGURA 5
Impactos (efeitos diretos) Efeitos indiretos
Desenvolvimento de valores sociais Melhoria do

rendimento escolar
Resultado final Melhoria das capacidades Diminuio da

fsicas e habilidades motoras evaso escolar
Crianas e adolescentes expostos dos participantes do programa
a situao de risco social Diminuio dos ndices de
praticando regularmente esporte busca aos servios de sade
Melhoria da qualidade de vida dos
educacional no tempo ocisoso
participantes (auto-estima, sade,
convvio e integrao social Descoberta de
talentos esportivos
Diminuio da exposio aos riscos
Gerao de ocupao no
sociais (drogas, prostituio, gravidez setor de educao fsica,
precoce, criminalidade, trabalho infantil) esportes e reas afins
Conscientizao da importncia Melhoria da infraestrutura

da prtica esportiva esportiva do pas
Neste momento de construo da estrutura lgica do programa, fica evidente

a importncia de se elaborar uma representao adequada dos vnculos causais,
de forma que seja possvel contemplar claramente a relao entre aquilo que o
programa deve produzir e o resultado a que se prope.
2.2.3 Identificao de fatores relevantes de contexto

Para finalizar a construo do modelo lgico, preciso refletir sobre as possveis
influncias do contexto sobre a implementao do programa.
Devem ser identificados os fatores relevantes de contexto que podem favorecer
e os que podem comprometer o desenvolvimento das aes. Esse um dado
importante da realidade do programa, o qual ir permitir conhecer a sustentabilidade

das hipteses assumidas na sua estruturao lgica para o alcance de resultados.
FIGURA 6
Fatores relevantes de contexto
Favorveis Defavorveis
Existncia de parceiros com

Alto grau de adeso dos parceiro baixo grau de compromisso e
precrias condies de execuo
Apoio ao programa pela Ausncia de um Sistema
comunidade beneficiada Nacional de Esporte
Mecanismos legais que dificultam

Existncia de espaos esportivos ociosos o conveniamento, a execuo e a
continuidade de projetos
Escassez de recursos
oramentrios e financeiros
Ausncia de coordenao de governo

(programas e aes complementares)
Falta de interao entre setores

do Ministrio do Esporte
importante ter em mente que a apreciao sobre os fatores de contexto

deve ser continuamente atualizada, pois mudanas sempre ocorrem na forma
de novos fatos, que podem ser oportunidades a serem aproveitadas ou entraves
a serem superados.
2.3 Passos de anlise do modelo lgico

So propostos trs passos para a anlise do modelo lgico. O primeiro verifica
a consistncia do encadeamento lgico dos componentes do modelo. Uma vez
testada sua consistncia, importante identificar eventuais fragilidades nas relaes
estabelecidas para se alcanar os resultados esperados, realizando uma anlise de
vulnerabilidade do modelo lgico. E o terceiro passo, a anlise da motivao dos
atores, auxilia na formulao de estratgias para construir viabilidade poltica para
a implementao do programa.
2.3.1 Teste de consistncia do modelo lgico5

Esse teste inicial consiste em descrever a lgica da interveno com hipteses,
verificando uma srie de assertivas se ento:
5. Teste sugerido no Guia da Fundao Kellogg (2004).

Considerando as percepes sobre os fatores-chave do contexto, se utilizo tais

recursos, ento implemento tais aes; se tais aes so executadas, ento obtenho tais
produtos para grupos de beneficirios. Se tais produtos so realizados, ento alcano
os resultados intermedirios. Se resultados intermedirios ocorrem, ento obtenho
resultado final que ir levar ao alcance do objetivo da interveno.
Assim, o teste de consistncia tem por objetivo testar o desenho do
programa, em linhas gerais. Ou seja, se as aes propostas so realizveis com
os recursos propostos e se elas produzem os bens e servios identificados; se
esses produtos so suficientes e necessrios para a consecuo dos resultados
intermedirios; e, principalmente, se a soma dos intermedirios leva ao
resultado final, o qual estar efetivamente contribuindo para a mudana na
situao inicial do problema que o originou.
2.3.2 Anlise de vulnerabilidade6

A anlise de vulnerabilidade uma ferramenta para identificar os elementos
de invalidao das apostas contidas na estruturao do modelo lgico, decorrentes das
assertivas se ento verificadas no teste de consistncia realizado anteriormente,
especialmente no que se refere sua execuo. Eventuais fragilidades das aes para
o alcance dos resultados pretendidos, principalmente em relao a fatores externos,
devem ento ser identificadas.
Como no existe o controle das circunstncias em que o programa imple-
mentado, preciso levantar as condies que podem invalidar seu funcionamento
esperado, ou seja, no que pode ser considerado como apostas contidas nas aes
do programa.
Identificadas as condies de invalidao de cada aposta, ao por ao,
faz-se, ento, uma avaliao qualitativa da probabilidade e do impacto desses
condicionantes, em uma escala simples de alto, mdio e baixo. De seu efeito
combinado, obtm-se a percepo sobre a vulnerabilidade ou no da aposta
determinada condio de invalidao.
Caso seja identificada vulnerabilidade a uma condio de invalidao, ser
preciso definir aes para sua superao ou, at mesmo, acrescentar aes ao
desenho do programa.
A anlise de vulnerabilidade dever estar organizada em uma matriz, mostrada
a seguir. Para facilitar a compreenso, ser apresentado exemplo aplicado no
Programa Segundo Tempo (Ferreira, Cassiolato e Gonzalez, 2009). Na formu-
lao da aposta preciso associar os recursos utilizados na ao com o resultado
intermedirio esperado e questionar com um a menos que para levantar possveis
condies de invalidao.
6. Matus [s.d.].
QUADRO 2
Ao: transferncia de recursos para reforo alimentar.
Aposta: se forem utilizados x recursos financeiros para garantir reforo alimentar adequado aos participantes,
sero ampliadas a participao e a permanncia de crianas e adolescentes no programa.
A menos que:
Condies de invalidao Probabilidade Impacto Vulnerabilidade
1. O s recursos no sejam suficientes para garantir
Alta Alto Sim
uma alimentao adequada.
Aes:
a. B uscar parceria com o MDS e outros possveis parceiros.
b. Complementao de recursos pelo ncleo parceiro.
c. Utilizar as instalaes pblicas disponveis das escolas.
d. E xecutar convnios, prioritariamente, com quem possuir infraestrutura adequada para preparar o
reforo alimentar.
2. Os cardpios no sejam adequados. Alta Alto Sim
Ao:
a. Utilizar os cardpios mnimos que o FNDE estabelece para a merenda escolar.
3. As dificuldades na operacionalizao de recursos
Alta Alto Sim
para o fornecimento do lanche afetem sua qualidade.
Ao:
a. Buscar tratamento legal diferenciado para o conveniamento do reforo alimentar do programa.
Carlos Matus: Toda aposta esconde fragilidades; tente sempre descobri-las, questionando as circunstncias que invalidam o resultado da aposta.
Por se tratar de uma aferio qualitativa, incorpora grau de subjetividade na

atribuio da vulnerabilidade a situaes cujos efeitos combinados de probabilidade
e impacto sejam diferentes dos extremos da escala: alta e alto vulnervel, ou
baixa e baixo no vulnervel.
A anlise de vulnerabilidade uma ferramenta para lidar com um tipo de
incerteza que pode ser gerada por falhas na capacidade de anlise dos formuladores
ou na implementao do programa. Diz respeito a falhas relacionadas com as apostas
para alcance de resultados, as quais esto contidas em cada ao do programa,
considerando-se as condies externas de sua execuo. Dessa forma, um momento
de reflexo sobre eventuais fragilidades destas apostas, levantando condies para
sua invalidao e o que preciso fazer para superar as vulnerabilidades.
2.3.3 Anlise da motivao de atores

Como argumenta Carlos Matus,
Em qualquer processo de mudana social h atores ou jogadores [Matus trabalha com
a ideia de jogo social] que tm posies diversas em relao ao plano de um ator no
seu conjunto ou em relao a cada operao em particular. Nesse sentido, existem
reaes de apoio ou rejeio que podem viabilizar politicamente a implementao
das operaes do plano ou, ao contrrio, inviabiliz-las. Na gerao dessas posies
pesam: a inrcia, a desconfiana, a rivalidade, os preconceitos, a cegueira situacional,
os interesses e as pequenas parcelas de poder.
O mtodo PES, formulado por Matus, prope uma anlise das motivaes
dos atores em relao a cada uma das aes planejadas como parte da anlise de
viabilidade poltica do programa.
Define a viabilidade poltica como um resultado das presses exercidas pelos
atores, contra ou a favor da materializao das aes do programa. Portanto,
necessrio saber como eles desejam atuar (motivao), e como podem efetivamente
jogar (capacidade e fora).
Alguns conceitos bsicos do PES so necessrios para a anlise de motivao
dos atores, conforme a seguir.
Ator social: uma organizao, uma personalidade ou um grupo social que atua no contexto, relacionando-se com
os problemas de maneira ativa. O ator social identificado a partir dos seguintes requisitos:
1. Possui um projeto.
2. Controla um recurso relevante para o jogo.
3. Possui capacidade de produzir fatos no jogo social.
Motivao de atores: uma combinao do valor atribudo pelo ator a uma determinada ao e o interesse na
mesma, onde:
valor: cada ator social atribui um valor a cada operao, e esse valor indica a importncia que a operao representa
para ele, calculada a partir da estimativa da magnitude do seu impacto, podemos qualificar o valor em uma escala,
tal como A = alto, M = mdio, e B = baixo.
Interesse: pode ser de apoio (+), rejeio (-), ou indiferena pura (O).A seguir, so apresentados alguns exemplos
de como a combinao de interesse e valor podem revelar a motivao do ator.
Interesse Valor Motivao

(+) A +A (forte apoio)
(-) A -A (forte rejeio)
(+) B +B (apoio dbil)
(-) B -B (rejeio dbil)
MATRIZ DA MOTIVAO DE ATORES

Atores Ao 1 Ao 2 Ao 3 Ao 4 Ao 5
A1 +A +A +A +A +A
A2 +A 00 +M +M +M
A3 0 +A +A +M +M
A4 -A -M +M +M +M
A5 -A -A +M +A +A
A6 -A -A +M +A +A
Conflito Conflito Consenso Consenso Consenso
Essa anlise da motivao dos atores em relao ao programa uma aferio

qualitativa, em uma escala simples para atribuir o valor (alto, mdio ou baixo),
bem como para o julgamento sobre interesse (apoio, rejeio ou indiferena).
um momento que incorpora muito da subjetividade de quem faz essa anlise.
Ao final, para se definir se uma situao que combina a motivao de vrios atores
potencialmente de conflito ou de consenso, ser preciso considerar o peso que
cada ator tem em funo dos recursos que controla.
Embora sejam fato as limitaes enfrentadas para esse tipo de anlise, uma
oportunidade para a reflexo sobre os outros atores relevantes para o programa.
Essa reflexo importante no momento de formulao de estratgias para a
viabilizao poltica do programa, o que envolve pensar que iniciativas e aes
podem ser realizados para potencializar alianas ou neutralizar opositores.
3 PROCESSO PARA CONSTRUO DO MODELO LGICO

O desenvolvimento do modelo lgico deve ser entendido como um processo no qual
o gerente do programa e sua equipe precisam estar bem envolvidos para compartilhar
suas percepes sobre o que o programa e quais so os resultados esperados.
Em geral, a construo do modelo lgico uma nova forma de pensar um
programa. Assim, importante usar linguagem simples para facilitar o enten-
dimento por todos. recomendvel que o trabalho de construo do modelo
lgico seja conduzido por um grupo externo gerncia do programa, que dever
ter os conhecimentos necessrios da metodologia a ser aplicada. No somente
um trabalho que exige qualificao especfica, como importante que seja feito
por pessoas que possam auxiliar o dirigente e sua equipe no desenvolvimento da
construo do modelo lgico.
Desde 2007, o modelo lgico vem sendo utilizado no ajuste dos programas
do PPA e, principalmente, no aperfeioamento do desenho dos programas do
PPA 2008-2011. Nesse caso, objetivou-se melhorar seus desenhos de forma a
tornar plausvel o alcance dos resultados esperados e construir referncias para
um processo de avaliao.
Contudo, verificou-se que essa proposta de modelo lgico apresenta um
grande potencial para sua utilizao no desenho inicial de programas, e, nesse
sentido, o presente roteiro pretende apresentar procedimentos tambm para a
aplicao em novos programas.
3.1 Procedimentos para modelo lgico de novos programas
3.1.1 Etapa 1 Identificao e anlise do macroproblema

Um conceito importante, que estava presente no manual para a elaborao do
PPA 2000-2003 (o primeiro PPA aps a mudana metodolgica introduzida pelo
Decreto no 2.829/1998), era o conceito de macro-objetivos. Estes compunham
a Orientao Estratgica do Presidente da Repblica, e nesse mesmo documento
tambm eram estabelecidas as diretrizes para dar incio ao processo de formulao
do Plano de Governo e seus programas.
No PPA seguinte, para o perodo 2004-2007, os macro-objetivos foram subs-
titudos pelos desafios, que tambm compuseram um documento de Orientao
Estratgica de Governo. Apesar de a mudana na denominao ter sido alterada,
a ideia subjacente permanecia a mesma, ou seja, deveriam estar relacionados a
macroproblemas, que se constituiriam em situaes indesejveis e localizadas
num plano de maior grandeza e complexidade. So questes dessa magnitude que
deveriam compor a agenda do presidente para orientar a formulao de seu Plano
de Governo e que deveriam ser enfrentadas no processo governamental com aes
efetivas organizadas em programas do PPA.
Retomamos aqui essa proposta de iniciar o processo de formulao de programas
a partir da reflexo de macroproblemas, no plano maior da poltica governamental.
Uma das principais vantagens de se partir da anlise do macroproblema a
percepo do que efetivamente precisa ser feito para a mudana almejada em uma
situao de mais elevada grandeza e complexidade. Ao se ter essa referncia analtica,
com a identificao das causas do macroproblema, fica mais evidente quais so os
problemas crticos (ou as causas crticas do macroproblema) que devero ser objeto
de interveno com programas governamentais.
O exemplo de anlise do macroproblema da educao bsica, a seguir
apresentado no formato de rvore de problemas, deve ser visto apenas como
uma formulao para exerccio utilizado em cursos na Enap.7
importante salientar que uma referncia de macroproblema, com uma
explicao construda na perspectiva do ator social dirigente, pode contribuir para
ampliar a eficcia da ao no sentido da mudana almejada e evitar a fragmentao
decorrente da formulao de vrias aes de alcance limitados presente em muitos
dos programas do PPA. A elaborao de programas por meio da identificao dos
ns crticos do macroproblema pode, assim, conferir maior coerncia, efetividade
e coeso ao de governo.
7. Explicao de macroproblema elaborado por Martha Cassiolato e Simone Gueresi, que se valeram de diagnsticos
apresentados em textos de especialistas da rea de educao.
FIGURA 7
Descritores situao Comprometimento do desenvolvimento socioeconmico do pas
Inicial (2007) Consequncias
d1: IDEB fundamental Alta defasagem educacional em relao aos pases desenvolvidos
3,5 escola pblica
5,8 escola privada Elevadas taxas de repetncia Elevadas taxas de evaso Elevados ndices de
(20,1% EF e 22.6% EM) (6.9% EF e 10% EM) analfabetismo funcional
d2: IDEB mdio
3,2 escola pblica
5,6 escola privada Macroproblema M qualidade da educao bsica na maioria das escolas pblicas
Desmotivao dos Carncia de Carga horria Escassa participao Baixo envolvimento

insuficiente para dos docentes na
Causas professores de professores educao de dos pais nas questes
construo dos
educao bsica qualificados qualidade projetos da escola educacionais da escola
Baixa Precrias condies A prtica dos Desprestgio Predomnio de

remunerao de trabalho nas professores no dos cursos de Estrutura fsica gesto escolar
dos professores escolas pblicas de modificada pelos licenciatura nas precria das
de educao cursos de formao rotineira e
bsica educao bsica continuada universidades escolas pblicas burocrtica
Reduzido papel Insuficincia e m Muitos municpios Precria

Desvalorizao qualidade na
dos incentivos aos da funo tm capacidade superviso
professores de formao continuada reduzida de gesto escolar (visitas
docente de professores de
educao bsica educacional e diagnsticos)
educao bsica
Recursos insuficientes Compromisso retrico Insuficincia de profissionais

para financiar com a melhoria da Escassa assistncia
especializados em gesto tcnica aos municpios
educao de qualidade qualidade da educacional nas Secretarias
nas escolas pblicas educao bsica pequenos e pobres
Estaduais de Educao
3.1.2 Etapa 2 Coleta e anlise das informaes para o desenho de programa
a) Entrevistas com dirigente responsvel pela proposta de programa

Ser realizada entrevista com o dirigente responsvel pela proposio do programa,
para obter informaes necessrias para a identificao do problema objeto da
interveno. Tambm sero levantados outros elementos que iro compor a
explicao do problema, assegurando sempre que a perspectiva do dirigente
primordial nesse processo de enunciar o problema e sua explicao.
A equipe que assessora o dirigente dever, ento, sistematizar as informaes
da entrevista no formato da rvore de problemas, sempre complementando com
outras informaes necessrias e buscando tambm fatos e evidncias que podero
ser utilizados como descritores do problema.
3.1.3 Etapa 3 Pr-montagem da explicao do problema e referncias bsicas

Antes de realizar a oficina com o dirigente e sua equipe, os responsveis pela
conduo do processo devero afixar em painel, com registros em cartelas, as
informaes da entrevista realizada com o dirigente, complementando com o que
for necessrio para a construo da rvore de problemas e respectivos descritores.
Inicialmente, explicita-se o problema e os descritores na situao inicial.

A seguir, parte-se para a explicao do problema identificando as suas prin-
cipais consequncias. Isso feito, o momento de refletir em profundidade
sobre as causas do problema e explorar as relaes causais necessrias e sufi-
cientes para compor a explicao do problema. Os vnculos de causalidade
devero ser dispostos no formato de rvore de problemas, conforme diagrama
apresentado anteriormente.
Em relao s referncias bsicas do programa, importante buscar a
concordncia do grupo para uma nica assertiva sobre o objetivo geral, ou
ento buscar atribuir prioridades aos objetivos competitivos, se possvel.
Os objetivos especficos do programa devero ser definidos como diretrizes que
norteiam o conjunto das aes e no como especfico para cada ao, o que ser
contemplado na etapa seguinte, com a elaborao dos resultados intermedirios.
3.1.4 Etapa 4 Oficina para elaborao do programa
a) P ainel com a explicao preliminar do problema e referncias bsica

(objetivo, pblico-alvo e beneficirios)
Todos os participantes da oficina devero ser solicitados a contribuir com a explicao
do problema, e eventuais diferenas de opinies devero ser debatidas pelo grupo.
Quando todos os participantes da oficina dirigentes e sua equipe estiverem
de acordo com a explicao do problema, ser o momento de definir as causas
crticas que sero objeto da interveno pelo programa, com a definio das aes
que o comporo.
A seguir, tem incio a fase de construo das referncias bsicas do programa,
com a identificao de objetivos, pblico-alvo e beneficirios.
b) Construo da estrutura lgica do programa

A estruturao do programa, tendo em vista o alcance de resultados, deve ser apre-
sentada em cinco colunas: recursos, aes, produtos, resultados intermedirios e
resultado final. Podem ser construdas nessa ordem, com exceo da coluna de
recursos, que poder ser preenchida por ltimo, quando as informaes sobre os
recursos disponveis estiverem definidas aps a partilha dos limites oramentrios.
Nesse momento, preciso deixar claro se as aes previstas demandam recursos
oramentrios ou se sero executadas com recursos no oramentrios.
Iniciando pelas aes que integraro o programa, e considerando que essas
devero ser capazes de mudar causas crticas selecionadas, devem ser claramente
definidos os produtos que decorrem de cada ao e os resultados intermedirios
vinculados ocorrncia dos produtos. O resultado final, associado consecuo

dos resultados intermedirios, deve remeter-se mudana do problema para o
alcance do objetivo do programa.
Mais especificamente, na coluna aes devero ser includas todas as que
compem o programa, oramentrias e no oramentrias desde que gerem
algum produto que contribua para um resultado. Para cada ao deve corresponder
um produto na coluna seguinte. Esse produto deve ser aquilo que diretamente
gerado pela ao do programa. Pode ser que o produto de uma ao seja um recurso
necessrio ou uma pr-condio para que outra ao acontea, e nesse caso isso
deve ser representado por uma flecha que retorne para a coluna recursos (primeiro
caso) ou aes (segundo caso).
As duas ltimas colunas se referem aos resultados do programa. A coluna do
resultado final deve conter em geral apenas um enunciado, que est diretamente
relacionado ao objetivo do programa, refletindo a mudana no problema. J a coluna
de resultados intermedirios evidencia mudanas nas causas do problema e rene os
resultados que, partindo dos produtos do programa, levam quele resultado final.
Tanto o resultado final quanto os resultados intermedirios devem ser verificveis
e, portanto, no podem ser enunciados de maneira genrica.
Um resultado intermedirio pode ser consequncia de um ou mais produtos;
da mesma forma, um produto pode contribuir para mais de um resultado
intermedirio. Dependendo da complexidade do programa, pode ser que alguns
resultados intermedirios levem a outros, que por sua vez levaro ao resultado final.
O importante que os vnculos causais estejam adequadamente representados no
fluxograma, de forma que seja possvel ver claramente a relao entre aquilo que
o programa deve produzir e o resultado a que se prope.
Uma vez includos todos os elementos nas colunas e construdos os vnculos
causais, cabe revisar o fluxograma de trs para frente, questionando se os resultados
intermedirios so todos necessrios e, no seu conjunto, suficientes para produzir
o resultado final; se os produtos so efetivamente capazes de gerar os resultados
intermedirios e assim por diante.
c) Definio de fatores de contexto

Ao fim, devero ser levantados com os participantes da oficina os fatores externos
de contexto do programa que podem influenciar o seu desempenho. So aqueles
fatores que podem contribuir ou os que podem comprometer a implementao
do programa.
d) Anlise do modelo lgico

Como a consistncia da estruturao lgica do programa j foi feita na checagem
anteriormente mencionada pela reviso do fluxograma de trs para frente, sugere-se
realizar as anlises de vulnerabilidade das aes do programa e da motivao de
atores, citadas anteriormente.
3.2 Procedimentos para modelo lgico de programas existentes
3.2.1 Etapa 1 Coleta e anlise das informaes
a) Coleta de documentao
A equipe gerencial do programa deve disponibilizar toda a documentao existente,
que ser til para a preparao de entrevistas e para a pr-montagem do modelo lgico.
Nesse caso, uma equipe externa ao programa, responsvel pelo processo de construo
do modelo lgico, definir o que ser til dentre os documentos disponibilizados.
Esses podem ser, por exemplo, espelho do Programa no PPA, relatrios gerenciais
(quando houver) e relatrios de avaliao externa (quando houver).
b) Entrevistas com integrantes da equipe gerencial

Os responsveis pela construo do modelo lgico iro realizar entrevistas (roteiro
de questes no apndice A) com os integrantes da equipe gerencial para obter
informaes necessrias e sanar dvidas e lacunas. Essas informaes, adicionadas
quelas retiradas dos documentos coletados, sero sistematizadas em documento
auxiliar para a pr-montagem do modelo lgico. Os responsveis pela aplicao
do modelo lgico atuaro como uma equipe assessora do processo.
As entrevistas devem ser individuais e realizadas com o gerente de programa
e os coordenadores de ao.
c) Sistematizao das informaes coletadas

Na anlise dos documentos e das entrevistas realizadas, a equipe assessora
ir extrair as seguintes informaes: problema que d origem ao programa
(descritores, se possvel), causas e consequncias do problema, objetivo do
programa, pblico-alvo, recursos, aes, produtos, resultados e fatores relevantes
do contexto. Todas essas informaes sero sistematizadas em documento
auxiliar para a etapa da pr-montagem.
importante cuidar da consistncia dessas informaes. Quando houver
duas ou mais informaes diferentes, elas devem ser mantidas e registradas na
pr-montagem do modelo lgico.
3.2.2 Etapa 2 Pr-montagem do modelo lgico

Uma vez de posse das informaes levantadas na etapa anterior, a equipe
assessora j tem os principais elementos para a construo do diagrama em
que ser organizado o modelo lgico. Sugere-se que seja feito um exerccio de
pr-montagem do modelo lgico, do incio at o fim.
Sero utilizados painis para afixar as cartelas com as informaes do modelo
lgico do programa. A equipe gerencial do programa no participa desta etapa.
Passos do processo de pr-montagem
a) Explicao do problema e referncias bsicas (objetivo, pblico-alvo e beneficirios)

Inicialmente, explicita-se o problema e os descritores na situao inicial. A seguir,
inicia-se o processo de explicao do problema identificando as suas principais
consequncias. Isso feito, o momento de refletir sobre as causas do problema e
explorar todas as relaes causais necessrias e suficientes para compor a explicao
do problema. Os vnculos de causalidade devero ser dispostos no formato de rvore
de problemas, conforme diagrama apresentado anteriormente.
Para programas existentes, os responsveis pela pr-montagem da explicao
do problema iro fazer um exerccio que no s considera as informaes coletadas
nas entrevistas, como faz uma espcie de engenharia reversa em que as aes que
integram o programa revelam uma pista de possveis causas a serem apontadas na
explicao que est sendo construda. O prprio enunciado do problema pode
ser diferente do que foi captado nas entrevistas, pois pode ser necessria uma
reformulao no momento da pr-montagem, para ser consistente com o que o
programa faz e com o que pode de fato alterar.
Em relao s referncias bsicas do programa, importante buscar
a concordncia do grupo para uma nica assertiva sobre o objetivo geral
do programa.
Os objetivos especficos do programa devero ser definidos como diretrizes
que norteiam o conjunto das aes e no como especfico para cada ao, o que ser
contemplado na etapa seguinte, com a elaborao dos resultados intermedirios.
b) Estruturao do programa para alcance de resultados

A estruturao do programa, tendo em vista o alcance de resultados, deve ser
apresentada em cinco colunas: recursos, aes, produtos, resultados intermedirios
e resultado final. Podem ser construdas nessa ordem, com exceo da coluna de
recursos, que preferencialmente dever ser preenchida por ltimo.
A coluna recursos idealmente deve compreender tanto recursos oramentrios

prprios quanto recursos de parceiros ou de programas complementares. Se no
estiverem disponveis na etapa da pr-montagem, pode ser assinalado apenas se so
recursos oramentrios ou no oramentrios, sem se explicitar o valor.
Na coluna aes, devero ser includas todas as aes do programa, ora-
mentrias e no oramentrias desde que gerem algum produto que contribua
para um resultado. Para cada ao deve corresponder um produto na coluna
seguinte. Esse produto deve ser aquilo que diretamente gerado pela ao do
programa. Pode ser que o produto de uma ao seja um recurso necessrio ou
uma pr-condio para que outra ao acontea, e nesse caso isso deve ser
representado por uma flecha que retorne para a coluna recursos (primeiro caso)
ou aes (segundo caso).
As duas ltimas colunas se referem aos resultados do programa. A coluna do
resultado final deve conter em geral apenas um enunciado, que est diretamente
relacionado ao objetivo do programa, refletindo a mudana no problema. J a
coluna de resultados intermedirios evidencia mudanas nas causas do problema
e rene os resultados que, partindo dos produtos do programa, levam quele
resultado final. Tanto o resultado final quanto os resultados intermedirios devem
ser verificveis e, portanto, no podem ser enunciados de maneira genrica.
Um resultado intermedirio pode ser consequncia de um ou mais produtos; da
mesma forma, um produto pode contribuir para mais de um resultado intermedirio.
Dependendo da complexidade do programa, pode ser que alguns resultados
intermedirios levem a outros, que por sua vez levaro ao resultado final.
O importante que os vnculos causais estejam adequadamente representados
no fluxograma, de forma que seja possvel ver claramente a relao entre aquilo
que o programa deve produzir e o resultado a que se prope.
Observao
A definio dos resultados intermedirios provavelmente ser a parte mais complexa
da pr-montagem. Pode ser prefervel definir primeiro o resultado final, e depois
uni-lo a cada um dos produtos do programa por meio de um ou mais resultados
intermedirios. Se esse exerccio se mostrar inverossmil, talvez o resultado final
esteja muito distante do que o programa realmente faz: considere propor a sua
reformulao.
Uma vez includos todos os elementos nas colunas e construdos os vnculos
causais, cabe revisar a consistncia da estruturao lgica montada, questionando
se os resultados intermedirios so todos necessrios e, no seu conjunto, suficientes
para produzir o resultado final; tambm se os produtos so efetivamente capazes

de gerar os resultados intermedirios; e assim por diante.
c) Definio de fatores de contexto

Ao fim, devero ser listados os fatores de contexto do programa levantados durante
a coleta de informaes. Como j salientado, os fatores de contexto devem ser
separados de acordo com a sua influncia positiva ou negativa sobre a probabilidade
de o programa atingir os resultados esperados.
BOX 1
Orientaes gerais da pr-montagem
Colocar apenas um item ou ideia em cada cartela, limitando as palavras no diagrama. Providenciar mais detalhe
em quadros separados ou numa narrativa escrita.
Utilizar os elementos coletados. Deve-se trazer para o modelo lgico todos os elementos essenciais levantados na
etapa 1. Quando algum enunciado proposto no puder compor o fluxograma, deixar anotado em uma cartela
parte e questionar sobre sua relevncia quando da validao com a equipe gerencial do programa.
No incluir informaes que no tenham sido coletadas anteriormente. Pode ser que durante a montagem do modelo
lgico surjam lacunas ou inconsistncias; por exemplo, pode ser que a meta de determinada ao seja insuficiente
para garantir o respectivo resultado. Anotar e levantar a questo na etapa de validao.
Um modelo lgico deve representar a teoria subjacente ao programa e contemplar apenas aspectos que o grupo
considere essenciais para mostrar como o programa funciona.
d) Anlise do modelo lgico

Como a consistncia da estruturao lgica do programa j foi feita na checagem
anteriormente mencionada pela reviso do fluxograma de trs para frente, sugere-se
realizar as anlises de vulnerabilidade das aes do programa e da motivao de
atores, citadas anteriormente.
3.2.3 Etapa 3 Validao do modelo lgico

A validao do modelo lgico do programa ser feita pelos integrantes da equipe
gerencial durante oficina organizada pela assessoria externa. A opo pela realizao
de uma oficina se deve aos recursos e tcnicas utilizados que favorecem o
compartilhamento de ideias nos trabalhos de grupo.
Para auxiliar a visualizao do modelo lgico pr-montado pela assessoria
externa, sero utilizados painis com as cartelas previamente elaboradas, onde
estaro registradas as informaes selecionadas. Alm dessas, sero registradas as
lacunas e inconsistncias e afixadas em outro painel.
Para o desenvolvimento da oficina, uma pessoa da assessoria externa assumir

o papel moderador de grupo. O moderador dever cumprir integralmente o seu
papel, principalmente no que diz respeito neutralidade em todo o processo.
As demais pessoas da assessoria externa devero intervir o mnimo possvel, mas podero
esclarecer dvidas da equipe gerencial e question-la a respeito de suas prprias
dvidas. Para garantir que a equipe gerencial participe ativamente da montagem
do modelo lgico, o moderador dever explicar o passo a passo da oficina e deixar
claro o que significa cada um dos elementos que compem o modelo lgico, de
maneira a evitar que integrantes da equipe gerencial tenham dificuldades em
incluir novas ideias ou propor mudanas no modelo lgico existente. De incio, o
moderador dever assumir o papel de condutor da metodologia, de forma a evitar
que o modelo perca a sua lgica.
A seguir so apresentados os passos a serem seguidos durante a oficina com
a equipe gerencial.
a) Checagem dos componentes do modelo lgico

A equipe gerencial ir checar cada uma das ideias contidas nas cartelas e ir sugerir
as correes pertinentes, de forma compartilhada e consensuada.
As cartelas no includas durante a pr-montagem devero ser discutidas com
a equipe gerencial, que dever confirmar sua excluso ou propor sua reinsero
no modelo lgico.
No que se refere aos fatores de contexto, h que apurar se h mudanas nos
mesmos que possam afetar o desempenho do programa, registrando numa nova cartela.
b) Anlise de vulnerabilidade
Realizar a anlise de vulnerabilidade, conforme as orientaes citadas anteriormente.
Este um momento importante de reflexo da gerncia do programa em
relao a eventuais fragilidades nas aes propostas e que pode resultar tanto na
reformulao da ao como em sua estratgia de implementao.
4 VERIFICAO FINAL DO MODELO LGICO

Ao final do processo de montagem do modelo lgico, recomenda-se que quatro
questes essenciais para o desenho da avaliao sejam tratadas, conforme a seguir.
1) O nvel de detalhe suficiente para criar entendimentos dos elementos
e suas interrelaes?
2) A lgica do programa est completa?
3) A lgica do programa est teoricamente consistente, ou seja, todos os
elementos ajustam-se logicamente?
BOX 28
Observaes para o processo de construo do modelo lgico
Desenhando o modelo lgico
necessrio ter pacincia. Os modelos lgicos completos so ilusoriamente simples. Na realidade, so necessrios
muitos rascunhos para descrever a essncia de um programa.
Limitar o nmero de flechas. Mostrar apenas as principais relaes crticas e laos de feedback.
Armadilhas do modelamento lgico
a) Gasto de tempo e recurso. Evitar o perfeccionismo. Se alguns elementos ainda so desconhecidos ou ficaram
pouco claros, aceitar trabalhar com as limitaes e as informaes disponveis.
b) Complexidade vs. Lgica linear. Reconhecer que, embora o desenho de um programa tenha lgicas por vezes
bastante complexas, a viso linear pode ser uma simplificao til.
c) Uso rgido e fechado de novas informaes. Como o modelo lgico deve ser construdo com a participao da
equipe do programa, importante orientar para que seja revisado regularmente, checando seus pressupostos, j
que mudanas podem ocorrer e afetar a estrutura lgica, bem como o desempenho do programa.
5 DEFINIO DOS INDICADORES DE DESEMPENHO

Com a construo do modelo lgico possvel definir indicadores apropriados
para aferir o desempenho do programa.
O indicador uma construo que possibilita a averiguao do sentido e
da intensidade do movimento de uma dada varivel (ou conjunto de variveis)
relevantes para o enfrentamento do problema. Pode ser quantitativo ou qualitativo,
mas sempre dotado de significado particular e utilizado para organizar e captar
as informaes relevantes dos elementos que compem o objeto da observao.
um recurso metodolgico que informa empiricamente sobre a evoluo do aspecto observado.
Quando da sua definio, importante analisar a relevncia e utilidade do
indicador para seus usurios potenciais. Um sistema de monitoramento bem
estruturado permite diferenciar as informaes que sero relevantes e teis para
os diferentes nveis hierrquicos de tomada de deciso.
Outros requisitos devem igualmente ser preenchidos pelo indicador selecionado:
validade e confiabilidade (pertinncia e adequao para aferir o desempenho);
mensurabilidade (passvel de aferio peridica); e economicidade (obtido a um
custo razovel).
A seguir, so apresentados exemplos dos indicadores propostos para o
Programa Segundo Tempo.9
8. Os procedimentos aqui apresentados se baseiam na proposta de McLaughlin e Gretchen apresentada no captulo

Using logic models, que integra o Handbook of practical program evaluation, 2004.
9. Exemplo retirado de texto j mencionado de Ferreira, Cassiolato e Gonzalez (2009).
QUADRO 3
Indicadores de produto
Fonte da Indicador aferido
Produto Metas anuais Indicador Frmula
informao Data:____
Ncleos implantados X Ncleos Taxa de implan- No de ncleos implantados
SNEED
(com convnios assinados) previstos tao de ncleos no de ncleos previstos
No de monitores atuando
X monitores Grau de cobertura
nos ncleos no necessrio SNEED
Monitores e coordenadores necessrios da monitoria
de monitores
desenvolvendo atividades
dos ncleos No de coordenadores
X coordenadores Grau de cobertura
atuando nos ncleos; SNEED
necessrios da coordenao o
N necessrio de coordenadores
Evento de esporte X eventos Taxa de realizao No de eventos realizados
SNEED
educacional realizado programados de eventos No de eventos previstos
Taxa de investi-
Espaos fsicos esportivos e X recursos Total de recursos investidos
mentos em na
equipamentos implantados investidos nos para ncleos do PST; total SNEED
infraestrutura
em reas de risco social ncleos de recursos previstos
dos ncleos
Para os indicadores de produtos, a sugesto elaborar indicadores de desempenho

simples para aferir em que medida o que foi realizado corresponde ao previsto.
QUADRO 4
Indicadores de resultados intermedirios
Indicador
Resultado Linha de Fonte da
Metas anuais Indicador Frmula
ntermedirio base t0 informao aferido
Data:____
Ampliao de
X profissionais No ndice de
profissionais
atuando profissionais
atuando na SNEED
em esporte de esporte
rea de esporte
educacional educacional
educacional
Aumento da
participao Taxa de Ncleos do
X participantes
e permanncia frequncia de PST
com frequncia
das crianas e participantes
entre 80 a 100%
adolescentes no programa
no programa
Ampliao e
melhoria da
capacidade de
Evoluo de
atendimento X ncleos
implantao SNEED
de crianas e programados
de ncleos
adolescentes
em reas de
risco social
QUADRO 5
Indicadores de resultados final
Indicador
Resultado Linha de Fonte da
Metas anuais Indicador Frmula aferido
intermedirio base t0 informao
Data:____
Crianas e adoles- X crianas e

Taxa de
centes expostos a adolescentes
atendimento
situaes de risco expostos a
de crianas e
social, praticando situaes de risco A ser
adolescentes
regularmente social praticando definida
expostos a
regularmente esporte
esporte educacional situaes de
educacional no
no tempo ocioso risco social
tempo ocioso

APNDICE
APNDICE A
Conceitos bsicos do modelo lgico

uma situao indesejvel que, ao ser declarada por uma autoridade, caracteriza-se por se
Macroproblema localizar num plano mais elevado e de maior complexidade. Dever ser objeto de enfrentamento
por poltica que articule um conjunto de programas e medidas normativas.
uma situao indesejvel e que, ao ser identificada como uma causa crtica na explicao do
Problema macroproblema, dever ser enfrentada por um programa.
So evidncias ou fatos que atestam a existncia do macroproblema e do problema, os delimitam

Descritores da e dimensionam. Os descritores devem ser apurados para o ano que antecede a implementao
situao inicial do programa ou o mais prximo possvel desse marco temporal, de forma a estabelecer uma
(linha de base) linha de base, que permita uma comparao com os resultados futuros.
Expressa a mudana que o programa se prope a alcanar, que consiste na superao do problema
Objetivo do em um lapso de tempo estabelecido. Caso a efetiva superao no esteja prevista durante a vigncia
programa do Plano de Governo, deve ser indicado o alcance pretendido ao trmino do plano.
o conjunto de pessoas que o programa visa atender. Nesse item, deve ser informado tanto
Pblico-alvo o critrio que o define quanto a sua dimenso, se disponvel.
Parcela do pblico-alvo que alcanada pelo programa, quando os recursos disponveis no

forem suficientes para atender integralmente o pblico-alvo. Nesse caso, importante que sejam
Beneficirios finais
definidos critrios para a priorizao dos beneficirios.
Incluem tanto os recursos oramentrios como os no oramentrios necessrios e suficientes

Recursos para o programa alcanar os seus objetivos. O alcance e as metas devem ser compatveis com
os recursos disponveis.
So os processos que, combinando apropriadamente os recursos adequados, produzem bens
Aes e servios com os quais se procura atacar as causas do problema.
Bem ou servio resultante do processo de produo de uma ao. A cada ao deve corresponder
apenas um produto. A programao interna do rgo responsvel deve contemplar detalhadamente
Produtos
o processo de produo do bem ou servio para que possa proceder responsabilizao e sua
efetiva gesto.
Mudanas decorrentes dos produtos gerados pelas aes. So mudanas especficas no
comportamento, conhecimento, habilidades, status ou nvel de desempenho do participante
do programa, que podem incluir melhoria das condies de vida, aumento da capacidade e/ou
Resultados mudanas na arena poltica. H dois tipos de resultados: resultados intermedirios e resultado
final. Os resultados intermedirios so aqueles referentes ao enfrentamento das causas do
problema. O resultado final corresponde ao alcance do objetivo do programa.
So variveis relevantes do contexto e fora da governabilidade dos responsveis pela

implementao do programa, que a depender do seu comportamento criam condies
Fatores de contexto
favorveis ou desfavorveis ao desempenho do programa.

