No-incrementalismo na poltica pblica:

a dinmica de mudana*

DAVID R. CAMERON,
STEFANIE H. CAMERON e
RICHARD I. HOFFERBERT

i. introduo; 2. O conceito de incrementalismo: alguns pontos

fracos; 3. No-incrementalismo no financiamento da educao
americana; 4. N o-incrementalismo nas responsabilidades de fi-
nanciamento a nvel governamental; 5. Mensurao da mudana
no-incremental no financiamento da educao; 6. Moldanda o
processo poltico; 7. Variveis independentes; 8. Resultado: o pro-
cesso de mudana poltica; 9. Estabelecimento do modelo de
mudana do processo poltico; iO. Concluso.

1. Introduo

Uma das mais difundidas concepes de poltica pblica a que se apre-

senta sob o nome de incrementalismo. Concebido no s como caracteri-
zao do processo poltico, mas tambm como paradigma do produto pol-
tico, o incrementalismo baseia-se na teoria decisria, apoiada por um
conjunto de estudos empricos do processo oramentrio.' Tomados em con-
Trabalho apresentado no Seminrio Internacional de Anlise de Polticas Pblicas,
promovido pela Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio
Vargas. de 27 a 30 de maio de 1975.
* * Professores da Universidade de Michigan.
1 Veja Wildavsky, Aaron. Politics 01 lhe budgetary processo 2. ed. Boston, Little,
Brown and Co., 1974; Davis, Dtto A.; Dempster, M.A.H. & Wildavsky, Aaron. A
theory o budgetary processo American Political Science Review, v. 60. p. 52947.

R. Adm. pbl., Rio de Janeiro, 10(2):149-220, abr./jun. 1976

junto, a teoria e os estudos empricos constituem um impressionante edifcio
que empresta o seu peso ao princpio de que tanto o processo poltico
como o seu produto so caracterizados por continuidade e estabilidade.
Apesar da plausibilidade inerente ao conceito de incrementalismo, esta
estrutura contm certos pontos fracos que pem em dvida pelo menos
alguns dos princpios subjacentes ao conceito. Estes pontos fracos tomam-
se particularmente evidentes quando se considera a dinmica de mudana
da poltica pblica atravs do tempo. O fato de que o produto poltico
varia de acordo com o grau dos seus incrementos de mudana, quer atravs
das coletividades de decisores, quer atravs das reas polticas para o
mesmo conjunto de decisores, s pode ser explicado pelo incrementalismo
a posterior; (aps a deciso). A existncia de tais variaes no produto
acarreta um problema mais importante, diretamente relacionado com o
conceito - especificamente a ntinimizao do papel desempenhado pelos
decisores, na medida em que podem ou se propem a exercer um efeito
independente sobre o produto, por meio da alterao das peias impostas
pela poltica anterior e das condies externas do ambiente sociopoltico.
A relevncia do resultado das pesquisas, exposto aqui, decorre da fra-
queza conceitual e emprica do incremento como descrio do processo
poltico. Neste ensaio ocupamo-nos das variaes que, atravs dos estados
americanos e durante a dcada de 60, ocorreram no grau de mudana no
financiamento da educao elementar e secundria. O objetivo estudar
a razo pela qual as variaes no produto poltico ocorrem atravs do
tempo ou, em outras palavras, a razo por que os "incrementos" que
emergem do processo poltico variam atravs de coletividades decisoras.
Procuramos descobrir, em particular, aqueles atributos do processo poltico
que podem ser manipulados pelos decisores para alterar a amplitude da
mudana, em termos de produto e, alm disso, verificar a razo por que
certos grupos de decisores se servem desses "instrumentos de poder", ao
passo que outros os ignoram totalmente.'
Concentrando-se no elo de unio entre as variaes no processo pol-
tico e no produto poltico, o presente estudo prope uma alterao con-
ceitual e metodolgica no enfoque ana1tico que nonnalmente preside aos
estudos sobre poltica pblica nos estados norte-americanos.' Este estudo
Sep. 1966; Sharkansky, Ira, The routines of politics. New York, Van Nostrand, 1969;
e Crecine, John P. Governmental problem-solving. Chicago, minois, Markham Publish-
ing Co. 1969.
2 O ooDceito de "instrumentos de poder" foi desenvolvido por Bauer, Raymond A.
The study of policy formation: ao introductioD. In: Baner. Raymond A. & Gergen,
Kennedy J. ed. The study of policy formation. New Vort, Free Press. 1968. p. 21.
3 Veja Dawson. Richard E. & Robinson, James A. Interparty competition, economic
variables, and welfare policies in the American States. Journal of Politics, v. 25.
p. 265-89, May 1963; Dye, Thomas R. Politics, economics, anti lhe publico Chicago,
Illinois, Rand McNally, 1966; Hofferbert, Richard I. The relation between public
policy and some structural and environmental variables in the American States.
American PoUtical Science Rel'iew. v. 60, p. 7382, Mar. 1966; Sharkansky, Ira.
Government expenditures and public services in the American States. American Po-
titical Science Review, v. 61, p. 1.066-77, Dec. 1967; Walker, JacU. TIle diffusion of
innovatioDs among the American States. American Political Science Review, v. 63,

150 R.A.P. 2/76

 inclui o conceito de processo tanto na especificao como na mensurao
de variveis. Assim, incluem-se no s os indicadores estaduais dos am-
bientes sociais e polticos de massas, mas tambm um conjunto de medidas
do contexto governamental e processualstico dos estados, tais como o
ndice de profissionalizao da burocracia educacional, as responsabilidades
de financiamento intergovernamental nesta rea poltica, e a natureza dos
sistemas tributrios estaduais. Ao proceder assim, procura-se verificar se
os decisores podem de fato influenciar a amplitude dos incrementos do
produto, por meio da alterao de alguns dos atributos do processo poltico.
A preocupao com o estudo do processo leva reformulao dos meios
operacionais utilizados para extrair inferncias causais dos dados apresen-
tados. O enfoque tradicional encontrado na maioria dos estudos sobre a
poltica pblica preocupou-se unicamente com as variaes na grandeza
dos produtos num determinado ponto temporal, ou numa seqncia de
pontos temporais. Infelizmente, tanto o enfoque esttico de anlise espacial
como o enfoque de anlise de sries temporais so inadequados para nOs
fornecerem o fundamento emprico para as inferncias relacionadas com os
processos de mudana. O primeiro no inclui de forma alguma a mudana,
e o segundo obscurece o aspecto quantitativo da mudana por meio da
utilizao de ndices sucessivos do produto total. Estes dois enfoques -
o primeiro, caracterstico da maioria dos estudos sobre a poltica pblica
nos estados norte-americanos, e o segundo, caracterstico da maioria dos
estudos sobre o processo oramentrio' so inadequados se se procura
compreender os processos que geralll a mudana. Por esta razo, adota-se
aqui um terceiro enfoque de anlise, raramente utilizado em estudos emp-
ricos sobre o processo poltico. Este enfoque operacional leva-nos
concluso de que todas as variveis includas na anlise implicam
mensurao de mudana.' Como resultado, todas e quaisquer inferncias
causais que se possam deduzir daqui esto baseadas nas inter-relaes
entre as mudanas nas variveis atravs do tempo, e no unicamente nas
inter-relaes entre nveis de variveis num ponto temporal determinado.
Cremos que este enfoque analtico impe um critrio de causalidade muito
mais rigoroso do que o encontrado nos estudos que utilizam os outros dois
enfoques analticos.
p. 880-99, Sep. 1969; Sharkansky, Ira & Hofferbert, Richard I. Dimensions of state
politics. economics, and public policy. American PoUtical Science Review, v. 63,
p. 867-79, Sep. 1969: Fry, Brian R. & Winters, Richard F. The politics of redis-
tribution. American Political Science Review. v. 64. p. 508-22, June 1970.
4 Veja, por exemplo, Davis, Dempster & Wildavsky. A theory ... Am. Pol. Sei. Rev.
Outros estudos que utilizam dados distribudos por sries temporais de modo a criar
uma tendncia incrementaJista so Gray, Virginia. Innovation in the states: a diffusioD
study. American Political Science Review, v. 67, p. 1.174-85. Dec. 1973; Brunner.
Ronald D. & Brewer, Gary D. Organized complexity: empiricaI theories 01 political
development. New Yorlc, Free Press, 1971.
!'i Para uma aplicao deste processo de anlise, veja Cameron, Stefanie H. &
Hofferbert, Richard I. The dynamics of intergovernrnental responsibility in federal
systems: the case of education finance. Trabalho no-publicado, apresentado na Reunio
Anual da American PoIitica1 Science Association, em Chicago, Illinois, em setembro
de 1.974.

."'l o-incremenlalismo 151

2. O conceito de incremenlallsmo: alguns pontos fracos

Uma das concepes originadas na vasta quantidade de estudos sobre a

poltica pblica, e mais largamente difundida, o incrementalismo. Os
decisores so levados a evitar uma avaliao sintiC3, compreensiva e
programtica da poltica Constrangidos pela limitaes do tempo e por
uma informao incompleta, e imersos num complexo organizacional, alta-
mente rotinizados, os formuladores de poltica pblica acabam inevitavel-
mente por basear-se em normas operacionais simplificadas. Estas normas
e rotinas permitem que um comportamento "satisfatrio" (satisfieing) ,
quando no umaximizador" (maximizing) , ocorra em situaes em que a
informao muitas vezes ambivalente ou conflitante quanto ao valor que
se espera de decises alternativas, e nas quais as utilidades normativas de
decises alternativas so, quando muito, ambguas. 7 De acordo com estudos
de Wildavsky sobre o processo oramentrio, a norma operacional funda-
mental de que a avaliao de uma deciso inerentemente comparativa;
isto , as decises so tomadas de uma forma relativista e no segundo
uma avaliao do mrito absoluto, intrnseco de uma poltica. 8 Por meio
do que Lindbom cunhou de "comparaes sucessivas limitadas", feitas
atravs de programas realizados durante um determinado ano, e atravs do
tempo, dentro de um programa ou unidade especfica, os decisores estabe-
lecem as alocaes oramentrias e o contedo programtico.
Do incrementalismo no processo decisrio resulta um paradigma de
incrementalismo no produto poltico. Os decisores, de acordo cOIjl esta
concepo, tendem a aceitar a poltica anterior como base, ou como um
dado inaltervel, e limitam as suas consideraes a aspectos marginais, ou
a incrementos dos oramentos e dos programas; portanto, o produto pol-
tico apresenta um ndice elevado de continuidade atravs do tempo. Dois
estudos - um a nvel de rgos governamentais federais e outro a nvel
de rgo do governo estadual - mostram at que ponto as dotaes ora-
mentrias tendem a ser uma funo linear das anteriores. No seu estudo
sobre o processo de dotao oramentria de 56 unidades, entre 1947 e
1963, Davis Dempster e Wildavsky encontraram confirmao aparente da
existncia de "um conjunto de regras de deciso temporalmente estveis e
lineares".9 De fato, em dois teros dos casos, concluiu-se que a melhor
regra de deciso foi aquela que considerou as alocaes oramentrias
aprovadas pelo Congresso, como decorrncia das aprovadas no ano ante-
6 O m3is completo estudo sobre a teoria do processo decisrio, relacionado com
incrementalismo, encontra-se no trabalho de Lindblom, Charles E_ The science of
"muddling through". Publc Administration Review, v. 29. p. 79-88, Spring, 1959;
Braybrooke, David & LindbJom, Charles ,E. A strategy of deeision. New York, Free
Press, 1963; Lindblom, Charles. The intelligence of democracy: decision.making
through mutual adjustment. ~ew York, Free Press, 1965.
7 Sobre o conceito de satisficing como uma estratgia do processo decisrio, veja
Cyert. Richard & March. James, ed. A behavioral theory of lhe firmo Englewood
Cliff. Prentice-Hall, 1963.
8 Wildavsky. The politics 0/ the budgelary processo cito
9 Davis, Dempster & Wildavsky. A theory ... Am. Pol. Sei. Rev. p. 537.

152 R.A.P. 2/76

rior.' Regra anloga resulta dos estudos de Sharkansky sobre os rgos
de um conjunto de estados norte-americanos, nos quais o melhor indicador
de alocaes para os rgos em um determinado oramento foram as
alocaes dos oramentos anteriores. l1
Apesar da plausibilidade do incrementalismo como uma estrutura con-
ceitual para compreender o processo e o produto da poltica pblica, a
verdade que essa concepo tambm tem os seus defeitos. A maioria dos
estudos empricos sobre o incrementalismo toma uma srie de rgos como
unidades de anlise. Como resultado, h uniformidade no processo deci-
srio. Porm, contrariamente s inferncias derivadas de estudos empricos
sobre o incrementalismo, os processos decisrios podem divergir, no s
de unidade para unidade, como tambm dentro do mesmo rgo. Alguns
rgos podero ser mais bem sucedidos que outros na adoo de um
sistema decisrio programtico, talvez, por exemplo, por funcionarem
dentro de um contexto plurianual e multi programtico. Alm disso, inferir
a existncia de regras de deciso baseadas na continuidade temporal do
produto poltico pode representar um caso de inferncia falaciosa do com-
portamento coletivo de uma instituio, isto , de um rgo, para o com-
portamento individual dentro dessa mesma instituio." Assim, possvel
que os decisores atuem segundo um esquema de perspectivas sinticas
programticas e globais, apesar da continuidade aparente das dotaes ora-
mentrias atravs do tempo. As altas correlaes, atravs do tempo, nos
resultados polticos do processo oramentrio podem, em resumo, ser
2tribudas no maneira como so tomadas as decises dentro da organi-
zao mas, sim, aos fatores externos que intervm no processo. Os estudos
oramentrios de Crecine e Sharkansky mostram, por exemplo, que o
executivo poltico, seja um prefeito ou um governador, impe severas restri-
es magnitude das demandas dos rgos governamentais - restries
que pouco tm a ver com o estilo decisrio interno do rgo. '3 No seu
magistral estudo sobre o processo de dotaes no Congresso, Fenno tam-
bm acentua a importncia de fatores externos, tais como as tendncias
econmicas do Congresso, controle partidrio exercido sobre ele e a presi-
dncia e a orientao dada pelo Poder Executivo."
10 Davis, Dempster e Wildavsky chegaram concJuso de que as seguintes regras
so aplicveis maioria dos casos: X =B Y +E. e Y =a X +0. Por substi-
t O t-1 t t O t t
tuio. Y =a B Y +E.
O O t-1 t
11 Sharkansky, Ira. Economic and political correlates Df state governrnent expendi-
tures: general tendencies and deviant cases. Midwest Journal of Polilical Science, v. 11,
p. 17392, May 1967.
12 Para um resumo de falcias ecolgicas e individualistas, veja Alker Ir., Hayward R.
Mathematics and politics. New York, Macmillan, 1965.
13 Crecine, Iohn. Governmental problem solving. cit.; e Sharkansky, Ira. Agency
requests, gubernatoriaJ support, and budget success in state legislatures. Amer;can
Political Science Review, v. 62, p. 1.220-31, Dec. 1968.
14 Fenno, Richard F. The power of lhe purse: approprialions politics in congresso
Bastoo Little, Brown & Co., 1966. p. 35862.

No-incrementalismo 153
 o ponto mais dbil dos estudos empmcos que ampliaram o conceito de
incrementalismo a despreocupao com as variaes entre as unidades
de anlise no produto do processo oramentrio. Generalizar sobre o
carter uniforme do processo atravs das unidades, sejam elas cidades,
rgos estaduais ou federais, perigoso. Se o produto poltico definido
em termos mais amplos que a simples formulao de um oramento,
bvio que o produto pode variar de unidade para unidade. Se tais variaes
ocorrem, apesar do carter uniforme do processo, focalizar ento a aten-
o sobre este processo uniforme ignorar aspectos interessantes e teori-
camente desafiantes do processo de formulao de polticas. Em especial,
focalizar a ateno nestes aspectos uniformes correr o risco de falhar na
especificao ou elaborao dos componentes do processo poltico que
originam a variao do produto. Assim, a pressuposio de uniformidade
no processo poltico tende a afastar da agenda intelectual o problema de
explicar a razo por que se observam produtos polticos nitidamente
divergentes.
f. verdade que os estudos empricos do processo oramentrio conside-
ram as variaes no desempenho poltico, variaes estas que tendem a
afetar, atravs do tempo. todos os rgos de maneira uniforme, e no
variaes entre ou intra-rgos, atravs do tempo. Por exemplo, os estudos
de Davis, Dempster e Wildavsky e os de Sharkansky pem em evidncia
certos perodos de relativa descontinuidade nas dotaes oramentrias de
um rgo atravs do tempo.15 Em especial, desvios do incrementalismo,
definido como a continuidade nas alocaes atravs do tempo, ocorrem
com a mudana de controle partidrio do Poder Executivo no governo, quer
se trate da ascenso de Eisenhower presidncia, em 1952, quer da de
Kennedy, em 1960, ou simplesmente da modificao de controle do gabi-
nete do governador, num determinado estado.'" Somos levados a inferir,
entretanto, que, mesmo em poca de relativa descontinuidade, os processos
de tomada de deciso de todos os rgos so uniformes. Em outras pala-
vras, reconhece-se que pequena a possibilidade de que os parmetros
referentes ao processo de tomada de deciso possam variar de rgo para
rgo. 17 Na verdade, est bastante implcito o significado substantivo destes
parmetros, que esto no centro do processo poltico, na medida em que
constituem o elo de unio entre os agentes institucionais, ao longo do
tempo. Se os parmetros dominantes no estudo de Davis, Dempster e
Wildavsky - a", que representa o efeito do Congresso nos pedidos do
rgo; e b." que representa o efeito do rgo sobre a dotao do ano
anterior,lS - so uniformes de rgo para rgo, ou variam probabilistica-
mente, e no de maneira que indique diferenas consistentes do rgo, ao
15 Davis., Dempster & \Vildavsky. A theory ... Am. Pol. Sei. Rev., e Sharkansky, Ira.
Econamics and palitical carrelates. Mid. Journ. of Pol. Sei.
16 Id. ibid.
17 Deve.se notar qUe Davis, Dempster e Wildavsky sugerem que os parmetros de
continuidade ao longo do tempo variam de rgo para rgo no dando, porm.
qualquer explicao sobre a razo pela qual isso ocorre.
IS Davis, Dempster e Wildavsky. Veja a nota de rodap nmero 10.

J5~ R.A.P. 2/76

longo do tempo, somos ento forados a concluir que os rgos so igual-
mente bem sucedidos atravs do tempo. Em resumo, o carter uniforme do
processo implica uma constncia na participao de um oramento,
mantido por vrios rgos ou programas atravs do tempo,'" isto , se
todos os rgos tivessem o mesmo poder aquisitivo, para usar o termo de
Sharkansky,2 e se as autoridades responsveis pela concesso dos fundos
atuassem equanimemente em relao s solicitaes das unidades, as ento
mudanas oramentrias seriam pura e simplesmente uma funo das alte-
raes no valor do oramento total, e a participao dos rgos, definidos
em termos de propores do oramento total, permaneceria invarivel
atravs do tempo. .
Vrios estudos sobre poltica oramentria, em especial o de F enno e o
de Natchez e BUpp,21 mostram que a pressuposio da uniformidade de
parmetros de processamento e da constncia das participaes oramen-
trias relativas injustificada. No seu estudo do processo oramentrio na
Comisso de Energia Atmica (Atomk Energy Commission), Natchez e
Bupp chegaram concluso de que os programas variam consideravel-
mente na sua relativa "prosperidade" ,22 Esses autores mostram que, quando
se considera a poltica a nivel de programa dentro dos rgos, diferentes
programas apresentam sensveis diferenas nos padres de expanso e
retrao na participao do oramento, que mostram que o estabelecimento
de prioridades "assemelha-se ao capitalismo do sculo XIX: as prioridades
so estabelecidas por 'empresrios' ambiciosos... (que) so bem suce-
didos na obteno de apoio poltico para resistir s reivindicaes con-
tnuas de seus competidores, em relao aos recursos do programa".23 A
mesma imagem do processo oramentrio inerente poltica, ao invs de
estar simplesmente relacionado com o comportamento rotinizado de buro-
cratas dados "incrementalizao", permeia o estudo de Fenno sobre as
dotaes do Congresso. Fenno descobriu diferenas espetaculares na habi-
lidade demonstrada pelos departamentos para obterem maiores parcelas de
recursos do Congresso, e sugeriu que dois dos mais importantes parmetros
relacionados com o processo - o apoio interno do Congresso, e o externo,
da poltica executiva e do pblico, ao rgo - apresentam variaes
significativas atravs das unidades de anlise." Contrariamente s infern-
cias sugeridas pela escola incrementalista de poltica oramentria, o pro-
cesso poltico varivel e no-uniforme, e estas variaes no proceSSD
esto sistematicamente relacionadas com as variaes no produto. Assim.
19 Em outras palavras. a co-participao oramentria s variaria ao longo do tempo
se os parmetros <lo e 8 0 variassem sistematicamente de rgo para rgo, de uma
maneira consistente ao longo do tempo.
20 Sharkansky. Agency requests ... Am. Pai. Sei. Rev.
21 Natchez, Peter B. & Bupp, Irvin C. Policy and priority the budgetary processo
AmerCan Polilical Science Review, v. 67, p. 95163 Sep. 1973; e Fenno. The power
01 lhe purse . ..
22 Natchez & Bupp. Policy ... Am. Pol. Sei. Rev., p. 960.
2S Id. ibid. p. 963.
24 FenDO. The power 01 lhe purse ... p. 362413.

No-incrementalismo ISS
rgos como o Departamento de Educao (Office of Education) e o
Servio de Sade Pblica (Public ldealth Service) foram muito mais bem
sucedidos que os demais em ampliar suas dotaes oramentrias, em
grande parte devido intensa demanda nacional percebida pelos congres-
sistas em relao a esses programas. 2
Os resultados apresentados por F enno e por N atchez e Bupp tm
considervel importncia para o estudioso da poltica pblica. Esses resul-
tados sugerem, em especial, que o conceito de incrementalismo pode
fornecer uma estrutura imprecisa para a compreenso, tanto da poltica
como do resultado do processo poltico. Indicam que ocorrem variaes
importantes no processo oramentrio, e que estas diferenas nos fenme-
nos relacionados com o processo, contribuem para variaes significativas
no resultado. Em decorrncia, a participao proporcional nos oramentos,
obtida por rgos e programas, evidencia considerveis alteraes ao longo
do tempo. Mais importante ainda, estes estudos, assim como outros que
procuram relacionar as variaes do processo s do produto, sugerem que
um aspecto digno de considerao no estudo da poltica pblica poderia
ser a investigao sistemtica do grau de incrementalismo dentro de um
programa atravs do tempo, ou atravs de diversos programas num ponto
temporal definido. 26 Em resumo, estes estudos mostram que nem todos os
"incrementos" apresentam a mesma magnitude proporcional, e que as
variveis relacionadas com o processo, tais como a capacidade dos decisores
para mobilizar apoio, podem desempenhar um papel relevante na deter-
minao do tamanho destes incrementos. Contrariamente s inferocias de
estudos incrementalistas, os decisores esto imersos na poltica, e podem
alterar substancialmente o processo. Se verdade que os decisores atuam
" margem" do programa poltico, verdade tambm que desem-
penham um papel central na alterao da magnitude e do contedo destas
"margens".27

3. No-incrementalismo no financiamento da educao americana

Para quem se preocupa com o estudo do no-incrementalismo, no h

campo mais apropriado que o financiamento da educao. Como sugere o
estudo de Fenno, a educao ocupou um lugar parte na magnitude dos
aumentos no financiamento, ocorrido durante o perodo que vai de 1947
25 Id. ibid. p. 36593 e 400.
2ti Natchez & Bupp em Policy.. Am. Pol. Sei. Rel'. sugerem que o problema
para Da\"is, Dempster e Wiljavsky. em A theory of the budgetary process (Am. Pol.
Sei. Rel".), reside no uso de rgo, e no de programas como unidades de anlise.
Discordamos e sentimos que a crtica de Natcbez e Bupp envolve uma questo mais
fundamental do tipo de anlise longitudinal empregada e no simplesmente as uni
dades de anlise. Em outras palavras, sua crtica seria ainda vlida, mesmo que Davis,
Dempster e Wildavsky tivessem utilizado programas ao invs de rgos.
27 Sobre o conceito de elites atuando para modificar a poltica pblica, veja Hoffer-
bert, Richard I. Elite influence in state policy formation: a madel for comparative
inquiry. Po/if)', v. 2, p. 31644, Spring 1970.

