Ricardo Ffrench-Davis y Barbara Stallings

Editores

Reformas, erecimiento
y politicas sociales en
Chile desde 1973
Y
_-
 CAE'~TULO1
Laz3 reformas estructurales y
el Clesempefio socioecon6mico
Barblara Stallings*

Introducc36n
El pr-ocesode reformas estructurales ocurrido en Chile resulta h i c o
en Amkrica Latina por haber comenzado tempranamente y ofrecer, en
consecueniria iin rlilatnrln marrn tpmnnnl n a n evaliiar cii imnartn Tam.
b i h quizd9 lo sea por haber logrado un crecimiento elevado y sostenible,
un auge de las exportaciones, un desempleo reducido e indices de pobre-
za declinaiites. Aunque esta trayectoria se ha visto empaiiada en parte
por la des;tceleraci6n que comenz6 a fines de 10s aiios noventa, el 6xito
tambikn le fue esquivo a1 proceso de reformas en sus primeros aiios. En
b

--- rasi
otras palalimc, 1as ---- tres
-- -- rlbrarlac
------- trancmrridac
------ --- - - --- dpcdp
--- -- nile aniibllas
-I-------
-I--

comenzaraIn en 1973 no constituyen un todo Gnico: constituyen varios

subperiodcIS, con caractensticas muy distintas y resultados diferentes.
La secuenccia cronol6gica de estos subperiodos es compleja, pues no to-
das las ref(mnas comenzaron simultheamente y el proceso no fue lineal.
En todo caso, se pueden identificar cuatro subperiodos principales:
El Firimero (1973-81) comenz6 apenas se produjo el Golpe de
Est; ido que instaur6 a1 gobierno militar. Su caracteristica prin-
cipa.1 fue la aplicaci6n rigida e ideol6gica de un conjunto de
ref0rmas estructurales y politicas macroecon6micas que deri-
varc,n en un desempeiio altamente volhtil, culminando en una
gratr e crisis cambiaria y bancaria.

* Laautoraagraoece 10scomenranos oe Kicarao rmncn-vans, reiipe Jimenez, niejanora mizaa y wracieia

Moguillan!sky. Adembs, aprecia la ayuda de Heriberto Tapia con 10s cuadros estadisticos.

23
 El segundo subperiodo (1982-84) abarc6 la crisis propiamente
tal y sus repercusiones inmediatas, cuando se revirtieron las
politicas adoptadas previamente a fin de encarar las secuelas
de la crisis, la mris grave que habia enfrentado Chile desde 10s
aiios treinta.
En el tercer subperiodo (1985-89) hub0 un retorno a la idea cen-
tral del proceso de reforma inicial, per0 con una gesti6n mris
flexible, especialmente con respecto a las variables de corto pla-
zo. El resultado fue un repunte del desempeiio econ6mic0, si
bien parte importante del mejoramiento se debi6 a la recupera-
ci6n de la crisis.
El cuarto subperiodo (1990 hasta el presente) mostr6 cambios de
distinta naturaleza frente a las reformas. Por una parte, Cstos se
desaceleraron a comienzos de 10s aiios noventa, puesto que el
grueso de la agenda ya se habia completado; no obstante, en el
segundo lustro de la dCcada se emprendieron nuevas iniciativas,
entre ellas: una nueva rebaja de aranceles y una reanudaci6n de
las privatizaciones (sobre todo mediante el us0 de concesiones).
Por otra parte, si bien 10s nuevos gobiernos democrriticos optaron
por mantener 10s lineamientos principales del modelo econ6mi-
co pre-existente, le introdujeron ajustes importantes,
particularmente en 10s Bmbitos regulador y social y en el manejo
macroecon6mico. A pesar de 10s problemas surgidos a partir de
1998 en relaci6n con la crisis asiritica, este periodo exhibi6 un
d i d o desempeiio econ6mico y social, basado en la madurez de
las reformas y una hribil gesti6n macroecon6mica.
El presente capitulo analiza las reformas y su impact0 en cuatro
secciones. La secci6n 1reseiia 10s antecedentes hist6ricos del periodo
anterior a las reformas (aiios sesenta y comienzos de 10s setenta) y
caracteriza las condiciones iniciales en que 6stas comenzaron a mate-
rializarse en 1973-74. La secci6n 2 examina el proceso de reformas per
se, concentrrindose en siete Areas: liberalizacibn de las importaciones,
liberalizacihn financiera interna, apertura de la cuenta de capitales,
privatizaci6nYreforma laboral, reforma de pensiones y reforma del
sector salud; un anrilisis mBs exhaustivo a1 respecto se presenta en

24
otros capitulc1s de este libro. La secci6n 3 sintetiza el desempeiio de
aquCllas en tCrminos de crecimiento,, inversibn, ahorro, exportacio-
nes, empleo, salarios, pobreza, distribiIC
.-i6n del ingreso y gasto social.
_-
. _.,__
N aturalmente, las retormas no son la u ni r a~ Punliraririn d P p c t n c rpciil.
1 ,

uz.y _---- -- --_-- _--I-

t:idos. Adem6s d e l context0 internacional, otro conjunto

P'articularmente importante de variables est6 constituido por la poli-
tica macroecon6mica. Dada su importancia, constituye el tema de un
C a p i r u i u apai - -
sugiere algunas lecciones de politica que otros paises podrian extraer
de la experiencia chilena con las reformas estructurales.

1. El periodo pre-reforma y las condiciones iniciales

.. En
.habia el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial, Chile
I .

estruc'turaao una tipica economia protegiaa, aonae el Estaao

. 1 1 1 1 - _ 1

desempeiiaba un papel - - prominente,

- basado en lo que suele conocer-
se como industrializaci6n mediante sustituci6n de importaciones
(1sI). De hecho, el cas0 chileno era un ejemplo m6s bien extremo de
esc: mode1o:l 10s aranceles eran muy elevados, las cuotas aplicadas
a1 :~------ 2 - I-: ---- 1----&-A^-
r ~ g r e su ---- U---:
u2 U l t X l e S I l I l p U I LdUUS IZldll
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1lI1I1plCStZllLtZ%,IUJ l l U J U J UC

capital extrainjero estaban restringidos y el Estado controlaba -di-

recta o indirectamente- una parte considerable d e la actividad
econ6mica. Estas caracteristicas cobraron mayor relieve durante 10s
gobiernos centristas del Presidente Eduardo Frei Montalva (1964-
- -. . . -. - __ .- - - .-- . -
70) e izquiercdista del Yresidente Salvador Allende tiossens (lY/u-/s)
I -?..

(Stallings, 1978). Per0 fueron sustantivamente alteradas despu6s del

golpe militar del 11 de setiembre de 1973.
E l gobierno d e Frei propici6 simult6neamente politicas
L I I b U 0 b0LU"Ib.u J Ull puy-I UCLI"" U b L U U C U U " w-1 L U -\-"II"IIIIu.

6 la estabilizacibn e introduio uoliticas innovadoras como " A

el tipo de cambio ''reptante'' (Ffrench-Davis, 2001,cap.IV). A1 mismo

tiempo, llev6 a cab0 la "chilenizaci6n" del cobre e inici6 una amplia
reforma agraria. Estos objetivos -a veces contradictorios- llevaron a la

I 1 CYIC "'""Cy,
domini0 estatdI de la econom'a en 19 paises latinoamericanos.

25
polarizaci6n politica y,pese a un desempeiio econ6micoaceptable (vkase
el cuadro 1.1),a la derrota del candidato del gobierno en la elecci6n de
1970.
Cuadro 1.1
Condiciones iniciales antes de las reformas, 1965-1973
Variable 1965-1970 1971-1973
PIB
(porcentaje de variacibn) 4.0 1.2
Exportaciones
(porcentaje de variaci6n) 2.3 -4.2
Precios a1 consumidor
(porcentaje de variaci6n) 26.3 293.8
Desempleo
(porcentaje de la fuerza laboral) 5.9 4.7
Salario real
(1970=100) 84.2 89.7
Inversi6n
(porcentaje del PIB) 19.3 15.9
Balanza fiscal
(porcentaje del PIB) -2.5 -11.5

Fuente: ITrench-Davis(2001: cuadro 1.2).

El gobierno de Allende mostraba contradicciones todavia ma-

yores. Comprometida a allanar el camino para la transici6n a1
socialismo, la coalici6n de la Unidad Popular complet6 rapidamente
la nacionalizaci6n de la industria del cobre, intensific6 la reforma agra-
ria y tom6 el control de muchas de las grandes industrias y bancos del
pais. Sin embargo, a diferencia de la administraci6n Frei, no pudo
mantener el control macroecon6mico. En parte, esto obedeci6 a las
actividades internas y externas de la oposici6n dirigidas a desestabi-
lizar el gobierno, per0 tambibn a que las propias politicas impulsadas
no eran viables. De este modo, la demanda domkstica se expandi6
merced a1 enorme incremento del gasto pfiblico, que no podia finan-
ciarse; 10s incrementos salariales superaron la capacidad de las
empresas para solventarlos; y las exportaciones cayeron, a la vez que
el capital extranjero dej6 de afluir. Si a todo ello se suma el deterioro
en 10s tQminos de intercambio ocurrido en este periodo, se obtiene
como resultado unos desequilibrios que no podian sostenerse.
 La polarizaci6n condujo esta vez a un golpe militar brutal ape-
nas transcurridos tres de 10s seis aiios de mandato del Presidente
Allende. Aunque a1 principio el nuevo rbgimen militar carecia de una
estrategia econ6mica, a mediados de 1975 un grupo de economistas
de la Universidad Cat6lica de Chile vinculado estrechamente a la
Universidad de Chicago (de ahi el apodo de 10s Chicago Boys) ad-
quiri6 supremacia en cuanto a la formulaci6n de politicas. Su ingreso
a1 gobierno se sustent6 en un conjunto de planes para crear una eco-
nomia de mercado de libro de texto, basada en un conjunto de reformas
estructurales y de politicas macroecon6micas que son motivo de ana-
lisis en este libro.
Las condiciones iniciales que este grupo de tkcnicos afront6
fueron enormemente dificiles (vkanse Larrain y Meller, 1991;
Ffrench-Davis, 2001, cap.I), per0 t a m b i h 10s remedios propuestos
a menudo crearon tantos problemas como aqukllos que soluciona-
ron. Como p u e d e observarse e n 10s c u a d r o s 1.1 y 2.1, 10s
desequilibrios macroecon6micos en 1973 eran graves: la tasa me-
dia de crecimiento del PIB fue baja para el periodo 1971-73 en su
conjunto .(y negativa en el afio 1973); las exportaciones cayeron
durante todo el periodo; la inversi6n disminuy6 a un 16% del PIB,
como un rechazo del sector privado a las nacionalizaciones; el dbfi-
cit fiscal subi6 a un promedio de 11.5% del PIB; el desempleo se
mantuvo artificialmente bajo, mientras 10s salarios reales cayeron
a1 dispararse 10s precios a1 consumidor a casi 300% promedio para
10s tres aiios (606% en 1973). Estas condiciones macroecon6micas
se combinaron con distorsiones estructurales: un arancel medio de
casi loo%, u n tip0 d e cambio muy sobrevaluado y controles
cambiarios estrictos, tasas d e inter& real negativas y control del
gobierno sobre un alto porcentaje de la producci6n. Los Chicago
Boys se propusieron cambiar todo esto.

