Descentralização sob ótica neoinstitucional

issn
0034-7612
Descentralizao de polticas pblicas sob a tica

neoinstitucional: uma reviso de literatura*
Pedro Cavalcante**
S u m r i o : 1. Introduo; 2. Descentralizao: do que se trata?; 3. A descentraliza-

o no Brasil; 4. As instituies importam sim, mas quais e de que perspectiva?; 5.
Consideraes finais.
S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Decentralization: Whats It About?; 3. Decentraliza-

tion in Brazil; 4. Institutions do matter, but which and under what perspective?; 5.
Conclusions.
P a l av r a s - c h av e : polticas pblicas; descentralizao; neoinstitucionalismo; me-

todologia.
Key words: public policies; decentralization; new institutionalism; methodology.
O artigo tem como finalidade desenvolver uma reviso de literatura sobre descen-
tralizao, com foco no caso brasileiro, ressaltando a importncia dos pressupostos
do neoinstitucionalismo na compreenso desse fenmeno. Em funo das particula-
ridades do nosso federalismo, consenso na literatura a necessidade de se observar
fatores de ordem institucional como normas constitucionais, estratgias de induo
cooperao, regras de funcionamento das relaes federativas, entre outros. A
frase rotineiramente utilizada nas cincias sociais que as instituies importam
no estudo das polticas pblicas. De fato, esse postulado parece consolidado, mas
os desafios do pesquisador devem direcionar-se para a identificao das instituies
* Artigo recebido em dez. 2010 e aceito em jul. 2011.

** Especialista em polticas pblicas e gesto governamental do Ministrio do Planejamento, Or-
amento e Gesto (MPOG) e doutorando em cincia poltica da Universidade de Braslia (UnB).
Graduado e mestre em cincia poltica pela UnB, com especializao em administrao pblica
pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (Eba-
pe/FGV) e em polticas pblicas e gesto governamental pela Escola Nacional de Administrao
Pblica (Enap). Endereo: Instituto de Cincia Poltica, Faculdade de Estudos Sociais e Aplicados
Campus Darcy Ribeiro Asa Norte CEP 70904-970, Braslia, DF, Brasil. E-mail: cavalcante.
pedro@gmail.com.
rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

1782 Pedro Cavalcante
e seus efeitos sobre os processos de descentralizao, superando a predominncia

das abordagens normativas por intermdio de pesquisas metodologicamente vlidas
e consistentes. Nesse sentido, o artigo procura demonstrar como aspectos das trs
principais verses da teoria neoinstitucional podem servir como ferramenta analtica
e metodolgica vlida na abordagem de questes centrais temtica, como as causas
e os determinantes da descentralizao e sua notria proliferao. O objetivo no
esgotar o tema, ao contrrio, destacar o rol de possibilidades que essa perspectiva
oferece, principalmente, para o avano das investigaes de natureza positiva.
Policy decentralization under the new institutionalism approach: a literature

review
The article aims to develop a literature review of decentralization, focused on the
Brazilian case, emphasizing the importance of the new institutionalism assumptions
in understanding this issue. Considering the specific aspects of our federalism, there
is a consensus in the literature about the need to observe institutional factors such
as constitutional rules, strategies to induce cooperation, federative relations rules,
among others. The phrase usually mentioned in social science is that institutions
matter in the policy studies. Indeed, this postulate seems consolidated, however the
researcher challenges should focus on identifying institutions and their effects over
the decentralization process, surpassing the normative dominance through valid and
consistent methodologically research. Therefore, this article outlines how assump-
tions of three major versions of the institutional theory fit as an analytical tool and
valid methodology for analyzing crucial issues to the theme, such as the causes and
determinants of decentralization and its notorious proliferation. The goal is not to
exhaust the subject, instead, is to highlight the range of possibilities that this theory
offers, especially for the progress of positive research.
1. Introduo
O artigo tem como finalidade contribuir para o debate sobre descentralizao,

com foco no caso brasileiro, ressaltando a importncia dos pressupostos do
neoinstitucionalismo na compreenso desse fenmeno. A frase rotineiramente
utilizada em artigos, teses e dissertaes das cincias sociais que as institui-
es importam na compreenso do comportamento dos atores, do processo
decisrio e dos resultados das polticas pblicas. De fato, esse postulado pare-
ce consolidado, mas os desafios dos pesquisadores consistem em identificar as
instituies relevantes e escolher o mtodo e o arcabouo terico apropriados
para investigar o objeto de estudo.
Considerando que o campo dominado pela nfase em fatores de or-
dem institucional, dadas as especificidades do federalismo e das relaes in-
tergovernamentais no Brasil, o artigo procura demonstrar que princpios das

Descentralizao de polticas pblicas sob a tica neoinstitucional 1783
trs principais verses da teoria neoinstitucional podem servir como uma efi-
caz ferramenta analtica na abordagem da descentralizao.
O objetivo no esgotar o tema, ao contrrio, destacar as possibi-
lidades que essa perspectiva oferece, principalmente, para a superao da
predominncia de investigaes de carter normativo. Para tanto, so discer-
nidos aspectos relevantes da descentralizao, como evoluo, resultados e
problemas, bem como discute-se brevemente a literatura brasileira sobre o
tema. Em seguida, o trabalho apresenta os pressupostos basilares da teoria
neoinstitucionalista, sua relao com trs questes relevantes da descentrali-
zao causas, determinantes e proliferao , enfatizando os respectivos
quadros conceituais tericos e as alternativas metodolgicas aos analistas.
2. Descentralizao: do que se trata?
Embora a temtica tenha sido mais valorizada recentemente nas cincias so-
ciais, seu debate bem mais antigo. A descentralizao compe a discusso
sobre formao do Estado desde filsofos clssicos, como Tocqueville e Madi-
son, por exemplo. O interesse reflexo da formao dos pesquisadores, logo,
economistas tendem a focar o desenvolvimento fiscal e econmico, cientistas
polticos as relaes intergovernamentais, eleies e mecanismos de accoun-
tability, enquanto administradores trabalham os processos, procedimentos e
estruturas institucionais.
A descentralizao no um fenmeno monoltico, pois envolve uma
multiplicidade de desenhos, formas e estgios de implementao e, principal-
mente, modificada de acordo com as transformaes polticas, econmicas
e sociais. Estratgias e pesquisas sobre descentralizao, no entanto, foram
intensificadas em meados do sculo passado e continuam em intenso processo
de desenvolvimento.,

De acordo com Cohen e Peterson (1996), a literatura acerca do tema pode ser dividida em trs
fases, cada uma com objetivos distintos: a primeira, nos anos 1960, enfatizava a descentralizao
como uma abordagem administrativa para o nvel local de governo no mbito da era ps-colonial;
na segunda, no incio da dcada de 1980, a estratgia voltava-se para as regies pobres com a
finalidade de ampliar a participao no processo desenvolvimentista; por fim, no perodo atual, a
literatura foca os aspectos polticos da descentralizao procurando compreender se ela, em suas
diferentes formas e tipos, pode estimular a emergncia da boa governana.