APNDICE B
Questionrios para entrevistas
1. Com dirigentes
2. Com integrantes da equipe gerencial

Obs.: Deve ser explicado o motivo da entrevista e informar o entrevistado
sobre os temas que sero abordados no incio. Junto ao questionrio estar anexado
o glossrio com os conceitos bsicos do modelo lgico.
Identificao do entrevistado
Nome:
Funo que desempenha no programa:
Identificao do problema
Qual o problema que o programa se prope a enfrentar? Quais as principais
consequncias do problema?
Por que esse problema existe? Quais as causas mais importantes desse problema?
Existem outros programas (federais, estaduais, municipais, privados ou de
ONGs) que atuam sobre causas desse problema?
Descrio do programa
Objetivo
Pblico-alvo
Qual o pblico-alvo do programa? (quantifique e regionalize a sua distribuio,
se possvel, e destaque as diferenas por idade, sexo, cor ou raa, regio etc.).
Quantos so os beneficirios (parcela do pblico-alvo atendida) do programa?
Indique a taxa de cobertura pretendida para cada ano do PPA.
Aes (aes oramentrias e no oramentrias)
Quais so as aes que compem o programa? Qual a finalidade de cada ao?
Quais os produtos previstos para cada ao?
Resultados esperados do programa
Quais so os resultados esperados? (A pergunta deve ser feita de forma aberta
e seu propsito captar tanto resultados intermedirios quanto finais).
Que resultados pretende alcanar no perodo do PPA 2008-2011?
Se o programa temporrio, quantos anos so previstos para a completa
execuo do programa? Como as aes e seus produtos contribuem para alcanar
os resultados? Justifique cada uma delas.
Anlise do contexto
Quais so os fatores de contexto que podem afetar o desempenho do programa?
APNDICE C
ELABORAO DO PLANO DE AVALIAO

Uma vez construdo o modelo lgico, tem-se os elementos para formatar um plano
de avaliao adequado ao programa. Uma das vantagens do modelo lgico que ele
permite elaborar de forma clara e precisa quais perguntas a avaliao deve responder.
O plano de avaliao10 dever conter a estrutura a seguir descrita.
Propsito da avaliao: identificar claramente qual a necessidade da
avaliao e qual o seu propsito.
Perguntas de avaliao: questes especficas que a avaliao ir responder.
Devem estar estritamente alinhadas com os propsitos mencionados, e
respond-las deve ser factvel.
Mtodos de avaliao: estratgia geral de desenho para responder as
questes de avaliao, incluindo como coletar e analisar dados. Tambm
implica identificar a existncia e a disponibilidade de fontes de informao
relevantes para responder questo.
Composio da equipe de avaliao: identificao do tamanho, qualificaes
e habilidades requeridos dos avaliadores.
Procedimentos da avaliao: especificar os vrios procedimentos necessrios,
incluindo as atividades a serem desenvolvidas, sua durao e cronograma.
Apresentao e uso: um breve roteiro indicando como a avaliao ser
apresentada e como os achados da avaliao sero utilizados.
Oramento: estimativa do custo, identificando as fontes de financiamento.
10. Baseado em: W. K. Kellogg Foundation: the evaluation plan. Disponvel em: <www.wkkf.org>.
APNDICE D
ORIENTAES PARA REALIZAO DE OFICINA

A realizao de um evento participativo possibilita a construo coletiva e compar-
tilhada da viso sobre uma realidade, ao estimular o envolvimento dos integrantes
de um grupo, fomentando o entendimento e permitindo que todos contribuam
com sua percepo individual, em igualdade de oportunidades, para construir uma
razo coletiva, que dever orientar propostas e, posteriormente, a ao.
Para que haja um processo participativo fundamental que haja delegao
de poder, tanto nas decises e discusses quanto na implementao dos resultados.
Como consequncia, aumentar a responsabilidade propositiva em todos os nveis
e a flexibilidade para mudanas no decorrer dos processos. Provavelmente haver,
tambm, um aumento de desempenho.
Oficina uma denominao comum para atividades que proporcionam a
participao de vrias pessoas em torno de um determinado assunto, com deter-
minados objetivos. Para isso, tem a participao de facilitadores que a conduzem e
tem um roteiro pensado previamente com vistas a atingir determinados resultados.
Assim, vale considerar que eventos participativos so estruturados a partir de
alguns elementos, que se relacionam: uma demanda, um grupo, um facilitador,
uma metodologia e algumas tcnicas.
Qualquer atividade estruturada para a construo coletiva ocorre porque h uma
demanda, decorrente de uma proposta, de uma necessidade ou de um problema, por
exemplo. essa demanda que define o tema que ser objeto de discusso.
Esse tema ser discutido por um grupo, que tem uma forma prpria de ver
o assunto em questo, a partir de suas ideias, motivaes, conhecimentos, valores
e experincias.
Sendo um evento moderado, contar com a atuao de um ou mais facilitadores,
que podem ou no ser do grupo. Essas pessoas tm como funo a coordenao dos
trabalhos, de forma a facilitar a discusso, incrementar a participao e promover
a construo coletiva.
Ser usada uma determinada metodologia, que define como ser encaminhado
o evento: lgica e conceitos que compem o roteiro da atividade. Para a execuo
desse roteiro, utilizam-se diferentes tcnicas, adequadas a todos os demais elementos.
importante lembrar que o trabalho participativo no mgica, soluo para
todo e qualquer problema. Ao contrrio, s vezes explicita problemas que esto
subjacentes aos processos. Tambm no um compartilhar de solues e respostas
prontas, mas exige discusso e criatividade para a busca de novas propostas e novos
caminhos, a partir das experincias j vividas pelos participantes.
O papel do facilitador
O facilitador coordena um trabalho em grupo, de forma estruturada, visando tirar
o mximo proveito do tempo e do esforo investido por cada participante, tendo
como princpios:
o respeito s pessoas;
a soberania do grupo;
a busca da participao em condies de igualdade; e
a transparncia do processo.
Na prtica, o facilitador mobiliza a energia criativa e os conhecimentos do
grupo, oferece tcnicas apropriadas para o desenvolvimento dos trabalhos, mantm
em andamento o processo participativo, e facilita os processos de discusso,
privilegiando a pluralidade de opinies. Cabe a ele dinamizar e animar o processo,
a fim de facilit-lo, e no conduzi-lo a concluses especficas.
A autoridade do facilitador baseia-se na competncia tcnica que tem para
assumir esse papel e na neutralidade de sua participao. A neutralidade mais
evidente quando o facilitador no um integrante do grupo que est discutindo.
Caso o facilitador faa parte do grupo ou tenha grande conhecimento sobre o
assunto em questo, o cuidado para no assumir esta ou aquela opinio deve ser
redobrado. O facilitador deve fomentar o sentimento de grupo, de forma que ao
final cada participante possa dizer: Ns produzimos isto!
O facilitador sempre observado pelo grupo, do incio ao fim da atividade.
Por isso, deve atuar com naturalidade sabendo que seus movimentos, ritmo, tom
de voz e mesmo aparncia podem ter influncia , esclarecer eventuais situaes
de conflito diante do grupo, no se envolver em questes de mrito, admitir erros
e se desculpar, sempre que necessrio.
Quem pretender atuar como facilitador dever ser flexvel para enfrentar
situaes imprevisveis, estar convencido da metodologia que pretende aplicar,
preparado tecnicamente, disposto a investir o tempo necessrio (que algumas vezes
pode ser maior que o previsto), e no ter como objetivo defender ou aprovar um
resultado predefinido.
Algumas dicas de atuao

buscar acordos, que viabilizam compromissos;
quando o acordo no for possvel, registrar e identificar as divergncias;
evitar ao mximo a votao, pois implica haver perdedores e ganhadores;
evitar a presena de pessoas alheias ao grupo;

tentar guardar temas e sugestes sem relao com o que est sendo
discutido parte, para serem discutidos em momento especfico;
esclarecer todos os pontos necessrios a cada etapa;
manter as orientaes ou perguntas expostas;
criar um ambiente que permita lidar com incmodos ou impacincias;
estimular a confiana dos participantes em si mesmo e no grupo; e
tratar cada grupo de forma diferenciada.
Algumas tcnicas para utilizao em oficinas

Tcnicas de visualizao
As tcnicas de visualizao consistem em registrar ideias de forma que todos possam
v-las, simultaneamente. Quem tem uma informao ou opinio a apresenta por
meio de instrumentos como quadros, blocos de notas, apresentaes eletrnicas,
entre outros. A utilizao de painis em que so afixadas cartelas coloridas, de uma
forma ordenada, uma tcnica de visualizao muito utilizada em oficinas e que
potencializa as vantagens trazidas pelo uso das tcnicas de visualizao:
racionalizar e aprofundar as discusses;
aumentar a transparncia do processo;
armazenar ideias e informaes para uso posterior;
registrar vrias ideias simultaneamente;
favorecer a participao de todos, reduzindo diferenas de hierarquia,
conhecimento ou timidez;
favorecer a identificao de cada participante com o trabalho produzido;
possibilitar a identificao de um cdigo visual (uso de cores) e de um
cdigo de respostas (indicao da formulao da resposta a perguntas,
por exemplo); e
facilitar o acompanhamento da evoluo da discusso, pela exposio
permanente.
Vale destacar que a visualizao deve ser legvel e visvel para todos; que ela
no fala por si, mas serve de apoio expresso oral; e, finalmente, que ela no
substitui o contedo, mas, com certeza, poder revelar a falta dele.
Perguntas
O trabalho do facilitador se concretiza em uma sequncia de perguntas formuladas e o
tratamento que se d a elas. A contribuio de cada participante se dar a partir
dessas perguntas, que, em geral, so expressas e apresentadas como tal, mas tambm
podem no ser explcitas, aparecendo sob a forma de uma regra ou tarefa.
A utilizao de perguntas permite ao facilitador estimular a participao e
a criatividade do grupo, mantendo a neutralidade necessria. A pergunta um
instrumento para iniciar o processo de reflexo e mobilizar conhecimentos, resgatando
as expresses individuais e coletivas. Por meio dela, pode-se definir o que ser
discutido, mas nunca o que ser respondido.
A pergunta:
deve ser clara, simples e objetiva, evitando a necessidade de reformulao
aps ser apresentada;
deve considerar o contexto e o nvel de conhecimento dos participantes;
deve respeitar a dignidade e a integridade de cada participante;
deve levantar opinies variadas, ativando a diversidade da discusso e
no restringindo-a;
no deve encerrar a discusso (evitar perguntas que tenham como
respostas sim, no e talvez);
deve suscitar novas perguntas;
deve ser dirigida a todo o grupo; e
no deve ser tendenciosa ou afirmativa (no conter afirmaes ou
premissas pr-estabelecidas).
Ciclo bsico da construo coletiva

1. Expresso individual
Os participantes, frente s perguntas ou tarefas lanadas, apresentam sua opinio
individual, registrando-as em cartelas, por exemplo. Deve-se considerar, aqui, que
no existem respostas erradas, a no ser que no estejam respondendo pergunta.
2. Argumentao
Momento em que se d o aprofundamento da contribuio individual. Cada participante
vai explicitar verbalmente o que foi sinalizado no passo1. aqui que o grupo se
apropria da viso do indivduo, facilitando o processo de comunicao posterior.
importante que o momento de argumentao individual seja garantido a todos.
3. Agrupamentos
As ideias apresentadas deixam de ser individuais, passando a ser do grupo.
O agrupamento a aproximao, inclusive expressa graficamente, das ideias afins.
Deve ter um significado explcito (objetivo ou subjetivo) para o grupo. Os agrupamentos de
ideias devem ser sistematizados para expressar o entendimento coletivo a respeito e
prepar-los para a etapa seguinte. A sistematizao pode ser feita pela identificao
do tema ou ideia principal do agrupamento, que o expresse/resuma.
Trabalho em subgrupos
A oficina, geralmente, estruturada a partir da alternncia entre trabalhos em
subgrupos e plenrias, mesmo que o evento conte com um nmero reduzido de
participantes. O facilitador deve avaliar em que momentos o grupo deve ser
subdividido, considerando as vantagens e desvantagens desse procedimento:
aumenta a comunicao direta e intensiva entre os participantes;
facilita a expresso dos mais tmidos;
possibilita trabalhar com vrios temas simultaneamente;
requer menos tempo, j que o nmero de pessoas menor;
reduz a viso do todo, principalmente se os subgrupos discutem temas diferentes; e
exige compartilhamento posterior, entre os subgrupos, geralmente em plenria.
REFERNCIAS
BICKMAN, L. Using program theory in evaluation. New directions for program
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BRASIL. Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998. Estabelece normas para
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Lei n o 4.320, de 17 de maro de 1964, estabelece os conceitos de funo, subfuno,
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W. K. KELLOGG FOUNDATION. Logic model development guide: using
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CAPTULO 9
UMA EXPERINCIA DE DESENVOLVIMENTO METODOLGICO

PARA AVALIAO DE PROGRAMAS: O MODELO LGICO DO
PROGRAMA SEGUNDO TEMPO1,2
Helder Ferreira
Martha Cassiolato
Roberto Gonzalez
1 INTRODUO
Ao final de 1998, foi alterado o marco conceitual e metodolgico para a elaborao do
Plano Plurianual (PPA), o que criou espaos para avanos no campo do planejamento
governamental. Contudo, a incipiente coordenao do processo de formulao de
programas do plano, aliada a uma insuficiente capacitao dos responsveis junto
aos rgos setoriais, comprometeu a efetiva implementao da mudana.
Avaliaes anuais do PPA e outros levantamentos executados pelo rgo central
de planejamento indicam a existncia de deficincias significativas na concepo e
no gerenciamento de boa parte dos programas. So fragilidades que geram conse-
quncias diretas nos resultados produzidos, o que mostra a necessidade da adoo
de instrumento voltado para a melhoria do desenho e da gesto dos programas.
Nesse contexto, foi demandado Cmara Tcnica de Monitoramento e
Avaliao (CTMA), em 2005, o desenvolvimento de uma proposta metodolgica
para orientar as avaliaes de programas selecionados do Plano Plurianual. As vrias
reunies promovidas para definio do caminho a ser seguido levaram o grupo de
avaliao da CTMA composto por representantes da Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI), Secretaria de Gesto (Seges), Secretaria de
Oramento Federal (SOF), e Ipea a optar por desenvolver uma metodologia de
avaliao a ser aplicada a qualquer tipo de programa governamental. Esta metodologia
2. Este trabalho resultado de um esforo desenvolvido no mbito da Cmara Tcnica de Monitoramento e Avaliao do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), e contou com a valiosa colaborao dos tcnicos da Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MP) Andria Santos, Cristiane Ikawa, Fbia Souza e Rafael Monteiro,
assim como dos tcnicos da Secretaria de Gesto (Seges/MP) Lcia Barreto, Luciano Pinto e Nildo Luzio. Os autores
agradecem o apoio e a participao da equipe dirigente do Ministrio do Esporte responsvel pelo Programa Segundo
Tempo, particularmente a Joo Ghizoni, Gianna Perim, Marisa de Castro Corra Costa, Eidilamar Ftima da Silva Ribeiro
e Milena Carneiro Bastos, e registram ainda especial agradecimento a Anna Peliano e Ronaldo Garcia, da Diretoria de
Estudos Sociais do Ipea, pela minuciosa reviso tcnica.
deveria estar focada no aperfeioamento de aspectos relacionados ao desenho e ao

gerenciamento de programas, mas com potencial para sistematizar a demanda por
avaliaes de resultados das aes do governo federal. Tal iniciativa objetiva difundir
um tipo de avaliao menos complexo e de menor custo, a qual deveria preceder a
contratao de avaliaes de maior profundidade.
A proposta de avaliao em desenvolvimento baseia-se na metodologia de
Exame de Avaliabilidade de Joseph S. Wholey,3 instrumento elaborado enquanto
uma abordagem de pr-avaliao para verificar se um programa est pronto para ser
gerenciado por resultados; caso a averiguao conclua que o desenho do programa
no permita tal gerenciamento, esta metodologia capaz ainda de identificar quais
as mudanas necessrias para que isto ocorra. Implica, assim, a verificao da con-
cepo do programa e dos aspectos de sua implementao, de forma a identificar
elementos favorveis ou obstculos ao alcance dos resultados desejados, a partir
de uma abordagem metodolgica qualitativa. Para tanto, a referida metodologia
procura atingir os objetivos a seguir resumidos (Wholey et al., 2004).
Esclarecer o que se espera do programa, a partir de seu modelo lgico,
identificando objetivos, recursos alocados, aes que se pretende executar,
resultados esperados e relaes causais assumidas.
Estabelecer os indicadores de desempenho a serem utilizados.
Explorar a realidade de implementao do programa.
Avaliar a exequibilidade do programa, bem como a capacidade de mensurao
de seu desempenho e de alcance dos objetivos planejados.
Fornecer subsdios consistentes para auxiliar a tomada de deciso sobre
os aperfeioamentos que podem ser feitos no programa ou, se for o caso,
apontar para a realizao de avaliao intensiva.
A metodologia prev ainda, como concluso do trabalho, a estruturao de
um plano de avaliao para o programa, cuja elaborao estar condicionada aos
seguintes aspectos:
interesse dos formuladores da poltica e dos gerentes na realizao
da avaliao;
acordo quanto aos objetivos e critrios de desempenho a serem utilizados
na avaliao;
modelo lgico (teoria do programa) bem definido;
3. Joseph S. Wholey, doutor em Matemtica em Harvard (1962), trabalhou com avaliao em diversos rgos do governo
dos EUA, em especial no Departamento de Defesa, no Departamento de Sade, Educao e Bem-Estar (HEW), e no
Urban Institute. Wholey ajudou a formatar a legislao de avaliao federal estadunidense.
Uma Experincia de Desenvolvimento Metodolgico para Avaliao de Programas: | 335
O Modelo lgico do Programa Segundo Tempo
plausibilidade dos objetivos do programa;

razoabilidade dos custos para obteno dos dados relevantes de desempenho; e
concordncia quanto ao uso dos resultados.
Cabe ressaltar que a escolha dessa opo de desenvolvimento metodolgico foi
motivada pelo atendimento simultneo de dois propsitos, igualmente importantes: a
construo de referncia para a avaliao de programas e a promoo do aprendizado
na implementao de processo de avaliaes especficas.
A construo de uma referncia prvia para a avaliao de programas busca
estabelecer consensos para as expectativas dos diversos atores institucionais
envolvidos (MP, ministrios setoriais, equipe avaliadora etc.). Na medida em que
pontos prioritrios e parmetros de julgamento so pactuados anteriormente
avaliao propriamente dita, minimiza-se o risco de divergncias quanto ao desenho
da avaliao, interpretao dos resultados e s recomendaes de mudanas no
programa avaliado.
Contudo, mais que enfatizar a realizao imediata das avaliaes de programas,
a estratgia proposta prioriza o processo de aprendizado em avaliao de programas
federais. Inicialmente o aprendizado foi apropriado pela equipe da CTMA, mas o
objetivo que o instrumento seja utilizado pelos rgos setoriais, uma vez tratar-se
de uma metodologia til para que os gestores pblicos possam no s avaliar, mas
planejar e comunicar o funcionamento de seus respectivos programas.
A Comisso de Monitoramento e Avaliao selecionou o Programa Segundo
Tempo (PST), do Ministrio do Esporte (ME), para ser o piloto de aplicao da
metodologia em desenvolvimento. Este programa integrava uma lista restrita, definida
por critrios que priorizaram aspectos tais como possuir carter finalstico, fazer
parte das metas presidenciais, e revestir-se de abrangncia nacional, entre outros.
Este captulo corresponde ao encerramento de uma etapa do desenvolvimento
metodolgico realizado pelo grupo de avaliao da CTMA, tendo contado com
ampla participao e apoio da gerncia do PST. importante destacar que esta
etapa central na proposta metodolgica. Isto porque, ao buscar esclarecer o que
se espera do programa mediante a construo do modelo lgico de resultados,
o instrumento aqui desenvolvido pode ser utilizado para a avaliao ex ante de
programas, contribuindo para gerar referncias para avaliaes a posteriori.
Para finalizar o desenvolvimento da proposta metodolgica, a proposta de
trabalho contemplava ainda uma terceira etapa, ao longo da qual seria feita a
investigao da realidade de funcionamento do programa para ser confrontada
com os modelos lgicos elaborados. Isto permitiria avaliar a implementao e a

possibilidade de alcance dos resultados previstos para o PST, concluindo dessa
maneira a experincia baseada na aplicao do Exame de Avaliabilidade de Wholey.
No entanto, por falta de recursos financeiros e de tempo disponvel da equipe
do Ipea responsvel pelos trabalhos, tal etapa, que envolvia um levantamento de
campo, no foi levada a termo.
Em contrapartida, se no foi possvel explorar a realidade de funcionamento do
PST, procedeu-se a uma anlise da estratgia de implementao de uma ao-chave
do programa, mediante a elaborao do fluxograma do processo de conveniamento de
parceiros. Este procedimento, que alguns autores denominam modelo lgico de
processo (Rossi, Freeman e Lipsey, 1998), permitiu uma abordagem complementar ao
modelo lgico de resultados, muito rica para se conhecer os desafios da implementao
de aes descentralizadas.
Vale registrar que a descrio de alguns aspectos do programa aqui apre-
sentada pode estar defasada em relao ao seu funcionamento atual, dadas as
mudanas pelas quais passou o PST desde o momento em que foram levantadas
essas informaes. Contudo, isto no prejudica o entendimento da metodologia,
visto ter sido constatado que os ajustes no chegaram a modificar as referncias
fundamentais do PST. Em ltima anlise, a dinmica do programa termina por
ilustrar (e reiterar) a necessidade de atualizao permanente das ferramentas de
planejamento e avaliao.
O aprendizado obtido com o trabalho at aqui desenvolvido resultou na
produo de um roteiro bsico para elaborar o modelo lgico de programa, orientao
metodolgica que veio a ser incorporada ao novo Manual de Elaborao de Programas
do PPA 2008-2011 (Ferreira, Cassiolato e Gonzalez, 2007).
2 DESCRIO DAS ATIVIDADES REALIZADAS

Em meados de maio de 2006, foi realizada a primeira reunio do Grupo de Avaliao
da CTMA4 com dirigentes e equipe tcnica do ME responsveis pela concepo e
gesto do PST. Tratava-se de fato do momento inicial de esclarecimento sobre o que
se pretendia com a proposta apresentada, a fim de obter a adeso e o envolvimento
dos dirigentes e da equipe. Da parte do ME participaram Joo Ghizoni, ento
Secretrio Nacional de Esporte Educacional, Luciana Secco, ento chefe de Gabinete
do secretrio, a diretora Gianna Perim, e vrios integrantes da equipe tcnica do
Departamento de Esporte Escolar e de Identidade Cultural.
4. Integraram o grupo de avaliao da CTMA: analistas da SPI (Andria Santos e Fbia Souza), da Seges (Lcia Barreto,
Luciano Pinto e Nildo Luzio) e do Ipea (Helder Ferreira, Luciana Servo, Martha Cassiolato e Roberto Gonzalez).
Obtida a concordncia dos dirigentes quanto execuo do piloto com o

PST, estabeleceu-se o cronograma de atividades, com base no compromisso de
trabalho que manteria a equipe em regime de dedicao exclusiva at o final de
junho de 2006.
Na sequncia, foram disponibilizados conjuntos de documentos do programa,
os quais passaram a ser objeto da anlise inicial pelo grupo da CTMA e que
serviram para o aperfeioamento do questionrio a ser posteriormente utilizado
nas entrevistas.
Em julho de 2006, foram entrevistadas a diretora Gianna Perim, e trs
coordenadoras: Milena Bastos, Marisa Costa e Eidilamar Ribeiro. As informaes
obtidas nestas entrevistas foram decisivas para resgatar a teoria do programa, ou
seja, identificar a origem, suas causas e consequncias, objetivo, pblico-alvo,
recursos, aes, produtos, resultados esperados e fatores relevantes do contexto.
A importncia da recuperao da teoria do programa mediante entrevistas com
a equipe gerencial reside no fato de que, na maioria dos programas federais, esta
teoria no explicitada de forma detalhada em documentos oficiais, o que termina
por dificultar sua anlise.
As informaes obtidas foram sistematizadas pelos integrantes do grupo de
avaliao da CTMA, para sua posterior utilizao no exerccio de pr-montagem5
do modelo lgico de resultados.
O exerccio de pr-montagem efetuado pelo grupo de avaliao serviu como um
filtro organizador das informaes coletadas, representando um passo essencial para
garantir o desenvolvimento da validao do modelo lgico com a equipe gerencial,
que por fim ocorreu durante oficina realizada em meados de agosto.
Alm do modelo lgico de resultados, foi elaborado tambm o fluxograma
do processo de conveniamento de ncleos do PST. Para tanto, foram realizadas
vrias entrevistas no ms que se seguiu, tendo sido uma coletiva com a equipe
gerencial do PST, e outras com os seguintes servidores do ME: Cludio Pinheiro
da Silva, responsvel pela distribuio do material esportivo, da Diretoria do
Programa Segundo Tempo; Luis Carlos da Fonseca e Bruno Henrique Lins
Duarte, da Coordenao de Convnios da Subsecretaria de Planejamento,
Oramento e Administrao; Dr. Francisco Xavier da Silva Guimares e
Dra. Vilma Ribeiro Bastos Pereira, da Consultoria Jurdica; e Gerncio Neucyr
de Bem, gerente do Programa Pintando a Liberdade.6
5. A pr-montagem consiste na construo prvia do diagrama em que ser apresentado o modelo lgico, trabalho
este realizado pela equipe de avaliao.
6. O Pintando a Liberdade um programa que promove a ressocializao de internos do sistema penitencirio por meio
da fabricao de materiais esportivos. A par da profissionalizao, os detentos reduzem um dia da pena para cada trs
dias trabalhados e recebem salrio de acordo com a produo.
3 MODELO LGICO DE RESULTADOS

O modelo lgico construdo compe-se de trs partes: i) explicao do problema
e referncias bsicas do programa; ii) estruturao do programa para o alcance de
resultados; e iii) identificao dos fatores de contexto.
3.1 Explicao do problema e referncias bsicas do programa

O PST nasce, em 2003, a partir da juno de dois programas preexistentes:
Esporte na Escola e Esporte Solidrio, com distintos pblicos-alvo: estudantes das
instituies pblicas de ensino fundamental e mdio e crianas e adolescentes
carentes de 7 a 17 anos em situao de risco pessoal e idosos carentes a partir de
60 anos, respectivamente. Dessa forma, aglutina inicialmente aes antes orientadas
para atender alunos das escolas pblicas e aes direcionadas para promover
atividades esportivas em comunidades carentes.
A ideia de criao do PST surge assim com o propsito de direcionar as
atividades de esporte educacional a crianas e adolescentes, no contraturno escolar,
enquanto forma de incluso social e instrumento para a reduo da vulnerabilidade
a situaes de risco.
A escola seria um local privilegiado para a implantao de ncleos do PST.
Com ele, dar-se-ia continuidade aos investimentos em infraestrutura esportiva j
contemplados pelo Programa Esporte na Escola para suprir as carncias identificadas
em diversas escolas pblicas (distribuio de material esportivo e capacitao
de recursos humanos). Contudo, nesta nova proposta as atividades esportivas
deveriam ser desenvolvidas no contraturno escolar e complementadas por outras
atividades (reforo escolar e atividades culturais, entre outras), numa linha mais
prxima do anterior Esporte Solidrio. A utilizao do contraturno visa ocupar o
tempo ocioso de crianas e adolescentes, a fim de evitar sua exposio a situaes
de risco social.7
Como a maioria das escolas est sendo utilizada nos dois turnos escolares, o
PST teve ento que ser direcionado para espaos da prpria comunidade (clubes,
ginsios das prefeituras, quadras de rua). Ademais, a parceria com o ME no
avanou no sentido de facilitar a implantao de ncleos do PST nas escolas.
Essa origem hbrida, vertente escola e vertente solidria, tornou mais complexo
o resgate das referncias bsicas do PST (objetivos e pblico-alvo). Alm disso, os
7. Situaes que predispem a vida da criana e do adolescente ao perigo constante, como, por exemplo, contato com
drogas, violncia, condies precrias de higiene e de moradia.
formuladores originais do PST no haviam registrado qualquer explicao sobre

o problema que o novo programa visava alterar, e tal explicitao constitui passo
inicial na construo do modelo lgico do PST, essencial para depois definir-lhe
a estrutura em termos de aes, produtos e resultados.
Para reconstruir a explicao do problema a ser enfrentado com o PST, as
informaes foram levantadas junto s quatro integrantes da atual equipe gerencial
(a diretora e as trs coordenadoras entrevistadas em julho de 2006, conforme
apontado na seo 2 deste volume). Estas informaes permitiram estabelecer um
enunciado para o problema: dificuldade de crianas e adolescentes expostos a situaes
de maior risco social em praticar esporte educacional no tempo ocioso. Isto feito,
buscou-se identificar as principais causas e consequncias deste problema, conforme
diagrama apresentado na figura 1 adiante, cujo contedo veio a ser validado em
oficina com o gerente do PST e sua equipe.
Cabe ressaltar que, durante as entrevistas, as pessoas da equipe gerencial
salientaram, sobretudo, o papel do programa em combater a excluso social.
No momento da pr-montagem, porm, ficou claro que este problema era
amplo demais para o escopo do programa, e levaria formulao de objetivos
e resultados esperados irrealistas. Portanto, o grupo de avaliao sugeriu outra
formulao para o problema, deixando o combate excluso social como um
macroproblema que no consta no referido diagrama. O enunciado proposto
para o problema foi modificado pela equipe gerencial e finalmente consensuado
na oficina de validao.
A proposta no era elaborar uma explicao completa do problema, mas construir
um esquema explicativo simplificado e seletivo nos aspectos mais relevantes e
esclarecedores, resgatando, dessa forma, referncias para a teoria do programa
na perspectiva dos formuladores do PST.
Sobre essa opo, preciso considerar o conceito elaborado por Carlos
Matus sobre anlise situacional, que implica diferenciar as explicaes que
diversos atores elaboram para a mesma realidade observada. Ou seja, os atores
constroem sua explicao situacional a partir de conhecimento e informao de
que dispem sobre a realidade, e cada um processa a informao de acordo com
seus valores, ideologia, teorias e interesses. Assim, no cabe aqui questionar a
explicao formulada para o problema, mas sim situ-la na perspectiva do ator
que o explica (Huertas, 2007).
DIAGRAMA 1
CONSEQUNCIAS
Muitas crianas e adolescentes expostos

situao de risco social (drogas,
prostituio, gravidez precoce
Excluso de crianas e
adolescentes de uma atividade
educativa complementar
PROBLEMA
Concorrncia com Dificuldade de crianas e adolescentes
atividades ilcitas/nocivas expostos a situaes de maior risco
social em praticar esporte educacional
Pobreza dificulta o
no tempo ocioso
acesso ao esporte
Indisponibilidade e inadequao de
espaos existentes para o uso de crianas,
e adolescentes de comunidades pobres
Insuficincia de espaos e Profissionais de educao fsica

CAUSAS infraestrutura esportiva para crianas e no capacitados para a prtica
adolescentes em comunidades pobres do esporte educacional
Baixa oferta de projetos

para a prtica de esporte
Baixa prioridade do esporte

como poltica pblica
Utilizar um mtodo para enunciar o problema e elaborar sua explicao deveria

ser, em princpio, o passo inicial na elaborao de programas. Ao se definir qual
o problema a ser enfrentado pelo programa, o objetivo geral mais facilmente
identificado, que exatamente a mudana da situao do problema. O pblico-alvo
fica evidenciado e torna-se mais claro definir quais aes iro integrar o programa,
dado que estas devem estar orientadas para alterar as causas do problema.
Contudo, esse no parece ter sido o caminho utilizado para a formulao
do PST, assim como de muitos programas do PPA. A anlise de documentos e as
entrevistas realizadas forneceram evidncias neste sentido.
Foram selecionados dois documentos (Manual de Diretrizes e Relatrio de
Avaliao realizado pelo Tribunal de Contas da Unio TCU) e procedeu-se ao
cruzamento dos dados ali contidos com informaes obtidas nas entrevistas com
dirigentes da equipe gerencial. Este processo permitiu, ao final, elaborar novas
propostas de objetivos e pblico-alvo para o programa.
O Manual de Diretrizes apresenta uma lista ampla de objetivos, mas no

deixa claro de fato qual o foco do programa ou seu objetivo geral. A seguir esto
listados os objetivos que constam do manual.
Promover a difuso do conhecimento e contedos do esporte.
Oferecer prtica esportiva de qualidade.
Garantir o acesso s diversas atividades oferecidas pelo ncleo de esporte.
Despertar a conscincia da prtica esportiva como atividade necessria
ao bem-estar individual e coletivo.
Contribuir para o desenvolvimento humano, em busca de qualidade de vida.
Contribuir para o processo de incluso educacional e social.
Garantir recursos humanos qualificados e permanentes.
Promover hbitos saudveis para crianas, adolescentes e familiares.
Estimular crianas e adolescentes a manter uma interao efetiva em
torno de prticas esportivas saudveis, direcionadas ao processo de
desenvolvimento da cidadania.
Contribuir para a ampliao da atividade educacional, visando oferecer
educao permanente e integral por meio do esporte.
Contribuir para reduo da exposio de crianas e adolescentes s
situaes de risco social.
Apoiar as aes de erradicao do trabalho infantil.
Contribuir para a diminuio dos ndices de evaso e repetncia escolar
da criana e do adolescente.
Apoiar a gerao de emprego e renda por meio da mobilizao do
mercado esportivo nacional.
Implementar indicadores de acompanhamento e avaliao do esporte educacional.
Obter reconhecimento nacional e internacional do Programa Segundo Tempo.
Por sua vez, o Relatrio de Avaliao do Tribunal de Contas da Unio
(TCU) busca explicitar o que pode ser objetivo geral do PST e diferenciar
alguns objetivos especficos.
Objetivo geral
Democratizar o acesso prtica e cultura do esporte como instrumento educa-
cional, visando ao desenvolvimento de crianas e adolescentes. Atua no progresso
dos raciocnios lgico e espacial, no incentivo ao coletiva e na melhoria da
comunicao, favorecendo a insero do indivduo no grupo.
Despertar a conscincia da prtica esportiva como atividade necessria
ao bem-estar individual e coletivo.
Contribuir para o processo de incluso educacional e social.
Garantir recursos humanos qualificados e permanentes para coordenar
e ministrar as atividades esportivas.
Estimular crianas e adolescentes a manter uma interao efetiva em
torno de prticas esportivas saudveis orientadas ao processo de
desenvolvimento da cidadania.
Promover hbitos saudveis de sade, higiene e alimentao.
Contribuir para a reduo do tempo de exposio de crianas e adolescentes
a situaes de risco social (violncia, trabalho infantil e fome).
Apesar da melhor definio dos objetivos na verso do TCU, fizeram-se
necessrias ainda algumas reformulaes. As informaes coletadas nas entrevistas
permitiram compreender melhor o que o PST no seu formato em 2006, e
tornaram possvel uma aproximao mais clara e precisa de seus objetivos, conforme
aqui proposto.
Objetivo geral
Democratizar o acesso ao esporte educacional de qualidade, como forma de incluso
social, ocupando o tempo ocioso de crianas e adolescentes expostos a situaes
de risco social.
Oferecer prticas esportivas educacionais, estimulando crianas e
adolescentes a manter uma interao efetiva que contribua para seu
desenvolvimento integral.
Oferecer condies adequadas para a prtica esportiva educacional
de qualidade.
Nessa nova proposta o objetivo geral do programa est diretamente associado

mudana do problema, enquanto os objetivos especficos visam nortear o conjunto
das aes implementadas pelo PST.
O estabelecimento do pblico-alvo do PST foi o aspecto que demandou
maior discusso nessa etapa, e a sua definio s foi concluda na oficina de
validao com a gerncia.
No Manual de Diretrizes, definem-se como pblico-alvo prioritrio crianas,
adolescentes e jovens matriculados nos ensinos fundamental e mdio dos estabe-
lecimentos pblicos de educao do Brasil, localizados em reas de risco social,
bem como aqueles que esto fora da escola, de forma a oportunizar sua incluso
no ensino fundamental. Nesta definio no fica explicitada a faixa etria do
pblico-alvo, que somente consta nos indicadores do programa enquanto crianas
e adolescentes de 7 a 17 anos de idade.
Quando questionada a definio da faixa etria durante a oficina de vali-
dao, a equipe gerencial do programa argumentou que, embora o atendimento
prioritrio seja a faixa de 7 a 17 anos, o PST poderia atender os jovens que no se
enquadram nesta faixa etria.
importante ressaltar que a definio do pblico-alvo deve ser criteriosa e
precisa, seja para permitir seu dimensionamento, seja para orientar a interveno.
Constitui referncia essencial para a avaliao da eficcia da ao dos programas
implementados. Quando se estabelece um pblico-alvo prioritrio, como na
definio do manual, deixa-se uma abertura no condizente com o conceito mais
adequado e pertinente referncia de um programa. A priorizao pode ser um
critrio interno para orientar a alocao dos recursos (escassos) do programa e para
demarcar seus beneficirios, mas estes devem integrar um pblico que o alvo da
interveno e para o qual esta foi desenhada.
Foi proposta uma nova formulao para o pblico-alvo do PST, delimitando-o
para: crianas e adolescentes expostos a situaes de risco social. Dois foram os
aspectos considerados para esta delimitao. Em primeiro lugar, como na formulao
original so contemplados tanto os alunos de escolas pblicas como os que esto
fora da escola, de fato o pblico-alvo do programa so todas as crianas e
adolescentes, cuja nica diferenciao pertinente a sua localizao em reas
de risco social. Em segundo lugar, foi ponderado que a incluso de jovens no
pblico-alvo no guarda coerncia com a lgica do programa.
A mudana do pblico-alvo, tornando seu foco mais preciso, mostrou-se
necessria e consistente com a explicao construda para o problema a ser enfrentado
e com o objetivo do programa. Se o PST surge com o propsito de ocupar o
tempo ocioso de crianas e adolescentes em atividades de esporte educacional, com
o objetivo de reduzir sua vulnerabilidade a situaes de risco social, para estes
que devem ser orientadas as aes do programa. Os srios problemas que afetam
os jovens so de outra natureza, exigem uma interveno diferenciada, e para eles

o PST no parece figurar enquanto uma soluo apropriada.
Resta ainda deixar claro qual o significado de risco social. No Relatrio de
Avaliao do TCU, o risco social definido como todas as situaes que predis-
pem a vida da criana e do adolescente ao perigo constante, como por exemplo:
contato com drogas, violncia, condies precrias de higiene e moradia.
Alm destas situaes, nas entrevistas foi tambm mencionado o risco associado
prostituio infantil e gravidez precoce.
O desafio que se coloca para a gerncia do PST localizar as reas de risco
social para orientar a atuao do programa e dimensionar seu pblico-alvo. Este
um trabalho de pesquisa bastante exigente. Na ausncia de um mapeamento destas
reas, os parceiros potenciais a serem conveniados precisam apresentar evidncias
que comprovem estarem implantando ncleos do PST em reas de risco social.
Sem isto, a eficcia do programa no pode ser avaliada.
O diagrama 2 contempla as principais referncias construdas para o
Programa Segundo Tempo, e integra a primeira parte do processo de elaborao
do modelo lgico.
DIAGRAMA 2

Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
3.2 Estruturao do programa para o alcance de resultados

Formalizado como um programa do PPA 2004-2007, o PST contempla seis aes
oramentrias. Das seis, duas so aes padronizadas dos vrios programas do PPA:
publicidade de utilidade pblica, e gesto e administrao do programa. As demais
deveriam, ento, constituir a estrutura bsica do PST: funcionamento de ncleos
de esporte educacional (4377); apoio a projetos esportivos sociais para a infncia
e adolescncia (0875); implantao de infraestrutura para o desenvolvimento do
esporte educacional (5069); e promoo de eventos e participao de delegaes
em competies nacionais e internacionais de esporte educacional (2626).
No entanto, entrevistas realizadas com a gerncia do programa revelaram que
somente uma das aes est, de fato, alinhada com a lgica de implementao
planejada para o programa: funcionamento dos ncleos de esporte educacional.
Esta ao, que se desdobra em vrias outras, a que permite entender a forma como
est estruturada a gesto do programa. Sua descrio no espelho de programa do
PPA tambm corrobora esta percepo, pois menciona que por meio dela que
so viabilizadas as
aes de capacitao de recursos humanos, aquisio e distribuio de material
didtico-esportivo, concesso de bolsas a monitores/estagirios, distribuio de
reforo alimentar s crianas e adolescentes, transporte e outras que possam garantir
o funcionamento dos ncleos no contraturno escolar; bem como aes que visem
articulao com outras reas do conhecimento (sade, educao, cultura, assistncia
social, justia, trabalho etc).
Ou seja, tal como formalizada no PPA, pode ser considerada como o que se
convencionou chamar de ao guarda-chuva.8
compreensvel que a forma como a ao est estruturada favorea o trabalho
da gerncia no que diz respeito gesto dos recursos oramentrios, conferindo-lhe
maior flexibilidade na sua alocao. Porm, para fins da estruturao lgica do
programa, com o seu desdobramento, que aqui se convencionou chamar de
atividades,9 que se faz possvel definir com maior preciso os produtos que se espera
obter, bem como tornar explcitos os pontos de monitoramento do programa.
Apesar de reconhecer que a ao funcionamento dos ncleos a que se
identifica como Programa Segundo Tempo, foram analisadas as demais aes que
integram o programa na estrutura formal do PPA. Dois critrios nortearam a
anlise: pertinncia e consistncia com a proposta de mudana do problema, ou
seja, com a referncia bsica do programa.
8. Embora no seja este um espao adequado para o questionamento da atual estrutura de programas do PPA, este
exemplo corrobora a necessidade de mudanas, com a criao de uma categoria intermediria entre o programa e as
aes. So muitos os exemplos de aes guarda-chuva nos programas do PPA federal.
9. No se confunde com o conceito de atividade para a ao do PPA.
Na explicao construda para o problema, a insuficincia de espaos esportivos

em comunidades pobres, e sua inadequao e/ou no disponibilizao em alguns
casos, remetem para a necessidade de investimentos na criao de ncleos do PST,
que deveriam ser viabilizados com a ao implantao de infraestrutura para o
desenvolvimento do esporte educacional. A gerncia do PST informou que no
controla a execuo desta ao, cuja coordenao da Secretaria Executiva do
Ministrio dos Esportes, e que seus recursos so oriundos de emendas parlamentares.
A pertinncia da ao de implantao de infraestrutura no PST clara. O que
se questiona a forma de sua execuo atual, no necessariamente orientada para
a implantao dos ncleos do programa. Para continuar integrando-o, preciso
que haja o seu direcionamento para as reas selecionadas pela gerncia do PST.
Outra ao integrante do programa, mas que tambm no est sob a autoridade
da gerncia, apoio a projetos esportivos sociais para a infncia e adolescncia.
Esta apoia projetos financiados com recursos de incentivo fiscal aprovados pelo
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda). Trata-se
de uma ao complementar, que permite ampliar a oferta de espaos e atividades
esportivas, embora necessite melhor articular-se com os propsitos do PST.
A realizao de eventos de esporte educacional feita por meio da ao pro-
moo de eventos e participao de delegaes em competies nacionais e interna-
cionais de esporte educacional. A ao tem possibilitado a realizao de encontros
dos ncleos do PST, a interao de alunos de diferentes cidades, e a concretizao
de vrios pequenos eventos focados no PST. Porm, mencionou-se que esta ao
tambm direciona recursos para a promoo de eventos de outras reas do ME.
Foi sugerida a mudana no ttulo da ao para promoo de eventos de esporte
educacional, e que por intermdio dela fossem executados, prioritariamente, os
eventos relacionados com o programa.
primeira vista, o atual desenho do PST no PPA parece apresentar um formato
adequado. Contudo, quando se conhece como algumas aes so implementadas,
fica evidente que correes devem ser feitas para atender aos objetivos do programa
e viabilizar o atendimento de crianas e adolescentes em ncleos do PST. Adicional-
mente, sugere-se incorporao de uma nova ao, no oramentria, para explicitar a
implantao de ncleos do PST, que realizada mediante o conveniamento de parceiros.
Para viabilizar o conveniamento, a contrapartida dos parceiros compreende: espaos
fsicos adequados e pr-existentes; e pagamento dos honorrios do coordenador geral
dos ncleos e dos monitores para atividades pedaggicas complementares.
A identificao desse conjunto de aes permitiu iniciar a construo do
modelo lgico de resultados do PST. As aes foram desdobradas em atividades, e
para cada uma delas foram definidos produtos. A estruturao do programa, tendo
em vista o alcance de resultados, foi organizada em seis colunas (diagrama 3):
recursos, aes, atividades, produtos, resultados intermedirios, e resultado final.
A coluna recursos, idealmente, deve compreender tanto recursos oramentrios

prprios quanto recursos de parceiros. recomendvel que o preenchimento dos
recursos seja feito aps definidas as aes e atividades que iro compor o modelo
lgico do programa. Neste captulo, as informaes ficaram para serem preenchidas
posteriormente pela gerncia do programa e, por isso, a coluna no apresenta os
recursos alocados. Esta uma informao essencial para que se possa quantificar
produtos e resultados passveis de serem alcanados. Na coluna atividades
foram explicitadas as que geram pelo menos um produto que contribua para um
resultado seja este intermedirio ou final. Na coluna seguinte, cada atividade
est associada a um produto.
As duas ltimas colunas se referem aos resultados do programa. A coluna
resultado final apresenta apenas um enunciado, que est diretamente relacionado ao
objetivo do programa, refletindo a mudana no problema. J na coluna resultados
intermedirios foram listados os resultados que evidenciam mudanas nas causas
do problema, e que, partindo dos produtos do programa, levam quele resultado final.
De acordo com o diagrama 3, verifica-se que alguns resultados intermedirios
podem ser consequncia de um ou mais produtos, assim como que alguns produtos
podem contribuir para mais de um resultado intermedirio. Dessa forma, a importncia
do modelo lgico reside na representao adequada dos vnculos causais, de forma
que seja possvel contemplar claramente a relao entre aquilo que o programa deve
produzir e o resultado a que se prope.
DIAGRAMA 3
Modelo lgico do Programa Segundo Tempo (PST)

Obs.: Imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).
Conforme mencionado nos documentos do programa, havia mltiplas

formulaes acerca dos objetivos, resultados, impactos diretos e indiretos. Vrias
destas formulaes no deveriam ser consideradas resultados do programa, pois
no podiam ser relacionadas direta ou exclusivamente s suas respectivas aes.
A fim de distinguir tais formulaes dos resultados e objetivos, o grupo de avaliao
adicionou duas colunas ao modelo lgico, introduzindo os conceitos impactos
(efeitos diretos) e efeitos indiretos.
Por impactos entende-se todas as mudanas na realidade dos beneficirios
diretos que possam ser apropriadas pelo programa. O impacto a mudana que
pode ser diretamente associada ao alcance do resultado final do programa. Em geral,
verifica-se aps um perodo maior de exposio destes beneficirios interveno
do PST. Assim, a diminuio da exposio aos riscos sociais dos participantes do
programa um impacto que pode ser mensurado por meio de anlises complementares,
baseadas em indicadores criados para avaliar comparativamente o comportamento do
grupo beneficirio antes, durante e aps a interveno. Contudo, a complexidade da
aferio do impacto da implementao de um programa reside na dificuldade de se
isolar outras variveis e processos nos quais a populao beneficiada est envolvida e
que tambm podem influenciar nos resultados obtidos. No obstante, de se esperar
que, idealmente, estes impactos sejam verificados aps a implementao do programa.
Convencionou-se distinguir ainda os efeitos indiretos como aquelas mudanas
que tambm podem decorrer do alcance do resultado final, mas que, conquanto
desejveis, no so buscadas pelo programa. Em outras palavras, a sua no ocorrncia
no afeta o julgamento do desempenho do programa. Por exemplo, a descoberta
de talentos esportivos algo que pode ocorrer por meio das atividades desenvolvidas
nos ncleos, na medida em que crianas e adolescentes com potencial para se
tornarem atletas tm acesso prtica esportiva orientada e estabelecem contatos
com profissionais de educao fsica que podem encaminh-los para outros centros
de treinamento. No se trata de algo que o programa pretenda estimular, dado
que no est voltado para o esporte de rendimento. Obviamente, definir se uma
mudana um resultado esperado, um impacto ou um efeito indireto depende da
teoria do programa e de seus objetivos propostos.
Para que se alcancem os resultados esperados, as crianas e adolescentes atendidos
pelo programa devem praticar esporte educacional regularmente. Esta a
pr-condio para garantir impactos, como o desenvolvimento de valores sociais,
melhoria na qualidade de vida dos participantes, e os efeitos indiretos associados
melhoria do rendimento escolar e diminuio da evaso. O diagrama 4 foi
construdo para associar impactos e efeitos indiretos ao resultado final esperado
com o programa.
DIAGRAMA 4
Resultados, impactos e efeitos
IMPACTOS EFEITOS INDIRETOS
Desenvolvimento de valores sociais Diminuio da

evaso escolar
Melhoria das capacidades
fsicas e habilidades motoras Diminuio dos ndices de
dos participantes do programa busca aos servios e sade
Melhoria da qualidade de vida por razes de doena
RESULTADO FINAL
dos participantes (autoestima, Descoberta de
convvio, integrao social, sade) talentos esportivos
Crianas e adolescentes expostos Diminuio da exposio aos riscos
a situaes de risco social, sociais (drogas, prostituio, Gerao de ocupao no
praticando regularmente esporte gravidez precoce, criminalidade, setor de educao fsica,
educacional no tempo ocioso. trabalho infantil) esportes e reas afins
Conscientizao da importncia Melhoria da infraestrutura

da prtica esportiva esportiva do pas
3.3 Identificao de fatores de contexto

influncias do contexto sobre a implementao do programa. Devem ser identifi-
cados os fatores relevantes de contexto que podem contribuir ou comprometer o
desenvolvimento das aes. Este um dado importante da realidade do programa,
o qual ir permitir conhecer a sustentabilidade das hipteses assumidas na sua
estruturao lgica para o alcance de resultados. importante mencionar que a
apreciao sobre os fatores de contexto deve ser continuamente atualizada.
As entrevistas com a gerncia do programa permitiram identificar alguns
fatores que favorecem a sua implementao, como o alto grau de adeso dos
parceiros, o apoio da comunidade beneficiada, e a existncia de espaos esportivos
ociosos aspectos relevantes para respaldar a proposta do PST. Entretanto, foram
apontados alguns fatores desfavorveis que merecem ateno especial. Por exemplo,
as diferenas no grau de compromisso e condies de execuo entre os parceiros
do programa exige uma interveno especfica por parte da gerncia. A estratgia
de capacitao deve ser bem direcionada para contemplar aspectos que melhorem
tanto a qualificao como o comprometimento de parceiros. Outro fator apontado
como desfavorvel, e impactante nos resultados do PST, a ausncia de coor-
denao em aes e programas federais complementares proposta do programa.
Idealmente, os ncleos do PST deveriam ofertar atividades pedaggicas e culturais
complementares esportiva; todavia, na ausncia de uma articulao efetiva para a
participao das reas de educao e cultura, estas atividades complementares so
precariamente ofertadas. Para ser mais efetivo, o PST deveria ser dimensionado como
um programa multissetorial, e no circunscrever-se to somente na responsabilidade do ME.
O diagrama 5 apresenta as informaes levantadas sobre o contexto

do programa.
DIAGRAMA 5
Fatores de contexto
FATORES DE CONTEXTO
FAVORVEL DESFAVORVEL
Alto grau de adeso Existncia de parceiros com baixo

dos parceiros grau de compromisso e precrias
condies de execuo
Apoio ao programa pela
comunidade beneficiada Ausncia de um Sistema
Nacional de Esporte
Existncia de espaos
esportivos ociosos Mecanismos legais que dificultam
o conveniamento, a execuo e a
continuidade dos projetos
Escassez de recursos
oramentrios e financeiros
Ausncia de coordenao de governo