156 R.A.P. 2/76

 a 1963." Este padro de crescimento no-incrementai continuou durante
a dcada de 60. Enquanto, por exemplo, o financiamento de todas as
despesas governamentais gerais aumentou cerca de 89 %, ou apro-
ximadamente 9% ao ano durante o perodo de 1960-1970, as des-
pesas com a educao aumentaram por volta de 154%. guisa de
contraste, o financiamento da defesa nacional e das relaes internacionais
- a nica funo governamental que despendeu mais recursos que a edu-
cao - apresentou, apesar da guerra no Vietn e no Camboja, uma taxa
muito mais baixa de aumento durante essa dcada.29 Em concluso, mesmo
que os processos de alocao oramentria fossem uniformes para a defesa
e para a educao - e h razes muito plausveis para acreditar que no
o foram, simplesmente devido concentrao de toda a autoridade poltica
oramentria quanto defesa nacional a nvel de governo federal - de
uma evidncia cristalina que os resultados do processo variaram.
Um exemplo das diferenas oramentrias experimentadas por vrios
grupos funcionais ressalta dos dados apresentados na tabela I,' da qual
constam as dotaes funcionais de todas as despesas gerais do governo para
1960 e para 1970.30 Estes dados, que representam a participao funcional
no oramento nacional global, indicam at que ponto a educao cresceu
em termos oramentrios em relao a outras funes. Muito mais que
qualquer outra rea de poltica, incluindo a rea do bem-estar social, que
se beneficiou da "guerra" contra a pobreza, a educao apresentou um
padro de crescimento no-incrementai nas despesas. Como resultado, a
participao desta rea poltica nas despesas totais de todos os governos
aumentou de 15,1 %, 6m 1960, para 20,3%, em 1970.31 Refletindo deman-
das para expanso e melhoria da educao nas dcadas de 50 e de 60,
a manifestao mais visvel deste processo oramentrio - as despesas
correntes por aluno - mais do que duplicaram na dcada de 1960. Na
verdade, o crescimento foi tal que a noo convencional de que a poltica
muda por incrementos pareceria inaplicvel se considerssemos incremen-
tos os pequenos aumentos regulares margem de uma base poltica muito
mais ampla.

4. Nio-incrementalismo nas responsabilidades de financiamento

a nvel governamental

A rea poltica da educao atraente para o estudioso do no-incremen-

talismo, no s porque representa um caso de aumento oramentrio rela-
28 Fenno. The power 01 lhe purse . .. p. 392.
29 Statistical abSlract of lhe Uniled S/ates. 1962. p. 419; e Statistical Abstract of lhe
United Sla/es, 1972. p. 4101.
30 As despesas governamentais gerais incluem todas as despesas em todos os nveis
de governo. com exceo daquelas com empresas de servios pblicos. com arma-
zenamento de bebidas e as relacionadas com seguros.
31 O fato de que foram as trs maiores reas polticas que acusaram o ndice mais
elevado de mudana na cO-participao oramentria. poder representar mais um

No-incrementalismo 157
 Tabela 1

Alteraes nas dotaes funcionais de todas as despesas gerais

do governo, em 1960 e em 1970

Proporo de todas as despesas

Funo \ i I Mudana,
196O 1970 1960-1970
\ I I
Defesa nacional e relaes internacionais 36,9 30,6 - 6,3
Educao 15,1 20,3 + 5,2
Bem-estar social 3,5 6,4 + 2,9
Sistema rodovirio 7,4 6,1 - 1,3
Sade e hospitais 4,1 4,9 + 0,8
Recursos naturais 6,5 4,2 -2,3
Servios postais 2,9 2,8 -0,1
Veteranos 2,9 2,0 - 0,9
Segurana pblica e servios correcionais 1,5 1,7 + 0,2
Pesquisa e tecnologia espacial 0,2 1,3 + 1,1
Saneamento e esgotos 1,4 1,2 -0,2
Habitao e renovao urbana 0,9 1,2 + 0,3
Transporte areo 1,0 0,8 -0,2
Proteo contra incndios 0,8 0,7 -0,1
Segurana contra o desemprego 0,4 0,7 + 0,3
Parques e recreao 0,5 0,6 + 0,1
Juros sobre dbitos 7,2 6,7 -0,5
Outras funes 14,0 14,1 + 0,1
Total 107,2 106,3

tivamente grande, dentro de um campo poltico que absorve uma parcela

considervel das despesas governamentais, mas tambm porque o padro
de no-incrementalisrno se encontra disperso atravs do sistema de governo
federal. Ao contrrio do caso da defesa nacional, a poltica educacional
no est confinada a nvel nacional de governo. Na verdade, como foi
confirmado pelo Supremo Tribunal dos Estados Unidos (U. S. Supreme
Court) na sua deciso sobre o caso San Antonio 1ndependent Schoo/ Dis-
trict versus Rodriguez,3:! a poltica educacional tem sido sempre respon::::abi-

bice ao conceito de incrementalismo. Isso nos levaria a concluir que o ndice mais
elevado de mudana ao longo do tempo ocorreria nas reas polticas que fossem menos
burocratizadas e que envolvessem apenas pequenas parcelas dos oramentos totais.
32 Parecer preliminar do Supremo Tribunal dos Estados Unidos. 411 US 1, 58
(1973). anulando o caso Rodrigues versus San Antonio Independem School District.
337 F. Supp. 280 (W. D. Texas, 1971).

158 R.A.P. 2/76

 lidade constitucional dos estados norte-americanos. Estes, por sua vez, dele-
garam boa parte da responsabilidade de financiamento da educao aos
governos locais, o que deu origem a uma estreita associao entre a capa-
cidade financeira do municpio e as despesas educacionais, objeto de tantos
processos judiciais nos ltimos anos."
Na tabela 2 apresentam-se dados sobre as mudanas ocorridas na
participao oramentria dos trs nveis de governo nos Estados Unidos
durante a dcada de 60. Esses dados mostram que o financiamento da
educao e, at certo ponto, do bem-estar social, experimentou um cresci-
mento considervel, em relao a outras funes, nos trs nveis de governo.
A educao no s foi de longe a funo poltica mais dispendiosa dos
estados e das municipalidades norte-americanas, mas tambm experimentou
o maior aumento lquido na participao oramentria nesses dois nveis
de governo. Uma das informaes mais interessantes da tabela 2 a
sugesto de uma mudana espetacular nas prioridades fiscais dos governos
estaduais durante a dcada de 60 - mudana que acompanhou paralela-
mente a to decantada expanso do papel desempenhado pelo governo no
domnio da educao." De fato, o aumento na participao dos oramen-
tos dos estados com relao educao foi maior que o de qualquer outro
programa em qualquer dos trs nveis de governo.
Mais que qualquer outra rea poltica, a educao manifesta um padro
de participao na responsabilidade de financiamento entre os trs nveis
de governo. Ainda que no fosse por outra razo seno a de ser a nica
rea poltica que se beneficia da maior parcela dos oramentos de mais
de um nvel de governo, a educao engloba as complexidades das relaes
intergovernamentais que caracterizam a poltica interna nos sistemas fe-
derais." Os dados apresentados na tabela 2 mostram que a educao
33 Muitos estados estiveram envolvidos em aes judiciais sobre a questo das de-
sigualdades intra-estaduais no financiamento da educao. Entre as aes mais im-
portantes, alm do caso Rodriguez versus So" Antonio, contam-se Van Busarlz versus
Hatfield, 334 F. Supp. 872 (S. D. Minnesota. 1971); Robinson versus Cahill, 62 NJ 473,
303 A. 2d 273 (1973); Milliken versus Green, 203 NW 2d 457 (1972); e Serrano
versus Priest, 483 P. 2d 1.241, 1.244 (Califrnia, 1971). A ltima ao ainda se en-
contra nos tribunais.
3-1 Sobre a expanso do papel do governo federal na educao pblica, veja Wise,
Arthur E. Rich ~chools. poor schools: the promise 01 equal education opportunity .
Chicago, Illinois University of Chicago, 1968; Bailey, Stephen K. & Mosher, Edith K.
ESEA: the olfice 01 education administers a law. Syracuse. New York, Syracuse
University, 1968; Berke, Joel S. & Kirst, Michael W. ed. Federal aid to education:
who benelils? Who governs? Lexington. Mass. D.C. Heath 1972; Reischauer, Robert D.
& Hartman, Robert W. & Sullivan, Daniel J. Relorming school linance. Washington
D. c.. Brookings, 1973; e Berke, Ioel S. Answers tO inequity: on analysis to the
new school finance. Berkeley, Califomia, McCutchan Publishing Co., 1974.
35 Sobre o federalismo como sistema de governo, veja Bowie, Robert R. & Friedrich,
Carl J. ed. Studies in federalismo Boston, LittIe, Brown and Co., 1954; Macmahon,
Arthur M. ed. Federalism: mature and emergent. Garden City, Doubleday. 1955:
Riker, William H. Federalism: origins, opera/ions, significance. Boston, Uttle, Brown
and Co., 1964; Wildavsky, Aaron. ed. American lederaJism in perspective. Boston,
Little, Brown and Co., 1967; Grodzins, Morton. The American system: a new view
of government in the United States. ed. Daniel J. Elazar, Chicago, Rand McNal1y,

No-incrementalismo 159
 Tabela 2

Mudanas nas dotaes funcionais das despesas gerais do governo para os nveis federal,
estadual e local, 1960 e 1970'

Nvel de governo
----- - --- - -- - --
Funo Federal Estadual Local

1960 \ 1970 I Mudan~aJ~60 1970-1 MUdan;, 1 1960 Tl~7~1~udana

Defesa nacional e relaes
internacionais 56,7 50,5 6,2
Educao 2,0 5,3 + 3,3 32,5 39,8 + 7,3 44,4 46,8 + 2,4
Bem-estar social 2,5 6,2 + 3,7 13,6 17,0 + 3,4 6,5 8,1 + 1,6
Sistema rodovirio 3,6 3,0 0,6 26,9 17,4 - 9,5 10,0 6,5 3,5
Sade e hospitais 1,9 2,9 + 1,0 7,6 6,9 0,7 5,8 6,0 + 0,2
Recursos naturais 8,8 5,4 3,4 3,2 2,9 0,3 1,0 0,7 0,3-
Servios postais 4,5 4,6 + 0,1
Juros 9,2 8,4 - 0,8 2,0 1,9 0,1 3,3 3,5 + 0,2

'" Inclui somente as funes contempladas com mais de 2% de todas <\s despesas governamentais, J970.
00' apresentou mudanas no-incrementais em meio de uma relativa "prospe-
ridade" - para nos servirmos da terminologia de Natchez e Bupp'" -
em cada um dos nveis de governo. Esses dados, porm, no indicam se as
mudanas no-incrementais nas taxas de financiamento durante a dcada
de 60 foram acompanhadas de alteraes significativas nas responsabili-
dades de financiamento, pelos trs nveis de governo. Presumivelmente, se
o argumento precedente - de que o processo poltico e o produto esto
ligados - fosse correto, seramos levados a descobrir nos padres de
responsabilidade de financiamento, uma alterao relevante durante a
dcada de 60. Na medida em que este fenmeno da co-responsabilidade
de financiamento representa o atributo dominante do processo poltico dos
sistemas federais, poderia, logicamente, ter havido uma mudana no-incre-
mental na distribuio de fundos entre os diversos nveis governamentais
que contribuiram para a mudana no-incremental nas parcelas oramen-
. trias alocadas educao.
Na tabela 3, apresentam-se dados para indicar a participao dos
fundos totais alocados s escolas pblicas primrias e secundrias - que
representam uma maioria substancial de todo o financiamento educacional 37
- pelos governos federal, estadual e local. A tabela inclui dados de 1950
a fim de permitir uma base comparativa para avaliar as mudanas na
co-participao de financiamento entre os trs nveis durante a dcada
de 60. Os dados apresentados na tabela 3 mostram que a dcada iniciada
em 1960 alcanou em relao ao que aconteceu na dcada anterior, um
elevado ndice de mudana RO que se refere s responsabilidades de finan-
ciamento. Enquanto os governos locais continuaram a contribuir, em 1970,
com mais de 50% de todos os fundos para o ensino pblico pri-
mrio e secundrio, essa contribuio declinou visivelmente na dcada de
60. Em contraste, a participao do governo federal - embora ainda a
menor dos trs nveis de governo, em 1970 - aumentou dramaticamente
na dcada de 60, principalmente por ocasio do Elementary anti Secontlary
Education Act. de 1965.38 Se bem que deva permanecer at certo ponto no
plano das conjecturas, se as mudanas nas responsabilidades por financia-
mento, que ocorreram na dcada de 60 foram, de fato, no-incrementais,
o

1966; Sundquist, James L. & Davis. David W. Making federalism work: a sludy 01
program coordination ali lhe community levei. Washington. D. C., Brookings, 1969;
Elazar, Daniel J. American federalism: a view Irom lhe s/ates. 2. ed. New York.
CroweIl. 1912; e Pressman. Jeffiey & Wildavsky, Aaron. Implementa/iol!. Berkeley,
University of California Press. 1973. Uma das poucas tentativas para estudar sistema-
ticamente o impacto do federalismo. como sistema de governo, na poltica pblica
a de Cameron, David R. & Hofferbert, Richard I. The impact of federalism on
education finance: a comparative analyss. European ]ournal 01 Political Research.
Vo 2, p. 225 058, Sep. 1974.
36 Natchez & Bupp. Policy . .. Am. PoI. Sei. Rev.
37 A educao pblica foi responsvel por 78.7% de todas as despesas educacionais
em 1960, e 80,9% de um totai de US$ 56,8 bilhes em 1970 (em 1960 era acima
de US$ 19,4 bilhes). De todos os ramos da educao pblica. o ensino primrio e
o secundrio foram responsveis por 80,8% em 1960 e 72.3% em 1970. Estes dados
foram extrados de Slalislical Abstracl 01 lhe UniteJ States. 1962, e 1972.
38 Veja Berke & Kirst, ed. Federal aid to education: who benelits? Who governs?

No-incrementalismo 161
 Tabela 3
Proporo dos fundos com que os governos federal, estadual e local
contribuem para a educaao pblica primria e secundria
--------:--
Nivel de governo
Ano
Federal Estadual Local

1950 2,9 39,8 57,3

1960 4,4 39,1 56,5
1970 8,0 39,9 52,1

Fonte: Sratistical Abstract 01 lhe UlIited Slates. 1973. p. 127.

tudo leva a crer que o fluxo dessas responsabilidades foi muito mais intenso
do que na dcada anterior.
Os dados da tabela 3 mostram que a poltica educacional estava-se
tomando, na dcada de 60, progressivamente "nacionalizada". O processo
mais importante da mudana parece ter sido claramente a expanso do
papel desempenbado pelo governo federal. Pode-se ento encontrar apoio
para o argumento aduzido por Rose nas mudanas de participao gover-
namental ilustradas na tabela 3, de que a poltica pblica est-se tornando
progressivamente dominada pela "poltica nacional", e que os estados e as
municipalidades esto, em contraste, declinando em importncia, e se tor-
nando um mero reflexo dos "padres nacionais".39 Esta imagem esttica
pode, por um lado, refletir no a estabilidade, ao longo do tempo, do papel
desempenhado pelos estados no financiamento da educao, mas, pelo
contrrio, a disparidade na direo das mudanas nos estados. Em outras
palavras, a aparente ausncia de mudana no papel dos estados, eviden-
ciada pelos dados da tabela 3, pode, de fato, mascarar mudanas substan-
ciais e no-incrementais ao nvel do financiamento estadual Ce local)
em certos estados.
A fim de verificar se o no-incrementalismo no financiamento da edu-
cao americana na dcada de 60 era manifesto na participao dos
estados e das municipalidades, tanto quanto no do governo federal, a
tabela 4 apresenta, para um grupo especfico de estados, as mudanas
prioritrias na participao do financiamento total da educao pblica ao
nvel primrio e secundrio, para os quais cada um dos trs nveis de
governo contribuiu. Estes dados sugerem que, quando se desagrega con-
39 Rose. Douglas D. National and local forces in state politics: the implications
of multi-levei policy analysis. American Po/itical Science Review, v. 67, p. 1.162-73,
[)ec. 1973. especialmente p. 1.16772.

162 R.A.P. 2/76



Tabela 4
Mudana na responsabilidade de financiamento da educao pblica primria e secundria, por parte dos governos
federal, estadual e local, 1960-1970
Nvel de governo

Federal I Estadual Local

Wyoming 16,7 Alasca 22,2 Nevada I
Mississi ppi 12,8 Hava 18,6 Oregon

-
O 17,8 Washington
::E Arkansas 10,9 I1inois
U Carolina do Norte 10,4 Iowa 17,6 Novo Mxico
Kentucky 9,1 Nebrasca 13,6 Carolina do Sul
~ Louisiana
Tennessee
West Virgnia
8,9
8,8
8,1
Vermont
Rhode Island
Utah
11,9
11,6
11,3
Wyoming
Delaware
Connecticut
Alabama 7,6 Kansas 8,5 Massachusetts
Flrida 7,5 Colorado 8,2 Pensilvnia

Hava -4,9 Wyoming -19,4 Alasca -2

Connecticut - 1,2 Nevada - 18,3 IIinois -2
O Nevada - 1,2 Carolina do Sul - 10,1 Iowa .- I
2 New Hampshire -0,3 Oregon 9,8 Nebrasca -I

~
Washington - 0,2 Delaware 8,4 Hava -I
Louisiana 8,2 Vermont -I
Tennessee 8,2 Rhode Island -I
~ West Virgnia 8,2 Dacota do Sul -1
O Novo Mxico 7,2 Utah -I
Gergia 6,4 Mississippi -I
Fonte: Department of Health, Education and Welfare. Digest of educationalltatistics. 1962, 1972'1
 tribuio s mdias, para todos os estados e municipalidades, um ndice de
mudana consideravelmente menor nas responsabilidades de financiamento
ocorre num grande nmero de estados. Principalmente a nvel estadual,
mas, em menor escala, tambm entre as municipalidades, ocorreram mu-
danas cuja amplitude excedeu a verificada em relao ao auxlio federal.
Se era verdade que a direo das mudanas na participao federal era
muito mais uniforme, tambm verdade que as mudanas mais espeta-
culares nas responsabilidades de financiamento tiveram lugar a nvel esta-
dual. Em termos de mudana no-incrementai, a substituio do estado
pela municipalidade, no que se refere a financiamento, foi mais dramtica,
ainda que menos universal, do que parece ter sido a substituio do governo
federal por uma parcela do governo estadual. De fato, uma vez que a
substituio do financiamento do governo estadual pelo governo federal
parece ter sido, no seu conjunto, um fenmeno sulista, poderamos sentir-
nos inclinados a concluir que se tratou de uma substituio da municipa-
lidade pelo estado, tal como aconteceu no Hava, Illinois, Iowa, Vermont
e Utab, onde se deu o processo mais generalizado da mudana pela res-
ponsabilidade do financiamento.'o
Resumindo, demonstramos que a poltica educacional apresenta um
ndice elevado de mudana, tanto no conjunto dos nveis de financiamento,
em relao a outras reas polticas, como nas responsabilidades de finan-
ciamento assumidas pelo governo federal e por vrios governos estaduais,
ndice que suficientemente grande para justificar o termo de no-incre-
mentaI. f: a explicao de como esta mudana no-incrementai se deu no
produto, isto , ao nvel de financiamento, e no processo, isto , ao nvel
de responsabilidade de financiamento, que constitui o problema central da
tese aqui exposta.

5. Mensurao da mudana no-incrementai no financiamento

da educao

o analista poltico, preocupado com a mensurao da mudana no-incre-

mentaI no financiamento da educao, deve encarar pelo menos trs ques-
tes fundamentais:
1. So as medidas de financiamento indicadores adequados do produto
do processo poltico?
40 A presena de um ntido efeito de substituio entre o financiamento da edu-
cao por parte do estado e das municipalidades (indicado por uma correlao de
0,97 entre uma medida do declnio na participao municipal e o aumento na parti-
cipao estadual), assim como a responsabilidade constitucional dos estados pelo fi-
nanciamento da educao municipal sugerem qUe no se deve separar, para efeitos
de anlise, fundos estaduais e municipais despendidos cOm educao. As duas fontes
de financiamento (juntamente com a ajuda federal) so tratadas pelos decisores
como um todo, e em termos de fundos combinados, tendo como unidade de me-
dida O aluno, que os decisores educacionais avaliam o produto poltico neste campo.
Para uma opinio contrria. veja Sharkansky, Ira. Economic and political correlates . .
Mid. Journ. o/ Pol. Sei.

IM R.A.P. 2176
 2. Como se pode medir a mudana?
3. Que perodo de tempo deve ser considerado para mensurao da
mudana?
A preocupao com o financiamento da educao levanta imediatamente
a indagao para saber se as despesas so um indicador apropriado para o
produto do processo educacional. Muitos estudiosos argumentam que as
despesas, em geral, no esto relacionadas com os nveis de servio dentro
de uma rea poltica determinada, e que o nvel de servio, e no o de
despesas, o fator de mensurao mais preciso do produto poltico. 41 Em
nenhuma rea poltica este ponto de vista foi melhor articulado ou recebeu
maior legitimao que na educao, em grande parte devido ao profundo
efeito causado pelo CoIeman Report. '" Este estudo, que engloba uma
enorme quantidade de dados referentes a crianas, em diversos nveis de
escolaridade, e que foi levado a cabo como resposta orientao explcita
do Education Act, de 1965, levou concluso de que virtualmente todas
as variveis relacionadas com a escola, incluindo as despesas, tm pequeno
impacto nos indices de aproveitamento dos alunos e pouco concorrem para
_. afetar as disparidades nesses resultados. Concluiu, pelo contrrio, que eram
os fatores do ambiente familiar, tais como a situao financeira, a raa, a
educao dos pais etc. que explicavam a maioria das diferenas entre os
alunos." Esta interpretao tem resistido a subseqentes reanlises dos
dados de Coleman, e muitos estudiosos concordaram com Moynihan ao
dizer que "as relaes entre os recursos aplicados e o produto educacional,
aceitas por todos os sistemas escolares, todas as legislaturas, todos os exe-
cutivos, na realidade no se apresentam de forma alguma como provadas".44
Nos ltimos anos, porm, a sabedoria convencionaI a respeito do ca-
rter inconseqente das despesas educacionais em relao ao rendimento
escolar dos alunos, tem sido sujeita a anlises cada vez mais sofisticadas,
demonstrando que as concluses de Coleman eram, at certo ponto, o
produto da metodologia empregada." Em ntida contradio com esse
41 Veja, por exemplo, Sharkansky, Ira. Govemment expenditures ... Am. Pol. Sei. Re~.
Sei. Rev.
012 Veja Coleman, James S. et aliL Equality of educational opportunity. Washington,
D. C., U. S. Govemment Printing Office, 1966.
43 Id. ibid.
H Moynihan. Daniel P. Maximum jeasible misunderstanding: community action in
lhe war on poverty. New York, Free Press, 1969 .
5 Entre os estudos que levantaram srias dvidas sobre a metodologia empregada
no Coleman Report (e. portanto, sobre as suas implicaes polticas substantivas),
encontram-se os de Bowles. Samuel S _ & Levin, Henry M. Determinants of scholastic
achievement - an appraisal of some recent evidence. Journal of Human Resources,
v_ 3, p_ 3-24, Winter 1968; eain, Glen G. & Watts, Harold W. Problems in makiog
policy inferences irom the Coleman Report_ American SociologicaJ Rel-'iew. v_ 35, n. 2,
p_ 228-42. Apr. 1970; Hanushek, Eric A_ & Kain, Jobn F. On the value of "equality
of educational opportunity" as a guide to public policy_ In: Mosteller, Frederick &
Moynihan, Daniel P_ On equtlJity of educational opporlunity_ New York, Raodon
House. 1972_ p. 116-45; e Armor, David J. School and family effects 00 black and
white achievement a reexamination of the USOE data_ lo: Mosteller & Moyniban.
op. oit. p. 168-229.