Cheema e Rondinelli (2007) dividem em trs fases ou ondas: i) aps a Segunda Guerra Mundial e
intensificada entre os anos 1960 e 1980, focada em desconcentrao hierrquica das estruturas de
governo e da burocracia; ii) meados da dcada de 1980, incluindo a repartio do poder poltico,

A tendncia de descentralizao das polticas governamentais est vin-

culada a uma srie de objetivos. De acordo com Faguet (1997), o ncleo in-
telectual em favor da descentralizao envolve a combinao dos argumentos
de eficincia alocativa e ampliao da accountability das administraes locais,
enquanto aspectos relativos diversidade, ao desenvolvimento de lideranas e
equidade so secundrios. Em anlise desse processo, Marcus Melo (1996)
argumenta que o princpio da descentralizao vem pautando as reformas
do setor pblico nos pases desenvolvidos e, posteriormente, nos emergentes,
com relativo consenso acerca de sua importncia e respaldo tanto em gover-
nos conservadores como em social-democratas.
A descentralizao possui uma diversidade de conceituaes. Atualmen-
te, observa-se a convergncia das perspectivas em torno da aproximao do
conceito de governana ou governana descentralizada, devido ao aumento
da interao da economia internacional e das relaes entre os Estados e so-
ciedades (Cheema e Rondinelli, 2007; Cohen e Peterson, 1996). Esse concei-
to no envolve apenas transferncia de poder, autoridade e responsabilidade
entre os nveis e esferas de governo, mas tambm a repartio de autoridade
e recursos na modelagem das polticas pblicas dentro da sociedade (World
Bank, 2010; Cheema e Rondinelli, 2007), logo, a percepo de descentraliza-
o ganhou novos objetivos, racionalidade e formas.
No que tange a seus resultados, analistas defendem que os processos de
descentralizao podem ser responsveis por melhorias na eficincia alocativa
e equidade, ao mesmo tempo que tendem a ampliar a participao comunit-
ria e a transparncia, como muitos estudos indicam. Mas tais resultados no
so uniformes entre os pases e tambm no so poucos os casos de fracassos
(Bossert, 1996; Cheema e Rondinelli, 1983, 2007; Faguet, 1997; Smoke, G-
mez e Peterson, 2006). Paul Smoke e Dele Olowu (1993:1) elencam uma srie
de fatores que determinam o sucesso da gesto descentralizada em pases
africanos, porm ressaltam que: Esses fatores so considerados necessrios,
mas nenhum independente o suficiente para garantir o sucesso uma vez que
um processo de realizao multidimensional e cumulativo.
Do mesmo modo, cabe salientar que a aplicao de orientaes com
vistas ao sucesso da descentralizao no to simples, considerando as di-
ferentes conjunturas e arranjos institucionais dos pases (World Bank, 2010).
democratizao e liberalizao do mercado, expandindo o escopo decisrio para o setor privado;

iii) durante os anos 1990, a descentralizao passou a ser vista com uma forma de abertura de
governana para a participao pblica mais ampla atravs de organizaes da sociedade civil.

Alm disso, muitos acadmicos vm chamando a ateno para o fato de que

mesmo experincias avaliadas como bem-sucedidas podem trazer efeitos cola-
terais e/ou riscos gesto pblica. A proliferao de prticas descentralizadas
evidencia que no se trata de uma panaceia para solucionar problemas de de-
senvolvimento, iniquidade ou falta de participao poltica, na medida em que
podem culminar em efeitos perversos, no apenas nos pases emergentes, mas
tambm nos desenvolvidos. Nesse sentido, a literatura extensa na identifica-
o dessas consequncias negativas, tais como: disparidade regional e baixa
qualidade na prestao dos servios, corrupo, perda de economia de escala,
danos responsabilidade fiscal, entre outros.
Em termos gerais, os problemas no envolvem questes sobre a confi-
gurao das iniciativas e as reas que devem ser descentralizadas, e as razes
desses efeitos negativos so relacionadas insuficincia de pr-requisitos para
a implementao da descentralizao, dentro de uma ao conjunta altamen-
te complexa convergente com os contextos especficos de cada nao (Melo,
1996; World Bank, 2010; Prudhomme, 1995; Stohr, 2001).
3. A descentralizao no Brasil
No Brasil, esse campo de estudo tambm marcado pela variedade de pers-

pectivas que, em sua maioria, focam a descentralizao fiscal e as polticas
sociais. O pas muitas vezes considerado o mais descentralizado do mundo
(Samuels, 2004; Arretche, 2009; Abrucio, 2005), o que possui forte correlao
com sua estrutura federativa particular. Com efeito, a compreenso da dinmi-
ca das relaes federativas praticamente um pr-requisito para a anlise do
processo descentralizador brasileiro, tendo em vista seus impactos na diviso
de responsabilidades e recursos entre os nveis de governo e, por conseguinte,
no funcionamento dos programas governamentais.
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu o sistema federativo como
clusula ptrea e introduziu a figura dos municpios como entes autnomos,
fato indito nos sistemas federalistas do mundo. Os nveis de governo Unio,
estados e municpios e o distrito federal, que acumula competncias estaduais
e municipais possuem eleies para cargos executivos e legislativos, signi-
ficativa autonomia administrativa, atribuies em distintas polticas pblicas,
bem como capacidade de arrecadao tributria e despesas prprias.
Teoricamente, o federalismo pode ser dividido em dois tipos: competiti-
vo e cooperativo. O primeiro consiste na distribuio de competncias entre as
esferas de governo de modo a preservar a autonomia e a competio nas atri-

buies de determinada rea da poltica pblica (Franzese e Abrucio, 2009).

