Вы находитесь на странице: 1из 254

Misso do Ipea

Licenciamento Ambiental
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro

Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do seminrio internacional


por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.

e Governana Territorial
Autores
Adriana Maria Magalhes de Moura Luciana Aparecida Zago de Andrade
Bo Jansson Mrcio de Arajo Silva
registros e contribuies do seminrio internacional
Clio Bartole Pereira Marco Aurlio Costa
Ed Moreen Mauricio Guetta
Flavia Witkowski Frangetto Nilvo L. A. Silva
Gustavo Luedemann Rose Mirian Hofmann
Jernimo Rodrguez Rui Barbosa da Rocha
Jos Carlos Carvalho Sandra Silva Paulsen
Karin Kssmayer Srgio Ayrimoraes
Letcia Beccalli Klug Thiago Henriques Fontenelle

Organizadores
ISBN 978-85-7811-300-1

Marco Aurlio Costa


Letcia Beccalli Klug
9 788578 113001 Sandra Silva Paulsen
Licenciamento Ambiental
e Governana Territorial
registros e contribuies do seminrio internacional

Organizadores
Marco Aurlio Costa
Letcia Beccalli Klug
Sandra Silva Paulsen
Governo Federal

Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto
Ministro Dyogo Henrique de Oliveira

Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento,


Desenvolvimento e Gesto, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais possibilitando
a formulaode inmeras polticas pblicas e programas
de desenvolvimento brasileiros e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por
seustcnicos.

Presidente
Ernesto Lozardo
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Rogrio Boueri Miranda
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Jos Ronaldo de Castro Souza Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Alexandre Xavier Ywata de Carvalho
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais
deInovao e Infraestrutura
Joo Alberto De Negri
Diretora de Estudos e Polticas Sociais
Lenita Maria Turchi
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
ePolticas Internacionais
Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho
Assessora-chefe de Imprensa e Comunicao
Regina Alvarez
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Licenciamento Ambiental
e Governana Territorial
registros e contribuies do seminrio internacional

Organizadores
Marco Aurlio Costa
Letcia Beccalli Klug
Sandra Silva Paulsen
Rio de Janeiro, 2017
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2017

Licenciamento ambiental e governana territorial: registros e contribuies


do seminrio internacional/Organizadores Marco Aurlio Costa, Letcia
Beccalli Klug, Sandra Silva Paulsen - Rio de Janeiro: Ipea, 2017.
246 p.: il.: grfs.; maps. color.

Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-300-1

1. Meio ambiente 2. Poltica ambiental 3. Desenvolvimento regional


I. Costa, Marco Aurlio II. Klug, Letcia Beccalli III. Paulsen, Sandra Silva
IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 344.046

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no


exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO

APRESENTAO.........................................................................................9
INTRODUO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL: VILO OU MOCINHO? COMO
O TERRITRIO PODE CONTRIBUIR PARA A SUPERAO
DE FALSAS DICOTOMIAS ( GUISA DE INTRODUO).................................11
Marco Aurlio Costa

PARTE I
O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL: PROCEDIMENTOS,
PROTOCOLOS E PARMETROS TCNICOS
CAPTULO 1
O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL, SEUS
PROCEDIMENTOS, PROTOCOLOS E PARMETROS TCNICOS:
LIES E RECOMENDAES.......................................................................21
Sandra Silva Paulsen

CAPTULO 2
GARGALOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL.............31
Rose Mirian Hofmann

CAPTULO 3
LICENCIAMENTO NO CONTEXTO DO PLANEJAMENTO
DA INFRAESTRUTURA.................................................................................43
Nilvo L. A. Silva

CAPTULO 4
LICENCIAMENTO AMBIENTAL INTEGRADO: O CASO DA SUCIA.................59
Bo Jansson
PARTE II
A QUESTO FEDERATIVA
CAPTULO 5
A QUESTO FEDERATIVA NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL........................79
Adriana Maria Magalhes de Moura

CAPTULO 6
LICENCIAMENTO AMBIENTAL E GOVERNANA TERRITORIAL:
A QUESTO FEDERATIVA............................................................................95
Jos Carlos Carvalho

CAPTULO 7
SUBSDIOS DO PLANEJAMENTO DE RECURSOS HDRICOS PARA
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL................................................................107
Srgio Ayrimoraes
Thiago Henriques Fontenelle
Luciana Aparecida Zago de Andrade
Mrcio de Arajo Silva
Clio Bartole Pereira

CAPTULO 8
O MARCO REGULATRIO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA PARA
MINAS DE ROCHA DURA ABANDONADAS, ATIVAS OU PLANEJADAS.........119
Ed Moreen

PARTE III
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E LICENCIAMENTO AMBIENTAL
CAPTULO 9
EM BUSCA DE DILOGO: DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
E LICENCIAMENTO AMBIENTAL.................................................................133
Flavia Witkowski Frangetto
Gustavo Luedemann

CAPTULO 10
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E LICENCIAMENTO AMBIENTAL:
O SUL DA BAHIA COM A FIOL E O PORTO SUL...........................................149
Rui Barbosa da Rocha
CAPTULO 11
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E LICENCIAMENTO AMBIENTAL:
A EXPERINCIA COLOMBIANA..................................................................169
Jernimo Rodrguez

PARTE IV
VISES DO FUTURO: PROPOSTAS E PERSPECTIVAS DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL NO BRASIL
CAPTULO 12
UMA AGENDA EM REVISO: O DEBATE SOBRE AS ALTERAES
NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL BRASILEIRO..........................................193
Letcia Beccalli Klug

CAPTULO 13
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM DEBATE: CONSIDERAES
SOBRE O PROJETO DE LEI DO SENADO NO 654, DE 2015,
E A PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO NO 65, DE 2012.................205
Karin Kssmayer

CAPTULO 14
PROPOSTAS DE REFORMA DA LEGISLAO SOBRE LICENCIAMENTO
AMBIENTAL LUZ DA CONSTITUIO FEDERAL.......................................217
Mauricio Guetta

NOTAS BIOGRFICAS............................................................................241
APRESENTAO

O desenvolvimento econmico e social depende, entre outros fatores, da realizao


de investimentos produtivos e em infraestrutura, seja para gerar energia, seja para
favorecer as redes informacionais, seja para permitir o escoamento da produo.
Investimentos produtivos e em infraestrutura acontecem em um
espao geogrfico inserido num determinado meio ambiente e envolvido por
relaes que conformam uma dinmica territorial particular, que ser afetada
pelosempreendimentos.
Em face dos impactos sobre o meio ambiente, tanto os aspectos associados ao
inventrio, caracterizao e ao planejamento quanto as questes ligadas forma
como esses impactos sero recebidos e geridos no seu territrio de influncia so
decisivos para que os empreendimentos cumpram seus propsitos e colaborem
com o desenvolvimento do pas.
Ciente dos desafios envolvidos nessa temtica e reconhecendo a questo do
licenciamento ambiental como um elemento decisivo para o desenvolvimento
econmico do pas, o Ipea promoveu, em maro de 2016, um seminrio
internacional de grande envergadura, em parceria com o International Policy
Centre for Inclusive Growth (IPC-IG) e a Naturvrdsverket, a Agncia Sueca
de Proteo Ambiental (em ingls, Swedish Environmental Protection Agency
Swedish EPA): o Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e
Governana Territorial.
Durante dois dias, compreendendo quatro sesses temticas e palestras
internacionais, os principais temas relativos ao licenciamento ambiental foram
debatidos por especialistas renomados, gestores pblicos e representantes de
entidades governamentais e no governamentais brasileiros e estrangeiros.
Este livro traz, em seus diversos captulos, a sntese de algumas das reflexes
que foram apresentadas pelos palestrantes convidados e leva a um pblico ampliado
importantes contribuies sobre a questo do licenciamento ambiental no Brasil e em
pases como Sucia, Estados Unidos e Colmbia. Esta publicao, de forma atenta
s especificidades das vrias pores do territrio brasileiro, certamente contribuir
para o debate e a construo de propostas e alternativas que confiram maior
regularidade e clareza aos processos de licenciamento ambiental, sem comprometer
a proteo do patrimnio ambiental.
O Ipea agradece a parceria com o IPC-IG e com o governo sueco, por meio
da embaixada da Sucia no Brasil e da Swedish EPA, e espera, com esta publicao,
trazer mais informaes e reflexes acerca do processo de licenciamento ambiental
no pas em interface com a questo da governana territorial.
INTRODUO

LICENCIAMENTO AMBIENTAL: VILO OU MOCINHO? COMO O


TERRITRIO PODE CONTRIBUIR PARA A SUPERAO DE FALSAS
DICOTOMIAS ( GUISA DE INTRODUO)
Marco Aurlio Costa

Em meados de 2015, com o avano dos efeitos da crise econmica (que se fazia
sentir de forma cada vez mais intensa) e em meio a um cenrio de aprofundamento
da crise poltico-institucional que viria a culminar no processo de impeachment da
presidente Dilma Rousseff, ensaiaram-se, ainda que sem muito sucesso e a despeito
da relevncia dos temas estratgicos elencados e lanados na arena poltica, diferentes
tentativas de construir uma agenda propositiva que servisse como catalizadora e
impulsionadora de um novo debate sobre o desenvolvimento nacional.
Entre esses temas, destaca-se o do licenciamento ambiental, instrumento
previsto no ordenamento jurdico brasileiro, no qual se refletem as tenses entre
a busca e a promoo do desenvolvimento econmico, muitas vezes entendido
como crescimento econmico, e as condies socioespaciais dos lugares e territrios
que abrigaro e/ou sero impactados pelos empreendimentos a serem realizados,
seja para instalar e ampliar a infraestrutura econmica, seja para viabilizar projetos
produtivos, como o caso dos empreendimentos minerrios.
Naquele contexto, estava clara a existncia de diversas narrativas, gramticas,
interpretaes e projetos em disputa, em torno da questo do licenciamento
ambiental, envolvendo atores sociais e polticos, bem como agentes econmicos
de diferentes matizes polticos e ideolgicos. Compreendido por alguns como
obstculo promoo do desenvolvimento econmico, defendido e utilizado, por
outros, como instrumento de defesa do patrimnio ambiental e de comunidades
tradicionais, o licenciamento ambiental estava (e ainda est, mas, talvez, de forma
menos visvel) na berlinda, ainda que no necessariamente seja um tema que atraia
a ateno da grande mdia e do pblico em geral, refletindo, talvez, a densidade
das questes tcnicas que perpassam esse processo.
Buscando contribuir para o debate em curso e reunir especialistas, atores
sociais e polticos, agentes econmicos e gestores pblicos das diferentes esferas de
governo para discutir diferentes aspectos relacionados ao licenciamento ambiental,
foi estruturado, em parceria com o International Policy Centre for Inclusive Growth
(IPC-IG) e a Naturvardsverket, a Agncia Sueca de Proteo Ambiental (em
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
12 |
seminrio internacional

ingls, Swedish Environmental Protection Agency Swedish EPA), o Seminrio


Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana Territorial, realizado
em maro de 2016, na sede do Ipea, em Braslia.
Partindo de uma viso crtica do processo de licenciamento ambiental em
suas interfaces com o planejamento e a gesto territorial, a ideia-fora do seminrio
trazia embutida uma estratgia de chamar a ateno para o espao, para o territrio.
Os empreendimentos acontecem no espao geogrfico, envolvem comunidades e
contextos scio-histricos locais e, eventualmente, regionais, e alteram, interferem,
produzem efeitos e impactos nos territrios onde se daro, podendo at mudar os
atributos fsico-geogrficos e/ou as configuraes socioespaciais desses territrios,
comprometendo seu patrimnio ambiental e cultural.
O processo de licenciamento ambiental, notadamente a lista de condicionantes
e aes mitigadoras de impactos socioeconmicos que constituem parte importante
da concesso das licenas ambientais (prvia, de instalao e de operao) , deveria
envolver uma governana territorial que otimizasse os investimentos feitos para
atender essas condicionantes, de modo que tais investimentos cumprissem, de
fato, seu objetivo maior.
Inmeros eram (e ainda so) os exemplos de hospitais, escolas e at redes
de infraestrutura de saneamento bsico que foram construdos e que no foram
realizados em locais apropriados e/ou no foram implantados tendo em considerao
as capacidades econmico-financeiras e institucionais de governos locais que teriam
de lidar com essas novas instalaes, de modo que o cumprimento das condicionantes,
especialmente daquelas socioambientais, gerasse os efeitos mitigadores dos impactos
previstos, promovendo o desenvolvimento local ou, ao menos, a melhoria da
qualidade de vida nos territrios nos quais se encontraminseridas.
Tendo esse quadro como pano de fundo e inspirao, a proposta do
seminrio surge dessa dupla confluncia: de um lado, a tenso entre a promoo
do desenvolvimento econmico e a proteo do patrimnio e dos interesses
socioeconmicos, ambientais e culturais locais/regionais; de outro, um olhar que
procura privilegiar uma abordagem centrada no territrio, ainda que atenta para a
estrutura poltico-administrativa de sua gesto, bem como para as suas condies
de governana, no contexto de um pas federativo.
A partir dessa dupla perspectiva, o seminrio se realizou durante dois dias,
com quatro sesses temticas e alguns convidados internacionais, reunindo, seja
como expositores, seja como plateia, renomados especialistas, gestores pblicos
municipais, estaduais e federais, empresrios e representantes do setor produtivo,
representantes de instituies governamentais e no governamentais do Brasil e de
alguns pases convidados, em especial, da Sucia, da Colmbia e dos Estados Unidos.
Introduo | 13

O seminrio propiciou um debate rico e permitiu um intercmbio intenso de


anlises, impresses, avaliaes e propostas sobre o tema, passando por sesses que:
i) cuidaram do processo de licenciamento; ii) abordaram as suas especificidades
em pases federativos; iii) investigaram, com especial ateno, os links entre
licenciamento ambiental e desenvolvimento territorial; e iv) buscaram vises
alternativas de futuro e mudanas no licenciamento ambiental brasileiro.
Afinal, o licenciamento ambiental vilo ou mocinho? A aposta do seminrio,
ao reunir o seleto grupo de especialistas que estiveram juntos naqueles dias em
Braslia, era de buscar matizar, a partir de um olhar centrado no territrio,1 essa falsa
dicotomia, promovendo um debate aberto e franco, no qual diversas posies que
expressam o pensamento e os interesses de diferentes grupos sociais pudessem ser
confrontadas. O objetivo no era o de construir consensos, mas explicitar as paixes
e os interesses presentes, para exercitar, ensaiar algum tipo de superao e, assim,
avanar em direo a estgios de entendimentos parciais a partir da apropriao e
da aprendizagem da gramtica do outro.
Dizer que as figuras de vilo e mocinho encerram uma dicotomia falsa soa
uma frase fcil. Explica-se: desenvolvimento econmico e proteo do patrimnio
ambiental e sociocultural no so necessariamente alternativas excludentes. Hespao
para uma necessria suplantao dos embates presentes que refletem interesses em
disputa. De um lado, o desenvolvimento social e at mesmo o desenvolvimento
tecnolgico dependem do desenvolvimento produtivo e da disponibilizao de
infraestrutura econmica. As alternativas tecnolgicas, em permanente atualizao,
favorecem a concretizao de empreendimentos produtivos e obras de infraestrutura
com menor gerao de impactos socioambientais.
De outro lado, a proteo do patrimnio ambiental e cultural no pode ser
vista como um mero empecilho ao crescimento econmico a todo custo. Hrecursos
naturais, ambientais e socioculturais dos quais dependem comunidades, regies e
pases. Tais recursos so a ancoragem entre o passado que construiu o que se hoje
eo futuro que vir. Desenvolvimento econmico sem a observncia das condies
de preservao desses recursos no desenvolvimento econmico e social sustentvel;
, to somente, a realizao de atividades com um limitado olhar de curto prazo.
Sendo assim, o que se pretendeu, com a realizao do seminrio, foi evitar
uma polarizao entre essas vises, a partir da insero de um olhar centrado no
territrio e nas suas condies de gesto. O territrio abriga, simultaneamente,
as dimenses do tempo e do espao. O espao possui rugosidades, acmulos
de diferentes tipos e formas, construdos e moldados ao longo do tempo, que

1. Faz-se necessrio esclarecer que territrio entendido, aqui, em sintonia com as formulaes terico-conceituais
deixadas por Milton Santos. Ver, entre outros: Santos, Milton. A natureza do espao: tcnica e tempo, razo e emoo.
4. ed. So Paulo: Editora USP, 2004. (Coleo Milton Santos, v. 1).
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
14 |
seminrio internacional

o marcam de forma profunda. So espaos transformados e em transformao,


ocupados por comunidades e modos de vida que atravessam o tempo, deixando
marcas e constituindo territrios que convidam para enfrentar e vencer dilemas e
construir um futuro melhor.
Ir alm das dicotomias e resolver os dilemas do licenciamento ambiental
pretende ser um jogo de ganha-ganha. um jogo possvel que depende tanto
do compartilhamento de projetos, vises de mundo e conhecimento, quanto da
predisposio para o dilogo e para o entendimento. Mas no um jogo fcil.
Ele depende de clareza nos critrios que iro balizar o processo de licenciamento;
do estabelecimento de laos de confiana entre os atores sociais e polticos,
agentes econmicos e gestores pblicos, como nos mostra o caso sueco; e, no
caso brasileiro, requer ainda uma concertao que envolve diferentes escalas de
gesto territorial, considerando as especificidades do federalismo brasileiro, onde
municpios heterogneos e desiguais, sob diferentes crivos analticos, so parte
(afetada) importante do processo, recebendo, muitas vezes, impactos de grande
monta para os quais no esto preparados ao serem escolhidos para hospedar, de
uma hora para outra, grandes projetos produtivos ou de infraestrutura.
nesse sentido que o olhar territorial, articulado questo da gesto do
territrio e governana dos interesses e players envolvidos nos empreendimentos
licenciados, oferece possibilidades efetivas de superao das dicotomias que envolvem
o licenciamento ambiental. Como os empreendimentos se do em determinados
lugares e afetam, potencialmente, um determinado territrio, faz-se necessria
a construo de uma governana territorial que, ao mesmo tempo, d lgica e
coeso territorial aos investimentos e s intervenes que ali ocorrero, de forma
que as condicionantes socioambientais cumpram seu papel, e que permita a
apropriao dos investimentos pelas comunidades locais/regionais, lidando com
esses investimentos e com as intervenes como oportunidades de sobrepujamento
de limites endgenos ao desenvolvimento econmico.
Ainda que o Brasil no seja um pas reconhecido por seu capital social e por
se constituir uma comunidade cvica, nos termos propostos por Putnam (2002),2
e justamente por isso, um olhar de poltica pblica que privilegie a governana
territorial faz-se oportuno e necessrio, no apenas para lidar com os desafios
que se refletem nos processos de licenciamento ambiental, mas para promover
um efetivo desenvolvimento socioeconmico e cultural do pas, valorizando suas
riquezas naturais e seu rico patrimnio cultural.
Esta publicao traz contribuies selecionadas de cada uma das sesses do
seminrio, as quais so precedidas por textos introdutrios produzidos pelos relatores

2. Putnam, Robert D. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna. 3. ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002.
Introduo | 15

de cada uma das mesas. Os textos selecionados foram feitos, sob encomenda, por
palestrantes e debatedores, e sintetizam as ideias apresentadas e debatidas nas
quatro sesses temticas do evento. Em cada parte, trazemos a ementa da sesso, a
composio da mesa de palestrantes, os debatedores e uma sntese com os principais
pontos relevantes abordados.
Na primeira parte, o licenciamento enquanto processo, envolvendo
procedimentos, protocolos e parmetros tcnicos, foi o objeto das exposies e
das discusses. As falhas tcnicas do processo, a discricionariedade e a ausncia de
protocolos, metodologias e parmetros tcnicos, no caso brasileiro, contrastaram
flagrantemente com o caso sueco.
Na segunda parte, para alm dos problemas procedimentais mais gerais, o
foco recaiu sobre a questo do federalismo, enfatizando-se o tema da repartio
de competncias, dos conflitos interfederativos, bem como dos desafios e das
oportunidades para a promoo da articulao e da cooperao interfederativas.
Na terceira parte do livro, as contribuies se voltam para o desenvolvimento
territorial em suas interfaces com o licenciamento ambiental. Nela, destaca-se
novamente, como j sugeria o texto de Nilvo Silva na primeira parte, a crtica
forma como o licenciamento ambiental encontra-se desconectado do planejamento
e do desenvolvimento territorial. o que nos mostra o exemplo concreto trazido
por Rui Rocha, notadamente no que diz respeito s grandes obras.
E, por fim, a quarta e ltima parte do livro pauta-se nas propostas ento presentes
nomeio institucional e empresarial, bem como no poder legislativo, relativas ao
licenciamento ambiental, para subsidiar o debate em torno de seu aperfeioamento e
de alteraes estruturais nas prticas do licenciamento, de modo que seja possvel buscar
alguma concertao territorialmente coesa de promoo do desenvolvimento econmico,
respeitando os limites decorrentes da proteo do patrimnio ambiental e cultural e
das comunidades que vivem nos territrios que abrigaro e/ou sero impactados pelos
empreendimentos licenciados.
Que a leitura das contribuies aqui reunidas possa, efetivamente, inspirar
atores sociais e polticos, bem como agentes econmicos e gestores que atuam
direta ou indiretamente no licenciamento ambiental do pas.
PARTE I

O PROCESSO DE LICENCIAMENTO
AMBIENTAL: PROCEDIMENTOS,
PROTOCOLOS E
PARMETROS TCNICOS
A sesso I do Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana
Territorial, coordenada por Alexandre Gomide, diretor da Diretoria de Estudos e
Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, retratada
na primeira parte deste livro. Nela, apresenta-se uma viso geral (diagnstico e
anlise) do processo de licenciamento ambiental, enfocando seus instrumentos
legais e normativos, estudos de avaliao de impactos ambientais, indicadores e
parmetros tcnicos, eventuais casos de judicializao, bem como monitoramento
das condicionantes e acompanhamento ps-emisso de licenas no Brasil, na Sucia
e nos Estados Unidos.
Na mesa abordaram-se, entre outros, os seguintes pontos relevantes:
o licenciamento ambiental federal brasileiro, avanos e prximos passos;
os gargalos do licenciamento ambiental federal no Brasil;
o processo sueco de licenciamento ambiental integrado; e
o licenciamento ambiental e o planejamento territorial na Sucia.
A mesa foi composta por trs palestrantes:
Thomaz Toledo, ento diretor de licenciamento ambiental do Instituto
Brasileiro do Meio AMbiente e dos Recursos Naturais (Ibama);
Rose Mirian Hofmann, consultora legislativa da Cmara dos Deputados; e
Ulf Bjlls, ex-presidente da Suprema Corte Ambiental da Sucia.
Participaram como debatedores:
Nilvo Silva, consultor em meio ambiente e sustentabilidade; e
Ed Moreen, gestor de projetos da Agncia de Proteo Ambiental dos Estados
Unidos (US EPA United States Environmental Protection Agency).
CAPTULO 1

O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL, SEUS


PROCEDIMENTOS, PROTOCOLOS E PARMETROS TCNICOS:
LIES E RECOMENDAES
Sandra Silva Paulsen

1 INTRODUO
A importncia dos processos de licenciamento ambiental no deve ser subestimada
em nenhuma estratgia sria de desenvolvimento de um territrio, seja ele um
municpio, um estado, uma regio ou um pas. Na medida em que ecossistemas so
impactados e recursos so extrados da natureza para viabilizar o desenvolvimento
socioeconmico, o licenciamento ambiental torna-se instrumento fundamental
para auxiliar o processo de tomada de decises em relao a como e onde instalar
unidades produtivas, obras de infraestrutura de transporte, habitao e toda a
infraestrutura necessria para atividades que, no final das contas, deveriam ter
sempre como finalidade ltima o bem-estar da populao.
O arcabouo legal que rege os processos de licenciamento ambiental no
Brasil compe-se da Lei no 6.938/1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do
Meio Ambiente e apresenta normas para a preservao ambiental; das resolues
do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) nos 001/1986 e 237/1997,
que estabelecem os procedimentos para o licenciamento ambiental; e da Lei
Complementar no 140/2011, que estabelece as formas de cooperao entre as trs
esferas de governo (federal, estadual e municipal) na proteo do meio ambiente.
O processo de licenciamento ambiental vigente no Brasil vem sendo
apresentado, em diferentes instncias, como uma agenda negativa de condicionantes
ao desenvolvimento econmico.1 Entraves ambientais, amarras, burocracia, restries
e impedimentos so termos frequentemente utilizados para descrever o licenciamento
ambiental, quando, na realidade, trata-se de uma potente ferramenta de gesto

1. Veja, nos links a seguir, alguns exemplos de como o licenciamento ambiental aparece em diferentes meios como
entrave ao processo de crescimento econmico. Do ponto de vista estadual: <http://ndonline.com.br/florianopolis/
noticias/grupo-ric-entrega-relatorio-a-fiesc>; na imprensa em geral: <http://g1.globo.com/economia/noticia/2014/08/
entenda-quais-sao-os-entraves-ao-crescimento-da-economia-brasileira.html>; na discusso no Poder Legislativo:
<http://www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/fiquePorDentro/temas/licenciamento-ambiental-out-2015> e
<http://www12.senado.leg.br/emdiscussao/edicoes/o-desafio-da-energia/realidade-brasileira/entraves-ambientais-e-juridicos>;
e em pginas especializadas: <http://www.oeco.org.br/colunas/marc-dourojeanni/27326-licenciamento-ambiental-e-
fundamental-e-pede-competencia/?utm_campaign=shareaholic&utm_medium=facebook&utm_source=socialnetwork>.
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
22 |
seminrio internacional

ambiental e territorial que poderia ajudar a identificar oportunidades e manejar


conflitos de interesse no uso de recursos.
O interesse do Ipea, como think tank governamental, exatamente o de
promover uma discusso que, em uma perspectiva integrada de polticas pblicas,
descortine uma agenda positiva de oportunidades para planejar o processo de
desenvolvimento socioeconmico, articular seus inevitveis impactos territoriais
e otimizar o uso de recursos naturais e ambientais em benefcio de todas as partes
envolvidas e do bem-estar de toda a populao, principalmente dos mais vulnerveis
e mais necessitados.
A primeira sesso do Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental
e Governana Territorial teve justamente o propsito de apresentar uma viso
geral, um diagnstico e uma anlise do processo de licenciamento ambiental no
Brasil, enfocando seus instrumentos legais e normativos, os estudos de avaliao de
impactos ambientais, os indicadores e parmetros tcnicos, os eventuais casos
de judicializao (passivo de licenas no emitidas), bem como o monitoramento
das condicionantes e o acompanhamento ps-emisso de licenas.
Para isso, uma mesa coordenada por Alexandre Gomide, chefe da assessoria
tcnica do gabinete da presidncia do Ipea, contou com os palestrantes Thomaz
Toledo, ento diretor de licenciamento ambiental do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais (Ibama), Rose Mirian Hofmann, consultora
legislativa da Cmara dos Deputados na rea de meio ambiente e direito ambiental,
organizao territorial, desenvolvimento urbano e regional, e Ulf Bjlls, ex-presidente
da Suprema Corte Ambiental da Sucia (1999-2010) e atual consultor no escritrio
de advocacia Frberg & Lundholm, em Estocolmo.2
Alm desses palestrantes, os debatedores Nilvo Silva, atual consultor e
ex-diretor de licenciamento ambiental do Ibama (2003-2005), e Ed Moreen,
gestor snior de projetos de remediao na Agncia de Proteo Ambiental dos
Estados Unidos, Regio 10 (Environmental Protection Agency EPA-Region 10),
contriburam para a discusso, apresentando seus comentrios.
Este texto serve como apresentao e contextualizao dos trabalhos de Rose
Mirian Hofmann (sobre os gargalos do licenciamento ambiental federal no Brasil),
de Nilvo Silva (sobre o licenciamento ambiental no contexto do planejamento
da infraestrutura) e de Bo Jansson (abarcando o caso da Sucia e incorporando
a contribuio do consultor Ulf Bjlls), que constituem parte desta publicao.

2. A participao dos senhores Ulf Bjlls e Bo Jansson, este ltimo da Agncia de Proteo Ambiental Sueca (Sweden
Environmental Protection Agency Sepa), deu-se no contexto de um projeto de cooperao entre a instituio sueca
e o Ipea. A abertura do evento contou com a presena do ministro de Energia e Meio Ambiente sueco, senhor Jan
Olsson, que destacou a importncia, para a Sucia, da cooperao com o Brasil nas reas de mudanas climticas e
desenvolvimento sustentvel, na medida em que o Brasil um parceiro-chave na implementao dos objetivos globais
de desenvolvimento sustentvel e da Agenda 2030.
O Processo de Licenciamento Ambiental, seus Procedimentos, Protocolos e
Parmetros Tcnicos: lies e recomendaes
| 23

2 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL


Alm dos participantes de outros pases, dos apresentadores Thomaz Toledo e
Rose Mirian Hofmann e de Nilvo Silva como comentarista da mesa, o Seminrio
Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana Territorial como um
todo contou com a participao de renomados especialistas e formuladores de
polticas na rea de licenciamento ambiental no Brasil. Estiveram presentes, por
exemplo, o ex-ministro do Meio Ambiente Jos Carlos de Carvalho, a ex-diretora
de licenciamento ambiental do Ibama, Gisela Forattini, o ex-secretrio executivo do
Ministrio do Meio Ambiente, Cludio Langone, alm de Volney Zanardi Jnior,
ex-presidente do Ibama. Os debates contaram com as contribuies dos participantes
e, na medida do possvel, se refletem nestas linhas, em que se ambiciona fazer um
apanhado geral das discusses realizadas.
J na abertura dos trabalhos, alguns dos principais problemas do licenciamento
ambiental em nosso pas foram lembrados por diferentes participantes. De acordo
com a ento presidente do Ibama Marilene Ramos, um dos temas mais importantes
no processo de licenciamento ambiental no Brasil o da coordenao entre
as diferentes agncias e interesses envolvidos, que vo do Ministrio do Meio
Ambiente, responsvel pelas polticas ambientais, ao Ibama, responsvel direto pelo
licenciamento de projetos de impacto federal, passando pelos empreendedores,
pelas populaes beneficiadas ou afetadas, pelo Instituto do Patrimnio Histrico
e Artstico Nacional (Iphan), pelos ministrios da Sade, do Desenvolvimento
Social, das Cidades, das Minas e Energia, a Fundao Nacional do ndio (Funai)
etc. Ou seja, dada a complexidade dos temas e a multiplicidade de atores e instncias
envolvidas, tanto em nvel federal quanto no estadual e municipal, h uma
dificuldade de articulao e, algumas vezes, uma sobreposio de responsabilidades
nos trs nveis de governo.3
Nas palavras de Gilson Bittencourt, ento secretrio de planejamento e
investimentos estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
os principais desafios no licenciamento ambiental seriam: os estudos longos e com
pouca informao relevante; o excesso de condicionantes e pouco acompanhamento
e avaliao da sua efetividade; a ausncia de uma viso holstica que mostre no
apenas os efeitos negativos, mas tambm os possveis impactos positivos dos
empreendimentos; o marco regulatrio sobre condicionantes sociais, no qual no
esto claras as atribuies do empreendedor e do Estado; os problemas relacionados
segurana jurdica e a consequente judicializao dos processos; e a ausncia de

3. Aparentemente, o mesmo tipo de dificuldades de coordenao de diferentes instncias pode ser observado nos
processos de licenciamento ambiental nos Estados Unidos, segundo o representante da EPA. Como veremos a seguir,
o mesmo no parece ocorrer na Sucia, um Estado unitrio, levando-nos hiptese de que a complexidade natural do
licenciamento ambiental aumenta em pases com sistemas federativos de governo.
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
24 |
seminrio internacional

uma etapa prvia de avaliao ambiental mnima dos empreendimentos, dentro de


um contexto de uma poltica de monitoramento e avaliao das polticas pblicas.
A resultante destes problemas que, a cada novo projeto e a cada novo
empreendimento, comea-se da estaca zero, no havendo aprendizagem e acumulao
sistematizada de experincias que permitam evoluir e melhorar a qualidade dos
processos de licenciamento ambiental.
Estes e outros problemas foram detalhados por Rose Mirian Hofmann (ver
captulo 2 desta publicao), que apresentou um estudo recente, feito na Cmara
dos Deputados, em que os principais problemas do licenciamento ambiental no
Brasil foram levantados e classificados em cinco grupos:
gesto arcaica, excesso de burocracia e estrutura deficitria do Ibama,
tanto em termos de pessoal quanto de oramento;
crise institucional, dada a atribuio do Ibama de coordenar e consolidar
as vises de tantas instncias e dos diferentes rgos pblicos sobre os
empreendimentos a serem licenciados;
falta de avaliaes ambientais estratgicas e de um melhor dilogo entre
os responsveis pelo planejamento e pelas decises de polticas pblicas;
judicializao dos processos; e
falhas tcnicas.
De fato, na mdia, como lembrado anteriormente, e como foi citado algumas
vezes durante o seminrio, o licenciamento ambiental criticado por ser lento e
burocrtico, sendo o Ibama visto como uma instituio resistente s necessrias
mudanas no processo.
O diagnstico da situao atual e as crticas feitas ao licenciamento ambiental
no Brasil aparecem tambm de forma aprofundada mais frente, no captulo 3,
de autoria do consultor Nilvo Silva.

3 O IBAMA E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL


Os principais aspectos que esto sendo considerados pelo rgo licenciador federal
para o aperfeioamento deste instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente
foram apresentados pelo ento diretor de licenciamento ambiental do Ibama,
Thomaz Toledo, que discorreu tambm sobre alguns conceitos relacionados ao
licenciamento ambiental federal e destacou a diferena entre o licenciamento
ambiental e as avaliaes de impacto ambiental.
O licenciamento ambiental como processo administrativo se constitui,
basicamente, de atos administrativos do Poder Executivo. O Ibama seria, ento,
O Processo de Licenciamento Ambiental, seus Procedimentos, Protocolos e
Parmetros Tcnicos: lies e recomendaes
| 25

o rgo licenciador e condutor do processo, havendo uma multiplicidade de


outros rgos envolvidos. Foi lembrado, tambm, o fato de o licenciamento
ambiental no ser de competncia exclusiva da Unio, sendo os processos referentes
a esse tema quase uma exceo na esfera federal. Os estados e municpios seriam,
segundo Toledo, os grandes executores do licenciamento ambiental. J as avaliaes
de impacto ambiental tm um contedo tcnico, partem de uma metodologia
conhecida e aplicada em outros pases, englobando um diagnstico e prognsticos,
com o objetivo de gerenciar impactos, propondo medidas de controle ambiental.
A grande preocupao do Ibama, segundo o ento diretor, seria a de contribuir
para um profundo debate na sociedade brasileira sobre como melhorar a performance
do licenciamento ambiental federal e a implementao das avaliaes de impacto
ambiental nos processos conduzidos na esfera federal.
Para tanto, o instituto contratou recentemente um estudo comparativo sobre
os processos em sete pases e na Unio Europeia,4 alm de uma anlise de 72
processos de licenciamento ambiental realizados no Brasil, a fim de alimentar este
debate sobre prazos e resultados efetivos em termos de gerenciamento de impactos
dos projetos e empreendimentos. Para resolver os problemas diagnosticados,
no se trataria, portanto, de meramente contratar novos tcnicos ou modificar
os instrumentos legislativos e regulatrios existentes para reduzir os prazos do
licenciamento ambiental. Os problemas so mais amplos e ensejaram a iniciativa,
pelo Ibama, de implementar, no mbito do Sistema Integrado de Gesto Ambiental
(Siga) em nvel federal, trs grandes projetos, enumerados a seguir.
1) Partindo de um mapeamento completo do processo de licenciamento
ambiental realizado em 2011, desenvolvimento de tecnologias de
informatizao e automao; realizao de um processo de reviso de
normas tcnicas e administrativas e disponibilizao de indicadores
de desempenho e performance, qualificando o corpo tcnico interno
(licenciadores) e operadores externos (o mdulo externo j teria entrado em
operao em maio de 2014, permitindo a entrada de projetos no sistema
de licenciamento por parte dos empreendedores).
2) Desenvolvimento de ferramentas de avaliao de impactos ambientais,
projeto realizado a partir de 2014, como um mdulo interno do Siga,
que est em desenvolvimento.
3) Mapeamento de competncias e desenvolvimento de um plano de capacitao.

4. Surpreendentemente, o estudo contratado no incluiu a Sucia como um dos pases estudados, o que tornou ainda
mais interessante a parceria Ipea-Sepa para o seminrio, j que foi ampliada, assim, a disponibilidade de informaes
para o aperfeioamento dos procedimentos adotados no Brasil.
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
26 |
seminrio internacional

Segundo o ento diretor de licenciamento, desde 2009 foram feitas diversas


recomendaes pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) para o aperfeioamento
do licenciamento ambiental federal. Os estudos de diagnstico, portanto, existem.
O que falta, segundo Toledo, um foco maior nos problemas relacionados ao
gerenciamento dos impactos dos diferentes projetos.
Para isso, o Ibama est desenvolvendo uma matriz de impactos por tipologia
de projetos licenciados, para organizar a informao e facilitar o acompanhamento
e gerenciamento dos processos. Sero desenvolvidos indicadores de preveno,
mitigao e compensao de impactos e, para tanto, sero necessrias parcerias
como a que est em gestao com o Ipea, para refinar a matriz de impactos.
Esses projetos em curso no Ibama permitiro atacar dois dos problemas
centrais do processo de licenciamento ambiental federal: a discricionariedade
tcnica e a inexistncia de uma srie histrica com repeties de processos de
licenciamento ambiental que possam ser comparadas para alimentar outros
processos de licenciamento. As parcerias nacionais e internacionais tambm permitiro
a confeco de guias de avaliaes de impacto ambiental que tomem por base
experincias consagradas para permitir uma avaliao sem que sejam necessrios
novos estudos aprofundados. Segundo Thomaz Toledo, todas essas medidas
contribuiro para tornar mais eficiente e eficaz o licenciamento ambiental federal,
com potenciais efeitos positivos para os processos de licenciamento nos outros
nveis de governo.

4 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA SUCIA


O pas nrdico atribui importncia central ao desenvolvimento sustentvel em seus
programas e polticas, contando com dezesseis objetivos de qualidade ambiental
aprovados pelo parlamento e que norteiam todo o processo de tomada de decises
do governo.5
Alm disso, como bem lembrou Jan Olsson, ento ministro de Energia e
Meio Ambiente da Sucia, na cerimnia de abertura do evento que deu origem a
esta publicao, a sociedade sueca estabeleceu um firme propsito de solucionar
seus problemas ambientais internos sem contribuir para aumentar os problemas
ambientais externos e sem comprometer a sade das populaes do resto do mundo.
Nesse sentido, a nao escandinava trabalha globalmente pela implementao

5. Atualmente, so os seguintes os objetivos de qualidade ambiental aprovados pelo parlamento sueco: reduo do
impacto climtico; ar limpo; apenas a acidificao natural no ambiente; um meio ambiente no txico; uma camada de
oznio protetora; um meio ambiente livre de radiaes; eutrofizao zero; lagos e cursos de gua saudveis; boa qualidade
das guas subterrneas; um meio ambiente marinho equilibrado, com zonas costeiras e arquiplagos exuberantes; zonas
midas vicejantes; florestas sustentveis; uma paisagem agrcola diversificada; uma magnfica paisagem de montanha;
um bom ambiente construdo; uma rica diversidade de vida vegetal e animal. Para mais detalhes, ver: <http://www.
miljomal.se/Environmental-Objectives-Portal/>.
O Processo de Licenciamento Ambiental, seus Procedimentos, Protocolos e
Parmetros Tcnicos: lies e recomendaes
| 27

da Agenda 2030 das Naes Unidas, assim como pelo alcance dos Objetivos de
Desenvolvimento Sustentvel recentemente aprovados na Assembleia Geral da
Organizao das Naes Unidas (ONU).
Apesar de ser um pas pequeno e centralizado, a Sucia e sua tradio de sucesso
em matria de licenciamento ambiental serviram de inspirao para o estabelecimento
de processos no mbito da Unio Europeia. Como membro desse bloco de pases, os
suecos seguem as mesmas regras dos vizinhos em sua legislao nacional.
O pas dos mais adiantados em matria de legislao ambiental em todo
o mundo, contando com a mais antiga agncia de proteo ambiental, a Sepa,
criada em 1967. O cdigo ambiental sueco, aprovado em 1998 e em vigor desde
janeiro de 1999, foi discutido ao longo de dez anos no parlamento antes de ser
adotado. Nele se estabelece um procedimento padro de licenciamento ambiental
para toda e qualquer atividade industrial ou outras atividades que tenham impactos
negativos sobre o meio ambiente.
O sistema de licenciamento ambiental sueco, cujos detalhes so apresentados
no captulo 4, escrito por Bo Jansson para esta coletnea, baseado em uma
autorizao nica, num processo holstico e integrado em que a licena ambiental e
a avaliao do impacto territorial e dos usos da gua esto intimamente relacionados
e so levados em considerao pela autoridade pblica.6 Diferentes instncias de
governo, assim como as partes interessadas no setor privado, so consultadas e h
audincias pblicas que possibilitam autoridade, a Corte Ambiental (ou Tribunal
Ambiental), tomar uma deciso.
Da experincia sueca, importante destacar justamente o fato de a agncia ambiental
ser apenas mais um ator no processo de licenciamento ambiental. A autoridade central de
licenciamento o Tribunal Ambiental, instncia de deciso independente, formado
por especialistas que so os juzes do processo e que estabelecem as condies
necessrias para que um projeto seja ou no aprovado. interessante tambm
lembrar que, para incentivar investimentos de longo prazo, uma vez concedida, a
permisso para um projeto no determina limites de tempo para o empreendimento.
Uma informao de extrema importncia para se entender todo o processo de
licenciamento ambiental na Sucia o fato de que o empreendedor o responsvel
por facilitar s autoridades toda a informao necessria para que o potencial de
contaminao, as emisses, os efluentes e o impacto territorial e de uso da gua
de um projeto sejam julgados pela Corte Ambiental. Em caso de uma deciso ser
adotada e o projeto produzir efeitos negativos desconhecidos que no tenham

6. A autorizao nica intrinsecamente diferente do sistema brasileiro, onde vigoram trs tipos de licenas: licena
prvia (LP), licena de instalao (LI) e licena de operao (LO).
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
28 |
seminrio internacional

sido informados autoridade competente, a responsabilidade recair sobre o


empreendimento, que dever responder perante a lei.
A principal contribuio que o licenciamento ambiental na Sucia pode dar s
discusses no Brasil justamente trazer ao nosso conhecimento uma experincia em
que a concesso de uma licena ambiental parte de um processo mais amplo, no
qual os dezesseis objetivos ambientais revelam um projeto de pas e um modelo de
desenvolvimento estabelecidos pela via da negociao poltica e do debate e da busca
de um consenso social. Nem sempre a viso puramente ambiental prevalece, j que
outros objetivos de poltica tambm entram em considerao na tomada de deciso
do governo. Isto o que mostra o exemplo da ponte sobre resund, o canal que
separa a Sucia da Dinamarca, cujo processo decisrio levou um tempo considervel
e terminou sendo positivo para o projeto, apesar dos seus impactos ambientais.

5 QUESTES PARA DISCUSSO


As discusses sobre a Lei Geral de Licenciamento Ambiental ora em curso na Cmara
dos Deputados7 e o projeto de fast track em debate no Senado Federal8 mostram
claramente a necessidade de se debater ampla e profundamente o licenciamento
ambiental em nosso pas. O Ipea, por meio de estudos e pesquisas e de eventos
como o Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana
Territorial, tenta contribuir para este processo, oferecendo oportunidades para
esta necessria discusso.9
No debate suscitado pelas apresentaes da primeira sesso do seminrio,
diversas perguntas foram levantadas e, devido s restries de tempo, no foram
tratadas com o detalhe devido. Algumas delas so justamente o objeto dos demais
captulos desta seo, como as expostas a seguir.
1) De que forma aperfeioar os processos de licenciamento ambiental,
tornando-os mais eficientes, sem, no entanto, comprometer a qualidade da
gesto ambiental e os resultados dos projetos em termos do gerenciamento
de seus impactos sobre o meio ambiente?
2) Como compatibilizar as decises tomadas pelo Conama em termos de
regulamentao e aquelas adotadas pelo Poder Legislativo? Como melhorar
o dilogo entre as duas instncias?

7. Ver, por exemplo: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/MEIO-AMBIENTE/499679-MEIO-AMBIENTE-


APROVA-PROPOSTA-QUE-CRIA-LEI-GERAL-DE-LICENCIAMENTO-AMBIENTAL.html>.
8. Projeto de Lei do Senado Federal no 654/2015.
9. Como exemplos das contribuies do Ipea no passado, encontram-se: Motta, Diana Meirelles; Pgo, Bolvar (Org.).
Licenciamento ambiental para o desenvolvimento urbano: avaliao de instrumentos e procedimentos. Rio de Janeiro:
Ipea, 2013; e o projeto Condicionantes Institucionais Execuo dos Investimentos em Infraestrutura Econmica no
Brasil, com um componente especfico sobre licenciamento ambiental, cujos resultados esto em fase de publicao.
O Processo de Licenciamento Ambiental, seus Procedimentos, Protocolos e
Parmetros Tcnicos: lies e recomendaes
| 29

3) De que maneira os exemplos internacionais e a experincia sueca podem


inspirar as mudanas que esto por vir no processo de licenciamento
ambiental federal? Faz sentido pensar no estabelecimento de uma instncia
licenciadora independente do governo e do Ibama, como aparece no
desenho do licenciamento integrado sueco?
4) Quem paga o custo de processos falhos de licenciamento ambiental?Quem,
no Brasil, assume os resultados negativos de projetos mal desenhados e
mal avaliados?
5) At que ponto o aperfeioamento do sistema de planejamento do
desenvolvimento e da infraestrutura a forma pela qual se pode melhorar
a qualidade dos processos de licenciamento ambiental, balizando, assim,
o licenciamento de projetos individuais?
Esperamos que esta publicao possa contribuir a dar respostas a estas
e outras inquietaes.
CAPTULO 2

GARGALOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL


NOBRASIL
Rose Mirian Hofmann

1 INTRODUO
Alvo de constantes crticas, o licenciamento ambiental federal tem pecado no
somente pela demora na emisso das licenas como tambm por no aferir a
efetividade de suas medidas. Devido falta de uma avaliao ambiental estratgica
(AAE) e inoperncia de importantes instrumentos de gesto territorial, o
licenciamento tem abarcado funes que no lhe so tpicas. Sua ineficincia e
inefetividade tm sido atribudas a uma gesto arcaica, ao excesso de burocracia,
estrutura deficitria do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (Ibama), relao conturbada entre os diferentes rgos
envolvidos, excessiva judicializao dos processos, alm de a falhas tcnicas na
elaborao dos estudos e na anlise do mrito.
O licenciamento ambiental federal vem sendo acompanhado de perto pelo
Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU),1 que
tem constatado uma atuao do Ibama mais voltada para a emisso de licenas do
que para a avaliao dos efeitos ambientais resultantes de aes empreendedoras.
Alm de fiscalizar os atos da administrao pblica, o Congresso Nacional
tem trabalhado na edio de projetos de lei para tratar do assunto, o que leva ao
debate sobre quais gargalos podem ser enfrentados no processo legislativo e quais
so afetos ao mero exerccio do Poder Executivo na gesto do instrumento.
Na Cmara dos Deputados tramita o Projeto de Lei no 3.729/2004, com quinze
outros projetos a ele apensados, que aguarda parecer da Comisso de Finanas e
Tributao (CFT) e da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC)
para deliberao em Plenrio.
Nesse contexto, sero apresentados os principais gargalos do licenciamento
ambiental federal, a fim de contribuir para o debate e a evoluo do tema.

1. Acrdos nos 516/2003; 462/2004; 464/2004; 1.869/2006; 2.212/2009; 2.828/2011; 2.856/2011; e 3.413/2012.
32 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

2 FALTA DE AAE E DE APOIO DE INSTRUMENTOS DE GESTO TERRITORIAL


A realidade brasileira tem deixado a cargo do licenciamento a quase totalidade
da anlise ambiental dos empreendimentos, o que sobercarrega a funcionalidade
desse instrumento. Observa-se que, em sistemas de gesto mais maduros, os
aspectos ambientais so considerados desde a concepo dos projetos, j levando em
considerao as potencialidades e as fragilidades da rea onde se pretende inseri-los.
Para atingir esse patamar, essencial que haja maior integrao entre
polticas, planos e programas de governo, bem como que sejam desenvolvidos
e mantidos instrumentos de gesto territorial como o zoneamento e os planos
de bacia. Apartir disso, possvel concretizar a AAE em momento anterior ao
licenciamentoambiental.
O que se nota atualmente que, embora haja uma ntida interdependncia
entre planos de desenvolvimento regional e planos setoriais de infraestrutura, estes
pouco interagem, por serem geridos em estruturas organizacionais distintas. Tambm
pela fragilidade do planejamento estatal de longo prazo, h maior tendncia de
tratamento de cada projeto de forma individualizada.
Essas questes evidenciam a necessidade de fortalecimento dos instrumentos
de gesto territorial e da regulamentao da AAE para que o licenciamento possa
desempenhar adequadamente as funes para as quais foi criado.

3 GESTO ARCAICA, EXCESSO DE BUROCRACIA E ESTRUTURA DEFICITRIA


DO IBAMA
A gesto processual do Ibama notadamente burocrtica, sustentando-se no
formalismo para reduzir ingerncias polticas que frequentemente atingem o
instituto. Essa afirmao coerente com as fraquezas identificadas pelo prprio rgo
na matriz de foras, fraquezas, oportunidades e ameaas (strengths, weaknesses,
opportunities and threats SWOT) de seu planejamento estratgico (Ibama, 2011),
em que foram listadas, entre outras: i) deficincia de planejamento institucional;
ii)deficincia na gesto da informao; iii) falta de gesto do conhecimento;
iv)normas contraditrias e sem clareza; v) capacidade gerencial deficitria; vi) gesto
oramentria desarticulada do planejamento; vii) ingerncia poltica; viii) solues
tecnolgicas insuficientes; ix) falta de transparncia na interao com o cidado
usurio do servio; x) falta de gesto por indicadores de avaliao institucional e
funcional; e xi) cultura organizacional resistente mudana.
O excesso de burocracia sintoma de uma gesto focada no processo e
com pouco resultado prtico. O Ibama costuma mensurar a sua demanda no
licenciamento pelo nmero de processos ativos, e a sua produtividade, pelo nmero
de licenas emitidas, conforme consta na tabela 1.
Gargalos do Licenciamento Ambiental Federal no Brasil | 33

TABELA 1
Relao de processos ativos e licenas emitidas no perodo de 2005 a 2015
Tipo de licena 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
LP 26 21 33 64 113 61 44 21 23 23 24
LI 47 61 62 81 93 93 87 53 80 47 57
LO 70 66 105 104 92 84 78 52 89 70 34
Outras 156 165 188 276 248 280 414 581 642 673 548
Total 299 313 388 525 546 518 623 707 834 813 663
LP + LI + LO 143 148 200 249 298 238 209 126 192 140 115
Processos ativos 796 934 1.039 1.183 1.346 1.493 1.608 1.776 1.866 1.929 1.9521

Fonte: Relatrios de gesto e relatrio de licenas do Ibama. Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/licenciamento/>.


Acesso em: 15 jun. 2015.
Elaborao da autora.
Nota: 1 Dado auferido em agosto de 2015.
Obs.: LP = licena prvia; LI = licena de instalao; LO = licena de operao.

Em relao ao indicador do nmero de licenas emitidas por ano, ressalta-se


que este j foi criticado pelo TCU, em seu Acrdo no 516/2003,2 por no ser
suficiente para avaliar a efetividade do licenciamento ambiental federal.
Nesse indicador, importante analisar do que se compe a categoria de
outras licenas, pois ali esto includas diversas autorizaes e licenas acessrias
do processo de licenciamento. Alm das licenas mais conhecidas, que so a
prvia, a de instalao e a de operao, so ainda contabilizadas: autorizaes
de captura, coleta e transporte de material biolgico; autorizaes de supresso
de vegetao; autorizaes para abertura de picadas, entre outras, alm de suas
renovaeseretificaes.
Partindo-se para o indicador de processos ativos, convm explicar por que
ele no representa adequadamente a demanda. Um processo ativo pode estar tanto
na fase de LP quanto na de LI ou de LO (ordinria ou corretiva). Pode at mesmo
j ter uma LO vigente em fase de acompanhamento. So, portanto, demandas de
naturezas diversas que podem ser encontradas em cada processo ativo.
Tambm a complexidade dos empreendimentos encontrada em cada processo
variada. Embora seja esperado que a esfera federal se dedique a empreendimentos
de maior impacto associado, o Ibama, enquanto falta pessoal para acompanhar de
perto as condicionantes daqueles de maior potencial degradador, tem despendido
esforos considerveis em empreendimentos acessrios e por vezes diminutos.
Exemplo disso foi o acesso rodovirio paralelo Estrada de Ferro Carajs, ligando o
Povoado Todo Dia BR-222, com extenso aproximada de 2 km, a ser implantada

2. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20040617/TC%20015.144.doc>. Acesso


em: 1o maio 2016.
34 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

no municpio de Vitria do Mearim, no estado do Maranho. 3 O parecer tcnico


demandou o trabalho de trs analistas ambientais e resultou na emisso da LI
no779/2011 para uma obra dentro da faixa de domnio.
Em uma anlise mais abrangente, foi possvel observar que das setenta LOs
emitidas em 2014, 21 eram relativas a unidades de apoio de obras rodovirias,
como jazidas e canteiros de obra.

TABELA 2
Processos ativos por tipologia e por fase (agosto de 2015)
Tipologia Processos com LO Outras fases Processos ativos
Usina hidreltrica 48 47 95
Minerao 75 107 182
Usina termeltrica 4 6 10
Ferrovia 18 95 113
Hidrovia 1 7 8
Ponte 10 32 42
Recursos hdricos (estao de tratamento de esgoto, irrigao etc.) 8 14 22
Rodovia 47 271 318
Porto 24 65 89
Dragagem 13 17 30
Outras 84 252 336
Dutos 32 24 56
Pequena central hidreltrica 11 38 49
Nuclear (gerao/transporte/indstria/pesquisa) 16 25 41
Explorao de calcrio marinho 9 9 18
Parque elico 1 8 9
Petrleo aquisio de dados 67 51 118
Petrleo perfurao e produo 87 131 218
Linha de transmisso 99 99 198
Total 654 1.298 1.952

Fonte: Ibama.
Elaborao da autora.

Por isso, o processo ativo de forma descontextualizada no pode ser indicador de


demanda se no estiver associado a outros dados, como o nmero de requerimentos
ou de estudos pendentes de anlise. O fato que o Ibama, hoje, no tem dimenso
de sua verdadeira demanda represada. No sabe tambm quantos estudos recebe
em mdia e quantos so devolvidos.4

3. Disponvel em: <https://servicos.ibama.gov.br/licenciamento/consulta_empreendimentos.php>. Consulta pelo


processo no 02012.001196/2010-26.
4. Conforme resposta ao Pedido de Informao no 02680000585201576, de 23 de maro de 2015.
Gargalos do Licenciamento Ambiental Federal no Brasil | 35

Na sequncia, apresentam-se, na tabela 3, os gastos diretos do governo federal


com programas e aes de licenciamento ambiental, relacionados com o nmero
de servidores atuantes nessa atividade e o total de licenas emitidas no perodo. Isso
permite verificar que um maior investimento ou um maior nmero de servidores,
por si s, no so suficientes para aumentar o que o Ibama considera como ndice
de eficincia: o nmero de licenas emitidas.

TABELA 3
Gastos diretos do governo federal por programa/ao, nmero de servidores e total
de licenas emitidas
Programa 2.045 Licenciamento e
Total destinado pelo Qualidade Ambiental (2012-2014) Ao6.925 Licenciamento Servidores
governo federal em Programa 1.346 Qualidade Ambiental Federal diretamente
Ano mbito nacionalem Ambiental(2005-2011) Ao 2.974 Licenciamento alocados na LP + LI + LO
aplicaes diretas Programa 0501 Qualidade Ambiental Federal (2003-2004) atividade de
(R$) Ambiental(2003-2004) (R$) licenciamento
(R$)
2005 890.544.947.226,17 5.977.783,92 4.559.342,45 218 143
2006 937.826.907.236,56 7.401.447,93 2.113.298,43 191 148
2007 938.780.222.770,44 5.721.518,80 2.407.381,09 195 200
2008 931.122.144.673,70 11.777.086,09 4.561.759,05 203 249
2009 1.101.075.288.509,81 13.204.264,98 8.162.182,08 373 298
2010 1.044.954.183.925,74 15.554.548,72 9.613.391,60 316 238
2011 1.286.987.980.853,56 20.380.713,40 10.863.165,01 365 209
2012 1.395.266.065.163,62 15.366.647,09 8.704.947,83 377 126
2013 1.468.062.531.859,46 15.517.964,08 8.406.107,35 366 192
2014 1.860.959.485.949,63 14.383.014,16 5.703.151,50 428 140

Fonte: Portal da Transparncia, do Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral da Unio (CGU).


Elaborao da autora.

O total de servidores do Ibama que atuavam no instituto, especificamente


com licenciamento ambiental, em maro de 2015, era de 426 (276 na sede e 150
nos estados).5 Impende registrar, sobre esse assunto, a alta rotatividade nos cargos,
motivada principalmente pela baixa remunerao. A maior remunerao de um
analista ambiental do Ibama, que leva mais de dez anos para ser alcanada, ainda
menor do que a remunerao inicial de um especialista de agncia reguladora,
por exemplo.
Apesar da constante crtica estrutura do Ibama, reconhece-se que o rgo
vem recebendo aportes significativos na tentativa de modernizar o licenciamento
ambiental. Exemplo disso o contrato, com recursos do Programa Nacional do

5. Conforme resposta ao Pedido de Informao no 02680000572201505, por meio da Informao no 071/2015-Dicar/


Codep/CGREH, de 31 de maro de 2015.
36 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Meio Ambiente (PNMA), para o Projeto de Modernizao do Licenciamento


Ambiental Federal, no qual, segundo Ibama (2014), foram contemplados:
estudos comparativos internacionais sobre licenciamento e avaliao de
impacto ambiental (AIA) e elaborao de proposta de matriz de impacto,
por tipologia de empreendimento, para orientao e padronizao da
anlise de impacto ambiental e gesto e acompanhamento dos programas
ambientais, no valor de R$ 2,1 milhes;
mapeamento de competncias, habilidades e atitudes da Diretoria de
Licenciamento Ambiental para capacitao dos servidores, no valor
deR$ 600 mil; e
fortalecimento da infraestrutura para soluo integrada em tecnologia
da informao do Ibama, no valor de R$ 1,3 milho.
No mapeamento de competncias mencionado, de dezembro de 2014,
foi aferido que os analistas ambientais possuem domnio mdio sobre a AIA e a
legislao ambiental, dois assuntos da maior importncia para o licenciamento.
Embora tenha levantado graves fragilidades a serem enfrentadas, o inventrio foi
incapaz de identificar a insuficincia de profissionais afetos ao meio socioeconmico.
Esses dados mostram que, ainda que haja deficincia estrutural no rgo,
o simples aporte de investimentos e o aumento de servidores no so suficientes
para resolver o problema, sendo necessria uma ampla mudana de percepo do
licenciamento ambiental para que ele passe a ser objeto de uma viso gerencial
voltada para resultados, em detrimento da atual gesto burocrtica e processualista.

4 CRISE INSTITUCIONAL
A atuao dos rgos envolvidos no licenciamento ambiental retratada por
atividades fragmentadas sendo executadas paralelamente, sem que haja uma
relao hierrquica com o ente responsvel pela viso integrada de todo processo:
a autoridade licenciadora. Com isso, o poder decisrio fica comprometido.
O Ibama tem assumido a responsabilidade de acompanhar condicionantes de
outros interessados, ao mesmo tempo em que se abstm de opinar, no mrito, sobre a
pertinncia das obrigaes impostas ao empreendedor. Embora se compreenda que os
outros rgos intervenientes sejam especialistas no assunto, essa tratativa fragmentada
fere a anlise integrada dos aspectos e impactos do empreendimento, desequilibrando
a matriz que conclui pela viabilidade ou inviabilidade do empreendimento.
At pouco tempo atrs, as demandas de diferentes instituies eram
incorporadas ao licenciamento sem julgamento de valor, sem integrao. A partir
da edio da Portaria Interministerial no 60/2015, no 2o do art. 16, estabeleceu-se
Gargalos do Licenciamento Ambiental Federal no Brasil | 37

que, caso o Ibama entenda que as exigncias dos rgos envolvidos no guardam
relao direta com os impactos decorrentes da atividade ou do empreendimento,
este provocar a entidade para que justifique ou reconsidere a sua manifestao.
O fato que os analistas ambientais do Ibama j mostraram resistncia a
isso. Por meio do Parecer Tcnico no 02001.001210/2015-25, de 8 de abril de
2015, da Coordenao de Energia Eltrica, Nuclear e Dutos (Coend)/Ibama, eles
defendem que avaliar o trabalho dos especialistas da Fundao Nacional do ndio
(Funai), do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), da
Fundao Cultural Palmares (FCP) e do Ministrio da Sade (MS), referendado
por essas instituies, que dispem da competncia legal para tais anlises, criaria
duplicidade de funes e sobreposio de atividades.
Os servidores destacam, no mesmo documento, que o Ibama no possui em seu
corpo tcnico especialistas suficientes para avaliar a pertinncia de condicionantes
e programas voltados a populaes indgenas, quilombolas, residentes em regio
endmica de malria e relacionados a bens acautelados. Em levantamento preliminar,
constatou-se, por exemplo, que no existe nos ncleos de licenciamento ambiental
nenhum tcnico com formao especfica em antropologia.
Ao se incorporar todas as exigncias de outros envolvidos no bojo do
licenciamento sem uma anlise crtica, perde-se a viso do todo e a credibilidade
da ponderao entre impactos e medidas mitigadoras e compensatrias. A inteno
de submeter temas diversos a um nico poder decisrio est fundamentada em
garantir a viso holstica e equilibrada da matriz de impactos, o que no tem sido
possvel com essa fragmentao de atribuies interinstitucionais.

5 SUPOSTA INTERVENO EXCESSIVA DO MINISTRIO PBLICO E A


JUDICIALIZAO DOS PROCESSOS DE LICENCIAMENTO
So frequentes as reclamaes sobre a suposta interveno excessiva do Ministrio
Pblico nos processos de licenciamento ambiental, mas importante reconhecer
que esse tem sido um terreno frtil para controvrsia, em decorrncia da falta de
transparncia e da participao social insuficiente, do embasamento subjetivo das
decises, do descumprimento e postergao de condicionantes e de divergncias
sobre a suficincia das medidas mitigadoras e compensatrias.
A Lei no 7.347/1985, que trata da tutela dos interesses difusos e disciplina
as hipteses de propositura da ao civil pblica, conferiu ao Ministrio Pblico
e sociedade a legitimidade para promover ao contra os responsveis por danos
causados ao meio ambiente. A implementao dessa lei transformou o Ministrio
Pblico em um dos principais agentes de fiscalizao do cumprimento da poltica
ambiental no Brasil.
38 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Ainda que no se pudesse demonstrar em nmeros a intensidade de atuao


do Ministrio Pblico nos processos de licenciamento, acredita-se que essa postura
teria razes suficientes para assim ocorrer.
Um dos motivos prementes a falta de transparncia conferida aos processos de
licenciamento na esfera federal, conforme j registrado no Acrdo no 3.413/2012,
do TCU.6 A ausncia de documentos importantes na plataforma pblica, segundo
o TCU, pode resultar em demandas desnecessrias, que geram desperdcio de
recursos do prprio Ibama, a exemplo de solicitaes de esclarecimentos por parte
dos rgos de controle e ministrios pblicos.
Outro motivo est associado falta de parmetros tcnicos objetivos para
elaborao dos estudos, assim como de critrios e metodologias para que estes
possam vir a ser analisados. Atualmente, no h previsibilidade na anlise tcnica,
um mesmo estudo avaliado por equipes diferentes tende a resultar em condicionantes
muito dspares. Quando a discricionariedade tem tamanha amplitude, esperado
que a controvrsia sejaproporcional.
Somado a isso, tem-se a frequente emisso de licenas contendo condicionantes
que deveriam ter sido cumpridas em fases anteriores. A prtica j foi alvo de anlise
por parte do TCU, que, no Acrdo no 1.869/2006,7 determinou que o rgo
ambiental no poderia admitir a postergao de estudos de diagnstico prprios da
fase prvia para as fases posteriores sob a forma de condicionantes do licenciamento.
Ainda que essa postergao aparentemente agilize o licenciamento, h casos
de LI e LO que, embora emitidas, no permitem ao seu detentor o pleno usufruto,
por fixarem obrigaes a serem atendidas em etapa prvia obra ou operao.
o caso de uma LI que exige a apresentao da delimitao adequada da rea
de influncia indireta (AII),8 ou de outra, que pede, antes do incio das obras, a
apresentao do mtodo construtivo e das medidas de mitigao.9 So atividades
que deveriam, necessariamente, compor o processo de tomada de deciso e que
pouco efeito produzem quando adiadas.

6. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20130225/AC_3413_46_12_P.doc>.


Acesso em: 1o maio 2016.
7. Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/RELAC/20061013/BZ044-41-06-P.doc>. Acesso
em: 1o maio 2016.
8. LI no 712/2010, relativa pavimentao da rodovia BR-135 no trecho Bertolnea-Eliseu Martins, no Piau, segmento
entre o km 157,8 e o km 211,8 com 54 km, compreendendo, dentro dos limites da faixa de domnio atual, a pavimentao
da faixa de rolamento e a execuo de obras de arte corrente e obras de arte especiais. Na condicionante 2.2, estabelece-se:
apresentar a delimitao adequada da AII do empreendimento.
9. LI no 1.051/2015, relativa ao projeto de duplicao da rodovia BR-153, trecho Porangatu-Anpolis, em Gois, subtrecho
Santa Tereza de Gois-Uruu, km 92 ao km 185, com 93 km de extenso. Na condicionante 2.5 estabelece-se: apresentar,
antes do incio das obras nas pontes, os mtodos a serem utilizados para a implantao das fundaes e pilares, as
solues tcnicas adotadas para minimizar as intervenes nas matas ciliares e controle da eroso nas margens de
cursos de gua e as diretrizes ambientais a serem adotadas para a recuperao das reas afetadas, conforme solicitado
no processo de licenciamento ambiental.
Gargalos do Licenciamento Ambiental Federal no Brasil | 39

Por fim, tm-se as divergncias sobre a suficincia das medidas mitigadoras


e compensatrias exigidas para neutralizar o impacto dos empreendimentos
licenciados. Em virtude da falta de parmetros objetivos, h dificuldade de anlise
pelos tcnicos e abre-se espao para questionamentos e reivindicaes posteriores.
O grande nmero de processos judicializados, associado a uma atuao
intensiva do Ministrio Pblico, tem gerado o discurso de que os servidores que
atuam no licenciamento ambiental so excessivamente rigorosos por temerem um
processo criminal. importante registrar, porm, que eles mesmos j negaram esse
fato, pois tampouco se consideram excessivamente rigorosos.10
Os servidores afirmam, ainda, que a resistncia popular ao licenciamento
ocorre porque o entendem permissivo, e que isso frequente quando as decises
sobre o licenciamento so tomadas em contrariedade s sugestes apresentadas pelos
tcnicos do Ibama, que costumam se mostrar muito mais atentos s demandas
socioambientais do que os dirigentes da autarquia (Condsef et al., 2015).
Com essas palavras, a divergncia existente entre a base tcnica e os dirigentes
da autarquia fica evidente. Nessa linha, a atuao do Ministrio Pblico e do Poder
Judicirio bem vista pela equipe tcnica, como forma de fazer valer a sua opinio,
exarada por meio de pareceres, notas e relatrios.
Verifica-se, portanto, que a intensa atuao do Ministrio Pblico tem
motivo para acontecer e somente ser atenuada se houver maior confiabilidade no
instrumento do licenciamento ambiental.