No-;ncrementalismo 165
estudo, as despesas - tais como salrios de professores e instalaes esco-
lares - parecem estar relacionadas com o rendimento dos alunos, em
grande parte porque atravs da alocao diferencial de fundos para a
educao, que fatores de "ambiente familiar", tais como a raa e a renda
familiar, se manifestam na poltica pblica' Assim, Levin, Guthrie, Ribich,
Goodman e J ames concluram, por meio de seus estudos, que os ndices
de aproveitamento escolar tendem a refletir as disparidades que ocorrem
entre os distritos escolares no financiamento da educao - disparidades
que. como mostraram decises judiciais recentes, esto intimamente rela-
cionadas com as diferenas financeiras dos distritos escolares." Em virtude
da evidncia macia produzida pelos queixosos nos casos Serrano versus
Priest, Rodriquez versus San Antonio, e outros, levados a tribunal, seramos
levados a crer que a "sabedoria convencional", trazida luz devido ao
Coleman Report, encontrava-se largamente desacreditada em meados da
dcada de 70. 4
Considera-se que o financiamento da educao exerce um papel crtico
na formulao de tais itens componentes de "servio", uma vez que o nvel
de aproveitamento escolar dos alunos mais um fator a adicionar
atrao substantiva desta rea poltica. Deveramos, naturalmente, notar
que, mesmo que no existisse um elo entre as despesas e os servios, o
financiamento da educao um campo atraente para o estudioso da pol-
tica pblica, por se tratar de uma rea muito importante para o sistema
poltico, ocupando o primeiro lugar na alocao fiscal interna.
Uma razo igualmente importante para o estudo do financiamento edu-
cacional, independentemente do impacto das dotaes financeiras no nvel
de rendimento individual, o fato de que existe uma grande variao entre
os governos do sistema poltico americano em relao aos nveis e taxas
de mudana nestas dotaes financeiras. Enquanto as despesas correntes
46 Grande parte do pretenso efeito da cultura familiar em relao s facilidades es-
colares descritas pelo Coleman Report deriva do pressuposto errneo de que os dois
grupos de variveis so independentes. De fato, h fortes razes para suspeitar da
pluricolinearidacle, ou da variao conjunta ou partilhada, situao que se toma ainda
mais bvia se se considerar-em, como unidades de anlise, no os indivduos, mas
sim os distritos escolares. Veja Hanushek & Kain. On lhe value... In: Masteller &
Moynihan, ed. op. cito
.n Veja Guthrie, James S. W., KIeindorfer, George B., Levin. Henry M. & Stout.
Robert T. Schools and inequality. Cambridge. Massachusetts, Massachusetts Institute
of Technology, 1971; Ribich. Thomas I. Education and poverty. Washington, D. c..
The Brookings Institution, 1968; Goodman. Samuel M. The assessment 01 school
quality. Albany, New York, The State Education Department of New York, 1959;
Beuson, Charles S. et alij. State and local liscal relationships in public education in
Calilornia. Sacramento, California, Senate Fact Finding Committee on Revenue and
Taxation. Mar. 1965; e James. H. Thomas; Kelly, James A. & Garms, Walter I.
Determinants 01 educational expenditures in lorge cities 01 lhe United States. Stanford.
Califomia, Stanford University School of Education, 1966.
48 E: verdade, sem dvida, que a sabedoria convencional permanece forte em alguns
contextos. Exemplo recente de atividade erudita DO campo da educao, que aceita
como premissa subjacente as concluses do Coleman Report, encontrada na obra
de Jencks, Christopher et aliL Inequality: a reassessment 01 lhe effect 0/ lomily and
schooling in Americo. New York, Harper and Row, 1972.

166 R.A.P. 2/76

por aluno forem, como aconteceu em 1971, de 489 dlares no Alabama
a 1,370 dlares, em Nova Iorque,' o estudioso pode obter uma boa viso
da dinmica do processo poltico. Naturalmente verdade que a nossa
preocupao aqui a investigao dos processos de mudana no financia-
mento, e no a explicao da razo por que ocorrem as variaes ao nvel
de financiamento. tambm verdade, porm, que existe um grau consi-
dervel de variao entre os diferentes governos americanos na taxa de
mudana em financiamento, ao longo do tempo. Por exemplo, embora
a Califrnia tenha experimentado um aumento considervel nas despesas
por aluno durante a dcada de 60 - da ordem de 78 % - temos
que reconhecer, contudo, que ficou aqum de outros estados, tais como
Vermont e Virgnia, que triplicaram suas despesas por aluno durante a
mesma dcada.5O Se, como parece, a taxa de mudana na Califrnia foi
suficientemente grande para justificar o termo no-incremental, evidente
que as taxas de mudana entre os estados diferem grandemente. Em resumo,
apesar de ter a poltica educacional apresentado, em seu conjunto, compa-
rativamente com outras reas polticas, um padro especfico de mudana
no-incremental, houve uma importante variao na magnitude destes "no-
incrementos".
precisamente esta variabilidade no grau de incrementalismo que toma
possvel investigar sistematicamente o processo de mudana. Como o no-
incrementalismo varivel, pode-se descobrir nos parmetros subjacentes
ao processo poltico, analisando as relaes entre o no-incrementalismo,
medido como varivel, e um conjunto de elementos hipotticos relacio-
nados com o processo. Podem ser empregados pelo menos trs tipos de
medida de mudana para indicar a taxa de no-incrementalismo no finan-
ciamento da educao dentre os estados: diferenas de prioridade, propor-
es (como no caso da Califrnia), e resduos das regresses. 51 Para esta
anlise usa-se a ltima tcnica - a dos resduos obtidos atravs da regres-
so de dados, para uma determinada varivel, num determinado ano,
sobre os dados para a mesma varivel num ano anterior. Escolheu-se essa
tcnica por causa da necessidade de criar-se uma medida que no inflacione
artificialmente os valores daqueles estados cuja varivel tem resultados
relativamente baixos no momento inicial. Este problema - deve-se res-
saltar - representa a principal debilidade da tcnica de propores. Parte
da causa da grande disparidade, por exemplo, entre as Jaxas de mudana
na Califrnia e em Vermont, reside no fato de que as despesas em Vermont
so muito mais baixas no incio do perodo considerado. Era necessrio,
alm disso, utilizar uma medida que, embora no inflacionasse a taxa de
49 Dados extrados de Digest of Educational Statistics. 1971. Washington, D. c.,
GPO, 1972. p. 59. No Alasca as despesas por aluno foram as mais altas do pas -
USS 1,429.00. Entretanto, isto reflete, em parte, a inflao nos nveis de custo causada
pelo isolamento geogrfico, razo por que no so totalmente comparveis aos ndices
de despesas de ~utros estados.
50 Digest oi Educational Statistics. 1961. Washington, D. c., GPO, 1962.
51 Veja Otis D .. Duncan; Cuzzort. R. P. & Duncan Beverly. Stalistical geography.
Glencoe, Illinois. Free Press, 1961.

No-incrementalismo 167
mudana para aquelas unidades que tivessem nveis de despesas relativa-
mente baixos em um item especfico no incio do perodo considerado,
deveria, no obstante, levar em conta a base inicial. Se as propores
tendem a dar demasiado relevo ao ndice relativo de mudana dos "baixos
escores" iniciais, as diferenas de prioridade tendem, em contraste, a mini-
mizar o ndice de mudana dessas unidades em relao quelas que podem
ter apresentado nveis mais altos do item no ano inicial. Em resumo,
deseja-se uma medida que considere a mudana em relao base inicial,
mas que no inflacione o ndice de crescimento para certas unidades.
Um dos meios de aproximao de tal medida a regresso dos dados a
um segundo momento, em relao aos dados do momento anterior, o que
produz resduos ou desvios alm do que seria de se esperar se a unidade
tivesse revelado uma taxa de mudana igual mdia nacional. Enquanto
no forem detectados efeitos decorrentes do estabelecimento de tetos que
possam limitar o crescimento das unidades que tinbam as taxas mais ele-
vadas do item, no perodo inicial, os resduos derivados da regresso
fornecero uma medida de mudana insuspeita em relao aos valores
iniciais da varivel. 52 Alm disso, a tcnica residual tem o efeito de tirar aos
dados o seu carter indicativo - isto , de remover aquela parcela de mu-
dana que no especfica do estado, que geral ou indicativa da tendncia
nacional. Mantendo constante a tendncia nacional global, de coleta de
dados em diferentes pontos temporais, a tcnica residual acentua o grau
em que a mudana de cada estado foi especfica e sujeita a processos de
mudana dentro do estado, ao invs de ser simplesmente uma funo
dos processos de mudana a nvel nacional."
No h critrios determinantes quanto ao perodo de tempo a ser esco-
lhido para a anlise. H, porm, certas restries. No se deseja utilizar
um perodo de tempo to amplo que torne quase impossvel especificar
a durao determinada dos elementos do processo, capazes de gerar as
mudanas em uma varivel dependente. Por outro lado, no se deseja
utilizar um perodo de tempo to limitado que faa com que as variaes
ocorridas venham a representar simplesmente desvios em um determinado
ano, de uma tendncia mais ampla, que est atuando em direo contrria.
Est claro tambm que desejvel utilizar um perodo de tempo que seja
suficientemente longo, de modo a permitir a incidncia da mudana em
variveis independentes, especificadas. Em outras palavras, deseja-se um
52 Deve-se salientar que. medida que os efeitos do estabelecimento de tetos esto
presentes. os resultados obtidos por meio da tcnica residual sero semelhantes aos
obtidos por meio da tcnica de mudana proporcional.
53 Rose. em National and local forces in state politics ... Am. Pol. Sei. Rn ..
coloca grande nfase nesses processos a nvel nacional e sua conseqente homogenei-
zao dos resultados da poltica estadual. As concluses de Rose. entretanto. so
baseadas em fenmenos como os ndices de matrcula para os indivduos de 5 a 34
anos de idade - uma varivel que s poder ser considerada poltica estadual. com
uma grande dose de generosidade. No deixa de parecer ingnuo que Rose argumente
sobre o carter inconseqente da poltica estadual. ao mesmo tempo que ignora total
mente o financiamento plurifacetado do campo educacional - campo em que existem
ntidas diferenas de carter estadual.

158 R.A.P. 2/76

perodo de tempo suficientemente longo que possibilite, numa espcie de
processo ante e post, quase-experimental," a ocorrncia de mudanas em
diversas das mais importantes variveis, que possam influenciar as mudan-
as na poltica. Por exemplo, uma das variveis polticas mais exaustiva-
mente investigadas em estudos de poltica pblica nos estados norte-ame-
Ticanos tem sido a representao poltica, proporcional populao. Muitos
estudiosos extraram nferncias acerca do impacto de uma representao
proporcional, deficiente em vrios resultados." Muitos destes estudiosos,
porm, tm ignorado o modelo de pesquisa ante e post, quase-experimental,
Iimitando-se a generalizar, a partir de correlaes estticas baseadas em
um nico perodo de tempo. Certamente que se algum desejasse avaliar o
impacto causado por tal representao na poltica pblica da dcada de
60, deveria investigar as mudanas ocorridas na poltica pblica logo aps
as mudanas na representao proporcionaL' Seria necessrio, ento, cobrir
um periodo de pelo menos alguns anos, iniciando-se antes dos casos Baker
versus Carr e Reynolds versus Sims at o final da dcada de 60, quando
legislaturas caracterizadas por novo tipo de representao populacional, j
tivessem cumprido, pelo menos, um perodo de sesses legislativas. 57
A fim de enfrentar essas limitaes e permitir a mensurao, fenmenos
sociais, polticos e burocrticos em toda sua extenso, que possam rela-
cionar-se com a mudana 'le poltica quanto ao financiamento da educao,
decidimos adotar um perodo de tempo que abrangesse a dcada de 60.
Utilizando o perodo que vai de 1960 a 1970, podemos avaliar as mudanas
que representam a acumulao de vrios anos de deciso poltica, dimi-
ruindo a probabilidade de que as variaes em graus de mudana repre-
sentem simplesmente desvios a curto prazo. Alm disso, a utilizao de
um perodo de 10 anos permite que se inclua, dentro da estrutura expla-
natria, mudanas que ocorrem de uma fonna discreta e descontnua, e em
54 Veja Campbell, Donald T. & Stanley, J. C. Experimental and quasi-experimental
designs for researeh. Chicago. Rand McNally, Co . J966; e Campbell. Rcnald T. 1-
Ross. H. Laurence. The Connecticut crackdown on spending: time-series data in
qu .. "i-experimental analysis. Tufte, Edward R. ed. The quantitatil'e analysis of social
problems. Reading, Massachusetts, Addison-Wesley. 1970. p. 11025.
55 Veja. por exemplo. Jacob, Herbert. The consequences of rnalapportionrnent: a
note of caution. Social Forces. v. 43, p. 256-61, 1964; Dye. Thomas R. Malapportion-
ment and public policy in the states. The Journal of Polilics, v. 27. p. 586601. Aug.
1965: Hofferbert. The relation ... Am. Pol. Sei. Ret.. Pulsipher. Allan G. & Weatherby
Jr.. James L. Malapportionment, party competition and the functional distribution of
governrnent expenditures. Ameriean Political Science Reriew, v. 62. p. 1.207-19.
Dec. 1968.
56 Uma das poucas tentativas para investigar o impacto da poltica de mudana na
representao poltica de acordo com a distribuio da populao a de Frederickson.
H. George & Cho, Yong Hyo. Legislative apportionrnent and fiscal policy in lhe
American state. The Western Polilical Quarlerly, v. 27, p. 5-37, Mar. 1974.
51 Baker versus Carr, 369 US 186 (1962), e Re)'nolds versus Sims, 377 US 533
(1964). O estudo mais completo sobre a representao poltica de acordo com a di~
tribuio da populao na dcada de 60 encontra-se em Polsby. Nelson W. eu.
Reapportionment in lhe 1970's. Berkeley, California. University of California Pres~.
1971. Veja, em especial. Rae. Douglas W. Reapportionrnent and political democracy.
In: Polsby. op. cit. p. 91-119.

Niio-incrementalismo 169
diferentes perodos, em diferentes estados, como por exemplo, mudana~.
no controle partidrio das legislaturas. Alm disso, a utilizao dess"
dcada permite um exame quase de carter experimental do impacto do
Education Act de 1965 ,obre o financiamento nessa rea poltica, assil'!
como o impacto dessas tendncias a longo prazo, tais como a profissiona-
lizao da administrao educacional, a adoo de sistemas tributrio..;
mais elsticos com relao renda e importantes mudanas sociais, como
a industrializao do Sul e a marcha de outros estados em direo a um
ideal tpico da sociedade ps-industrial."
Na tabela 5 apresenta-se a medida do ndice relativo de no-incremen-
talismo no financiamento da educao durante a dcada de 60. Esta medida
representa o residual padronizado, derivado da regresso das despesas por
aluno na educao primria e secundria, em 1970-71, em comparao
com a mesma varivel para 1960-61. Esta medida revela at que ponto

Tabela 5

Indice de crescimento no-incrementai nas despesas por aluno com a

educao pblica primria e secundria, 1960-1970

Taxa de mudana em relao a todos os estados

Alta Baixa

Vermont 3,26 Califrnia - 1,92

Alasca 2,23 Nevada - 1,48
Virgnia 1,72 Utah -1,34
~o\'a Iorque 1,58 Texas - 1,21
\1innesota 1,26 Colorado - 1,21
Hava 1,25 Dacota do Norte - 0,93
Carolina do Sul 1,21 N ew Hampshire - 0,87
Connecticut 0,89 Oh ia - 0,84
Rhode Island 0,80 Kansas -0,84
Flrida 0,74 Dacota do Sul -0,77
Iowa 0,72 Montana -0,68
Carolina do Norte 0,71 Washington -0,67
Gergia 0,70 Indiana -0,60
Maryland 0,68 Wyoming -0,57
\\'isconsin 0,63 Oklahoma -- 0,56

51'<Para um estudo mais completo do conceito de sociedade ps.industrial. veja BelL

Daniel. The coming of p05t-jndustrial society. New York, Basic Books. 1973. p. 12
33, 49164.

170 R.A.P. 2176

" um estado foi alm ou ficou aqum da tendncia nacional no seu conjunto,
no que se refere ao financiamento da educao. No se trata de uma
medida do ndice absoluto de mudana. (Mesmo a Califrnia acusou
aumento no financiamento da educao, em sentido absoluto.) Esta medida
representa, porm, a taxa de crescimento estadual especfico no financia-
mento da educao, em relao ao crescimento experimentado por outros
estados. Assim, o financiamento da educao em Vermont, Alaska, Vir-
gnia, Nova Iorque, Minnesotta, Hava e Carolina do Sul tiveram uma
taxa de crescimento que, em comparao com outros estados, foi muito
maior que um desvio-padro acima da tendncia mdia. Por outro lado,
o crescimento no financiamento na Califrnia, Nevada, Utah, Texas e
Colorado, embora no-incremental num sentido absoluto, em todos os
casos, ficou muito aqum da tendncia nacional. Em resumo, o Index oi
Non-Incremental Growth in Education Funding, que est esquematizado
na tabela 5 para um conjunto de estados, reflete simplesmente a taxa de
crescimento no-incremental no financiamento, de forma a relacionar esse
aspecto da mudana especfica de cada estado experimentada noutros
estados.

6. Moldando o processo poltico

Na dcada de 60 o estudo da poltica pblica nos estados norte-americanos

acusou um ndice de mudana qne foi, em certo sentido, no-incremental,
como aconteceu com as mudanas manifestadas no financiamento da edu-
no. A primeira mudana qualitativa no estudo da poltica pblica
ocorreu com o tratamento estatstico de grande quantidade de dados para
todos os estados. O conjunto das descobertas destes estudos sugeria que a,
variaes na poltica pblica eram mais intimamente associadas a varia-
es em elementos socioeconmicos, tais como a riqueza, do que a variaes
em fenmenos, tais como a competio interpartidria. uma varivel expli-
cativa, de importncia capital em pesquisas sobre poltica estatal anterior-
mente realizadas." Ao mesmo tempo que os estudos comparativos da
dcada de 60 identificavam uma faceta importante do sistema poltico
norte-americano - e que parece ser uma propriedade sistmica da forma
federal de governo _60 no deixaram, porm, de apresentar falhas, por
no terem avaliado o impacto independente dos fenmenos polticos na
alterao da relao ntima entre sociedade e governo, dentro de deter-
minados estados.
medida que a tecnologia de anlise e a rea de pesquisa se tornaram
mais sofisticadas, as concluses de alguns desses estudos anteriores foram
corrigidas e, em diversos casos, refutadas. Sharkansky e Hofferbert, por
exemplo, descobriram que, em certas reas da poltica pblica, a partici-
59 Veja Key Ir., V. O. Southern politics in state and na/;on. New York. Knopf.
1949. capo 14, para uma discusso dos efeitos da ausncia de competio bipartidri:,
sobre a poltica pblica.
60 Veja Cameron & Hofferbert. The impact of federalism . .. Eur. Jourr:. o.' Pol. R:'.\".

No-incrementalismo /71
pao e a competio estavam to intimamente relacionadas com as varia-
es polticas entre os estados como o estavam os elementos do ambiente
socioeconmico. 61 Cowan mostrou que estes fenmenos polticos estavam
mais estreitamente relacionados s despesas numa nova rea do programa
- as despesas autorizadas pelo Economic Opportunity Act - do que o
estavam variveis tais como renda, urbanizao e composio racial. 6 :!
\Valker descobriu que a propenso de um estado para inovar estava to
fortemente relacionada a atributos polticos dos estados, tais como repre-
sentao poltica segundo a distribuio da populao e o profissionalismo
legislativo, como panplia tradicional de variveis socioeconmicas. 6a
Quando Fr)' e Winters analisaram as bases polticas e socioeconmicas da
redistribuio, tambm acharam que as variveis polticas eram mais impor-
tantes para a explicao das variaes estaduais do que as que identifi-
cavam atributos do ambiente social." (De fato, um dos atributos polticos
mais intimamente relacionados era o ndice de inovao, criado por
Walker.) Mesmo quando a anlise de redistribuio foi utilizada por Booms
e Halldorsen. com um ndice aperfeioado de redistribuio. verificou-se
que a mensurao do profissionalismo legislativo, da garantia do funciona-
lismo pblico e da propenso para inovar, situaram-se entre as variveis
independentes mais importantes. 65
Se verdade que a concentrao dos estudos anteriores das vanaveis
socioeconmicas preparou o caminho para uma avaliao mais cuidadosa
e mais equilibrada do impacto relativo de fenmenos sociais e polticos,
. contudo, tambm verdade que a estrutura conceitual, em que se situa
a pesquisa. tem permanecido essencialmente imutvel. De maneira parti-
cular, estes estudos perpetuaram a imagem do decisor como um instru-
mento passivo, mesmo inerte, das presses sociais e polticas externas.
Quer este corpo de pesquisas demonstre a relevncia de tais presses
socioeconmicas, como a riqueza. quer sugira a importncia de vrios fen-
menos po1ticos. a opinio sobre o processo po1tico e sobre o papel desem-
penhado pelo decisor dentro do processo semelhante dos incrementalistas.
Os deterministas. quer do campo poltico, quer do campo socioeconmico,
e os incrementalistas partilham da tendncia de ignorar a capacidade dos
decisores para influenciar a poltica. independentemente das vrias presses
externas. Pode acontecer, cama afirmam os deterministas e os incremen-
talistas. que os decisores atuem dentro de contextos rigorosamente restritos
e bem demarcados, e que influenciem a poltica apenas nas suas "margens".
PC'de. porm, acontecer que, no decorrer do tempo, os decisores tambm
venham a poder praticar aes que aumentem o seu controle sobre esta.,
61 Sharkansky & Hofferbert. Dimensions of state politics Am. Pol. Sei_ Rn_
fl::!Cowart. Andrey T. Anti-poverty expenditure in the American states: a compa-
rative analysis. Mid)l'eSl }oumal of Polirical Science, v. 13, p. 21936. May. 1969.
(;:1 Walker. The diffusion Am. Pol. Sei. Rn.
Iq Fry & Winters. The polltics of redistribution. Am. Pol. Sei. Rn.
r,~J Booms. Bernard H. & Ha1ldorson. James R. The politics of redistribution: a
reformulation. American Political Science Rniew, v. 67. p. 924-33, Sep. 1973.

172 R.A.P. 2/76

presses externas, aumentando, portanto, seu impacto deliberado e inde-
pendente sobre a poltica.
Se os formuladores de poltica provocam realmente um efeito indepen-
dente na formulao do produto, este efeito presumivelmente ocorre no
processo poltico. Apesar da sofisticao considervel demonstrada na
conceituao de variveis dependentes, em trabalhos de estudiosos como
Walker ou Fry e Winters, continuam, em grande parte, embrionrios os
processos por meio dos quais os elementos externos de natureza ambiental
- tanto sociais como polticos - esto ligados ao produto poltico atravs
das aes dos formuladores de poltica envolvidos no processo decisrio.
No se sabe, por exemplo, como fenmenos tais como a competio e a
representao poltica de acordo com a distribuio da populao entram
no processo poltico. Alteram eles a composio das legislaturas elou a
composio do partido que controla o gabinete do governador? Que atri-
butos do sistema poltico afetam? So eles, de fato, relacionados com
elementos do processo da poltica em questo? Analogamente, nota-se
tambm pequena preocupao com a identificao dos meios atravs dos
quais os fenmenos sociais se ligam poltica pblica. Estes fenmenos
exercem seus principais efeitos diretamente no processo poltico ou, indi-
retamente, atravs do ambiente poltico? Se exercem um efeito direto sobre
a poltica pblica, conforme a opinio da maioria dos deterministas, como
este conjunto de atributos ambientais se relaciona com a poltica? O que,
em Qutras palavras, atua como intermedirio, ligando o ambiente e a
poltica? Ao mesmo tempo que se verifica o uso ocasional, em pesquisas
mais recentes, de indicadores de possveis mecanismos de ligao, tais como
o profissionalismo legislativo, a propenso para inovar etc. tem havido uma
falha geral no desenvolvimento do conceito e dos atributos empricos do
processo poltico."
Nesta anlise temos procurado colocar o conceito do processo poltico
como principal fator explicativo da mndana no produto, ao longo do
tempo, isto , temos procurado definir e avaliar o impacto na mudana
poltica de certos atributos do processo poltico, que esto entre os ambien-
tes dos estados e seus produtos polticos. Temos procurado especialmente
conceituar os atributos do processo, tais como os que podero ser alterados
conscientemente atravs do tempo pelos decisores, de forma a modificar sua
capacidade de exercer um efeito independente na poltica pblica, acima e
alm das restries impostas pelos ambientes sociais e polticos, isto ,
identificamos determinados atributos que so, em certo sentido, os aspectos
internos do processo poltico, que formam o contexto administrativo e
financeiro dos decisores, e que podem ser conscientemente alterados ao
longo do tempo.
Dois grupos de atributos do processo poltico foram includos na nossa
anlise. O primeiro deles envolve a organizao administrativa e a profis-
66 Uma das poucas tentativas feitas para estudar os elementos do processo poltico
est na obra de Grumm, lobn G. The effects of legislative structure on legislative
performance. [n: Hofferbert, Richard J. & Sharkansky, Ira. ed. State and urban politics.
p. :!98-322.

