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Valeriano Mendes Ferreira Costa

FEDERALISMO E RELAES INTERGOVERNAMENTAIS:


IMPLICAES PARA A REFORMA DA EDUCAO NO BRASIL

VALERIANO MENDES FERREIRA COSTA*

RESUMO: O artigo argumenta que o federalismo brasileiro apre-


senta uma dinmica institucional favorvel construo de um
Sistema Nacional de Educao, no necessariamente sob o con-
trole centralizador do governo federal. Primeiro, introduzo algu-
mas observaes sobre uma distino de natureza conceitual en-
tre federalismo e Federao. Depois, argumento que o modelo ori-
ginal de federalismo construdo pelos Estados Unidos foi arranjo
institucional concebido especificamente para tornar possvel a
construo de um Estado nacional. A seguir, procuro demonstrar
que o federalismo foi utilizado pelas elites polticas brasileiras
como um arranjo que permitiu formar Estados nacionais a partir
de governos regionais oligrquicos. Discuto, por fim, o novo sen-
tido que o federalismo vem adquirindo atualmente para a cons-
truo das polticas pblicas no Brasil.
Palavras-chave: Federalismo. Relaes intergovernamentais. Polticas
pblicas. Polticas educacionais.

FEDERALISM AND INTERGOVERNMENTAL RELATIONS:


IMPLICATIONS FOR THE EDUCATION REFORM IN BRAZIL
ABSTRACT: This paper argues that the institutional dynamics of
Brazilian federalism is favorable to the construction of a National
Education System, not necessarily under the Federal Governments
centralized control. After a few remarks on the conceptual nature
of the distinction between federalism and federation, it advocates
that the original model of U.S. federalism was an institutional ar-
rangement specifically aimed at allowing the construction of a

* Doutor em Sociologia e professor-assistente do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas


da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP ). E-mail: vmfc@unicamp.br

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national state. It then shows that federalism was used by the Bra-
zilian national political elites as an arrangement to favor the emer-
gence of National States based on oligarchic regional elites. Fi-
nally, it discusses the new direction federalism is currently taking
in Brazil as for the construction of public policies in Brazil.
Key words: Federalism. Intergovernmental relations. Public policies.
Educational policies.

ntes de analisar a construo do Estado federativo no Brasil, in-


troduzo algumas observaes sobre uma distino de natureza
conceitual importante, que ajuda a identificar as causas da nossa
dificuldade em integrar num mesmo projeto poltico a luta pela cons-
truo de um Estado nacional moderno e democrtico e a organizao
de uma estrutura federativa, flexvel, pluralista e cooperativa.
Ainda que se encontrem bastante entrelaados historicamente, fe-
deralismo e Federao referem-se a dois fenmenos bastante diversos.
Quando dizemos Federao, estamos nos referindo a um Estado organi-
zado constitucionalmente sob um regime federativo, isto , que reconhece
duas ou mais esferas de poder poltico com graus diferenciados de au-
tonomia dentro de um mesmo espao territorial cujo monoplio da
coero legtima, e portanto a soberania, exercido por um nico corpo
poltico: o governo federal. Quando usamos a palavra federalismo,
estamos fazendo referncia a um princpio de organizao poltica to
complexo e relevante para a compreenso do mundo contemporneo
como o liberalismo, o socialismo ou o comunismo (King, 1982). Em
geral, encontramos trs tipos de ideologia federalista associados s expe-
rincias de implantao de federaes: 1) as de orientao centralizadora,
como no caso norte-americano; 2) as de orientao descentralizadora,
como no caso brasileiro, e; 3) as que propem um balano entre centra-
lizao e descentralizao, como o caso da Alemanha ocidental aps a
Segunda Guerra Mundial.
Essa distino preliminar entre Federao e federalismo indis-
pensvel para qualquer anlise comparativa de estados federados ou mes-
mo para a avaliao do funcionamento do sistema federativo em um ni-
co estado. E a razo simples de entender: existem muitos estados
organizados constitucionalmente como federaes, mas o funcionamen-
to real dos sistemas federativos apresenta enormes variaes no tempo e

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no espao. Isto , os princpios polticos que regem ou fundamentam


cada Federao so flexveis e dinmicos. Varia no apenas o grau de au-
tonomia dos governos subnacionais em relao ao governo federal, mas
tambm os mecanismos institucionais (formais ou informais) que
condicionam as relaes entre os entes associados, tanto no que diz res-
peito aos aspectos competitivos como cooperativos.
Mais do que uma camisa de fora normativa, o conceito de fede-
ralismo funciona como uma ideia reguladora, uns horizontes norma-
tivos, em relao ao quais as federaes e mesmo Estados constitucional-
mente unitrios como a Itlia, a Frana, a Espanha, na Europa, e o
Chile e a Bolvia, na Amrica Latina confrontam e comparam seus sis-
temas poltico-administrativos, orientando tanto reformas constitucionais
amplas como a criao de mecanismos formais ou informais que aperfei-
oam os processos decisrios compartilhados por unidades polticas ou
administrativas com maior ou menor grau de autonomia. E quais so os
princpios fundamentais da ideologia federalista? Embora existam na-
turalmente divergncias entre os estudiosos, possvel resumir os elemen-
tos bsicos do federalismo.
1) o princpio contratual ou associativo: segundo o qual todo o po-
der legtimo s pode ser resultado de pactos, convenes, associa-
es ou contratos entre indivduos ou comunidades (polticas) au-
tnomas. Obviamente, essas comunidades (e indivduos) so livres
para se associar de forma mais ou menos permanente, em funo
de objetivos de maior ou menor alcance e complexidade;
2) o princpio do pluralismo poltico: segundo o qual a existncia
de duas ou mais comunidades polticas autnomas (mas no so-
beranas) dentro de um mesmo estado constitui uma maior ga-
rantia para a liberdade e, portanto, para a busca da igualdade
principalmente em sociedades de grandes dimenses territoriais e
populacionais, marcadas por heterogeneidade cultural e social e
considerveis desigualdades econmicas, caracterstica predomi-
nante nos Estados contemporneos;
3) o princpio da subsidiariedade: segundo o qual a responsabili-
dade pelas decises e aes coletivas dentro de uma comunidade
poltica pertence a todos os que sero (potencialmente) afetados
por elas, tanto positiva como negativamente. Assim, todas as co-
munidades territoriais um bairro, um municpio, uma regio