6 FALHAS TCNICAS
A falha tcnica mais grave constatada nos estudos ambientais que do suporte
ao licenciamento se refere falta de conexo entre o diagnstico, a AIA e as
medidas mitigadoras e compensatrias. A primeira constatao a esse respeito se
deu em 2004, por uma equipe de analistas do Ministrio Pblico Federal (MPF)
(Brasil,2004), a partir da anlise amostral de oitenta estudos de impacto ambiental
(EIAs) de projetos submetidos a licenciamento federal ou que implicaram, por
razes diversas, o envolvimento do MPF. Passados mais de dez anos, o mesmo
problema foi recentemente apontado nos estudos da usina hidreltrica de Tapajs,
em licenciamento no Ibama.
Soma-se a isso a fragilidade da anlise integrada, sobre a qual prevalece a
viso fragmentada em meios fsico, bitico e socioeconmico. So questes que
favorecem a elaborao de estudos extensos e que pouco contribuem para a tomada
de deciso, assim como tm permitido a fixao de condicionantes sem relao

10. Disponvel em: <http://www.sindsep-df.com.br/upload/arquivos/0240629001433339949.pdf>. Acesso em: 1o jul. 2015.


40 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

direta com os impactos potenciais do empreendimento. Como bem pondera o


TCU, o diagnstico ambiental a parte mais facilmente criticvel dos EIAs,
haja vista que os inventrios sempre podem ser mais detalhados e as anlises mais
aprofundadas (Snchez, 2013, p. 453).
O fato que estudos extensos e com informaes muitas vezes irrelevantes
tomada de deciso tm encarecido sobremaneira a carteira ambiental de grandes
obras. Um exemplo disso foi a celebrao do termo de cooperao entre o
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a Universidade
Federal do Paran (UFPR), no valor de R$ 1,5 milho,11 para a elaborao de
EIA, relatrio de impacto ambiental (Rima) e Plano Bsico Ambiental (PBA) para
subsidiar o licenciamento ambiental prvio relativo construo da ponte sobre
o rio Corrente, na Rodovia BR-135, municpio de Correntina, na Bahia. Trata-se
de um valor bastante alto a ser investido em estudos ambientais, considerando o
fato de se tratar apenas de uma ponte com extenso de 104,1 m.12
Para enfrentar a questo, destaca-se a recomendao do TCU que, em opinio
manifestada no Acrdo no 2.212/2009, entende que o Ibama pode contribuir
significativamente para o aperfeioamento da qualidade dos estudos. Para tanto,
necessrio esclarecer as regras do jogo por meio de manuais tcnicos e de
desenvolvimento de metodologias formais, indicadores e critrios de avaliao
desses estudos para cada tipologia de obra.
Segundo Snchez (2013, p. 456), a existncia de um conjunto de critrios
ou de diretrizes preestabelecidas para orientar o trabalho do analista pode ser um
facilitador, pois ajuda a reduzir a subjetividade da anlise e pode levar a resultados
mais consistentes e reprodutveis (quando grupos diferentes de analistas podem
chegar s mesmas concluses). O autor cita uma importante reflexo contida no
manual da United Nations Environment Programme (Unep, 1996), pela qual
se defende que a anlise consistente e previsvel dos EIAs importante para o
tomador de deciso, para o proponente e para o pblico, ao passo que a qualidade
dos EIAs pode ser melhorada quando o proponente conhece as expectativas da
autoridade pblica que gera o processo de AIA.

7 CONSIDERAES FINAIS
Ainda que por muitas vezes o licenciamento seja utilizado para mascarar outras
fragilidades do setor pblico e privado na gerncia de seus investimentos, so

11. Dado extrado de extrato de termo aditivo de termo de cooperao, publicado pelo DNIT no Dirio Oficial da Unio
(DOU), de 18 de fevereiro de 2015, seo 3, p. 112.
12. Disponvel em: <https://intranet.ufpr.br/sigea/public/anexo!downloadAnexo;jsessionid=iGZXgsOkC5XpNsQklciY4U
dy.node5?anexo.id=8851&operationMode=STORE>. Anexo A Plano de Trabalho. Acesso em: 1o jul. 2015.
Gargalos do Licenciamento Ambiental Federal no Brasil | 41

evidentes os gargalos a serem enfrentados pelo rgo licenciador federal para


alcanar a efetividade esperada.
A gesto precisa de aprimoramentos substanciais para que haja migrao
real do modelo burocrtico para a viso gerencial, tendo em vista a necessidade
urgente de conferir maior nfase efetividade do instrumento do que ao seu
trmite processual.
Em um olhar mais amplo, faz-se necessrio fortalecer os instrumentos de gesto
territorial que, quando existentes, so pouco considerados na formulao de polticas,
planos e programas governamentais. Soma-se a isso a necessidade de regulamentar
a AAE, que tende a inserir a varivel ambiental no incio do planejamento dos
empreendimentos, aliviando a sobrecarga aplicada hoje ao licenciamento.

REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio Pblico da Unio. Deficincias em estudos de impacto
ambiental: sntese de uma experincia. Braslia: 4a Cmara de Coordenao e
Reviso/Ministrio Pblico Federal; ESMPU, 2004.
CONDSEF CONFEDERAO DOS TRABALHADORES NO SERVIO
PBLICO FEDERAL et al. Licenciamento ambiental: o barato e rpido sai mais
caro para todos. Braslia: Condsef, 2015. Disponvel em: <http://www.sindsep-df.
com.br/upload/arquivos/0240629001433339949.pdf>. Acesso em: 1o jul. 2015.
IBAMA INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS
RECURSOS NATURAIS RENOVVEIS. Plano estratgico Ibama 2012/2015.
[s.l.]: Ibama/MMA, 2011. (Boletim de Servio Especial, n. 11). Disponvel em:
<http://www.ibama.gov.br/phocadownload/institucional/plano_estrategico_
ibama-2012_2015.pdf>. Acesso em: 1o maio 2016.
______. Modernizao e o processo de tomada de deciso no licenciamento
ambiental federal. Ouro Preto: Ibama/MMA, out. 2014. Disponvel em: <http://
avaliacaodeimpacto.org.br/wp-content/uploads/2014/11/Palestra-Volney-Zanardi-
J%C3%BAnior.pdf>. Acesso em: 1o maio 2016.
SNCHEZ, Luis Henrique. Avaliao de impacto ambiental: conceitos e mtodos.
2. ed. So Paulo: Oficina de Textos, 2013.
UNEP UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Environmental
impact assessment training resource manual. Nairobi: Unep, 1996.
CAPTULO 3

LICENCIAMENTO NO CONTEXTO DO PLANEJAMENTO


DAINFRAESTRUTURA1
Nilvo L. A. Silva

1 INTRODUO
As discusses envolvendo o licenciamento ambiental no Brasil j tm uma longa
histria. H muito se fala na necessidade de reviso das normas federais, e a prpria
cronologia dos projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional testemunha
disso. De um lado, o licenciamento visto como excessivamente burocrtico, e um
obstculo ao desenvolvimento, em particular da grande infraestrutura; de outro,
como pouco efetivo na proteo ambiental e a direitos sociais.
Vrias das limitaes na aplicao do licenciamento so externas a ele e no
dizem respeito regulamentao: baixas capacidade e autonomia das instituies
de meio ambiente; investimentos insuficientes para produo de conhecimento e
para criao de referncias de planejamento para a operao dos licenciamentos
individuais (como zoneamentos ambientais); e a persistncia de prticas de
planejamento setoriais (energia, transporte etc.) pouco transparentes, com limitados
espaos de participao, limitada coordenao intersetorial dentro do prprio
governo federal e que tratam apenas marginalmente de temas socioambientais
importantes, centrais nos processos de licenciamento de projetos individuais.2
O Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana
Territorial, promovido pelo Ipea em 14 e 15 de maro de 2016, em Braslia,3 foi
mais um momento para a discusso sobre esse tema. Na primeira sesso, foram
discutidos os diagnsticos sobre o licenciamento e o que vem sendo feito para
aprimor-lo. Nos debates, chamei a ateno para a necessidade de um olhar
mais amplo sobre o lugar do licenciamento na relao com o planejamento da
infraestrutura do pas.

1. O autor agradece a colaborao dos colegas Volney Zanardi Jr., Biviany Rojas e Daniela Gomes Pinto.
2. Esta tambm uma discusso antiga, apesar de sempre ter recebido pouca ateno. Ver Silva (2004; 2005).
3. O contedo do seminrio est disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&vie
w=article&id=27580&catid=24&Itemid=7>.
44 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Este captulo abordar os diferentes diagnsticos produzidos sobre o


licenciamento,4 as propostas de alterao do seu regramento sob a perspectiva de como
so vistos (ou no) os processos mais estratgicos de planejamento da infraestrutura,
e como so desenvolvidos alguns dos elementos referentes s limitaes dos processos
de tomada de decises estratgicas, com foco no planejamento do setor eltrico,
apontando a necessidade de maior escrutnio sobre estes processos.

2 PROPOSTAS DE APRIMORAMENTO DO LICENCIAMENTO E O


PLANEJAMENTO DO SETOR ELTRICO
H uma diversidade de propostas de alterao das regras de licenciamento ambiental
no pas em nvel federal. A grande maioria delas na Cmara Federal,5 no Senado6
e no Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)7 tem como centro a ideia
de agilizao dos processos de licenciamento. Em geral, no h um diagnstico
claro que as sustente e tampouco avaliaes das consequncias das proposies de
retiradas de vrias salvaguardas.8
As limitaes da prtica do licenciamento ambiental tm sido identificadas
em alguns esforos de diagnstico. Em geral, eles apontam a necessidade de maior
transparncia, de processos de consulta e participao mais efetivos,9 qualificao dos
estudos ambientais e capacitao das instituies de meio ambiente. Eles tambm
apontam a necessidade de abordagens dos temas socioambientais em nvel mais
estratgico. Este o caso da Abema (2013) e da CNI (2013). Destacam-se ainda Scabin
(2015) e um seminrio realizado pela Escola de Direito da Fundao Getulio Vargas
(FGV) e transmitido ao vivo em 22 de agosto de 2014,10 alm de Duarteetal. (2016).

4. O licenciamento hoje no Brasil envolve desde os grandes projetos de infraestrutura relacionados a planos e programas
federais e estaduais at as pequenas atividades de impacto local, licenciadas no nvel municipal. Este captulo tem como
foco os casos de grandes obras, via de regra com impactos ambientais significativos e licenciadas com a realizao de
estudos de impacto ambiental (EIAs).
5. Por exemplo, os Projetos de Lei (PLs) nos 8062/2014, 1546/2015 e o Substitutivo do deputado Ricardo Tripoli ao PL
no 3729/2004 (entre tantos outros).
6. Projetos de Lei do Senado (PLS) no 602/2015 e no 603/2015 e, em especial, o no 654/2015, que prope rito sumrio
para empreendimentos de infraestrutura de grande complexidade e impacto socioambiental.
7. No momento em que este captulo foi escrito, o Conama discute a proposta apresentada pela Associao Brasileira
das Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema) por meio de um grupo de trabalho.
8. Para uma anlise dos projetos de lei na Cmara Federal at agosto de 2015, ver Silva (2015a. Os PLs no Senado
nos602/2015, 603/2015 e 654/2015 foram apresentados posteriormente e sero discutidos mais adiante. Tambm
posteriores so o Substitutivo do deputado Ricardo Tripoli ao PL no 3729/2004 e a proposta de nova resoluo do
Conama, ambas buscando estabelecer regras gerais para o licenciamento. No momento em que este captulo foi escrito,
a Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) aprovou a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 065/2012,
que, na prtica, extinguiria o licenciamento ambiental no pas.
9. Esta tem sido uma demanda permanente da sociedade civil e dos grupos sociais afetados por hidreltricas e
tambm, como apontado nos diagnsticos, uma causa importante da judicializao de processos de licenciamento
ambiental. Ver, por exemplo, as demandas apresentadas pelo Frum Teles Pires (disponvel em: <https://www.facebook.
com/F%C3%B3rum-Teles-Pires-1614313798783520/>) em correspondncia enviada a ministra do Meio Ambiente em
11 de maro de 2016 sobre ampliao dos espaos de participao na proposta de regulamentao do licenciamento
sendo discutida no Conama.
10. Disponvel em: <https://www.youtube.com/watch?v=N1MIWR4KO18>.
Licenciamento no Contexto do Planejamento da Infraestrutura | 45

Para uma anlise sobre elementos centrais para o aprimoramento do licenciamento,


ver Silva e Capelli (2016).
O estudo realizado em 2008 pelo Banco Mundial sobre o licenciamento
ambiental de hidreltricas recebeu bastante ateno ao considerar as incertezas
ligadas ao licenciamento ambiental como um srio empecilho para a expanso da
gerao hidrulica no pas (Banco Mundial, 2008, p. 31). Entretanto, este trabalho
tambm apontou a necessidade de mudanas importantes no planejamento do
setor eltrico (e que no receberam a mesma ateno). Isto ser abordado adiante.
O Frum de Meio Ambiente do Setor Eltrico (FMASE) props a criao
de um colegiado de profissionais chamado de Balco nico de Licenciamento,
coordenado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama) e composto por representantes de diversas instituies
do governo federal, como a Fundao Nacional do ndio (Funai), o Instituto do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), a Fundao Cultural Palmares
(FCP) etc.11 A proposta incorpora a preocupao com a coordenao intersetorial,
mas a coloca no nvel do licenciamento, de avaliao de projetos e, portanto, fora
do processo de planejamento do setor eltrico. Em relao a este, o frum prope
que o Balco nico possa ter papel consultivo na elaborao dos planos nacional
e decenal de energia e nos componentes ambientais dos inventrios de bacias.12
O FMASE prope tambm reconhecimento legal da varivel ambiental no conceito
de aproveitamento timo (do potencial hidreltrico de uma bacia hidrogrfica)
(...) de modo que [a varivel ambiental] seja efetivamente considerada quando
da escolha do arranjo de quedas (...).13
O Instituto Acende Brasil, tambm ligado ao setor eltrico, tem apresentado
propostas para aprimoramento e agilizao do licenciamento e apontado a
necessidade de melhor coordenao intersetorial no governo federal (IAB, 2014).
O processo de planejamento e tomada de deciso do prprio setor recebe pouca
ateno, apesar da proposio da adoo de avaliaes ambientais estratgicas
(AAEs) como forma de agilizao do licenciamento dos projetos do setor.14 Isto
ser comentado adiante.

11. Ver documento encaminhado pelo FMASE ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA) em 17 de outubro de 2013 com
propostas de diretrizes para o aprimoramento e fortalecimento do licenciamento ambiental. Disponvel em: <http://
www.fmase.com.br/FMASE/arquivos/Proposta_do_FMASE_Novo_Marco_Legal_do_Licenciamento_Ambiental.pdf>.
12. Apesar da preocupao com a coordenao dos diferentes setores, a proposta do FMASE prev que os representantes
das instituies dentro do Balco nico tenham autonomia em relao a estas mesmas instituies, o que, a meu ver,
desconstitui o sentido da proposta.
13. Por meio da alterao art. 5o, 3o, da Lei no 9074 de 7 de julho de 1995, que define aproveitamento timo como
(...) todo potencial definido em sua concepo global pelo melhor eixo do barramento, arranjo fsico geral, nveis
dgua operativos, reservatrio e potncia, integrante da alternativa escolhida para diviso de quedas de uma bacia
hidrogrfica (Brasil, 1995).
14. Ver Licenciamento Ambiental: diversos problemas dificultam a implantao de novas hidreltricas no pas; Um
Projeto para Acelerar o Brasil; e Licenciamento Ambiental de Grandes Empreendimentos: realidades e perspectivas.
Todos os textos esto disponveis no site do Instituto Acende Brasil. Disponvel em: <http://www.acendebrasil.com.br>.
46 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Os projetos de lei em tramitao na Cmara Federal buscam estabelecer uma nova


regra geral para o processo de licenciamento e, em alguns casos, como no Substitutivo
apresentado pelo deputado Ricardo Tripoli ao PL no 3729/2004, refletem a necessidade
de melhoria dos processos de planejamento da infraestrutura. Eles o fazem por meio
da proposio de obrigatoriedade de AAEs para polticas, planos e programas.
As proposies no Senado refletem de forma clara as propostas apresentadas
pelo prprio setor eltrico, em especial os PLS no 602/2015 e no 603/2015, de
autoria dosenador Delcdio Amaral. Eles tratam especificamente do licenciamento
ambientaldo setor eltrico.15 O PLS no 654/2015, de autoria do senador Romero Juc,
prope o licenciamento ambiental especial para empreendimentos de infraestrutura
considerados estratgicos e de interesse nacional (assim definidos por decreto do
Poder Executivo Federal). Na prtica, prope um rito sumrio para o licenciamento
de obras de infraestrutura de impacto ambiental significativo e no aborda o tema
do planejamento. importante mencionar que, no momento em que este captulo foi
escrito, a CCJ do Senado aprovou a PEC no 065/2012, que estabelece que a simples
apresentao de EIA autorizaria a implantao empreendimentos de infraestrutura.
Na prtica, a proposta significaria a eliminao dos processos delicenciamento.
impossvel prever a concluso desse grande conjunto de iniciativas legislativas.
Entretanto, resta claro o foco no licenciamento em si e a apresentao de sua
flexibilizao como uma necessidade para a viabilizao dos projetos de infraestrutura.
O Plano Nacional de Energia (PNE) 2030, divulgado pela Empresa de
Pesquisa Energtica (EPE, 2007), estima que o potencial hidroenergtico ainda a
aproveitar de cerca de 126 mil MW, sendo mais de 70% deste total localizado
nas bacias do Amazonas e do Tocantins/Araguaia. reas, como o prprio PNE
reconhece, de enorme complexidade socioambiental:
se considerarmos que certas interferncias so intransponveis, a possibilidade
de aproveitamento desse potencial no horizonte do estudo se reduz muito. Por
exemplo, o potencial a aproveitar, de 126 mil MW, encolhe para 116 mil MW, se
desconsiderarmos os aproveitamentos que apresentam interferncia direta com parques
e florestas nacionais; ou, ento, para 87 mil MW, se desconsiderarmos aqueles que
interferem diretamente com terras indgenas; ou, ainda, para cerca de 77 mil MW
se somadas as duas interferncias (EPE, 2007, p.149).16

15. O PL no 602/2015 prope a criao do Balco nico de Licenciamento (conforme proposta apresentada pelo
FMASE) e disciplina o licenciamento de aproveitamentos dos potenciais hidroenergticos considerados estratgicos e
prioritrios. O PL no 603/2015 refere-se mais priorizao do uso da terra para construo de hidreltricas (potenciais
hidroenergticos considerados estratgicos e estruturantes) em relao, por exemplo, a reservas indgenas e unidades
de conservao, do que ao regramento do processo de licenciamento.
16. importante destacar que ao contrrio da nfase dada no planejamento do setor eltrico, os impactos da construo
de grandes hidreltricas no se limitam queles diretos pelas reas de inundao. Eles abrangem alteraes profundas na
dinmica dos ecossistemas, por exemplo, aqueles relacionados s alteraes da hidrologia dos rios, fundamentais para
a biodiversidade e formas de vida na regio amaznica. Estes impactos tornam-se mais importantes se considerarmos
que normalmente eles se referem implantao de uma srie de barramentos, de acordo com os estudos de inventrio.
Licenciamento no Contexto do Planejamento da Infraestrutura | 47

Ao concentrar suas demandas no processo de licenciamento de projetos, as


instituies do setor eltrico evitam o olhar sobre suas prticas e seu comprometimento
com o desafio de mudanas nos nveis de tomada de decises estratgicas, envolvendo
desde a definio da matriz energtica at a elaborao dos inventrios do potencial
hidreltrico de bacias hidrogrficas (onde as escolhas de alternativas de gerao e de
projetos especficos para ampliao de gerao hidreltrica so realizadas). Melhor
coordenao e envolvimento intersetorial em nvel estratgico, incorporao e
participao das instituies de governo e da sociedade civil e metodologias mais
consistentes e transparentes para este processo garantiriam maior realismo no
planejamento do setor eltrico.
Como afirmei em um artigo de opinio para o jornal Correio Braziliense:
a ausncia de considerao dos temas socioambientais em nveis estratgicos tem
limitado sua incorporao na vida econmica e social do pas e sobrecarregado o
licenciamento (que opera em nvel de projetos) com questes e conflitos para os
quais ele no tem capacidade de resposta (Silva, 2015b).

3 INCORPORAO DE TEMAS SOCIOAMBIENTAIS NAS POLTICAS,


PROGRAMAS E PLANOS: O CASO DO SETOR ELTRICO
Pinto, Benedito e Sabbatini (2012, p. 60) identificam como um dos grandes
desafios do planejamento em investimento em infraestrutura
recuperar a capacidade de planejamento estratgico e a capacidade de coordenao do
Estado (...) em ambiente de fragmentao institucional (ministrios, agncias empresas
estatais), (...) ampliao da complexidade das aes necessrias e da multiplicidade
de atores envolvidos.
O setor eltrico passou por mudanas importantes no seu modelo institucional,
em particular com a criao da EPE entre outros motivos, pela necessidade de
melhor coordenao intersetorial e pelo fato de que a legislao ambiental se tornou
foco de permanente conflito (Pinto, Benedito e Sabbatini, 2012).
Como Tambolin e Montao (2014) indicam, o planejamento do setor eltrico
permanece essencialmente reativo aos temas socioambientais e remete para o
nvel de projeto a resoluo de temas estratgicos e complexos. Ao compararem o
planejamento energtico no Brasil e na Holanda, esses autores expem de forma
clara as limitaes e a necessidade de mudanas importantes no planejamento
energtico no Brasil (figura 1). A falta de clareza das polticas e metas setoriais,
incluindo meio ambiente, certamente dificulta o trabalho de integrao.
48 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

FIGURA 1
Planejamento estratgico do setor de energia no Brasil e na Holanda

Planejamento estratgico no Brasil Planejamento estratgico na Holanda

Poltica de Poltica Poltica Poltica de Poltica Poltica


outros setores energtica ambiental outros setores energtica ambiental

Metas Metas Metas Metas Metas Metas

Plano estratgico Plano


de expanso espacial
energtica nacional

Programas Programas

Nvel de projeto Nvel de projeto

Fonte: Tambolim e Montao (2014, p. 361).


Elaborao do autor.

A persistncia da nfase no licenciamento ambiental como a questo central


a ser resolvida na relao entre o setor eltrico e os temas socioambientais pode ser
vista como um reflexo da grande fora poltica do setor e do seu sucesso em evitar
a discusso sobre suas prprias prticas de planejamento. Apesar de reconhecer a
importncia das questes socioambientais no planejamento da expanso hidreltrica,
em particular da Amaznia, o planejamento permanece unilateral, fechado
sociedade e s demais polticas setoriais.
Instituies da sociedade civil tm demandado modificaes dos processos
estratgicos do setor. A Frente para uma Nova Poltica Energtica para o Brasil apresentou
um conjunto extenso de propostas aos candidatos presidenciais em 2014,17 incluindo:
garantir a transparncia e a participao efetiva da sociedade civil brasileira
na tomada de decises sobre o planejamento energtico;18
considerao de alternativas e diversificao da matriz energtica; e
assegurar o respeito e a garantia dos direitos humanos das populaes
atingidas e garantir o seu direito consulta livre, prvia e informada
como prev a Constituio Brasileira e os acordos internacionais dos
quais o Brasil signatrio.

17. Petio enviada aos candidatos Presidncia da Repblica em 2014. Disponvel em: <http://energiaparavida.org/
wp-content/uploads/2014/10/PeticaoInstitucional-Energiaparaavida.pdf>.
18. A Petio demanda, por exemplo, a nomeao dos representantes da sociedade civil e da academia no Conselho
Nacional de Poltica Energtica (CNPE), conforme decreto do ano de 2006.
Licenciamento no Contexto do Planejamento da Infraestrutura | 49

De maneira objetiva, as limitaes do planejamento tm operado em


detrimento do prprio setor, pois transfere (...) a resoluo de conflitos para a
fase de implementao, gerando atrasos em licitao e execuo de projetos (...)
(Tambolin e Montao, 2014, p. 359).
O caso recente da hidreltrica de So Luiz do Tapajs exemplifica bem
o contexto da relao entre o planejamento do setor eltrico e o licenciamento
ambiental de projetos.19 Esta hidreltrica foi definida como central para expanso
da gerao hidreltrica no ltimo plano decenal (Brasil, 2015). Em 19 de abril de
2016, o Ibama suspendeu o processo de licenciamento da hidreltrica com base
em parecer tcnico da Funai que aponta a inviabilidade do projeto sob a tica do
componente indgena, uma vez que a necessidade de remoo de aldeia torna o
processo inconstitucional (ocupao tradicional do povo Munduruku).20 A posio
da Funai est baseada no Relatrio Circunstanciado de Identificao e Delimitao
da Terra Indgena Sawr Muybu,21 datado de setembro de 2013. A proposta de
construo da hidreltrica de So Luiz do Tapajs, e o conjunto de hidreltricas
inventariado para a bacia, no recente e vem sendo fortemente questionada, entre
outras razes, por seus elevados impactos socioambientais (incluindo a existncia
de populaes indgenas a serem diretamente afetadas).22

19. Ver, por exemplo, Uma Parede no Caminho, texto de Flvio Ilha, publicado pelo jornal Extra Classe. Disponvel
em: <http://www.extraclasse.org.br/edicoes/2015/11/uma-parede-no-caminho/>. H uma srie de outros casos que
demonstram a mesma situao, ainda que com desfechos diferentes. Muitos deles de ampla divulgao pblica. Ver,
por exemplo Dossi: Belo Monte no h condies para a licena de operao, p. 205 (disponvel em: <https://www.
socioambiental.org/sites/blog.socioambiental.org/files/dossie-belo-monte-site.pdf>); Complexo Garabi-Panambi no Rio
Uruguai (disponvel em: <http://www2.trf4.jus.br/trf4/controlador.php?acao=noticia_visualizar&id_noticia=10971>);
Hidreltrica Pai Quer no Rio Pelotas (disponvel em: <http://www.apremavi.org.br/noticias/apremavi/810/ibama-nega-
licenca-previa-de-pai-quere, acessado em 04/05/16); Hidreltrica Santa Isabel no Rio Araguaia (ver http://www.valor.
com.br/brasil/3228344/consorcio-liderado-pela-vale-devolve-concessao-de-usina-no-araguaia>).
20. Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=172:ibama-suspende-
licenciamento-de-sao-luiz-do-tapajos&catid=58&Itemid=271>. Acesso em: 2 fev. 2017. Em agosto de 2016, j aps
a concluso deste captulo, o Ibama arquivou o processo de licenciamento. Ver: <http://www.ibama.gov.br/index.
php?option=com_content&view=article&id=162:ibama-arquiva-licenciamento-da-uhe-sao-luiz-do-tapajos-no-
para&catid=58&Itemid=271>. Acesso em: 2 fev. 2017.
21. Disponvel em: <http://www.cimi.org.br/File/RCIDSawreMuybu(Pimental)2013_2.pdf.>.
22. Ver, por exemplo, o texto publicado pelo Ministrio Pblico Federal no Par. Disponvel em: <http://www.prpa.mpf.
mp.br/news/2015/a-encruzilhada-munduruku-depois-de-seculos-defendendo-o-tapajos-barragens-ameacam-os-vivos-
e-perturbam-os-mortos>. Ver tambm a publicao do Greenpeace A Luta pelo Rio da Vida (disponvel em: <http://
greenpeace.org.br/tapajos/docs/a_luta_pelo_rio_da_vida.pdf>). Como se sabe, h objees quanto expanso da
hidroeletricidade na Amaznia e quanto falta de considerao substantiva dos direitos dos povos indgenas nos processos
de licenciamento ambiental de obras de infraestrutura. Ver, ainda, Hidreltricas na Amaznia - um mau negcio para o
Brasil e para o mundo (disponvel em: <http://www.greenpeace.org/brasil/Global/brasil/documentos/2016/relatorio_
hidreletricas_na_amazonia.pdf>). Ver recomendao de fevereiro de 2016 do Ministrio Pblico Federal sobre cautelas
para a proteo de direitos de povos indgenas (entre outros), disponvel em: <http://www.mpf.mp.br/pgr/documentos/
recomendacao022016.pdf>; e observaes da relatora da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre proteo de
povos indgenas no Brasil (disponvel em: <https://nacoesunidas.org/brasil-teve-retrocessos-preocupantes-na-protecao-
dos-direitos-indigenas-diz-relatora-da-onu/>). Em setembro de 2016, j aps este captulo ter sido escrito, foi publicado
o livro Hidreltricas, conflitos socioambientais e resistncia na Bacia do Tapajs (Ferandes Alarcon, Millikan e Torres,
2016) que traz uma anlise abrangente que vai das fases de inventrio e licenciamento das hidreltricas e da fragilidade
das consideraes dos conflitos socioambientais e da proteo de direitos das populaes tradicionaise indgenas.
50 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Por que estas restries objetivas no foram consideradas no processo decisrio


na fase de inventrio da bacia? Por que os conflitos no foram antecipados na fase de
planejamento? O que claro que o planejamento ignorou questes socioambientais
centrais ou apostou em mudanas legislativas que no aconteceram, e isto acabou
por definir o destino do projeto dentro do processo de licenciamento ambiental,
de forma semelhante ao processo representado na figura 1.
A questo central que este e outros tantos casos precisam ser vistos, em
primeiro lugar, como problemas do planejamento do setor eltrico. ele que
precisa mudar em primeiro lugar. No mnimo, o caso de So Luiz do Tapajs
mostra a fragilidade da incorporao de temas socioambientais (incluindo
direitos estabelecidos na Constituio Federal) e as limitaes do setor eltrico na
incorporao de outros temas e setores dentro e sob responsabilidade do prprio
governo federal na realizao dos inventrios do potencial hidreltrico e na definio
de repartio de quedas.23
Estes aspectos foram tambm destacados no relatrio produzido pelo Banco
Mundial em 2008.
Percebe-se que as alternativas locacionais no so frequentemente discutidas quando
do processo de deciso de implantao de projetos. Normalmente, o rgo do setor
eltrico define o local do empreendimento com base em fatores principalmente
econmicos e depois busca justificar ambientalmente sua localizao no processo de
licenciamento, o que consiste em mais uma demonstrao de que o vetor ambiental
no ainda fator integrante da concepo dos empreendimentos como deveria
(Banco Mundial, 2008, p. 50).
A modificao dos processos de planejamento do setor eltrico, desde a
matriz energtica at os inventrios hidroeltricos de bacia, , em primeiro lugar,
um tema poltico. A incorporao efetiva dos temas socioambientais demanda um
ambiente mais democrtico, pois significa a promoo da participao informada
das instituies e atores sociais com responsabilidades e interesse sobre estes temas.
Para esta participao, preciso maior abertura para discusso de alternativas na
poltica energtica do pas, como demandado por organizaes da sociedade civil.
A discusso de alternativas deve envolver objetivos que vo alm da necessidade de
gerao de energia, mas tambm a promoo e proteo dos direitos de populaes
indgenas e tradicionais, a promoo da melhoria de vida das populaes das
regies impactadas, a conservao da biodiversidade, a necessidade de respostas s
mudanas climticas em curso e as obrigaes assumidas pelo pas em convenes
internacionais, em particular na rea de direitos humanos e meio ambiente.

23. O Manual produzido pelo Ministrio de Minas e Energia (Brasil, 2007) incorpora a realizao de Avaliaes
Ambientais Integradas (AAIs), mas, como destacam Tambolim e Montao (2014), o faz de forma reativa, com o objetivo
de complementar a avaliao da alternativa de diviso de quedas previamente selecionada.
Licenciamento no Contexto do Planejamento da Infraestrutura | 51

Este no um desafio trivial e tampouco um problema especfico do Brasil,


em particular no que se refere opo por expanso da gerao de energia pela
construo de grandes hidreltricas. O relatrio da Comisso Mundial de Barragens
(WCD, 2000, p. 32, traduo nossa) aponta que:
como uma opo de desenvolvimento, a seleo de grandes barragens frequentemente
serviu aos interesses e aspiraes de polticos, agncias governamentais centralizadas,
doadores internacionais e indstria da construo de barragens, e no buscou a
avaliao compreensiva das alternativas disponveis.
Vrias instituies e iniciativas legislativas comentadas neste captulo indicam
a necessidade de aperfeioar os processos de tomada de deciso estratgicos para
o aprimoramento das polticas, planos e programas dos setores de infraestrutura,
por exemplo, com a utilizao de AAE.24
Em suas recomendaes finais, o Banco Mundial (Banco Mundial, 2008,
p. 98) indica que:
necessrio que os planos, programas e polticas do setor eltrico considerem as questes
sociais e ambientais desde o incio da sua elaborao e permitam a participao dos
diferentes grupos de interesse. De modo geral, o processo de licenciamento ambiental de
projetos com base no EIA para cada projeto em separado, o qual adotado mundialmente,
inclusive no Brasil, por si s, em funo do seu limitado escopo, no o instrumento mais
adequado para tomada de todas as decises com considervel impacto social e ambiental.
Como destacam Sadler e Verheem (1996 apud UNU, 2013, traduo nossa)
em relao s limitaes dos EIAs e do prprio processo de licenciamento ambiental:
as questes prvias de como, quando e que tipo de desenvolvimento deveria acontecer
ou j esto decididas ou esvaziadas por decises anteriores do processo de planejamento.
(...) Esta excluso da discusso sobre escolhas parcialmente compensada pelas
justificativas e alternativas de projeto nos Estudos de Impacto Ambiental. Entretanto,
em realidade, opes prvias de poltica pblica, tecnologia e localizao no esto
abertas para reexame srio (...).
Ao reconhecer as limitaes do licenciamento, entretanto, preciso tambm
reiterar tanto sua importncia em relao avaliao de projetos quanto a importncia
do seu aprimoramento no que toca a avaliao de impactos socioambientais e os
espaos de participao e consulta pblica. Como demonstram Banco Mundial
(2008) e Snchez (2015), a prtica do licenciamento no Brasil tem tido sucesso
na qualificao socioambiental de projetos em vrios aspectos, como reduo de
supresso de vegetao, ampliao de melhorias sociais, identificao de melhores
alternativas locacionais, e mesmo reduo dos custos de implantao.25

24. Sobre AAE ver: UNU (2013); OCDE (2006); e IAIA, (2002).
25. Snchez (2015) tambm discute a necessidade de critrios objetivos baseados em evidncias para a avaliao da
efetividade do licenciamento. Para outra anlise dos aspectos positivos e das limitaes do licenciamento, ver Moretto (2015).
52 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

As recomendaes do estudo do Banco Mundial incluem a utilizao das AAEs


como instrumento para incorporao dos temas socioambientais e da diversidade
de instituies e atores sociais no planejamento do setor eltrico (quadro 1).

QUADRO 1
Oportunidades de AAEs no setor eltrico brasileiro
Nvel Definio Oportunidades disponveis
Um curso geral de ao ou uma proposta de direo Definio da Matriz de Energia
Poltica geral que um governo est buscando ou pode buscar e Plano Nacional de Recursos Hdricos
que guie o processo decisrio Poltica Ambiental Nacional
Um desenho ou estratgia de viso determinada,
Plano Estratgico para Recursos Hdricos e Bacias
Plano muitas vezes com prioridades coordenadas, opes e
Plano Eltrico Decenal
medidas que elaborem e implementem polticas
Uma agenda coerente e organizada ou um roteiro de
Programa compromissos, propostas, instrumentos e/ou atividades Avaliao ambiental integral no nvel de bacias
que elabore e implemente a poltica

Fonte: Banco Mundial (2008, p. 89).

De qualquer maneira, o foco dessa discusso deve estar, em primeiro lugar,


na necessidade de transparncia e incorporao efetiva dos temas socioambientais
desde as fases iniciais de planejamento do setor eltrico e nos seus processos de
tomada de deciso.26 A discusso sobre a forma ou sobre os instrumentos para
faz-lo decorrncia desta.
As propostas do Banco Mundial e algumas das iniciativas legislativas incluem
a utilizao de AAEs como parte do processo de licenciamento de projetos. A AAE
subsidiaria a avaliao de viabilidade do conjunto de hidreltricas propostos para
a bacia hidrogrfica na fase de planejamento em substituio ao licenciamento
prvio de hidreltricas individuais com base no EIA (Banco Mundial, 2008).
A AAE tambm seria a base para dispensa ou simplificao do licenciamento,
para licenciamentos de conjuntos de empreendimentos de significativo impacto
ambiental, ou mesmo para a proposio de EIA simplificado.27 Estas propostas
de fundir ou entrelaar os processos de planejamento e licenciamento de projetos
(e a utilizao de AAEs e EIAs), entretanto, parecem conceitualmente confusas.
A AAE e o EIA so instrumentos distintos e parte de processos distintos no
tempo, na escala, nos objetivos e nas responsabilidades institucionais.28 Os dois
processos so certamente complementares: melhor planejamento deve levar a
melhores projetos e a licenciamentos mais legitimados e previsveis. Os processos de
planejamento da infraestrutura e de licenciamento ambiental de projetos, entretanto,

26. Para diretrizes gerais sobre incorporao de meio ambiente em processos de planejamento do desenvolvimento (ou
assistncia para o planejamento), ver: Unep/UNDP (2009); Europaid (2011) e UNDG (2015).
27. Como no Substitutivo do deputado Ricardo Tripoli ao PL no 3.729/2004 e nos PLs nos 1.546/2015 e 8.062/2014.
28. O aprimoramento do licenciamento depende de modificao nos processos de planejamento da infraestrutura, mas
eles so processos distintos. Para uma discusso sobre o tema, ver Silva (2015a).
Licenciamento no Contexto do Planejamento da Infraestrutura | 53

so bastante distintos.29 A elaborao de AAEs parte do processo de planejamento


e responsabilidade de quem planeja. O licenciamento, com a utilizao de EIA,
responsabilidade dos rgos ambientais para a avaliao de projetos.
A necessidade de mudanas do processo de tomada de deciso (desde os nveis
de poltica pblica e de escolhas estratgicas do setor energia at as avaliaes de
bacia hidrogrfica e escolha de arranjos de barramentos) o foco das recomendaes
da Comisso Mundial de Barragens (WCD, 2000). Aspectos centrais dessas
recomendaes envolvem maior investimento nas fases iniciais para escrutnio de
amplo leque de alternativas, promoo da participao efetiva em todas as fases
de planejamento de atores da sociedade e, em particular, aqueles potencialmente
afetados, incluso de outros setores e da comunidade cientfica. Em essncia, prope
um processo mais aberto e mais rigoroso de promoo dos temas socioambientais
como objetivos de poltica pblica desde as fases iniciais de planejamento.
Ao contrrio da narrativa que identifica o licenciamento ambiental como
um problema central para a expanso da gerao de energia (e que tem ocupado
grande espao na agenda pblica), em particular a hidreltrica, limitaes do
processo de planejamento do setor eltrico esto na origem de vrios problemas
do licenciamento (conflito, demora, altos custos de mitigao, judicializao).
No se trata evidentemente de propor modificaes nas metodologias e
instrumentos do processo de planejamento para melhor elaborar as justificativas
para os projetos existentes, mas de aprimorar os processos de tomada de decises
estratgicas, buscar estabelecer acordos sociais mais amplos sobre outras alternativas
de desenvolvimento e de tipos de projetos.

4 CONSIDERAES FINAIS
O planejamento da infraestrutura e o licenciamento ambiental de projetos so dois
processos distintos, que operam em nveis distintos, com processos, instrumentos e
responsabilidades institucionais distintas. Ambos precisam ser aprimorados. O foco
no licenciamento, entretanto, tem desviado a ateno da necessidade de escrutnio
sobre os processos de tomada de deciso estratgicos sobre infraestrutura.
A narrativa que identifica o licenciamento como um problema central para
o desenvolvimento da infraestrutura, como no caso do setor eltrico, parece estar
mais relacionada fora poltica dos setores de infraestrutura do que a anlises
substantivas do tema em sua abrangncia e complexidade. Ao longo deste extenso
perodo de discusses e modificaes das prticas de licenciamento ambiental de

29. preciso destacar dois pontos. Primeiro, o licenciamento de projetos opera como um instrumento de checagem
da qualidade do planejamento de polticas, planos e programas. Segundo, a avaliao de viabilidade de conjunto de
hidreltricas por meio de AAEs limitaria, na prtica, a possibilidade de participao de comunidades e populaes
afetadas sobre a deciso relativa a projetos especficos.
54 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

projetos, as prticas de planejamento do setor eltrico, desde a matriz energtica


at os inventrios do potencial hidreltrico de bacias hidrogrficas, permaneceram
quase inalteradas do ponto de vista da transparncia e incorporao efetiva dos
atores e temas socioambientais, apesar da capacidade tcnica do setor para faz-lo.
O licenciamento precisa ser aprimorado, mas neste contexto de baixa autonomia,
capacidade e recursos estveis para a operao das instituies de meio ambiente, os
problemas crnicos do licenciamento (como demora, conflito e judicializao) no
podem ser vistos de outra forma que no com naturalidade. Alm dos problemas
prprios da prtica do licenciamento, as incertezas na implementao dos projetos do
setor eltrico so, em grande medida, fruto da persistncia de prticas de planejamento
que buscam sobrepor-se s realidades legal, institucional, social e ambiental do pas.
preciso maior escrutnio sobre o planejamento da infraestrutura e sobre os
instrumentos propostos para aprimor-lo.
Na essncia, o que se deve buscar so polticas mais integradas, com processos
slidos de incorporao dos temas socioambientais, dos compromissos internacionais
assumidos pelo pas nas reas de meio ambiente, direitos humanos e mudanas climticas,
maior discusso social sobre alternativas e melhores projetos queasdesdobrem.

REFERNCIAS
ABEMA ASSOCIAO BRASILEIRA DE ENTIDADES ESTADUAIS DE
MEIO AMBIENTE. Novas propostas para o licenciamento ambiental no
Brasil. Braslia: Abema, 2013. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/
conama/reuniao/dir1641/Livro_Relatorio_Final_2.pdf>. Acesso em: 9 mar. 2016.
BANCO MUNDIAL. Licenciamento Ambiental de Empreendimentos
Hidreltricos no Brasil: uma contribuio para o debate. Washington: BM, 2008.
(Relatrio Principal, v. 2) 106 p. Disponvel em: <http://www.mme.gov.br/
documents/10584/1139278/Relat%C3%B3rio+Principal+(PDF)/8d530adb-
063f-4478-9b0d-2b0fbb9ff33b;jsessionid=F0198597D8CCABE80B0C020FE
40E97A7.srv155>. Acesso em: 29 abr. 2016.
BRASIL. Lei no 9074 de 7 de julho de 1995. Estabelece normas para outorga
e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, 8 jul. 1995. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9074cons.htm>.
______. Ministrio de Minas e Energia. Manual de inventrio hidroeltrico
de bacias hidrogrficas. Braslia: MME, 2007. 686 p. Disponvel em: <http://
www.mme.gov.br/web/guest/publicacoes-e-indicadores/manual-de-inventario-
hidroeletrico-de-bacias-hidrograficas>. Acesso em: 4 abr. 2016.
Licenciamento no Contexto do Planejamento da Infraestrutura | 55

______. Ministrio de Minas e Energia. Plano Decenal de Expanso de Energia


2024. Braslia: EPE/MME, 2015. 466 p. Disponvel em: <http://www.epe.gov.br/
Estudos/Documents/PDE%202024.pdf>. Acesso em: 3 maio 2016.
CNI CONFEDERAO NACIONAL DAINDSTRIA. Propostas da
indstria para o aprimoramento do licenciamento ambiental. Braslia: CNI,
2013. Disponvel em: <http://www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00003693.pdf>.
Acesso em: 9 mar. 2016.
DUARTE, C. G. et al. Licenciamento e avaliao de impacto ambiental no
Brasil: percepo dos profissionais da rea apresentao. So Paulo: USP, 2016.
Disponvel em: <http://pesquisa-aia.blogspot.com.br/>. Acesso em: 19 abr. 2016.
EPE EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA. Plano Nacional de Energia.
Rio de Janeiro: EPE, 2007. 412 p. Disponvel em: <http://www.epe.gov.br/
PNE/20080111_1.pdf>. Acesso em: 2 maio 2016.
EUROPAID. Guidelines on the Integration of Environment and Climate Change
in Development Cooperation. Brussels: EuroPaid, 2011. Disponvel em: <http://
capacity4dev.ec.europa.eu/t-and-m-series/blog/guidelines-nr-4guidelines-integration-
environment-and-climate-change-development-cooperation>. Acesso em: 31 out. 2015.
FERANDES ALARCON, D.; MILLIKAN, B.; TORRES, M. (Org.). Ocekadi:
hidreltricas, conflitos socioambientais e resistncia na Bacia do Tapajs. Braslia:
International Rivers Brasil; Santarm: Programa de Antropologia e Arqueologia
da Universidade Federal do Oeste do Par, 2016. 576 p. Disponvel em: <https://
www.internationalrivers.org/sites/default/files/attached-files/tapajos_digital_0.pdf>.
Acesso em: 14 set. 2016.
IAB INSTITUTO ACENDE BRASIL. Aprimoramento para o setor eltrico
propostas aos candidatos (Mandato 2015-2018). So Paulo: IAB, 2014. 60 p.
(White Paper, n. 13). Disponvel em: <http://www.acendebrasil.com.br/media/
estudos/2014_WhitePaperAcendeBrasil_13_Propostas_aos_Candidatos_Rev1.pdf>.
Acesso em: 3 maio 2016.
IAIA INTERNATIONALASSOCIATION FOR IMPACT ASSESSMENT.
Strategic environmental assessment. (Key Citation Series). Fargo: Iaia, 2002.
Disponvel em: <http://www.iaia.org/uploads/pdf/KeyCitations_SEA.pdf>. Acesso
em: 8 maio 2016.
MORETTO, E. M. Celeridade e qualidade do licenciamento ambiental de
grandes empreendimentos. In: SEMINRIO LICENCIAMENTO AMBIENTAL:
REALIDADE E PERSPECTIVAS, 1. Braslia: MPF; ISA, 5 nov. 2015. Disponvel
em: <http://4ccr.pgr.mpf.mp.br/atuacao/encontros-e-eventos/Seminarios/
Ppt0000048.pdf>. Acesso em: 4 maio 2016.
56 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

OCDE ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO


ECONMICO. Applying Strategic Environmental Assessment good practice
guidance for development cooperation. Paris: OCDE, 2006. 164 p. Disponvel
em: <http://www.oecd-ilibrary.org/development/applying-strategic-environmental-
assessment_9789264026582-en>. Acesso em: 5 maio 2016.
PINTO, E. C.; BENEDITO, E.; SABBATINI, R. O planejamento governamental
no setor de energia. In: IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA
APLICADA (Org.). Infraestrutura e planejamento no Brasil: coordenao da
regulao e dos investimentos em prol do investimento o caso do setor eltrico.
Braslia: Ipea, 2012. 130 p. (Relatrio de Pesquisa). Disponvel em: <http://www.
ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/relatoriopesquisa/120911_relatorio_
infraestrutura_planejamento.pdf>. Acesso em: 29 abr. 2016.
SNCHEZ, L. E. Avaliao de impactos para licenciamento ambiental no Brasil:
modernizao baseada no aprendizado. In: SEMINRIO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL: REALIDADE E PERSPECTIVAS, 1. Braslia: MPF; ISA, 5 nov.
2015. Disponvel em: <http://4ccr.pgr.mpf.mp.br/atuacao/encontros-e-eventos/
Seminarios/Ppt0000055.pdf>. Acesso em: 5 maio 2016.
SCABIN, F. Desafios e oportunidades para o aprimoramento dos sistemas de
licenciamento ambiental no Brasil: uma Anlise Jurdico Institucional. So Paulo:
Escola de Direito de So Paulo, 2015. Disponvel em: <http://avaliacaodeimpacto.
org.br/wp-content/uploads/2014/11/Palestra-Fl%C3%A1via-Silva-Scabin.pdf>.
Acesso em: 18 abr. 2016.
SILVA, N. L. A. Poltica e Licenciamento Ambiental. Folha de S. Paulo, p. A3,
21abr. 2004. Disponvel em: <http://pib.socioambiental.org/pt/noticias?id=38007>.
Acesso em: 28 abr. 2016.
______. Licenciamento e desenvolvimento sustentvel. Revista Conjuntura
Econmica, v. 59, n. 2, p. 27-28, 2005. Disponvel em: <http://bibliotecadigital.
fgv.br/ojs/index.php/rce/article/view/27445/26323>. Acesso em: 29 abr. 2016.
______. Avaliao rpida de projetos de lei sobre licenciamento ambiental e
proposies para aprimoramento. Porto Alegre: Nord, 2015a. 32 p. Mimeografado.
______. A. Licenciamento transparente no trato dos temas socioambientais.
Correio Braziliense, Braslia, p. 9, 2 nov. 2015b.
SILVA, N. L. A.; CAPELLI, S. Elementos centrais para a regulamentao Federal
do Licenciamento. Revista de Direito Ambiental, v. 82, p. 77-100, abr./jun. 2016.
Licenciamento no Contexto do Planejamento da Infraestrutura | 57

TAMBOLIN, H.; MONTAO, M. Contribuio da AAE para o Planejamento


Energtico: Descrio da Experincia do Brasil e Holanda. In: CONGRESSO
BRASILEIRO DE AVALIAO DE IMPACTO, 2., 2014, Ouro Preto. Anais...
So Paulo: ABAI, 2014. p. 356-363. Disponvel em: <http://avaliacaodeimpacto.
org.br/wp-content/uploads/2015/04/AnaisCBAI2014searchable.pdf>. Acesso em:
29 abr. 2016.
UNDG UNITED NATIONS DEVELOPMENT GROUP. Mainstreaming
the 2030 agenda for sustainable development. New York: UNDG, 2015. 84 p.
Disponvel em: <https://undg.org/wp-content/uploads/2015/10/Mainstreaming-
the-2030-Agenda-UNDG-Interim-Reference-Guide-to-UNCTs-7-October-2015.
pdf>. Acesso em: 8 maio 2016.
UNEP UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME/UNDP
UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME. Mainstreaming
Poverty-Environment Linkages into Development Planning: a handbook for
Practicioners. New York: UNEP; UNDP, 2009. 134 p. Disponvel em: <http://
www.unpei.org/sites/default/files/dmdocuments/PEI%20Full%20handbook.pdf>.
Acesso em: 8 maio 2016.
UNU UNITED NATIONS UNIVERSITY Strategic Environmental
Assessment open educational resource. ONU, 2013. Disponvel em: <http://
sea.unu.edu/course/index.html%3Fpage_id=92.html>. Acesso em: 4 maio 2016.
WCD WORLD COMMISSION ON DAMS. Dams and development: a new
framework for decision making. Virginia: Earthcan Publications, 2000. 404p.
Disponvel em: <http://www.unep.org/dams/WCD/report/WCD_DAMS%20
report.pdf>. Acesso em: 3 maio 2016.
CAPTULO 4

LICENCIAMENTO AMBIENTAL INTEGRADO: O CASO DA SUCIA1


Bo Jansson

1 INTRODUO
Durante as dcadas de 1950 e 1960, houve uma grande expanso na indstria
sueca. Os transportes cresceram rapidamente e o uso de produtos qumicos na
agricultura, na indstria e nos domiclios aumentou. As emisses de poluentes
tanto do ar quanto da gua cresceram ano aps ano. No incio dos anos 1960,
uma srie de sinais alarmantes (lagos e pssaros mortos) tornou bvia a necessidade
de proteo ambiental. O governo preparou uma legislao ambiental moderna,
e a indstria nacional tambm entendeu que uma necessria poltica ambiental
estava a caminho.
Em 1967, o governo sueco estabeleceu uma autoridade central ambiental, a
Agncia Sueca de Proteo Ambiental (Swedish Environmental Protection Agency
Swedish EPA). Em 1969, a Lei de Proteo Ambiental entrou em vigor, e foi
estabelecida a autoridade de licenciamento, o Conselho Nacional de Licenciamento
para a Proteo Ambiental. O objetivo maior da lei era limitar as emisses de grandes
fontes pontuais, como indstrias e outras instalaes. O instrumento selecionado
para conseguir isso foi o licenciamento individual integrado.
De acordo com a lei, todos os que queriam construir uma nova indstria ou
operar indstrias existentes deveriam ter uma licena ambiental. Para as grandes
indstrias que provocavam forte impacto sobre o meio ambiente, a autorizao era
emitida pelo Conselho Nacional de Licenciamento para a Proteo Ambiental. Para
as indstrias de mdio porte, a licena era emitida pelas autoridades ambientais
regionais, os conselhos regionais de administrao. Para pequenas atividades
industriais, com impacto ambiental menor e local, no havia obrigao de
autorizao. Em vez disso, o operador deveria enviar uma notificao autoridade
municipal ambiental local, a quem era dado o direito de decidir em que condies
a operao deveria ser realizada.
As autorizaes (licenas) eram integradas e individuais. Autorizao integrada
significa que todos os aspectos das emisses e outros impactos (gua, ar, rudo,

1. Artigo original em ingls, traduzido por Sandra Paulsen.


60 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

gerao e tratamento de resduos etc.) so regulados em uma s licena. Individual


significa que, para cada indstria, condies individuais esto ligadas licena,
dando ao rgo licenciador a possibilidade e a obrigao de realizar uma avaliao
individual em cada caso, dependendo das circunstncias locais. Os conceitos de
tecnicamente possvel, ambientalmente motivado e economicamente razovel foram
a base para o que deveria ser realizado com a finalidade de proteger o meio ambiente.
Este o conceito de melhor tecnologia disponvel (best available technique BAT),
que tem sido o princpio orientador para todas as decises na Sucia. Apenas em
alguns aspectos, as questes ambientais foram reguladas utilizando-se regras restritivas
de cunho mais geral.
As autorizaes tambm significaram, at certo ponto, uma proteo para as
indstrias em relao a restries adicionais, desde que as plantas fossem operadas
de acordo com as condies da licena outorgada. Isso fez com que as condies
para os investimentos fossem razoavelmente previsveis e, por isso, aceitveis para
o setor industrial.
O sistema de autorizao integrado e individual mostrou-se muito eficiente
no que diz respeito reduo do impacto ambiental de grandes fontes pontuais.
Ao longo dos anos, no entanto, novos problemas ambientais levaram a novas leis
ambientais. O foco foi ampliando-se, das grandes fontes pontuais para outras reas da
sociedade, tais como o consumo e os transportes, com nfase no transporte urbano.
Em 1999, foi promulgado o Cdigo Ambiental Sueco, incluindo dezesseis
leis ambientais que foram revistas e consolidadas em um nico cdigo ambiental.
Uma dessas dezesseis leis foi a Lei de Proteo Ambiental. O cdigo levou a algumas
mudanas no sistema de licenciamento, mas o princpio das licenas individuais
integradas permaneceu. A finalidade da licena, agora, passou tambm a incluir a
eficincia energtica como um fator ao qual se deve dar ateno.
Outra mudana que ocorreu foi a substituio do Conselho Nacional de
Licenciamento para a Proteo Ambiental por cinco tribunais regionais do meio
ambiente. Tambm foi criada a Corte Central do Meio Ambiente para atender aos
recursos, como segunda instncia. Em 2010, o mandato dos tribunais tornou-se
mais amplo. Eles passaram tambm a abranger, alm de meio ambiente, questes
relacionadas aos usos da terra, tornando-se tribunais territoriais e do meio ambiente.

2 O CDIGO AMBIENTAL SOB O PONTO DE VISTA DO LICENCIAMENTO


O Cdigo Ambiental tem uma aplicao ampla e abrange, em princpio, quase todas
as atividades com impacto potencial sobre o meio ambiente e a sade das pessoas.
O cdigo composto por 32 captulos. Muitos destes influenciam o processo de
licenciamento. Alguns aspectos mais importantes so comentados a seguir.
Licenciamento Ambiental Integrado: o caso da Sucia | 61

2.1 Atividades perigosas para o meio ambiente


No captulo 9 descrito o alcance do dever de ter uma licena ambiental. Para
determinadas atividades industriais perigosas para o meio ambiente, afirma-se que
essas atividades (construo, operao, modificao) no podem ser exercidas sem
licena ambiental. Em uma portaria associada ao cdigo est definida a lista das
atividades perigosas para o meio ambiente (environmental hazardous activities
EHA) que exigem uma licena. De uma forma bastante detalhada, essas atividades
esto listadas e so classificadas em trs grupos: A, B e C.
1) Atividades de tipo A (EHA de tamanho grande): requerem uma autorizao
do Tribunal Territorial e do Meio Ambiente.
2) Atividades de tipo B (EHA de tamanho mdio): necessitam de uma
autorizao do Conselho Regional de Administrao.
3) Atividades de tipo C (EHA de tamanho pequeno): no requerem uma licena.
Em lugar da autorizao, o operador obrigado a enviar uma notificao
autoridade ambiental local, que tem o poder de estipular as condies e
restries ambientais para a atividade.
A lista EHA abrange todos os tipos de atividades industriais, alm de
determinadas atividades agrcolas, piscicultura, minerao, pedreiras, usinas de
produo de energia, plantas de guas residuais urbanas, portos e aeroportos,
aterros sanitrios e estaes de tratamento de resduos.
Atividades tpicas do tipo A so: plantas industriais de ferro e ao, refinarias
de petrleo, indstrias qumicas grandes, plantas industriais de papel e celulose,
minas, fbricas de cimento, grandes instalaes de combusto, instalaes de
incinerao de resduos e grandes aeroportos.
Exemplos de atividades do tipo B so: indstria alimentcia, pequena indstria
qumica, as instalaes de combusto de tamanho mdio, plantas de tratamento
de guas residuais municipais e portos.
As atividades tpicas do tipo C so: pequenas plantas de combusto, postos de
gasolina, lavanderias, pequenas plantas de tratamento de guas residuais, pequenas
indstrias de alimentos.
O nmero de atividades de tipo A na Sucia de aproximadamente quinhentos.
As atividades de tipo B constituem cerca de 5 mil, enquanto as atividades de tipo
C esto em torno de 15 mil.

2.2 Regras gerais


As regras gerais de considerao, presentes no captulo 2 do Cdigo Ambiental
Sueco, constituem os princpios fundamentais para a aplicao do cdigo e tm
uma forte influncia na forma como o processo de licenciamento conduzido.
62 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

De acordo com o princpio do nus da prova, o operador de uma indstria


ou de outras atividades perigosas para o meio ambiente que tem de provar que est
em conformidade com as regras do cdigo. Isso significa, na prtica, que o operador
deve, na solicitao da licena, mostrar que todos os aspectos da proteo do meio
ambiente foram abordados. dever do operador/requerente convencer o tribunal
e as autoridades de que est em conformidade com as regras. dever do tribunal e
das autoridades avaliar a solicitao e os dados nela contidos.
De acordo com o princpio da exigncia do conhecimento, o operador deve
ter o necessrio conhecimento requerido para proteger o meio ambiente e a sade
humana. Isso significa que o operador deve adquirir conhecimento a respeito das
emisses esperadas daquela atividade e do tipo de impacto ambiental e sobre a sade
que essas emisses podem provocar. O papel das autoridades certificar-se de que
o operador tem o conhecimento necessrio e o apresentou de maneira adequada na
solicitao da licena.
Esse princpio, juntamente com o princpio da precauo, acarreta amplas
exigncias sobre o operador. O cdigo estabelece que o operador deve tomar todas
as precaues ambientais necessrias a fim de limitar o impacto de suas atividades
sobre a sade humana e o meio ambiente. O mero risco de danos aciona esta
obrigao. O princpio do poluidor-pagador exige que o operador pague pelas
precaues necessrias.
O princpio da melhor tecnologia possvel afirma que a melhor tcnica possvel
deve ser aplicada. A melhor tcnica possvel semelhante ou a mesma descrita
pelo termo internacional BAT, que significa o estgio mais eficaz e mais avanado
no desenvolvimento das atividades e dos seus mtodos de operao. O termo
inclui tanto a tecnologia utilizada quanto o modo como a instalao projetada,
construda, mantida e operada. O termo tcnicas disponveis refere-se s tcnicas
desenvolvidas em uma escala que possibilite a sua aplicao no setor industrial
relevante, em condies econmica e tecnicamente viveis, independentemente
de as tcnicas serem utilizadas ou produzidas no pas em questo. Melhor significa
mais eficaz para alcanar um nvel geral elevado de proteo do meio ambiente
como um todo. O princpio BAT constitui uma das bases para os valores mximos
de emisso nas licenas concedidas na Sucia.
Best available techniques reference documents (Brefs) so documentos de
referncia BAT produzidos na Unio Europeia (UE) descrevendo as melhores
tcnicas disponveis para diferentes setores da indstria. Isto parte da legislao
europeia diretiva sobre emisses industriais, em cujo processo de definio todos
os membros da UE e a indstria tomam parte.2

2. Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa s emisses


industriais (preveno e controle integrados da poluio).
Licenciamento Ambiental Integrado: o caso da Sucia | 63

O princpio da localizao apropriada indica que a localizao de uma atividade


industrial deve ser escolhida de tal forma que o local seja adequado no que diz
respeito aos objetivos do cdigo, considerando a sade humana e o meio ambiente.
O princpio orienta todas as atividades industriais para reas especificamente
destinadas indstria. Os captulos 3 e 4 do cdigo regulam as regras bsicas para
a limpeza de terrenos e gua.
Existe ainda a Lei de Planejamento e Construo, que regula o planejamento
territorial e os usos da terra. Esta lei aplicada paralelamente ao Cdigo Ambiental,
e, em alguns aspectos, as duas legislaes se referem uma outra. De acordo com a lei,
a autoridade regional tem o poder de apresentar um plano de desenvolvimento geral
para toda a regio. Esse plano no constitui uma obrigao legal, mas a autoridade de
licenciamento deve lev-lo em considerao. No nvel local, a autoridade competente
elabora um plano de desenvolvimento detalhado. Uma licena ambiental no
pode ser concedida em violao a este plano.
O princpio da escolha do produto exige do operador abster-se do uso ou venda
de produtos qumicos que possam envolver riscos para a sade humana ou para o
meio ambiente se produtos menos perigosos podem ser usados em seu lugar. Este
princpio, em conjunto com o princpio da exigncia do conhecimento, requer que o
operador, na solicitao da licena, apresente todos os produtos qumicos que sero
utilizados na produo, as propriedades ambientais que tm e se provocaro impacto
ambiental devido atividade industrial. Se algum impacto ambiental esperado, o
operador deve apresentar produtos qumicos alternativos que possam ser utilizados
em seu lugar.
O princpio de gesto de recursos e ecocycle estipula que uma operao deve ser
efetuada de modo a assegurar o uso eficiente de matrias-primas e minimizar o
uso de energia e a gerao de resduos. O uso de fontes de energia renovveis deve
ser preferido, e a extrao de recursos da natureza deve ser minimizada. Resduos
gerados devem ser reciclados, reutilizados ou recuperados, na medida do possvel.
Finalmente, de acordo com o princpio da proporcionalidade, os requisitos
e julgamentos baseados nos princpios j mencionados devem ser sempre
ambientalmente justificados e financeiramente razoveis. Isso significa que, no
processo de licenciamento, existe a necessidade de equilibrar as vantagens ambientais
em relao aos custos das medidas preventivas destinadas a reduzir as emisses. Alm
disso, a exigncia de conhecimento, por exemplo, pode ser diferente, dependendo
do tipo de atividade que est em avaliao.
Mesmo que as regras gerais de considerao tenham sido aplicadas para exigir
medidas cautelares proporcionais para uma atividade, esta atividade pode ainda
causar danos substanciais sade humana ou ao meio ambiente. Para evitar isso,
64 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

as regras gerais de considerao foram complementadas pela chamada Regra de


Suspenso. De acordo com essa regra, a autoridade licenciadora pode exigir de um
operador parar a operao ou recusar uma licena. Outra possibilidade que existe
para a autoridade de licenciamento submeter o caso ao governo para que ele decida.

2.3 Gesto da terra e da gua em certas reas


O captulo 3 do cdigo contm disposies bsicas de gesto de usos da terra e da gua,
e o captulo 4 apresenta disposies especiais relativas terra e gesto da gua em
certas reas. O disposto nos dois captulos d prioridade s atividades que sejam, na
medida do possvel, as mais adequadas para uma rea. Os interesses prioritrios podem
ser tanto conservao como utilizao de reas. Entre os interesses enumerados nesses
captulos esto tanto as reas de grande valor natural e para o lazer quanto a agricultura,
a silvicultura, a minerao e as atividades industriais.

2.4 As normas de qualidade ambiental (NQAs)3


As NQAs, que so tratadas no captulo 5 do cdigo, so adotadas para resolver
problemas ambientais atuais ou potenciais. As normas so estabelecidas com base
em critrios cientficos e indicam os nveis de poluio aos quais os seres humanos
ou o meio ambiente podem ser expostos sem risco de prejuzo significativo.
importante notar que essas normas no estabelecem nveis de emisso permitidos,
mas fixam um limite superior para os distrbios dentro de uma determinada rea.
Uma licena pode no resultar em uma violao das NQAs, mas as normas podem
ter uma forte influncia sobre o licenciamento de uma indstria. NQAs tm sido
adotadas para a qualidade do ar e qualidade da gua.

2.5 Avaliao de impacto ambiental (AIA)4


Disposies que regulam quando e como uma AIA deve ser utilizada constam
do captulo 6 do Cdigo Ambiental. Uma AIA deve ser realizada antes, e uma
declarao de impacto ambiental (DIA)5 deve ser apresentada juntamente com a
solicitao da licena ambiental. A licena no pode ser emitida sem a aprovao
da AIA. Na prtica, a autoridade de licenciamento (Tribunal Territorial e do Meio
Ambiente ou Conselho Regional de Administrao) vai aprovar a AIA no mesmo
documento em que a licena emitida. Os dois processos, AIA e licenciamento,
so realizados em paralelo e em conjunto.

3. Do ingls environmental quality standards (EQS).


4. Do ingls environmental impact assessment (EIA).
5. Do ingls environmental impact statement (EIS).
Licenciamento Ambiental Integrado: o caso da Sucia | 65

2.6 reas protegidas


O captulo 7, sobre as reas protegidas, prev uma variedade de modalidades de
proteo para certas reas, animais e plantas, tais como as que seguem.
1) Parques nacionais grandes reas de propriedade do Estado e aprovadas
pelo parlamento como zonas de proteo devido a seu valor natural. Essas
reas gozam de um elevado nvel de proteo.
2) Reservas culturais ou da natureza reas designadas pelo Conselho Regional
de Administrao para a preservao de ambientes naturais ou culturais,
ou para atender s necessidades de lazer. Podem ser estabelecidas em reas
privadas (com compensao para o proprietrio) ou em reas pblicas.
3) Zonas Natura 2000 um stio Natura 2000 uma rea de terra ou gua
que tem de ser protegida pela Diretiva da Unio Europeia para o Habitat
e/ou as Aves. So reas que representam diferentes tipos de ambiente
natural digno de proteo, devido a sua funo como habitat para certas
espcies de aves, animais ou plantas. A proteo , em muitos aspectos,
semelhante e muitas vezes em paralelo com a de parques nacionais e
reservas da natureza.
Na solicitao da licena, o interessado no projeto deve descrever a localizao
em relao s reas de proteo adjacentes e descrever se existe a possibilidade de
algum tipo de impacto ambiental esperado.
Como descrito anteriormente, uma srie de princpios se aplicam ao processo de
licenciamento. Sendo uma lei-quadro, o texto do Cdigo Ambiental sueco muito
geral e no estabelece nenhum limite de efluentes ou restries de consumo. Assim, o
cdigo flexvel em relao definio de quais impactos ambientais so mais severos
e com que tipo de medidas preventivas o operador deve comprometer-se. A obrigao ,
contudo, a de tomar medidas que sejam razoveis. O mtodo para a tomada de deciso
quanto ao que razovel em cada caso baseado no que considerado tecnicamente
exequvel, economicamente vivel e ambientalmente justificado. A tomada de deciso
pode ser comparada determinao da melhor tcnica disponvel no caso especfico.
O cdigo , portanto, uma regulao dinmica em que os requerimentos substanciais
mudam ao longo do tempo, com o desenvolvimento tecnolgico e o conhecimento
cientfico sobre o meio ambiente e os impactos ambientais dos projetos.