Um exemplo a poltica tributria no Brasil, que propicia certa discricionarie-
dade aos estados ao mesmo tempo que gera situaes competitivas, como a
chamada guerra fiscal. No sentido oposto, o padro cooperativo envolve a re-
partio de atribuies entre os entes com vistas a atuarem conjuntamente na
formulao e implementao da poltica (Almeida, 1996; Souza, 2005; Fran-
zese e Abrucio, 2009). Esse modelo se aproxima do proposto para a gesto das
polticas sociais no texto constitucional, que define em seu art. 23 competn-
cias comuns para Unio, estados e municpios em importantes reas como da
sade, assistncia social, educao e combate pobreza, entre outras.
A despeito da postura na direo do modelo ideal de federalismo coope-
rativo nas principais reas das polticas pblicas, na prtica, ainda prevalecem
dificuldades para sua plena realizao. Com efeito, observa-se um processo
heterogneo de gesto compartilhada, influenciado pela importncia da te-
mtica na agenda governamental, pelo desenho de cada poltica especfica
e pela distribuio prvia de competncias e do controle sobre os recursos
entre as esferas de governo. Em certas reas, optou-se pela transferncia aos
entes subnacionais da prerrogativa de decidir o contedo e o formato dos
programas, enquanto em outras os governos estaduais e municipais tornaram-
se responsveis pela implementao de polticas definidas em nvel federal
(Arretche, 2004).
Quanto s polticas sociais, a complexidade do arranjo federativo bra-
sileiro apresenta tendncias simultneas tanto centralizadoras quanto des-
centralizadoras, o que no necessariamente algo negativo, como defende
Almeida (2000:1):
No h nada de errado com o modelo federativo brasileiro, no que concerne

proteo social. A superposio de competncias e atribuies est longe de ser
uma distoro. Ela no s corresponde a um tipo especfico de federalismo, pra-
ticado em outras partes do mundo, como tambm parece adequada diversida-
de de situaes e capacidades dos nveis subnacionais de governo no Brasil.
Em suma, a Constituio de 1988 institui um processo de descentraliza-

o dos servios pblicos bsicos mediante a definio de macrorresponsabi-
lidades. A partir de ento, cada rea necessitava desenvolver os mecanismos
de coordenao e cooperao intergovernamental de modo a colocar em pr-
tica os pressupostos constitucionais. No se trata de um processo automtico
do tipo top-down. Cada poltica requer uma estratgia de implementao que
coordena as relaes intergovernamentais, pautadas em adeso, barganhas e
estratgias de induo (Arretche, 2004).

Quanto evoluo do processo, prevalece o consenso de que as aes

no sentido de estruturar a coordenao e cooperao das polticas sociais nos
governos Sarney, Collor e Itamar no foram expressivas. De acordo com Falleti
(2006), a primeira tentativa de descentralizao aps a Constituio de 1988,
empreendida no governo Sarney, ficou conhecida como Operao Desmonte,
marcada pela no adeso de governadores e prefeitos na medida em que a
transferncia de responsabilidades no era vinculada garantia dos recursos
financeiros. Diferentemente de outros pases latino-americanos que iniciaram
seus processos no setor da educao, no Brasil, a descentralizao administra-
tiva comeou na sade, fortemente influenciada pelo movimento sanitarista.
Apenas a partir de 1995 possvel verificar uma estratgia decisiva do
governo federal no sentido de efetivar a parceria com os estados e municpios
na gesto das polticas sociais (Almeida, 1996; Affonso e Silva, 1996). Nesse
contexto, Melo (2005) argumenta que as mudanas na gesto do presidente
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) ocorreram da seguinte forma:
A mudana de padro ocorreu em vrios mbitos: reorganizao estrutural

das relaes intergovernamentais no setor, no qual, embora tenha havido
continuidade do processo de descentralizao setorial, ocorreu um expres-
sivo fortalecimento do controle exercido pelo mbito federal; no processo
oramentrio setorial que se tornou marcadamente rgido, com amplo e
significativo crescimento de despesas vinculadas na rea social; e no aggio-
narmento da rea social que perdeu inegavelmente vrios traos clientelistas
pretritos. (Melo, 2005:845)
Desde ento, a descentralizao se apresenta como o princpio nortea-

dor da maioria dos processos de implementao das polticas sociais no pas.
As reas da sade e educao so os casos mais consolidados de gesto com-
partilhada entre as trs esferas de governo, enquanto os estgios de polti-
cas como saneamento e habitao ainda encontram-se em fase embrionria.
Isto , em boa parte, reflexo da forma como a poltica executada. Arretche
(2009) classifica as polticas implementadas pelos governos locais em dois
tipos: i) regulada, nas quais a legislao federal define a estrutura nacional e a
Constituio destina os recursos dos governos locais sade e educao; ii)
no regulada: aquelas em que o governo local muito menos regulado pela
legislao federal habitao, transporte e saneamento.
Ademais, outras questes tambm demonstram convergncias na litera-
tura de descentralizao do pas: primeiro, a priorizao da municipalizao

dos servios; segundo, o governo federal com papis de coordenao e finan-

ciamento; e, por fim, o sucesso das experincias est vinculado criao de
uma estrutura de incentivos aos governos subnacionais.
A tendncia de enfatizar os municpios como principais provedores de
servios pblicos, e no os estados, tanto uma inovao como uma conse
quncia do federalismo brasileiro. A proximidade maior para obter informa-
es sobre as preferncias e necessidades da populao local, bem como a
magnitude do territrio nacional, so considerados fatores centrais na opo
da execuo das polticas pblicas via municpios. O resultado dessa conver-
gncia destacado por Franzese e Abrucio (2009:41):
O resultado desse panorama foi a transferncia no apenas de recursos vincu-

lados a programas, mas de grande parte da gesto das polticas sociais para o
nvel municipal. Esse processo produz uma nova burocracia local e novas clien-
telas de servios que, ao longo do tempo, fortalecem o municpio no contexto
federativo.
Quanto ao governo federal, este tem sido o protagonista da coordena-

o federativa, em funo de sua posio estratgica em relao aos gover-
nos subnacionais e do papel de financiador e normatizador (Almeida, 1996;
Affonso e Silva, 1996). Segundo Arretche (2009), os poderes regulatrios e de
definio de gastos so bem concentrados no nvel central, o que culmina no
monitoramento dos governos subnacionais no que tange s finanas e exe-
cuo dos programas federais. Entretanto, o grau de importncia do governo
federal varia significativamente, haja vista que pode atuar de facilitador do
dilogo entre os governos subnacionais a responsvel exclusivo de algumas
reas da ao estatal.
Finalmente, o terceiro aspecto de convergncia a percepo de que
a viabilidade das iniciativas de descentralizao no Brasil se deve, principal-
mente, construo de um arranjo institucional que reflita incentivos
participao efetiva, fluxo contnuo de informao e capacidade de con-
trole e accountability. E, consequentemente, resulte no alinhamento dos
interesses dos governos federal e subnacionais (Bossert, 1996; Faguet, 1997;
Tendler, 1998; Arretche, 2003; Kaufman e Nelson, 2004; Nelson, 2004). Na
mesma direo, o Banco Mundial (World Bank, 2010) defende que o sucesso
da poltica depende da observncia dos seguintes princpios no desenho da
implementao: financiamento das funes; processo decisrio bem informa-
do; aderncia a prioridades locais e accountability.