2.Las reformas estructurales, 1973-2000

El nuevo equipo econ6mico introdujo reformas tanto econ6mi-
cas como sociales, per0 es conveniente examinarlas por separado. No
s610 porque la indole de sus areas tematicas es diferente, sino por sus

27
significativas distancias temporales en que fueron aplicadas. Asi, las
reformas econ6micas comenzaron muy poco despu6s de que el gobier-
no militar asumi6 el poder, mientras que cambiaron hacia un mayor
pragmatism0 despu6s de la crisis de 10s aiios ochenta. En cambio, las
reformas sociales comenzaron m6s tarde, poco antes de la crisis, y a
diferencia de aqukllas, no experimentaron grandes alteraciones sin0
hasta despu6s de que retorn6 el gobierno democr6tico en 1990.

a) Reformas econ6micas
Las cuatro reformas econ6micas que analizamos aqui -1iberali-
zacicin de las importaciones, liberalizaci6n financiera interna, apertura
de la cuenta de capital y privatizacicin- fueron 10s elementos princi-
pales del tr6nsito hacia una economia m6s abierta, dominada por el
sector privado. El cuadro 1.2 reseiia 10s principales cambios de politi-
ca involucrados.

i) Reforma comercial
Entre las primeras reformas econ6micas realizadas por el go-
bierno militar estuvo la relacionada con el comercio internacional.2
Sus proponentes criticaron la protecci6n existente, aduciendo que
reducia la eficiencia de las empresas, perjudicaba a 10s consumidores
y exportadores con precios elevados y fomentaba una conducta
captadora de rentas (rent-seeking behavior). Aunque algunos conside-
raban d i d o el argument0 de apoyar la industria naciente, sefialaron
la dificultad de eliminar la protecci6n una vez implantada.
En funci6n de tales argumentos, se eliminaron las barreras no-
arancelarias y el antiguo sistema arancelario -con tasas elevadas y
amplia dispersi6n-, reemplaz6ndoselo por otro con tasas m6s bajas y
una estructura m6s uniforme. En una primera etapa hasta 1975, se hizo
hincapi6 en eliminar las cuotas, reducir 10s aranceles muy elevados hasta

2 Ademds del capftulo de Agosin (en este volumen), vtanse las fuentes siguientes sobre liberalizacih
comercial: Ffrench-Davis (1980), Edwards y Cox Edwards (1987), dela Cuadra y Hachette (1992), Meller
(1996), CEPAL (1997), Hachette (ZOOO), Ffrench-Davis (2001, cap.111).

28

Resumen de las reformas econ6micas 1974-2000
Reforma 1974-1981
Liberalizacidn de las Eliminar las barreras no
importaciones arancelarias;reducir las m a s
arancelarias de 94% en promedio
(con alta dispersidn) a una tasa
uniforme de 10%.
Liberalizacidn Eliminar 10s topes alas tasas de
financiera dom6stica inter&; eliminar las exigencias de
cr6dito dirigido; reducir el encaje
de 80% a 10%(depdsitos a la
vista); eliminar las restricciones a
10s empkstitos extemos;
establecer seguro de depdsitos;
relajar la regulacidn y la
supervisidn.
Apertura de la cuenta Permitir que 10s individuos o
de capitales empresas traigan libremente
capital al pais, snjeto alas
limitaciones de montos y
vencimientos; relajar las
regulaciones sobre las
operaciones cambiarias de las
instituciones financieras;
permitir que 10s bancos
extranjeros establezcan
sucursales; establecer trato igual
para 10s hancos extranjeros y
nacionales.
~~~
Privatizacidn Devolver las empresas
intervenidasa 10s propietmios
originales; vender las empresas
de propiedad estatal de 10s
tu
W servicios industriales, financieros
y pdblicos, y del sector
uansporte.
Fuente:VCase el texlo.
a/ Iistas medidas se aplicaon durante el period0 1981-1987.
Cuadro 1.2
1982-1984
Elevar 10s aranceles a 35%;
imponer sobretasas a muchos
productos.
Intervenir y liquidar 10s bancos
insolventes; adquirir pristamos
no redituables; recapitalizar 10s
bancos; reprogramar 10s
pristamos.d
Suspender tempordmente el
pago de la deuda; restablecer 10s
controles cambiarios;
reintroducir otras medidas para
regular la salida de fondos.
lntervenir 60% de 10s activos
bancarios privados, y muchas
empresas no financieras
endeudadas con bancos
insolventes.
1985-1989
Rtbajar 10s aranceles auna tasa
uniforme de 15%;mantener las
sohretasas en algunos casos.
Nueva Ley de Bancos (1986):
incrementar la transparencia del
riesgo crediticio; limitar 10s
pr6stamos a prestatarios
relacionados; eliminar el
seguro de depdsito (salvo para
10s pequefios depositantes y 10s
depbsitos a la vista); incrementar
larazdn capital-activos;
resmngir la definicidn de
insolvencia.
Eliminar gradualmente 10s
controles; otorgar autonoma al
banco cenml, permitiendo todas
las actividades que no est&
probibidas expresamente;
establecer un plan de conversidn
de deuda para ofrecer nuevos
incentivos a la entrada de capital.
Reprivatizar las empresas
intervenidas;privatizar (total o
parcialmente) 27 de las empresas
d s grandes que todavia estaban
en el sector pchlico.
1990-2000
Rebajar 10s aranceles auna tasa
uniforme de 11%; annnciar una
nueva rebaja a 6% para el 2003;
acuerdos de comercio
preferencial introducen la
dispersidn de tasas.
Adoptar la razdn capital-activos
de 8% del BIS; ampliar la
capacidad de 10s bancos para
dedicarse a otras actividades,
incluidas las inversiones
internacionales.
Aplicar el encaje de un afio a
las entradas financieras en
6pocas de abundancia, con un
30% como tasa h i m a ;
inspeccionar las aplicacionesde
la IED para impedir la evasidn
del encaje; a medida que
disminuyan las entradas de
capital, reducir el encaje a 108,
y luego 0%.
Completar la privatizacidn de
algunas empresas, vender otras;
iniciar el proceso de incorporar
el capital privado en 10s
sectores de infraeshuctura
mediante concesiones.
 un miiximo de 220% y limitar la dispersi6n. Luego, entre 1975 y 1977,
las tasas miiximas fueron disminuidas a un rango de 10-35%, con una
media que cay6 a 20%.En una tercera etapa, a fines de 1977, se anun-
ci6 una tasa uniforme de 10% que entraria en vigor en junio de 1979.
El arancel uniforme de 10% s610 dur6 un poco miis que la crisis
de balanza de pagos que aqukl contribuy6 a detonar en 1982. Asi, en
marzo de 1983, como parte del intento para reactivar la economia, 10s
aranceles se elevaron a 20% y luego a 35%, en setiembre de 1984.Ade-
miis, se impusieron sobretasas a un n6mero importante de productos.
En 1985, a medida que remitian 10s efectos de la crisis, las tasas se
redujeron nuevamente a 30% en marzo y 20% en junio, y a 15% en
enero de 1988.La disposici6n a elevar 10s aranceles y utilizar sobretasas
para afrontar 10s problemas econ6micosYpara luego reducirlos gradual-
mente, contrast6 con el enfoque miis rigido de 10s aiios setenta.
S610 despuks que asumi6 el gobierno democriitico hub0 una
mayor liberalizaci6n del comercio. En 1991, se adopt6 una tasa unifor-
me de 11% y, tras un amplio debate, se anunci6 en 1998 una declinaci6n
gradual que llevaria la tasa a 6% en 2003. A1 mismo tiempo, en un
proceso menos transparente, 10s diversos acuerdos comerciales
preferenciales que se negociaron en este period0 reestablecieron has-
ta cierto punto tasas arancelarias diferenciadas.
La idea original cuando se iniciaron las reformas comerciales fue
que la politica cambiaria complementaria la liberalizacibn de las impor-
taciones, a fin de compensar a 10s productores por la protecci6n que
estaban perdiendo y ofrecer incentivos a 10s exportadores. Como se ob-
servarii en el capitulo 2, est0 funcion6 en 10s primeros aiios, per0 a fines
de 10s setenta, el tip0 de cambio se estaba utilizando para otros objetivos.
El resultado fue un d6ficit comercial y en cuenta corriente abultado y
creciente, que contribuy6 a la crisis de comienzos de 10s aiios ochenta.
En el
~~~ segundo
-- - - ~. - lustro
__. -..___ - de
-.- - _ _ _ _ ochenta
_ _ aiios
_10s - _ ~ fv
\
.
I~ el nrimero
_ __
=-------
~ ~ - de
_._Ins
-. __ - . _____ e
novental
- __ I, l
--
tipo de cambio se volvi6 a utilizar activamente para promover la
competi
6ltima aecaaa -1ornenraaa por un eievaao ingreso ae capiraies- genero
U na nueva asincronia con I a reanudaci6n de la apertura corn ercial. Este
Proceso es uno de varios e.jemplos de las contradicciones existentes en-
. .
tre ias rerormas esrrucrurales y las politicas macroecon6micas.
ii) Liberalizacion financiera interna
La liberalizaci6n financiera interna fue otra reforma temprana
del gobierno militar.3 En el periodo de la ISI, el sistema financiero
domkstico era un instrumento importante que utilizaba el gobierno
para controlar la economia. Las tasas de interks las establecia el go-
bierno (siendo a menudo negativas expost), el encaje era elevado, una
parte sustancial del crkdito se asignaba conforme a instrucciones ad-
ministrativas, y 10s bancos de propiedad del Estado alcanzaban una
alta participaci6n del mercado. Aduciendo que estas caracteristicas
conducian a un ahorro escaso, una baja monetizaci6n de la economia
y una asignaci6n ineficiente de recursos (represi6n financiera), a
fines de 1973 se inici6 la liberalizaci6n del mercado financiero.
Las reformas del periodo 1973-81pueden agruparse en cuatro
categorias. Primero, s e pus0 tkrmino a las restricciones a la
intermediaci6n financiera: se levantaron las exigencias de crkdito di-
rigido; se redujo el encaje; fueron limitadas las restricciones a 10s
prkstamos externos, para despuks eliminarlas por cornpleto, y se auto-
riz6 la operaci6n de financieras (instituciones financieras no
reguladas). En segundo tkrmino, se procedi6 a liberalizar las tasas de
inter&: a fines de 1975,los bancos quedaron en absoluta libertad para
fijar las tasas de prkstamos y depbsitos, debiendo s610 fijar un m5xi-
mo convencional a las primeras. Luego y como complemento de las
primeras dos medidas, se privatiz6 el sector bancario, entre cuyas prin-
cipales consecuencias figur6 el fomentar el crecimiento de 10s gruposYy
econ6micos. S610 el Banco del Estado qued6 en poder del sector pfi-
blico. Tambikn como p a r t e d e l proceso d e privatizacibn, l a s
instituciones extranjeras fueron autorizadas a operar en Chile. Por
filtimo, se introdujo un sistema de garantia de dep6sitos.
Product0 del mercado no regulado imperante, el crkdito se ex-
pandi6 de manera espectacular, las tasas de inter& se dispararon, se
desatendieron las normas prudenciales y muchos bancos se tornaron

3 Respecto de la liberalizacibn financiera interna, vbase el capitulo de Held y JimCnez (en este volumen).
Vbanse, asimismo, Arellano (1983), Held y Szalachman (1989), Valdbs-Prieto (1994), Larrain (1997),
Sanhueza (1999), Reinstein y Rosende (2000).