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ou um estado e setores da sociedade civil tero prioridade


na definio da legislao e/ou na implementao de polticas
pblicas que afetem exclusivamente essas comunidades, respei-
tados os limites de sua capacidade fiscal e administrativa.
Nos casos de dificuldade de financiamento e/ou execuo des-
sas polticas, os demais entes federativos, principalmente esta-
dos e Unio, devero colaborar para que essas comunidades al-
cancem as condies necessrias e suficientes para realizar esses
objetivos;
4) o princpio de equidade federativa: segundo o qual todos os
membros federados tm direito, na medida em que cumpram
seus deveres, a todo auxlio necessrio para garantir padres m-
nimos de existncia s suas comunidades e aos indivduos que
nelas habitam.
Integrados num nico corpo doutrinrio, esses princpios procu-
ram garantir, dentro das limitaes inerentes a uma comunidade polti-
ca real, a compatibilizao dos princpios bsicos do governo democrti-
co: liberdade, igualdade e eficcia (Stepan, 1999). Sob esses princpios
muito gerais que so, como j observei, horizontes normativos, desenvol-
veram-se experincias concretas de federalismo que tornam extremamen-
te complexa uma anlise comparada. O que se pode afirmar, com relati-
va certeza, que onde o experimento federalista se mostrou mais
bem-sucedido verificou-se uma tendncia de convergncia ou equilbrio
entre liberdade expressa pelos princpios do contratualismo e do
pluralismo territorial e igualdade consubstanciada nos conceitos de
subsidiariedade e equidade , garantido por instituies que deram mai-
or eficcia dinmica das relaes intergovernamentais. Neste sentido,
uma tendncia comum a todos os estados federativos o desenvolvimen-
to de mecanismos (verticais e horizontais) de redistribuio de poder e
de recursos fiscais entre os governos subnacionais.
O resultado desse processo duplo, pois simultaneamente tende
a fortalecer a capacidade de interveno do governo federal por inter-
mdio dos mecanismos de transferncia de recursos fiscais (equalizao)
e da definio de regras e pisos bsicos de quantidade e qualidade das
polticas pblicas mais importantes assim como acaba por ampliar e
intensificar o campo das relaes intergovernamentais, fortalecendo
igualmente o papel dos governos regionais e locais.

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Mas esta uma definio ainda bastante geral do processo fede-


rativo, pois no permite comparar e diferenciar com preciso as varian-
tes de federalismo, especialmente de uma perspectiva poltica insti-
tucional. Neste sentido, o federalismo diferencia-se claramente dos
sistemas unitrios, na medida em que se baseia em dois princpios de
representao e, portanto, de legitimao: a representao popular pro-
priamente dita, que abrange todos os cidados aptos a votar e consti-
tuir governos, e a representao territorial, que atribui a cada governo
subnacional direito de constituir representantes (eleitos ou nomeados)
junto do poder nacional, limitando a esfera de ao da representao
popular. Os regimes federativos, desta perspectiva, caracterizam-se pelo
maior ou menor equilbrio poltico-constitucional entre os poderes da
Unio (Executivo, Legislativo bicameral e Judicirio) e os poderes dos
governos subnacionais. De acordo com Stepan (1999), seriam quatro
as variveis mais relevantes para se caracterizar o tipo de federalismo
vigente em cada pas:
1) Grau de sobrerrepresentao da Cmara territorial (Senado):
quanto maior o grau de sobrerrepresentao dos Estados me-
nos populosos (e maior, portanto, a sub-representao dos Esta-
dos mais populosos), maior a probabilidade de que o Senado
represente interesses regionais ou locais em detrimento dos in-
teresses da maioria da populao do pas.
2) Escopo das competncias polticas atribudas pela Constituio
ao Senado: quanto maiores as competncias para legislar concor-
rentemente com a Cmara, maior a capacidade do Senado de
limitar a prevalncia dos interesses majoritrios em mbito na-
cional.
3) Nmero de competncias legislativas atribudas pela Consti-
tuio aos estados-membros: quanto mais competncias legis-
lativas forem atribudas s unidades subnacionais pela Consti-
tuio, menor ser o escopo de atuao do governo central e,
portanto, maior a predominncia dos interesses regionais e lo-
cais no sistema poltico em questo.
4) Grau de nacionalizao do sistema partidrio: quanto maior o
controle das direes partidrias sobre os representantes e
governantes eleitos, maior a orientao das foras polticas favora-
velmente aos interesses organizados em mbito nacional.