(programas e aes complementares)
Falta de interao entre setores

do Ministrio do Esporte
4 ANLISE DE VULNERABILIDADE DO MODELO LGICO CONSTRUDO

A estruturao do modelo lgico segue um percurso onde se levanta uma srie de
assertivas se-ento (W. K. Kellogg Foundation, 2004):
Considerando as percepes sobre os fatores-chave do contexto, se utilizo tais recursos,
ento implemento tais atividades do programa; se realizo tais atividades, ento
obtenho tais produtos para grupos de beneficirios-alvos. Se tais produtos so gerados,
ento alcano tais resultados intermedirios. Se resultados intermedirios ocorrem,
ento obtenho resultado final que ir levar soluo do problema.
Esta lgica construda tem que passar por uma anlise de vulnerabilidade,
conforme sugere Carlos Matus (1997), pois incorpora uma srie de apostas
nas aes e nos correspondentes alcances de resultados. Dado que no existe o
controle das circunstncias em que o programa implementado, faz-se necessrio
levantar as condies que podem invalidar as apostas contidas nas aes do
programa. Identificadas as condies de invalidao de cada aposta, ao por
ao, procede-se a uma anlise qualitativa da sua probabilidade de ocorrncia e de
seu impacto sobre o programa, para, enfim, avaliar a vulnerabilidade da aposta.
Se identificada a vulnerabilidade, ser preciso ento buscar estratgias

para sua superao.
Durante a oficina com a gerncia do programa, fez-se um exerccio de anlise
de vulnerabilidade de trs atividades importantes. Apesar de terem sido identificadas
vulnerabilidades a determinadas condies de invalidao, a equipe gerencial
elaborou estratgias para superar aquelas situaes que podem comprometer os
resultados do programa.
A seguir apresenta-se a anlise feita pela gerncia do programa. Dada a
exiguidade do tempo dedicado ao exerccio, este deve ser considerado como uma
primeira abordagem dos aspectos vulnerveis do PST.
4.1 Transferncia de recursos para reforo alimentar

Aposta: se forem utilizados X recursos financeiros para garantir reforo alimentar
adequado aos participantes, sero ampliados o interesse e a permanncia de crianas
e adolescentes no programa.
A menos que:
Os recursos no sejam suficientes para garantir

Alta Alto Sim
uma alimentao adequada.
Estratgias:
Buscar parceria com o MDS e outros possveis parceiros.
Complementar recursos por intermdio do ncleo parceiro.
Utilizar as instalaes pblicas disponveis das escolas.
Executar convnios, prioritariamente, com quem possuir infraestrutura adequada para preparar o reforo alimentar.
Os cardpios no sejam adequados. Alta Alto Sim
Estratgias:
Buscar parceria com o Ministrio da Sade para orientaes sobre o cardpio nutricionalmente adequado e sobre o uso da multimistura.
Utilizar os cardpios mnimos que o FNDE1 estabelece para a merenda escolar.
As dificuldades na operacionalizao de recursos para o

Alta Alto Sim
fornecimento do lanche afetem sua qualidade.
Estratgia:
Buscar tratamento legal diferenciado para o conveniamento do reforo alimentar do programa.
Nota: 1Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).
4.2 Capacitao de recursos humanos

Aposta: se forem utilizados X recursos humanos e financeiros para capacitao
distncia, ser alcanada a melhoria da qualificao dos profissionais e
monitores envolvidos.
A menos que:
i. O modelo de capacitao no seja adequado (especializao
Alta Alto Sim
lato sensu versus tempo do convnio com os ncleos).
Estratgias:
a. Descentralizao do processo de capacitao mediante parcerias com universidades.
b. Encontros presenciais.
c. Adequao do processo de capacitao (incio dos convnios com ncleos). 1
d. Avaliao inicial dos candidatos.
ii. Os parceiros no disponham de equipamentos necessrios
Alta Alto Sim
para a educao a distncia.
Estratgias:
a. Descentralizao do processo de capacitao mediante parcerias com universidades.
b. Constituio de ncleos regionais.
c. Disponibilizao de equipamentos.
iii. A oferta de capacitao seja insuficiente. Alta Alto Sim
Estratgia:
a. Readequao do modelo de capacitao.
iv. Os recursos humanos no estejam habilitados para o uso
Alta Alto Sim
da tecnologia requerida.
Estratgia:
a. Orientao para o uso da tecnologia.
v. A rotatividade dos recursos humanos atuando no programa
Alta Alto Sim
seja alta.
Estratgia:
a. Repasse maior de recursos para a remunerao de recursos humanos.
Nota: E ssa estratgia se refere a dois problemas da capacitao: i) o fato de o cronograma de capacitao estar desvinculado
1
do incio das atividades dos ncleos, de modo a que muitos monitores davam incio ao curso quando as demais atividades
j estavam adiantadas; e ii) o contedo da capacitao no inclua nem informaes sobre a estrutura nem sobre o
modo de operao do programa.
4.3 Distribuio de material esportivo pelo Pintando a Liberdade

Aposta: se forem utilizados X recursos financeiros para a distribuio de material
esportivo pelo Pintando a Liberdade, os ncleos sero adequadamente abastecidos.
A menos que:
Vulnerabi-
Condies de invalidao Probabilidade Impacto
lidade
i. A oferta do material esportivo (quantidade e qualidade)
Alta Alto Sim
seja insuficiente para o atendimento da demanda.
ii. A capacidade operacional (produo e logstica) do Pintan-
Alta Alto Sim
do a Liberdade seja limitada.
Estratgia:
a. Repasse de recursos diretamente aos parceiros.
Os recursos financeiros no sejam suficientes. Alta Alto Sim
Estratgias:
a. Ampliar recursos como contrapartida dos parceiros.
b. Buscar recursos de parcerias com a iniciativa privada.
A anlise de vulnerabilidade uma ferramenta para lidar com um tipo de

incerteza que pode ser gerada por falhas na capacidade de anlise dos formuladores
do programa. Diz respeito a falhas relacionadas com as apostas para alcance de
resultados, as quais esto contidas em cada ao do programa. um momento de
reflexo sobre eventuais fragilidades destas apostas, levantando condies para sua
invalidao. Faz-se, ento, uma avaliao qualitativa da probabilidade e do impacto
destes condicionantes, em uma escala simples de alto, mdio e baixo. De seu efeito
combinado, obtm-se a percepo sobre a vulnerabilidade ou no da aposta
determinada condio de invalidao.
Por se tratar de uma aferio qualitativa, incorpora grau de subjetividade na
atribuio da vulnerabilidade, particularmente a situaes cujos efeitos combinados
de probabilidade e impacto sejam diferentes dos extremos da escala: alta e alto
vulnervel, ou baixa e baixo no vulnervel.
5 DEFINIO DE INDICADORES
Com a construo do modelo lgico, possvel definir indicadores apropriados
para aferir o desempenho do PST. Assim, uma vez definidos os produtos, resultados
intermedirios e finais do programa, o trabalho de construo de indicadores fica
bastante facilitado.
O indicador uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de
significado particular e utilizada para organizar e captar as informaes relevantes
dos elementos que compem o objeto da observao. um recurso metodolgico
que informa empiricamente sobre a evoluo do aspecto observado.
Quando da sua definio, importante analisar a relevncia e utilidade do
indicador para seus usurios potenciais. Um sistema de monitoramento bem
estruturado permite diferenciar as informaes que sero relevantes e teis para
os diferentes nveis hierrquicos de tomada de deciso.
Outros requisitos devem igualmente ser preenchidos pelo indicador selecionado:
validade e confiabilidade (pertinncia e adequao para aferir o desempenho);
mensurabilidade (passvel de aferio peridica); e economicidade (obtido a um
custo razovel).
A adequao dos elementos que compem a matriz de indicadores construda
para o PST, a seguir apresentada, deve ser rigorosamente analisada. Isto porque, se
os produtos e resultados no estiverem bem definidos e se as informaes forem
precrias, de forma que mensuraes inapropriadas sejam realizadas, o monitoramento
da execuo poder levar a decises equivocadas.
tambm um momento de checagem dos componentes do modelo lgico:
se a gerncia, ao se deparar com os indicadores construdos, no considerar sua
utilidade, possvel que alguns produtos e resultados no correspondam aos efeitos

esperados com o programa, vindo a ter de ser reformulados.
Um aspecto fundamental do processo de mensurao de desempenho que
metas claras e exequveis para os produtos e resultados sejam definidas a priori pela
equipe gerencial, tendo como base a disponibilidade de recursos ao programa.
As metas cumprem o papel de orientar a gerncia na aferio peridica de produtos
e do alcance dos resultados esperados.
Quando se organiza a mensurao de desempenho do programa, preciso
considerar seus limites. Tendo em vista que os dados de desempenho no informam
por si mesmos por que os resultados ocorreram, um propsito da mensurao
levantar questes para a avaliao. Assim, a informao fornecida pela mensurao
corresponde a somente parte do conhecimento de que os gerentes precisam para
tomar decises.
QUADRO 1
Matriz de indicadores de desempenho do programa
Indicador
Fonte da
Produto Metas anuais Indicador Frmula aferido/
informao
data
Ncleos implantados (com Taxa de implantao No de ncleos implantados
X ncleos previstos SNEED1
convnios assinados) de ncleos No de ncleos previstos
X material entregue
Taxa de suprimento (modalidade A)
X material demandado
de material X material demandado
(modalidade A)
esportivo A inicialmente
Material esportivo (modalidade A)
SNEED
adequado demanda X material entregue
Taxa de suprimento (modalidade B)
X material demandado
de material espor- X material demandado
(modalidade B)
tivo B inicialmente
(modalidade B)
Monitores e coordenadores No de monitores atuando
X monitores Grau de cobertura
desenvolvendo atividades nos ncleos SNEED
necessrios da monitoria
dos ncleos N0 necessrio de monitores
No de coordenadores
X coordenadores Grau de cobertura atuando nos ncleos
SNEED
necessrios da coordenao No necessrio de
coordenadores
Monitores e coordenadores No de monitores capacitados
X monitores Taxa de capacitao
capacitados atuando nos atuando SNEED
capacitados de monitores
ncleos No de monitores atuando
No de coordenadores
X coordenadores Taxa de capacitao capacitados atuando
SNEED
capacitados de coordenadores No de coordenadores
atuando
Evento de esporte educa- X eventos progra- Taxa de realizao No de eventos realizados
SNEED
cional realizado mados de eventos No de eventos previstos
Espaos fsicos esportivos e Taxa de investimen- Total de recursos investidos
X recursos investidos
equipamentos implantados tos na infraestrutura p/ ncleos do PST SNEED
nos ncleos
em reas de risco social dos ncleos Total de recursos previstos
(Continua)
(Continuao)
Indicador
Fonte da
Produto Metas anuais Indicador Frmula aferido/
informao
data
Projetos esportivos, Proporo de projetos No de projetos esportivos
X projetos do PST
financiados com recursos do PST financiados financiados pelo FNCA
financiados pelo FNCA2 No de projetos esportivos do PST
do FNCA, chancelados pelo FNCA
Taxa de realizao No de campanhas realizadas
Campanhas realizadas X campanhas previstas
de campanhas No de campanhas previstas
Indicador
Fonte da
Resultado intermedirio Metas anuais Indicador Frmula aferido/
informao
data
Ncleo abastecido com No de ncleos abastecidos
X ncleos abastecidos Taxa de abasteci-
material esportivo e adequadamente SNEED
adequadamente3 mento de ncleos
suplementar No de ncleos implantados
No de profissionais atuando
Ampliao de profissionais No ndice de profis-
atando na rea de esporte X profissionais atuando em tn A ser
sionais de esporte
em esporte educacional No de profissionais atuando definida
educacional4 educacional
em t0
Aumento do interesse
Alunos c/ frequncia entre
e permanncia das X alunos com frequncia Taxa de frequncia Ncleos do
80 e 100%
crianas e adolescentes entre 80 e 100% de alunos Total de alunos participantes
PST
no programa
No de monitores capacitados
Evoluo da capaci- em tn
X monitores capacitados SNEED
Melhoria da qualificao tao de monitores Node monitores capacitados
dos profissionais e em tn-1
monitores dos ncleos No de coordenadores
do PST Evoluo da
X coordenadores capacitados em tn
capacitao de
capacitados No de coordenadores
coordenadores
capacitados em tn-1
No de participantes de eventos
Promoo da troca de
X participantes nos Evoluo da partici- realizados em tn
experincia entre os par- SNEED
eventos programados pao em eventos No de participantes de
ticipantes do programa
eventos em tn-1
Ampliao e melhoria
da capacidade de Evoluo de
No de ncleos do PST em tn
atendimento de crianas X ncleos programados implantao de SNEED
No de ncleos do PST em tn-1
e adolescentes em reas ncleos
de risco social
Adeso ao programa por Evoluo de atendi-
X crianas e adolescentes No de inscritos em tn
famlias de comunidades mento de crianas e SNEED
inscritos no programa No de inscritos em tn-1
pobres adolescentes
Indicador
Fonte da
Resultado final Metas anuais Indicador Frmula aferido/
informao data
Crianas e adolescentes X crianas e adolescentes

Taxa de atendimento No de crianas e adolescentes
expostos a situaes de expostos a situaes de
de crianas e ado- atendidos
risco social, praticando risco social praticando A ser
lescentes expostos No de crianas e adolescentes
regularmente esporte regularmente esporte definida
a situaes de rico expostos a situaes de
educacional no tempo educacional no tempo
social risco social
ocioso ocioso
Notas: 1 SNEED: Secretaria Nacional de Esporte Educacional.
2
FNCA: Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente.
3
Ncleos abastecidos com materiais esportivos adequados s prticas esportivas realizadas.
4
Este resultado refere-se atuao em esporte educacional dentro e fora do programa; da a dificuldade em mensurar
o indicador.
6 FLUXOGRAMA DO PROCESSO DE CONVENIAMENTO

Aps a elaborao do modelo lgico, a equipe procurou aprofundar o entendimento
de como o programa era implantado. Para tanto, foi realizada uma segunda rodada de
entrevistas com a equipe gerencial, e tambm com pessoas de outras instncias
do Ministrio do Esporte que estavam de alguma forma ligadas ao processo de
conveniamento. Os dados obtidos das entrevistas foram organizados na forma de um
fluxograma, que a princpio partia da proposta de implantar o PST em determinada
localidade at a entrega dos servios s crianas e adolescentes beneficiados. Desde o
incio, decidiu-se que esta investigao abrangeria to somente as atividades relativas
implantao e ao funcionamento dos ncleos, no se propondo ao exame de outras
aes infraestrutura, publicidade etc.
A coleta de informaes para a elaborao do fluxograma exigiu cinco entrevistas.
Houve uma entrevista conjunta com pessoas da equipe gerencial das diferentes reas,
seguida de entrevistas junto Coordenao de Material Esportivo da Secretaria
Nacional de Esporte Educacional (SNEED), Gerncia do Programa Pintando a
Liberdade, Coordenao-Geral de Convnios e Prestao de Contas (SPOA), e
Consultoria Jurdica do ministrio. Todas as informaes foram utilizadas para
criar um primeiro esboo do fluxograma, que foi ento apresentado equipe do PST.
Nesta verso preliminar, ainda havia pontos obscuros, como, por exemplo, alguns
relativos a tomada de deciso cujas consequncias no eram claras. A equipe do
programa tambm apontou algumas alteraes na rotina de funcionamento que
procuraram sanar algumas deficincias identificadas logo nas primeiras entrevistas.
Assim, elaborou-se uma segunda verso do fluxograma, a qual consta deste documento.
Ao longo do texto, so indicados os pontos do processo de implantao e
funcionamento dos ncleos que pareciam problemticos segundo a perspectiva
do grupo de avaliao.
6.1 Da demanda at a minuta de convnio

O processo de implantao de um novo ncleo (ou de um novo conjunto de
ncleos) tem incio medida que haja uma entidade que se proponha a estabelecer
convnio com a SNEED; esta entidade pode ser um municpio, um estado,
ou mesmo revestir-se de carter no governamental. Embora em tese a SNEED
possa articular a expanso do programa em alguma rea de interesse, a regra que
a iniciativa seja da prpria entidade: de maneira geral, procura-se atender a um
fluxo de demanda.
Independentemente de quem tome a iniciativa, esta resultar na formatao
de um projeto, que ser cadastrado por meio do preenchimento de um formulrio
eletrnico. O prprio sistema apresenta uma crtica ao formulrio, de modo que
o cadastro s considerado vlido quando todos os campos essenciais foram
devidamente preenchidos. Este cadastro, uma vez preenchido e assinado pela

pessoa responsvel, enviado para o ME, juntamente com alguns documentos
comprobatrios, formalizando assim o interesse em se tornar um parceiro10 do PST.
Costumava-se receber tambm propostas por ofcio ou diretamente por meio de
visita dos interessados ao ME; atualmente, a orientao da gerncia de que todas
as propostas sejam encaminhadas por meio do cadastro eletrnico.
A partir do momento em que o projeto recepcionado pela SNEED, este
passa por dois tipos de anlise. O primeiro consiste na pr-anlise, que verifica
sua viabilidade tcnica. Se aprovado na pr-anlise, o projeto elegvel, isto ,
est em condies de ser apreciado na segunda anlise; caso contrrio, devolvido
ao proponente para que este o complemente ou o refaa. No arranjo anterior, a
pr-anlise era atribuda a uma equipe especfica que conferia a documentao
recebida e sua conformidade com as informaes do cadastro; no havia filtro
dos projetos, isto , no se fazia julgamento sobre o mrito dos mesmos. Agora esta
tarefa foi absorvida, juntamente com outras, pela equipe de implantao.
Os projetos elegveis formam uma espcie de carteira, que invariavelmente
supera a disponibilidade de recursos do programa. Na segunda anlise, so sele-
cionados aqueles cuja realizao procurar-sede fato efetivar, ou seja, transformar
em convnios. O balizador a disponibilidade oramentria, a partir da qual se
estima a quantidade de ncleos e projetos que podero ser mantidos no ano, e,
portanto, dimensiona quantos novos podero ser implantados. Pela deciso sobre
quais projetos sero selecionados respondem os dirigentes (secretrio-executivo,
secretrio nacional de Esporte Educacional, e diretor do Departamento de Esporte
Escolar e de Identidade Cultural). Embora a entrada de projetos se d em um
fluxo contnuo,11 a deciso sobre quais sero selecionados depende do calendrio
das liberaes oramentrias.
O conjunto de projetos selecionados volta equipe de implantao, a qual
solicitar entidade proponente o envio do plano de trabalho e a documentao
correspondente certides de regularidade fiscal e previdenciria e comprovao
de adimplncia junto Unio, por exemplo. Esta mesma equipe se encarregar
de analis-lo, requerer eventuais ajustes e emitir o parecer final que aprova ou no
o plano de trabalho. neste momento que se analisa a consistncia do plano de
trabalho em termos de crianas atendidas, material esportivo demandado etc.
Na prtica, esta etapa no mais contempla triagens: o esforo da equipe de implantao
10. Emprega-se aqui o termo parceiro para se referir aos convenentes, dado que este o termo utilizado
correntemente pela equipe gerencial. Cabe esclarecer, porm, que no se utiliza em momento algum o instrumento
do Termo de Parceria, e sim o do convnio.
11. O fluxo de projetos no perodo 2004-2005 foi to superior capacidade do PST em atend-los que em 2006 foi temporariamente
suspenso o procedimento de cadastro de novos projetos. Observa-se uma tendncia dentro da SNEED a fazer com que a apresentao
de projetos ocorra por meio de edital, em momentos determinados, possivelmente duas vezes ao ano.
est voltado para garantir a consecuo do convnio. Logo, muito raro um plano
de trabalho ser recusado terminantemente; o que acontece que propostas mal
elaboradas acabam sendo retrabalhadas muitas vezes.
Outra questo refere-se deciso sobre o tipo de material esportivo a ser
enviado aos ncleos. At recentemente enviava-se um kit quase padronizado para
todos os ncleos principalmente bolas para modalidades coletivas , sem veri-
ficar a adequao da infraestrutura para desenvolvimento de atividades que usem
este material bolas de basquete enviadas para ncleos que no tm quadra, por
exemplo. Este procedimento est sendo alterado, procurando-se adaptar o tipo e a
quantidade de material s atividades praticadas nos respectivos ncleos, embora revele
a fragilidade na anlise do plano de trabalho, isto , a reduzida capacidade dos tcnicos
em determinar com clareza qual a atividade que se pretende incentivar nos ncleos.
At onde foi possvel apurar, a nfase recai sobre a quantidade de crianas
que se prope a atender, considerando-se a infraestrutura e os recursos humanos
disponveis. No h qualquer tipo de protocolo para tal anlise, feita caso a caso.
Tambm no h necessariamente vistoria prvia dos locais onde funcionaro os
ncleos por parte de tcnicos da SNEED. Exige-se do convenente, no entanto,
que comprove a existncia do espao esportivo a ser utilizado e, caso este no seja
prprio, que apresente documento do proprietrio (pblico ou privado) atestando
sua disponibilidade para aqueles fins. Quando o plano de trabalho considerado
adequado, segue para a Secretaria Executiva do ME para conveniamento.
6.2 Tramitao da proposta de convnio na Secretaria Executiva

Na Secretaria Executiva, o projeto, agora transformado em proposta de convnio,
passa por trs tipos de controle: i) o da disponibilidade de material esportivo; ii) o da
disponibilidade de recursos financeiros; e iii) o das exigncias administrativas e legais.
Atualmente, apenas quando o processo chega Secretaria Executiva que se
procede checagem da disponibilidade de material esportivo. Isto porque at o
momento este um ato meramente formal: a Coordenao do Programa Pintando
a Liberdade (Copin) sempre atesta a disponibilidade, dado que as fbricas so capazes
de suprir a demanda de bolas, redes e camisetas. Porm, em caso de escassez, seria
necessrio fazer esta checagem antes da emisso de parecer favorvel ao plano de
trabalho. O fato de, eventualmente, poder no se dispor de material esportivo em
quantidade suficiente foi demonstrado em 2004-2005 quando, frente grande
expanso do Segundo Tempo, o Pintando a Liberdade deixou de fornecer bons
e cales. Houve ento um ajuste na prtica, imprimindo-se modificaes no kit
definido nos convnios. A verificao prvia tambm poderia ser usada como
instrumento de planejamento da produo: se a demanda de material dos ncleos
crescer mais do que o previsto, possvel acionar um aumento de produo
correspondente durante o tempo em que se finaliza a elaborao do convnio. Cabe

ressaltar ainda que at o incio de 2006 eram enviadas bolas de futebol, basquete
e handebol, independentemente das modalidades coletivas previstas no convnio.
Segundo o que foi apurado, no se observam problemas quanto produo de
material para kits adaptados aos projetos de cada ncleo, inclusive quando estes
contemplarem a promoo de outras modalidades desportivas.
A proposta de convnio segue ento para a Coordenao-Geral de Convnios
e Prestao de Contas (COCONV). Esta revisa o processo e o encaminha para
consulta junto Coordenao de Oramento e Finanas (COF/SPOA), a qual
se incumbe de examinar a disponibilidade de recursos oramentrios e de limite
financeiro. Aparentemente, quando da inexistncia de recursos, o projeto devolvido
SNEED e fica aguardando sua disponibilizao.
A tramitao inclui ainda a emisso de parecer da Consultoria Jurdica (Conjur)
sobre a legalidade do processo e do termo de convnio. Por lei, o jurdico tem o prazo
de 15 dias para liberar o processo.
Vale ressaltar que cabe COCONV examinar a validade das certides de
regularidade fiscal, previdenciria e outras exigncias legais. nesta fase que a
maior parte dos processos retorna SNEED, por conta de necessidade de ajustes
no plano de trabalho e de certides fora do perodo de validade. Muitas destas
certides vencem ao longo do processo de tramitao, e, tendo em vista que algumas
delas s podem ser emitidas pela prpria entidade proponente, todo o processo
retorna equipe de implantao da SNEED. Em mdia, o processo fica de 15 dias
a um ms na Secretaria Executiva, mas em alguns casos pode levar bem mais o
que gera imprevisibilidade sobre o momento em que o projeto ter incio de fato.
Uma vez que haja parecer favorvel da COF e da Conjur e que tenham
sido inseridos todos os documentos comprobatrios no processo, a COCONV
encaminha o convnio para assinatura pelo ministro e pelo responsvel da entidade
convenente. Firmado o convnio, a COCONV providencia a publicao no
Dirio Oficial da Unio e encaminha cpia do Termo de Convnio entidade
convenente.12 A partir de ento podem ser iniciados o repasse de recursos e a
implementao do projeto.
6.3 Repasse de recursos e implementao do projeto

O fato de haver sido firmado um convnio no significa transferncia automtica dos
recursos: em alguns casos, podem se passar desde alguns dias at meses para que a
primeira parcela seja creditada em favor do convenente. Para todos os efeitos, o prazo
12. No caso da assinatura por parte do ministro e do representante da entidade convenente no ocorrer presencialmente.
Via de regra, a entidade convenente recebe o termo de convnio, providencia assinatura e envia novamente ao ME, quando
se ape a assinatura do ministro.
para o incio do projeto s comea a ser contado quando se efetiva o pagamento

da primeira parcela, dado que os convnios so prorrogados de ofcio quando
se verifica tal atraso. Este procedimento compreensvel, uma vez que com este
dinheiro que a entidade executora far todos os procedimentos preparatrios para
dar incio ao projeto esportivo propriamente dito, em especial o cadastramento
das crianas, a contratao dos monitores e a licitao para compra do lanche.
O valor da primeira parcela corresponde a um quinto do total de recursos que o
Ministrio do Esporte se compromete a desembolsar durante o convnio. Cumpre
sublinhar aqui que a responsabilidade pelo acompanhamento dentro da gerncia do
PST aps a assinatura do Termo de Convnio passa da equipe de implementao
para a equipe de operao.
Uma vez recebida a primeira parcela, a entidade executora est habilitada a
receber o material esportivo. Pelo que foi apurado, atualmente o material esportivo
enviado para a sede da entidade que firmou o convnio, e no mais para o ncleo.
Isto implica que em convnios maiores, que compreendem vrios ncleos, uma
parte do custo da distribuio transferida entidade executora.13 Por exemplo,
uma prefeitura que seja executora do PST ter que cuidar do envio do material para
cada um dos ncleos que opera em suas escolas. Este procedimento certamente
facilita o processo de distribuio e o controle, mas tambm gera rudos no caso
de algum ncleo no receber o material em tempo: muitas vezes os coordenadores
se queixam diretamente Copin ou gerncia do programa, quando na verdade
o material ficou retido em algum ponto intermedirio junto direo da escola,
por exemplo.
Antes da liberao da segunda parcela, a equipe de operao verifica se foi
feito o cadastramento de todos os recursos humanos (coordenadores de ncleo, e
monitores), das crianas e adolescentes beneficirios, e dos prprios ncleos, assim
como se as quantidades cadastradas esto de acordo com o plano de trabalho. Se os
nmeros diferirem, a segunda parcela no pode ser paga. Quando se detecta que
o quantitativo de ncleos e/ou beneficirios ser de fato inferior ao que consta no
plano de trabalho, o valor da segunda parcela ajustado para a nova quantidade
de beneficirios; em geral, quando isso acontece, por que a entidade cadastrou
um nmero inferior de beneficirios, motivo pelo qual este valor pode ser algo
inferior a 80% do aporte inicialmente previsto.
Durante a execuo do projeto, a entidade convenente deve enviar relatrios
trimestrais equipe de operao. Estes relatrios so padronizados e, na verdade,
consistem na atualizao de um questionrio que contm uma srie de quesitos,
entre eles:
13. No ficou claro se esse procedimento tambm vale para convnios em mbito nacional.
dados do coordenador-geral, coordenadores e monitores, endereo dos

ncleos, quantidade de crianas atendidas por sexo e faixa etria;
tipo de atividades esportivas e complementares desenvolvidas, carga
horria e frequncia das atividades durante a semana, metodologia utilizada
e nmero de alunos por ncleo;
espaos fsicos disponveis;
alimentao (cardpio, acompanhamento por nutricionista);
participao na capacitao a distncia e nos encontros presenciais;
questes administrativas se o material esportivo foi recebido na quantidade
prevista, sobre a forma de pagamento dos monitores e eventuais atrasos
respectivos, procedimento de aquisio de alimentos, existncia de parcerias,
identificao dos ncleos etc.; e
avaliao dos resultados do programa.
Aparentemente, a informao coletada no usada em toda sua extenso pela
equipe de operao. No obstante, considerada til para a prestao de contas e
renovao do convnio, conforme ser descrito adiante.
Encaminhamentos de pedidos de reposio do material esportivo tambm
so frequentes por parte das entidades, especialmente bolas de futebol. No h um
limite para a quantidade de material que pode ser solicitada, mas a equipe gerencial
mantm um registro de todas as solicitaes, e a Copin, de todas as entregas feitas.
Em alguns casos, isto permite identificar pedidos excessivos.14 Observa-se uma
polmica interna ao ME sobre se no seria melhor que os prprios convenentes
adquirissem tambm parte do material esportivo. Cabe adiantar que, dada a
dificuldade das entidades executoras com a licitao de alimentos, de se esperar
que problemas semelhantes se repitam na compra de bolas e outros materiais.15
A regra que um projeto tenha dez meses de execuo. Todavia, so comuns
as prorrogaes para alm do devido ao atraso no repasse, uma vez que muitos
projetos tm dificuldade em finalizar as atividades em tempo hbil. Em geral,
isto se d em virtude de atrasos logo no incio do projeto. O monitoramento do
prazo de vigncia feito pela equipe de operao: quando faltam menos de 60
dias, esta comunica o fato entidade convenente, que dever manifestar-se sobre a
14. H controvrsias sobre a razo da necessidade frequente de reposio: o relatrio do Tribunal de Contas de Unio
(TCU) apontou a questo da durabilidade do material esportivo, mas a Copin insiste que so o uso constante e as ms
condies dos gramados e quadras que encurtam a vida til da bola; segundo esta coordenao, a bola deve durar no
mnimo 60 partidas. O principal problema que no h laboratrios independentes para atestar a qualidade das bolas,
e no possvel comparar o desempenho destas bolas com as fabricadas pelas grandes marcas, dado que so usadas
em condies diferentes (quadras melhores, uso menos intensivo etc.).
15. Em especial, atrasos na compra e dificuldades em realizar o prego eletrnico.
necessidade de extenso do prazo, que feita mediante termo aditivo; em caso de

a equipe de operao negar a prorrogao, a entidade dever preparar a prestao
de contas, ainda que deseje renovar o convnio.
6.4 Prestao de contas e renovao

Finalizado o projeto, cabe entidade convenente prestar contas ao Ministrio do
Esporte no prazo de 60 dias aps o trmino de sua vigncia. Caso a prestao no
seja encaminhada no prazo acordado, o convenente registrado como inadimplente,
o que o impede de firmar novos convnios com o governo federal. Esta situao
perdura at que a prestao de contas seja entregue.
H alguns anos, o entendimento dos rgos de controle o de que o simples
encaminhamento da prestao de contas no suficiente para que o convenente
possa propor a renovao do convnio: preciso que a prestao seja analisada e
aprovada. De acordo com a Instruo Normativa no 01/1997 do Tesouro Nacional,
que rege a celebrao de convnios, uma vez encaminhada a prestao de contas,
o rgo tem 60 dias para emitir parecer tcnico. Segundo o relatado nas entrevistas,
ocorrem situaes em que estes prazos no so respeitados, seja por conta de
atraso de parte do convenente, seja por que no h pessoas em nmero suficiente
para analisar os processos, tanto na gerncia do programa quanto na COCONV.
Obviamente, quanto mais moroso o processo de anlise da prestao de contas,
maior o tempo em que permanecero interrompidas as atividades dos ncleos
vinculados queles convnios.
A demora na anlise da prestao de contas tambm decorre da falta de
informaes ou documentos comprobatrios das atividades realizadas na prestao
enviada pelo convenente, ou ainda da discordncia entre a gerncia do programa e
a COCONV sobre os pareceres a respeito do cumprimento do objeto. Em ambos
os casos, o problema de fundo parece ser como objetivar que os ncleos esportivos
esto cumprindo seu propsito. Para tanto, no basta constatar que a infraestrutura
e o material esportivo utilizados estavam em boas condies, ou que os monitores
foram efetivamente contratados e tinham expertise para desenvolver as atividades.
O ponto central para o programa se as atividades ocorreram a contento, e isto
requer, em ltima instncia, uma visita de tcnicos qualificados da gerncia do
programa. Dado que atualmente existem mais de 3 mil ncleos em operao, e
que a gerncia em Braslia dispe de menos de 20 tcnicos, parece claro no haver
condio alguma para visitas regulares a cada ncleo, mesmo que apenas uma nica
vez ao longo do ano. Portanto, a maior parte das informaes vem dos relatrios
trimestrais, que so declaratrias. A partir da, possvel verificar inconsistncias
e retirar alguns elementos para analisar propostas de renovao.
Assim, se cumpridos todos os prazos, haver um intervalo de talvez 5 a 6

meses entre o encerramento das atividades de um convnio e o seu recomeo, uma
vez que preciso levar em conta ainda o tempo necessrio tramitao de uma
nova proposta de convnio. Dado o que j foi mencionado aqui, na construo do
modelo lgico, sobre a importncia da continuidade das atividades nos ncleos,
conclui-se que este um entrave de peso para o desempenho do programa: um longo
intervalo entre o final de uma turma e o comeo de outra significa a desmobilizao
das crianas e adolescentes participantes, expondo-as novamente aos riscos que
o programa procura evitar. Por vezes, o projeto continua ativo no intervalo entre
convnios porque o parceiro o mantm com recursos prprios ou de outra fonte.
Porm, provvel que isto acontea apenas nas entidades maiores e mais articuladas.
Alm disso, por princpio, o programa no pode se basear numa capacidade eventual de
autofinanciamento dos parceiros, pois na sua prpria formulao foram levantadas
as dificuldades em atrair profissionais para realizar este tipo de atividade, garantir
a frequncia das crianas e adolescentes etc.
A renovao do convnio idntica em processo conformao de um novo
projeto, por isso seus procedimentos no sero detalhados aqui. A principal diferena
que a renovao de convnios priorizada frente assinatura de novos conforme
j apontado, durante certo perodo foi at mesmo suspenso o cadastramento de
novas propostas. Com efeito, a renovao talvez a principal forma de ajustar a
implantao do programa. Embora o controle da equipe de operao seja importante,
esta pouco pode fazer aps o repasse dos recursos. Contudo, uma entidade que
execute mal seus projetos pode no ter sua proposta de renovao aceita. A par
disso, a experincia do monitoramento efetuado pela equipe de operao permite
saber se determinada entidade tem capacidade de manter uma certa quantidade
de ncleos, ou se preciso reduzir o tamanho do projeto.
Duas consideraes merecem ser feitas a esse respeito. A primeira que esse
procedimento funcionar tanto melhor quanto mais experincia a gerncia do PST
ganhar a respeito do que importante para que um ncleo funcione adequadamente.
Pelo que foi possvel apreender nas entrevistas com a equipe gerencial e com
outros setores no ME, no fcil estabelecer tal definio a priori: escala um fator
importante, mas no decisivo (pequenas entidades com apenas um ncleo podem
realizar um trabalho adequado), a falta de formao e capacitao dos monitores
pode ser contrabalanada pelo seu grau de engajamento (h relatos de boas prticas
organizadas por monitores leigos),16 e assim por diante. Em outras palavras, so o
prprio acompanhamento da implantao dos ncleos e, possivelmente, a troca
de experincia entre a gerncia e as entidades executoras que podem aprimorar
esse procedimento.
16. Monitores leigos so aqueles que no so estudantes de educao fsica.

A segunda considerao refere-se existncia de alternativas para a implantao

de ncleos em determinadas regies. Mencionou-se seguidamente que em algumas
localidades h poucas opes de parceiros, se que h alguma. Isto impe dificuldades
para que se aperfeioe o funcionamento dos ncleos, visto que a no renovao do
convnio com aquele convenente provavelmente deixar sem atendimento as crianas
e jovens daquela localidade. Seria necessrio pensar ento estratgias alternativas de
atuao por exemplo, uma capacitao diferenciada (formadora de parceiros)
acoplada a um sistema de repasses mais generoso.
6.4.1 Percepo geral sobre o processo de implementao

Nota-se que o esforo de implementao do programa est orientado principal-
mente para atender a demanda, deixando frequentemente de priorizar os projetos
por critrios de mrito e necessidade da rea atendida. Sinal disto o fato de os
projetos serem recebidos em um grande pool (sem vinculao com um foco de
atendimento) e serem filtrados, em grande medida, por critrios formais e legais.
Ademais, diante do acmulo de projetos, a gerncia por vezes suspende a recepo
de novos, sem considerar se os projetos recepcionados so necessariamente os que
devem ter prioridade.
Um segundo ponto diz respeito ao acompanhamento dos projetos. Este poder
ser aprimorado medida que se criarem padres de qualidade para sua implantao,
os quais evidenciem o que crtico para o funcionamento adequado de um ncleo.
Atualmente, h cerca de cinco elementos fundamentais: acesso ao material esportivo,
capacitao dos monitores, qualidade da alimentao, infraestrutura esportiva
disponvel, e tipos de modalidades oferecidas coletivas ou tambm individuais.
O problema que estes elementos captam apenas parcialmente o que de fato
necessrio para o bom funcionamento do ncleo: mesmo que estejam todos
presentes, ainda no se sabe se a prtica pedaggica desenvolvida pelo coordenador
e pelos monitores est adequada aos princpios do esporte educacional.
Por fim, um srio problema que o PST enfrenta a descontinuidade no
atendimento aos beneficirios, em funo da demora para a renovao de
convnios com os parceiros. A renovao tem que ser feita ao final de 1 ano, que
o prazo de vigncia dos convnios, e com isto o funcionamento dos ncleos
pode ser interrompido e as crianas e adolescentes ficarem privados das atividades
no contraturno escolar por um tempo comprometedor. A gerncia do PST j est
providenciando mudanas neste processo, sem as quais fica muito difcil garantir
o alcance de resultados que o programa visa alcanar.
7 PONTOS A APROFUNDAR: QUESTES E SUGESTES

A realizao deste trabalho permitiu uma rpida viso do Programa Segundo
Tempo. A aplicao da metodologia do modelo lgico de programa permitiu
a visualizao do problema, dos objetivos e do encadeamento lgico do PST.
Por sua vez, a construo do fluxograma em relao aos convnios tambm foi
uma ferramenta importante para levantar junto equipe do programa como se
d a implementao, assim como algumas dificuldades existentes. Ao final deste
trabalho, busca-se apresentar algumas questes e sugestes para auxiliar no constante
aperfeioamento do programa. Resta esclarecer que muitas destas sugestes foram
elaboradas a partir de consideraes feitas pelos prprios servidores do ME.
7.1 Questes para a equipe do programa
Referncias tericas do programa

1) Como conceituar melhor o risco social? Como os especialistas de diferentes
reas do conhecimentos abordam as causas, as situaes, as caractersticas
e as consequncias desses fenmeno?
2) Como a sociedade brasileira tem enfrentado o problema? Qual tem sido
o desempenho de instituies como a famlia, as escolas, as igrejas e as
organizaes no governamentais (ONGs) em relao a isso? O que
justifica a ao do Estado? O que tem sido feito por governos municipais,
estaduais e a Unio?
3) No caso do governo federal, quais so os ministrios que contam com
polticas ligadas ao enfrentamento desse problema? Quais as limitaes
atuais destas polticas? Quais os tipos de complementaridades necessrias
ao Programa Segundo Tempo? Quais situaes de risco social o programa
se prope a enfrentar? Quais as vantagens e desvantagens do esporte edu-
cacional no aumento da resilincia a situaes de risco social? H pesquisas
sobre a matria? Quais as condies mnimas para que o esporte educacional
obtenha o impacto desejvel: infraestrutura bsica, alimentao, capacidades
do monitor, atividades desenvolvidas, tempo necessrio?
4) Qual o tempo requerido para que o programa apresente resultados?
necessrio preencher todo o tempo ocioso de crianas e adolescentes,
inclusive os perodos de frias escolares e fins de semana? Qual seria o nmero
de horas semanais mnimas para que o esporte educacional tenha efeito?
S o tempo disponvel nas aulas de educao fsica no seria suficiente?
Por quanto tempo um indivduo deve fazer parte do programa para que
se torne suficientemente resiliente aos riscos sociais?
Estratgia de implementao
5) A rotina de implementao do programa est orientada para o alcance
dos resultados? At que ponto a seleo de projetos novos e o julgamento
da renovao ou no dos convnios referenciam o acompanhamento dos
resultados obtidos?
O uso eficaz de indicadores de resultados, por exemplo, depende de uma
reflexo em torno dos objetivos do programa e da sua estratgia de execuo:
se as atividades no so direcionadas fundamentalmente para o alcance dos
resultados propostos, os indicadores no tero utilidade gerencial.
6) Os recursos do PST no parecem ser suficientes para atender o seu pblico-alvo.
A Secretaria Nacional de Esporte Educacional tem expectativa de que estes
recursos cresam a ponto de atingir todo o pblico-alvo at o final do
governo? Se no, cabe pensar em mudanas no programa?17 Ou redesenh-lo
enquanto um programa multissetorial, com aes e recursos complementares
de outros ministrios?
7) Sobre os ncleos, qual tem sido a avaliao da equipe do programa sobre
sua conformao bsica?18 Os recursos tm sido suficientes para manter os
profissionais ligados ao programa? O nmero de horas suficiente para o
desenvolvimento das atividades com as crianas?
8) possvel direcionar os recursos da ao de implantao de infraestrutura
para o desenvolvimento do esporte educacional segundo critrios tcnicos?
Quais seriam estes critrios? reas mais carentes de infraestrutura esportiva?
Municpios e bairros com maior taxa de homicdio?
9) possvel pensar em um equipamento pblico padro (quadra poliesportiva?),
que garantisse o desenvolvimento do esporte educacional no melhor
custo-benefcio (mais beneficirios por reais investidos, maior eficcia
no desenvolvimento do esporte educacional, maior proximidade ao local
de moradia das crianas e adolescentes em risco)? Os equipamentos
seriam construdos prioritariamente em reas das prefeituras? Haveria
a possibilidade de priorizar reformas de equipamentos construdos ou
concluso de obras inacabadas?
10) Em face do problema da soluo de continuidade no atendimento nos
ncleos, o que pode ser feito? Os convnios poderiam ser firmados para
todo o perodo do PPA, e/ou os coordenadores de convnio poderiam
ser treinados para agilizar a prestao de contas?
17. Como, por exemplo: i) uma reduo do pblico-alvo para um grupo menor que esteja mais exposto ao risco social,
ou mesmo a uma faixa etria que responda melhor proposta do esporte educacional enquanto instrumento para o
aumento da resilincia dos indivduos; e/ou ii) uma readequao do tempo de atividades de esportes.
18. Um ncleo para 200 crianas com um coordenador (20 horas de dedicao e bolsa de R$600,00), dois monitores
(20 horas de dedicao e bolsa de R$300,00 reais cada um), e um coordenador-geral (40 horas semanais e bolsa de R$800,00).
11) A continuidade no atendimento aos beneficirios pode estar sendo afetada

pelos recursos humanos? Haveria necessidade de alocar mais pessoas
em determinadas funes? Seria o caso de a equipe do programa fazer
um diagnstico para verificar se a falta de pessoal em alguma rea est
comprometendo sua implementao?
BOX 1
Reflexes sobre o PST na escola
Aps a juno dos programas Esporte na Escola e Esporte Solidrio, parece ter sido reduzida a participao de escolas pblicas no
Programa Segundo Tempo. importante discutir estrategicamente a utilizao das escolas pblicas pelo programa, pois h muitas
vantagens na sua utilizao como base para o PST.
Quais seriam as vantagens da utilizao de escolas como unidade bsica do programa? Em algumas delas: o transporte da maioria
de seus beneficirios j estaria provido; o fornecimento de reforo alimentar poderia utilizar os recursos humanos e infraestrutura da
prpria escola; os monitores poderiam ser os prprios professores de educao fsica; a prestao de contas e a coordenao geral
poderiam ser feitas pela respectiva diretoria; as aulas de educao fsica poderiam seguir os princpios de esporte educacional. Alm
disso, os recursos do programa poderiam ajudar at mesmo a complementar os esforos da rea de educao: construo de quadras
poliesportivas em escolas que no possuam equipamentos esportivos; capacitao para professores de educao fsica; distribuio
de material esportivo etc. O PST executado em cooperao com a rea de educao tende a permitir melhor aplicao de recursos,
coordenao das aes, e eficincia na obteno de resultados.
Quais so as desvantagens da utilizao de escolas como unidade bsica do programa? Podem ser, por exemplo: i) o fato de as
escolas, em geral, segundo diagnstico realizado, no terem recursos (professores, diretorias, merendeiras, quadras, refeitrios etc.)
para o desenvolvimento de atividades no contraturno; e ii) o enfrentamento de resistncias em diversos nveis (MEC, secretarias
estaduais e municipais, diretores de escola, professores de educao fsica etc.) ao estabelecimento de parcerias.
7.2 Sugestes para aperfeioamento do programa
7.2.1 Dimensionamento municipalizado do pblico-alvo e estabelecimento de metas

O programa poderia utilizar os dados do Censo 2000 e Contagem Populacional
2007 para estimar o total e a proporo de crianas e adolescentes expostos a
situao de risco social em todos os municpios brasileiros. A partir da, poderia
ser construda uma meta para que o programa atendesse s crianas e adolescentes
expostos a situaes de maior risco social at o final do governo.
1) Integrao dos cadastros o programa deve estudar a integrao de seu
cadastro de beneficirios com o cadastro nico do MDS. O cadastro
nico pode auxiliar tambm na estratgia dos convenentes em alcanar
crianas e adolescentes expostos a situaes de risco social.
2) Material para atividades esportivas preciso considerar os custos e os
benefcios nas diferentes formas possveis de obteno do material esportivo para
o programa. Particularmente no caso da oferta de material esportivo
pelo Pintando Liberdade,19 necessrio ainda levar em conta os resultados
obtidos por este programa. Ademais, a abertura de possibilidade de
compra de material esportivo dentro de um ministrio que tem um
19. O Pintando a Liberdade est inserido no Programa Insero Social pela Produo de Material Esportivo, cujo objetivo
contribuir para a insero social por meio da fabricao de material esportivo por detentos, adolescentes em conflito
com a lei e por populaes em situao de vulnerabilidade social.
programa voltado para a sua produo cria um desperdcio de recursos

que merece ser evitado. Ainda em relao aos materiais esportivos,
aconselhada a verificao prvia da demanda de tais produtos antes da
emisso de parecer favorvel ao plano de trabalho, com a finalidade
de: utiliz-la como instrumento de planejamento da produo; evitar a
restrio de materiais que compem os kits, a exemplo do que ocorreu no
perodo 2004-2005, conforme mencionado anteriormente neste volume;
e fornecer kits adaptados a cada ncleo.
3) Implementao de infraestrutura para o desenvolvimento do esporte educacional
tal como o Ministrio do Turismo (MTur), a SNEED poderia elaborar
um plano estratgico para direcionamento de emendas ao Oramento
com a efetiva integrao desta ao lgica do programa. O primeiro
passo seria realizar um diagnstico da infraestrutura esportiva no pas e
verificar as reas mais carentes de equipamentos que possam ser usados
para o funcionamento de ncleos do Segundo Tempo. Outro passo seria
a reunio com parlamentares, de modo a sensibiliz-los para apresentao
de emendas ao oramento que estejam integradas aos esforos para a
implementao do PST.
4) Apoio a projetos esportivos sociais para infncia e adolescncia apresentao
das diretrizes do PST ao Conanda, de modo a orientar este conselho
quanto seleo de projetos que ampliem os ncleos do PST.
5) Escala do conveniamento o instrumento do convnio (em qualquer tipo
de programa) mais adequado para um nmero limitado de convnios
analisados e acompanhados intensivamente, e, consequentemente, envol-
vendo recursos substanciais. Um grande nmero de convnios de pequeno
montante, dispersos pelo territrio nacional e confiados a equipes muito
pequenas, tende a gerar desgaste expressivo, dado que grande parte do
tempo/energia gasto para cumprir formalidades, enquanto relativamente
pouco devotado ao acompanhamento dos resultados. Sugere-se estudar:
i) a possibilidade de convnios mais abrangentes, referentes a um maior
nmero mdio de beneficirios e ncleos; ou ii) outros mecanismos para a
execuo descentralizada, tais como editais de apoio a pequenos projetos,
os quais seriam acompanhados por instituies regionais credenciadas
pelo programa.
6) Expanso das parcerias a principal dificuldade no processo de imple-
mentao parece ser a avaliao prvia de novos projetos, envolvendo
entidades com as quais o programa ainda no operou. Para estas, seria
o caso de considerar um procedimento mais rigoroso, incluindo a visita
de um tcnico antes de se firmar o convnio. Dado que a cobertura do