31
insolventes.Asi, una grave crisis financiera se sum6 a la de balanza de
pagos ya mencionada. A partir de 1981 (es decir, antes de la moratoria
mexicana de agosto de 1982), aquQllaoblig6 a la Superintendencia de
Bancos a intervenir muchas instituciones financieras, incluidos 10s dos
bancos principales del pais. Algunas instituciones fueron liquidadas y
otras rescatadas mediante diversos instrumentos. La transferencia de
pr6stamos incobrables a1 Banco Central, el acceso a las divisas a una
tasa preferencial, la recapitalizaci6n mediante la emisi6n de nuevas
acciones (subsidiadas) y la reprogramaci6n de deudas elevaron 10s
costos directos del programa de rescate a1 equivalente del 35% del
PIB de la Qpoca(Sanhueza, 1999).
En el period0 que sigui6 a la crisis, surgi6 uria m e v a a w i u u cwi
respecto a la regulaci6n y supervisi6n del sector bancario. La Ley
General de Bancos de 1986 -que pas6 a ser un ejemplo para la regi6n-
fortaleci6 las facultades de la Superintendencia; restringi6 10s limites
a 10s crkditos otorgados a partes relacionadas; clasific6 las carteras
por categoria de riesgo; estableci6 requisitos para las pQrdidasprevis-
tas por prQstamos,liberando asi el capital y las reservas para confrontar
acontecimientos imprevistos, y fortaleci6 la adecuaci6n de capital.
Limit6 tambiQnla garantia de 10s dep6sitos a fin de que 10s depositan-
tes se volvieran mQs vigilantes. Sin embargo, no seria sino hasta la
revisi6n de la Ley de Bancos en 1997 que Chile hizo suyo el coeficien-
t e de capital de 8% exigido por el Banco de Pagos Internacionales. A
su vez, las actividades bancarias se extendieron a otras Qreas,incluida
la inversibn internacional.

iii) Aperhcra de la cuenta de capitales

La liberalizacibn financiera internacional o la apertura de la
cuenta de capitales estuvo estrechamente relacionada con la liberali-
zaci6n financiera i ~ ~ t e r n Los
a . ~ controles de capitales solian ser un
complemento del proteccionismo comercial y la represi6n financiera

4 Respecto de la apertura de la cuenta de capitales, vCanse el capitulo de Ffrench-Davis y Tapia (en este
volumen) y tambiin Ffrench-Davis y Arellano (1981), Lahin y Larrah (1994), ValdBs-Prieto (1994), De
Gregono, Edwards y ValdCs (2000), Le Forty Lehmann (2000), Ffrench-Davis (2001, caps. V, VI1 y IX).

32
en el period0 prc:-reforma. Permitian que 10s gobiernos regularan el
monto de divis: is q u e podia sacarse del pais y exigian que 10s
exportadores de productos tradicionales convirtieran 10s d6lares en
moneda local a taisas inferiores a las del mercado. Habia ademas otras
restricciones m&; concretas para determinados tipos de flujos de ca-
pital. La inversion extranjera directa constituia un ejemplo principal
de tales restricciones con limites impuestos a 10s sectores donde se
podia invertir y a la repatriaci6n de capital y la remesa de utilidades.
En Chile como ein otros paises, 10s partidarios de las reformas soste-
nian que 10s controles de capital conducian a1mercado negro de divisas,
quitandole a1 go1iierno muchas funciones y generando un comporta-
miento captador 4je rentas. Se decia, asimismo, que limitaban el acceso
de las empresas 1ocales a1 capital extranjero y a 10s recursos comple-
mentarios de tecinologia y mercados.
Sin embarg,o,la apertura de la cuenta de capital fue m & lenta y
gradual que la reforma comercial y la liberalizaci6n financiera inter-
nayno porque las; autoridades no la favoreciesen; claramente era un
componente esencia1 del paquete de reformas globales que se estaba
implementando. .El problema consistia en la percepci6n de que una
gran afluencia de: capital podia socavar la politica anti-inflacionaria,
que constituia unia de las prioridades principales de entonces, seg6n
lo explicado en e:1 capitulo 2.
Asi, la ape]-tura de la cuenta de capitales antes de la crisis de
1982 ocurri6 en d os etapas. La primera involucr6 a 10s actores extran-
jeros y nacionale:s no-bancarios. Desde 1974,los extranjeros fueron
autorizados a ingiresar dinero a Chile sin restricciones y se modific6 la
ley de inversi6n extranjera (Decreto SOO), otorgando un trato igualita-
rio a extranjeros y nacionales chilenos y permitiendo el acceso a1
mercado formal dle divisas para la repatriacibn de capital (transcurri-
dos tres aiios) y la remesa de utilidades. Asi, a partir de 1975 la cuenta
de capital qued6 plenamente abierta para 10s extranjeros y agentes
nacionales no-baricarios (Valdks-Prieto, 1994, pp. 363-64).Tras el reti-
ro de Chile del P;3cto Andino, en 1976,los bancos extranjeros fueron
autorizados a opemrar en el pais.
El segundo 1paso en la apertura de la cuenta de capitales involucr6
a 10s bancos chilenos: a fines de 1977, se les permiti6 intermediar 10s

33
crkditos extranjeros, aunque con limitaciones, y en 1979 se estableci6
un encaje no remunerado para 10s crCditos inferiores a 66 meses plazo
(las tasas variaban segGn el vencimiento, con un encaje de 100% para
10s crkditos a menos de 24 meses). Sin embargo, esta medida no fue una
barrera efectiva contra el ingreso de capitales externos, pues el merca-
do principal estaba constituido por crkditos con vencimiento superior
a 66 meses. Los dos Gltimos cambios del periodo para el sector bancario
1 . 1 -1 1 4n-n 1 1 , . I , -
se proaujeron en amii a e i m u , cuanao 10s Dancos nacionaies rueron
autorizados a obtener emprbstitos y otorgar prkstamos en el exterior
en condiciones similares a las instituciones no-bancarias, y en 1981, a1
autoriz6rselos para abrir sucursales en el exterior. Asi, estas reforma S
intensificaron la entrada de capital extranjero y contribuyeron a la cri
sis de 1981-82.
El proceso de liberalizacibn continu6 incluso durante 10s prime
*no
IUD
m n o n o
~ ~ ~ G DUG
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DG pc1iiii~i3
que 10s bancos tomaran posiciones de cambio con una concentracibn
crediticia m6xima de 50% del capital m6s reservas. No obstante, en
setiembre de 1982 la situaci6n cambi6 radicalmente: se reintrodujeron
10s controles cambiarios, se reimpusieron las cuotas a las compras in-
dividuales de divisas y se redujo la proporci6n m6xima de 10s ingresos
de exportaci6n que podian retenerse en el exterior. Tras la suspensi6n
de la amortizaci6n de la deuda, en febrero de 1983, tambiCn se
reintrodujo un periodo minimo para el pago de las importaciones.
A1 amainar la crisis, las restricciones fueron levantadas gradual-
mente, per0 no fue sino hasta 1989 que ocurri6 otro cambio importante.
En ese aiio, se otorg6 autonomia a1 Banco Central, y la regulaci6n de
las operaciones cambiarias pas6 de un sistema donde todas las opera-
ciones estaban prohibidas, a menos que se autorizaran explicitamente,
a otro en que todas estaban permitidas, salvo que fuesen prohibidas
explicitamente. Otra innovaci6n del segundo lustro de 10s aiios ochen-
ta fue la introducci6n de un plan de conversi6n de deuda, mediante el
cual extranjeros y chilenos podian comprar deuda local a precios re-
bajados y cambiarla al equivalente de su valor nominal en pesos para
efectuar iinversiones directas.
En 1 itinu6 diisminuykndose las restriccioneis
. 1 r 1 1
a las salidas ae capiraies: 10s Dancos comerciaies, ronaos ae pensiones

34
y VLros agentes fueron facultados para invertir cantidades crecientes
de sus recursos en el exterior, y 10s exportadores pudieron mantener
una mayor proporci6n de sus ingresos de divisas, en lugar de vender-
las a1 Banco Central. Sin embargo, simultiineamente con el incremento
de la afluencia de capitales a AmQica Latina en general y a Chile en
particular, se utiliz6 varios mecanismos para limitar la entrada de di-
visas. Asi, en junio de 1991, se introdujo un encaje no remunerado de
20% a 10s crkditos externos (Ffrench-Davis, 2001, cap.IX), el cual de-
bia mantenerse en el Banco Central por un minimo de noventa dias y
un miiximo de un aiio y el impuesto de 1.2% a1 crkdito interno se hizo
extensivo a 10s crbditos externos. Aunque ambos graviimenes tenian
un costo marginal nulo para 10s prkstamos con vencimiento a mas de
un aiio, eran muy onerosos para 10s flujos a corto plazo. Con el tiempo,
a1 seguir creciendo las entradas de capitales, recrudecieron las res-
tricciones. Entre otras medidas, se increment6 a 30% el encaje en
1992, per0 con la escasez de fondos externos asociada a la crisis as&
tica, se redujo a 10% y luego a cero (sin embargo, las autoridades
anunciaron que la tasa podria elevarse nuevamente, si las circunstan-
cias lo exigian).

iv) Privatizaci6n
El cuarto elemento del proceso de reforma econ6mica fue la
privatiza~i6n.~ La gran concentracibn del aparato productivo en manos
del gobierno a fines del period0 de Allende provoc6 criticas por el exce-
sivo poder del Estado frente a1 sector privado y el resto de la sociedad,
asi como por la gesticin ineficiente, 10s dkficit que absorbian 10s recur-
sos p6blicos y la falta de competitividad de las empresas estatales.
Tras el golpe militar de 1973, uno de 10s primeros actos del nuevo
gobierno fue devolver a sus propietarios un grupo de empresas cuya
operaci6n estaba bajo el control del Estado, per0 cuya propiedad no se
habia transferido legalmente (las empresas intervenidas); en esta
condici6n figuraban miis de 300 empresas, principalmente del sector

5 Respecto de la privatizacitjn, vCanse Moguillansky (en este volumen) y Marcel (1989), Hachette y Liiders
(1992), Muiioz (1993), Bitrin y Siez (1994), Larroulet (1994), Hachette (2000).