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Como se pode perceber, cada uma das variveis produz efei-


tos no sentido de maior ou menor grau de controle do processo
decisrio por interesses organizados em mbito nacional ou regio-
nal/local. De um lado, quanto menos desproporcional a represen-
tao no Senado, quanto menores suas competncias constitucio-
nais, menor o mbito de autonomia legislativa dos estados-membros
e maior o controle das direes nacionais dos partidos sobre os re-
presentantes, maior a sensibilidade do poder poltico aos interesses
nacionais. De outro, quanto mais desproporcional e quanto mais atri-
buies legislativas detm o Senado, quanto mais extensas as com-
petncias legislativas dos estados-membros e menor o controle das di-
rees nacionais sobre a seleo e a ao poltica dos representantes
eleitos, menor o controle do governo central sobre o processo deci-
srio. Num extremo teramos os tipos de federalismo mais nacio-
nalizados como o alemo, o canadense, o australiano e o indiano.
No outro, teramos os sistemas federativos mais descentralizados,
como o norte-americano e o brasileiro.
Alm dessas variveis, poderamos acrescentar outras que contri-
buem para caracterizar o grau de centralizao ou descentralizao dos
sistemas federativos. Por exemplo, quanto maior o nmero de partidos
atuando no mbito federal, maior ou menor o espao para a represen-
tao de interesses estaduais e municipais. Isso porque, quanto mais
partidos efetivos no mbito federal, maior a chance de que essas orga-
nizaes polticas tenham bases eleitorais concentradas em alguns esta-
dos ou numa regio determinada do pas.
Nestes casos, o elemento condicionante o carter mais ou me-
nos restritivo do sistema eleitoral. Quanto mais o sistema eleitoral se
aproxima do modelo majoritrio, isto , distrital uninominal (um de-
putado eleito por cada distrito), desde que o processo de seleo dos
candidatos seja atribuio dos dirigentes nacionais, forte a tendncia
para a configurao de um sistema bipartidrio e, portanto, maior a
probabilidade de gravitao dos partidos em torno dos interesses de
mbito nacional. No sentido contrrio, atuam os sistemas de tipo pro-
porcional, desde que o controle das indicaes no esteja nas mos das
direes partidrias nacionais (sistema de lista fechada).
neste quadro conceitual e histrico que adquire sentido uma
breve referncia experincia pioneira do federalismo norte-americano.

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amplamente reconhecido que o federalismo, como uma forma


de organizao poltica compatvel com o Estado moderno, foi inven-
tado pela elite poltica norte-americana no sculo XVIII. Antes de 1787,
no se concebia um Estado soberano que no fosse unitrio, isto , go-
vernado pela vontade de um nico sujeito poltico. Todas as experin-
cias de Estados compsitos, isto , formados por mais de um governo
soberano, se reduziam s instveis confederaes, geralmente constitu-
das com objetivos bastante especficos (como a defesa de cidades-Es-
tado contra o expansionismo de imprios, ou a expanso comercial de
pequenas repblicas). A prpria experincia confederativa norte-ameri-
cana de 1776-1787 demonstrou a fragilidade desse tipo de arranjo.
A genialidade dos legisladores norte-americanos foi conceber um
sistema poltico fundado sobre um Estado soberano, mas no unitrio.
A partir da Constituio de 1787, os trs poderes da Unio passaram a
concentrar a capacidade de deciso soberana, isto , irrecorrvel, sobre
as competncias essenciais existncia de um Estado moderno: a pol-
tica externa (principalmente a guerra), o comrcio exterior, mas, prin-
cipalmente, a arrecadao de impostos e a administrao da justia em
assuntos de interesse nacional. Os estados mantiveram a soberania so-
bre as competncias residuais, pelo menos enquanto estas no confli-
tassem com os interesses nacionais.
O federalismo permitiu que a democracia norte-americana se-
guisse uma trajetria bastante complexa: na esfera federal assistiu-se
consolidao de um sistema poltico competitivo e crescentemente na-
cionalizado, nos estados industrializados do norte surgiram regimes
competitivos com alta capacidade de incorporao das minorias tni-
cas, acompanhados por polticas sociais inclusivas; os estados do sul,
ainda fortemente dependentes da mo de obra escrava, mantinham re-
gimes eleitorais restritivos e polticas sociais discriminatrias.
Em sntese, o federalismo foi concebido como uma frmula que
permitia compatibilizar os interesses das elites nacionais moderniza-
doras com os diferentes projetos polticos das elites regionais. No limi-
te podemos concluir que o federalismo teve um efeito restritivo, ou
moderador, sobre o ritmo e a intensidade de formao de um regime
democrtico de massas nos Estados Unidos.
Quando os primeiros Estados nacionais comearam a se formar
na Amrica Latina, a experincia federativa norte-americana ainda era