No.incrementalismo 173
 sionalizao daquela parcela da burocracia estatal que est relacionada com
a poltica educacional. At cena ponto, nosso objetivo a identificao dos
atributos coletivos dos decisores dentro desta rea poltica, de maneira mais
precisa do que o que tem ocorrido at agora. O objetivo principal, porm,
investigar, ao longo do tempo, o impacto das mudanas de tais atributos
sobre a mudana no-incrementai na poltica. Seramos levados a inferir
que, se os decisores exercem de fato um papel independente significativo
no financiamento da educao, este fenmeno poder ocorrer no ponto
que, em certo sentido, est mais prximo do contexto da deciso e no
nos pontos mais distantes do processo. Poder-se-ia estabelecer, por exem-
plo, a hiptese de que o grau de efeitos independentes por parte dos
decisores no campo do processo de financiamento da educao pode ser
uma funo do grau de profissionalizao da burocracia educacional ao
longo do tempo. Um dos aspectos mais manipulveis do contexto do pro-
cesso decisrio - e talvez um dos poucos meios atravs dos quais os
decisores podem alterar sua capacidade de influenciar o produto poltico
- relaciona-se com o grau de profissionalizao dos responsveis pela
elaborao e implementao da poltica. Aumentando o nmero de pro-
fissionais empregados pelo estado na rea da educao, aumentando o
nvel salarial dos administradores e profissionais de alto nvel, ou aumen-
tando as responsabilidades de financiamento do estado em relao a outros
nveis de governo, os decisores podero aumentar sua capacidade de afetar
a l'oltica pblica, independentemente de presses tais como as criadas pelo
ambiente socioeconmico.
O segundo grupo de elementos do processo relaciona-se com a estrutura
tributria dos governos estaduais e municipais. Este grupo no est to
prximo do produto gerado pelos decisores no campo da educao, como
o grupo associado com a organizao e a profissionalizao da burocracia
educacional. Encontrando-se, embora, em certo sentido, mais distante.
reveste-se, contudo, de grande relevncia para os decisores, na medida em
que est constantemente ligado ao processo poltico atravs do fornecimento
de meios de mobilizao dos recursos econmicos do estado, para fins da
poltica pblica. Embora esteja mais distanciada que as prticas administra-
tivas, a estrutura tributria igualmente manipulvel pelos decisores. De
fato. a experincia de muitos estados que tm sido forados pelos tribunais
a alterar seus sistemas de financiamento da educao, assim como as expe-
rincias de estados que se encontram ameaados por aes judiciais a este
respeito, mostram que os decisores se voltam invariavelmente para a estru-
tura tributria, por nela verem o instrumento mais importante para intro-
duzir mudanas qualitativas nos nveis de financiamento da educao. 61
A estrutura tributria dentro de um estado afeta no somente os nveis
de tributao, mas tambm o grau de tributao em relao riqueza do
estado. o grau de confiabilidade na arrecadao de impostos progressivos
e a capacidade de gerao de recursos financeiros, no a nvel de governo
6; Pode-se apresentar. COmo exemplo. as longas e renhidas batalhas legislativas para
implementar o imposto sC'bre a renda, em Nova Jrsei - imposto que. por acaso.
teve o apeio total de dois governadores. embora fossem de partidos diferentes.

174 R.A.P. 2176

 local mas, sim, a nvel de governo estadual. Em resumo, a estrutura
tributria multifacetada o que lhe d ainda mais fora para desempenhar
;eu papel de veculo capaz de introduzir mudanas substanciais na poltica
pblica. Talvez o ponto mais fraco dos estudos sobre poltica pblica, por
parte dos que advogam a primazia dos fenmenos sociais elou polticos de
massa, assim como por parte dos que acentuam a importncia da rotina e
das normas polticas precedentes, associadas com o incrementalismo, tenha
sido a negligncia a que foi relegado este aspecto da politica pblica. Com
exceo do estudo de Fry e de Winters, que incorpora a poltica tributria
como um componente da mensurao da redistribuio, os estudos empricos
da poltica pblica tm geralmente ignorado, e relegado aos economistas a
questo da poltica tributria."S E a verdade que talvez seja este grupo de
elementos que estabelea o elo de unio entre fatores externos de um estado,
tais como a riqueza e o produto poltico desse mesmo estado. Por outro lado,
pode ser o fato de os estados se servirem extensivamente de diferentes
estruturas geradoras de recursos financeiros que os levam a desviar-se, nas
suas despesas, do caminho que se esperava v-los trilhar, tendo em conta
elementos socieconmicos, tais como a riqueza.
A estrutura tributria de um sistema poltico pode fornecer seus mais
importantes "instrumentos de poder" - isto , o ponto do processo poJtico
em que os agentes tm "a capacidade de exercer uma influncia substancial
no produto do sistema"."> A modificao da estrutura tributria pode ser,
em certo sentido, mais irrelevante que a profissionalizao das burocracias
educacionais, na medida em que a ltima influencia os recursos financeiros
de que os decisores dispem, numa grande variedade de campos. Contudo,
a despeito do fato de as mudanas nos sistemas de gerao de recursos
financeiros no serem afetadas pelos formuladores da poltica educacional,
no sentido restrito do termo, as modificaes nas receitas esto implicita-
mente ligadas ao financiamento da educao, pelo simples fato de a
educao representar uma percentagem to alta do oramento dos estados.
Embora possa ocorrer que as mudanas nos recursos financeiros no sejam
levadas a efeito pelos formuladores da poltica educacional, e que os obje-
tivos de tais mudanas ultrapassem o financiamento da educao, con-
tudo verdade que aproximadamente 40% de qualquer mudana no
conjunto dos recursos financeiros representa fundos disponveis para a
educao.
68 H uma extensa bibliografia sobre a teoria e a prtica das finanas pblicas.
Entre outros trabalhos, Os seguintes so fundamentais: Oates, Wallace E. Fiscal
federalism. New York, Harcourt, Brace lovanovich, 1972; Buchanan. lames M.
Public finance in democratic processo Chapell HiIl, University of North Carolina Press.
1967; Musgrave. Richard A. ed. Essays in fiscal federalismo Washington, D.C.. The
Brookings Institution, 1965; Musgrave. Richard A., ed. Broadbased taxes: new options
and souras. Baltimore, Marylaod, lohos Hopkins, 1973~ Fisher, Glenn W. Taxes and
polilics. Urbana, lllinois, University of Illinois Press, 1969; e Due, loho F. & Fried
lander, Aoo F. Government finance: economic of the public sector. 5. ed. Homewood,
lllinois, Richard D. Irwio, 1973.
69 Bauer. The study of policy formation: ao introduction. lo: Bauer & Gergen, ed.
The study of policy formation. p. 21.

No.inCTementalismo 175
 o sistema atravs do qual as receitas so geradas em um estado mais
politizado que o conjunto de elementos associados com a profissionalizao
e administrao educacional. No s o fator em questo - os impostos
- que invariavelmente faz da alterao da estrutura tributria um pro-
blema poltico. o foco da deciso. Ao contrrio do fator profissionali-
zao, mudanas na estrutura tributria envolvem os decisores que ocupam
posies fora da burocracia educacional. Resumindo, quando o financia-
mento da educao se a~socia s estruturas tributrias, tambm se politiza,
no sentido de que os agentes, tais como os governadores e os legisladores,
se tornam mais relevantes no processo poltico educacional que os espe-
cialistas em educao. t, de fato, no ponto em que uma rea de poltica
pblica se torna politizada - as decises sobre financiamento esto intima-
mente ligadas a questes de gerao de receitas - que os fenmenos
relacionados com o ambiente poltico de massas podem entrar no processo
poltico, isto , elementos tais como a competio, a representao po1tica
de acordo com a distribuio da populao e controle partidrio podero
exercer uma influncia fundamental no processo poltico, afetando a com-
posio e a propenso politica dos que participam do processo como
funcionrios pblicos eleitos, e responsveis, portanto, no s por uma
rea poltica mas pela mobilizao e alocao de recursos para todas
as reas. io
N a pesquisa aqui apresentada utilizou-se um modelo conceitual de
processo politico que enfatiza a centralizao para explicar mudanas
polticas dos dois grupos de elementos discutidos anteriormente - a natu-
reza administrativa e organizacional das burocracias educacionais, e o.,;
sistemas responsveis pela gerao de recursos financeiros. Estes dois grupos
de elementos relacionados com o processo so considerados intermedirios
no processo que estabelece um elo de unio entre os fenmenos sociais e
polticos de massas e o produto poltico. Mais importante ainda: depreende-
se que estes fenmenos relacionados com o processo poltico representam
"instrumentos de poder" importantssimos, atravs dos quais os decisores
podero produzir um efeito independente sobre o processo atravs do qual
()S recursos sociais e polticos so transformados em poltica pblica. Na

figura 1 apresenta-se o modelo conceitual utilizado aqui. E importante

lembrar novamente que a explicao dada diferente da que geralmente
se encontra em estudos. sobre a poltica pblica. Envolve relaes entre
fenmenos que representam mudanas ao longo do tempo, e no simples-
mente os nveis dos elementos, tais como so observados em um nico
ponto determinado do tempo. Em resumo, todas as variveis - tanto as
ii1dependentes como as dependentes - so operacionalizadas em termos
de mudana. O objetivo de nossa anlise avaliar a maneira pela qual as
mudanas no financiamento da educao esto relacionadas com mudanas
iu Quando se vem as coi~as atravs de uma perspectiva longitudinal, bvia a noo
de que a poltica de massa~ s poder ter influncia sobre a poltica pblica por meio
das mudanas efetuadas na composio das elites decisoras. Contudo. devido natu-
reza esttica da maioria do,,; estudos empricos de poltica. este elo to elementar tem
sido virtualmente ignorado.

176 R.A.P. 2/76

 Figura
Modelo do Proctsso d. Mudan.a Poltica

Mudana 1'10
Ambiente
Pa!ilico de Mossas

Mudono no Mudana no Mudana no

Estrllturo de Receita ===~=$ Admin i strao ~==~ Flnonciomento
da Educao da Educao

Mudana no
Ambiente
do. Estruturo Social

nos fenmenos do processo poltico, tais como estrutura tributria e

profissionalizao burocrtica, e, por outro lado, da maneira como estes
elementos esto relacionados com as mudanas nos ambientes sociais e
polticos dos estados. Ao colocar as variveis independentes numa ordem
que reflete sua proximidade em relao ao produto real da deciso, e ao
estruturar a anlise em termos de relaes entre a mensurao da mudana
ao longo do tempo, estamos procurando oferecer um modelo seqencial
e progressivo que represente uma analogia com o processo pelo qual a
poltica implementada.
Hipteses - O modelo apresentado na figura I a nossa tentativa de
plasmar, de maneira reconciliatria. as concluses e perspectivas dos deter-
ministas sociais e dos incrementalistas. A hiptese fundamental subjacente
a esta pesquisa que os elementos do processo, sujeitos a controle por
parte dos decisores nos estados, desempenham um papel importante no
produto poltico. De maneira especial partimos da hiptese de que estes
atributos ocupam uma posio mais importante na explicao da mudana

No.incrementalismo 177
poltica. do que os elementos dos ambientes socioeconomico:. c politI) . .
de massas. convencionalmente considerados como formuladore~ da politka
pblica. Como elementos desta hiptese fundamental propomos os seguinte~:
I. Durante o perodo da mudan~:a n;:lo-incremental na poltica. os resul-
tados das de~pesa~ do prllcesso poltico so menos limitados por fenmenos
ambientais. tais como a composio so~ioeconmica do estado.
I a. Como resultado. a mudana na politica pblica. ao longo do tempo,
s est associada, de maneira muito t-nue. a mudanas em tais fenmeno~
ambientais .
., Em contraste, a rele"ancia de ~ertos ~lementos do processo poltico -
tais como o sistema de gerao de re("ursos - torna-se mais estreitamente
relacionado com os resultados polticos.
2a. Em particular, o grau de cre~cimento nao-incremental no finani:ia-
mento da educaao nos estados uma funo do grau de profi:-.sionalizaa.J
das burocracias que influenciam a poltica da educao. do grau di.:
expanso do papel do estado no financiamento da educao, em relac
a outros nveis de governo. da implementao e expanso dos sistemus
tributrios estaduais, e do aumento dos recursos financeiros do estaJ,),
gerados por impostos progressi\ o~.
3. Estas mudanas nos elementos dn prm:esso poltico refletem o impacto
de mudanas tanto no ambiente ~ucloeconmico como no poltico do":'l
decisores.
4. ~a medida em que .. estas mudanas no processo poltico representam
esforos dos decisores para modificar seus ambientes, elas esto mais
estreitamente relacionadas com as mudanas no ambiente polti.:o de massa,
do que com aquelas o(orridas na estrutura socioeconmica dos eSlalo:-..
4a. Em particular, sero rele\ antes para o processo de mudana no-
ll1~remental as modifica~es no ambiente poltico de massa que alteram a
propenso dos decisores para produzir aumentos na buro~ratizaao da
administrao, no papel do estado em relao ao financiamento da edu-
..:ao e da confiabilidade nos impostos progressivos a nvel dos estauos.
4b. Como resultado, mudanas no controle partidrio da legislatura e do
gabinete do governador podero estimular alterao nos elementos ja
citados.
Como um conjunto conclusivo de hipteses mais de natureza tentativa
c exploratria, sugerimos que:
5. Os estados, considerados de per si, apresentam diferenas mari:ante:-.
ao ponto de se assemelharem, no seu comportamento na dcada Jc 60.
ao modelo estabelecido como hiptese.
5a. Em particular, alguns estados parecem apresentar mudanas relativa-
mente grandes em todos os componentes principais do modelo hipottico.
ao passo que outros parecem afastar-se do modelo num ou mais dos seu'"
componentes.
6. Os estados que apresentam taxas relativamente altas de crescimento
no-incrementai no financiamento da educao. e que tendem a ser COI1-

178 R.A.P. 2176

gruentes com o modelo, tendem a ser inovadores noutros aspectos da
poltica educacional.
6a. Em particular, entre estes estados altamente compatveis com o
'modelo que se observa a maior taxa de esforo, anteriormente avalancha
dos casos judiciais no incio da dcada de 70, para remediar as iniqidades
intra-estaduais em relao ao financiamento da educao, e o ndice mais
elevado de realizao nos sistemas de equalizao.

7. Variveis independentes

A fim de avaliar o modelo hipottico do processo de crescimento no-

incrementai em financiamento da educao, ocorrido durante a dcada
de 60, mensuraes de mudanas em vrios elementos do ambiente externo
c do processo poltico interno foram desenvolvidos. ,\ Os diversos indica-
dores utilizados para os quatro grupos de variveis - o socioeconmico,
o poltico de massa, a estrutura tributria e a estrutura administrativa -
so os seguintes:
Mudana sooeconmica - Tanto para a dcada de 60 como para a de
70 foram criados dois complexos, iddicadores dos elementos de estrutura
social dos estado"s norte-americanos. T:.! Atravs da anlise de fatores, um
conjunto idntico de variveis, calcado em aspectos das caractersticas
ocupacionais, demogrficas, tnicas e de renda dos escores, foram extrados,
para os estados, estes dois complexos, indicadores em duas dim.enses
distintas de variao socioestrutural, tanto em 1960 como em 1970. (Veja
no Apndice I as estruturas do fator referente dcada de 70.) '"
Uma dimenso - industrializao - apresenta o contraste entre o desen-
volvimento do setor secundrio em comparao com o relativamente amplo
setor agrrio. Assim, os atributos de industrializao, tais como a propor-
o da mo-de-obra empregada na indstria e o valor adicionado per capita
dessa indstria, agrupam-se na extremidade positiva da dimenso.
A segunda dimenso - integrao - nome que se desenvolveu no
contexto de uma pesquisa atravs do pas para sugerir at que ponto um
elemento era no perifrico, mas central aos mercados nacionais, governo
71 Todas as medidas de mudana foram criadas por meio da utilizao da tcnica
de regresso j discutida.
7:! O fundamento para uma perspectiva pluridimensional da estnHura social tem
sido articulado por muitos estudiosos. Entre os mais importantes. -contam-se Rokkan.
Stein. Nationbuilding, cleavage and formation the structuring of mas~ politic". In:
Rokkan. Cili:.ens eleclions parzies. New York. David McKay. 1970. p. 72144. A
perspectiva pluridimensional foi aplicada aos Estadm. Cnidos por Hofferhen. RicharJ I.
Socioeconomic dimensiom of lhe American states: 1890-1960. Midncj! jOUTIIl/1 uf
Po/itic(J[ Sciellce, v. 12. p. 401-18, Aug. 1968, e Sharkansk)" & Hofferbert. Dimemion~
of state politics ... Am. Pai. Sei. Rev_
73 As fontes dos dados e dos escores factoriais para os estados podem ser obtiJa~
dos autores_

No-incrementalismo 179
e cultura" - consideravelmente mais complexa que a industrializao.
Juntam-se num plo da dimenso atributos de riqueza, de educao supe-
rior, de desenvolvimento do setor tercirio (isto , proporo de pessoas
empregadas como profissionais liberais e na rea de finanas e seguros),
e urbanizao. Lembrando a nfase dada por Bell ao papel do setor
tercirio orientado para os servios, e. acima de tudo, produo e disse-
minao do conhecimento, parece que esta dimenso identifica um con-
junto de atributos que define a fase da ps-industrializao." Contudo.
importante notar tambm a relevncia dos atributos no-tercirios, especial-
mente a mensurao da relativa comercializao da agricultura. Mais im-
portante ainda: note-se at que ponto esta dimenso se apia nos grupos
tnico-raciais dominantes da sociedade norte-americana. Em resumo, a
integrao combina elementos da sociedade ps-industrial com elementos
que so manifestaes de ncleos histrico-regionais, baseados na raa e
na imigrao.

Tabela 6
Estados com mudanas relati~'amente amplas na industrializao
e na integrao. entre 1960-1790

Mudana na industrializao
I Mudana na integrao

Mississippi 2,49 ~assachusetts 2,22

Carolina do Sul 2.13 Connecticut 1,96
Carolina do Norte 2.02 ~ova Jrsei 1,94
Arkansas 1.96 Rhode Island 1,91
Tennessee 1,75 Nova Iorque 1,68
Alabama 1.63 Hava 1,31
Kentucky 1,52 Maryland 1,20
Gergia 1,13 llinois 1,13
\\'est Virginia 0,92 Michigan 0,70
LOIl;siana 0,83 Pensilvnia 0,56

A fim de desenvolver medidas de mudana SOCloeconomlca durante a

dcada de 60. procedeu-se regresso do escore fatorial de 1970. para
cada dimenso, para aqueles de 1960. Na tabela 6 apresentam-se os casos
extremos para as medidas de mudana na industrializao e integrao.
Encontram-se dois diferentes conjuntos de estados que apresentaram taxas
relativamente altas de industrializao ou ps-industrializao. No sur-
7-l Veja Cameron. David R.: Hendrick ... 1. Stephen & Hofferbert. Richard I. Urba
nization. social structure. and mass polities: a comparison within five nalions. C om-
paratil'e Polilical SllIdies. \'. 4. p. 25990. OeL 1972. e Cameron & Hofferbert. The
impact of federalism. Eur. Joum. of Pol. Res.
7'-, Veja Bell. The comiflg ol.

t80 R.A.P. 2/76

 presa que a industrializao tenha sido um fenmeno predominantemente
' sulista na dcada de 60, j que empresas migraram para o Sul, levando
com elas a semente de uma "nova classe mdia", baseada mais numa inds-
tria nacional do que regional. Os estados que acusaram uma taxa mais
alta de mudana para o esteretipo ps-industrial constituem um grupo
mais heterogneo, incluindo Connecticut, Massachusetts, Nova Iorque,
Rhode Island e New Jersey, no nordeste, assim como Maryland, Hava e
lllinois.

Figura 2
Relao dos' processos de mudana- sci~econmica nos estados
norle-americanos, 1960-1970, com referncia estrutura social de 1960

,00 Mudana na
Industrializao industrializao
~,85
1960 1960 - 1970

Integraio ~.90 Mudana na

integrao
1960 1960 - 1970

Os nmeros $10 correlaes produto;momento, pearsonlanas.

\' (io-illcrementalismo 181

 Por meio dos dados apresentados na figura 2. demonstra-se que leg-
timo falar de mudana associada dimenso como integrao "ps-indus-
trial". ~a figura 2. as medidas de mudana esto associadas com o escore
fatorial de 1960, para as duas dimenses. Toma-se claramente evidente
o modelo multidimensional da mudana social na dcada de 60. Enquanto
um grupo de estados - os que estavam menos integrados e comercializados
na dcada de 60 - exrerimentou industrializao rpida. outro grupo -
em geral. os que tinham sido altamente industrializados no passado -
tornou-se progressivamente mais rico e dominado pelo setor tercirio em
expanso. As correlaes (r = 0.90) entre o nvel de industrializao em
1960 e o ndice de mudana na integrao sugerem at que ponto este
modelo de mudana foi uma medida vlida para a ps-industrializao .
.Mudana poltica de masas - Desenvolveu-se um conjunto de sete vari-
veis que medem diverso..; aspectos de mudanas no ambiente legislativo e
poltico de massa dos estados. durante a dcada de 60. Estas varivei"
incluem a maioria das que tm sido tradicionalmente utilizadas pelos estu-
diosos de po1tica pblica norte-americana. Entre as \'ariveis. h medida"
de mudanas na compo~io partidria das legislaturas estaduais. nas pre-
ferncia" partidrias do eleitorado. no ndice de controle unificado. compe-
tio e representao p0!tica. de acordo com a distribuio da pOflulaco
As medidas so as seguintes:
1. Aumento do controle unificado da legislatura e do gabinete do go\'er-
nador - um baixo escore indicando a mudana em direo a um controle
mai" diversificado: um alto escore indicando a mudana em direo a um
('olltrole mais unificado_i/)
.., Aumento do controle democrtico da legislatura e do gabinete do
governador - um baixo escore indicando uma mudana em direo ao
~()ntrole republicano de ambos: um alto escore indicando a mudana em
direo a um maior controle democrtico de ambos."
3. Aumento na proporo de cadeiras ocupadas por democratas na C-
mara Estadual.'''
~.; A. Lmlca medida utilizada aqui que nao e .. t baseada na tcnica re<;idual a
meJiJa Je controle unificado. A \"ari~\el pressupe uma escala que vai de 1.0. caso
em que a Cmara dos Deputado'i e o gabinete do governador estavam <;ob o controle
do me<;mo partido. em 1960. e <;oh controle di\"er"ificado. em 1970: ~.(). ca'iO em que
o .:.:onlrole e..,tava dividido no~ doi.; perodo.;;, de tempo: 4.0. caso em que o Poder
Leg:i~lati\o e o Poder Executivo estavam sob o controle do mesmo partido. nos dois
p .. rodo .. : e h.O. ca"o em que o controle se encontrava dividido em 1960. ma<; uni fi ;\,1'1
em 1970. A fonte para este" dados de Scammon, Richard. America l'ores. v. 9. 1970.
Wa<;hlngton. D.C.. Congres~ional Quarterly. 1972.
" A. m.;:n<.urao do conl: ol~ por parte do Partido Democrtico foi obtida ~,or meiO
da regresso do" escores para os estados. tanto em 1960 como em 1970. numa e.,~ab
de -t ponto~. em que 1.0 representa o controle da Cmara dos Deputado<; c do
gat-inete do governador po, parte do Partido Republicano: ~.O repre<;enta o controle
republicano na Cmara e um governador democrtico: 3.0 representando a situao
invers3. e 4.0 o controle de ambos poderes pelo Partido Democrtico. Fonte: Scammon
~... A mensurao est ba..eada na proporo de cadeiras, a fim de melhor traduzir
o . . efeitos polticos reai'i do partidarismo democrtico. prefervel utilizar este ~i..,tema

182 R.A.P. 2/76

 4. Aumento na proporo de votos obtidos pelo candidato democrata nas
eleies para governador, entre 1958-61 e 1968-71.,0
5. Aumento na competio partidria nas eleies para governador, entre
1958-61 e 1968-71.'"
6. Aumento na competio partidria, representada pela proporo de
cadeiras controladas na Cmara Legislativa do Estado.
7. Aumento da eqidade da representao poltica, de acordo com a
distribuio da populao. entre 1962 e 1967."
.Mudana na estrutura da receita - Um dos dois conjuntos de elementos
relacionados com o processo envolve o sistema mediante o qual as receitas
so arrecadadas nos estados. Como j foi sugerido. o papel critico repre-
sentado pela estrutura da receita como um fator intermedirio no processo
poltico tem sido amplamente ignorado, apesar do fato de que esta estrutura
nde. no estabelecimento das restries dentro das quais atuam os formu-
ladares. ler um efeito mais direto do que as variveis polticas e socioeco-
nmicas. Alm disso. parece-nos que a estrutura da receita um dos
"instrumentos de poder"' mais visveis para os decisores que desejam modi-
ficar as restries que envolvem o processo oramentrio. Principalmente
em uma rea em que se nota nitidamente. ao longo do tempo. taxas de
crescimento no-incrementaI no financiamento. esperar-se-ia que as mudan-
cas neste sistema mobilizador de recursos econmicos fossem um elemento
central em um processo poltico. resultando em aumentos dramticos nos
flJf'!doo;; destinados educao. As variveis que tm sido utilizadas para
identificar mudanas na estrutura da receita so as seguintes:
.1 <;ervir-<:.e da proporo de votos obtidos pelos candidatos democratas, Naturalmente,
num si-;tema eleitoral que refletisse uma representao totalmente proporcional niio
haveria diferena, Porm. nas legislaturas americana<; h fundamente. ... f\c'r~l "e p<;n""~:p
um de'O\"io hem marcado entre a proporo dos votos e a proporc;lo de cadeirac:.
ocupada, por qualquer dos partidos. Veja Rae. Douglas W. The political cm1J('(/lIl'llrc'
(lf declmal l(l\n. :!. ed. New Haven. Connecticut. Yale LTni .... er... ity. 19 i J. F(ln'~'
~cammon.

