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Crime e Estratgias de Policiamento em Espaos

Urbanos*

Claudio Beato
Brulio Figueiredo Alves da Silva
Ricardo Tavares

INTRODUO

agenda de prioridades brasileira para a segurana pblica, nos


A ltimos anos, tem circulado em torno da confluncia de trs gran-
des temas: 1) criminalidade urbana violenta, em todas as implicaes
em termos de desagregao e desordem social; 2) espao urbano, em
seus aspectos de excluso, marginalidade e desorganizao; 3) polcia,
protagonista de mltiplas crises e provavelmente um dos atores mais
freqentes em todas as reas do espao urbano.

As cifras relativas criminalidade e violncia nos grandes centros ur-


banos apontam para a emergncia de crimes predatrios. No obstante
o fenmeno do crime organizado, o que parece estar ocorrendo o
crescimento do crime desorganizado, manifesto nas mais variadas ex-

* O projeto sobre o qual este artigo se debrua Polcia de Resultados no seria possvel
sem o apoio da Fundao Ford e da Fundao Hewlett. O Conselho Nacional de Desen-
volvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq e o Centro de Estudos Brasileiros da Univer-
sidade de Oxford forneceram uma oportunidade mpar para que um dos autores se dedi-
casse inteiramente organizao do argumento central deste texto. A Polcia Militar de
Minas Gerais, considerando o coronel Severo Augusto da Silva Neto e sua equipe, foi ar-
tfice e executora do projeto, protagonizando uma abertura indita e corajosa aos pesqui-
sadores de uma entidade civil. Renato M. Assuno sugeriu a idia inicial do artigo.
Agradecemos sobretudo a toda a equipe do Centro de Estudos de Criminalidade e Segu-
rana Pblica Crisp, que se dedicou ao projeto durante sua vigncia, em especial a Ge-
raldo Majella Moreira Duarte, um dos mais ativos mentores da equipe.

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 51, no 3, 2008, pp. 687 a 717.

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presses da violncia urbana. Esse fenmeno o pano de fundo da con-


centrao dos crimes violentos nas grandes regies metropolitanas do
pas: apenas as regies metropolitanas de So Paulo e do Rio de Janeiro
concentram 40% dos homicdios no Brasil, embora tenham 18% da po-
pulao (IBGE, 2004; DataSus, 2007). Inseparvel desse fenmeno est
o contexto urbano no qual os crimes ocorrem e que, em boa medida,
responsvel por esse crescimento. Cerca de 20% das mortes violentas
acontecem em menos de 2% da rea geogrfica dos centros urbanos
(Crisp, 2000). Nesse sentido, a violncia tem se tornado um dos princi-
pais obstculos ao planejamento e ao desenvolvimento dos grandes
centros.

A moderna literatura criminolgica destaca fatores da ecologia urbana


como um dos elementos relacionados distribuio espacial de deter-
minados tipos de crime. Em geral, sua distribuio no espao urbano
obedece Zipf Law, em que poucas regies concentram grande nmero
de crimes. Em Belo Horizonte, por exemplo, apenas cerca de oito dos
mais de 2.500 setores censitrios que dividem a cidade respondem
por mais de 10% dos crimes violentos que ocorrem ali. O que est rela-
cionado a esses hot spots? Quais so os determinantes para a ocorrncia
desses focos de criminalidade (Beato F. et alii, 2005)?

Finalmente, hoje predomina um consenso de que quaisquer que sejam


os determinantes socioeconmicos e ambientais, a polcia tem um pa-
pel central na preveno e no controle desses locais. Demandas suces-
sivas por reformas das polcias que implicam intervenes de ordem
constitucional, bem como modernizao gerencial, tm surgido nos l-
timos anos. O ncleo dessas discusses se subdivide em dois argumen-
tos. De um lado tem-se uma questo de princpios acerca do papel da
polcia nas sociedades democrticas que se traduz na frmula sucinta:
No existe democracia sem uma polcia democrtica. O segundo ar-
gumento no enunciado claramente, mas ser explorado neste arti-
go: qual o impacto da polcia no controle da violncia nos centros ur-
banos brasileiros? A polcia ator estratgico nas paisagens urbanas, e
poucas agncias pblicas tm penetrao to constante nos mais diver-
sos ambientes de uma cidade, mantendo contato freqente com seus
habitantes em variados estratos.

Cada vez mais as sociedades democrticas demandam organizaes


policiais transparentes, controladas e eficientes. Nesse sentido, a lite-
ratura tem apontado para a importncia da adoo de estratgias proa-

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tivas de preveno e de controle da criminalidade em sociedades de-


mocrticas (Goldstein, 1990), em que a gesto de informaes que per-
mite alocao focalizada e pontual parece exercer significativo impac-
to sobre as taxas de criminalidade (Sherman, Gartin e Buerger, 1989;
Beato F., 2004a; Beato F., Viegas e Peixoto, 2004).

As imbricaes entre polcia, crime e espao urbano constituiro o cer-


ne da discusso empreendida neste artigo. Busca-se explorar aqui in-
terconexes entre fatores relacionados a essas trs dimenses. A pes-
quisa de hipteses sobre como esses fatores se relacionam, bem como a
maneira como interagem, parece crucial no atual cenrio das polticas
pblicas na rea de segurana nos grandes centros urbanos brasileiros.

CRIMINALIDADE E VIOLNCIA EM ESPAOS URBANOS

Em sua concepo clssica, as cidades foram criadas justamente para a


segurana de seus habitantes, que encontraram ali um espao de prote-
o e de liberdade fora dos laos do sistema feudal. O desenvolvimen-
to da cidadania, da racionalidade econmica, de um sistema de leis
universalistas e de novas formas de associao entre indivduos se deu
com o crescimento das cidades (Weber, 1978; Durkheim, 1978). Contu-
do, modernamente, o desenvolvimento dos grandes centros urbanos
tornou-se sinnimo de medo e de crime, restringindo de diversas for-
mas a liberdade de seus habitantes e erodindo a sensao de segurana
(Davis, 1998). Alguns autores acreditam que cidades no so respons-
veis pelos crimes que ocorrem em seu interior, mas apenas palco de re-
laes sociais, estas, sim, responsveis pela violncia (Freitag, 2002).
Trata-se de um argumento que negligencia as diversas formas pelas
quais essas relaes se do no contexto urbano e as influncias ambien-
tais sobre diversos tipos de violncia que ali se manifestam. A confor-
mao urbana o elemento central na desorganizao social de comu-
nidades e lugares (Shaw e McKay, 1942), na estrutura de oportunida-
des para a ocorrncia de delitos (Cohen e Felson, 1979) e no mercado
habitacional formal e informal como fator incentivador de diversas
formas de crime violento e capacidade de auto-regulao (Bottoms e
Wiles, 1997). O exame das taxas de crime agregadas em reas geogrfi-
cas tem procurado explicar a variao das taxas de crime violento entre
vrias cidades, reas metropolitanas, estados ou pases (Bailey, 1984;
Blau e Blau, 1982; Land, McCall e Cohen, 1990; Schuerman e Kobrin,
1986; Fajnzylber, Lederman e Loayza, 1998). Os resultados tm mostra-
do que variveis como ndice de desigualdade econmica, estrutura

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populacional, englobando total da populao e densidade populacio-


nal, e ndice de desemprego esto associadas significativamente aos
homicdios (Beato F. e Reis, 1999).