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bastante recente. Este foi o modelo poltico que exerceu maior influ-
ncia ideolgica do federalismo sobre as elites latino-americanas.
O que se pode afirmar, com relativa certeza, que, onde as ex-
perincias de adaptao do arranjo federalista se mostraram mais bem-
sucedidas (Canad, Austrlia, Alemanha, Sua), o padro de construo
poltico-institucional e administrativo alcanou um alto grau de comple-
xidade no mbito das relaes intergovernamentais, isto , formaram-se
verdadeiras redes que articularam os diversos nveis de governo (no sen-
tido vertical) assim como as unidades subnacionais (governos, provncias,
regies e comunidades locais) e as mais diversas associaes da sociedade
civil e de empresas. Esses sistemas reticulares so responsveis por um
amplo escopo de decises e aes no campo das polticas pblicas que
no so responsabilidade exclusiva de um dos nveis de governo.
interessante observar que esse padro de decises compartilha-
das por complexas redes intergovernamentais e sociais (que esto con-
centradas na rea de atuao dos poderes executivos, mas tendem a se
estender aos demais poderes Legislativo e Judicirio) alcana cada vez
mais pases de tradio fortemente unitria (como Gr-Bretanha, Frana
e Itlia), bastante influenciados, certo, pela experincia de construo
da Unio Europeia. O resultado de tudo isso, afinal, aponta para um
transbordamento dos princpios de organizao federativa para a arena
internacional, o que torna ainda mais interessante o estudo das poten-
cialidades do federalismo como forma de governo.
O que pretendo mostrar a seguir que o padro de desenvolvi-
mento institucional do nosso federalismo apresentou traos de subde-
senvolvimento quando comparado com experincias internacionais
bem-sucedidas. E apenas muito recentemente, a partir do processo de
descentralizao fiscal, poltica e administrativa que assistimos desde o
incio da dcada de 1980, iniciamos a construo de um Estado nacio-
nal, democrtico e federativo.
Esta afirmao de certo modo polmica decorre da argumentao
anterior pela qual procurei distinguir o conceito de federalismo das fe-
deraes realmente existentes. Deste ponto de vista, a Federao brasilei-
ra mostra distncia com relao ao processo de adensamento das redes
de relaes intergovernamentais verificado no mbito internacional.
Uma observao preliminar com respeito aos fundamentos pol-
ticos do Estado federativo brasileiro que ele se mostrou prisioneiro,

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desde a proclamao da Repblica em 1889, de um movimento


pendular entre processos de centralizao autoritria e processos de
descentralizao descoordenada e em muitos casos predatria (cf.
Abrucio & Costa, 1998). Por trs do intenso processo de crescimen-
to econmico, demogrfico e social que marcou a nossa histria re-
publicana, encontramos um sistema poltico e administrativo formal-
mente federativo, mas fortemente caracterizado por um processo
decisrio fragmentado, descoordenado e muito pouco republicano
(Abranches, 1988).
possvel afirmar, portanto, que, em nossa trajetria de cons-
truo do Estado moderno, o federalismo no esteve, inicialmente,
associado nem ao desenvolvimento econmico nem implantao da
democracia.
Ao contrrio, as diversas tentativas de descentralizao poltica
desde o Imprio Ato Adicional (1834-1840), Primeira Repblica
(1889-1930), Segunda Repblica (1946-1964) fracassaram politi-
camente, redundando em movimentos de recentralizao e/ou autorita-
rismo. Mas, antes de retomar mais uma vez a velha tese dos ciclos de
sstole/distole de Golbery, preciso deixar claro que o aparente dile-
ma pode ser mais bem entendido como uma tenso estrutural entre
dois processos histricos simultneos: desenvolver e consolidar simulta-
neamente o Estado nacional e o regime democrtico.
Para se avaliar as implicaes desse fato, importante ter em
mente que, ao longo da histria moderna e contempornea, a maioria
dos pases que hoje consideramos desenvolvidos e entre estes se en-
contram a maioria dos Estados federativos , a construo do Estado
nacional e o desenvolvimento do regime democrtico representativo fo-
ram processos que levaram dcadas e mesmo sculos e, mais importan-
te, em regra geral no foram processos simultneos. A histria dos pa-
ses ocidentais mais bem-sucedidos mostra que o processo de construo
e consolidao do Estado nacional foi um pressuposto para o desenvol-
vimento de regimes polticos, primeiro representativos e, somente de-
pois, plenamente democrticos.
preciso ter claro as dificuldades envolvidas na construo si-
multnea de um Estado forte e moderno o que imps historicamen-
te um considervel grau de centralizao e concentrao de poder co-
ercitivo e autoridade poltica nas mos do governo federal e de um

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regime poltico representativo e democrtico, num contexto internaci-


