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2.

DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO A LA AGRICULTURA DE LA OCDE

Captulo 2

DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO


A LA AGRICULTURA DE LA OCDE
*Nota 1: Publicado originalmente por la OCDE, en ingls, bajo el ttulo OECD (2016), OECDS Producer
Support Estimate and Related Indicators of Agricultural Support; Concepts, Calculations, Interpretation
and Use, (The PSE Manual), http://www.oecd.org/tad/agricultural-policies/psemanual.htm
2016 Inter-American Development Bank for this Spanish edition

*Nota: La calidad de esta traduccin y su coherencia con el idioma del texto original de la obra son de responsabilidad del autor
de la traduccin. En caso de cualquier discrepancia entre la obra original y la traduccin, el texto de la obra original prevalecer.

7. Este captulo comienza con una descripcin breve de los motivos por los cuales se desarrollaron
los indicadores de apoyo a la agricultura de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE); en adelante, los indicadores. En la segunda seccin se definen los indicadores y en
la ltima se describen los principios bsicos sobre los cuales se establecieron. En el Anexo 2.1 se incluye
una resea histrica de los indicadores.

2 1. Por qu medir el apoyo a la agricultura?

Los indicadores de la OCDE se desarrollaron con el objetivo de realizar un seguimiento y evaluacin de los
desarrollos de polticas agropecuarias, definir una base en comn para el dilogo sobre polticas entre los pases
y brindar datos sobre la economa que permitan evaluar la eficacia y la eficiencia de las polticas.

En 1987, los ministros de la OCDE solicitaron el desarrollo de los indicadores, que, desde entonces, han sido
calculados para pases de la OCDE y para una cantidad cada vez mayor de pases que no son miembros de la
OCDE, adems de ser ampliamente mencionados en el dominio pblico.

8. Los objetivos y las prioridades de las polticas agropecuarias en los pases de la OCDE incluyeron,
con el tiempo, un gran abanico de problemas: desde superar la escasez o la abundancia de alimentos en el
perodo posguerra hasta garantizar la seguridad de los alimentos, la calidad del medio ambiente y la
proteccin de los medios de subsistencia en las zonas rurales en la actualidad. Los instrumentos de las
polticas han cambiado de igual modo: de reflejar modificaciones en los mbitos poltico y econmico
nacionales a, progresivamente, reflejar desarrollos en el mbito econmico internacional. Ms all de la
diversidad, las polticas implementadas en un pas durante un perodo determinado se pueden combinar y
expresar mediante uno o varios nmeros simples, denominados indicadores de apoyo, que se pueden
comparar a lo largo del tiempo y de un pas a otro. Esta medicin tiene tres objetivos.

9. En primer lugar, los indicadores de apoyo se pueden utilizar para realizar el seguimiento y la evaluacin
de los desarrollos de las polticas agropecuarias.1 Esto comprende el alcance de las reformas polticas realizadas
por los pases, tanto con el paso del tiempo como a travs de esfuerzos especficos orientados a las reformas (como
la Ley Agrcola de EE. UU. y las diversas reformas de la Poltica Agrcola Comn [PAC] en la Unin Europea),
as como el progreso hacia la obtencin del compromiso asumido en el Consejo de Ministros de la OCDE de 1982
con la reforma de polticas agropecuarias. El compromiso asumido implicaba que el comercio agropecuario est
ms integrado en el sistema de comercio abierto y multilateral, lo que llev a los pases de la OCDE a ir en busca
de una reduccin gradual de la proteccin y la liberalizacin del comercio, con el mantenimiento de un equilibrio
entre pases y productos. Los ministros tambin le solicitaron a la OCDE el desarrollo de un mtodo que permita
medir el nivel de proteccin para realizar el seguimiento y la evaluacin del progreso de las polticas agropecuarias.

1
Tal como sucede en los informes anuales de seguimiento y evaluacin de las polticas agropecuarias de la OCDE, el trmino evaluacin
de poltica en este manual se entiende como el anlisis de los niveles y la constitucin del apoyo a la agricultura con respecto a la
implementacin del plan de reformas polticas. Dicho trmino no se utiliza en este manual para hacer referencia a la evaluacin de la
eficacia o la eficiencia de las polticas, salvo en casos en los que el inters se centre especficamente en ese tema (como en el Captulo 12).