7~' :\ amplitude temporal necessria para fornecer dados em c'lda ponto temporal
rara cada e,tado. Para o, estados que tiveram eleies para governador em ano<; dife
r::-n!e'O de 1960 e 1970. utilizaram-se m resultado" das eleie, realinlda" o ma i,
rn'l\.imo po'O"vel das duas datas em que<;to. Fonte: Scammon,
:\ mensurao da competio foi desenvolvida por Hofferhert. Richard I. Classi
:'i.:ation of :\merican slate party syslem, The JOIlTllllf 01 Politin, \" ::!fl. p, 5506~
-\ug. 1964: Jua" vezes a proporo dos votos obtido<;; pelo candidato derrot:tdo em
I:ada c1ei:io, A me"ma tcnica aplicada para medir o grau de competio na Cmara
Jo~ Oeputados tenJo como base as cadeiras legislativas e no os \'oto~.
'I A mensurao da representao poltica de acordo com a distribuio da popu
la;io foi obtida de Rae. Reapportionment and poltical democracy, In: Pol ..by. op. dI.
P.tra () paodo anterior representao poltica equitativa ordenada pelos tribunai'O,
a ...... illl ccmo para o perodo que se seguiu s redistribuies da repre'Oenta:lo no
r>' 10,,10 J~ j %:!67. tomamos como unidade de medida de eqidade de represenla:()
l~emocr;itica o desvio de 1.0 da escala de Rae. a partir de democracia pura. XD. A
me .:i,a da muJana na eqidade de representao poltica . portanto. pura c ... im
plesm<.'me o re<>duo da regre,so de 1.0 - XD,.~ ",obre 1.0 -- XD",;!,

183
1. Aumento das receitas tributrias estaduais e locais, consideradas em
conjunto. em relao a cada mil dlares de renda individual,"
2. Aumento em receitas per capita obtidas atravs de um imposto estadual
sobre a renda das despes.as fsicas. '-:{
3. Aumento em receita~ per capiza obtidas atravs de um imposto estadual
sobre a renda das pessoas jurdicas.
4. Aumento em receita,;; per capira provenientes de um imposto estadual
sobre vendas ou receita bruta.
5. Aumento em receitas provenientes de um imposto estadual sobre a
renda de pessoa fsica e jurdica e do imposto sobre vendas. em relao
ao total das receitas obtidas pelo estado e pelo municpio. atravs do
imposto sobre propriedade. 84
:\1udana na estrutura adminisrrari\'a - Para verificar o impacto das mu-
danas na estrutura administrativa sobre a mudana poltica no-incrementai,
foram usados nove aspectos de mudana administrativa estrutural. os quais,
como os anteriormente citados. foram gerados pela tcnica residual. Estas
variveis envolvem vrio", elementos que so indicativos do grau de profis-
sionalizao do rgo educacional a nvel de estado. Alm disso, incluram-
se medidas do relativo desenvolvimento da educao em comparao com
outras reas polticas, e um outro conjunto de variveis indicativas da
atuao poltica profissionalizada a nvel de estado. Em relao a este
ltimo grupo de indicadores, incluram-se medidas de consolidao de dis-
tritos escolares, o crescente apoio no uso de frmulas equalizadoras para
3 distribuio de auxlio s escolas estaduais e o crescente papel do estado
no processo de financiamento da educao, em comparao com os outros
nveis governamentais. A~ vari\'eis includas como indicadores da mudana
na estrutura administrativa na arena poltica da educao so as seguintes:
I. Aumento na proporo de fundos para a educao pblica. obtidos
do governo federal,"
2. Aumento na proporo de fundos para a educao pblica, dados
pelo estado .
.. :> A fonte para a mensurao da J.rrecadao total de impostoo;. isto . receita'
totais relativas a imposto de renda sobre pessoa fsica no estado The hoo}.: nl lhl'
s/ates, 1962-63. Lexington. Kentucky. Council of State Government<o. 1963. p. 216:
e The hool.: Df lhe .~/{/te5, 197273. l.exington. Kentucky. Council of State Government<o.
1973. p. 212.
~3 As fontes para esta varivel e as seguintes, representando os tipos de tributao
a nvel estadual. foram The hnol.: of lhe stales, 1962-63. p. 238-41: e The Iwol.: Df lhe
slates, 1972-73. p. 2303.
~~ A fonle para esta mensurao da importncia relativa da tributao progressiva,
isto . relacionada com os impostos totais sobre a propriedade lanados a nvel de
estado e de municipalidade The bool.: ol lhe staIes, 1962-63. p. 215. 23841: e The
!>oo!.:" of lhe stalcs, 1972-73. p. 209. 2303.
:-.:' A fonte das propores das receitas totais destinadas s escolas primrias e secun
drias The bool.: of the states, 1962-63. p. 315; e The book of lhe stales, 197273.
p. 312. Uma vez que a muJana na proporo das receitas provenientes dos estados
ccrrelacionase de uma maneira altamente negativa (r = -0,97) com a mudana na
proporo dos fundos das municipalidades. omitimos o segundo elemento da anlise.

/84 R.A.P. 1."76

3. Aumento no salrio do administrador das escolas estaduais."
4. Aumento na proporo das despesas estaduais e locais em educao.
5. Aumento na nmero de alunos por distrito escolar.
6. Aumento no nmero de administradores e de profissionais, no rgo
estadual de educao em relao ao nmero de alunos.
7. Aumento nas despesas relacionadas com o salrio dos administradores
e dos profissionais dos rgos estaduais de educao.
8. Aumento na percentagem do auxlio estadual distribudo s escolas
como fundos equalizadores no-especficos.
9. Aumento da proporo de administradores e conselhos escolares esta-
duais eleitos"

8. Resultados: o processo de mudana poltica

A relao entre a mudana social e a mudana poltica - A fim de testar

a primeira hiptese - de que o ndice de restries socioeconmicas das
despesas com a educao declina num perodo de mudana no-incremental
- procedeu-se comparao das correlaes das despesas por aluno, em
1960 e em 1970. Na tabela 7 so apresentados os coeficientes de regres-
so e os coeficientes de determinao para industrializao e integrao
nesses dois perodos.~" Estes dados confirmam claramente que o ndice de
restries sociais - definidas em termos de uma alta correlao entre
atributos sociais e poltica pblica - declinou durante a dcada de 60.
Em vista da grande influncia do fator renda pessoal sobre a dimenso
integrao (0,87 em 1970), no constitui surpresa que os coeficientes
para esta dimenso sejam elevados e positivos nesses pontos temporais.
Embora continue a ser vlido o princpio de que os estados mais ricos
gastam mais com a educao, verdade tambm que este fator vem decli-
nando um pouco desde 1960. Porm, mais impressionante ainda tem sido
a proporo do declnio entre industrializao e despesas com a educao.
Enquanto em 1960 existia uma relao moderada, esta aproximou-se do
ponto zero em 1970, em pane por causa da mudna de configurao
dos estados altamente industrializados. Como conseqncia, os resultados
dos dois fatores explicam menos da metade da variao em despesas com a
"11 A fonte para os dados referentes ao salrio dos administradores educacionais.
assim como para as seis variveis seguintes, The book of fhe stales, obras j citadas.
Si Esta varivel baseia-se numa escala de nove pontos. construda para cada estado.
tanto em 1960 como em 1970. com relao ao processo de seleo do administrador
educacional e dos conselhos estaduais de educao. A escala vai de 1,0. em que
tanto o administrador como o conselho so nomeados pelo governador. a 3.0. em Que
o Conselho eleito e o administrador nomeado pelo governador: a 6,0. em que o
Conselho. que eleito. nomeia o administrador, a 7.0. em que o administrador
eleito e o Conselho nomeado. e a 9.0. em que tanto o administrador como o
Conselho so eleitos.
1\1'/. Na tabela 7. os coeficientes de regresso so equivalentes aos coeficientes beta.
j que a regresso utiliza variveis padronizadas, estatisticamente independentes.

Viw-incrementa(ismo 185
educao em 1970. em contraste com os 67q da variao ocorrida no
reriodo anterior.

Tabela 7

C arrelao efllre atrlhutos da estrutllra social e despesas correntes

par aluno na edllcao phlica primria e secundria, 1960 e 1970

gespesas correntes por aluno

Atrihutos da estrutura ~ocial
1960 1970

Coeficientes beta
Industrializao 0.30 0.0';
Integrao 0.76 0.68
Coeficientes de determinao 0.67 OA';

Como resultado da rele\"ncia cada vez menor dos atributo~ socioestru-

turais relacionados com (1 financiamento da educao. durante a dcada
de 60. esperar-se-ia que as alteraes nesses atributos sociais tivessem
pequena relao com as modificaes na taxa de mudana apresentada na
poltica educacional. Por outro lado. esperar-se-ia descobrir uma relao
muito estreita entre o aumento na integrao. em comparao com outro ..
estados. e a taxa relatl\'amente alta de crescimento no-incrementaI no
financiamento da educao. simple<;mente devido ntima associao da
riqueza com esta dimen~o de variao ~ocioestrutural. isto . esperar-o;;e-ia
uma associao entre a mudana na integrao e a mudana nas despesas,
uma vez que ambas esto fortemente ligadas ao aumento da riqueza. D~
f ato. esta poderia ser a aplicao lgica para explicar a mudana das con-
cluses a que chegaram os deterministas sociais quanto ao impacto tI:!
riqueza sobre a poltica,
Na tabela 8 apresentamos os coeficientes Beta e o coeficiente de deter-
minao. referentes correlao entre a mudana na industrializao e na
integrao. e o grau de mudana no-incrementaI no financiamento d~l
educao. A mensagem mais importante a extrair destes dados a tnu..::
relao entre a mudana social e a mudana poltica. Juntas, as duas medi-
das de mudana no ambiente socioeconmico explicam apenas 11 q. da
\'ariao no ndice de mudana no-incrementaI, ao passo que a relao
entre a mudana de integrao e a mudana poltica relativamente forte.
n que torna claro que as mudanas em tais fenmenos como riqueza e
emprego no setor tercirio tm visivelmente um efeito muito menor na ..
alteraes da poltica pblica do que se poderia deduzir de relaoe ..
transeccionais entre estas variveis. A relao entre mudana social e pl)l-
tica mostra que a inferncia largamente sustentada de que uma arena polti-

186 R.A.P. 2.'7t

 ca, tal como a de despesas educacionais , no geral, determinada social-
mente. e que decisores atuam dentro de limites impostos pelos recurSos
ambientais incorreta durante perodo em que a mudana poltica rela-
tivamente no-incrementaI.

Tabela 8

Correlaes entre mudana nos atributos da estrutu.ra social e mudana no

financiamento da educao, 1960-1970

Indice de crescimento
Mudana da estrutura social no-incrementaI no
financiamento da educao

Coeficientes beta
Industrializao 0,09
Integrao 0,33
Coeficiente de determinao O, II

A crescente relel'ncia dos "instrumentos de poder" relacionados com o

processo em perodos de mudana no-incrementai - Os dados apresen-
tados nas tabelas 7 e 8 mostram que o ambiente social dentro do qual o
processo poltico funciona pode tef apenas influncia indireta durante
perodos de mudana no-incrementaI. Poderamos supor que nessas oca-
sies os decisores respondem a uma variedade de estmulos acima e alm
dos que poderiam ser interpretados como restries mudana poltica.
geradas externamente. tais como o nvel de poder do estado. Pode. do
fato, ocorrer que os estmulos que esto mais vista dos decisores em tais
ocasies os orientem para a identificao e utilizao de "instrumentos de
poder" internos, dentro do processo poltico que lhes torna possvel abran-
dar e alterar as presses do ambiente social sobre a poltica pblica.
Se verdade que os formuladores de poltica tendem, durante um perodo
de estmulos gerais e dramticos, em direo a uma mudana no-incre-
mentai. a identificar e a utilizar certos "instrumentos de poder" relacio-
nados ao processo, poderamos identificar uma associao crescente. ao
longo do tempo. entre indicadores destes "instrumentos de poder" e os
resultados do processo poltico. Em outras palavras. esperar-se-ia um
desenvolvimento inverso ao que ocorre na relao do ambiente social com
a poltica pblica. As presses sociais ou externas so abandonadas med:antc
a utilizao de atributos relacionados com o processo, para mobilizar recur-
sos e aumentar o impacto independente das decises dos formuladon:s das

': ,)()i Tlcrementalismo 187

polticas estatais sobre os produtos. Assim. enquanto a relao das variveis
do ambiente social declina ao longo do tempo, aumenta a relao entre o..;
indicadores destes "instrumentos de poder" e a poltica pblica.
Os dados apresentado, na tabela 9 representam, em dois pontos no
tempo. as correlaes simples entre as despesas por aluno e certas variveis
relacionadas com o processo. Quando se considera a mudana na corre-
lao entre estes atributo; e as despesas. descobre-se um padro geral de
associao positiva crescente entre as variveis, em 1970. Verifica-se espe-
cialmente que a relao entre impostos arrecadados - medidos esses termo ...
da receita tributria estadual e municipal em comparao com o nvel de
renda pessoal no estado - e despesa. modificou-se. Durante um perodo
de crescimento no-incrementaI do financiamento ficou evidenciado que
os estados utilizam polticas tributrias - principalmente impostos sobre
a renda de pessoas fsicas e jurdicas como meio de mobilizar, para a
poltica pblica. recursos financeiros que ultrapassassem os proporcionados
pela riqueza social e pelos instrumentos de tributao j utilizados pelo
estado.
A1udanas na estrutura administratil'a relevantes para a mudana poltica
- O fato da estrutura -.;ocial apresentar uma relao de declnio com a
poltica pblica. em contraste com certos aspectos do processo. tais como
a estrutura de receita. fortalece nossa hiptese. especialmente quanto a
certos aspectos do processo poltico que podero ter um impacto impor-
tante na formao do ndice de mudana poltica. Identificaram-se dois
grupos de atributos do processo poltico como componentes centrais do
processo atravs do qual se d uma mudana no-incrementaI. No obstante
termos enumerado. em cada grupo. diversas variveis distintas. provvel
que s uma ou duas ocupem de fato uma posio importante no processo
de mudana poltica. Se bem que possa ser plausvel, por exemplo. que
algumas alteraes na estrutura tributria possam dar origem mudana
poltica. improvvel que todos os componentes dessa mesma estrutura
tenham-se modificado durante a dcada de 60. e que. mesmo entre aqueles
afetados por esse fato, estas alteraes fossem igualmente relevantes para
a mudana po1tica. Analogamente. poder ser verdade que certas alteraes
na estrutura administrativa da burocracia educacional influenciem a mu-
dana poltica. mas altamente improvvel que todos os elementos que
identificamos tenham igual grau de influncia. Nosso objetivo tem sido
selecionar o grupo de variveis relacionadas com o processo poltico, j
especificadas atrs. e identificar os aspectos do processo mais relevantes
para o crescimento do financiamento na educao. Neste processo de sele-
o. seguiremos a lgica do modelo desenvolvido anteriormente, e trata-
remos primeiro daquele grupo de variveis que se aproxima mais do pro-
duto real. Depois de identificar o elemento ou os elementos da organizao
burocrtica e do contexto poltico da educao relevantes para esta mudana
poltica. passaremos a considerar o grupo mais distante, associado estru-
tura tributria.

188 R.A.P. 2,7f,

 Tabela 9

Corre/a .. entre as despesas correntes por a/uno em 1960 e 1970 e

algumas variveis do processo poltico

Despesas correntes por aluno

Varivel relacionada com o processo
1960 1970

Total da receita tributria estadual e local

por USSI.OOO de renda pessoal 0,08 0,37
Receita estadual per capita, proveniente de
impostos sobre a renda de pessoa fsica 0,33 0,54
Receita estadual per capita, proveniente
de impostos sobre a renda de pessoas
jurdicas 0,23 0,42
Receita estadual per capita, proveniente
dos impostos sobre as vendas e receita
bruta - 0,10 - 0,13
Receita estadual proveniente dos impostos
sobre a renda de pessoa fsica e jurdica,
e sobre a venda e receita bruta em rela-
o ao total de impostos estaduais e ao
imposto municipal sobre a propriedade 0,39 0,58

Entre os aspectos da mudana administrativa estrutural que julgamos ter

possvel relevncia para o no-incrementalismo esto o tamanho do depar-
tamento estadual educacional - definido tanto em termos do nmero de
profissionais em relao ao nmero de alunos, como em termos de poro
relativa das despesas administrativas e salariais - assim como as medidas
da importncia relativa do estado no processo de financiamento, a maneira
como so distribudos os fundos do estado etc. Esperar-se-ia que quanto
maiores fossem as mudanas no grau de profissionalismo, na responsabi-
lidade de financiamento e nos nveis salariais, isto , quanto mais cres-
cessem nos departamentos, em comparao com os de outros estados, os
recursos utilizados no processo poltico, tanto maior seria a taxa de no-
incrementalismo evidenciada na poltica, Por outro lado, os estados que
no atingem o nvel dos demais no crescimento do financiamento da edu-
cao esto nessa situao, em grande parte, porque carecem de outros
recursos. tais como mo-de-obra especiaJizada e responsabilidade de finan-
ciamento, meios atravs dos quais os decisores do campo da educao
podem aumentar seu controle sobre o processo poltico. Porm, embora

N o-i IIC reme 'lIa I ismo 189

 ------------- - ---

possamos esperar descobrir relacs positivas enlre a maioria das mudanas

nestes atributos do contexto poltico imediato e no crescimento no-in.:rc-
mental do financiamento, provvel que algumas das variveis ocupem
em relao s outras um lugar parte. devido sua importncia para a
mudana poltica.
Na tabela 10 apresentamos dados que refletem o grau de associao
entre mudanas nos diversos aspectos deste processo e no ndice de no-
incrementalismo. A fim de identificar as variveis mais intimamente rela-
cionadas com o no-incrcrnentali:;.mo. utilizou-se a anlise de regresso. Os
coeficientes Beta obtidos por meio desta regresso mostram a importncia
de cada uma das mediJas de mudana na estrutura administrativa, em
relao s outras. Estes dados sugerem que a maioria dos atributo~ que
julgvamos relevantes para o processo de mudana poltica, de fato irrc-

Tabela 10
o impacto relatilo dast~lllllallras nus atributos da estrutura administrativa
da poltica educacional no crescimento fUlo-incremental das despesas

lndice de crescimento no-

\ludana nos atributos ca c~trulUra incrementai no financiamento
administrativa
Coeficiente Coeficiente
beta'" de correlao

Parcela dos fundos para a educao pro-

porcionada pelo governo federal 0,03 0,09
Parcela dos fundos par J a educao pro-
porcionada pelo governo estadual 0,38 0,41
Salrio do administrador educacional do
estado 0,04 0,28
Proporo das despesas no-capitais cor-
rentes diretas estaduais e locais em
relao a despesas com educao 0,31 0,28
rgo estadual de educao: administra-
dores e profissionais por 10 mil alunos 0,26 0,19
Orgo estadual de educao: despesas sa-
lariais por aluno, com o pessoal buro-
crtico e no-burocrtico 0,19 0,22
Eleio do administrador e do conselho
de educao do estado 0,01 0,12
Parcela da ajuda do estado proporcionada
atravs de fundos equalizadores 0,09 0.12
Alunos por distrito escolar 0,07 0,02

t, O coeficiente de determinao obtido numa regresso incluindo todas as variYeis

enumeradas aqui 0,35.

R.A.P. 2176
lYO
Ie,ante. o ndice de integrao escolar, o aumento na utilizao de frmulas
de equalizao, as mudanas na maneira de selecionar e remunerar o
administrador escolar, tudo isso tem efeito reduzido no processo de mu-
dana. Talvez mais intrigante que a insignificncia dessas variveis seja
o fato de que mudanas na responsabilidade de financiamento pelo governo
federal no tiveram efeito, quer acelerando, quer refreando, o grau de
mudana poltica. Enquanto, por um lado, verificou-se que a expanso do
papel do governo federal no financiamento da educao foi decisiva. ao
contribuir parcialmente para mitigar as disparidades interestaduais nas ues-
pesas,"(1 por outro lado esta expanso teve aparentemente pouca influncia
no estmulo ao no-incrementalismo. Igualmente surpreendente o fato de
que o crescimento no-incrementaI foi maior nos estados que acusaram
o ndice mais baixo de crescimento na "prosperidade" relativa da educao,
como parcela dos oramentos totais estaduais e locais. Contrariamente ao
que era de se esperar luz do padro nacional global de expanso ora-
mentria da educao, em relao a outras reas, o aumento na eoucaau.
manifestado durante a dcada de 60, na proporo das despesas diretas
no-capitais por parte dos estados e das municipalidades, esteve negativa-
mente associado ao crescimento das despesas por aluno. Em resumo, o
crescimento no-incrementai que ocorreu no foi gerado quer pela maior
participao do governo federal no financiamento quer pela elevao da
posio ocupada no oramento pela educao, em relao a outros pro-
gramas.
O grau de no-incrementaJismo no financiamento da educao, presen-
ciado na dcada de 60, encontra-se associado a vrias mudanas indicativas
da profissionalizao e da ampliao do papel poltico desempenhado pelos
aecisores a nvel de governo estadual. Nota-se uma relao consistent-;:
entre mudana poltica e o ndice de mudana em duas das variveis que
medem a profissionalizao e o desenvolvimento organizacional dos rgo:,
t!staduais de educao. A relao positiva entre o crescimento do financia-
mento e a taxa de aumento de profissionais em proporo ao nmero o..:
alunos, e o ndice de aumento na dimenso da burocracia da educau
estadual (como indicam as despesas administrativas e salariais). mostram
que a ampliao da capacidade organizacional de um conjunto de decisores
pode ser uma precondio necessria para um comportamento marcada-
mente no-incrementai no produto poltico. Particularmente para os estado:;
que iniciaram a dcada de 60 com uma parcela relativamente alta de
dotao oramentria para a educao, diminuindo, assim. a capacidade de
provocar grandes mudanas no financiamento por meio do aumento desttts

,,~! A~sim. por exemplo, a correlao entre a co-participao no financiamento pOI

parte do governo federal e as despesas por aluno subiu de r:::: 0,15, em 1961. para
r =~ -0.38. em 1971. o que indica o crescente papel do governo federal como veculo
de equalizao. por meio da redistribuio interestadual de fundos. Veja Dates. Fi.Ka/
{n/eraIi5111. cit. Por meio do State and Local Fiscal Assistance Act de 1972. conhecido
como ato da co-participao de receitas. implementou-se uma forma de maior impactCl
de redistribuio interestadual. Para uma anlise dos efeitos desta lei veja Nathan.
Richard P.; Manvel. AlIen D. & Calkins, Susannah E. Monitorillg re~e"ue sharing.
\Vashington. D.C.. The Brookings Institution, 1975.