PST se expandiu rapidamente nos ltimos anos, e que no h recursos
para ampli-la no mesmo ritmo, este procedimento provavelmente no
reduziria a execuo do programa.
7) Edital para novos candidatos tal como se encontra em discusso na
Secretaria Nacional de Esporte Educacional, deveria ser preparado um
edital para orientar a apresentao das propostas pelos novos candidatos,
de modo a tornar mais transparentes os critrios de seleo e facilitar a
escolha das melhores propostas. Seguem algumas sugestes:
critrios bsicos o edital poderia explicitar todos os critrios bsicos
para a anlise das propostas pelas equipes da SNEED, CONCOV e
Conjur, como, por exemplo, a exigncia de um mnimo de 3 anos de
desenvolvimento de atividade educacional pelo propositor, atendimento
apenas para crianas e adolescentes pertencentes ao pblico-alvo, e
contrapartidas necessrias;
contedo das propostas nas propostas deveria conter de antemo o
plano de trabalho detalhado, assim como os currculos de monitores e
coordenadores indicados;
julgamento das propostas as propostas deveriam ser julgadas em duas
etapas. A primeira consistiria de uma anlise do projeto (plano de trabalho)
e da documentao necessria. A segunda etapa corresponderia a uma
inspeo do local do trabalho. Neste sentido, dado que o ministrio no
possui delegacias regionais, seria importante um convnio com alguma
instituio da administrao indireta (Caixa Econmica Federal, por
exemplo) ou com governos estaduais, para garantir que o ncleo seja
implantado com uma infraestrutura que atenda minimamente os requisitos
do programa. Depois de aprovado nestas duas etapas, o convnio estaria
ento apto a receber a primeira parcela de recursos.
prazos a Secretaria Nacional de Esporte Educacional deveria trabalhar
com prazos definidos para o trmino da anlise das propostas.
8) Funcionamento de ncleos:
treinamento dos monitores e coordenadores o treinamento deveria
priorizar a educao a distncia (com tutores) devido aos altos custos de
aulas presenciais, ao tempo em que poderia estar igualmente previsto um
treinamento por alguns dias nos estados para capacitao de coordenadores
(multiplicadores). O treinamento deveria incluir ainda, alm do esporte
educacional, orientaes sobre prestao de contas.
prestao de contas A SNEED deveria contar com uma equipe para

acompanhamento prvio das questes relativas prestao de contas, a
fim de que este processo no venha a criar empecilhos para liberao de
parcelas ou renovao do convnios.
renovao de convnios deveria ser regra vincular a renovao do
convnio a uma visita de avaliao por parte de tcnicos do ministrio
sobre a qualidade da prestao do servio (alimentao, infraestrutura,
metodologia etc.).
7.3 Sugestes para o Ministrio dos Esportes

1) Superviso regionalizada no que se refere estrutura de acompa-
nhamento dos convnios e ncleos existentes, possvel criar a figura
de pessoas de referncia em nvel estadual para supervisionar os
projetos. Este tcnico no precisaria ser exclusivamente dedicado ao
PST; poderia tambm supervisionar outros programas do ministrio.
Porm, imprescindvel que: i) seja detentor de qualificao tcnica
para discutir a metodologia de trabalho empregada pela entidade;
e ii) conte com disponibilidade/dedicao suficiente para visitar
sistematicamente uma parcela razovel dos ncleos e a totalidade das
entidades executoras.
2) Sistema Nacional de Esporte Deve-se priorizar a implementao de um
sistema nacional de esporte que garanta maior coordenao das aes e
melhor distribuio de recursos entre os entes da Federao.
3) Integrao das secretarias do ME devem ser feitas diligncias no sentido
de aproximar as equipes de gesto dos programas dos diferentes ministrios,
para troca de informaes e experincias, assim como para evitar
duplicao de esforos.
8 GUISA DE CONCLUSO: QUESTES E SUGESTES PARA OS

RGOS CENTRAIS
Risco social um conceito que comporta diversas definies. Uma definio ampla
teria que abranger todos os riscos sociais que impossibilitam um indivduo, uma
famlia ou uma comunidade de garantir a sua prpria subsistncia, em carter
temporrio ou permanente: os que decorrem de momentos do ciclo de vida (in-
fncia, velhice), de eventos prejudiciais sade (doena, acidentes), de condies
do mercado de trabalho (desemprego e pobreza) etc. Nestas condies, a prote-
o contra riscos sociais um macroproblema, e sua garantia deve mobilizar um
conjunto coordenado de programas governamentais, posto que escapa ao que
possvel esperar de um programa especfico.
Este captulo utilizou um recorte de pblico (crianas e adolescentes) e uma

definio mais restrita de risco social, centrada nas ameaas integridade e ao
desenvolvimento das crianas e adolescentes pela ao de outras pessoas alicia-
mento para o crime, drogadio, prostituio, gravidez precoce etc. Embora o
enfrentamento desta situao possa ser atribudo a um nico programa, a anlise
do PST sugere que este teria que ser multissetorial, uma vez que nenhuma
interveno especializada (estmulo escolarizao, oferta de esporte educacional,
valorizao de expresses culturais locais, educao em sade, difuso de noes
de direitos humanos, entre outras) seria suficiente para lidar com o problema.
Contudo, a execuo de vrios programas setoriais pode levar duplicao de
esforos e falta de coordenao.
Na perspectiva de um programa multissetorial, algumas questes se
formulam: as polticas pblicas tm alcanado toda a populao exposta a situaes
de risco social? Se no, qual a melhor forma de faz-lo? A escola pode ser um
ponto de cidadania para crianas e adolescentes na comunidade, funcionando
em perodo integral e nos finais de semana, e proporcionar educao, esporte,
cultura e capacitao profissional? Em caso afirmativo, porque ela ainda no
assim utilizada? Os obstculos com os quais hoje se depara para o alcance dos
objetivos supracitados podem ser superados? Como faz-lo?
Em ltima anlise, procurar respostas para estas questes equivale a definir
alguns elementos crticos para a construo de um programa voltado a combater
a exposio de crianas e adolescentes a situaes de risco social.
DIAGRAMA 6
372 |
Fluxograma do processo de conveniamento do PST

Planejamento e Avaliao de Polticas Pblicas
(Continua)
(Continua)
(Continuao)
(Continua)
(Continuao)
(Continuao) O Modelo lgico do Programa Segundo Tempo
Uma Experincia de Desenvolvimento Metodolgico para Avaliao de Programas:

Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
| 375
REFERNCIAS
FERREIRA, H.; CASSIOLATO, M.; GONZALEZ, R. Como elaborar modelo lgico
de programa: um roteiro bsico. Braslia: Ipea, fev. 2007.
HUERTAS, F. O mtodo PES: entrevista com Carlos Matus. 4. ed. So
Paulo: Fundap, 2007. 139 p.
MATUS, C. Roteiro de anlise terica do Planejamento Estratgico Situacional
(PES). Fundacin Altadir, apostila Curso ENAP, 1997.
ROSSI, P. H.; FREEMAN, H. E.; LIPSEY, M. W. Evaluation: a systematic
approach. 6. ed. Sage, 1998.
WHOLEY, J. S.; HATRY, H. P.; NEWCOMER, K. E. Handbook of Practical
Program Evaluation, 2004.
W. K. KELLOGG. Foundation logic model development guide.[S. l.: s. n.], 2004.
CAPTULO 10
METODOLOGIA DE AVALIAO DE RESULTADOS: O CASO DAS

INTERVENES DO PAC URBANIZAO DE FAVELAS1,2
Renato Balbim
Cleandro Krause
Maria Fernanda Becker
Vicente Correia Lima Neto
Martha Cassiolato
Carla Coelho de Andrade
1 APRESENTAO: O PROCESSO DE PESQUISA

Em 2007, o governo federal anunciou a criao do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), com o objetivo de superar os gargalos de infraestrutura do pas,
mediante planejamento estratgico de mdio e longo prazos, fortalecimento da regu-
lao e da competitividade, adequao dos instrumentos financeiros s perspectivas
de longo prazo, parcerias entre o setor pblico e o investidor privado e articulao
entre os entes federativos.
Em 2010, o governo reafirmou o compromisso, lanando a segunda fase o
PAC 2 , que incorporou ainda mais aes nas reas social e urbana. Os investimentos
esto organizados em seis grandes eixos, sendo um deles o PAC Minha Casa
Minha Vida destinado a reduo do deficit habitacional, dinamizao do setor
de construo civil e gerao de trabalho e renda. Este eixo inclui as intervenes
de urbanizao de assentamentos precrios, que contemplam aes de produo
e melhorias habitacionais; gua, esgoto, drenagem, virio e iluminao; sade,
educao, esporte, lazer e cultura; e regularizao fundiria.
1. Originalmente publicado na coleo Textos para Discusso do Ipea, n. 1903, em novembro de 2013.
2 Os resultados desta pesquisa se devem ao esforo de vrios pesquisadores que ao longo de mais de trs anos, e trs
diferentes projetos, contriburam com o desenvolvimento de um modelo de avaliao de poltica pblica adaptado
realidade das intervenes de urbanizao de favelas no Brasil. Agradece-se o esforo e a contribuio de cada um deles.
Durante esses anos, as equipes variaram na composio. Nas trs etapas, participaram Martha Cassiolato, Cleandro Krause,
Vanessa Nadalin e Carla Coelho. Na pesquisa do Complexo do Alemo, alm dos pesquisadores citados, participaram
ainda pelo Ipea: Alexandre Manoel, Joo Carlos Magalhes, Maria da Piedade Morais, Roberta Vieira e Rute Imanishi. Na
pesquisa de meta-avaliao do Programa Habitar Brasil-BID (HBB), alm dos pesquisadores citados, participaram pelo
Ipea: Maria Fernanda Becker e Alice Rebollo. Na pesquisa para o desenvolvimento de metodologia de avaliao para o
PAC Urbanizao de Favelas, participaram pelo Ipea: Maria Fernanda Becker e Vicente Correia Lima Neto. Colaboraram
tambm em fases distintas destas pesquisas, pelo Ipea: Jos Carlos dos Santos; Lucio Renno; Richard Santos; Erivelton
Pires; Gabriela Braga Gerin; Loyane Christina Soares Rocha; Iracema Veiga Madeira Mauriz. Pelo Ministrio das Cidades
(MCidades): Alessandra dAvila Vieira, Andrea dos Santos Moitinho, Anglia Amlia Soares Faddoul, Elzira Marques Leo,
Jos Salomo, Giordano Bruno Zani, Maria Ester Lemos de Andrade, Mirna Quinder Belmino Chaves, Roberta Pereira da
Silva, Rodrigo Dalvi Santana, Tatiane Leonel de Almeida Silvares. Pela Caixa Econmica Federal (Caixa), a lista extensa e
dificilmente poderia ser reproduzida nestes agradecimentos sem esquecer o nome de algum tcnico que tenha colaborado
na pesquisa do Complexo do Alemo, dessa feita, citam-se as reas envolvidas: Caixa Matriz, por intermdio de diferentes
gerncias nacionais da Superintendncia Nacional de Assistncia Tcnica e Desenvolvimento Sustentvel (Sudes), da
Vice-Presidncia de Governo (VIGOV), e o pessoal da Gerncia de Filial de Desenvolvimento Urbano (Gidur) do Rio de Janeiro.
A implementao de tais intervenes amparada por aes/programas geridos

pelo Ministrio das Cidades (MCidades), cuja operacionalizao realizada majo-
ritariamente pela Caixa Econmica Federal (Caixa), na qualidade de mandatria
da Unio ou agente operador/financeiro.
A dimenso dos problemas, das carncias e das necessidades resultantes do
processo de urbanizao brasileira impe no apenas o reforo dos investimentos
em urbanizao de assentamentos precrios e novas urbanizaes. Estas iniciativas,
para que tenham sustentabilidade no tempo e na efetiva apropriao pela sociedade,
ou seja, para que transformem efetivamente a realidade e as causas do problema
identificado, devem ser acompanhadas de um processo orientado de avaliao de
seus resultados, algo ainda inovador na poltica urbana brasileira.
A orientao de um processo de avaliao de resultados deve ser clara: aprimorar
o programa do governo federal, possibilitando aos estados e municpios, executores das
intervenes, uma leitura pormenorizada das aes empreendidas, municiando-os
de informaes cruciais para a correo e o aprimoramento das aes, em busca
da sustentabilidade e da efetividade das intervenes.
Buscando tais objetivos, a metodologia desenvolvida pelo Ipea, e apre-
sentada neste documento, resultado de iniciativas de pesquisa que buscaram
a adaptao de conhecimentos acerca do processo de avaliao realidade
brasileira e ao contexto das polticas de desenvolvimento urbano. resultado
tambm da experincia anterior na elaborao de modelos lgicos de
programas e aes relacionados urbanizao de assentamentos precrios, em
particular na adaptao desta metodologia a projetos de urbanizao do PAC,
no desenvolvimento da matriz de avaliao da segunda maior interveno do
PAC Urbanizao de Favelas, a do Complexo do Alemo, no Rio de Janeiro, e,
muito em particular, na experincia obtida com a meta-avaliao do conjunto
de avaliaes e do normativo de avaliao do programa Habitar Brasil-BID
(HBB) (Balbim et al., 2012).
A metodologia aqui exposta o resultado dessas trs iniciativas de pesquisa do
Ipea, que buscaram a adaptao de conhecimentos acerca do processo de avaliao
realidade brasileira e ao contexto das polticas de desenvolvimento urbano.
Esse processo se iniciou em 2009 com uma demanda feita pela Caixa ao
Ipea para a construo de uma metodologia de avaliao da interveno do PAC
na urbanizao de um dos maiores conjuntos de favelas brasileiras, o Complexo
do Alemo, no Rio de Janeiro.
Metodologia de Avaliao de Resultados: o caso das intervenes do PAC | 379
Urbanizao de Favelas
Uma equipe ampla de pesquisadores do Ipea e de tcnicos da Caixa analisou

os normativos e os manuais do Programa de Urbanizao de Assentamentos
Precrios do MCidades e os documentos da prpria interveno, com o objetivo
de elaborar uma estrutura de avaliao que conseguisse abranger a avaliao de
resultados de inmeras e bastante distintas intervenes, cada qual respondendo a
problemas e demandas bastante especficos, mas igualmente abrangentes e urgentes,
como saneamento, acessibilidade, servios sociais, gerao de emprego e renda,
participao social, habitao, disponibilizao e acesso de equipamento pblicos
essenciais etc. O desafio maior foi expressar os resultados esperados para cada ao
especfica e o resultado final de todas estas aes na transformao de um contexto
de precariedade do assentamento humano. Havia tambm o desejo, por parte
da Caixa, de que a metodologia pudesse vir a ser generalizada para outros casos.
Para tanto, como se ver mais adiante, foi adaptada pela equipe do Ipea uma
metodologia que vinha sendo bastante utilizada por este instituto na avaliao
de polticas, denominada modelo lgico. Alm de sua adaptao para a avaliao de
uma interveno emblemtica, houve o desafio de adaptar conhecimentos, tcnicas
e metodologias para o contexto de diversidade das aes envolvidas em um processo
de urbanizao de assentamentos precrios. Alm disso, enfrentou-se um terceiro
grande desafio, o de construir uma forma de avaliar uma interveno que foi
contratada e executada sem ter havido a priori uma definio do mtodo de avaliao
e sem haver um efetivo projeto conclusivo que pudesse servir como linha de base e
definidor de metas e objetivos claros para a interveno. O mesmo problema teve
de ser enfrentado para o entendimento do programa governamental que orienta e
contrata aquela interveno.
A metodologia do modelo lgico foi ento adaptada para que pudesse ser utilizada
de maneira reversa, ou seja, considerando uma interveno em andamento. Desse modo,
de posse dos documentos de contratao de uma interveno e das orientaes de um
programa, buscou-se sistematizar a teoria explicativa e justificadora do programa e
de suas contrataes.
Esse processo passou a ser chamado de engenharia reversa quando, a partir
de uma situao estabelecida, ou seja, da existncia de um programa e de uma
interveno em curso, busca-se e sistematiza-se o fundamento explicativo deste
mesmo programa e da interveno. Isto , a posteriori houve a necessidade de
se estabelecer o que seriam os marcos iniciais: a situao inicial que justifica a
interveno, o problema a ser enfrentado, os objetivos gerais e especficos, o
contexto do programa e da interveno e, at mesmo, o pblico-alvo. Todos
estes elementos, essenciais para a elaborao de um programa, existiam, de forma
no organizada e explicitada; existiam somente na ao dos gestores, dispersos
entre o MCidades, a Caixa e os executores governo do estado e Prefeitura do
Rio de Janeiro.
Derivou-se desse esforo de trabalho uma nova pesquisa, neste caso de

iniciativa do Ipea, que buscou uma parceria, a partir de 2011, com a Secretaria
Nacional de Habitao (SNH) do MCidades, para recuperar o conhecimento
acerca do processo de avaliao de intervenes de urbanizao de assentamentos
precrios produzido pelo HBB, anterior ao PAC.
Assim como outras polticas financiadas por bancos e agncias internacionais,
o programa HBB trouxe em seus manuais uma inovao para a poltica urbana
brasileira, a necessidade de avaliao das aes empreendidas. O processo de avaliao
se estrutura no Brasil com relativo atraso, quando comparado a polticas pblicas
em pases mais centrais. Na poltica urbana, este atraso se revelou ainda maior.
A matriz de avaliao e o manual de avaliao do programa HBB foram
efetivamente aplicados em cerca de um tero das intervenes que receberam
recursos do programa, ou seja, considerando uma interveno em andamento.
Desse modo, os relatrios de avaliao realizados, junto com a prpria matriz de
avaliao e o normativo, foram analisados e avaliados com o objetivo principal
de contribuir para o aprimoramento da metodologia proposta pelo programa
HBB, uma vez que esta estava sendo, e ainda est, utilizada para avaliao
das aes de urbanizao de assentamentos precrios realizadas no mbito do
PAC. Este processo de avaliao cujo objeto o prprio mtodo de avaliao
que havia sido aplicado foi denominado pela equipe como um exemplo de
meta-avaliao.
De posse das inovaes produzidas na pesquisa do Complexo do Alemo, e
das crticas, sugestes e diretrizes que puderam ser levantadas com a elaborao e
aplicao da meta-avaliao para o caso do HBB, a pesquisa em questo chegou
ao seu maior objetivo que, para se efetivar, desembocou em uma terceira atividade,
a partir de 2012: contribuir com um novo normativo de avaliao do PAC
Urbanizao de Favelas.
Assim, novamente foi elaborado o modelo lgico do programa, utilizando
os conhecimentos e as diretrizes que haviam sido apreendidos com a elaborao
da matriz de avaliao e seus indicadores para o caso do Complexo do Alemo,
e no menos relevante, com base em uma minuciosa avaliao dos normativos,
dos indicadores e dos processos de avaliao realizados no pas, por meio do
programa HBB.
Elaborou-se ento um manual de avaliao, com uma estrutura completa de
uma interveno de urbanizao de favelas, lista e fichas de indicadores, modelo
de questionrio e manual de aplicao, alm de diversas outras contribuies que visam
possibilitar a implementao de processos avaliativos nas mais diversas realidades e nos
contextos que podem ser encontrados no Brasil. Podendo ser adaptada, a estrutura
garante, ao mesmo tempo que os indicadores e seus resultados possam ser comparados,
agregados e desagregados conforme a necessidade do gestor da poltica. Desse modo, o
produto de todo este esforo, apresentado neste texto, teve o objetivo claro e preciso,
em todos os seus passos, de contribuir para o aprimoramento da poltica pblica.
Entre todos os avanos metodolgicos e as inovaes que o grupo de pesquisa
pde produzir ao longo dos ltimos trs anos, ressalta-se neste trabalho a elaborao
de indicadores de efetividade das aes empreendidas. Como se ver de maneira
detalhada mais frente, so os indicadores que associam taxas de satisfao com
taxas de realizao de diversos produtos que, juntos, compem um resultado
intermedirio. Tal indicador produzido com informaes oriundas da prpria
interveno, superando uma das maiores dificuldades em se avaliar um processo de
urbanizao: a inexistncia de dados e informaes. Alm disso, os indicadores no
necessitam de linha de base, se adequando a outra precariedade de grande parte das
intervenes: o fato de elas nem sempre partirem de projetos ou de diagnsticos
detalhados da realidade. Por fim, destaca-se que o principal avano deste tipo de
indicador possibilitar comparaes de seus resultados entre as diferentes realidades
onde a metodologia de avaliao poder ser aplicada.
Todas essas inovaes e proposies, alm do processo de conhecimento que
as garantiu, sero traduzidas de maneira mais detalhada em cada uma das sees que
se seguem. necessrio destacar o principal fator de sucesso destas pesquisas, sua con-
tinuidade. Foi o processo continuado de pesquisa, existente no Ipea, que garantiu
o aprofundamento que ora se apresenta, inovando em metodologias adaptadas
realidade brasileira.
2 DIRETRIZES GERAIS DO PROCESSO DE AVALIAO: PARA QU E PARA

QUEM SERVE A AVALIAO
A avaliao de resultados descrita neste texto tem como objetivo principal subsidiar
o MCidades na tarefa de aperfeioar o programa de urbanizao de assentamentos
precrios, a partir da anlise do conjunto de avaliaes das intervenes realizadas
em todo o pas no mbito do PAC.
Com esse objetivo, o processo de avaliao aqui proposto foi desenvolvido a
partir do esclarecimento da teoria, das intenes, que justificam e organizam uma
interveno de urbanizao de assentamentos precrios por meio da metodologia
do modelo lgico.
Utiliza-se como referncia para a construo da metodologia de avaliao
proposta um projeto hipottico completo, ou seja, considera-se uma interveno
hipottica que contemple e contrate todos os itens financiveis pelo governo
federal no mbito do PAC Urbanizao de Assentamentos Precrios. Esta seria
uma interveno de urbanizao completa.
Uma vez descrita e desenhada essa interveno de urbanizao completa, foram

associados a cada um de seus produtos e a cada um de seus resultados indicadores
padronizados e aplicveis de maneira similar a todas as intervenes que contam
com recursos do PAC, possibilitando valorar, avaliar, cada interveno a partir de
critrios similares.
No entanto, muitas das intervenes em execuo no pas so parciais no
que diz respeito contratao de produtos e previso de aes (itens financiveis).
Para estas intervenes parciais, valem os mesmos indicadores da interveno de
urbanizao completa, mas somente so avaliados os indicadores correspondentes
aos produtos e resultados efetivamente contratados.
O objetivo dessa padronizao avaliar o desempenho do programa federal
a partir da anlise do conjunto de avaliaes de diferentes intervenes.
Essa metodologia de avaliao joga luz sobre o desenho e a formulao do
programa de urbanizao de assentamentos precrios, fornecendo novos subsdios para o
aprimoramento de seu funcionamento e de sua capacidade de gerao de resultados.
Assim, para o gestor da poltica pblica em nvel nacional, mais que analisar
uma avaliao individual de uma nica interveno, interessa observar o que um
conjunto de avaliaes revela sobre o programa em si. Foi esta a constatao feita
pelos pesquisadores com a equipe do MCidades, e a partir dela orientou-se a
formulao da metodologia proposta.
Aes, estruturas, formas de organizao, pr-requisitos e inmeros outros
detalhes do programa em questo, alm das relaes de causalidade esperadas entre
as aes realizadas e os resultados obtidos, podem ser explicitados a partir do
processo de avaliao aqui detalhado, reunindo assim as informaes necessrias
para a tomada de deciso quanto ao aprimoramento da poltica pblica.
Por seu turno, as avaliaes, quando analisadas de maneira individual, ou
seja, nos locais onde foram realizadas, tambm trazem informaes de grande
importncia. Alm de ser instrumento de publicidade e controle social, podem
apontar fatores que devam ser corrigidos e aprimorados com o fim da interveno,
ou ainda, ajudar no trabalho de manter os resultados obtidos com a interveno
ao longo do tempo, conferindo, portanto, sustentabilidade interveno.
Por fim, a avaliao tambm traz um diagnstico para a construo futura de
agendas polticas em nvel local.
2.1 Produo da informao e publicidade

Para os gestores da poltica pblica, o interesse de realizao de um processo de
avaliao pode estar relacionado publicidade dos resultados das aes empreen-
didas pelo governo. A produo de informaes a partir de processos de avaliao,
com a sistematizao dos resultados alcanados por determinadas intervenes,

tambm interessante para subsidiar a atuao do gestor, na medida em que abre
a possibilidade de identificao de fatores de (in)sucesso das aes empreendidas.
Quando divulgados, os resultados das avaliaes de polticas pblicas ultra-
passam o interesse do gestor, podendo ser usados por outros atores envolvidos nas
diversas agendas sociais e polticas, subsidiando o debate tcnico e reforando a
transparncia das intervenes, como resposta s demandas da sociedade.
importante alertar que as metas definidas e associadas publicidade do relatrio
de avaliao esto estreitamente ligadas ao processo de avaliao, forma como so
produzidas e sistematizadas as informaes durante a interveno. Se este processo se d
de maneira restrita e restringida, dificilmente a avaliao ganhar grande publicidade.
Assim, importante assegurar a publicidade de todo o processo, no sentido de
permitir que a sociedade envolvida com as aes pblicas possa cobrar seu constante
aprimoramento, viabilizando o alcance do pblico-alvo pelas aes empreendidas,
e respeitando os interesses e as condies dos beneficirios e envolvidos.
Nesse sentido, fundamental que a equipe responsvel pela execuo da
interveno acompanhe as principais etapas do processo de avaliao. E, de maneira
semelhante, cabe equipe de avaliao criar mecanismos que incentivem este acom-
panhamento, minimizando inclusive o possvel conflito de interesse naturalmente
existente na divulgao de resultados de avaliaes.
2.1.1 Como implementar

A implementao ou execuo do processo de avaliao aqui proposto pode
ocorrer de maneira direta, pelo agente pblico responsvel pela execuo da
obra, de maneira indireta, com contratao de equipe tcnica especializada, ou
ainda, de maneira mista.
Buscando garantir a qualidade das avaliaes e um padro mnimo de compa-
rao entre diversas avaliaes, sugere-se que a execuo desta etapa da interveno
acontea considerando algumas sugestes e definies colocadas a seguir.
2.1.2 Equipe responsvel

Quanto qualificao e credibilidade do avaliador e/ou equipe, recomenda-se
primeiramente que as avaliaes sejam conduzidas por pessoas qualificadas em cada
um dos temas tratados na avaliao multidisciplinar: social, arquitetura e engenharia
etc. para estabelecer e manter a credibilidade do processo. A equipe responsvel pela
avaliao poder ser do quadro prprio da prefeitura ou do governo do estado, podendo
contar com o apoio pontual de profissionais admitidos ou mesmo de uma equipe
completa, contratada especialmente para o desenvolvimento da avaliao. Neste caso,

a contratao dever ser realizada separadamente da contratao dos bens e servios
compreendidos na interveno. Entende-se que a empresa executora da interveno,
includo o trabalho tcnico social, no deve ser a mesma responsvel pela avaliao.
importante destacar que toda avaliao , em certa medida, tendenciosa, pois
decises, como a escolha do objeto da avaliao, dos entrevistados, da metodologia
e da forma de coleta de dados, alm das prprias caractersticas do avaliador
sua qualificao profissional e tambm sua histria pessoal influenciam
invariavelmente os resultados de uma avaliao.
A preocupao com a tendenciosidade de uma avaliao ou, inversamente,
com a garantia de sua imparcialidade interessa tanto ao avaliador, que ter sua
reputao profissional analisada, quanto ao demandante da avaliao, que precisa
confiar na credibilidade dos resultados e descobertas apresentadas para investir
seus esforos financeiros e polticos no processo.
No caso da avaliao aqui proposta, que se baseia nos mesmos indicadores
e no questionrio de coleta de informaes para todas as intervenes, houve a
preocupao em limitar as possveis fontes de tendncias devido s diferenas entre
avaliadores locais. Dessa maneira se estaria garantido um mnimo de padronizao
que assegura a anlise conjunta de todas as avaliaes locais.
2.1.3 Prazos para contratao e execuo da avaliao

O processo de contratao da avaliao, quando no executada por quadro prprio
da prefeitura ou do governo do estado, dever ter incio at no mximo a concluso
das obras, viabilizando que a execuo da avaliao acontea durante o perodo de
realizao da fase do trabalho social ps-obra, nos termos da instruo normativa espe-
cfica que trata do trabalho social habitao e saneamento financiadas pelo MCidades.
A ltima fase do trabalho social inicia-se imediatamente aps a concluso das
obras/servios, a mudana dos beneficirios para a nova unidade habitacional ou a
concluso de melhoria habitacional, quando for o caso, e ter a durao de seis a doze
meses. Esta fase poder ser acrescida de at trs meses para realizao da avaliao.
2.1.4 Custos estimados da avaliao

Os recursos necessrios cobertura dos custos da avaliao podero ser oriundos,
total ou parcialmente, daqueles alocados nos programas de urbanizao de
assentamentos precrios, da contrapartida ou de ambos, em conformidade
com instrues especficas, devendo integrar obrigatoriamente a composio
do investimento das intervenes.
3 O MANUAL DE AVALIAO
3.1 Metodologia de avaliao de resultados

Conforme destacado na apresentao deste estudo, a metodologia de avaliao
dos resultados das intervenes de urbanizao de assentamentos precrios aqui
proposta utiliza o mtodo denominado modelo lgico. Proposta metodolgica para
avaliao de resultados, originalmente desenvolvida pelo Ipea (Cassiolato e
Gueresi, 2010) por solicitao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MP), que visa aperfeioar os programas que integram o Plano Plurianual (PPA),
esta metodologia foi adaptada a projetos, cumprindo o papel de explicitar a teoria
da interveno, ou seja, o objetivo lgico subjacente e no explcito que permite
organizar uma interveno em funo dos efetivos resultados alcanveis.
Esse um passo essencial na organizao dos trabalhos de avaliao, pois
identifica o que o projeto espera alcanar e como alcanar. Para tanto, uma
metodologia que articula uma explcita descrio das ideias, hipteses e expectativas
que constituem a estrutura do projeto, bem como do seu funcionamento esperado.
A construo de uma referncia prvia para a avaliao busca estabelecer
consensos para as expectativas dos diversos atores institucionais envolvidos.
Na medida em que pontos prioritrios e parmetros de julgamento so pactuados
anteriormente avaliao propriamente dita, minimiza-se o risco de divergncias
quanto ao desenho da avaliao, interpretao dos resultados e s recomendaes
de mudanas no programa a partir das avaliaes individuais dos projetos realizados.
Especificamente na proposta de metodologia de avaliao das intervenes
de urbanizao integral e integrada de assentamentos precrios, o modelo lgico
abrange todos os itens necessrios para a avaliao de resultados de cada um dos
projetos realizados em todo o pas com recursos geridos pelo MCidades. Trata-se,
portanto, de uma estrutura de avaliao que abrange a mais ampla gama de aes e
produtos, e seus respectivos resultados, que podem ou no fazer parte dos projetos
de interveno individualmente, em funo das especificidades locais.
A partir desse modelo lgico de uma interveno completa, e fazendo uso
de uma representao grfica que indica a forma de estruturao do projeto para
alcance dos resultados e que conecta itens financiveis a aes, produtos, resultados
intermedirios e resultados finais, deve-se em cada localidade selecionar apenas os
itens efetivamente financiados ou colocados em prtica na interveno, destacando
um grupo de aes, produtos e resultados subjacentes. Alm da representao
grfica da estruturao do projeto para alcance dos resultados, parte principal
da metodologia, destaca-se que o modelo lgico apresenta ainda os seguintes
componentes: as referncias bsicas do projeto, com os descritores da situao
inicial, o enunciado do problema, do objetivo geral e dos objetivos especficos,
a definio do pblico-alvo; e a identificao dos fatores relevantes de contexto.
3.2 Componentes do modelo lgico
3.2.1 As referncias bsicas do projeto

As referncias bsicas do projeto apresentam os descritores ou as evidncias que
conformam a situao inicial, antes do projeto, e o enunciado do problema central, alm
dos atributos que delimitam o campo de atuao do projeto: objetivos e pblico-alvo.
Trata-se de um mtodo para enunciar o problema uma situao indesejvel
que deve ser enfrentada por um projeto e elaborar sua explicao na perspectiva
dos gestores responsveis pela formulao do Programa de Urbanizao de
Assentamentos Precrios no governo federal.
Aps definir qual o problema a ser enfrentado por um projeto de interveno
em assentamentos precrios, o objetivo geral ir expressar a mudana que o
projeto se prope a alcanar, que consiste na superao do problema em um lapso
de tempo estabelecido.
O pblico-alvo refere-se ao conjunto de pessoas que o projeto visa atender,
informando tanto o critrio que o define quanto sua dimenso, se disponvel.
FIGURA 1
Referncias bsicas do projeto
Descritores da
Problema Objetivo geral
situao inicial
Objetivos
especficos
Pblico-alvo
Os descritores da situao inicial cumprem o papel de enumerar de forma clara

os fatos que mostram que o problema existe e tornam mais preciso o enunciado do
problema, para que este possa ser verificvel. Assim, os descritores servem para aferir
a mudana esperada com a interveno para enfrentar o problema. So relevantes
na construo posterior da avaliao do resultado final, sendo que, algumas vezes,
aparecem formulados de forma direta como indicadores. Assim, os descritores da
situao inicial devem ser apurados para o ano que antecede a implementao do
projeto ou o mais prximo possvel deste marco temporal, de forma a estabelecer
um marco que permita uma comparao com os resultados futuros.
O enunciado do problema e do objetivo geral, assim como a denominao

do projeto e a definio do pblico-alvo, no sofrero ajustes na avaliao de cada
projeto realizado; eles representam o problema dos assentamentos precrios hoje
no Brasil e a referncia de como mudar tal problema.
No entanto, os descritores da situao inicial devem ser levantados para
cada projeto de interveno especfico, e selecionados a partir do que melhor
evidencia, delimita e dimensiona o problema enfrentado pelo projeto realizado
para aquele local. Desta forma, os descritores apresentados mais frente, so uma
lista indicativa, de alternativas que podem ou no ser utilizadas em funo de
cada projeto especfico.
Os objetivos especficos tambm podem ser objeto de seleo pelos respon-
sveis pela avaliao de cada interveno, ou seja, pelos proponentes, visto que
cada projeto de urbanizao integral e integrada de assentamentos precrios
executado no pas pode assumir certos objetivos especficos em funo das
necessidades locais.
3.3 Estruturao do projeto para alcance dos resultados

A metodologia do modelo lgico utiliza uma representao grfica que mostra
como o projeto se estrutura visando ao alcance dos resultados. Busca-se a relao
entre aquilo que o projeto executa, ou seja, o contratado na figura 2, refere-se s
aes e aos produtos , e o resultado a que se prope, representado nesta estrutura
por um conjunto de resultados intermedirios e um resultado final, que podem
ter mltiplos indicadores.
Para apurao desses resultados, faz-se uso de indicadores que mensuram
tanto os produtos diretamente entregues populao indicadores de produto
quanto os resultados intermedirios indicadores de resultados intermedirios que
indicam as mudanas esperadas. O conjunto de vrias mudanas compe o resultado
final esperado.
As aes so os processos que, combinando os recursos adequados, produzem
bens e servios (produtos) com os quais se procura atacar as causas do problema,
aquelas sobre as quais se deve intervir.
A cada ao corresponde um produto, e um conjunto de produtos efetiva
mudanas nas causas do problema. Estas mudanas so indicadas pelos
resultados intermedirios.
O conjunto de resultados intermedirios, mudanas nas diversas causas do
problema, leva mudana na situao que origina o problema. Este o resultado
final esperado, que est diretamente relacionado ao objetivo do projeto.
FIGURA 2
Estruturao do projeto
Resultados
Aes Produtos intermedirios
Ao 1 Produto 1 Resultado intermedirio 1

Resultado
Ao 2 Produto 2 final
Ao n Produto n Resultado intermedirio n
Indicador de produto 1 Indicador de resultado 1
Indicador de produto 2
Indicador de produto n Indicador de resultado n

Indicadores de Indicadores de
produto resultado
Assim, o modelo lgico, apresentado de maneira grfica, tem uma coluna

de resultado final que traz um enunciado analtico ao final da avaliao e em
dilogo com o problema inicial, com os objetos traados pela interveno, e com
a situao atual.
H tambm a coluna de resultados intermedirios, com diversos enunciados,
evidenciando mudanas nas diversas causas do problema.
Ressalta-se que um resultado intermedirio pode ser consequncia de um
ou mais produtos; da mesma forma, um produto pode contribuir para mais de
um resultado intermedirio. Dependendo da complexidade do projeto, possvel
que alguns resultados intermedirios levem a outros, que por sua vez levaro ao
resultado final. O importante que, como apresentado adiante, os vnculos causais
estejam adequadamente representados no fluxograma, de forma que seja possvel
ver claramente a relao entre aquilo que o projeto deve produzir e o resultado a
que se prope.
O modelo lgico tambm explicita os impactos, que so efeitos associados
ao alcance do resultado final e que, muitas vezes, refletem mudanas nas conse-
quncias do problema. A experincia na utilizao do modelo lgico revelou que
os gestores justificam, em geral, seus projetos pelos impactos esperados, cujos
efeitos no podem ser somente atribudos ao projeto, apesar de poderem decorrer
diretamente do alcance do resultado final.
Embora os impactos sejam muito relevantes, o que importa deixar explcito
o compromisso de gestores e executores com o alcance do resultado final, e que
este seja algo factvel de ser mensurado e aferido em tempo oportuno.
3.4 Identificao de fatores relevantes de contexto

influncias do contexto sobre a implementao do projeto. Devem ser identifi-
cados os fatores relevantes que podem favorecer e os que podem comprometer o
desenvolvimento das aes e que esto fora da governabilidade dos responsveis
pela execuo do projeto. Este um dado importante da realidade, o qual ir
permitir conhecer a sustentabilidade das hipteses assumidas na sua estruturao
lgica para o alcance de resultados.
Os fatores de contexto destacados para a metodologia de avaliao dos resul-
tados das intervenes de urbanizao de assentamentos precrios, apresentados
mais adiante, foram formulados a partir da viso dos gestores do programa
no governo federal; ainda necessrio que os fatores de contexto locais sejam
apontados pelos responsveis pela avaliao de cada projeto.
3.5 Matriz de indicadores

Com a construo do modelo lgico, possvel definir indicadores apropriados
para aferir os resultados de uma interveno. O indicador uma construo
que possibilita a averiguao do sentido e da intensidade do movimento de uma
dada varivel ou conjunto de variveis relevante para o enfrentamento do
problema. Ou seja, possibilita observar as mudanas de uma dada realidade que
se pretende transformar.
Um indicador pode ser quantitativo ou numrico, normalmente baseado em
um processo de contagem ou qualitativo tambm conhecido como descritivo ,
mas sempre dotado de significado particular e utilizado para organizar e captar
as informaes relevantes dos elementos que compem o objeto da observao.
um recurso metodolgico que informa empiricamente sobre a evoluo do
aspecto observado.
Esto previstos e arrolados indicadores para todos os produtos e resultados
intermedirios. Os indicadores esto apresentados sob a forma de fichas, em sees
separadas para indicadores de produto e de resultados intermedirios. frente
de cada caderno de fichas, encontram-se consideraes gerais e comentrios
especficos aos indicadores, bem como uma lista com a correspondncia entre
cada produto/resultado e o(s) respectivo(s) indicador(es).
Os indicadores de produto so indicadores de desempenho simples:
relao entre o que foi previsto e executado nos projetos avaliados. Nesse
sentido, de extrema relevncia que seja definido com clareza qual o projeto
inicial a ser considerado na avaliao, o projeto que traz as metas para cada
um dos produtos.
Sabe-se que projetos so revistos em suas metas e que essa situao pode
ser mais frequente em projetos de urbanizao. Nestes casos, e para fins desta
metodologia de avaliao, permite-se que revises de execuo de produtos sejam
consideradas desde que se transformem em efetivas revises do projeto inicial e no apenas
revises de metas em funo de dificuldades oriundas da fragilidade das previses e
estudos que subsidiaram o projeto. Ou seja, o projeto a ser considerado para fins
de seleo de aes, produtos e resultados, e, consequentemente, de indicadores e,
sobretudo, para a definio das metas, deve ser aquele contratado, atualizado por
suas revises que incluam, excluam ou redefinam aes e produtos, sendo vedadas
as alteraes de metas simples.
Em suma, entende-se que o projeto contratado faa parte da interveno
e este deve, em conjunto com a execuo das aes, ser avaliado com base nas
transformaes da realidade ou do problema especfico.
A partir das transformaes diretas relacionadas execuo de aes, decorrem
transformaes de carter mais amplo, associadas assimilao que a sociedade faz
das intervenes. Estas transformaes so captadas por meio dos indicadores de
resultados intermedirios, todos eles relacionados com ao menos um produto e, em
diversos casos, com uma gama de produtos que visam, em conjunto, transformar
uma realidade complexa.
O resultado final decorre desses produtos e dos resultados intermedirios
sem, entretanto, ser o simples resultado da somatria de uns ou outros. Resultados
intermedirios e produtos em conjunto, de forma sistmica e cotidianamente
assimilados e transformados pela sociedade, resultam em transformaes socioespaciais
complexas e profundas que, de maneira geral, acontecem no mdio e longo prazos,
e sero identificadas por meio do resultado final.
O resultado final proposto nessa metodologia de avaliao consiste na expresso
grfica do conjunto de resultados intermedirios acrescida da avaliao analtica
da transformao do problema inicial em dois nveis: um primeiro nvel genrico
traz a anlise do problema como traduzido no modelo lgico aqui apresentado
problema geral que justifica uma interveno completa. E, em um segundo nvel,
deve-se discorrer sobre os problemas especficos que justificaram a interveno.
4 O MODELO LGICO DE UMA INTERVENO COMPLETA DE URBANIZAO

DE ASSENTAMENTOS PRECRIOS
4.1 O problema
Ao longo da histria do planejamento das cidades no Brasil, um fato marcante foi
sua incapacidade em ofertar terra para a construo de moradia adequada para a
populao de baixa renda, mesmo que realizada por autoconstruo pelas famlias.
Em muitas cidades que reservaram reas para construo de habitao de

interesse social, o que ocorreu foi o estabelecimento de espaos que constituem uma
parte insignificante do territrio da cidade. Com isso, do ponto de vista do perfil
da pirmide de oferta de terra e de renda, observa-se uma situao invertida: um
pedao muito pequeno do territrio para uma base muito grande de famlias pobres.
importante enfatizar que essa lgica de planejamento das cidades
incompatvel e, sobretudo, desconsidera a situao da populao de baixa renda,
particularmente nas grandes cidades, o que faz com que muitos assumam solues
individuais, por meio de autoconstruo, em territrios ambientalmente frgeis,
irregulares do ponto de vista fundirio e urbanstico, e inadequados para a moradia.
Outro forte determinante de problemas nos assentamentos precrios a
ausncia do Estado, representada pela sua omisso na oferta de polticas de segurana
pblica, de servios sociais bsicos e equipamentos pblicos. Em consequncia desta
ausncia do Estado, so constitudos ambientes onde a populao est mais exposta a
situaes de risco e violncia, reforando a vulnerabilidade social de muitas famlias.
Sem a presena do Estado, deve tambm ser destacada outra dimenso relacio-
nada vulnerabilidade econmica dessas famlias. Elas se encontram submetidas ao
controle da oferta de certos servios e produtos por agentes econmicos que agem
tendo como base o poder paralelo ao poder do Estado.
Essa explorao da pobreza cria perversidades econmicas, por exemplo,
a explorao excessiva pelo mercado informal de aluguel e de terras, ainda mais
intensa que o que ocorre no mercado formal. Alm desta precarizao das relaes
econmicas, a informalidade destes espaos gera uma deseconomia para o Estado,
na medida em que no so arrecadados impostos e taxas dos moradores.
Nesse contexto adverso, o problema comum a todos os assentamentos precrios
pode ser enunciado como: territrio segregado, caracterizado pelas dificuldades de
acesso a servios, oportunidades e equipamentos essenciais, com populao em moradias
inadequadas e exposta a riscos sociais e ambientais.
No sendo possvel reverter causas histricas do problema associadas ao
planejamento inadequado das cidades, mas podendo mudar vrias das causas
relacionadas ausncia do Estado, as intervenes em curso tm como foco de ao
a alterao das seguintes situaes relacionadas com os assentamentos precrios:
habitao precria e insalubre;
ausncia ou escassa oferta de servios e equipamentos pblicos essenciais
sade, saneamento, educao, cultura e lazer, segurana pblica,
assistncia social, iluminao pblica etc.;
condies precrias de acesso e mobilidade;
riscos de deslizamentos de encostas e de inundaes;

insegurana da posse da moradia; e
irregularidade fundiria e urbanstica.
A premissa adotada para os projetos de interveno urbana, que visam
mudana nas condies de vida das famlias residentes em assentamentos
precrios, de uma interveno completa que reestruture o espao urbano tpico
destes assentamentos, dotando-o de caractersticas que o aproximem de outras
pores formais do territrio urbano. Alm de transformaes nas caractersticas
fsicas, consubstanciadas em infraestruturas e servios, igualmente um desafio
o fortalecimento do tecido econmico, social e comunitrio das famlias residentes dos
assentamentos precrios.
FIGURA 3
Referncias bsicas da interveno
Problema Projeto Objetivo geral
Integrar o territrio cidade,
Nome da rea de interveno:
requalificando a rea com a
territrio segregado, caracterizado
Urbanizao oferta de infraestruturas,
pelas dificuldades de acesso a
integral e integrada servios e equipamentos
servios, oportunidades e equipa-
de assentamento essenciais, melhorando as
mentos essenciais, com populao
precrio. condies de moradia, acesso
em moradias inadequadas e exposta
e mobilidade, e fortalecendo
a riscos sociais e ambientais.
o tecido social e comunitrio.
Melhorar as condies de habitabilidade.
Promover a regularizao fundiria, criando condies para o exerccio do direito real sobre o imvel.
Reduzir ou mitigar as situaes de exposio a riscos ambientais.
Criar condies para que as famlias se apropriem dos bens e servios trazidos pela interveno.
Criar condies institucionais para assegurar a manuteno das intervenes.
Informar a populao acerca de seus direitos.
Estimular a organizao e o desenvolvimento comunitrios.
Criar mecanismos de acesso a novas oportunidades (trabalho, educao, cultura etc.) para reduzir as
situaes de exposio a riscos sociais.
Pblico-alvo
versus famlias residentes
na rea de interveno
4.2 Estruturao do projeto para alcance dos resultados impactos

conservao e melhoria das unidades habitacionais pelos moradores;
valorizao imobiliria;
aumento dos gastos com pagamento de servios pblicos no oramento
familiar;
titulao dos imveis;

melhoria da qualidade da gua em rios, lagos e mar;
diminuio de casos de doenas evitveis;
desenvolvimento de novas atividades econmicas;
gerao de emprego e renda;
surgimento de novas lideranas e organizaes;
reduo do risco social;
garantia do exerccio dos direitos mediante inscrio em polticas sociais;
ampliao da mobilidade social; e
mudana do estigma associado ao territrio.
4.2.1 Fatores relevantes do contexto de implementao dos projetos