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2. DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO A LA AGRICULTURA DE LA OCDE

10. En segundo lugar y en estrecha relacin con el punto anterior, los indicadores establecen una base
en comn para el dilogo sobre polticas mediante el uso de un mtodo uniforme y comparable que permite
evaluar la naturaleza y la repercusin de las polticas agropecuarias. Si bien los indicadores fueron
calculados en principio por pases de la OCDE, el anlisis fue incluyendo gradualmente a pases que no son
miembros de la OCDE, como Brasil, China, Indonesia, Rusia, Sudfrica y Ucrania, y, en el futuro, tambin
se incluirn Colombia y Vietnam. Actualmente se incluyen 47 pases (27 miembros de la Unin Europea
[UE] considerados una sola unidad) que realizan estimados desde 1986 hasta el presente. Gracias a su
capacidad de comparacin a nivel internacional y a la gran participacin de pases, los indicadores
constituyen una herramienta til para el dilogo sobre polticas tanto entre pases miembros de la OCDE
como entre pases que no son miembros, organizaciones intergubernamentales como la Organizacin
Mundial del Comercio (OMC), el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la
Organizacin para la Alimentacin y la Agricultura (FAO), organizaciones agropecuarias y no gubernamentales,
as como instituciones dedicadas a la investigacin.

11. Por ltimo, la base de datos de indicadores se utiliza en investigaciones adicionales sobre los
impactos de las polticas. Los datos sirven de aporte para la representacin y permiten evaluar la eficacia y
la eficiencia de las polticas y comprender sus efectos en la produccin, el comercio, las ganancias, el medio
ambiente, etc. Si bien los indicadores en forma individual no pueden medir estos impactos, la informacin
econmica sobre la cual se basan constituye un componente fundamental para realizar estos anlisis.

2.2. Descripcin general de indicadores de apoyo: trminos claves, definiciones y distinciones


El trmino apoyo se entiende como transferencias brutas de parte de los consumidores y contribuyentes
derivadas de polticas gubernamentales que brindan apoyo a la agricultura.
Adems de los gastos presupuestarios, el apoyo incluye otras transferencias estimadas, que no requieren
desembolsos reales (como las concesiones de crdito).
Los indicadores reflejan la prestacin del apoyo o el nivel de esfuerzo realizado por los gobiernos, segn lo
sugieren sus polticas agropecuarias. Por lo tanto, no permiten medir el impacto de las polticas en la produccin,
las ganancias agropecuarias, el consumo, el comercio o el medio ambiente, ni fueron diseados para hacerlo.
Los indicadores representan distintas maneras de analizar transferencias de polticas agropecuarias y de medir
sus niveles en relacin con diversas variables econmicas claves. En conjunto, brindan un panorama completo
del apoyo a la agricultura.
Los indicadores se pueden distinguir de acuerdo con el destinatario de la transferencia, la unidad de medida
en que se expresan y el tipo de agregacin.

12. Las polticas agropecuarias pueden entregar pagos directos a agricultores. Es posible que las polticas
agropecuarias mantengan los precios de los productos agropecuarios nacionales por encima de los precios en la
frontera del pas; o bien, que otorguen concesiones de crditos y de exencin de impuestos a los agricultores.
El apoyo no est compuesto solamente por pagos presupuestarios y que aparecen en las cuentas del gobierno.
Tambin incluye el apoyo a precios del mercado, as como otras concesiones que no implican necesariamente
gastos presupuestarios reales, tales como las concesiones de exencin de impuestos. El elemento que tienen
en comn todas estas polticas es la generacin de transferencias a la agricultura.

13. El concepto de transferencia supone tanto un emisor de la transferencia como la existencia de


un destinatario. Con la metodologa empleada en la actualidad, la agricultura se considera, generalmente, un
sector que recibe apoyo y el principal destinatario de las transferencias de las polticas. Los consumidores de
productos agropecuarios y los contribuyentes representan los dos emisores de las transferencias; es decir, los
grupos econmicos que asumen los gastos del apoyo a la agricultura. El trmino agricultura designa a los
productores agropecuarios primarios como un grupo econmico. Los productores agropecuarios pueden
verse desde dos puntos de vistas: como empresarios individuales y como un grupo (es decir, como un
sector). Estas distinciones forman la base de las dimensiones claves con las que se mide el apoyo a la
agricultura y la estructura bsica de los indicadores.

14. Los trminos apoyo y transferencias de polticas son, en lneas generales, sinnimos, pero pueden
usarse en contextos diferentes. El trmino apoyo se utiliza principalmente para hacer referencia a una poltica
(que genera una transferencia de poltica) y suele aparecer al identificar, analizar y clasificar las polticas
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2. DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO A LA AGRICULTURA DE LA OCDE

relevantes. El trmino transferencia de poltica se utiliza principalmente en relacin a clculos; es decir,


el proceso por el cual se obtienen expresiones numricas de las polticas.