Sdo-incrementalismo 191
parcelas, o crescimento no-incrementai dependeu da capacidade dos for-
muladores de poltica educacional de agirem eficazmente como defensores
da ampliao ou de novos programas junto ao governador, ao stall do
departamento estadual de oramento e aos membros da legislatura estadual.
Presumivelmente, a capacidade para obter bons resultados foi at certo
ponto fruto da visibilidade e percia dos especialistas em poltica edu-
cacional.
A mudana mais importante na estrutura administrativa do processo
poltico educacional - isto . importante em termos de influncia sobre
o crescimento do financiamento da educao - foi a ampliao do papel
do estado em relao a outros nveis de governo, O impacto causado pelo
crescente papel do estado de grande interesse prtico, dado o debate
generalizado e litigioso, centralizado precisamente sobre este aspecto da
situao do financiamento da educao. Mais que qualquer outro elemento
do processo poltico, a expanso da participao do estado no financia-
mento total contribuiu para um grande aumento nas despesas com a
educao pblica, No que se refere a relaes entre medidas de mudana,
tanto a simples correlao como os coeficientes Beta, considerados na
ampliao do escopo do estado no financiamento, so fortes, elas so
consideravelmente mais fortes do que as relaes para qualquer dos outros
elementos (r = 0,41, b = 0,38), Foi, em resumo, entre aqueles estados
que acusaram maior aumento na participao do financiamento (veja
tabela 4), que a educao apresentou os maiores aumentos nas despesas.
Em nossa opinio importante a descoberta de que uma mudana subs-
tancial nas relaes intcrgovernamentais dos diversos componentes de um
sistema federal, desempenha um papel relevante no produto poltico.
Embora seja verdade que a implementao de mudanas nas relaes e
responsabilidades dos vrios nveis de governo possa envolver-se em con-
flitos e inrcia burocraticos,~h' verdade tambm que alteraes nestes
arranjos podero dar origem a um estmulo importante para as mudanas
na poltica pblica, Mais importante ainda: esta descoberta mostra que a
estrutura institucional de relaes entre governos num sistema federal
capaz de fornecer um 'instrumento de poder" crtico atravs do qual os
decisores podem reformular profundamente tanto o processo, como o pro-
duto da poltica pblica. Como tal, esta descoberta representa desvio subs-
tancial das opinies daqueles que tendem a caracterizar os decisores como
passivos e limitados na sua capacidade de alterar a poltica alm do mbito
estrito, estabelecido por fatores externos, tais como os fenmenos de estru-
tura social e de poltica de massas, ou atravs de rotinas burocrticas e
normas prvias do processo polticoyl
~IU Gm dos meios mais eLcientes para -,alientar at que ponto um programa pode ser
vtima de restries burocraticas pode ser ilustrado pelo Programa de Combate Po
breza, prematuramente promulgado e node~envolvido. Veja. em especial, Pressman
& Wildavsky. Implemenlal/of!. Clt.: e Sundquist, James L. ,\<Iaking federalism work ...
fll Poucos estudos na rea do financiamento da educao tm comiderado. mesmo
que superficialmente, o impacto da distribuio intergovernamental da responsabilidade
de financiamento. H, porm, alguns estudos que chamaram a ateno para a imo
portncia do papel do estado no financiamento. Entre estes, contam-se os de Burkhead,

192 R.A.P, 2/76

 Na tabela 11 demonstra-se at que ponto a alterao deste "instrumento
de poder" exerceu um efeito independente na mudana poltica, ultrapas-
sando de muito o efeito de mudanas em elementos da estrutura social, tais
como a industrializao e a integrao. Nessa tabela, apresenta-se uma
anlise da influncia relativa das mudanas no ambiente social, em compa-
rao s mudanas na profissionalizao e na parcela de responsabilidade
de financiamento assumida pelo estado. O aspecto mais importante destes
dados o poder explanatrio da mudana no papel dos estados no finan-
ciamento. Enquanto parece que uma dose considervel da influncia apa-
rente das mudanas na profissionalizao - e, de um modo particular,
a mudana nas despesas administrativas dos rgos estaduais simples.
mente uma manifestao da crescente riqueza dos estados, a relao da
expanso do papel do estado na participao do financiamento com a mu-
dana poltica permanece imutvel quando se controla os aspectos da
mudana quanto ao efeito de ambas. Assim, o coeficiente Beta para o
aumento no financiamento do estado continua a ser de 0,41, ao mesmo
tempo que declina consideravelmente para a integrao.

Tabela 11
lmpacto relativo exercido por mudanas ocorridas no ambiente socioecon-
mico e por mudanas especficas na estrutura administrativa da poltica
educacional sobre o crescimento niio-incrementaI das despesas
lndice de crescimento no-
incrementai no financiamento
Mudanas no ambiente socioeconmico
e na estrutura administrativa Coeficiente Coeficiente
beta' de correlao
Parcela de fundos para a educao pro-
porcionada pelo governo estadual 0,41 0,41
Orgo estadual de educao: administra-
dores e profissionais a nvel estadual
por 10 mil alunos 0,20 0,19
Orgo estadual de educao: despesas sa-
lariais com o pessoal burocrtico e no-
burocrtico, por aluno 0,08 0,22
Industrializao 0,08 0,06
Integrao 0,22 0,32
O coeficiente de determinao obtido em uma regresso, na qual foram usadas
estas cinco variveis = 0,30. O coeficiente obtido com as duas medidas de mudana
socioeconmica 0.11.

lesse. Public school finance: economics and politics. Syracuse, Syracuse University
Press, p. 75; lohns, Roe L.; Alexander. Kern & StoIlar, Dewew H" ed. Status and
impact Df educalional finance programs. Gainesville, Florida, National Educational
Finance Project. 1971; e Levy, Frank; Meltsner, Arnold J. & Wildavsky, Aaron.
Urban outcomes. Berkeley, California, University of California Press. 1974. p. 92-8.

No-incrementalismo 193
o impacto das mudanas na estrutura administrativa e na estrutura da
leceita sobre o escopo do financiamento do estado - At aqui, a anlise
tem mostrado que s um elemento da estrutura administrativa da poltica
educacional encontra-se intimamente associado ao crescimento no-incre-
mentai do financiamento, durante a dcada de 60. Segundo a lgica do
modelo desenvolvido anteriormente, procuraremos agora explicar porque
os estados acusaram um ndice to elevado de variao no financiamento
da educao, em comparao com o papel assumido por outros nveis de
governo. Consideraremos, em especial, o impacto que outras mudanas
na estrutura administrativa possam ter causado na mudana de papis dos
estados quanto a financiamento. Procuraremos depois identificar a relao,
se que de fato existe, entre estas mudanas na estrutura administrativa
e as que compreendem as estruturas de receita dos estados.
Srias razes h para acreditar que o crescimento do papel do estado
quanto ao financiamento da educao pode ter sido influenciado por outros
aspectos da estrutura administrativa. Esperar-se-ia, por exemplo, que um
dos resultados imediatos da ascenso substancial no profissionalismo de
um rgo estadual de educao poderia ser a constatao de um papel
mais relevante no processo poltico. Analogamente, poder-se-ia inferir que
quando um estado proporciona um aumento salarial substantivo ao admi-
nistrador educacional, isto pode, em parte, representar a inteno, por
parte dos decisores, tais como o governador e os legisladores, de afastar-se
siguificativamente das prticas anteriores do estado. Um aspecto adicional
que pode ser responsvel pela ampliao do papel do estado poder estar
relacionado com o problema de minimizar as disparidades intra-estaduais
no campo do financiamento. Ao mesmo tempo que esta desiguaidade se
tomou publicamente mais visvel com os processos judicirios da dcada
de 70, frmulas de financiamento tornaram-se um item freqente na
maioria das agendas dos estados. ~2 Porm, a menos que os decisores
quisessem diminuir as alocaes de certos distritos escolares - gesto geral-
mente evitado por motivos polticos bvios - as disparidades s podero
ser reduzidas, atravs do aumento dos nveis de ajuda dada aos distritos
mais pobres. Isto se manifesta atravs de um aumento significativo na
responsabilidade de financiamento assumida pelo estado. 93
A fim de verificar se as mudanas em qualquer dos elementos relacio-
nados com o processo da estrutura administrativa esto associadas ao cres-
cimento do papel do estado, esta ltima mudana analisada como uma
92 Para uma anlise das vrias frmulas que so utilizadas em programas de finan
ciamento por parte do estado. veja Coons, lohn E.; Clune IH. William H.; Sugarman,
Stephen D. Privare wealth and public educarion. Cambridge, Mass., Harvard University
Press, 1970.
!J3 O conceito de que a equalizao entre as unidades leva a um grau mais elevado
de responsabilidade no financiamento para um rgo superior do sistema govern3
mental est bem desenvolvido nos estudos tericos sobre finanas pblicas. Veja
Oates. Fiscal federalismo cit.; Break, George F. lntergovernamenta! fiscal re!alions in
lhe United Stares. Washington, D.C., The Brookings Institution, 1967; e Netzer, Dick.
State-!oca! finance and intergovernmental fiscal relations. Washington, D.C., The
Brookings Institution, 1969.

194 R.A.P. 2/76

funo de outros elementos do conjunto. Na tabela 12, os dados apresen-
tados, que indicam o crescimento do papel do estado, no que se refere a
financiamento, estavam intimamente associados a dois dos elementos dis-
cutidos no pargrafo anterior. O crescimento das responsabilidades de finan-
ciamento por parte do estado estava positivamente relacionado ao aumento
.alanal do administrador educacional (r = 0,28) e ao aumento da parcela
de ajuda estadual distribuda atravs de fundos equalizadores (r = 0,20).
Tendo identificado trs aspectos da estrutura administrativa que parecem
ser direta e indiretamente relevantes para a mobilizao dos recursos para
a educao, pode-se ento perguntar se estas mudanas estavam associadas
a quaisquer mudanas na estrutura estadual de receita, e se alguma forma
especfica de ajustamento na tributao pode ter dado origem a modifica-
es no processo. A fim de identificar se algum meio de alterar a estrutura
de receita facilitou mudanas na estrutura administrativa, e, particular-

Tabela 12

o impacto relativo de mudanas na estrutura administrativa do processo

poltico da educao sobre o crescimento na responsabilidade de
financiamento por parte do estado

Crescimento na responsabili-
dade de financiamento por
~Iudana nos atributos da estrutura parte do estado
Ldministrativa
Coeficiente Coeficiente
beta de correlao

Parcela dos fundos para a educao pro-

porcionada pelo governo federal - 0,35 0,37
Salrio do administrador educacional do
estado 0,23 0,28
Proporo das despesas correntes estaduais
e municipais em relao educao 0,03 0,11
rgo estadual de educao: administra-
dores e profissionais por 10 mil alunos 0,11 0,19
rgo estadual de educao: despesas sa-
lariais, por aluno, com pessoal burocr-
tico e no-burocrtico 0,14 0,14
Eleio do administrador e do conselho
de educao do estado 0,17 0,21
Alunos por distrito escolar 0,10 0,04
Parcela da ajuda do estado, proporcionada
atravs de fundos equalizadores gerais 0,22 0,20

No-incrementalismo 195
 mente, o crescimento do papel do estado no financiamento, avaliou-se
o impacto relativo de cada uma das cinco variveis, que medem a mudana
na estrutura da receita sobre a modificao ocorrida no papel do estado
em relao ao financiamento, no salrio do administrador educacional e na
utilizao de fundos equalizadores. Os resultados da anlise, apresentados
na tabela 13, indicam muito claramente que apenas uma forma de mu-
dana na estrutura tributria estava estreitamente relacionada com as
mudanas, nos atributos do processo, que geram maior participao do
estado no financiamento, e, por outro lado, aumento nas despesas. V-se
que, das cinco medidas de mudana, somente o crescimento em receitas
provenientes de impostos sobre a pessoa fsica estava forte e positivamente
associado aos trs tipos de mensurao de mudana da estrutura adminis-
trativa. A inferncia causal que se pode extrair desses dados bastante
fundamentada pelo fato de que as relaes so muito uniformes para cada
uma das trs variveis independentes. Depreende-se assim, muito clara-
mente, que o crescimento das receitas dos impostos sobre a renda da
pessoa fsica e no o crescimento da arrecadao tributria ou a utilizao
de impostos sobre a renda de pessoas jurdicas sobre as vendas, ou a
crescente dependncia dos impostos progressivos lanados a nivel estadual,
que gera os fundos para implementar o crescimento no-incrementai das
despesas com a educao.
A tabela 13 indica claramente que a mudana tributria que provoca
maiores conseqncias administrativas tem sido o crescimento relativo dos
impostos sobre a renda de pessoa fisica. A aparente relao entre o cresci-
mento das receitas estaduais geradas por tais impostos e o crescimento da
responsabilidade do estado pelo financiamento poderiam simplesmente
refletir a influncia conflitante da mudana social, em especial aquela
associada riqueza crescente; isto , os estados apresentam uma mudana
bem acentuada nas receitas geradas por impostos sobre a renda da pessoa
fsica simplesmente porque experimentaram os maiores aumentos em
riqueza durante a dcada de 60. Se tal fosse o caso, ento as correlaes
descobertas entre as receitas originadas pelo imposto sobre a renda e o
crescimento da responsabilidade pelo financiamento refletem simplesmente
a alta correlao entre o crescimento da riqueza e o crescimento dos im-
postos sobre a renda da pessoa fsica. A fim de dar-se esta qualificao
que, de outro modo, poderia ser considerada uma descoberta interessante,
pode-se considerar a relao entre a mudana na integrao - que , em
grande parte, o critrio para melhor aferir o crescimento da riqueza durante
a dcada de 60 - e as vrias formas de mudana na estrutura tributria.
Se a qualificao fosse correta, poder-se-ia esperar concluir que estas
relaes so altamente positivas, particularmente entre o crescimento da
integrao e o crescimento das receitas provenientes de impostos sobre a
renda de pessoa fsica.
Os dados da tabela 14 mostram que este argumento no conta com
grande apoio. Ao mesmo tempo que existe uma relao positiva entre o
crescimento das receitas provenientes dos impostos sobre a renda de pessoa
fsica e o crescimento da integrao, a relao muito mais fraca do que

196 R.A.P. 2/76

 Tabola 13
Impacto relativo de mudanas nas estruturas tributrias dos estados sobre
mudanas na estrutura da administrao educacional

Mudanas na estrutura da administrao educacional

Mudana na estrutura Proporo Salrio do Proporo da ajuda

da receita de fundos administrador estadual em fundos
estaduais educacional equalizadores

R e c e i t a tributria total
estadual e local por
USS 1,000.00 da renda
pessoal 0,06 -0,08 - 0,32
Receita estadual per capita,
proveniente de impostos
sobre a renda de pessoa
fsica 0,44 0,30 0,46
Receita estadual per capita,
proveniente de impostos
sobre a renda de pessoa
jurdica - 0,09 - 0,24 - 0,16
Receita estadual per capita,
proveniente de impostos
sobre a venda e receitas
brutas 0,07 -0,16 0,16
Receita estadual proveniente
de impostos sobre a renda
de pessoa fsica e jurdica,
sobre a venda e receita
bruta em relao aos im-
postos estaduais totais e
municipais sobre a pro-
priedade - 0,12 0,19 -0,12

se poderia esperar se as mudanas na receita refletissem unicamente mo-

dificaes na riqueza. Alm disso, o padro de relao difere consideravel-
mente do apresentado na tabela 13. A mais forte relao entre aumento
da integrao e mudanas na estrutura da receita, envolve especialmente
receitas provenientes de impostos sobre renda de pessoas jurdicas
(r = 0,49). Em outras palavras, os estados que se estavam tomando mais
ricos tenderam mais para a ampliao dos impostos sobre a renda das
pessoas jurdicas (resultado, talvez, da sua natureza "ps-industrial").
Uma segunda maneira de avaliar a inferncia de que a modificao nos
fundos resultantes dos impostos sobre a renda de pessoa fsica representa

Niio-incrementalismo 197
 Tabela 14

Relao entre a mudana em integrao e as mudanas na estrutura

da receita estadual

Mudana em
Mudana na estrutura de receita integrao

Receita tributria total estadual e local por US$! ,000.00

de renda de pessoa fsica 0,17
Receita estadual per capita, proveniente de imposto sobre
a renda de pessoa fsica 0,31
Receita estadual per capita, proveniente de imposto sobre
a renda de pessoa jurdica 0,49
Receita estadual per capita, proveniente de impostos sobre
as vendas sobre a receita bruta 0,13
Receita estadual proveniente de impostos sobre a renda
e sobre as vendas por todos os impostos sobre a
propriedade - 0,15

um importante "instrumento de poder" no processo poltico, considerar

se as mudanas nele ocorridas refletem a implementao de mudanas na
estrutura do imposto sobre a renda de pessoa fsica. Em outras palavras,
poder-se-ia questionar a validade da inferncia extrada da tabela 13 e
afirmar que as mudanas nas receitas geradas por impostos sobre a renda
de pessoa fsica representam to-somente a aplicao de um cdigo tribu-
trio com impostos progressivos e altamente diferenciados durante esse
perodo. Em resumo, descobrir que houve aumento nas receitas tributrias
no equivalente a descobrir que os decisores modificaram os cdigos
tributrios para gerar recursos adicionais para a educao.
A fim de considerarmos este aspecto, examinamos as atuais estruturas
tributrias daqueles estados que apresentam os mais altos escores em nosso
ndice de crescimento em receitas provenientes de impostos sobre a renda
de pessoa fsica. A tabela 15 apresenta um sumrio destas estruturas. A
mudana nas receitas geradas pelo imposto de renda sobre a pessoa fsica
representaram, em todos os casos (exceto no Alaska), uma alterao na
estrutura tributria. Os cinco estados que alcanaram os mais elevados
escores nesta varivel criaram impostos sobre a renda da pessoa fsica
durante a dcada, e os restantes alteraram a estrutura por meio de elevao
de tetos aumentando as alquotas e/ou as faixas de tributao.'
94 Os estados esto classificados, na tabela 1S. de acordo com o ndice de mudana
apresentado. entre 1960 e 1970. nas receitas tributrias provenientes da renda de
pessoa fsica, avaliados pela tcnica regressiva.

J9S R.A.P. 2/76

 Tabela 15

Estrutura do imposto sobre a renda de pessoa fsica nos estados que

acusaram maiores aumentos nas receitas tributrias 1961-1971

Alquota, amplitude e faixas do imposto sobre a renda de pessoa fsica

Estado
1961 1971

Ilinois zero 2.5%

~fichigan zero 3,9%
Indiana zero 2,0%
Rhode Island zero 15% do Federal Ineomo Tax
Nebraska zero 15% do Federal Incorne Tax
Mary1and 3,0% 2,0-5,0% (4 faixas)
West Virginia 6 % do Federal Income Tax 2,19,6% (24 faixas)
Hava 3,09.0% (8 faixas) 2.2511.0% (11 faixas)
\1innesota 1.010.5% (11 faixas) 1,512,0% (11 faixas)
Wisconsin :',010.0% (16 faixas) 2,710.0% (15 faixas)
:\lasca 16% do Federal Ineorne Tax 16% do Federal Incorne Tax
Massachusetts 3,1% 5,0%
~ova Iorque c,OIO.O% (9 faixas) 2,0-14,0% (13 faixas)
Califrnia 1.07.0% (7 faixas) 1,0-10,0% (tO faixas)
~,la!ne zero 1.06,0% (6 faixas)

Dos dados aqui apresentados deduz-se claramente que h "instrumentos

de poder" dentro do processo decisrio, utilizados para dar origem ao
crescimento no-incremental das despesas com educao durante a dcada
de 60. Dois elementos em especial parecem ter sido crticos:
I. O crescimento da responsabilidade pelo financiamento, por parte do
estado.
2. O crescimento nas receitas tributrias provenientes dos impostos sobre
a renda de pessoa fsica atravs da implementao ou expanso dessa estru-
tura tributria. Na figura 3 apresentamos um modelo dos principais com-
ponentes do processo que serviram de base ao crescimento no-incremental
do financiamento.
Este modelo, porm, s comporta os componentes considerados funda-
mentais, ou relacionados com o processo decisrio. Devemos agora consi-
derar especialmente as influncias contextuais que prepararam o cenrio
para o impacto administrativo e de receitas.
O impacto das mud01u;as na poltica de massas - At agora, nossa anlise
identificou dois elementos importantssimos dentro do processo poltico,

No-incrementafismo 199
 Figura 3
Modele da relao de mudanas relevantes para a estrutura da receita,
estrutura administrativa e despesas com a educao

Aumento do
salrio do
administrador
educacional

Aumento na receita /
estadual proveniente
~ Aumento na Co-
participao do es. Aumento nas
do imposto de renda ;- lado no financia- => despes~s .
sobre pessoa lisica ~ / mento da educao educaCionais

Aumento na proporo
de fundos distribuidos
para fjns equalizadores

que tiveram influncia na produo de mudana no-incremental no finan~

ciamento da educao. O fato de que o crescimento nas despesas foi influ-
enciado pela expanso do papel do estado no financiamenta, e de que
esta ltima mudana foi por sua vez facilitada pelo crescimento de receitas
resultantes de impostos sobre a renda de pessoa fsica, lanados pelos
estados, mostra que as opes dos decisores tm um grande efeito indepen-
dente na formao de resultados polticos. Entretanto, tambm verdade
que a formulao de poltica ocorre dentro de um ambiente social e poltico
e que certos aspectos deste ambiente podero influenciar a propenso dos
decisores para elevar os impostos sobre a renda de pessoas fsicas e
expandir o papel do estado no financiamento da educao. E. evidente, por

200 R.A.P. 2/76

.-' ,'BLIOTECA,
E !1JoI?gEfOUO vARGAII
 exemplo, que muitos dos decisores, para os quais estes "instrumentos de
poder" representam um importante recurso potencial para alterar a poltica,
desempenham cargos eletivos. Pareceria plausvel concluir que, quer um
governador seja democrata, quer seja republicano, quer o Legislativo seja
controlado pelo mesmo partido que elegeu o governador, quer a poltica
eleitoral seja competitiva, e quer a representao seja equitativamente
distribuda de acordo com a populao, todos estes fenmenos podero
afetar a composio desse grupo que ns resolvemos denominar de "deci-
sores".96 Em termos dinmicos, isto , reformulados em termos de altera-
es desses elementos, as mudanas em tais atributos do ambiente poltico
de massas, tais como o controle tanto do Poder Legislativo como do Poder
Executivo, ou o partidarismo e grau de apoio dado ao governador por
parte do pblico, ou o ndice de representao poltica de acordo com a
distribuio da populao, podero influenciar a extenso em que os
"instrumentos de poder" so utilizados. Por exemplo, nos estados que apre-
sentam um ndice relativamente elevado de representao poltica de acordo
com a distribuio da populao - a ponto de se aproximarem do caso
ideal de representao democrtica de Rae,9' - e tambm enfrentam
mudanas a longo prazo na predisposio partidria do eleitorado" o
controle partidrio do gabinete do governador e o ndice de controle unifi-
cado, podero ser idealmente adequados implementao de alteraes
fundamentais em variveis relacionadas com o processo, tais como a tribu-
tao e o papel do estado no financiamento. Poderiamos acrescentar,
fundamentando este ponto de vista, os estudos de Sundquist e outros
que identificaram certos perodos em que a ascenso de um presidente
democrata com uma vasta base de apoio popular e uma grande maioria no
Legislativo tendeu para a criao de novos programas inovativos na pol-
tica pblica. 8 Os estudiosos da poltica pblica nos estados - mesmo
iJ5 f: importante notar que distinguimos entre dois grupos de decisores - os que se
caracterizam JXlr sua percia num certo campo, como. por exemplo. a educao, e os
que so eleitos e exercem um papel poltico em todas as reas funcionais. Mostramos
que entre os componentes do ltimo grupo que as mudanas composicionais. resul-
tantes de poltica de massas, so mais pronunciadas, e atravs deles que o ambiente
poltico de massas est mais claramente ligado poltica pblica.
96 Rae. Reapportionment and political democracy. In: Polsby. op. cito
97 Podemos notar que o estudo sistemtico dos padres de estabilidade e de mudana
na filiao partidria, manifesto nas eleies estaduais, uma rea de pesquisa muito
negligenciada. Virtualmente, todos os estudos que tentaram avaliar a filiao partidria
nas eleies mais recentes tm-se concentrado nas eleies presidenciais. Isto ocorre
especialmente com os estudos que se fundamentaram em pesquisas nacionais do elei-
torado_ Por outro lado, alguns estudos baseados na coleta de dados tm usado, com
grande proveito, a abundante variedade de dados eleitorais gerados pelo sistema fe-
dera1. Veja. por exemplo, ROgiD, Michael & Shover, John. Politieal ehange in Califor
nia: criticaI eleetions and social movements, 1890-1966. Westport, Connecticut. Green
wood, 1970, e Burnham, Wa1ter Dean_ Criticai eleetions and the mainsprings of
Ameriean polities. New York, W.W. Norton, 1970.
98 Sundquist, lames L Polities and poliey: lhe Eisenhon-er. Kennedy and lohnson
)'ears. Washington, O_c., The Brookings Institution, 1968_ Num trabalho recente.
Bumhan. Clubb e Flanigan argumentaram que a filiao poltica se manifesta em
mudanas na poltica pblica que derivam de mudanas no partidarismo e na homo

No-incrementalismo 201
aqueles que atacaram os deterministas SOCiaiS, sob o pretexto da primazia
da poltica - raramente tentaram estabelecer o elo de unio entre os
vrios fenmenos polticos de massas e a poltica pblica. Contudo, pare-
ceria lgico que, de acordo com uma perspectiva dinmica, o impacto
primordial de tais mudanas na poltica de massas fosse composicional,
isto , o efeito principal poder simplesmente consistir no fato de que
mudanas na poltica de massas, ao longo do tempo, resultam em mudan-
as na composio dos grupos de decisores eleitos, para os quais os fen-
menos do processo tais como as estruturas tributrias e os arranjos inter-
governamentais, representam instrumentos potenciais de poder. medida
que a composio muda - tanto em termos partidrios, como no grau de
homogeneidade nas instituties do governo - a propenso para utilizar
estes "instrumentos de poder" poder mudar tambm.
A fim de avaliar o impacto das mudanas ocorridas na poltica de
massas sobre as mudanas no imposto sobre a renda de pessoa fsica, e a
participao do estado no financiamento, examinamos o impacto relativo
dos diversos aspectos da poltica de massas sobre esses dois atributos do
processo antes mencionado. Na tabela 16 apresentam-se os coeficientes
Beta para as diversas medidas de mudana no ambiente poltico de massas.
O resultado mais impressionante extrado desta anlise a verificao das
hipteses de que as polticas de massas - definidas em termos dinmicos
como mudana ao longo do tempo - so relevantes para a poltica
pblica, devido maneira pela qual elas alteram a composio das elites
polticas que podero utilizar (ou ignorar) os "instrumentos de poder"
dentro do processo poltico. Em especial, nossa anlise indica a grande
importncia das alteraes na composio partidria dos decisores, eleitos
para determinar se os dois "instrumentos de poder" - a tributao sobre
a renda e a responsabilidade do estado no financiamento - so utilizados.
Assim, apesar da divergncia entre as correlaes dessas duas variveis
do processo, verifica-se que o partidarismo democrtico o elemento mais
importante para a promoo do uso dos "instrumentos de poder". A cor-
relao mais influente no aumento dos impostos o crescimento da fora
do Partido Democrtico no Legislativo estadual ({3 =
0,35). Analoga-
mente, a varivel mais importante da poltica de massas para levar
expanso do papel do estado no financiamento o aumento do voto demo-
crtico para o governador ({3 = 0,38).
A noo de que diversos elementos do ambiente poltico de massas
convergem para dar origem a um grupo diferente de decisores e a uma
orientao diferente quanto ao uso de certos "instrumentos de poder",
relacionados com o processo, parece ser correta na rea das negociaes
intergovernamentais pela distribuio do encargo representado pelo finan-
ciamento da educao. Assim, verifica-se que, alm do aumento no apoio
democrtico ao governador, o crescimento em competio governamental,
geneidade de controle dos poderes governamentais. Veja Dean, Walter; Jerome.
Burnham; Clubb. M. & Flanigan, William H. Partisan realignment: a systemic pers
pective. Documento apresentado na Conference on Popular Voting Behavior, patroci
nada pelo Mathematical Social Science Board na ComeU University, em junho de 1973.