Em contraste com essas abordagens que usam variveis socioeconmi-


cas e individuais agregadas, a compreenso de fatores relacionados ao
espao urbano tem se desenvolvido em virtude do avano de novas
tcnicas de anlise espacial e da capacidade computacional de anlise
de grandes bancos de dados. Isso tem permitido a busca de explicaes
no interior do espao urbano em um nvel de detalhe que no era poss-
vel anteriormente. Mais recentemente, em uma retomada da tradio
da Escola de Chicago, a dinmica contextual das comunidades urba-
nas passa a ser o foco das anlises para a compreenso da criminalida-
de e da violncia (Sampson, 2002; Abott, 1997; Beato F., 2001; Beato F. et
alii, 1999; Johnson et alii, 1990). A retomada dessa tradio se d diante
da constatao da concentrao ecolgica de recursos socioecon-
micos e de mecanismos de segregao espacial e de concentrao de
crimes.

Esse modelo ecolgico de gerao do crime busca a compreenso da


natureza multifacetada da violncia e a identificao dos fatores que
influenciam o comportamento do indivduo aumentando o risco de
que ele cometa violncia ou de que seja vtima dela. A anlise ecolgica
das distribuies dos delitos criminais em centros urbanos nos conduz
a questes de natureza prtica e terica. A questo : por que alguns
bairros e localidades de uma cidade tm altas taxas de criminalidade?
Muitas pessoas gostam de se referir ao fenmeno da exploso da crimi-
nalidade em grandes centros urbanos. Mais correto seria falar de implo-
so, pois ocorre em reas especficas, no interior das comunidades,
onde vtimas e agressores so originrios do mesmo espao e nele
coabitam.

Teoricamente, a literatura que lida com a hiptese da desorganizao


social debita essa maior incidncia s caractersticas socioeconmicas
das comunidades, bairros e vizinhanas (Shaw e McKay, 1942; Park e
Burgess, 1924; Bursik Jr., 1986) ou eficcia coletiva no controle do
comportamento de seus habitantes (Sampson, Raudenbush e Earls,
1997). Na realidade, esse mecanismo de causao no se d de forma
direta, mas resulta do fato de que reas com maior privao relativa e
absoluta provocam incrementos de mobilidade e de heterogeneidade
populacional, conduzindo assim a um enfraquecimento dos laos tra-

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dicionais de controle social e, conseqentemente, a um maior nmero


de crimes. Contudo, evidncias empricas mostram que existem luga-
res em uma cidade com uma alta incidncia de delitos cuja explicao
no se d apenas pelas caractersticas agregadas de suas populaes.
Existe algo a mais, relacionado s caractersticas ambientais, que pode
estar favorecendo essa incidncia de atividades criminosas. O efeito
das vizinhanas (neighborhoods) e locais vo alm das caractersticas
tradicionais relativas concentrao da pobreza para se debruar so-
bre aspectos tais como mecanismos institucionais e processos intera-
cionais entre as pessoas. Laos sociais, confiana, recursos institucio-
nais, desordem e atividades rotineiras passam a ser destacados como
dimenses explicativas da concentrao da violncia e da criminalida-
de (Sampson, Morenoff e Gannon-Rowley, 2002).

Como decorrncia desse enfoque, e em contraposio s abordagens


que lidam apenas com as caractersticas individuais ou de grupos soci-
ais, desenvolveram-se estratgias de anlise para lidar com a distribui-
o espacial de crimes, bem como com contextos de oportunidade para
a ao criminosa (Cohen e Felson, 1979). So as caractersticas da co-
munidade e dos espaos urbanos em que os crimes ocorrem que devem
ser examinadas. Existe uma produo acadmica que chama a ateno
para o fato de que algumas comunidades mantm altas taxas de crimi-
nalidade apesar de mudanas substantivas nas caractersticas sociais e
culturais de seus residentes (Shaw e McKay, 1942; Reiss Jr. e Bordua,
1966). Note-se que no se est negando a importncia dos fatores de
background socioeconmico como elementos que podem predispor al-
guns indivduos ao crime. O que ocorre que eles se tornam apenas um
dos elementos na definio do contexto da atividade criminosa. Os ou-
tros tm a ver com a disponibilidade de alvos para a ao criminosa, a
ausncia de mecanismos de controle e de vigilncia, e mecanismos de
ordem institucional e interativa (Cohen e Felson, 1979). A estratgia
dominante privilegiou a anlise sociodemogrfica e as caractersticas
sociais de grupos de indivduos nas cidades, com especial ateno
concentrao da pobreza (Wilson, 1987). A comparao entre comuni-
dades de diferentes estratos pode fornecer pistas acerca dos mecanis-
mos e recursos acionados para o controle sobre espaos geogrficos e
lugares. Exerccios romnticos acerca da cultura cvica ou do capi-
tal social so de pouca valia se as condies pelas quais a coeso social
das comunidades se traduz efetivamente em controle social do local
no forem explicitadas (Pate et alii, 1985; Sampson, 2002). Paradoxal-
mente, nem sempre essa coeso se traduz em mecanismos de controle e

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na mobilizao de recursos em favor da comunidade (Wilson, 1987).


Comunidades pobres podem desenvolver mecanismos de interao na
vizinhana que no se traduzem necessariamente em eficcia coletiva
e conseqente reduo da criminalidade (Zaluar, 1984; Zilli, 2004;
Silva, 2004).

Da mesma maneira que fatores ambientais atuam de modo regulatrio


sobre a incidncia espacial dos crimes, o papel da polcia como um ator
estratgico no cenrio urbano no pode ser ignorado. Isso porque o
controle da violncia nos espaos urbanos deteriorados depender em
grande medida das formas pelas quais se d a atuao da polcia nesses
locais.

A prxima seo tratar especificamente do papel da instituio polici-


al no controle da criminalidade, que, embora no sendo exclusividade
das polcias, consideramos um dos recursos institucionais de regula-
o das relaes sociais no espao urbano. As formas pelas quais se d
essa atuao so cruciais para a compreenso de mecanismos que pos-
sam auxiliar polticas pblicas voltadas para a reduo da violncia,
sobretudo em espaos urbanos deteriorados. Ciente de que o controle
da criminalidade no esteja no mbito exclusivo das polcias, assumi-
mos que a adoo de estratgias e de tcnicas proativas e preventivas
de policiamento pode exercer um impacto significativo na reduo da
criminalidade urbana.

O PROBLEMA DAS POLCIAS NO BRASIL

Um dos atores onipresentes nos mais diversos espaos urbanos a po-


lcia. O grau de capilaridade dessas organizaes e a natureza de gran-
de parte de suas atividades levaram-nas a ser definidas como o servi-
o social secreto da sociedade (Muir, 1977). A despeito dos sentimen-
tos ambguos suscitados pela polcia junto s comunidades pobres,
poucas agncias pblicas tm sido to demandadas pela populao
dessas reas, constituindo-se em servio pblico de primeira necessi-
dade. A deteriorao acarretada pela imploso da violncia nesses lo-
cais tem levado essas comunidades a um sentimento de desamparo e
de desalento que, associado precariedade de outros servios pbli-
cos, acaba potencializando o ambiente de desorganizao social.