15. Sin embargo, un aspecto ms importante para poder comprender los indicadores es la distincin entre los
conceptos prestacin de apoyo e impacto del apoyo (es decir, el impacto de las transferencias de polticas). Los
indicadores son las distintas medidas de las transferencias brutas conformes a las polticas. Como tales, reflejan la
prestacin de apoyo o el nivel de esfuerzo realizado por los gobiernos, segn lo sugieren sus polticas agropecuarias.
Los indicadores no contemplan las prdidas que genere ese esfuerzo en el sistema econmico, segn la experiencia
de quienes reciben el apoyo. De hecho, una parte de las transferencias no terminar como ganancia neta extra del
productor porque el apoyo conlleva precios ms elevados para los insumos y factores asociados a la produccin
agropecuaria, y, a su vez, genera prdidas irrecuperables en el bienestar econmico. Adems, el impacto real que
tienen las polticas en sus destinatarios depender, entre otros factores, de la base sobre la cual se preste apoyo (es
decir, si se proporciona por tonelada de producto, por unidad de tierra, por hacienda, etc.), el nivel de apoyo y la
respuesta de los agricultores ante los cambios en el apoyo. Los indicadores, por lo tanto, no permiten medir el
impacto de los esfuerzos relacionados con las polticas en la produccin agropecuaria, las ganancias agropecuarias,
el comercio o el medio ambiente, ni fueron diseados para hacerlo. Esta explicacin de los indicadores como
instrumentos para medir los esfuerzos relacionados con las polticas es fundamental para poder comprenderlos
correctamente. En el Captulo 11 se incluye un anlisis detallado sobre cmo deben usarse e interpretarse los
indicadores, adems de ejemplos de interpretaciones incorrectas que deben evitarse.
16. Los indicadores de apoyo, que se presentan a continuacin, representan distintas maneras de
analizar transferencias de polticas agropecuarias y de medir sus niveles en relacin con diversas variables
econmicas claves. En el Cuadro 2.1, se incluyen los nombres, las abreviaturas y las definiciones de los
indicadores. Un indicador en forma individual no puede comprender todos los aspectos del apoyo a la
agricultura. Cada uno tiene un fin especfico y se centra en una dimensin del marco de apoyo. Los
indicadores estn conectados y se refuerzan mutuamente. Cuando se analizan en conjunto, brindan un
panorama completo del nivel y la constitucin del apoyo.

Cuadro 2.1. Nombres y definiciones de los indicadores de apoyo a la agricultura de la OCDE


INDICADORES DE APOYO A LOS PRODUCTORES
Estimado de Apoyo al Productor (EAP): el valor monetario anual de transferencias brutas de parte de los consumidores
y contribuyentes dirigidas a los productores agropecuarios, medidas a nivel de finca, y que surge a partir de polticas que
brindan apoyo a la agricultura, independientemente de la naturaleza, los objetivos o los impactos en la produccin o en las
ganancias agropecuarias.
Porcentaje de EAP (% de EAP): el EAP como una parte de los ingresos brutos de la explotacin agrcola (incluido el apoyo).
Coeficiente de Asistencia Nominal al Productor (CAN al productor): la relacin entre el valor de los ingresos
brutos de la explotacin agropecuaria (incluido el apoyo) y el valor de los ingresos brutos de la explotacin
agropecuaria con precios de frontera (medidos a nivel de finca).
Coeficiente de Proteccin Nominal al Productor (CPN al productor): la relacin entre el precio promedio recibido
por los productores en el origen (incluidos los pagos por tonelada del producto en cuestin) y el precio de frontera
(medidos a nivel de finca).
Transferencia de Productos Individuales al Productor (TPI al productor): el valor monetario actual de las
transferencias brutas de parte de los consumidores y contribuyentes dirigidas a los productores agropecuarios, que
se mide a nivel de finca y que surge a partir de polticas directamente relacionadas con la produccin de un producto
individual que el productor debe elaborar especficamente para poder recibir la transferencia.
Porcentaje de Transferencia de Productos Individuales al productor (% de TPI al productor): la TPI como una
parte de los ingresos brutos de la explotacin agropecuaria para el producto en particular.
Transferencias por Grupo de Productos (TGP): el valor monetario anual de las transferencias brutas de parte de los
consumidores y contribuyentes dirigidas a los productores agropecuarios, medido a nivel de finca y derivado de polticas donde
se realizan los pagos si se producen uno o ms productos de una lista designada de productos; es decir, un productor puede
producir cualquiera de los productos permitidos y recibir una transferencia que no cambia con respecto a esta decisin.
Todas las Transferencias de Productos (TTP): el valor monetario anual de las transferencias brutas de parte de los
consumidores y contribuyentes dirigidas los productores agropecuarios, medido a nivel de finca y derivado de polticas que
no imponen restricciones en el producto producido, pero exigen que el destinatario produzca algn producto de su eleccin.
Otras Transferencias a Productores (OTP): el valor monetario anual de transferencias brutas de parte de los
consumidores y contribuyentes dirigidas a los productores agropecuarios, medido a nivel de finca y derivado de
polticas que no exigen ninguna produccin.
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2. DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO A LA AGRICULTURA DE LA OCDE

(continuacin)

INDICADORES DE APOYO A LOS SERVICIOS GENERALES PARA LA AGRICULTURA


Estimado de Apoyo a los Servicios Generales (EASG): el valor monetario anual de transferencias brutas que surge a
partir de polticas que crean condiciones propicias para el sector agropecuario primario a travs del desarrollo de productos
pblicos y privados, as como a travs de instituciones e infraestructuras, independientemente de sus objetivos e impactos
en la produccin y las ganancias agropecuarias, o consumo de productos agropecuarios. Se incluyen polticas segn las
cuales el sector agropecuario primario es el principal beneficiado, pero no se incluyen pagos a productores individuales.
Las transferencias de EASG no modifican directamente los ingresos, los costos ni los gastos de consumo del productor.
Porcentaje de EASG (% de EASG): El EASG como una parte del Estimado de Apoyo Total (EAT).