onal extremamente dinmico e bastante desfavorvel preservao de
autonomia poltica e econmica por parte das naes emergentes.
Quando a este cenrio acrescentamos a questo federativa, os proble-
mas multiplicam-se na mesma dimenso das regies e dos estados que
compem o imenso e desigual territrio brasileiro.
Por sua prpria natureza institucional, o federalismo desenvol-
veu-se historicamente como uma soluo poltica para a construo de
um Estado nacional em uma sociedade bastante avanada poca no
desenvolvimento do regime representativo, e mais adiante democrti-
co: os Estados Unidos da Amrica. O sentido poltico do federalismo
norte-americano deve ser ressaltado no para que nos comparemos ne-
gativamente com ele, mas justamente para que saibamos diferenciar
claramente a natureza distinta da experincia federativa no Brasil, em-
bora haja tambm semelhanas e saibamos aprender com determina-
dos instrumentos do federalismo norte-americano.
Ao contrrio dos pases latino-americanos, o federalismo norte-
americano resultou num arranjo poltico em que comunidades com
alto grau de autonomia e liberdade polticas resolvem construir um go-
verno relativamente fraco para coordenar algumas funes, enumera-
das constitucionalmente, que essas comunidades se consideravam in-
capazes de cumprir com a eficcia necessria defesa externa, emisso
e controle da moeda, poltica externa etc. Ora, quais eram nossos pro-
blemas, quando optamos pela Repblica Federativa em 1889?
Transformar um imenso e desarticulado territrio, dominado por
oligarquias regionais, cujo impulso isolacionista e no o desejo de au-
tonomia fora sufocado durante mais de 40 anos pelo regime
monrquico centralizador, numa nao minimamente integrada econ-
mica e politicamente sob os fundamentos de um regime fragilmente
representativo. Mas, ao contrrio da experincia norte-americana, o im-
pulso democratizante no estava nos governos locais, e sim numa pe-
quena parcela das elites nacionais representadas por figuras como
Tavares Bastos, Joaquim Nabuco e Rui Barbosa , que se contrapu-
nham outra parte das elites nacionais que consideravam impossvel
desenvolver um Estado nacional forte e modernizador delegando po-
deres substantivos s elites regionais representavam a corrente auto-
ritria e centralizadora homens como o Visconde de Uruguai, Alberto

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Torres e Oliveira Viana. Toda a nossa histria republicana se resume


na dificuldade de nossas elites polticas em resolver o conflito aparen-
temente inconcilivel entre a construo de um Estado nacional forte
e modernizante e a consolidao do regime representativo e democr-
tico. compreensvel que ao longo desse processo, o experimento fede-
ralista tenha sido sufocado, deformado e fartamente manipulado pelas
elites polticas, seja atribuindo-lhe a responsabilidade pelo carter
privatista e autoritrio dos governos estaduais e municipais, seja to-
mando-o como panaceia para todos os males da centralizao.
A historiografia brasileira tem interpretado esse processo como
um eterno ciclo de centralizao autoritria e descentralizao preda-
tria (Abrucio, 2002). As interpretaes contemporneas enfatizam
duas variveis cruciais para entender a dinmica basicamente centrali-
zadora das relaes intergovernamentais no Brasil: a capacidade da Pre-
sidncia da Repblica de exercer forte controle sobre o Congresso
(Limongi & Figueiredo, 1998) e o maior ou menor controle do gover-
no federal sobre a distribuio e o uso de um volume considervel de
recursos fiscais (Arretche, 2000). Nesta breve discusso do caso brasi-
leiro, argumento que as condies para a centralizao do poder nas
mos do governo federal realmente dependeram, e ainda dependem,
da capacidade poltica e institucional da Presidncia da Repblica de
assegurar o controle sobre essas duas variveis centrais. No entanto,
como procuro demonstrar, essas condies variaram bastante. Embora
no concorde que a dinmica institucional do federalismo no Brasil
possa ser compreendida como um eterno ciclo de centralizaes e
descentralizaes, as caractersticas estruturais da Federao brasileira,
especialmente quando analisadas de uma perspectiva comparada, apon-
tam para uma considervel instabilidade endgena ao sistema. Final-
mente, argumento que essa instabilidade crnica da Federao brasi-
leira tem impacto sobre a dinmica da cooperao intergovernamental
tanto vertical como horizontal.
A dinmica institucional das relaes intergovernamentais no
Brasil pode ser mais bem entendida tendo como pano de fundo algu-
mas caractersticas histricas da formao do Estado federado em 1889.
Contemporneo de outras federaes como a canadense (1867) e a aus-
traliana, o federalismo brasileiro nasceu associado ao peculiar republi-
canismo das elites provinciais (depois estaduais), e resultou no que se
pode denominar de federalismo oligrquico.

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A caracterstica principal dessa primeira fase do federalismo bra-


sileiro foi a grande autonomia fiscal dos estados, dominados por elites
latifundirias sustentadas pela exportao de produtos agrcolas. O
equilbrio poltico da Federao dependia de um jogo complexo de co-
alizes entre os estados mais poderosos, como So Paulo, Minas Gerais
e Rio Grande do Sul, que lutavam pelo controle do governo federal, e
os estados intermedirios, como Rio de Janeiro, Bahia e Pernambuco.
Ao longo do sculo XX , o federalismo brasileiro e suas relaes
intergovernamentais foram marcados por dois processos simultneos. O
primeiro foi o crescimento da fora poltica e econmica do governo
federal, especialmente perante os estados mais poderosos. O segundo foi
o desenvolvimento de um sistema partidrio competitivo em mbito na-
cional a partir de 1946. Desse modo, os grandes estados perderam a ca-
pacidade de controlar diretamente o governo federal por meio de alian-
as, embora tenham conservado a capacidade de influenciar na definio
dos rumos da poltica nacional (Abrucio, 2002).
A persistncia do federalismo estadualista (Abrucio, 2002) entre
os anos de 1960 e 1990 pode ser comprovada pela participao decisiva
dos governadores dos estados mais importantes em conjunturas crticas,
como a resistncia do governador do estado do Rio Grande do Sul ten-
tativa de golpe militar em 1961, o apoio decisivo ao golpe militar de
1964, assim como o apoio poltico estratgico ao movimento de
redemocratizao a partir de 1982 (Costa, 2005). Em todos esses mo-
mentos, os governadores demonstraram capacidade de influenciar deci-
sivamente nos rumos polticos do pas.
Entre 1985 e 1995, os governos estaduais alcanaram fora ainda
maior ante um presidente escolhido por um colgio eleitoral vinculado
ao regime militar. A crescente predominncia dos interesses dos gover-
nos estaduais e municipais culminou na Assembleia Nacional Constitu-
inte (1987-1988), que consolidou o processo de descentralizao polti-
ca e fiscal iniciado em fins dos anos de 1970 (Abrucio, 2002).
Entretanto, o governo nos estados e municpios caracterizou-se
pela excessiva concentrao de poder nas mos de governadores e prefei-
tos (Abrucio, 2002). O baixo grau de accountability e a crescente irres-
ponsabilidade fiscal dos governos subnacionais resultaram numa crise
financeira sem precedentes, com efeitos na poltica macroeconmica
nacional e nas polticas sociais. Desse modo, constituiu-se um federalismo