3 O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL


Um operador responsvel por uma planta industrial ou outra instalao abrangida pela
legislao sobre licenciamento precisar ter uma licena ambiental se quiser: i)construir
uma nova planta; ou ii) fazer grandes mudanas ou aumentar a produo em
instalaes j existentes. o solicitante o responsvel pela preparao e apresentao
66 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

da solicitao. A fim de dar cumprimento aos requerimentos legais, usual que


se necessite de consultores em aspectos tcnicos, biolgicos e legais.
O requerente obrigado a consultar as autoridades ambientais regionais e
locais e s vezes tambm as autoridades ambientais centrais, como a Swedish
EPA , bem como outras partes interessadas, como o pblico em geral na rea
afetada pela atividade e as organizaes no governamentais (ONGs) ambientais,
antes de apresentar um pedido de licena ambiental.
Antes de tudo, o requerente deve comunicar seus planos s autoridades e
outras partes interessadas. Qualquer pessoa tem a possibilidade de apresentar
comentrios a esses planos e realizar sugestes a respeito do que deve ser apresentado
na solicitao da licena.
O pedido, entre outras coisas, deve incluir uma DIA e uma descrio tcnica
detalhada da atividade planejada. A descrio tcnica deve incluir, entre outras coisas:
plantas, desenhos e um informe tcnico descrevendo a localizao, a
produo mxima, o uso de matrias-primas e de produtos qumicos
utilizadores de energia;
descrio de processos propostos e das alternativas existentes;
informaes sobre as emisses esperadas em gua, ar e solo, que concentraes
de poluentes podem ser esperadas no meio ambiente e sobre qual o impacto
potencial destas emisses sobre o meio ambiente;
sugestes a respeito de medidas que podem ser tomadas com a finalidade
de minimizar os efeitos ambientais;
informaes sobre a gerao de resduos e como eles sero tratados;
descrio das emisses sonoras e possveis medidas para reduzir rudos;
todas as informaes necessrias para avaliar se todos os princpios do
captulo 2 do Cdigo Ambiental sero cumpridos;
indicaes a respeito do programa de automonitoramento; e
uma DIA de acordo com o captulo 6 do Cdigo Ambiental.
O objetivo da DIA descrever todos os impactos diretos ou indiretos que o
projeto possa ter sobre pessoas, animais, plantas, terra, gua, ar, clima, paisagem e
ambiente cultural, assim como em relao gesto de materiais, matrias-primas e
energia. A declarao dever tambm descrever o processo da AIA e apontar quais
consultas foram realizadas.
Como pode ser visto, todas essas regras gerais colocam uma grande
responsabilidade sobre o operador/responsvel pelo projeto. A fim de cumprir
Licenciamento Ambiental Integrado: o caso da Sucia | 67

com todas essas demandas, necessrio alcanar um alto nvel de organizao do


tema ambiental dentro da empresa, desde a gerncia at os nveis mais baixos de
operao. Normalmente, as empresas tambm precisam consultar especialistas de
fora. normal, ainda, que as organizaes do setor apoiem suas empresas associadas
em questes ambientais.
O requerente envia o pedido ao Tribunal do Meio Ambiente. O tribunal
sempre consulta as autoridades centrais, regionais e locais e envia cpias da solicitao
de licena a elas. Na primeira etapa, normalmente, o tribunal perguntar s
autoridades se a solicitao e seu contedo so suficientes para cobrir todos os
aspectos relevantes para a apreciao do pedido. As autoridades vo responder
em uma declarao por escrito, sugerindo melhorias. A situao normal que,
mesmo que diferentes instncias tenham sido consultadas durante o processo,
vrias sugestes para o aperfeioamento do pedido sero dadas. O tribunal ir
encaminhar essas solicitaes ao requerente e, em alguns casos, exige-se que este
complete o pedido, atendendo s sugestes e recomendaes feitas.
O tribunal, ento, dar queles que possam vir a ser afetados por impactos da
atividade uma oportunidade de expressar seus pontos de vista. Isso, normalmente,
feito via anncio nos jornais locais. O anncio ir informar onde o pblico pode
ter acesso solicitao de licena ambiental.
Em seguida, o tribunal consultar as autoridades ambientais centrais, regionais
e locais. Outras autoridades tambm podem vir a ser consultadas, se o tribunal
considerar adequado, como a Defesa Civil6 em temas de segurana.
As autoridades avaliaro a admissibilidade da solicitao de licena e, caso a
considerem admissvel, estabelecero as condies para a autorizao. O papel das
autoridades no licenciamento avaliar a competncia dos operadores/responsveis
pelo projeto e em que grau a proposta cumpre os princpios gerais na documentao
apresentada. J o tribunal deve decidir, durante o processo de licenciamento, se o
requerente cumpriu com todas as disposies do Cdigo Ambiental.
A Swedish EPA costumava fazer parte do processo em quase todos os casos
para projetos de tipo A da lista de atividades perigosas para o meio ambiente. Hoje
em dia, se envolve apenas nos casos em que princpios legislativos importantes esto
em jogo ou quando a atividade pode realmente levar a grandes impactos ambientais.
Ao requerente, normalmente, dada a oportunidade de comentar os pontos
de vista das autoridades. Aps essa etapa, o processo de consulta pblica passa fase
final, que inclui uma audincia pblica. Normalmente, essa audincia realizada no
local da atividade a ser ou no licenciada, e todos, incluindo as ONGs e o pblico em

6. O nome oficial da instituio Swedish Civil Contingencies Agency.


68 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

geral, so convidados a apresentar os seus pontos de vista. As autoridades apresentam


sua viso e argumentos, e a empresa apresenta suas opinies e comentrios. Qualquer
pessoa tem a possibilidade de fazer perguntas ao proponente do projeto. Para projetos
de nvel A (atividades de tipo A na lista de atividades perigosas para o meio ambiente),
a audincia pblica o procedimento normal; para projetos de nvel B, tem sido cada
vez mais comum que o processo de licenciamento no inclua a audincia pblica.
O passo final a emisso do julgamento pelo tribunal. A deciso final a respeito do
licenciamento ambiental pode ainda ser objeto de recurso pelo requerente, por qualquer
das partes interessadas relevantes e por algumas das autoridades envolvidas no processo.
Normalmente, as licenas no tm limite de tempo. Isso normalmente no
representa problema. Indstrias, geralmente, em algum momento do tempo, expandem
ou modificam algum processo produtivo, e isto, por si s, gera a obrigao de solicitar
uma nova autorizao ambiental. H tambm disposies no Cdigo Ambiental que
do autoridade ambiental o direito de reconsiderar uma autorizao ou licena, ou
de alterar as condies existentes em uma licena j concedida, se surgirem razes
para isso. Exemplos dessas circunstncias so os casos de licenas ambientais com
mais de dez anos de concesso, ou quando uma norma de qualidade ambiental
descumprida ou uma nova tecnologia desenvolvida.

4 O ARCABOUO INSTITUCIONAL

4.1 O sistema judicial


Como mencionado anteriormente, o Cdigo Ambiental introduziu um sistema
de tribunais no campo do licenciamento para a proteo ao meio ambiente, o
Sistema de Tribunais Territoriais e do Meio Ambiente.7 Este formado por cinco
tribunais territoriais e do meio ambiente regionais, cada um responsvel por uma
rea do pas e pelo Tribunal de Apelaes do Territrio e do Meio Ambiente, que
cobre todo o pas. Esses tribunais so responsveis pela
concesso de licenas para
os projetos de grandes dimenses (atividades tipo A). Para os projetos de mdio
porte (atividades tipo B), a responsabilidade da concesso de licenas ambientais
repousa sobre as autoridades ambientais regionais.
Uma atribuio importante dos tribunais territoriais e do meio ambiente
regionais a de decidir em casos de atividades tipo B, cujos projetos tenham sido
objeto de recurso ou apelao. Casos de atividades de tipo A que so objeto de
recurso so tratados pelo Tribunal de Apelaes do Territrio e do Meio Ambiente.
O sistema judicial do meio ambiente projetado especificamente para lidar
com a complexidade tcnica e cientfica das questes ambientais. Os tribunais

7. Em ingls, Land and Environment Court System.


Licenciamento Ambiental Integrado: o caso da Sucia | 69

territoriais e do meio ambiente pronunciam-se sobre os diferentes casos a partir


da seguinte composio: um juiz com formao em direito, que preside o caso; e
um juiz com treinamento tcnico e competncia tcnica especial. Os dois juzes
so assistidos por dois juzes leigos, com histrico de trabalho no setor industrial
ou como autoridade ambiental. Para analisar os recursos das atividades de tipo B,
em que a responsabilidade da concesso de licenas cabe aos conselhos regionais
de administrao, o Tribunal Ambiental formado por duas pessoas, um juiz legal
e um juiz tcnico.
Geralmente, no entanto, apesar da composio especial de cada tribunal
ambiental, deles se requer maior competncia e conhecimento tcnico e ambiental.
Essa competncia obtida por meio de um processo de circulao de informao
e solicitao de pareceres, em que, a pedido do Tribunal Ambiental, diferentes
autoridades, como a Swedish EPA, a agncia para a gesto da gua e dos recursos
marinhos, os conselhos regionais de administrao e as autoridades locais, emitem
seu parecer a respeito da solicitao de licena ambiental e sugerem que condies
devem ser exigidas para a sua concesso. As autoridades mencionadas, que so
os rgos consultivos do tribunal, so envolvidas no processo de licenciamento
ambiental j em um estgio inicial. Isso quer dizer que, bem cedo, no processo, na
etapa das primeiras consultas, as autoridades envolvidas participam e discutem o
contedo da solicitao com o requerente da licena. As autoridades tambm tm
um papel importante na avaliao da qualidade da solicitao.

4.1.1 Nvel nacional


Na Sucia, so vrias as autoridades nacionais com competncia na rea de regulao
e superviso ambiental, e diversas instncias esto envolvidas na proteo do meio
ambiente. Do ponto de vista do licenciamento ambiental, so duas as instituies
mais diretamente envolvidas, em termos de governo central: a Swedish EPA e a
Agncia Sueca para a Gesto da gua e dos Recursos Marinhos. As duas agncias
so, muitas vezes, partes interessadas nos processos de licenciamento junto aos
tribunais territoriais e do meio ambiente (com o direito de apresentar recursos) ou,
em certos casos, como rgos consultivos e de referncia. Essas agncias costumam
dar opinio sobre o nvel de suficincia de uma solicitao ou se h necessidade de
melhor-la, complet-la. Quando uma solicitao aceita est disponvel, as agncias
do seu parecer a respeito da admissibilidade do projeto e, em caso positivo, sob
que condies ou com que exigncias adicionais a licena deve ser concedida.
A Swedish EPA tambm apoia os conselhos regionais de administrao em suas
funes relacionadas ao licenciamento ambiental de projetos de tamanho mdio
(atividades tipo B). Nesse caso, o apoio tem sido dado principalmente sob a forma
de documentos gerais com recomendaes para os diferentes tipos de projetos.
70 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Quando o sistema de licenciamento foi originalmente introduzido, a Swedish


EPA investia muito mais recursos para participar na maioria dos casos de licitao
de projetos de tipo A (projetos de grandes propores, com um forte impacto
ambiental esperado). Tambm, em certa medida, participava mais diretamente em
casos de projetos do tipo B. Ao longo dos anos, teve de priorizar suas intervenes
e reduzir os recursos para participar mais ativamente no processo de licenciamento
ambiental. Hoje em dia, participa apenas de um nmero limitado de casos.

4.1.2 Nvel regional e local


A Sucia est dividida em 21 condados ou regies e 290 municpios. Cada
regio tem o seu Conselho Regional de Administrao, que, juntamente com
a tarefa de coordenar a administrao de metas e polticas nacionais aplicadas
regio, tambm um importante rgo da gesto ambiental. Os conselhos
regionais de administrao desempenham papis importantes tanto na emisso
de licenas ambientais para projetos de mdio porte quanto como instncias
de superviso para grandes projetos. Os conselhos regionais de administrao
tambm participam do processo de licenciamento de projetos de tipo A, como
rgos consultivos do Tribunal Ambiental. Eles tambm tm a possibilidade de
recorrer das decises judiciais.
Os municpios so responsveis pela proviso de uma proporo significativa de
servios pblicos, incluindo a proteo ambiental e servios de sade. Eles tm um
certo grau de autonomia e competncia para cobrar impostos e taxas. No entanto,
a Sucia no um Estado federal. No h Poder Legislativo regional, nem local.
As autoridades regionais e locais devem exercer os seus poderes em conformidade
com as leis nacionais. As autoridades ambientais locais tm um papel essencial
como autoridades de superviso para projetos e instalaes industriais de pequeno
e mdio porte. Os municpios participam do processo de licenciamento, tanto de
projetos de tipo A quanto de tipo B, como peritos locais, com a possibilidade de
apresentar recursos e apelar ao Tribunal Ambiental.
No que se refere ao planejamento, as instituies locais tm um papel
muito importante. Elas so as tomadoras de deciso para os planos detalhados
de desenvolvimento local. So esses planos que determinam onde a indstria e as
diferentes atividades econmicas podem se instalar.

5 AS CHAVES DO SUCESSO E OS RESULTADOS AT O MOMENTO


No h dvida alguma de que o sistema integrado sueco de preveno da poluio
baseado nas avaliaes individuais e no princpio da melhor tecnologia disponvel
levou a redues significativas de emisses de fontes pontuais no ar e na gua.
Durante os primeiros vinte anos do sistema integrado de licenciamento, redues
Licenciamento Ambiental Integrado: o caso da Sucia | 71

importantes, de mais de 90%, em vrios poluentes foram alcanadas. A reduo


das emisses continuou ao longo dos anos, e novos desafios ambientais foram
abordados medida que foram se apresentando. As razes para esse sucesso podem
ser encontradas em vrios aspectos da sociedade sueca.
Como mencionado, era evidente, j na dcada de 1960, para todas as partes
interessadas, que havia uma necessidade de aes na rea ambiental, visando
alcanar, em primeiro lugar, as grandes fontes pontuais de emisso. O governo
e a indstria concordaram nesse ponto. A indstria estava disposta a aceitar um
sistema com base no conceito de melhor tecnologia disponvel, desde que tivesse
a possibilidade de influir no ritmo de introduo das novas tcnicas. A proteo
do meio ambiente passou, ento, a ser vista como uma fora para a modernizao
da indstria sueca. Tambm os sindicatos entenderam e aceitaram o controle da
poluio como um catalisador da modernizao industrial.
Entre os aspectos mais importantes que contriburam para os resultados
alcanados, podemos citar:
um amplo consenso nacional sobre a importncia de proteger a sade
humana e o meio ambiente;
uma plataforma de conhecimento de forte base acadmica nas cincias
naturais e nas reas de tecnologia;
cooperao em lugar do confronto;
um sistema que leva a indstria a assumir suas responsabilidades;
um sistema que respeitado pela indstria;
um sistema construdo sobre um processo de dilogo que d a todas as
partes interessadas a possibilidade de influenciar nos resultados;
um sistema transparente;
uma licena integrada, um balco nico para solicitao; e
o imprio do direito, com tribunais e autoridades independentes.
A plataforma de conhecimento de forte base acadmica nas cincias naturais e nas
reas de tecnologia tem sido muito importante para a aceitao do sistema por todos os
envolvidos. J em 1966, o governo e a indstria criaram uma organizao de pesquisa
conjunta, o Instituto Sueco de Pesquisa Ambiental,8 com o objetivo de procurar solues
de problemas ambientais com base na cooperao e fundadas na cincia natural e na
tecnologia. O instituto ainda desempenha um papel crucial na pesquisa aplicada sobre
a qualidade do meio ambiente, sobre estratgias de mitigao e tecnologia.

8. Em sueco, disponvel em: <http://www.ivl.se/english/startpage.html>.


72 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

As federaes de indstrias e outras associaes de negcios, como a da indstria


florestal, por exemplo, tambm fundaram instituies de pesquisa, como a Fundao
para a Pesquisa sobre a Poluio da gua e do Ar,9 que resultaram em pesquisa
colaborativa e compartilhamento de informao. Os resultados desempenharam
um papel fundamental no desenvolvimento da tecnologia ambiental.
Essa base de conhecimento cientfico e tecnolgico tambm fortalecida por
vrias agncias centrais envolvidas na pesquisa acadmica e na inovao (como o
Formas,10 a Vinnova,11 assim como a fundao independente Mistra12). A Swedish
EPA tambm tem o seu prprio oramento para a pesquisa acadmica e para apoiar
suas atividades como agncia governamental.
O processo integrado de licenciamento deve abordar todas as exigncias
relevantes para cada projeto individual e promover a regulao de todas as questes
ambientais relevantes para cada atividade. Isso significa que todas as exigncias
relacionadas a emisses para a gua, para a atmosfera, tratamento de resduos,
rudo e outros aspectos relevantes sero apresentadas em uma s licena. Isso torna
as condies para o investimento razoavelmente previsveis e, portanto, aceitveis
para as indstrias e os setores responsveis pelos projetos.
Normalmente, todos os documentos das instituies envolvidas no processo de
licenciamento so pblicos. As nicas excees a esta regra podem estar relacionadas
a segredos industriais, tais como frmulas de produtos etc. Isto, no entanto,
muito infrequente. Essa transparncia no processo d, a todas as partes envolvidas
e a todos os interessados, a possibilidade de estudar a solicitao de licena para
o projeto e participar de todos os pontos de vista apresentados e das discusses
com as autoridades e o pblico em geral. Finalmente, o princpio da publicidade
da informao d oportunidade para que todos possam ter acesso s decises dos
tribunais ambientais e a todas as consideraes apresentadas no processo. A falta
de transparncia na tomada de decises deve ser evitada, e a falta de previsibilidade
dos requisitos legais deve ser minimizada.
Como foi visto, um sistema de tribunais ambientais foi introduzido na Lei
de Proteo Ambiental; em lugar de um sistema com uma autoridade central, uma
Comisso Nacional de Licenciamento para a Proteo Ambiental, como instncia
emissora de licenas. As demais autoridades ambientais participam do processo

9. Para mais informaes, ver a pgina da Federao Sueca da Indstria Florestal. Disponvel em: <http://www.
forestindustries.se/>.
10. Conselho Nacional de Pesquisas para o Meio Ambiente, Cincias da Agricultura e Planejamento Espacial, hoje mais
conhecido como o Conselho Nacional de Pesquisas para o Desenvolvimento Sustentvel Sueco. Disponvel em: <http://
www.formas.se/en/About-Sustainability-Formas-Research-Council/>.
11. Agncia Governamental Sueca de Sistemas de Inovao. Disponvel em: <http://www.vinnova.se/en/About-Vinnova/>.
12. Fundao Sueca para a Pesquisa Estratgica. Disponvel em: <http://stratresearch.se/en/>. Para mais informaes
sobre o sistema sueco de financiamento pesquisa, ver: <http://www.government.se/government-policy/education-
and-research/research-funding-in-sweden/>.
Licenciamento Ambiental Integrado: o caso da Sucia | 73

de licenciamento como especialistas. A vantagem desse sistema que ele vem


imbudo de um processo de contraposio no qual diferentes partes defendem seu
ponto de vista, tendo a mesma legislao como base e ponto de partida. O sistema
sueco de licenciamento ambiental integrado convida as partes a interagir e criar
um dilogo em cada caso. Ele tambm convida o requerente a apresentar solues
para os problemas ambientais solues estas que se encaixam no prprio projeto.
Mesmo em caso de conflito inerente, as diferentes partes interessadas concordam
com a finalidade bsica da legislao e com os princpios bsicos do processo como
um todo. Em grande medida, trata-se de um processo de cooperao, mesmo que
um elemento de conflito esteja sempre presente.
O Tribunal Ambiental ir cotejar todas as opinies e os argumentos apresentados
por todas as partes interessadas. H tambm a obrigao de o tribunal avaliar o
proponente do projeto para julgar se o Cdigo Ambiental est sendo respeitado. Existe
o risco de que, se as partes so desiguais, o tribunal tenha dificuldades no julgamento.
Tendo a legislao-quadro como base, com todos os aspectos ambientais a
considerar, o processo de licenciamento ambiental uma tarefa muito complexa dos
pontos de vista legal, tcnico e ambiental. O sistema requer tribunais independentes e
altamente qualificados. O processo integrado tambm requer especialistas altamente
qualificados de ambos os lados, tanto do lado do governo quanto do lado do setor
privado, para destacar todos os aspectos diferentes que precisam ser considerados.
H certos riscos relacionados a uma regulao dinmica e flexvel, sem
exigncias prescritas em detalhe. Essa a fora do processo de licenciamento
individual, mas tambm pode ser seu ponto fraco. Por um lado, a legislao
flexvel e d oportunidades para identificar solues ambientais especficas para
cada situao. Por outro lado, indispensvel que o tribunal tenha uma viso
geral do setor industrial em questo e possa motivar a sua deciso em cada caso.
claro que importante que as autoridades envolvidas no licenciamento ambiental
possam rever o processo de julgamento da solicitao de licena feito pelo tribunal
e apelar da deciso, se assim for necessrio.
O processo de licenciamento tambm demorado e consumidor de recursos.
H altas exigncias sobre a indstria, e o tribunal deve manter sua independncia e
munir-se do conhecimento jurdico, tecnolgico e ambiental para equilibrar todos
os interesses e tomar decises que protejam o meio ambiente como um todo. Para
isso, preciso o apoio das autoridades centrais, regionais e locais, que tambm
precisam munir-se de informao e de um alto conhecimento.
PARTE II

A QUESTO FEDERATIVA
Os registros e as contribuies da sesso II do Seminrio Internacional sobre
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial, coordenada por Constantino
Cronemberger, coordenador de Estudos em Desenvolvimento Federativo do Ipea,
encontram-se nesta segunda parte do livro, que aborda a questo da repartio de
competncias no que tange ao licenciamento ambiental entre os entes da federao,
isto , Unio, estados e municpios no Brasil.
A mesa abordou, entre outros, os seguintes pontos relevantes:
principais elementos que geram conflito entre os entes federativos no
processo de licenciamento;
desafios e possibilidades para promover a cooperao entre os entes; e
avaliao da Lei Complementar no 140/2011, que fixa as normas para
cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios
para exerccio da competncia administrativa comum.
A mesa foi composta por quatro palestrantes:
Germana Pires, ento presidente da Fundao Municipal de Meio
Ambiente de Palmas, Tocantins;
Srgio Rodrigues Ayrimoraes Soares, superintendente de planejamento
de recursos hdricos da Agncia Nacional de guas (ANA);
Jos Carlos Carvalho, scio-diretor da Seiva Consultoria em Meio
Ambiente e Sustentabilidade; e
Ed Moreen, gestor de projetos da Agncia de Proteo Ambiental dos Estados
Unidos (US EPA United States Environmental Protection Agency).
Participaram como debatedores:
Srgio Andrade, da Agenda Pblica; e
Jernimo Rodriguez, da Associao Interamericana de Defesa do Meio
Ambiente (Aida).
CAPTULO 5

A QUESTO FEDERATIVA NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL


Adriana Maria Magalhes de Moura

1 INTRODUO: FEDERALISMO E MEIO AMBIENTE


A sesso 2 do Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana
Territorial, realizada no dia 14 de maro de 2016, teve por objetivo discutir os
conflitos e os desafios da cooperao em pases federativos, tendo como foco o
licenciamento ambiental e sua relao com o territrio.
Na sesso, foram apresentadas questes sobre a diviso/repartio de
competncias, no que tange ao licenciamento ambiental, entre os diferentes
nveis do Estado, abrangendo a viso dos rgos federais, regionais e locais de
meio ambiente na emisso e no acompanhamento ps-licena. O foco da discusso
esteve na articulao entre o licenciamento ambiental e a governana territorial
associada aos impactos socioambientais e s medidas mitigadoras preconizadas
pelos processos de licenciamento.
Para debater as questes propostas, estiveram presentes palestrantes com
experincia relacionada ao licenciamento ambiental nos nveis municipal,
federal e estadual, considerando-se que a capacidade de resposta aos problemas
ambientais, particularmente nos pases federativos, est assentada sobre uma
estrutura institucional de governana complexa, com diversos entes que devem ser
articulados para a implementao da poltica ambiental e de seus instrumentos.
A repartio de competncias na implementao dessa poltica, nos pases que
adotam regimes federativos, pode assumir desenhos variados. Por exemplo, nos Estados
Unidos, de acordo com Ed Moreen,1 os estados adotam normas prprias quanto ao
licenciamento ambiental. O palestrante apresentou uma viso geral sobre a rede
de licenciamento ambiental nos nveis federal, estadual e local nos Estados Unidos
e observou que o procedimento varia de acordo com a propriedade da terra se
esta privada ou pertencente aos governos federal e estadual. Ou seja, as estruturas
legais e reguladoras podem diferir significativamente, pois os estados tm poder
regulamentar autnomo, desde que os regulamentos ambientais no entrem em

1. Especialista da Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos, em palestra proferida em Braslia, no Seminrio
Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana Territorial, do Ipea, de 14 a 15 de maro de 2016.
80 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

conflito com os federais. Ed Moreen enfocou o caso das minas abandonadas e das
ativas nos Estados Unidos, que fornecem lies importantes sobre as atividades de
licenciamento ambiental no pas.
No caso brasileiro, as dimenses continentais do territrio, as desigualdades
inter-regionais e a forma federativa assumida pelo Estado, desdobrada em seus
trs nveis de governo, impactam a conduo da poltica ambiental em geral e do
licenciamento ambiental, como um dos seus instrumentos.
No Brasil, o dever-poder pblico de zelar pelo meio ambiente foi outorgado
constitucionalmente Unio, aos estados e aos municpios, de forma simultnea.
Assim, os entes da Federao dispem de autonomia para estabelecer polticas de
acordo com suas prprias prioridades, nos limites fixados por seus territrios. Contudo,
as competncias de cada um so estabelecidas pela Constituio Federal (CF/1988),
podendo ser, quanto natureza, executivas, administrativas ou legislativas.2
Ainda na dcada de 1980, foi aprovada a Poltica Nacional do Meio Ambiente
(PNMA), Lei no 6.938/1981, que estabeleceu princpios, diretrizes, instrumentos
e atribuies para os diversos entes da Federao que atuam na poltica ambiental
nacional. A PNMA foi o principal instrumento para estruturar o conjunto de
instituies, nas trs esferas de governo, que passou a se organizar sob a forma do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), apresentada no box 1.

BOX 1
Estrutura do Sisnama
Conselho de governo rgo superior
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) rgo consultivo e deliberativo
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) rgo central
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) rgo executor
rgos estaduais de meio ambiente rgos seccionais
rgos municipais de meio ambiente rgos locais

Fonte: Lei no 6.938/1981. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6938.htm>.


Elaborao da autora.

No mbito do Sisnama, a poltica ambiental se efetiva no apenas com o


cumprimento das competncias cabveis a cada ente, mas tambm com a cooperao
entre eles, visto que existem questes compartilhadas. De fato, a interdependncia
a contraface da autonomia (autorregulao) em regimes federativos.
A CF/1988 estabelece, em seu art. 23, que a atuao em matria administrativa
ambiental competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos

2. As competncias administrativas, das quais trata a Lei Complementar (LC) no 140/2011, incidem sobre os aspectos
de implementao e fiscalizao das medidas relativas ao meio ambiente, tais como o carter de polcia. As executivas
dizem respeito s diretrizes ou estratgias para exercer o poder relacionado ao meio ambiente. As legislativas, por fim,
tratam das possibilidades que cabem a cada ente de legislar sobre questes ambientais (Machado, 2012).
A Questo Federativa no Licenciamento Ambiental | 81

municpios. A LC no 140/20113 veio disciplinar esse artigo, fixando normas para


a cooperao entre os entes federados, no intuito de harmonizar e uniformizar a
atuao entre eles, evitar sobreposies e tornar a gesto ambiental mais eficiente.
A referida LC buscou tornar mais claro o papel de cada ente ao definir as
atribuies especficas e as comuns, alm de trazer os conceitos de atuao supletiva
(ao do ente da Federao que se substitui ao ente federativo originariamente
detentor das atribuies) e atuao subsidiria (ao do ente da Federao que visa
a auxiliar no desempenho das atribuies decorrentes das competncias comuns,
quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuies).
Antes da LC no 140/2011, a atuao na esfera ambiental trazia, na prtica,
diversos conflitos de competncia entre os entes federativos, por exemplo, autuaes
cumulativas (multas) do Ibama, dos rgos ambientais estaduais e municipais de meio
ambiente e aplicao de diversas sanes administrativas a um nico empreendimento,
decorrentes da mesma infrao ambiental. Estas sobreposies implicavam insegurana
jurdica aos empreendedores e ineficincia na atuaodoSisnama.
Considera-se que, de modo geral, a LC no 140/2011 no inova significativamente
o contedo do direito ambiental brasileiro, mas, principalmente, refora o ideal
cooperativo e estabelece que os trs entes federativos so solidariamente responsveis
pela gesto ambiental no mbito do Sisnama. Alm disso, refora normas antes
existentes e traz maior objetividade e transparncia na definio das atribuies de
competncia ambiental comum dos entes federativos, evitando as sobreposies de
papis e possibilitando uma maior segurana jurdica (Gomes, 2012).

2 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NAS TRS ESFERAS DE GOVERNO


O licenciamento ambiental um dos principais instrumentos da poltica ambiental
brasileira, dotado de carter preventivo e corretivo (comando e controle). Ele tem
como objetivo assegurar que a atividade econmica possui conformidade ambiental,
isto , realiza as suas atividades sem causar prejuzos ao meio ambiente, sendo
efetivado perante o rgo ambiental federal, estadual ou municipal.
A principal base normativa do processo de licenciamento ambiental, em mbito
nacional, est no art. 10 da Lei no 6.938/1981, a PNMA. Inicialmente, a lei estatua
que, em regra, o licenciamento ambiental caberia ao rgo estadual de meio ambiente
e, em determinados empreendimentos, a licena passava a ser atribuio do rgo
federal, ou seja, do Ibama. No havia previso para atuao dos municpios.
A Resoluo Conama no 237/1997, editada com base na PNMA, passou a
atribuir tambm um papel para o municpio: o rgo ambiental municipal poderia

3. Essa LC tambm altera o art. 10 da PNMA Lei no 6.938/1981 , adequando-a s novas disposies.
82 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

realizar o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto


ambiental local e daquelas que lhe fossem delegadas pelos estados. A partir da,
ocorreram diversos processos de descentralizao do licenciamento ambiental, por
meio de convnios firmados entre estados e municpios.
A CF/1988 previu em seu art. 225, 1o, inciso IV a edio de lei ordinria
sobre licenciamento ambiental ao exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente,
estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade (Brasil, 1988).
Contudo, tal lei ainda no foi editada. Assim, persiste, como importante desafio para
o aperfeioamento do licenciamento ambiental, a ausncia de lei federal especfica, ou
seja, uma lei geral sobre licenciamento ambiental, para regulamentar o instrumento,
visto que a Lei no 6.938/1981 apenas disciplinou o tema de forma genrica.
Os estados brasileiros e diversos municpios tambm estabeleceram normas
prprias sobre licenciamento ambiental. Contudo, estas normas, alm de serem
questionadas por adentrarem em matria reservada lei, no supriram a lacuna da
necessidade de uma lei federal para regulamentar o instrumento.
Dessa forma, o licenciamento ambiental ainda vem sendo regulado por
meio de algumas normas infralegais, resolues do Conama, o que tem levado
insegurana jurdica no uso do instrumento. Tramitam no Congresso Nacional,
desde 1988, diversos projetos de lei sobre o tema.4
Na prtica, vm ocorrendo diversos conflitos entre os entes da Federao seja
quando mais de uma esfera quer licenciar, seja quando todas as esferas se negam a
processar o pedido de licenciamento. H registros frequentes de casos em que o Ministrio
Pblico Federal solicitava o licenciamento ambiental federal, mesmo quando o Ibama
reconhecia que o procedimento era da competncia do rgo estadual (Abema, 2013).
Com a edio da LC no 140/2011, buscou-se sanar os conflitos federativos
no campo do licenciamento ambiental, especialmente quanto questo sobre qual
seria o ente federativo competente para o licenciamento. De fato, o instrumento
um dos focos principais da lei, que, em seu inciso I do art. 2o, define-o como
oprocedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos
utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes,
sob qualquer forma, de causar degradao ambiental (Brasil, 2011).
A LC n o 140/2011, alm de estabelecer o conceito de licenciamento
ambiental,traz a determinao expressa de que os processos de licenciamentoambiental
dos empreendimentos e das atividades de significativo impacto ambiental sero

4. Um dos principais o Projeto de Lei no 3.729/2004, que dispe sobre o licenciamento ambiental, regulamenta o inciso
IV do 1o do art. 225 da CF/1988, e d outras providncias. No decorrer dos mais de dez anos que tramita na Cmara
dos Deputados, foram apensados a ele outros treze projetos que tratam do mesmo tema ou de matrias anlogas.
A Questo Federativa no Licenciamento Ambiental | 83

submetidos a um nico crivo, ou seja, a apenas uma das esferas de governo,


sendoque os demais entes que integram o Sisnama continuam com o poder de
manifestar-se sobre a concesso da licena ou autorizao, conforme consta no
art. 13 da lei: os empreendimentos e atividades so licenciados ou autorizados,
ambientalmente, por um nico ente federativo, em conformidade com as atribuies
estabelecidas nos termos desta lei complementar (Brasil, 2011, grifo nosso).
A regra geral continua a ser a de que a maior parte dos processos de
licenciamento corre perante o rgo ambiental estadual, que assume os processos
no delegados expressamente Unio ou aos municpios, nos casos especificados
na LC (box 2).

BOX 2
Repartio das aes administrativas dos entes federados no licenciamento ambiental
Unio
Cabe Unio exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente,
for cometida Unio e promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades (art. 7o, incisos XIII e XIV):
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econmica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indgenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas pela Unio, exceto em reas de proteo ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em dois ou mais estados;
f) de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo
e emprego das Foras Armadas, conforme disposto na LC no 97/1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que
utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada
a participao de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critrios de porte, potencial
poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.1
Pargrafo nico. O licenciamento dos empreendimentos cuja localizao compreenda concomitantemente reas das faixas terrestre e
martima da zona costeira ser de atribuio da Unio exclusivamente nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do Poder
Executivo, a partir de proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a participao de um membro do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama) e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.1
Estados e Distrito Federal
Aos estados e Distrito Federal, cabe (art. 8o, incisos XIII a XV):
XIII exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente,
for cometida aos estados;
XIV promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o;
XV promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de
conservao institudas pelo Estado, exceto em reas de proteo ambiental (APAs).
Municpios
Aos municpios, cabe (art. 9o, incisos XIII a XIV):
XIII exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente,
for cometida ao municpio;
XIV observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas nesta lei complementar, promover o licenciamento
ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos conselhos
estaduais de meio ambiente, considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservao institudas pelo municpio, exceto em reas de proteo ambiental (APAs).
Fonte: Brasil (2011).
Elaborao da autora.
Nota: 1 Regulamentado pelo Decreto no 8.437/2015, que estabelece as tipologias de empreendimentos e atividades cujo
licenciamento ambiental ser de competncia da Unio.
84 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

A LC no 140/2011 adota o critrio da localizao do empreendimento a ser


licenciado, em vez do critrio da extenso geogrfica dos impactos ambientais,
diferentemente da Resoluo no 237/1997 do Conama, que tomava como referncia,
para a definio do rgo licenciador, os impactos ambientais diretos da atividade
efetiva ou potencialmente poluidora (Farias, 2016).
Outra inovao significativa da lei refere-se competncia licenciadora federal
(a cargo do Ibama), ao instituir a possibilidade do Poder Executivo, a partir de
proposio de Comisso Tripartite Nacional (CTN),5 de estabelecer outras hipteses
de licenciamento ambiental no mbito federal, considerados os critrios de porte,
potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
Em 2015, o Decreto no 8.437/2015 veio regulamentar a LC no 140/2011
no que se refere s tipologias de empreendimentos e atividades de competncia
da Unio. A regulamentao da tipologia a cargo da Unio restringiu-se a alguns
setores de infraestrutura, tais como ferrovias, rodovias e hidreltricas. Contudo,
considera-se que a natureza e/ou especificao da atividade no so suficientes
para definir sua competncia, pois so o porte e o potencial poluidor referidos
no decreto que definem se realmente a Unio ir atrair para si a competncia do
licenciamento ambiental (Magalhes, 2015).
A LC no 140/2011 tambm define claramente que, nos casos de impacto
ambiental circunscrito ao territrio municipal, o rgo ambiental municipal deve
ser o licenciador. De fato, como aponta Germana Pires,6 o licenciamento ambiental
pelos municpios apresenta diversas vantagens, como: i) melhor qualidade tcnica
da anlise, em funo do maior conhecimento local; ii) reduo de custos, tanto
para o empreendedor quanto para o poder pblico; iii) maior celeridade nos
trmites, tendo em vista a proximidade entre o interessado e o rgo ambiental; e
iv) possibilidade de monitoramento e fiscalizao constantes ao longo das etapas
de instalao e operao dos empreendimentos.
Contudo, cabe aos conselhos estaduais de meio ambiente definir, mediante
resoluo, os empreendimentos considerados de impacto local, passveis de
serem licenciados pelos municpios. Desta forma, como reflete Germana Pires,
a competncia do municpio acaba ficando em aberto, uma vez que os conselhos
estaduais ainda no definiram o que impacto ambiental em suas localidades.
Aautora enfatiza a necessidade do fortalecimento da gesto ambiental municipal,
visto que o impacto ambiental de um empreendimento, mesmo quando a

5. A ser formada, paritariamente, por representantes dos poderes executivos da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios, com o objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes
federativos, bem como propor as tipologias de empreendimentos e atividades que sero objeto de licenciamento
ambiental pela Unio.
6. Em palestra proferida em Braslia no Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana Territorial,
do Ipea, de 14 a 15 de maro de 2016.
A Questo Federativa no Licenciamento Ambiental | 85

competncia de seu licenciamento esteja na esfera estadual ou da Unio, sempre


se refletir nos municpios abrangidos.
Para Paim (2012), no competiria a rgo estadual, ainda que colegiado e
representativo, a definio das hipteses de impacto local, limitando de forma impositiva
o exerccio da competncia ambiental. Na mesma linha, Farias (2016) considera
que, nesse ponto, a LC no 140/2011 desrespeita o pacto federativo e resvala em
inconstitucionalidade ao colocar em xeque a autonomia administrativa dos municpios.
Com efeito, inexistem garantias de que o Poder Executivo estadual no caia na tentao
de estadualizar ou de no municipalizar atribuies de interesse local com o intuito
de facilitar ou de dificultar o controle ambiental ou de simplesmente concentrar
poder. Importa salientar que os rgos estaduais de meio ambiente quase sempre
tm a maioria no seu respectivo conselho (Farias, 2016).
A LCP no 140 prev, ainda, a atuao supletiva do ente da Federao, em
substituio ao ente federativo originalmente detentor das atribuies, quando
inexistir rgo ambiental capacitado para desempenhar as aes administrativas,
entre as quais, o licenciamento ambiental:
no caso do estado ou do Distrito Federal, a ao supletiva exercida
pela Unio;
no caso do municpio, o estado deve desempenhar as aes
administrativasmunicipais; e
inexistindo rgo ambiental ou conselho de meio ambiente no estado e
no municpio, a Unio deve desempenhar as aes administrativas at a
sua criao em um daqueles entes federativos.
Assim, na viso de Lomar (2013), o legislador buscou no cercear nem
possibilitar a inrcia dos entes federativos no licenciamento ambiental, favorecendo
a iniciativa dos entes que se mostrem capazes e disponham de recursos humanos
e financeiros para concretizar esta tarefa.
Em qualquer uma das situaes anteriormente elencadas, prevalecendo
o interesse da Unio, ser necessariamente o Ibama o rgo competente para
licenciar, podendo tal tarefa ser delegada aos estados ou ao Distrito Federal, por
instrumento legal ou convnio. O dispositivo, todavia, no afasta a competncia
comum fiscalizatria dos diferentes entes.

3 QUESTES FEDERATIVAS NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL


Como visto, a publicao da LC no 140/2011 veio dirimir alguns conflitos na
aplicao do licenciamento entre os entes federados, especialmente os conflitos
positivos, nos quais mais de um rgo se declarava como competente para emitir
86 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

a licena. Todavia, deve ser ressaltado que ainda persistem algumas questes
federativas a serem trabalhadas no mbito do licenciamento ambiental, as quais
sero destacadas nesta seo.

3.1 Cooperao federativa insuficiente


Para que as polticas pblicas ambientais de todos os entes se desenvolvam de forma
plena, conjunta e equilibrada, o princpio da cooperao torna-se imprescindvel
na tarefa de realizar uma gesto compartilhada entre os entes federados. O objetivo
comum da proteo ao meio ambiente implica, assim, uma gesto tripartite, entre
Unio, estados e municpios, isto , uma coordenao de esforos tambm
denominada pacto federativo ambiental. Se esse formato de gesto tripartite no
for fortalecido, a tutela do patrimnio ambiental no se alcanar com facilidade
(Lomar, 2013; Neves, 2012; Silva, 2013).
Avanos na implementao do licenciamento ambiental no Brasil dependem,
tambm, do desenvolvimento de uma cultura cooperativa entre os entes federados,
visto que toda federao constituda naturalmente para a cooperao dos entes nas
matrias de interesse comum. Formalmente, a Federao brasileira cooperativa,
mas ainda predomina um perfil no cooperativo na prtica, dado que os laos
entre os nveis de governo so considerados difusos e contraditrios, marcados
por tenses entre tendncias centralizadoras e descentralizadoras (Almeida, 2001).
De fato, a cooperao efetiva entre os entes responsveis pela ao administrativa
ambiental no Brasil no vem ocorrendo. Frequentemente, os interesses locais ou de
uma esfera da Federao muitas vezes impedem a coligao de interesses maiores,
pblicos, de espectro mais ampliado, pautados em requisitos tcnicos e no apenas
polticos. Nas palavras de Jos Carlos Carvalho, no federalismo cooperativo deveria
prevalecer a gesto compartilhada e no uma gesto repartida, mas o federalismo
vertical ainda predomina sobre o federalismo cooperativo.7
Na mesma linha, afirma Germana Pires:
existe a competitividade entre os entes federados. Ento, quando a legislao fala de
cooperao, os estados e municpios esto falando de competio. Muitos estados
no fazem questo que os municpios, de fato, tenham rgos ambientais e o controle
da poltica ambiental.
Os instrumentos de cooperao previstos na LC no 140/2011, tais como
consrcios pblicos, convnios, acordos de cooperao tcnica e comisses entre os
entes federativos, compem um rol no taxativo, mas meramente exemplificativo
(box 3). Esses instrumentos de cooperao no apresentam inovaes, mas a

7. Palestra proferida em Braslia no Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana Territorial
do Ipea, de 14 a 15 de maro de 2016.
A Questo Federativa no Licenciamento Ambiental | 87

previso expressa da possibilidade de utiliz-los como ferramentas para a cooperao.


Nesse sentido, a LC, ao fixar normas para a cooperao entre os entes federados
e definir alguns instrumentos para tanto, no resolve a questo da cooperao
intergovernamental, mas funciona, principalmente, como diretriz do caminho
a ser seguido. A ideia estimular que os entes federativos discutam e celebrem
compromissos diretamente.

BOX 3
Instrumentos de cooperao entre os entes federativos
l Consrcios pblicos.
l Convnios e acordos de cooperao.
l Comisses tripartites estaduais (formadas pela Unio, estados e municpios) e a bipartite do Distrito Federal (Distrito Federal e
Unio) com o objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada entre esses entes federativos.
l Fundos pblicos e privados e outros instrumentos econmicos.
l Possibilidade de delegao das atribuies e de execuo de aes administrativas, desde que observados requisitos
legaisespecficos.

Fonte: Brasil (2011, art. 4o).


Elaborao da autora.

De acordo com pesquisa da Confederao Nacional da Indstria (CNI)


sobre o licenciamento ambiental estadual,8 realizada em 2013, foi identificado um
incremento no nmero de convnios para realizao do licenciamento ambiental
entre Unio e estados e entre estes e os municpios para aes de fiscalizao e
emisso de autos de infrao. Contudo, muitos desses convnios ainda no esto
efetivamente implantados e permanece a necessidade de aumentar a cooperao
entre os entes federativos, eliminando a sobreposio nas aes de fiscalizao.
Segundo o estudo, ainda persiste um quadro de competio ambiental nefasta
entre estados e municpios (CNI, 2013).
Como enfatiza Srgio Ayrimoraes,9 a palavra articulao sempre aparece
como chave.
No adianta cada instrumento tentar resolver tudo, ou cada parte da Federao tentar
resolver tudo. Mas a questo principal, na qual se precisa avanar, em como fazer
a articulao. Isto , como os instrumentos podem ser mais operacionais para lidar
com as dificuldades institucionais dos diversos entes, dos diversos setores, para que
a necessria articulao e cooperao aconteam na prtica.
De fato, como observa Milar (2009), o Sisnama, que representa a articulao
da rede de rgos ambientais existentes em todas as esferas da administrao pblica,
no existe por si s: mistura abstrao e concretude, pois o todo funciona a partir

8. A pesquisa foi respondida por 24 federaes de indstria estaduais.


9. Em palestra proferida em Braslia no Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana Territorial,
do Ipea, de 14 a 15 de maro de 2016.
88 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

de partes reais, e a alma do sistema seria, justamente, a comunicao, a cooperao


e a interao entre as partes.

3.2 Indefinies na atuao das CTNs, tripartites estaduais e bipartite do


Distrito Federal
Como visto na LC no 140/2011, aquilo que no estiver expressamente estabelecido
no texto como de competncia da Unio ou dos municpios dever ser estipulado,
de comum acordo entre os entes federativos, por meio da atuao de comisses
paritrias a CTN, as comisses tripartites estaduais e a Comisso Bipartite do
Distrito Federal , as quais definiro qual o ente federativo competente para
conduzir o licenciamento ambiental (Magalhes, 2015).
Desta forma, se determinado empreendimento envolver interesses comuns da
Unio, dos estados e/ou Distrito Federal e dos municpios, caber CTN decidir
sobre a questo, estipulando parmetros (tipologias) com base nos critrios de porte,
potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento. Assim, a depender
da configurao desses critrios variveis, o licenciamento ambiental poder ficar
a cargo da Unio, dos municpios ou, de forma residual, dos estados e/ou Distrito
Federal. Portanto, a definio da tipologia de atividades e empreendimentos a
serem licenciados pela Unio torna-se um elemento-chave.
Em 2013, a Portaria no 204/2013 do MMA estabeleceu a composio da CTN,
com o objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada
entre os entes federativos, bem como propor as tipologias de empreendimentos
e atividades que sero objeto de licenciamento ambiental pela Unio. Houve a
instaurao da CTN, composta de dez membros, sendo trs representantes da
Unio, trs representantes dos estados e do Distrito Federal, trs representantes dos
municpios e um representante do Conama, com a atribuio de decidir e propor
ao Poder Executivo federal a tipologia a cargo da Unio.
Em seguida, o Decreto no 8.437/2015 definiu os empreendimentos de
competncia da Unio. Magalhes (2015) argumenta que pode-se inferir que
as atividades e empreendimentos no listados como de competncia da Unio
sero licenciados pelos demais entes federativos. Como houve a participao de
representantes dos demais entes federativos (estados, Distrito Federal e municpios)
na CTN, contestaes por parte deles quanto aos critrios tcnicos e ambientais,
pelo menos num perodo de curto prazo, no so esperadas.
Contudo, a delimitao a determinados setores de infraestrutura no pode
impedir uma posterior modificao do referido decreto para extenso da competncia
da Unio. Para Magalhes (2015), esse tipo de decreto federal acaba por estabelecer
novas hipteses tpicas de competncia da Unio para o licenciamento ambiental,
A Questo Federativa no Licenciamento Ambiental | 89

levando a uma estrutura engenhosa para no dizer um perfeito quebra-cabea para


esse setor normativo do licenciamento ambiental.
Questiona-se, tambm, se a CTN poder criar direitos e deveres. Esta
poderia estar retirando poderes do Conama, a quem compete, de acordo
com a PNMA (Lei n o 6.938/1981, art. 8 o, inciso I), estabelecer, mediante
proposta do Ibama, normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva
ou potencialmente poluidoras.10 Para Farias (2016), a criao desse novo rgo
colegiado seria desnecessria, uma vez que o Conama, que conta com representantes
dos estados, dos municpios e da sociedade civil, poderia realizar essa atividade
sem qualquer prejuzo.
Por outro lado, observa-se que no mbito estadual as comisses ficaram sem
um papel de importncia. Paim (2012) observa que a LC no 140/2011 poderia ter
feito uso das comisses tripartites estaduais para estabelecer a tipologia das atividades
e empreendimentos a serem licenciados pelo ente municipal (ao invs de delegar
esta tarefa aos conselhos estaduais), permitindo, como mnimo, a participao do
municpio nessas escolhas.

3.3 Fragilidade institucional do Sisnama


Como ressalta Arajo (2013), diante do disposto na LC no 140/2011, torna-se
especialmente relevante o fortalecimento dos rgos ambientais estaduais e
municipais, visto que a descentralizao de atribuies, por si s, no assegura
resultados positivos em termos de poltica ambiental. Assim, para o funcionamento
adequado do processo de licenciamento ambiental no pas, deve-se garantir, aos
entes federados, recursos condizentes com a magnitude e a complexidade da tarefa.
Contudo, apesar de ter sido institudo h mais de trs dcadas, o Sisnama
ainda no se encontra efetivamente estruturado e articulado como um
sistemanacional. Deforma geral, em todos os nveis do sistema, necessita-se avanar
no desenvolvimento dos rgos de meio ambiente, os quais ainda no alcanaram
a almejada consolidao e maturidade. Estes devem melhorar seu desempenho,
investir mais na formao de recursos humanos (com carreiras estruturadas e
atrativas) e materiais (como bancos de dados e cadastros) e aumentar a capacidade
de enforcement, ou seja, de cumprimento da lei.
Em relao ao licenciamento ambiental, observa-se que os rgos ambientais
estaduais continuam como os mais sobrecarregados na tarefa de emisso de
licenas estima-se que mais de 90% do licenciamento ambiental feito pelos

10. A LC no 140/2011 no revoga expressamente esse dispositivo.


90 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

estados. Essa situao ocorre em todo o Brasil, gerando um grande passivo de


licenas ambientais no emitidas nos rgos estaduais de meio ambiente (Oemas).11
O elo mais frgil, quanto estruturao para a gesto ambiental, ainda
continua sendo o dos municpios. De acordo com a Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais: perfil dos municpios brasileiros de 2015 (IBGE, 2016), apenas cerca de
30% dos municpios realizam o licenciamento ambiental, sendo esta porcentagem
maior entre os municpios mais populosos, isto , com mais de 500 mil habitantes.
Como destaca Marco Aurlio Costa,12
temos 5.570 municpios com realidades bastante variadas, dos quais cerca de 4.500
so centros locais de pequena populao, com baixssimo dinamismo econmico.
No entanto, nosso federalismo trata municpios desiguais de forma igual perante a
lei, fazendo as mesmas exigncias a todos.
Germana Pires, na mesma palestra, tambm destacou a falta de recursos para
os municpios assumirem a gesto ambiental.
A descentralizao d poder para os municpios, o que , ao mesmo tempo, uma
vitria e um problema, j que os municpios no tm a capacidade institucional
necessria para garantir a implementao das polticas ambientais. A Taxa de Controle
e Fiscalizao Ambiental, recurso que poderia ajudar a custear esta tarefa, vem sendo
recolhida pelo Ibama, mas ainda no repassada para todos os estados e municpios.
Muitos so os desafios postos para a gesto ambiental local. Alm da falta de
estrutura, pessoal e recursos, nessa esfera, as presses dos interesses econmicos so mais
evidentes, podendo ser superiores capacidade do governo local de impor restries
que prezem pela qualidade ambiental. Assim, o processo de descentralizao do
licenciamento ambiental para os municpios deve ser feito de forma articulada, com
a participao ativa da populao e de rgos de controle social, como os ministrios
pblicos federal e estaduais (Leme, 2016).

4 CONSIDERAES FINAIS
Por fim, faz-se referncia ao pouco uso que ainda feito dos instrumentos de
planejamento e gesto ambiental territorial integrada, isto , aqueles que consideram
a localidade impactada pelo empreendimento, abrangendo, simultaneamente, todos
os entes da Federao envolvidos.
Srgio Ayrimoraes destacou, na palestra, que poucos municpios fazem seu
planejamento territorial tendo em vista suas microbacias e bacias hidrogrficas:
as bacias hidrogrficas, os planos de bacias e seus respectivos comits so lcus

11. Com base na fala de Thomaz Toledo em palestra proferida em Braslia no Seminrio Internacional sobre Licenciamento
Ambiental e Governana Territorial, do Ipea, de 14 a 15 de maro de 2016.
12. Palestra proferida em Braslia no Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana Territorial,
do Ipea, de 14 a 15 de maro de 2016.
A Questo Federativa no Licenciamento Ambiental | 91

importantes para o planejamento territorial e a cooperao entre os estados, ainda


pouco utilizados.
O setor industrial tambm observou que a maior parte dos estados no utiliza
instrumentos de planejamento territorial para induzir, por meio de incentivos, a
instalao de empreendimentos em determinada rea. O setor reconhece que a falta
de planejamento integrado no Brasil uma das principais causas dos desacertos
no licenciamento ambiental e preconiza o uso dos instrumentos de planejamento
e gesto territorial (CNI, 2013).
Nesse sentido, interessante olhar com maior ateno para os instrumentos de
planejamento ambiental disponveis para a tomada de deciso quanto instalao
de empreendimentos. Alm dos planos de bacias hidrogrficas, estes incluem o
zoneamento ecolgico-econmico (ZEE), a avaliao ambiental estratgica (AAE)
e os planos setoriais de infraestrutura. A AAE, por exemplo, pode abranger todas as
atividades de uma dada rea, com a vantagem de captar, na anlise para a concesso
da licena ambiental, os impactos cumulativos e sinrgicos do ambiente.
J o ZEE baseia-se na delimitao de zonas ambientais e na atribuio de
usos e atividades compatveis em cada uma destas. Estabelecem-se, assim, vedaes
e alternativas de explorao do territrio e determina-se, quando for o caso,
a relocalizao de atividades incompatveis com suas diretrizes gerais. Sabe-se
que, na prtica, persistem dificuldades na implementao do ZEE, pois este
no pode ser aplicado de forma automtica, mesmo quando institudo por lei.
Sua execuo complexa e demanda permanente mediao por parte do poder
pblico, necessria para negociar conflitos de interesse entre os agentes polticos
e econmicos envolvidos. Estima-se que apenas um pequeno nmero de estados
(sete) leva em conta o potencial econmico ou a vocao da regio para o processo
de licenciamento ambiental (CNI, 2013). Contudo, o instrumento, quando
disponvel, deveria ser considerado, ao menos, na elaborao dos planos diretores
municipais e na anlise para o processo de licenciamento ambiental (Moura, 2016).
Em sntese, os instrumentos de gesto ambiental e territorial acrescentam,
anlise necessria para o processo de licenciamento ambiental, as variveis locacional
e de escala, e podem contribuir efetivamente para a melhoria do planejamento
ambiental integrado, de grande importncia no contexto federativo, visto que, apesar
de terem competncias distintas, no territrio os entes federativos se sobrepem e
compartilham tanto problemas ambientais quanto suas possveis solues.
92 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

REFERNCIAS
ABEMA ASSOCIAO BRASILEIRA DE ENTIDADES ESTADUAIS DE
MEIO AMBIENTE. Novas propostas para o licenciamento ambiental no Brasil.
Braslia: Abema, 2013. (Publicaes Tcnicas da Abema, n. 1).
ALMEIDA, M.H.T. Federalismo, democracia e governo no Brasil: ideias, hipteses
e evidncias. Revista Brasileira de Informao Bibliogrfica em Cincias Sociais,
So Paulo, n. 51, p. 13-34, 2001.
ARAJO, S. Competncia em matria de licenciamento ambiental: do conflito
soluo? RevistadaFaculdadede Direito do Cear, Fortaleza, v. 34, n. 1,
p.499-538, jan./jun. 2013. Disponvel em: <http://www.revistadireito.ufc.br/
index.php/revdir/article/viewFile/45/51>.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia:
Presidncia da Repblica, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>.
______. Lei Complementar no 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas,
nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do art. 23 da
Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal
e os municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia
comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio
ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das
florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 8 de dezembro de 2011. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm>.
CNI CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA. Proposta da
indstria para o aprimoramento do licenciamento ambiental. Braslia: Gemas/
CNI, 2013.
FARIAS, T. Breve anlise da nova lei de competncia administrativa ambiental.
Revista Consultor Jurdico, 6 ago. 2016. Disponvel em: <http://www.conjur.
com.br/2016-ago-06/breve-analise-lei-competencia-administrativa-ambiental>.
GOMES, B. Breve anlise da Lei Federal Complementar 140/2011 a
regulamentao da competncia ambiental comum. Natal: Afauna, 2012.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Pesquisa de informaes bsicas municipais: perfil dos municpios brasileiros
2015. Rio de Janeiro: IBGE, 2016.
LEME, T. Gesto ambiental no nvel municipal. In: MOURA, Adriana (Org.).
Governana ambiental no Brasil: instituies, atores, polticas pblicas. Braslia:
Ipea, 2016.
A Questo Federativa no Licenciamento Ambiental | 93

LOMAR, P. Limites e desafios do licenciamento ambiental: uma anlise da lei


complementar no 140/2011. In: MOTTA, D.; PGO, B. (Org.). Licenciamento
ambiental para o desenvolvimento urbano: avaliao de instrumentos e
procedimentos. Rio de Janeiro: Ipea, 2013.
MACHADO, P. A. L. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2012.
MAGALHES, M. Um avano para o licenciamento ambiental no Brasil?
Observatrio da Legislao, 29 set. 2015.
MILAR, E. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco. 6. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2009.
MOURA, A. Aplicao dos instrumentos de poltica ambiental no Brasil: avanos e
desafios. In: _____. (Org.). Governana ambiental no Brasil: instituies, atores,
polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2016.
NEVES, E.M.S.C. Poltica ambiental, municpios e cooperao
intergovernamental no Brasil. Estudos Avanados, So Paulo, v. 26, n. 74,
p.137-150, 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/xVcaqI>.
PAIM, M. Lei Complementar no 140/11: primeiras impresses. Intertox, So
Paulo, 2012. Disponvel em: <http://www.intertox.com.br/index.php/toxicologia-
em-manchete/312-lei-complementar-n-140-11-primeiras-impressoes>.
SILVA, C. Federalismo cooperativo ambiental no Brasil: breves notas sobre a Lei
Complementar 140/2011. Revista do Instituto do Direito Brasileiro, ano2,
n.9, p. 10329-10355, 2013. Disponvel em: <http://www.idb-fdul.com>.
CAPTULO 6

LICENCIAMENTO AMBIENTAL E GOVERNANA TERRITORIAL:


A QUESTO FEDERATIVA
Jos Carlos Carvalho

1 INTRODUO
Como nos ensinam os historiadores, no final do sculo XIX e do Segundo Imprio,
o Brasil vivia um quadro de efervescncia poltica e de conflitos sociais que j no
conseguia mais ser arbitrado pelo poder moderador de Pedro II, principalmente em
funo do movimento abolicionista, que se agigantava com a demora do imperador
em pr fim escravido.
Na esteira da luta antiescravista, crescia no seio das elites o movimento pela
instaurao da Repblica, que se fortaleceu com o ato de libertao dos escravos,
em 1888. O descontentamento da aristocracia rural, principalmente do baronato
do caf com a abolio, criou o ambiente poltico favorvel ao surgimento do
regime republicano.
Todavia, quando estudamos os principais eventos daquele perodo, vemos que
a causa da Repblica no tinha o mesmo apelo popular que a abolio, que contava
com a liderana poltica e moral de importantes figuras da poca, representadas,
entre outras, por Jos do Patrocnio, Joaquim Nabuco, Tobias Barreto, Andr
Rebouas, Luiz Gama, Rui Barbosa, o apoio da emergente classe mdia urbana e
as iniciativas de resistncia dos prprios escravos na organizao dos quilombos
ede outras formas de resistncia e desobedincia civil.
No por acaso que a Repblica surge de um golpe de estado liderado pelo
Marechal Deodoro da Fonseca, sem participao do Parlamento, mas com liderana
civil de Rui Barbosa, adepto renhido da causa republicana. Na verdade, com o
fortalecimento do Exrcito na Guerra do Paraguai, os militares de alta patente
tornaram-se atores polticos de relevncia no quadro decisrio, substituindo, nos
primeiros anos da Repblica, o poder moderador de Pedro II. Logo, o regime
republicano no nasce nas ruas, do clamor popular, mas nos quartis, sob a influncia
positivista que dominava o pensamento poltico daquele perodo. Desta forma,
como sabem os presentes, o Brasil saiu de uma monarquia parlamentar para uma
Repblica federativa, praticamente num gesto quase que solitrio do Marechal
Deodoro da Fonseca no Campo de Santana, sem povo nem tropas nas ruas.
96 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Fao esses comentrios introdutrios para dizer que nos tornamos uma
federao sem passar por um amadurecido debate no seio da sociedade, embora Rui
Barbosa, como ferrenho defensor do sistema republicano e do federalismo, tenha
introduzido no debate nacional da poca a teoria desse modelo de organizao do
Estado. Alis, Rui costumava dizer que era federalista antes de ser republicano.

2 ESPECIFICIDADES DA FEDERAO BRASILEIRA


O Estado Nacional, sob a monarquia parlamentar do Segundo Imprio, era um
Estado praticamente unitrio. As provncias, embora com estruturas de governana
prprias, eram divises administrativas com limitada autonomia, submetidas
s decises do gabinete de ministros do Imprio. Ou seja, no havia diviso de
competncias entre o poder provincial e o poder central que estabelecesse um rol
prprio de atribuies legais para lastrear a atuao autnoma das provncias.
Nesse contexto, a primeira Constituio Republicana, de 1891, baseada na
pregao federalista de Rui Barbosa, que inclusive coordenou o texto submetido
aos constituintes, consagrou a Repblica, a federao, o sistema presidencialista
de governo e o regime democrtico como as pilastras mestras do Estado Nacional,
que nascia com o fim da monarquia e do poder moderador.
Assim, sabemos todos que, sob a gide da nova Constituio, as provncias
foram transformadas em estados federados, os quais juntamente com a Unio e os
municpios compunham o Estado Nacional federal, embora mantivessem a mesma
cultura poltica e institucional herdada das provncias. Apesar de inspirada nos
fundamentos e na forma de estado dos Estados Unidos da Amrica, o nascente
federalismo brasileiro no gozava da mesma autonomia conferida aos estados
norte-americanos, mantendo alto grau de centralismo poltico. L, as colnias se
juntaram para formar uma federao, determinando os limites do poder central
processo inverso ao ocorrido no Brasil.
Todas as constituies seguintes Constituio Federal de 1891 (CF/1891),
inclusive a de 1988, sempre mantiveram sem nenhuma hesitao a organizao
federativa do Estado Nacional. Neste particular, importante frisar que a sociedade
brasileira, desde fins do sculo XIX, fez uma opo definitiva por ter o Estado
organizado de forma federal.
Esta escolha encontra explicao na geografia e na natureza: ns somos
uma nao continental e, como uma nao continental, temos um territrio
absolutamente assimtrico, uma natureza completamente biodiversa e um povo com
costumes e modos de vida diversificados segundo as regies. Uma das maneiras de
organizar essa assimetria se encontra, naturalmente, na forma federal de organizao
do Estado. Assim, chegamos CF/1988.
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: a questo federativa | 97

Alm de consagrar a Repblica, o Estado democrtico de direito e o


sistema presidencialista do ponto de vista da forma de organizao do Estado, a
CF/1988 apresentou como uma de suas marcas mais evidentes a descentralizao
da gesto do Estado.
Foi a constituio com maior vigor descentralizador que tivemos desde a
Proclamao da Repblica. , principalmente, uma constituio que lanou as bases
do moderno federalismo cooperativo. Mas, mesmo uma disposio legal no tem
o poder de mudar uma cultura no curto prazo. Porque, embora os fundamentos
da CF/1988 tenham tido como base o federalismo cooperativo, ainda se notam os
traos de concentrao de poder na esfera da Unio, em decorrncia da hipertrofia
histrica do poder executivo federal.
A Repblica Velha foi contaminada pelos vcios polticos herdados da
monarquia, principalmente o clientelismo, o fisiologismo e o patrimonialismo,
que insistem em sobreviver at os dias atuais. Quando se trata de organizao ou
reforma do estado, no podemos nos esquecer de que uma nova ordem acaba sendo
fundada sobre os escombros da velha ordem.
Com o advento do Estado Novo em substituio Repblica Velha, tivemos
dois longos perodos de governos autoritrios, com completa hipertrofia do poder
executivo federal em detrimento do poder e da autonomia dos estados federados: a
era Vargas e o ciclo militar. Pela concentrao de poder na Unio e pela interveno
nos estados federados, o governo federal acabou assumindo competncias e estruturas
que deveriam ser atribuies dos estados e dos municpios.
Por sua vez, como seria de se esperar, essa prtica centralizadora acabou
reforando no seio da sociedade a ideia de onipotncia do poder federal, felizmente,
em fase de arrefecimento. Por conta dessas razes, ainda hoje, notamos que os
cidados acabam direcionando as suas demandas para o governo federal, ainda
que as solues desejadas sejam da responsabilidade do municpio ou do estado.
No raro, as pessoas atribuem ao presidente da Repblica uma responsabilidade
que nada tem a ver com o papel da Unio.