INDICADORES DE APOYO A LOS CONSUMIDORES


Estimado de Apoyo al Consumidor (EAC): el valor monetario anual de transferencias brutas de parte de (dirigidas a) los
consumidores de productos agropecuarios, medido a nivel de finca y derivado de polticas que brindan apoyo a la
agricultura, independientemente de la naturaleza, los objetivos o los impactos en el consumo de productos agropecuarios.
Porcentaje de EAC (% de EAC): el EAC como una parte de los gastos de consumo (medido a nivel de finca), sin incluir
las transferencias de los contribuyentes a los consumidores.
Coeficiente de Asistencia Nominal al Consumidor (CAN al consumidor): la relacin entre el valor de los gastos de
consumo en productos agropecuarios (a nivel de finca) y el valor segn los precios de frontera (medidos a nivel de finca).
Coeficiente de Proteccin Nominal al Consumidor (CPN al consumidor): La relacin entre el precio promedio
pagado por los consumidores (a nivel de finca) y el precio de frontera (medido a nivel de finca).
Transferencia de Productos Individuales para el consumidor (TPI al consumidor): el valor monetario anual
de transferencias brutas de parte de (dirigidas a) los consumidores de productos agropecuarios, medido a nivel de
finca y derivado de polticas directamente relacionadas con la produccin de un producto individual.

INDICADORES DE APOYO TOTAL A LA AGRICULTURA


Estimado de Apoyo Total (EAT): el valor monetario anual de todas las transferencias brutas de parte de los
contribuyentes y consumidores, derivado de polticas que brindan apoyo a la agricultura, sin incluir los ingresos
presupuestarios relacionados, independientemente de sus objetivos e impactos en la produccin o en las ganancias
agropecuarios, o en el consumo de productos agropecuarios.
Porcentaje de EAT (% de EAT): el EAT como una parte del Producto Bruto Interno (PBI).

17. Se pueden hacer tres distinciones entre los indicadores (Tabla 2.1). La primera tiene que ver con el
destinatario deseado de la transferencia: productores en forma individual, productores en forma grupal o
consumidores, aunque la agricultura siempre se entiende como el sector econmico que recibe el apoyo de
las polticas (Seccin 3.1). Por ejemplo, hay nueve indicadores que miden el apoyo prestado a productores
en forma individual y dos que miden el apoyo prestado a productores en forma grupal.
18. La segunda distincin puede hacerse en relacin con la unidad de medida: nueve indicadores se
expresan en trminos monetarios y dos en porcentajes o ratios. Una ventaja de los indicadores monetarios es que
pueden utilizarse para analizar la constitucin del apoyo; por ejemplo, para calcular las partes del EAP
o del EASG por categora de poltica, o bien, las partes del EAT en funcin de si las transferencias provienen de
consumidores o de contribuyentes. Sin embargo, los indicadores monetarios se ven afectados por el tamao y la
estructura del sector agropecuario de cada pas, as como tambin por su tasa de inflacin. Como consecuencia,
resulta difcil emplearlos para comparar los niveles de apoyo entre pases, para evaluar los cambios con el paso
del tiempo o el nivel de apoyo prestado en un pas para diferentes productos. Por otro lado, los indicadores que se
expresan en porcentaje o ratios, que asocian las transferencias de polticas con alguna otra base monetaria, como
el valor de la produccin agropecuaria, permiten realizar comparaciones de este tipo.
19. Por ltimo, los indicadores pueden distinguirse de acuerdo con el tipo de agregacion a partir del
cual se pueden obtener: por producto o por distribucin geogrfica. Si bien todos los indicadores se pueden
calcular a nivel nacional y entre varios pases, algunos tambin se pueden calcular para productos
individuales o grupos de productos.

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2. DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO A LA AGRICULTURA DE LA OCDE

Tabla 2.1. Los indicadores de apoyo a la agricultura de la OCDE

Unidad de medida Tipo de unificacin

Distribucin geogrfica
Destinatario
deseado Porcentaje Producto individual
Valor
o relacin o grupos de productos Nivel Varios pases
monetario
nacional1 (por ejemplo, total
(global) de la OCDE)
% de EAP y CAN
EAP nc * *
al productor

- CPN al productor * * *
Productores
TPI al productor % de TPI * * *
en forma al productor
individual
TGP nc * * *

TTP y OTP nc n * *

Productores en * *
EASG % de EASG c
forma grupal
% de EAC y CAN * *
EAC n
al consumidor
Consumidores
- CPN al consumidor c* * *

TPI al consumidor nc n* * *
Todos los c
EAT % de EAT nc * *
destinatarios

Smbolos: - = no corresponde; nc = valor no calculado; * = valor calculado.