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estadualista e predatrio, cujos impactos negativos se manifestaram na


fragilidade das mquinas pblicas estaduais e num endividamento
subnacional que ultrapassou a casa dos 100 bilhes de dlares em fins
da dcada de 1990 (Abrucio & Costa, 1998).
A grande inflexo neste processo de descentralizao predatria
ocorreu a partir da Presidncia de Fernando Henrique Cardoso. Lide-
rando uma ampla e heterognea coalizo de partidos de centro e direi-
ta, Fernando Henrique Cardoso foi capaz de restringir fortemente os
recursos fiscais e polticos dos governos estaduais. Durante seu primei-
ro mandato (1995-1998), apoiado no sucesso do Plano Real, que in-
terrompeu o processo inflacionrio, Fernando Henrique Cardoso im-
ps aos governos estaduais medidas duras de ajuste fiscal que reduziram
sua capacidade de influir na poltica nacional. Em seu segundo man-
dato, o impacto da crise internacional de 1998 e o enfraquecimento
de sua grande coalizo congressual reduziram a capacidade do governo
federal de coordenar o processo de reforma tributria e poltica inicia-
do em 1995.
Esta breve reconstruo da trajetria poltica da Federao brasi-
leira ao longo do sculo XX aponta uma clara instabilidade na dinmica
institucional das relaes intergovernamentais. Como argumentamos
anteriormente, essa instabilidade est ancorada em duas caractersticas
centrais do federalismo brasileiro: a capacidade da Presidncia da Re-
pblica de controlar uma coalizo congressual ampla e estvel o sufici-
ente para neutralizar a influncia de governadores e prefeitos sobre a
poltica nacional; e o controle sobre o uso de recursos fiscais para a
operao de um sistema de transferncias condicionadas (denominadas
no Brasil de transferncias voluntrias).
No perodo da chamada Repblica Populista (1946-1964), o
Estado desenvolvimentista dispunha de recursos suficientes para con-
duzir uma poltica de controle clientelista sobre estados e municpios,
embora a capacidade de formao de coalizes estveis tenha variado
bastante em cada mandato presidencial. importante notar que os pe-
rodos de instabilidade poltica estiveram associados ao enfraquecimen-
to das coalizes congressuais (1954, 1961, 1964) e ao fortalecimento
do papel poltico dos governadores em mbito nacional.
Do mesmo modo, em todas as conjunturas crticas do processo
de redemocratizao, o enfraquecimento dos presidentes Joo Figueiredo

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(1979-1984) e Jos Sarney (1985-1989) esteve associado ao fortaleci-


mento poltico e fiscal dos governos subnacionais. Em contrapartida, a
ampla descentralizao fiscal imposta pelas foras regionais durante a
Assembleia Nacional Constituinte (1987-1988) s foi revertida a par-
tir de meados dos anos de 1990 pela recuperao da legitimidade do
governo federal com a eleio de Fernando Henrique Cardoso (1995),
sustentado pelo estrondoso sucesso do Plano Real (1994).
Quando analisamos todas as variveis mencionadas nos pargrafos
anteriores, somos levados a concluir que o Brasil constitui um caso ex-
tremo pelo menos teoricamente de predomnio dos interesses esta-
duais e municipais. Seno vejamos. O Senado brasileiro representa igual-
mente todos os estados-membros, tal como o Senado norte-americano e
diferentemente da Cmara federal alem (Bundesrat Conselho federal).
Neste caso, a representao explicitamente federativa, pois os 16 go-
vernos regionais (Lnder, equivalentes aos estados brasileiros) nomeiam
entre trs e seis delegados proporcionalmente sua populao. Assim, os
representantes dos Lnder, que podem ser membros do governo, atuam
em bloco e seguem estritamente os interesses de seus governos. Segundo
Alfred Stepan (1999), o grau de desproporcionalidade do Senado brasi-
leiro o maior entre todas as Cmaras territoriais, pois o nmero de se-
nadores que representam 8% do eleitorado maior que o dos senadores
que representam os outros 90%. Alm disso, as atribuies legislativas
do Senado so equivalentes s da Cmara dos Deputados. A composio
da Cmara, por sua vez, tambm fortemente desproporcional, j que
os menores estados-membros elegem pelo menos 8 deputados, como o
caso de Roraima, e o maior So Paulo apenas 70 deputados. Para
que se tenha ideia do que isso representa, uma estrita proporcionalidade
significaria um deputado para Roraima contra 115 para So Paulo.
Finalmente, o Brasil parece combinar vrias caractersticas: presi-
dencialismo forte, com interferncia direta no funcionamento do Poder
Legislativo, sistema eleitoral proporcional com lista aberta e multipar-
tidarismo, intensa participao da coalizo parlamentar na composio
do governo (ministrios, secretarias, autarquias e empresas pblicas) e
forte presena de interesses regionais e estaduais no processo decisrio,
tanto no Poder Executivo como no Legislativo. Desse modo, o sistema
oscila entre perodos de grande concentrao de poder nas mos da Pre-
sidncia, especialmente durante os ciclos de crescimento econmico, e
perodos de intensa descentralizao, geralmente descoordenada, tanto