202 R.A.P. 2/76

 Tabela 16
o impacto relativo das mudanas em politica de massas sobre as mudanas
em receitas estaduais por meio de impostos sobre a renda de pessoa fsica
e em fundos para a educao proveniente do estado'
Mudanas nas variveis do processo

Mudana na receita estadual Mudana na

Mudanas em poltica per capita proveniente do proporo de
de massas imposto sobre a renda de fundos do
pessoa fsica estado
--_ _-------'--------------
..

Controle unificado do Legisla-

tivo e do gabinete do go-
vernador 0,12 0,30
Controle democrtico do Le-
gislativo e do gabinete do
governador - 0,05 - 0,01
Proporo de democratas na
Cmara dos Deputados do
estado 0,35 0,16
Proporo de democratas na
eleio do governador 0,05 0,38
Competio governamental 0,08 0,32
Competio legislativa 0,11 0,11
Representao poltica de
acordo com a distribuio
da populao 0,16 0,25

Os coeficientes beta derivam da regresso .

em controle unificado, e na representao equitativa, esto associados

expanso do papel do estado no financiamento. Entretanto, quando se con-
sidera a questo da tributao sobre a renda, h apenas um aspecto do
ambiente de poltica de massa que capaz de gerar tal mudana - o
crescimento no poder dos democratas no Legislativo. Se outros fenmenos
tais como a representao poltica equitativa e o controle unificado de-
monstram um reduzido efeito independente na propenso para aumentar
os impostos sobre a renda pessoal, este decorre, em ltima anlise, de uma
deciso partidria. Os dados indicam que, enquanto um governador demo-
crata forte poder ser capaz de exercer autoridade individual na expanso
do papel do estado no financiamento, a deciso sobre tributao - por ser
uma rea inerentemente politizada - requer, em ltima anlise, um
nmero relativamente grande de legisladores democratas recentemente
eleitos. Uma reviso importante do sistema tributrio exige o desenvolvi-
mento de uma nova maioria legislativa - uma maioria que veja com bons

No-incremenlalismo 203
olhos a utilizao da tributao progressiva por parte do estado sobre a
renda. Embora no seja essencial que a nova maioria seja democrtica, no
contexto da polcia americana a propenso para aumentar os impostos
do estado e sua responsabilidade no financiamento de programas de carter
social tem sido, e continuar a ser uma caracterstica encontrada mais fre-
qentemente entre os legisladores democratas que entre os republicanos.
O impacto relalho das mudanas no ambiente politico e social - Havendo
concludo que as mudanas no contexto poltico de massas eram relevantes
para as mudanas na estrutura de receita e na responsabilidade fiscal inter-
governamental, torna-se necessrio agora encarar a questo levantada com
tanta freqncia na literatura sobre a poltica pblica estadual: at que
ponto foram as mudanas na poltica de massas mais influentes que as que
ocorreram no ambiente social para provocar modificaes no processo
polticoO A fim de responder a esta pergunta, avaliou-se o impacto da
mudana social e poltica de massas no aumento das receitas resultantes
dos impostos sobre a renda de pessoa fsica e no aumento do financiamento

Tabela 17

Impacto relatil'o de mudanas em elementos socioeconmicos e em atributos

polticos de massa, espec]icos, sobre \'aril'eis relacionadas com o processo

Mudana nas variveis relacionadas com o processo

Mudana na receita estadual per ~ludanas ocorridas na proporo

capita, oriunda do imposto sobre da contribuio de fundos esta-
a renda de pessoa fsica duais para educao

\1udana em:
Proporo da partICI- Proporo de democratas
pao dos democra- na eleio para gover-
tas na Cmara de nador 0.55
Deputados do estade> 0,26 Competio governamen-
Representao poltica tal 0,41
de acordo com a Representao poltica de
distribuio da popu- acordo com a distribui-
lao 0,20 ,;;0 da populao 0.28
Industrializao - 0,12 Controle unificado 0,28
Integrao 0,29 Industrializao - 0,16
Integrao 0,32
Proporo do coeficien-
te de determinao
provocada pela mu-
dana socioeconmica 0,48

204 R.A.P. 2/76

do estado."" A mensurao da mudana nas duas dimenses de estrutura
social esto includas nesta anlise, com diversos dos aspectos mais rele-
vantes para a mudana no ambiente poltico de massas. Os resultados da
anlise so apresentados na tabela 17. Nesta tabela, os coeficientes Beta
para os vrios elementos da mudana social e poltica autorizam-nos a
avaliar o impacto relativo destas mudanas.
Os dados apresentados na tabela 17 mostram que, at certo ponto,
no se pode dar uma simples resposta para as questes relativas a maior
ou menor influncia da estrutura da poltica de masas ou da estrutura
social para a mudana no processo poltico. Se verdade que os indica-
dores da mudana social so responsveis por menos da metade da variao
nas alteraes dos dois elementos fundamentais do processo poltico, no
deixa de ser verdade tambm que pelo menos um aspecto da mudana
social - que se relaciona com a integrao - est positivamente associado
a dois tipos de mudana do processo. Assim, ao passo que as variveis
da mudana social, em conjunto, concorrem simplesmente com 15 %
para a explicao da variao no crescimento da proporo de fun-
dos com que o estado contribui, observa-se, por outro lado, que essa
mudana na integrao est mais estreitamente associada crescente depen-
dncia dos impostos sobre a renda de pessoa fsica do que esto a repre-
sentao poltica de acordo com a distribuio da populao ou o aumento
do poder do Legislativo pelos democratas.
Os dados apresentados na tabela 17 mostram que a questo do impacto
relativo da estrutura social e de poltica de massas no pode ser resolvido
de uma forma simplista, to comum na literatura sobre poltica pblica.
Na verdade, nesses dois tipos de mudana de ambiente h aspectos tanto
relevantes como irrelevantes para a mudana do processo. No obstante,
parece que podemos concluir que, pelo menos em relao aos "instru-
mentos" crticos da poltica, os fenmenos polticos de massas exercem
mais influncia no processo poltico do que o contexto socioeconmico.
Isto ocorre principalmente em relao mudana na responsabilidade de
financiamento por parte do estado, comparada a outros nveis de governo,
onde dominante o papel do governador, por sua capacidade de gerar
mudana poltica.

9. Estabelecimento do modelo de mudana

do processo poltico

At agora, em nossa anlise, temos caminhado segundo uma forma seqen-

cial, partindo de um ponto muito prximo da varivel dependente - o
crescimento no-incrementai nas despesas com a educao - para fatores
\l!) A fim de determinar se as mudanas sociais e polticas de massas eram indepen
dentes. resolvemos correlacionar as medidas de mudana na industrializao e na
integrao, com cada uma das sete medidas de mudana poltica. Apenas num caso
- o que se refere ao controle democrtico dO' legislativo e industrializao - veri
ficou-se uma correlao superior a 0,20. Seis das sete correlaes com cada uma das

.I\'o-incrementalismo 205
 cada vez mais distantes, como os que pesquisamos para os aspectos do
processo e do ambiente que influenciam a mudana poltica. No decurso
da nossa anlise, descobrimos dois aspectos do processo poltico que pare-
cem desempenbar um papel fundamental na gerao de ndices relativa-
m"nte altos do produto poltico. Ao contrrio dos deterministas sociopo-
lticos e dos incrementalistas, descobrimos que a utilizao de dois "instru-
mentos de poder" - o sistema de lanamento de impostos sobre a renda
e as negociaes intergovernamentais no campo da responsabilidade de
financiamento - eram meios importantes para estimular a mudana pol-
tica. Alm disso, mostramos que a propenso dos decisores para exercer
um efeito independente significativo sobre a poltica pblica, atravs da
alterao destas variveis do processo, estava intimamente associada a
certas mudanas no ambiente poltico de massas, particularmente o cres-
cimento da participao do Partido Democrtico tanto no Poder Executivo
como no Poder Legislativo do governo. Conseguimos, ao mesmo tempo,
eliminar do estudo diversos componentes do processo que, primeira
vista, poderiam ser julgados como capazes de servir de instrumentos para
a mudana poltica.
Tendo identificado, de uma forma seqencial, os aspectos mais rele-
vantes do processo pelo qual ocorre o no-incrementalismo, torna-se neces-
srio integrar os vrios elementos avaliando a importncia relativa daqueles
que entram no processo poltico em diferentes estgios ou pontos de proxi-
midade. A fim de atingir este objetivo, procedeu-se reformulao do
modelo delineado na figura I, substituindo as variveis identificadas como
relevantes por nomes de grupos, ou seja, por exemplo, o crescimento das
receitas provenientes do imposto sobre a renda de pessoa fsica substituiu
mudana na estrutura tributria etc. Tendo feito isto, decidimos fazer uma
anlise seqencial das variveis especificadas, o que nos permite avaliar o
impacto relativo dos diversos elementos em vrios pontos de proximidade
da varivel dependente. lU Embora a anlise seqencial seja inteiramente
o produto da especificao de variveis e seqncias causais do analista,
a tcnica , contudo, til, quando mais no seja, para possibilitar a com-
preenso geral da seqncia causal e a relativa fora do elo de unio
entre seus elementos, em pontos diferentes.
O modelo reformulado do processo, atravs do qual se manifestou um
crescimento no-incrementaI no financiamento da educao est apresen-
tado na figura 4. Para cada um dos elos de unio especificados no modelo
foram includos os coeficientes da seqncia, o que permite avaliar, por
exemplo, o impacto relativo das mudanas no ambiente social, na poltica
variveis socieconmicas estavam abaixo de 0,15. O resulta<k:l dessas relaes
sugere que os dois tipos de mudana eram independentes e qUe, assim, podem ser
includos em conjunto numa anlise de regresso, sem violar os pressupostos dessa
forma de anlise.
lHO Para um resumo da tcnica de anlise seqencial e outros, veja Stokes, Donald E.
Compound paths in political analysis. In: Herdon, James F. & Bernd. Joseph L. ed .
.\1athematical applications in political sdence V. Charlottesville, Virginia, University
of Virginia Press, 1971. p. 70-2.

206 R.A.P. 2/76

 Figura ..
Modelo do processo de mudana poltica no-incrementa!

Aumento em integrao

Aumento no sal6rlo
do administrador edu- ~0117
cacional

0,22

Aumento nas receitas Aumento na Co-

estaduais provenientes participao do es- Aumento nlo frr..
do imposto sobre a tado no financia_ O"1 cremental nas de..
0,21
renda de pessoa ffsi- ) mento da educa-
lo ~I'O'''
os

~ Aumento na proporlo
Df09

da ajuda do estado, para

fins equalizadores
0,19 0,24

0,24 0,21

0,:/9

Aumento do controle unificado

Aumento na eqidade resultante da

Representao pOltica de acordo com
a distribuio da populao

Aumento no poder do Partido Democrtico:

no Legislativo estadual nas eleies para govemador

.< de massas, e na estrutura tributria sobre o crescimento da responsabilidade

do estado no financiamento, Em geral, a anlise seqencial limita-se sim-
plesmente a confirmar a importncia relativa dos vrios aspectos da mu-
dana que se originou das anlises anteriores. H, porm, um resultado da
anlise seqencial que se reveste de especial importncia e revela o alto
significado da mudana no ambiente poltico de massas, ao influenciar a
alterao dos "instrumentos de poder" relacionados com o processo,
Quando se considera a mudana na proporo de fundos com que o estado
contribuiu como uma funo de mudanas na poltica de massas, na estru-
tura social, na estrutura tributria e na organizao administrativa, v-se
que a poltica de massas constitui a precondio mais importante para
esta mudana do processo. A mudana no apoio democrtico nas eleies
para governador e aumento no controle unificado so as duas variveis

.\" o-i ncre mentalismo 207

com os maiores coeficientes de seqncia e a crescente eqidade na repre-
sentao poltica de acordo com a distribuio da populao considerada
importante quanto os elementos mais distantes do processo, que envolvem
crescimento das receitas resultantes do imposto sobre a renda de pessoa
fsica. Verifica-se ento que o caminho mais curto para chegar mudana
poltica aquele atravs do qual uma mudana na composio e grau de
ligao entre os decisores eleitos gera uma crescente propenso para alterar
negociaes intergovernamentais que permitem maior participao na res-
ponsabilidade de financiamento por parte dos diversos nveis de governo.
O caminho mais distante para chegar mudana, e que, em certo sentido,
leva obteno dos recursos necessrios para implementar o papel do
estado no financiamento, aquele em que o crescimento do poder do
Panido Democrtico na legislatura estadual d origem a uma implementao
ou expanso da fase de tributao do imposto sobre a renda de pessoas
fsicas.

Estados "modelos' e estados "no-modelos" - A anlise apresentada aqui

mostra que existem certas uniformidades entre os estados norte-americanos
quanto os processos pelos quais ocorre o crescimento no-incrementaI do
financiamento. De maneira especial, nossa anlise ressalta a importncia
de mudanas em dois elementos do processo poltico que do aos decisores
a possibilidade de influenciar o curso da poltica pblica de maneira
independente. Entretanto, tambm verdade que as uniformidades obser-
vadas por ns no processo de mudana poltica tm um grau de impor-
tncia bastante modesto. Ao mesmo tempo que parece que a mobilizao
de recursos adicionais para a poltica pblica, atravs da expanso de
impostos sobre a renda de pessoa fsica e da ampliao do papel do estado
no processo de financiamento, representa duas condies importantes e, na
verdade, necessrias para crescimento no-incrementai, tambm verdade
que tais mudanas no so, em si, condies suficientes para a mudana
do produto. Como resultado, no se pode presumir que todos os estados
que experimentam grandes mudanas nestes elementos do processo venham
a obter, subseqentemente, um grande aumento nas despesas, nem que os
outros estados que no alteram esses elementos do processo se encontrem,
por isso mesmo, relegados a um baixo ndice de crescimento no produto.
A fim de mostrar a freqncia do desvio da congruncia hipottica de
mudana do processo e do produto, dispusemos os estados segundo sua
conformidade ou desvio em relao ao modelo desenvolvido anteriormente.
Na tabela 18 os estados encontram-se agrupados de acordo com a
extenso de mudana nas duas variveis do processo e nas variveis depen-
dentes. Verifica-se que as clulas que contm os estados "modelo" tm
populao maior do que as que representam desvios do padro de con-
gruncia na mudana do processo e do produto. Deve-se notar, porm,
que, embora os desvios sejam menos freqentes do que se poderia esperar.
dada a modstia das relaes j descritas, h contudo casos de desvios
significativos. Illinois, por exemplo, experimentou o maior aumento relativo

208 R.A.P. 2/76

 ,

Tabela 18
Estados "modelo" e estados "no-modelo"; a congruncia de mudanas no
processo e no produto*

Mudana relativa nas variveis do processo

Baixa Alta

Estados "no-modelo" Estados "modelo"

Connecticut Alasca
Gergia Hava
Alta Pelsilvnia Wisconsin
Carolina do Sul Minnesota
Tennessee Michigan
Nova Iorque
Vermont
Rhode Island

Estados "modelo" Estados "no-modelo"

Mudana Arkansas Ilinois

relativa Alabama Nebrasca
nas Louisiana Utah
despesas Oelaware
Missouri
Ohio
Baixa New Hampshire
Oacota do Norte
Oacota do Sul
Montana
Wyoming
Nevada
Oregon
.<
Washington

'" As duas variveis do processo identificadas na anlise anterior - o aumento na

receita resultante do imposto sobre a renda de pessoa fsica a nvel de estado e o
aumento na responsabilidade de financiamento por parte do estado - foram usada~
para a elaborao desta tabela. Para ambas. assim como para o aumento nas despesas,
alta e baixa significam simplesmente maior ou menor que 0.0 - a mdia para os
50 Estados.

em receitas geradas pela introduo de um imposto estadual sobre a renda

de pessoa fsica e. alm disso, o estado colocou-se em terceiro lugar
quanto a seu papel na expanso do financiamento da educao. Contudo.
este mesmo estado acusou uma taxa ue crescimento de despesas que foi

So.incrementalismo 209
i:onsiderayelmente mentIr que a mdia de todos os estados. Connecticut,
Jlor outro lado. acusou uma das ta:\a~ mai~ elevadas de crescimento no
financiamento da educao durante a d~cada de 60. apesar da contnua
resistncia introduo de um impo:-;to :-;obre a renda de pessoa fsica e
do retorno. s municipalidades. de uma parcela da j reduzida co-partici-
pao do estado nas rc'>ponsabilidadcs de financiamento.
Lm dos aspectos mai~ interes~al1tes do agrupamento dos estados na
tabela 18 a identifica-;o de efeitos regionais. At este momento. temos
ignorado os possveis efeitos da interao entre os estados no processo
poltico. isto . temos aceitado como implcita a pressuposio encontrada
praticamente em todos l)S estudos comparativos de poltica pblica de que
as unidades de anlise so autnomas e que a explicao da poltica
pblica deve ser encontrada dentro do estado - nos processos e elementos
estaduais. Somente nos estudos explicitamente voltados para os processos
de interao interestaduais. como. por exemplo. a difuso dos estudos
intwadores de \Valker.l'~ existe um reconhecimento explcito dos fatores
que invalidam a hiptese da autonomia cstadual. A disposio adotada na
tabela 18 mostra que de\'cr ha\ er na verdade processos de interao
interestadual que influenciem a poltica pblica acima e alm dos processos
intra-estaduais com os quais temos lidado at agora. ~a tabela 18 observa-
s~ forte evidncia dos efeito~ rcgionais em trs das quatro clulas. Por
l:xemplo, o agrupamento de estados "modelo" com baixo ndice de desem-
penho inclui vrios estados do ~ul - Alabama, Arkansas e Lauisiana -
e \'rias estados do noroeste da~ \-Iontanhas Rochosas e das Plancies do
.'\orte. Oregon. \Vashington . .\lontana. as duas Dakota e \\'yoming. Analo-
gamente. a clula que .:ontm os estados "modelo" que ultrapassaram os
outros em atuao inclui trs conjuntos sensivelmente distintos: os dois
estados mais novos, os quais. embora no sejam vizinhos regionais. podero.
I.:ontudo. partilhar de certa... perspectivas polticas devido experincia
I.:omum da recente elevao categoria de estado e de seu isolamento
geogrfico do resto da nao: trs estados do nordeste - ~ova Iorque.
"ermont e Rhode Island: e trs estados contguos do norte do meio oeste
- \\'i~consin. :\lichigan e ~innesota.
A composio das clulas na tabela 18 - em espel.:ial a . . duas qm::
incluem os estados "modelo" - fornece um indcio para descobrir a
natureza dos efeitos regionai". nesta rea poltica. O conlraste entre estados
como ~ova Iorque. \\ isconsin e .Minnesota. por um lado. e estados do
sul e das plancies. sugere uma dimenso de variao subjacente, que
poder estar associada propenso histrica para progredir em poltica
pblica.!":.! A maioria dos estudos que se ocupou dos processos de interao
entre os estados tem acentuado o papel de pioneiros regionais como exem-
plos para os estados vizinhos. ~ossas pesquisas mostram que estes efeitos
:'01 WaH..er. The diffu.,ior. Am. Puf. 5ei. R(")".
l":.! E .... iste implcita na noflO de tradies histricas de ..:sprit progre..,:-.o.,ta ~ ou
\ i.::e\\.'rsa ~ uma sugest do que poderamos chamar de '"Tiebout Efkct". "to .
t propenso dos indivduu" para -.e congregarem em estado". atrav~ ... da migra;(l
e da deciso comciente de no migrar. o que d origem a um misto de atividade ... e

210 R.A.P. 2/76

podero muito bem estar presentes no financiamento da educao. Entre-
tanto, tambm evidente que os efeitos regionais que descobrimos mostram
que os estados tendem a agrupar-se em conjuntos, na sua propenso para
adiantar-se ou retardar-se em poltica pblica, isto . ao mesmo tempo
que est evidente dentro de uma determinada regio da nao, que h
alguns estados que agem como lderes de outros, isso tambm ocorre para
regies como um todo, como o norte do meio-oeste, que age como lder
para o resto da nao. H outras regies que parecem ser, em termos de
atuao poltica, relativamente impermeveis tanto aos lderes regionais
como nacionais.
Do Ilo-incrementalismo ilwvao - A natureza predsa dos efeitos
regionais ou interestaduais. evidenciados na tabela 18, tem que permanecer
inevitavelmente ambgua. Entretanto, o padro de emulao regional -
quer na manipulao dos elementos do processo que gera o crescimento
do produto, quer na resistncia ao crescimento no-incrementai - poder
ser associado a uma propenso mais bsica, em certos estados, para alterar
as existentes definies de poltica pblica e as suas restries. Fosse esse
o caso, e se deveria encontrar um padro de variao entre estados "mo-
delo" em relao a esta propenso bsica, que comparvel ao padro
de variao apresentado na poltica da educao.
Uma variedade de fenmenos poder ser associada aos efeitos regionais
subjacentes, presentes na poltica da educao, mas pareceria que, ao falar
de uma "propenso histrica para progredir", ou da propenso para alterar
as definies de polticas pblicas existentes e as restries sobre a exis-
tente, estamo-nos referindo a um fenmeno que Walker identificou como
a propenso para inovar. Talvez seja a propenso para a inovao -
propenso que tem caracterizado os estados numa variedade de reas pol-
ticas durante geraes - que partilhada por estados vizinhos. A fim de
verificar se a diferenciao entre os estados "modelo" com alto e baixo
desempenho representa, em certo sentido, a presena ou ausncia de uma
propenso tradicional para inovar em poltica pblica, procedeu-se ao
exame dos escores de Inovao de Walker para os estados que esto com-
preendidos nas quatro clulas da tabela 18Y" Na tabela 19, apresenta-se
a mdia destes escores para os quatro grupos de estados. Verifica-se que a
diferenciao entre estados "modelo" de alto e baixo desempenho parece
estar, de fato, sistematicamente associada com a propenso para inovar.
Os estados que mostram uma propenso histrica para adotar nova legis-
lao parecem tambm ser os estados que tendem a ser mais inclinados
a utilizar os "instrumentos de poder" no processo poltico, para obter
crescimento no-incrementai em deterntinadas reas polticas. Em contraste,
os estados que tm manifestado a tendncia para ficar atrs dos outros
na adoo de novos programas, tendem tambm a ser aqueles que ficam
de impostos da sua preferncia, acentuando. assim. as tendncias existentes no estao
em relao ao esprito de progresso. Veja Tiebout, Charles M. Apure theory of pUblie
expenditures. Journal of Politieal Economy, v. 64, p. 41624. OeL 1956.
W3 Walker. The diffusion ' .. Am. Pol. Sr.'i, Re~.