1. A los fines de realizar los clculos de los indicadores, la UE se considera un pas, dada la Poltica Agrcola Comn
implementada en toda la Unin y, especficamente, EU12 para 1986-94, incluida la antigua Repblica Democrtica
Alemana [RDA] de 1990; EU15 para 1995-2003; EU25 para 2004-06 y EU27 desde 2007 en adelante.

2.3. Principios bsicos para medir el apoyo

A continuacin se mencionan varios principios claves que determinan el alcance de las polticas y que
deben tenerse en cuenta en la estimacin del apoyo a la agricultura y el mtodo para medirlo:
- Una poltica se incluye si genera transferencias a productores agropecuarios, independientemente de
su naturaleza, objetivos o impactos.
- Las transferencias se miden en valor bruto, sin tener en cuenta los ajustes que los productores
puedan hacer para recibir el apoyo, es decir, para cumplir con los requisitos exigidos.

- Las transferencias a productores individuales se miden a nivel de finca.

20. Una serie de principios, o de reglas generales, rigen la medicin del apoyo a la agricultura. Los
principios 1, 2 y 3 determinan el alcance de las polticas que se deben tener en cuenta en la estimacin del
apoyo a la agricultura y aportan criterios para identificar polticas agropecuarias en una serie compleja de
acciones del gobierno. Los principios 4, 5 y 6 ayudan a definir el mtodo para medir el apoyo y son
relevantes en la interpretacin de los indicadores.

21. Principio 1: la generacin de transferencias a productores agropecuarios es un criterio crucial


para incluir una poltica en la medicin del apoyo. Las polticas generan transferencias implcitas o
explcitas a individuos o grupos que reciben apoyo. Una poltica se tiene en cuenta en la medicin si las
transferencias econmicas asociadas tienen como nicos, o principales, destinatarios deseados a productores
agropecuarios, tanto de forma individual como grupal. Este criterio es suficiente para incluir la poltica en la
estimacin del apoyo a la agricultura.
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2. DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO A LA AGRICULTURA DE LA OCDE

22. Principio 2: no se tienen en cuenta la naturaleza, los objetivos ni los impactos econmicos de una
poltica ms all de la justificacin de las transferencias. Este principio complementa el principio 1 en el
sentido de que los objetivos indicados o los impactos econmicos percibidos de una poltica no se utilizan
como criterios alternativos o adicionales para determinar si se incluye o excluye una poltica de la
estimacin del apoyo a la agricultura.

23. Principio 3: las polticas generales disponibles en la economa global no se tienen en cuenta en
la estimacin del apoyo a la agricultura, incluso si crean transferencias hacia el sector agropecuario o desde
l. Por lo tanto, estaramos frente a una situacin de ausencia de apoyo a la agricultura cuando solo hay
polticas generales en la economa global implementadas, pero no hay ninguna poltica que modifique
especficamente las condiciones econmicas de la agricultura.

24. Principio 4: las transferencias generadas por las polticas agropecuarias se miden en valor bruto. Las
transferencias que surgen a partir de polticas pueden definirse en valor bruto o neto, es decir, como ingresos
(ingresos brutos) o ganancias (ingresos menos costos) generados por una poltica. La frase transferencias brutas
que se emplea en las definiciones pone de relieve que no se realizan ajustes en los indicadores en el caso de costos
incurridos por los productores para poder recibir el apoyo, es decir, costos incurridos para cumplir con las
condiciones exigidas propias de determinados pagos o recuperaciones de impuestos.

25. Principio 5: las transferencias que surgen a partir de polticas para productores individuales se
miden a nivel de finca, lo que se deriva del objetivo de medir el apoyo a productores agropecuarios
primarios solamente. Por lo tanto, la palabra consumidor que se emplea en las definiciones y en la
metodologa se entiende como el primer comprador de productos agropecuarios.

26. Principio 6: las polticas que conllevan la prestacin de apoyo a productores individuales se
clasifican de acuerdo con criterios de clasificacin, tales como los siguientes: (i) la base sobre la cual se
presta apoyo (una unidad de producto, una cabeza de animal, una unidad de tierra, etc.); (ii) si el apoyo se
basa en parmetros de produccin vigentes o no; (iii) si la prestacin de apoyo exige produccin o no;
adems de otros criterios. Estas caractersticas de las polticas tienen un impacto en la conducta del
productor, y distinguir las polticas de acuerdo con los criterios de implementacin permite realizar otros
anlisis de los impactos en, por ejemplo, la produccin, el comercio, las ganancias y el medio ambiente.