35
industrial. El requisito principal para su restituci6n fue que 10s anti-
guos propietarios no entablaran ninguna acci6n judicial contra el
gobierno, aunque en algunos casos tambikn involucraba otras condicio-
nes
_ _ l,e m=a-l-e-a, -__
- ___ i n v. -e-r-s- i-h__,
) .. Tambikn se
- -.___ - - - _ _ - - devnlviernn
-.- . - - . - - - - __ miichns
___ - --- - - nredins
I-------

agricolas.
Otro conjunto de privatizaciones en el periodo anterior a la cri-
sis de 1982 incluy6 la venta de unas 200 empresas de 10s sectores
industrial, financier0 y comercial, que en su mayoria habian sido ad-
quiridas durante el gobierno d e Allende. E n este caso, las dos
principales formas de privatizaci6n fueron las ventas directas (en es-
pecial, trathdose de la pequeiia empresa) y las subastas ptiblicas (para
la gran empresa). Estas tiltimas perseguian maximizar el precio abo-
nado por la venta de un paquete de acciones que garantizaba el control
de la entidad. Muchas empresas fueron adquiridas con crkditos -ade-
miis subsidiados- de instituciones gubernamentales, utilizando como
garantia 10s propios activos de aqukllas. El resultado fue acelerar la
formaci6n de conglomerados y aumentar considerablemente la con-
centraci6n de la propiedad. En mGltiples casos, tambikn 10s bancos
fiiernn adniiiridn.: nnr In.: mismn.: miinn.:. rrpnndn nsi medin.: adirin-
nales para incrementar sus haberes.
Durante la grave crisis financiera de 1981-82, varias institucio-
nes financieras -incluidos 10s dos bancos m6s grandes del pais-
quebraron y fueron intervenidas por el gobierno, con el resultado que
muchas empresas no financieras muy endeudadas volvieron tambikn
a1 control estatal. Es posible que la concentraci6n de 10s medios de
producci6n en manos estatales alcanzada en 1983 haya sido incluso
mayor que durante el periodo de Allende, lo que movi6 a algunos co-
mentaristas a referirse a ella como la via Chicago al social ism^^'.
Siguiendo el mismo patr6n verificado en otras reformas, tan
pronto como la crisis comenz6 a atenuarse se llev6 a cab0 una segun-
da ronda de privatizaciones, en 1984-85, para retrotraer la economia
a1 modelo de sector privado que el gobierno se empeiiaba en crear.
Las subastas p6blicas volvieron a ser un mecanismo importante en la
las ventas se hacian en efectivo y no a crbdito. En el cas0 de las em-
presas financieras, bstas se privatizaron mediante un proceso de
cccapitalismopopular -ventas de pequeiias partidas de acciones-, con
la intenci6n declarada de dispersar ampliamente su propiedad. En la
prhctica, sin embargo, lo habitual era que est0 no ocurriera.
Tras la reprivatizacibn de las empresas absorbidas durante la
crisis, un cuarto conjunto fue vendido a fines de 10s aiios ochenta.
Este lo constituyeron algunas de las mayores empresas del pais, que
habian pertenecido tradicionalmente a1 sector pGblico y que bste ha-
bia conservado hasta entonces por razones de seguridad nacional. De
este modo, se privatiz6 total o parcialmente 27 empresas de sectores
que incluian 10s telbfonos (CTC), telecomunicaciones (ENTEL), ener-
gia (ENDESA), acero (CAP) y transporte abreo (LAN). Para evitar
controversias, se mantuvo la idea de dispersar la propiedad. Los com-
pradores fueron particulares, incluidos 10s trabajadores d e las
empresas respectivas; instituciones, entre ellas 10s fondos de pensio-
nes, y otras empresas. En algunos casos, particip6 tambibn el capital
extranjero, utilizando para ello el mecanismo de conversi6n de deuda
para reducir el precio pagado.
Aunque en 10s aiios noventa 10s gobiernos democrgticos realiza-
ron algunas privatizaciones menores -incluidos puertos e instalaciones
sanitarias- la mayoria de las grandes empresas ya estaba en manos
privadas. De todo el proceso privatizador, siempre fueron exceptua-
dos el cobre (CODELCO), el petr6leo (ENAP) y el Banco del Estado,
en 10s cuales se mantuvo el control del Estado como parte de la politi-
ca econ6mica global. En la Gltima parte de la dbcada, la necesidad de
incrementar la infraestructura y la falta de recursos fiscales para
materializarla llev6 a la introducci6n de un sistema de concesiones.
Este mecanismo entraii6 la licitaci6n por parte del gobierno de 10s
derechos para construir carreteras, tGneles, puertos u otra estructura,
Y cobrar por su us0 hasta recuperar 10s costos y obtener una utilidad
convenida. Conseguidos estos objetivos, las obras volverian a ser pro-
piedad p6blica.

37
b) Reformas sociales
Las reformas aplicadas desde 1973 en 10s Qmbitoslaboral, de la
seguridad social y la salud constituyen un intento de extender la 16gi-
ca que inspiraba las reformas econ6micas a las principales 6reas
sociales. Es decir, se introdujo un enfoque orientado a1 mercado a la
vez que el gobierno se retiraba de muchas de sus funciones tradicio-
nales. Estas reformas estaban unidas entre si por una 16gica similar,
per0 tambi6n habia vinculos con respecto a su impacto sobre las refor-
mas econ6micas. Por ejemplo, la reforma laboral afectaba 10s costos
de las empresas e influia, por ende, en el 6xito de las reformas comer-
ciales para incrementar la competitividad. La reforma de pensiones
estaba vinculada estrechamente con 10s resultados de la reforma fi-
nanciera. Las reformas sociales tuvieron una introducci6n m & tardia
que sus contrapartes econ6micas y experimentaron modificaciones
minimas hasta el retorno del gobierno democrQtico.En el cuadro 1.3
se presenta una sintesis de sus caracteristicas.

i) Reforma laboral
Aunque la principal reforma laboral del rhgimen militar no se
implement6 hasta 1979, el trato dado a 10s trabajadores cambi6 apenas
producido el Golpe de Estado.6 En particular, la represi6n de 10s sindica-
tos, la eliminacibn de la negociaci6n colectiva y del derecho a huelga
representaron una reforma laboral de facto con respecto a la situaci6n
previa. Como en la mayon'a de 10s demAs paises latinoamericanos, el
C6digo Laboral chileno anterior a 1973 otorgaba a 10s trabajadores una
amplia protecci6n, puesto que 10s despidos suponian costos elevados de
diversa especie, las huelgas podian ser indefinidas y se prohibia el reem-
plazo de 10str.abajadores durante aquhllas. AdemAs, mediante la fijaci6r1
de 10sincremlentos salariales del sector p6blico y otras intervenciones, el1
-. -.. -
1 . .. _ _ _2_
- _
gobierno desempenaDa un papei importanre en e r proceso ue negocia-
1~ ~1- -1

ci6n colectiva. Tales caracten'sticas eran claramente incompatibles cor1

las reformas econ6micas que se estaban implantando.

6 Respecto de la reforma laboral, vtase Mizala y Romaguera (en este volumen) y asimismo,Jadresic (1990),
Cortizar (1993), Gonzilez (1996), Mizala y Romaguera (1996), Coloma y Rojas (2000).

38
39
 Con el fin de tornar m6s flexible el mercado laboral, a fines
de 10s aiios setenta se introdujeron varias medidas legales, conocidas
como el Plan Laboral. La mhs importante de ellas fue el estableci-
miento de la facultad de 10s empleadores para despedir trabajadores
sin expresi6n de causa, condicionada a1 pago de indemnizacibn (un1
mes de sueldo por afio de servicio, m&i adelante reducida a un mAxi.
., . .,
1

mo de cinco aiios). TambiCn, se restablecio el derecho de negociacion

1 1 -

colectiva, per0 en condiciones que debilitaban el poder de 10s sindica.

tos: fue mucho m6s dificil organizarlos, su afiliaci6n pas6 a ser
voluntaria, la negociaci6n debia efectuarse a nivel de la empresa, las
huelgas se limitaron a 60 dias y 10s trabajadores podian ser reempla.
zados. Si bien 10s decretos gubernamentales continuaron fijando lo:i
. * 1 1 . I . , - 1 1 . 1
incremenros saiariaies
1
ae 10s trauajaaores aei secror privaao que no 1

negociz
so se t o

ment6 algunas modificaciones y ajustes menores -entre ellas la

eliminaci6n en 1982 del us0 obligatorio del indice de inflaci6n para
suscribir contratos-, 10s princiuales elementos del Plan Laboral conti-
nuaron rigiendo las relaci ones labora les hasta el tCrmino del r6gimen1
militar. S6lo con la asunci6n del prinner gobierno demcicrhtico se in.
trodujeron cambios impGI L a i i L c a la legislaci6n
- labulal I J I >,

tratando de corregir el dleterioro sufrido por 10s trab:ijadores, per0 sin1

vuilnerar el funcionamic:nto del mercado.
Asi, en 1990 se implement0 ., . . 7
una serie ae modiricaciones, aesta. r. 1 .

cando entre ellas: se reimplant6 la exigencia a 10s empleadores de

ju stificar 10s despidos (aunque se mantuvo como causa posible de 6stosi
.,1 1 1 3, \ ., r
las --necesiaaaesae ia empresa-1; se aumento ae 3 a 11 ei numero maxi-
1 4 4 1 I .

mo de a i10s susceptibles de indemnizaci6n; se facilit6 la formaci6n de

sindicato~s, si bien la afiliaci6n sigui6 siendo voluntaria; se declar6 que
1 - _...._..___ _:
la negociacion coiecriva poaia erecruarse enme grupos ue
--!!.-
--I--.!-- -.--I!-
empresas, si
habia un acuerdo voluntario; y se restableci6 la huelga indefinida, per0
con el reemplazo de trabajadores. La intervenci6n del gobierno, sin
embargo, sigui6 siendo escasa. Por ejemplo, la politica salarial s6lo re-
gia para el sector piiblico y para la fijaci6n del salario minimo.

40
 Ya en 10s aiios noventa, hubo varios intentos destinados a seguir
modificando la legislaci6n para fortalecer la posici6n de 10s trabaja-
dores, en particular respecto del proceso de negociaci6n colectiva y
10s derechos de 10s sindicatos. Sin embargo, las iniciativas generaron
un conflict0 de proporciones, sobre todo con respecto a la negociaci6n
colectiva inter-empresas y el reemplazo de 10s trabajadores en huel-
ga. En septiembre de 2001 el Congreso aprob6 una nueva ley, que no
ha logrado zanjar 10s disensos existentes.

ii) Reforma de pensiones

Aunque Chile fue un pionero en muchos Ambitos de las reformas
econ6micas y sociales, tal vez su mayor paradigma lo conforma la
privatizacicin del sistema de pen~iones.~ El nuevo sistema fue estableci-
do por ley en 1980 y bus& corregir lo que se consideraban graves defectos
del sistema antiguo. Las reformas perseguian aumentar las pensiones,
en funci6n de 10s retornos del mercado; poner tkrmino a la concesi6n de
pensiones por antiguedad y eliminar las pensiones especiales para gru-
pos privilegiados; establecer contribuciones en funci6n d e las
remuneraciones reales durante toda la vida laboral del individuo, y no
s610 en funci6n de 10s 6ltimos aiios; establecer ajustes automAticos que
contemplaran 10s cambios demogrhficos, para mantener el sistema en
equilibrio; minimizar el influjo de las presiones politicas en el us0 de 10s
fondos, e incrementar la eficiencia y reducir la burocracia.
De todas ellas, la innovaci6n m5s relevante consisti6 en susti-
tuir el sistema de reparto -donde 10s trabajadores activos financian
las pensiones de 10s jubilados- por un sistema de ccapitalizaci6nyy, en
el cual cada trabajador contribuye a una cuenta obligatoria indivi-
dual, la que financiaria su pensi6n. Esta viga maestra del sistema fue
complementada por otras dos mAs tradicionales, financiadas con in-
gresos fiscales: pensiones para 10s discapacitados y adultos mayores
indigentes, y pensiones complementarias para aquhllos cuyas cuen-
tas individuales no alcanzaban a financiar la pensi6n minima legal.