Cabe salientar, entretanto, que o processo de descentralizao no Brasil

no isento de problemas, longe disso. Autores como Abrucio (2005) e Farah
e Jaco (2000) destacam que a interdependncia e a heterogeneidade dos en-
tes tambm acarretam uma srie de problemas de coordenao e cooperao
intergovernamental, tais como a descentralizao tutelada e a guerra fiscal,
entre outros.
Diante do exposto, notrio que a literatura, de forma geral, aborda
o processo descentralizador brasileiro a partir da dinmica das relaes in-
tergovernamentais, intensificada pelas deliberaes da Constituio Federal
de 1988. Consequentemente, a observncia de fatores de ordem institucional
como normas constitucionais, regras eleitorais e de funcionamento das rela-
es federativas, entre outras, permeia o campo de estudo no pas.
No tpico seguinte, luz dos pressupostos da teoria neoinstitucional,
so discutidas as causas, os determinantes e a proliferao da descentralizao
como forma de ampliar as fronteiras para pesquisas futuras.
4. As instituies importam sim, mas quais e de que perspectiva?
Aps um perodo margem da cincia poltica, o institucionalismo ressurge

em meados da dcada de 1980 com o objetivo de recuperar a ateno s
instituies. A nova verso, neoinstitucionalismo, nasce a partir das crticas
aos movimentos behavioristas e da escolha racional, salientando as limitaes
destas abordagens, tais como o reducionismo resultante da nfase restrita
ao indivduo, do utilitarismo da pouca relevncia dada histria. Entretanto,
inegvel que a revoluo behaviorista dos anos 1960 e 1970 trouxe sofistica-
o ao estudo da poltica, ampliando o escopo dos mtodos, no se restringin-
do apenas histria e ao direito (Rhodes 2002). A utilizao da quantificao
e da anlise estatstica pode servir tanto para se apreciar as instituies como
o comportamento poltico individual. A escolha racional incrementou ainda
mais a anlise do comportamento poltico de atores e grupos ao incorporar
os pressupostos da racionalidade, da maximizao da utilidade e da interao
estratgica.
Os neoinstitucionalistas convergem no argumento de que as instituies
so cruciais na anlise do fenmeno social, uma vez que podem exercer forte
influncia na determinao do processo decisrio e dos resultados polticos
(Hall e Taylor, 2003). Mas o que so efetivamente instituies? Elionor Os-
trom (1999) argumenta que a prpria conceituao do termo instituies se
apresenta como uma dificuldade anlise institucional na medida em que se

refere a vrios tipos de entidades, incluindo ao mesmo tempo as organizaes

e as regras usadas para estruturar as relaes dentro e entre as organizaes.
No entanto, a viso predominante caracteriza as instituies como for-
mas de jogo, ou seja, constituem as regras dentro de uma sociedade que mol-
dam a interao entre indivduos e definem a estrutura de incentivos da so-
ciedade (North, 1990). Ademais, numa perspectiva mais abrangente, podem
incluir desde acordos formais para regular o processo decisrio como tambm
rotinas, costumes, hbitos, normas sociais e cultura (March e Olsen, 1989).
Tais interpretaes convergem com os desafios elencados por Ostrom (1999)
de que as instituies so invisveis, requerem padronizao em funo de sua
abordagem multidisciplinar e tambm envolvem mltiplos nveis de anlise.
Mas para que servem as instituies? As instituies possuem vrias
funes: reduzir as incertezas, introduzir regularidade e estabilidade ao dia a
dia, servir de guia para as interaes humanas, propagar informao, deter-
minar as estruturas de incentivos e ajudar as pessoas a decodificar o contexto
social, de forma a torn-las aptas para fazer escolhas e tomar decises.
No campo das polticas pblicas, Immergut (2006) salienta que foram
justamente esses estudos que ajudaram a ressuscitar o interesse pelas insti-
tuies, uma vez que as pesquisas foram evidenciando que os resultados das
polticas no poderiam se pautar somente nas preferncias dos cidados, equi-
lbrio de grupo de interesses ou foras de estruturas sociais, como classes,
por exemplo. Assim, proliferaram pesquisas que analisam em que medida as
instituies importam na explicao da ao, processos e resultados (Weaver
e Rockman, 1993; Weir, Orloff, e Skocpol, 1998; Immergut, 1996). As conclu-
ses desses estudos corroboram a afirmao de Thelen e Steinmo (1992) de
que as estruturas institucionais influenciam os resultados, embora no sejam
sua nica causa. Mais importante do que as caractersticas formais das insti-
tuies estatais e sociais como a configurao institucional dada modela as
interaes polticas.
Apesar de convergirem no pressuposto da importncia das instituies,
a teoria tem sido subdividida em trs verses de maior destaque: escolha ra-
cional, histrico e sociolgico (Hall e Taylor, 2003). Em sntese, elas se dife-
renciam na forma como conceituam a relao entre instituies e comporta-
mento e como explicam os processos de mudana e origem das instituies.
Vivien Schmidt (2006:1) resume as diferenas entre elas:
O institucionalismo da escolha racional concentra-se em atores perseguindo os

seus interesses e seguindo suas preferncias dentro das instituies polticas,
definidas como estruturas de incentivos, de acordo com uma lgica do clculo