27. Estos son los principios generales que se aplican en la estimacin de los indicadores de apoyo.
En los siguientes captulos, se explicarn en ms detalle, junto con los fundamentos ms prcticos
de la metodologa.

20 PSE MANUAL OECD 2016


2. DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO A LA AGRICULTURA DE LA OCDE

Anexo 2.1.

Una breve resea de los indicadores

28. A fines de la dcada de 1940, el objetivo generalizado de las polticas era producir ms alimentos;
esto conllev una preocupacin cada vez mayor por los efectos de las polticas agropecuarias en las
relaciones comerciales y en el costo de las polticas. En combinacin con el rpido avance tcnico y los
cambios estructurales, las barreras impuestas al comercio y las medidas de apoyo a la produccin nacional
dieron lugar a productos agropecuarios excedentes, que se almacenaban o se exportaban con subvenciones
adicionales. Los precios a nivel mundial de los productos de zonas de climas templados bajaron. Los costos
de las subvenciones a la exportacin y de almacenamiento impusieron una carga considerable en los
presupuestos del gobierno, los consumidores de pases con mercados protegidos se enfrentaron a mayores
gastos en alimentos y los productores competitivos de otros pases se vieron perjudicados por restricciones
en el acceso a esos mercados. A principios de la dcada de 1980, una serie de pases de la OCDE llegaron a
la conclusin de que se deba tomar una medida con carcter urgente.
29. En 1982, el Consejo de Ministros de la OCDE (compuesto por Ministros de Economa, Ministros
de Comercio y Asuntos Internacionales, y algunos Ministros de Agricultura) acord que el comercio
agropecuario debe estar ms integrado en el sistema de comercio abierto y multilateral (y) que las
adaptaciones pertinentes en las polticas nacionales podran realizarse de una mejor manera si dichas
medidas se planificaran y coordinaran de acuerdo con un enfoque multilateral conjunto que tuviese como
objetivo lograr una reduccin gradual de la proteccin y la liberalizacin del comercio, sin dejar de
mantener un equilibrio entre los pases y los productos. Los ministros tambin decidieron que la Secretara
deba estudiar las diversas maneras posibles en las que los objetivos mencionados pudieran alcanzarse de
modo tal de colaborar con el avance hacia una cooperacin ms slida en materia de asuntos del comercio
agropecuario y con el desarrollo de soluciones multilaterales prcticas y de otro tipo.
30. Una parte integral de esta investigacin consisti en establecer una base adecuada para medir las
subvenciones agropecuarias. Despus de tener en cuenta las opciones disponibles, la Secretara decidi usar
el Equivalente de Subvencin al Productor (ESP), que, en un principio, se defini como el pago que se
exigira para compensar a los agricultores por la prdida de ingreso derivada de la eliminacin de una
poltica determinada (OCDE, 1987).2 Si bien el ESP se utiliz en un principio para representar los efectos
de una pequea reduccin de las subvenciones agropecuarias en los precios de los productos a nivel
mundial, tambin se consider una herramienta sumamente til por su capacidad de establecer un mtodo
uniforme y comparativo para evaluar las polticas agropecuarias entre pases.
31. El concepto equivalente de subvencin se deriva de la teora econmica de proteccin desarrollada en
la dcada de 1960 para evaluar los efectos de los aranceles (Corden, 1971). De acuerdo con esta teora, el
equivalente de subvencin al productor de una poltica (ya sea un arancel de importacin, una subvencin a la
exportacin, el pago por tonelada o hectrea, etc.) es el pago por unidad de produccin que un gobierno debera
pagar a los productores para tener el mismo impacto en la produccin que dicha poltica.3 A principios de la
dcada de 1970, Tim Josling aplic este concepto a la medicin emprica de subvenciones agropecuarias en un
trabajo para la FAO, en el que introdujo el trmino ESP (Josling, 1973 y Josling, 1975).
32. En 1987, en un importante estudio de la OCDE denominado Polticas nacionales y comercio
agrcola, se incluy un anlisis exhaustivo de las polticas agropecuarias de pases individuales de la OCDE
que se basaba, en mayor medida, en el ESP y en indicadores relacionados.4 En este estudio se identificaron
los vnculos entre las polticas nacionales y comerciales, y se concluy que para mejorar las medidas en el
entorno comercial se necesitaban tanto barreras impuestas al comercio como polticas nacionales.