7 En cuanto a la r e f o m a de las pensiones, v6anse Uthoff (en este volumen), Arellano (1980),Piiiera (1991),
Arrau (1994),Diamond y Valdis-Prieto (1994),Uthoff (1993, Rustamante (1998),Acuiia e Iglesias (ZOOO),
Mesa Lago (2000).

41
 La gesti6n de las cuentas individuales se dej6 en manos de las
administradoras de fondos de pensiones (AFP), de propiedad privada,
aunque el gobierno mantuvo un papel importante en su regulaci6n y
-
supervisi6n. asi como en gestionar v financiar las demhs partes del
sistema global de pensiones. Ademhs, este desempeii6 el papel crucial
de sufragar 10s enormes costos de la transici6n entre 10s sistemas an-
tig,uo y nuevo; es decir, las contribuciones de cada trabajador pasaron
1.
de inmeaiaro . aejanao que 10s ingre-
. a engrosar sus propias cuenras, 1 - 1 1 .

sos fiscales financiaran el costo de las pensiones de 10s jubilados

actuales. Uno de 10s asuectos de esta reforma chilena aue suele uasar-
se por alto fue la capacidad del gobierno para afrontar 10s grandes
deficit presupuestarios asociados a1 financiamiento de 10s costos de
la transici6nYestimados entre un 3.5% y un 4% anual del PIB durante
muchos aiios (Diamond y Valdks-Prieto, 1994, pp. 260-61).
Dado que el nuevo sistema de pensiones s610 se inici6 en 1980,
no resulta extraiio que las AFP -todavia dkbiles- tropezaran con difi-
cultades product0 de la crisis financiera de 1981-82. Cabe recordar
que muchas d e ellas fueron intervenidas, junto con varios bancos. Tal
como ocurri6 con estos, las AFP viables tambikn fueron reprivatizadas
a mediados de 10s aiios ochenta.
A pesar del gran nGmero de modificaciones introducidas a las
leyes que rigen el sistema de pensiones, tanto durante el regimen
militar como en 10s gobiernos democrhticos, aqukllas no han sido fun-
damentales. Entre las mhs importantes, figura la ampliaci6n de la gama
de instrumentos en que pueden invertir las AFP; a este respecto, tie-
ne especial importancia el permiso que se les confiri6 para tomar
posiciones accionarias en las empresas locales, lo cual contribuy6 a
profundizar 10s mercados de capital locales, segiin lo expuesto en el
capitulo 7. Tambien, desde 1990, han sido autorizadas para invertir en
el extranjero. Otras innovaciones a esta normativa han sido la incor-
poraci6n del concept0 de riesgo en las decisiones de inversibn, la
definici6n y el control de un posible conflicto de intereses entre las
administradoras de fondos, la regulaci6n de beneficios y del traspaso
de 10s cotizantes en el sistema desde una AFP a otra, el monto de las
comisiones cobradas por las AFP y las barreras a la entrada en la in-
dustria (Acuiia e Iglesias, 2000).

42
in) Reforma de salud
La iiltima reforma social a considerar es la de la salud.8 Antes
de las reformas, este sector era administrado principalmente por el
gobierno, que aportaba el financiamiento y otorgaba atenci6n mkdica
a la gran mayoria de la poblaci6n. El objetivo declarado de las refor-
mas fue incrementar la eficiencia y eficacia del sistema, y aumentar
la equidad, eliminando la provisi6n piiblica de atenci6n de salud a la
p r t e mAs rica de la poblaci6n. En tkrminos mAs generales, se preten-
di6 armonizar la atenci6n de salud con el resto del modelo y, sobre
todo, con el nuevo sistema de pensiones.
Con este prop6sit0, entre fines de 10s aiios setenta y comienzos
de 10s ochenta, se realizaron varios cambios administrativos, que in-
cluyeron la separacibn entre el financiamiento y la provisi6n de
atenci6n de salud, asi como la municipalizaci6n de la atenci6n pri-
maria de salud. Sin embargo, la reforma clave se produjo en 1981
cuando se facult6 la participaci6n del sector privado en ambas areas:
el financiamiento y la prestaci6n de atenci6n mbdica. Esto condujo a
la creaci6n de las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRE), que
entraron a competir con el Fondo Nacional de Salud (FONASA), del
sector pGblico, y la consiguiente divisi6n del sector en sendas ramas
paralelas -privada y piiblica- que todavia caracterizan a1 sistema.
A semejanza de lo ocurrido en materia de pensiones, 10s cambios
estructurales en el sistema de salud han sido relativamente pocos des-
de que bste asumiera su forma actual, en 1981. Quiz& el de mayor
importancia ocurri6 e n 10s aiios noventa, cuando se cre6 la
Superintendencia de las ISAPRE para regular el sistema privado y pres-
tar servicios en el Ambito de soluci6n de controversias entre aqukllas y
10s usuarios. Tambibn se increment6 la transparencia de las ISAPRE,
dumentando y mejorando la calidad de la informaci6n disponible a1
Pcblico. Un cambio de relevancia ocurrido desde 1981, en el plano ex-
tra-normativo, es el monto relativo y el tip0 de recursos destinados a
ambos sistemas. A comienzos de 10s aiios ochenta, cuando se estableci6

Respecto de la reforma de la salud, vianse Titelman (en este volumen) y Jiminez de la Jara (1985),
Galleguillos y Oyarzo (1995), Musgrove (1995), Bitrin (1997), Larraiiaga (1997), Aedo (2000).

43
 -
la figura de las ISAPRE. la uarticiuaci6n fiscal corresuondia a1 38% de
10s recursos destinados a1 conjunto del sistema de salud, y cay6 rhpida
mente a s610 21 % en 1989. Aunque la inversi6n p6blica en el sector cas1
se duplic6 durante 10s aiios noventa, el gasto por beneficiario en el sis
tema privaao sigue sienao cas1. ei aouie aei registraao
. 1 . . I . . , 1 ,*
1
en ei pumico 1 1 1 1 1 1.

(Titelman, en este volumen). Es evidente que esto afecta la calidad de

la atenci6n que prestan ambos sistemas.

3. Desempelio econ6mico y social

La relaci6n entre las reformas econ6micas y sociales examina-
das en la secci6n precedente y las variables relacionadas con el
desempeiio econ6mico y social es muy compleja. En el proyecto mhs
amplio del cual forma parte este libro (v6ase Stallings y Peres, 2000),
analizamos las variables de desempeiio en materia de crecimiento
empleo y equidad como el resultado de un gran nGmero de factores
como se indica en el grhfico 1.1.

Gr3ico 1.1
Marco para analizar el vinculo entre las reformas y el desempeiio

1 CONTEXT0
EXTERN0
- REFORM AS
CRECIMIENTO

1
I
CONDICIONES
MACRO-
POL^ TICAS

................

POLf TICAS
INTERNAS SOCIALES
INICIALES

Fuente: Slallings y Pcrcs (2000: Gr6Iico 1.1).

44
 l d lreformas como un conjunto de
Comenzid l l l U 5 ~ U L~ u l l ~ l u ~lad
seiiales incorp oradas en las decisiones de politica de un gobierno, las
cuales fueron t senciales para crear un nuevo entorno en donde el sector
privado pudier.a operar de manera m6s dinamica. Per0 dicho entorno se
vi0 influido talmbii5n -tanto positiva como negativamente- por factores
internacionale s, que escapaban generalmente a1 control de la mayoria
de 10sgobiernc1s latinoamericanos. En una economia descentralizada. la
recepci6n de k1s seiiales normativas a nivel microecon6mico es decisiva:
tsaben 10s act(xes que las politicas han cambiado y qui5 es lo que el go-
bierno est6 tr,atando de seiialar mediante sus decisiones normativas
(problema de informaci6n)?, icreen 10s actores lo que el gobierno mani-
fiesta en un mcimento dado, y confian en que las nuevas politicas seguir6n
vigentes en el futuro previsible (problema de credibilidad)?
Para est1udiar 10sprocesos del seiialamiento, la respuesta y el des-
empeiio result ante, utilizamos el marco indicado en el grafico 1.1.Este
__ - . - -
comienza con el contexto externo. El desempeno previo de las varia-
I

bles internacicmales sirvi6 para determinar las condiciones iniciales er1

un pais. Actualmente, el contexto externo tiene un fuerte impact0 so
- - _.
bre las politicas del gobierno, lo que hace que ciertas opciones de politica
. . .I

Sean m6s probiables que otras. Aunque las condiciones iniciales en un

pais est6n detlerminadas en su mayoria por acontecimientos internos,
". . . - 1

tambii5n son i inlluldas por tactores externos. En lugar de exphcanas,

1. 1

tomamos las caindiciones iniciales como dadas:, considerandolas cruciale:5

para determinar tanto las opciones de politic:a como la respuesta.
-~~~~ _
Para ave!rimiar _ _ _lo
- - ~ - - - niik era _ _nile _________n a ~ laa respuesra
=-.- determi.
~ -1- - 1- ~~~ ~.-
a ias re-
~ I _ _

formas en esoIS ambitos, el estudio analiz6 la inversi6n y el cambio

tbcnico. A nixre1 agregado, la respuesta estaba relacionada con la
interacci6n de las reformas con la politica macroeconcimica y el contex
to internacionial. La incertidumbre creada por 10scambios en las reglas
del juego y la volatilidad de las variables macroecon6micas indujeron
a menudo una resniiesta
-__ tardia
__.__.__.de
. ~ la _
inversicin v el
- - cambio tecnol6eico.
- - ~ - ~ ~ . - - _ _ _ _ _ _ I . _ ~ ~ ~ v-- ~

A nivel sector;ial, el proceso de inversi6n y la incorporaci6n de nuevas

tecnologias operaron mediante cambios en la estructura de mercado, la
estrategia em1n-esarial v el ingreso de nuevns actores a mercados esue-
cificos. La invf
Principales de
-crecimiento, empleo y equidad-, mismas que tambihn constituyen la
motivaci6n central de este libro.
Habida cuenta de la complejidad de las relaciones involucradas,
examinaremos el desempeiio en el cas0 chileno, conforme a la perio-
dicidad presentada a1 comienzo del capitulo. A fin de destacar las
tendencias dentro de 10s cuatro periodos analizados, ello se comple-
mentar6 con referencias a datos de otros capitulos. Esto, porque 10s
promedios del periodo son datos iitiles para efectuar comparaciones,
per0 tambihn ocultan informaci6n que es crucial para entender el
impact0 de las reformas.

a) Desempeiio econ6mico
I

En el cuadro 1.4 se presentan algunas variables econ6micas im-

portantes correspondientes a 10s cuatro periodos que hemos venido
analizando: 1974-81, 1982-84, 1985-89 y 1990-2000.AdemAs, se da una
cifra para el periodo combinado 1982-89, pues podria arguirse que el
notorio desempeiio de algunas variables en el segundo lustro de la dh-
cada se debi6 a la recuperaci6n de la crisis de 10s aiios precedentes.