O contexto local de implementao do projeto ter de ser apontado e destacado
no relatrio de avaliao, em virtude de sua influncia nos resultados esperados
da interveno. Alguns dos fatores sero favorveis implementao do projeto,
mas outros podero comprometer o alcance de resultados.
A seguir sero apresentados alguns fatores, identificados a partir do contexto
do governo federal, que podem favorecer e outros que podem comprometer a
implementao do projeto. Estes fatores, em tese, influenciam o conjunto das
obras, uma vez que influenciam o programa. O peso de cada um deles pode ser
relativizado no relatrio final de cada interveno.
O fundamental, entretanto, que seja realizado pela equipe de avaliadores
o exerccio em compreend-los e, a partir destes, definir quais so os fatores
de contexto especficos interveno, aqueles que foram de alguma maneira
determinantes na execuo do projeto.
Favorvel
1) Urbanizao de assentamentos precrios como poltica nacional: deciso
poltica de realizar e assegurar investimentos e recursos da Unio para
realizao das obras e disponibilidade de recursos para elaborao
de projetos.
2) Aperfeioamento contnuo das regras e diretrizes do MCidades em relao
aos projetos; reprogramaes avaliadas a partir de critrios tcnicos.
3) Aumento dos quadros tcnicos e aproximao das equipes de engenharia
do MCidades aos locais de execuo.
4) Legislao que facilita a execuo de recursos do PAC e regras de execuo

favorveis e com possibilidades de adaptao.
5) Marco jurdico regulatrio favorvel interveno em reas informais
reconhecimento do direito de moradia em assentamentos informais.
6) Adeso total de municpios e estados.
7) Aceitao de tecnologias de interveno fsica em favelas, por parte
das concessionrias.
8) Apoio operacional da Caixa.
9) Aprendizado com experincias e prticas anteriores, principalmente
ligadas a organismos internacionais.
10) Investimentos, ainda que insuficientes, em capacitao e planejamento.
11) Garantia de recursos destinados ao trabalho tcnico social (TTS) entre
os itens financiveis dos contratos.
Desfavorvel
1) Insuficiente capacidade administrativa e institucional dos proponentes:
falta de planejamento quanto s intervenes no conjunto de favelas e de
conhecimento da realidade das reas de interveno quanto preca-
riedade, por exemplo; problemas de concepo do projeto, levando at
descontinuidade das obras; desconhecimento dos normativos; falta de
conscincia do prprio papel na urbanizao e proviso habitacional.
2) Ingerncia poltica sobre decises tcnicas no nvel local.
3) Falta de aes e linhas de financiamento de desenvolvimento institucional
dos municpios por parte do governo federal.
4) Estrutura muito reduzida do MCidades nas reas social e ambiental.
5) Insegurana de obteno do financiamento municpio no inicia o
planejamento e o projeto se no tem certeza de que receber recursos.
6) Dificuldade de compreenso e viabilizao do princpio de integrao
das intervenes: falta de parcerias e baixa capacidade das equipes para
propor/executar projetos integrados.
7) Inexistncia de fluxo contnuo de diagnstico e planejamento que
permita aos proponentes elaborar projetos participativos adequados
ao tempo poltico; dificuldades para garantir a participao popular
na elaborao do projeto.
8) Processos de licenciamento ambiental que nem sempre aceitam padres

mais flexveis em favelas.
9) Desenvolvimento insuficiente de tecnologias sociais para intervenes
de urbanizao.
10) Formao acadmica social e projetos inadequada e inespecfica
para tais intervenes.
11) Dificuldades quanto capacidade, agilidade de anlise, ao acompanhamento
e ao auxlio nas solues, por parte da Caixa. Falta de regulao/fiscalizao
das regras competncia do agente financeiro.
12) Ausncia de sistema de precificao de bens e servios adequados s
especificidades das favelas custos adicionais devidos s dificuldades de
acesso, canteiros de obras dispersos etc.
13) Ausncia de definio e implementao de cadeias de responsabilidades
projetos mal elaborados cujos autores no so responsabilizados;
execuo realizada revelia de projetos; projetos que no consideram o
planejamento etc.
14) Presena de organizaes criminosas, desfavorecendo tanto a implantao
da interveno quanto o relacionamento com a comunidade.
FIGURA 4
Estruturao do projeto para alcance dos resultados
Aes Produtos Resultados intermedirios Resultado final
Soluo provisria de
Benefcios de aluguel
moradia por meio do
social concedidos
benefcio de aluguel social
Disponibilizao de
Unidades habitacionais Melhoria das condies
unidades habitacionais
disponibilizadas habitacionais
novas ou requalificadas
Adequao Unidades habitacionais

habitacional readequadas Territrio integrado cidade, com
melhores condies socioambientais
Abertura de espaos pblicos e populao vivendo em moradias
adequadas, com acesso a servios e
Instruo do processo de equipamentos essenciais
regularizao fundiria Licenciamento do projeto
Regularizao urbanstica
Instruo do processo de urbanstico, de parcelamento
do territrio
regularizao fundiria ou de regularizao fundiria
em favor das famlias
Encaminhamento dos
processos de regularizao Domiclios com processos
fundiria em favor das famlias de regularizao fundiria Perspectiva de segurana
instrudos e encaminhados jurdica da posse
Titulao s famlias em favor das famlias
Registro dos ttulos

Segurana jurdica da
Ttulos registrados
Regularizao posse/propriedade
cartorial plena
Resultados
Aes Produtos intermedirios Resultado final
Implantao ou Sistema de abastecimento

melhoramento de sistema de gua implantado ou
de abastecimento de gua melhorado
Implantao ou ampliao Rede de coleta de
da rede de coleta de esgotamento sanitrio
esgotamento sanitrio implantada ou ampliada Melhoria e expanso
Implantao ou Rede de energia dos servios pblicos
melhoramento de rede eltrica implantada
de energia eltrica ou melhorada Territrio integrado
cidade, com melhores
Implantao ou Rede de iluminao condies socioambientais
melhoramento de rede pblica implantada e populao vivendo em
de iluminao pblica ou melhorada moradias adequadas, com
acesso a servios e
Vias carroveis
equipamentos essenciais
implantadas ou
Realizao de obras virias melhoradas
carroveis e ciclveis Vias ciclveis
Melhoria do acesso
implantadas
e da mobilidade
ou melhoradas
Vias para pedestres Minimizao
Realizao de obras
implantadas ou das condies e
virias para pedestre
melhoradas fatores de risco
Resultados
Implantao ou melhoramento Sistema de drenagem e

do sistema de drenagem e manejo de guas pluviais
manejo de guas pluviais implantado ou melhorado Minimizao
das condies e
Minimizao de Riscos geotcnicos fatores de risco
riscos geotcnicos minimizados
Abertura de
espaos pblicos
Indenizao de Indenizaes de
benfeitorias benfeitorias pagas Territrio integrado
Regularizao cidade, com melhores
urbanstica condies socioambientais
do territrio e populao vivendo em
Recomposio e moradias adequadas, com
reas verdes acesso a servios e a
requalificao
implantadas equipamentos essenciais
ambiental
Implantao de Equipamentos para Melhoria e
equipamentos para coleta de resduos conservao da
coleta de resduos slidos slidos implantados rea de interveno
Educao Moradores
ambiental participantes
Educao Moradores
patrimonial participantes
Melhoria do
Implantao de parques Parques e/ou reas acesso a servios
ou reas pblicas pblicas implantados e equipamentos
pblicos
Implantao de Equipamentos pblicos e
equipamentos pblicos comunitrios implantados
e comunitrios e em funcionamento
Resultados
Moradores participantes
de aes de mobilizao
Mobilizao comunitria
comunitria
Organizaes Melhoria das condies
da sociedade para participao e
civil constitudas exerccio da cidadania
Organizao Lideranas participando

comunitria em processos de gesto
comunitria
Inscrio das famlias Famlias inscritas no

em polticas sociais Cadnico encaminhadas
por meio do Cadnico para programas sociais Territrio integrado
cidade, com melhores
Transformao condies socioambientais
Capacitao pessoal Moradores das condies e populao vivendo em
e profissional capacitados socioprodutivas moradias adequadas, com
acesso a servios e
equipamentos essenciais
Insero Moradores empregados
profissional e/ou remunerados
Atendimento
Moradores reassentados
especfico aos casos
atendidos
de reassentamento Minimizao
dos impactos
Ampliao do Atividades de ampliao da interveno
conhecimento do conhecimento sobre
sobre a obra a obra realizadas
4.3 Lista de indicadores de produto: organizadas por resultados

intermedirios (RIs)
RI 1 Melhoria das condies habitacionais
1) Taxa de concesso de benefcios de aluguel social
2) Taxa de unidades habitacionais disponibilizadas
3) Taxa de realizao de adequao habitacional
RI 2 Regularizao urbanstica do territrio
4) Taxa de realizao de licenciamento urbanstico
RI 3 Perspectiva de segurana jurdica da posse
5) Taxa de processos de regularizao fundiria instrudos e encaminhados
em favor das famlias
RI 4 Segurana jurdica da posse/propriedade
6) Taxa de ttulos registrados
RI 5 Melhoria e expanso dos servios pblicos

7) Taxa de realizao de ligaes domiciliares rede de abastecimento
de gua
8) Taxa de realizao de solues domiciliares adequadas de destinao
do esgotamento sanitrio
9) Taxa de realizao de ligaes domiciliares rede de energia eltrica
10) Taxa de realizao de iluminao em vias pblicas
RI 6 Melhoria do acesso e da mobilidade
11) Taxa de realizao de vias carroveis
12) Taxa de realizao de vias ciclveis
13) Taxa de realizao de vias para pedestres
RI 7 Minimizao das condies e fatores de risco
14) Taxa de realizao de rede de drenagem
15) Taxa de realizao de obras de minimizao de riscos geotcnicos
RI 8 Abertura de espaos pblicos
16) Taxa de indenizao de benfeitorias
RI 9 Melhoria e conservao da rea de interveno
17) Taxa de implantao de equipamentos para coleta de resduos slidos
18) Taxa de implantao de reas verdes
19) Taxa de participao dos moradores em aes de educao ambiental
RI 10 Melhoria do acesso a servios e equipamentos pblicos
20) Taxa de participao dos moradores em aes de educao patrimonial
21) Taxa de implantao de parques e/ou reas pblicas equipados
22) Taxa de implantao e funcionamento de equipamentos pblicos
e comunitrios
RI 11 Melhoria das condies para participao e exerccio da cidadania
23) Taxa de participao dos moradores nas aes de mobilizao
comunitria
24) Taxa de constituio de organizaes da sociedade civil
25) Taxa de participao de lderes em processos de gesto comunitria
RI 12 Transformao das condies socioprodutivas

26) Taxa de realizao de inscries de famlias em polticas sociais
por meio do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico)
27) Taxa de moradores capacitados pessoal e profissionalmente
28) Taxa de moradores inseridos profissionalmente
RI 13 Minimizao dos impactos da interveno
29) Taxa de realizao de atendimento aos moradores reassentados
30) Taxa de realizao de atividades de ampliao do conhecimento
sobre a obra
4.4 Lista de indicadores de resultado intermedirio: organizados por RIs

RI 1 Melhoria das condies habitacionais
1) Taxa de domiclios com banheiro de uso exclusivo
2) Taxa de domiclios sem adensamento excessivo
3) Taxa de satisfao quanto s condies fsicas dos domiclios
4) Grau de efetividade das aes de adequao das condies fsicas
dos domiclios
RI 2 Resultado intermedirio: regularizao urbanstica do territrio
5) Taxa de execuo do projeto urbanstico, de parcelamento ou de
regularizao fundiria
RI 3 Perspectiva de segurana jurdica da posse
6) Taxa de percepo da segurana da posse em funo do processo
de regularizao fundiria realizado na rea
7) Grau de efetividade do processo de regularizao fundiria
realizado na rea
RI 4 Segurana jurdica da posse/propriedade
8) Taxa de percepo da segurana da posse em funo do processo
de regularizao fundiria concludo na rea
9) Grau de efetividade do processo de regularizao fundiria
concludo na rea
RI 5 Melhoria e expanso dos servios pblicos

10) Taxa de adequao do servio de abastecimento de gua
11) Grau de efetividade do servio de abastecimento de gua
12) Taxa de destinao adequada do esgoto sanitrio
13) Taxa de satisfao quanto ao servio de esgotamento sanitrio
14) Grau de efetividade do servio de esgotamento sanitrio em funo
de destinao adequada
15) Grau de efetividade do servio de esgotamento sanitrio em funo
de ausncia de esgoto no espao pblico
16) Taxa de satisfao com o servio de energia eltrica domiciliar
17) Grau de efetividade do servio de energia eltrica domiciliar
18) Taxa de satisfao com o servio de iluminao pblica
19) Grau de efetividade do servio de iluminao pblica
RI 6 Melhoria do acesso e da mobilidade
20) Taxa de conexo dos acessos pavimentados da rea de interveno
ao sistema virio principal
21) Taxa de satisfao quanto facilidade de deslocamento
22) Grau de efetividade das aes de melhoria do acesso e da mobilidade
RI 7 Minimizao das condies e dos fatores de risco
23) Taxa de percepo da minimizao das condies e dos fatores
de risco
24) Taxa de reas de risco mantidas sem reocupao aps reassentamento
RI 8 Abertura de espaos pblicos
25) Taxa de rea aberta com manuteno de usos pblicos
RI 9 Melhoria e conservao da rea de interveno
26) Taxa de destinao adequada do lixo
27) Taxa de satisfao quanto destinao adequada do lixo
28) Grau de efetividade das aes relacionadas aos resduos slidos em
funo da destinao dada pelos moradores
29) Grau de efetividade das aes relacionadas aos resduos slidos em
funo da ausncia no espao pblico
30) Taxa de percepo de aplicao prtica dos cursos e das atividades
manuteno/conservao das reas pblicas
31) Grau de efetividade dos cursos e das atividades voltados manuteno

e conservao das reas pblicas
32) Taxa de percepo de aplicao prtica das atividades manuteno
e conservao das reas comuns dos conjuntos habitacionais
33) Grau de efetividade das atividades manuteno e conservao das
reas comuns dos conjuntos habitacionais
RI 10 Melhoria do acesso a servios e equipamentos pblicos
34) Taxa de equipamentos pblicos implantados com manuteno
de usos pblicos
35) Taxa de percepo de melhoria do acesso a servios e equipamentos
pblicos
36) Grau de efetividade das aes de melhoria do acesso a servios e
equipamentos pblicos
37) Taxa de percepo quanto ao bom funcionamento de servios e
equipamentos pblicos
38) Grau de efetividade dos servios e equipamentos pblicos
implantados
RI 11 Melhoria das condies para participao e exerccio da cidadania
39) Taxa de satisfao quanto representao da comunidade frente
ao poder pblico
40) Taxa de participao dos moradores nas discusses sobre
a interveno
41) Taxa de percepo das melhorias relacionadas a atividades de
mobilizao e organizao comunitria
42) Grau de efetividade dos cursos e das atividades de mobilizao e
organizao comunitria
RI 12 Transformao das condies socioprodutivas
43) Taxa de percepo de melhorias relacionadas aos cursos e s
atividades de capacitao pessoal e profissional
44) Grau de efetividade dos cursos e das atividades de capacitao
pessoal e profissional
45) Taxa de percepo de melhorias relacionadas s aes de insero
profissional
46) Grau de efetividade das aes de insero profissional
47) Taxa de percepo de melhorias relacionadas incluso na rede
de proteo social
48) Grau de efetividade das aes de incluso na rede de proteo social

RI 13 Minimizao dos impactos da interveno
49) Taxa de percepo de minimizao dos impactos da interveno
50) Grau de efetividade das aes de minimizao dos impactos
da interveno
4.5 Indicador de resultado final

O resultado final de uma interveno expresso analiticamente considerando:
i) a expresso grfica do conjunto de resultados intermedirios; ii) a expresso
do problema de uma interveno completa, ou seja, o problema identificado
pelo programa comum a todas intervenes; e iii) a formulao do
problema especfico.
5 APLICAO PASSO A PASSO: FAZENDO SUA MATRIZ E SELECIONANDO

SEUS INDICADORES
5.1 Quanto ao componente referncias bsicas do projeto do modelo lgico
5.1.1 Passo 1: descritores da situao inicial

Aps a contratao e durante a finalizao do projeto de execuo, deve-se iniciar
o processo de avaliao. O momento e a situao imediatamente anterior ao incio
da execuo da interveno o ideal para que sejam levantadas as informaes
referentes aos descritores da situao inicial.
Os descritores apresentados foram selecionados a partir do que melhor
evidencia, delimita e dimensiona o problema enfrentado pelo projeto de uma
interveno completa.
Esses descritores selecionados em conformidade com a particularidade de cada
projeto, e medidos no incio da interveno, devero ser novamente medidos e
utilizados ao final da interveno, servindo como subsdio para a anlise do resultado
final da interveno.
5.1.2 Passo 2: objetivos especficos pblico-alvo e meta

Os objetivos especficos tambm devem ser selecionados em funo das particularidades
locais, identificadas quando da elaborao do projeto especfico.
O pblico-alvo no se altera, devendo apenas ser preenchido o seu valor, ou
seja, a meta da interveno.
O problema e o objetivo geral so invariveis e valem para o programa e para

cada uma das intervenes.
5.2 Quanto ao componente estruturao do projeto para alcance dos resultados

do modelo lgico
5.2.1 Passo 3: seleo de aes produtos, resultados intermedirios e impactos

Aps a definio do projeto a ser executado, e antes do final da interveno e
consequente incio da medio dos indicadores pela avaliao, deve-se selecionar
no fluxograma que representa uma interveno completa as aes, os produtos,
os resultados intermedirios e os impactos.
O resultado dessa seleo a expresso grfica do projeto da interveno
especfica a ser avaliada e constitui item do relatrio final. Alm disso, esta
expresso grfica pode ser utilizada em diversos momentos e atividades da
interveno, inclusive em oficinas com a populao e em apresentaes diversas
do projeto.
A seleo deve ser feita a partir da lista exaustiva das possveis aes e seus
respectivos produtos de uma interveno completa de urbanizao de assentamentos
precrios presente no modelo lgico.
Deve-se selecionar as aes/os produtos previstos e contratados no projeto de
interveno que ser avaliado, sejam eles com recursos do PAC, contrapartidas ou
por meio de parcerias ou outros mecanismos que assegurem a execuo, ou seja,
todas as aes que integram a composio do investimento total.
Para cada ao selecionada, est relacionado um produto com seu respectivo
indicador, que dever ser medido. Destaca-se que nem todos os indicadores de
produto sero medidos para uma interveno especfica, mas apenas aqueles que
esto relacionados s aes previstas e contratadas no projeto.
s aes e aos produtos selecionados, esto relacionados um ou mais resultados
intermedirios flechas indicam a relao entre produtos e resultados.
O resultado intermedirio que se relaciona ao prevista no projeto de
interveno deve ser medido pelo(s) seu(s) respectivo(s) indicador(es). Da mesma
forma que os indicadores de produto, destaca-se que nem todos os indicadores
de resultado intermedirio sero medidos para uma interveno especfica, mas
apenas aqueles que esto relacionados s aes executadas previstas no projeto e
executadas conforme os indicadores de produto apontam.
Destaca-se ainda que se apenas uma ao foi executada, em um conjunto de
diversas aes que levam a um mesmo resultado intermedirio, o(s) indicador(es)
de resultado intermedirio deve(m) ser medido(s) mesmo assim. A anlise que

corresponde ao resultado final deve ser realizada em todos os casos.
Os impactos podem ser objeto de seleo pelos responsveis pela avaliao
de cada interveno. No entanto, eles no sero medidos para fins deste relatrio,
ficando a cargo de cada interveno a elaborao de indicadores, a medio e o
uso destas informaes.
Aps a identificao dos produtos e resultados intermedirios, deve-se buscar
e separar para uso posterior as fichas explicativas de cada um dos indicadores
relacionados estas fichas acompanham o manual de avaliao que dever ser
publicado pelo MCidades. A seleo dos indicadores dos resultados intermedirios
implica tambm a seleo de perguntas no questionrio de avaliao, conforme
se ver mais adiante.
5.3 Quanto ao componente fatores de contexto do modelo lgico
5.3.1 Passo 4: identificao dos fatores do contexto local

Na fase final da execuo da interveno, e como passo primeiro da efetiva avaliao,
deve ser realizada uma anlise minuciosa dos fatores de contexto que tenham ocorrido
previamente ou durante a execuo do projeto, ou tenham alta probabilidade de
ocorrer at o final do perodo de avaliao.
O levantamento desses fatores de contexto pode ser realizado por meio
de entrevistas no estruturadas com os gerentes e encarregados de todas as reas da
interveno, com os coordenadores e o responsvel pela execuo da interveno,
bem como com os responsveis pela interveno no rgo pblico executor.
Esses novos fatores devem se somar aos identificados como gerais. O conjunto
de fatores de contexto deve subsidiar as anlises da avaliao, inclusive a avaliao
que se desdobra na expresso do resultado final.
5.4 Coletando os dados
5.4.1 Passo 5: a execuo da avaliao

Realizadas as etapas anteriores, espera-se que a equipe de avaliao tenha em mos
de forma sistematizada a seguir descritos.
1) Uma representao grfica e sistematizada com as referncias bsicas do
projeto: lista dos descritores da situao inicial com seus respectivos valores,
problema, objetivo geral, objetivos especficos, pblico-alvo e meta.
2) Uma representao grfica em formato de rvore com as aes, os produtos,
os resultados selecionados, o resultado final e os impactos selecionados.
3) O conjunto de fichas de indicadores de produto e de resultado intermedirio

que efetivamente devero ser medidos resultado da seleo.
Como mencionado anteriormente, nem todos os indicadores previstos
neste normativo devem necessariamente ser medidos, mas apenas aqueles que
esto relacionados s aes previstas e executadas em cada projeto especfico de
interveno de urbanizao de assentamentos precrios.
A partir da relao de indicadores que devem ser medidos, a equipe responsvel
pela avaliao deve analisar atentamente a ficha que corresponde a cada indicador
(anexo 7.4 do manual de avaliao) e contm as informaes necessrias sua
medio. Nesta etapa do processo, deve-se atentar para as informaes contidas no
campo denominado fonte de informao de cada ficha de indicador.
5.4.2 Passo 6: coleta de dados

Os dados a serem coletados, como indicado nas fichas de cada um dos indicadores,
dividem-se entre informaes obtidas por meio da aplicao de questionrio geral
(anexo 7.2 do manual de avaliao), informaes relativas execuo em si das
obras e a medio, na fase final, dos descritores da situao inicial. Na fase de
coleta de dados, necessrio seguir as diretrizes gerais.
1) Adoo, quando necessrio, de medidas e aes para mobilizao e
cooperao dos diversos grupos de interesse na avaliao.
2) Garantia do respeito e da proteo dos direitos e do bem-estar dos
indivduos envolvidos. Assim, na aplicao de questionrio aos moradores,
estes devero ser informados dos objetivos da avaliao e cientificados
de que as informaes so annimas e no sero identificadas.
3) Descrio detalhada das fontes de informaes utilizadas, para que sejam
confiveis. Se no for possvel obter alguma informao utilizando-se a fonte
indicada na ficha do indicador, informar qual a fonte alternativa utilizada.
4) Descrio detalhada dos procedimentos de coleta de informao para
assegurar a validade da interpretao e que as informaes sejam fidedignas
para o uso que se faz delas; as informaes devem ainda ser sistematicamente
revistas, corrigindo-se os eventuais erros.
Para efeito explicativo deste manual de avaliao, a aplicao do questionrio
constitui um passo parte que ser descrito no item 5.4.3. Deve-se atentar para
o conjunto de anexos referentes a esta etapa: o questionrio geral, a metodologia
do clculo da amostra e o manual do entrevistador.
5.4.3 Passo 7: aplicao do questionrio

O manual de avaliao acompanhado de um anexo 7.2 que apresenta um
questionrio que servir de fonte de informaes para vrios indicadores de
resultados intermedirios. Desta forma, e seguindo a lgica aplicada na seleo
de aes, produtos e resultados, deve-se verificar, a partir da lista de indicadores de
resultados intermedirios de cada uma das intervenes especficas, quais so as
questes do questionrio que devem ser efetivamente aplicadas.3
Sendo assim, o questionrio apenas ser aplicado em sua totalidade naquelas
intervenes que tiveram todas as aes e os produtos, ou itens financiveis,
efetivamente contratados.
A seleo das questes a serem aplicadas a primeira etapa a ser realizada
ainda na preparao do questionrio que ser ocorrer em campo.
Nas fichas e na lista dos indicadores de resultados intermedirios, esto
elencadas as questes do questionrio que servem para a definio de cada um
dos indicadores.
Aps preparar o questionrio que ser aplicado, deve-se calcular a amostra
representativa e fazer a seleo dos entrevistadores, conforme descrio na subseo 5.5.
5.5 Metodologia da amostra e seleo dos entrevistados

Para aplicar o questionrio junto aos moradores da rea de interveno, a seleo
dos entrevistados deve ser feita por amostragem probabilstica, para permitir a
expanso dos resultados (inferncias) para a populao, com uma margem de erro
de 5%, a um nvel de confiana de 95%.
A amostra ser representativa de cada rea de interveno, e deve ser
determinada a partir do sorteio dos domiclios por meio de uma amostragem
sistemtica, com menor custo operacional e estimativas mais eficientes no
caso de pesquisas domiciliares, em comparao com a amostragem aleatria
simples. No necessrio estratificar a populao para a seleo da amostra.
O sorteio sistemtico dos domiclios de cada orientao deve seguir as orientaes
aqui mencionadas.
A seleo dos domiclios ser feita em uma etapa, por meio de amostragem
sistemtica, dado que os domiclios da populao-alvo estaro ordenados por ordem
de endereo. A amostragem sistemtica feita por meio de pulos iguais, ou seja,
seleciona-se aleatoriamente o primeiro domiclio a ser pesquisado, e em seguida
entrevista-se os domiclios seguintes pulando de k em k domiclios. Primeiramente,
necessrio calcular o tamanho do pulo, que obtido dividindo-se o nmero total
3. Ver lista de indicadores de resultados intermedirios.

de domiclios da rea de interveno pelo tamanho da amostra de domiclios que

vo ser pesquisados, determinados de acordo com as orientaes a seguir , pela
frmula K=N/n.
Definido k, entre os primeiros k domiclios, sorteia-se aleatoriamente quem
vai ser o primeiro domiclio pesquisado. O segundo domiclio vai ser aquele
que tiver posicionado k domiclios depois do primeiro pesquisado, e assim por
diante. Por exemplo, se na rea de interveno h novecentos domiclios, e o
clculo da amostra indica a necessidade de entrevistar trezentos domiclios,
ento k = 900/300 = 3. Desta forma, entre os trs primeiros domiclios, sorteia-se
qual vai ser o primeiro a ser pesquisado. A partir do primeiro pesquisado,
pula-se de trs em trs domiclios para pesquisar os demais, at completar o
tamanho de amostra n.
Pode-se fazer uma fase de testes para verificar se h dificuldades em encontrar
os entrevistados no domiclio, ao fim do dia ou nos fins de semana. Deve-se
retornar ao domiclio em que no for encontrado ningum duas ou trs vezes em
horrios e dias diferentes; pode-se tambm optar por substituir o domiclio em
que no h ningum pelo imediatamente a seguir, mantendo assim completo o
tamanho final da amostra.
O tamanho da amostra de cada rea de interveno deve ser calculado de
acordo com o conhecimento do nmero total de domiclios na rea de interveno,
conforme a frmula a seguir ou com o apoio de tabela excel (anexo 7.1 do manual
de avaliao). Nmero de domiclios conhecido, denominado N:
n = N*(varincia ao quadrado)/((N-1)*(margem de erro ao quadrado)/(valor da
distribuio de probabilidade, com certo nvel de confiana, ao quadrado)+(varincia
ao quadrado)) = (N*0,25)/(((N-1)*(0,05*0,05)/(1,96*1,96))+0,25).
A amostra que se obtm a representativa da populao. Entretanto h que se
considerar que o questionrio est dividido em duas partes. Na primeira parte, so
feitas perguntas quanto satisfao do morador com determinado tema, servio,
equipamento etc. Na segunda parte, so feitas perguntas relativas melhoria de
determinado tema, servio, equipamento etc., com a interveno.
As perguntas acerca da melhoria s devem ser feitas com moradores que reco-
nhecem que houve uma interveno no bairro em que vivem. Visto que o nmero
de moradores que reconhecem que houve uma interveno, que se chamar de
reconhecedores, menor que o nmero da populao representativa, tem-se uma
questo colocada: como expandir, e at que limite expandir a amostra para se obter
o nmero representativo de reconhecedores.
Para tanto, sugere-se aplicar o questionrio em duas etapas. A primeira seria

uma etapa-piloto que serviria para saber qual a expanso necessria da amostra.
Esta etapa-piloto tem como universo mnimo a ser pesquisado o valor de 1% do
total de domiclios ou no mnimo trinta questionrios. Ou seja, para a definio
da etapa-piloto no necessrio o uso da frmula de clculo da amostra aqui
apresentada, mas o nmero de reconhecedores ser inserido na frmula de
clculo de amostra ou planilha anexa.
Conhecendo o nmero de reconhecedores, necessrio recalcular a amostra,
e define-se novamente o salto, sem prejuzo ao trabalho realizado que deve compor
o total dos questionrios.
A seguir, tem-se um exemplo da aplicao da planilha anexa que traz as
frmulas e os clculos hipotticos. Neste primeiro exemplo (quadro 1), foram
inseridos valores iguais para o tamanho da amostra-piloto e o nmero de
reconhecedores da interveno.
Com isso, tem-se como tamanho da amostra o valor representativo da
populao, ou seja, o nmero total estimado dos reconhecedores da interveno
igual ao nmero total de domiclios da rea de interveno. Este o tamanho da
amostra mnima que poder vir a ser considerada.
QUADRO 1
Clculo do tamanho da amostra exemplo de planilha
Dimenso populacional conhecida, considerando a unidade amostral como o domiclio
Digitar o nmero de
(No digitar) Nmero total N (digitar o nmero total
reconhecedores de da Digitar o tamanho n (tamanho
estimado dos reconhecedores de domiclios da rea de
interveno obtido na da amostra-piloto da amostra)
da interveno interveno)
amostra-piloto
1.000 1.000 30 30 278
3.000 3.000 30 30 341
5.000 5.000 50 50 357
10.000 10.000 100 100 370
25.000 25.000 250 250 378

Obs.: Na planilha, digitar somente o que est em itlico, e o tamanho de amostra ser automaticamente calculado.
Sempre respeitando a regra de 1%, ou no mnimo trinta questionrios, para

definio da amostra-piloto, pode-se verificar no quadro 2 o mesmo exemplo
anterior, mas no qual foram inseridos valores hipotticos dos reconhecedores
da interveno obtidos pela aplicao da amostra-piloto. Com isto redefinido o
tamanho da amostra.
QUADRO 2
Clculo do tamanho da amostra, com valores hipotticos exemplo de planilha
Dimenso populacional conhecida, considerando a unidade amostral como o domiclio
(No digitar) Nmero total N (digitar o nmero total Digitar o nmero de reco-
Digitar o tamanho n (tamanho
estimado dos reconhecedores de domiclios da rea nhecedores da interveno
da amostra-piloto da amostra)
da interveno de interveno) obtido na amostra-piloto
300 1.000 9 30 562
1.500 3.000 15 30 612
2.500 5.000 25 50 666
7.500 10.000 75 100 487
2.500 25.000 25 250 3.331

Obs.: Na planilha, digitar somente o que est em itlico, e o tamanho de amostra ser automaticamente calculado.
Esses dois passos so relevantes para que se possa tomar a deciso quanto
viabilidade do processo de avaliao.
Dado o custo da avaliao, vivel realiz-la se o universo de pessoas que
a reconhecem inferior a 15%, 30% ou 50%? E, alm disso, uma interveno
que reconhecida por um baixo nmero de moradores pode ser efetivamente
avaliada pelas transformaes que acarreta para a vida da comunidade?
Essas duas questes s podem ser respondidas pelos prprios avaliadores,
que podero fazer uso dos fatores de contexto, dos indicadores de produto e dos
descritores da situao inicial, para construir o relatrio de avaliao, ainda que
seja decidido no proceder avaliao completa em funo do inexpressivo
reconhecimento desta pela populao beneficiria.
Por fim, fundamental ressaltar que dificilmente todos os questionrios
aplicados na amostra expandida sero preenchidos em sua totalidade. Ou seja,
compreende-se que a amostra expandida e aplicada no ter o mesmo nvel de
segurana de 95% pretendido. Ainda assim, a produo dos indicadores de resultado
intermedirio que fazem uso da segunda parte do questionrio deve ser feita, sendo
o nvel de confiana da amostra uma varivel a ser interpretada por parte do gestor
do programa, o MCidades.
5.6 Transformando os dados em indicadores
5.6.1 Sobre os indicadores de produto

Os indicadores de produto esto apresentados individualmente em fichas, organi-
zadas por resultado intermedirio, que contm as categorias de informao a seguir.
1) Indicador: compreende a denominao do indicador. Para a aferio

dos produtos, so propostos indicadores de desempenho simples, que
comparam o realizado em relao ao programado. Cada produto tem
um ou mais indicadores, que podem ser dos seguintes tipos:
1.1) implantao: utilizado quando a meta unitria;
1.2) taxa (de realizao): utilizado quando a meta compreende mais de
uma unidade;
1.3) constituio, instalao ou funcionamento: refere-se a produto intangvel;
1.4) capacidade: utilizado nos casos em que importa aferir no apenas a
implantao do equipamento, mas a disponibilidade de recursos extraprojeto
necessrios para seu efetivo funcionamento, na capacidade prevista.
2) Ao: transcrita do modelo lgico, refere-se ao qual est relacionado
o produto.
3) Produto: este campo traz o ttulo ou nome do item conforme expresso
no modelo lgico.
4) Descrio: descreve o produto, tendo como apoio documentos de deta-
lhamento e execuo de produtos, e a partir do modelo lgico, por meio
das informaes relativas aos itens financiveis e insumos (relacionados a
cada ao/produto). Por vezes, foram utilizados normativos de programas
como contribuio para elaborao da descrio. O claro entendimento do
produto por meio de sua conceitualizao fundamental para a aplicabilidade
da matriz de indicadores.
5) Meta: considera-se que a meta de realizao dos indicadores de produto
corresponde sempre a 100% do previsto pelo projeto inicial, ou seja, a
interveno deve buscar a realizao de 100% dos produtos previstos e
contratados na etapa inicial de planejamento das aes. Portanto, a meta
para indicadores de produto sempre o total daquilo que o projeto apre-
sentado para a obteno dos recursos do programa, depois de aprovado,
previu. reconhecido que em inmeras situaes as metas de execuo
de produtos sejam seguidamente alteradas durante a execuo da obra,
adequando projetos e recursos. Entretanto, o processo avaliativo visa
tambm revelar a aderncia dos projetos execuo das obras, trazendo
informaes relevantes para o processo de elaborao dos projetos, formulando
assim indicadores que viabilizaro a melhoria dos prprios projetos.
Destaca-se, assim, que a meta no deve ser alterada na medida em que a
execuo da interveno se realiza. As fichas de indicadores definem as
unidades de medida que melhor expressam a concluso e a funcionalidade
dos produtos. Alm da unidade de medida, a meta deve indicar um ou

mais valores numricos, a ser preenchidos para cada interveno, e fixados
de acordo com o projeto inicial. Assim, os valores numricos das metas
devero ser extrados, preferencialmente, dos quadros de composio de
investimentos (QCIs) mais recentes do governo do estado e da prefeitura;
quando no apresentadas ou quando insuficientemente desagregadas no
QCI, sugere-se optar pelas solues a seguir.
5.1) Consulta aos projetos urbansticos, de arquitetura e de engenharia.
5.2) Utilizao das metas dos produtos de trabalho tcnico social que
constam no projeto de trabalho tcnico social (PTTS). O detalhamento
dos produtos pode ser obtido de documentos de acompanhamento da
execuo do PTTS, fornecidos pela equipe de trabalho social da prefeitura
ou do governo do estado.
6) Frmula: expressa o procedimento para o clculo do indicador.
7) Conceito: compreende a interpretao do indicador.
8) Esclarecimentos: complementam o conceito do indicador e, eventualmente,
a descrio do produto, servindo para delimitar a abrangncia e a aplica-
bilidade do indicador, e evidenciar lacunas de informao, se for o caso.
Este campo tambm pode ser usado para detalhar explicaes sobre os
valores unitrios das metas, em cada interveno.
9) Fonte da informao: refere-se fonte utilizada para a elaborao
do indicador, visto que todos os indicadores propostos so passveis de
aplicabilidade. Vale notar que a disponibilidade de informaes, funo
dos projetos, de sua elaborao e de sua execuo, orientou a definio
de indicadores. Ou seja, entendem-se os indicadores propostos como
os mais adequados para os projetos em questo e no necessariamente e
100% das vezes os mais indicados per se.
10) Aferio: os indicadores de produto sero verificados uma nica vez,
quando da concluso das intervenes. A aferio estar baseada no
exame de relatrios de execuo do governo do estado e da prefeitura, e
de relatrios de acompanhamento da gerncia responsvel na Caixa, que
atestem a concluso e a funcionalidade de obras e servios.
5.6.2 Sobre os indicadores de resultado intermedirio

So propostos cinquenta indicadores que se referem ao alcance dos treze resultados
intermedirios previstos para uma interveno completa, conforme a formulao e
a organizao do modelo lgico de projeto.
Os indicadores, portanto, comparam uma situao anterior interveno com

uma situao posterior interveno desejada e expressa pelos formuladores, ime-
diatamente ou decorrido certo tempo, sendo tal mudana antes e depois atribuvel,
totalmente ou em sua maior parte, aos produtos que fazem parte da interveno.
Os indicadores de resultados intermedirios esto apresentados individu-
almente em fichas explicativas e orientadoras que contm os seguintes campos
de informao:
1) Indicador: compreende a denominao do indicador; cada resultado
intermedirio tem um ou mais indicadores, podendo ser dos seguintes tipos:
1.1) taxa: compara duas grandezas, sob a forma de uma proporo;
1.2) grau de transformao: associa a taxa de satisfao e a taxa de melhoria
em porcentagem taxa de execuo do produto em porcentagem.
2) Resultado intermedirio: este campo traz o ttulo ou nome do item
conforme expresso no modelo lgico.
3) Descrio: detalha o respectivo resultado intermedirio, principalmente
a partir das aes e dos produtos correspondentes no modelo lgico, e
tambm a partir das relaes existentes entre os resultados intermedirios
e destes com o resultado final. O claro entendimento do resultado
intermedirio por meio de sua conceitualizao fundamental para a
aplicabilidade da matriz de indicadores.
4) Linha de base: apresenta o valor assumido pelo indicador em situao
anterior realizao da interveno (t0); nas situaes em que no h
informaes que permitam configurar uma linha de base, optou-se pela
formulao de indicadores que no necessitem ou aos quais no se aplique
uma linha de base.
5) Meta: refere-se ao valor numrico desejado para o indicador, podendo
estar definido com preciso, de forma percentual ou ainda sob a forma
de um grau obtido a partir da associao entre satisfao e entrega de
produto. As metas definidas tambm buscam alcanar a realizao do
resultado final e foram propostas em funo do problema e do objetivo
final descrito para as intervenes de urbanizao integral e integrada de
assentamentos precrios.
6) Frmula: expressa o procedimento para o clculo do indicador.
7) Conceito: compreende a interpretao do indicador.
8) Esclarecimentos: complementam o conceito do indicador e, eventualmente,
a descrio do resultado intermedirio, servindo para delimitar
a abrangncia e a aplicabilidade do indicador, e evidenciar lacunas de

informao, se for o caso.
9) Fonte da informao: refere-se tanto fonte da informao utilizada
para obteno da linha de base como fonte necessria para a aferio
do indicador.
10) Aferio e periodicidade: os indicadores de resultados intermedirios podero
ser aferidos uma ou mais vezes, quando da concluso da interveno e/ou
em perodos subsequentes, mediante reedio das pesquisas.
5.7 Analisando os indicadores