2
El Equivalente de Subvencin al Consumidor (ESC) se defini como el impuesto implcito sobre el consumo resultante de una
determinada poltica (elemento de apoyo a los precios de mercado del ESP) y todas las subvenciones al consumo.
3
De un modo similar, el equivalente de impuesto al consumidor de una poltica es el impuesto por unidad que un gobierno debera
imponer para tener el mismo impacto en el consumo que dicha poltica.
4
El ESP y el ESC se calcularon en un principio para una serie de pases de la OCDE, que incluan a Australia, Austria, Canad,
la Comunidad Econmica Europea (CEE), Japn, Nueva Zelanda y los Estados Unidos de 1979 a 1981; luego se incluy a Suecia,
Finlandia, Noruega y Suiza.
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2. DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO A LA AGRICULTURA DE LA OCDE

33. Desde un principio fue evidente que la definicin de compensacin de ingreso no coincida con
lo que el ESP de la OCDE meda realmente. Mientras que las polticas que proporcionan la misma cantidad
de transferencias monetarias a productores tienen el mismo equivalente de subvencin a ingresos, pueden
tener diferentes equivalentes de subvencin a produccin y ganancias, dependiendo del modo en que se
implementan las medidas (por unidad de produccin o por hectrea de tierra que genera la misma
produccin, por ejemplo). Una de las primeras crticas en este sentido seal, entre otras cosas, que el ESP
era una medicin de transferencia de ingresos (Peters, 1988).

34. Como consecuencia, en 1990 el ESP se volvi a definir como el valor monetario anual de
transferencias brutas de parte de los consumidores y contribuyentes dirigidas los productores agropecuarios,
que se mide a nivel de finca y que surge a partir de polticas que brindan apoyo a la agricultura,
independientemente de la naturaleza, los objetivos o los impactos en la produccin o en los ingresos
agropecuarios.5

35. En 1999 se realizaron cuatro ajustes importantes:

El acrnimo ESP (Equivalente de Subvencin al Productor) fue reemplazado por el acrnimo


EAP (Estimado de Apoyo al Productor).6 Se reconoci lo siguiente: (a) las transferencias
asociadas con una amplia gama de polticas diversas tienen equivalentes de subvencin
diferentes y (b) algunas de las transferencias se realizaban para la prestacin de servicios y
externalidades positivas, y no para subvencionar la produccin agropecuaria. El trmino ms
neutral apoyo se asocia indefectiblemente con la realizacin de una transferencia monetaria,
independientemente del objetivo de la poltica.

Se efectuaron cambios en la clasificacin de las polticas relacionadas con el EAP (Tabla A2.1).
Estos cambios fueron necesarios dado el alcance cada vez mayor de las polticas de apoyo
introducidas desde mediados de la dcada de 1980. Antes haba cinco categoras de EAP y las
polticas se clasificaban de acuerdo con el tipo de medida de apoyo. Con los ajustes realizados en
1999, se introdujeron siete tipos de medidas de apoyo y las polticas pasaron a clasificarse de
acuerdo con el modo de implementacin.

Un cambio estrechamente relacionado implic el establecimiento de un indicador a parte que


permitiera medir el apoyo prestado a los productores colectivamente, denominado Estimado de
Apoyo a los Servicios Generales (EASG). El apoyo a los Servicios Generales antes formaba
parte del EAP. Fue separado del clculo del EAP, que ahora mide solamente el apoyo recibido por
los productores individualmente. Como consecuencia, el indicador y el mtodo para medir el
costo total de las polticas agropecuarias para los consumidores y los contribuyentes tambin
cambiaron: de Transferencias Totales a Estimado de Apoyo Total (EAT).

Finalmente, se introdujo un nuevo mtodo para calcular el EAP nacional (global). Antes se calculaba
extrapolando el % de EAP promedio de una serie de productos comn a toda la produccin
agropecuaria. Se introdujo un mtodo nuevo mediante el cual solo la relacin promedio entre el apoyo
a los precios del mercado y los ingresos brutos de la explotacin agropecuaria para una serie de
productos se extrapola al resto de la produccin agropecuaria (Seccin 6.1.1), y todas las transferencias
de polticas no relacionadas con el apoyo a los precios del mercado se incluyen especficamente en el
EAP mediante la clasificacin en las categoras correspondientes.

36. En 2007 se introdujeron otros cambios para que los indicadores contemplen los desarrollos de polticas
recientes de mejor manera; por ejemplo, el paso de desasociar la prestacin de apoyo de una produccin
especfica y asociar la prestacin de apoyo a otros criterios. Se realizaron tres cambios importantes:

5
El ESC tambin se volvi a definir como el valor monetario anual de transferencias brutas de parte de (dirigidas a) los
consumidores de productos agropecuarios, que se mide en el origen y que surge a partir de polticas que brindan apoyo a la
agricultura, independientemente de la naturaleza, los objetivos o los impactos en el consumo de productos agropecuarios. Si es
negativo, el ESC mide la carga (impuesto implcito) sobre los consumidores, que indica que los precios ms elevados que resultan
del apoyo a los precios del mercado compensan, de un modo ms que suficiente, las subvenciones al consumidor.
6
El acrnimo ESC (Equivalente de Subvencin al Consumidor) fue reemplazado por el acrnimo EAC (Estimado de Apoyo al Consumidor).

22 PSE MANUAL OECD 2016


2. DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO A LA AGRICULTURA DE LA OCDE

Si bien todava se basan en los criterios de implementacin, las categoras de EAP fueren
redefinidas en gran medida (Tabla A2.1 y Seccin 3.3.1).