Nesse sentido, surge uma questo crucial para a sociedade: qual o im-
pacto da polcia sobre as taxas de criminalidade? A polcia pode fun-
cionar como um recurso institucional para as comunidades urbanas

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resgatarem sua capacidade de autocontrole? Regies degradadas pela


violncia podem ser recuperadas pelas agncias pblicas de controle
social? No se trata apenas de aumentar o efetivo policial nessas re-
gies ou o oramento gasto com a polcia. Por questes bvias, o nme-
ro de policiais no nos diz o que eles esto fazendo nas ruas, da mesma
maneira que o incremento no oramento no significa que estejam ade-
quadamente alocados (Blumstein, Cohen e Nagin, 1978).

Nos Estados Unidos, durante os anos 1970 e 1980, a preocupao con-


sistia em avaliar estilos especficos de policiamento. Uma hiptese era
que departamentos de polcia que adotavam estilos mais legalistas ten-
diam a desenvolver estratgias mais agressivas de policiamento e te-
riam maior impacto nas taxas de criminalidade (Wilson, 1968; Wilson e
Boland, 1982). Isso se daria de forma indireta pelo incremento na pro-
babilidade de prises por meio de blitze e operaes de busca e apreen-
so. A conseqncia mais importante, entretanto, estava na mensagem
enviada pela polcia modificando a percepo acerca das chances de
priso mediante o aumento do custo de se cometerem crimes. Essa for-
ma de comunicao direta minimizava a percepo de desordem e con-
tribua, portanto, para o incremento dos mecanismos de controle so-
cial, em uma antecipao do que viria a ser utilizado posteriormente
em Nova York. De fato, avaliaes posteriores confirmaram a eficin-
cia do trabalho proativo pela polcia (Sampson e Cohen, 1988).

De qualquer modo, a experincia norte-americana mostrou como a


gesto das atividades policiais poderia ser um componente importan-
te na regulao da vida social e, conseqentemente, no controle da cri-
minalidade (Wilson e Kelling, 1982). Posteriormente, esse componente
especfico de definio e soluo de problemas foi isolado, dando ori-
gem a um novo paradigma de policiamento (Goldstein, 1990). No Bra-
sil, apenas recentemente o debate acerca de melhores formas de gesto
tem sido incorporado na agenda de reformas possveis no mbito das
polcias (Beato F., 2001).

Os limites desse impacto ainda no so claros. De um lado alguns auto-


res acreditam que no h muito que ser feito pela polcia em relao ao
controle da criminalidade, na medida em que os determinantes funda-
mentais no esto no mbito de sua atuao. Segundo alguns autores,
utilizar a polcia para resolver o problema do crime seria como lanar
mo de band-Aid para curar cncer (Bayley, 1994). Os determinan-
tes mais importantes para a preveno esto sob a responsabilidade de

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outras agncias e tipos de programa. De outro lado o paradigma da po-


lcia de Nova York, em relao aos crimes de qualidade de vida, confe-
riu grande importncia s estratgias gerenciais desenvolvidas pela
polcia (Kelling e Coles, 1996; Bratton, 1998). Existe uma grande mar-
gem de atividades que pode ser desenvolvida pela prpria polcia,
desde que adequadamente respaldada por informaes e formas de
gesto mediante resultados.

Portanto, a principal hiptese a ser desenvolvida neste artigo que, na


Amrica Latina, a despeito da enorme magnitude de problemas so-
ciais, a polcia tem um papel central no estabelecimento de polticas
preventivas e proativas de controle da atividade criminal predatria
nos centros urbanos. Uma poltica de segurana pblica deve lidar, a
par das estratgias de desenvolvimento socioeconmicas de mbito lo-
cal e focalizado, com mecanismos que incrementem a eficincia e o
controle da polcia. a esse somatrio de aes em vrias frentes, co-
meando pelo desenvolvimento social at uma gesto do trabalho po-
licial, que se denominar gesto comunitria de problemas de segurana.
Trata-se de atividade policial que leve em conta a diversidade dos
espaos urbanos para o planejamento de aes, bem como o estabeleci-
mento de metas, conforme veremos a seguir.

GESTO COMUNITRIA DE PROBLEMAS DE SEGURANA PBLICA

Apesar do enorme apelo pblico por mais controle da criminalidade


por intermdio da polcia, no est muito claro qual a parcela exata
que lhe cabe nessa tarefa. A complexidade dos fenmenos com os quais
a polcia tem de lidar, bem como a diversidade de contextos urbanos
nos quais atua, tem reiterado o descrdito reinante em relao s for-
mas convencionais de atuao policial. Recentemente, cada vez mais
vm se destacando as abordagens que buscam fazer reengenharias ins-
titucionais para desenvolver uma gesto por resultados mais consis-
tentes com a atividade policial (Bratton, 1998). Nessa perspectiva, o
tratamento da informao e o conhecimento terico passam a ocupar
um papel central nas atividades policiais, que, ao lado de estratgias
de envolvimento comunitrio e de articulao com outras agncias p-
blicas, terminam por delinear o que denominamos aqui gesto comuni-
tria de problemas de segurana pblica.

De acordo com essa tica, informao torna-se o insumo bsico para o


desenvolvimento estratgico, dados a diversidade e o carter multifa-

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cetado dos espaos de atuao policial. Da a necessidade de desenvol-


ver modernos sistemas de gesto das atividades de segurana pblica,
com a utilizao intensiva de informaes para fins de planejamento e
desenvolvimento de estratgias, alm de elaborar planos para monito-
ramento e avaliao de resultados. Isso envolve aspectos tecnolgicos
para a organizao de diversos nveis da atividade policial e judiciria,
com distintas concepes a respeito do armazenamento e do manejo de
dados. A tecnologia da informao, para fins de segurana pblica,
terreno amplo que se multiplica nas inmeras aplicaes nos mbi-
tos da investigao, das evidncias cientficas ou no monitoramento e
na vigilncia para atividades de inteligncia (Manning, 1988; 1992;
Skolnick, 1966; Reiss Jr. e Bordua, 1966).

Em adio, o envolvimento comunitrio e de outros atores que lidam


com o problema da segurana pblica componente essencial nesse
tipo de gesto, pois ela deve ser feita em rede e em parceria com essas
outras agncias (Goldstein, 1990). Em tempos de crise de legitimidade
e interao rarefeita com o pblico, essas parcerias exigem certa reen-
genharia na formao e no planejamento das atividades policiais. As
razes para o desenvolvimento desse tipo de estratgia sero discuti-
das mais detalhadamente a seguir.

Estratgias Tradicionais de Policiamento

No caso brasileiro, essa mudana de paradigma implica obstculos a


serem ultrapassados. O primeiro tem a ver com a ausncia de uma cul-
tura de planejamento e gerenciamento de problemas de segurana p-
blica, tornando os desafios nessa rea equivalentes aos de controlar ca-
tstrofes naturais nas quais pouco da interveno humana faz diferen-
a. A ausncia de uma cultura mais arraigada de planejamento tem
muito a ver com uma crena que termina corroborada pela escassa for-
mao em projetos sociais de controle e de preveno da criminalidade
ou em polticas pblicas de segurana. Do ponto de vista estritamente
policial, a crena de que possvel gerenciar recursos humanos e ma-
teriais, mas no o resultado desse processo. Assim, so utilizados ve-
lhas tcnicas de organizao e mtodos que possibilitam uma adminis-
trao interna de quartis e delegacias, mas jamais de resultados em
relao a crimes.