3 DESCENTRALIZAO, FEDERALISMO COOPERATIVO E GESTO AMBIENTAL


Lentamente, o comando constitucional da descentralizao previsto na CF/1988
vem sendo implementado. Mas, mesmo com essa diretriz prevista expressamente na
Carta Magna, ainda vigora o velho conceito do federalismo verticalizado herdado
dos regimes constitucionais anteriores, com a ascendncia da Unio sobre os estados,
e a dos estados sobre os municpios.
Apesar da diretriz de gesto descentralizada, como procuro enfatizar, apoiada
no princpio do federalismo cooperativo, ainda prevalece em muitos setores da
98 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

administrao pblica o velho conceito do federalismo verticalizado, alimentado pelo


protagonismo da Unio, que toma para si as atividades e as aes que extrapolam
a jurisdio de um estado, envolvendo duas ou mais unidades federadas.
O mesmo ocorre na relao entre os municpios e os estados de suas respectivas
jurisdies. Essa realidade, como demonstram vrias iniciativas do governo federal,
costuma ser ainda mais embaraosa quando, no raro, a Unio desenvolve programas
e projetos regionais diretamente com os municpios, ignorando e atropelando
os estados, sem articular as aes federais para o mesmo campo de atuao das
iniciativas estaduais.
No que tange gesto ambiental, o federalismo formatado em 1988 sepultou
o modelo centralizado estabelecido na Constituio outorgada pelos militares
em 1967, na qual o poder de legislar sobre os recursos naturais e a conservao
da natureza (flora, fauna, pesca, floresta) era privativo da Unio, incluindo-se a
competncia material de executar a legislao. Cabia aos estados uma atuao
exclusivamente supletiva ou delegada pelos rgos e entidades competentes da Unio.
As pessoas que estudam o tema, inclusive os participantes do Seminrio
Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana Territorial, sabem que
o termo meio ambiente, como expresso do contedo de uma poltica pblica de
Estado, no estava colocado quela poca. Prevalecia o conceito largamente utilizado
de conservao da natureza, cuja aplicao estava baseada em grande parte no papel
exercido pelo extinto Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF),
que tinha atribuies sobre proteo fauna, poltica florestal, administrao das
reas protegidas e conservao da natureza. A exceo era o controle da pesca e da
fauna ictiolgica, sob a gesto da extinta Superintendncia do Desenvolvimento
da Pesca (Sudepe).
Restaurando o verdadeiro esprito de uma Repblica federativa, a CF/1988
adotou o princpio da competncia material comum, estabelecido no art. 23.
Nele, explicita-se claramente que a execuo da poltica de meio ambiente
passava a ser comum s trs esferas de governo: federal, estadual e municipal,
ou seja, a todos os entes federados. Em 2011, este artigo foi regulamentado pela
Lei Complementar (LC) no 140, objetivando definir as atribuies de cada ente
federado e estabelecer mecanismos de soluo de conflitos institucionais inerentes
s responsabilidades comuns.
Tenho mencionado em vrias oportunidades que a LC no 140/2011, embora
tenha contribudo para ordenar as competncias comuns, particularmente em
relao ao licenciamento ambiental, deixou-se contaminar pelas regras do velho
federalismo, baseado na repartio de competncias e na gesto repartida, quando
o esprito do federalismo cooperativo indica o caminho da gesto compartilhada.
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: a questo federativa | 99

Entendo que o caminho trilhado pela LC ignorou os comits de bacias


hidrogrficas como lcus institucional importante para a cooperao entre os entes
federados, com especial ateno aos municpios. Estes continuam alheios, na sua
imensa maioria, ao papel que lhes so conferidos na gesto ambiental brasileira, desde
o advento da Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) Lei no 6.938/1981,
como integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).
Neste particular, a LC no 140/2011 perdeu a oportunidade de ordenar, no
campo das competncias comuns, a cooperao horizontal (lateral, bilateral e
multilateral) entre os entes federados, principalmente para estimular os municpios
a se engajarem na gesto ambiental de competncia local.
Conhecemos a iniciativa de criao dos consrcios intermunicipais, uma
espcie de embrio capaz de estimular a organizao de uma governana regional,
visando otimizar a implantao das polticas pblicas numa regio, com o
agrupamento de dois ou mais municpios. Este arranjo institucional deveria ter
sido mais explicitamente considerado e empoderado como espao institucional
de governana ambiental regional, tendo como referncia espacial as bacias
hidrogrficas, j previstas na legislao brasileira.
Gostaria de aproveitar a exposio do Srgio Rodrigues,1 da Agncia Nacional
de guas (ANA), para fazer uma reflexo sobre a Lei no 9.433/1997, que trata do
Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos e da gesto das guas,
cujo planejamento tem como base territorial as bacias hidrogrficas. Como sabemos,
foi essa lei que instituiu os comits de bacias hidrogrficas.
Infelizmente, os governos brasileiros, em todos os nveis, no tm sabido
aproveitar os comits, complementados pelos consrcios municipais, tambm
previstos em lei e, portanto, institucionalizados para colocar em vigncia o princpio
do federalismo cooperativo do qual estamos falando e para cumprir a finalidade
adicional de integrar a PNMA, estatuda na Lei no 6.938/1981, Poltica Nacional
de Gesto das guas, prevista na Lei no 9.433/1997.
Para confirmar o modelo de gesto colegiada e participativa da gesto ambiental
brasileira, defendo que, juntamente com os consrcios, sejam criados conselhos
intermunicipais de meio ambiente com poder deliberativo, como ocorre com os
conselhos nacional, estaduais e municipais, ou que seja atribudo aos subcomits
de bacias este papel.
Esses arranjos territoriais, ainda que embrionrios e novatos no nosso
federalismo, representam iniciativas modernas para superar o modelo verticalizado
de federao pela cooperao horizontal dos entes federados. Nos comits de bacias,

1. Participante da sesso II do seminrio, sobre a questo federativa, realizada em 14 de maro de 2016.


100 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

por exemplo, a Unio, os estados e os municpios se representam sem hierarquia,


agindo de forma comum, como prev a CF/1988, juntamente com a sociedade
civil e os usurios de gua, os potenciais poluidores.
Logo, somos levados a acreditar que, alm de alicerar a cooperao dos
entes federados, os arranjos territoriais e institucionais regionais, para alm
do territrio e da jurisdio especfica de um municpio, atravs dos comits e
dos consrcios, permitem um novo formato de gesto do estado, de natureza
colegiada e participativa, superando o modelo monocrtico e unilateral no qual
viceja o clientelismo, o fisiologismo e o patrimonialismo, que lamentavelmente
ainda permeiam a relao entre sociedade e Estado no Brasil e escancaram as
portasdacorrupo.
Frisa-se que o modelo de gesto colegiada e participativa previsto na poltica
de meio ambiente e das guas, e aqui preconizado, no pode descambar para o
assemblesmo imobilizador e paralisante, sem compromisso com resultados.
Deve ser espao para soluo de conflitos e resoluo de controvrsias, as quais so
naturais no regime democrtico e exigem soluo em nome do interesse comum
e do bem-estar coletivo.
No caso brasileiro, os comits e os consrcios podem ser experincias
interessantes, uma vez que o nosso federalismo no tem uma instncia intermediria
de poder entre os estados e os municpios, como acontece na Alemanha, onde a
federao mais se inova e mais procura se aproximar das realidades socioeconmica
e ambiental do territrio. O ideal seria uma soluo baseada na experincia alem
ajustada, obviamente, s nossas peculiaridades.

4 GOVERNANA TERRITORIAL E O PAPEL DOS MUNICPIOS NA


GESTOAMBIENTAL
Quando relacionamos a gesto do territrio forma de organizao do Estado,
chama ateno o fato de os municpios brasileiros terem sido alados condio de
entes federados, com autonomia poltico-administrativa e competncia privativa
para decidir sobre a ocupao do seu territrio, principalmente em relao gesto
do solo urbano.
Mesmo correndo o risco de parecer politicamente incorreto, tenho
colocado esta questo em debate, pois essa iniciativa um entrave ao processo de
governana territorial, levando-se em conta o interesse pblico que extrapola a
esfera administrativa de um municpio, principalmente nas regies conurbadas
com exceo das metrpoles, nas quais a autoridade metropolitana pode exercer
competncias relativas ao ordenamento territorial dos municpios que a integram.
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: a questo federativa | 101

Converter os municpios em entes federados aumentou substancialmente


a complexidade do federalismo brasileiro. No estou entrando na discusso se a
iniciativa boa ou ruim, mas colocando um dado importante a ser analisado na
gesto integrada do territrio.
Aproveito a exposio da Germana Pires, presidente da Fundao de Meio
Ambiente de Palmas,2 para abordar outra questo que nos leva, novamente, ao
debate do papel constitucional dos municpios. Refiro-me s trs competncias
que do s cidades um grande protagonismo no que concerne gesto ambiental,
especialmente qualidade ambiental urbana.
Os municpios, quando no atuam diretamente, so o poder concedente em
dois servios fundamentais: o abastecimento de gua e o tratamento de esgoto;
e a coleta e o tratamento de resduos. Trata-se de competncia privativa. Logo, a
atuao dos estados nessa rea, como ocorre com as empresas pbicas de saneamento,
depende de concesso do municpio, mediante lei municipal.
Talvez a mais importante das competncias municipais, e a que merece a
ateno desse seminrio, j que tem relao direta com a governana territorial,
seja a gesto do territrio municipal e a competncia privativa do municpio em
promover o parcelamento do solo urbano muitas vezes feita de forma desordenada,
sem lgica regional e sem levar em conta a bacia hidrogrfica em que o territrio
municipal se localiza.
Como sabemos, a urbanizao e a ocupao do solo sem os cuidados ambientais
necessrios, realizados a montante de um curso dgua, prejudicam as cidades a
jusante, principalmente quando realizados sem tratamento de esgoto. Do mesmo
modo, a outorga do direito de uso dos recursos hdricos a jusante cria restries
de uso a montante.
Menciono o exemplo dos Kreis instncia federativa alem intermediria
entre os estados e os municpios, que estruturada regionalmente levando-se
em conta o territrio e a dinmica socioeconmica e ambiental para reiterar a
importncia de se estabelecer uma governana cooperada, que no caso brasileiro
poderia ser iniciada pelos comits de bacias e consrcios, como j dito.
Polticas pblicas essenciais para o bem-estar da populao, como educao,
sade, segurana, mobilidade urbana, saneamento, abastecimento de gua,
gesto do meio ambiente, disposio final de resduos, entre outras, poderiam ser
ofertadas com muito mais eficincia e custos mais baixos, ao serem compartilhadas
em estruturas comuns disponibilizadas por uma esfera regional de gesto,
congregando os municpios.

2. Participante da sesso II do seminrio, sobre a questo federativa, realizada em 14 de maro de 2016.


102 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Como disse anteriormente, embora os municpios integrem a federao como


entes federados, no que diz respeito ao meio ambiente, essa integrao quase uma
fico, com raras excees das capitais e de outras grandes cidades. Isto confirma
o vazio da nossa estrutura federativa, principalmente nos mdios e nos pequenos
municpios, que constituem a imensa maioria das municipalidades.
Na rea ambiental, mesmo com a competncia comum originria conferida pela
CF/1988, mais da metade dos municpios no exerce nenhuma das competncias
que lhes foram atribudas. At problemas ambientais bsicos, como disposio final
adequada de resduos (lixo), obrigatria em Lei, no so solucionados. Predominam
os lixes, demonstrando-se a total incapacidade institucional dos entes municipais
em relao questo.
No curto prazo, no vejo como solucionar o problema nos municpios com
populao abaixo de 10 mil ou 5 mil habitantes. A competncia e a obrigao de
fazer exigem condies materiais que as pequenas cidades no tm. No razovel
supor que um municpio tenha um aterro sanitrio ou uma usina de lixo especfica,
quando no h escala de produo de resduos que permita uma soluo vivel.
Como nos disse Germana Pires, ilusrio esperar que uma cidade com
menos de 5 mil habitantes tenha uma secretaria municipal de meio ambiente
ou rgo equivalente, assim como um quadro de profissionais encarregados da
regularizao ambiental dotados de meios operacionais e logsticos para o exerccio
de suas atividades. Como pode um municpio que lana seu lixo urbano num lixo
exercer o poder de polcia administrativa ambiental? Com que autoridade poltica
e moral? Vai se autopunir?
por isso que defendo um arranjo de governana regional que permita
congregao dos municpios, com a participao do estado respectivo, executar
de forma compartilhada atribuies que no conseguiria fazer de forma isolada.
Essas pequenas localidades no tm demandas que justifiquem uma estrutura
governamental especfica e no tm receitas suficientes para bancar o custo de
determinadas polticas pblicas. No deveriam, portanto, ter sido elevadas
categoria de municpios. Entretanto, j que existem de fato, torna-se necessrio
criar estruturas regionais de governana que possam lhes dar viabilidade.
Nesse contexto, no lugar de um municpio isoladamente tentar cumprir,
sem as condies necessrias, competncias que lhe so prprias, possvel a
uma organizao regional, na forma de consrcio intermunicipal, juntando dez,
quinze, vinte municpios, dispor de um mesmo aterro sanitrio, de uma nica
estrutura de regularizao ambiental e de outras formas de prestao de servios
compartilhados. Estas iniciativas criam as condies para os municpios exercerem
o seu papel constitucional, reduzindo-se drasticamente os custos de implementao
de servios como estes.
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: a questo federativa | 103

Entendo que a gesto ambiental brasileira pode contribuir muito para a


modernizao do nosso federalismo, considerando-se que esses arranjos regionais
no devem ficar restritos poltica de meio ambiente, mas abranger a gesto pblica
de maneira mais ampla.

5 FEDERALISMO COOPERATIVO E O PLANEJAMENTO DO TERRITRIO


Em sintonia com o objetivo de fundar um federalismo lastreado na cooperao
entre os entes federados, ao lado do art. 23 da CF/1988, adotou-se outro princpio
constitucional basilar nesse aspecto: a competncia legislativa concorrente,
estabelecida no art. 24 da Carta Magna. Segundo este dispositivo, atribui-se aos
estados a competncia para legislar concorrentemente com a Unio sobre todos os
temas agasalhados sob a denominao meio ambiente, notadamente, os previstos
no art. 225 da CF/1988.
Com base nesse artigo, os estados adotaram uma rica e extensa legislao,
alinhada com o novo mandamento constitucional, para dotar as unidades federadas
de legislao prpria, adequando-se as normas federais s peculiaridades regionais.
Ressalta-se que a CF/1988, ao atribuir ao municpio o status de ente federado,
foi alm das estruturas federativas que sempre inspiraram o Brasil nesse campo, as
dos Estados Unidos e da Alemanha, onde os municpios no so entes federados.
Com esse comando constitucional, as municipalidades tambm tm legislado em
matria ambiental, criando uma situao nova cuja repercusso no ordenamento
jurdico ambiental ainda est por ser avaliada.
Ainda sobre a questo federal, preciso compreender que no possvel
analisar a estrutura federada de diviso territorial dos poderes da Repblica nas
suas respectivas jurisdies sem falar do federalismo fiscal. H, hoje, por parte dos
especialistas, um entendimento de que o sistema tributrio nacional responsvel
por acentuar as distores da federao brasileira, a ponto de o regime fiscal adotado,
com cerca de 70% das receitas pblicas concentradas nos cofres da Unio, contribuir
para aniquilar o federalismo cooperativo emanado da CF/1988.
De fato, a federao perde o equilbrio num contexto em que estados e
municpios ficam de pires na mo, dependendo de transferncias voluntrias de
recursos do governo federal, sem a justa parcela na diviso dos tributos ao se levar
em considerao os encargos que lhes foram acometidos aps 1988. Esta realidade
implora por uma reforma tributria que conceda aos estados e, principalmente, aos
municpios as condies mnimas para que estes cumpram o papel que a prpria
Constituio lhes atribuiu.
O tema central desse seminrio relaciona o licenciamento ambiental
governana do territrio, em cujo contexto debate-se a questo federativa.
104 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Mas, gostaria de trazer nossa discusso que a PNMA no se restringe ao


licenciamento, apesar de ser este o principal instrumento por ela preconizado
e, praticamente, o nico aplicado universalmente.
Registre-se que a efetividade e a eficincia da PNMA so problemas que
dificultam a gesto ambiental do pas, por exigirem a execuo do licenciamento
em articulao com os demais instrumentos, como o zoneamento ambiental, o
monitoramento da qualidade, a avaliao ambiental ex-ante dos empreendimentos
e o controle e a fiscalizao das atividades efetivas e potencialmente poluidoras.
Na esfera da gesto ambiental e dos recursos hdricos, h dois instrumentos
diretamente relacionados com a governana do territrio, o zoneamento
ecolgico-econmico (ZEE) e os planos diretores de bacias hidrogrficas.
O tema do zoneamento foi tratado no evento em um dos outros painis do
seminrio (sesso I, O processo de licenciamento ambiental procedimentos,
protocolos e parmetros tcnicos, realizada no dia 14 de maro de 2016). Eu
gostaria de convidar os leitores a uma reflexo sobre o importante tema da
governana do territrio, j que talvez a maior lacuna histrica do planejamento
no Brasil seja a ausncia da dimenso territorial algo inadmissvel numa
Repblica federativa e num pas de dimenso continental como o Brasil.
Precisamos, primeiro, reconhecer que, na verdade, o Brasil no tem
planejamento estratgico de longo prazo. Alis, o longo prazo previsto na CF/1988
o Plano Plurianual (PPA), de reduzidos quatro anos, horizonte muito curto para
pensar o futuro do pas. Mesmo no PPA e no planejamento tal como concebido,
a dimenso territorial desconsiderada.
Coincidentemente, como estamos falando de meio ambiente e territrio,
tampouco a varivel ambiental levada em conta no planejamento, sendo, por
conseguinte, ignorada na formulao das polticas pblicas setoriais. Esta uma
questo muito relevante para no se prestar ateno a ela.
Embora no tenham sido, ainda, plenamente assimilados no nosso processo
de governana, o ZEE e os planos de bacia so instrumentos legais derivados do
comando constitucional da Carta de 1988 que podem preencher a precariedade
do planejamento de longo prazo referenciado no territrio.
Esses instrumentos esto previstos na Lei no 6.938/1981, incorporada
CF/1988, e na Lei no 9.433/1997, instituda com fundamento na nova Carta. A
primeira trouxe como inovao o ZEE; e a segunda introduziu na gesto do Estado
brasileiro o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e os planos diretores
de bacias hidrogrficas.
O ZEE nos d a oportunidade de pensar o desenvolvimento com base no
territrio, embora pouco se tenha avanado neste campo. A instituio dos planos
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: a questo federativa | 105

de bacias refora os estudos de natureza territorial, tendo-se a bacia hidrogrfica


como referncia espacial. O ZEE, em escala adequada, a ferramenta de alcance
mais amplo, e o plano diretor de bacia permite o detalhamento do zoneamento
em cada bacia hidrogrfica.
A questo do zoneamento foi ampla e profundamente discutida no painel
em que Rose Mirian Hofmann, consultora legislativa da Cmara dos Deputados,
abordou este tema com extraordinria propriedade,3 informando que um dos
problemas para aplicao desse instrumento est relacionado s dificuldades de
natureza metodolgica. Diferentes metodologias so adotadas, fazendo com que
o zoneamento de um estado no converse com o de outro estado.
Esta questo s ser resolvida quando o governo federal estabelecer uma
metodologia nacional, uma espcie de matriz metodolgica para o zoneamento
do pas que servir de referncia para embasar o zoneamento dos estados e dos
municpios. Com o propsito de destacar o papel do governo federal, importante
lembrar que o ordenamento territorial uma competncia privativa da Unio
estabelecida na Constituio. A plataforma nacional para elaborao do cadastro
ambiental rural (CAR), elaborada pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA),
uma clara indicao de que caminho semelhante pode ser feito para o ZEE.

6 CONCLUSO
Ressalta-se que a poltica ambiental expressa no licenciamento ambiental, como
discutida neste seminrio, no pode ser tratada como uma poltica setorial, pois
no versa sobre um setor especfico de atividades ou de esfera de governo. A gesto
ambiental exige abordagem baseada no conceito de transversalidade, por ser inerente
a outras polticas que causam aes antrpicas no territrio.
Esta a razo pela qual defendo uma gesto ambiental de natureza matricial,
sistmica, com mecanismos institucionais para interagir com as demais polticas
setoriais responsveis por atividades efetivas ou potencialmente poluidoras e usurias
de recursos naturais.
Temos de repensar nosso modelo de gesto ambiental para incluir a varivel do
meio ambiente na formulao das polticas setoriais com foco na sustentabilidade.
Nesse mesmo sentido, devemos inserir, no momento em que so concebidos,
mecanismos de avaliao de impactos ambientais nos grandes projetos de
infraestrutura de energia, transporte, minerao e outros com grande potencial
de impacto, antecipando-se a repercusso ambiental de suas implantaes.

3. Participante da sesso I do seminrio, sobre o processo de licenciamento (procedimentos, protocolos e parmetros


tcnicos), realizada em 14 de maro de 2016 (ver captulo 2 desta publicao).
CAPTULO 7

SUBSDIOS DO PLANEJAMENTO DE RECURSOS HDRICOS PARA


O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Srgio Ayrimoraes
Thiago Henriques Fontenelle
Luciana Aparecida Zago de Andrade
Mrcio de Arajo Silva
Clio Bartole Pereira

1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo fazer uma breve descrio do potencial de utilizao
dos instrumentos de planejamento de recursos hdricos, principalmente dos planos
de bacias hidrogrficas, para a atividade de licenciamento ambiental, com nfase
na questo federativa.
A gesto de recursos hdricos tem como unidade territorial fundamental a
bacia hidrogrfica, cujos limites extrapolam o recorte poltico-administrativo. Alm
disso, tem de lidar com a questo da dupla dominialidade dos corpos dgua, cuja
responsabilidade compartilhada entre a Unio e os estados.

2 PRINCPIOS DA GESTO DE RECURSOS HDRICOS


A Constituio Federal de 1988 estabeleceu a dupla dominialidade da gua como
bem pblico, dividindo responsabilidades entre a Unio e os estados e lanando
as bases para a construo da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH),
Lei Federal no 9.433 de 1997.
As guas subterrneas so de domnio dos estados e do Distrito Federal,
enquanto s guas superficiais aplicam-se regras de domnio: rios transfronteirios so
de domnio da Unio; e rios fluentes apenas no mbito das Unidades da Federao
(UF) so de domnio de cada UF, respectivamente (mapa 1).
Da integrao na unidade bacia emerge tambm a importncia do municpio,
que atua diretamente na gesto do uso do solo e nos servios de saneamento,
embora no regule diretamente o recurso hdrico. Na bacia, ressalta-se tambm
a importncia da articulao setorial, que se multiplica na imbricao com as
diferentes esferas da Federao, tal como o setor ambiental. O Brasil possui trinta
bacias compartilhadas interestaduais, cobrindo 75% de sua superfcie (mapa 2).
108 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

MAPA 1
Rios de domnio da Unio e dos estados

Fonte: ANA (2016).


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiautes e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude
das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

A gesto direta da gua (regulao), baseada em corpos hdricos, e o


planejamento e a gesto geral (planos, diretrizes, recomendaes), baseados em
bacias hidrogrficas, impem um complexo desafio para implementao da PNRH.
Nenhum texto legal estabelece a forma de articulao em bacias compartilhadas
com relao aos instrumentos tcnicos e s instncias descentralizadas.
Assim, de forma geral, em regies compartilhadas repetem-se os mesmos caminhos
para a outorga e o enquadramento dos corpos hdricos e os mesmoscontedos nos
planos de recursos hdricos, diferena por conta da escala (estados/Distrito Federal
e Unio), sem um embasamento propriamente direcionado soluo dos problemas,
articulao setorial necessria e governana de cada esfera no setor gua.
Subsdios do Planejamento de Recursos Hdricos para o Licenciamento Ambiental | 109

MAPA 2
Bacias hidrogrficas interestaduais

Fonte: CNRH (2010).


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiautes e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude
das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

Soma-se a esse contexto a superposio e, por vezes, contrariedade dos


diplomas legais relacionados ao domnio, tais como diferentes regras, critrios,
vazes de referncia e procedimentos de outorga, assim como a assimetria dos
estados quanto estrutura tcnica e de implementao de suas polticas estaduais.
Esses desafios contribuem decisivamente para o relativo atraso no que concerne
ao objetivo da PNRH de uma gesto integrada, consideradas as diferentes dimenses
dessa diretiva legal: integrao da gesto de guas com a gesto ambiental; dos
aspectos de quantidade e qualidade; da gesto dos recursos hdricos superficiais e
subterrneos; da poltica de recursos hdricos com as polticas econmicas setoriais.
110 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Anterior PNRH, a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), Lei


n 6.938, foi instituda em 1981, criando o Sistema Nacional de Meio Ambiente
o

(Sisnama). A legislao decorrente amplia e cria instituies dedicadas gesto do


meio ambiente, tambm criando uma espcie de dominialidade do instrumento
licenciamento ambiental entre a Unio, as UFs e os municpios, considerando,
por exemplo, o porte do impacto ambiental potencial.
Do ponto de vista dos instrumentos, observa-se nas polticas e na gesto atual
grandes oportunidades de interface entre a outorga dos direitos de uso de recursos
hdricos e o licenciamento ambiental. O enquadramento dos corpos de gua em
classes, segundo os usos preponderantes da gua, e o estabelecimento de padres
de qualidade ambiental so outros instrumentos importantes e que guardam
correlao com os anteriores. Os respectivos sistemas de informaes e cadastros so
outras grandes oportunidades de sinergia, assim como os zoneamentos ambientais
(ouecolgico-econmicos) com os planos de recursos hdricos.
Principais instrumentos de comando e controle das polticas, outorga e
licenciamento so legalmente articulados, entretanto apenas quanto s fases
administrativas, em especial quanto necessidade de apresentao de outorga ao
rgo ambiental licenciador para obteno da licena de operao; ou ainda na
fase anterior da licena de instalao, nos casos em que o empreendimento ou
atividade utilize ou interfira diretamente nos recursos hdricos (Resoluo CNRH
no 65/2006).
A integrao ocorre muitas vezes de forma difusa no contato direto entre instituies
das esferas ambiental e de recursos hdricos, ou pode ser objeto de deliberaes conjuntas
de colegiados nacionais Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e Conselho
Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) e estaduais.
No caso do enquadramento, o art. 10 da Lei no 9.433/1997 determina que
as classes de corpos de gua sero estabelecidas pela legislao ambiental (Brasil,
1997). Portanto, sua implementao exige a articulao entre o Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh) e o Sisnama. Asprincipais
regulamentaes para o enquadramento so resolues do Conama e do CNRH.
A Resoluo Conama no 357/2005 dispe sobre a classificao dos corpos de
gua e diretrizes para o seu enquadramento, bem como estabelece as condies
e padres de lanamento de efluentes. A Resoluo CNRH no 91/2008, por sua
vez, estabelece os procedimentos gerais para o enquadramento dos corpos dgua
superficiais e subterrneos.
O potencial de sinergias tcnicas e de acesso informao, entretanto, segue
bastante inexplorado. Experincias recentes apontam sinergias dos planos de
recursos hdricos no fornecimento de diretrizes para os instrumentos outorga e
licenciamento ambiental.
Subsdios do Planejamento de Recursos Hdricos para o Licenciamento Ambiental | 111

FIGURA 1
Relao entre os instrumentos de gesto de recursos hdricos
Outorga de direito
de uso da gua

Planos de Enquadramento dos


Sistema de informaes
recursos hdricos corpos dgua

Cobrana pelo
uso da gua

Elaborao dos autores.

3 EXEMPLO DO PLANO DE RECURSOS HDRICOS DA BACIA DO PARANABA


Atualmente, no Brasil, 64% das unidades interestaduais de gesto (4,9 milhes
dekm2) possuem planos de recursos hdricos de bacias hidrogrficas.
No Plano de Recursos Hdricos do Paranaba, vrios conflitos (atuais e
potenciais) pelo uso da gua foram identificados (ANA, 2013; 2015) (figura 2).
As atividades desenvolvidas na bacia resultam em demandas crescentes por gua.
Alm de importantes polos agroindustriais e urbanos (incluindo as capitais Goinia
e Braslia), a regio um dos principais vetores de expanso da agricultura irrigada
e de produo de energia hidreltrica no Brasil.
Uma experincia de avaliao integrada, voltada para o tema gerao de energia
hidreltrica, buscou trazer a abordagem sinrgica entre recursos hdricos e meio
ambiente. Foram avaliados, na escala de bacia, trechos de rio em que a instalao
de barragens para gerao hidreltrica pode provocar conflitos com outros usos
da gua, inclusive a preservao de ecossistemas aquticos. O conceito de conflito
aplicado no se refere apenas ao impacto que o barramento provoca mas tambm a
todos aqueles que os usos mltiplos podem proporcionar sobre a gerao de energia.
A proposta , portanto, orientar a outorga para evitar ou minimizar a instalao de
conflitos que apresentem impacto sobre os dois lados:sobre o lado do empreendedor
de energia, que pode ter a sua energia reduzida, e sobre o ladodosoutros usurios,
que podem ter o regime fluvial alterado e/ou os ecossistemas aquticos impactados.
112 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

MAPA 3
Planos de recursos hdricos em bacias hidrogrficas interestaduais

Fonte: ANA (2016).


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiautes e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude
das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

Os peixes representam o grupo mais estudado e, consequentemente, os


melhores indicadores de padres zoogeogrficos dentro de um ecossistema aqutico.
No caso da bacia do Paranaba, o ecossistema aqutico foi analisado sob dois critrios:
importncia para migrao dos peixes e ocorrncia de espcies raras ou endmicas.
As reas importantes para as migraes foram definidas na bacia por meio de
um modelo simplificado considerando como obstculos fsicos naturais os desnveis
superiores a 5 metros de altura, alm dos barramentos existentes (EPE, 2007).
Convm ressaltar que algumas espcies dependem de sistemas lticos ntegros,
principalmente devido reproduo baseada em migrao. A interrupo das rotas
migratrias com a fragmentao dos ambientes naturais e a substituio de ambientes
Subsdios do Planejamento de Recursos Hdricos para o Licenciamento Ambiental | 113

lticos por lnticos , em grande parte, responsvel pelo gradual desaparecimento


de espcies (EPE, 2007). Portanto, essas rotas so muito importantes para a
conservao dos ecossistemas aquticos, principalmente quando considerados os
barramentos j existentes e a diminuio das populaes de peixes reoflicos na
bacia do rio Paranaba.

FIGURA 2
Conflitos pelo uso da gua identificados no Plano de Recursos Hdricos do Paranaba
Uso competitivo entre irrigao
e abastecimento urbano (Pipiripau)
Abastecimento urbano e qualidade
de gua (Braslia e entorno)
Abastecimento urbano e
qualidade de gua (Goinia) Lago Parano, Descoberto, Corumb,
Uso itensivo da gua para Braslia So Bartolomeu e So Marcos
irrigao (pivs centrais no Luzinia
Turvo e dos Bois e Meia Ponte) Anicuns
Gerao de energia (PCHs e UHEs), Goinia Uso competitivo entre irrigao e
usos mltiplos e ecossistemas aquticos Corumb gerao de energia (So Marcos)

Meia Ponte Pires do Rio


Acrena
Turvo e
dos bois So Marcos
Jata Rio Verde
Qualidade de gua (Patos de Minas)
Catalo

Quirinpolis Itumbiara
Claro, Verde Afluentes Mineiros
Correntes e Apor do Alto Paranaba

Patos de Minas

Ituiutaba Uberlndia Patrocnio

Afluentes Mineiros
do Baixo Paranaba
Santana-Apor Rio Araguari
Expanso de cana-de-acar e Arax
Paranaba
intensificao da irrigao
(Oeste e Centro da bacia Abastecimento e qualidade
do Paranaba) de gua (Uberlndia)

Uso intensivo da gua para a irrigao (pivs centrais


e caf; Araguari e nascentes e afluentes do Paranaba)

Fonte: ANA (2013).


Obs.: PHCs: pequenas centrais hidreltricas; UHEs: usinas hidreltricas de energia.

As reas de ocorrncia de espcies raras ou endmicas na bacia foram definidas,


por sua vez, a partir de catlogo produzido pela Universidade de So Paulo (USP)
e pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), em 2007, que contm
todas as espcies conhecidas de peixes de gua doce do Brasil. A partir do trabalho
inicial, foram mapeadas mais de oitocentas espcies com distribuio geogrfica
restrita e grande vulnerabilidade no pas, com a identificao de 540 sub-bacias
hidrogrficas consideradas reas-chave para a conservao dos ecossistemas aquticos
brasileiros. Cabe ressaltar que dez destas sub-bacias esto na bacia do rio Paranaba
(Nogueira et al., 2010).
Dessa forma, foi definido um conjunto de variveis que permite avaliar os trechos
de rio com maior suscetibilidade ao estabelecimento de conflitos pelo uso dos recursos
hdricos. Estas variveis esto associadas a cinco fatores: usos competitivos (demanda
de gua), qualidade da gua (risco de eutrofizao), importncia ambiental (presena
de espcies endmicas e/ou rotas migratrias de peixes), gerao eltrica por fontes
no hdricas (potencial de gerao por biomassa da cana-de-acar como alternativa
114 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

gerao hidreltrica) e gerao de energia hidreltrica (energia que o empreendimento


agrega ao parque gerador instalado na bacia). A figura 3 apresenta uma sntese
dos resultados do potencial de conflito com os aproveitamentos hidreltricos em
estudo na regio. Este tipo de avaliao reitera as possibilidades de sinergias entre
as esferas ambiental e de recursos hdricos, uma vez que tanto o resultado integrado
quanto os resultados por variveis ou fatores apresentam possibilidades de aplicao
nos instrumentos de gesto. Nesse caso, a anlise de usos competitivos pela gua
(quantidade) importante outorga, assim como o fator importncia ambiental
o para o licenciamento ambiental. Aavaliao de qualidade da gua, por sua vez,
pode estabelecer diretrizes para ambos os instrumentos (outorga e licenciamento).

FIGURA 3
Resultados da anlise integrada de empreendimentos hidreltricos no Plano de
Recursos Hdricos do Paranaba

Fonte: ANA (2015).


Obs.: 1. AHE: aproveitamento hidreltrico.
2. Figura reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

4 EXEMPLO DO ATLAS ESGOTOS: DESPOLUIO DE BACIAS HIDROGRFICAS


Ainda como vislumbre rumo a sinergia tcnica, a Lei de Saneamento Bsico
(Lei no 11.445/2007) define, no 3o do art. 19, que os planos de saneamento
bsico devero ser compatveis com os planos das bacias hidrogrficas em que
estiverem inseridos e o inciso X do art. 48 que a Unio, no estabelecimento de
sua poltica de saneamento bsico, observar como uma das diretrizes a adoo
da bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de suas
Subsdios do Planejamento de Recursos Hdricos para o Licenciamento Ambiental | 115

aes (Brasil,2007). Essas definies vm ao encontro do que j vinha sendo


percebido pelo setor de recursos hdricos, onde o elevado deficit na cobertura de
servios de coleta e tratamento de esgotos sanitrios tem ocasionado uma situao
de vulnerabilidade dos corpos dgua da bacia hidrogrfica em que esto inseridos,
expressa, por exemplo, pela sua desconformidade com os padres legais ou desejveis
de qualidade de gua.
A necessidade de avanar no conhecimento do problema oriundo das
deficincias de esgotamento sanitrio dos municpios (coleta, tratamento de esgotos
e destinao final), promovendo um diagnstico mais detalhado que considere a
interao dos instrumentos de gesto e planejamento de recursos hdricos com o
setor de saneamento, buscando maior eficincia na implementao das polticas
pblicas, torna necessrio um planejamento articulado dos recursos hdricos
em conjunto com o planejamento de sistemas de esgotamento sanitrio (coleta,
tratamento de esgotos e destinao final) dos municpios, considerando aspectos
como os padres legais vigentes de condio de lanamento final de efluentes
em corpos dgua, o enquadramento em classes de usos dos corpos receptores
e os usos desejados da gua nos corpos dgua que ainda no possuem metas de
enquadramento. Esse planejamento deve contemplar a estruturao de planos de
aes integrados para o longo prazo, com previso de investimentos que propiciem
a efetiva gesto em ambos os setores.
Nesse sentido, a Agncia Nacional de guas (ANA), em parceria com o Ministrio
das Cidades e o Banco Mundial, no mbito do Programa de Desenvolvimento do Setor
gua (Interguas), vem elaborando o Atlas Esgotos: Despoluio de Bacias Hidrogrficas,
que tem como escopo a anlise dos sistemas de esgotamento sanitrio de todas as
sedes municipais do pas e a proposio de aes e obras em coleta e tratamento de
esgotos, com foco na proteo dos recursos hdricos, no seu uso sustentvel para
diluio de efluentes e na racionalizao dos investimentos.
O Atlas Esgotos tem por pressuposto bsico a interao com os estados e
municpios, desde a fase de coleta de dados at a etapa de identificao e consolidao
de alternativas tcnicas, assegurando a convergncia de decises entre as instncias
de planejamento federal, estadual e municipal e, ao mesmo tempo, a integrao
desejada entre a gesto de recursos hdricos e o saneamento.
A partir dos resultados do diagnstico para cada municpio brasileiro, sero
identificadas alternativas tcnicas para o tratamento dos efluentes domsticos gerados
e modeladas estratgias para a sua implementao. O estudo pretende suscitar a
forma de pensar o planejamento com base em metas progressivas e compatveis
com as caractersticas regionais, a realidade operacional do prestador do servio
de esgoto e a qualidade da gua do corpo receptor.
116 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

FIGURA 4
Etapas progressivas para o tratamento de esgotos

Esforo menor e distribudo

Q
MENOS RESTRITIVA (> RISCO)
Concentrao poluente

META intermediria

PADRO Q
95%

Classe de enquadramento
Tratamento completo
(situao futura)

Anos
Elaborao dos autores.

5 CONSIDERAES FINAIS
A questo-chave para compatibilizar os objetivos de qualidade da gua e ambientais
parece ser a articulao, no somente entre os instrumentos da gesto de recursos
hdricos e ambiental, mas tambm entre os diferentes entes da Federao
(Unio, estados e municpios) e entre os setores usurios da gua, no sentido da
compatibilizao dos usos mltiplos.
Por sua construo democrtica e descentralizada, os planos de recursos
hdricos trazem uma resposta no somente tcnica, considerando o planejamento e
a atual situao dos setores, mas um desejo da sociedade para a bacia, sem possveis
privilgios setoriais.
Dessa forma, diferentemente do licenciamento ambiental e da avaliao de
impacto ambiental, que so instrumentos de gesto ambiental que auxiliam na tomada
de deciso para aprovao de empreendimentos individuais, os planos de recursos
hdricos podem exercer um excelente papel de avaliao ambiental estratgica, figura
criada com o intuito de apresentar um planejamento que oriente os agentes envolvidos
na tomada de deciso na busca do desenvolvimento sustentvel, apresentando vrias
ferramentas que auxiliem sua deciso (social, ambientaleeconmica).
A aproximao entre os instrumentos tambm se fortalece num contexto
em que a escala do planejamento de recursos hdricos se aproxima da escala do
licenciamento ambiental. No passado recente, planos de recursos hdricos eram
Subsdios do Planejamento de Recursos Hdricos para o Licenciamento Ambiental | 117

elaborados com dados em escalas regionais. Atualmente, associada evoluo da


disponibilidade de dados e de tcnicas de geoprocessamento e hidrorreferenciamento,
estes mesmos planos trabalham com dados em escala inframunicipal, tendo maior
capacidade de resposta e de articulao junto aos instrumentos do prprio sistema
(outorga) e aos demais (tal como o licenciamento).
Para a articulao entre a gesto ambiental e a gesto de recursos hdricos,
necessrio o aprimoramento de ferramentas e manuais operativos que possuam
foco no o que fazer e, principalmente, no como fazer. Os planos de recursos
hdricos podem dar subsdios com as diretrizes para os instrumentos de gesto e
com o detalhamento das aes prioritrias para a bacia. Esse detalhamento inclui
sua estratgia de implementao, sob a forma de um manual operacional, para o
comit e rgos gestores de recursos hdricos, principalmente, viabilizarem as aes
propostas e acordadas no plano. Esta iniciativa norteia a forma de atuao dos entes
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh) no processo
de transformao do pacto estabelecido na elaborao do Plano Integrado de Recursos
Hdricos (PIRH) em aes concretas, e estabelece uma agenda a ser seguida pelo
comit da bacia hidrogrfica (CBH) e pelos rgos gestores de recursos hdricos.

REFERNCIAS
ANA AGNCIA NACIONAL DE GUAS. Plano de recursos hdricos e
do enquadramento dos corpos hdricos superficiais da bacia hidrogrfica
do rio Paranaba: resumo executivo. Braslia: ANA, 2013. Disponvel em:
<www.snirh.gov.br>.
______. Plano de recursos hdricos e do enquadramento dos corpos hdricos
superficiais da bacia hidrogrfica do rio Paranaba. Braslia: ANA, 2015.
Disponvel em: <www.snirh.gov.br>.
______. Conjuntura dos recursos hdricos no Brasil: informe 2016. Braslia:
ANA, 2016. 88 p. Disponvel em: <www.snirh.gov.br>.
BRASIL. Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Institui a Poltica Nacional de
Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituio Federal, e altera o art. 1o da
Lei no 8.001, de 13 de maro de 1990, que modificou a Lei no 7.990, de 28 de
dezembro de 1989. Dirio Oficial da Unio, Braslia, seo 1, p. 470, 8 jan. 1997.
______. Ministrio do Meio Ambiente. Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
Resoluo no 65 de 7 de dezembro de 2006. Estabelece diretrizes de articulao dos
procedimentos para obteno da outorga de direito de uso de recursos hdricos com
os procedimentos de licenciamento ambiental. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
8 maio 2007.
118 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

______ Lei no 11.445 de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para


o saneamento bsico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036,
de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro
de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978; e d outras providncias.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 8 jan. 2007.
CNRH CONSELHO NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS. Resoluo
no 109 de 13 de abril de 2010. Cria unidades de gesto de recursos hdricos de
bacias hidrogrficas de rios de domnio da Unio e estabelece procedimentos
complementares para a criao e acompanhamento dos comits de bacia.
Braslia,2010.
EPE EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA. Avaliao ambiental integrada
dos aproveitamentos hidreltricos da bacia hidrogrfica do rio Paranaba. [S.l.].
EPE, 2007.
NOGUEIRA, C. et al. Restricted-range fishes and the conservation of Brazilian
freshwaters. Plos One 5(6): 1-10, 2010.
CAPTULO 8

O MARCO REGULATRIO DOS ESTADOS UNIDOS DA


AMRICAPARA MINAS DE ROCHA DURA ABANDONADAS,
ATIVAS OU PLANEJADAS1
Ed Moreen

1 INTRODUO
Este captulo apresenta uma viso geral sobre a rede de autoridades governamentais
de licenciamento em nvel federal, estadual e local nos Estados Unidos, enfatizando
as diferenas que existem entre as Unidades da Federao (UF), ditadas quase sempre
pela propriedade da terra. Como o texto mostra, nem sempre a Lei Nacional de
Poltica Ambiental (National Environmental Policy Act Nepa) norte-americana
requer avaliaes de impacto ambiental dos projetos, sendo que, em casos de aes
qualificadas como federais, aqueles estudos so sempre requeridos. Declaraes e
avaliaes de impacto ambiental podem ser exigidas em certos estados, dependendo
dos requisitos especficos estabelecidos pelas autoridades estaduais. Ressalta-se que
h um nmero significativo de minas ativas e abandonadas, nos Estados Unidos,
de cuja gesto podem-se extrair lies para o aperfeioamento do processo de
licenciamento ambiental, para melhor proteo da sociedade e dos contribuintes.

2 VISO GERAL DA ESTRUTURA REGULADORA DOS ESTADOS UNIDOS


APLICVEL S MINAS DE ROCHA DURA2
A estrutura regulatria atual para os locais de minerao de rocha dura nos Estados
Unidos varia significativamente dependendo da localizao. A autoridade de
superviso e regulao acionada dependendo de em que estado ou estados a
mina ser operada, se h ou no tribos nativas americanas envolvidas e se a terra
de propriedade do governo federal, do governo estadual, de um particular ou de
alguma combinao de diferentes tipos de proprietrios.
Existem vrias agncias que regulam a minerao nos Estados Unidos, por
exemplo: as agncias federais que tm responsabilidades de gerenciamento de
terras, como o servio florestal (United States Forest Service USFS), o serviode
gesto da terra (United States Bureau of Land Management BLM) e oservio

1. Artigo original em ingls traduzido por Sandra Paulsen.


2. A minerao subterrnea pode ser subdividida em minerao de rocha macia e minerao de rocha dura.
120 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

nacional de parques (National Park Service NPS); agncias reguladoras, como a


agncia federal de proteo ambiental (Environmental Protection Agency EPA),
o corpo de engenheiros do exrcito (United States Army Corps of Engineers
USACE), a administrao de segurana e sade de minas (Mine Safety and Health
Administration MSHA) etc.; agncias de recursos naturais, como o servio de
pesca e vida silvestre (United States Fish and Wildlife Service USFWS), o servio
nacional de pesca martima (National Marine Fisheries Service NMFS) etc.,
entre outras. As agncias estatais tm poderes autnomos e variam de acordo com
o estado da Federao, mas geralmente elas se classificam como agncias estaduais
reguladoras ambientais, de recursos naturais ou de gesto de terras, de recursos
hdricos, de gesto da pesca e da caa, responsveis pela segurana de barragens
e encarregadas pela preservao do patrimnio histrico e cultural, tais como
escritrios de preservao histrica, geralmente conhecidos como escritrios de
preservao histrica (State Historic Preservation Officer SHPO). Alm disso,
algumas tribos nativas americanas possuem agncias com autoridade reguladora
e responsabilidades similares para atividades no mbito das terras indgenas.
H tambm governos locais que tm a incumbncia de regular o uso da terra e
estabelecer regras vlidas em condados (bairros, ou parquias em alguns estados),
cidades e outras subdivises territoriais.
No mbito federal, existem vrias leis que se aplicam a reas de minerao.
Uma lei fundamental a Nepa, na qual as avaliaes ambientais e as declaraes
de impacto ambiental geralmente so requeridas para aes federais, o que inclui
aes que so tomadas, financiadas ou licenciadas pelo governo dos Estados Unidos
ou que so propostas para aplicao em terras federais (isto , terras pertencentes
e administradas pelo governo). Outros exemplos de leis ambientais federais que
podem ser relevantes incluem a Lei do Ar Limpo (Clean Air Act CAA), a Lei da
gua Limpa (Clean Water Act CWA), a Lei de Conservao e Recuperao de
Recursos (Resource Conservation and Recovery Act RCRA) e a Lei Geral de Reao
Ambiental, Compensao e Responsabilidade Civil (Comprehensive Environmental
Response Compensation and Liability Act Cercla), mais conhecida em ingls
como Superfund.3
As estruturas legais e regulatrias estaduais variam de acordo com o estado e
podem diferir significativamente. Desde que as legislaes ambientais no entrem em
conflito com os regulamentos federais, os estados da Federao tm poder regulatrio
autnomo. Como exemplo, apresentam-se no quadro 1 as autorizaes exigidas no
nvel estadual e federal no Estado do Alasca para uma nova licena de minerao.

3. Em vez de citar os muitos regulamentos emitidos pela EPA e suas ordens executivas, optamos por apresentar os links
da pgina da entidade. Ela apresenta muitas informaes que tambm podem ser difundidas s partes interessadas que
lidam com licenciamento e regulamentaes ambientais: <http://www.epa.gov/laws-regulations> (veja o canto inferior
direito para os links diretos para leis e estatutos). <http://www.epa.gov/laws-regulations/laws-and-executive-orders>.
O Marco Regulatrio dos Estados Unidos da Amrica para Minas de Rocha Dura
Abandonadas, Ativas ou Planejadas
| 121

QUADRO 1
Autorizaes exigidas para uma nova licena de minerao no Estado do Alasca
Agncia estadual Licena federal Agncia federal de Agncia estadual de
Licena estadual ou
delicenciamento ou ou exigncia licenciamento ou certificao para a
exigncia de conformidade
deconsulta deconformidade deconsulta licena federal
Departamento
Seo 402 da
Departamento de Recursos de Conservao
CWA Licena do
Naturais do Alasca (Alaska Ambiental do Alasca
Plano de operaes Sistema Nacional U.S. EPA
Department of Natural (Alaska Department
de Eliminao de
Resources ADNR) of Environmental
Descarga de Poluio
Conservation Adec)
Reclamaes e ttulos CAA Licena de
ADNR U.S. EPA Adec
degarantia qualidade do ar
Seo 404 da
Licena de manejo CWA Licena
Adec USASE Adec
deresduos para dragagem e
preenchimento
Seo 106 proteo
Aprovao do sistema de
Adec de recursos histricos USASE ADNR
tratamento de esgotos
e culturais
Consulta lei de
Concesso de direitos
ADNR espcies ameaadas e NMFS e USFWS n/a
de gua
em extino
ADNR/ Departamento de
Direito de passagem ou Transportes do Alasca Lei de proteo dos
NMFS n/a
licenas de acesso (Alaska Department of mamferos marinhos
Transportation ADT)
Departamento de
Pesca e Caa do
Habitat essenciais
Uso de reas de marismas ADNR NMFS Alasca (Alaska
para a pesca
Department of Fish
and Game ADFG)
Lei de coordenao
Certificao de segurana
ADNR da pesca e da NMFS n/a
de barragens de rejeitos
vidasilvestre
Lei de proteo
Plano de monitoramento
ADNR/ Adec guia de USFWS n/a
de guas superficiais
cabeabranca
Determinao da
Lei de proteo aos
consistncia em ADNR USFWS n/a
pssaros migratrios
zonascosteiras
Lei de coordenao
- - da pesca e da USFWS n/a
vidasilvestre

Elaborao do autor.
Obs.: n/a = no se aplica.

Geralmente, o Estado a autoridade responsvel pela emisso de licenas


para operaes de minas, instalaes de armazenamento de resduos da minerao
e pelo fechamento delas. H um amplo leque de autoridades, dependendo das
necessidades do estado, dos usos da terra, da persuaso poltica e dos diferentes
enfoques adotados. As licenas emitidas em nvel estadual podem incluir itens como
122 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

produo mxima com base em volumes, massas ou alturas de instalaes; condies


para monitoramento ambiental com variaes na implementao; requisitos para
conteno de fluidos de minerao, resduos de processo e/ou gua contaminada
por minerais; ou exigncias para anlises de estabilidade geotcnica e ssmica de
instalaes como barragens de rejeitos.
Embora cada nvel de governo possa ter requisitos regulatrios especficos,
h, s vezes, questes que podem afetar vrios nveis na emisso de uma licena, na
operao ou no posterior encerramento das atividades. Exemplos de tais questes
incluem: revises e formalidades de licena, garantias financeiras, requisitos de
monitoramento e relatrios, inspeo da aplicao e cumprimento da lei, requisitos de
regenerao ou encerramento da operao e oportunidades de participaopblica.

3 DESAFIOS PARA AS MINAS DE ROCHA DURA MODERNAS


importante reconhecer que as operaes de minerao modernas j existentes ou
propostas enfrentam desafios significativos para obter uma licena de operao, prever
e planejar com preciso os efeitos e impactos e obter um adequado encerramento
de atividades. Dada a complexa rede de autoridades reguladoras e o fato de que
nenhuma entidade, agncia ou governo responsvel pela emisso de uma licena, o
processo pode ter de enfrentar no apenas um sistema de licenciamento desafiador,
mas tambm tropear em lacunas e fraquezas da regulamentao.
Outros desafios que a indstria da minerao enfrenta esto relacionados s
ferramentas utilizadas e s previses que se fazem no momento da apresentao
do pedido de licena. A magnitude das grandes plantas industriais de minerao
resulta frequentemente em questes tcnicas complexas que requerem anlises
e avaliaes considerveis. Isso pode ser agravado ainda mais nos casos em
que a propriedade da terra compartilhada, e em que a mina se estende sobre
fronteiras estaduais, envolvendo reas de propriedade privada ou, at mesmo,
terras indgenas, juntamente com reas privadas e/ou de propriedade federal.
Configuraes ambientais complexas, ferramentas analticas inadequadas ou com
significativas limitaes desafiam ainda mais as capacidades das modernas empresas
de minerao na previso de impactos ou no fornecimento de informaes
confiveis s agncias de anlise e concesso de licenas. As previses de impacto
com altos nveis de incertezas e as dvidas quanto eficcia das estratgias
de mitigao, muitas vezes de resultado incerto ou exagerado, podem levar a
sobrecarregar a populao, em particular, os povos indgenas e os governos,
como consequncia da emisso de licenas e do incio das atividades de um
projeto autorizado.
O Marco Regulatrio dos Estados Unidos da Amrica para Minas de Rocha Dura
Abandonadas, Ativas ou Planejadas
| 123

4 POSSVEIS CAUSAS DE PROBLEMAS PARA EMPRESAS DE MINERAO


Muitas vezes, problemas observados durante as operaes, fechamento e/ou
ps-encerramento de uma mina podem ser evitados se as lies aprendidas
forem incorporadas nas fases de planejamento. Alguns exemplos de questes
frequentemente encontradas so relacionados s previses de efeitos das atividades
de minerao ou do descarte dos resduos, tais como: o uso de modelos conceituais
incompletos ouincorretos para decises de impacto; a falta de compreenso
adequada das interaes entre gua e rocha; a superestimao de cenrios de
atenuao natural; a falta de conhecimento sobre o transporte e as misturas
decomponentes perigosos; dados geotcnicos insuficientes ou pressupostos
imprecisos relacionados com condies geotcnicas e estabilidade de taludes.
Questes adicionais, que podem ter impactos significativos na estabilidade e
na vida til de contaminantes, esto relacionadas a medidas de mitigao ineficazes
ou ausentes, comumente atribudas a superviso de engenharia ou planejamento,
falhas de projeto, defeitos de construo, planos de manuteno e operao
inadequados ou ainda ligadas implementao inadequada de operaes e atividades
de manuteno de instalaes fechadas, a planos de contingncia incompletos ou
inexistentes e falta ou ineficcia de superviso durante a etapa de construo
ou manuteno. Planos de minerao incompletos ou inadequados so resultado
da falta de planejamento do ciclo de vida, incluindo o fechamento ou suspenso
antecipada de atividades, a falta de planos claros de uso da terra ps-minerao
e/ou de objetivos de recuperao e a falta de critrios mensurveis e de regras de
deciso para a liberao de ttulos de garantia.
Existem algumas questes que as empresas de minerao poderiam resolver
e que esto relacionadas com a relutncia ou o ritmo lento com que elas abordam
as questes ambientais. H muitos fatores que contribuem para os atrasos, mas
aqueles que as empresas de minerao podem controlar incluem: definio de
prioridades, um enfoque de cooperao com as agncias reguladoras, qualidade das
informaes entregues s agncias e falta de relatrios oportunos que as informem
sobre problemas. Outros fatores que podem inibir o processamento da licena so o
custo associado ao envio das informaes requeridas, a complexidade da rea afetada
e as informaes necessrias para retrat-la e/ou caracteriz-la adequadamente.
Outras causas potenciais de problemas esto relacionadas a deficincias da
garantia financeira, quando as empresas de minerao so incapazes de resolver suas
obrigaes vinculadas licena ambiental. Essas deficincias so geralmente atribuveis
ao tipo e adequao dos instrumentos de garantia, ausncia ou inadequao
de atualizaes destes instrumentos, que refletem as mudanas nas condies, e a
pressupostos econmicos muitas vezes excessivamente otimistas utilizados como base
para a garantia financeira e a correta administrao dos instrumentos.
124 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

5 ENTENDENDO AS MINAS ABANDONADAS


H um nmero surpreendente de minas abandonadas nos Estados Unidos, com
estimativas indicando que o total pode chegar a vrias centenas de milhares.
um desafio determinar o inventrio total, justamente devido falta de uma nica
entidade responsvel. Esse desafio decorre da propriedade da terra, que, como
mencionado anteriormente, pode ser federal, estadual, indgena, de atores privados
ou qualquer combinao de todas estas. Se toda ou parte da rea de minerao
estiver em terras federais, ento, a agncia que tem jurisdio sobre ela seria a
responsvel por identificar e rastrear a mina. Todavia, as minas de propriedade
privada podem no ser bem conhecidas ou apenas identificadas como reas de
origem de resduos de minerao. Muitas vezes, em minas antigas, os instrumentos
de garantia financeira no dispem de provises de financiamento adequadas para
cobrir os custos totais de abordar a contaminao do local, as reas que so fontes
de emisses e o encerramento adequado das atividades. Em alguns casos, a garantia
financeira pode ser mnima ou mesmo inexistente, e alm disso, os proprietrios
privados muitas vezes procuraro evitar a responsabilidade do tratamento da gua
a longo prazo. Isso pode levar ao armazenamento ou reteno de drenagem cida
dentro das minas, que podem no ser capazes de armazenar esses contaminantes
ad infinitum, enquanto outras minas podem oferecer perpetuidade de drenagem.
AU.S. EPA recebe solicitaes frequentes de estados, povos indgenas, comunidades,
grupos ambientais e privados para lidar com minas abandonadas e seus impactos.
A agncia pode oferecer recursos, incluindo desenho de projetos, financiamento
e percia para remediao, alm de fiscalizao e colaborao para atividades de
envolvimento das partes interessadas.

6 LIES APRENDIDAS PARA O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL


Para que as atividades mineiras alcancem seus objetivos e ofeream sociedade
proteo apropriada com relao s substncias perigosas liberadas ao meio
ambiente e a falhas catastrficas, alm dos custos de encerramento e manuteno
das instalaes, essencial que as agncias de licenciamento tenham planejamento
adequado, financiamento e comprometimento com todo o ciclo de vida da
minerao e do processamento mineral. O mesmo se aplica a outras indstrias e
setores que solicitam e recebem licenas ambientais.
O planejamento sistemtico a chave para o sucesso de uma licena e para o
processamento eficiente das solicitaes pelas agncias. Esse tipo de planejamento
deve incluir: i) decises cientficas e tcnicas de gesto articuladas; ii) quantidade,
tipo e qualidade da informao adequados e anlise para um slido processo de
tomada de deciso; iii) uma delimitao indispensvel e apropriada e a redefinio
do mbito da anlise, na medida em que os parmetros e os objetivos mudam;
e iv) um enfoque de trabalho em equipe. Este trabalho deve incluir um grupo
O Marco Regulatrio dos Estados Unidos da Amrica para Minas de Rocha Dura
Abandonadas, Ativas ou Planejadas
| 125

interdisciplinar e interinstitucional que envolva as disciplinas oportunas para as


especificidades de cada instalao, incluindo sua topografia, geologia, hidrologia,
hidrogeologia, estabilidade geotcnica e outras disciplinas aplicveis e adequadas,
dependendo das caractersticas da instalao em discusso e das reas de operao
j existentes ou planejadas, assim como seus planos de encerramento.
Entender as incertezas e as limitaes dos instrumentos de planejamento,
focando especificamente nas fontes e na magnitude da indeterminao envolvida
na solicitao da licena e no processo de licenciamento, pode ajudar na mitigao
desta indefinio e na compreenso da melhor forma de utilizao das ferramentas.
Monitoramento, manuteno de registros e relatrios so aspectos importantes das
licenas ambientais para abordar operaes e encerramentos e para compreender os
impactos ambientais e as mudanas potenciais nas tendncias ao longo do ciclo de
vida do projeto. Os principais componentes de qualquer plano de monitoramento
incluem objetivos claros, tais como descries de quais decises de gerenciamento
sero informadas pelos dados, tcnicas de anlise de tendncias, controle da eficcia
do projeto e da remediao e acompanhamento da conformidade com licenas e
regulamentos. importante ter transparncia em relao ao compartilhamento
destes dados com o pblico e todas as partes interessadas no projeto, para que
ele possa ser acompanhado facilmente e ser bem executado ao longo do tempo.
Osplanos de monitoramento devem ser rotineiramente revisados e avaliados para
buscar melhorias e oportunidades de otimizao dos processos de coleta de dados
e de resultados.
A garantia financeira pode ter um efeito significativo sobre o encerramento ou
outros aspectos da operao de uma mina em casos de falhas, falncias ou outros
resultados no intencionais. O montante, o tipo, a administrao, a necessidade
de reavaliao e os pressupostos econmicos tm grande influncia no sucesso do
instrumento de garantia financeira e devem ser abordados durante os processos de
solicitao de licena. preciso haver tanto a capacidade quanto a utilizao correta
das ferramentas apropriadas de verificao de cumprimento e a aplicao das leis
e regulamentos para garantir que qualquer licenciado esteja cumprindo seu plano
de operaes. Em locais onde o licenciado no est em conformidade, a agncia
pertinente e as partes interessadas precisam ser conscientizadas das questes e da sua
importncia de maneira oportuna. Alguns componentes das licenas que ajudam
a atingir esse ideal so objetivos e expectativas claramente articulados, incluindo
metas estabelecidas e prazos para atividades que tenham um vis prtico e lidem
com atrasos pela via de aes tempestivas e adequadas.
126 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

7 REFLEXES SOBRE COMO OTIMIZAR O LICENCIAMENTO AMBIENTAL


O desenvolvimento de um plano integrado de regulao a chave para um programa
abrangente de licenciamento ambiental que, simultaneamente, atenda a todos os
requisitos estabelecidos para ar, gua e terra e inclua garantias financeiras adequadas.
Tal programa envolveria a coordenao entre todas as agncias federais, estaduais
e locais, alm daquelas relacionadas aos povos indgenas.
A Controladoria-Geral do Governo dos Estados Unidos (United States
Government Accountability Office GAO) fez, recentemente, uma anlise da
eficincia do processo federal de reviso de licenas do servio florestal e do escritrio
de gesto territorial para as solicitaes de licena de minerao em rocha dura e
publicou um relatrio sobre suas descobertas. Ao analisar os exerccios fiscais de 2010
a 2014, verificou-se que o tempo necessrio s agncias para aprovar os planos de
minas variou entre um ms e mais de onze anos, e a mdia foi de aproximadamente
dois anos. Dos 68 planos de minas aprovados, treze ainda no tinham comeado a
operar em novembro de 2015. Vemos a seguir as trs recomendaes fundamentais
para assegurar uma efetiva superviso que foram includas no relatrio.
1) Reforar os controles internos e enfrentar os desafios associados ao
processo de anlise dos planos de minas de rocha dura. Recomenda-se s
agncias que tomem medidas para melhorar a qualidade das submisses
de planos de minas, desenvolvendo orientao para os operadores de
minas e agentes de fiscalizao no campo, instruindo-os para, sempre que
possvel, realizar reunies para avaliar os planos antes de serem submetidos
oficialmente apreciao.
2) Estabelecer uma regra fixando taxas que incidiro sobre o processo de
reviso dos planos de minas de rocha dura, para reforar os recursos
das agncias, acelerando os tempos de processamento, inclusive aqueles
necessrios realizao de avaliaes ambientais.
3) Melhorar os sistemas de rastreamento de planos de minas para que o
processo de licenciamento possa ser administrado de forma precisa e
oportuna e as necessidades de recursos possam ser projetadas e planejadas.
Outras recomendaes, que no foram mencionadas anteriormente, mas que
objetivam alcanar padres mais elevados e aperfeioamento do processo, incluem
a exigncia aos solicitantes de utilizar as melhores prticas de gesto e sistemas de
gerenciamento ambiental para auxili-los em suas atividades de gerenciamento
de projetos e nas iniciativas destinadas a assegurar a conformidade daqueles com o
marco legal vigente. fato comprovado que a preveno da poluio muito menos
dispendiosa do que as atividades de descontaminao. Reconhece-se que um modelo
de negcio diferente pode ser necessrio para que as empresas invistam em recursos
O Marco Regulatrio dos Estados Unidos da Amrica para Minas de Rocha Dura
Abandonadas, Ativas ou Planejadas
| 127

adicionais a fim de evitar a poluio, e isto tambm exigiria uma sociedade mais
disposta a suportar o custo dessas medidas. As prticas de comrcio internacional
tambm deveriam ser modificadas para exigir o mesmo das operaes em outros
pases. Duas orientaes que podem ajudar os solicitantes de licenas so: o Guia
Global de Drenagem cida de Rochas (Global Acid Rock Drainage Guide
GARD Guide) e os sistemas de gesto ambiental (Environmental Management
SystemsEMS) para a minerao.
Embora o sistema de licenciamento ambiental nos Estados Unidos seja complexo
e altamente dependente da localizao da atividade de minerao, ele indica um
caminho para a emisso de uma licena. A propriedade da terra onde as minas esto
localizadas constitui um mosaico. As autoridades jurisdicionais e as responsabilidades
variam muito dependendo da posse da terra. Uma srie de lies aprendidas foram
compartilhadas neste texto e oferecem oportunidades para a anlise e reviso de
processos de licenciamento, levando a melhores resultados. Recomenda-se que os
interessados analisem e pesquisem cuidadosamente as informaes aqui apresentadas
para determinar se elas podem ajudar a melhorar seus sistemas de licenciamento
ambiental, com o intuito de proteger os operadores, as partes interessadas, o meio
ambiente e a sociedade.
PARTE III

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
As contribuies da sesso III do Seminrio Internacional sobre Licenciamento
Ambiental e Governana Territorial, coordenada por Gustavo Luedemann, tcnico
de planejamento e pesquisa do Ipea, compem a terceira parte desta publicao. Esta
sesso foi realizada com o propsito de discutir as possibilidades de articulao entre
licenciamento ambiental e desenvolvimento territorial. Partiu-se do pressuposto de
que o debate atual sobre licenciamento ambiental no privilegia a dimenso territorial
em suas abordagens, perdendo a oportunidade de transformar investimentos que
inicialmente trariam impactos negativos para determinado territrio em uma
oportunidade de desenvolv-lo. Trabalhou-se com a tese de que a falta de umaao
institucional e territorialmente articulada comprometeria as possibilidades de
promoo do desenvolvimento regional advindas de medidascompensatrias.
Na mesa, abordaram-se questes consideradas estruturais para evoluo
desse debate:
o modelo e o desenho institucional de governana de territrios impactados
por atividades ou obras de significativa degradao ambiental;
os desafios e as oportunidades associados ao processo de licenciamento
ambiental para promoo do desenvolvimento regional, a partir da
perspectiva da governana territorial; e
a importncia da participao social em todo o processo de licenciamento
ambiental, no monitoramento e na avaliao de impacto do cumprimento
das condicionantes socioambientais.
A mesa foi composta por quatro palestrantes:
Daniela Baccas, gerente executiva jurdica da rea de meio ambiente do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES);
Daniela Gomes Pinto, coordenadora de desenvolvimento local do
Centro de Estudos em Sustentabilidade, da Fundao Getlio Vargas
(GVces/FGV);
Rui Barbosa da Rocha, professor da Universidade Estadual de Santa
Cruz, na Bahia (Unesc/BA); e
Jernimo Rodriguez, da Associao Interamericana de Defesa do Meio
Ambiente (Aida).
Participaram como debatedores:
Marlia Steinberger, do Ncleo de Estudos Urbanos e Regionais da
Universidade de Braslia (UnB); e
Ronaldo Coutinho Garcia, tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea.
CAPTULO 9

EM BUSCA DE DILOGO: DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E


LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Flavia Witkowski Frangetto
Gustavo Luedemann

1 INTRODUO
A sesso III do Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e
Governana Territorial trouxe o vis de observao do licenciamento nos termos
expressos pelo ento diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais (Dirur) do Ipea, Marco Aurlio Costa: licenciamento no pelo
licenciamento, mas na sua articulao com o territrio, com governana territorial.
Com esse foco, foram convidadas a participar como palestrantes pessoas com olhar
territorial ou com experincia de funcionamento do processo de licenciamento
de grandes obras em nvel local, para as quais, mediante a citao de exemplos,
seria possvel associar impactos ambientais a influxos e mudanas proporcionadas
pelo licenciamento. Pela lgica de equilbrio entre as licenas concedidas, pode-se
supor que, em tese, quanto maior um empreendimento programado, tanto mais
ele deve aportar benefcios para o mbito local.
Na prtica, a realidade mostra que os grandes empreendimentos nem sempre
conseguem o xito de aportar benefcios para o mbito local; acabam, em geral,
por pecar em no observar os histricos das reas, as dinmicas das comunidades
locais, suas vocaes ambientais e capacidades de suporte. Dada essa constatao,
a ideia de governana territorial pode proporcionar uma confluncia entre um
projeto de desenvolvimento territorial e o licenciamento ambiental. Juntos, os dois
instrumentos poderiam agir em sinergia, funcionando de maneira organizada, uma
vez que o desenvolvimento territorial informaria quais os limites de interao nos
ambientes e de uso e ocupao daqueles territrios para os quais esto voltados os
olhos do empreendedor e de seus apoiadores. Essa perspectiva de tratar passivos
decorrentes de licenciamentos ambientais a partir da lgica de desenvolvimento
territorial possibilitaria uma governana em que houvesse maior articulao
entre as instituies, pois, na lgica proposta, estariam ligadas pelas condies do
prprio territrio, ou seja, qualquer empreendimento estaria a servio do projeto
de desenvolvimento territorial, devendo nele se enquadrar todos os interessados
nas licenas, os rgos competentes para emitir as licenas e as comunidades
134 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

locais. Em sntese, do ponto de vista do licenciamento, a concesso de qualquer


licena estaria condicionada ao cumprimento dos passos de execuo do projeto
de desenvolvimento territorial e no como ocorre na atualidade no processo de
licenciamento, quando as condicionantes escolhidas pelos rgos competentes
(visivelmente carentes em termos de recursos para fazer ampla e profunda anlise
do espectro de impactos de um grande empreendimento) so, isoladamente, o rol
de medidas mitigadoras dos impactos ambientais.
Quando essas medidas mitigadoras inadequadas ou no efetivas tornam-se as
condicionantes para a emisso e a manuteno da validade de licenas no lugar do
desenvolvimento, elas provocam contradies e perdas de patamar de qualidade
de vida e ambiental nas regies. Todavia, na hiptese de a licena ser emitida e
mantida em compasso com o desenvolvimento territorial (expresso que poderia
ser substituda por planejamento territorial, se preexistente), dele decorreriam as
oportunidades geradas no territrio, no de uma viso descoordenada guiada pelas
demandas do empreendedor, ou mesmo do rgo licenciador. Desse modo, os
benefcios seriam fruto de uma reflexo clara e consciente do conjunto de atores
do territrio acerca de perdas, ganhos, interesses e impactos positivos e negativos
de certo empreendimento.
A governana territorial proposta seria verdadeira oportunidade para os
territrios, poderia ser oferecida a potenciais empreendedores e s comunidades locais
por meio de linhas de financiamento que catalisassem a lgica do desenvolvimento
territorial conjugado ao licenciamento ambiental.