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do ponto de vista fiscal como poltico e administrativo. No entanto, em


razo da grande desigualdade socioeconmica e fiscal entre as regies e
unidades federadas, mesmo nos perodos de descentralizao, a Unio
continua cumprindo um papel estratgico, pois a maioria dos estados
e municpios depende fortemente de algum tipo de transferncia de
recursos para custear suas mquinas administrativas e financiar suas po-
lticas pblicas.
Contudo, como demonstrou Arretche (2000), a capacidade do
governo federal de coordenar polticas e/ou induzir estados e munic-
pios a assumir a execuo de polticas pblicas depende tambm da
configurao prpria de cada setor. Em setores nos quais ele teve histo-
ricamente um papel central na gesto e no financiamento, como no caso
de sade, saneamento e habitao, as polticas de descentralizao teri-
am melhores perspectivas de sucesso porque o governo federal controla-
ria os recursos e instrumentos normativos e administrativos. Em outros,
como ensino fundamental e mdio, nos quais esse papel era secundrio,
a coordenao s poderia ser eficaz por meio de medidas legislativas ge-
rais, como a Emenda Constitucional n. 14, que criou o FUNDEF.
O longo perodo de estabilidade institucional alcanado pelos
governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Lula da Silva
(2003-2010) teve um importante impacto na configurao das rela-
es intergovernamentais. Apoiados, ambos, no sucesso do Plano Real
e na capacidade de construir amplas (embora heterogneas) bases de
sustentao poltica no Congresso e na opinio pblica, foram capazes
de reconfigurar aspectos importantes das relaes intergovernamentais
que fragilizaram os governos federais nas duas dcadas anteriores.
No entanto, no campo das polticas sociais, o desempenho passa-
do no permite uma avaliao simples. Em reas como sade, educao
e assistncia social houve avanos significativos, embora com impactos
muito diferentes nas relaes intergovernamentais (Arretche, 2000).

Consideraes finais
Podemos concluir de tudo o que dissemos que o grande desafio
atual da agenda federativa no Brasil tem sido, e ser cada vez mais, a
construo de mecanismos institucionais de coordenao que incluam
estados e municpios no apenas na operao dessas polticas, mas, na

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medida do possvel, por meio do financiamento compartilhado. Neste


sentido, algumas caractersticas especficas do nosso federalismo devem
ser consideradas na formatao desse federalismo mais cooperativo.
O Brasil uma das nicas federaes com trs esferas constituci-
onais de poder: federal, estadual e municipal. Isso coloca no centro da
agenda a construo de mecanismos de coordenao/cooperao que in-
cluam milhares de municpios bastante heterogneos tanto do ponto
de vista econmico-tributrio como poltico e social. Parece evidente
que esse processo tem de ser descentralizado e, mais do que isso, regio-
nalizado. Neste sentido, podemos buscar inspirao no modelo do SUS.
Alm de bastante descentralizado em suas operaes bsicas, o Sistema
nico de Sade tambm possui instncias regionais de coordenao, as
Comisses Bipartites, e caminha para a construo de sistemas regiona-
lizados de gesto, com a incorporao gradual dos estados como agen-
tes articuladores do sistema.
Em contrapartida, o pas extremamente heterogneo, exigindo
dos formuladores de mecanismos de cooperao e coordenao de po-
lticas pblicas muita sensibilidade para as diferentes necessidades e ca-
pacidades dos atores sociais. Em reas como assistncia social, no se
pode pensar em modelos hierarquizados como o do SUS, porque os pro-
blemas so muito diferentes em cada regio. Nas reas metropolitanas
os problemas da violncia, do crime organizado, associados ao desem-
prego industrial, cortam transversalmente os programas de assistncia
social para crianas e adolescentes. Nos municpios rurais, o problema
central o acesso aos bens e servios pblicos bsicos, alm de transfe-
rncia de renda para famlias miserveis. J em reas como saneamento
e gesto de recursos hdricos, o impacto territorial das polticas gran-
de, exigindo estruturas mais complexas e com maior capacidade de co-
ordenao horizontal, entre municpios e at estados, e vertical, envol-
vendo tambm a Unio.
Vejamos, finalmente, como a dinmica das relaes intergover-
namentais afeta o campo das polticas educacionais.
Como argumenta Abrucio (2010), a dinmica descentralizadora
dos anos de 1980 mobilizou de forma intensa a heterognea coalizo
de foras favorveis reforma da educao no Brasil. Por sua vez, Arajo
(2005), em sua tese de doutorado, demonstra um quadro heterogneo,
em que as foras favorveis a uma descentralizao radical com intensa