Uma das tradues desse tradicionalismo gerencial nas organizaes


policiais amplamente conhecida na literatura como abordagem por

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incidentes. O professor Goldstein (1990) v isso como um dos entra-


ves para uma abordagem por resultados nas polcias, pois trata cada
evento isoladamente, sem compreend-lo em uma estrutura de causa-
lidade mais ampla. Sistemas de informao e gerenciamento de viatu-
ras que orientam os atendimentos das ocorrncias policiais no esto
aptos a relacionar eventos que obedeam a padres temporais ou espa-
ciais. Conseqentemente, o servio desarticulado e com pouca inteli-
gncia em termos de relacionamento e identificao de padres.

A ausncia de esforo na compreenso de padres e na anlise de casos


contribui largamente para a ineficcia e a inrcia das organizaes de
segurana pblica e para o conseqente desalento entre os operadores
do sistema. A abordagem orientada por incidentes significa basica-
mente que o acionamento da polcia se d mediante as chamadas feitas
ao teleatendimento emergencial (190) por cidados, outras institui-
es governamentais ou, em menor nmero, pela prpria iniciativa da
polcia. O procedimento adotado pelos policiais nesses casos exata-
mente o mesmo: tomam nota dos incidentes por meio dos boletins de
ocorrncia, comunicam-se com a central de operaes sobre o que fa-
zer, encaminham-nos aos canais competentes, encerram o incidente e
vo embora. A ineficincia nesse estilo de patrulhamento tem a ver
com o fato de ele ser alocado de acordo com uma lgica reativa, e no com
a dinmica espacial e temporal dos delitos criminais, de forma preven-
tiva, compreendendo a causa que d origem a inmeros incidentes. Re-
cursos so alocados em resposta ao nmero de eventos j ocorridos nas
reas de policiamento. Uma anlise mais detalhada a respeito da inci-
dncia de delitos mostraria facilmente como existem dinmicas distin-
tas para cada tipo de ocorrncia, com caractersticas-padro que po-
dem ser identificadas. Os delitos no ocorrem aleatoriamente ou de
forma difusa pela cidade.

A Experincia de uma Polcia de Resultados e o Controle da


Criminalidade em Espaos Urbanos

A Polcia Militar de Minas Gerais PMMG uma organizao de tradi-


o e de grande prestgio junto s polcias brasileiras. referncia e
pioneira na abertura institucional em relao aos centros acadmicos e
s entidades civis em atividades de formao desde os anos 1980. Essa
abertura deu origem a uma gerao de oficiais que tornaram possvel a
introduo de inovaes e de experincias importantes nas formas de
policiamento no Brasil.

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No final dos anos 1990, um perodo de grave deteriorao das condi-


es de segurana pblica no estado brasileiro de Minas Gerais, prece-
dido por uma crise institucional no mbito das polcias, culminou em
uma greve dos policiais e levou a Polcia Militar a iniciar um profundo
processo de introduo de inovaes no campo gerencial e no relacio-
namento com a populao e outras entidades civis. Parcerias com a so-
ciedade civil e instituies externas fizeram parte de um conjunto de
modificaes e inovaes introduzidas para fazer frente a esse contex-
to de crise. Um dos componentes foi a assinatura de convnios com
universidades, resultando em um processo indito de parceria no m-
bito operacional das atividades policiais. Iniciou-se uma colaborao
entre uma organizao policial e um centro de pesquisas em polticas
pblicas. O objetivo era desenvolver tecnologias, anlises, bem como
incrementar mecanismos de assessorias, desenvolvimento de progra-
mas especficos e avaliaes das atividades policiais. Para a implemen-
tao das inovaes pretendidas, um dos componentes principais foi a
organizao de dados que estivessem disponveis de forma rpida
para o planejamento operacional por meio de estatsticas e de mapea-
mento1. Foi tambm conferida forte nfase ao relacionamento da pol-
cia com a comunidade mediante a criao de conselhos comunitrios
em 25 regies da cidade. Esses conselhos passaram a ser parceiros
ativos na busca de solues junto polcia; alguns deles foram capazes
de desenvolver parcerias em projetos especficos muito bem-sucedi-
dos, e outros nem tanto2.

O projeto Polcia de Resultados foi estruturado em torno de alguns ei-


xos centrais:

a) Descentralizao e autonomia de planejamento. A cidade de Belo Hori-


zonte foi dividida em 25 regies de policiamento (Companhias de Poli-
ciamento Militar), que passaram a ser de responsabilidade de gerentes
de segurana pblica, na figura dos capites encarregados de cada
companhia. Eles eram os encarregados pelos resultados na rea sob
sua responsabilidade e, para isso, poderiam adotar as medidas que jul-
gassem necessrias. Adotando algumas das tcnicas de gerenciamento
policial consagradas pela polcia de Nova York, eram realizadas reu-
nies peridicas nas quais participavam os oficiais encarregados de
cada unidade, bem como, eventualmente, algumas lideranas das co-
munidades. Era solicitado um plano de emprego operacional cuja rea-
lizao seria objeto de avaliao posterior por parte dos comandantes.
A nfase na gesto por resultados, portanto, constitui-se em uma

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tnica das modificaes efetuadas, podendo inclusive levar a uma


troca de comandantes de rea quando necessrio.

b) Uso intensivo de informaes. Um dos componentes principais do pro-


jeto foi a utilizao intensiva de informaes oriundas das ocorrncias
registradas pela PMMG para efeitos de planejamento operacional e de-
senvolvimento de programas e projetos de controle da criminalidade.
Ao contrrio da elaborao de relatrios inspidos no final do ano, com
objetivos de uma prestao burocrtica de contas, buscou-se organizar
um centro de anlise de crimes que subsidiasse permanentemente os
comandantes com informaes e anlises.

A organizao das informaes desdobrou-se em duas etapas: a primei-


ra consistiu na organizao de bases de dados a serem utilizadas de
forma georreferenciada, alm do treinamento de analistas de crime. A
segunda deveria expandir o universo de usurios do sistema de esta-
tstica e de georreferenciamento, alcanando o nvel dos operadores de
rua da polcia, mediante o treinamento de pessoal para efetuar anlises
no mbito das companhias de policiamento.

Para a organizao da base de dados que compunha o geoarquivo, fo-


ram utilizados: 1) dados do Centro de Operaes Policiais Militares
Copom relativos cidade de Belo Horizonte. Inicialmente alimenta-
do pelo telefone 190 e, posteriormente, sofrendo atualizaes forneci-
das pelos patrulheiros encarregados do atendimento da ocorrncia3. 2)
Dados de geoprocessamento produzidos pela Empresa de Informtica
e Informao do municpio de Belo Horizonte Prodabel4, rgo da
Prefeitura de Belo Horizonte com uma base de dados geogrfica com
mais de cinco milhes de objetos cadastrados. So arquivos grficos
com representao de informaes que vo desde a malha viria at
dados fsicos, como hidrografia, arborizao e topografia da cidade.
Para efeitos do projeto, foram utilizados inicialmente os dados referen-
tes aos quarteires, eixos de ruas, bairros, favelas, reas verdes, reas
das companhias de policiamento e batalhes, alm de informaes
georreferenciadas sobre alvos de delitos, como bancos, supermercados,
mercearias, padarias, casas lotricas etc5. 3) Dados do censo de 1991 e da
contagem de 1996 para informaes socioeconmicas e demogrficas
relativas aos setores censitrios. 4) Dados fornecidos pelas comunida-
des por meio dos Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica.