So;lIcrt'me"talismo 211
atrs na alocao de recursos para uma determinada rea poltica que
esteja experimentando crescimento no-incrementaI em todo o pas. Apa-
rentemente, portanto, no apenas h um intercmbio interestadual de
indcios em relao adoo de uma poltica especfica. mas tambm um
compartilhamento de certas propenses para alterar a poltica pblica, quer
estas alteraes envolvam a implementao de nova legislao, ou simples-
mente a expanso de determinadas reas polticas.

Tabela 19

Escores de inmao nos estadas modelo' e "no-modelo" no processo

poltico e no resultado em educao
~'----------

.\luuana relativa nas variveis do processo

Baixo Alto

btado "no-modelo" Estado "no-modelo"

Alto 0.449 0,535
~Iudana
relativa nas
despesas
Estado "modelo" Estado "modelo"
Baixo 0,424 0,464

o e~core de ino\"ao media para o~ ~8 e"tadu~ = 0.451. O Ha\a e o Alasca ficam

e.\.cludos desta tabela.

Se a diferenciao entre os estados que geram crescimento no-incre-

mentai, atravs da alterao de elementos do processo, e os que ficam
atrs do resto da nao. em termos tanto de mudana do processo, como
de mudana de resultado. est associada propenso tradicional para
inovar em muitas rea.; de poltica pblica, ento esta relao deveria
refletir-se tambm na propenso dos estados para inovar na poltica edu-
cacional, isto . era de se esperar que os estados "modelo" que ti\eram
melhor desempenho que os demais em termos tanto de mudana do pro-
cesso como de produto. apresentassem tambm o mais elevado grau de
inovao dentro da rea poltica. Sugerir que a inovao poderia ocorrer
em uma rea poltica determinada implica um desvio do conceito de
ino\'ao cuja tentativa tem sido dominar os estudos sobre a poltica
pblica comparada. A concepo tradicional define inovao em termos
de adoo de nova legislao e de novos programas polticos.1<l4. H uma
1"4 \"eja Walker: e tamb.!m Gray. Innovation in the states. _ Am. PaI. Sei. Rei".
Para um estudo mais gene~alizado dos proce ..sos de difuso, \"eja Rogers. E\"erett ~1.
Diffllsiol! o! iflIlOIariom. Glencoe. Illinois. Free Press, 1962.

212 R.A.P. 2/76

"tendenciosidade" do novo produto nesta concepo de inovao, o que
levou os estudiosos a passarem por cima - na sua intensa busca de pro-
cessos de difuso de novas idias polticas - das mudanas que ocorrem
dentro das reas polticas existentes. H importantes aspectos de mudana
poltica que so suficientemente relevantes para serem dignos do termo
"inovao", a despeito do fato de ocorrerem dentro de reas polticas to
tradicionais como a educao.
Nestes ltimos anos, o efeito cumulativo dos processos judiciais virtual-
mente em todos os estados gerou uma conscientizao das tremendas
iniqidades jotra-estaduais, em financiamento da educao, acompanhadas
de dependncia de receitas originadas de impostos municipais sobre a pro-
priedade. Quer como resultado direto ou como antecipao do desfecho
deste litgio, muitos estados comearam a implementar novas frmulas
para a distribuio de ajuda estadual e para a equalizao de disparidades
intra-estaduais. As mudanas que implementamos mais freqentemente tm
no s representado o ajustamento das frmulas existentes, mas tambm
includo a adoo de novas concepes de distribuio tais como a avaliao
garantida e a equalizao de poder - concepes que so notavelmente
diferentes. nas suposies sobre iniqidade aceitvel, do que aquelas que
dominaram a rea de financiamento da educao por dcadas, nos vrios
"planos bsicos.lll~,
Se verdade que virtualmente todos os estados se viram, na metade da
dcada de 70, pressionados pela ordem real ou potencial dos tribunais
para reduzir a dependncia de receitas dos resultantes dos impostos muni-
cipais sobre a propriedade e as disparidades de estado para estado. verdade
tambm que certos estados implementaram mudanas para reduzir estas
diferenas durante a dcada de 60, muito antes da avalancha de litgio nos
tribunais. Pelos meados da dcada de 70, a questo das iniqidades dos
distritos escolares tornou-se basicamente um problema de difuso, isto .
a magnitude da sano potencial da justia necessria para induzir o estado
a adotar ul11"dos novos modelos de financiamento da educao, que haviam
sido desenvolvidos em certos estados nos anos anteriores. Durante a dcada
de 60, por outro lado, a questo da eqidade no financiamento da educao
era muito menos politizada. Havia poucos modelos alternativos opera-
cionais, disponveis para adoo, e o problema era, em resumo, uma
questo de inovao, mais que a simples difuso dos modelos existentes.
Se as mudanas que ocorreram em termos de aumento da eqidade no
financiamento da educao, nos estados, representaram um processo de
inovao, existe ento todo o interesse em determinar se a diferenciao
- de que se falou anteriormente - entre estados "modelo" com alto e baixo
ndice de desempenho, compatvel com as variaes no aumento da
eqidade intra-estadual. Em outras palavras, se os estados "modelo" com
alto ndice de desempenho foram aqueles que manifestaram uma tradio
histrica de inovaes, era lcito esperar que se encontrassem na vanguarda
101~, Para a histria dm vrios planos de distribuio intraestadual dos fundos para a
educao. veja Coons. C1une e Sugarman. Privare Weallh tllld Public Educalioll. Cam
bridge. \1a"., .. Harvard Uni\"ersity Pres.... 1970 .

.\ ,/viIlC rementa!ismo 2/3

das mudanas inovadoras que envolvessem as injustias cometidas nos
distritos escolares.
A fim de investigar a relao entre a inovao no que respeita eqidade
e diferenciao entre estados "modelo" com alto e baixo grau de desem-
penho, elaborou-se um ndice ue aumento de eqidade intra-estadual. Este
ndice reflete a mudana no grau de uisparidade entre os distritos escolares
de cada estado, entre 1960 e 1970."'" Embora este ndice no mea direta-
mente mudanas em frmulas que geraram aumentos na eqidade, deve-se
observar, contudo, que os estados que introduziram mudanas substanciais
no sistema de financiamento da educao - tais como a adoo da avalia-
o garantida. por parte de Wisconsin e de Utah - apresentam resultados
altamente positivos no ndice. em contraste com os que mantiveram os
esquemas de equalizao parcial do plano bsico. lI!':' Na tabela 20, apre-
senta-se a mdia dos escores para os quatro grupos de estados "modelo"
e "no-modelo" no ndice ue aumento de eqidade. H uma clara distin-
o entre os estados "modelo" de alto ndice e os de baixo ndice de
desempenho, na realidade, uma uiferena na mdia dos resultados que se
aproxima de um desvio-padro. Portanto, v-se claramente que foi o grupo
de estados com maior propenso para gerar crescimento de despesas,
atravs de alteraes relativamente grandes no sistema de tributao da
renda e para aumentar a responsahilidade no financiamento por parte do
estado. que tambm apresentou a maior reduo nas disparidades intra-
estaduais no financiamento durante um perodo em que tais disparidades
~ram relativamente mai~ freqentes em termos polticos.
A ligao ntima entre no-incrementalismo e inovao pode ser obser-
\'ada na reduo das iniqidades entre distritos escolares e na diferenciao
l"'~ O ndice de aumento n eqidade de distribuio intra-estadual derivou de dua"
medidas baseadas nos nvei'i de despesa<; dos dhtritos escolares de cada estado. Para
1960. utilizou-se um coeficiente gini" de desigualdade intraestadual no financiamento
da educao. elaborado pelo U.S. Ofiice of Education. Veja Munsc. A!bert R. ReleIlUt'
Programs for lhe Publi(" 5chou15 in lhe Unite" States. 195960. Washington. D.C., V.S.
Department of Health, Ed'Jcation. and Welfare, OE22013. 1961. p. 86. Para 1970.
obtivemos a proporo do CUSlQ de despe-;as equalizadoras at uma percentagem de
90l1c. dividida pela mdia jas despesas da Re\'iew Df Exjstjn~ 51afe 5clloo{ Final!("t'
Programs Vol. 2: Documema/ioll Df Disparifies in fhe Financing Df Pl/oUC Elel1lelltar~
alld Secondary SdlOol SySft IIH - oy Slale. A Commis.sion 51aff Report. Wa<;hington.
D_C.. Presidents Commissi0n on School Finance, 1972. p. 1922.
1117 Assim. por exemplo, Wisconsin foi o primeiro estado norteamericano a instituir
a avaliao garantida. como critrio de ajuda estadual; New York e Rhode Island
foram os primeiros a instituir a percentagem de equalizao; e !\.1ichigan foi o pri-
meiro estado a adotar o poder de equalizao - critrio que, nos meados da dcada
de 70, passou a ser o sistema mais largamente utilizado para diminuir as disparidades.
causadas pela dependncia das receitas provenientes dos impostos municipais sobre a
propriedade. Continua a haver. naturalmente, variaes muito significativas entre
esses programas. Alguns estados. por exemplo, criaram mecanismos legais que, ou
estabelecem tetos sohre a~ Je<;pesa<; ou. pelo menos, recusam auxlio aO'> distritos esco
lares mais ricos. ao passo que outros tomaram providncias para diminuir '.1 cargo
tributaria de pobres e velhos. Nestas medidas, assim como na tcnica, os estados
"modelo" com ndice mais alto de atuao parecem sairse melhor que os outros. Veja
Coons. Clune & Sugarman Privare "ealth . . ; e Berke. AIISh't'rs to ineqllil

JJ4 R.A.P. 2/76

entre estados "modelo" de alto e baixo ndice de desempenho. Certos
estados com tradies histricas de progresso na poltica pblica tendem
a situar-se entre os mais inovadores nos nossos tempos. em grande parte
porque parecem estar mais desejosos de fazer esforos relativamente maiores
para alterar a poltica pblica, atravs da utilizao de certos "instrumentos
de poder"' no processo poltico.

Tabela 20

Escores do ndice de melhoramento na eqidade infra-estadual de

estados "modelo" e estados "no-modelo"

\t1udana relativa nas variveis do processo

Baixo Alto
-----------
Estado "no-modelo" Estado "modelo"
Alto - 0.\0 0,54

Mudana
relativa nas
despesas

Estado "modelo" Estado "no-modelo"

Baixo - 0.35 - 0.03

1O. Concluso

Um dos conceitos mais difundidos na anlise poltica dos ltimos anos tem
sido o incrementalismo. Ele tem sido usado tanto em relao ao sistema
decisrio nas organizaes complexas, quanto aos padres de mudana em
produtos polticos ao longo do tempo. A fora do conceito tem consistido
precisamente nesta unio entre a teoria decisria e a prtica oramentria.
A despeito. porm, da inerente plausibilidade do conceito de incrementa-
lismo. esta estrutura tem os seus pontos fracos. Procurou-se mostrar aqui
que a estrutura incrementalista tende a afastar a ateno do aspecto mais
interessante da poltica pblica, a maneira como a poltica pblica varia
atravs do tempo e atravs das reas funcionais. Mostramos que a lgica
incrementalista no dispe de poder explicatrio para a pessoa que se
preocupa em saber a razo por que a poltica pblica manifesta variaes
atravs do tempo na participao dos oramentos governamentais. na
dimenso dos incrementos em comparao aos anteriores, na mesma re.1

"ioill( rt'menlalismo 215

poltica. ou no volume Jos incrementos em comparao com outras reas
polticas.
A incapacidade para fornecer um aparato conceitual que permita com-
preender a razo das \'ariaes na mudana baseia-se num problema fun-
damentai relacionado noo de incrementalismo - a minimizao do
efeito independente. acina e alm de restries externas e organizacionais.
que pode ser exercido rejas Jecisores para alterar os resultados. A noo
incrementalista. assim C(lmo aquela implcita nos estudos dos que salientam
as determinante,;;; socioeconmica~ da poltica pblica. pressupe uma cole-
ti\'idade de decisores que podem exercer pouca influncia independente na
poltica. Ao contrrio. eles o;;o. implicitamente. vistos como condutores
passivos. das restries 'iociais e burocrticas que lhes so impostas.
Embora no estejam inteiramente desprovidos de poder para formular pro-
dutos polticos, eles so. contudo. \'istos como atores individuais que no
partilham nem do objeti"o de implementao de mudanas polticas, nem
da capacidade coletiva para mohilizar recursos que lhes permitam a reali-
zao destes objetivos. H. em resumo, a implicao de que o processo
poltico pouco tem a ver com a implementao de valores pblicos, atravs
da identificao e da utilizao de "'instrumentos de poder" no sistema
poltico. Em certo sentido. portanto. a noo de incrementalismo d sim-
plesmente continuidade tradio. ao princpio manifestado na teoria de
grupo e no pluralismo e. mais recentemente, no determinismo social, de
encarar o sistema poltico como rbitro passivo das foras e presses
externas.
A pesquisa aqui relatada te\'e como ponto de partida a impreciso dos
conceitos do determinismo social. burocrtico e tradicionalista em ver, no
elemento humano do siqema poltico. uma entidade capaz de implementar
valores pblicos atravs da identificao e utilizao de "instrumentos de
poder". ~ossa pesquisa sugere que o uso proposital de tais "instrumentos
de poder" no processo poltico, a fim de alterar o produto poltico por
meio da modificao de recursos e restries associadas com a poltica.
uma descrio mais apurada do processo poltico do que a que nos
fornecida pelo determinismo e pelo incrementalismo.
;r\esta anlise procurvamos verificar se havia evidncia, mesmo numa
rea universal e aparentemente rotineira. como o financiamento da edu-
cao. da utilizao de ..:ertos "instrumentos de poder" dentro do processo
poltico. a fim de introduzir mudanas no produto poltico. Chegou-se
concluso de que. durante a dcada de 60, havia dois meios para alterar
os recursos disponveis e as restries impostas educao: a modificao
da estrutura das relaes intergovernamentais, e das estruturas de gerao
de receita. Yerificou-se. em especial. que ndices relativamente altos na
expanso do financiamento da educao derivaram da ampliao do papel
do estado nesse financiamento em comparao com outros nveis do
~(Werno. e do aumento da receita proveniente dos impostos sobre a renda
de pessoa fsica.
To importante quanto a identificao de certos "instrumentos de poder"
no processo poltico foi a nossa concluso de que sua utilizao dependeu,

l/f) R..4.P. 2176

em parte, de certos aspectos do ambiente poltico de massas dos estados,
Descobrimos, em especial, que a expanso da dependncia dos impostos
sobre a renda da pessoa fsica baseou-se, at certo ponto, no crescimento
do poder do Partido Democrtico no Legislativo, ao passo que a expan-
so do papel do estado no financiamento da educao dependeu do aumento
do apoio aos candidatos democrticos a governador. Tomadas em con-
junto, estas descobertas mostram .:laramente que no s o ambiente pol-
t ica de massas relevante para o processo poltico, como tambm a
mudana poltica dependente do tipo particular de mudana na partida-
rismo poltico dos estados. Isto levou concluso de que o principal meio,
atravs do qual se processou uma mudana poltica substancial e no-
incrementaI, foi a mudana na composio das elites polticas dentro do
sistema poltico.
Concluindo, a imagem do processo poltico que resulta de nossa anlise,
difere substancialmente daquela sugerida pelos que enfatizam o incremen-
talismo e o determinismo social. Em resumo, o processo de mudana pol-
tica baseia-se principalmente na poltica e no simplesmente nas restries
burocrticas de uma grande organizao. Verifica-se, em especial, que dife-
rentes conceitos de valor pblico so implementados na poltica medida
que a composio dos funcionrios eleitos muda ao longo do tempo. Final-
mente, atravs da utilizao dos Hinstrumentos de poder" relacionados ao
processo poltico que os decisores exercem um impacto independente no
resultado, na medida em que implementam estes diferentes conceitos de
valor pblico.

.Vo-incremenlulmo 217
Apndice 1

Componentes estruturais da industrializao e da integrao nos estados

americanos. em 1970

Industrializao Integrao

r das pessoas empregada\ Renda per capita de pessoa

na indstria 0.91 fsica 0,87
Valor adicionado per (Q- c; de populao com
pita na indstria 0,89 ('ursos universitrios 0.79
Densidade 0,64 I; de empregados no setor
financeiro 0.79
':( de populao negra 0,41
(; de populao urbana 0.78
Cc de populao urbana 0.30
r; de profissionais liherais 0.77
Renda de pessoa fsica
per capita 0.24 da roplilao de origem
c"tr~lI~gcira 0,77
C de pessoas empregadas
no setor financeiro 0.23 "cnJas a varejo. per capita 0,71
Circulao de jornais, por
milheiro 0,21 r;. de fazendas com rendas
,uperiores a USS40.000 0,65
(, da populao de origem
estrangeira 0.15 Densidade 0,46

Vendas a varejo. per capila -0.09 Circulao de jornais 0,43

',. de profissionais liberais -0,19 rea por fazenda 0,26
'i- da populao acima de Valor adicionado per capi-
2S anos. com diploma ta, na indstria 0,11
universitrio -0.22
r ( de fazendas com rendas r;.- de empregados na
superiores a USS40.000 -0,23 indstria -0,16
r (- de pessoas empregadas {;. de pessoas empregadas
na agricultura -0.60 na agricultura -0,32
Area por fazenda -0,60 {( de populao negra -0,48

2/8 R.A.P. 2/76

Summary

Doe Df lhe most perv3sive concepts in Teceot poIicy analysis has beeo incrementalism.
Jncrementalism has beeo used varioulsy to refer either to the system Df decision-
maldng in complex organizations or to the pattem Df change in policy outputs over
time. The strength Df lhe concept has beeo preciselly this merger of deisionmaking
theory and budgetary practice. In spite of the ioherent plausibiJity Df lhe concept Df
incrementalism. however, this framework is n01 without weakness. In this paper lhe
authors have suggested lhat lhe incremcntalist framework tends to divert aueotion
from lhe mOst interesting aspect of pubJic policy - lhe manoer in which policy varies
over time and across functional areas. They suggest lhat lhe incrementalist logic is
devoid of explanatory power if one is conccrned with why public policies display
variations over time in shares of governmental budgets. in size of increments ~'j.f-a-\'iJ
previous increments in the same poJicy area. or in size of increments ,'is-a-vis olher
policy areas,
The failure to provide a conceptual apparalus for understanding variations in
ehange stems frem a more fundamental problem with lhe notioo of ioerementalism
- lhe understimalion of lhe independent effect. above and beyond externaI and
organizational contraims, which can be exerted by policy - malers to alter outcome<;..
The inerementalist notion, like Ihat implicit in the work of those who emphasize lhe
socioeconomic determinants of public policy, assumes a colectivity of policymakers
who caD exert little independent influence on policy. lostead. they are. by implication.
portrayed as lhe passive conveyors of the social and bureaucratic contraints which
impinge upon Ihem. If not entirely lacking lhe power to shape policy outcomes, they
are nevertheless seen as individual actors who share neither lhe objective of imple
menting policy change nOr lhe coIlective ability to mobilize resources to fulfill these
objectives. There is. in short, lhe implication that the policy process has little to do
with implementalion of public values through the identification and utilization of
"Ieverage points" in the political system. In a sense, then. notion of incrementalism
simply continues the tradition, first manifested in group theory and pluralism. and
later in social determinism, of viewing the political system as passive arbiter of
externai forces and constraints.
The research reported here has derived i15 impetus from the failure in eonceptions
of social. bureaucratic. or prior.policy determinism to view aetors in a political
system as concerned with the implementation of public values through the identification
and utilization of "Ieverage points". It suggests Ihat lhe purposive use of such "Ieverage
poinls" in the poIicy process, in order to alter policy outcomes by altering lhe
resources and constraints associated wilh policy, is a more accurate description of
the policy precess than is thal provided by incrementalism and determinismo
In the analysis presented here. they investigated whether there was evidence, even
in such a mundane and apparently routinized area as education finance. of the utili
zation of certain "Ieverage points" within the policy prOcess in order to generat
change in policy OUlputs, They found evidence that two such means of altering the
resources available and constraints impinging on education existed during the 1960's:
the aJteration of the struclure of intergovemmental relations. and the alteration of the
structure of revenue generation. Specifically, they found that relatively large rates of
expansion in education funding derive from the expansion of lhe role of state funding.
\'iso-vis Olher leveis of government and from lhe expansion of lhe available revenues
from personal income taxation,
EqualJy important as lhe identification of certain '"Ieverage points" in lhe poIicy
process was oui" conclusion Ihat the utilization of these leverage poin15 depended in
part 00 certain aspects of lhe mass political environment of the states. [n particular.
they found Ihat the expansion of lhe reliance 00 personal iowme taxation depended
to a considerable extent on lhe growth of democratic strength in lhe legislature, while
the expansion of lhe state's role in funding depended on the growth in support for
democratic gubernatorial candidates. Taken logether. these findings clearly suggest lhal

VojncremeTitaUsmo 219
oot ooly is the mass political environment .. alient to lhe policy process but also that
policy change is dependent upon a particular type of change in the partisanship Df
the states. This suggested that lhe primar)" meaos by which dramatic and oonincre
mental policy change oeeurred was through the ehange in composition of the pOlitical
elites of the policy system .
. In conclusion. lhen. picture of the polie}" process which emerges from oor analysis
dlffers substantiaJly from that suggested b~ those who emphasize inerementalism and
social determinismo Brief1y stated. lhe proeess of poliey change is immersed in politie"
rather than simply in the bureaucratic constraints of large organization. Markedly
different definitions of publil:. value become implemented in poliey as the eomposition
of elected officials changes over time. And finally. it is through the utilization 01
processrelated "leverage points" that policymakers exert ao independent impact on
Outcomes as they implement these var)"ing definilions of public value.

A ARTE DA ADMINISTRAO

Ordway Tead
Nas palavras do prprio autor, tem este livro uma finalidade
dupla: "Favorecer o bom entendimento do que seja adminis-
trao, mostrando ao mesmo tempo a maneira de torn-Ia mais
eficiente."
Diz ainda que "administrar hoje em dia ... uma fascinante
e significativa profisso. Como as demais, tem necessidade
de frmulas e tcnicas prprias".
Ordway Tead neste seu livro parte do princpio de que a admi-
nistrao uma das belas-artes, aquela que estuda o conjunto
da atitudes, critrios e mtodos de tratamento aplicveis a
muitos tipos de organizaes e situaes e cuja aplicao
exige grande habilidade, discernimento e fortaleza moral. "Se
um dos apangios mais importantes das belas artes realar e
ampliar a percepo de novos aspectos da realidade aprazveis
aos sentimentos humanos - diz a introduo do presente vo-
lume - ento o esforo administrativo redunda na criao de
relaes humanas conjugadas, que exemplificam, sem sombra
de dvida, uma das belas-artes."
Constitui esta obra uma contribuio excelente para os estu-
dantes dessa disciplina cuja classificao permanece contro-
vertida, e oferece, alm de ensinamentos de grande alcance,
alguns temas para meditao e debate.
Pedidos para a
EDITORA DA FUNDAO GETULIO VARGAS
Praia de 60tafogo, 188 - CP. 9052 - ZC-02
Rio de Janeiro - RJ.

220 R.A.P. 2/76