[lgica da consequncia]. O institucionalismo histrico se concentra na histria

das instituies polticas que tm suas origens nos resultados das escolhas pro-
positais e condies iniciais histricas, e que se desenvolvem ao longo do tempo
na sequncia de path dependence. J institucionalismo sociolgico v institui-
es polticas como socialmente constitudas e culturalmente moldadas, com
agentes polticos agindo de acordo com a lgica da adequao, que decorre
culturalmente de regras e normas.
Cada uma dessas vertentes apresenta princpios que auxiliam na anlise

de questes centrais dos processos de descentralizao. Dessa forma, discu-
tem-se trs temas desse campo de estudo que podem enriquecer o debate
acadmico e subsidiar o processo decisrio, ressaltando as possibilidades do
ponto de vista terico e metodolgico.
4.1 Causas da descentralizao
Devido sua relevncia, a temtica uma das mais estudadas, principalmen-

te, pelo fato de o fenmeno ser convergente em quase todos os pases da
Amrica Latina. notrio que a descentralizao tomou formas e nveis di-
versos internamente e entre os pases e suas causas no refletem uma deciso
nica, ao contrrio, envolvem um processo de negociao contnuo e de longo
prazo. Com efeito, espera-se uma variedade de interpretaes que reflitam as
estruturas polticas e institucionais de cada nao, tais como o tipo de Estado,
unitrio ou federal, a fora dos governos subnacionais, bem como as relaes
entre os poderes e a sociedade civil.
Na anlise da Amrica Latina, Kaufman e Nelson (2004) destacam que
as legislaturas e os partidos foram importantes em alguns casos, mas desem-
penharam um papel menos proeminente que o Executivo, at mesmo na fase
de autorizao. Alm disso, as principais explicaes para o fenmeno englo-
bam fatores institucionais como regras eleitorais, variveis econmicas cri-
se fiscal ou taxa de crescimento econmico , presses externas e demandas
da sociedade civil (Gonzalez, 2008). Morris e Lowder (1992) defendem que
os esforos dos governos visaram reduzir os efeitos cumulativos de sculos de
centralismo e que as tendncias de democratizao e de aumento da partici-
pao so as causas e consequncias da descentralizao na regio. Todavia,
no h consenso acerca do tema, como fica claro nas concluses de Montero
e Samuels (2004:29):

Os fatores histricos, institucionais e socioeconmicos importam; como exem-

plo, a emergncia da municipalizao do Brasil trouxe efeitos distintos da fraca
demanda dos municpios no Chile. Mas a democratizao e reformas neolibe-
rais no so suficientes e nem necessrias explicaes para a descentralizao.
Finalmente, as abordagens institucionais e eleitorais, suplementada com an-
lise de fatores macro, oferecem as melhores condies para a compreenso do
fenmeno.
De acordo com os autores, a descentralizao no resultado simples

das diferentes demandas locais por servios, das distintas capacidades de ar-
recadao ou administrao de programas, ou da variao de viso tecnocrata
sobre a frmula correta. As escolhas e instituies polticas desempenharam
um papel central na explicao da forma, grau e sucesso da descentralizao
na Amrica Latina.
No caso brasileiro, Almeida (2005) afirma que nos debates da Assem-
bleia Constituinte a defesa da descentralizao de responsabilidades se expli-
cava como uma forma de ampliao da democracia, da eficincia e eficcia
das aes do governo. Aliado averso ao centralismo burocrtico das aes
governamentais vigente durante os governos militares e ao consenso de que
a extenso do territrio nacional requeria iniciativas conjuntas e pautadas no
conhecimento das particularidades de cada regio, os constituintes optaram
pelo formato das competncias concorrentes e de gesto compartilhada com
os governos estaduais e municipais, principalmente nas polticas sociais.
Por outro lado, Samuels (2004) discorda da hiptese de que a democra-
tizao levou descentralizao, uma vez que essa ltima anterior no Brasil.
O autor concorda com o argumento geogrfico, mas ressalta que ele foi utiliza-
do ainda no governo militar, e acrescenta que a dinmica poltica/eleitoral e o
consenso partidrio acerca da importncia da descentralizao se impuseram
sobre a resistncia da burocracia federal.
As abordagens so bastante diversificadas, mas convergem entre si na
medida em que requerem argumentos temporais e ateno para os contextos e
configuraes histricas na anlise desse processo de mudana, aproximando-
se do neoinstitucionalismo histrico.
Assim como as outras vertentes, os histricos tambm argumentam que
as rotinas organizadas exercem um papel crucial na alocao de recursos e na
estruturao de incentivos, opes e restries encaradas pelos participantes
polticos. Entretanto, Thelen e Steinmo (1992) destacam que a vertente hist-
rica avana nessa argumentao na medida em que as instituies desempe-
nham um papel maior do que apenas modelar a poltica.

Nesse sentido, o neoinstitucionalismo histrico se direciona para o di-

namismo, haja vista sua preocupao com a investigao do surgimento e do
declnio de instituies, buscando suas origens, impactos e estabilidade ou ins-
tabilidade de instituies especficas, bem como configuraes institucionais
mais amplas. Para tanto, importante atentar que as instituies se alteram
de acordo com o contexto, mas tambm so restringidas por trajetrias pas-
sadas, o que demanda a necessidade de investigaes com largas extenses
temporais (Skocpol e Pierson, 2002; Thelen, 1999). O ajustamento no tempo
(timing) e a dependncia da trajetria (path dependence), isto , as escolhas do
presente condicionadas pela herana institucional do passado fazem a diferen-
a na interpretao das transformaes das instituies.
No que tange escolha do mtodo de anlise, como o tema demanda
foco em todo o arranjo institucional e nas especificidades de cada caso, justifi-
ca-se a predominncia da adoo da metodologia de estudos de caso, seja ela
intensiva em uma nica unidade ou o mtodo comparado de poucos pases,
em detrimento do uso do mtodo quantitativo. Uma estratgia recomendvel
para abordar problemas de causalidade complexos o process tracing, que
pressupe a anlise de uma srie de etapas intermedirias em contexto his-
trico particular de modo a auxiliar a compreenso da estrutura decisria e
seus efeitos.
4.2 Determinantes da descentralizao
Outro ponto bastante comum na literatura envolve a questo dos determinan-

tes da descentralizao. Os analistas vm se debruando sobre esse tema de
modo a explicar as razes do sucesso ou fracasso das polticas descentraliza-
das. Em suma, os resultados revelam contrastes marcantes, mas convergem
para a percepo de que a implementao efetiva carece da criao de uma
estrutura de incentivos e constrangimentos que induza a participao dos go-
vernos subnacionais dentro de um processo de negociao e adeso voluntria
(Bossert, 1996; Faguet, 1997; Arretche, 2003; Nelson, 2004). Kaufman e Nel-
son (2004:506) reforam o argumento:
Incentivos financeiros ligados a requerimentos da reforma so os principais ins-

trumentos dos reformistas para alterar o comportamento em sistemas descentra-
lizados. No Brasil, [...] o desenho das transferncias condicionadas em medidas
especficas desempenhou um papel central. No longo prazo, incentivos financei-
ros acompanhados de monitoramento prximo podem ter efeitos poderosos.