c) Formao e qualificao de recursos humanos. A fim de implementar e


institucionalizar o projeto, foram treinados, em Anlises de Crimes, 23

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policiais que ocupavam cargos em diretorias de planejamento e em-


prego operacional no mbito dos batalhes e do Comando de Policia-
mento da Capital6 CPC. As anlises preliminares passaram a ser fei-
tas pelo Departamento de Estatstica do CPC, que passou a funcionar,
na prtica, como uma unidade de anlise de crime. A cada seis meses
era entregue aos gerentes de cada uma das 25 subreas (companhias)
de policiamento um diagnstico estatstico das ocorrncias de crimes
violentos indicando os delitos mais comuns em cada uma das compa-
nhias, bem como sua distribuio espacial dentro daquele territrio. O
diagnstico estatstico mostrava quais eram os delitos de maior inci-
dncia, bairros em que estavam concentrados, horrio, dia da semana e
ms. Logo a seguir, os delitos mais comuns em cada rea foram repre-
sentados pontualmente em um mapa da regio, permitindo a identifi-
cao de eixos e manchas de criminalidade. Inicialmente essa
identificao era feita apenas de forma visual, por meio de uma tcnica
rudimentar de utilizao de elipses. Posteriormente foram fornecidas
pela universidade diversas outras possibilidades de anlise e identifi-
cao de hot spots, que passaram a ser denominados pela polcia zonas
quentes de criminalidade ZQC.

Com base nessas informaes, os capites de cada companhia detalha-


vam um planejamento de emprego operacional para os meses seguin-
tes, estabelecendo metas de desempenho a serem alcanadas nesse pe-
rodo. Na realidade, os dados estatsticos e de mapeamento eram ape-
nas a ferramenta inicial para a compreenso do que estava ocorrendo
nesses locais. Dados de natureza qualitativa deveriam ser colhidos
posteriormente junto aos servios de investigao e de inteligncia das
polcias com informaes complementares a respeito de grupos e pes-
soas envolvidos com delitos nessas reas. Alm disso, era muito esti-
mulada a soluo em parcerias. Nos casos em que havia problemas re-
lacionados a assaltos a nibus ou a txis, por exemplo, eram feitas
negociaes junto aos sindicatos e aos empresrios do setor para que
solues conjuntas fossem buscadas.

d) Parceria e gesto comunitria. Outro componente importante era o


destino das informaes, compartilhadas com membros dos conselhos
comunitrios, que assim poderiam visualizar mais claramente sua re-
gio. Era possvel tambm agregar informaes que no chegavam ao
conhecimento do sistema de chamadas da polcia. Isso se traduziu no
aumento da accountability da organizao na medida em que os oficiais
tinham de fornecer e explicar as estatsticas opinio pblica por meio

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da imprensa e em reunies e seminrios realizados com a sociedade. A


assimilao desse processo de compartilhamento de informaes se
deu de forma bastante diferenciada entre diversos conselhos da cida-
de. Alguns fatores contriburam para o maior ou menor grau de suces-
so das atividades de policiamento comunitrio, sobretudo em relao
s informaes utilizadas (Beato F., 2004b). A qualidade das lideranas
comunitrias, bem como a dos oficiais, era uma varivel de impacto e
derivava especialmente da necessidade de formao dos envolvidos
no planejamento de policiamento comunitrio.

As reunies de avaliao eram denominadas Encontros de Avaliao e


Desempenho Operacional EADO e ocorriam em uma sala especial-
mente preparada para esse fim, com recursos de multimdia para a
apresentao de mapas e tabelas. O formato foi claramente inspirado
no Comparative Statistics CompStat desenvolvido pela polcia de
Nova York7. O modelo desenvolvido teve de ser adaptado para a reali-
dade local com importantes diferenas. O objetivo inicial das reunies
teve um carter mais didtico, tratando de transmitir um processo de
gesto de atividade policial que era uma completa novidade para os
padres latino-americanos usualmente pouco afeitos a cobranas com
base em resultados. A mudana de comandantes pouco produtivos
tambm no caracterstica das polcias militares brasileiras, com de-
sempenho e mecanismos tradicionais de avaliao que pouco tm a ver
com atividades operacionais. Alm disso, o verdadeiro ritual de humi-
lhao pblica que caracterizou o CompStat de Nova York durante
certo perodo no seria bem-visto pela organizao.

Fonte de Dados e Metodologia

A fim de verificar o impacto da introduo de uma forma de policia-


mento voltada para a gesto da informao e a busca de resultados,
este estudo utiliza uma srie mensal de crimes violentos fornecida pela
PMMG. O perodo estudado possui 108 observaes e compreende os
meses de janeiro de 1995 a dezembro de 2003. Os dados utilizados so
os registros sobre crimes violentos contra a pessoa e contra o patrim-
nio: homicdios, roubos, roubos mo armada e violncias sexuais
tentadas e consumadas.

Durante os meses de janeiro de 2001 e outubro de 2002, o CPC da


PMMG, aps um perodo de adaptaes, iniciou a experincia de ges-
to descrita anteriormente. Nesse perodo, foram feitas observaes

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das reunies de avaliao operacional entre os diversos nveis de co-


mando regional na cidade de Belo Horizonte. Os Planos de Emprego
Operacional das unidades geogrficas tambm foram objeto de anli-
se. Entrevistas e troca de opinies com policiais de diversos nveis de
comando tambm se constituram em fontes.

Aps o ms de outubro de 2002, em virtude de mudanas no comando


e de orientaes no interior da organizao, as modificaes descritas
so abandonadas, ou seja, o perodo denominado Polcia de Resulta-
dos perde sua continuidade. Isso nos deu uma oportunidade nica de
avaliar os resultados de um programa introduzido exclusivamente no
mbito policial, em uma espcie de semi-experimento, permitindo ava-
liar o impacto da gesto do policiamento adotada na cidade sobre a ten-
dncia de criminalidade verificada nos perodos anterior e posterior.

Diante dessa realidade, adotou-se uma tcnica de anlise de sries


temporais com a definio de quebras estruturais para o perodo em
que o programa esteve vigente Polcia de Resultados. Divergncias
de ordem metodolgica marcam o debate sobre a efetividade da pol-
cia no controle da criminalidade. Existem estratgias distintas para
avaliar esse tipo de interveno. So estudos longitudinais que avali-
am o efeito tido pelo incremento ou decrscimo do nmero de policiais
por habitante sobre as taxas de crime ao longo de certo perodo de tem-
po (Loftin e McDowall, 1982) ou anlises cross-section comparando di-
ferentes regies em sua razo de policiais por habitante e as taxas de
criminalidade (Kelling et alii, 1974). A utilizao de indicadores agre-
gados por anlises cross-sections pode dar origem a vieses distintos na
anlise de resultados. Trabalhar com taxas agregadas em dado mo-
mento oculta o comportamento sobre parcelas especficas da popula-
o (jovens ou pobres, por exemplo). Outro problema seria a simulta-
neidade: quando h um incremento de certos tipos de crime, haver
um maior nmero de aes em direo a ele, gerando a falsa interpreta-
o de uma paradoxal correlao positiva entre polcia e crime (Jacob e
Rich, 1980). Isso poderia ser solucionado por meio de anlises tempo-
rais. Wilson e Boland (1982) por sua vez, argumentam que estudos lon-
gitudinais so inapropriados em virtude da limitao em isolar quais
efeitos se devem a mudanas poltico-estruturais. Polcias, ao contr-
rio, tendem a manter certa estabilidade em termos de atuao ao longo
do tempo.