Os indicadores de resultado intermedirio foram elaborados considerando, princi-
palmente, a possibilidade de serem aferidos em todas as intervenes, em todo o pas.
Nesse sentido, optou-se sempre que possvel, e na maior parte dos casos, por
utilizar informaes produzidas no mbito do prprio processo de avaliao, ou
seja, indicadores da realizao dos produtos e das informaes obtidas via pesquisa
junto aos moradores.
importante notar que uma parcela ou mesmo a totalidade de um produto
projetado e executado que entregue ao beneficirio ao final da interveno
no configura em si a transformao de uma realidade. A transformao de uma
realidade, medida pelos resultados intermedirios de uma interveno, decorre das
interaes entre um ou mais produtos entregues e em efetivo uso, e as condies
caractersticas de cada contexto de interveno.
Tomado esse desafio de mensurar mudanas, que so maiores que a simples
medida da entrega de determinado produto, e sendo as avaliaes de intervenes
condicionadas pela profunda diversidade de indicadores existentes em todo
o pas e pela falta de outros tantos indicadores adaptados, optou-se por criar
indicadores de resultados intermedirios que refletissem a efetividade da
interveno, ou seja, seu carter transformador segundo cada um dos temas
expressos nos resultados.
Para tanto, criou-se a possibilidade de realizar dois tipos de associao que
compem os indicadores dos resultados intermedirios. A relao entre adequao e
entrega de produtos e/ou a relao entre satisfao/melhoria e entrega de produtos.
Seria a relao entre a1 e b e/ou a relao entre a2 e b, sendo:
a1) o grau atribudo pelo conjunto de beneficirios da interveno, por meio de
informaes factuais, que indiquem a adequao dos produtos que em conjunto
formam um determinado resultado, e/ou;
a2) o grau atribudo pelo conjunto de beneficirios situao expressa pelo resultado
em questo, quanto satisfao, no momento presente, e melhoria, ou seja, a
comparao entre o momento que precede o incio da interveno e o que se segue

ao seu final.
b) a taxa de realizao do produto que foi entregue para toda a rea beneficiada
pela interveno.
Desse modo como exemplo, destaca-se que, ao executar 100% da meta de
determinado produto, possvel que a avaliao dos beneficirios seja positiva para
menos de 50% deles, o que revelaria uma percepo de satisfao e melhoria por
parte da populao beneficiria menor que a esperada com a realizao do produto
previsto (100%).
O contrrio tambm pode ocorrer, e assim o gestor do programa, da
execuo e/ou o avaliador ter conhecimento de que uma execuo de apenas 50%
da meta prevista para determinado produto acompanhada de uma avaliao
positiva de satisfao e melhoria por 100% das pessoas da rea de interveno,
demonstrando uma dissociao da percepo de satisfao e melhoria em relao
ao produto em questo.
O grfico 1 traz a representao da relao entre a realizao de produtos
(b) e a manifestao de adequao (a1), ou entre a realizao de produtos e
a atribuio de valor (a2) pelos beneficirios, considerando sempre satisfao
e melhoria.
GRFICO 1
Exemplo da representao grfica de alguns indicadores de resultado intermedirio
Melhoria da
facilidade de
deslocamento
Grau de adequao e atribuio
de valor pela populao
Minimizao
Adequao dos impactos
das condies da interveno
fsicas dos
domiclios
Adequao do
servio de
abastecimento
de gua
Taxa de realizao dos produtos

previstos no projeto de interveno
Os indicadores de resultado intermedirio podem ser caracterizados conforme

estejam dispostos em cada um dos quadrantes do grfico 1 (figura 5).
FIGURA 5
Caracterizao dos indicadores de resultado conforme o quadrante
4o quadrante 1o quadrante
Baixa taxa de realizao Alta taxa de realizao
de produtos e alto grau de produtos e alto grau
de adequao e de adequao e
atribuio de valor: atribuio de valor:
mdia efetividade alta efetividade
3o quadrante 2o quadrante
Baixa taxa de realizao Alta taxa de realizao
de produtos e baixo grau de produtos e baixo
de adequao e grau de adequao e
atribuio de valor: atribuio de valor:
baixa efetividade mdia efetividade
desejvel, e pode-se atribuir como meta para todos os indicadores de

resultados intermedirios, que haja alta taxa de realizao dos produtos e, tambm,
que as realidades associadas aos produtos sejam avaliadas positivamente pela
populao. Assim, os indicadores de resultado intermedirio que forem plotados
no 1o quadrante (superior direito do grfico 1) demonstraro a sua ocorrncia
combinada, o que permitir caracterizar tais resultados intermedirios como de
alta efetividade na interveno. Nestes casos, ser possvel atribuir algum indcio
de causalidade entre a alta realizao dos produtos e a avaliao positiva pela populao.
Note-se que nenhum dos demais quadrantes rene a ocorrncia combinada
de alta realizao de produtos e avaliao positiva pela populao, razo pela qual
os indicadores que forem a plotados demonstraro, em qualquer caso, o no
cumprimento a contento dos objetivos da interveno em exame.
No 3o quadrante (inferior esquerdo do grfico 1), caracteriza-se uma situao
em que, ainda que a realizao seja insuficiente, tambm o a avaliao pela
populao, motivo pelo qual ainda se pode inferir a existncia de um nexo de
causalidade ou, pelo menos, coerncia entre ambos.
No 2o e no 4o quadrante, a ocorrncia de indicadores de resultados interme-
dirios que mostram combinaes entre baixa taxa de realizao dos produtos e
alto grau de adequao e atribuio de valor pela populao, ou vice-versa, pode
ser determinada por fatores crticos de contexto, sugerindo-se aqui que possam
incluir: i) ao simultnea e colocalizada de outros programas governamentais, que
produzam, dependendo do caso, efeitos positivos ou negativos sobre a interveno;
ii) realizao da interveno de modo disperso no espao e no tempo, dificultando
a percepo e a avaliao por parte da populao; e/ou iii) falta de reconhecimento

ou legitimidade social da interveno.
Essas so apenas sugestes e, sempre que houver situaes de mdia efetividade,
o avaliador dever analis-las com mais acuidade, e buscar elencar os motivos que
possam ter levado a isto. Tambm dever ser discutida a relao da ocorrncia de
indicadores nesses quadrantes eventual (alta) incidncia de moradores entrevistados
que no reconhecem a existncia da interveno urbanstica, conforme seo 5.4,
Coletando os dados, deste documento.
O procedimento de anlise aqui descrito, aplicado a cada um dos indicadores de
resultado intermedirio, tambm deve ser estendido ao conjunto desses indicadores.
Nesse caso, o exame do grfico com o conjunto dos pontos possibilitar verificar
a capacidade ou a contribuio de cada um dos componentes da interveno em
solucionar o problema, cujo enfrentamento se d pela realizao de intervenes
de urbanizao integral e integrada de assentamentos precrios. Assim, ser possvel
reunir insumos para a discusso da extenso na qual se d o alcance do resultado
final da interveno, na medida em que se caracterize um ncleo de efetividade
dos componentes da interveno. Para tanto, devero ser realizadas as atividades
prvias descritas a seguir.
1) Levantamento de quantos e quais indicadores de resultados intermedirios
compem o ncleo de efetividade, devendo-se, para tanto, examinar os
pontos agrupados somente no quadrante de alta efetividade do grfico.
2) Anlise da aderncia do ncleo de efetividade: considera-se que a mxima
aderncia entre a realizao de produtos e a avaliao pela populao
estaria representada se todos os pontos do ncleo de efetividade estivessem
agrupados sobre a linha a 45 graus que corta o primeiro e o terceiro
quadrantes, situao em que a correlao entre ambos teria valor mximo
(igual a 1); neste sentido, prope-se o uso do coeficiente de correlao
(r) como uma medida de aderncia. No grfico 2, quanto mais fechada
a elipse que circunscreve os pontos do ncleo de efetividade, maior a
aderncia, como est esquerda.
3) Anlise da homogeneidade do ncleo de efetividade: considera-se que
a mxima homogeneidade ocorreria se todos os pontos do ncleo de
efetividade tivessem concentrao mxima, ou seja, se estivessem
agrupados em um nico ponto. No grfico 3, quanto menor o crculo
que circunscreve os pontos do ncleo de efetividade, maior a homogeneidade,
como est esquerda.
GRFICO 2
Modelo representativo da efetividade e da aderncia
GRFICO 3
Modelo representativo da homogeneidade dos indicadores
A interpretao da aderncia sugere que, quanto maior ela seja, to mais fortes
seriam os vnculos entre a realizao dos produtos que compem a interveno
e a suas respectivas avaliaes pela populao. Por sua vez, a interpretao da
homogeneidade sugere que, quanto maior ela seja, to maiores seriam os indcios
de que tenha havido um equilbrio na execuo dos componentes da interveno,
o que seria referendado na sua avaliao pela populao.
A seguir, dever ser feita a confrontao dos indicadores do ncleo de
efetividade com os descritores da situao inicial, aspectos que constituem as
causas do problema dos assentamentos precrios conforme o modelo lgico
da interveno , de modo a evidenciar a existncia de relacionamentos entre

componentes efetivos da interveno e os respectivos aspectos do problema.
Se houver forte relacionamento entre eles, isto apoiar o alcance do resultado final.
Refora-se que a metodologia proposta aqui no primeiramente destinada
avaliao da qualidade dos projetos de interveno, mas sim avaliao dos
resultados da execuo da interveno em relao ao projeto contratado e, tambm,
ao conjunto de intervenes.
Nesta avaliao, considera-se que a qualidade do projeto satisfatria e este
adaptado ao contexto local. No entanto, como foi indicado na relao de fatores
crticos de contexto que compe o modelo lgico, sabe-se que este pressuposto
nem sempre verdadeiro muitos projetos desconsideram a realidade local, no
tm qualidade satisfatria etc. e desta forma, possvel que estes aspectos sejam
comentados pelo avaliador, parte da anlise especfica dos indicadores.
Refora-se tambm que especialmente importante contextualizar os resultados
dos indicadores, analisando de que maneira os fatores do contexto podem ter
influncia nos resultados tanto nos motivos citados aqui como exemplo, como
quanto inadequao de projetos, aos fatores que impediram a execuo completa,
ausncia de manuteno, entre outros. Destaca-se, portanto, que essencial
buscar relaes e comparaes entre os dados para explicar aspectos inesperados.
Entende-se, enfim, que dessa maneira, alm de atender aos objetivos de
avaliao de cada interveno, torna-se possvel avaliar as mudanas em todas as
intervenes a partir de critrios nicos, comparveis, mensurveis e aferveis.
Tal mecanismo cumpre totalmente o objetivo da avaliao de resultados aqui proposta:
revelar ao gestor da poltica pblica parmetros para aprimorar o programa que
orienta as diversas intervenes.
5.8 Elaborando os relatrios

Na etapa de elaborao do relatrio de avaliao, importante considerar os
aspectos destacados a seguir.
1) Identificar valores individuais e culturais que orientam os propsitos,
processos e julgamentos.
2) Descrever as perspectivas e os fundamentos lgicos incluindo definio
de conceitos que no estejam previstos na matriz de indicadores, ou que
estejam em desacordo com o normativo, para que as bases dos juzos de
valor sejam claras.
3) Priorizar a clareza do relatrio, com a presena de uma descrio clara da
interveno que est sendo avaliada, dos procedimentos e das descobertas
da avaliao, para que as informaes essenciais sejam apresentadas e
facilmente compreendidas inclui uma boa e clara apresentao, alm

da qualidade de redao do documento.
4) Documentar a interveno, descrevendo-a de forma clara, concisa e precisa.
5) Descrever detalhadamente os procedimentos utilizados para a execuo
da avaliao.
6) Apresentar os resultados de forma transparente, contendo todo o conjunto
de descobertas da avaliao, assim como as limitaes pertinentes, em
linguagem acessvel, utilizando, sobretudo, o campo fatores de contexto.
7) Explicitar no relatrio se existem conflitos de interesses quanto avaliao
por exemplo, interesses de gestores e executores locais quanto aos resultados
da avaliao.
8) Orientar o relatrio aos interessados, em primeira instncia o gestor do
programa, o MCidades, ajudando as instituies envolvidas a discutir
melhorias na interveno e no programa para atender efetivamente as
necessidades dos grupos de interesse por exemplo, o relatrio deve
indicar de forma clara e objetiva sugestes de melhoria.
9) Relatar os resultados da avaliao de forma imparcial, no sentido de
evitar distores causadas por sentimentos pessoais e preferncias
de qualquer das partes envolvidas. No entanto, toda avaliao envolve
atribuio de valor e mrito, e os critrios para este julgamento devem
ser claramente explicitados.
10) Apresentar de maneira clara as crticas e sugestes ao normativo e
metodologia de avaliao, identificando a necessidade de revises no modelo
lgico, questionrio etc.
5.9 Estrutura do relatrio de avaliao

Capa;
ndice;
Siglas;
esumo executivo descrio sucinta da interveno e dos resultados
R
verificados pela avaliao;
1. Descrio e caracterizao da interveno;
2. Modelo lgico adaptado interveno;
2.1 Referncias bsicas do projeto;
2.2 Estruturao do projeto para alcance dos resultados;
2.3 Identificao de fatores de contexto;

3 Coleta de dados;
3.1 Descrio do processo de seleo da amostra;
3.2 Caracterizao do contexto em que a coleta de dados junto aos moradores
foi realizada;
3.3 Observaes sobre as outras fontes de informao;
3.4 Discusso sobre validade e confiabilidade;
3.5 Fichas de indicadores preenchidas;
4 Apresentao e anlise dos resultados;
4.1 Discusso sobre o resultado dos indicadores;
4.2 Discusso sobre o resultado dos ndices dos indicadores de resultado intermedirio;
5 Concluso;
5.1 Resultado final: anlise do conjunto dos indicadores em referncia ao
problema e situao inicial;
5.2 Resumo apontando sucessos e falhas do projeto e da interveno e sugestes.
Referncias pessoas, documentos etc.
Anexos mapas, fotografias etc.
5.10 Entrega e divulgao

Os prazos de entrega so os mesmos do TTS e a avaliao um item necessrio
para a finalizao do contrato.
As estratgias de divulgao devem ser estabelecidas pelo executor, sendo
recomendvel que esta seja abrangente e priorize e fomente o controle social, alm
da apropriao pelo pblico beneficiado das intervenes realizadas.
5.11 O papel dos anexos

A metodologia proposta se assenta em seis anexos de suma importncia para sua
aplicao. Os anexos so definies padronizadas a serem utilizadas em cada uma
das intervenes e iro garantir a comparabilidade dos dados, alm da possibilidade
de agregao e desagregao destes, conforme as necessidades do gestor da poltica
pblica, neste caso o MCidades.
Primeiramente, foi desenvolvida e apresentada como anexo uma planilha
para clculo da amostra. Por meio de uma metodologia simples, busca-se garantir
a aplicao do questionrio que fundamenta a elaborao de vrios indicadores,

com o mesmo grau de confiabilidade em cada uma das intervenes. A apresentao
desta metodologia especfica, assim como as demais que se seguem, tambm visa
diminuir os custos da execuo da avaliao, simplificando os processos e as
necessidades de composio de equipe tcnica.
O segundo anexo apresentado aquele que traz o questionrio a ser aplicado
na interveno. extremamente importante frisar que este questionrio foi elaborado
com o objetivo exclusivo de compor a formao dos indicadores de resultado
intermedirio. Ainda que questes ou grupos de questes permitam conhecer
aspectos especficos da realidade por meio da avaliao de percepo e/ou de melhoria
dos moradores, as questes foram elaboradas visando a seu uso na composio do
indicador. O resultado um questionrio extremamente enxuto, com objetivos e
funes claras, de fcil aplicao e padronizado.
Acompanha o questionrio, como anexo terceiro, um manual dedicado aos
entrevistadores. O Manual do entrevistador traz informaes detalhadas de como
cada um dos contratados dever ir a campo e aplicar o questionrio, no deixando
dvidas quanto sua aplicao, e permitindo, novamente, a minimizao de
discrepncias metodolgicas entre os resultados aferidos em cada interveno.
Os anexos quarto e quinto trazem as fichas de cada um dos indicadores, primeiro
para o conjunto dos produtos e, em seguida, para o conjunto de indicadores de
resultados intermedirios. As fichas em questo, como apontado em seo anterior,
tm uma gama substancial de informaes fundamentais para a mensurao
do indicador. Elas trazem, sobretudo, a compreenso daquilo a que se refere o
indicador, para que, por fim, sejam medidos produtos e resultados similares, se
no iguais. Afinal, um dos problemas identificados nas pesquisas desenvolvidas
por este grupo de pesquisadores foi a ausncia de entendimento claro e comum
daquilo que entregue populao, podendo haver inclusive entendimentos
distintos para elementos que a princpio so compreendidos como bvios, por
exemplo, rua pavimentada.
Por fim, apresentado como anexo sexto o modelo lgico estrutura do projeto
com itens financiveis e insumos. Esta a mesma estrutura lgica apresentada em seo
anterior, mas que traz tambm um maior detalhamento, iniciando a estrutura na
contratao de aes, que derivam em produtos. Este detalhamento importante,
pois nos manuais dos programas so previstas aes, a partir desta lgica que os
projetos so desenvolvidos ou adaptados para a contratao. tambm relevante
para que o avaliador entenda afinal que todas as aes, os produtos e os resultados
avaliados tm uma relao com os custos do projeto.
A representao dessa estrutura detalhada foi necessria para a formatao do
modelo lgico, pois as aes e os resultados destacados s podero ser realizados se
houver itens financiveis correspondentes. Desta forma, no cabe incluir no modelo

lgico um resultado, por exemplo, que seja fruto de intenes expressas por parte
dos gestores do programa, mas que no se encontra, no entanto, atrelado a itens
financiveis possveis de serem realizados.
6 GUISA DE CONCLUSES
A elaborao de uma metodologia de avaliao de resultados das intervenes do
Programa de Urbanizao de Assentamentos Precrios do governo federal, aqui
apresentada, tomou como base os conhecimentos adquiridos pelo grupo de pesquisadores
nas pesquisas que se antecederam a esta, em especial a pesquisa para elaborao
de uma matriz de avaliao para a interveno do Complexo do Alemo, no Rio
de Janeiro, e, muito em particular, as concluses, os princpios e as diretrizes que
puderam ser consolidados durante a pesquisa sobre meta-avaliao das avaliaes
e do normativo de avaliao utilizado pelo programa HBB.
Algumas orientaes foram explicitadas no manual de avaliao ora
apresentado e outras mais esto sistematizadas em Balbim et al. (2012). A seguir
esto dispostas as diretrizes e alguns princpios que orientaram as pesquisas realizadas
e podem colaborar na elaborao de novos modelos de avaliao, assim como no
aprimoramento de efetivos processos de avaliao.
Uma primeira concluso dos estudos anteriores, e que balizou fortemente o
desenvolvimento da presente metodologia, foi a constatao da desvinculao do
processo de avaliao da formulao/reviso da poltica pblica, relegando cada
uma das avaliaes a uma situao de cumprimento do fim em si mesma, assemelhando
as avaliaes a documentos de prestao de contas e trmino de atividades.
Nesse sentido, a metodologia aqui exposta, ainda que permita avaliar cada uma
das intervenes, ganha em sentido quando possibilita a reunio de diversas avaliaes, a
comparao dos valores atribudos a seus indicadores e a agregao destes. Dessa maneira,
pode-se inferir como determinada ao especfica, por exemplo, iluminao pblica,
avaliada em intervenes to diferentes quanto aquelas localizadas no Norte ou no
Sul do pas, em funo de mtodos construtivos, necessidades e anseios da populao,
diferenas climticas e, sobretudo, socioculturais.
De maneira geral, verificou-se que a variedade excessiva de indicadores,
associados a uma enorme diversidade de temas presentes em um processo de
urbanizao de um assentamento precrio, inviabiliza por completo a comparao
entre avaliaes de distintas intervenes, contribuindo pouco para o aprimoramento
do programa que orienta as intervenes.
Nesse sentido, buscou-se cobrir toda a gama de aes presentes em um processo
de urbanizao, mas sempre com a definio de padres no que concerne fonte de
dados, ao perodo de aferio, ao mtodo de coleta e o tratamento de informaes

e s frmulas para clculo dos indicadores. Alm disso, a apresentao do deta-
lhamento de cada um dos indicadores em fichas permite mais segurana quanto
padronizao do entendimento da realidade que se est medindo, assegurando
ainda mais a comparatividade e a agregao de informaes.
Por seu turno, a forte padronizao defendida nesta metodologia impossibilita
que as equipes locais construam seus prprios, e quem sabe mais adaptados, meios
de verificao/avaliao da realidade local incluso de indicadores, descritores e
itens mensurveis.
A elaborao das pesquisas permitiu que fossem enumeradas tambm algumas
diretrizes que se entende, devem orientar os processos de avaliao em geral.
1) Antes da formulao de processos de avaliao, deve-se definir, com
mxima clareza, o propsito e o interessado pelas avaliaes, respondendo
para qu e para quem a avaliao ser realizada. Ainda que as avaliaes
guiadas por esta metodologia sirvam, primeiramente, aos propsitos
do governo federal, financiador das intervenes, o ente executor deve
explicitar os seus prprios interesses na avaliao.
2) Os processos de avaliao devem ser acompanhados de justificativas para
sua realizao, trazendo a resposta questo anterior e contextualizando o
processo avaliativo, tanto na esfera poltica, quanto na social. Ainda que o
produto principal de um processo avaliativo seja uma lista de indicadores
aferidos aps a execuo de um projeto, deve haver meios para registrar
o contexto em que a avaliao foi realizada.
3) Deve-se sempre tomar o mximo de medidas que possam garantir a
imparcialidade dos processos de avaliao, sendo uma delas a previso
de exigncias mnimas de qualificao da equipe.
4) Orientaes claras e objetivas acerca da aplicao de normativos de
avaliao so fundamentais, incluindo definio de fontes de informao
e frmulas de aplicao dos indicadores, que podero estar, ainda,
referenciados a uma escala de prioridades de mensurao.
5) Deve-se garantir a viabilidade de execuo da avaliao, verificando fontes
de informao disponveis antes da elaborao de normativos de avaliao.
Da mesma maneira, foram sistematizadas algumas orientaes especficas
para os processos de avaliao de assentamentos precrios, entre elas podem ser
citadas as a seguir.
1) Os normativos de avaliao devem seguir uma estrutura temtica para
facilitar a compreenso diante da diversidade de aes passveis de
serem executadas e para serem associados aos princpios de integrao

do programa que orientam a interveno.
2) A avaliao no pode prescindir de projeto urbanstico estratgico,
abrangente, integrado e atualizado.
3) As fontes alternativas de informaes devem ser normatizadas e valorizadas
para o processo de avaliao quadros de composio do investimento,
projeto como construdo ou as built etc.
4) O TTS deve ser revisto luz dos resultados e impactos efetivamente
possveis de serem associados s aes e s atividades exercidas no escopo
da interveno.
Enfim, a metodologia apresentada neste texto o resultado do possvel.
Orientada para possibilitar o aprimoramento do programa, buscou-se elaborar
uma matriz autoaplicvel em cada uma e em todas as intervenes, em todo
o pas. A falta de informaes locais, sobretudo a quase impossibilidade de se
construir linhas de base, em funo de projetos de interveno elaborados sem
estudos prvios dos problemas efetivos das comunidades, imps a criao de
uma inovao metodolgica: a construo de indicadores de resultados inter-
medirios que associam resultados de produtos com a satisfao e a melhoria
das condies apresentadas pelos beneficirios da interveno. Tambm se
inovou na representao destes indicadores, propiciando uma sntese, sob
a forma de uma representao grfica, objetivo de todo o gestor de polticas.
E, por fim, apresentou-se uma alternativa para a produo do indicador de resultado
final, associando a leitura do grfico dos indicadores de resultados intermedirios
anlise do problema e dos fatores de contexto, para a produo de um contexto
de avaliao do resultado final da interveno.
REFERNCIAS
BALBIM, R. et al. Meta-avaliao: estudos e proposies metodolgicas a partir
da avaliao de polticas de urbanizao de assentamentos precrios. Braslia: Ipea, 2012.
(Texto para Discusso, n. 1704).
CASSIOLATO, M.; GUERESI, S. Como elaborar modelo lgico: roteiro para
formular programas e organizar avaliao. Braslia: Ipea, 2010. (Nota Tcnica).
CAPTULO 11
PRONATEC: MLTIPLOS ARRANJOS E AES PARA AMPLIAR O

ACESSO EDUCAO PROFISSIONAL1,2
Martha Cassiolato
APRESENTAO
Este texto integra o conjunto de produtos da pesquisa Estado, democracia e
desenvolvimento: arranjos institucionais de polticas crticas ao desenvolvimento
(Gomide e Pires, 2013), realizada por meio da colaborao entre tcnicos do Ipea
e pesquisadores de universidades brasileiras e estrangeiras. A pesquisa tem como
objetivo analisar os arranjos poltico-institucionais de polticas representativas
dos atuais esforos do governo em promover o desenvolvimento. Os estudos de
caso envolvem: o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV); o projeto
de transposio e revitalizao do rio So Francisco; o projeto da hidreltrica
de Belo Monte; as iniciativas de revitalizao da indstria naval; o Programa
Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB); o Plano Brasil Maior (PBM);
o Programa Bolsa Famlia (PBF); e o Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Tcnico e Emprego (Pronatec). Alm desses, a pesquisa elegeu tambm como
objeto de anlise o papel das empresas estatais como agentes de formulao e
execuo de polticas de cunho desenvolvimentista, sobretudo do Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e da Petrobras. Ao analisar
como se constituem os arranjos de implementao dessas polticas e seus efeitos
sobre os resultados observados, pretende-se ampliar a compreenso sobre a ao
do Estado no Brasil atual, extraindo-se subsdios para a inovao institucional
da gesto das polticas pblicas no atual contexto democrtico brasileiro.
Ao todo foram doze Textos para Discusso publicados ao longo do ano de 2013.
2. O presente trabalho no seria possvel sem a colaborao de dirigentes e gestores da Secretaria de Ensino
Tcnico do Ministrio da Educao (Setec/MEC) e do Instituto Federal de Braslia (IFB), as informaes prestadas
pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) e a cooperao de Andreia Rodrigues dos Santos, do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Os autores agradecem a todos estes e os isentam de qualquer responsabilidade
sobre as interpretaes e concluses aqui apresentadas.
1 INTRODUO
Todos os pases hoje considerados desenvolvidos, em algum momento de suas
trajetrias rumo a essa condio, concederam prioridade formao de uma fora
de trabalho competente para enfrentar os desafios impostos pela concorrncia e
pelo progresso tcnico. Alguns comearam a faz-lo no final do sculo XVIII, mas
foi na centria seguinte que o fenmeno se generalizou. quando se espalham
as escolas de artes e ofcios, os colgios agrcolas, as escolas profissionais e os
institutos politcnicos.
Cada qual com seu sistema, Frana, Blgica, Holanda, Sua, Prssia (depois
toda a Alemanha), Estados Unidos, Rssia, Japo conseguiram preparar a mo de
obra nacional (em quantidade e qualidade) necessria aos seus respectivos processos
de industrializao e, posteriormente, para o provimento dos servios de suporte
e para as atividades burocrticas governamentais e as requeridas pelas grandes
empresas privadas em clere crescimento.
Muitas naes que se industrializaram tardiamente fizeram o mesmo durante
o sculo XX. o caso dos pases do Centro-Leste Europeu e, principalmente, do
Japo (de novo, no ps-Segunda Guerra Mundial), da Coreia do Sul e Taiwan, a
partir da dcada de 1950. Em todos os casos a formao tcnica foi precedida de
intenso esforo em educao convencional, habilitadora da absoro facilitada
de conhecimentos tcnicos e de novas tecnologias.
Reitere-se aqui que todos esses pases investiram tambm na educao
universitria, mas sem deixar de estabelecer diretrizes para que o saber prtico
to prprio do ensino tcnico fosse capaz de operar os avanos cientficos e
as exigncias de um setor produtivo que recorreria cada vez mais a processos
sofisticados, dependentes de competncias que vo alm da capacidade de
executar tarefas em rotina.
O Brasil no conheceu um projeto semelhante caminhando junto com a
sua industrializao substitutiva de importaes. Mesmo que a primeira escola
tcnica federal date de 1909, o crescimento da rede de ensino tcnico-profissional
no acompanhou a expanso econmica e a diversificao da estrutura produtiva.
A escolaridade de nossa fora de trabalho ainda , comparativamente, muito baixa,
em que pese o significativo conjunto de aes desencadeadas nos ltimos quase
vinte anos. As cinco dcadas anteriores, nas quais a educao geral e profissional
foi negligenciada, no deixam de cobrar o seu preo no presente.
Os dados mais recentes disponveis mostram que 64,9% da populao com
mais de 15 anos no haviam concludo o ensino mdio, proporo que cai no
contingente economicamente ativo para 53,6%, mas que ainda muito alta e
coloca o pas em posio inferiorizada em comparaes internacionais (tabela 1).
Pronatec: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao profissional | 427
TABELA 1
Brasil: pessoas com 15 anos ou mais de idade, por condio de atividade na semana
de referncia, por grupos de anos de estudo (2011)
(Mil pessoas)
Populao total Economicamente ativa
Grupos de anos de estudo
Nmero % Nmero %
Sem instruo e menos de 1 ano 19.173 11,5 9.043 9,0

1 a 3 anos 17.525 10,5 6.828 6,8
4 a 7 anos 42.594 25,5 20.023 20,0
8 a 10 anos 28.980 17.4 17.863 17,8
11 a 14 anos 45.022 27,0 35.059 35,0
15 anos ou mais 13.509 8,1 11.282 11,3
Total 166.987 - 100.223 -
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/IBGE, 2011).
A indstria sediada no pas adotava, at muito recentemente, um importado

padro tecnolgico-organizacional fordista, pouco exigente em escolaridade, e
preparava a sua fora de trabalho no prprio ambiente produtivo. A pequena rede de
educao tcnico-profissional de qualidade (escolas tcnicas federais, algumas estaduais
e Sistema S) dava conta de atender parcialmente demanda por trabalhadores
mais qualificados. Alm disso, o Brasil entrou em longa crise econmica quando
da chegada da, assim chamada, Terceira Revoluo Industrial, com a introduo
acelerada da microeletrnica, da automao, da mecnica de preciso, dos novos
materiais, da qumica fina, das tecnologias da informao e comunicao (TICs)
etc., trazendo novos formatos e dinmicas organizacionais, altamente exigentes em
raciocnio abstrato, capacidade de interpretao e comunicao, conhecimento de
lnguas e adaptao a mudanas rpidas.
Por duas dcadas, predominaram baixas taxas de crescimento econmico,
acentuada desnacionalizao em todos os setores, perda da posio relativa e de
competitividade da indstria, encurtamento e perda de densidade em quase todas
as cadeias produtivas, extino da indstria naval, abandono da expanso e
modernizao da infraestrutura, desmonte da poltica de desenvolvimento urbano
(ordenamento do territrio, habitao, saneamento e mobilidade), desacelerao
(quase extino) dos programas espacial e nuclear, entre outros.
Nesse perodo, de meados dos anos 1980 aos anos iniciais da primeira dcada
do novo sculo, a taxa de desemprego no pas praticamente dobrou.3
3. Mesmo com a mudana de metodologia Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para o seu clculo,
tal afirmao no temerosa. A pesquisa do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
(Dieese)/Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade) confirma.
Em 2003, teve incio uma trajetria indita no mercado de trabalho brasileiro:

forte criao de novos postos e simultnea formalizao dos contratos. A retomada
do crescimento econmico, a partir de 2004, provocou, em relativamente pouco
tempo, um bom problema: em 2006-2007 comearam a aparecer os primeiros
indcios de escassez localizada de mo de obra qualificada. No entanto, o governo
federal, como tratado a seguir, vinha tomando medidas nesse sentido antes mesmo
de este fenmeno se manifestar. E ser desse conjunto de aes que se originar
o Pronatec, em 2011.
O governo Lula trouxe consigo um inarredvel compromisso de fortalecimento
do mundo do trabalho e de incluso cidadania dos segmentos inferiorizados
da sociedade. Militantes de defesa de direitos diversos, sindicalistas e intelectuais
dedicados s polticas sociais passaram a ocupar importantes cargos na administrao
federal e a reorientar as polticas e aes governamentais.
O primeiro ano da administrao Lula foi dedicado a enfrentar uma crise
que se manifestava em vrias frentes; mesmo assim, cresceu o emprego formal.
Ao final do ano foi lanado o Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de
Petrleo e Gs Natural (Prominp),4 com a ambio de aumentar ao mximo
o contedo local das compras da Petrobras. O Plano de Negcio da empresa
para o quinqunio 2004-2008 previa investimentos equivalentes a quase
US$ 100 bilhes e foi ultrapassado, em valores, a cada ano.5 O programa opera por
meio de trs componentes: qualificao profissional, desenvolvimento tecnolgico
industrial e formao da cadeia de fornecedores. Os estmulos dinmicos
decorrentes do Prominp se fizeram sentir mais alm da cadeia do petrleo e gs
natural, espraiando-se para a indstria de confeces, calados, servios de alimentao,
manuteno, limpeza e vigilncia, servios pessoais diversos, entre vrios
outros. Somente por conta das compras da Petrobras e da atuao do Prominp,
concretiza-se uma fonte de demanda por educao tcnica e tecnolgica que o
pas no estava preparado para atender.
Em 2004, o Brasil registrou uma taxa de crescimento econmico que h
anos no acontecia. Amadurecia, ento, no interior do governo a necessidade de
se revogar o Decreto no 2.208/1997, que proibia a expanso da Rede Federal
de Educao Profissional. H que se registrar que, nesse processo, contou tambm
a sensibilidade do presidente Lula, que reiteradas vezes vocalizou a importncia
para a sua vida de ter feito um curso de torneiro mecnico no Servio Nacional
de Aprendizagem Industrial (Senai). Ele entendia que ofertar cursos profissionais de
qualidade para os trabalhadores pobres seria algo socialmente transformador e
4. Decreto no 4.925, de 19 de dezembro de 2003.

5. O Plano de Negcios da Petrobras para 2010-2014 de US$ 224 bilhes.
economicamente necessrio. Da a deciso de se promover rpida e desconcentrada

expanso da rede federal de ensino tcnico e tecnolgico (mdio e superior).
O crescimento econmico continuou a taxas considerveis em 2005 e 2006.
Ao incio do segundo mandato do governo Lula (janeiro de 2007), foi lanado o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), um grande conjunto de projetos
infraestruturais (energia, rodovias e ferrovias, portos e aeroportos, transporte
coletivo urbano, intervenes urbanas em favelas etc.). A crise financeira inter-
nacional chegou ao Brasil no final de 2008 e foi enfrentada com o aumento
do salrio mnimo (SM), a ampliao (em cobertura e valores) do PBF, a irrigao de
crdito ao consumo e ao investimento pelos bancos oficiais e com o lanamento
do PMCMV (habitao popular e saneamento), entre outras medidas.
Essa sequncia de aes governamentais estimulou a criao de novos postos
de trabalho em um ritmo tal que, mesmo em 2009, quando o produto interno
bruto (PIB) conheceu um pequeno crescimento negativo, foram criados cerca de
1,3 milho de empregos formais Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
do Ministrio do Trabalho e Emprego (Caged/MTE).
Ao final do ano anterior, por intermdio da Lei no 11.892, de 29 de dezembro
de 2008, foram criados os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia
(Ifets).
Assim, com o mercado demandando protagonismo do Estado na organizao
da educao profissional e tcnica no Brasil, e com o governo ciente do contexto
oportuno e da necessidade de se criar ambiente competitivo produo de bens
e servios no pas, a organizao do Pronatec veio como resposta a essa demanda.
Por seu potencial transformador das condies de produo e da qualidade
da insero dos trabalhadores no mercado e pelo lugar que ocupa no processo
de desenvolvimento, em seu sentido amplo, importante estudar o programa,
investigando o modo como o arranjo institucional em torno dele tende a levar
a determinados resultados e analisando suas capacidades luz do debate sobre a
relao entre democracia e Estado desenvolvimentista.
2 BREVE HISTRICO DA CONSTRUO DA REDE FEDERAL DE EDUCAO

PROFISSIONAL E TECNOLGICA
Em 1909, foram criadas as primeiras Escolas de Aprendizes e Artfices (EAAs),
em vrias capitais brasileiras. Eram dezenove escolas que, ao longo dos anos, se
transformaram em liceus industriais e escolas industriais e tcnicas, at que, em
1959, passam a ser denominadas Escolas Tcnicas Federais (ETFs), com status
de autarquias.
Por sua vez, uma rede de escolas agrcolas, com base no modelo escola-fazenda,
foi sendo constituda nesse mesmo perodo. Inicialmente vinculadas ao Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), passaram, em 1967, para o ento Ministrio
da Educao e Cultura (MEC), tornando-se Escolas Agrotcnicas Federais (EAFs).
Em 1978, trs escolas tcnicas federais, no Rio de Janeiro, em Minas Gerais
e no Paran, foram transformadas em Centros Federais de Educao Tecnolgica
(Cefets), iniciando um processo de ampliao da oferta de cursos superiores
tecnolgicos. Durante a dcada de 1990, vrias outras escolas tcnicas e agrotcnicas
federais tornaram-se Cefets, formando a base do Sistema Nacional de Educao
Tecnolgica (Sistec), institudo em 1994 (Vidor, 2011). marcante a presena dos
Cefets na maioria dos estados, exceo feita a Acre, Amap, Mato Grosso do Sul
e Distrito Federal, que s recentemente foram contemplados com os novos Ifets.
3 ANTECEDENTES DA POLTICA ATUAL DE EDUCAO PROFISSIONAL6

Contrrio poltica de expanso da rede federal, o governo de Fernando Henrique
Cardoso (FHC) lanou, em 1997, uma reforma da educao profissional para separar
o ensino profissional do ensino mdio regular, que passaram a ser estabelecidos
em sistemas paralelos, cumprindo determinao do MEC de que no deveriam
mais ser ofertados cursos de ensino mdio para os alunos das escolas das redes
pblicas de educao profissional. Foi tambm criado o Programa de Expanso
da Educao Profissional (Proep), com recursos externos Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e internos MEC e MTE , para financiar a expanso
fsica da Rede de Educao Profissional, pblica (estados e municpios) ou privada,
e no mais para investir na expanso da rede federal. Os recursos poderiam tambm
ser utilizados para financiar as adaptaes necessrias implantao da reforma.
O Decreto no 2.208/1997, que instituiu a separao entre o ensino tcnico
e o ensino mdio regular, com os nveis de educao profissional independentes
da escolarizao, foi motivo de polmica e alvo de crticas. importante mencionar
que, nessa poca, o governo se viu obrigado a optar por instituir um decreto
em virtude de ampla resistncia das mais diversas correntes polticas dentro do
Congresso Nacional e da comunidade acadmica ao Projeto de Lei (PL) no 1.603,
encaminhado em 1996, que tinha o mesmo propsito de separao entre os ensinos
tcnico e mdio regular (Brasil, 2007).
6. A partir desta seo sero feitas diversas transcries de trechos de entrevistas realizadas com gestores da Secretaria
de Educao Profissional e Tecnolgica (Setec)/MEC e com o reitor do Ifet Braslia, entre agosto e outubro de 2012
(Cassiolato e Garcia, 2012).
A reforma da educao profissional promovida no governo de FHC tambm

foi acusada por muitos (Frigotto, 1999; Giuliani e Pereira, 1998; Kuenzer, 1997,
1998) de ser um projeto de desmonte da rede federal existente, justo no momento
em que deveria ser promovido o acesso a um nmero maior de estudantes. Alm
disso, o financiamento da expanso ao setor privado foi considerado uma estratgia
de afastamento do Estado de suas obrigaes com a educao.
No incio da gesto do presidente Lula, intensificaram-se as presses para a
revogao do Decreto no 2.208/1997, o que acabou ocorrendo somente em 23 de
julho de 2004, com a publicao do Decreto no 5.154. Na exposio de motivos
relacionados promulgao do decreto foi mencionado que a Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (LDB), no Artigo 39, j estabelecia que a educao
profissional, integrada s diferentes formas de educao, ao trabalho, cincia
e tecnologia, conduz ao permanente desenvolvimento de aptides para a vida
produtiva. Em essncia, um decreto que introduz flexibilidade educao
profissional, especialmente em sua articulao com o nvel mdio, e d liberdade
s escolas e aos estados (no caso do nvel mdio) de organizar a sua formao,
desde que respeitando as diretrizes do Conselho Nacional de Educao (CNE).
O decreto prev o desenvolvimento da educao profissional por meio de cursos
e programas, em trs planos: i) formao inicial e continuada de trabalhadores
inclusive integrada com a educao de jovens e adultos; ii) educao profissional
tcnica de nvel mdio; e iii) educao profissional tecnolgica de graduao e
ps-graduao.
Conforme depoimento de dirigente da Setec/MEC,
no passado havia uma guerra ideolgica ou a educao tcnica integrada ou separada
e isso amadureceu no sentido de se entender que possvel ter diferentes modelos. Acho
que essa a forma apropriada de se ver a evoluo, mais como um acmulo de vivncia da
realidade, e menos como aposta em modelos excludentes. possvel visualizar excelentes
resultados com pessoas que fizeram de forma subsequente, com outros que fizeram em
concomitncia, e com aqueles que fizeram cursos integrados. Ento, a restrio no
est nisso, mas na qualidade do que ofertado (Entrevista com gestor 2, Setec/MEC).
4 A EXPANSO DA REDE FEDERAL SOB A GIDE DO NOVO DECRETO

A rede federal est experimentando a maior expanso de sua histria (figura 1).
De 1909 a 2002, foram construdas 140 escolas tcnicas no pas. Entre 2003 e
2010, o MEC entregou populao as 214 previstas no plano de expanso da rede
federal de educao profissional. Alm disso, outras escolas foram federalizadas.
Entrevistas realizadas revelam a importncia da inflexo ocorrida aps a
vigncia do novo decreto:
A expanso da rede federal de escolas tcnicas, que comea no governo Lula, em

2005, combina deciso de governo (vontade presidencial) e existncia de expertise
nas escolas tcnicas e Cefets. um movimento de expanso que visa fazer frente
necessidade de educao profissional tecnolgica de qualidade (Entrevista com
gestor 1, Setec/MEC).
Com a retomada do crescimento do pas e uma forte demanda por tcnicos qualifi-
cados, ocorreu uma expanso da educao profissional que fica evidenciada em um
conjunto de iniciativas, principalmente a partir da gesto do presidente Lula, que
prioriza a expanso da rede federal. A resposta governamental se deu na medida em
que esses espaos foram sendo colocados, numa perspectiva de mudana, inclusive
de futuro, e do valor diferenciado para a educao profissional (Entrevista com
Outra importante mudana ocorreu ao final de 2008, quando foi aprovada

a Lei no 11.892 (box 1), que cria os Ifets, mediante a transformao e integrao
de Cefets, escolas agrotcnicas e escolas tcnicas existentes. A rede federal ainda
formada por instituies que no aderiram proposta dos institutos federais, mas
tambm oferecem educao profissional em todos os nveis. No total so 39 Ifets,
dois Cefets (Minas Gerais e Rio de Janeiro), 25 escolas vinculadas a universidades
e a Universidade Tecnolgica Federal do Paran (UTFPR).
BOX 1
Lei no 11.892/2008 dos objetivos dos institutos federais
Artigo 7o Observadas as finalidades e caractersticas definidas no Art. 6o desta Lei, so objetivos dos Institutos Federais:
I-m inistrar educao profissional tcnica de nvel mdio, prioritariamente na forma de cursos integrados, para os concluintes do
ensino fundamental e para o pblico da educao de jovens e adultos;
II - ministrar cursos de formao inicial e continuada de trabalhadores, objetivando a capacitao, o aperfeioamento, a especializao
e a atualizao de profissionais, em todos os nveis de escolaridade, nas reas da educao profissional e tecnolgica;
III - realizar pesquisas aplicadas, estimulando o desenvolvimento de solues tcnicas e tecnolgicas, estendendo seus benefcios comunidade;
IV - d esenvolver atividades de extenso de acordo com os princpios e finalidades da educao profissional e tecnolgica, em
articulao com o mundo do trabalho e os segmentos sociais, e com nfase na produo, desenvolvimento e difuso de
conhecimentos cientficos e tecnolgicos;
V - e stimular e apoiar processos educativos que levem gerao de trabalho e renda e emancipao do cidado na perspectiva
do desenvolvimento socioeconmico local e regional; e
VI - ministrar em nvel de educao superior:
a) cursos superiores de tecnologia visando formao de profissionais para os diferentes setores da economia;
b) c ursos de licenciatura, bem como programas especiais de formao pedaggica, com vistas na formao de professores
para a educao bsica, sobretudo nas reas de cincias e matemtica, e para a educao profissional;
c) cursos de bacharelado e engenharia, visando formao de profissionais para os diferentes setores da economia e reas do conhecimento;
d) cursos de ps-graduao lato sensu de aperfeioamento e especializao, visando formao de especialistas nas diferentes
reas do conhecimento; e
e) c ursos de ps-graduao stricto sensu de mestrado e doutorado, que contribuam para promover o estabelecimento de
bases slidas em educao, cincia e tecnologia, com vistas no processo de gerao e inovao tecnolgica.

FIGURA 1
Expanso da Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica
Fonte: Oliveira (2013).