No entanto, boa parte dos estudos enfatiza que para melhor compre-
ender esses processos essencial no apenas observar o desenho da poltica
pblica, mas sim comear a partir das escolhas e instituies polticas que mol-
dam as opes de formulao e implementao, como tambm antecedentes e
fatores conjunturais que moldam a amplitude e os constrangimentos polticos
das decises.
O trabalho seminal de Marta Arretche (2000) traa uma anlise com-
preensiva dos fatores que influenciam o grau de descentralizao de deter-
minadas polticas sociais no mbito de cinco estados brasileiros. Para tanto,
a autora considera trs variveis de tipo institucional: o legado das polticas
prvias, as regras constitucionais que normatizam a oferta de bens e servios e
a engenharia operacional inerente prestao, assim como variveis de ao
poltica e fatores estruturais (condies econmicas e administrativas). Como
resultado, Arretche retrata que o processo de implementao da descentraliza-
o no Brasil no foi espontneo e nem homogneo. Trata-se de um processo
com diferentes resultados, mas que possvel compreender sua lgica, como
fica evidente no trecho a seguir:
Em estados federativos, a assuno de atribuies de gesto em polticas pbli-

cas depende da deciso soberana dos governos locais salvo expressas impo-
sies constitucionais e dado que esta deciso resultado de um clculo destas
administraes quanto aos custos e benefcios nela implicados, a extenso da
descentralizao depende, em grande parte, da estrutura de incentivos associa-
da poltica particular. Essa estrutura associada a requisitos postos pela enge-
nharia operacional de cada poltica, pelas regras constitucionais que normati-
zam sua oferta e pelo legado das polticas prvias que varia de acordo com
a rea constituem elementos importantes da deciso local pela assuno de
competncias de gesto de polticas pblicas. (Arretche, 2000:57)
De fato, a literatura converge para o argumento de que a estratgia de

adeso dos municpios um aspecto necessrio para o sucesso da descentrali-
zao; todavia, as experincias das polticas sociais no Brasil comprovam que
ele no suficiente. Embora a qualidade da implementao da poltica depen-

O livro Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao, escrito a partir de
sua tese de doutorado, analisa o grau de descentralizao de acordo com indicadores e critrios
que revelam se um dado nvel de governo est institucionalmente comprometido com o exerccio
de determinadas funes de gesto.

da dos incentivos e do controle aos quais os governos locais so submetidos,

no existe obrigatoriedade por parte destes ltimos na proviso de servios
em patamares equitativos e eficientes, tendo em vista a autonomia que os
municpios gozam. O que envolve outra questo: quais so os condicionantes
do desempenho local? Em outras palavras, dentro de uma estratgia de des-
centralizao nica que vise maximizar o impacto de fatores apoiadores e ao
mesmo tempo minimizar custos, o que pode explicar a variao nos resultados
entre governos subnacionais?
Apesar de pouco abordada (Bossert, 1996; Collins, 1996; Peterson,
1995), essa anlise fundamental, dada a estrutura federativa brasileira. O
princpio terico dessa abordagem nos remete compreenso do comporta-
mento dos atores envolvidos e dilemas de ao coletiva, requerendo anlises
para alm da tica econmica e administrativa, envolvendo a dimenso polti-
ca/institucional. Assim, as pesquisas podem pautar-se na vertente da escolha
racional, pois englobam questes sobre a forma como os autores lidam com
incentivos no momento da tomada de decises, comportamento estratgico de
diferentes indivduos e seus impactos sobre os resultados coletivos (Weingast,
1998; Diermeier e Krehbiel, 2003; Shepsle, 2005).
As instituies surgem e se tornam importantes na medida em que a
cooperao entre os indivduos nem sempre bem-sucedida, isto , quando os
ambientes de jogos repetitivos no so suficientes para consolidar a coopera-
o de longo prazo. O objeto central de anlise da escolha racional a ao in-
dividual, seja de um poltico, associao ou unidade governamental, dentro de
uma estrutura institucional que condiciona os incentivos e constrangimentos.
A premissa que o indivduo se comporta de modo racional, isto , toma deci-
ses com base na razo num contexto estratgico, considerando o comporta-
mento dos demais atores (McCubbins e Thies, 1996). Numa perspectiva mais
compreensiva, acadmicos desenvolveram o denominado modelo de anlise
e desenvolvimento institucional (Institutional Analysis and Development Fra-
mework) que, em termos gerais, indica que a abordagem dos processos e
resultados das polticas pblicas so afetados, em diferentes graus, por vari-
veis externas ao indivduo. So elas: atributos do mundo fsico; atributos da
comunidade na qual os atores esto inseridos; regras que criam incentivos e
constrangimentos a certas aes; e interaes com outros indivduos (Ostrom
et al., 1994).

Elaborado por Elionor Ostrom e outros acadmicos associados ao workshop em Teoria e Anlise
Poltica da Universidade de Indiana, Estados Unidos.

De acordo com essa linha, a expectativa que os fatores condicionantes

da adeso e empenho dos municpios s polticas importantes para o clculo
de custo-benefcio dos tomadores de deciso envolvam fatores relativos aos
aspectos estruturais das municipalidades, ao conjunto de instituies ineren-
tes e conjuntura poltica/eleitoral.
Quanto aos primeiros, notrio que caractersticas econmicas e ad-
ministrativas das prefeituras tendem a afetar sua capacidade de implementa-
o de um programa. Governos com mais recursos podem desenvolver novas
funes e at mesmo empreender inovaes que complementem as aes do
governo central (Cheema e Rondinelli, 1983; Nelson, 2004). O caso brasileiro
no diferente. A disparidade quanto s capacidades financeiras dos peque-
nos municpios, deficincia de recursos humanos e estrutura fsica para
gerir as polticas sociais tambm considerada obstculo para a consolidao
da descentralizao no pas. Abrucio (2006) salienta que o problema ainda
agravado em funo da insuficincia arrecadatria de muitas municipalida-
des, como exposto no trecho a seguir:
A disparidade de condies econmicas reforada, ademais, pela existncia

de um contingente enorme de municpios pequenos, com pouca capacidade de
sobreviver apenas com recursos prprios [...] A pouca capacidade tributria
dos municpios brasileiros ainda maior do ponto de vista comparado, alm da
mquina administrativa na maioria dos casos precria. (Abrucio, 2006:97)
Alm disso, as atenes se voltam para os efeitos dos incentivos e cons-