2 O FINANCIAMENTO
Da palestra1 de Daniela Baccas, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES), verifica-se haver espao para essa sorte de financiamento.
Emsua apresentao, ela observou que a temtica de desenvolvimento territorial
uma preocupao intrnseca ao BNDES, uma empresa pblica criada em 1952
para diminuir as desigualdades sociais e regionais, dada sua natureza de banco de
desenvolvimento, diversa da de um banco comercial. Veja-se a linha de Investimento
Socioambiental de Empresas (ISE). Em sua fala, a palestrante comentou sobre a
oferta de taxa de incentivo, por meio da qual o tomador do emprstimo, empresrio
ou empreendedor, assume esse subcrdito com um custo diferenciado, visando
apoiar o entorno de seu projeto, para gerar benefcios em favor de seus empregados,
fornecedores ou cadeia de produo, ou, ainda, com benefcio voltado para a
comunidade, com possibilidade de algum alinhamento a alguma poltica pblica,

1. A relatoria procurou captar os trechos ilustradores da mensagem de cada um dos palestristas. A palestra completa
est disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=27580&catid
=24&Itemid=7>.
Em Busca de Dilogo: desenvolvimento territorial e licenciamento ambiental | 135

uma vez que esse subcrdito voltado a grandes projetos e tem o objetivo de atribuir
ao empreendedor uma maior responsabilidade social.
A ttulo de exemplo de poltica de atuao no entorno, tambm voltada para
grandes projetos, pode-se citar o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel
do Xingu, com o escopo de proporcionar parcerias entre os diversos atores, na
rbita do poder pblico, do setor privado e de representantes da sociedade civil.
Essa poltica foi estabelecida por decreto e estava vinculada a um comit gestor.
Nessa linha, o BNDES apoiou, via financiamento no reembolsvel, um estudo
de desenvolvimento territorial do Xingu, apresentando questes de governana,
entre outras, aplicadas no caso de Belo Monte.
Alm das formas de financiamento de projetos de grande impacto, foram
citadas, ainda, modalidades de subsdio de desenvolvimento territorial local, em
regies menos privilegiadas e com pblico-alvo menos favorecido em termos de
renda, envolvendo, inclusive, recursos no reembolsveis. Como exemplo de
instrumentos financeiros desse espectro, a palestrante citou o BNDES Fundo Social,
mencionando o apoio a cooperativas de produtores locais e a gerao de trabalho e
renda na agricultura familiar; o Fundo Amaznia, viabilizando atividades produtivas
sustentveis na regio, inclusive com comunidades tradicionais, indgenas; uso
de linhas de microcrdito e cartes BNDES em vrios municpios do pas; e o
financiamento a gestores pblicos para resoluo de problemas de organizao
tributria e gesto. Ela ressaltou a importncia de se reforar o olhar das fontes de
financiamento sobre o desenvolvimento territorial e de se exigir do empreendedor
observncia questo ambiental.
A palestrante do BNDES citou um dos normativos aplicveis ao BNDES:
a Resoluo do Conselho Monetrio Nacional n o 4.327/2014 (Poltica de
Responsabilidade Socioambiental PRSA riscos), por meio da qual o Banco
Central, ao regular o setor financeiro, estipulou a responsabilidade socioambiental,
de modo a haver um cronograma de trabalho, acrescida misso de aprimoramento
dos procedimentos. Como oportunidades de financiamento e desafios da temtica,
sabendo que o BNDES no formula projetos, mas apenas pode auxiliar no seu
desenvolvimento, Daniela Baccas destacou a importante questo, colocada ao
analista do banco, de identificar o que seja adicional obrigao do empreendedor.
Nesse contexto, ela analisou a possibilidade de o planejamento vir junto com o
desenvolvimento territorial, embora fosse prefervel que houvesse, previamente,
uma avaliao ambiental estratgica, que serviria como uma fotografia do todo em
relao ao impacto territorial. A palestrante observou que os impactos dos projetos
poderiam ser mitigados e que os fatores de conflitos poderiam ser reduzidos, caso
houvesse efetividade das audincias.
136 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Com relao legislao, discutida no sob o vis de flexibilizao mas


sob o vis de conformidade em termos de harmonia legislativa, a palestrante
comentou a dificuldade relacionada a conflitos normativos entre vrias esferas,
alm da dificuldade de acesso a essas normas. Ela criticou ainda a carncia de
regulamento especfico que preveja procedimentos para pequenas intervenes ou
empreendimentos de baixo impacto, trazendo como consequncia ao empreendedor
ter que observar as mesmas normas aplicveis a uma obra de grande impacto.
A palestrante tratou tambm da oportunidade de aproximao do banco
com a comunidade, os rgos fiscalizadores e as autoridades licenciadoras. Nesse
contexto, fez especial aluso necessidade de contar com sistemas de informao
e de haver transparncia, o que facilita o acompanhamento da implementao de
condicionantes e da atuao de outros rgos, como o caso da Fundao Nacional
do ndio (Funai), por exemplo.
Concluiu afirmando a importncia do dilogo e a possibilidade de agenda
de coordenao de aes entre as diversas instituies. Mencionou o programa
do BNDES de desenvolvimento territorial e desenvolvimento sustentvel como
forma de empoderamento e parceria na matria, estando apto para auxiliar no
desenvolvimento de indicadores.

3 A PROVA DA INSUFICINCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL SEMPRE QUE


DISSOCIADO DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Daniela Gomes2 mencionou alguns dos trabalhos do Centro de Estudo em
Sustentabilidade da Fundao Getulio Vargas (GVces), ressaltando a iniciativa
relativa ao Programa de Desenvolvimento Local no contexto da chegada de
grandes empreendimentos na Amaznia. Relatou trabalhos em Jirau, Rondnia;
Juruti e Altamira, Par, na regio de Belo Monte, tendo o GVces, para esse ltimo,
criado metodologia de acompanhamento de condicionantes do licenciamento
ambiental e sua efetividade do ponto de vista do territrio. Props dialogar sobre
licenciamento ambiental e governana territorial a partir de cinco componentes:
i)grandes obras como oportunidades para o desenvolvimento local; ii) licenciamento
versus desenvolvimento territorial; iii) capacidades institucionais e articulao;
iv)participao social no planejamento; e v) monitoramento dos processos e
resultados visando efetividade.
No item sobre grandes obras, palestrante tratou da expectativa do
empreendimento de gerar, como se promessa fosse, desenvolvimento local, social
e econmico independentemente de ser essa a viso do empreendedor ou da
agncia reguladora. Ela questionou se, efetivamente, as grandes obras servem para

2. Palestra disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=27580


&catid=24&Itemid=7>.
Em Busca de Dilogo: desenvolvimento territorial e licenciamento ambiental | 137

trazer o desenvolvimento local e/ou regional, afora as suas funes intrnsecas na


execuo do desenvolvimento nacional. Citou a particularidade dessa expectativa,
sobretudo, em reas carentes de desenvolvimento, como a Amaznia, na qual
estaria concentrada a maior parte dos investimentos do Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) na atualidade. Se a resposta afirmativa, que, sim, servem
para o desenvolvimento local, ento, ela questionou, como esse compromisso de
trazer desenvolvimento local deveria ser amarrado, de modo a acompanhar se ele
estaria sendo atingido. Fez aluso discusso anterior em relao a lacunas de
instrumentos e estruturas de planejamento territorial. Nesse sentido, sugeriu haver
uma proposta de planejamento territorial que venha a incluir, a ttulo de garantia,
o desenvolvimento territorial local como um compromisso do empreendedor.
Esclareceu que, para haver desenvolvimento local, devem ser observados
certos preceitos bsicos, como dinmica endgena, garantia do protagonismo local
e do respeito s vocaes locais. Afirmou, contudo, que, na realidade, a chegada
de um grande empreendimento devastadora, tanto em termos de mudana das
dinmicas do capital humano e social quanto dos recursos naturais como base da
economia local, no caso da Amaznia. Nessa conjuntura, destacou a necessidade
de elevar o desenvolvimento territorial local, atualmente frgil, para o nvel de
centro da preocupao, acima do fator econmico ainda que isso seja o propulsor
do empreendimento.
O exemplo do Plano Diretor, idealizado como instrumento de planejamento
urbano e de construo de capital poltico, mas que acaba por serutilizado como
condicionante para o empreendedor conseguir as licenas, tambm foi lembrado,
ressaltando que contrata-se uma consultoria para elaborar o Plano Diretor e
desconsidera-se sua aptido como instrumento de planejamento to rico em capital
poltico. Foi destacada, ainda, a necessidade de haver instrumentos de financiamento,
sendo citado como exemplo o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do
Xingu, com seu comit gestor e um oramento de R$ 500 milhes para a regio,
a ser utilizado ao longo de vinte anos.
A palestrante distinguiu o licenciamento como mitigador de impactos no
nvel de projetos do desenvolvimento local, mas o enquadrou como vetor de
desenvolvimento, na prtica, dada a carncia de aes estruturantes, de planejamento
estratgico. Mencionou, nessa linha, o esforo hercleo de rgos ambientais,
a exemplo do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama), de incluir medidas estruturantes como aes de mitigao de
impactos, que deveriam servir apenas para diminu-los ou compens-los. Assim,
justificou o porqu de certas anomalias surgirem no processo.
Aventou territrios nos quais o nico diagnstico disponvel o estudo de
impacto ambiental, que leva elaborao de planos bsicos ambientais que preveem
138 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

condicionantes que, na verdade, so elementos estruturantes da infraestrutura local,


tais como saneamento bsico, construo de hospitais e escolas. Essas medidas,
alertou a palestrante, precisam de dilogo com as polticas pblicas para funcionar.
Ela citou o caso do Xingu, que tem como uma de suas condicionantes a implantao
do saneamento bsico na regio e perguntou o que o licenciamento traz como
condicionante para esse territrio.
Lembrando a pergunta feita na palestra anterior, acerca do que viria primeiro,
se o planejamento ou o licenciamento, Daniela Gomes destacou a necessidade de
uma estrutura de governana territorial que esteja ligada s capacidades de articulao
e de realizao das polticas pblicas. Como exemplo, citou municpios onde a
chegada de uma grande obra se torna uma catstrofe, uma vez que as construes
que so erigidas ficam sem operar, pois a prefeitura no tem capacidade de faz-las
funcionar. Foi lembrado tambm o exemplo do Xingu, onde foram erguidas dezenove
escolas, das quais onze estavam sem luz e fechadas. Para evitar esses transtornos, as
decises, nessa seara, devem tomadas de forma conjunta e participativa, respeitando
as responsabilidades e capacidades de cada entedaFederao.
Especialmente no contexto das grandes obras, para propiciar mais eficincia
ao processo, a palestrante observou a importncia de o planejamento estar ligado
participao social, no no sentido de transparncia, mas como prerrogativa. Nessa
linha, foi citado o exemplo da condicionante que exigia a construo de 100% do
sistema de saneamento bsico de Altamira, no Par, definida sem o envolvimento da
populao, o que resultou em menor eficincia. Segundo a palestrante, o Ministrio
das Cidades partilhava do entendimento de que a participao social um grande
gargalo do saneamento bsico no Brasil. Sem essa participao, contudo, podem ocorrer
problemas como impacto econmico para os usurios e conflitos como o ocorrido no
caso dos empreendimentos do programa Minha Casa Minha Vida, em que pessoas
tiveram de ser indenizadas porque suas casas foram invadidas para a instalao do sistema
de saneamento. Os problemas na realocao de ribeirinhos de Belo Monte, tambm
foram lembrados em relao necessidade de envolvimento da populao no processo.
Por fim, a palestrante tratou do controle ps-licena, no em termos de
olhar se as condicionantes esto sendo cumpridas, mas, sobretudo, quanto a sua
efetividade sob o ponto de vista do desenvolvimento local e ante a preocupao
de no se repetirem erros do passado. Foi citado o caso de Altamira, no qual, sob
o ponto de vista burocrtico do licenciamento, as condicionantes estariam 100%
cumpridas, mas, sob o ponto de vista do desenvolvimento local, as aes foram
um fracasso em termos de efetividade. At setembro de 2015, nenhuma casa havia
sido conectada rede de esgoto e no havia um modelo de gesto do sistema sob
mandato do municpio ou do estado. Essa questo do saneamento se tornou a 25a
ao em que o Ministrio Pblico Federal atesta colapso sanitrio.
Em Busca de Dilogo: desenvolvimento territorial e licenciamento ambiental | 139

4 O PROBLEMA DO LICENCIAMENTO INDIVIDUAL DE OBRAS DISSOCIADO DO


OLHAR TERRITORIAL
O engenheiro agrnomo Rui Rocha3 iniciou sua palestra observando a correlao
conflituosa que h entre licenciamento e desenvolvimento territorial. Ele ressaltou
como o olhar de Braslia para o Brasil peculiar e, falando sobre globalizao e
sistemas, destacou o quanto h que se resolver nas relaes entre as capitais federais
e os Estados, em relao a decises que so tomadas em Londres, Pequim e Nova
Iorque, por exemplo, e que por vezes afetam outras regies do mundo.
O palestrante observou tambm, com base nas apresentaes do dia anterior,
o quanto, no Brasil, o sistema de licenciamento carece de uma viso estrutural.
Nesse contexto, ele manifestou-se favorvel a uma discusso mais consistente,
com a participao da Academia e vises de planejamento no uma viso do
licenciamento feita s pressas.
Quanto ao vis do desenvolvimento territorial brasileiro, Rui Rocha comentou
o fato de o Brasil ser pas de dimenso continental, onde as realidades de seus
muitos territrios e regies trazem demandas com dinmicas prprias e que no
necessariamente coincidem com as de regies e territrios vizinhos. Da ser o
licenciamento, sob o vis de desenvolvimento territorial, extremamente importante.
Ele escolheu relatar o caso do Porto Sul, no Nordeste, concebido entre 2006 e 2007,
que, at hoje, influencia o estado da Bahia, em funo de suas profundas contradies.4
O palestrante explicou que o licenciamento ambiental do Porto Sul era
bastante desafiador por vrias razes. O projeto, chamado Pedra de Ferro,
era ancorado na jazida mineral de Caetit, de baixo teor de ferro e cuja
extrao era cara e demandava muita gua. Embora nunca tenha sido considerada
vivel pela mineradora Vale S.A., de uma hora para outra, a mina passou a ser
tida como vivel.Houve um fator determinante para essa mudana de avaliao:
para a extrao ocorrer havia necessidade de logstica. A sociedade brasileira, por
meio do PAC, assumiu a responsabilidade dessa logstica, tendo sido estabelecida
a Ferrovia Integrao Oeste-Leste (Fiol), ao custo inicial de R$ 6 bilhes, para
atender demanda da mina. medida que o tempo passa, porm, esse valor
aumenta, j tendo chegado previso de R$ 8 bilhes. O projeto parece no ser
vivel: segundo Rui Rocha, houve motivao de investimentos do Cazaquisto
e da ndia, em um primeiro momento envolvendo duas empresas hoje falidas,
em disputa na Justia de Londres, para definir quem paga e quanto paga, em
decorrncia dos negcios que fizeram.

3. No captulo 10 deste livro, pode-se ler o artigo redigido pelo palestrante. Palestra disponvel em: <http://www.ipea.
gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=27580&catid=24&Itemid=7>.
4. Veja detalhamento no captulo 10.
140 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

A oportunidade vista pelos agentes do Cazaquisto e ndia com o governo brasileiro,


porm, levou a refletir acerca da logstica da regio, passando-se a pensar estrategicamente
em novos modais, como um novo sistema ferrovirio. A ferrovia em questo foi uma
tentativa de ligar soja e minrio de ferro, ambos alavancadores da economia do estado da
Bahia e que passaram por investimentos especulativos. A estratgia de desenvolvimento
da Bahia passou a estar focada nestas questes: logstica, potencialidade de fronteira de
expanso, comrcio mundial, commodities, agricultura, minerao.
O projeto de Porto Sul passou a ser chamado licenciamento Complexo Porto
Sul, envolvendo uma mina, uma ferrovia, um porto privado, um porto pblico,
alm de equipamentos locais, como rodovia. Abarcou licenciamento federal,
estadual e municipal, todos ancorados no Complexo Porto Sul. O licenciamento
da Fiol foi feito rapidamente pelo Ibama, praticamente sem discusso da sociedade,
todavia, a licena do porto privado foi negada, pois estava em rea remanescente
de vegetao primria, na Mata Atlntica, indicada pouco tempo depois para ser
Unidade de Conservao. A maneira encontrada para dar alguma sustentabilidade
legal ao licenciamento foi propor um porto pblico, pois subentendeu-se que haveria
interesse pblico associado ao projeto. O porto no se materializou, as empresas
faliram, o cenrio econmico mudou radicalmente, a economia chinesa comeou
a desacelerar. Houve, na regio, uma paralisia em funo do fim do projeto do
Porto Sul. Parece que todos esto esperando que a ferrovia chegue para salvar a
regio com empregos, renda, como se persistisse a ideia de que um megaprojeto
ir promover o desenvolvimento local.
Com o fracasso do projeto, a sociedade civil, a Academia e uma parte da
iniciativa privada comearam a pensar o futuro da regio, ou seja, a pensar a
regio sem o Porto Sul, porm, com suas claras vocaes, identidade e seu prprio
potencial. O palestrante observou que, antes de se avaliar estrategicamente o futuro
de regies, necessrio se pensar nas trajetrias de vocaes de longo prazo no
de curto prazo , da a importncia do papel da sociedade civil e da academia para
pensar desenvolvimento. A governana e o Estado no devem ser confundidos
com o mandato de quatro anos. Deve-se pensar em licena como o incio de um
processo de planejamento; no como o seu fim. Quando se comea um processo
de planejamento faz-se necessrio, previamente, estar muito amadurecido sobre o
que se quer para uma regio.

5 A QUESTO DA COMPETNCIA E DA CAPACIDADE PARA LICENCIAR


Jernimo Rodriguez,5 falando pela Associao Interamericana de Defesa do Meio Ambiente,
fez uma apresentao sobre a experincia colombiana nos processosdelicenciamento.

5. No captulo 11 pode-se ler artigo redigido pelo palestrante. Palestra disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/
index.php?option=com_content&view=article&id=27580&catid=24&Itemid=7>.
Em Busca de Dilogo: desenvolvimento territorial e licenciamento ambiental | 141

O palestrante explicou que a populao colombiana mal distribuda no


territrio: h 1.110 municpios distribudos em 34 departamentos. Ele chamou a
ateno para a complexidade do sistema de licenas colombiano, tendo em vista
que existem autoridades ambientais regionais em 33 corporaes autnomas, cada
uma com densidades populacionais muito distintas. Nesse aspecto, h algumas
similaridades com o sistema brasileiro.
A importncia da questo dos impactos de empreendimentos e seu
licenciamento, dentro do contexto das vulnerabilidades que o pas enfrenta, foi
observada na explanao de Rodriguez. A Colmbia tem 85% da populao vivendo
em reas de risco, reas sensveis, com regies alagadas, e outras reas que abrigam a
megadiversidade do pas, com questes relacionadas a povos tradicionais. Existe uma
enorme presso exercida pela necessidade de implementao de empreendimentos,
dado o tamanho da economia colombiana e a evoluo de temas como educao,
pobreza, extrao de petrleo, entre outros.
Explicando os processos decisrios, do nvel local ao nacional, o palestrante
esclareceu que regras para a proteo do meio ambiente, para conservao da
biodiversidade e preveno de ameaas e riscos ambientais, so definidas em nvel
hierrquico mais alto.6 Utilizando-se da atividade mineradora como exemplo, Jernimo
Rodriguez mostrou como o processo de licenciamento descentralizado trouxe um
desequilbrio de foras entre o poder local e a participao social vis--vis o poder dos
grandes empreendedores. esperado que esse desequilbrio seja vencido agora por
fora da nova legislao nacional, que traz novamente o poder central para o processo.

6 ABORDAGENS EXTERNAS QUE PODEM AJUDAR O SISTEMA DO BRASIL


Da Conferncia Internacional, interessante observar a dinmica sueca, comentada
pelo palestrante Bo Jansson,7 diretor tcnico da Agncia de Proteo Ambiental
da Sucia. Consta que, em licenciamento, a deciso acerca da concesso das
licenas e da natureza de autorizao a ser concedida est associada a uma poltica
de estmulo ao proponente do projeto, no sentido de fazer uso das Best Available
Technology (BAT), com base nos documentos de referncia e nas capacidades
racionalmente balanceadas de cada setor se desenvolver e aperfeioar. Isso significa
que o licenciamento no ocorre de maneira isolada, porm dentro de uma lgica
geral determinante para o xito do empreendimento em relao aos patamares
idealizados para o exerccio de atividades econmicas, ocupao dos espaos e limites
da interveno no meio ambiente. Em um exerccio de comparao com o sistema
brasileiro, parece haver, na dinmica comentada por Bo Jansson, uma semelhana

6. O sistema colombiano de licenciamento e a nova legislao aprovada sero apresentados em mais detalhes no
captulo 11.
7. No captulo 4 pode-se ler artigo redigido pelo palestrante. Palestra disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/
index.php?option=com_content&view=article&id=27580&catid=24&Itemid=7>.
142 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

grande com a proposio de o licenciamento estar a servio do desenvolvimento


territorial, nos termos idealizados pelo seminrio.
Ambas as abordagens pregam que a concesso de licenas est vinculada
ao enquadramento a necessidades ou demandas gerais previamente delimitadas
(no caso da Sucia, a demanda por elevao do patamar das tecnologias adotadas
pelo empreendimento; no caso do seminrio, a demanda pelo desenvolvimento
territorial). Valeria a pena encontrar mtodos para o Brasil executar, na relao
tripartite licenciador-proponente-sociedade, essas necessidades ou demandas gerais,
vinculando licenas s polticas programadas para o desenvolvimento do territrio.
Alm do fator demandas gerais delimitadoras, outro ponto til para o Brasil
ante a experincia da Sucia a incluso de um vis estimulador em que o rgo
pblico sugere que o proponente adote melhores tecnologias, em conformidade
com as possibilidades de razoabilidade econmica do setor de atividade do
qual faa parte no exigindo alm do que seria razovel para o setor, mas
oferecendo o aumento do padro de qualidade tcnica ambiental de seu projeto,
a exemplo das tendncias de incremento do prprio setor. Nessa linha, pode ser
construdo, em tese, um espectro de convergncias entre cada oportunidade de
desenvolvimento territorial previamente visualizada, como se j integrasse um
planejamentoterritorial, e o refinamento do projeto apresentado pelo proponente,
em favor de seu melhor posicionamento dentro das polticas de incremento do setor
e dentro da regio em que esteja se propondo a interferir positivamente a partir de
seu empreendimento. Proponentes, nesse contexto, tornam-se realizadores de anseios
da coletividade, assumindo o que, na ausncia de sua inteno em interagir em
favor do desenvolvimento da regio, poderia ser apenas responsabilidade principal
de terceiros, agentes ou administrados locais.
Na prtica, uma maneira dessas associaes serem feitas seria inserir as
convergncias visualizadas entre as finalidades e o processamento do desenvolvimento
territorial e do licenciamento em bases de dados integradas cujo acesso fosse dado
a qualquer interessado em obter licena, a qualquer administrador pblico ou
administrado. As oportunidades para o desenvolvimento territorial poderiam ser
antecipadas, alterando-se a expectativa quanto ao que seja licencivel e em que
termos seriam concedidas licenas ante o advento de novos licenciamentos ou de
suas renovaes.
Como aproveitamento da lio aprendida da sesso III, poder-se-ia buscar
que licenciamentos viciados8 no ocorressem mais, desde que a renovao e a
concesso de novas licenas acontecessem de modo associado promoo de um

8. Licenciamento viciado, neste captulo, definido como aquele licenciamento cujas medidas mitigadoras, objeto da
licena, so inadequadas ou incuas, no que diz respeito a proporcionar seguranas jurdica e ambiental.
Em Busca de Dilogo: desenvolvimento territorial e licenciamento ambiental | 143

desenvolvimento territorial adequado s caractersticas ambientais locais e vocaes


das regies dos empreendimentos.
Como se pde observar das apresentaes da sesso III, h um entendimento
comum, segundo o qual, na prtica, o licenciamento no tem se mostrado eficaz em
evitar externalidades negativas decorrentes do empreendimento objeto da licena.
o caso das hipteses em que autoridades licenciadoras, governos e empreendedores
ignoram prvios histricos relativos s vocaes ambientais enecessidades de
planejamento territorial. Foram debatidas oportunidades de corrigir esses vcios
da prtica do licenciamento por meio da induo do licenciamento para o
desenvolvimento territorial.
Percebe-se que unir o licenciamento ambiental ao desenvolvimento territorial
uma alternativa para os licenciamentos que ocorrem de modo viciado, tentando-se
corrigir os prejuzos ambientais decorrentes de deficincias de uma implementao
desatenta ou carente de servios adequados de avaliao ambiental. A partirda
abordagem proposta, o licenciamento passa a ter vcios evitados por meio dainduo
de aes capazes de levar ao desenvolvimento territorial, encontrando-se naquele
um pretexto propcio para este. Nesse sentido, absorver um projeto ou plano de
desenvolvimento territorial em avaliao ambiental estratgica anterior a qualquer
obteno de licena ambiental apresenta o potencial de minimizar os conflitos
que acontecem durante o processo de licenciamento e de trazer segurana aos
empreendimentos na medida em que seja checada sua adequao s vocaesdolocal.
Na exposio de Bo Jansson, foi explicado que a responsabilidade em trazer
argumentos acerca do que se entende por razoabilidade, quanto s exigncias a
serem feitas ao empreendedor, recai sobre este, j que o interessado em obter a
licena ambiental.
evidente, no caso do Brasil, haver inmeras incertezas no delineamento das
exigncias que o rgo licenciador venha a fazer ao empreendedor. As exigncias, no
Brasil, tidas como condicionantes, so verdadeiras contrapartidas do empreendedor
diante do fato de fazer uso dos bens ambientais que, por sua natureza jurdica, so
de uso comum do povo.9
Pode-se afirmar haver, nas relaes que se formam entre as partes licenciadoras,
empreendedor e comunidade, uma srie de dvidas que precisam ser sanadas,
merecendo detalhamentos perante algum foro que as acompanhe, fiscalize e entenda
qual configurao de exigncia teria efetivamente o condo de ser mais apropriada

9. Conforme a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em seu art. 225: Todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder
pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. (Brasil, 1988)
144 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

para a concesso de licenas em harmonia com o meio ambiente e comunidades


da rea de interferncia do empreendimento.
H, no Brasil, espaos para explorar instrumentos jurdicos capazes de auxiliar
no reforo da segurana jurdica dos licenciamentos que venham a ser processados
em compasso ao desenvolvimento territorial sem necessariamente precisar acessar
diretamente o Poder Judicirio, moroso que no pas. Pode-se recorrer ao mecanismo
alternativo de soluo de conflitos denominado arbitragem, no caso, arbitragem
ambiental, passvel de ser utilizada para as parcelas disponveis dos interesses
relacionados ao uso dos bens ambientais. Como se sabe, o bem ambiental de
natureza difusa, isto , tanto pblica quanto privada. E, na parcela privada, pode
ser acordado quanto ao patamar de qualidade ambiental a que se queira elevar as
condies do meio ambiente com o qual o empreendedor vir a interagir.10
Outro instrumento o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) Preventivo,
passvel de ser utilizado no Brasil pelo Ministrio Pblico ou por rgos legitimados
propositura de aes civis pblicas ambientais, em situaes nas quais j haja
algum litgio sendo discutido em juzo, com fundamento em risco, nas situaes
em que possa ser levantada ameaa ao meio ambiente e em que se queira acordar
comportamentos que evitem a sobrevinda de danos ao meio ambiente. Vale notar
que, mesmo fora do mbito de aes civis pblicas, poderiam ser estabelecidos
instrumentos com caractersticas semelhantes e que servissem, em paralelo s
disciplinas j protegidas pelo sistema jurdico, para garantir total ateno aos
preceitos e orientaes dos planejamentos territoriais, qual seja, o idealizado Termo
de Ajustamento de Conduta Plus (TAC+), cujo conceito chegou a ser discutido
em encontros com operadores do Direito, como durante o Congresso da Ordem
dos Advogados do Brasil ocorrido em Santos, em 29 de maio de 2012, quando
foi apresentada a ideia de um TAC do futuro para o Brasil.
Esse TAC+ consistiria em ferramenta til para definir a proporcionalidade de
empenho ou resultado aplicvel quele que venha a interagir com o meio ambiente,
com abertura para possibilidade de checagem social, para contemplar ameaa
ao meio ambiente a ser administrada por um responsvel indireto em realizar
agenda em favor das prximas geraes. No caso do desenvolvimento territorial
associado ao licenciamento, o empreendedor poderia vir a se tornar um responsvel
indireto pelas melhorias de toda a regio que entendesse por bem compreender
em seu projeto, de modo a se comprometer com melhorias que, na ausncia de
sua contribuio ou contrapartida, no ocorreriam ou ocorreriam tardiamente.
Observa-se que esse idealizado TAC+ conceito decorrente da interpretao do
art. 5o, 6o, da Lei da Ao Civil Pblica: Os rgos pblicos legitimados podero

10. Acerca do uso dessa forma alternativa de resoluo de conflitos, a arbitragem ambiental pode ser uma opo para
implementar uma maior judicialidade em conflitos potenciais.Nesse sentido, ver Frangetto (2006).
Em Busca de Dilogo: desenvolvimento territorial e licenciamento ambiental | 145

tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias


legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.
(Lei no7.347/1985, includo pela Lei no 8.078/1990).

7 CONSIDERAES FINAIS: TALVEZ AS OPORTUNIDADES PARA O


DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL POSSAM SER ANTECIPADAS
Ps-evento, verifica-se que problemas de um licenciamento viciado podem ser
minimizados por meio da promoo de um desenvolvimento territorial adequado
s caractersticas ambientais locais e s vocaes das regies dos empreendimentos.
Observa-se, frente aos exemplos dos casos trazidos (Xingu, Altamira, Porto Sul,
minerao na Colmbia), que o licenciamento ambiental no tem funcionado
a contento. Esse diagnstico revela haver um paradoxo entre a realidade prtica
do licenciamento ambiental e sua finalidade, que seria fazer uso de um processo
administrativo para conferir segurana ecolgica e social ao empreendimento que
se mostre passvel de receber uma licena ambiental.
Lidar com a dura realidade das deficincias da prtica do licenciamento uma
opo, tendo sido apresentadas possibilidades de que elas venham a representar
argumentos para a promoo do desenvolvimento territorial. Nesse contexto, este
desenvolvimento viria como sendo capaz de suprir os erros de um processo de
licenciamento ou da concesso de licenas que suscitem reforos nas intervenes
do ser humano em favor do meio ambiente, para propiciar que esse bem de uso
comum do povo se mantenha ecologicamente equilibrado.
A partir das oportunidades passveis de serem proporcionadas pelo
desenvolvimento territorial, poder-se-ia recuperar o tempo perdido com a omisso
do Estado, fazendo valer, no tempo certo, o planejamento territorial condizente com
as particularidades ambientais do local posteriormente objeto de pedido de licena.
A concesso de licenas sem o devido olhar sobre o territrio pode provocar
hbitos de uso desordenado, desorientado e prejudicial ao meio ambiente. Ainda
que til, se isoladamente promovida, a alternativa de induo do desenvolvimento
territorial nesse cenrio pode ser uma forma resignada de conviver com ameaas
e danos aos recursos ambientais.
Por isso, prope-se voltar a discutir o licenciamento ambiental e o
desenvolvimento territorial para perquirir sobre quais outras linhas de defesa
corroborariam a idea de que o desenvolvimento territorial deva ser explorado
independentemente dos eventos de novos pedidos de licenas. Nesse sentido,
prope-se debater afora a aceitao tcita de que vcios do licenciamento possam
ser corrigidos por meio da promoo do desenvolvimento territorial , se valeria
a pena investir em solues que aumentassem as chances de o desenvolvimento
territorial acontecer antecipadamente, de maneira a demarcar sobre quais premissas
146 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

os pedidos de licenciamento precisam se fundar. Com o estudo dessa abordagem,


possvel que sejam encontradas formas de aumentar a eficincia e a eficcia dos
processos de licenciamento, com a melhoria dos sistemas de informao ambiental,
por exemplo. vlido encontrar instrumentos que proporcionem ao interessado
na obteno da licena e autoridade licenciadora, anteriormente ao primeiro ato
de proposio do pedido de licenciamento, conhecer quais os exatos limites de
interveno no meio ambiente, assim como quais as oportunidades que a dinmica
do territrio em que se pretende intervir gera para esse potencial interessado em
obter a licena ambiental. Por exemplo, poderia haver aplicativos que auxiliassem
a verificao de enquadramento em normas, inclusive em relao aos instrumentos
j previstos na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente,11 cuja implementao
merece ser reforada.
Nessa hiptese, o desenvolvimento territorial continua a ser fonte de
oportunidades, e o foco dado a ele, e no ao licenciamento este se torna simples
ferramenta para otimizar o desenvolvimento j em curso. Essa proposio precisaria
estar respaldada na crena de que haja algo a ser feito para voltar-se necessidade de
desenvolvimento territorial por meio do instrumento de licenciamento ambiental.
Para isso, seriam investigadas melhores maneiras disponveis e recomendveis
objetivando a realizao de intervenes nos ecossistemas do Brasil. Com o fim
dessa anlise, os participantes da discusso precisariam visitar os conceitos tericos
e as razes de ser tanto do licenciamento como do desenvolvimento territorial.
Seria fundamental levantar os motivos e as consequncias de o licenciamento
ambiental se prestar ao servio de catalisar o desenvolvimento territorial, em termos
de vantagens de curto, mdio e longo prazo. Seria importante, tambm, trabalhar
na criao de solues capazes de evitar vcios comumente praticados em processos
de licenciamento no Brasil.
Poderiam ser esperados, a partir do aprofundamento adicional do tema do
seminrio ocorrido no dia 15 de maro de 2016, que o processo de obteno
de licenas ambientais fosse mais apurado, que a planificao e o planejamento
efetivamente pudessem ser naturalmente prvios aos pedidos de licenas e que os

11. Art 9o - So instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente: I - o estabelecimento de padres de qualidade
ambiental; II - o zoneamento ambiental; III - a avaliao de impactos ambientais; IV - o licenciamento e a reviso de
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; V - os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao
ou absoro de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; VI - a criao de espaos territoriais
especialmente protegidos pelo Poder Pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental, de
relevante interesse ecolgico e reservas extrativistas; VII - o sistema nacional de informaes sobre o meio ambiente;
VIII - o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; IX - as penalidades disciplinares
ou compensatrias ao no cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental;
X - a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis - Ibama; XI - a garantia da prestao de informaes relativas ao
Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Pblico a produzi-las, quando inexistentes; XII - o Cadastro Tcnico Federal de
atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; XIII - instrumentos econmicos, como
concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros. (Art. 9o da Lei 6.938/1981, com redao dada
pela Lei no 7.804/1989).
Em Busca de Dilogo: desenvolvimento territorial e licenciamento ambiental | 147

sistemas de informao ambiental proporcionassem conhecimento suficiente para


intervenes seguras no meio ambiente.
Como se pde verificar, houve convergncia entre os palestrantes da sesso
III quanto necessidade de melhorias no processo de licenciamento e ficou claro
que essa convergncia suscita interrogaes sobre como tornar o instrumento de
licenciamento mais eficaz e associado a processos coordenados de desenvolvimento
territorial. Algumas questes podem ser propostas, conforme abaixo relacionado.
1) As informaes sobre planejamento e desenvolvimento territorial geradas
pelo poder pblico esto disponveis e so inteligveis para empreendedores,
executores de estudos de impacto e agentes licenciadores? Se no, o que
fazer para que as informaes sobre o desenvolvimento do territrio a
ser impactado e sobre o eventual planejamento do poder pblico para
o desenvolvimento fiquem disponveis, de maneira a no serem, sob
qualquer pretexto, ignoradas?
2) A que institucionalidade pode ser conferida a ideia de conjugar o
desenvolvimento territorial ao licenciamento, conforme ora defendido?
3) O paralelo feito com o sistema sueco, no qual representantes das
autoridades pblicas trabalham em favor do desenho de um projeto
mais sustentvel, pode ser til e aplicvel para o caso do Brasil? Como os
rgos ambientais e outros da administrao pblica direta ou indireta
podem contribuir para serem construtores de projetos que realmente se
norteiem pelos princpios do desenvolvimento territorial?
4) H espao para as oportunidades com a finalidade de desenvolvimento
territorial serem antecipadas no sentido proposto na seo 4 deste captulo?
Quais agentes governamentais, institucionais ou da iniciativa privada
poderiam se empenhar em levar adiante a ideia de bem aproveitar as
oportunidades para substituir por impactos positivos aqueles passivos
j identificados nos casos discutidos na sesso III do seminrio e outros
que se mostrem pertinentes?
Essas questes so provocaes para que a abordagem trazida pelo seminrio
traga frutos, de maneira a transformar o panorama do licenciamento ambiental, a
fim de que esse instrumento efetivamente traga a segurana jurdica e ambiental
necessria s intervenes nos ecossistemas brasileiros, em atendimento ao direito
e ao dever de manter o meio ambiente ecologicamente equilibrado, em favor das
presentes e futuras geraes.
148 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

REFERNCIAS
BRASIL. Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ao civil pblica de
responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (vetado) e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, p. 10.649, 25 de julho
1985. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7347orig.htm>.
______. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: Senado, 1988.
______. Lei no 7.804, de 18 de julho de 1989. Altera a Lei no 6.938, de 31 de
agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus
fins e mecanismos de formulao e aplicao, a Lei no 7.735, de 22 de fevereiro
de 1989, a Lei no 6.803, de 2 de julho de 1980, e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, 18 julho 1989. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/L7804.htm>.
FRANGETTO, F. W. Arbitragem ambiental: soluo de conflitos (r)estrita ao
mbito (inter)nacional? Campinas: Millennium, 2006.
CAPTULO 10

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E LICENCIAMENTO


AMBIENTAL: O SUL DA BAHIA COM A FIOL E O PORTO SUL
Rui Barbosa da Rocha

1 INTRODUO: O RESSURGIMENTO DAS GRANDES OBRAS NO BRASIL E O


CASO DO PORTO SUL1
Desde o final dos anos 1970, o Brasil no assistia a uma agenda to intensa de
investimentos em infraestrutura como se viu nos governos de Luiz Incio Lula da
Silva e Dilma Rousseff, com destaque para o perodo de 2006 a 2014. Esse ciclo
de governo que ao todo consumiu treze anos, atravs de um governo de coalizo
que integrou muitos partidos ideologicamente distintos, tentou conciliar polticas
sociais abrangentes, ampliao de crdito para o consumo e uma agenda ambiciosa
de investimentos em infraestrutura, com um paradigma de desenvolvimento
inspirado no sculo XX, especialmente com o resgate de grandes projetos de
logstica e energia hidroeltrica.
Uma inspirao desse perodo foi o governo de Juscelino Kubitschek, no final
dos anos 1950, marcado pela construo de Braslia, grandes rodovias e atrao de
investimentos para a indstria automobilstica. No caso estudado, porm, a nfase
na indstria automobilstica e em rodovias foi substituda pela oferta competitiva
de commodities como soja e minrio de ferro atravs de ferrovias e portos e da
ampliao da oferta de energia com a construo de grandes usinas hidroeltricas,
alm da infraestrutura para eventos esportivos como a Copa do Mundo e as
Olimpadas do Rio de Janeiro.
O sculo XX foi intensamente descrito por muitos economistas e socilogos
brasileiros, unnimes em registrar que o projeto de transformao da realidade
brasileira tornou-se incompleto no sentido de constituir uma sociedade desenvolvida
no pas. Esta transio teve foco na urbanizao e na industrializao, sob a
induo do Estado e abertura crescente do mercado brasileiro a empresas de capital
internacional. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) sintetizou
este perodo em publicao histrica, de 2006 Estatsticas do Sculo XX , trazendo
entrevista com Celso Furtado, que fez ampla crtica ao resultado final da agenda

1. Alm de um olhar tcnico sobre um caso de licenciamento ambiental, este captulo prope sistematizar e testemunhar
o inexplicvel, que muitas vezes ocorre em nome do progresso (para mais informaes, ver Gusmo, 2015).
150 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

desenvolvimentista estabelecida no pas, especialmente pela incapacidade de


prover emprego e renda com qualidade para a populao que cresceu intensamente
no perodo, em particular nos anos 1940, 1950 e 1960, e que migrou para as
cidades. O modelo industrial intensivo em capital no permitia mais a incluso
de trabalhadores que surgiram no mercado de trabalho, ou que migraram do setor
rural para o ambiente urbano, especialmente a partir dos anos 1970.
Em 1979, esse longo ciclo de crescimento elevado sob muitos governos se
encerrou com uma crise profunda no pas. Os anos 1980 foram marcados por
recesso, inflao elevada, baixssimo crescimento econmico, instabilidade poltica
e ambiente social deteriorado, com desemprego e perda salarial. Entre 1993 e 2002,
o pas investiu em um conjunto de reformas fiscais e de promoo da estabilidade
monetria, sob o Plano Real, nos governos de Itamar Franco e Fernando Henrique
Cardoso. No incio do sculo XXI, com o governo Lula, o pensamento dominante
passou a ser a retomada do crescimento econmico, mantendo a estabilidade
monetria e a responsabilidade fiscal, de modo a garantir anos sucessivos de
progresso econmico e social. Os investimentos crescentes em polticas sociais
como o Bolsa Famlia e a valorizao real do salrio mnimo foram acompanhados
de aumento do crdito para o consumidor, que incrementaram o mercado interno
de bens de consumo. Estas medidas seriam acompanhadas de dezenas de obras de
infraestrutura que completariam uma trajetria de mdio e longo prazo orientada
para o to sonhado desenvolvimento e incluso social do pas.
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) concebeu uma srie de obras
fsicas expressivas, como o canal de transposio do rio So Francisco, ferrovias,
portos, aeroportos, grandes usinas hidroeltricas, como Belo Monte, Jirau e Santo
Antnio, estdios de futebol (preparatrias para a Copa do Mundo de 2014) e
ginsios esportivos (para as Olimpadas de 2016), seja com recursos pblicos, seja
com parcerias e investimentos do setor privado. A expanso da economia chinesa,
desde os anos 1990, sustentou uma expectativa otimista e aproximou investidores
de pases do leste europeu, Brasil, Rssia, ndia e China, denominando o acrnimo
BRIC para os novos atores globais.
O Complexo Porto Sul emblemtico deste momento do mundo. Surgiu
embrionariamente em 2006, com a obteno de licenas de pesquisa de uma
jazida de minrio de ferro na regio de Caetit, obtida pelo gelogo baiano Joo
Cavalcanti, que recebeu o nome de Projeto Pedra de Ferro. A empresa Bahia
Minerao (Bamin) seria a detentora do futuro negcio mineral.
A Bamin, recm-nascida e desconhecida no cenrio mineral brasileiro,
desprovida de logstica para o escoamento do produto em um setor dominado pela
Vale S.A., mobilizou investidores indianos para viabilizar um negcio teoricamente
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: o sul da Bahia com a Fiol | 151
e o Porto Sul

bilionrio, que uniria mina, mineroduto e porto.2 Em 2008, o mineroduto foi


descartado, com a oferta governamental da Ferrovia de Integrao Oeste-Leste
(Fiol). Seria a melhor maneira de escoar o minrio de ferro, segundo o plano
degoverno, incluindo o escoamento da soja e de outros produtos agrcolas do
centro-oeste baiano e brasileiro. Parecia lgico.
O projeto conceitual, pblico-privado, foi apresentado desde 2008 com ampla
campanha publicitria: uma mina de ferro em Caetit, a Fiol, um novo aeroporto
internacional ao norte de Ilhus e um porto pblico-privado de grande calado para
navios graneleiros, que gerariam, segundo os empreendedores, 30 mil empregos no
sul da Bahia. O propsito final seria escoar a produo mineral e agrcola do oeste
brasileiro, integrando tambm o serto baiano ao sul da Bahia, ao mesmo tempo em
que promoveria o turismo costeiro, com o novo aeroporto. Ao todo, os investimentos
seriam de R$ 12 bilhes. Outros negcios seriam atrados graas nova logstica,
caracterizada pelos baixos custos operacionais, eficincia e ganhos de escala. O
projeto do aeroporto, que havia sido concebido em 2003 no mbito do Programa
de Desenvolvimento do Turismo (Prodetur) para a mesma rea escolhida para o
porto,3 foi suprimido, com a promessa de realizao em data futura, nas margens
da rodovia BR-415, entre Ilhus e Itabuna.
O licenciamento do Complexo Porto Sul envolveu licenas ambientais
especficas para quatro obras que seriam conectadas entre si a explorao mineral
do Projeto Pedra de Ferro, em Caetit, a Fiol, o porto privado da Bamin e um
porto pblico da Bahia (de fato, uma retrorea porturia ao lado do porto previsto
para a Bamin). Porm, cada licena fora concedida isoladamente, subtraindo e
minimizando a complexidade e a sinergia dos impactos destas obras (figura 1).
A mina foi licenciada pelo Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hdricos
(Inema). A Fiol e os terminais porturios foram licenciados pelo Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama). Estes projetos,
motivados especialmente pela mina de ferro, responderam a um contexto poltico
e econmico muito particular, inspirado na expanso da economia chinesa, e posto
em marcha no pas no ritmo das flutuaes da crise financeira mundial de 2007.
Ao final de 2015, nem a ferrovia, em obras, ficou de p, sucumbindo com a falta
de recursos federais e os riscos crescentes de materializao do Porto Sul.4

2. A Bamin usou inicialmente o projeto da Samarco Minerao S.A. (Samarco) em Mariana, Minas Gerais, como modelo
para a formatao do Porto Sul. Atravs de um mineroduto, a empresa escoava o minrio at um porto privado em
Anchieta, no estado do Esprito Santo. A Samarco ganhou notoriedade em 2015 com a tragdia de Mariana, que destruiu
a paisagem da bacia hidrogrfica do rio Doce com o rompimento da barragem de rejeitos.
3. Para mais informaes, ver Nogueira Neto e Araripe (2007).
4. Borges (2015) escreveu em pgina inteira, no jornal O Estado de S. Paulo, sobre a Fiol: a ferrovia parou no meio
do caminho. Aps consumir R$ 3 bi, a obra da Ferrovia Oeste-Leste, que revolucionaria a logstica do Nordeste,
paralisada por falta de dinheiro.
FIGURA 1
152 |

Traado da Fiol, ligando o oeste brasileiro ao sul da Bahia

Fonte: Governo do Estado da Bahia.


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
seminrio internacional
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: o sul da Bahia com a Fiol | 153
e o Porto Sul

Na definio de papis entre os pases para os fluxos de recursos e riquezas


da economia mundial, o Porto Sul colocou o sul da Bahia e o Brasil no seu papel
clssico e antigo de produzir recursos naturais em condies competitivas para
outros pases e continentes. No passado, cana-de-acar, caf, borracha, cacau.
Agora, alm dos produtos tradicionais como caf, acar e carne bovina, oferecemos
soja e minrio de ferro, em larga escala, para sustentar um saldo positivo na balana
comercial, em oposio a um desenho de reestruturao socioeconmica, tecnolgica
e cultural dos territrios e do pas, como se preconizou em meadosdo sculo
XX por muitos economistas brasileiros, a exemplo de Celso Furtado e dobaiano
Rmulo Almeida. Voltamos a uma concepo de desenvolvimento do sculo XIX?
Ou, quemsabe, do sculo XVII, antes da Revoluo Industrial e sob a colonizao
hispano-portuguesa, que deixou como legado o paradigma da economia primria
de exportao no DNA do Brasil e da Amrica Latina?
Este captulo, portanto, expe o Porto Sul no seu contexto econmico e
financeiro, corporativo e institucional, bem como as caractersticas e conflitos
deste licenciamento, quando o rigor e o rito tcnico so substitudos por decises
governamentais de curto prazo estimuladas por oportunidades de investimentos em
uma conjuntura voltil, e, por fim, uma anlise de cenrios para o desenvolvimento
territorial, com o exemplo peculiar do sul da Bahia.

2 O CONTEXTO ECONMICO E FINANCEIRO DO PORTO SUL

2.1 O mercado internacional de commodities e o posicionamento brasileiro


diante da crise mundial de 2007-2008
A crise financeira de 2007 um captulo da histria a ser estudado com maior
profundidade, sob muitos aspectos, pois ajuda a explicar muitos dos acontecimentos
da economia mundial e brasileira contempornea. Essa crise, to grave quanto o
crash da bolsa de Nova York de 1929, foi diluda e amenizada graas ao modo como
os pases e as agncias multilaterais de desenvolvimento a trataram, com gigantesco
socorro financeiro a naes, bancos e empresas. Porm, seus desdobramentos ainda
merecem ateno, pelas inmeras implicaes para a sociedade e para a trajetria
de investimentos especulativos antes e depois da queda de 2007.
Essa crise marca o final de um ciclo de ampla prosperidade econmica
mundial, vivido nos anos 1990 e primeiros anos do sculo XXI, e culmina com
movimentos especulativos de altssimo risco como a operao dos derivativos no
sistema financeiro, alm da transferncia de capitais volteis para ativos mais slidos,
aparentemente, como as commodities, especialmente soja e minrio de ferro, aps
investimentos, por exemplo, na expanso imobiliria em muitos lugares do mundo.
154 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

No caso do sul da Bahia e do Porto Sul, percebemos este fenmeno com o


crescimento exponencial dos preos do minrio de ferro, em um setor controlado
pelas gigantes da minerao, como a Vale S.A., a Anglo American e a Broken
Hill Propriety Company Limited (BHP). A tonelada do minrio de ferro saltou
de US$50 para US$ 190 entre 2005 e 2011, nutrindo investimentos vultosos
em empresas de mdio porte deste setor, como a Zamin Ferrous e a Eurasian
Natural Resources Corporation (ENRC), que so detentoras da Bamin e parceiras
do governo baiano e brasileiro no Complexo Porto Sul. Em maro de 2015, o
valor da commodity caiu para US$ 50, o valor histrico do ferro antes da crise de
2007(grfico 1).

GRFICO 1
Evoluo do preo do minrio de ferro
(US$/t)

Fonte: Business Insider.


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

A durao desse ataque especulativo, coincidncia ou no, durou o tempo


do licenciamento do Complexo Porto Sul (2007-2015) e girou em torno das
expectativas frustradas da expanso da economia chinesa e asitica, antes e depois
da crise de 2007. A China e outros pases asiticos emergentes na industrializao,
como Indonsia, ndia, Tailndia e Coreia do Sul, foram protagonistas da expanso
econmica nesse perodo. Com taxas de crescimento muito elevadas, a China
sustentou uma expanso econmica de 10% ao ano por mais de uma dcada,
ocupando o segundo lugar entre as maiores economias do planeta, superando
Inglaterra, Alemanha, Frana e Japo.
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: o sul da Bahia com a Fiol | 155
e o Porto Sul

Siderrgicas de vrios continentes ampliaram o consumo nesse perodo por


muitas razes: o consumo de ferro para a indstria do ao cresceu junto com a
indstria automobilstica, da construo civil, de eletrodomsticos e de muitos
outros produtos. Todavia, o aquecimento do mercado foi acompanhado de uma
ampliao gradativa e proporcional da oferta, e novamente as maiores empresas do
setor foram as mais competitivas em prover o metal com alta qualidade, baixo custo
de produo e logstica j estruturada. Empresas como Vale S.A., BHP e Anglo
American controlam o mercado com tal poder de influncia que empresas menores
como a Bamin e a Sul Americana de Metais (SAM), no norte de Minas tiveram e
tero muita dificuldade para operar nesses ciclos de alta e baixa do preo do ferro.

3 O CONTEXTO CORPORATIVO E INSTITUCIONAL DO PORTO SUL

3.1 A Bamin e a demanda sobre os governos da Bahia e do Brasil


A Bamin, entre 2006 e 2014, foi uma protagonista efetiva, embora ocasional, de
uma demanda estrutural sobre a logstica baiana e brasileira. O negcio minerrio
desta jovem empresa justificou, de modo surpreendente, investimentos vultosos dos
governos federal e da Bahia, atravs do PAC, tendo a Valec e a Secretaria Estadual
de Infraestrutura como responsveis para a execuo da Fiol e de uma nova zona
porturia offshore na costa de Ilhus, denominando-os de Complexo Porto Sul.
Esse projeto se tornou prioridade mxima entre todas as aes de governo nesses
territrios, consumindo R$ 3,5 bilhes neste perodo, especialmente com a primeira
etapa de construo da Fiol, entre Caetit e Jequi.
No estado da Bahia, mudanas de governo nesse nterim foram decisivas
para a emergncia do projeto. A sucesso de Paulo Souto (2003-2006) para Jaques
Wagner (2007-2014) abriu espao para novas perspectivas para a economia baiana,
inclusive pela relao estreita dos governos federal e estadual, aps 2007, sob a
mesma liderana poltica.
Antes de Jaques Wagner, sucessivos governos nos nveis federal, estadual e
municipal adotaram um planejamento diferente para o mesmo territrio, tambm
denominado litoral sul ou Costa do Cacau. Desde 1993, foram implementadas
duas reas de proteo ambiental (APAs) e um parque estadual Lagoa Encantada,
Costa de Serra Grande Itacar e Serra do Conduru, respectivamente. O Ministrio
do Meio Ambiente elegeu este trecho da costa, em 2005, como rea prioritria
para constituir um corredor ecolgico que protegesse ecossistemas e uma economia
baseada na conservao da natureza. Ecoturismo, pesca artesanal, produo de
cacau e chocolate foram detectados como principais vocaes de longo prazo para
este territrio.
156 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

FIGURA 2
Poligonal desapropriada pelo governo da Bahia para o Porto Sul, antes de a licena
ambiental ser avaliada e reprovada pelo Ibama

Fonte: Foto e sistematizao por Jos Nazal, 2009.


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

O Prodetur, com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento,


considerou esta costa uma das mais promissoras para o ecoturismo no Brasil,
e investiu R$ 1 bilho em todo o Nordeste, sendo a rodovia Ilhus-Itacar um
dos equipamentos de infraestrutura eleitos pela Bahia para alavancar o setor
turstico nordestino denominando-a estrada parque. Muitos investidores privados
apostaram nesta costa, como o Txai Resort, eleito pelo The New York Times como
um dos cem principais destinos do mundo, em 2007.
Uma ferrovia ligando o oeste ao leste do Brasil havia sido concebida nos anos
1950 pelo engenheiro baiano Vasco Azevedo Filho, com o objetivo de integrar o
continente sul-americano (Azevedo Neto, 2004). O destino final desta ferrovia
seria a Baa de Camamu. Em 2005, o estado da Bahia contratou consultores para
elaborar um Plano Estratgico de Logstica e Transporte (Pelt), que considerou a
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: o sul da Bahia com a Fiol | 157
e o Porto Sul

integrao da Fiol com a Ferrovia Centro-Atlntica, e desta ao ambiente porturio


da Baa de Todos os Santos, dotada de portos pblico e privados: Aratu, Polo
Petroqumico de Camaari, Ford, Cotegipe e o porto da cidade de Salvador.
A criao da Bamin se deu, em 2006, pelo gelogo baiano Joo Cavalcanti,
com base em uma jazida denominada Pedra de Ferro, no municpio de Caetit, na
fronteira com Minas Gerais. Em 2007, a empresa indiana Zamin Ferrous adquiriu
a Bamin e, em 2008, vendeu-a para a cazaquistanesa ENRC. Outro investimento
do gelogo baiano foi a SAM, que em Gro Mogol, no norte de Minas Gerais,
com a Votorantim Ventures e a ENRC, projetou escoamento de minrio de ferro
por um mineroduto at Ilhus, usando tambm a infraestrutura do Porto Sul.
Com centenas de milhes de dlares envolvidos nos contratos de compra e
venda dos ativos da empresa, para cada etapa de licenciamento obtido, a Zamin
Ferrous e a ENRC participaram ativamente do esforo institucional para obter aval
pblico nas muitas fases das licenas previstas pelo Ibama e o Inema.
Em 2014, ltimo ano do governo Jaques Wagner na Bahia e do primeiro
mandato de Dilma Rousseff no governo federal, a licena de instalao (LI) do
Porto Sul foi concedida pelo Ibama, embora condicionada por dezenas de ressalvas
ambientais no cumpridas quando da licena prvia (LP). Assim, a LI para a
construo do porto est sob ao judicial, fruto de um conjunto de recomendaes
da promotoria ambiental do Ministrio Pblico da Bahia,5 com o apoio do Ministrio
Pblico Federal e o suporte tcnico de pesquisadores de universidades brasileiras,
especialmente a Universidade Estadual de Santa Cruz(Uesc).

3.2 Suspeio e dvidas no meio corporativo


A LP e a LI, com muitas condies para serem validadas, expem outra face desse
projeto: a obteno da licena ambiental para o funcionamento do negcio
tornou-se condio-chave para a viabilizao do contrato de compra e venda da
Bamin, entre a Zamin Ferrous e a ENRC. Disputas judiciais na Corte de Londres
entre estas empresas tm como argumento que a LI do Porto Sul fora concedida em
condies suspeitas, no respeitando o rito tcnico ou seja, a ENRC no pagou
integralmente a mina de Caetit Zamin Ferrous, condicionando o pagamento

5. Para entender o contexto institucional do licenciamento do Porto Sul, faz-se necessrio compreender o papel ativo da
promotoria ambiental do Ministrio Pblico baiano. Concebida em 2005, estabeleceu ncleos temticos para a Mata
Atlntica, a Chapada Diamantina e o So Francisco. Em Ilhus, representando a regio da Costa do Cacau, promotores
baianos como Aline Salvador e Yuri Mello, ambos mestres em cursos de meio ambiente e sustentabilidade, atuam em
cooperao com procuradores do Ministrio Pblico Federal e com pesquisadores da Uesc em muitos temas ambientais
do sul da Bahia.
158 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

obteno plena da licena (Oliveira, 2015; CBPM, 2016)6 e pondo suspeita sobre
o modo como esta fora concedida pelo Ibama. O licenciamento, ao mesmo tempo,
passou a ser um ativo milionrio/bilionrio, que motiva grupos de interesse e de
intermediao dentro e fora dos governos.
O Porto Sul, dessa forma, mesmo obtendo LP e LI, no avanou na sua
implantao por mltiplas razes, incluindo a queda dos preos internacionais do
minrio de ferro. A mina Bamin em Caetit, em regime de explorao experimental
aps a concesso de licena, em 2010, suspendeu as atividades em 2013, demitindo
quase todos os funcionrios.
A Fiol, empreendimento de maior magnitude nesse complexo logstico,
e dependente do Porto Sul, j consumiu R$ 3 bilhes de recursos pblicos do
oramento federal. Teve incio desde que o Ibama licenciou a obra, em 2010, e
depende de novos recursos governamentais, contingenciados pela crise econmica
brasileira e aps uma srie de questionamentos tcnicos e de viabilidade financeira,
oriundos do Tribunal de Contas da Unio e dos prprios tcnicos do Ibama, desde
o incio da obra.7
Quase dez anos depois, a no efetivao do Porto Sul, fim de linha desta
ferrovia, e suspeitas sobre muitas empreiteiras responsveis por vrios trechos da
obra afetaram a execuo e as expectativas sobre a Fiol.8

6. Em 28 de maro de 2016, o site da Companhia Baiana de Produo Mineral (CBPM) anuncia que ZamineENRCfecham
acordojudicialsobre aquisio da Bamin, no esclarecendo a quem pertence a empresa parceira do estado baiano
no Porto Sul. A Eurasian Natural Resources Corporation (ENRC) e a Zamin/Ardila fecharam acordo judicial referente
aquisio da mineradora Bahia Minerao, no sudoeste da Bahia. O resultado do acordo confidencial e conclui o
caso na Alta Corte de Londres e em outras jurisdies, diz a nota da Bamin. A fonte da CBPM, o Notcias de Minerao
Brasil, no encontrou comunicados oficiais da Zamin, Ardila, ENRC ou Eurasian Resources Group (ERG), que o grupo
dono da ENRC. A Bamin tambm no quis compartilhar o comunicado que teria recebido dos acionistas da empresa.
Na nota publicada no site da mineradora tambm h um pargrafo que diz que ERG, um dos principais produtores de
recursos naturais que incorporou os ativos da ENRC, considera esta resoluo muito positiva e proporciona um alvio
importante para os fluxos de caixa da ERG em um momento de baixa das commodities. Disponvel em: <http://www.
bamin.com.br/noticia.php?cod=159>.
7. Para mais informaes, ver matria em O Estado de S. Paulo que registrou o processo que se repetiu ao longo dos
anos (Macedo, 2011).
8. Para mais informaes, ver os seguintes links:
<http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/wp-content/uploads/sites/41/2016/05/denunciarecebedor.pdf>;
<http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/pf-deflagra-operacao-fruto-de-desdobramento-da-lava-jato/>;
<http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/02/1743591-construtoras-sao-alvo-de-operacao-da-policia-federal-em-
ao-menos-3-estados.shtml>;
<http://www.blogdogusmao.com.br/v1/2011/09/04/tcu-manda-parar-obras-da-ferrovia-oeste-leste/>;
<http://g1.globo.com/bahia/noticia/2015/03/mais-de-mil-sao-demitidos-em-obras-da-ferrovia-oeste-leste-diz-sindicato.html>;
<http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,ibama-suspende-licenca-para-ferrovia-imp-,747150>;
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mercado/me2007201108.htm>.
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: o sul da Bahia com a Fiol | 159
e o Porto Sul

4 O LICENCIAMENTO E OS IMPACTOS SUBDIMENSIONADOS DO COMPLEXO


PORTO SUL
Os estudos ambientais de cada empreendimento, ao observarem os impactos de
modo segmentado, tornaram-nos fragmentados e superficiais. Mesmo que seguindo
ritos administrativos estabelecidos pelos rgos ambientais, revelam o quanto foram
subdimensionados ou ignorados pelo governo baiano e pelo governo federal nas suas
decises. O licenciamento do Porto Sul, mesmo que fragmentado, seguiu uma sequncia
lgica para que ocorresse, passo a passo, ignorando a sua interdependncia natural.

4.1 A Bamin, em Caetit


A empresa obteve a LP pelo Inema em 2008, e a LI e a licena de explorao nos
anos seguintes, com foco estritamente sobre o impacto daquela sobre a regio de
explorao mineral, desconsiderando os impactos da nova demanda de logstica
do minrio de ferro. Mesmo sabendo que a explorao mineral no ocorre sem
uma soluo logstica, a licena foi concedida antes de avaliao de viabilidade
ambiental da Fiol e do Porto Sul,9 pelo rgo ambiental baiano, ignorando o
questionamento tcnico e jurdico feito no mbito do Conselho Estadual de Meio
Ambiente (Cepram), da Bahia, por organizaes civis baianas. Com a autorizao
da explorao de uma mina de baixa qualidade minerria, portanto, de alto risco
financeiro e econmico, ocorreu a destruio de stios espeleolgicos de elevada
importncia. A licena ambiental do Inema, em 2009, trouxe danos irreversveis ao
patrimnio espeleolgico, pois no previa a inviabilidade do negcio anos depois.

4.2 A Fiol, entre o Tocantins e o sul da Bahia


A Valec, empresa estatal brasileira responsvel pela construo e concesso de
ferrovias pblicas, obteve uma LP por parte do Ibama em 2009 para construir
uma linha frrea de 1.516 km de extenso, com investimentos do PAC estimados
inicialmente em R$ 6 bilhes, podendo superar R$ 10 bilhes, atualmente. Essa
licena, mesmo concebida no mbito do Complexo Porto Sul e tendo como destino
final o litoral norte de Ilhus, com a Bamin como principal cliente, foi obtida como
empreendimento autnomo, sem considerar a viabilidade ambiental do Porto Sul,
ao qual ela estariavinculada.
A descrio dos impactos, no seu estudo de impacto ambiental, focava
a rea diretamente atingida no leito da ferrovia, minimizando impactos sobre
o reassentamento humano de centenas de comunidades tradicionais presentes
no caminho entre Figueirpolis e Ilhus, as zonas rurais e urbanas atingidas,
os ecossistemas de Mata Atlntica, Caatinga e Cerrado, as margens de rios e

9. O projeto da mina de ferro s teria viabilidade tcnica e financeira com a nova logstica com a Fiol e o Porto Sul,
segundo declaraes da Bamin, em audincia pblica em Caetit, em 2009.
160 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

crregos.10 A Valec, nas concluses do estudo de impacto ambiental (EIA)/relatrio


de impacto ambiental (Rima), deu nfase aos benefcios naturais da ferrovia
para o setor de transporte, com a substituio de caminhes de cargas de soja
nas rodovias, especialmente entre o municpio de Luis Eduardo Magalhes e o
porto de Cotegipe, na Baa de Todos os Santos, atualmente o meio exclusivo de
transporte dos gros produzidos no oeste baiano. Ao ignorar os impactos durante
a obra na fase do licenciamento, o Ibama atuou intensamente entre 2011 e 2013
para suspender a licena de muitos trechos, at que programas ambientais fossem
detalhadoserelatados.11

4.3 O Porto Sul, ao norte de Ilhus


O Porto Sul foi apresentado sociedade pela primeira vez no site da Secretaria de
Planejamento da Bahia, em 29 de dezembro de 2007, que indicava a sua localizao
definitiva na vila de Ponta do Ramo, ao norte de Ilhus um engano, de quem decide
o futuro de lugares desconhecendo o seu nome com preciso. O local escolhido pela
Bamin e indicado para o governo prematuramente, de fato, chama-se Ponta da Tulha.
Antes de apresentar os estudos ambientais ao Ibama, e antes de o Ibama
apresentar o termo de referncia dos estudos necessrios para a obteno da licena, a
Bamin j havia selecionado um trecho do litoral ilheense, em razo da profundidade
marinha do local e pela menor distncia entre Caetit e Ilhus, considerando como
meio de transporte um mineroduto (figura 3).
A vila, de cerca de 1 mil habitantes, nas margens da rodovia Ilhus-Itacar
e a 17 km do rio Almada, foi apontada pelo governo da Bahia, alguns meses
depois, como a melhor rea do litoral baiano para interligar o oeste brasileiro ao

10. Notcia publicada em maro de 2010, intitulada Comunidades de Brumado so desrespeitadas pela Fiol, por jornal de
Brumado, municpio vizinho a Caetit, registrou: mal teve a execuo iniciada, a Fiol Ferrovia da Integrao Oeste-Leste j
vem provocando conflitos e ameaando a vida de comunidades rurais no municpio de Brumado, sudoeste baiano. No trecho
em que corta o municpio de Brumado, na regio do Povoado de Ubiraaba, s margens do rio So Joo, as comunidades de
Represo, Z Gomes, Barreiro, Trs Irmos, Sussuarana e Alegria vm sendo assediadas por representantes da empresa Ecoplan
Engenharia Ltda. contratada pela Valec para efetuar o servio de levantamento topogrfico. Moradores dessas comunidades
alegam que esto sendo coagidos a assinarem um documento que d autorizao aos funcionrios da referida empresa a
entrarem em suas propriedades para fazerem o levantamento topogrfico. Porm, tal documento, elaborado pela Valec, no
faz nenhuma meno quanto responsabilidade da empresa com os eventuais danos causados. Foram relatados casos em
que os moradores so pressionados psicologicamente e mesmo sem conhecerem o teor do documento acabam assinando
sob a alegao de que assinando ou no o documento a ferrovia vai passar, pois uma obra do governo.
11. A Casa Civil do governo da Bahia, entre 2008 e 2015, realizou reunies sucessivas de trabalho com dirigentes e
tcnicos do Ibama para promover a celeridade das LAs. Como exemplo, em 22 de agosto de 2012, divulgou em seu
site de notcias uma destas reunies, destacando reiteradamente os empregos gerados e o montante de investimentos
envolvidos: na primeira semana deste ms, o instituto concedeu a revalidao das licenas de instalao dos lotes
de 1 a 4 (Ilhus a Caetit), que possuem mais de mil funcionrios trabalhando. O Porto Sul tem investimentos de
R$ 3,5 bilhes. No perodo de 25 anos, escoar 100 milhes de toneladas por ano. O complexo logstico Porto Sul e
Ferrovia Oeste-Leste representam a oportunidade de dotar a Bahia com uma grande estrutura logstica. Disponvel em:
<http://www3.casacivil.ba.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=477:governo-discute-liberacao-de-
licenca-ambiental-da-fiol-e-porto-sul&catid=34:noticias-geral&Itemid=99&pagina=2>; <http://www3.casacivil.ba.gov.
br/index.php?option=com_content&view=article&id=436%3Asecretario-visita-novo-presidente-do-ibama-e-defende-
importancia-do-porto-sul-e-da-fiol&catid=34%3Anoticias-geral&Itemid=99>.
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: o sul da Bahia com a Fiol | 161
e o Porto Sul

oceano Atlntico. Isto seria feito atravs da Fiol, usando um estudo de alternativa
locacional restrito a esta zona da costa, feito por uma equipe de assessores do
governo baiano, antes dos estudos oficiais designados pelo Ibama para a Bamin.
Essa deciso preliminar, citada pelo Ministrio Pblico Federal como gravssima,
pois comprometia a iseno dos estudos de alternativa locacional posteriores da
Fiol e do prprio porto, afetou um fundamento bsico de estudos de impacto
ambiental de obras desta natureza, pois orienta a viabilidade e o potencial de
mitigao mxima de impactos.