Se introdujeron etiquetas; como consecuencia, cada poltica, adems de ser clasificada en una
categora del EAP, puede a su vez tener seis etiquetas diferentes asociadas para proporcionar
informacin adicional sobre los criterios de implementacin; las etiquetas funcionan como un
mtodo abreviado para las categoras no incluidas en la presentacin principal. Por ejemplo, las
etiquetas brindan informacin adicional sobre si un pago tiene lmite o no, o si un pago implica
alguna restriccin en el uso de insumos del destinario, etc. (Seccin 3.3.3).

Ya no se calculan los EAP para productos individuales. En cambio, el EAP total de un pas se
divide en Transferencias de Productos Individuales, Transferencias por Grupo de Productos, Todas
las Transferencias de Productos y Otras Transferencias a Productores (Seccin 6.3). Este cambio
refleja el hecho de que, como resultado de la reforma de polticas, el apoyo en varios pases de la
OCDE est menos vinculado a un producto individual. El apoyo se presta cada vez ms a grupos
de productos o a todos los productos en general, o sin que el destinatario deba producir en
absoluto. En esta situacin, el vnculo entre algunas transferencias de apoyo y los productos
individuales se vuelve menos evidente. Esto requera una presentacin alternativa de las
transferencias de apoyo con respecto a la especificidad de los productos asociados.

Tabla A2.1. Desarrollo de categoras de EAP

Categoras iniciales de 1987 Revisin de 1999 Revisin de 2007


A. Apoyo a los precios A. Apoyo a los precios del mercado A. Apoyo basado en la produccin
del mercado B. Pagos basados en la produccin (Apoyo a los precios del mercado y pagos
B. Pagos directos basados en la produccin)
C. Pagos basados en la cantidad
B. Pagos basados en el uso de insumos
C. Reduccin en costos de reas trabajadas o de animales
de insumos C. Pagos basados en A/CA/I/G1 actuales;
D. Pagos basados en los la transferencia requiere produccin
D. Servicios generales ttulos histricos
D. Pagos basados en A/CA/I/G no actuales;
E. Otra E. Pagos basados en el uso de insumos la transferencia requiere produccin
F. Pagos basados en las restricciones E. Pagos basados en A/CA/I/G no actuales,
en los insumos la transferencia no requiere produccin
G. Varios F. Pagos basados en criterios no relacionados
con productos
G. Varios

1. A = rea; NA = cantidad de animales; I = ingresos; G = Ganancias.

37. En la edicin de 2014 del informe Seguimiento y Evaluacin se implement por primera vez
una nueva metodologa para calcular el EASG. En la versin revisada de la metodologa se aclaran los
lmites del indicador EASG y sus componentes.

Los lmites del EASG se redefinieron para que el indicador comprenda nicamente polticas que
tienen como principal beneficiario al sector agropecuario primario. Esta definicin es ms acotada
que la proporcionada anteriormente porque excluye el apoyo a servicios para los que el sector
agropecuario primario no es el principal beneficiario. Por ejemplo, los gobiernos brindan fondos a
servicios rurales que benefician al sector agropecuario primario, aunque los agricultores no sean
los principales beneficiarios. Tambin brindan apoyo a la industria de abastecimiento de materias
primas y a la industria de produccin y comercializacin, lo que beneficia indirectamente al sector
primario. Los indicadores de apoyo a la agricultura de la OCDE ya no contemplan estas medidas.

Las definiciones de las categoras de EASG se aclararon y las subcategoras se agregaron para
mostrar con ms precisin los cambios efectuados recientemente en las prioridades de las
polticas (Tabla A2.2. y Seccin 3.4.1).

PSE MANUAL OECD 2016 - 23


2. DESCRIPCIN GENERAL DE LOS INDICADORES DE APOYO A LA AGRICULTURA DE LA OCDE

Tabla A2.2. Desarrollo de categoras de EASG

Categoras iniciales de 1999 Revisin de 2013


H. Investigacin y desarrollo H. Conocimientos agropecuarios y sistema de innovacin
I. Facultades de agronoma H1. Generacin de conocimientos agropecuarios
J. Servicios de inspeccin H2. Transferencia de conocimientos agropecuarios
K. Infraestructura I. Inspeccin y control
L. Marketing y promocin I1. Seguridad e inspeccin de productos agropecuarios
M. Almacenamiento pblico I2. Inspeccin y control de enfermedades y plagas
N. Varios I3. Control de insumos
J. Desarrollo y mantenimiento de infraestructura
J1. Infraestructura hidrolgica
J2. Almacenamiento, marketing y otra infraestructura fsica
J3. Infraestructura institucional
J4. Reestructuracin de hacienda
K. Marketing y promocin
K1. Esquemas colectivos para procesamiento y marketing
K2. Promocin de productos agropecuarios
L. Costo de almacenamiento pblico
M. Varios

24 PSE MANUAL OECD 2016