trangimentos ao comportamento dos atores polticos dentro da lgica de ra-
cionalidade. A adeso, empenho e comprometimento do gestor local esto
diretamente relacionados s suas escolhas estratgicas visando, em ltima
instncia, sobrevivncia poltica. Essas escolhas, por sua vez, so condicio-
nadas, em grande parte, aos estmulos a que eles esto sujeitos no mbito das
instituies polticas vigentes (Arretche, 2003). Nessa perspectiva, a transfe-
rncia de responsabilidades muda os incentivos e constrangimentos dos atores
polticos locais, na medida em que eles passam a ter suas aes relativas a
determinada poltica pblica avaliadas por seus eleitores. Espera-se que em
sistemas polticos mais competitivos e com maior participao poltica e social
os gestores locais sejam mais propensos a adotar um comportamento respon-
svel em relao poltica pblica.
Faguet (1997), entretanto, ressalta que esse cenrio somente possvel
com a proviso de condies mnimas, a saber: sistema poltico justo e aberto;
transparncia na poltica local e nas questes financeiras do governo; coeso

e organizao social; e governo central como um administrador neutro. Do

mesmo modo, Kaufman e Nelson (2004:516) argumentam que: A competi-
o eleitoral e sistemas democrticos mais abertos raramente geram de modo
direto reformas nos setores sociais, mas criam clima poltico mais receptivo
para tal.
Finalmente, cabe ressaltar que as opes metodolgicas dessas pesqui-
sas podem variar entre estudo de caso focado e pesquisa quantitativa, espe-
cialmente, com uso da tcnica de regresso mltipla. Apesar das dificuldades
de atingir certeza absoluta da inferncia causal, o mtodo quantitativo com
n suficiente em relao ao nmero de parmetros exploratrios estimados
tem como vantagem a capacidade de ampliar a validade externa da pesquisa,
ou seja, prover generalizaes mais amplas e vlidas.
4.3 Isomorfismo em processos de descentralizao
O terceiro e ltimo tema envolve a anlise das estratgias de descentralizao

de polticas pblicas em uma perspectiva do isomorfismo institucional, con-
ceito difundido por DiMaggio e Powell (1991), que retrata a tendncia das
organizaes de responderem de forma semelhante quando se encontram em
ambientes restritivos em comum. Tal conceito identificado com a vertente
sociolgica ou organizacional do neoinstitucionalismo que, de modo geral,
preconiza que as preferncias e motivaes individuais assim como o clculo
de custos e benefcios polticos so menos importantes do que tradies hist-
ricas que eles recordam e interpretam dentro de uma complexidade de regras.
Dessa forma, os indivduos atuam nas instituies com base no clculo de
identidade e de adequao (appropriateness). Em outras palavras, a lgica se
baseia na ideia de que a vida institucional organizada por um conjunto de
papis, procedimentos operacionais padro, prticas, memrias e identidades
compartilhadas e previamente dadas (March e Olsen, 1989).
Se, por um lado, a vertente se assemelha escolha racional na medida
em que entende as instituies como fatores de diminuio de incerteza e pro-
motores de equilbrio da ao coletiva, por outro, os organizacionais divergem
drasticamente em relao formulao da preferncia individual. Rothstein
(1998) argumenta que, enquanto a primeira subestima o papel da socializao
e no explica de onde as preferncias se originam, a segunda superdimensiona
os efeitos culturais e sociais, e tambm no expe argumentos consistentes de
como coexistem preferncias distintas de atores dentro dos mesmos ambientes
institucionais.

Dentro do neoinstitucionalismo sociolgico, o isomorfismo, segundo Di-

Maggio e Powell (1991), seria o conceito que melhor caracteriza o processo
de homogeneizao da conduta das organizaes. Ele pode ser fruto de trs
mecanismos: coercitivo, resultado de presses formais e informais provenien-
tes de outras organizaes hierarquicamente superiores; mimtico, quando
se lida com problemas de causas ambguas e solues no claras nas quais
a imitao pode ser a resposta para a incerteza e busca de legitimao e/ou
sucesso; e normativo, quando surge da profissionalizao do quadro funcional
e das redes profissionais.
Portanto, a abordagem do isomorfismo institucional poderia ser utiliza-
da na anlise da proliferao, em diversos pases e reas de polticas pblicas,
das estratgias de induo participao dos governos subnacionais pautada
em apoio tcnico e financeiro por parte dos governos centrais. Conforme j
discernido, elas so consideradas aspectos fundamentais para o sucesso da
descentralizao. Diante desse consenso nas experincias latino-americanas e
no Brasil, a criao de estrutura de incentivos cooperao tem se mostrado
prtica comum, sendo os modelos de implementao das polticas de sade e
educao os exemplos clssicos.
Essa reproduo de experincias semelhantes pode ser analisada tanto
do ponto de vista do isomorfismo mimtico quanto do normativo. No pri-
meiro, o comportamento mimtico se apresenta como resposta dos governos
a incertezas em relao aos resultados das polticas e s presses internas e
externas por melhorias na qualidade da prestao dos servios pblicos, o que
induz a adoo de iniciativas j conhecidas e com resultados positivos.
Sob a tica normativa, boa parte do consenso acerca das vantagens da
descentralizao pode ser, em grande medida, considerada consequncia da
profissionalizao dos funcionrios e da formao de redes em defesa dessa
estratgia. Por outro lado, o mecanismo de isomorfismo coercitivo tem pouco
a agregar na anlise dessas questes, uma vez que o processo de descentraliza-
o intergovernamental, geralmente, envolve mais o princpio da autonomia
do que relaes de dependncia.
Esse tipo de abordagem se mostra relevante no apenas como ferramen-
ta analtica na compreenso da proliferao de estratgias homogneas de
descentralizao, mas tambm como maneira de realar seus problemas ine-
rentes. A descentralizao, como j mencionado anteriormente, pode implicar
muitos riscos. Na Amrica Latina, por exemplo, Smoke, Gmez e Peterson
(2006) argumentam que prevalecem governos subnacionais no preparados
para lidar com as novas funes, o que eles denominam descentralizao pre-
coce. Dessa forma, a simples e pura imitao de estratgias bem-sucedidas que