Cuadro 1.4
Variables econ6micas seleccionadas, 1974-2000
Variable 1974-1981 1982-1984 1985-1989 1990-2000
PIB agregado
(variaci6n porcentual) 3.3 -3.9 6.7 6.3
& /

23
PIB per &pita
(variaci6n porcentual) 1.7 -5.4 4.9 4.7
T

0.9
ExportacionesPIB 20.7 26.0 29.6 .d
37.2
23
8:
Inversi6dPIB 15.8 13.0
17.1
- 19.6/
23.5

Ahorro nacional/PIB 12.6 3.1 16.54

21.8
1175
Ahorro extemo/PIB 5.0 8.4 4.9 3.1
I

6.2

ITrcnch-Davis y n p i a (en csLc volurncn). Cirras dc PIE, PIB pcr capila y cxponacioncs/PIR son calculadas a prccios conslanbs dc
1986; cirras dc invcrsi6n/mB, ahorno nacionallPlR y ahorro cxLcmoPIB son calculdas a prccios comcntcs.

46
 El crecimiento del PIB ofrece un buen ejemplo de esto ciltimo.
Asi, el crecimiento agregado del PIB en 10s cuatro subperiodos fue en
prornedio de 3.3%, -3.9%,6.7% y 6.3%, respectivamente. Sin embar-
go, si tornamos todo el period0 1982-89, la tasa resulta ser 2.6%, dado
lo cual la notoria expansi6n de 10s aiios noventa destaca como excep-
clonal no s610 para 10s aiios posteriores a 1974, sino para la historia
chilena moderna en general. A su vez, el segundo lustro de 10s aiios
ochenta, con su mayor grado de pragmatismo, marc6 un cambio con
respecto a 10s primeros tiempos del gobierno militar y cre6 el marco
paid el desarrollo ulterior en 10s aiios noventa. Especificamente, el
enfoque cambi6 desde una condici6n de laissez-faire a otro donde el
gobierno prest6 mhs apoyo a1 sector privado. Esta interpretaci6n se
desarrolla e n el capitulo 5 d e e s t e volumen; vease tambien
Moguillansky (1999).
En el cuadro 1.4 figuran tambi6n dos de 10s componentes prin-
cipales del crecimiento econ6mico: las exportaciones y la inversi6n.
En Chile, las exportaciones habian constituido tradicionalmente una
proporci6n muy reducida del producto: 13% en 10s aiios sesenta, ca-
yr;ii30 a s610 10% en 1971-73. De hecho, uno de 10s mayores 6xitos del
gobierno militar fue estimular las exportaciones, las que se duplica-
ron a 20% del PIB en 1974-81 y continuaron aumentando a 28% en
1982-89 (26 y 30% en 1982-84y 1985-89, respectivamente). En 10s aiios
noventa, la proporci6n volvi6 a subir, llegando a un promedio de 37%
del PIB durante la decada.
La inversi6n sigui6 una trayectoria algo diferente.Tras caer de 19%
'IB en 10s aiios sesenta a 16% en 1971-73, no mejor6 en 1974-81, sino
se mantuvo aproximadamente a1mismo nivel. Durante la crisis, cay6
todavia miis, a 13%, para repuntar a 19% en 1985-89. S6lo en 10s aiios
noventa, con un 23.5% de promedio, el coeficiente de inversi6n sobrepa-
S 6 a1 de 10s sesenta. En otras palabras, tanto las exportaciones como la
inversi6n registraron miiximos hist6ricos en 10s aiios noventa.
Por Gltimo, el cuadro ofrece datos sobre el financiamiento de la
rsi6n, lo que da una idea de la sostenibilidad del modelo de creci-
miento. El ahorro nacional en 1974-81 fue de menos de 13% del PIB,
10 que significa que casi dos quintos de la inversi6n debieron finan-
se con ahorro externo. Esta situaci6n, d e por si precaria, se

47
deterior6 mucho m6s durante la crisis. En este periodo, la inversi6n
cay6, per0 el ahorro interno lo hizo alin m6s, a s610 3% del PIB, con lo
cual el ahorro extern0 lleg6 a r e p r e s e n t a r dos tercios del
financiamiento total. En el segundo lustro de 10s aiios ochenta, el aho-
rro interno se recuper6 a 16.5% del PIB, per0 incluso entonces un
cuarto del financiamiento provenia del exterior. No fue sino hasta 10s
aiios noventa que el ahorro interno comenz6 a desempeiiar el papel
caracteristico en 10s paises m6s desarrollados, financiando casi 90%
de la inversi6n.
~ Q u rol
h desempeiiaron las reformas en el context0 de estas ten-
dencias econ6micas? Responder a esta pregunta no es lo mismo que
tratar de explicar las tendencias en si, para lo cual habria que estu-
diar muchas otras variables, tal como lo refleja el gr6fico 1.1.El capitulo
que sigue se enfoca en otro aspecto, la relaci6n entre la politica
macroecon6mica y el desempeiio socio-econ6mico, y 10s otros capitu-
10s del libro examinarAnrelaciones m6s especificas.Aqui simplemente
se trata de indicar -en tanto sea posible- 10s principales vinculos en-
tre las reformas y algunas variables econ6micas y sociales.
Cada una de las reformas puede vincularse con diversos aspec-
tos del desempeiio econ6mic0, tanto positivos como negativos. En el
lado positivo, la liberalizaci6n del comercio explica en parte el noto-
rio crecimiento de las exportaciones durante todo el periodo 1974-2000,
ya que abarat6 el costo de 10s insumos y oblig6 a 10s productores a
incrementar su competitividad.A su vez, no cabe duda que perjudic6
a las industrias basadas en la sustituci6n de importaciones y, por tan-
to, fue un elemento que contuvo el crecimiento en 10s primeros aiios
de las reformas y contribuy6 a la crisis de 10s aiios ochenta (vhase el
capitulo 3).
De otro lado, la liberalizacibn financiera domhstica, en su forma
extrema inicial, contribuy6 a erosionar el ahorro nacional a1 sobre-esti-
mular el consumo y debilitar las instituciones financieras, agravando
la regulaci6n y supervisibn, la profundizacibn financiera comenz6 a ha-
cer una contribuci6n positiva a1 crecimiento (vkase el capitulo 4).
Tambikn, la apertura de la cuenta de capitales tuvo consecuen-
cias positivas y negativas. Por una parte, las entradas de capitales
tribuyeron a aliviar la restriccibn de divisas, tradicionalmente un
:Aculo a1 crecimiento en Chile y el resto de Amkrica Latina. Por
U L I d , allanaron el camino para el sobre-endeudamiento en 10s aiios

serenta y, por tanto, la crisis de 10s afios ochenta. Asimismo, como se

examinarA en el capitulo 2, el elevado ingreso de capitales contribuy6
a sobrevalorar el tipo de cambio en ciertos periodos (sobre todo a fi-
nes de 10s aiios setenta y fines de 10s noventa), lo cual impidi6 un
mayor crecimiento de las exportaciones.
Por iiltimo, las primeras rondas de privatizaciones constituye-
ron un gran impediment0 a la inversi6n e n 10s afios setenta,
especialmente en el context0 de la incertidumbre macroecon6mica.
En contraste, las nuevas rondas de privatizaciones en 10s ochenta (y
10s flujos de inversibn directa) favorecieron la inversi6n y el creci-
miento durante 10s aiios siguientes. En el capitulo 5 se analiza el
diferente impact0 de las etapas de este proceso.
Como ya hemos dicho, la concentracibn del anBlisis en 10s pro-
medios por periodo tiene la consecuencia de ocultar informaci6n de
varias indoles. En el Bmbito econ6mico, la volatilidad es probable-
mente la informaci6n mAs importante que se omite. El griifico 1.2
ofrece una visi6n a1 respecto para el crecimiento del PIB y la inver-
si6n. Como puede observarse, la volatilidad en 10s aiios iniciales de
las reformas fue muy elevada, constatBndose que las significativas
caidas del product0 en 1975 y 1982 condujeron a las modestas tasas
de crecimiento medio del PIB entre 1974 y 1989. Lo mismo puede de-
cirse de la inversi6n.
Si bien parte de la volatilidad obedeci6 a factores externos,
especialmente 10s tkrrninos de intercambio, tambikn tuvo que ver
con la manera c6mo fueron implementadas las reformas, en parti-
cular d u r a n t e el periodo a n t e s d e la crisis d e 1982-84. Las
autoridades introdujeron 10s cambios con suma rapidez, sin pre-
ocuparse por la capacidad de respuesta de 10s agentes econ6micos.

49
Ademtis, aplicaron politicas macroecon6micas inconsistentes con
las reformas, especialmente el tip0 de cambio sobrevaluado, que
incentiv6 grandes desequilibrios externos. Fue s6lo despu6s d e la
crisis que cambiaron el enfoque d e la politica econ6mica e intenta-
ron impulsar la inversi6n del sector p r o d u c t i ~ o . ~

Grafico 1.2
Volatilidad del crecimiento econ6mico y la inversi6n, 1970-2000
(Variacibnporcentual anual sobre cifras en moneda de 1986)

I -50.0 J

Fuente Banco Ccnlral de Chilc

b) Desempeiio social
El cuadro 1.5 brinda un antilisis paralelo del desempeiio social,
compartindolo con 10s cuatro subperiodos ya mencionados. Los patro-
nes son algo diferentes de 10s encontrados en las variables econ6micas
y la relaci6n con las reformas es mtis dificil de discernir.

9 Para una buena discusi6n de estas relaciones, v6ase Moguillansky (1999, cap. 1).

50
 Cuadro 1.5
Variables sociales seleccionadas, 1974-2000
Variable 1974-1981 1982-1984 1985-1989 1990-2000
Desempleo
(porcentaje de la
fuerza laboral) 16.9* 27.4" 14.2* 7.6*
Salario medio
(1970=100) 75.7 90.1 86.7 115.8
Nivel de pobrez;1
(porcentaje de laL poblaci6n) n.d. n.d. 45.1w 27.4
Distribuci6n del ingreso
(Quintil5 I quinitil 1) 14.3 17.8 18.8 14.9"
Gasto social
(1970=100) 78.3 97.2 86.4 115.6
Fuente: I'lrcnch-Davis y Tapia (cn csk volumen: cuadros 2.1,2.5 y 2.6) para c1 descmpleo, el salario mcdio, la distribucidn del ingrcso
y cl gasto social a partir dIC 1986;Cabczas (1988: cuadm 1) para el gasto social en 1974-1985;FTrcnch-Davis(2001: cuadro VI11.3) para
la pobrcza.
a/ Incluyc 10s programas dc cmplco de cmergcncia en 1975-1988, 1999-2000.
bl1987.
c/ 1990-1997.