FIGURA 3
Estudo preliminar de alternativa locacional (2007)

Distrito-
industrial Aritagu Ponta da
Tulha
Porto do Malhado
Campinho

Fonte: Bamin e Governo do Estado da Bahia.


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
162 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Assim, a deciso locacional mais importante do Complexo Porto Sul havia


sido tomada antes de qualquer EIA, mas orientou o traado da Fiol, que, aprovado
pelo Ibama, em 2009, justificou o processo de licenciamento naquele local.12
O stio da Ponta da Tulha, primeira escolha do estudo preliminar de alternativa
locacional feito pela Bamin e validado pelos assessores da Casa Civil da Bahia, foi
dois anos depois reprovado pelo prprio Ibama, aps estudos do Ministrio Pblico
Federal apontarem que o local possua espcies ameaadas de extino como o
macaco-prego-de-peito-amarelo e a preguia-de-coleira, sendo um importante
remanescente de Mata Atlntica em estgio primrio de conservao.13
A negativa do Ibama para o stio da Ponta da Tulha, ocorrida em fevereiro de 2011,
com base em parecer tcnico que registrava o valor ecolgico das matas e tambm do
ambiente costeiro, com recifes de corais (figura 4), sugeriu a continuao dos estudos na
regio de Aritagu, segunda opo nos estudos de alternativa locacional feitos em 2007.
FIGURA 4
rea de influncia do Porto Sul, na Ponta da Tulha

Fonte: Governo do Estado da Bahia.


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

12. A rea pr-selecionada pela Bamin havia sido eleita pelo Ministrio do Meio Ambiente e pelo estado da Bahia como
rea prioritria para a conservao da natureza e o desenvolvimento de economias de baixo impacto como pesca
artesanal, ecoturismo e sistemas agroflorestais desde 1993, quando se criou a APA da Lagoa Encantada neste trecho da
costa. Em 2004, constituiu-se o Corredor Ecolgico Esperana Conduru, no mbito do programa Corredores Ecolgicos.
13. Em dezembro de 2015, o governo da Bahia criou o Parque Estadual da Ponta da Tulha na primeira rea pleiteada
para a construo do Porto Sul, em rea de 1,7 mil hectares, sob risco de incndios e invases motivadas por grupos
polticos regionais. Novamente, a interveno da Promotoria de Meio Ambiente do Ministrio Pblico da Bahia foi decisiva
para minimizar o impacto de invases e dos incndios provocados por especuladores imobilirios que invadiram a rea
desapropriada pelo estado, ocorrida naquele ano (Ilhus..., 2015).
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: o sul da Bahia com a Fiol | 163
e o Porto Sul

Um novo EIA, realizado pela Bamin em cooperao com o governo baiano, que
assumiu a autoria formal do EIA/Rima para este local, conferiu ao licenciamento um
carter de interesse pblico, sob crticas da sociedade e questionamentos formais do
Ministrio Pblico sobre o carter estatal do empreendimento. O EIA/Rima novamente
revelou que os impactos sero irreversveis sobre o Corredor Ecolgico Esperana
Conduru, entre Ilhus e Itacar, tanto quanto na Ponta da Tulha, com adio de outros
problemas de ordem social e econmica: a produo de cacau e alimentos uma marca
desta regio, entre Ilhus e Castelo Novo, secular distrito da zona cacaueira, alm de
remanescentes florestais e agroflorestais com espcies ameaadas de extino, e muitas
nascentes e rios, como o Almada, no seio da APA da Lagoa Encantada.
O Ibama, mesmo avaliando os resultados dos estudos que apontavam ser
tambm a rea muito frgil ambientalmente e com novos e graves problemas de
ordem social muito mais povoada, continha centenas de agricultores e trabalhadores
rurais, de modo que o empreendimento afetaria a vida de milhares de pescadores
artesanais desde Ilhus a Itacar, que usavam pesqueiros neste local, aprovou o stio
com 138 condicionantes. O mapa 1, retirado de estudo realizado por Ronaldo Gomes
e sua equipe, revela o grau de vulnerabilidade e conflitos na regio de Aritagu. Este
estudo, em cooperao com a Promotoria de Meio Ambiente da Costa do Cacau,
detecta futuros impactos nesta regio, inclusive de um projeto de mineroduto da
SAM, entre Gro Mogol, em Minas Gerais, e o stio de Aritagu, em Ilhus, na Bahia.
A LI para Aritagu foi aprovada em setembro de 2014, embora muitas
condicionantes da LP no tenham sido cumpridas. A Promotoria de Meio
Ambiente do Ministrio Pblico da Bahia e o procurador federal, ambos de
Ilhus, judicializaram todo o processo de licenciamento integralmente, caso no
se cumprissem as condicionantes da LP. O Ibama ainda aguarda o cumprimento
final destas por parte dos empreendedores. Esses fatos s revelam a gravidade da
locao tambm em Aritagu, sob risco de supresso de 400 ha de remanescentes
de Mata Atlntica, sem previso de salvaguardas ambientais para fauna e flora
presentes nesta zona costeira.
Os impactos do Complexo Porto Sul, portanto, so amplos, em termos de
rea ocupada; profundos e sistmicos, quanto sua incidncia social, econmica e
ambiental; e catastrficos, quando se estimam os recursos financeiros consumidos
pela Fiol, com o risco de no ser utilizada.14 Mas o essencial, quando analisamos
o processo de licenciamento de todos os projetos envolvidos a mina, a ferrovia e
os portos pblico e privado , o conflito entre as avaliaes tcnicas e as decises
administrativas tomadas pelo Inema e pelo Ibama, sob presso das empresas, dos
governos baiano e federal.

14. Jorge Hori, analista snior de investimentos em infraestrutura e estudioso do caso do Porto Sul, mencionou recentemente
o risco real de a Fiol no cumprir o destino planejado, por falta de demanda (Hori, 2016).
MAPA 1
164 |

Impactos sobre a rea de influncia direta do Complexo Porto Sul, em Ilhus

Fonte: Gomes (2015).


seminrio internacional
Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do

Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: o sul da Bahia com a Fiol | 165
e o Porto Sul

5 CONFLITOS NA VISO DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL


O caso do Complexo Porto Sul, mais do que um processo de licenciamento sob
forte influncia poltica e econmica conjuntural com prejuzos de avaliao tcnica
e de planejamento de Estado, revela desafios de ordem conceitual as perspectivas
de desenvolvimento territorial e nacional. Um dos pensadores mais ativos da causa
ambiental e da sustentabilidade no Brasil desde os anos 1980, Fbio Feldmann,
pontuou que o caso do Complexo Porto Sul um dos mais emblemticos do
embate infraestrutura versus meio ambiente no Brasil (Feldmann, 2013).
Em que pese o Brasil ser lder mundial na produo de bens primrios
como ferro e soja, mas tambm de carne bovina, caf, cana-de-acar e muitos
outros produtos de exportao, e estas cadeias produtivas serem importantes na
composio do produto interno bruto (PIB) e da balana comercial brasileira, este
leque de produtos adquire papel menor quando medimos o balano energtico e
hidrolgico destes, o valor arrecadado e os impactos sociais e agrrios associados.
No entanto, privilegiar a produo e a exportao em larga escala de minrio de
ferro e soja, com demandas prprias de uso da paisagem e de logstica como o
Porto Sul, afeta outras economias presentes nos territrios, que trazem benefcios
concorrentes aos listados anteriormente.
Um documento foi elaborado em novembro de 2010 por um conjunto
amplo de entidades civis do sul da Bahia e do Brasil, denominado Rede Sul da
Bahia, com o ttulo Ecodesenvolvimento no Sul da Bahia uma viso muito alm do
Porto Sul. Ele reuniu muitos argumentos para demonstrar que um territrio como
este, pautado pela expressiva riqueza do patrimnio natural e cultural, incluindo
biodiversidade, gua, paisagem, estoques pesqueiros, tradio agroflorestal com
o cacau e muitas frutas tropicais, marcenaria e servios crescentes de turismo,
tem vantagens competitivas na gerao de trabalho e renda e na capacidade de
incluso social e ambiental com a economia diversificada contida nas vocaes
do sul da Bahia.
No caso do Porto Sul, uma avaliao ambiental estratgica (AAE) foi produzida
pelo Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente, do Instituto Alberto Luiz
Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa em Engenharia (Coppe), da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), coordenada por Emilio La Rovere e Heliana
Vilela Silva, entre 2008 e 2009 (Rovere e Silva, 2008). Os estudos do Coppe,
infelizmente, foram contratados pelo Inema depois de a deciso locacional e o
projeto conceitual serem aprovados pelo governo. A AAE do Porto Sul confirmou
a complexidade e os riscos altssimos de implantao do Porto Sul na Ponta da
Tulha e mesmo em Aritagu.
Argumentos semelhantes esto contidos em anlise de dois economistas
e pesquisadores titulares da Universidade Federal da Bahia, Amlcar Baiardi e
166 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Francisco Teixeira, que escreveram artigo O desenvolvimento dos territrios do baixo


sul e do litoral sul da Bahia: a rota da sustentabilidade, perspectivas e vicissitudes, em
2010. Para os autores,
o modelo de desenvolvimento sustentvel pode e deve ser apresentado como um
projeto de desenvolvimento territorial integrado. Esse tipo de projeto procura
superar as limitaes de intervenes pontuais, cujos resultados so incapazes de
mudar concretamente a realidade de recortes territoriais com identidade (Baiardi e
Teixeira, 2010).

6 CONCLUSO
O caso do Porto Sul emblemtico para o Brasil, na entrada do sculo XXI.
Ele ilustra aquilo que poderia ser evitado em um processo de planejamento e
de gesto territorial, tendo o licenciamento ambiental como um dos elementos
fundamentais para a tomada de deciso. Neste caso, tais elementos so aspectos
tcnicos fundamentais para licenciamentos de obras desta natureza, a comear por
um termo de referncia apropriado para o EIA, at o estudo de alternativa locacional,
assim como a ateno a uma viso sistmica de projetos de desenvolvimento e de
infraestrutura (que em muitos casos requerem, previamente, uma AAE). Desta
forma, a AAE, desde que feita previamente, pode detectar externalidades sistmicas
no captadas nos EIAs, quando estes so feitos em contextos territoriais complexos,
algo no muito raro na Amrica Latina e em muitas regies do mundo.
Conclui-se que o Porto Sul, ao ser implementado em uma regio como o sul
da Bahia, dotada de complexos ambientes natural e cultural, afeta drasticamente as
vocaes econmicas e os atributos e servios ecossistmicos da regio pretendida.
Por exemplo, a oferta de trabalho adicionada com o Porto Sul, estimada em
centenas de empregos diretos pela Bamin e pelo governo baiano, afetar milhares
de empregos presentes na mesma regio a ser impactada, seja pelo turismo, pesca,
agricultura ou indstria de chocolate.
A anlise cuidadosa de estratgias de desenvolvimento e de planejamento
territorial deve ser parte do modus operandi de agncias de governo quando,
lidando com seu impacto potencial, obras e projetos econmicos corporativos,
afetam sobremaneira a sustentabilidade e as vocaes presentes nos territrios
de identidade, como se viu no sul da Bahia. Nestes casos, o Ibama e os rgos
ambientais municipais e estaduais podem e devem orientar decises estratgicas de
Estado e de governo, mais do que serem instrumentos formais de licenciamentos
de obras e empreendimentos privados.
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: o sul da Bahia com a Fiol | 167
e o Porto Sul

REFERNCIAS
AZEVEDO NETO, V. Transportes na Amrica do Sul: desenvolvimento e
integrao continental ligao ferroviria Atlntico-Pacfico. Salvador: Helvcia,
2004. 128 p.
BAIARDI, A.; TEIXEIRA, F. O desenvolvimento dos territrios do baixo sul
e do litoral sul da Bahia: a rota da sustentabilidade, perspectivas e vicissitudes.
Salvador: UFBA, 2010. Disponvel em:<www.observatorio.ufba.br/arquivos/
desenvolvimento.pdf>.
BORGES, A. A ferrovia parou no meio do caminho. O Estado de S. Paulo, So
Paulo, 6 set. 2015.
CBPM COMPANHIA BAIANA DE PROSPECO MINERAL. Zamin e
ENRC fecham acordo judicial sobre aquisio da Bamin. Salvador: CBPM,
2016. Disponvel em: <http://www.cbpm.ba.gov.br/2016/03/3200/Zamin-e-
ENRC-fecham-acordo-judicial-sobre-aquisicao-da-Bamin.html>.
FELDMANN, F. Complexo Porto Sul. So Paulo: FF consultores, 2013. Disponvel
em: <www.ffconsultores.com.br/complexo-porto-sul/>.
GOMES, R. Mapeamento da distribuio de impactos ambientais adversos
promovidos por empreendimentos em trecho da APA Lagoa Encantada e Rio
Almada. Ilhus: UESC, 2015. (Relatrio Parcial de Projeto de Pesquisa).
GUSMO, E. Porto Sul e imprensa desenvolvimento ou mito do progresso no
eixo Ilhus-Itabuna. 2015. Dissertao (Mestrado) Escola Superior de Conservao
Ambiental e Sustentabilidade, So Paulo, 2015.
HORI, J. Um pacote reembrulhado de concesses. Inteligncia Estratgica,
14 set. 2016. Disponvel em: <http://iejorgehori.blogspot.com.br/2016/09/um-
pacote-reembrulhado-de-concessoes.html>.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Estatsticas do sculo XX. Rio de Janeiro: IBGE, 2006.
ILHUS: MP ajuza ao para frear ocupaes irregulares e incndios na Ponta
da Tulha. Agravo, 15 dez. 2015. Disponvel em: <http://www.agravo.blog.
br/2015/12/15/ilheus-mp-ajuiza-acao-para-frear-ocupacoes-irregulares-e-incendios-
na-ponta-da-tulha/>.
MACEDO, F. Ibama suspende licena para ferrovia. O Estado de S. Paulo, 20jul.
2011. Disponvel em: <http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,ibama-
suspende-licenca-para-ferrovia-imp-,747150>.
NOGUEIRA NETO, J.; ARARIPE, G. V. de. Subsistema aeroporturio Ilhus
Itabuna Estado da Bahia. Revista Politcnica, ano 2, n.4. jul./dez. 2007.
168 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

OLIVEIRA, F. Negcios: disputa de ex-scios complica Bamin. Correio, 3 de


mar. 2015. Disponvel em: <http://www.correio24horas.com.br/detalhe/negocios/
noticia/negocios-disputa-de-ex-socios-complica-bamin/?cHash=7ac712f530dc6b
53e27ff7c458fd1f81>.
REDE SUL DA BAHIA. Ecodesenvolvimento no Sul da Bahia uma viso de
futuro muito alm do Porto Sul. Ilhus: Rede Sul da Bahia, 2010.
ROVERE, E.; SILVA, H. (Coord.). Avaliao ambiental estratgica do Programa
Multimodal de Transporte e Desenvolvimento Mnero-Industrial da Regio
Cacaueira Complexo Porto Sul. Rio de Janeiro: Lima/Coppe, dez. 2008.
Disponvel em: <http://www.inema.ba.gov.br/wp-content/files/AAE_PortoSul_
Produto_2_Porto_Sul_Final_Marco_Referencial.pdf>.

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ANURIO EXAME DE INFRAESTRUTURA 2011-2012. So Paulo: Abril,
out. 2011.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Avaliao e aes prioritrias para a
conservao da biodiversidade da Mata Atlntica e Campos Sulinos. Braslia:
MMA, 2000.
CHINA depois do boom econmico, pas almeja o topo ambiental, poltico e
cientfico. So Paulo: GEO, 2011. v. 25.
COM LICENA no pas das megaobras, a participao popular e as estratgias
ambientais ainda so micro. Revista Pgina 22, So Paulo, n. 10, jul. 2007.
CAPTULO 11

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E LICENCIAMENTO


AMBIENTAL: A EXPERINCIA COLOMBIANA1
Jernimo Rodrguez

1 INTRODUO
Fazer uma apresentao sobre um tema amplo e determinante para a realidade
ambiental do meu pas um grande desafio. Brevemente darei uma perspectiva
sobre a evoluo do processo de licenciamento ambiental e os seus vnculos com
desenvolvimento e ordenamento territorial na Colmbia. Logo, apresentarei uma
perspectiva otimista, evitando o papel de crtico de desastres, diante dos aspectos
negativos e desanimadores do nosso trabalho como ambientalista.
Organizei esta apresentao em cinco partes alm desta introduo, com
a expectativa de mostrar a experincia vivida pela Colmbia dentro de uma
estrutura lgica e compreensvel, bem como fornecer informaes para o debate
posteriormente. Comearei com o contexto sobre a Colmbia e a complexidade da
gesto territorial e ambiental do pas, para passar ao processo de desenvolvimento
territorial, com nfase em seu ordenamento.
Posteriormente, abordarei o tema da evoluo do processo de licenciamento e
a tendncia da poltica pblica ambiental nas ltimas dcadas, relacionando com a
experincia pontual do licenciamento ambiental e as capacidades para o ordenamento
territorial, em particular para o caso da indstria da minerao em nosso pas, que,
na minha opinio, refletem os desafios que enfrentam as autoridades ambientais, as
territorialidades e as comunidades na Colmbia. Porltimo, apresentarei algumas
concluses sobre a perspectiva colombiana e as possibilidades para uma melhor
gesto territorial do pas.

2 BREVES PERSPECTIVAS SOBRE A COLMBIA


A superfcie continental colombiana equivale a um stimo do territrio brasileiro.
Suas seis regies geogrficas correspondem s regies Andina, Insular, Caribe,
Orinoquia e Amaznia. Por sua condio de ponto de cruzamento entre Amrica
Central e Amrica do Sul, possui posio estratgica, circundada pelo Oceano

1. Artigo original em espanhol, traduzido por Carlos Vincius da Silva Pinto.


170 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Pacfico, o mar do Caribe e a Amaznia, e pela grande quantidade de pisos trmicos2


distribudos nas trs cordilheiras que atravessam o pas e vo desde o mar at
reas de gelo eterno nos picos da Cordilheira dos Andes ao norte. A Colmbia
faz parte tambm dos pases conhecidos como megadiversos, em consequncia da
sua extrema biodiversidade.
Um territrio extremamente complexo, desde a perspectiva geogrfica
ecossistmica, com uma populao aproximada de 48 milhes de habitantes, dos
quais 60% residem na regio andina do pas.
Segundo a Constituio do pas, a Colmbia um Estado social de direito,
organizado em forma de Repblica unitria, descentralizada, com autonomia de suas
entidades territoriais, democrtica, participativa e pluralista, fundada no respeito
dignidade humana, no trabalho e solidariedade das pessoas que a integram e, por
fim, na permanncia do interesse geral.
Esses princpios descentralizao, autonomia e participao , estabelecidos
no art. 1o da Constituio, expressam, na prtica, a ao coordenada e complementar
entre o governo federal, 32 departamentos e 1.101 municpios. Aproximadamente
27% (30.571.640 ha) da superfcie continental do pas correspondem a reservas
indgenas; e cerca de 12% (5 milhes de hectares), a territrios coletivos de
conselhos comunitrios.
Em termos de reas protegidas, o pas conta com 59 reservas nacionais (12,9%
do territrio) assim como reservas regionais segundo o Registro nico Nacional de
reas Protegidas (Runap)3 e 2,5% de reservas florestais protegidas. Conta tambm
com um portflio de 1,7% do territrio para novas reservas nacionais (Resoluo
no1.628/2015) e 1,4% para novas reservas regionais (anunciadas em 12 de agosto
de 2015), correspondendo aproximadamente a um total de 18,5milhes de hectares
ou o equivalente a 16% do territrio colombiano. A Colmbia, portanto, estaria
a um milho de hectares de cumprir uma das metas de Aichi.4
A economia colombiana classificada como emergente, apresentando grandes
avanos no perodo de 2000 a 2015, com reflexo nos seguintes indicadores: o
produto interno bruto (PIB) triplicou nos ltimos quinze anos; as exportaes
cresceram 300%; as reservas internacionais chegaram a 400%; a porcentagem
de inverso dos recursos do PIB duplicou; a taxa de pobreza diminuiu de 55%

2. Termo geolgico usado, sobretudo na lngua espanhola, para definir os diferentes tipos de solos de acordo com a
temperatura da regio em que esto localizados.
3. O Runap uma ferramenta criada pelo Decreto no 2.372/2010 por meio da qual cada uma das autoridades ambientais
registra as reas protegidas de sua jurisdio, com a finalidade de se ter um sistema consolidado das reas que
compreendem o Sistema Nacional de reas Protegidas (Sinap).Disponvel em: <http://www.parquesnacionales.gov.
co/portal/es/sistema-nacional-de-areas-protegidas-sinap/registro-unico-nacional-de-areas-protegias/>.
4. Durante a X Conferncia das Partes da Conveno sobre Diversidade Biolgica (COP-10), realizada na cidade de
Nagoya, provncia deAichi, no Japo, foi aprovado o Plano Estratgico de Biodiversidade para o perodo de 2011 a 2020.
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: a experincia colombiana | 171

para 28,2%; e, finalmente, as reservas petrolferas so estimadas para um perodo


desete anos.
O bom desempenho macroeconmico contrasta com outro ambiente atual,
no qual 30% da populao pertencem classe mdia vulnervel, sendo o ndice de
pobreza multidimensional de 29,2%. O pas ocupa a 105a posio em qualidade
da educao primria e a 126a posio na qualidade de estradas entre 144 pases.
A Colmbia est em processo de admisso na Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE) e, caso seja aceita, ser o pas com o PIB
mais baixo e desigual, em termos de distribuio de renda, de toda a organizao.
A crise do petrleo indica que a porcentagem do ingresso de capital petrolfero
para o governo federal passar de 19,7% do oramento em 2013 para 1,9% em
2016, representando 20,3 milhes de dlares a menos na economia.

3 ESQUEMA GERAL DO ORDENAMENTO TERRITORIAL NA COLMBIA


De acordo com a Constituio colombiana, os processos de planejamento e
desenvolvimento operam com uma distribuio de atribuies entre a nao e as
entidades territoriais (departamentos, municpios ou entidades territoriaisindgenas).
O planejamento geral do desenvolvimento feito a partir do Plano Nacional
de Desenvolvimento, que estabelece as orientaes e prioridades fixadas para o pas
durante cada perodo de governo, plano o qual deve ser organizado e harmonizado
pelas entidades territoriais mediante seus respectivos planos de desenvolvimento
departamental ou municipais a cada quatro anos.
No que diz respeito ao processo de ordenamento territorial, so os municpios
que possuem competncia para determinar os usos da terra. Os departamentos tm
como competncia dar diretrizes e orientaes que acompanhem os municpios em
seu processo de ordenamento; e o Estado colombiano, por sua vez, tem o poder
sobre a propriedade privada do subsolo. Esse processo de planejamento territorial
de mdio prazo (doze anos), mas pode ser revisado pelas autoridades quando for
considerado necessrio.
Dessa forma, a grande diversidade de instrumentos de planificao, nem
sempre harmonizados entre si, constitui um grande desafio para os processos de
planejamento e desenvolvimento. Podemos mencionar os instrumentos que seguem.
1) Instrumentos de planificao do desenvolvimento: planos de desenvolvimento
nacional, departamentais e municipais.
2) Instrumentos de ordenamento territorial: planos de ordenamento
e/ou orientaes de ordenamento territorial departamental que adotem
as divises administrativas. Os planos, planos bsicos e esquemas de
ordenamento territorial municipal da Lei no 388/1997.
172 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

3) Instrumentos de planificao ambiental especfica: aqueles que adotam


e aplicam diretamente os planos do Sistema de Informao Nacional
Ambiental (Sina), tais como:
a) planos de manejo de reas protegidas, planos regionais de ao em
biodiversidade e, particularmente, planos de ordenamento e manejo
de bacias hidrogrficas;
b) planos formulados e adotados para territrios tnicos (planos de vida
de resguardos indgenas, planos de territrios comunais); e
c) planos relativos gesto integral de riscos, planos de adaptao, planos
de ao quadrienais das corporaes, planos de gesto ambiental
regional das corporaes, o Plano Estratgico Nacional de Pesquisa
Ambiental, entre outros.
4) Instrumentos de planificao setorial: em relao aos setores do governo
e de produo, as atividades setoriais do governo (macroprojetos de
infraestruturas e de moradias) devem estar contempladas nos planos
de desenvolvimento e ordenamento territorial dos departamentos e
municpios correspondentes. Para o caso dos projetos de minerao,
energia e hidrocarbonetos, por serem de competncia nacional, os planos
correspondentes so adotados e formulados no nvel central.
Uma das formas que se vem buscando para articular os diferentes
instrumentos de planificao pela emisso de fatores determinantes dos planos
de ordenamento territorial, garantindo a proteo dos ecossistemas nos processos de
ordenamentomunicipal, ao definir os tipos de solo urbano, rural ou de proteo.
A legislao, por meio da Lei no 388/1997,5 impe aos municpios as garantias que

5. Art. 10: regulamentado pelo Decreto Nacional no 2201/2003. Determinantes dos planos de ordenamento territorial.
Na elaborao e adoo de seus planos de ordenamento territorial, os municpios e distritos devero ter em conta as
seguintes determinaes, que constituem normas de superior hierarquia, nos seus prprios mbitos de competncia,
de acordo com a Constituio e leis: 1. As relacionadas com a conservao e proteo do meio ambiente, os recursos
naturais, a preveno de ameaas e riscos naturais, assim: a) as diretrizes, normas e regulamentos expedidos no exerccio
de suas respectivas faculdades legais, pelas entidades do Sistema Nacional Ambiental, nos aspectos relacionados com
o ordenamento espacial do territrio, de acordo com a Lei no 99/1993 e o Cdigo de Recursos Naturais, tais como as
limitaes derivadas do estatuto de zoneamento de uso adequado do territrio e as regulamentaes nacionais sobre o
uso do solo no que diz respeito exclusivamente a seus aspectos ambientais; b) as regulamentaes sobre conservao,
preservao, uso e manejo do meio ambiente e dos recursos naturais renovveis, nas zonas marinhas e costeiras; as
disposies produzidas pela Corporao Autnoma Regional ou a autoridade ambiental da respectiva jurisdio, relativas
a reserva, alinhamento, administrao ou subtrao dos distritos de gesto integrada, os distritos de conservao de
solos, as reservas florestais e os parques naturais de carter regional; as normas e diretrizes para o manejo das bacias
hidrogrficas definidas pela Corporao Autnoma Regional ou a autoridade ambiental da respectiva jurisdio; e
as diretrizes e normas expedidas pelas autoridades ambientais para a conservao de reas de especial importncia
ecossistmica; c) as disposies que regulamentam o uso e funcionamento das reas que integram o sistema de parques
nacionais naturais e as reservas florestais nacionais; e d) polticas, diretrizes e regulamentos sobre a preveno de
ameaas e riscos naturais, a demarcao e localizao de reas de risco para assentamentos humanos, assim como as
estratgias de manejo de zonas expostas a ameaas e riscos naturais (Colombia, 1997, traduo nossa).
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: a experincia colombiana | 173

devem ser reconhecidas nos respectivos planos de ordenamento quando definidas


como determinantes ambientais.
Para o desenvolvimento destes determinantes ambientais no ordenamento
territorial, foi adotado o conceito de estrutura ecolgica principal, que o eixo
estrutural do Ordenamento Territorial Municipal, sistema espacial, estrutural e
funcionalmente inter-relacionado que define corredores ambientais de sustentao,
de grande importncia para a manuteno do equilbrio ecossistmico do territrio.
Nele se consolida um conjunto de elementos biticos e abiticos que do sustento aos
projetos ecolgicos essenciais, cuja finalidade principal a preservao, conservao
e restaurao, uso e gesto sustentvel dos recursos naturais renovveis.
O art. 35 da Lei no 388/19976 estabelece que a estrutura ecolgica principal
deva ser identificada e delimitada para a sua proteo e apropriao sustentvel,
dado que contm os principais elementos naturais e construdos que determinam
a oferta ambiental, formando uma plataforma de estruturao a partir da qual os
sistemas urbanos e rurais so articulados.
A exemplo do que se define como estrutura ecolgica principal, esta estaria
composta por:
Sistema Municipal de reas Protegidas e seus Componentes (Simap);
rede de parques e reas verdes constitudas como espaos pblicos;
rede de microbacias, drenagem urbanas e rurais;
reas compreendidas como solo de proteo ambiental, urbana e rural;
reas de especial importncia ambiental (pramos7 e zonas midas);
reas definidas no Plan de Manejo y Ordenamiento de Cuencas
Hidrogrficas (Plomca) com importncia ambiental;
reas de vulnerabilidade e risco;
reas de consolidao ambiental;
ecossistemas estratgicos para o aproveitamento sustentvel; e
ecossistemas estratgicos para o abastecimento de gua distritos de
manejo integrado (DMIs).

6. Art. 35: solo de proteo. Constitudos por zonas e reas de terreno, localizados dentro de qualquer uma das classes
anteriores, que, por suas caractersticas geogrficas, paisagsticas ou ambientais ou at mesmo por formar parte das
zonas de utilidade pblica para a localizao de infraestruturas que provisionem servios pblicos domiciliares ou de
reas ameaadas e riscos no atenuveis para a localizao de assentamentos humanos, tem restringida a possibilidade
de urbanizar-se (Colombia, 1997, traduo nossa).
7. Pramo um ecossistema montanhoso, com vegetao composta basicamente por arbustos, que pode ser encontrado
em pases andinos, como Peru, Equador, Colmbia e Venezuela.
174 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Dessa maneira, quando se planejam tanto o desenvolvimento municipal,


departamental e nacional como tambm os usos do solo, necessrio ter em mente
a estrutura ecolgica principal j definida nesses nveis. Tambm importante
esclarecer que esses processos de planejamento e definio implicam a participao
dos prefeitos, dos governadores e do presidente, mas tambm so compartilhados
com os conselhos municipais, as assembleias departamentais e o Congresso Nacional.

4 EVOLUO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA COLMBIA


O setor ambiental na Colmbia se organizou em resposta aos princpios
constitucionais de descentralizao, participao e autonomia. O Sina o conjunto
de orientaes, normas, atividades, recursos, programas e instituies que permitem
a aplicao de princpios ambientais gerais.
possvel definir o Sina, a partir de suas diferentes dimenses, da maneira a seguir.
1) Sina institucional: Conselho Nacional Ambiental; Ministrio do Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (Mads); 33 corporaes
autnomas regionais e de desenvolvimento sustentvel; cinco institutos
de pesquisa atribudos ou vinculados ao Mads; quatro unidades ambientais
urbanas; unidades de parques nacionais naturais; e Autoridade Nacional
de Licenas Ambientais (Anla).
2) Sina territorial: Unidade de Poltica Ambiental (UPA) do Departamento
Nacional de Planejamento; entidades territoriais como executoras da
poltica ambiental departamentos, distritos, municpios, reservas
indgenas e terras coletivas de comunidades negras.
3) Sina social: organizaes no governamentais (ONGs); organizaes de base
e movimento ambiental; organizaes tnico-territoriais negras e indgenas;
representantes acadmicos ou de organizaes de produo e o setor privado.
4) Sina intersetorial: unidades ambientais dos diversos ministrios, institutos
e demais entidades estatais com jurisdio ambiental.
5) rgos de controle do Sina: Procuradoria Ambiental; DefensoriaPblica
Ambiental; Controladoria Ambiental; Veeduras Ciudadanas; 8 e
PolciaAmbiental.
Dentro desse marco institucional, o processo de licenciamento uma parte do
esquema institucional que, a princpio, existe antes de rgos polticos como os ministrios,
institutos de pesquisas que geram informaes de base sobre o estado dos ecossistemas

8. Entende-se por Veedura Ciudadana o mecanismo democrtico de representao que permite aos cidados ou s
diferentes organizaes comunitrias exercer vigilncia sobre o processo da gesto pblica diante das autoridades
administrativas, polticas, judiciais, eleitorais e legislativas, assim como a convocatria das entidades pblicas ou privadas
encarregadas de executar programas, projetos, contratos ou apresentao de servios pblicos.
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: a experincia colombiana | 175

(para apoiar a tomada de decises), autoridades nacionais e regionais encarregadas do


licenciamento, monitoramento e controle ambiental nas regies. Isto complementado
pela participao e consulta da sociedade civil nos processos de licenciamento.
O licenciamento vem sendo regulamentado desde o nvel central, estabelecendo
taxativamente os casos em que pode ou no existir uma licena ambiental para a
execuo de obras ou atividades, assim como a distribuio de atribuies entre
o nvel central (Anla) e regional (corporaes autnomas e regionais). Em alguns
pases, o processo de licenciamento ambiental e os estudos de impacto ambiental
(EIAs) so entendidos como ferramentas distintas uma da outra, porm, na
Colmbia, so entendidas como parte de um mesmo processo.
Desde a criao do Ministrio do Ambiente em 1993, o licenciamento ambiental
tem sido tema de discusso sobre o desenvolvimento dessa regulamentao. Nesses
22 anos, foram expedidas onze leis, vinte decretos e 22 resolues relacionadas ao
licenciamento ambiental, o que se refere, em mdia, a uma norma a cada cincomeses.
A maior parte dessas alteraes visou, na realidade, flexibilizao do
instrumento de licena ambiental, seja pela quantidade de processos que so
exigidos deste instrumento, seja pelo tempo necessrio para a expedio da licena.
Para a candidatura da Colmbia OCDE, o pas aponta que houve uma significativa
reduo do nmero de categorias de projetos exigidos para conceder a licena ambiental,
passando de 48 tipos de atividades, em 1994, para dezoito tipos, em 2014.
Esse fato demonstra uma notvel falta de coerncia em determinar este
requisito, uma vez que o pas sofre com a falta de uma cobertura setorial adequada
ou de critrios relacionados com a capacidade ou o tamanho da atividade para
determinar a necessidade da licena. Igualmente ressaltado que os EIAs so
requeridos somente por meio de um sistema integrado de licenciamento ambiental,
o que no necessariamente o que ocorre nos melhores exemplos destas prticas
estabelecidas, por exemplo, nas diretrizes da Unio Europeia.
Estudos demonstram como a flexibilizao do tempo necessrio para a
expedio do licenciamento tem sido o centro das modificaes, buscando uma maior
eficincia. Essas modificaes, no entanto, tm enfrentado principalmente a falta de
capacidade das autoridades, a falta de rigor nos estudos entregues e apresentados,
bem como as consequncias graves para os projetos que afetam os direitos das
comunidades e que foram suspensos, principalmente, por mandatosjudiciais.
Essa flexibilizao levou certos instrumentos como o diagnstico de alternativas
ambientais a ter um carter simplesmente residual, apenas para poucos casos e,
principalmente, orientados para atividades locais. Outrossim, isso tem permitido
que as empresas apresentem caminhos to invisveis que em poucos casos cabe
uma alternativa razovel proposta da empresa.
176 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Convm mencionar que a prpria empresa quem contrata a realizao de


EIAs, sem qualquer controle efetivo sobre os tipos de instituies que realizam estes
estudos, ocasionando consequentemente uma falta de rigor sobre eles (estudos com
plgios ou de baixa qualidade permanentes). Esses estudos devem ser avaliados por
funcionrios de rgos ambientais mesmo que no tenham experincia e preparo
para todos os tipos de atividades produtivas. Outro ponto importante a inexistncia
de um sistema de informaes para verificar se a referncia levantada no estudo
de confiana ou pelo menos fisicamente vivel (espcies provenientes de outros
continentes ou coordenadas geogrficas no meio do oceano, por exemplo), ou
processos de licenciamento absolutamente fragmentados, que no permitem avaliar
os impactos acumulativos de diferentes atividades em bacias ou ecossistemas do pas.
Neste ltimo caso, o direito participao cidad nos processos de
licenciamento tem sido objeto de inmeras anlises e pronunciamentos das
autoridades judiciais no pas, inclusive rgos de controle como o Gabinete da
Controladoria Geral da Colmbia, que se manifestou a respeito da substituio
do direito fundamental participao popular por instituies formais que no
protegem o ncleo dessesdireitos.
A participao popular no licenciamento ambiental parte do mandato do
art.15 do Decreto no 2.820/2010, o qual ressalta que faz-se necessrio informar
s comunidades o alcance e escopo do projeto, com nfase nos impactos e medidas
de gesto propostas, bem como avaliar e incorporar ao impacto ambiental, quando
apropriado, as contribuies recebidas durante este processo (Colombia, 2010,
traduo nossa). Em relao a comunidades negras, indgenas ou tradicionais, deve
ser elaborado um processo de consulta prvia previsto no art. 76 da Lei no 99/1993.
A Controladoria Geral da Repblica concluiu quanto ao cumprimento deste
mandato de participao cidad que:
a informao antes mencionada se compreende, em muitos casos, no fornecimento de cpias
de registros, fotografias e vdeos das reunies ou oficinas, ainda que no com o objetivo de
saber se as comunidades sabem ou no sobre a existncia do projeto, seu alcance e impactos,
ou, to pouco, opinies ou oposies contra os mesmos projetos, de modo que o direito
fundamental participao efetiva dos cidados e autodeterminao desconhecido.
Decises finalmente impostas por agncias governamentais (Salamanca Garay et al., 2013).
Em relao ao caso da consulta prvia no pas, o assunto est em um beco
sem sada e levou declarao de inconstitucionalidade de um grande nmero de
padres de extrema importncia para o pas (minerao relacionada com a poltica,
agricultura e posse da terra, entre outros), sem o Congresso ou o governo federal
terem chegado a uma soluo estrutural que reconhea a diversidade dos interesses
e direitos das comunidades em seus territrios.
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: a experincia colombiana | 177

5 LICENCIAMENTO AMBIENTAL E ORDENAMENTO AMBIENTAL DA


MINERAO NA COLMBIA
Como um exemplo prtico da relao entre governana e licenciamento ambiental,
decidi apresentar brevemente o que tem sido a experincia dos ltimos dez anos
sobre a questo da poltica de minerao na Colmbia.
A Colmbia um pas cuja economia est fortemente centrada em indstrias
extrativistas, sendo a minerao e a explorao de hidrocarbonetos sua principal
caracterstica de extrao. No perodo entre 2002 e 2010, sob o governo de lvaro
Uribe, houve um intenso aumento no licenciamento para a minerao, o que
levou a um crescimento exponencial dos ttulos desta atividade de explorao.
Emcomparao com governos anteriores, hoje, um tero do territrio colombiano
encontra-se sob solicitao de novos ttulos de minerao.

FIGURA 1
Colmbia: ttulos de minerao e solicitaes vigentes (2012)

Fonte: OCDE (2014).


Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das
condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).

Essa dinmica de explorao acompanhada por alteraes no marco legal e


uma estratgia de incentivo indstria de minerao definida pela confiana dos
investidores. Isso envolveu simplificaes no processo de licenciamento e isenes
fiscais. Essa dinmica foi assunto de muito debate com as organizaes civis que
viam nele um processo injusto e fonte de novos conflitos socioambientais. Em outras
palavras, as alteraes para definir o interesse pblico para permitir expropriaes
de minerao e sua prevalncia em detrimento de outros interesses (agrcola,
ambiental etc.) transformou, na verdade, os instrumentos de planejamento do
setor de minerao em instrumentos-guia de planejamento territorial.
Podemos resumir esta tendncia em trs grandes padres de conduta.
Primeiramente, a questo das regras bsicas para a implementao do modelo de
178 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

desenvolvimento ligado a uma economia extrativista prtica, sem cumprir os requisitos


bsicos de participao cidad, como a consulta popular. Em segundo lugar, a criao
de regras destinadas a limitar os poderes das autoridades locais que possam impedir a
adoo destes grandes projetos decididos a nvel federal. E, por ltimo, a facilitao
de processos de licenciamento ambiental relacionados s atividades de minerao.
No primeiro campo, podemos citar a declarao de inconstitucionalidade das
seguintes regras essenciais para o pas por falta de consulta adequada:
Ley General Florestal Sentencia C-030 de 2008;
Estatuto de Desarrollo Rural Sentencia C-175 de 2009;
Reforma al Cdigo de Minas Sentencia C-366 de 2011; e
Convenio Internacional para la Proteccin de Obtenciones Vegetales
Sentencia C-1051 de 2012.
importante ressaltar, a partir dessas decises, que o Tribunal Constitucional
colombiano ordenou ao governo federal a adoo de uma regra geral que regesse
o procedimento de consulta prvia, o que at agora no foi cumprido e, por isso,
as consultas ainda so realizadas de forma irregular, com consequncias negativas
subsequentes para ambas as comunidades e para aqueles interessados em desenvolver
processos industriais nesses territrios.
Alm disso, busca-se limitar o direito das entidades descentralizadas em
controlar os projetos a serem implementados em seus territrios. Dois exemplos
ilustram esta situao particularmente relacionada com a atividade de minerao:
primeiro, por meio da propriedade dos recursos do subsolo, as definies do governo
tm procurado impor as decises do sistema de minerao aos municpios, mesmo
que o ordenamento do uso da terra no esteja ao alcance dos poderesdosmunicpios.
Foi o que aconteceu durante os muitos protestos contra o crescimento das atividades
de minerao em lugares como Piedras e Ibagu (Tolima), Santurbn (Santander), Jardn
(Antioquia), Tauramena (Casanare), Cajamarca (Tolima), onde as pessoas rejeitaram
as decises tomadas pelas autoridades nacionais de minerao contra as suas prprias
decises de gesto da terra. Isso passou a ser previsto no Cdigo de Minerao (art. 37 da
Lei no 685/2001), com o entendimento de que a interveno do sistema de minerao
no planejamento do uso do solo municipal infringia a autonomia territorial.
O Tribunal Constitucional no processo C-123 de 2014 declarou a
constitucionalidade da normativa:
no pressuposto de que no desenvolvimento do processo pelo qual a conduta de explorao
e minerao permitida, as autoridades competentes a nvel nacional devem concordar
com as autoridades locais em causa, as medidas necessrias para a proteo do meio
ambiente saudvel e, especialmente, de suas bacias hidrogrficas, desenvolvimento
econmico, social, cultural das suas comunidades e da sade da populao, atravs da
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: a experincia colombiana | 179

aplicao dos princpios de coordenao, concorrncia e da subsidiariedade previstos


no artigo 288 da Constituio (Colombia, 2014, p. 56, traduo e grifo nossos).9
Posteriormente, em 23 de dezembro de 2014, o governo emitiu o Decreto-Lei
no2.691/2014, definindo os procedimentos que devem ser fornecidos aos municpios
e estabelecendo prazos para a realizao de estudos que determinem quais reas sero
isentas de minerao. Assim, a partir desses estudos, as autoridades mineradoras
poderiam decidir sobre a aplicao ou no de tais atividades.
Esta normatizao foi determinada pelo Conselho de Estado, que suspendeu a
execuo do Decreto-Lei no 2.691, de 2014, com o fundamento de que com estedecreto:
a deciso de adotar a medida de proteo ambiental ir depender apenas do exerccio
do poder irrestrito que carrega o ministro de Minas e Energia, uma vez que ele
quem, unilateralmente, determina se proceder ou no a aplicao, (...) [o que] segue
ostensivamente contrrio s disposies da sentena C-123 de 2014, uma vez que
a pretenso do Tribunal era harmonizar os princpios da autonomia das autarquias
locais e do Estado unitrio para resolver de maneira conjunta se procedia ou no excluir
temporariamente ou permanentemente pores do territrio de minerao (Colombia, 2015,
p. 25, traduo e grifo nossos.10
Em seguida, o governo, por meio de leis gerais dos planos de desenvolvimento
2011-2014 e 2015-2018 (Lei n o 1.450, de 2011, e Lei n o 1.753, de 2015,
respectivamente), tentou novamente reforar os poderes federais para promover a
atividade de minerao, limitando a capacidade dos municpios para impedir estes
esforos mediante a figura de reas de reservas para minerao, cuja declarao
corresponde Agncia Nacional de Minerao, do Ministrio de Minas e Energia.
Essas normatizaes tambm foram analisadas pelo Tribunal Constitucional sob a
Sentena C-035 de 2016 que estabeleceu o seguinte:
os artigos 20 da Lei no 1.753 e 108 da Lei no 1.450 de 2011 devem ser interpretados
de acordo com a Constituio Federal de modo a minimizar certos conflitos. Nessa
medida, o Conselho ir declarar a acessibilidade do artigo 108 da Lei no 1.450 de
2011, no entendimento de que, em relao s reas de reserva de minerao definidas
antes da notificao da presente sentena, a autoridade competente deve organizar
com autoridades locais municipais onde esto localizadas, antes do incio do processo
de seleo objetiva, as reas de concesso de minerao. De qualquer forma, a

9. En el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realizacin de actividades de
exploracin y explotacin minera, las autoridades competentes del nivel nacional debern acordar con las autoridades
territoriales concernidas, las medidas necesarias para la proteccin del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas
hdricas, el desarrollo econmico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la poblacin, mediante la aplicacin
de los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artculo 288 de la Constitucin Poltica.
10. () la decisin de adoptar la medida de proteccin del medio ambiente va a depender nica y exclusivamente
del ejercicio de la potestad discrecional que sobre el particular ejerza el Ministro de Minas y Energa, dado que es ste
quien, de manera unilateral, determina si procede o no la solicitud () lo anterior resulta ostensiblemente contrario
a lo dispuesto en la Sentencia C-123 de 2014, ya que lo pretendido all por la Corte fue armonizar los principios de
autonoma de las entidades territoriales y Estado unitario para que de manera conjunta resolvieran si proceda o no
excluir transitoria o permanentemente porciones del territorio de la actividad minera.
180 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Autoridade Nacional de Minas e o Ministrio de Minas e Energia devem assegurar


que a concepo e fornecimento de tais reas so compatveis com os respectivos
planos de uso da terra (Colombia, 2016, p. 38, traduo nossa).11
Em relao ao art. 20 da Lei no 1.753/2015:
enquanto no so definidas reas com base neste padro ou que outras ainda no foram
definidas, o Tribunal declarou a sua constitucionalidade no entendimento de que:
i) a autoridade competente para definir as reas de minerao deve primeiro organizar
com as autoridades locais dos municpios onde sero localizadas estas reas, garantindo
que o seu poder constitucional no seja afetado na regulamentao do uso da terra e,
ii) se a autoridade competente j definiu as reas de minerao, dever regulamentar
com as autoridades locais dos municpios onde estas esto localizadas, antes do incio
do processo de seleo objetiva de reas de concesso para minerao. Alm disso,
a Autoridade Nacional de Minerao e o Ministrio de Minas e Energia, conforme
apropriado, devem assegurar que o projeto e fornecimento de tais reas sero compatveis
com os respectivos planos de uso da terra.
Por fim, adverte-se que em todos os casos abrangidos pelas duas disposies em
anlise, os instrumentos de coordenao devem ser organizados em conformidade
com o princpio da descentralizao, com o reconhecimento da autonomia dos
municpios, e deve obedecer aos critrios de coordenao, concorrncia e gradao
de regulamentao, adoo das medidas necessrias para a proteo de um ambiente
saudvel, proteo das bacias hidrogrficas, desenvolvimento econmico e social e
identidade cultural das comunidades. Da mesma forma, deve ficar claro que, ao
aplicar os mecanismos de democracia participativa, os cidados afetados devem ser
capazes de exercer os seus direitos de participao na tomada de decises, na proteo
dos recursos naturais e na vigilncia e controle social, alm da conservao do meio
ambiente saudvel (Colombia, 2016, p. 38, traduo nossa).12

11. Por tal motivo, los artculos 20 de la Ley 1753 y 108 de la Ley 1450 de 2011 deben interpretarse de conformidad
con la Constitucin Poltica de tal manera que se armonicen los principios en tensin. En esa medida, la Sala declarar la
asequibilidad del artculo108 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que, en relacin con las reas de reserva minera
definidas con anterioridad a la notificacin de la presente sentencia, la autoridad competente deber concertar con las
autoridades locales de los municipios donde estn ubicadas, con anterioridad al inicio del proceso de seleccin objetiva de
las reas de concesin minera. De todas maneras, la Autoridad Nacional Minera y el Ministerio deMinas y Energa debern
garantizar que la definicin y oferta de dichas reas sean compatibles con los planes de ordenamiento territorial respectivos.
12. () en tanto que existen reas delimitadas con base en esa norma y otras an no se han definido, la Corte declarar
su exequibilidad en el entendido de que: i) la autoridad competente para definir las reas de reserva minera deber
concertar previamente con las autoridades locales de los municipios donde van a estar ubicadas, para garantizar que no
se afecte su facultad constitucional para reglamentar los usos del suelo y, ii) si la autoridad competente ya defini las
reas de reserva minera, deber concertar con las autoridades locales de los municipios donde se encuentran ubicadas,
con anterioridad al inicio del proceso de seleccin objetiva de las reas de concesin minera. Tambin, la Autoridad
Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energa, segn el caso, debern garantizar que la definicin y oferta de
dichas reas sean compatibles con los respectivos planes de ordenamiento territorial.
Finalmente, se advierte que, en todos los casos regulados por las dos disposiciones objeto de anlisis, los instrumentos de
coordinacin deben estar concertados conforme al principio de descentralizacin, con reconocimiento de la autonoma de
los municipios, y deben obedecer a los criterios de coordinacin, concurrencia y gradacin normativa, adoptando las medidas
que sean necesarias para la proteccin de un ambiente sano, la proteccin de las cuencas fluviales, el desarrollo econmico,
social y la identidad cultural de las comunidades. De igual manera, debe quedar claro que, en aplicacin de los mecanismos de
democracia participativa, los ciudadanos afectados deben tener la posibilidad de ejercer sus derechos de participacin en la toma
de decisiones, de proteccin de los recursos naturales y de vigilancia y control social para la conservacin del ambiente sano.
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: a experincia colombiana | 181

Paralelamente a este esforo para limitar os poderes das autoridades locais,


buscou-se, por intermdio do Projeto de Lei no 1.753/2015, art. 51, limitar os
poderes de licenciamento ambiental de programas que foram definidos como
projetos de interesse nacional e estratgicos (Pines), cujas competncias passariam
das Corporaes Autnomas Regionais (CAR) para a Anla. Essa regra tambm foi
declarada inconstitucional. OTribunal considerou que a transferncia de poderes
regionais para o nvel nacional s se justifica se a transferncia necessria para
proporcionar maior proteo do direito de desfrutar de um ambiente saudvel.
Portanto, concluiu-se:
consequentemente, a transferncia de competncias para emitir licenas ambientais da
CAR para Anla no est em conformidade com a Constituio Federal colombiana.
Tais situaes, em particular, se referem violao do princpio da autonomia das
entidades acima mencionadas para gerir os seus interesses, constitui-se um limite ao
princpio da participao democrtica dos cidados ao permitir a obrigatoriedade
dos princpios da coordenao e rigor subsidirio em matria ambiental (Colombia,
2016, p. 102, traduo nossa).13
Finalmente, importante ressaltar o que tem sido a dinmica legislativa e
jurisprudencial diante da definio de reas restritas para minerao. Isso se tornou
um aspecto essencial da discusso sobre a implementao da poltica de minerao,
especialmente em ecossistemas estratgicos como os pramos.
A definio das reas que podem ser licenciadas para a minerao foi
estabelecida no cdigo de minerao de 2001, determinando que essas reas
fossem declaradas e definidas com a finalidade de proteo e desenvolvimento
dos recursos naturais ou do ambiente em que elas se encontram (reas de parques
nacionais ou reservas florestais). Essa normatizao foi insuficiente no que diz
respeito proteo ambiental. Assim, em 2010, com a reforma do cdigo de
minerao, a proteoambiental foi estendida aos ecossistemas de pramos e
zonas midas, portanto estabelecendo-se um novo parmetro. Essa norma foi
declarada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional em 2011 por falta de
consulta prvia, e fixou-se um prazo de dois anos para o governo emitir uma
nova normatizao, ocasionando a perda de vigncia sobre itens correspondentes
proteo ambiental. No entanto, at a presente data, o governo no emitiu um
novo cdigo de minerao, ainda que tenha procurado preencher esta lacuna com
a implementao das leis vigentes no plano de desenvolvimento.
Em 2011, foi adotada uma nova lei para tratar da excluso de reas de
minerao, a Lei no 1.450, tendo como ponto central o debate sobre delimitao

13. En consecuencia, el traslado de la competencia para expedir licencias ambientales de las CAR a la Anla no se ajusta
a la Constitucin Poltica. Particularmente, tales situaciones refieren una vulneracin del principio de autonoma de las
referidas entidades para la gestin de sus intereses, constituyen un lmite al principio de participacin democrtica de
los ciudadanos y permiten la obligatoriedad de los principios de coordinacin y rigor subsidiario en materia ambiental.
182 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

de pramos e zonas midas na escala de 1:20.000. A validade desta normatizao


terminou no primeiro mandato do presidente Juan Manuel Santos, sem que
tivesse sido delimitada qualquer rea de pramos ou zonas midas, o que configura
um requisito necessrio para a excluso de atividades de minerao. Para o
segundo mandato de Juan Manuel Santos, foi prevista novamente a excluso da
obrigatoriedade de delimitao de pramos e zonas midas (Lei no 1.753/2015) e,
principalmente, estabeleceu-se que as atividades de minerao que se encontram
localizadas dentro de pramos e contam com uma licena ou autorizao ambiental
podem continuar a explorao mineira at a expirao da autorizao atual. Essa
regra foi declarada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional, basicamente,
argumentando quatro ideiasprincipais, explicitadas a seguir.
1) O marco legal para a proteo dos pramos como ecossistema estratgico,
vulnervel, frgil e pouco adaptvel, para o fornecimento de gua ao
pas insuficiente. Constatou-se um deficit de proteo jurdica a
estesecossistemas.
2) A norma estabelecida que permite a existncia de atividades mineiras em
pramos reversvel diante do nvel de proteo requerida. Assim, alm
de ser uma norma de proteo insuficiente, o Estado enfraquece ainda
mais a proteo de que necessitam esses ecossistemas.
3) Em relao s licenas ambientais, o Tribunal concluiu que, de acordo
com a Constituio, a proteo do meio ambiente prevalece sob os direitos
econmicos adquiridos por indivduos por meio de licenas ambientais e
contratos de concesso em circunstncias em que existam provas de que
a atividade causa danos ou quando h mrito para aplicar o princpio
da precauo para evitar danos aos recursos naturais no renovveis e
sade humana.
4) Por fim, a delimitao deve basear-se nos estudos e rea de referncia
apresentados pelo Instituto Humboldt e pelo Ministrio do Ambiente
e Desenvolvimento Sustentvel, responsveis por levar a delimitao
adiante. S se pode, portanto, desviar da rea de referncia estabelecida
com a apresentao de critrios cientficos ou quando o limite de variao
proporcionar um maior grau de proteo do ecossistema de pramo.
Considerando que, hoje, a minerao na Colmbia um setor fundamental
para a economia do pas, permanece como norma aplicvel ao setor o cdigo de
2001, bem como uma srie de decises judiciais que devem orientar o trabalho
legislativo de regulamentao do Congresso e do governo federal. No entanto,
como demonstrado, esses rgos no esto observando as orientaes ao sancionar
novas normas para este segmento da economia do pas.
FIGURA 2
Leis sobre as reas restritas para minerao (pramos e zonas midas)
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: a experincia colombiana

Elaborao do autor.
Obs.: Figura reproduzida em baixa resoluo e cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais (nota do Editorial).
| 183
184 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

6 CONCLUSO
Enquanto no nvel internacional existem esquemas relacionados ao rastreio e
delimitao no mbito do licenciamento ambiental e da exigncia de um EIA,
na Colmbia, esta apenas uma ferramenta que s pode ser aplicada de forma
intensa a certas atividades sem realmente importar o grave comprometimento aos
recursos. Um esquema diferente iria proporcionar um tratamento mais consistente
a partir do ponto de vista setorial, tendo em conta as dimenses dos impactos.
Para isso, se faz necessria uma reviso coerente, tal como proposto pela
OCDE, no que diz respeito a novas atividades, como a capacidade de incluir
instrumentos adicionais licena para avaliar impactos, aprofundando e tornando
eficaz a proposta dos diagnsticos para alternativas ambientais (DAA) em projetos
propostos, no s em termos de localizao mas tambm mtodos tecnolgicos.
Esse esquema, no entanto, requer mecanismos de participao mais incisivos,
que sirvam como meio de controle para os critrios das autoridades. O cumprimento
desses mecanismos de participao no vem sendo aplicado pelo governo e, como
resultado, surgem inmeras falhas dos tribunais superiores, que, consequentemente,
protagonizam grandes inconvenientes para o desenvolvimento de polticas setoriais
fundamentais para o desenvolvimento econmico.
Mesmo que o governo colombiano reconhea que as licenas ambientais no so
mecanismos suficientes para estruturar os diferentes instrumentos de planejamento do
desenvolvimento territorial do pas, estes mecanismos so bastante desarticulados e muitas
vezes contraditrios, o que significa que, quando o licenciamento, como ferramenta de
controle e monitoramento ambiental, requerido, espera-se novamente que ele resolva
o problema estrutural criado por uma srie de instrumentos setoriais diferentes.
Ainda que o governo esteja ciente de que os problemas relacionados ao
planejamento do desenvolvimento territorial do pas no so exclusivamente
ambientais, tomou consistncia a tendncia de que a soluo para estes problemas
deva ser o estabelecimento de registros e delimitaes de ecossistemas, o que probe
uma srie de atividades produtivas que antes eram permitidas.
Essa dinmica demonstrou-se falha, pois, na Colmbia, existem inmeras
riquezas ambientais em todo o territrio nacional. Quando se segue com as
delimitaes dentro de reas demarcadas como ecossistemas, so descobertos
recursos minerais importantes, e ento se faz grande presso para modificar
estas delimitaes, excluindo essas reas. Mesmo em reas localizadas fora desses
ecossistemas so encontradas riquezas ambientais de grande importncia, que
impediriam o desenvolvimento de atividades ou a aplicao de tecnologias para
explorao, embora se entenda que nestas reas exista uma espcie de carta branca
para desenvolver atividades de minerao.
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: a experincia colombiana | 185

Na Colmbia, a perspectiva de ps-conflito14 abre portas para a transformao


de reas de ecossistemas que estavam em bom estado de conservao durante o
perodo conturbado que o pas atravessou. Essa situao corresponde tambm
a uma oportunidade de desenvolvimento territorial para as populaes rurais
tradicionalmente excludas, bem como entrada de investimentos para estes
territrios. Isto implica um grande desafio para uma gesto territorial consistente,
compatibilizando esses processos desde uma perspectiva de justia e equidade
ambiental que somente poder ser possvel se os futuros conflitos socioambientais
que iro surgir forem geridos pacificamente, por meio de mecanismos eficazes de
participao cidad e entendidos a partir de uma abordagem territorial.
Por fim, o fortalecimento institucional essencial para gesto eficaz do
licenciamento, controle e monitoramento ambiental, revisando no s as
capacidades humanas e financeiras das autoridades ambientais e os seus modosde
financiamento (explorao florestal) mas tambm um sistema de informao,
deforma que se tenha uma base de informaes ambientais constantemente
atualizada, com informaes fornecidas por empresas privadas, por meio de
instituies competentes, possibilitando uma avaliao dos impactos cumulativos
dos processos de licenciamento.

REFERNCIAS
COLOMBIA. Ley no 388, de 1997. Por la cual se modifica la Ley no 9, de 1989,
y la Ley no 2, de 1991, y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial, Bogot,
n.43091, 18 jul. 1997.
______. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto
no2820, de 2010. Por el cual se reglamenta el ttulo VIII de la Ley no 99, de
1993, sobre licencias ambientales. Bogot, ago. 2010. Disponvel em: <http://
www.minambiente.gov.co/images/normativa/decretos/2010/dec_2820_2010.pdf>.
______. Corte Constitucional. Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo
37 de la Ley no 685, de 2001, y del artculo 2o del Decreto no 0934 de 2013.
Bogot, mar. 2014.
______. Consejo de Estado. Solicitud de suspensin provisional del Decreto
no2691 del 23 de diciembre de 2014. Bogot, jun. 2015.
______. Corte Constitucional. Normas sobre creacin y ampliacin de reas de
reservas estratgicas mineras. Bogot, feb. 2016.

14. Referindo-se ao perodo ps-conflito armado no pas.


186 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

OCDE ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO


ECONMICO. Evaluaciones de desempeo ambiental. Colombia: OCDE,
2014. 258 p.
SALAMANCA GARAY, L. J. et al. Minera en Colombia: fundamentos para
superar el modelo extractivista. Colombia: Contralora General de la Repblica,
2013. 211 p.