no consideram as particularidades das relaes federativas, especificidades

da poltica e, principalmente, a disparidade entre regies, estados e munic-
pios no tocante estrutura administrativa e financeira, pode trazer mais con-
sequncias negativas do que propriamente efeitos positivos.
Mesmo na anlise do caso brasileiro, a preocupao com os efeitos co-
laterais das estratgias uniformes de descentralizao tem ocupado espao na
literatura (Abrucio, 2005; Farah e Jaco, 2000; Melo, 1996). Em sntese, o foco
na equidade e eficincia na prestao dos servios pautou a implementao
das polticas sociais aps a Constituio de 1988. Entretanto, o modelo de
federalismo fiscal ainda mantm grandes distores, desigualdades e iniqui-
dades que so refletidas nas capacidades tcnicas e operacionais dos governos.
Sem dvida, muitos avanos ocorreram, principalmente, na gesto e nos indi-
cadores de reas como sade, educao e combate pobreza; porm, em ou-
tros setores como habitao e saneamento, os resultados da descentralizao
so bem menos expressivos. Dessa forma, uma questo que merece pesquisa
futura : os esforos pautados em estratgias isomrficas com critrio nico
para um conjunto heterogneo de municpios, efetivamente, alteram as desi-
gualdades na estrutura de gesto existentes entre os municpios do pas?
Do ponto de vista metodolgico, a abordagem requer um enfoque nas
particularidades do objeto de estudo, o que tende a favorecer a adoo de
metodologia qualitativa, mais especificamente, estudos de casos comparados.
Nessa situao, o uso apenas de tcnicas estatsticas pode prejudicar a captura
de especificidades na anlise de cada processo de isomorfismo institucional.
5. Consideraes finais
O presente artigo teve como objetivo principal ampliar o debate sobre as pos-
sibilidades do estudo de descentralizao das polticas pblicas, ressaltando o
quanto os pressupostos das verses do neoinstitucionalismo podem ser teis
como ferramentas analticas s pesquisas que almejam investigar de forma
compreensiva essa complexa e mutante temtica.
Nesse sentido, Diermeier e Krehbiel (2003) afirmam que a teoria neoins-
titucional pode exercer duas funes no excludentes: uma positiva e outra
normativa. A primeira contribui com vistas a ampliar o conhecimento de como
as instituies afetam o comportamento poltico e os resultados das polticas.
Com base nesse conhecimento, possvel formular proposies de ordem nor-
mativa no sentido de aperfeioar instituies de forma a criar incentivos favo-

rveis ao comportamento desejado, tanto em processos de reforma quanto de

implementao das polticas pblicas.
No entanto, a maioria dos estudos de descentralizao carece dessa fun-
damentao de natureza positiva, como a dificuldade dos analistas em apre-
sentar inferncias consistentes acerca do relacionamento causal entre descen-
tralizao e muitos de seus benefcios propagados. Tais limitaes, por sua
vez, implicam fragilidade nas anlises e concluses, como tambm impedem a
elaborao de proposies normativas vlidas.
O debate atual no se a descentralizao boa ou ruim, uma vez
que ela uma realidade na administrao pblica em todo o mundo. A questo
ganha ainda mais respaldo no caso brasileiro, na medida em que a estrutura
do federalismo e a heterogeneidade dos municpios requerem anlises multi-
variadas e metodologicamente vlidas das relaes intergovernamentais.
Embora reiterada durante o artigo a relevncia do olhar institucional,
a proposta no restringir o escopo analtico, ao contrrio, procurou-se apre-
sentar ferramentas e problemas que podem enriquecer ainda mais o debate
sobre descentralizao. Cabe aos pesquisadores, no momento de traar suas
estratgias analticas, considerar os prs e contras da opo metodolgica e o
arcabouo terico que melhor se ajustam na abordagem do objeto de estudo
selecionado. E, assim, agregar contribuies compreenso do processo de-
cisrio, seus impactos e resultados subjacentes implementao de poltica
pblica descentralizada.
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2010.

Descentralização sob ótica neoinstitucional

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Descentralizao de polticas pblicas sob a tica

S u m r i o : 1. Introduo; 2. Descentralizao: do que se trata?; 3. A descentraliza-

S u m m a ry : 1. Introduction; 2. Decentralization: Whats It About?; 3. Decentraliza-

P a l av r a s - c h av e : polticas pblicas; descentralizao; neoinstitucionalismo; me-

Key words: public policies; decentralization; new institutionalism; methodology.

* Artigo recebido em dez. 2010 e aceito em jul. 2011.

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

e seus efeitos sobre os processos de descentralizao, superando a predominncia

Policy decentralization under the new institutionalism approach: a literature

O artigo tem como finalidade contribuir para o debate sobre descentralizao,

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

2. Descentralizao: do que se trata?

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

A tendncia de descentralizao das polticas governamentais est vin-

democratizao e liberalizao do mercado, expandindo o escopo decisrio para o setor privado;

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

Alm disso, muitos acadmicos vm chamando a ateno para o fato de que

No Brasil, esse campo de estudo tambm marcado pela variedade de pers-

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

buies de determinada rea da poltica pblica (Franzese e Abrucio, 2009).

No h nada de errado com o modelo federativo brasileiro, no que concerne

Em suma, a Constituio de 1988 institui um processo de descentraliza-

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

Quanto evoluo do processo, prevalece o consenso de que as aes

A mudana de padro ocorreu em vrios mbitos: reorganizao estrutural

Desde ento, a descentralizao se apresenta como o princpio nortea-

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

dos servios; segundo, o governo federal com papis de coordenao e finan-

O resultado desse panorama foi a transferncia no apenas de recursos vincu-

Quanto ao governo federal, este tem sido o protagonista da coordena-

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

Cabe salientar, entretanto, que o processo de descentralizao no Brasil

4. As instituies importam sim, mas quais e de que perspectiva?

Aps um perodo margem da cincia poltica, o institucionalismo ressurge

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

refere a vrios tipos de entidades, incluindo ao mesmo tempo as organizaes

O institucionalismo da escolha racional concentra-se em atores perseguindo os

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

[lgica da consequncia]. O institucionalismo histrico se concentra na histria

Cada uma dessas vertentes apresenta princpios que auxiliam na anlise

4.1 Causas da descentralizao

Devido sua relevncia, a temtica uma das mais estudadas, principalmen-

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

Os fatores histricos, institucionais e socioeconmicos importam; como exem-

De acordo com os autores, a descentralizao no resultado simples

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

Nesse sentido, o neoinstitucionalismo histrico se direciona para o di-

4.2 Determinantes da descentralizao

Outro ponto bastante comum na literatura envolve a questo dos determinan-

Incentivos financeiros ligados a requerimentos da reforma so os principais ins-

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

Em estados federativos, a assuno de atribuies de gesto em polticas pbli-

De fato, a literatura converge para o argumento de que a estratgia de

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

da dos incentivos e do controle aos quais os governos locais so submetidos,

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

De acordo com essa linha, a expectativa que os fatores condicionantes

A disparidade de condies econmicas reforada, ademais, pela existncia

Alm disso, as atenes se voltam para os efeitos dos incentivos e cons-

rap Rio de Janeiro 45(6):1781-1804, nov./dez. 2011

e organizao social; e governo central como um administrador neutro. Do