Os institutos federais apresentam um novo modelo de educao profissional

que oferece cursos tcnicos de nvel mdio, cursos superiores de tecnologia, licenciaturas,
mestrados e doutorados.
Todos os estados contam com ao menos um instituto federal, com vrios
campi. Dos 39 atualmente existentes, dez deles esto situados em municpios do
interior. A oferta de cursos nas instituies feita em sintonia com os arranjos
sociais, culturais e produtivos locais e regionais. Todas as unidades criadas aps
2008, sejam institutos federais ou novos campi, passam por processo de audincia
pblica para definir suas vocaes e respectivos cursos.
Entrevista com dirigente da Setec foi importante para contextualizar e com-

preender as razes para essa mudana institucional.
Na primeira fase da expanso, em 2005, foi prevista a criao de cinquenta escolas,
nmero ampliado para 64, para atender grandes reas sem escola federal (Braslia,
Mato Grosso do Sul, Amap e Acre) e Uneds (unidade de ensino descentralizada)
em estados que j tinham escolas, mas possuam largos espaos sem cobertura. Nessa
expanso ainda no havia a estrutura multicampi. Existia a escola sede e a escola Uned.
Ocorre que o sistema estava desorganizado porque a sede ficava com todos os recursos,
o que gerava at movimentos separatistas pelas Uneds. Havia um movimento para
que vrias Uneds virassem Cefets e os Cefets querendo se converter em Universidades
Tecnolgicas Federais (UTFs). O Cefet do Paran conseguiu se transformar em
universidade, mas havia vrios outros Cefets (Campos, Qumica Rio de Janeiro e os
de Minas) j com projeto de lei para essa transformao em universidade. E o MEC
sentiu essa presso por mudana de institucionalidade, com Cefets querendo virar
UTFs, agrotcnica querendo virar Cefet e a Universidade Tecnolgica se afastando
dos cursos tcnicos numa tendncia elitizao, reforada pelos novos professores
qualificados, com mestrado e doutorado. Entendemos que estvamos chegando
beira de um certo caos. E isso exigia que avanssemos rapidamente rumo a uma
nova estruturao organizacional.
A criao dos institutos federais, Lei no 11.892, de 29 de dezembro de 2008, veio no
sentido de organizar a rede para que ela pudesse dar vazo a essa expanso sob uma
gesto sistmica e compartilhada. As agrotcnicas deixaram de ser autarquias, viraram
campi e assim foi iniciado um processo de implantao de institutos multicampi
(Entrevista com gestor 7, Setec/MEC).
Com estrutura multicampi, cada campus possui as mesmas atribuies e
prerrogativas da sede do instituto, condio para uma atuao sistmica, necessria
ao alcance e cumprimento de objetivos e metas estabelecidos pela Setec.
Na lei que cria os institutos federais foi mantido o termo rede, compreendido
no somente como um agrupamento de instituies, mas como forma e estrutura
de organizao e funcionamento.
Assim, a denominao de rede federal tem correspondido principalmente a
certa identidade que se estabeleceu pelo fato de essas instituies de ensino atuarem
na oferta de educao profissional e tecnolgica, estarem subordinadas a um mesmo
rgo do MEC, com a mesma fonte de financiamento e sob as mesmas normas
de superviso (Silva, 2009).
Os institutos federais possuem natureza jurdica de autarquia, detentoras de
autonomia administrativa, patrimonial, financeira, didtico-pedaggica e disciplinar.
Sobre essa questo da autonomia, dirigentes da Setec reafirmam que:
Os institutos tm uma percepo de rede maior do que a universidade enquanto
instituio. A universidade tem entendimento e prtica de rede, mas de grupos
acadmicos, no de instituies. Tem uma ao na expanso dos institutos federais

que ajudou muito essa questo de institucionalidade em rede que foi a atuao dos
Conselhos, consolidados por um histrico marcante como espao de articulao.
J existiam o Concefet (Conselho de Dirigentes dos Cefets), o Coneaf (Conselho
dos Dirigentes das agrotcnicas) e o Condetuf (Conselho de Dirigentes das escolas
tcnicas vinculadas s universidades federais, que ainda existem). Com a criao
dos institutos, o Coneaf e o Concefet se fundiram (no foi muito fcil chegar a
isso) e se criou o Conif (Conselho Nacional das Instituies da Rede Federal de
Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica). O Conif rene os reitores e tm as
cmaras dos pr-reitores (ensino, pesquisa, extenso, planejamento, administrao)
e a cmara de educao no campo, que um frum de educao muito ativo
(Entrevista com gestor 7 Setec/MEC).
Esses conselhos antigos debatiam estratgias comuns de atuao, difundiam
inovaes didtico-pedaggicas desenvolvidas por alguns dos integrantes, socializavam
contatos extrarrede, compartilhavam novos conhecimentos adquiridos em suas
respectivas prticas. Ou seja, funcionavam como um instrumento de coordenao
ao mesmo tempo que reforavam o esprito de corpo e o sentimento de pertena a
uma rede de iguais. Os que resultaram das fuses (ps-Ifets) continuaram a cumprir
os mesmos papis de coordenao, integrao e difuso de inovaes e consolidao
do esprito de rede. A atuao dos conselhos foi reforada e ampliada pela Setec,
que, por ter predominantemente dirigentes e gestores oriundos da rede, neles v
um fundamental apoio gesto do conjunto e loci de reafirmao dos princpios
orientadores do sistema.
A relao com o MEC continua a mesma, mantendo o sentido de rede e mesmo
os institutos oriundos de Cefets mais antigos, ao ampliarem seus campi, adotam
tambm a prtica de audincias pblicas, pois tem que ofertar cursos adequados s
demandas locais e no tem sentido, muitas vezes, replicar os cursos que j ofertavam.
Nesse processo de audincias natural que cada segmento da sociedade defenda o
seu nicho e o papel da escola mediar essas demandas por cursos, ir ajustando com
informaes sobre mercado de trabalho (Entrevista com gestor 6, Setec/MEC).
Irineu Colombo, anterior dirigente da Setec/MEC, hoje reitor do Instituto
Federal do Paran, apresentou a seguinte viso:
O instituto federal ser tal qual uma universidade federal em termos de funcionalidade,
acesso ao fomento de pesquisa e extenso e todos os programas de apoio dos vrios
ministrios como qualquer outra universidade federal. Ter reitor e vice-reitor. S no
ter autonomia plena, por ter de cumprir uma misso republicana, ou seja, ampliar
a oferta de matrculas de Educao Profissional Tcnica e preparar mais professores
na rea cientfica para os sistemas educacionais (Colombo, 2008).
Na atual fase III (2011-2014) para expanso da rede federal de ETP, o objetivo
ampliar a presena, assegurando que cada uma das 558 microrregies brasileiras
possa contar com pelo menos um campus de instituto federal. Nesta fase, novos
critrios, a seguir apresentados (box 2), orientam a identificao das localidades a

serem contempladas com as novas unidades.
BOX 2
Critrios para localizao de campus: expanso fase III
l insero no Programa Territrio da Cidadania, de modo que haja pelo menos uma unidade da rede federal em cada um
desses territrios;
l municpios populosos e com baixa receita pblica per capita, priorizando os municpios que compem o grupo de cidades com
mais de 80 mil habitantes e que possui receita per capita inferior a R$1 mil o chamado G100; municpios em microrregies
no atendidas por escolas federais, preferencialmente, os que tenham mais de 50 mil habitantes;
l universalizao do atendimento s mesorregies brasileiras, considerando que em todas elas haja uma ou mais unidades da rede federal;
l localidades que receberam investimentos vultosos do PAC;
l municpios com arranjos produtivos locais identificados; entorno de grandes investimentos; e
l os municpios com elevado percentual de extrema pobreza.
Fonte: Setec/MEC.
Conforme consta no Relatrio de Gesto Setec 2011 (Brasil, 2012b), as fases I e

II do plano de expanso da rede federal, implementadas de 2005 a 2010, permitiram
chegar a uma composio de 354 unidades, s quais sero acrescidas outras
208 unidades no perodo de 2011 a 2014. Em 2011, 132 mil alunos estavam
matriculados nas unidades recm-implantadas. Quando todas as novas unidades
de ensino estiverem plenamente constitudas, o total de alunos na rede federal ter
saltado de cerca de 300 mil para mais de 600 mil estudantes.
Apesar deste expressivo crescimento, o relatrio de gesto aponta que a
existncia de um campus do Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia
ainda uma realidade de poucas cidades. Em 2011, a rede federal estava presente
em apenas 5% dos municpios brasileiros, representando pouco mais de 10% de
toda a oferta de educao profissional tcnica de nvel mdio.
Um aspecto importante a ser destacado a qualidade das novas unidades
escolares da rede federal. O modelo padro do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao (FNDE)/MEC para escolas em municpios com maior populao
define uma rea total construda de 5.500 m, contemplando doze salas de aulas,
seis laboratrios para ensino de cincias e informtica, auditrio com capacidade
para 205 pessoas, dois laboratrios tecnolgicos com 200 m cada, biblioteca
informatizada, refeitrio, rea de vivncia, ginsio poliesportivo e teatro de arena.
As escolas com esse porte esto dimensionadas para o atendimento de 1,2 mil
alunos em cursos regulares.
Alm desse projeto, outros dois modelos esto disposio dos institutos
federais: um para cidades com menor populao, com capacidade para receber at
oitocentos alunos; e outro adaptado s especificidades da formao profissional
para o campo, contando com instalaes prprias da atividade agropecuria e com
a estrutura de residncias estudantis e de servidores.
O MEC est investindo mais de R$ 1,1 bilho na expanso da educao

profissional para cumprir o objetivo de expandir, interiorizar e democratizar a
oferta de cursos de educao profissional. A localizao das novas unidades visa
ampliar a cobertura territorial da oferta, e o processo de definio dos locais
envolveu negociao com parlamentares, governadores e prefeitos (Brasil, 2011).
5 O PRONATEC: BASE LEGAL, OBJETIVOS E AES

Como antes ressaltado, no ano de 2011 a presidenta Dilma Rousseff deu conti-
nuidade poltica de expanso da educao profissional mediante o lanamento
do Pronatec, que reuniu diversas iniciativas com o objetivo de ampliar o acesso
a essa modalidade de ensino. O Pronatec, sancionado no dia 26 de outubro de
2011 pela Lei no 12.513, tem como objetivo central democratizar o acesso da
populao brasileira educao profissional e tecnolgica (EPT) de qualidade.
Para tanto, prev uma srie de projetos e aes de assistncia tcnica e financeira
que, juntos, objetivam oferecer 8 milhes de vagas a brasileiros de diferentes perfis,
nos prximos quatro anos.
Antes de se abordar os contedos, arranjos e estratgias do Pronatec, vale passar
vistas no processo de tramitao do PL, decretado pelo Congresso Nacional, que o
institui, pois d mostras das articulaes pelas quais passou e do clima que experimentou.
5.1 O PL do Pronatec no Congresso Nacional
5.1.1 A tramitao
A presidente da Repblica encaminhou Cmara dos Deputados mensagem
com o PL em 28 de abril de 2011. A Mesa Diretora fez sua leitura em plenrio
em 29 de abril de 2011, dando incio tramitao em regime de urgncia.7
O PL recebeu o nmero 1.209/2011 e foi destinado s Comisses de Trabalho,
de Administrao e Servio Pblico; Educao e Cultura; Finanas e Tributao;
Constituio e Justia; e de Cidadania. Em 11 de maio de 2011, foi apresentado em
plenrio um requerimento para que o PL fosse apreciado tambm pela Comisso
de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (Cedeic). O requerimento
foi indeferido pela Mesa Diretora.
Nas comisses, o PL no 1.209 foi ampliado, mas sem sofrer distores. Artigos
novos davam maior preciso s propostas nele contidas e explicitavam disposies de
outras leis com incidncia na matria. O projeto recebeu oficialmente 37 emendas,
existindo dupla contagem de pelo menos trs delas. Nas comisses, foi proposta
7. De acordo com a Constituio Federal (CF), Artigo 64, 1o e 2o, quando o presidente da Repblica solicita urgncia
para a apreciao de projetos de sua iniciativa, e a Cmara e o Senado no se manifestam contrariamente, cada um deles
ter 45 dias sucessivamente para colocar a matria em votao, sob pena de sobrestar todas as demais deliberaes
legislativas da respectiva casa (Brasil, 1988).
a rejeio de dezenove emendas e a realizao de audincias pblicas, as quais

aconteceram em seis capitais (Salvador, Braslia, Belm, Natal, Goinia e Recife).8
O substitutivo do PL no 1.209, que resultou do trabalho das comisses
permanentes citadas, deixou de ir votao por diversas sesses devido a variados
motivos: pautas anteriores no votadas inteiramente; encerramento das sesses;
trancamento de pauta para a votao de trs medidas provisrias (MPs) etc.
Por ter ultrapassado o prazo de 45 dias, o PL do Pronatec recebeu uma ofensiva
do presidente da Cmara no sentido de retirar a urgncia. Esta posio vinha sendo
defendida por diferentes parlamentares.
Se o governo retirar a urgncia do Pronatec, ns teremos votaes de projetos, como o
que regulamenta a Emenda Constitucional 29 e o que trata da ampliao do teto do
Supersimples. No havendo a retirada do Pronatec, ns ficamos com as medidas provisrias.
H a MP 528/11 e a MP 529/11, que podero ser votadas ainda na prxima semana,
afirmou Marcos Maia (Brasil, 2011c).
A ministra-chefe da Secretaria de Relaes Institucionais, Ideli Salvatti, em reunio
com parlamentares da Comisso de Educao, enfatizou que o governo tem pressa
em cumprir o objetivo do Pronatec de profissionalizar pessoas por meio de bolsas
aos estudantes, do financiamento do Sistema S ou da expanso das vagas em escolas
pblicas. A deciso da presidente Dilma de no retirar a urgncia do projeto tem
uma justificativa muito forte. um projeto grande, ambicioso, que visa capacitar
8 milhes de jovens trabalhadores at 2014, no pode ficar dormindo. A proposta
implica a qualificao de trabalhadores neste momento em que o pas vive um
crescimento fantstico, mas em que praticamente podemos dizer que h um apago
de mo de obra, disse (Brasil, 2011a).
Assim, mesmo trancando a pauta e com um atraso de 67 dias, o PL no 1.209
seguiu em urgncia e finalmente foi a plenrio, na sesso deliberativa de 31 de
agosto de 2011. Ao plenrio foi apresentado o projeto substitutivo consolidado
pela Comisso de Educao e Cultura, com as contribuies das demais comisses.
Foi aprovado por voto de liderana, com seis destaques de bancadas Partido da
Social Democracia Brasileira (PSDB), Partido Democrtico Trabalhista (PDT),
duas do Democratas (DEM) e duas do Partido Popular Socialista (PPS).
Dos destaques apresentados apenas trs foram aprovados: i) o que concede
ateno e apoio especfico para deficientes nos cursos e qualificaes
ofertados; ii) o que inclui, entre o pblico a ser atendido prioritariamente, os
trabalhadores da agricultura familiar, os silvicultores, aquicultores, extrativistas
e pescadores; e iii) o que reserva s regies Norte e Nordeste pelo menos 30%
dos recursos financeiros a serem transferidos s instituies de EPT das redes
8. No foram obtidas maiores informaes sobre os resultados das audincias. sabido que essa prtica usada pelos
relatores de PL de cada comisso para se fazerem notar em seus respectivos estados e municpios.
pblicas estaduais e municipais ou dos servios nacionais de aprendizagem

correspondentes aos valores das bolsas-formao.
Nessa nica sesso, de 31 de agosto de 2011, foi aprovada a redao final
do PL no 1.209, assinada pelo deputado Jorginho Mello (PSDB-SC). Em 6 de
setembro de 2011, a Mesa Diretora remeteu o PL aprovado ao Senado Federal.
O PL aprovado na Cmara foi lido no plenrio do Senado em 8 de setembro
de 2011. Ali foi informado que este teria tramitao em regime de urgncia e que,
a partir daquela data, se iniciava a etapa de recebimento de emendas, para a qual
haveria prazo de cinco dias. A presidncia da Mesa comunicou que a matria seria
apreciada simultaneamente pelas Comisses de Constituio, Justia e Cidadania;
de Assuntos Econmicos; de Assuntos Sociais; e de Educao, Cultura e Esporte.
O PL no 1.209 recebeu 27 emendas nas diversas comisses por onde tramitou.
Em 20 de setembro de 2011, o conjunto foi encaminhado senadora Marta Suplicy,
do Partido dos Trabalhadores de So Paulo (PT-SP), designada relatora. Em 18 de
outubro de 2011, dentro do prazo regimental (45 dias, a contar do recebimento
do projeto), a proposta da relatora foi a plenrio, em sesso deliberativa. Foi aprovado,
com um voto contrrio. As 27 emendas so rejeitadas em bloco.
Trs dias aps a aprovao, a Mesa do Senado Federal remeteu ofcio Cmara
dos Deputados comunicando a aprovao sem alteraes, sem reviso, do PL no 1.209
e o seu encaminhamento sano presidencial. Tambm em 21 de outubro de 2011,
a presidncia da Mesa do Senado Federal encaminhou Mensagem SF no 266/11
presidente da Repblica, submetendo sano presidencial autgrafos do projeto.
A Lei no 12.513 foi sancionada em 26 de outubro de 2011. Desde o dia em que a
mensagem saiu do Palcio do Planalto, apresentando o PL do Pronatec, at a publicao
da lei no Dirio Oficial, decorreram seis meses.
5.1.2 Uma explicao

A prpria aceitao do pedido de urgncia para um assunto que, aparentemente,
poderia ser discutido por mais tempo pode ser tomada como um indcio da existncia
de ambiente favorvel ao programa. Do incio de janeiro a 28 de abril de 2011, a
presidente da Repblica emitiu dez MPs, muitas delas com matrias sensveis, com
elevada probabilidade de trancar a pauta. Em anos em que no acontecem eleies
(os mpares), os parlamentares buscam intensificar a atividade legislativa, aprovando
muitos projetos, em particular os de interesse de suas respectivas bancadas e bases
eleitorais. Ou seja, o pedido de urgncia para o PL do Pronatec poderia ter sido
negado por introduzir limitaes ao ritmo dos trabalhos congressuais.
O ambiente favorvel ao PL foi construdo por mltiplos fatores. H certo
consenso nacional quanto necessidade de se conceder prioridade poltica
ampliao e qualificao do sistema brasileiro de educao. Existem atuantes entidades
representativas de professores e de estudantes, movimentos de apoio melhoria da

educao, organizaes que congregam secretrios municipais de Educao, a Unio
Nacional de Dirigentes Municipais de Educao (Udime) e secretrios estaduais de
Educao, bem como o Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed),
todos com experincia e capacidade de fazer advocacy (defesa de interesses) no
Congresso Nacional. A imprensa d considervel espao ao debate e s reportagens
sobre a situao da educao no pas. O embate do ministro Fernando Haddad
com as confederaes patronais para que fossem ampliados a gratuidade na oferta
de cursos profissionalizantes e o atendimento de trabalhadores e estudantes pobres
repercutiu intensamente nos meios de comunicao.
Alm disso, dirigentes do MEC, e em particular da Setec, atuaram junto s
bancadas e lideranas partidrias e a parlamentares individualmente, buscando
esclarec-los e convenc-los de todos os aspectos do PL e de suas potenciais conse-
quncias positivas. Este trabalho foi em alguma medida facilitado pela expanso da
rede federal de ensino tcnico, a partir de 2005, e que passou a se dar com maior
velocidade nos anos seguintes, principalmente aps o comeo da fase II (2007-2010),
integrante do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e do PAC.
Na fase II da expanso da rede federal de educao tcnica e tecnolgica, ns traba-
lhamos para a criao de mais 208 novas unidades. Isso foi feito sob critrios tcnicos
e geoeconmicos, em articulao com governos estaduais e municipais. Buscou-se
contemplar espaos socieconmicos desprovidos de ensino tcnico de qualidade,
todos os Territrios da Cidadania, com vistas a um desenvolvimento interiorizado
do pas. Durante esse perodo tivemos um nmero muito grande de parlamentares
nos visitando, a demandar escolas para as suas bases regionais. A educao tcnica
ganhou status e passou a ser valorizada no Congresso Nacional (Entrevista com
A conjuntura econmica tambm favoreceu a aprovao rpida e a manuteno
do esprito do PL. Desde 2006, determinados setores acusavam a inexistncia de
fora de trabalho com as qualificaes requeridas em suas respectivas atividades.
Algumas empresas declaravam a necessidade de importar trabalhadores qualificados
como condio para no frear o crescimento econmico que se dava em taxas bem
superiores s vigentes na dcada anterior. O desemprego passou a cair de forma
sistemtica, e a formalizao das relaes de trabalho crescia ininterruptamente.
A Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do IBGE, mediu a taxa de desemprego
no pas em 4,6% da populao econmica ativa (PEA) em dezembro do ano
passado. A mdia anual de 2012 fechou em 5,5%, a menor da srie histrica, com
um aumento na formalizao do emprego. O rendimento domiciliar per capita
aumentou em 5,2% na comparao com 2011. De 2003 para 2012, o crescimento
chegou a 42,6%. Ou seja, o mercado de trabalho brasileiro continua dinmico se
comparado com o de outros pases e, curiosamente, mesmo quando o crescimento

da economia no se revela to auspicioso (grficos 1 e 2).
GRFICO 1
Taxa de desocupao: mdia das estimativas mensais (2003-2012)
14,0
12,4
12,0 11,5
9,9 10,0
10,0 9,3
7,9 8,1
8,0
6,7
6,0
6,0 5,5
4,0
2,0
0,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: PME/IBGE.
GRFICO 2
Percentual de empregados com carteira assinada no setor privado (2003-2012)
60,0
50,0 48,5 49,2

44,7 46,3
42,4 44,0
40,2 41,4
39,7 39,2
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: PME/IBGE.
Todavia, a necessidade por trabalhadores qualificados continua no sendo

atendida. Antecedendo o lanamento do PL do Pronatec, o BNDES publicou
dois estudos (Puga e Boa, 2011) estimando o crescimento dos investimentos
em infraestrutura e na indstria, cujas snteses encontram-se abaixo (grfico
3 e tabela 2).
GRFICO 3
Evoluo dos investimentos em infraestrutura por setor
(Em R$ bilhes)
45
40
35
30
25
20
15
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011p 2012p 2013p 2014p
Telecom Energia eltrica Logstica Saneamento
Fonte: Grupo de Trabalho (GT) do Investimento.

Elaborao: rea de Pesquisas Econmicas (APE)/BNDES.
TABELA 2
Investimentos mapeados na indstria (2011-2014)
Setores R$ bilhes %
Petrleo e gs 378 61,6

Extrativa mineral 62 10,2
Qumica 40 6,5
Veculos 33 5,4
Siderurgia 33 5,3
Eletroeletrnica 29 4,8
Papel e celulose 28 4,5
Txtil e confeces 12 1,9
Total da indstria 614 100,0
Fonte: BNDES/APE, GT do Investimento.
Em relao ao quadrinio 2007-2010, houve um aumento do investimento

na indstria de 59%. Foi algo bastante animador, que influenciou o debate sobre
os rumos da economia brasileira (que em 2010 havia crescido 7,5%, a maior taxa
em 24 anos) e aguou as preocupaes sobre a disponibilidade de mo de obra
qualificada para fazer frente a todas as expectativas.
Mesmo com as projees de investimento no se realizando, a escassez de
trabalhadores qualificados continuou a se fazer sentir. Entidades empresariais
pressionaram o governo para liberar a importao de trabalhadores tcnicos e
profissionais graduados, enfrentando a oposio do movimento sindical dos traba-

lhadores, em particular de suas principais centrais, que veem, nessa possibilidade,
a perda dos melhores postos de trabalho para imigrantes estrangeiros. Segundo o
MTE (Brasil, 2013),
nas autorizaes temporrias, em 2012 o visto destinado ao profissional com
vnculo empregatcio no Brasil teve um crescimento de 26%, em relao a 2011.
Nos ltimos trs anos essa categoria teve um crescimento de 137%, passando de
2.460 profissionais autorizados em 2009 para 5.832 em 2012. As principais reas
so engenharia, tecnologia, anlise de sistemas, petrleo e gs, construo civil e
obras de infraestrutura. Ainda no total de autorizaes temporrias, houve um
crescimento de 23% nos profissionais estrangeiros ligados assistncia tcnica, com
19,9 mil profissionais em 2012. Entre os autorizados a trabalhar temporariamente,
o grupo de mestres e doutores teve um aumento de 560% entre 2009 e 2012.
Esse um dos grupos que mais cresce em nmeros relativos no Brasil.
Como dito, o ambiente era bastante favorvel aprovao do Pronatec,
mesmo com todas as inovaes que trazia e a forte disputa havida entre o MEC
e as confederaes patronais pela regulao da aplicao dos recursos arrecadados
pelo Sistema S.9
Pode-se afirmar que a Lei no 12.513, de 26 de outubro de 2011, veio atender
a um anseio dos trabalhadores pobres e satisfazer uma necessidade da estrutura
produtora de bens e servios do pas. Da o fato de ter sido aprovado como o foi
no Congresso Nacional. Cumpre destacar que a lei aprovada em nada desfigurou
o projeto original do Poder Executivo. Os acrscimos produzidos nas comisses da
Cmara dos Deputados seguiram o esprito do PL, apenas incorporando legislao
complementar pertinente. Das trs emendas aprovadas em plenrio, duas delas10
apontam para pblicos especficos a serem atendidos pelo programa, de forma
totalmente consistente com o objetivo de democratizar o acesso EPT. A outra
emenda11 um tanto incua, pois a alocao dos recursos financeiros alm de
dever constar das prioridades de cada Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
a contrapartida das demandas surgidas nas Grandes Regies e da capacidade de
oferta da rede regional de EPT.
9.Fazem parte do Sistema S: Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); Servio Social do Comrcio (Sesc);
Servio Social da Indstria (Sesi); e Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio (Senac). Existem ainda os seguintes:
Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar); Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (Sescoop); e Servio
Social de Transporte (Sest).
10. A que concede ateno e apoio especfico para deficientes nos cursos e qualificaes ofertados e a que inclui
entre o pblico a ser atendido prioritariamente os trabalhadores da agricultura familiar, os silvicultores, aquicultores,
extrativistas e pescadores.
11. Que reserva s regies Norte e Nordeste pelo menos 30% dos recursos financeiros a serem transferidos s instituies
de educao profissional e tecnolgica das redes pblicas estaduais e municipais ou dos servios nacionais de aprendizagem
correspondentes aos valores das bolsas-formao.
5.1.3 Reforos importantes

Na esteira da lei do Pronatec, trs outras leis foram aprovadas, complementando e
auxiliando a ampliao democrtica e descentralizada do acesso ao ensino tcnico,
tecnolgico e superior.
Lei no 12.677, de 25 de junho de 2012

Ainda durante a tramitao do PL no 1.209/2011, em 15 de agosto de 2011, a
presidente da Repblica encaminhou Cmara dos Deputados o PL no 2.134,
dispondo sobre a criao de cargos efetivos, cargos de direo e funes gratificadas
no mbito do MEC, destinados s instituies federais de ensino.
Mesmo sem requerer regime de urgncia, o projeto teve um tratamento expedito.
Por ser uma proposio sujeita a apreciao conclusiva pelas comisses pertinentes,12
foi aprovado na Cmara dos Deputados, em 16 de maio de 2012, e enviado ao
Senado Federal no dia seguinte. Menos de um ms depois, os senadores aprovaram
o PL, sem modificaes, enviando-o Presidncia da Repblica para sano. Em dez
meses, o PL no 2.134/2011 transformou-se na Lei no 12.677, de 25 de junho de 2012.
A lei criou 19.569 cargos de professor de 3o grau, integrantes da carreira do
magistrio superior, fazendo face criao de universidades federais e multiplicao
de novos campi das antigas.
Tambm foram criados 24.306 cargos efetivos de professor do ensino bsico,
tcnico e tecnolgico, integrantes do Plano de Carreira e Cargos de Magistrio do
Ensino Bsico, Tcnico e Tecnolgico, como condio para operar a clere expanso
da rede de educao tcnica e tecnolgica.
E, atendendo aos dois sistemas, nos Institutos Federais de Ensino Superior
(Ifes) e Ifets foram criados 27.714 cargos de tcnico-administrativo do Plano de
Carreira dos Cargos Tcnico-Administrativos em Educao (PCCTAE) e 5.589
funes comissionadas.
Um acrscimo interessante proporcionado pela Lei n o 12.677/2012
foi a transformao do Colgio Pedro II em instituio federal de ensino,
pluricurricular e multicampi, vinculada ao MEC e especializada na oferta de
educao bsica e de licenciaturas. O colgio passou a ter a mesma estrutura,
organizao e competncias dos Ifets.
Lei no 12.695, de 25 de julho de 2012

Em 20 de maro de 2012, foi editada a MP no 562, convertida na Lei no 12.695,
que, entre outras providncias, dispe o apoio tcnico e financeiro da Unio
aos estados, aos municpios e ao Distrito Federal; no mbito do Plano de Aes
12. Desde que no seja requerida e vitoriosamente votada a deciso pelo plenrio.
Articuladas, inclui polos presenciais no sistema da Universidade Aberta do Brasil

(UAB), passa a contemplar com recursos do Fundo de Manuteno e Desenvolvi-
mento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb)
as instituies comunitrias que atuam na educao do campo com a pedagogia
da alternncia e autoriza a concesso de bolsa aos professores das redes pblicas de
educao e a estudantes beneficirios do Programa Nacional de Educao na
Reforma Agrria (Pronera).
A lei aporta mecanismos teis para a atuao mais eficaz do Pronatec no
meio rural e em municpios pequenos do interior do pas. Os polos presenciais do
sistema UAB, funcionando em instalaes da rede federal de Ifes e Ifets, asseguram
qualidade e possibilitam o exerccio da prtica, indispensvel formao profissional.
As instituies comunitrias que operam escolas de famlias rurais sob a proposta
pedaggica de formao por alternncia (um tempo na escola, um tempo em
sua terra, aplicando o aprendido junto com a famlia, retorno escola e assim
sucessivamente) so as mais indicadas para a educao dos jovens da agricultura
familiar e tm a sua eficcia comprovada. Careciam, todavia, de fontes seguras de
financiamento, o que a lei veio suprir. O mesmo pode ser dito da concesso
de bolsa para alunos e professores alcanados pelo Pronera.
Lei no 12.771, de 29 de agosto de 2012

Essa lei no tem origem no Executivo. Trata-se de um PL apresentado pela deputada
Nice Lobo Partido da Frente Liberal do Maranho (PFL-MA) em 24 de
fevereiro de 1999, estabelecendo cotas nas Ifes (e, posteriormente, tambm nos Ifets)
para estudantes que tenham cursado o ensino mdio em escolas pblicas,
que fossem oriundos de famlia com renda per capita igual ou inferior a 1,5 SM e
para pretos, pardos e indgenas. Sem o patrocnio do governo federal da poca, o
andamento do PL no 73/1999 sofreu fortes contestaes por parte de parlamentares
conservadores e, aps 2003, de bancadas de partidos de oposio.
O seu esprito totalmente convergente com os objetivos maiores do PDE,
do Pronatec, do Plano Brasil sem Misria (PBSM), entre todas as outras iniciativas
de reduzir as iniquidades que marcam nefastamente o pas.
A tramitao do PL no 73/1999 comeou a se acelerar a partir de 2005-
2006, quando deputados da base do governo assumiram a relatoria nas diversas
comisses. Ainda assim, o projeto (substitutivo da Comisso de Educao) foi
impedido, pela oposio, de ter sua apreciao conclusiva nas comisses, indo
a plenrio em 20 de novembro de 2008, quando foi aprovado pela Cmara
dos Deputados. Quatro anos se passaram para que pudesse ser aprovado, sem
modificaes, no Senado Federal e, finalmente, enviado sano presidencial,
em 10 de agosto de 2012.
As principais determinaes da lei so as mostradas a seguir.

1) Os Ifes e os Ifets vinculados ao MEC reservaro, em cada concurso seletivo
para ingresso nos cursos de graduao, por curso e turno, no mnimo
50% de suas vagas para estudantes que tenham cursado integralmente
o ensino mdio em escolas pblicas. No preenchimento dessas vagas, 50%
devero ser reservadas aos estudantes oriundos de famlias com renda
igual ou inferior a 1,5 SM per capita.
2) Em cada instituio federal de ensino, as vagas sero preenchidas, por curso
e turno, por autodeclarados pretos, pardos e indgenas, em proporo no
mnimo igual de pretos, pardos e indgenas na populao da Unidade
da Federao (UF) onde est instalada a instituio, segundo o ltimo
censo do IBGE. No caso de no preenchimento das vagas segundo os
critrios estabelecidos, aquelas remanescentes devero ser completadas
por estudantes que tenham cursado integralmente o ensino mdio em
escolas pblicas.
Dessa forma, projeto, coincidncia e determinao se fundiram, formando
um arcabouo legal que d bases seguras e, principalmente, equitativas para a
democratizao do acesso ao ensino tcnico, tecnolgico e profissional, tornando
possvel aventar a existncia de um trabalhador-cidado de novo tipo em um
mercado de trabalho menos heterogneo.
5.2 Objetivos e aes do Pronatec

Segundo dirigente da Setec,
O Pronatec no se resume ao projeto Bolsa-Formao, como ficou conhecido por
muitos por ser uma nova ao criada pela lei de 2011, ou ao Plano de Expanso da
Rede (PER). Ele uma tentativa de amalgamar um conjunto de iniciativas preexisten-
tes. Originariamente, essas iniciativas foram desenhadas como programas isolados e
com lgica prpria. O desafio agora trabalhar todas as iniciativas de forma integrada
Os objetivos do Pronatec so apresentados a seguir.
BOX 3
Lei no 12.513/2011
Artigo 1o
Pargrafo nico. So objetivos do Pronatec:
I - e xpandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educao profissional tcnica de nvel mdio presencial e
distncia e de cursos e programas de formao inicial e continuada ou qualificao profissional;
II - fomentar e apoiar a expanso da rede fsica de atendimento da educao profissional e tecnolgica;
III - contribuir para a melhoria da qualidade do ensino mdio pblico, por meio da articulao com a educao profissional;
IV - ampliar as oportunidades educacionais dos trabalhadores, por meio do incremento da formao e qualificao profissional;
V - estimular a difuso de recursos pedaggicos para apoiar a oferta de cursos de educao profissional e tecnolgica.
(Continua)
(Continuao)
Artigo 2o
O Pronatec atender prioritariamente
I - estudantes do ensino mdio da rede pblica, inclusive da educao de jovens e adultos;
II - trabalhadores;
III - beneficirios dos programas federais de transferncia de renda; e
IV - e studante que tenha cursado o ensino mdio completo em escola da rede pblica ou em instituies privadas na condio
de bolsista integral, nos termos do regulamento.
Artigo 4o
O Pronatec ser desenvolvido por meio das seguintes aes
I - ampliao de vagas e expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica;
II - fomento ampliao de vagas e expanso das redes estaduais de educao profissional;
III - incentivo ampliao de vagas e expanso da rede fsica de atendimento dos servios nacionais de aprendizagem;
IV - oferta de Bolsa-Formao, nas modalidades:
a) Bolsa-Formao Estudante; e
b) Bolsa-Formao Trabalhador;
V - financiamento da educao profissional e tecnolgica;
VI - fomento expanso da oferta de educao profissional tcnica de nvel mdio na modalidade de educao distncia;
VII - apoio tcnico voltado execuo das aes desenvolvidas no mbito do Programa;
VIII - e stmulo expanso de oferta de vagas para as pessoas com deficincia, inclusive com a articulao dos Institutos
Pblicos Federais, Estaduais e Municipais de Educao; e
IX - articulao com o Sistema Nacional de Emprego.
Fonte: Brasil (2011b).
De acordo com o estabelecido em lei, as aes integrantes do Pronatec foram

reunidas pela Setec no seguinte formato (Brasil, 2011d) (figura 2).
FIGURA 2
Aes integrantes do Pronatec
Novas Antigas
aes aes Fortalecimento
Bolsa-Formao
e expanso da
(Curso FIC1 e tcnicos)
rede federal
2011
2003
Fies2
Rede E-Tec Brasil
tcnico e empresa
2007
2011
Brasil
profissionalizado
2007
Acordo
gratuidade
Sistema S
2008

Notas: Formao inicial e continuada.
2
Fundo de Financiamento Estudantil.
Como pode ser constatado, trata-se de um conjunto de aes que convergem

no sentido de ampliar o acesso educao profissional, e, como j foi salientado, boa
parte delas j era executada anteriormente pela Setec/MEC, mas o Pronatec passa
a congreg-las incorporando dois novos componentes: o Projeto Bolsa-Formao
e o Fies Tcnico e Fies Empresa.
O programa parte de uma estratgia de desenvolvimento, em escala nacional,
que busca integrar a qualificao profissional de trabalhadores com a elevao da
sua escolaridade, constituindo-se em um instrumento de fomento ao desenvolvimento
profissional, de incluso social e produtiva e de promoo da cidadania. E nas palavras
de um dirigente da Setec:
No governo Dilma, houve a constatao de que no se poderia depender apenas
da expanso da rede federal e de que os programas de qualificao profissionais at
ento existentes no alcanaram xito (Planfor, PNQ) por serem pulverizados e de
qualidade duvidosa, da o Pronatec surge como uma soluo para atender a demanda
por toda a qualificao profissional e de expanso da rede.
No que se refere oferta, o grande mrito do Pronatec conseguir estruturar um
extenso sistema de ofertantes, por meio de redes pblicas e privadas (Sistema S) e de
escolas tcnicas estaduais que tm tradio na formao profissional que so redes
que podem ser gerenciadas.
No entanto, o lado da demanda complexo (um fator crtico de sucesso para
o programa) porque envolve vrios parceiros demandantes: ministrios, estados e
secretarias de governo, que esto encarregados de mapear, qualificar e encaminhar a
demanda para os cursos de maneira clara. Mas o que tem ocorrido que eles muitas
vezes no esto capacitados para a captao dos beneficirios, o que gera o risco de se
ter uma oferta ociosa e uma demanda frustrada. Esta dimenso do programa depende
de um desenho que ainda est em construo nos estados e que deve envolver fruns de
pactuao, o que demorado. Por isso, paralelamente, o programa est criando
mecanismos para que a prpria rede de ofertantes possa captar demanda, por meio
de cadastro reserva (Entrevista com gestor 1, Setec/MEC).
Antes de apresentar em detalhes as vrias aes que atualmente integram o
Pronatec, importante mostrar a evoluo da dotao/execuo oramentria da
educao profissional (grfico 4), para se ter uma ideia da importncia que ganhou
esta modalidade de ensino a partir do incio da governo Lula, bem como do tamanho
do esforo financeiro dedicado expanso da EPT. De um patamar que alcana
R$ 1 bilho somente em 2005, os recursos destinados pelo MEC para educao
profissional crescem exponencialmente at chegar prximo a R$ 8 bilhes em 2012.
Para 2013, a dotao aprovada na Lei Oramentria de R$ 8.945,9 milhes.
Parcela significativa dos recursos vem sendo destinada expanso e ao
fortalecimento da Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica,
componente basilar do arranjo institucional da Setec. Contudo, o crescente aumento
na disponibilidade de recursos financeiros refora a capacidade da Setec para a
execuo de vrias outras iniciativas/aes integrantes do Pronatec, a seguir relatadas.
GRFICO 4
Execuo oramentria do MEC: subfuno ensino profissional (2003-2012)
(Em R$ milhes, valores correntes)
7614,0
5421,3
3649,6
2589,3
1864,8
1111,7 1327,1
823,3 1009,9
720,3
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi).
5.2.1 Bolsa-Formao
H dois tipos de Bolsa-Formao: a Estudante e a Trabalhador. Na Bolsa-Formao
Estudante, cursos tcnicos com carga horria igual ou superior a oitocentas horas
so destinados a alunos regularmente matriculados no ensino mdio pblico
propedutico, para a formao profissional tcnica de nvel mdio, na modalidade
concomitante. J a Bolsa-Formao Trabalhador oferece cursos de qualificao a
pessoas em vulnerabilidade social e trabalhadores de diferentes perfis. Em ambos
os casos, os beneficirios tm direito a cursos gratuitos, alimentao, transporte e
material didtico-instrucional necessrio.
A Bolsa-Formao uma iniciativa que visa possibilitar o acesso a cursos
presenciais, a serem realizados pela Rede Federal de Educao Profissional,
Cientfica e Tecnolgica, por escolas estaduais de EPT e por unidades de servios
nacionais de aprendizagem integrantes do Sistema S. Vale ressaltar que ser
admitida a concesso de bolsas somente para cursos ofertados por instituies
com competncia e tradio em educao profissional.
Os cursos da Bolsa-Formao Trabalhador apresentam atividades (transversais)
de integrao entre as pessoas e de orientao profissional que podem ser dadas a
qualquer tempo do curso e que visam integrar o beneficirio instituio e trabalhar
a autoestima do indivduo para que amplie as suas possibilidades de emprego.
A ideia que os cursos Formao Inicial Continuada (FIC) sejam uma janela, um
ponto de partida para a insero do individuo. Ningum acredita que vai fazer
milagres com cursos de curta durao, mas se espera plantar uma sementinha que
possa ampliar as perspectivas dessas pessoas (Entrevista com gestor 3, Setec/MEC).
Os cursos FIC ofertados pela rede federal no so apenas daqueles pouco exigentes
em infraestrutura, como manicure, cabeleireira, mas cursos que formam profissionais
qualificados, como eletricistas, soldadores e que exigem investimentos pesados em
laboratrios. E esses cursos no so muito ofertados pela rede privada, pelo investi-
mento que exigem. No imaginrio de muitos ficou a ideia de que cursos tcnicos so
os de enfermagem, eletrnica, mecnica. Mas se formos olhar o que era a formao
de um tcnico de eletricidade na dcada de 1980, hoje ele estaria mais qualificado
como eletricista, dada a evoluo tecnolgica e a complexidade para a formao
dos novos tcnicos. Um tcnico em eletricidade tem uma compreenso do processo
de fazer um projeto que um eletricista no precisa ter. Mas o eletricista no um
tcnico desqualificado, pois quem no tem a formao que ele tem no faz o que ele
faz. que se chegou concluso de que existem profisses que requerem uma carga
formativa menor, mas que qualificam com qualidade, e da a importncia dos cursos
FIC (Entrevista com gestor 6, Setec/MEC).
Assim, na vertente Trabalhador, promovida a oferta de cursos de FIC,
tambm conhecidos como cursos de qualificao, com durao mnima de 160
horas. Para organizar a oferta dos cursos FIC, o MEC elaborou um guia que, na
verso atual, conta 518 opes de cursos, distribudos em treze eixos tecnolgicos
(box 4). O Guia Pronatec de cursos FIC atualizado periodicamente e serve como
instrumento organizador da oferta de cursos, contribuindo para a consolidao
de uma poltica que tem como objetivo principal aproximar o mundo do trabalho
do universo da educao.
BOX 4
Eixos do guia Pronatec de cursos FIC
1. Ambiente e sade (38 cursos)
2. Controle e processos industriais (102 cursos)
3. Desenvolvimento educacional e social (29 cursos)
4. Gesto e negcios (24 cursos)
5. Turismo, hospitalidade e lazer (28 cursos)
6. Informao e comunicao (19 cursos)
7. Infraestrutura (78 cursos)
8. Militar (0)
9. Produo alimentcia (31 cursos)
10. Produo cultural e design (53 cursos)
11. Produo industrial (63 cursos)
12. Recursos naturais (51 cursos)
13. Segurana (2 cursos)
Fonte: Setec/MEC.
Complementando a j ressaltada complexidade envolvida na operacionalizao

das novas iniciativas do Pronatec, outro dirigente da Setec afirmou:
A Bolsa-Formao tem como meta para 2014 alcanar a oferta de 3 milhes de
vagas. a iniciativa que, de certa maneira, rene os esforos que existiam em toda
a Esplanada dos Ministrios. A presidente Dilma definiu: educao profissional
Pronatec. Isso faz com que a Setec seja responsvel pela articulao da demanda
por qualificao profissional dos ministrios. E somos responsveis pela gesto do

programa, com o acompanhamento em tempo real das matrculas em cada cidade,
em cada escola, dia aps dia, informaes que compartilhamos com os ministrios.
Cada demanda de ministrio diferenciada, e ns articulamos a rede ofertante
Mais um dirigente entrevistado enfatizou outro problema a ser enfrentado
pelo programa:
A maior dificuldade no a oferta de vaga, que viabilizada pela estrutura j existente,
mas a captao das pessoas. A captao de alunos ento o maior desafio da
Bolsa-Formao, pois visa atender a um pblico historicamente excludo. Muitos
acham que no vo conseguir fazer o curso, que no vai valer a pena e que no
ir mudar sua condio de vida. Esses elementos, que so de ordem subjetiva,
dificultam o processo de atrao para os cursos.
O programa trata de um projeto de vida profissional do indivduo. Isso torna a
implementao do programa mais complexa porque pressupe um rol de cursos,
definidos de acordo com o contexto, as caractersticas e as demandas de cada lugar
Em virtude de sua complexidade e dos problemas a serem enfrentados na
execuo da Bolsa-Formao Trabalhador, o momento atual enfatiza a necessidade
de a equipe responsvel pela ao desenvolver a capacidade de aprendizagem para
ir superando as dificuldades iniciais desse novo processo de incluso do pblico
alvo do programa.
Na Bolsa-Formao Trabalhador, quem faz a captao o parceiro demandante, mas
estes no tm a capilaridade nacional nem o conhecimento das demandas locais.
Ento os institutos, que tm mais condies de captar alunos com o perfil adequado,
mas no tm habilitao para captar, passaram a criar um cadastro de reserva.
mantida a prioridade de captao pelo parceiro demandante, mas, quando este
no consegue captar alunos, usa-se o cadastro de reserva. Todo esse processo vem
sendo um novo aprendizado no pas para que o aluno da Bolsa-Formao chegue
depois a um emprego. A Bolsa-Formao toca uma poltica muito importante que
a qualificao, e o novo trazer essa poltica para o MEC.13 E as crticas vieram
porque so cursos mais rpidos e voltados para o mercado de trabalho (Entrevista
com gestor 7, Setec/MEC).
No que diz respeito Bolsa-Formao Estudante, informaes coletadas em
entrevista revelam uma situao mais favorvel.
A Bolsa-Formao Estudante bem delimitada pela lei. Destina-se a alunos do
ensino mdio propedutico da rede pblica e que teriam no ensino mdio o ponto
de chegada da sua formao. Existe uma crtica da prpria rede federal que prioriza
13. Anteriormente, esses cursos eram ofertados concentradamente pelo MTE-Plano Nacional de Qualificao (PNQ) e de
forma dispersa e pontualmente por muitos outros ministrios, considerado ineficaz no primeiro e amadorstico nos segundos.
o ensino integrado e v nessa bolsa para estudante um retrocesso para a concomitncia

ou subsequncia. Mas a realidade que no existem vagas para todos na oferta do
ensino integrado na rede federal e nem somada com a dos Servios Nacionais
de Aprendizagem. Existe tambm um documento de referncia para os cursos de
concomitncia no mbito do Pronatec. As instituies estaduais de educao tm
que se articular com os ofertantes de ensino tcnico e discutir os projetos pedaggicos
adequados. Tm que construir um Plano de Aes Articulado que d acesso,
permanncia e insero no mercado de trabalho. Tm que ir s escolas e mobilizar
os alunos para os cursos tcnicos (Entrevista com gestor 3, Setec/MEC).
5.2.2 Fies Tcnico e Fies Empresa

Alm de criar a Bolsa-Formao, a Lei no 12.513 ampliou o alcance do Fundo
de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior, que passa a ser chamado de
Fies, abrindo mais duas linhas de financiamento: o Fies Tcnico e o Fies Empresa.
O Fies passou, ento, a prover novas linhas de crdito: uma para que estudantes
possam realizar cursos tcnicos (sendo eles os contratantes, em carter individual)
e outra para empresas que desejem oferecer formao profissional e tecnolgica a
trabalhadores (Brasil, 2011d). Na modalidade Fies Empresa, figura como tomadora
do financiamento, responsabilizando-se integralmente pelos pagamentos perante o
Fies, inclusive os juros incidentes, at o limite do valor contratado. A adeso se d
por meio de solicitao de habilitao em sistema informatizado mantido pelo MEC.
As condies para o crdito estudantil so:
taxa de juros 3,4% ao ano (a.a.);
prazo de carncia de dezoito meses; e
amortizao de trs vezes o tempo do curso.
Essas novas modalidades de financiamento possibilitam o acesso a cursos em
unidades de ensino privadas, inclusive as dos servios nacionais de aprendizagem,
ofertantes de FIC ou qualificao profissional e de cursos de educao profissional
tcnica de nvel mdio.
Em relao ao Fies, a atual fase a de habilitao das escolas privadas. As escolas
que querem ser habilitadas preenchem informaes no Sistec sobre infraestrutura,
laboratrios. Depois feita uma visita in loco por professores da rede federal, que
so os avaliadores. Depois de habilitadas, elas podem fazer adeso no FNDE ao Fies.
O Sistema S no passa por esse processo de habilitao, mas s podem receber Fies
os que ofertam cursos tcnicos.
Acho que vai haver uma grande demanda das empresas pelo Fies Empresa, particu-
larmente por cursos FIC. Mas no sei como vai ser a adeso dos estudantes pelo Fies
Tcnico, dada a cultura dominante no pas de valorizar curso de graduao (Entrevista
5.2.3 Rede E-Tec Brasil

Como j mencionado, tambm fazem parte do Pronatec aes que estavam em
operao pelo MEC. Nesse contexto, merece destaque a expanso da rede E-Tec
Brasil (Decreto no 7.589, de 26 de outubro de 2011), que amplia e democratiza
a educao profissional por intermdio da oferta de cursos distncia a partir
de centenas de polos pelo pas inteiro (figura 3). Os recursos so originados do
MEC, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), dos servios nacionais de
aprendizagem e do BNDES.
FIGURA 3
Rede E-Tec Brasil: 841 polos

A rede E-TEC possibilita o ensino tcnico distncia, que algo com um elevado grau
de inovao. Muitos de ns somos conservadores em alguns aspectos, decorrente do
fato do curso tcnico requerer um grau de praticidade. No ensino distncia, muitos
dos cursos tcnicos que esto hoje sendo ofertados so aqueles que esto mais ligados
gesto. Os cursos tcnicos que so mais hard, com mais trabalho em laboratrio
e demais atividades prticas, exigem instituies mais estruturadas. Hoje, o campus
de um Instituto Federal tem o curso presencial e tem o curso distncia, mas usa a
parte laboratorial dele mesmo. Isso antes era vetado: voc s tinha a oportunidade
de oferta num polo remoto. Tambm foi adotada uma soluo para a prtica, que
a dos caminhes-laboratrio, que circulam entre os polos (...). Assim, a gente vai
criando solues para os problemas que comeam a existir nesse sentido (Entrevista
A rede E-Tec j era uma ao da extinta Secretaria de Educao a Distncia
(Seed), como uma ao de fomento educao profissional distncia de nvel
mdio, que foi instituda por decreto em 2007. Passou a se chamar Sistema Escola
Tcnica Aberta do Brasil, numa concepo prxima da UAB.
Com a sua extino, em 2010, os programas da Seed foram alocados, no
incio de 2011, nas secretarias afins do MEC, e o E-Tec foi assumido pela Setec.
Verificamos que a Seed tinha uma viso muito diferente de educao profissional
daquela esposada pela Setec, foi preciso desconstruir alguns conceitos que estavam
sendo aplicados, passando a envolver a rede federal de educao profissional, que
at ento no se articulava com aes de educao distncia. Nesse mesmo ano,
o Pronatec j estava sendo gestado e o novo E-Tec passa a ser formulado em novas
bases para se adequar proposta do programa, seus objetivos e metas. Para tanto,
conta com financiamento para estruturao da rede E-Tec e apoio tcnico, e so
desenvolvidas pesquisas para melhoria das aes de educao profissional distncia.
A Seed atuava com abertura de polos de educao distncia e liberdade de concor-
rncia para instituies ofertantes, e a Setec no concordou com essa forma de atuar
por no ver sentido em que uma instituio de um estado pudesse se candidatar a
um polo de outro estado. Em conformidade com o propsito de desenvolvimento
regional, o que se decidiu foi que os institutos federais, as escolas tcnicas estaduais
e o Sistema S, hoje em todos os estados, passassem a criar os polos de educao
distncia e fossem os mantenedores desses polos. O que no se permite a duplicao
de cursos em polos localizados na mesma rea de influncia (Entrevista com gestor 5,
Setec/MEC).
A Setec auxilia tecnicamente a instituio que se candidata para ofertar
educao distncia, de acordo com diretrizes j firmadas para os polos, financia
a estruturao de laboratrios, paga bolsa aos tutores presenciais e aos distncia,

aos coordenadores de cursos, coordenadores de polos, mas no financia a infra-
estrutura fsica do polo. Tambm fazem especializao em educao distncia
(j foram abertas 2 mil vagas) para quem est atuando na rede E-Tec. Ou seja,
todo o apoio necessrio para o funcionamento do polo. No caso dos institutos, os
polos so criados nos campi, mas quando preciso criar um polo em municpio
sem escola tcnica, busca-se equipar escolas de ensino mdio para criar o polo.
5.2.4 Brasil Profissionalizado