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ANDI ASOCIACIN NACIONAL DE EMPRESARIOS. Licencias
ambientales en Colombia: desarrollos y oportunidades. 2016.
COLOMBIA. Ley no 2, de 1959. Por el cual se dictan normas sobre economa
forestal de la Nacin y conservacin de recursos naturales renovables. Bogot,
16 dic. 1959.
______. Decreto no 2811, de 1974. Por el cual se dicta el cdigo nacional de
recursos naturales renovables y de proteccin al medio ambiente. Diario Oficial,
Bogot, n. 34243, 18 dic. 1974.
______. Decreto no 622, de 1977. Por el cual se reglamentan parcialmente el
captulo V, ttulo II, parte XIII, libro II del Decreto-Ley no 2811, de 1974, sobre
sistema de parques nacionales, la ley no 23, de 1973, y la Ley no 2, de 1959.
Bogot, 16 mar. 1977.
______. Constitucin Poltica de Colombia 1991. Bogot, 20 jul. 1991.
______. Ley no 70, de 1993. Por la cual se desarrolla el artculo transitorio 55 de
la constitucin poltica. Diario Oficial, Bogot, n. 47013, 31 ago. 1993.
______. Ley no 99, de 1993. Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se
reordena el sector pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente
y los recursos naturales, renovables, se organiza el sistema nacional ambiental y se
dictan otras disposiciones. Diario Oficial, Bogot, n. 41146, 22 dic. 1993.
______. Ministerio de Medio Ambiente. Decreto no 1753, de 1994. Por el cual
se reglamentan parcialmente los ttulos VIII y XII de la Ley no 99, de 1993, sobre
licencias ambientales. Bogot, ago. 1994.
______. Ley no 685, de 2001. Por la cual se expide el cdigo de minas y se dictan
otras disposiciones. Diario Oficial, Bogot, n. 45273, 15 ago. 2001.
______. Ministerio de Medio Ambiente. Decreto no 1728, de 2002. Por el cual
se reglamenta el ttulo VIII de la Ley no 99, de 1993, sobre la licencia ambiental.
Diario Oficial, Bogot, n. 44893, 7 ago. 2002.
Desenvolvimento Territorial e Licenciamento Ambiental: a experincia colombiana | 187

______. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto


no1180, de 2003. Por el cual se reglamenta el ttulo VIII de la Ley no 99, de 1993,
sobre licencias ambientales. Diario Oficial, Bogot, n. 45185, mayo 2003.
______. Ministerio de Minas y Energa. Decreto no 2201, de 2003. Por el cual
se reglamenta el artculo 10 de la Ley no 388, de 1997. Diario Oficial, Bogot,
n. 45270, ago. 2003.
______. Corte Constitucional. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley
no 1152, de 2007, por la cual se dicta el estatuto de desarrollo rural, se reforma el
instituto Colombiano de desarrollo rural, incoder, y se dictan otras disposiciones.
Bogot, mar. 2009.
______. Ley no 1382, de 2010. Por el cual se modifica la Ley no 685, de 2001,
cdigo de minas. Diario Oficial, Bogot, n. 47618, 9 feb. 2010.
______. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto
no1220, de 2005. Po el cual se reglamenta el ttulo VIII de la Ley no 99, de 1993,
sobre licencias ambientales. Diario Oficial, Bogot, n. 45890, abr. 2010.
______. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto
no2372, de 2010. Por el cual se reglamenta el Decreto-Ley no 2811, de 1974, la
Ley no 99, de 1993, la Ley no 165, de 1994 y el Decreto-Ley no 216, de 2003, en
relacin con el sistema nacional de reas protegidas, las categoras de manejo que
lo conforman y se dictan otras disposiciones. Bogot, jul. 2010.
______. Corte Constitucional. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley
no 1382, de 2010: por la cual se modifica la ley no 685, de 2001, cdigo de minas.
Bogot, mayo 2011.
______. Ley no 1450, de 2011. Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo,
2010-2014. Diario Oficial, Bogot, n. 48102, 16 jun. 2011.
______. Corte Constitucional. Revisin de constitucionalidad de la Ley no 1518,
del 13 de abril de 2012: por medio de la cual se aprueba el convenio internacional
para la proteccin de obtenciones vegetales. Bogot, dic. 2012.
______. Ministerio de Minas y Energa. Decreto no 2691, de 2014. Por el cual se
reglamenta el artculo 37 de la Ley no 685, de 2001, y se definen los mecanismos
para acordar con las autoridades territoriales las medidas necesarias para la proteccin
del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hdricas, el desarrollo econmico,
social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la poblacin, en desarrollo
del proceso de autorizacin de actividades de exploracin y explotacin minera.
Diario Oficial, Bogot, n. 49374, dic. 2014.
______. Ley no 1753, de 2015. Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo,
2014-2018. Diario Oficial, Bogot, n. 49538, 9 jun. 2015.
188 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

MAZUR, E. Main challenges of Colombias EIA and licensing systems in the


OECD accession context. 2016.
OSORIO, C. Evolucin de los ttulos mineros 1990-2009. Trabalho apresentado no
Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana Territorial,
Braslia, 2016.
QUIJANO, A. A. et al. Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley no 1021,
de 2006: por la cual se expide la Ley general forestal. Bogot: [s.n.], ene. 2008.
PARTE IV

VISES DO FUTURO: PROPOSTAS E


PERSPECTIVAS DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL NO BRASIL
A sesso IV do Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e Governana
Territorial, coordenada por Marco Aurlio Costa, coordenador de estudos setoriais
urbanos do Ipea, cujos registros e contribuies selecionados encontram-se nesta quarta
parte do livro, debateu as propostas de aperfeioamento e alteraes estruturais do
sistema de licenciamento ambiental em tramitao no Poder Legislativo, discutindo
tambm a viso do Poder Executivo; as propostas das entidades estaduais de meio
ambiente e dos rgos de controle externo e de empreendedores.
A mesa abordou, entre outros, os seguintes pontos:
propostas em tramitao para alterao do marco legal;
limitaes do licenciamento ambiental; e
responsabilidades e competncias.
A mesa foi composta por quatro palestrantes:
Karin Kssmayer, consultora legislativa do Senado Federal;
Eugnio Spengler, presidente da Associao Brasileira de Entidades
Estaduais de Meio Ambiente (Abema);
Shelley Carneiro, gerente executivo de meio ambiente e sustentabilidade
da Confederao Nacional das Indstrias (CNI); e
Maurcio Guetta, advogado e assessor poltico do Instituto Socioambiental(ISA).
Participaram como debatedores:
Marilene Ramos, ento presidente do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama);
Joo Akira, coordenador do grupo de trabalho Grandes Empreendimentos
do Ministrio Pblico Federal (MPF); e
Fernando Antonio Dorna Magalhes, ento diretor da rea de
meioambiente da Secretaria de Controle Externo da Agricultura eMeio
Ambiente (SecexAmb) do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
CAPTULO 12

UMA AGENDA EM REVISO: O DEBATE SOBRE AS ALTERAES


NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL BRASILEIRO
Letcia Beccalli Klug

1 INTRODUO
A sesso IV do Seminrio Internacional sobre Licenciamento Ambiental e
Governana Territorial, realizada no dia 15 de maro de 2016, teve por objetivo
debater propostas de aperfeioamento e/ou alteraes estruturais do sistema de
licenciamento ambiental brasileiro. As propostas tm origens diversas: algumas do
Poder Legislativo federal, outras de associaes que representam o Poder Executivo
estadual, ou ainda de confederaes que representam o setor produtivo.
Na sesso, foram apresentadas questes sobre o Projeto de Lei do Senado
no 654/2015 (PLS no 654/2015), a Proposta de Emenda Constituio no 65/2012
(PEC no 65/2012), o Projeto de Lei no 3.729/2004 (PL no 3.729/2004) em
tramitao na Cmara dos Deputados , a proposta da Associao Brasileira de
Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema) de alterao das Resolues
Conama no 001/86 e no 237/97 em tramitao no Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama) e a proposta de aprimoramento do licenciamento ambiental
elaborada pela Confederao Nacional da Indstria (CNI). A ltima palestra
apresentou a viso das organizaes no governamentais (ONGs) sobre o processo
de licenciamento ambiental vigente no Brasil e sobre as alteraes propostas.
Para debater as questes, estiveram presentes representantes dos operadores
do licenciamento no mbito federal, do Ministrio Pblico Federal (MPF) e dos
rgos de controle.
A principal questo dessa sesso era entender as consequncias que cada
proposta acarretaria, tanto para o processo de licenciamento e de garantia de direitos
quanto de gesto e desenvolvimento do territrio nacional. O exerccio sugerido foi
pensar como cada uma dessas propostas poderia responder aos desafios da governana
territorial, favorecendo (ou no) solues que gerem maior responsabilidade sobre
a construo do territrio brasileiro.
A proliferao de propostas que alteram a legislao ambiental, notadamente
no que diz respeito ao licenciamento ambiental, aparece como resposta mais
194 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

rpida e fcil ao discurso que se construiu no Brasil de que os problemas de


investimento, em especial o constante atraso nas grandes obras e empreendimentos,
so responsabilidade do licenciamento ambiental.
H consenso entre estudiosos, operadores e legisladores, entre outros atores,
de que o modelo de licenciamento ambiental brasileiro, instrumento de tutela
administrativa do meio ambiente, precisa ser reformulado. No entanto, a viso
de que esse processo administrativo o grande entrave ao investimento no pas
que se mostra limitada.
O licenciamento ambiental foi idealizado, ainda na dcada de 1980, como um
dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), Lei no 6.938,
de 31 de agosto de 1981. O art. 9o apresenta treze instrumentos da poltica nacional,
entre eles o zoneamento ambiental, a avaliao de impactos ambientais, o sistema
nacional de informaes sobre o meio ambiente, os instrumentos econmicos, as
penalidades disciplinares ou compensatrias, alm do licenciamento e da reviso
de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
O art. 10, com nova redao dada pela Lei Complementar no 140/2011,
traz ento a obrigatoriedade de prvio licenciamento ambiental para construo,
instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores
de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob
qualquer forma, de causar degradao ambiental (Brasil, 2011). A obrigatoriedade
imposta por este artigo da Lei no 6.938/1981 licenciamento ambiental prvio
instalao que tornou o processo administrativo do licenciamento no grande
gargalo da questo ambiental brasileira nos dias atuais.
Aps anos sem grandes investimentos e financiamentos pblicos no pas, com
o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), em 2007, que
o debate sobre os problemas e as limitaes do licenciamento ambiental brasileiro
ganha mais fora e espao na agenda. Com a economia crescendo, as dificuldades
da infraestrutura nacional ficaram expostas e uma grande carteira de investimentos
foi montada,1 com obras nas reas de infraestrutura logstica (rodovias, ferrovias,
hidrovias, portos e aeroportos) e energtica (gerao e transmisso de energia eltrica,
petrleo, gs natural e energias renovveis), alm da social e urbana.
Grande parte dessas obras necessita de prvio licenciamento ambiental
e as instituies brasileiras que participam do processo de licenciamento no
estavam preparadas para receber essa demanda. No houve e ainda no h avaliao
ambiental estratgica anterior tomada de deciso. Para tornar a situao mais

1. Muitos desses investimentos j estavam planejados ou j tinham iniciado as obras, conforme carteira do Projeto
Piloto de Investimentos (PPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Uma Agenda em Reviso: o debate sobre as alteraes no licenciamento
ambientalbrasileiro
| 195

complexa, muitas obras estavam previstas para os dois biomas mais crticos do Brasil:2
o Cerrado e a Amaznia brasileira.
Diante dessa realidade e dos constantes atrasos nos cronogramas das obras que
passaram por processos de licenciamento, inmeras iniciativas foram realizadas, por
um lado, buscando atacar apenas a faceta mais visvel daquele que foi identificado
como o grande problema do licenciamento ambiental brasileiro: o descumprimento
de prazos. Por outro, algumas instituies propunham mudanas mais estruturais
do licenciamento ambiental, como o caso do substitutivo do PL no 3.729/2004
aprovado na Comisso de Meio Ambiente da Cmara dos Deputados, da proposta
da Abema e da proposta da CNI.

2 A INICIATIVA DO GOVERNO FEDERAL


O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama),
rgo responsvel pelo processo administrativo de licenciamento ambiental federal,
vinha atuando desde 20093 na tentativa de modernizar e criar padres mnimos
para tornar mais transparentes e menos discricionrios seus processos de trabalho.
No entanto, o processo de licenciamento depende da manifestao de outros
rgos e entidades envolvidos tambm no licenciamento ambiental, como a
Fundao Nacional do ndio (Funai), a Fundao Cultural Palmares (FCP), o
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), o Ministrio da
Sade (MS) e rgos estaduais e municipais, para contemplar todas as exigncias
de um processo dessa natureza.
Aps muito debate e a edio de portarias com pequenas alteraes no
processo de licenciamento, o governo federal publicou, em maro de 2015, a
Portaria Interministerial no 60, que estabelece procedimentos administrativos que
disciplinam a atuao dos rgos e das entidades da administrao pblica federal
em processos de licenciamento ambiental de competncia do Ibama.
O captulo II da Portaria refere-se aos procedimentos e prazos para as
manifestaes. Nas disposies finais, o art. 16 trata de outro tema de grande
disputa e conflito com o MPF, como pde ser visto nos debates da mesa: at
onde vai a responsabilidade do Ibama como rgo licenciador? O que se entende
por meio ambiente? Quais so os limites dos impactos no ambiente fsico,
socialoueconmico?

2. importante deixar claro aqui o significado de crtico: a Amaznia e o cerrado brasileiro so os dois biomas onde
se encontra a fronteira de expanso da agricultura nacional, sendo tambm significativos pela biodiversidade e por
concentrarem as nascentes de importantes rios brasileiros (rios So Francisco, Tocantins e Araguaia, por exemplo).
3. Em 2009, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) fez uma auditoria apontando os gargalos do licenciamento ambiental
no Brasil.
196 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Art. 16. As solicitaes ou exigncias indicadas nas manifestaes dos rgos e


entidades envolvidos, nos estudos, planos, programas e condicionantes, devero
guardar relao direta com os impactos identificados nos estudos desenvolvidos para
o licenciamento da atividade ou do empreendimento, devendo ser acompanhadas de
justificativa tcnica. 1o O Ibama, na qualidade de autoridade licenciadora, conforme
disposto no art. 13 da Lei no 11.516, de 28 de agosto de 2007, realizar avaliao de
conformidade das exigncias apontadas no caput e os impactos da atividade ou do
empreendimento objeto de licenciamento, e devero ser includas nos documentos
e licenas pertinentes do licenciamento somente aquelas que guardem relao direta
com os impactos decorrentes da atividade ou empreendimento (Brasil, 2015).

3 AS INICIATIVAS DO CONGRESSO NACIONAL


As iniciativas que geraram mais polmicas e debates na sesso IV do seminrio
foram as originrias do Poder Legislativo federal e sero melhor trabalhadas, neste
livro, no texto da consultora legislativa do Senado Federal, Karin Kssmayer, e no
do advogado do Instituto Socioambiental (ISA), Maurcio Guetta.
Tramitando desde 8 de junho de 2004 na Cmara dos Deputados, o PL no3.729,
de autoria do ex-deputado Luciano Zica, dispe sobre o licenciamento ambiental e a
regulamentao do inciso IV do 1o do art. 225 da Constituio Federal: IV - exigir,
na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a
que se dar publicidade (Brasil, 1988).
Distribudo Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
(CMADS), Comisso de Finanas e Tributao (CFT), Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania (CCJ) e Comisso de Agricultura, Pecuria, Abastecimento
e Desenvolvimento Rural (CAPADR), teve parecer aprovado, em 2014, pela
CAPADR e substitutivo deferido pela CMADS, em 2015. Esse projeto de lei
regulamenta o processo de licenciamento ambiental no Brasil e d maior segurana
jurdica na medida em que atribui maior legitimidade ao processo que atualmente
regulamentado por resolues do Conama.
Em 2012, foi apresentada a PEC no 65, assinada por um tero dos senadores,
que acrescenta o 7o ao art. 225 da Constituio, para assegurar a continuidade
de obra pblica aps concesso da licena ambiental.4 Sob a justificativa de evitar
obras inacabadas ou interrompidas por deciso judicial, a PEC desregulamenta todo
o processo administrativo de licenciamento ambiental ao vincular a autorizao
para execuo da obra apresentao do estudo de impacto ambiental (EIA).

4. Disponvel em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/109736>.


Uma Agenda em Reviso: o debate sobre as alteraes no licenciamento
ambientalbrasileiro
| 197

Art. 225..............................................................................................................
.........................................................................................................................
7o A apresentao do estudo prvio de impacto ambiental importa autorizao para
a execuo da obra, que no poder ser suspensa ou cancelada pelas mesmas razes
a no ser em face de fato superveniente.5
Distribuda CCJ do Senado Federal, a PEC ficou sem tramitar at o ano
de 2015, com o lanamento do documento Agenda Brasil 20156 pelo presidente
do Senado Federal. Com discurso de desburocratizao do pas, a Agenda Brasil
previa vrias medidas de melhoria do ambiente de negcios e infraestrutura, como:
reviso da legislao de licenciamento de investimentos na zona costeira,
reas naturais protegidas e cidades histricas, como forma de incentivar
novos investimentos produtivos;
PEC das obras estruturantes estabelecer processo de fast-track para o
licenciamento ambiental para obras estruturantes do PAC e dos programas
de concesso, com prazos mximos para emisso de licenas. Simplificar
procedimentos de licenciamento ambiental, com a consolidao ou
codificao da legislao do setor, que complexa e muito esparsa; e
reviso dos marcos jurdicos que regulam reas indgenas, como forma
de compatibiliz-las com as atividades produtivas.
Em abril de 2016, foi aprovado parecer na CCJ, e a PEC foi ento colocada
para deliberao do Plenrio do Senado Federal. No entanto, houve uma grande
resistncia de setores da sociedade civil e, em maio, aprovou-se o Requerimento
no 358/2016 para tramitao conjunta das PECs no 65/20127 e no 153/2015,8 que
voltaram ao exame da CCJ e aguardam a realizao de audincia pblica.9
Em setembro de 2015, outro projeto polmico foi apresentado, o PLS
n 654/2015,10 que dispe sobre o procedimento de licenciamento ambiental especial
o

para empreendimentos de infraestrutura considerados estratgicos e de interesse


nacional. O PLS estabelece regras diferenciadas para o licenciamento ambiental
de empreendimentos considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional
sustentvel e para a reduo das desigualdades sociais e regionais, como portos

5. Disponvel em: <https://www12.senado.leg.br/ecidadania/visualizacaomateria?id=109736>.


6. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2015/08/10/a-agenda-brasil-sugerida-por-renan-
calheiros>.
7. Disponvel em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/109736>.
8. A PEC no 153, de 1o de dezembro de 2015, altera o art. 225 da Constituio Federal para incluir, entre as incumbncias
do poder pblico, a promoo de prticas e a adoo de critrios de sustentabilidade em seus planos, programas,
projetos e processos de trabalho.
9. A Abema publicou nota de repdio PEC no 65/2012 aps a aprovao na CCJ do Senado Federal e reiterou a
importncia da continuidade dos trabalhos em curso no Conama, iniciados em 2015.
10. Disponvel em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/123372>.
198 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

e instalaes porturias, energia, telecomunicaes, sistemas virio, hidrovirio,


ferrovirio e aerovirio e explorao de recursos naturais.
Esses empreendimentos considerados de utilidade pblica e definidos por
decreto do Poder Executivo teriam um rito diferenciado, no mais trifsico, mas
uno, com concesso ou indeferimento da licena ambiental integrada. O PLS define
tambm prazos para a manifestao dos rgos pblicos e do empreendedor. Desde
dezembro de 2015, aguarda votao do Plenrio do Senado Federal.

4 A PROPOSTA DA ABEMA
A Abema apresentou uma proposta de modernizao do sistema de licenciamento
ambiental no Brasil por meio da alterao das Resolues Conama no 001/1986 e
no 237/1997. Foi um trabalho que envolveu a contribuio de entidades estaduais
de meio ambiente, sendo validado em grupos de trabalho durante o Encontro
Nacional de Governana e Licenciamento Ambiental realizado pela Abema em
junho de 2013 (Carvalho e Carvalho, 2013).
Foram definidos doze desafios e oportunidades a partir dos principais
entraves e bices institucionais, normativos e operacionais, com apresentao de
propostas capazes de alterar o quadro de colapso identificado no Sistema Nacional
de Licenciamento:
Desafio 1 Momento da Avaliao de Impacto Ambiental;
Desafio 2 Fator locacional;
Desafio 3 Subjetividade e impreciso;
Desafio 4 O que significativo impacto ambiental?;
Desafio 5 Intervenincia ou interveno?;
Desafio 6 Compensao ambiental e condicionante;
Desafio 7 Interdisciplinaridade e parecer nico;
Desafio 8 Consulta popular e as audincias pblicas;
Desafio 9 Gesto de conflitos;
Desafio 10 Capacidade institucional e capacitao tcnica;
Desafio 11 Impactos interestaduais (regionais) e locais; e
Desafio 12 Metas de qualidade ambiental.
A proposta de um novo marco regulatrio para o licenciamento ambiental
do pas (no mbito do Conama) busca estabelecer normas e parmetros nacionais
balizadores da atuao das Unidades da Federao (UFs), da segurana jurdica, da
Uma Agenda em Reviso: o debate sobre as alteraes no licenciamento
ambientalbrasileiro
| 199

desburocratizao dos procedimentos, da transparncia, da celeridade dos processos


e da eficincia dos instrumentos.
A justificativa apresentada pela Abema ao Conama Ofcio no 398/2015-Gasec,
de 9 de outubro de 201511 aponta algumas inovaes, das quais se destacam:
regulamentao de novas modalidades de licenciamento ambiental
unificado, eletrnico por adeso, registro eletrnico declaratrio e
regularizao alm do licenciamento trifsico atual (licena prvia LP,
licena de instalao LI e licena de operao LO), com definio
de ritos e procedimentos distintos considerando os critrios de porte,
potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;
previso da definio, em ato normativo, pelos entes federativos, no
mbito de suas competncias, do prvio enquadramento da atividade ou
empreendimento, com vistas otimizao e parametrizao de requisitos;
regulamentao de diferentes modalidades de estudos de avaliao de impacto
ambiental a serem exigidos no processo de licenciamento ambiental; e
previso da criao, no mbito dos entes federativos, de base de dados
e informaes ambientais, com vistas racionalizao dos estudos e
ampliao da publicidade e do controle social nos procedimentos de
licenciamento ambiental.
Em sua apresentao, o presidente da Abema, Eugnio Spengler, destacou
dois pontos polmicos da proposta: a demarcao do que de competncia do
licenciamento ambiental e a reviso das audincias pblicas. Para ele, o processo
de licenciamento no pode ser o responsvel por suprir as deficincias histricas de
polticas pblicas do pas e o modelo de audincias pblicas presenciais um modelo
esgotado. Faz-se necessria a discusso eletrnica alm da presencial.
A proposta da Abema tramita no Conama desde 2015, com a formao do
grupo de trabalho licenciamento, dentro da Cmara Tcnica de Controle Ambiental.
Este grupo conta com a participao de todos os setores representados no colegiado:
rgos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e sociedade civil.

5 A PROPOSTA DA CNI
A proposta da indstria para aumentar a eficincia e a segurana jurdica dos
processos de licenciamento ambiental passa pela criao de diretrizes nacionais
para reduzir a cacofonia e aumentar a compatibilidade entre as normas aplicadas
em todo o pas (CNI, 2014),12 na linha do que defendido pela Abema.

11. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/processos/1C237C1B/1845.pdf>. Acesso em: 14 jun. 2016.


12. Como exemplo, a CNI cita a validade da LO, que varia de um a oito anos.
200 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Para construir essa proposta, a CNI realizou uma pesquisa com as 27 federaes
das indstrias sobre os atuais procedimentos de licenciamento ambiental em
seus respectivos estados, a fim de levantar pontos que podem ser aprimorados,
e validou esses resultados com membros dos seus Conselhos Regionais de Meio
Ambiente(Coemas).
importante ressaltar a defesa pela elaborao e implementao do zoneamento
ecolgico-econmico (ZEE) como um mecanismo de governana do territrio que
leva em conta o potencial econmico do estado ou regio. Oplanejamento do
territrio, suas aptides, usos e ocupaes permitem antecipar conflitos, orientar
investimentos e construir a governana deste territrio, legando ao licenciamento
ambiental o seu papel de rito administrativo de tutela do meioambiente.
A CNI aponta a falta de planejamento integrado no Brasil como uma das
principais causas dos desacertos no licenciamento ambiental, sendo que o uso
efetivo de instrumentos de planejamento pode orientar e agilizar o licenciamento,
bem como reduzir a subjetividade de critrios que norteiam a emisso de licenas.
O setor industrial sugere tambm algumas diretrizes nas reas de estrutura e
gesto e procedimentos, como:
criar incentivos, como descontos nas taxas e reduo no tempo de anlise
de renovao de licena, para empreendimentos que adotem medidas
voluntrias de gesto ambiental;
criar um balco nico para o licenciamento ambiental;13
conceder autorizaes para pesquisas e atividades especficas
concomitantemente com a emisso da licena;
simplificar o licenciamento de micro e pequenas empresas por meio de
processo autodeclaratrio, considerando o porte, o potencial poluidor e
a natureza do empreendimento ou atividade; e
simplificar o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades
considerados de baixo impacto ambiental por meio de processo autodeclaratrio.
O gerente executivo de meio ambiente e sustentabilidade da CNI, Shelley
Carneiro, destacou a relao de desconfiana entre sociedade, Estado e empresas
como um grande n para a soluo do licenciamento; uma espcie de barreira
entre os atores que atuam no processo, impedindo o dilogo e a busca conjunta
por solues. Afirmou, contudo, que o setor industrial est aberto ao debate.

13. Ver mais em: <http://www.portaldaindustria.com.br/cni/imprensa/2014/08/1,41788/criacao-de-balcao-unico-para-


emissao-de-licencas-ambientais-e-saida-para-diminuir-a-burocracia.html>.
Uma Agenda em Reviso: o debate sobre as alteraes no licenciamento
ambientalbrasileiro
| 201

6 O QUE TEREMOS PARA O FUTURO?


consenso no Brasil que o licenciamento ambiental tem falhas e precisa passar por
um processo de reformulao. O debate ocorrido na sesso aps as intervenes
da ento presidente do Ibama e dos representantes do MPF e do TCU confirma
esse cenrio.
Os desafios do licenciamento so muitos, como j pontuado pelo ento
secretrio de Planejamento e Investimento do Ministrio do Planejamento, Gilson
Bittencourt, na mesa de abertura do seminrio,14 mas no h clareza entre os atores
sobre como resolv-los.
O debate precisa abordar as reais questes que impedem que o licenciamento
seja um instrumento efetivo de tutela do meio ambiente, levando em considerao
no s as falhas do seu processo, mas tambm, e mais importante, o conjunto de
questes sociais envolvidas, cujos conflitos vo se materializar no territrio e ganhar
voz dentro dos processos de licenciamento ambiental.
O advogado do ISA, Maurcio Guetta, exps o abismo que existe entre o que
diz a lei e o que aplicado, e que essa falta de efetividade do direito no suprida
pela formulao de novas leis. Do ponto de vista das ONGs, desde 2012, o Brasil
vem assistindo a um retrocesso da legislao ambiental (Cdigo Florestal, patrimnio
gentico, entre outros) que aprofunda o modelo que levou o pas ao fracasso.
Esses temas sero melhor trabalhados pelo palestrante no captulo 14 deste livro.
O procurador do MPF, Joo Akira, foi direto ao ponto de maior debate na
mesa: de qual contedo deve tratar o licenciamento ambiental? Do ponto de vistado
MPF, o licenciamento ambiental deve incorporar as questes sociais, pois trata-se
de uma forma de proteo e limitao da atuao estatal ante os indivduos, no
campo dos direitos fundamentais ou dos direitos humanos. Alm disso, se entendido
o desenvolvimento sustentvel como o desenvolvimento econmico, ambiental e
social, no resta dvida que os trs elementos esto diretamente correlacionados.
O diretor da rea de meio ambiente da Secretaria de Controle Externo do
TCU, Fernando Dorna, iniciou sua interveno colocando uma questo: para
que serve ou qual o objetivo do licenciamento ambiental? A auditoria realizada
no Ibama, em 2009,15 avaliou os instrumentos de controle ambiental adotados
para compatibilizar o desenvolvimento econmico-social com a preservao da
qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico. E o que se verificou foi um
enorme foco nos processos e no nas finalidades, com excesso de condicionantes

14. Desafios: i) estudos ambientais de qualidade; ii) monitoramento das condicionantes; iii) avaliao dos impactos
positivos; iv) marco regulatrio para definio de responsabilidades; v) excesso de subjetividade e discricionariedade;
vi) judicializao; vii) planejamento e avaliao ambiental estratgica; entre outros.
15. TCU Acrdo no 2.212/2009 Plenrio (Processo: 009.362/2009-4). Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/
arquivositeamb/Decis%C3%B5es%20Sistematizadas/Meio%20Ambiente/Arquivos/relatorio_de_consolidacao.html>.
202 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

e ausncia de acompanhamento dos benefcios potenciais e efetivos decorrentes


do licenciamento das obras.
Diante dessa realidade, Dorna questionou se realmente o Ibama que deve
tratar das questes sociais e se a instituio tem expertise para isso. E colocou outra
pergunta: quais so as limitaes do licenciamento ambiental?
A ento presidente do Ibama, Marilene Ramos, pontuou que a
interdisciplinaridade da rea ambiental uma realidade, o que no significa que
toda a responsabilidade sobre as definies dos projetos que o pas deseja deva
recair sobre o rgo ambiental. Citou o exemplo da Sucia, onde a definio
sobre as grandes obras do pas passa por uma avaliao anterior de um colegiado.
NoBrasil, toda a carga da poltica de meio ambiente recai sobre o licenciamento
ambiental, e este no pode ser o responsvel por problemas de planejamento e
deficit de polticas sociais. No entanto, enquanto no houver outro instrumento
que avalie os impactos sociais dos empreendimentos, o licenciamento ambiental
permanecer com esta responsabilidade.
Para Joo Akira, se houvesse participao na tomada de deciso (citou, por
exemplo, as obras do PAC) e planejamento ambiental prvio, provavelmente,
muitos dos problemas que ocorreram teriam sido evitados. O que no se deve
pensar em crescimento econmico abrindo mo de direitos. Diante do contedo
das novas propostas normativas, com certeza haver judicializao.16
A reviso dos instrumentos de comando e controle previstos na PNMA
importante, mas no resolve questes estruturais de governana do territrio
brasileiro. Do ponto de vista do Estado, a ausncia de planejamento de longo prazo,
de avaliao ambiental estratgica, de participao social e de transparncia na tomada
de deciso no suprida por um processo de licenciamento ambientaleficiente.
Do ponto de vista das indstrias, a baixa qualidade dos estudos ambientais
e a viso mope sobre o territrio e o meio ambiente tambm no so resolvidas
com melhores processos de licenciamento.
Alm disso, necessrio que a sociedade cobre transparncia e maior
participao em decises estratgicas para o pas, no se limitando as audincias
pblicas a simples cumprimento de tabela, como mostra Abers (2016).
O processo de licenciamento ambiental no Brasil tem que melhorar suas
carncias excesso de subjetividade, falta de padronizao dos procedimentos, excesso de
discricionariedade, excesso de condicionantes, ausncia de monitoramento ps-licena,
estrutura de banco de dados, etc. , quanto a isso no h dvida, no entanto, h limites.

16. Todas as apresentaes e o debate ocorrido na sesso IV esto disponveis em: <https://www.youtube.com/watc
h?v=MxENDeybrq8&feature=youtu.be> e <https://www.youtube.com/watch?v=mjJ6Jea1SSw&feature=youtu.be>.
Uma Agenda em Reviso: o debate sobre as alteraes no licenciamento
ambientalbrasileiro
| 203

Existem questes mais estruturais que precisam ser vencidas planejamento


de longo prazo, definio clara de responsabilidades e competncias dos rgos,
realizao e implementao de zoneamentos, avaliaes ambientais etc. um
debate maior e muito mais complexo. Olhar para o licenciamento com uma viso
superficial tornar o pas refm de propostas que podem resolver o problema com
a simples definio de prazos. Ou os operadores do licenciamento ambiental
constroem uma proposta de consenso e sustentam o debate ou sero atropelados
pelas solues mgicas do Congresso Nacional.

REFERNCIAS
ABERS, R. N. Conflitos, mobilizaes e participao institucionalizada: a
relao entre a sociedade civil e a construo de grandes obras de infraestrutura.
Rio de Janeiro: Ipea, 2016. (Texto para Discusso, n. 2231).
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: Senado Federal: Centro Grfico, 1988. 292 p.
______. Lei Complementar no 140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas,
nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do art. 23 da
Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia
comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio
ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das
florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 8 de dezembro de 2011. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp140.htm>.
______. Portaria Ministerial no 60, de 24 de maro de 2015. Estabelece procedimentos
administrativos que disciplinam a atuao dos rgos e entidades da administrao
pblica federal em processos de licenciamento ambiental de competncia do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis-IBAMA.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 25 de maro de 2015. Disponvel em: <http://
portal.iphan.gov.br/uploads/legislacao/Portaria_Interministerial_60_de_24_de_
marco_de_2015.pdf>.
CARVALHO, J. C.; CARVALHO, V. Novas propostas para o licenciamento
ambiental no Brasil. Belo Horizonte: Seiva Consultoria em Meio Ambiente e
Sustentabilidade, 2013.
CNI CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA. Licenciamento
ambiental: propostas para aperfeioamento. Braslia: CNI, 2014.
CAPTULO 13

O LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM DEBATE: CONSIDERAES


SOBRE O PROJETO DE LEI DO SENADO NO 654, DE 2015, E A
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO NO 65, DE 2012
Karin Kssmayer

1 INTRODUO
O licenciamento ambiental ganhou destaque nas discusses recentes sobre o
Direito Ambiental brasileiro, em especial por estar associado, com certa frequncia,
a atrasos na implantao de projetos de infraestrutura de interesse nacional ou
de empreendimentos privados de menor dimenso, e devido discusso de
proposies legislativas no Senado Federal que visam a desburocratizar e flexibilizar
esseinstrumento.
Se, por um lado, observamos nos campos acadmico, poltico e social uma certa
evoluo no que diz respeito integrao entre as agendas de desenvolvimento e
ambiental, ainda assim, no mbito das questes menores, no dia a dia das atividades,
a questo ganha relevncia. Em que pese o prestgio reflexo de queimpossvel
conceber desenvolvimento econmico sem proteo ambiental (e vice-versa), aspectos
pontuais que se colocam no cotidiano geram tenses e dificultam a harmonizao
de pensamento, especialmente na esfera dos licenciamentos ambientais.
Uma das questes centrais deste trabalho a anlise do contexto da emergncia
de proposies legislativas e sua votao por comisses do Senado Federal que
buscam reformular o procedimento do licenciamento ambiental, maculando a
prpria natureza do instituto. A outra problemtica trata da reflexo acerca da
necessidade de instituio, por norma geral, de regras para este licenciamento,
visto se tratar de um dos principais instrumentos da Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA), cuja regulamentao vigente no clara, objetiva nem precisa.
Antes da anlise do contedo e da tramitao das proposies em debate
no Senado Federal Projeto de Lei do Senado (PLS) no 654/2015 e Proposta de
Emenda Constituio (PEC) no 65/2012 , sublinha-se que o licenciamento
ambiental o instrumento que operacionaliza o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e se encontra entre os deveres do Estado brasileiro,
cujos rgos e entidades precisam desenvolver os melhores esforos para que o seu
206 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

cumprimento no impea e nem mesmo iniba o legtimo exerccio de outros


direitos fundamentais, entre eles, o da livre empresa e o da propriedade.
no contexto de garantia de direitos que repousam as reflexes atinentes
a essas duas proposies que tramitam no Senado Federal. Elas causaram
significativa polmica, resultado de sua veloz tramitao e aprovao por
comisses desta Casa Legislativa, especialmente pelas consequncias que podem
gerar ao processo delicenciamento e ao pas, em termos de gesto ambiental e
desenvolvimentodoterritrio.
Outro ponto introdutrio diz respeito s problemticas que envolvem o
licenciamento ambiental. H uma srie de questes sensveis relativas s competncias
envolvidas, o grande nmero de rgos interessados e que se manifestam no
procedimento, a falta de centralidade, a fragmentao de licenas distintas, o alto
ndice de judicializao das licenas emitidas e a ausncia de respeito aos prazos por
parte dos rgos ambientais, que tornam o licenciamento ambiental devastador
tanto para o desenvolvimento econmico do pas como para a prpria proteo
do meio ambiente.1
Portanto, qualquer debate acerca da necessria alterao legislativa possui como
pano de fundo a complexa realidade que envolve o licenciamento ambiental, a qual
no se concentra apenas nas fragilidades de nosso marco legal, mas, sobretudo, na
falta de planejamento territorial adequado, na ineficcia das polticas ambientais
setoriais e locais, e na no existncia, por parte dos rgos competentes, de aparato
tcnico e de pessoal suficiente para implementar a legislao.
O tema, certamente, pode ser analisado sob diversos vieses. A abordagem
utilizada restringe-se anlise da necessidade de um marco normativo geral com
base na anlise das duas proposies legislativas citadas.

2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL: INSTRUMENTO ESSENCIAL PNMA


O licenciamento ambiental um dos instrumentos tidos como essenciais para a
implantao da PNMA, criada pela Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, no que
tange gesto de riscos e controle de atividades potencialmente poluidoras pelo
poder pblico. Para Farias (2013, p. 26),
licenciamento ambiental o processo administrativo complexo que tramita perante
a instncia administrativa responsvel pela gesto ambiental, seja no mbito federal,
estadual ou municipal, e que tem como objetivo assegurar a qualidade de vida da
populao por meio de um controle prvio e de um continuado acompanhamento
das atividades humanas capazes de gerar impactos sobre o meio ambiente.

1. A respeito deste tema, ver Hoffmann (2015).


O Licenciamento Ambiental em Debate: consideraes sobre o Projeto de Lei do
Senado no 654, de 2015, e a Proposta de Emenda Constituio no 65, de 2012 | 207

O licenciamento ambiental uma das manifestaes da polcia administrativa,


indelegvel, incidente sobre a propriedade privada e a liberdade econmica dos
particulares, alm de objeto de constante preocupao e dissensos nos setores
governamental (legislativo e executivo) e privado, 2 pois dele dependem vrias
atividades que interferem, de modo profundo, no meio ambiente.
A funo desse instrumento precipuamente preventiva, ao se tratar de
uma atuao de controle, pela administrao ambiental, das atividades potencial
ou efetivamente poluidoras, alm de impor antecipadamente condies e limites
para o exerccio das atividades econmicas. Embasada em estudos tcnicos, a
administrao pblica avalia os impactos positivos e negativos de um determinado
empreendimento, autorizando ou no sua localizao, instalao ou operao.
Ao buscar a conjugao entre eficincia econmica e proteo ambiental, o
licenciamento se prope a concretizar o desenvolvimento sustentvel, diretriz
da ordem econmica constitucional, conforme prev o art. 170, inciso VI, da
Constituio Federal (CF/1988).
A Lei no 6.938/1981 estabeleceu, em seu art. 9o, inciso IV, o licenciamento
ambiental como um dos seus instrumentos. Na forma do seu art. 10, esto sujeitos
ao prvio licenciamento ambiental a construo, a instalao, a ampliao e o
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores, ou capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental.
No mbito constitucional, embora no haja previso expressa, a justificativa
do licenciamento encontra-se no art. 225, 1o, inciso V, ao dispor que incumbe
ao poder pblico controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente. Trata-se do princpio da precauo e do dever de atuao acautelatria
do poder pblico diante de atividades que causem riscos ambientais.
No tocante realizao do licenciamento ambiental, a Constituio estabelece,
em seu art. 23, a esfera da competncia material comum da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios para proteger o meio ambiente e combater a
poluio em qualquer de suas formas. Trata-se, alis, de temtica das mais importantes
e controversas. Isso porque, at a edio da Lei Complementar (LC) no 140, de
8 de dezembro de 2011, o pargrafo nico do art. 23 da Constituio no havia
sido regulamentado. Esse dispositivo determina que LCs fixaro normas para a

2. Notcias atuais veiculadas sobre licenciamento ambiental no jornal Folha de S. Paulo, em 12 de julho de 2016,
disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/07/1790940-temer-garante-retomar-demarcacoes-indigenas-
e-licenciamento-ambiental.shtml>; e no jornal Extra, em mesma data, disponvel em: <http://extra.globo.com/noticias/
brasil/temer-defende-mudanca-em-regras-de-venda-de-terra-estrangeiros-de-licenciamento-ambiental-19694681.html>.
208 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

cooperao administrativa entre os entes federativos, tendo em vista o equilbrio


do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Antes da LC no 140/2011, portanto, a repartio de competncia para o
licenciamento ambiental era fundamentada em critrios muitas vezes contraditrios,
determinados tanto na PNMA quanto em normas infralegais, como a Resoluo
no 237, de 19 de dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama) e fixada por jurisprudncia dos tribunais superiores. A LC no 140/2011
preencheu a lacuna legislativa e fixou normas para a cooperao entre os entes
federativos nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia
comum, entre as quais o licenciamento. Ademais, revogou expressamente alguns
dispositivos da PNMA e, tacitamente, outros da Resoluo Conama no 237/1997.
A par da edio da LC no 140/2011, que buscou dar fim aos litgios e s
incertezas quanto repartio de competncias em matria ambiental e, tambm,
ao licenciamento e da previso do licenciamento ambiental na prpria PNMA, o
seu procedimento no est previsto em lei, mas em normas infralegais. O Decreto
Federal no 99.274, de 6 de junho de 1990, que regulamenta a Lei no 6.938/1981,
em seus arts. 17 a 19, trata do licenciamento ambiental e confere ao Conama a
atribuio de fixar os critrios bsicos, segundo os quais sero exigidos estudos de
impacto ambiental. O decreto determina a expedio, pelo poder pblico, de trs
tipos de licena: i) a licena prvia (LP), na fase preliminar do planejamento da
atividade; ii) a licena de instalao (LI), autorizando o incio da implantao do
empreendimento; e iii) a licena de operao (LO), autorizando o incio da atividade
licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluio.
Nesse contexto, tanto a lei da PNMA quanto o Decreto no99.274/1990
remetem a atos do Conama a competncia para estabelecer normas e critrios para
o licenciamento ambiental. O Conama, com amparo na legislao vigente, tem
editado tais atos normativos com o intuito de estabelecer normas e critrios. Nesses,
so previstos procedimentos especficos no caso dos licenciamentos especiais, a
exemplo da Resoluo no 458, de 16 de julho de 2013 (licenciamento ambiental
em assentamentos de reforma agrria), e da Resoluo no 404, de 11 de novembro
de 2008 (licenciamento ambiental de aterro sanitrio de pequeno porte de resduos
slidos urbanos). Importa, contudo, relacionar os atos referentes ao licenciamento
ordinrio, dos quais destacamos a Resoluo Conama no 1, de 23 de janeiro de 1986,
que conceitua impacto ambiental e regulamenta o estudo de impacto ambiental
(EIA), e a Resoluo Conama no 237/1997, que regulamenta o procedimento
do licenciamento ambiental e, em seu anexoI, aponta uma lista de atividades
(meramente exemplificativa) para as quais ser exigido o licenciamento.
No procedimento de licenciamento, as consequncias positivas e negativas do
empreendimento so mensuradas. A avaliao de impactos ambientais, constituda
O Licenciamento Ambiental em Debate: consideraes sobre o Projeto de Lei do
Senado no 654, de 2015, e a Proposta de Emenda Constituio no 65, de 2012 | 209

por um conjunto de procedimentos tcnicos e administrativos que visam avaliao


sistemtica dos efeitos de um empreendimento, com o objetivo de dar suporte
deciso quanto ao licenciamento, um dos instrumentos da lei da PNMA. Sobre
a prtica da avaliao de impacto ambiental, Derani (2009, p. 160) alerta:
[esta prtica] apresenta um problema bastante delicado: o de decidir exatamente
sobre aquilo que deve ser preservado. Esta, alis, uma preocupao que permeia
toda discusso sobre desenvolvimento sustentvel, sobretudo quando se afasta o
simplismo da ideia de mera poupana dos recursos naturais.
A avaliao de impacto ambiental pode ocorrer no mbito do licenciamento ou
no, mas o EIA, considerado uma modalidade de avaliao de impacto, necessrio
aos empreendimentos qualificados como de significativo impacto ambiental, ocorre
apenas no procedimento de licenciamento. Eis a relevncia da Resoluo Conama
no 1/1986, ao ter regulamentado esse instrumento.3
Importante mencionar que houve referncia constitucional apenas em relao ao
EIA (art. 225, 1o, inciso IV, da CF/1988). Em razo dessa determinao constitucional
e da regulamentao unicamente do EIA pela Resoluo Conama no 1/1986, ocorrem
distores e confuses quanto ao instrumento de avaliao de impactos ambientais.
O EIA uma modalidade de avaliao, mas no a nica, sendo exigido apenas
em relao s atividades consideradas de significativo potencial poluidor, cujo rol
exemplificativo consta do art. 2o da Resoluo Conama no 1/1986.
No entando, o art. 12 da Resoluo Conama no 237/1997 remete ao rgo
ambiental competente a responsabilidade pela definio de procedimentos especficos
para as licenas ambientais, incluindo estudos ambientais, observadas a natureza,
as caractersticas e as peculiaridades da atividade.
Com isso, percebe-se que a inexistncia de uma lei regulamentando os
instrumentos de avaliao e a avaliao ambiental estratgica integrada somada ao
poder de discricionariedade dos rgos ambientais na definio de procedimentos
e critrios para o licenciamento, tais como os parmetros para impor medidas
mitigadoras e compensatrias, so fatores que contribuem para a insegurana
jurdica desse procedimento, alm da postura defensiva da administrao pblica
ambiental. No raramente, o Ministrio Pblico contesta as decises tcnicas dos
rgos ambientais.
Parece importante e oportuno, assim, que haja debates no Congresso Nacional
acerca de um marco normativo que discipline, de forma geral, o licenciamento
ambiental. As proposies que sero analisadas, e que tramitam do Senado Federal,
todavia, visam disciplinar o licenciamento em casos especficos, considerados de
interesse nacional ou pblico. Embora no seja objeto do texto, observa-se que

3. A respeito da recepo da Resoluo Conama no 1/1986, pela Constituio de 1988, vide Mirra (2006).
210 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

na Cmara dos Deputados tramita em regime de prioridade o Substitutivo ao


Projeto de Lei (PL) no 3.729/2004, que dispe sobre o licenciamento ambiental,
de autoria do deputado federal Ricardo Tripoli,4 e o prprio Conama discute uma
nova minuta de resoluo, cujo escopo o de atualizar as resolues vigentes.5

3 O PLS NO 654/2015
O PLS n o 654/2015, de autoria do senador Romero Juc, dispe sobre o
procedimento de licenciamento ambiental para empreendimentos de infraestrutura
considerados estratgicos e de interesse nacional. Da a expresso licenciamento
ambiental especial, pois cria um procedimento administrativo especfico destinado
a licenciar esses empreendimentos estratgicos.
De acordo com sua justificao, a morosidade dos rgos ambientais derivada
da sobreposio de atuaes de rgos com competncias distintas, a paralisao
do licenciamento em decorrncia de decises judiciais, a falta de tcnicos para
analisarem os estudos ambientais e a complexidade inerente ao processo de
licenciamento ambiental so consideradas as viles do atraso dos investimentos
que necessita o pas.6
A primeira caracterstica da proposio o seu mbito de aplicao.
Elaregulamenta o licenciamento ambiental para os empreendimentos de
infraestrutura considerados estratgicos ao desenvolvimento nacional sustentvel
e, de acordo com o seu art. 1o, so exemplos de tais empreendimentos aqueles de
sistemas virio, hidrovirio, portos e energia. O Poder Executivo possui a prerrogativa
de indicar, por decreto, quais empreendimentos se enquadram nessas caractersticas.
A proposio no adentra na matria de competncias, at pelo fato de
esta ser uma temtica que exige LC, mas prope inovao ao ordenamento
jurdico ao estabelecer conceitos como o de licena ambiental integrada, termo
de refernciaeEIA.
Orientada pelos princpios de celeridade, cooperao, economicidade e eficincia,
a proposio estabelece o rito uno da licena ambiental, com as seguintes etapas:
i) manifestao de interesse de submisso de empreendimento de infraestrutura
estratgico ao rgo licenciador; ii) prazo de dez dias para o licenciador definir
a composio do comit especfico que elaborar o termo de referncia; iii)dez dias
para os rgos interessados anurem ao comit; iv)vinte dias para a definio de
contedo e elaborao do termo de referncia pelo comit especfico; v) sessenta dias,
a partir da publicidade do termo de referncia, para que o empreendedor apresente

4. Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=257161>. Acesso


em: 17 jul. 2016.
5. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/noticias.cfm?cod_noticia=764>. Acesso em: 16 jul. 2016.
6. Disponvel em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/123372>. Acesso em: 1o mar. 2017.
O Licenciamento Ambiental em Debate: consideraes sobre o Projeto de Lei do
Senado no 654, de 2015, e a Proposta de Emenda Constituio no 65, de 2012 | 211

certides, anuncias e outros documentos de sua responsabilidade; e vi) sessenta


dias a partir do recebimento dos documentos para a elaborao de parecer tcnico
conclusivo e concesso da licena integrada. A proposio no define os prazos para
o requerimento de licena integrada,apresentao de documentos pelos rgos e
entidade envolvidos e de validade da licena integrada.
Um de seus dispositivos mais polmicos o 3o do art. 5o, ao determinar que
o descumprimento de prazos pelos rgos notificados implicar sua aquiescncia
ao processo de licenciamento ambiental especial. A respeito dessa anuncia tcita,
Moreira (2016) opina:
em primeiro lugar, essa ordem de aprovao por decurso de prazo antittica
prpria razo de ser do licenciamento ambiental. Essa espcie sui generis de processo
administrativo se orienta pela construo colaborativa de solues. O licenciamento
no trata de direitos pr-constitudos ou de situaes de imediata percepo. Alis,
justamente por isso, ele exigido: como no se sabe previamente quais so os potenciais
efeitos ecolgicos do empreendimento, instala-se o licenciamento como condio
prvia. Por conseguinte, ele no convive bem com a precluso (nem a temporal,
nem a lgica ou a consumativa), eis que envolve contnuos fluxos de descobertas e
renovaes, bem como a constituio de novas situaes ftico-jurdicas.
Outro dispositivo que pode gerar discusses quanto a possveis vcios de
constitucionalidade ao no observar os princpios constitucionais da informao
ambiental e da participao popular o art. 12, que substitui as audincias ou
consultas pblicas por um programa de comunicao ambiental, com durao
mnima de trinta dias e que objetiva a exposio do projeto e seus impactos, o
esclarecimento de dvidas e o recebimento de crticas. No h qualquer detalhamento
sobre como esse instrumento ir garantir a participao popular na tomada de
deciso acerca do empreendimento.
A tramitao do PLS no 654/2015 chamou a ateno devido a sua rapidez.
Inicialmente, sua apresentao ocorreu em 29 de setembro de 2015. Houve o
encaminhamento s comisses de Servios de Infraestrutura; de Meio Ambiente;
Defesa do Consumidor; e Fiscalizao e Controle, cabendo ltima a deciso
terminativa. No entanto, em outubro de 2015, um ofcio do presidente do
Senado Federal solicitou que essa matria fosse enviada Secretaria Geral da Mesa,
para ser encaminhada apreciao da Comisso Especial do Desenvolvimento
Nacional(CEDN).
Assim, o projeto foi CEDN, em deciso terminativa. O relatrio foi
apresentado em 11 de novembro do mesmo ano, tendo sido concedida vista
coletiva aos membros. Em 25 de novembro, o PLS no 654/2015 foi aprovado,
sem a realizao de audincias pblicas ou debates sobre seus efeitos. Em razo de
recurso tempestivo, a matria ser analisada pelo Plenrio da Casa para, depois,
212 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

seguir Cmara Federal. A matria aguarda incluso em Ordem do Dia, em virtude


da aprovao de requerimento de urgncia.

4 A PEC NO 65/2012
Alm do PLS no 654/2015, o Senado Federal analisou, pela sua Comisso de
Constituio, Justia e de Cidadania (CCJ), a polmica PEC no 65/2012, que
acrescenta o 7o ao art. 225 da Constituio, para assegurar a continuidade de
obra pblica aps a concesso da licena ambiental.7 A PEC retornou CCJ
pois houve aceitao de requerimento para que tramite em conjunto com a PEC
no 153/2015.8
A PEC no 65/2012 recebeu a redao original a seguir.
Art. 1o O art. 225 da Constituio passa a vigorar acrescido do seguinte 7o.
Art. 225.
(...)
7o A apresentao do Estudo Prvio de Impacto Ambiental importa autorizao
para a execuo da obra, que no poder ser suspensa ou cancelada pelas mesmas
razes a no ser em face de fato superveniente. (NR)
Em 27 de abril de 2016, data da primeira deliberao na CCJ, a PEC no65/2012
tornou-se objeto de inmeras crticas e ganhou repercusso nacional. Houve manifestao
do Ministrio Pblico Federal, atravs de nota tcnica do Grupo de Trabalho Intercameral
(4a Cmara de Coordenao e Reviso, 6a Cmara de Coordenao e Reviso e
Procuradoria Federal do Direitos do Cidado), datada de 3 de maio de 2016, com
fundamentos robustos pela inconstitucionalidadedaproposta.
O pronunciamento do Ministrio Pblico Federal, contido na nota tcnica,
trata de aspectos de constitucionalidade da proposta e preconiza os itens a seguir:
i) o cabimento irrefutvel de controle jurisdicional da atuao do constituinte
derivado; ii) a ofensa s clusulas ptreas da CF/1988, em especial a separao de
poderes e direitos e garantias fundamentais; iii) o enquadramento do direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito humano, com fundamento
no princpio da solidariedade; iv) fulminar a estrutura tcnico-jurdica em que se
baseia o devido processo de licenciamento ambiental, pois o EIA no substitui o
regime das licenas ambientais; v) violar os princpios da participao popular, da
informao e da precauo; e vi) ofender o postulado da separao dos poderes
e o princpio da inafastabilidade da jurisdio, expresso no art. 5o, inciso XXXV,
da CF/1988.

7. Disponvel em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/109736>.


8. Altera o art. 225 da Constituio Federal para incluir, entre as incumbncias do poder pblico, a promoo de prticas
e a adoo de critrios de sustentabilidade em seus planos, programas, projetos e processos de trabalho.
O Licenciamento Ambiental em Debate: consideraes sobre o Projeto de Lei do
Senado no 654, de 2015, e a Proposta de Emenda Constituio no 65, de 2012 | 213

No mesmo sentido, o instituto O Direito por um Planeta Verde lanou uma


nota de repdio PEC no 65/2012.9 Nessa, a inconstitucionalidade fundamentada
na flagrante relativizao do licenciamento ambiental e do prprio EIA e do
Relatrio de Impacto ao Meio Ambiente, prerrogativas do poder pblico em suas
atividades de controle ambiental. A proposta, segundo a nota, fere diretamente a
administrao pblica e a moralidade pblica, e envilece a clusula ptrea contida
no ncleo do art. 225 da CF/1988. Ademais, viola o princpio da vedao do
retrocesso socioambiental, pois atinge o mnimo essencial de proteo que abarca
a gesto antecipatria, precaucional e prudente de riscos e impactos ambientais.
Ainda, refrea o acesso Justia, afrontando o princpio do devido processo legal.
Importante sublinhar que a PEC visa a autorizar o incio da execuo de
obra, desrespeitando por completo o procedimento do licenciamento ambiental.
A sociedade civil organizada, o Ministrio Pblico e a coletividade em geral, aps
a notcia da aprovao do parecer pela CCJ do Senado Federal, repreenderem
enfaticamente a proposio, conforme notas tcnicas acima mencionadas, o que
acabou por resultar na apresentao de novo parecer.
Inicialmente, preciso esclarecer que, apesar da emenda da PEC no 65/2012,
a redao de seu contedo controverso a ela ao pretender incluir o dispositivo
constitucional, cuja redao a seguinte: a apresentao do estudo prvio de
impacto ambiental importa autorizao para a execuo da obra, que no poder ser
suspensa ou cancelada pelas mesmas razes a no ser em face de fato superveniente.
A primeira afirmao que sobressai do texto a de que a proposta objetiva
assegurar a execuo da obra mediante a apresentao do EIA. Essa previso colide
frontalmente com o disposto no caput e no inciso IV, 1o, do art. 225 da CF/1988,
eis que se estabelece como condio para a execuo da obra pretendida a elementar
apresentao do EIA, prescindindo de qualquer apreciao pelos rgoscompetentes.
A CF/1988 determina, no inciso IV, 1o, do art. 225, que o EIA ser exigido
para obras ou atividades causadoras de significativa degradao do meio ambiente.
O EIA, por sua vez, no se confunde com o licenciamento, pois considerado um
dos instrumentos de avaliao de impacto que pode ser exigido no processo do
licenciamento ambiental (Farias, 2007).
O EIA submetido verificao do rgo ambiental, exigido no licenciamento
de atividades com significativo potencial poluidor. Dado seu carter preventivo, deve
ser elaborado antes do licenciamento da obra ou atividade, de modo a subsidiar e
orientar os gestores pblicos na tomada de deciso, conforme preveem os incisos
I e II do art. 10 da Resoluo Conama no 237/1997. O estudo objetiva no s

9. Disponvel em: <http://www.planetaverde.org/noticia/instituto/2904/planeta-verde-lanca-carta-de-repudio-a-


pec652012>. Acesso em: 16 maio 2016.
214 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

antever os riscos e os impactos ambientais negativos a serem prevenidos, corrigidos


ou minimizados, mas tambm apresentar alternativas locacionais e tecnolgicas
ao empreendimento, ou, no limite no caso de altos custos sociais e ambientais
envolvidos , recomendar a sua no realizao.
Vale dizer que a elaborao do EIA pelo interessado no garantia de que a
obra ou a atividade poder ser instalada ou iniciada, e nem poderia ser diferente,
dado o carter preventivo do instrumento. E, no caso de deferimento da implantao
do projeto, ou seja, da concesso da licena, deve ser assegurada a adoo das
medidas e das condicionantes exigidas pelo rgo licenciador para a necessria
salvaguarda ambiental. Deste modo, as medidas e as condicionantes ambientais,
isto , o controle ambiental propriamente dito, decorrem da expedio da licena
ambiental e no da apresentao do EIA.
Posto isso, a PEC ora analisada, alm de ir na contramo dos movimentos
mundiais de conteno e preveno de riscos e danos ambientais, , de fato,
antijurdica ao no admitir condicionar a autorizao para a execuo da obra
pretendida to s apresentao de um EIA. Prope-se, destarte, a total ausncia de
controle pelo poder pblico do empreendimento causador de impacto ambiental.
Portanto, caso fosse aprovada pelo Senado e isso chegou a ser aventado,
mas a opinio pblica teve uma forte participao para frear essa tendncia e
posterior sano pela Presidncia da Repblica, significaria o desmonte da legislao
que regra o licenciamento ambiental de obras ou atividades que possam causar
significativa degradao ambiental e, por consequncia, poria em risco o direito
intergeracional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,10 essencial sadia
qualidade de vida e mandamento constitucional.

5 CONCLUSES
Com base na anlise do PLS no 654/2015 e da PEC no 65/2012, conclui-se que o tema
do licenciamento ambiental ganhou importncia e merece anlise mais aprofundada.
Muitas propostas partem de uma ideia de licenciamento ambiental em uma nica etapa,
para que ocorra de forma mais clere. A propsito e expondo as razes da inadequao do
licenciamento nico, Machado (2015, p. 322) aponta que h a valorizao da rapidez
em empreender-se no pas, valorizando somente a gerao presente, obedecendo ao
capitalismo voraz e no levando em conta o capitalismo equilibrado.
No fosse isso suficiente, atinge o mago do direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado e alija os princpios da preveno e da

10. Segundo Silva (2013, p. 56), no se trata de um bem de domnio pblico, mas de interesse pblico, independentemente
de sua dominialidade.
O Licenciamento Ambiental em Debate: consideraes sobre o Projeto de Lei do
Senado no 654, de 2015, e a Proposta de Emenda Constituio no 65, de 2012 | 215

precauo, por no exigir o devido licenciamento ambiental, em etapas sucessivas


de anlise do impacto dos empreendimentos potencialmente poluidores.
Assim como outras questes sensveis, cuja tentativa de alterao constitucional
ou legislativa desvirtua princpios que dizem respeito a direitos fundamentais, a
possibilidade de judicializao uma consequncia concreta.
Outra problemtica das proposies a contradio ao poder-dever, instituda
pelo legislador constituinte, da atuao do poder pblico na proteo ao meio
ambiente conforme estabelece o art. 23, incisos VI e VII, da CF/1988, que foi
regulamentado pela LC no 140/2011. Com efeito, ao definir que uma simples
apresentao de EIA autoriza a execuo da obra e dispensa a aprovao pelas
instncias estatais competentes, ou a autorizao tcita dos rgo envolvidos,
elide-se todo o sistema jurdico administrativo que rege a atuao da administrao
pblica, bem como as competncias especficas na matria.
Empreendimentos de infraestrutura e de menor escala so essenciais para
o desenvolvimento econmico e social do pas. O licenciamento ambiental, por
seu turno, sofre de uma srie de vcios e ineficincias. Um marco normativo geral
pode solucionar, em parte, a demanda por segurana jurdica e definio de um
procedimento para o licenciamento, inclusive diferenciado para cada tipologia de
empreendimento. O que no se pode abrir mo da anlise acurada dos riscos e
impactos ambientais, bem como do monitoramento do empreendimento licenciado,
a fim de se evitar novas tragdias, como a de Mariana, em Minas Gerais.

REFERNCIAS
DERANI, C. Direito ambiental econmico. 3. ed. So Paulo: Saraiva,2009.
FARIAS, T. Da licena ambiental e sua natureza jurdica. Revista Eletrnica de
Direito do Estado, n. 9, p. 3-5, 2007. Disponvel em: <http://www.direitodoestado.
com/revista/REDE-9-JANEIRO-2007-TALDEN%20FARIAS.pdf>. Acesso em:
12 jul. 2016.
______. Licenciamento ambiental: aspectos tericos e prticos. 4. ed. Belo
Horizonte: Forum, 2013.
HOFFMANN, R. Gargalos do licenciamento ambiental federal no Brasil.
Braslia: Cmara dos Deputados, jul. 2015. Disponvel em: <http://www2.
camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/areas-da-conle/
tema14/2015_1868_licenciamentoambiental_rose-hofmann>. Acesso em: 14
jul. 2016.
MACHADO, P. Direito ambiental brasileiro. 23. ed. So Paulo: Malheiros,2015.
216 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

MIRRA, A. Impacto ambiental: aspectos da legislao brasileira. 3. ed. So Paulo:


Juarez de Oliveira, 2006.
MOREIRA, E. Licenciamento a jato: o caminho mais curto para desastres
ambientais. Direito do Estado, n. 73, 2016. Disponvel em: <http://www.
direitodoestado.com.br/colunistas/egon-bockmann-moreira/licenciamento-a-
jato-o-caminho-mais-curto-para-desastres-ambientais>. Acesso em: 10 jul. 2016.
SILVA, J. Direito ambiental constitucional. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2013.

BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional
do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, 2 set. 1981. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em: 14 jul. 2016.
______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia, 5 out. 1988.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.
htm>. Acesso em: 15 jul. 2016.
______. Resoluo Conama no 237, de 19 de dezembro de 1997. Braslia, 1997.
Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>.
Acesso em: 13 jul. 2016.
______. Proposta de Emenda Constituio no 65, de 2012. Acrescenta o 7o
ao art. 225 da Constituio, para assegurar a continuidade de obra pblica aps a
concesso da licena ambiental. Braslia, 2012. Disponvel em: <https://www25.
senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/109736>. Acesso em: 13 jul. 2016.
______. Projeto de Lei do Senado no 654, de 2015. Dispe sobre o procedimento
de licenciamento ambiental especial para empreendimentos de infraestrutura
considerados estratgicos e de interesse nacional. Braslia, 2015. Disponvel em:
<https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/123372>. Acesso
em: 15 jul. 2016.
______. Ministrio Pblico Federal. Nota tcnica a PEC 65/2012 e as clusulas
ptreas. Braslia: MPF, 2016. Disponvel em: <http://www.mpf.mp.br/pgr/
documentos/nota-tecnica-pec-65-2012/>. Acesso em: 16 maio 2016.
______. MMA e agricultura discutem licenciamento. Braslia: MMA, 2016.
Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/index.php/comunicacao/agencia-
informma?view=blog&id=1687>. Acesso em: 15 jul. 2016.
CAPTULO 14

PROPOSTAS DE REFORMA DA LEGISLAO


SOBRE LICENCIAMENTO AMBIENTAL LUZ DA
CONSTITUIOFEDERAL
Mauricio Guetta

1 INTRODUO
O desenvolvimento dos direitos de terceira dimenso e, mais especificamente, dos
direitos socioambientais, teve como marcos impulsionadores, no plano internacional,
a Declarao da Conferncia das Naes Unidas de Estocolmo sobre o Meio
Ambiente Humano, de 1972, e, no Brasil, a Lei no 6.938/1981, que disciplinou
a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), seus princpios e instrumentos,
como o licenciamento ambiental, bem como a Constituio Federal de 1988
(CF/1988), que estabeleceu o direito fundamental de toda a coletividade ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado. A evoluo dos nveis de proteo
jurdica ao bem jurdico ambiental, alis, deu-se concomitantemente com o
aprofundamento dos chamados conflitos de massa, dotados de forte repercusso
econmica, socialeambiental.
A origem do licenciamento ambiental, alis, ocorreu antes da promulgao
da CF/1988. No plano estadual, a estruturao dos rgos ambientais para o
licenciamento se deu nos idos da dcada de 1970 caso do estado de So Paulo, por
exemplo, que passou a disciplinar a matria a partir da Lei Estadual no 997/1976.
No plano nacional e federal, a citada Lei no 6.938/1981 acabou por sedimentar o
licenciamento como instrumento da PNMA.
So, portanto, mais de trinta anos de consolidao do licenciamento
ambiental no pas, sendo notria e consensual a sua relevncia para a preservao
dos direitos difusos da sociedade brasileira relativamente ao equilbrio ecolgico
que deve marcar a tutela ambiental, para a proteo dos direitos das populaes
atingidas por impactos decorrentes de instalao e operao de empreendimentos
potencialmente poluidores e para a pacificao ou atenuao de conflitos. Alm
disso, o licenciamento ambiental funciona como instrumento de base de toda a
PNMA, especialmente em relao sua funo eminentemente preventiva, dada
a indisponibilidade, a essencialidade e a dificuldade/impossibilidade de reparao
de danos que marcam o bem jurdico ambiental.
218 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Por uma srie de fatores que sero sumariamente explicitados ao longo


deste captulo desestruturao dos rgos pblicos responsveis pela emisso de
atos administrativos no bojo do procedimento de licenciamento ambiental, falta
de efetividade dos direitos constitucionais informao e participao, baixa
qualidade dos estudos de avaliao de impacto ambiental e as no raras intervenes
polticas nas decises que deveriam ser de ndole tcnica , aps anos de aplicao,
o licenciamento ambiental passou a ser alvo de crticas por parte dos mais diversos
setores da sociedade e do prprio poder pblico. Tais crticas, vale dizer desde j,
jamais caminharam na direo da extino do licenciamento, mas, ao contrrio,
visaram sempre ao aperfeioamento do instrumento, ainda que cada segmento
social, empresarial e pblico costume valorizar os aspectos que lhes so de maior
interesse e relevncia.
Em linhas gerais, ressalvada uma ou outra filigrana, os problemas constatados
na execuo do licenciamento ambiental no dizem respeito a falhas, lacunas ou
obscuridades interpretativas da legislao que rege o tema. Apesar de reconhecermos
a possibilidade de uma nova norma poder contribuir para o aperfeioamento deste
instrumento, o fato que os mencionados entraves para alcanar o licenciamento
mais adequado para a sociedade brasileira se encontram justamente na falta de
efetividade dos mandamentos legais e normativos que regem a matria. Como
bem constatam Cappelli e Silva (2016, p. 78),
vrias das limitaes na aplicao do licenciamento so externas a ele e no dizem
respeito regulamentao: baixas capacidade (em quantidade e qualidade) e autonomia
das instituies de meio ambiente, investimentos insuficientes para produo de
conhecimento e para criao de referncias de planejamento para a operao dos
licenciamentos individuais (como zoneamentos ambientais) e a persistncia de polticas
e programas setoriais (transporte, energia etc.) que ignoram temas socioambientais,
centrais no processo de licenciamento dos projetos que delas derivam.
E continuam os mesmos autores: se a legislao suficiente, nem por isso se
pode afirmar que tudo vai bem. Ao contrrio, processos decisrios sobre polticas,
projetos e obras, especialmente de infraestrutura, muitas vezes so conduzidos sem
transparncia e participao social adequadas (idem, ibidem).
Para alm dessas tormentosas questes, quase todas de difcil resoluo diante
da paralisia estatal em relao necessidade de aprimoramento e ao fortalecimento da
gesto socioambiental no Brasil, certo que a absoluta desconsiderao dos interesses
ambientais no planejamento de polticas de desenvolvimento e de infraestrutura
acaba por resultar no estrangulamento do licenciamento ambiental, que termina
por servir de canalizador de todos, ou quase todos, os conflitos decorrentes da
implantao de empreendimentos potencialmente poluidores. Nesse sentido,
continuam Cappelli e Silva (2016, p. 85):
Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 219

importante garantir que no somente os projetos individuais incorporem meio


ambiente no seu planejamento, instalao e operao, mas tambm que polticas,
planos e programas setoriais e de desenvolvimento (de onde normalmente derivam
os projetos individuais a serem licenciados) o faam em primeiro lugar. Ao abordar
os temas ambientais nas fases iniciais de planejamento, h a possibilidade real de
incorporao dos temas socioambientais e maior oportunidade para incorporao
de fato dos processos de participao e de seus contedos, em particular daqueles
grupos sociais potencialmente afetados pelo que est sendo planejado.
Em que pese tal contexto, o fato que h, atualmente, uma srie de projetos
de lei (PLs) e uma Proposta de Emenda Constituio (PEC) em trmite no
Congresso Nacional para alterar o regramento jurdico aplicvel ao licenciamento
ambiental excluda aqui a proposta de resoluo do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama),1 a qual, no momento da elaborao do presente estudo,
encontrava-se descartada, sem tramitar. Para se ter ideia da quantidade de textos
que pretendem disciplinar o tema, mencionamos alguns a seguir.
1) Na Cmara dos Deputados: PL no 3.729/2004 (Lei Geral do Licenciamento
Ambiental) e apensados (PLs nos 3.957/2004, 3.829/2015, 5.435/2005,
5.918/2013, 5.576/2005, 3.941/2011, 1.147/2007, 2.029/2007,
358/2011, 1.700/2011, 5.716/2013, 6.908/2013, 4.429/2016); Projeto
de Lei e outras Proposies (PLP) no 404/2014 (sobre a participao
dos estados no licenciamento); PLno6.969/2013(sobre avaliao e
estudo prvio de impacto ambiental e licenciamento ambiental sobre
bioma marinho);PLno5.918/2013 (sobre contaminao ambiental e
licenciamento); PLno2.827/2015 (sobre licenciamento de empreendimentos
localizados em reservas de desenvolvimento energtico sustentveis);
PLno 1.443/2015 (sobre licenciamento de projetos do programa Minha
Casa Minha Vida); PL no 675/2015 (sobre regras para a obteno de
licenciamento); PLno679/2007 (sobre procedimento de licenciamento);
PL no 3.048/2011 (legisla o licenciamento de gerao deenergia de pequeno
porte); PLP no183/2015 (estabelece competncia aos municpios para
o licenciamento ambiental); PLPno370/2014 (permite transferncias
voluntrias para o oramento de licenciamento); PLno1.190/2015(legisla
o licenciamento de resduos da construocivil); PL n o 29/2015
(licenciamento de barragens); PL no 5.226/2009 (licenciamento em projetos
de proteo de florestas); PL no 6.077/2009 (licenciamento de cultivode
cana-de-acar); Projeto de Decreto Legislativo (PDC) no 54/2015 (susta
decreto sobre competncia da Unio em matria de licenciamento);PL
no 1.962/2015 (licenciamento de pequenas centrais hidreltricas);
PLno 5.435/2005(licenciamento de projetos de recuperaoambiental);

1. Sobre o tema, ver Guetta (2016).


220 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

PL n o 8.062/2014 (revoga artigos sobre licenciamento e controle


ambiental); PLno 1.546/2015 (normas gerais para o licenciamento);
PLno2.163/2011 (licenciamento de empreendimentos agropecurios); PL
no 7.182/2014(licenciamento em APAs); PLno1.996/2015 (competncia
do Conama sobre licenciamento); PL no 4.996/2013 (avaliao ambiental
estratgica como parte obrigatria do processo de licenciamento ambiental);
PL no 5.687/2009 (licenciamento prvio para importao de produtos
qumicos); PLno3.729/2012 (aumento da compensao ambiental
previstos no processo de licenciamento); PLno3.902/2004 (estudo de
emisses de gases de efeito estufa no licenciamento); PL no791/2007
(custosdolicenciamento).
2) No Senado Federal: Projeto de Lei da Cmara (PLC) no 10/2016
(localizao dos depsitos de agrotxicos sujeita a licenciamento
ambiental); Projeto de Lei do Senado (PLS) no 602/2015 (Balco nico de
Licenciamento Ambiental); PL no 603/2015 (licenciamento de potenciais
hidroenergticos); PLS no 654/2015 (procedimento de licenciamento
especial para empreendimentos de infraestrutura); PLS no 739/2011
(planos de sustentabilidade no licenciamento); PEC no 65/2012 (extino
do licenciamento).
Em sua maioria, tais proposies legislativas tm o condo de modificar
sensivelmente o sistema vigente, fragilizando a proteo do meio ambiente e das
populaes impactadas por empreendimentos, o controle pblico sobre a utilizao
dos recursos ambientais, a governana por parte dos rgos pblicos sobre os
impactos socioambientais causados por atividades potencialmente poluidoras e a
participao social.
No mais, h convergncia entre os diversos setores da sociedade e do poder
pblico sobre a necessidade de que o Congresso Nacional realize e amplie os
debates acerca do tema, visto que, at a concluso deste captulo, no haviam
sido realizadas audincias pblicas ou outras formas de oitivas de especialistas e
interessados o que se contrape notria importncia estratgica do licenciamento
ambiental para todos os segmentos da sociedade e para o prprio poder pblico.
Tal ampliao da participao social nos debates legislativos ainda se justifica pelo
acmulo terico e prtico do qual dispe o Brasil, seja na academia cientfica, nos
rgos ambientais, na sociedade civil, seja, ainda, nos povos e nas comunidades
tradicionais, no Ministrio Pblico (Federal e estaduais) e no setor empresarial,
entre outros.
A ausncia de dilogo do Congresso Nacional em relao s referidas proposies
legislativas, alis, resultou no fato de que, em termos de contedo, as principais
propostas de alterao legislativa a saber, aquelas que tm tramitado com mais
Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 221

densidade poltica no dialogam com os supramencionados gargalos e as limitaes


verificados no licenciamento ambiental atualmente; pelo contrrio, acabam por
impor graves retrocessos aos direitos fundamentais e s demais garantias fundantes
do referido instrumento da PNMA, resultando em inaceitvel flexibilizao.
Por certo, o tratamento conferido pelos projetos de lei ao licenciamento
ambiental deveria seguir a tnica do seu fortalecimento, visto se tratar de tema
relevantssimo para o pas, que figura na primeira posio do ranking mundial de
pases megadiversos, constitudo por sociedade altamente plural, com inmeros
povos e comunidades tradicionais. Isto consiste, a bem da verdade, no eixo central
da PNMA, que conta com ampla proteo constitucional sobre direitos difusos
da coletividade brasileira relativos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
esobredireitos fundamentais de populaes afetadas por empreendimentos,
incluindo-se povos indgenas, comunidades quilombolas e demais povos e
comunidades tradicionais. O licenciamento ambiental possui destacada relevncia
tambm para as ordens econmica e social brasileira, uma vez que guarda relao
direta com o desenvolvimento de atividades econmicas.
A relevncia do assunto tambm respaldada pelo momento histrico em
que vivemos,
numa poca em que a humanidade deve escolher o seu futuro. medida que o mundo
se torna cada vez mais interdependente e frgil, o futuro enfrenta, ao mesmo tempo,
grandes perigos e grandes promessas. Para seguir adiante, devemos reconhecer que,
no meio de uma magnfica diversidade de culturas e formas de vida, somos uma
famlia humana e uma comunidade terrestre com um destino comum. Devemos
somar foras para gerar uma sociedade sustentvel global baseada no respeito pela
natureza, nos direitos humanos universais, na justia econmica e numa cultura da
paz. Para chegar a este propsito, imperativo que, ns, os povos da Terra, declaremos
nossa responsabilidade uns para com os outros, com a grande comunidade da vida,
e com as futuras geraes (Coimbra, 2002, p. 453).