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participao popular entravam em conflito com posies mais preocu-


padas com os efeitos da descentralizao, sem coordenao federativa
sobre os padres histricos de desigualdade e capacidade administrati-
va e financeira dos sistemas estaduais e municipais de educao.
A falta de coeso entre as foras sociais e polticas empenhadas
na reforma da educao pblica, em contraste com a forte articulao
montada em torno da reforma da sade que resultou na criao do
SUS , explica em parte por que o movimento reformista no utilizou
os instrumentos legais inscritos na Carta Constitucional de 1988 que
estimulavam a construo de um Sistema Nacional de Educao. Se-
gundo Abrucio (2010, p. 61):

A fragilidade do resultado se deveu falta de um modelo intergover-


namental que organizasse o processo de descentralizao na educao. A
municipalizao ficou vinculada s negociaes polticas entre os estados
e municpios, sem que houvesse uma arena institucional para isso e/ou
critrios claros de repasse de funes, de modo que este processo depen-
deu muito mais do jogo de poder federativo para alm da poltica edu-
cacional em si. Dito de outro modo, no houve incentivos financeiros,
gerenciais ou de democratizao que guiassem a relao entre os nveis de
governo e sua necessria colaborao.
interessante ressaltar que isso aconteceu no obstante o nico
setor explicitamente subordinado ao regime de colaborao ter sido o
da educao. Como demonstramos (Abrucio & Costa, 1998, p. 150), a
trajetria da reforma educacional, em contraste, outra vez, com a implan-
tao do SUS, foi contraditria. Por exemplo, entre 1980 e 1994, em ple-
no processo de regulamentao da Constituio, os estados continuaram
expandindo sua participao nas matrculas no ensino fundamental, ao
passo que as estruturas municipais reduziram seu espao (idem, ibid.).
A reao dos governos federais s dificuldades de constituio de
um efetivo regime de colaborao seguiu dois caminhos (Abrucio,
2010). Primeiro, a criao de um conjunto de programas e parmetros
nacionais que procuravam apoiar o desenvolvimento e reduzir as desi-
gualdades, principalmente entre os sistemas municipais de educao.
Embora relativamente bem-sucedidas, essas medidas de regulao e
apoio tiveram impactos limitados. A segunda linha de ao, expressa pelo
FUNDEF , objetivou uma mudana de impacto mais profundo na distri-
buio dos recursos financeiros entre sistemas estaduais e municipais.

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Embora o FUNDEF e seu sucessor, o FUNDEB, tenham representado um


passo importante para a criao das condies estruturais mnimas na
direo de um Sistema Nacional de Educao, o caminho neste senti-
do ainda parece longo.
A estratgia de criao de fundos estaduais de equalizao fi-
nanceira foi inovadora e certamente teve um impacto relevante sobre
as desigualdades gritantes no nvel de gasto de sistemas estaduais e
municipais de educao, e, principalmente, sobre a universalizao das
matrculas no ensino fundamental. No entanto, as limitaes dessas ini-
ciativas se tornam cada vez mais claras na medida em que os desafios no
campo da educao vo alm da eficincia do gasto.
Primeiro, ainda estamos longe de garantir um padro mnimo
de equalizao inter-regional de gasto. Isso exigir um papel mais ro-
busto e incisivo do governo federal na redistribuio dos recursos fis-
cais, seja no sentido da formao de um Fundo Nacional e no apenas
de um conjunto de fundos estaduais, como foi o FUNDEF e ainda o
FUNDEB. Em contrapartida, uma transformao efetiva na qualidade da
educao pblica impe a construo de um sistema nacional (ou uni-
ficado) seguindo o exemplo do SUS, no qual a participao do governo
federal ter de ser muito mais intensa. Dois exemplos.
Uma efetiva transformao da educao pblica ter de passar
por uma grande melhora no padro de remunerao e qualificao,
alm da permanente capacitao, dos professores das redes estaduais e
municipais. O governo federal, em colaborao com as redes estaduais e
municipais, ser obrigado a criar uma estrutura de coordenao bastan-
te complexa para transformar o cenrio desolador nesta rea.
A transformao efetiva na rea da educao tambm impe uma
mudana estrutural na organizao dos sistemas de educao pblica, es-
pecialmente no ensino fundamental. Para isso ser preciso reduzir o n-
vel de isolamento e fragmentao das redes municipais. Uma estratgia
possvel a formao de consrcios regionais, a exemplo do que ocorre
na rea de sade. Mas, para que isso acontea, uma verdadeira revoluo
nas concepes predominantes na educao ter de acontecer. De novo,
o papel do governo federal, com o apoio dos governos estaduais, seria
fundamental.
Enfim, estes so apenas dois exemplos daquilo que denominamos
ao longo do texto de coordenao e colaborao intergovernamental.

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Minha aposta que um processo de nacionalizao fundamental para


transformar a educao pblica no Brasil. Mas isso s pode ocorrer como
parte de uma estratgia poltica de construo de um regime democrti-
co e federativo.

Recebido e aprovado em agosto de 2010.

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