El des6impleo como proporci6n de la fuerza laboral era elevadisi-

mo en 10s aiios iniciales pos-reforma, incluso antes de que la crisis lo
elevara a nivldes hist6ricos. Tras presentar una tasa insosteniblemente
baja en 1971-73 (un promedio de 4.3%), el desempleo se dispar6 a un
promedio de 17% en 1974-81, antes de llegar a 27% en 1982-84. Cabe
precisar que estas dos 6ltimas cifras incluyen 10s programas de empleo
de emergencia, sin 10s cuales las tasas habrian sido a6n miis elevadas.
En 1985-89, 1la desocupaci6n disminuy6 a 14%, per0 s610 en 10s aiios
noventa recuper6 un nivel miis ccnormal":un promedio de 7.6%.
Utiliza: I.n LA:-,.
n ~
uii iiiui~c;
LLUU
, A, inn i07n A , -..-
-1 ,..I,-, ,
:
a
, . .._
UG IUU paia I J I u, Layu ci aaaiiu iiicuiu a uii

nivel de 76 eli 1974-81.Aunque 10s salarios parecieron elevarse durante

la crisis, esta anomalia se dio porque, tras haber tocado fondo en 1975Y
habian come:nzado a recuperarse. Sin embargo, desde 1982 cayeror1
.- -- - - . -.- . - - . _ _
sostenidamerite hasta 1987. Es decir, a diferencia de las otras variables
expuestas, los salarios no mejoraron en el segundo lustro de 10s aiiorS
ochenta; m5s bien actuaron como un instrumento del programa de esta
bilizaci6n de
indice logr6 :superar el nivel de 1970, alcanzando un promedio de 1 U3
(134 en 2000;). Aunque est0 represent6 una gran mejora con respecto i3
10s aiios 1974-BY, 10s salanos de
n,. 1 1 . ,.
.. entonces solo superaron en l b % el.nivel
. ---,

51
registrado tres d k a d a s atrAs. El grAfico 1.3 ilustra las variaciones anua-
les del desempleo y 10s salarios.

Grhfico 1.3
Desempleo y tendencias salariales, 1970-2000

T T OSS

Respecto a la pobreza, s610 hay datos disponibles a contar de

1987, cuando el indice expresado como proporci6n de la poblaci6n
total era de 45%. Incluso en ausencia de datos comparables, es evi-
dente que esa cifra represent6 un gran aumento durante el periodo
posterior a 1973, aunque es dificil precisar exactamente desde cuAn-
do. La pobreza disminuy6 de manera sustantiva en 10s afios noventa,
alcanzando un promedio de 27% durante la dCcada (21% en 2000).
En cuanto a la distribuci6n del ingreso, medida como la raz61
. .. . " . 1 . . 1 . I

para todo el periodo correspondientes a1 Gran Santiago. De una raz61

de 10.5 en 1973, la cifra salt6 a 14.3 en 1974-81 y volvi6 a elevarse i
18.8), antes de mejorar en 10s aiios noventa (una raz6n de 15.0). Como
han mostrado varios estudios comparativos entre paises y regiones
del mundo, esa raz6n sigue siendo muy alta, lo cual refleja que la des-
igualdad es un problema muy grave en Chile.
Por tiltimo, el cuadro muestra datos del gasto social per ciipita
(1970=100). El indice general, que comprende educaci6n, salud, vi-
vienda y seguridad social, revela que el gasto social disminuy6 en 10s
aiios setenta, per0 pareci6 volver a recuperarse durante la crisis. La
explicaci6n es la misma que para las tendencias salariales: tras tocar
fondo en 1976, el gasto mejor6 hasta 1982,y luego cay6 sostenidamente
hasta alcanzar un nivel minimo en 1987 (el promedio para el period0
1985-89fue 86). S610 en 1993, el indice pudo sobrepasar el nivel regis-
trado en 1970, con un promedio de 116 para 10s aiios noventa. Cabe
seiialar que el gasto ptiblico en salud fue el miis afectado, disminu-
yendo hasta un indice de 61 en 1987.
Si bien algunos resultados sociales estiin claramente relaciona-
dos con las reformas ocurridas en este sector, tambikn hay un vinculo
con las reformas econ6micas. De este modo, 10s origenes de 10s
elevadisimos niveles de desempleo en 10s setenta y, especialmente, en
10s ochenta se remontarian tanto a la reforma laboral de facto de 10s
primeros aiios del gobierno militar, como a1 Plan Laboral de 1979. No
obstante, las reformas econ6micas -a1 restringir el crecimiento- juga-
ron tambikn un rol causal importante en el aumento del desempleo.
Asimismo, el crecimiento miis elevado y 10s cambios de la legislaci6n
laboral alcanzados en 10s noventa ayudan a explicar la declinaci6n
del desempleo en la 6ltima dkcada. Por otro lado, las tendencias del
empleo contribuyen a explicar lo que ocurri6 con respecto a la pobre-
za Y la distribuci6n del ingreso, lo mismo que las tendencias salariales
son tambikn un resultado de las politicas laborales.
La declinaci6n notable del gasto p6blico en salud en 10s setenta
Y el segundo lustro de 10s ochenta estaria relacionada con la reforma
del sector, debido a la transferencia de una parte sustancial del gasto
en s a h d a1 sector privado. Dado que la proporci6n del gasto desviada a1
sector privado fue mucho mayor que la proporci6n de la poblaci6n afi-
liada alas ISAPRE, el monto disponible para el resto de la poblaci6n se
redujo.

53
 Conkorme a lo mencionado tanto a1 comienzo del capitulo y como
a lo observado en el anhlisis de 10s distintos temas, Chile ha sido uno
de 10s paises mhs exitosos de Am6rica Latina en 10s 6ltimos afios, a
pesar de la desaceleracibn econ6mica ocurrida a partir de 1998. Ell()
explica que paises incluso de fuera de la regi6n hayan estudiado e1
I,

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mas econ6micas y sociales. La experiencia chilena tiene, efectivamente,
lecciones que ofrecer, per0 antes de abordarlas, es preciso formula]r
algunas advertencias.
La primera se refiere a las caracteristicas politicas del gobiernc
-..- : - : - : I 1 - -
que 1111ciuias --E -_-I-- T71 L - - L - a-
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q u e iut:wz uii it:giiiicii iiiiiirar
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autoritario permiti6 que 10s tecn6cratas de 10s ministerios econ6mi-

cos y sociales pudiesen implementar las politicas sin considerar a 1;1
oposici6n. Ello, ademhs, explica que se cometiesen graves errores sir1
yuc yu6uI IInr
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mismas que ahora 10s paises latinoamericanos se han comprometido i1

mantener.
En segundo tkrmino, el "modelo chileno" no tiene un signifi
,",a,
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uiiiLu. L ..
n..r+r.
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c o t n n t ? -,rnm;Pnlnr do In3
A- l A C J i i u ~
JL-LLIILLI y ~ V I A I I ~ I A ~ V L . UCI IUS

ochenta, cuando la apertura econ6mica se combin6 con una gran

volatilidad, graves desequilibrios externos, represicin laboral y un
fuerte aumento en pobreza y desigualdad. Comprende t a m b i h i1
10s afios noventa, kpoca en que aqukllas se habian vuelto miis prag
miiticas y la estabilidad macroecon6mica estuvo acompaiiada dt
.-__
rasas 3 -_
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crecirnienru
-1 >-- --1--2-- __ ---:---1--
^^^^_^^ ,a-
eievauas, s a i a ~ i u se11a s ~ e i i s uy i i i v t : i e ~ut: ut:>-
empleo y pobreza e n declinaci6n. Considera, asimismo, afios
intermedios que combinaron una ejecuci6n pragmhtica de las poli-
ticas econ6micas y una recuperaci6n del crecimiento, con unos
indicadores sociales que cayeron a sus mhs bajos niveles. La expe
riencia chilena es, pues, todo eso.
Por hltimo, pese a1 6xito manifiesto en 10s aiios noventa, subsis-
ten muchos desafios, incluso suponiendo que el crecimiento se reanude
3
decisionc el tip0 de capital extranjero que
venga a ssuiiiai a ia ac.uiiiuiac.+uiiuicapital; diversificar las exporta-
ciones pztra poner menos hnfasis en las materias primas; contribuir a
que la pc:queiia y mediana empresa se desempeiie mejor; fortalecer
ma financiero; corregir las desigualdades en 10s sistemas de
el sistem
salud y de
d pensiones; crear m6s y mejores ocupaciones, y reducir la
ildad.
desigualt
He
ciones q u e podria ofrecer la experiencia chilena a quienes se
embarquen en cualquier proceso - de reforma. Estas provienen en par-
te del propio
prc cas0 chileno, per0 tambihn del estudio mAs amplio de las
reformas
formas mencionado previamente (Stalling y Peres, 2000). Tal vez la
lecci6n n-4-
. I
-nlnn :m-r\rtqntn -1
-Wqr.mqt:nmrr -lmn An h..-:lA-A

resultan ingredientes esenciales para comenzar a introducir cambios

de gran t3nvergadura en la economia. Estas cualidades son m6s sus-
ceptibles, Aut:
b
- L-ll---- -- -_--2-L--- --lLL:-- A LA:--
IldlldlSt: ell u11 SlSLeIIld UUllLlLU Ut:IIlULIdLlLU. puesLu que
^---I *-

pueden kiacerse oir muchas voces. Naturalmente, demasizidas opinio-

nes puedlen llevar a la parglisis, per0 la necesidad de lograr el consenso
haria quf -2 Ilab
--
reiormas- .2iuerin .__
---I?
masL- -
-..YIYL.-- 3 - - _.
equiiiurauas - _- & - . . : I
y soscenioles.
Sel:undo, las reformas por si solas no producen resultados, ya
sea posit]ivos o negativos. Es esencial considerarlas en el context0 m6s
amplio cie la economia internacional. asi como d e las uoliticas
macroeccIn6micas y sociales. Est0 es la tarea del resto del libro. Ade-
m6s, debe haber consistencia entre las reformas y las politicas, o se
anular6n mutuamente y eliminar6n 10s beneficios potenciales, como
ocurri6 en algunos momentos en Chile.
Tercero, 10s mercados por si solos no pueden producir resulta-
dos 6ptirnos, en el 6mbito econ6mico y menos en el social. Chile
aprendi6 esta lecci6n a1 coste de errores cometidos durante una dhca-
da de exyIerimentos de libre mercado. Los gobiernos deben regular
10s mercitdos (especialmente el financiero, per0 tambihn 10s servicios
de utilid: id piiblica) y difundir 10s beneficios de una mayor eficiencia
a toda la poblaci6n.
c u ,arto, las iniciativas gubernamentales de cualquier especie
son s610 una parte del relato en las economias descentralizadas

55
caracteristicas de Amhrica Latina. Hay que prestar igual atenci6n a1
4mh;tn m ; r v n n r n n A m ; , - n DP rlorir a r A m n lac n m n r o c a c x, lnc ntrnr acxan-

tes responderrin a las reformas y demris politicas. Las empresas sor1

-,
un grupo ae acrores muy nererogeneo. 1
LO que es vaiiao para ias em
1 T '1. 1

presas transnacionales o las grandes empresas nacionales, tiende a nc1

serlo en la pequeiia y mediana empresa, y menos a6n en las micro
empresas.