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Essa controvrsia passa ao largo da possibilidade de fazer estudos


semi-experimentais como este, em que um perodo de interveno
claramente delimitado. Entretanto, diversos outros estudos sobre o
impacto de formas especficas de policiamento tm sido realizados
com o intuito de mensurar o papel que mudanas na gesto do policia-
mento teriam sobre os ndices de criminalidade em diversas cidades,
como Newark (Sherman, 1983) e San Diego (Boydstun, 1975).

No caso especfico de Belo Horizonte, buscou-se identificar a existn-


cia de mudana na tendncia mensal de crimes violentos observada no
perodo em que o policiamento tradicional assume uma nova caracte-
rstica, bem como se as alteraes feitas na forma de policiamento tive-
ram impactos significativos nas estatsticas de crimes violentos. O Gr-
fico 1 a seguir mostra a evoluo mensal dos crimes violentos, em Belo
Horizonte, no perodo em estudo, janeiro de 1995 a dezembro de 2003.

Nesse grfico, as duas linhas verticais internas compreendem o pero-


do de interveno, ou seja, os meses em que se adotou uma nova for-
ma de gesto e de administrao. A primeira questo de pesquisa sa-
ber se a mudana na trajetria da srie mensal de crimes apresentada

Grfico 1
Evoluo Mensal de Crimes Violentos
Belo Horizonte Janeiro de 1995 a Dezembro de 2003

5000

4500

4000

3500
Crim es Vio lentos

3000

2500

2000

1500

1000

500

0
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fonte: Crisp/UFMG.

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no grfico estatisticamente significativa para o perodo de interven-


o. Os testes estatsticos mais conhecidos (testes t, X2 ou F) so basea-
dos na suposio de constncia dos parmetros do modelo. Nesta an-
lise, os pontos de mudana que intervieram no comando da polcia so
conhecidos: jan./2001 e out./2002. Dessa forma, no caso de pontos de
mudana conhecidos, Chow (1960) props um teste para averiguar a
instabilidade dos coeficientes de um modelo de regresso por meio de
um teste F (formulado para mudanas nos parmetros) conhecido
como teste de Chow8.

Foi utilizado o procedimento Autoreg do software SAS System para


executarmos o teste de Chow na srie de crimes violentos observada
em Belo Horizonte. Os resultados desse teste so apresentados na Ta-
bela 1 a seguir:

Tabela 1
Testando os Pontos de Quebra via Teste de Chow

Teste Pontos de Quebra Graus de Liberdade Estatstica F Prob. > F

Chow 73 2 41,15 < 0,0001

Chow 93 2 53,60 < 0,0001

Elaborao dos autores.

O teste de Chow confirma que as alteraes na forma de policiamento


realmente foram estatisticamente significativas e, portanto, as obser-
vaes do perodo estudado so pontos de quebra. Variveis indicado-
ras foram definidas a partir desses pontos de quebra. Para tanto, o pro-
cedimento Reg foi usado para ajustar uma regresso mltipla incorpo-
rando as mudanas. O tempo e os perodos de quebra estrutural foram
utilizados como as covariveis desse modelo, e os resultados so apre-
sentados na Tabela 2 a seguir.

Considerando Y$ o nmero de crimes esperados em determinado tempo


i, o modelo final pode ser visualizado a partir da expresso seguinte:

Y$ i = 31, 9X i - 3475, 9D 3 - 3, 4D 2 X i + 38,1D 3 X i , i = 1, ... ,108 (Equao I),

em que Xi a varivel tempo e D2 e D3 so variveis binrias, codifica-


das como:

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1 se 73 i 93 1 se i 93
D2 = e D3 = .
0 se i < 73 ou i 93 0 se i < 93

D2 e D3 so variveis indicadoras;

Xi a varivel tempo.

Obs.: Lembrando-se de que Y$ no faz previso para Y, mas sim para


E(Y).

Tabela 2
Ajuste da Regresso Mltipla com Quebra Estrutural, R2 Adjusted = 0,9809

Varivel Graus de Estimativas Erro Padro Estatstica t Prob. > |t|


Liberdade

Tempo 1 31,9 0,8 40,2 < 0,0001

D3 1 -3.475,9 1.543,5 -2,3 0,0264

D2 * Tempo 1 -3,4 1,1 -3,1 0,0023

D3 * Tempo 1 38,1 15,4 2,5 0,0148

Elaborao dos autores.

Resultados

Na srie mensal de ocorrncias de crimes violentos na cidade de Belo


Horizonte, consideraram-se trs momentos distintos: perodo 1
(jan./1995 a dez./2000, perodo de referncia); perodo 2 (jan./2001 a
set./2003, perodo de interveno); perodo 3 (out./2002 a dez./2003,
perodo de retorno ao policiamento tradicional executado no perodo
1). Ao se observar uma tendncia de crescimento das ocorrncias qua-
se-lineares, optou-se por estimar um modelo de regresso linear com
variveis indicadoras para incorporar essas distintas formas de poli-
ciamento em relao ao perodo de referncia fixado no perodo 1.

Como se pode verificar a partir da Equao I, o modelo foi expresso


significativamente como uma funo do tempo (varivel X), do pero-
do de retomada do policiamento tradicional (varivel D3), da interao
entre o perodo de interveno e o tempo (interao D2*X) e da intera-
o entre o perodo de retomada do policiamento tradicional e o tempo
(interao D3*X). Nesse caso, trs possveis situaes podem ser verifi-
cadas: a) como se comporta o ajuste do modelo no perodo 1, desconsi-

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derando os momentos subseqentes (D2 e D3 iguais a zero); b) qual o


impacto que o programa teve em relao ao perodo imediatamente
anterior; c) o que ocorreu quando o programa foi abandonado,
retornando forma tradicional de policiamento.

O grfico resultante aps o ajuste do modelo o seguinte:

Grfico 2
Modelo de Regresso Ajustado para o Perodo de Interveno
(Polcia de Resultados)
5000

4500 observados

modelo ajustado
4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

0
out

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mai

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Elaborao dos autores.

Conforme a significncia dos parmetros do modelo apresentados na


Tabela 2, podem-se deduzir as seguintes explicaes: em um primeiro
momento (perodo 1), percebe-se que ocorre um incremento de aproxi-
madamente 32 crimes violentos para cada unidade de tempo. No mo-
mento em que ocorre uma alterao da forma de policiamento (pero-
do 2), o nmero de crimes violentos tende a reduzir, em mdia, 3,4 cri-
mes para cada unidade de tempo. Quando se retorna forma tradicio-
nal de policiamento (perodo 3), espera-se um aumento de 38 crimes,
em mdia, para cada unidade de tempo subtrado por uma constante
de 3.476 crimes. Isso equivale a dizer que, em relao srie de crimes,
o perodo em que o programa de policiamento estava implementado
foi aquele em que se verificou diminuio no nmero de crimes violen-
tos na cidade de Belo Horizonte. Ao mesmo tempo, verifica-se que o
abandono do programa (perodo 3) fez com que a tendncia de cresci-

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mento se tornasse muito mais acelerada se comparada aos perodos


anteriores (perodos 1 e 2).

Quantos Crimes Foram Evitados pelo Projeto?

Se a afirmao anterior verdadeira, pode-se ento quantificar exata-


mente a reduo alcanada pelo programa calculando o nmero de cri-
mes previstos, se no houvesse nenhuma interveno, menos o nme-
ro de crimes efetivamente ocorridos. A diferena entre os valores pre-
vistos pela projeo do modelo ajustado no perodo 1 e os valores ob-
servados no perodo 2 nos fornece a dimenso exata do nmero de cri-
mes evitados pela introduo do projeto. Procedendo assim, chega-se
a uma cifra da ordem de cerca de 5.675 crimes violentos evitados,
correspondente rea destacada no Grfico 3.