Para complementar o atendimento demanda por cursos de qualidade, o MEC
promove tambm a ampliao das redes pblicas estaduais de EPT e tecnolgica.
Este fomento se materializa com novos financiamentos s redes estaduais, que
podero ampliar e equipar suas escolas por intermdio do Brasil Profissionalizado,
institudo pelo Decreto no 6.302, de 12 de dezembro de 2007, cuja iniciativa visa
integrar o conhecimento do ensino mdio prtica.
O Brasil Profissionalizado tem como objetivo o fortalecimento da educao
profissional no mbito dos estados. Envolve fortalecer a educao profissional
nas redes estaduais, viabilizando aquisio de equipamentos, entrega de um
laboratrio pronto, construo de escola a partir de modelos prontos. No
simplesmente apoio em assistncia financeira, toma o recurso e v o que voc faz.
assistncia tcnica: olha, tem esse laboratrio, como que voc vai fazer, em
termos pedaggicos, seu curso integrado com ensino mdio e o ensino tcnico.
Ento um programa muito avanado no que diz respeito forma de trabalhar
do Ministrio de Educao com as Secretarias de Estado de Educao (Entrevista
Mais de R$ 1,5 bilho j foi conveniado pelo MEC para estimular a implantao
de ensino mdio integrado educao profissional nos estados. O dinheiro deve
ser empregado em obras de infraestrutura (figura 4), desenvolvimento de gesto,
prticas pedaggicas e formao de professores. At 2014, o programa conveniar
recursos da ordem de R$ 1,8 bilho aos estados e municpios que ofertam educao
profissional no pas.
O Brasil Profissionalizado leva em considerao o desenvolvimento da educao
bsica na rede local de ensino e faz uma projeo dos resultados para a melhoria
da aprendizagem. Um diagnstico do ensino mdio contm a descrio dos
trabalhos poltico-pedaggicos, oramento detalhado e cronograma das atividades.
O incremento de matrculas e os indicadores sociais da regio, como analfabetismo,
escolaridade, desemprego, violncia e criminalidade de jovens entre 18 e 29 anos
tambm so analisados.
FIGURA 4
Brasil Profissionalizado: 744 obras conveniadas

O estado tem que montar um plano de trabalho, em que h uma srie de requisitos
a que ele tem que atender, por exemplo, diagnstico do ensino mdio no estado, da
infraestrutura existente e da capacidade de oferta. O plano de trabalho submetido
anlise pelo MEC e pode contemplar: reforma de escola, ampliao de escola,
equipar a escola com laboratrios, o tipo de laboratrio (se de informtica, fsica,
eletrnica) e so todas escolas convencionais de ensino mdio. O objetivo preparar
essas escolas para ofertar ensino mdio integrado ao tcnico. Existe tambm a
possibilidade de construir uma nova escola. Existem duas escolas padronizadas: uma
para 1.200 alunos e outra para 600. A qualidade das escolas assegurada porque
elas so entregues completas (construo, equipamentos, mobilirio, laboratrios) e
obedecendo a um projeto-padro muito parecido com o da rede federal (Entrevista
Uma grande preocupao com a formao dos professores para atuar nas
redes de escolas estaduais:
Como os estados, muitos dos quais no tm tradio em educao profissional, iro
se preparar para essa atuao? Existe o risco de no haver professores preparados para
ministrar cursos tcnicos (por exemplo, para dar aula de eletricidade em um curso
de eletrotcnica necessrio um professor da rea, e no de um fsico). O estado vai
contratar ou vai aproveitar os professores existentes?
Existem recursos para ajudar nesse treinamento, e a ideia usar os institutos e as
universidades para a formao dos professores. J existem iniciativas para treinar gestores
em educao profissional e avanar para a formao dos professores (Entrevista com
5.2.5 Acordo de gratuidade com o Sistema S

Igualmente merece destaque, nesse esforo de ampliar e democratizar o acesso
educao profissional de qualidade, o acordo com o Sistema S, firmado em 2008,
entre o governo federal e, inicialmente, com o Senai e o Senac.
O acordo prev que as entidades cumpram um Programa de Comprometimento
de Gratuidade (PCG), com previso de chegar aplicao de dois teros
de suas receitas lquidas na oferta de vagas gratuitas nos cursos de formao para
estudantes de baixa renda e trabalhadores empregados ou desempregados.
O acordo prev tambm o aumento da carga horria dos cursos, que passaram a
ter, no mnimo, 160 horas.
Conforme afirmam dirigentes do MEC, essa foi a primeira grande reforma
empreendida no estatuto das entidades que integram o Sistema S ao longo de
sessenta anos de vigncia, e merece destaque o fato de ser a primeira vez que o
governo federal props mudanas no funcionamento deste sistema.
Segundo Eliezer Pacheco (2008), ex-secretrio da Setec, o acordo provocar
pelo menos duas mudanas significativas: aumento do nmero de tcnicos e maior
qualificao dos trabalhadores. Sero formados 800 mil trabalhadores a mais por ano.
A vitria do consenso14 promovida pelo protocolo de compromisso representa
mais um passo dado pelo Sistema S e o governo federal para o enfrentamento
14. De fato, foi uma batalha dura e constituiu-se em uma vitria do governo em sua luta pela democratizao da
educao profissional fornecida pelo Sistema S.
de um dos mais desafiadores obstculos ao desenvolvimento do Brasil: a falta de

mo de obra qualificada.
A CGU est auxiliando o MEC no acompanhamento da implementao do acordo
com o Sistema S. Isso muito bom, porque se sabe o poder que tem o Sistema S,
com uma rede de escolas em todo pas, e a CGU tem capacidade para fazer esse
acompanhamento, enquanto a Setec no consegue por conta de sua reduzida equipe
tcnica. O Sistema S encaminha pelo Sistec as matrculas relativas ao cumprimento do
acordo, mas como o MEC no possui estrutura para fiscalizar, a ajuda da CGU crucial.
Duas so as questes que esto hoje em pauta: a definio do que baixa renda15 e
de como separar o que Acordo Sistema S e Bolsa-Formao (o Sistema S tambm
recebe alunos com Bolsa-Formao e, ao mesmo tempo, tem que cumprir o acordo de
gratuidade), ou seja, as matrculas devem ser contabilizadas separadamente. E aqui a
ajuda de fiscalizao da CGU tem sido muito importante para dar mais transparncia
nesse processo (Entrevista com gestor 4, Setec/MEC).
Pelo exposto, verifica-se o tamanho do desafio de operar o conjunto de aes
que integra o Pronatec. A capacidade de coordenao demandada de tal ordem
que somente um arranjo institucional bastante complexo contemplar as compe-
tncias tcnico-burocrtica, poltica e participativa necessrias implementao
eficaz do programa.
Para uma dimenso mais clara dessa complexidade do arranjo institucional
para execuo do Pronatec, importante fazer um contraponto com o modo como
anteriormente se organizava a oferta de educao profissional (figura 5).
FIGURA 5
Organizao da oferta de educao profissional prvia ao Pronatec
Redes federais de
Redes estaduais de
educao profissional
Setec/MEC educao profissional
e tecnolgica
< coordena sistema financia expanso >
Servio Nacional Escolas privadas ONGs1 contratadas

de Aprendizagem de educao pelo MTE (cursos
(Sistema S) profissional para Planfor,2 PNQ)

Notas: Organizaes no governamentais.
Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador.
importante destacar que era muito alta a participao de instituies privadas

na oferta de vagas em cursos profissionalizantes de nvel bsico, muitos destes
incentivados pelas polticas de qualificao profissional promovida pelo MTE,
e na oferta de cursos tcnicos. Por sua vez, o MTE implementa sua poltica de
15. Resolvido com a Lei no 12.771, de 29 de agosto de 2012.

qualificao contratando entidades sem fins lucrativos (no escolas), que realizavam
cursos profissionalizantes de curta durao, de baixa qualidade e sem pertinncia
realidade do mercado de trabalho.
Em outra vertente da oferta, esto as instituies integrantes do Sistema S
e as escolas tcnicas das redes estaduais, com reconhecida tradio em formao
profissional. O que merece ser salientado, porm, que essas instituies atuavam
de forma isolada, sem coordenao e articulao em mbito nacional. A Setec/MEC
somente tinha sob sua subordinao a rede federal de EPT, e desempenhava um
papel importante no fomento ao financiamento da expanso das redes estaduais.
6 O ARRANJO INSTITUCIONAL QUE AMPARA AES DO PRONATEC

Conforme proposta metodolgica do projeto Ipea sobre Arranjos institucionais de
polticas desenvolvimentistas em um Estado democrtico,
O objetivo principal do projeto (do qual o estudo do Pronatec faz parte) compreender
como se configura contemporaneamente a atuao pr-desenvolvimento do Estado
em face da vigncia de instituies democrticas. Para tal, buscar descrever e explicar
a constituio e operao de arranjos poltico-institucionais, visando identificar
padres, tipos (caractersticas, semelhanas e diferenas) e elementos para o aperfei-
oamento das polticas pblicas. Neste contexto, arranjos poltico-institucionais so
entendidos como configuraes de instituies, organizaes, atores e processos, que
do sustentao, viabilizam ou impedem aes especficas do governo. (...) Algumas
dimenses prioritrias para a anlise so: a burocrtico-legal; a poltico-representativa
e a societal-participativa (Pires e Gomide, 2012).
Antes mesmo da concepo, do lanamento e implantao do Pronatec,
a Setec/MEC teve que revelar capacidade tcnico-burocrtica e competncia
negociadora para fazer frente ao movimento instabilizador que imperava na
rede federal. Nas palavras de um gestor da secretaria, havia uma presso quase
catica por mudana de status vinda das diversas entidades integrantes da rede:
Cefets querendo se transformar em universidade tecnolgica; a nica univer-
sidade tecnolgica ganhando perfil cada vez mais elitizado e se afastando dos
cursos tcnicos; escolas agrotcnicas pleiteando a condio de Cefet; e escolas
tcnicas ligadas s universidades buscando autonomia. Foi travado um longo
e tenso debate, no qual, afinal, vingou a concepo do Ifet, organizado
formalmente pela Lei no 11.892, de 29 de dezembro de 2011. Ou seja, alm de
superar as presses disruptivas, a secretaria e o ministrio foram competentes em
negociar uma proposta organizacional adequada aos objetivos de expanso da
rede e democratizao do acesso e conseguir a aprovao do novo marco legal.
poca, a grande maioria dos Ifets resultou da fuso das diversas entidades
existentes em determinadas regies de influncia.
Podem atuar em todos os nveis e modalidades de educao profissional, com estreito

compromisso com o desenvolvimento integral do cidado trabalhador (...) em enlace
da educao com o ordenamento e o desenvolvimento territorial, aprofundando o
regime de cooperao entre os entes federados em busca de qualidade e equidade
(Silva, 2009).
Ao estruturar a rede federal em torno dos Ifets, a Setec conseguiu dar organi-
cidade potencial ao conjunto (que vem se revelando efetiva, segundo dirigentes e
gestores), alm de fornecer base organizativa para a clere expanso da rede, ainda em
curso. Essa iniciativa pode ser lida como uma inovao organizacional que promete
maior eficcia no alcance dos objetivos estabelecidos para o Pronatec (figura 6).
Como afirmado, o Pronatec um programa bastante abrangente, resultado
da deciso de se enfrentar um problema atual em fase aguda: a baixa escolaridade e
qualificao de parcela majoritria dos trabalhadores brasileiros, em um momento
em que o crescimento da economia exigia crescentes volumes de mo de obra
especializada. Ele busca atacar todas as principais causas do problema e atender,
mediante aes flexveis, a caractersticas especficas dos diversos segmentos
da populao trabalhadora, tal como percebido ou demandado em cada caso.
O seu desenho revela, portanto, compreenso da situao do trabalhador brasileiro,
da trajetria da economia nacional e do estgio em que se encontra a EPT no pas.
Houve competncia na formulao. Nesse estgio possvel constatar elevada
capacidade tcnico-burocrtica, em larga medida resultante do forte envolvimento
dos integrantes da rede federal de ensino profissional e tecnolgico, que ocupam
importantes postos da Setec, e de um esforo de articulao com os principais
atores pertinentes ao problema e ao programa.
Como o problema era reconhecido pelo ncleo dirigente do governo, que por
sua vez se mostrava insatisfeito com as dispersas e ineficazes aes de qualificao
profissional ento produzidas em diversos ministrios, a proposta do Pronatec teve
trnsito rpido no processo decisrio.
A tramitao congressual do PL do programa, j apresentada, mostrou
que, alm de ter encontrado um clima favorvel na opinio pblica e nas casas
legislativas, os dirigentes e gestores do MEC/Setec contavam com o interesse
dos governos estaduais, de prefeitos de cidades importantes e seus representantes
no parlamento, e atuaram, principalmente, na articulao de apoios e no
esclarecimento de parlamentares, fazendo com que a lei resultante atendesse
integralmente aos objetivos do Poder Executivo.
FIGURA 6
Instituies e atores envolvidos na execuo do Pronatec
Rede federal (39 institutos
federais, 2 Cefets, 25
escolas vinculadas a
universidades e 1
universidade tecnolgica)
Servio Nacional
Rede estadual de
de Aprendizagem
escolas tcnicas
(Sistema S)
Setec/MEC
Instituies privadas
Redes estaduais
de ensino superior e
de educao
de ensino tcnico
(ensino mdio)
habilitadas no Sistec
Ministrios demandantes
(MDS,1 MTE, MTur,2
MDA,3 SDH,4 MC,5 MJ,6
MPS,7 MinC8 etc.)

Notas: Ministrio do Desenvolvimento Social.
Ministrio do Turismo.
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
4
Secretaria de Direitos Humanos.
5
Ministrio das Comunicaes.
6
Ministrio da Justia.
7
Ministrio da Previdncia Social.
8
Ministrio da Cultura.
A complexidade do problema e a ambio do programa exigem que todas as

formas de execuo sejam adotadas em sua implementao: direta, pela Setec/MEC;
desconcentrada, pelos institutos federais, inclusive realizando o credenciamento
de escolas privadas de EPT para operar o Fies; descentralizada, pelos governos
estaduais; e mediante parceria com o Sistema S. Aqui, a capacidade de articulao
ser requerida em diversas frentes: intragovernamental, ao articular e organizar a
demanda dos diversos ministrios por aes de qualificao e EPT, em sintonia
com as necessidades do mercado e as capacidades instaladas no sistema nacional
de EPT; intergovernamental (competncias dos entes federativos), mediante
modalidades geis de assistncia tcnica e financeira Brasil Profissionalizado e
Plano de Aes Articuladas (PAR) e de aporte de recursos da Bolsa-Formao, sem
a necessidade de convnios; com o setor empresarial, para identificar necessidades
de fora de trabalho com as qualificaes especficas requeridas em cada lugar e
setor; com sindicatos de trabalhadores; com o Sistema S (que tambm recebe
recursos da Bolsa-Formao, sem convnios); com os atores sociais relevantes das
comunidades das reas que sediam campi e das localidades que recebem grandes
investimentos pblicos ou privados.
Dado o acelerado ritmo de implantao do conjunto de aes que compem

o programa, a ausncia de crticas consistentes, a contnua demanda por ampliao
da rede e por assistncia tcnica e financeira, o cumprimento, pelo Sistema S, do
acordo de gratuidade, pelo menos no que se refere correta aplicao dos recursos
financeiros, atestada pela Controladoria Geral da Unio (CGU), e o crescimento
no nmero de matrculas, possvel concluir que o macro arranjo institucional
concebido para o Pronatec est sendo manejado de forma exitosa pela equipe da
Setec, apesar da evidente e constatada pela CGU insuficincia de quadros
tcnicos. O deficit na quantidade de recursos humanos parece ser, em alguma
medida, compensado pela expertise, dedicao e engajamento da equipe dirigente
da secretaria e pelos avanados instrumentos de gesto que utilizam: estmulos s
iniciativas inovadoras pelos Ifets e a sua operao em rede; o gerenciamento de
matrculas pelo Sistec; a criao e atualizao dos catlogos de cursos;16 a adoo
de inscries de alunos online; a criao de cadastro reserva de interessados em
cursos; as sucessivas audincias pblicas, entre outros.
A Setec/MEC quem responde pela coordenao do Sistema Nacional de
EPT, integrado pela Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica Ifets,
UFTPR, Cefets de Minas Gerais e do Rio de Janeiro , redes estaduais de EPT, o
Sistema S e as instituies privadas de EPT credenciadas a operarem com o Fies.
A coordenao feita mediante diversos fruns, dentro da rede federal, e interao
estreita e frequente com os demais integrantes do sistema. A superviso da rede
privada feita pelo instituto federal presente na regio considerada.
Outra decisiva capacidade de coordenao a exercida sobre os demandantes
pblicos de aes de EPT. No que se refere especificamente aos demandantes do
governo federal, a tarefa foi facilitada pelo Artigo 17 da lei que cria o programa
e que diz:
criado o Conselho Deliberativo de Formao e Qualificao Profissional, com a atribuio
de promover a articulao e avaliao dos programas voltados formao e qualificao
profissional no mbito da administrao pblica federal, cuja composio, competncias
e funcionamento sero estabelecidos em ato do Poder Executivo (Brasil, 2011b).
O ato regulamentador foi o Decreto no 7.855, de 5 de dezembro de 2012,
que define atribuies e competncias do conselho. O Artigo 3o estabelece que:
O Conselho Deliberativo de Formao e Qualificao Profissional ser vinculado ao
Ministrio da Educao e composto por um representante titular e um representante
suplente de cada um dos seguintes rgos: I - Ministrio da Educao; II - Ministrio
16. Um dos instrumentos mais eficazes de coordenao o Guia Pronatec de Cursos de Formao Inicial Continuada (FIC).
So cursos de qualificao, com durao mnima de 160 horas, para os quais o MEC organiza a oferta mediante
um guia, que na verso atual conta 518 opes de cursos, distribudos em treze eixos tecnolgicos. Atualizado
periodicamente, o guia tem contribudo para a consolidao de uma poltica cujo principal objetivo aproximar
o mundo do trabalho do universo da educao.
da Fazenda; III - Ministrio do Trabalho e Emprego; IV - Ministrio do Desenvol-

vimento Social e Combate Fome; V - Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto; e VI - Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (Brasil, 2012a).
E o Artigo 7o:
Ato do Ministro de Estado da Educao instituir frum nacional de apoio formao
e qualificao profissional, com a finalidade de promover a articulao interfederativa
para a implementao de programas e aes de educao profissional e tecnolgica.
Pargrafo nico. O Ministrio da Educao estimular a instituio de fruns
estaduais e distrital de apoio formao e qualificao profissional, com finalidade
correspondente quela prevista no caput (Brasil, 2012a).
A existncia do conselho, apesar de recm-criado, d margem a uma conduo
integrada das aes de EPT, principalmente dos cursos de qualificao demandados
pelos ministrios (e suas contrapartes estaduais executoras de muitos programas e
projetos da Unio) para viabilizar o alcance dos objetivos de programas federais
prioritrios, como PBSM, Brasil Maior, obras do PAC, Territrios da Cidadania, Soldado
Cidado; grandes eventos esportivos Copa do Mundo de Futebol e Olimpadas,
entre outros. Antes mesmo da publicao do Decreto no 7.855/2012, essa articulao
era feita no mbito da sala de situao (muito mais uma sala de gesto) do Pronatec,
no mbito do PBSM (mas coordenada pela Setec), com bons resultados, segundo
os dirigentes e gestores dos programas e dos ministrios envolvidos.
As informaes obtidas indicam que se encontra em estgio ainda inicial a
implantao dos fruns nacional e estaduais de apoio formao e qualificao
profissional. Funcionaro como instrumentos a articulao interfederativa para a
promoo e a implementao de programas e aes de EPT. Todavia, da tradio
e da cultura imperantes na rede federal de EPT dar elevado valor constituio
desses espaos de interlocuo e pactuao de estratgias de ao e de compro-
missos a cumprir.
Hoje, o esforo de eliminar duplicidades e sobreposies na oferta de cursos,
por parte dos diversos integrantes do sistema nacional de EPT, levado a cabo
pela Setec, com base nas informaes gerenciais de que dispe, via Sistec. No
tarefa fcil e que esteja sendo realizada com eficcia mxima. Os fruns nacional
e estaduais, em funcionamento pleno, constituiro considervel reforo a essa
coordenao. H a expectativa de que os fruns funcionem, tambm, como um
espao para o exerccio do controle social.
Em uma linha algo prxima ao conselho e aos fruns, a Setec e o Pronatec
mantm estreitas ligaes com os conselhos de dirigentes das unidades integrantes
da rede federal, o Conselho Nacional das Instituies da Rede Federal de Educao
Profissional (Conif) com diversas cmaras de pr-reitores: planejamento, extenso,
pesquisa etc. e o Conselho Nacional de Dirigentes de Escolas Tcnicas vinculadas
s Universidades Federais (Condetuf), conforme figura 7. O mesmo se d com os

conselhos nacionais e regionais das entidades integrantes do Sistema S, nos quais so
acertadas as linhas de atuao com vistas obteno de complementaridades sinrgicas.
FIGURA 7
Instncias participativas envolvidas no arranjo do Pronatec
Conselhos racionais
(Conif, Condetuf)
Fruns nacional Audincias

e estaduais pblicas
Pronatec
Setec/Mec
H de ser destacada a estratgia adotada para a implantao de novas unidades

da rede federal. Alm de ter sido estabelecido um conjunto de critrios sociais
(Artigo 2o da Lei no 12.513/2011) e espaciais (box 2), que conferem prioridade
a determinadas situaes, a adoo de audincias pblicas com os atores sociais
relevantes de cada lugar e demais interessados tem permitido afinar expectativas
da populao, com as possibilidades de atendimento da rede federal e a realidade
(e o futuro mais imediato) da economia regional. Dizem os gestores do progra-
ma e o reitor de instituto entrevistados que, de fato, os acordos viveis somente
so alcanados aps um nmero significativo de audincias pblicas. Estas so
conduzidas pela direo superior do Ifet (quando referentes implantao de um
novo campus) ou pelo diretor do campus responsvel pelos novos cursos. Ainda
no h um protocolo estabelecido para a realizao das audincias pblicas e todos
(Setec e Ifets) reconhecem que esto em processo de aprendizagem. Todavia, as
audincias pblicas so altamente valorizadas pela cultura institucional que anima
a rede federal de EPT.
Antes de concluir, vale um pequeno parntese para tratar do que chegou a
ser chamada de a batalha do Sistema S. Quando o MEC props que o sistema
dedicasse a maior parte dos recursos que arrecada para ofertar cursos gratuitos de
EPT, o empresariado controlador das organizaes sindicais patronais reagiu com
grande intensidade. Acusou o governo de querer estatizar o sistema, de transferir
recursos privados para o oramento pblico e de comprometer a excelncia do ensino
propiciado pelas escolas do sistema. O MEC reagiu altura, fazendo um consistente
enfrentamento pela mdia e buscando intensamente o apoio parlamentar. Simulta-
neamente, empreendeu uma sequncia de reunies de esclarecimento e presses com
o empresariado comprometido com o aumento de produtividade. As posies do

MEC, sua capacidade de comunic-las e de angariar adeses entre os profissionais
da rea e os defensores da educao de qualidade levou obteno de considervel
apoio social. Na articulao poltica e no enfrentamento das intransigncias de setores
do empresariado e dirigentes do Sistema S, teve papel decisivo o vice-presidente Jos
Alencar. Lder empresarial de grande projeo, que como poltico angariou enorme
simpatia popular, jogou o seu peso na obteno do Acordo de Gratuidade assinado
entre o MEC e as entidades do sistema. Foi uma conquista em uma disputa renhida,
e no a vitria do consenso. Fecha-se o parntese.
Com as informaes disponveis, pode-se concluir preliminarmente que o
arranjo institucional concebido para o Pronatec tem funcionado de forma satisfatria.
No quer dizer que sem a ocorrncia de problemas e a constatao de algumas
debilidades. A grande vantagem, ao que parece, justamente esta, dirigentes e
gestores da Setec tm conscincia da necessidade de ajustes. Uma pesquisa de
campo mais abrangente poderia aportar novos conhecimentos e permitir uma
avaliao melhor, embasada da propriedade das concluses deste estudo.
7 RESULTADOS E DESAFIOS A SEREM ENFRENTADOS PELO PRONATEC

Um importante resultado, aps a vigncia do Pronatec, foi a considervel ampliao
da oferta de cursos profissionais, possibilitando que as matrculas realizadas em
2012 fossem quase o dobro das conseguidas em 2011. Este crescimento, em grande
parte, foi decorrente da implementao da Bolsa-Formao Trabalhador e da
Estudante, mas outras aes do programa tambm contriburam para o crescimento
verificado nas matrculas.
O que de incio havia sido considerado muito ousado, com a fixao da meta
de 8 milhes de matrculas at 2014, vem se mostrando factvel com a evoluo
obtida pela execuo do programa e fez com que um dirigente da Setec afirmasse:
A preocupao com o alcance das metas no existe mais porque estamos realizando
o que foi programado (Entrevista com gestor 7, Setec/MEC).
Um componente que tem se mostrado essencial para a gesto de resultados
do programa o estabelecimento de metas e indicadores para os institutos da
rede federal.
A matriz oramentria dos institutos est toda baseada em indicadores de matrculas
e alguns indicadores, que ainda no esto muito maduros, de pesquisa e extenso.
No acompanhamento, sempre vista a evoluo da relao aluno-professor, e o
instituto que tem essa relao muito baixa no vai conseguir crescer. feito tambm no
Simec (Sistema de Informaes do MEC) o acompanhamento das obras de expanso,
e a liberao de limites oramentrios condicionada atualizao das informaes
Em que pesem os resultados alcanados pela ampliao das matrculas, como

revelado na tabela 3, a rede federal vem apresentando ainda ociosidade de vagas, o que
tem sido justificado pelas dificuldades operacionais dos parceiros demandantes em rea-
lizar de forma efetiva a captao dos alunos para os cursos ofertados. Esta dificuldade de
captao, que maior com o pblico da Bolsa-Formao, tambm decorre de problemas
para articular as instituies ofertantes na programao de cursos de interesse para
pessoas excludas do mercado formal de trabalho e em situao de vulnerabilidade social.
TABELA 3
Resultados Pronatec (2011-2012) e metas (2013-2014)
2011 2012 Meta 2013 Meta 2014

Acumulado
Aes
Matrculas Matrculas Vagas Vagas 2011-2014
% %
realizadas realizadas previstas previstas
Cursos tcnicos 245.126 27 495.391 30 724.539 897.643 2.362.699

Bolsa-Formao Estudante 9.415 4 99.149 20 151.313 151.313 7.047.132
Brasil Profissionalizado 33.295 14 90.563 18 172.321 233.781 6.787.255
E-Tec Brasil 74.000 30 150.000 30 200.000 250.000 6.491.076
Acordo Sistema S 56.416 23 76.119 15 110.545 161.389 6.067.076
Rede Federal de EPCT 72.000 29 79.560 16 90.360 101.160 5.823.996
Cursos FIC 648.144 73 1.160.957 70 1.565.682 2.207.293 5.582.076
Bolsa-Formao Trabalhador 226.421 35 590.937 51 743.717 1.013.027 2.574.102
Acordo Sistema S 421.723 65 570.020 49 821.965 1.194.266 3.007.974
Total 893.270 - 1.656.348 - 2.290.221 3.104.936 7.944.775
Fonte: Setec/MEC, referncia maio de 2013.
Experincia relatada em dissertao de mestrado (Trogiani et al., 2012) sobre

a execuo em Osasco do Pronatec PBSM revela que o programa no municpio
tambm enfrenta dificuldades em atrair e manter o pblico-alvo nos cursos que
so oferecidos por instituies vinculadas ao Sistema S, particularmente Senai e
Senac. Como so cursos direcionados para pessoas em situao de pobreza e com
nvel de escolaridade entre o primeiro e o nono ano do ensino fundamental, os
gestores locais levantaram algumas hipteses sobre causas desses problemas:
instrumentos de comunicao inadequados, cursos fora da rea de interesse dos alunos,
falta de estrutura adequada de apoio a mes com filhos durante o curso, dificuldade
de socializao dos beneficirios, dificuldade de deslocamento dos beneficirios
e desconfiana por parte do pblico das aes e dos programas governamentais.
Nesse estudo os autores argumentam que:
H um entendimento de que a poltica do Pronatec/BSM uma concepo nova,
ainda em maturao, trazendo lacunas prprias de programas em fase inicial de
implementao. Muitas dificuldades no foram previstas ou mesmo no receberam
a devida ateno, sendo identificadas no decorrer da operao municipal, em um

processo de experimentao e identificao de erros. Como agravante, no existe
uma poltica nacional consolidada de emprego, trabalho e renda, no havendo um
marco legal que fundamente e norteie a concepo do programa. Nesse contexto, as
lacunas vo sendo ajustadas a partir de aes incrementais de correo no programa,
quando o so.
Ento, nessa fase ainda de aprendizado e ajustes na implantao do programa,
outro fator agravante deve ser enfrentado: o elevado ndice de evaso, em torno
de 50% nos cursos de qualificao profissional FIC.17 Essa evaso de alunos
compromete bastante a efetividade das aes do Pronatec e tambm uma incidncia
preocupante nos cursos tcnicos.
O fato que no conseguimos tratar as especificidades dos alunos, e isso em educao
um problema. Todos entram com um pouco mais de facilidade aqui e dificuldade
ali. No decorrer do curso, os alunos de famlias mais abastadas tm o que outros no
tm: apoio em casa. Alm disso, so alunos que no precisam trabalhar. Os outros,
mesmo que a lei no permita, sabe-se que trabalham, quando menos ajudando em
casa. E aqui que est o problema: entrar na escola j foi superado, mas ficar na escola
ainda o maior desafio (Entrevista com reitor do Ifet Braslia).
Entre aes para solucionar os problemas na execuo do Pronatec,
dirigentes da Setec ressaltam um arranjo institucional para adequar a oferta
de cursos demanda que vem se materializando com a realizao de fruns
estaduais, com mesas compostas por todos os interlocutores que tenham a ver
com educao profissional: governo, rede ofertante e sociedade civil (represen-
tantes dos trabalhadores e estudantes). Alm de mecanismo para a necessria
articulao da oferta, isso representa espao essencial para efetivar o controle
social das aes do programa.
Dirigentes da Setec tambm esto negociando com o MTE a definio de
estratgias de intermediao para viabilizar o encaminhamento dos alunos oriundos
dos cursos de educao profissional, com vistas a sua insero profissional.
Outra situao que os reitores dos institutos federais tm que equacionar diz
respeito formao de seus professores, como apontado por um reitor entrevistado:
Um grande problema so os professores selecionados por concurso, muitos recm-
-formados, mestres ou doutores, que nunca trabalharam e que chegam ao instituto
com uma viso acadmica da universidade e se revoltam porque no feita seleo de
alunos por vestibular (o que ocorre somente nos institutos originrios de antigos Cefets),
porque eles querem fazer derivada e integral e os alunos no esto preparados para isso.
Afirma que no caso do instituto que dirige o pblico outro e tem forado a situao
para os campi comearem com cursos de qualificao e com a oferta de cursos tcnicos
17. Informao prestada pelo reitor do Ifet Braslia (Cassiolato e Garcia 2012, p. 38).
subsequentes, para quem j tem o nvel mdio, mas est fora da escola h muito tempo
( o caso de alunos com 40, 60 e at um aluno com 70 anos de idade). No fcil
trabalhar com esse pblico, mas por outro lado esse pblico traz experincia de vida e
experincia profissional, e isso causa um impacto brutal para o professor. Infelizmente,
muitos professores desistem (Entrevista com reitor do Ifet Braslia).
Dirigente da Setec corrobora essa percepo do reitor: Na rede federal de EPT
ainda so grandes as deficincias didtico-pedaggicas de muitos professores, com
formao muito acadmica, com postura muito elitista e que no aceitam trabalhar
com alunos em cursos de FIC, Proeja (Entrevista com gestor 3, Setec/MEC).
importante refletir sobre uma experincia mais bem-sucedida em qualifi-
cao profissional, como o caso do Programa Via Rpida Emprego, do governo
do estado de So Paulo, e buscar identificar que fatores pesaram nos resultados
obtidos. Neste programa, o ndice de evaso de alunos de 25% (metade do ndice
no Pronatec), sendo que 50% desses evadidos saram dos cursos por terem con-
seguido emprego, o que poderia at ser considerado como um aspecto positivo.18
Cerca de 25% dos evadidos alegam ter problemas de sade e o quarto restante sai
por outras causas diversas. O relato de entrevista com o gestor do programa (Tro-
giani et al., 2012) revelou que foram trs os principais fatores para o sucesso desse
programa de qualificao profissional, que tambm atua com pblico em situao
de vulnerabilidade social: bolsa-auxlio, material didtico especfico e professores
formados para trabalho com o pblico vulnervel.
O fato de os alunos receberem bolsa-auxlio (o Via Rpida oferece auxlio-
-transporte de R$ 120 mais uma bolsa-auxlio de R$ 210, que paga a todos
os alunos, exceto queles que estejam empregados ou recebam algum tipo de
benefcio da Previdncia social ou seguro-desemprego), que garante recursos
financeiros suficientes para que eles possam frequentar as aulas, foi destacado
como bastante positivo. Contudo, muito importante que o Via Rpida investiu
na formao especfica de professores, e estes tm se revelado capazes de sustentar
o desafio de manter os alunos interessados nos cursos de qualificao ofertados.
Os grficos 5 a 8 mostram os cursos tcnicos mais procurados pelos alunos
do Pronatec Bolsa-Formao Estudante e revelam que 80% desses alunos estudam
em instituies vinculadas ao Sistema S Senai e Senac.
18. Contudo, no o , pois os evadidos tero baixa probabilidade de permanncia nos postos de trabalho, quase sempre
com baixa remunerao e de ascenso vertical.
GRFICO 5
Bolsa-Formao Estudante: cursos tcnicos com maior nmero de matrculas (2012)
(Em %)
Segurana do trabalho 0,1287
Informtica 0,1026
Administrao 0,094
Mecnica 0,0675
Eletrotcnica 0,0551
Contabilidade 0,0456
Logstica 0,0452
Eletromecnica 0,0342
Enfermagem 0,029
Automao industrial 0,0276
Fonte: Sistec/MEC.
As informaes mostram, por um lado, que a estratgia do Pronatec, de

organizar um sistema nacional de EPT, foi correta e adequada realidade atual
do pas. Caso estivesse apoiado exclusivamente na ampliao (ainda em curso) da
rede federal, os resultados seriam muito modestos. Por outro lado, revelam que um
quarto das matrculas concentra-se em cursos leves (informtica, administrao
e contabilidade), comprovando a percepo de muitos dirigentes da rede federal
de EPT de que o trabalho manual est cada vez menos valorizado entre o pblico
alvo das aes do programa.
GRFICO 6
Ofertantes de Bolsa-Formao Estudante (2012)
(Em %)
Senai 0,54
Senac 0,26
Redes estaduais 0,13
Rede federal 0,07
Fonte: Sistec/MEC.
O mesmo entendimento se aplica no que se refere aos cursos FIC. Neles,

quase 30% das matrculas se do em cursos leves. A importncia do Sistema S
aqui tambm confirmada, mas deve ser destacada a presena mais significativa da
rede federal. Essa participao deve ser crescente nos prximos anos, tendo em vista
que muitos Ifets esto em fase de implantao e outros tantos esto programados.
Entende-se que se trata de tarefa herclea o estabelecimento de relaes
causais fortes entre o arranjo institucional adotado para a execuo do programa
e os resultados at agora alcanados. Ao que parece mais apropriado tomar os
resultados como a resultante (Garcia, 2001) das interaes entre as aes do
Pronatec com diversas outras aes (no ponderveis) dos governos e todas as
variveis de contexto (no enumerveis). Os mais evidentes traos do contexto
(positivos e negativos) e suas respectivas influncias no andamento do programa
foram identificados neste trabalho.
GRFICO 7
Bolsa-Formao Trabalhador: cursos FIC com maior nmero de matrculas (2012)
(Em %)
Auxiliar administrativo 0,14
Operador de computador 0,07
Montagem e manuteno de computadores 0,0276
Eletricista instalador predial de baixa tenso 0,0276
Recepcionista 0,02
Auxiliar de pessoal 0,02
Almoxarife 0,02
Vendedor 0,02
Auxiliar de operaes em logstica 0,02
Costureiro 0,02
Fonte: Sistema de pr-matrculas do Pronatec (SPP)/MEC.
GRFICO 8
Ofertantes Bolsa-Formao Trabalhador (2012)
Senai
0,46
Senac 0,32
Rede federal 0,15
Redes estaduais 0,03
Senar 0,03
Senat 0,01
Fonte: SPP/MEC.
O que at agora foi encontrado em termos do alcance do objetivo mais

imediato ampliar o acesso a EPT sugere a construo de uma apropriada
base legal (ainda passvel de aperfeioamentos, como, por exemplo, flexibilizar
as formas de contratao de docentes para a rede federal, conceder uma bolsa
aos estudantes e tornar obrigatria a oferta de cursos de nivelamento para
alunos oriundos da rede pblica ou com escolaridade deficiente), o acerto do
arranjo institucional montado para o programa e uma considervel capacidade
tcnico-burocrtica, em que pese a deficincia quantitativa de pessoal na
Setec/MEC. No que diz respeito dimenso societal-participativa, h de
ser considerado o esforo em desenvolvimento para otimizar os processos de
audincia pblica e para a organizao e institucionalizao dos fruns nacional
e estaduais. A expanso da rede federal se faz de modo bastante republicano e
equitativo, com expressivo envolvimento de parlamentares, executivos estaduais
e municipais e, principalmente, por meio de audincias pblicas, dos direta e
indiretamente interessados.
No possvel uma apreciao da eficcia final do Pronatec (adequada
insero no mundo do trabalho), pois ainda no existem informaes consolidadas
para o seu primeiro ano de efetiva implementao. Pesquisa realizada pela Setec
com egressos de cursos tcnicos oferecidos pela rede federal no perodo 2003-2007
revela que 44% dos egressos estavam trabalhando em suas especialidades, 20%
trabalhavam parcialmente em suas respectivas reas e 35% estavam em empregos ou
ocupaes que no correspondiam a suas qualificaes. Entre os que trabalhavam
nas atividades para as quais se formaram era a seguinte a distribuio regional:
37% no Centro-Oeste; 40% no Nordeste; 41% no Sudeste; 42% na regio Norte;
e 59% na Sul. Como a demanda por trabalhadores qualificados aumentou desde
ento, pode ser que a situao presente seja algo melhor.19
A tentativa aqui realizada foi a de apreender, a partir de um caso especfico
o Pronatec como se d a concepo e execuo de uma poltica necessria ao
desenvolvimento nacional, em ambiente democrtico, sob um regime federalista
em relativa crise e com presses (positivas e negativas) conjunturais expressivas.
O que foi conseguido aponta para o acerto bsico da estratgia de implementao do
Pronatec e do arranjo institucional construdo para execut-la. Aponta tambm para
a convenincia de aprofundar o estudo, mediante a cobertura de um nmero maior
e mais variado das experincias concretas de EPT que esto acontecendo pelo pas.
19. Recorde-se que metade da evaso do Programa Via Rpida Emprego do governo do estado de So Paulo atribuda
ao fato de os estudantes conseguirem emprego.
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11 de janeiro de 1990, que regula o Programa do Seguro-Desemprego, o Abono
Salarial e institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), no 8.212, de 24 de
julho de 1991, que dispe sobre a organizao da Seguridade Social e institui
Plano de Custeio, no 10.260, de 12 de julho de 2001, que dispe sobre o Fundo
de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior, e no 11.129, de 30 de junho
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
PUGA, Fernando; BOA JNIOR, Gilberto. Investimentos mapeados na
indstria. Viso do desenvolvimento, BNDES, n. 92, 2011.
NOTAS BIOGRFICAS
CARLA COELHO DE ANDRADE (em memria)

Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD).
CLEANDRO KRAUSE
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
HELDER FERREIRA
JOS CELSO CARDOSO JR.

MARIA FERNANDA BECKER

Analista de Infraestrutura na Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do
Ministrio das Cidades (SNSA/MCidades).
MARTHA CASSIOLATO
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
RENATO BALBIM
ROBERTO GONZALEZ
RONALDO COUTINHO GARCIA

SIMONE GUERESI
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
VICENTE CORREIA LIMA NETO

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
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Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
ngela Pereira da Silva de Oliveira
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira Vallejo
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Brbara Seixas Arreguy Pimentel (estagiria)
Laryssa Vitria Santana (estagiria)
Manuella Smella Borges Muniz (estagiria)
Thayles Moura dos Santos (estagiria)
Thrcio Lima Menezes (estagirio)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
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Capa
Editorar Multimdia
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Braslia-DF
Este livro faz justa homenagem a dois dos mais engajados tcnicos do quadro
do Ipea, Ronaldo Coutinho Garcia e Maria Martha Cassiolato, que, nos
vrios anos de servios prestados pesquisa aplicada, ao planejamento e
assessoramento governamental, e ao monitoramento e avaliao de polticas
pblicas, souberam honrar a natureza precpua da instituio e engrandecer
o estoque de conhecimentos socialmente teis disposio dos governos
brasileiros e da prpria sociedade de modo geral.
Embora todos os textos que compem esta coletnea j tenham sido publicados
isoladamente, inegvel o carter de atualidade e vanguarda que, juntos,
representam. So vrios os significados deles decorrentes. Tudo somado,
imperativo reconhecer as inestimveis contribuies de Ronaldo, Martha e
seus colaboradores aos processos de produo e disseminao de relevantes
ensinamentos para a melhoria efetiva do planejamento governamental e das
polticas pblicas brasileiras. Da mesma maneira, cabe destacar o concurso
desses nossos amigos para o prprio processo de construo e amadurecimento
institucional do Ipea, sobressaindo em suas trajetrias profissionais o esprito
pblico, o discernimento crtico, a humildade intelectual e a postura institucional
altiva e propositiva na construo do futuro.
Por tudo isso, com alegria e orgulho reconhecemos haver sido cumprida sua
misso. E fazemos votos de que suas lies pessoais e profissionais possam
servir de inspirao para as novas geraes de servidores, pesquisadores e
planejadores do Ipea e do Brasil.
Carla Coelho de Andrade | Cleandro Krause | Helder Ferreira

Jos Celso Pereira Cardoso Jr. | Maria Fernanda Becker | Martha Cassiolato
Renato Balbim | Roberto Gonzalez | Ronaldo Coutinho Garcia
Simone Gueresi | Vicente Correia Lima Neto
ISBN 978-85-7811-245-5
9 788578 112455

CARDOSO, CUNHA. Planejamento e Avaliação de Políticas Públicas

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1

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Fundao pblica vinculada Secretaria de

PENSAMENTO ESTRATGICO, PLANEJAMENTO

Planejamento e avaliao de polticas pblicas / organizadores:

1. Planejamento Econmico. 2. Planos Plurianuais. 3.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no

Neste momento do pensamento e desenvolvimento nacionais, nada mais em-

Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os

Sergei Suarez Dillon Soares

A segunda parte do livro, que tem por objeto planejamento e desenvolvimento,

tempo de enfrentar as consequncias deletrias, como modificar a prpria natureza,

Colegas e amigos ipeanos de todos os tempos

A REORGANIZAO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO

e nas dificuldades e insuficincias encontradas que se organiza a presente reflexo,

governamentais e com o poder de subordinar a seus propsitos todas as iniciativas

4. Ver definio de LDO adiante.

e oramentos do governo. Da a necessidade da explicitao de objetivos, metas e

3 A PRTICA: OS PPAs DOS ANOS 1990

3.1 O primeiro PPA

Abrem-se aqui parnteses para, em um contraponto com o processo que deu

virtual); em um Instituto de Pesquisa sediado no Rio de Janeiro; e o Centro de

finalidade, a Comisso cadastrou 2.214 obras, onde foram aplicados mais de

Fonte: Brasil (1995).

possvel constatar que a quase totalidade (94,6%) dos investimentos

3.2 O segundo PPA

A administrao anterior, ps-impeachment, havia recriado a Secretaria do

de dispndios. O reducionismo conceitual e o distanciamento dos altos dirigentes

Os resultados alcanados em termos da execuo anual das aes constantes do

o mesmo desempenho. Provavelmente no, devido aos sistemticos atrasos nas

O mesmo no ocorre com as atividades contnuas de governo (assistncia sade,

4 UM TERCEIRO DIFERENTE: O PPA 2000-2003

o programa passou a ser a unidade bsica de organizao do PPA e o

anual; autorizaria, especificamente, a concesso de cargos ou alterao de estrutura de

4.2 A formalizao da mudana

de Oramento e Gesto no 42 de 14 de abril de 1999, que mantm o contedo bsico

Determinou-se, tambm, que a elaborao do PPA 2000/2003 e do

o exerccio da gesto cotidiana dos programas e de suas aes, a atribuio de

4.3 Da teoria ao comeo da prtica

4.4 Definies operacionais e procedimentos

Ora, se um conceito, deveria ser apresentado. Se uma ideia, cada um pode

Se so aceitas a definio de problema e a distino entre os dois tipos bsicos,

Unidade responsvel: a unidade administrativa responsvel pelo gerenciamento

resulta um produto. So classificadas como projeto somente as aes financiadas

Ttulos das despesas subconjuntos de despesas agrupadas segundo a natureza

4.4.3 Observaes sobre a tipologia e os atributos

consumo, servios de terceiros) compem a maior parte das despesas incorridas

Em segundo lugar, necessrio ter clareza de quais aspectos do programa so

de recorte apropriado a demarcar os espaos de atuao do programa ou o

4.4.5 Praticando a novidade: a elaborao dos programas

aprende do dia para a noite por meio de manuais. Trata-se de desenvolver um

4.4.6 Observaes ligeiras sobre a gesto dos programas

A primeira diz respeito constatao de que a unidade bsica de gesto e

FURTADO, Celso. O capitalismo global. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1998.

PPA: O QUE NO E O QUE PODE SER1

A LDO delineada para fazer a articulao e o ajustamento conjuntural do PPA

poderes bastante reduzidos. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs)

O vis economicista manifestava-se ao considerar o planejamento apenas

O PPA surgiu, portanto, em contexto no qual o planejamento governamental

Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado

A demora do governo em posicionar-se sobre o assunto tinha mltiplas causas.

3) Os programas passariam a ser integrados por aes. Nos programas