2 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA CF/1988


At a edio da Carta Constitucional de 1988 chamada de Constituio Verde, por
ser a primeira a trazer dispositivos especficos sobre a preservao do meio ambiente,
o regramento infraconstitucional que tratava da temtica ambiental. Com o seu
advento, o ordenamento jurdico, no que tange matria ambiental,ganhou
unicidade, uma vez que o modo de pensar a tutela jurdica ambiental passou,
obrigatoriamente, a ser orientado pelas disposies constitucionais.
Certamente, a incluso da temtica ambiental no texto constitucional pode
ser considerada um dos principais marcos da proteo jurdica do meio ambiente
e da evoluo legislativa infraconstitucional do direito socioambiental. Ambos so
222 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

expresses da necessidade de regulamentao dos direitos fundamentais e dos deveres,


os quais passaram a contar com previso expressa na nova ordem constitucional.2
Muitos foram os mritos da Carta Magna no que se refere questo ambiental:
disciplinou as competncias legislativa (art. 24, incisos VI, VII e VIII e 1o e 2o)
e administrativa (art. 23, incisos VI e VII); incluiu a preservao do meio ambiente
como princpio das ordens social3 e econmica (art. 170, inciso VI); bem como
dedicou captulo exclusivo tutela do meio ambiente (captulo VI).
Em que pesem tais avanos, a mais importante conquista se deu na incluso
do direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
conforme disposto no caput do art. 225 da CF/1988.4 Assim, com a CF/1988,
o meio ambiente ecologicamente equilibrado foi alado categoria de direito
fundamental; mais que isso, direito fundamental pertencente a toda a coletividade.
Sobre o tema, Benjamin (2007, p. 73) preleciona que:
alm da instituio desse inovador dever de no degradar e da ecologizao do
direito de propriedade, os mais recentes modelos constitucionais elevam a tutela
ambiental ao nvel no de um direito qualquer, mas de um direito fundamental, em
p de igualdade (ou mesmo, para alguns doutrinadores, em patamar superior) com
outros tambm previstos no quadro da Constituio.
Tamanha a relevncia desse direito fundamental difuso que, para proteg-lo,
o legislador constituinte originrio imps ao poder pblico e coletividade o
dever constitucional de defender e proteger o meio ambiente ecologicamente
equilibrado para as presentes e futuras geraes (art. 225 da CF/1988, caput, in
fine), alm de estabelecer medidas consideradas essenciais para a efetividade do
aludido direitode todos.5
Importante registrar, ademais, que tal direito fundamental de titularidade
difusa foi expressamente qualificado como essencial sadia qualidade de vida, o que
torna explcita a sua relao direta com o princpio da dignidade da pessoa humana.
Mais que isso, o princpio ou direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente

2. Diante das disposies constitucionais, fez-se mister a edio de uma srie de leis infraconstitucionais objetivando
conferir efetividade aos direitos e aos deveres agora previstos pela CF/1988, entre as quais podem ser mencionadas,
exempli gratia: i) a Lei no 9.795/1999, que institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental como forma de regulamentar
o inciso VI do 1o do art. 225; ii) a Lei no 9.985/2000, que cria o Sistema Nacional de Unidades de Conservao,
em ateno ao previsto no inciso III do 1o do art. 225; iii) a Lei no 11.105/2005, que disciplina a Poltica Nacional
de Biossegurana e estabelece mecanismos de fiscalizao de atividades que envolvam organismos geneticamente
modificados (OGMs) e seus derivados, em ateno aos incisos II, IV e V do mesmo dispositivo constitucional; e iv) a Lei
no 9.605/1998, que regulamenta o 3o do art. 225, ao dispor sobre a responsabilizao penal e a administrativa ante
a condutas lesivas ao meio ambiente.
3. A partir da incluso do captulo VI (Do meio ambiente) no ttulo VIII (Da ordem social).
4. Michel Prieur assinala que cada indivduo tem um direito subjetivo pureza natural de sua vida (Prieur, 2004,
p.917, traduo nossa).
5. No esclio de dis Milar, , sem dvida, o princpio transcendental de todo o ordenamento jurdico ambiental
(Milar, 2013, p. 259).
Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 223

equilibrado guarda relao direta com o direito vida, constitucionalmente previsto


no caput do art. 5o da CF/1988, tanto no que toca qualidade de vida como
sobrevivncia do ser humano da atual e das futuras geraes , dependente da
promoo e da manuteno do equilbrio ecolgico do meio ambiente.6
Sendo certa a sua relevncia, preciso compreender adequadamente o seu
contedo, o que impe um olhar atento para a qualificao conferida pelo legislador
constituinte ao meio ambiente: ele deve ser ecologicamente equilibrado.7 Com
efeito, a designao meio ambiente ecologicamente equilibrado e no apenas
meio ambiente como o bem objeto de proteo jurdica possui relevncia,8 uma
vez que, para atender orientao constitucional da manuteno do equilbrio
ecolgico, imprescindvel a devida proteo aos componentes ambientais, j que
so necessrios a este desiderato.
Nos dizeres de Rodrigues (2005, p. 76-77), o bem jurdico em questo
formadopelos:
componentes ambientais que interagem em complexos processos e reaes
culminando com o equilbrio ecolgico. Logo, so imprescindveis formao
do equilbrio ecolgico e, por isso mesmo, tm o mesmo regime jurdico do bem
ambiental imediatamente tutelado que o equilbrio ecolgico. Talvez por isso sejam
denominados (componentes ambientais) de bens ambientais, mesmo sabendo-se que
so parte essencial e responsveis pela formao do equilbrio ecolgico.
Desse modo, evidencia-se que os elementos que compem e integram o meio
ambiente ecologicamente equilibrado devem, por via de consequncia, ser objeto
de proteo jurdica.9
Tal orientao decorre da necessidade de compreender as caractersticas do
bem jurdico enquanto objeto de proteo material. No caso do meio ambiente
ecologicamente equilibrado, a sua efetiva proteo impe que se resguarde a higidez
dos componentes ambientais, isto , de todos os elementos que compem o meio

6. A doutrina ressoa, de forma unssona, a premissa de que o reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio
configura-se, na verdade, como extenso do direito vida, quer sob o enfoque da prpria existncia fsica e sade dos
seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade dessa existncia a qualidade de vida , que faz com que valha
a pena viver (Milar, 2013, p. 258). Ainda nesse sentido, Bechara (2003, p. 1) pontifica que no h como se falar em
sobrevivncia e dignidade da pessoa humana sem relacion-las preservao do equilbrio ambiental.
7. A referida afirmao corroborada pela totalidade da doutrina (Rodrigues, 2005, p. 71).
8. Como bem assevera Machado (2012, p. 67-68), a especial caracterstica do princpio a de que o desequilbrio
ecolgico no indiferente ao Direito, pois o Direito Ambiental realiza-se somente numa sociedade equilibrada
ecologicamente. Cada ser humano s fruir plenamente de um estado de bem-estar e de equidade se lhe for assegurado
o direito fundamental de viver num meio ambiente ecologicamente equilibrado. A Constituio do Brasil, alm de
afirmaro direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, determina que incumbe ao Poder Pblico proteger
a fauna e a flora, interditando as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica ou provoquem a extino de
espcies (art. 225, caput e 1o, inciso VII).
9. tambm o que afirma Ayala (2011, p. 154) quando assevera que a proteo subjetiva do ambiente tem sua
construo organizada decisivamente em torno de um alargamento do objetivo que deve ser atingido por essa proteo,
reproduzindo a necessidade de se garantir uma elevada qualidade de vida e a qualidade de todos os seus elementos
formativos e constitutivos.
224 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

ambiente e cuja interao permite o seu equilbrio, tais como o ar, a gua, a fauna,
a flora, o solo etc.
Portanto, o equilbrio ecolgico e os elementos que o compem so objeto de
mxima proteo do sistema jurdico brasileiro, j que constituem a base central
da garantia do direito fundamental coletivo previsto no art. 225 da CF/1988.
Alm das j apontadas consequncias jurdicas decorrentes da elevao do
meio ambiente ecologicamente equilibrado ao patamar de direito fundamental da
coletividade, deve-se observar que uma das premissas diretamente relacionadas ao
mandamento constitucional em questo consiste no dever geral de no degradao.
Sobre o tema, Benjamin (2007, p. 69) assevera que o primeiro aspecto positivo que
se observa nos vrios regimes constitucionais do meio ambiente, especialmente no
brasileiro, a instituio de um inequvoco dever de no degradar, contraposto ao
direito de explorar inerente ao direito de propriedade, previsto no artigo 5, XXII
da Constituio Federal.
Especificamente quanto ao licenciamento ambiental, uma questo de
relevncia para a compreenso da sua proteo constitucional diz respeito s
medidas estabelecidas pela prpria CF/1988 como essenciais para assegurar a
efetividade desse direito (art.225, 1o) o direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamenteequilibrado.
Entre elas, relacionam-se diretamente com o licenciamento ambiental os
deveres de: i) preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover
o manejo ecolgico das espcies e dos ecossistemas; ii) exigir, na forma da lei,
para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar
publicidade; iii) controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o
meio ambiente; e iv) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas
que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies
ou submetam os animais crueldade.
Como se verifica, o licenciamento ambiental objeto de proteo constitucional
expressa e tacitamente, sendo considerado o principal instrumento de controle e
fiscalizao de atividades potencialmente causadoras de impactos socioambientais ou
degradao do meio ambiente. imprescindvel aos desideratos constitucionais, pela
preveno e pela mitigao de danos, por sua relevante finalidade de pacificao ou
minimizao de conflitos decorrentes da instalao e operao de empreendimentos
e pelo resguardo de direitos da coletividade e das populaes impactadas pela
instalao e pela operao de empreendimentos, caracterstica esta que guarda
relao direta com a preservao do Estado Democrtico de Direito.
Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 225

Ainda nesse sentido, vale registrar que o art. 23 da CF/1988, em seus incisos
VI e VII, igualmente conferiu proteo constitucional ao licenciamento ambiental,
ao determinar ser de competncia comum da Unio, dos estados e do Distrito
Federal (alm dos municpios, com competncia definida no art. 30) a proteo
do meio ambiente e o combate poluio em qualquer de suas formas, bem como
a preservao das florestas, da fauna e da flora.
No mais, preciso ter em mente que o licenciamento ambiental a
materializao do princpio geral da prudncia,10 subdividido nos princpios
constitucionais da precauo e da preveno, cuja incidncia e justificativa, ampla e
unanimemente aceitas pela doutrina e pela jurisprudncia nacionais e internacionais,
encontram lugar na concepo de que o dano ambiental de difcil reparao
(Milar, 2013, p. 326). Nesse sentido, Rodrigues (2005, p. 203-204) assinala que:
se ocorrido o dano ambiental, a sua reconstituio praticamente impossvel.
Omesmo ecossistema jamais poder ser revivido. Uma espcie extinta um dano
irreparvel. Uma floresta desmatada causa uma leso irreversvel, pela impossibilidade
de reconstituio da fauna e da flora e de todos os componentes ambientais em
profundo e incessante processo de equilbrio, como antes se apresentavam. Enfim,
com o meio ambiente, decididamente, melhor prevenir do que remediar.
Noutras palavras, sendo o principal mecanismo de efetivao dos princpios
constitucionais da precauo e da preveno, alm de ser essencial efetividade do
direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o licenciamento
ambiental, em verdade, instrumento que se encontra no ncleo intangvel da
Constituio, tal como reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal (STF),11
umavez que:
o Direito Ambiental ou deve ser , antes de mais nada, um conjunto de normas
de carter preventivo. Em todos os segmentos dessa disciplina jurdica se ressalta
o aspecto da preveno do dano ambiental. A tutela do meio ambiente, atravs de
longa evoluo, ultrapassou a fase repressiva-reparatria, baseada fundamentalmente
em normas de responsabilidade penal e civil, at atingir o estgio atual em que a
preocupao maior com o evitar e no com o reparar ou o reprimir (Benjamim,
1992, p. 30).
No espectro infraconstitucional, o licenciamento ambiental conta com
ampla previso na j mencionada Lei no 6.938/1981, que instituiu a PNMA, a

10. A prudncia implica refletir sobre o alcance e as consequncias dos atos e de tomar as medidas necessrias para
que se evite causar dano a algum. Inserido no mbito da prudncia, o princpio da precauo consagra a exigncia
social de um reforo da preveno atravs da implicao indita de seus instrumentos de preveno aos riscos
potencialmente graves e irreversveis, mas onde a probabilidade de ocorrncia ainda pouco conhecida. As convergncias
entre precauo, preveno e prudncia podem justificar que o princpio da precauo possa ser substitudo por um
princpio da prudncia, que englobaria a preveno e a precauo (Kourilsky e Viney, 2000, p. 21, traduo nossa).
11. STF, Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no 1.086-7/Santa Catarita. Relator: ministro Ilmar Galvo. Dirio
da Justia, 10 de agosto de 2001.
226 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

qual o estabelece como um de seus principais instrumentos (art. 9o, inciso IV).
Mais especificamente, o art. 10 da lei impe que:
a construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou
capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental dependero de prvio
licenciamento ambiental (Brasil, 1981).
Por fim, a Lei Complementar no 140/2011, que regulamentou o mencionado
art. 23, incisos VI e VII e pargrafo nico da CF/1988, prev como objetivos
fundamentais da atuao da Unio, estados, Distrito Federal e municpios:
i)proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado,
promovendo gesto descentralizada, democrtica e eficiente; ii) garantir o equilbrio
do desenvolvimento socioeconmico com a proteo do meio ambiente, observando
a dignidade da pessoa humana, a erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades
sociais e regionais; iii) harmonizar as polticas e as aes administrativas para evitar
a sobreposio de atuao entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos
de atribuies e garantir uma atuao administrativa eficiente; e iv) garantir a
uniformidade da poltica ambiental para todo o pas, respeitadas as peculiaridades
regionais e locais.
H, ainda, uma srie de outras normas que resguardam e disciplinam o
licenciamento ambiental: as resolues do Conama no 1/1986, no 9/1981 e
no 237/1997; a Conveno no 169 da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT), promulgada pelo Decreto n o 5.051/2004; a Portaria Interministerial
no60/2015; a Instruo Normativa no 2/2015 da Fundao Nacional do ndio
(Funai); a Instruo Normativa no 1/2015 da Fundao Cultural Palmares (FCP);
a Instruo Normativa no 1/2015 do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (Iphan), entre outras.
Como se verifica, a CF/1988 e a legislao infraconstitucional claramente
estabelecem deveres ao poder pblico no sentido de controlar previamente e fiscalizar,
mediante o licenciamento ambiental, atividades consideradas potencialmente
poluidoras ou causadoras de degradao ambiental, a fim de garantir a efetividade
do direito da coletividade brasileira ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Pontue-se, ademais, que nenhuma das disposies constitucionais e legais aplicveis
estabelece qualquer tipo de exceo aos referidos deveres do poder pblico.
Relacionando-se, portanto, de forma direta com o direito fundamental de
todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, aplica-se ao licenciamento
ambiental todas as orientaes constitucionais que resguardam a inviolabilidade dos
direitos fundamentais, visto que uma de suas principais finalidades justamente
garantir que os direitos mnimos do cidado e da coletividade no possam ser
Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 227

alterados pelo legislador ou ser objeto de violao por parte dos demais membros
da sociedade e do prprio Estado. Nos dizeres de Branco (2000, p. 104),
os direitos fundamentais so hoje o parmetro de aferio do grau de democracia de
uma sociedade (...). A compreenso, portanto, das normas constitucionais no pode
desprender-se do desgnio essencial do constituinte, que busca estruturar o Estado sobre
o pilar tico-jurdico-poltico do respeito e da promoo dos direitosfundamentais.
A inviolabilidade dos direitos fundamentais uma das caractersticas mais
marcantes: tendo o constitucionalismo definido as garantias mnimas do cidado
e da coletividade, nem mesmo o poder pblico pode alij-las. Da a j mencionada
vedao contida no art. 60, 4o, inciso IV, da CF/1988, que estabelece a vedao de
supresso/limitao a direitos fundamentais consagrados pelo legislador constituinte
originrio. tambm o que aponta Abboud (2011, p. 95-97):
os direitos fundamentais e sua respectiva preservao constituem um dos principais
objetivos da evoluo do constitucionalismo, a tal ponto que hoje no se pode conceber
o Estado Constitucional sem a preservao dos referidos direitos. Na realidade, os direitos
fundamentais so direitos subjetivos que o cidado pode fazer valer contra o Poder
Pblico e contra a prpria sociedade. (...) Os direitos fundamentais so essencialmente
direitos contra o Poder Pblico (governo). A prpria existncia dos direitos fundamentais
seria colocada em risco caso fosse admitida restrio contra eles, sob o argumento de que
tal restrio traria benefcio geral para a maioria da sociedade ou ento para o prprio
governo, ou ainda viabilizaria a preservao do interesse pblico.
Por certo, tal inviolabilidade se aplica ainda com mais vigor s atividades
prprias do Poder Legislativo, o qual deve sempre guardar coerncia lgico-material
com o contedo dos direitos fundamentais, alicerce do sistema democrtico
constitucional. Sobre o tema, deve-se observar que:
a constitucionalizao dos direitos fundamentais impede que sejam considerados meras
autolimitaes dos poderes constitudos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,
passveis de serem alteradas ou suprimidas ao talante destes. Nenhum desses Poderes se
confunde com o poder que consagra o direito fundamental, que lhes superior. Os atos
dos poderes constitudos devem conformidade aos direitos fundamentais e se expem
invalidade se os desprezarem. Os direitos fundamentais qualificaram-se, juridicamente,
como obrigaes indeclinveis do Estado. No mbito do Poder Legislativo, enfatizar o
bvio dizer que a atividade legiferante deve guardar coerncia com o sistema de direitos
fundamentais (Mendes, Coelho e Branco, 2008,p.126).
Nesse sentido, preciso invocar, ademais, o princpio constitucional da vedao
de retrocesso em direitos fundamentais sociais e/ou socioambientais, aplicvel s
proposies legislativas que pretendam suprimir ou impor limitaes ao ncleo
central dos referidos direitos, com fundamento no art. 3o, incisos I e III, art. 5o,
1o e 2o, art. 7o, caput, art. 60, 4o, inciso IV, e art. 170, caput e incisos VII e
VIII, da CF/1988, alm dos arts. 225 e 231.
228 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Trata-se, por certo, de norma mandamental de altssima relevncia para


a manuteno do Estado Democrtico de Direito, tal como reconhecido pela
jurisprudncia12 e pela doutrina,13 guardando relao direta com os valores jurdicos
republicanos, a segurana jurdica, a dignidade da pessoa humana, a mxima eficcia
das normas definidoras de direitos fundamentais, o dever de progressividade em
matria de direitos sociais, econmicos, culturais e ambientais, apenas para citar
as suas bases mais evidentes (Sarlet e Fensterseifer, 2012, p. 142-143).
Com essas consideraes em mente, passamos a tecer comentrios breves
e pontuais acerca de duas das proposies legislativas atualmente sob debate no
Senado Federal: a PEC no 65/2012 e o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 654/2015.

3 BREVE ANLISE DA PEC NO 65/2012 E DO PLS NO 654/2015


Conforme mencionado anteriormente, so diversas as proposies legislativas em
trmite no Congresso Nacional destinadas a alterar o atual regramento jurdico
sobre licenciamento ambiental. Considerando a amplitude e a diversidade dessas
propostas, bem como as limitaes aplicveis a este captulo, apresentaremos
consideraes sobre a PEC no 65/2012 e o PLS no 654/2015, visto se tratarem de
matrias que tm sido debatidas no mbito do Senado Federal quando da elaborao
deste estudo. Registramos, outrossim, que deixaremos de comentar especificamente
o PL no 3.729/2004, em trmite na Cmara dos Deputados, pois, apesar de este se
encontrar na ordem do dia do Poder Legislativo, segue sem definio sobre qual
dos vrios textos substitutivos ser, de fato, apreciado, contando inclusive com a
possibilidade de ser apresentado novo substitutivo pelo governo federal.

3.1 PEC no 65/2012


A PEC no 65/2012, de autoria do senador Acir Gurgacz, do Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro de Rondnia (PMDB/RO), e atualmente relatada pelo
senador Randolfe Rodrigues, da Rede do Amap, pretende acrescentar o 7o
ao art. 225 da CF/1988, com o seguinte teor: a apresentao do estudo prvio
de impacto ambiental (EIA) importa autorizao para a execuo da obra, que
no poder ser suspensa ou cancelada pelas mesmas razes a no ser em face de
fatosuperveniente.

12. Exemplos: STF, segunda turma. Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio com Agravo no 639.377/So Paulo.
Relator: ministro Celso de Mello. Dirio da Justia, 15 de setembro de 2011. STF, segunda turma. Ag. Reg. no Recurso
Extraordinrio no 581.352/Amazonas. Relator: ministro Celso de Mello. Dirio de Justia Eletrnico (DJE), 27 de
fevereirode2014. No mesmo sentido: STF, primeira turma. Agravo Regimental em Recurso Extraordinrio com Agravo
no 763644/So Paulo. Relator: ministro Roberto Barroso. Dirio da Justia, 16 de setembro de 2014. STF, segunda
turma. Agravo Regimental no Recurso Extraordinrio no 581.352/Amazonas. Relator: ministro Celso de Mello. Dirio
da Justia, 22 de novembro de 2013.
13. Barroso (2009, p. 179-180), Canotilho (1998, p. 320-321), Derbli (2007, p. 295) e Miozzo (2010, p. 110) so exemplos.
Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 229

Ao prever que a mera apresentao de EIA resulta em autorizao para a


execuo da obra, o projeto pretende simplesmente extinguir o licenciamento
ambiental, inteno que configura gravssimo e inaceitvel retrocesso aos direitos
fundamentais da sociedade brasileira, notadamente os direitos de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, sadia qualidade de vida, bem como aos
direitos fundamentais das populaes impactadas por empreendimentos todos
resguardados pela Carta Constitucional.
Conforme exposto anteriormente, no se pode deixar de observar que o
licenciamento ambiental objeto de ampla e expressa proteo da CF/1988
e por farta e consolidada legislao infraconstitucional, sendo o principal
instrumento da PNMA para preveno, mitigao e compensao de impactos
e danos socioambientais, bem como para a gesto de conflitos e a proteo de
direitossocioambientais.
Nesse sentido, repise-se, o licenciamento ambiental, expressamente qualificado
pela Constituio da Repblica como instrumento essencial para a efetividade do
direito fundamental previsto no art. 225, deve ser fortalecido pelo Estado brasileiro,
garantindo-se o cumprimento dos direitos informao e participao social, alm
de melhores condies institucionais, financeiras e de recursos humanos aos rgos
ambientais, independncia e autonomia s decises dos agentes pblicos, melhoria
da qualidade dos estudos de avaliao de impacto ambiental, entre outras medidas
amplamente debatidas com os mais diversos setores da sociedade e do poder pblico.
No bastasse isso, ao estabelecer que as obras no podero ser suspensas ou
canceladas aps a apresentao do EIA, a PEC no 65/2012 encontra obstculo
intransponvel nas clusulas ptreas atinentes ao princpio da separao dos poderes e
aos princpios da inafastabilidade do controle jurisdicional, da efetividade das decises
judiciais e do acesso justia cnones essenciais do Estado democrticodedireito.
Pontue-se, por oportuno, que eventual aprovao da referida PEC geraria
inmeras consequncias negativas para toda a sociedade brasileira, o poder pblico
e os prprios setores produtivos. Citam-se o significativo aumento do risco de
desastres socioambientais, a exemplo do verificado em decorrncia do rompimento
da barragem de rejeitos de minerao em Mariana (Minas Gerais); a ausncia de
preveno, mitigao e compensao de impactos decorrentes de empreendimentos;
a reiterada violao de direitos das populaes atingidas; a ampliao dos conflitos
sociais e ambientais; a absoluta insegurana jurdica aos empreendedores e ao poder
pblico; e o indito precedente voltado a restringir a atuao do Poder Judicirio
no controle dos atos administrativos.
Importa mencionar ainda que a referida proposio legislativa foi amplamente
rechaada pela sociedade em geral, como bem anotado no parecer apresentado pelo
230 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

senador Randolfe Rodrigues no mbito da Comisso de Constituio, Justia e


Cidadania (CCJ) do Senado Federal, in verbis:
importante mencionar que a proposio foi objeto de inmeras crticas e ganhou
repercusso nacional. Houve manifestao do Ministrio Pblico Federal, por meio
de Nota Tcnica do Grupo de Trabalho Intercameral (4a Cmara de Coordenao e
Reviso; 6a Cmara de Coordenao e Reviso e Procuradoria Federal do Direitos
do Cidado), com fundamentos robustos pela inconstitucionalidade da proposta.
Igualmente, entidades ambientalistas, sociedade civil, academia e conselhos de
classe emitiram notas de repdio proposio, com nfase no retrocesso ambiental
originrio da proposio.
(...)
Destacamos, sobretudo, a participao social no sentido de absoluta rejeio
desta matria, com base nos dados do Portal e-Cidadania, do Senado Federal. No
e-Cidadania, que hoje um instrumento fundamental para permitir aos cidados
opinarem em relao s proposies em trmite nesta Casa, de um total de 30.153
pessoas que se manifestaram em relao PEC no 65, de 2012, 29.848 so contra a
PEC. Apenas 305 pessoas opinaram a favor de sua aprovao.14
Entre as diversas manifestaes contrrias apresentadas no respectivo processo
legislativo, mencionam-se os seguintes trechos da manifestao apresentada pelo
Ministrio Pblico Federal (MPF) quando da anlise da PEC no 65/2012, que
novamente corrobora nossa posio sobre a sua patente inconstitucionalidade.
A Proposta de Emenda Constitucional no 65/2012, ao acrescentar o 7o do art. 225 da
Constituio, com a redao apresentada e aprovada pelo Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania (CCJ) do Senado Federal, altera por completo a sistemtica
vigente acerca do licenciamento ambiental, em flagrante violao a clusulas ptreas da
Constituio, a princpios constitucionais explcitos e a compromissos internacionais
assumidos pelo Brasil perante a comunidade internacional.
A justificao da PEC no encontra respaldo ftico ou jurdico, e o seu contedo
fragiliza a proteo do meio ambiente, diminuindo drasticamente ou at mesmo
eliminando o padro de proteo ambiental atualmente proporcionado pela
legislaoem vigor.
A modificao proposta e seus reflexos analisados nessa Nota Tcnica contraria
frontalmente as disposies constitucionais que tratam das obrigaes do poder pblico
para dar efetividade ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e, se aprovada
pelo Congresso Nacional, colocar em risco no somente o equilbrio ambiental,
mas o bem-estar de toda a populao, desta gerao e futuras.15

14. Disponvel em: <http://www.mpf.mp.br/pgr/documentos/recomendacao022016.pdf>.


15. Disponvel em: <http://www.mpf.mp.br/pgr/documentos/nota-tecnica-pec-65-2012/>.
Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 231

Importante mencionar, por fim, algumas das concluses apresentadas


pelo senador Randolfe Rodrigues junto CCJ do Senado que evidenciam as
inconstitucionalidades anteriormente apontadas. Vejamos:
o mesmo no se verifica com relao PEC no 65, de 2012, que, a nosso ver, incorre
em inconstitucionalidade por violao ao direito fundamental ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, estabelecido no caput do art. 225 da Constituio, e
equiparado a direito fundamental, consoante entendimento do Supremo Tribunal
Federal no Mandado de Segurana no 22.164, cujo relator foi o ministro Celso de
Mello. Como se ver, a insero do pretendido 7o ao art. 225 ofende as clusulas
ptreas da Constituio de 1988, em especial os direitos e garantias fundamentais, e
tambm a separao de poderes. Viola os princpios constitucionais da participao
popular, da informao e da precauo e ofende o princpio da inafastabilidade da
jurisdio, expresso no inciso XXXV do art. 5o.
(...)
A flagrante inconstitucionalidade decorre, igualmente, da ofensa ao princpio da
vedao do retrocesso ambiental, da preservao da integridade ambiental como
direito fundamental e limitao constitucional explcita s atividades econmicas,
conforme dispe o inciso VI do art. 170 da Constituio.
(...)
Ao dispensar o licenciamento ambiental, e autorizar a execuo de obra mediante a
mera apresentao do EIA, a PEC no 65, de 2012, cria exceo incompatvel com
os dispositivos constitucionais do 1o do art. 225 e com o princpio da moralidade
administrativa, alm de violar o interesse pblico da proteo ambiental. Alm
disso, no mrito, a proposio carece de juridicidade, eis que cria um procedimento
autorizativo de execuo de obras potencialmente poluidoras contraditrias s diretrizes
da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituda pela Lei no6.938, de
31 de agosto de 1981.
(...)
Ademais, a previso de que a obra no poder ser suspensa ou cancelada pelas
mesmas razes a no ser em face de fato superveniente impede o questionamento
de vcios ou falhas no licenciamento ambiental ou na apresentao do estudo de
impacto ambiental, por medidas administrativas e judiciais. Tal previso fere o
direito constitucional fundamental ao acesso justia, em ofensa ao princpio da
inafastabilidade da jurisdio, expresso no inciso XXXV do art. 5o da Carta Magna.
(...)
Ante o exposto, o voto pela inconstitucionalidade da PEC no 65, de 2012, e da
Emenda no 1- Plen, e, portanto, pela sua rejeio.16

16. Disponvel em: <http://www.mpf.mp.br/pgr/documentos/recomendacao022016.pdf>.


232 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Diante disso, verifica-se que as pretenses contidas na PEC no 65/2012,


no sentido de extinguir o licenciamento ambiental e impedir o controle de
legalidade (inclusive pelo Poder Judicirio) de atos administrativos, encontra bice
intransponvel na CF/1988, sendo inequvoca a afronta direta aos j mencionados
direitos fundamentais da sociedade brasileira, de modo que entendemos pela
necessidade de sua integral rejeio e posterior arquivamento pelo Senado Federal.

3.2 PLS NO 654/2015


De autoria do senador Romero Juc, do Partido do Movimento Democrtico do
Brasil de Roraima (PMDB/RR), e relatada pelo senador Blairo Maggi, do Partido
Progressista de Mato Grosso (PP/MT), o PLS no 654/2015 pretende estabelecer
procedimento de licenciamento ambiental especial para empreendimentos de
infraestrutura considerados estratgicos e de interesse nacional,17 incluindo no
ordenamento jurdico aquilo que temos nomeado licenciamento ambiental a jato.
Em resumo, a proposio legislativa ora sob anlise visa a que os referidos
empreendimentos, quase que em regra considerados potencialmente causadores
de significativa degradao socioambiental, sejam licenciados por meio de singular
e diminuto rito procedimental, o que faz mediante uma srie de medidas que
flexibilizam o controle e a preveno exercidos pelos rgos licenciadores e demais
rgos envolvidos no licenciamento ambiental, tais como: i) substituio do
atual sistema trifsico (licenas prvia, de instalao e de operao) pela emisso
de licena nica; ii) estabelecimento de prazos reduzidos ao longo de todo o
procedimento de licenciamento, desde a elaborao do estudo de avaliao
de impacto ambiental at a apresentao de anlises tcnicas pelos rgos que
participam do procedimento; iii) previso de aprovaes tcitas, nominadas
pelo professor Paulo Affonso Leme Machado como licenciamento do quem
cala consente no caso de superao dos prazos de anlise dos rgos envolvidos
(Machado, 2016); iv) ausncia de previso sobre a realizao de qualquer meio de
participao social no procedimento de licenciamento, inclusive das populaes
impactadas, excluindo-se a exigncia atualmente em vigor de realizao de ao menos
uma audincia pblica; v) estabelecimento de hipteses que autorizam a supresso
das j exguas fases procedimentais previstas no texto da proposta, o que se agrava
pela excessiva discricionariedade conferida ao agente licenciador; e vi) ausncia
de meno relevante questo dos impactos sinrgicos e cumulativos quando da
anlise de empreendimentos instalados numa determina regio.
Antes de tudo, preciso ressaltar a absoluta falta de debate pblico sobre a
matria, visto que, apesar dos diversos apelos da sociedade e demais interessados,
bem como de requerimentos de realizao de audincias pblicas apresentados por

17. Disponvel em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/123372>.


Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 233

senadores da Repblica,18 o PL em questo tramitou, at o presente momento, sem


que tivessem sido ouvidos os especialistas, os rgos licenciadores, os ministrios
relacionados, os representantes do MPF, a comunidade cientfica e acadmica, as
organizaes da sociedade civil, os povos indgenas, os povos e as comunidades
tradicionais, os representantes das populaes afetadas por empreendimentos e
os setores produtivos. Observe-se que nem mesmo as comisses do Senado Federal
com competncia para apreciar e debater a matria foram consultadas incluindo-se
a Comisso de Meio Ambiente , e o PL em tela foi includo no mbito da tramitao
de propostas da famigerada Agenda Brasil.
Ademais, importante mencionar que no foram poucas as manifestaes dos
diversos setores da sociedade e do poder pblico contrrios ao projeto: o MPF, o
Ministrio Pblico Estadual de So Paulo, a Associao Brasileira de Avaliao de
Impacto (Abai) e 135 organizaes da sociedade civil apresentaram, formalmente,
sua posio contrria proposio. No poderia ser diferente. O PLS no 654/2015
representa grave ameaa aos direitos fundamentais da coletividade brasileira
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de vida, na
medida em que estabelece o menor grau de preveno, controle e fiscalizao, sem
qualquer direito informao e participao, justamente para empreendimentos
tidos como causadores de significativa degradao socioambiental. Noutras
palavras: a proporcionalidade, postulado que orienta todo o sistema jurdico
nacional, completamente invertida pelo projeto, que estabelece o menor rigor
socioambiental para empreendimentos capazes de causar mais danos e impactos.
Um evidentecontrassenso.
Ainda nesse sentido, preciso considerar que, na prtica, o PLS aumenta
os riscos de ocorrncia de desastres socioambientais, como o decorrente do
rompimentodas barragens de rejeitos minerrios em Mariana (Minas Gerais)
e o de rompimento de barragens de hidreltricas, como ocorrido nas barragens
de Algodo (Piau), Apertadinho (Rondnia) e Santo Antnio (Amap), todos
com gravssimas, diversificadas e irreparveis consequncias negativas. Por certo,
devido significncia e diversidade de impactos que geram, os empreendimentos
de infraestrutura devem ser aqueles sobre os quais o poder pblico deve conferir
maior controle e preveno, e no o contrrio, como pretende o PLS. Sendo o
licenciamento ambiental o principal instrumento de preveno de danos e desastres
ambientais da PNMA, elimin-lo quase que totalmente, como o faz o PLS em
tela, significa expor a sociedade a maiores riscos de desastres, bem como gerar
insegurana jurdica para o empreendedor.

18. Disponveis em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/123372>.


234 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Na linha do que asseverou Nilvo Silva,19 ex-presidente da Fundao Estadual


de Proteo Ambiental (Fepam),
vimos aqui no Brasil algo parecido com o que aconteceu com aquele vazamento da BP
no Golfo do Mxico. Depois que comeou o vazamento ningum sabia direito como
parar. Muita gente perguntou: como que autorizaram uma coisa dessas sem saber
o que fazer em caso de um acidente? Mas esses casos no serviram de lio. Agora,
para agilizar os licenciamentos, ao invs de profissionalizar os rgos ambientais,
vamos mudar as regras. S que essas novas regras vo desproteger a sociedade inteira.
O projeto do Juc simplifica o que tem maior impacto ambiental, simplifica as
atividades que apresentam maior risco. Do ponto de vista das populaes tradicionais
da Amaznia, apenas para citar um caso, isso representa um desastre total. O meio
ambiente vai ficar ainda mais secundarizado do que j est.
Como se no bastasse isso, o PLS no 654/2015 absolutamente ineficaz
para resolver o problema que prope solucionar: a suposta falta de eficincia do
procedimento de licenciamento e a alegada demora na emisso de licenas. Pelo
contrrio, ele o agrava. A definio de prazos enxutos para licenciar ambientalmente
obras de infraestrutura de grande porte quando a situao de sucateamento dos
rgos pblicos algo evidente e notrio, bem como a absoluta ausncia de
participao das populaes afetadas apenas aumentar e intensificar os impactos
decorrentes da instalao e da operao dessas atividades, o que resultar na
ampliao de processos judiciais, conflitos e manifestaes contrrias.
Dessa forma, ao contrrio do que se prope, o PLS no 654/2015 no vai
agilizar a emisso de atos autorizativos de natureza socioambiental nem reduzir o
tempo de instalao e operao dos empreendimentos. Os problemas estruturais
do licenciamento ambiental para estes tipos de casos, principalmente aqueles
relacionados alegada falta de agilidade na emisso das licenas, esto muito
mais vinculados aos seguintes aspectos: i) falta de profissionalizao e de recursos
humanos, institucionais e financeiros dos rgos ambientais; ii) baixa qualidade
dos projetos de engenharia e dos estudos de avaliao de impactos ambientais;
iii)ausncia de planejamento setorial e de avaliaes ambientais estratgicas
abrangentes; e iv) falta de concertao social sobre alternativas tcnicas, contedo
dos estudos ambientais e medidas de mitigao de impactos negativos das obras.
Em suma, o que consideramos relevante ter em mente no caso em questo
que eliminar fases do licenciamento no eliminar os impactos das grandes obras.
Pelo contrrio, reduzir e flexibilizar ao mximo o licenciamento ambiental, como
pretende o PLS no 654/2015, apenas agravar os problemas que decorrem de
grandes empreendimentos, gerando mais atrasos e violaes de direitos.

19. Disponvel em: <http://www.sul21.com.br/jornal/apos-catastrofe-de-mariana-projetos-no-congresso-podem-


fragilizar-ainda-mais-protecao-ambiental/>.
Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 235

No mais, o PLS no 654/2015 reduz a praticamente zero o papel constitucional


conferido aos rgos envolvidos no licenciamento ambiental, o que novamente o
inquina de inconstitucional. Como exemplos, a Funai responsvel por analisar os
impactos sobre povos indgenas potencialmente afetados por um empreendimento;
ao Iphan cabe verificar as interferncias no patrimnio histrico, cultural e natural; o
Ministrio da Sade (MS) responsvel pelas polticas de sade pblica que devem
ser implementadas em razo da instalao de certos empreendimentos; e a FCP
deve avaliar os impactos sobre as comunidades quilombolas. O PLS no 654/2015
limita a atuao desses rgos emisso de certides cartoriais em prazos exguos,
muitas vezes incompatveis com a prpria natureza dos impactos que devem avaliar.
Mais grave que isso, pelo PLS, caso os rgos envolvidos no consigam se
manifestar no exguo prazo assinalado, tal silncio ser interpretado como aprovao
tcita,20 tudo no contexto de absoluta ausncia de recursos humanos e financeiros dos
referidos rgos intervenientes para que possam dar cumprimento aos seus deveres
institucionais. Este fato ocorre, exempli gratia, com a Funai, que possui apenas
treze funcionrios para analisar cerca de trs mil procedimentos de licenciamento.
Como bem anotou Machado (2016),
licenciar deve ser coisa sria, para prevenir danos ambientais. Do contrrio, somente
aparncia. Se o rgo pblico descumprir os prazos, implicar na concordncia com o
pedido de licenciamento. a introduo do quem cala consente. No se investe na
administrao ambiental. Sem funcionrios, tudo passar pelo decurso do prazo. um
atrevimento contra o direito constitucional a um meio ambiente sadio e equilibrado.
Ainda sobre o tema, Cappelli e Silva (2016, p. 84) pontuam que:
no se pode afastar a manifestao dos rgos intervenientes especializados na tutela ou
administrao de bens ambientais afetados pelo empreendimento ou obra licenciada.
o caso, por exemplo, do Iphan ou da Funai. Sendo tais rgos especializados, seus
pareceres tcnicos, desde que relacionados aos impactos derivados do licenciamento
em que ocorrer a interveno, luz do princpio da legalidade e da motivao dos
atos administrativos, devem ser vinculantes. No h como refutar o argumento
especializado do rgo interveniente quando houver nexo causal com o impacto
investigado no licenciamento. Entendemos que dispensar o parecer do interveniente
por razes que no tcnicas, mas polticas, por exemplo, enseja o questionamento
judicial da deciso, j que incide a discricionariedade tcnica no licenciamento.

20. Alis, ao tratar do tema e analisar a Portaria Interministerial no 60/2015, o MPF apresentou recomendao a
ministrios e rgos do governo federal, no sentido de que: em relao ao artigo 7o, 4o, promova a suspenso do
procedimento de licena ambiental, obstando a expedio de eventuais licenas ambientais, sempre que a ausncia
de manifestao tempestiva e/ou adequada da Funai, FCP, Iphan e Ministrio da Sade impea a compreenso dos
impactos ambientais causados a comunidades indgenas e quilombolas, a bens materiais e imateriais que integram o
patrimnio cultural brasileiro; ou possam resultar em incremento de casos de malria em reas de risco ou endmicas
para malria. Disponvel em: <http://www.mpf.mp.br/pgr/documentos/recomendacao022016.pdf>.
236 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Assim, caso aprovado o PLS, estaro seriamente ameaados os povos indgenas,


as reas ambientalmente protegidas, as comunidades quilombolas e tradicionais, o
patrimnio cultural e histrico, a sade pblica, entre tantos outros bens jurdicos
relevantes para a sociedade brasileira, protegidos constitucionalmente.
Diante dessas resumidas consideraes, conclui-se pela evidente inconstitucionalidade
do referido PLS no 654/2015, visto que, alm de afrontar o postulado jurdico
da proporcionalidade, viola frontalmente os direitos de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de vida, os princpios constitucionais
da informao, da participao, da preveno e da precauo em matria
socioambiental, os direitos fundamentais dos povos indgenas e comunidades
tradicionais, bem como os direitos e as garantias das populaes impactadas por
empreendimentos, impondo retrocessos vedados pelo princpio da proibio de
retrocesso em direitos sociais e/ou socioambientais.
Como bem anotou Santilli (2016), ao vincular o interesse na aprovao do
PLS no 654/2015 e outras medidas aos interesses privados de empreiteiras,
incrvel que o governo e o Congresso se encorajem a tratar os interesses de empresas
que vm sendo recorrentemente condenadas por crimes contra o patrimnio pblico
com tal urgncia e relevncia, quando os demais agentes econmicos tomam prejuzos
e a maioria da populao vive em situao de endividamento e desespero. Mesmo
com os maiores empreiteiros do pas na cadeia e com a comprovao em juzo dos
seus crimes bilionrios, os seus interesses continuam sendo priorizados pelos agentes
polticos que financiam, em detrimento do errio pblico, do meio ambiente e dos
direitos sociais.

4 CONCLUSO
O licenciamento ambiental, instrumento consolidado no ordenamento jurdico
e que constitui verdadeiro pilar de sustentao da PNMA, possui relevncia
destacada para a preservao do direito difuso da sociedade brasileira ao equilbrio
ecolgico, assim como se mostra fundamental para a proteo dos direitos das
populaes atingidas pelos impactos decorrentes da instalao e da operao de
empreendimentos potencialmente poluidores. Mais que isso, sua aplicao adequada
tem por condo pacificar ou atenuar conflitos, bem como prevenir, compensar e
mitigar danos e impactos socioambientais.
Dada a sua proeminente importncia, o licenciamento ambiental objeto de
expressa e tcita proteo constitucional, sendo considerado pela CF/1988 como
mecanismo essencial para a garantia da efetividade do direito de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, de modo que guarda ntima relao com
a prpria existncia do Estado democrtico de direito, no qual a preservao de
direitos fundamentais da coletividade um imperativo lgico-formal.
Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 237

Nesse sentido, aplica-se ao licenciamento ambiental todas as garantias e as


orientaes constitucionais resguardadoras de direitos fundamentais, tal como a sua
inviolabilidade e a vedao de retrocesso, de modo que eventual proposio legislativa
destinada a alterar o seu regramento jurdico no possa impor a sua flexibilizao
a ponto de colocar em risco os direitos por ele resguardados, notadamente o
mencionado direito difuso estatudo no art. 225 da CF/1988.
Nesse sentido, verifica-se que as pretenses contidas na PEC no 65/2012
e tambm no PLS no 654/2015 no se coadunam com a ordem constitucional,
devendo ser extirpadas dos debates legislativos, uma vez que, ao flexibilizar ao
extremo o licenciamento ambiental, ameaam seriamente a efetividade dos
direitos e das garantias fundamentais protegidas pela CF/1988, em especial
o postulado jurdico da proporcionalidade, os direitos de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado e sadia qualidade de vida, os princpios
constitucionais da informao, da participao, da preveno e da precauo,
os direitos fundamentais dos povos indgenas e comunidades tradicionais, bem
como os direitos e as garantias das populaes impactadas por empreendimentos.
Especificamente a PEC no 65/2012, ao impedir que uma obra seja suspensa ou
cancelada aps a apresentao do EIA, ainda encontra bice no princpio da
separao dos poderes e no direito fundamental da inafastabilidade do controle
jurisdicional, ou do acesso justia.
Em sendo expressamente qualificado pela Constituio da Repblica como
instrumento essencial para a efetividade do direito fundamental previsto no art. 225,
entre outros direitos, o licenciamento ambiental deve ser fortalecido pelo Estado
brasileiro, garantindo-se mais efetividade aos direitos informao e participao
social, melhores condies institucionais, financeiras e de recursos humanos aos
rgos ambientais, independncia e autonomia s decises dos agentes pblicos,
melhoria da qualidade dos estudos de avaliao de impacto ambiental, entre outras
medidas amplamente debatidas com os mais diversos setores da sociedade e do
poder pblico.

REFERNCIAS
ABBOUD, G. O mito da supremacia do interesse pblico sobre privado. A
dimenso constitucional dos direitos fundamentais e os requisitos necessrios
para se autorizar restrio a direitos fundamentais. Braslia: Revista dos Tribunais,
2011. n. 907.
AYALA, P. Devido processo ambiental e o direito fundamental ao meio ambiente.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
238 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

BARROSO, L. Curso de Direito Constitucional Contemporneo: os conceitos


fundamentais e a construo do novo modelo. So Paulo: Saraiva, 2009.
BECHARA, E. A proteo da fauna sob a tica constitucional. So Paulo: Juarez
de Oliveira, 2003.
BENJAMIN, A. H. Os princpios do estudo de impacto ambiental como limites
da discricionariedade administrativa. Revista Forense, Rio de Janeiro, n. 317,
p.25-45, jan./mar. 1992.
______. Direito Constitucional ambiental brasileiro. In: CANOTILHO, J.; LEITE,
J. (Org.). Direito Constitucional ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007.
BRANCO, P. Aspectos de Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. In: MENDES,
G.; COELHO, I.; BRANCO, P. (Coord.). Hermenutica Constitucional e
direitos fundamentais. Braslia: Braslia Jurdica, 2000.
BRASIL. Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional
do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2 set. 1981. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6938.htm>.
CANOTILHO, J. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra:
Almedina, 1998.
CAPPELLI, S.; SILVA, N. Elementos centrais para a regulamentao federal
do licenciamento. Revista de Direito Ambiental, So Paulo, v. 82, p. 77-100,
abr./jun. 2016.
COIMBRA, J. O outro lado do meio ambiente: uma incurso humanista na
questo ambiental. Campinas: Millenium, 2002.
DERBLI, F. O princpio da proibio de retrocesso social na Constituio de
1988. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
GUETTA, M. Nota tcnico-jurdica: minuta de Resoluo Conama sobre
licenciamento ambiental. In: BENJAMIN, A. H.; LEITE, J. R. M. Congresso
Brasileiro de Direito Ambiental: jurisprudncia, tica e justia ambiental
no sculo XXI. So Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2016.
KOURILSKY, P.; VINEY, G. Le principe de prcaution: rapport au Premier
Ministre. Paris: Odile Jacob, 2000.
MACHADO, P. Direito ambiental brasileiro. 20. ed. So Paulo: Malheiros, 2012.
Propostas de Reforma da Legislao sobre Licenciamento Ambiental Luz da
Constituio Federal
| 239

______. Professor de direito ambiental comenta projeto no Senado. Folha de


S.Paulo, So Paulo, 16 fev. 2016. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/
paineldoleitor/2016/02/1739862-professor-de-direito-ambiental-comenta-projeto-
no-senado.shtml>.
MENDES, G.; COELHO, I.; BRANCO, P. Curso de Direito Constitucional.
2. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
MILAR, E. Direito do ambiente. 8. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
MIOZZO, P. A dupla face do princpio da proibio do retrocesso social e
os direitos fundamentais no Brasil: uma anlise hermenutica. Curitiba: Verbo
Jurdico, 2010.
PRIEUR, M. Droit de lenvirennment. 5. ed. Paris: Dalloz, 2004. p. 917.
RODRIGUES, M. Elementos de Direito Ambiental: parte geral. 2. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
SANTILLI, M. Mesmo com agravamento de denncias contra governo Dilma,
pacote para empreiteiras avana. Instituto Socioambiental, Braslia, 4 mar. 2016.
Disponvel em: <https://www.socioambiental.org/pt-br/blog/blog-do-ppds/mesmo-
com-agravamento-de-denuncias-contra-governo-dilma-pacote-para-empreiteiras-
avanca>.
SARLET, I.; FENSTERSEIFER, T. Notas sobre a proibio de retrocesso em
matria (socio) ambiental. In: PRIEUR, M. et al. Princpio da Proibio do
Retrocesso Ambiental. Braslia: Senado Federal, 2012.
NOTAS BIOGRFICAS

Adriana Maria Magalhes de Moura


Mestra em cincia poltica, na rea de poltica ambiental, pela Universidade de
Braslia (UnB). Especialista em anlise e avaliao de polticas pblicas pelo Instituto
Serzedello Corra (ISC), do Tribunal de Contas da Unio (TCU). Tcnica de
planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur) do Ipea, onde exerce o cargo de coordenadora de estudos em
sustentabilidade ambiental. Desenvolve projetos de pesquisa sobre avaliao da
poltica ambiental e dimensionamento dos gastos ambientais no Brasil. Atuou no
Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA) do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), no perodo 1997-2008.

Bo Jansson
Especialista snior da Agncia de Proteo Ambiental da Sucia desde 1987,
trabalhando com licenciamento ambiental na rea de leo e indstria petroqumica
e indstria de papel e celulose. Representante sueco em painis europeus de
especialistas com o objetivo de definir as melhores tcnicas disponveis (best available
technique BAT) para vrios setores de atividades poluentes. Foi representante
do governo sueco em diversos programas de treinamento para pases europeus.

Clio Bartole Pereira


Graduado em engenharia civil pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF);
e mestre em engenharia ambiental pela Universidade Federal do Esprito Santo
(Ufes). Especialista em recursos hdricos da Agncia Nacional de guas (ANA)
desde 2010. Atua como coordenador de qualidade da gua e enquadramento no
mbito da Superintendncia de Planejamento de Recursos Hdricos da ANA.

Ed Moreen
Gestor snior de projetos de remediao na Agncia de Proteo Ambiental dos
Estados Unidos, na regio 10 (Environmental Protection Agency EPA Regio10).
Tem mais de vinte anos de experincia em descontaminao de reas de minas
abandonadas, alm de trabalhar com minas ainda em operao. Foi membro-chave
242 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

da Equipe Nacional de Minerao da EPA e da equipe de minerao da EPA


Regio 10, assim como membro ativo do Frum de Sedimentos Contaminados
da EPA. Em agosto de 2015, participou da equipe de avaliao interna do caso de
derramamento de lama txica da mina Gold King Mine, no Colorado. coautor
de publicaes e apresentaes em conferncias nacionais, incluindo The National
Conference on Mining Influenced Waters, em agosto de 2013. engenheiro civil,
com foco em meio ambiente, pela Washington State University.

Flavia Witkowski Frangetto


Mestra e doutora em direito das relaes sociais: direitos difusos e coletivos (direito
ambiental), pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).
pesquisadora do Ipea, na sub-rede de polticas pblicas da Rede Brasileira de
Pesquisas sobre Mudanas Climticas Globais (Rede Clima), do Ministrio da
Cincia, Tecnologia, Inovaes e Comunicaes (MCTIC), no mbito do projeto
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).

Gustavo Luedemann
Tcnico de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea; e coordenador de polticas pblicas da Rede
Brasileira de Pesquisas sobre Mudanas Climticas Globais (Rede Clima). mestre
em ecologia pela Universidade de Braslia (UnB); e doutorando em ecologia pela
Technische Universitt Mnchen.

Jernimo Rodrguez
Advogado, possui mestrado em direito pblico pela Universidade de Grenoble II,
na Frana. Coordenador para o fortalecimento do Sistema Nacional Ambiental
da Colmbia, Programa de Meio Ambiente da Agncia de Cooperao Alem
(Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit GIZ); e membro da
Associao Interamericana para a Defesa do Ambiente (Aida). Com vinte anos de
experincia na rea ambiental, trabalhou como assessor nos ministrios do Meio
Ambiente e da Educao da Colmbia; e no Instituto de Hidrologia, Meteorologia
e Estudos Ambientais (Ideam). Vice-diretor do Instituto de Pesquisa de Recursos
Biolgicos Alexander Von Humboldt; e professor de direito pblico internacional
da Universidade Externado da Colmbia.

Jos Carlos Carvalho


Graduado em engenharia florestal pela Universidade Federal Rural do Rio de
Janeiro (UFRRJ). Trabalhou como analista de florestas e biodiversidade no Instituto
Estadual de Florestas de Minas Gerais; e foi diretor tcnico e diretor-geral deste
instituto por dez anos. Foi um dos idealizadores do Instituto Brasileiro do Meio
Notas Biogrficas | 243

Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), do qual foi diretor. Exerceu
o cargo de secretrio de estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
de Minas Gerais por doze anos. Ocupou as funes de presidente e secretrio
executivo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama);e do Conselho
Nacional de Recursos Hdricos (CNRH). Ex-secretrio executivo e ministro do
Meio Ambiente. Atualmente, diretor-gerenteda Seiva Consultoria em Meio
Ambiente & Sustentabilidade Ltda.-ME.

Karin Kssmayer
Consultora legislativa do Senado Federal na rea de Meio Ambiente. Mestra
em direito econmico e social pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran
(PUC-PR), especificamente na linha de pesquisa de direito socioambiental (bolsista
da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior Capes e da
PUC-PR). Doutora em meio ambiente e desenvolvimento pela Universidade Federal
do Paran (UFPR); com doutorado sanduche de um ano realizado na Universidade
de Tbingen, na Alemanha. Bolsista do Servio Alemo de Intercmbio Acadmico
(Deutscher Akademischer Austauschdienst DAAD)/Capes. Foi professora adjunta
de direito ambiental da UFPR (2010-2014). Ex-professora do curso de mestrado
e doutorado em gesto urbana da PUC-PR. Professora de direito ambiental do
Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP). Scia-fundadora do Instituto
Brasileiro de Administrao do Sistema Judicirio (Ibrajus).

Letcia Beccalli Klug


Graduada em arquitetura e urbanismo pela Universidade Federal do Esprito Santo
(Ufes); mestra em planejamento urbano e regional pelo Instituto de Pesquisa
e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(Ippur/UFRJ); e doutoranda em cincia poltica pela Universidade de Braslia
(UnB). especialista em polticas pblicas e gesto governamental do Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto. Atualmente, est em exerccio no Ipea,
na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur). Tem
experincia nas reas de planejamento urbano e regional, gesto urbana, formulao,
monitoramento e avaliao de polticas pblicas, gesto governamental, grandes
eventos, mudanas climticas e desastres naturais.

Luciana Aparecida Zago de Andrade


Graduada em cincias biolgicas e doutora em ecologia, ambos pela Universidade
de Braslia (UnB). Especialista em recursos hdricos da Agncia Nacional de guas
(ANA) desde 2010. Atua na Coordenao de Planos de Recursos Hdricos, da
Superintendncia de Planejamento de Recursos Hdricos.
244 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

Mrcio de Arajo Silva


Graduado em cincias biolgicas pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
(UFRRJ), mestrado em cincias ambientais e florestais e doutorado em biologia
animal, ambos pela mesma universidade. Especialista em recursos hdricos da
Agncia Nacional de guas (ANA) desde 2007. Atua na Coordenao de Planos
de Recursos Hdricos, da Superintendncia de Planejamento de Recursos Hdricos.

Marco Aurlio Costa


Economista pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); mestre e doutor
em planejamento urbano e regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (Ippur/UFRJ). Tcnico
de planejamento e pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais (Dirur) do Ipea, coordenando os projetos Atlas do Desenvolvimento
Humano no Brasil uma parceria do Ipea com o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (Pnud) e a Fundao Joo Pinheiro (FJP) , Governana
Metropolitana no Brasil (Rede Ipea) e Mapeamento da Vulnerabilidade Social nas
Regies Metropolitanas Brasileiras (Rede Ipea). Coordenador do Instituto Nacional
de Cincia e Tecnologia em Polticas Pblicas e Desenvolvimento Territorial (selo
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq).
Tem experincia na rea de planejamento urbano e regional e na avaliao de
polticas pblicas, atuando principalmente nos seguintes temas: planejamento e
gesto territorial, gesto e governana metropolitana, desenvolvimento socioespacial
e avaliao de polticas pblicas.

Mauricio Guetta
Foi pesquisador em direito ambiental pela University of Cape Town; e pesquisador
junto ao mestrado em direito ambiental da Universit Paris 1 Panthon-Sorbonne/
Paris 2 Panthon-Assas. Mestre em direito ambiental pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo (PUC-SP) e graduado pela mesma universidade. Professor
do curso de especializao em direito ambiental da Coordenadoria Geral de
Especializao, Aperfeioamento e Extenso (Cogeae) da PUC-SP. Advogado do
Programa de Poltica e Direito do Instituto Socioambiental (ISA) em Braslia.

Nilvo L. A. Silva
Consultor, possui longa carreira dedicada governana e gesto ambiental no
Brasil e internacionalmente. Entre 2005 e 2011, trabalhou no Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) com processos para a incorporao
de meio ambiente e sustentabilidade no planejamento do desenvolvimento. No
Brasil, atuou como diretor-presidente da Fundao de Proteo Ambiental do Rio
Grande do Sul (Fepam-RS) nos perodos de 1999-2002 e 2013-2014; diretor de
Notas Biogrficas | 245

licenciamento e qualidade ambiental do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente


e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) (2003-2005); e supervisor de meio
ambiente na Prefeitura Municipal de Porto Alegre (1996-1997). Possui formao
como engenheiro qumico, com mestrados em ecologia pela Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (UFRGS); e em desenvolvimento sustentvel pela University
College London (UCL).

Rose Mirian Hofmann


Consultora legislativa da Cmara dos Deputados na rea de meio ambiente e direito
ambiental, organizao territorial, desenvolvimento urbano e regional. Possui
especializao em gesto e engenharia ambiental pela Universidade Federal do
Paran (UFPR); e especializao em regulao de servios pblicos pela Fundao
Getulio Vargas (FGV). Atuou como especialista em regulao na Agncia Nacional
de Transportes Aquavirios (Antaq) (2010-2015); como analista ambiental no
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama)
(2007-2010); e como analista ambiental na Companhia Paranaense de Energia
(2005-2007).

Rui Barbosa da Rocha


Engenheiro agrnomo e mestre em desenvolvimento, agricultura e sociedade pela
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Membro do Conselho de
Sociedade Civil do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Empreendedor
social da Ashoka. Com experincias diversas em conservao e uso territorial na
Amaznia e na Mata Atlntica, realizou pesquisas no Instituto do Homem e do
Meio Ambiente (Imazon), no Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (Inpa),
no Banco Mundial, no governo do Acre e no Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
(Funbio), tendo colaborado com a criao e o desenvolvimento de vrias instituies
pblicas e privadas, como o Instituto de Estudos Socioambientais do Sul da Bahia,
o Instituto Arapyau, o Pacto pela Restaurao da Mata Atlntica, a Cooperativa
Cabruca de Cacau Orgnico, e diversas outras iniciativas de desenvolvimento
social e ambiental. atualmente diretor do Instituto Floresta Viva; e professor do
Departamento de Cincias Agrrias e Ambientais da Universidade Estadual de
Santa Cruz (Unesc-Bahia), desde 2003.

Sandra Silva Paulsen


Pesquisadora do Ipea desde 1987. Possui doutorado em economia pelaSwedish
University of Agricultural Sciences; bacharelado em relaes internacionais e em
economia e mestrado em economia, todos pela Universidade de Braslia (UnB).
Trabalhou como economista na Agncia Sueca de Proteo Ambiental (Swedish
EPA) (2007-2011); no Ministrio do Meio Ambiente sueco (2009); no Ministrio
246 | Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do
seminrio internacional

de Planejamento (1990); e na Comisso Nacional do Meio Ambiente do governo


do Chile (1991). Foi consultora do Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente (Pnuma); e da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(Cepal) (1990); e pesquisadora doCentro de Estudios de la Mujer, em Santiago, no
Chile (diversos perodos, entre 1992 e 1997); do Instituto de Estudos Urbanos da
Pontifcia Universidade Catlica (PUC) (1995); e do Centro de Anlises de Polticas
Pblicas da Universidade do Chile (1996-1997). Entre 2010 e 2014, fez parte
do painel de avaliao de pesquisas sobre meio ambiente do Comit de Avaliao
Permanente do Conselho Sueco de Pesquisas (Formas), do qual foi vice-presidente
durante quatro anos. atualmente conselheira cientfica do Instituto Escolhas.

Srgio Ayrimoraes
Engenheiro civil e mestre em tecnologia ambiental pela Universidade de Braslia
(UnB). Desde 2003, especialista em recursos hdricos da Agncia Nacional
de guas (ANA). Atualmente, superintendente de planejamento de recursos
hdricos da ANA, cuja rea responsvel pela elaborao e coordenao de planos
de recursos hdricos; estudos hidrolgicos; estudos de avaliao de qualidade da
gua e propostas de enquadramento; gesto da informao sobre recursos hdricos;
do relatrio anual de conjuntura dos recursos hdricos no Brasil; alm de estudos
setoriais com vistas a subsidiar o planejamento e a compatibilizao dos usos
mltiplos da gua.

Thiago Henriques Fontenelle


Gegrafo e mestre em dinmica dos oceanos e da Terra pela Universidade Federal
Fluminense (UFF). Especializado em dinmicas urbano-ambientais e gesto do
territrio pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). Especialista em
recursos hdricos da Agncia Nacional de guas (ANA), desde 2012, atuando na
Superintendncia de Planejamento de Recursos Hdricos, em especial na elaborao
e na coordenao de planos de recursos hdricos e em estudos setoriais sobre
demandas e usos consuntivos da gua.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Assessoria de Imprensa e Comunicao

EDITORIAL

Coordenao
Cludio Passos de Oliveira

Superviso
Andrea Bossle de Abreu

Reviso
Carlos Eduardo Gonalves de Melo
Elaine Oliveira Couto
Luciana Nogueira Duarte
Mariana Silva de Lima
Vivian Barros Voloto Santos
Cynthia Neves Guilhon (estagiria)
Madjory de Almeida Pereira (estagiria)

Editorao
Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Carlos Henrique Santos Vianna
Glaucia Soares Nascimento (estagiria)

Capa
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Glaucia Soares Nascimento (estagiria)

The manuscripts in languages other than Portuguese


published herein have not been proofread.

Braslia
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 2026-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em adobe garamond pro 11/13,2 (texto)
Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Rio de Janeiro-RJ
CAPA.pdf 1 05/06/2017 12:22:35

Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro

Licenciamento Ambiental

Licenciamento Ambiental e Governana Territorial: registros e contribuies do seminrio internacional


por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.

e Governana Territorial
Autores
Adriana Maria Magalhes de Moura Luciana Aparecida Zago de Andrade
Bo Jansson Mrcio de Arajo Silva
registros e contribuies do seminrio internacional
Clio Bartole Pereira Marco Aurlio Costa
Ed Moreen Mauricio Guetta
Flavia Witkowski Frangetto Nilvo L. A. Silva
Gustavo Luedemann Rose Mirian Hofmann
Jernimo Rodrguez Rui Barbosa da Rocha
Jos Carlos Carvalho Sandra Silva Paulsen
Karin Kssmayer Srgio Ayrimoraes
Letcia Beccalli Klug Thiago Henriques Fontenelle

Organizadores
ISBN 978-85-7811-300-1

Marco Aurlio Costa


Letcia Beccalli Klug
9 788578 113001 Sandra Silva Paulsen