Adotando o mesmo procedimento, estima-se o nmero de crimes que


poderiam ter sido evitados posteriormente se o projeto tivesse conti-
nuado. Projetando a tendncia estimada e diminuindo o valor previsto
pelo valor observado, tem-se uma impressionante cifra de 11.073 cri-
mes violentos que poderiam ter sido evitados se o programa tivesse

Grfico 3
Modelo de Regresso Ajustado Caso o Projeto No Tivesse Existido
5000

4500 observados

Mantendo a tendncia
4000 anterior

3500

3000

2500

2000

1500

1000

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mar

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Elaborao dos autores.

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Grfico 4
Modelo de Regresso Ajustado para a Continuidade Hipottica do Projeto

Elaborao dos autores.

continuado nas mesmas condies em que foi implementado. Esse o


nmero estimado a partir da rea escura do Grfico 4.

A discusso desse nmero, entretanto, no conclusiva, porque no


possvel isolar esse resultado do contexto poltico no qual ocorre o
abandono do projeto. No caso brasileiro, esse um perodo de campa-
nhas eleitorais para presidncia e, especialmente, para governadores,
que so os responsveis polticos das polcias. O efeito de ciclos eleito-
rais sobre a segurana pblica pode caminhar na direo oposta ao que
tem sido observado em outros pases (Levitt, 2002). No caso do Brasil,
em virtude da politizao das polcias, este pode ser um momento de
desestruturao e desagregao das condies de segurana em vez de
controle maior sobre a criminalidade.

CONSIDERAES FINAIS

Analisou-se a evoluo do nmero de crimes violentos na cidade de


Belo Horizonte em trs perodos. O primeiro se refere a um crescimen-
to vegetativo do nmero de crimes de 1995 at dezembro de 2000. Du-
rante esse ano teve incio uma srie de transformaes a fim de organi-
zar as informaes e implementar as modificaes pretendidas. Os efei-
tos dessa forma de gesto por resultados j se fazem sentir nos primei-

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ros meses de 2001, quando se inicia um perodo de decrscimo e de es-


tabilidade do ritmo de crescimento dos crimes violentos. Tal estabili-
dade persiste at o comeo do terceiro perodo, quando h a retomada
de formas tradicionais de policiamento. O resultado que em pouco
mais de oito meses assistimos a um aumento de at 71% dos crimes vio-
lentos. Os homicdios aumentaram a uma razo de mais de 50% em um
ano. Isso levou a uma retomada dos processos gerenciais anteriormen-
te descritos dentro de uma articulao mais ampla de organizaes e
agncias envolvidas. Essa segunda fase no foi objeto de anlise, em-
bora os resultados sejam ainda mais positivos e merecedores de uma
anlise posterior.

Trata-se de nmeros que merecem uma anlise mais cuidadosa. Pode-


ramos estar assistindo concorrncia de outros fatores intervenientes
associados a essa mudana da tendncia temporal observada. Algu-
mas hipteses sugeridas pela literatura para a explicao do cresci-
mento da criminalidade violenta poderiam ser representadas esque-
maticamente da seguinte maneira:

Desigualdades, Processos Sociais e Violncia

Fatores
Estruturais

Laos
Sociais
Eficcia
Fatores Violncia
Coletiva
Organizacionais/
Institucionais

Violncia
Prvia

Fonte: Sampson, Raudenbush e Earls (1997).

Fatores estruturais dizem respeito ao contexto macroeconmico, au-


mento de desemprego, modificaes na estrutura etria, desigualda-
de, industrializao etc. Embora no tenha ocorrido um controle siste-
mtico dessa ordem de fatores, podemos afirmar que no houve ne-
nhuma alterao significativa dessa magnitude durante o perodo.
No foram observados surto extraordinrio de industrializao, de-
sestruturao de laos comunitrios eventualmente existentes ou al-
guma mudana brusca na estrutura etria. O desemprego manteve-se

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nos mesmos patamares. Nada parece indicar que tenha havido um au-
mento significativo do consumo ou do comrcio de drogas ilegais. As
outras organizaes que compem o sistema de justia continuaram a
funcionar de forma to lenta e ineficiente como sempre o fizeram. Pri-
ses continuavam abarrotadas e sem vagas como sempre. Os locais
violentos seguiram mantendo os mesmos padres de violncia prvia,
mesmo que alguns at os tenham diminudo. O grande fator que sofreu
mudanas foi a gesto especfica das formas de policiamento ostensi-
vo, que passou a ser orientada por dados, dentro de uma metodologia
de soluo de problemas por meio de informaes.

A controvrsia acerca do impacto que formas de policiamento tm so-


bre as taxas de criminalidade incorporou, em anos recentes, a impor-
tncia da reengenharia gerencial como fator crucial para explicar o efei-
to da polcia sobre o crime. Buscamos argumentar nessa direo ressal-
tando a importncia do policiamento orientado para problemas e guia-
do por dados e informaes. Assim, a importncia da gesto de infor-
maes que incorporem elementos ambientais e de contexto urbano
elemento essencial desse processo gerencial. A descentralizao de
planejamento e organizao de informaes incorpora variveis ambi-
entais para o desenvolvimento de solues e resultados, conduzindo a
uma simbiose importante entre contexto urbano e organizao polici-
al. O conceito de policiamento orientado por dados deve incorporar
dimenses urbanas para o planejamento e a alocao de recursos e
para a definio de reas quentes (hot spots) a fim de compartilhar
com outros setores da administrao pblica solues e estratgias de
resoluo de problemas.

Polticas e programas em segurana pblica que no levem em conta


aspectos de contexto urbano e se atenham simplesmente s variveis
macroestruturais e socioeconmicas tendem a criar grande grau de pa-
ralisia institucional. Da a necessidade de as organizaes policiais
passarem a atuar de forma articulada entre si e outros rgos da admi-
nistrao pblica. Estratgias de reduo de oportunidades e de design
ambiental requerem a anlise de fatores ambientais e urbansticos para
sua implementao.

Nessa fase da experincia narrada, os resultados alcanados poderiam


ter sido muito mais significativos se houvesse a participao de outros
rgos e agncias. A participao restrita polcia militar determinou
o pouco alcance dos resultados obtidos, pois os mecanismos gerenciais

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limitavam-se apenas ao mbito do policiamento ostensivo, no alcan-


ando a esfera da polcia judiciria ou da justia. Conseqentemente,
os resultados, embora fossem importantes e significativos, poderiam
ter sido muito mais impactantes do que os observados nesse perodo.

Para reforar esse argumento, deve-se adicionar o que ocorre posteri-


ormente ao estgio de deteriorao da experincia inicial. To logo se
percebe o que estava ocorrendo, h uma retomada das estratgias de
gesto por resultados, agora em uma perspectiva mais ampla, por
meio do projeto Integrao da Gesto de Segurana Pblica Igesp. Ali
passam a compor o grupo outras agncias e organizaes que com-
pem o sistema de defesa social, como a Polcia Civil e o Ministrio P-
blico. Essa segunda fase do projeto no foi objeto de anlise, mas ten-
ciona alcanar resultados mais positivos em virtude da introduo de
mecanismos gerenciais de gesto de informao e de alocao de re-
cursos pela anlise dos contextos urbanos dos problemas que ocorrem
(Beato F. et alii, 2007).

Dessa forma, buscou-se com este estudo mostrar o que tcnicas de ge-
renciamento com base em resultados, firmadas no uso sistemtico de
informaes, so capazes de produzir em termos de controle da crimi-
nalidade. As concluses para policy makers so bvias e caminham na
direo de se fortalecerem experincias de policiamento preventivo
em vez das aes repressivas tradicionais que tm caracterizado a atu-
ao policial no Brasil. Mesmo o que tradicionalmente concebido
como estratgia preventiva o policiamento ostensivo , pouco efi-
caz e nada tem a ver com formas proativas de policiamento que lidam
com a soluo de problemas. Conceitos como policiamento em reas
quentes, orientados por problemas e guiados por dados, passam a ser
centrais dentro dessa nova perspectiva de policiamento (Weisburd e
Braga, 2006).

Possivelmente o impacto desse modo de gesto do policiamento seja


diferenciado para tipos especficos de criminalidade. Em uma anlise
complementar, foi observado um efeito maior sobre os crimes contra o
patrimnio. Em parte isso ocorreu porque muitas das estratgias espe-
cficas desenvolvidas eram de reduo de oportunidades. Entretanto,
o mesmo tipo de mecanismo pode ser aplicado para a soluo de pro-
blemas de outra ordem, tais como o dos homicdios envolvendo jo-
vens9.

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Outro mrito deste artigo ser a primeira anlise sistemtica feita na


Amrica Latina sobre o impacto da polcia e de formas de policiamento
nas taxas de criminalidade em contextos urbanos. A abordagem ecol-
gica com a utilizao de informaes mapeadas de crimes permitiu um
exame detalhado das condies dessa interveno e de seu impacto em
um grande centro urbano. So possibilidades bastante alentadoras no
desenvolvimento de polticas pblicas e promissoras no mbito da
investigao acadmica.

(Recebido para publicao em junho de 2007)


(Verso definitiva em novembro de 2007)

NOTAS

1. Um dos projetos centrais foi o MAPA, de Belo Horizonte, que consistiu em uma par-
ceria do Crisp, da Universidade Federal de Minas Gerais UFMG, com o Comando
de Policiamento da Capital CPC, da PMMG. Ele foi parte de um programa mais am-
plo implementado pelo CPC: o Polcia de Resultados. Esse programa buscou intro-
duzir novas tcnicas de gerenciamento das atividades policiais mediante a descen-
tralizao do planejamento de operaes e a introduo de mecanismos de aferio e
controle de resultados.
2. Para uma avaliao do programa de policiamento comunitrio em Belo Horizonte,
ver Beato F. (2004b).
3. O software da base de dados foi desenvolvido pela Companhia de Tecnologia da
Informao do Estado de Minas Gerais Prodemge. Os softwares para a traduo des-
ses dados para fins de visualizao e anlise espacial foram inicialmente desenvolvi-
dos pelo Crisp, da UFMG.
4. Em 1992, a Prodabel propiciou Prefeitura de Belo Horizonte um dos primeiros Sis-
temas de Informaes Geogrficas de dados municipais.
5. Mais recentemente, uma empresa privada passou a fornecer tambm bases de dados
de fotos areas georreferenciadas de toda a cidade de Belo Horizonte.
6. Esse curso totalizou 60 horas-aula e foi composto por dois mdulos: um relativo ao
uso do software MapInfo para geoprocessamento de eventos criminosos e outro
para o uso de algumas ferramentas de estatstica descritiva de dados criminais. Em
outra etapa, o mesmo curso foi dado para cerca de quarenta policiais oriundos das
companhias de policiamento e envolvidos mais diretamente em atividades de poli-
ciamento de ponta. Duas formas de utilizao foram desenvolvidas: geoprocessa-
mento das ocorrncias e anlise estatstica dos delitos.
7. Alguns policiais da PMMG, patrocinados pela Fundao Ford, foram a Nova York
conhecer essa experincia.
8. Ver nota metodolgica em Anexo.
9. Ver Beato F. (2000; 2004c).

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ANEXO
TESTE DE CHOW
Testando Quebra Estrutural em Pontos Conhecidos

Considere que a amostra seja dividida em duas subamostras, uma con-


tendo as observaes antes do ponto de mudana e outra o restante das
observaes aps o ponto de mudana.

Suponha o modelo hipottico abaixo para explicarmos a idia do teste:

Yi = b 0 + b1 X1 i + b 2 X 2 i + e i , i = 1, ... , N .
ei ~ NI(0, s 2e ).

A hiptese nula do teste que no existe mudana nos parmetros do


modelo e a alternativa que ao menos um dos parmetros mudou em
algum instante do tempo.

H0: Os parmetros (b 0 , b1 , b 2 ) so constantes em toda a amostra.

H1: Os parmetros (b 0 , b1 , b 2 ) mudam em um instante de tempo (ponto


de mudana) para (b 0 + d 0 , b1 + d1 , b 2 + d 2 ), em que ao menos um
d i 0, i = 1, 2, 3, e permanece constante at o final da amostra.

Na hiptese nula de no existir quebra estrutural, a soma de quadra-


dos residuais dos modelos construdos para cada uma das subamos-
tras (SQEN + SQEN ) no deve diferir significativamente da soma de
1 2
quadrados residuais total (SQEN ) obtida do modelo com a amostra
completa.

Essa a idia que se oculta sob o teste para quebra estrutural proposto
por Chow (1960):

(SQEN - (SQEN 1 + SQEN 2 ))/ k


Fchow = ~ F( k , N - 2 k )
(SQEN 1 + SQEN 2 /( N - 2k )

A estatstica do teste de Chow tem distribuio F com k graus de liber-


dade no numerador e N - 2k no denominador, em que k o nmero de
parmetros do modelo. Nesse caso, o p-valor do teste dado como a
probabilidade de se obter um valor da estatstica de teste maior do que
aquele de fato observado.

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ABSTRACT
Crime and Law Enforcement Strategies in Urban Areas

The article seeks to explore the interconnections between police, crime, and
urban territory, discussing their crucial importance in the current public policy
scenario for security in large Brazilian cities. The author draws on
observations of a monthly series of violent crimes in Belo Horizonte, Minas
Gerais State, in a regression model with structural breaks to estimate the
impact of the so-called Results-Based Police Program in reducing crime.
According to the findings, police intervention in urban territory was
responsible for a significant reduction in violent crimes (5,675) from January
2001 to October 2003.

Key words: crime; police; urban territory; Results-Based Police; law


enforcement program

RSUM
Crime et Stratgies Policires dans lEspace Urbain

Dans cet article, on examine le rseau des liens entre la police, le crime et
lespace urbain, dont limportance reste capitale pour le cadre actuel des
politiques publiques concernant la scurit des grands centres urbains au
Brsil. On a pris pour base des observations sur une srie mensuelle de crimes
violents commis Belo Horizonte, selon un modle de rgression coupes
structurelles pour valuer limpact du programme de Police Rsultats sur
la rduction de la criminalit. Selon les rsultats, on voit, entre autres, que
lintervention de la police urbaine a russi y diminuer de faon significative
le nombre de crimes violents, qui tait de lordre de 5.675 entre janvier 2001 et
octobre 2003.

Mots-cl: crime; police; espace urbain; Police Rsultats; programme


dintervention

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