radicalmente las reglas del iueeo " sienifica

- "0
aue no cabe esuerar una
respuesta positiva en el colrto plazo. En el cas0 chileno, debieron trans
currir diez a quince aiios (seg6n c6mo se interpreten las tendencias dc
fines de 10s aiios ochenta.1, ~ I I L C >ue
2- ---- i ci>i u i1*-2--
U U ~~~ i t i i e i d
I_^__^_-I:

"
_^^__---c__-
L d u u > LUL
IU-I

dentes y sostenibles. Tal vez este tiempo pudo haberse agilizado -J T

reducido 10s costos- con un enfoque mris pragmritico, per0 el procesc)
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60
 CAP~TULO 2
Politicas macroecon6micas y
la cuenta de capitales"
Ricardo Wrench-Davis
Heriberto Tapia

Introducci6n
t

En 10saiios noventa, Chile fue la economia mas dinarnica de AmC-

rica Latina y, en muchos circulos internacionales, apareci6 como
referente de reformas econ6micas exitosas. No obstante. el examen

u11 t:jt:111p1u ut: t:llUlt:3 d t:VILdI. l>ll t : I t : L L U , 3 1 U1t:ll Cll l U 3 I I U V t : l l L d 3C

alcanzaron6 tasas de crecimiento sostenibles y superiores a1 6% anual,

el crecimiento registrado en 10s 16 aiios del gobierno militar -donde se
realiz6 la mayona de las reformas estructurales- fue insatisfactorio,lle-
gando s610 a1 3% anual. Podria argumentarse que el efecto de las
reformas debe medirse en un horizonte mbs largo y que en 10s aiios
noventa se capitaliz6 lo realizado en las dCcadas precedentes. Ello es
parcialmente cierto, pues muchas de las modernizaciones hechas du-
rante 10s setenta y ochenta son logros permanentes en la economia
nacional, per0 cabna hacer a1 menos tres precisiones.
Primero, incluso si se toma el crecimiento de la capacidad pro-
ductiva para el period0 de 28 aiios 1974-2001, es decir, buenos y malos

* En cstc tcxto omitimos o rcsumimos iemas cubicrtos en otras puhlicacioncs nucstras. En Ffrcnch-Davis y
Tapia (2001) sc comparan trcs periodos de ingresos masivos de capitales (1977-81; 1991-94: 1996-97)y
la gcsti6n macroccon6mica en cada caso. En Ffrcnch-Davis (2001b. caps. V. VI y IX) sc cxaminan en
detallc la cuenta de capitales, politicas y rcsultados. cn 10s augcs y contraccioncs de flujos y de actividad
econ6mica.

61
aiios desde que comenzaron las reformas a fines d e 1973,resulta una
tasa anual d e s610 4.1%, menor que la registrada durante la dCcada
d e 10s sesenta, que alcanz6 a1 4.5% anual. Segundo, el modelo econ6-
mico aplicado se fue modificando a travCs del periodo: Cste transit6
desde el monetarismo extremo d e 10s setenta a la reforma de las refor-
mas e n 10s noventa, pasando por un periodo d e correcci6n d e errores
y pragmatism0 e n 10s ochenta. En tal sentido, nuestra hip6tesis es
que el desempeiio exitoso verificado en la mayoria d e 10s aiios no-
venta estuvo fuertemente influido por las politicas aplicadas en este
decenio, caracterizado por l a biisqueda activa d e equilibrios
macroecon6micos sostenibles. Tercero, hay consideraciones d e equi-
dad intergeneracional que cuestionan severamente la distribuci6n
d e 10s costos de un proceso d e reformas como el desarrollado en Chile.
La constataci6n de estos hechos no implica una postura anti-re-
formas.Todo lo contrario: en el cas0 de Chile, era evidente la necesidad
de cambios profundos en la dimensi6n econ6mica. S610 se trata de eva-
luar constructivamente las politicas econ6micas aplicadas; hacer
rendicio'n de cuentas, un ejercicio que ha estado m6s bien ausente d e 10s
procesos de reforma, no s610 en Chile sino en AmCrica Latina en gene-
ral (Ffrench-Davis, 1999, cap. I). La evidencia empirica es Clara: algo
anduvo mal cuando el crecimiento promedio del period0 1974-89fue
bajo y la distribuci6n del ingreso y la pobreza empeoraron; por el con-
trario, e n 10s noventa hub0 cambios positivos que mejoraron el
desempeiio en tCrminos de crecimiento y reducci6n de la pobreza.
La apertura d e la cuenta de capitales y su consistencia con el
resto de las dimensiones de politica macroecon6mica aparece como una
variable dominante durante las tres dCcadas examinadas. Los marca-
dos ciclos d e la economia chilena respondieron a la crisis de balanza de
pagos de 1975 y el gran auge de crkditos externos de fines de 10s seten-
ta (secci6n l), a la gran recesi6n y ajuste como consecuencia de la crisis
de la deuda en la dCcada del ochenta (secci6n 2), a la gesti6n exitosa
del auge en la primera parte de 10s noventa y a la crisis asi4tica de
finales d e siglo (secci6n 3). Una sintesis de las implicancias d e politica
se presenta como conclusi6n de este capitulo (secci6n 4).

62
 1. El experiment0 monetarista: la llegada, del neolibera;lismo
a) Un marco d e politicas d e estabilizaci6n y reformas estructurales
En 1973, la economia chilena lleg6 a un punto cntico, luego de tres
a5os de expenmento socialista. La economia habia experimentado una
caida del PIB de 4% en respuesta a las fallidas politicas econ6micas del
Presidente Allende,' que adem& se tradujeron en una inflacibn anual de
600% y un deficit fiscal que superaba el 10% del PIB.*La tasa de inversi6n
habia caido 5 puntos respecto de 1970. Sin duda, el pais requena un inten-
so esfuerzo d e estabilizacibn. En el cuadro 2.1 pueden observarse
estilizadamente 10s desequilibnos macroecon6micos existentes.

Cuadro 2.1

. Crecimiento, equilihrios macroecon6micos y macrosociales, 1973-1981

1973 1975 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 3974-1983
lndicadorcs dc mcimicnto
1 Crccimicnto PIHcfcclivo(8) -4.0 5.5 -16.6 4.2 8.5 6.3 7.7 5.8 5.1 3.0
2 Crccimicntodc
capacidadpmductiva (8) 0.9 0.8 2.6 1.8 1.1 1.4 1.9 2.4 3.2 1.9
3 Tnsadeinvcni6n(Sdcl PIR) 15.6 18.4 16.7 13.8 15.2 16.5 17.7 20.9 23.2 17.8
4 Crccimicnto de
cxpnacioncs (%) 2.9 46.4 2.5 24.3 12.0 11.8 14.2 14.5 -9.0 13.6
Equilibriosmacroecondmicos
5 RrcchaYN' 7.3 3.0 21.1 19.3 13.4 9.3 4.1 0.8 -1.0 8.8
6 Inflacidn (8) 606.1 369.2 343.3 197.9 84.2 37.2 38.9 31.2 9.5 138.9
7 Balann: cuentacorrientc
(56 dcl PIR) -2.8 -1.9 -6.8 1.5 -4.1 -7.1 -5.7 -7.1 -14.5 -5.7
8 Ralmn: Rscd
(5dcl PIR) -10.5 -6.6 0.0 3.0 0.9 2.2 5.2 5.5 2.9 1.6
Equilibriosmacmsocidcs
9 Salario promcdio
(1970=100) 82.0 61.8 62.0 65.0 71.0 75.0 81.8 88.9 96.8 75.7
IO Dcscmpleo
(% de fucrza de mbajo) 4.8 9.1 17.6 21.9 18.9 18.0 17.3 16.9 15.1 16.9
1 I Disvibucidn del
ingrcso (Q5/QI) 10.5 9.9 12.9 16.1 15.9 14.8 14.3 15.0 15.8 14.3
Shocks
12 Tfrminos dc intcrcambio
(8del PIR) n.d. n.d. -6.8 -0.2 -0.2 -0.9 1.8 -0.6 -2.2 -1.3
13 linmdas de capitdcs
(S del PIR) 3.3 0.7 3.9 1.3 5.0 11.7 10.8 11.7 14.7 7.5

1 Para anilisis sobrc el dgimcn de la Unidad Popular. v6ansc Bitar (1979) y Ffrcnch-Davis (2001b. cap. I).
2 Aqui nos rcfcrirnos al balance prcsupucstaio dcl gobicrno gcncral (vfase Lmain, 1991).

63
 El regimen militar, en septiembre d e 1973, pus0 en marcha un
ambicioso proceso d e transformaciones econ6micas (vease Stallings,
en este volumen). Durante su primer aiio, las nuevas autoridades apun-
taron sus esfuerzos a corregir las grandes distorsiones existentes en
una economia sobreintervenida y, especialmente, a controlar la agu-
da hiperinflacibn.
Una de las breas mbs distorsionadas era el comercio exterior: el
arancel promedio llegaba a 94%, existian innumerables restricciones
cuantitativas a las importaciones y tipos de cambio mliltiples.Ya a fines
de 1973,comenz6 un proceso de liberalizaci6n que rbpidamente redujo
la protecci6n efectiva a 10s sustitutos de importaciones.TambiCn se nor-
maliz6 el mercado cambiario, primer0 reduciendo drssticamente el
nlimero de tipos d e cambio en 1973,y luego imponiendo una tasa linica
en 1975 (vCase Ffrench-Davis, 2001b, caps. III y IV).
Dado que 10s deficit del sector pliblico (y su financiamiento via
emisi6n monetaria) habian sido la causa principal d e la escalada
inflacionaria, se pus0 en marcha un plan integral para reducirlos. El
ajuste del gasto se llev6 a cab0 mediante recortes en la inversi6n gu-
bernamental y en las actividades destinadas a dar apoyo productivo
a1 sector privado. TambiCn se contrajo la planilla salarial, mediante
una disminuci6n del empleo pliblico y d e 10s salarios reales. Por otra
parte, se realiz6 una masiva privatizaci6n de empresas pliblicas y una
reestructuraci6n d e aquellas que quedaron en poder del Estado, im-
ponikndoles criterios d e rentabilidad (Larrain y Vergara, 2000). Los
ingresos, a su vez, fueron elevados mediante una amplia reforma
tributaria que instituy6 el Impuesto alValor Agregado (IVA) en reem-
plazo del impuesto a las ventas, elimin6 10s impuestos a1 patrimonio y
a las ganancias d e capital, y derog6 muchas exenciones por regimenes
especiales (Arellano y Marfbn, 1987).
Los resultados e n el campo fiscal fueron notables: en pocos aiios
se pas6 d e un deficit d e dos digitos a un supersvit del gobierno gene-
ral (linea 8 del cuadro 2.1). La contracci6n del gasto fiscal, junto a un
manejo restrictivo d e la politica monetaria, fueron determinantes en
la reducci6n d e la inflacidn de 10s primeros aiios del gobierno militar;
esto puede consignarse como un logro, aunque esta tasa se mantuvo
e n niveles d e tres digitos hasta 1976 (linea 6).

64
 Sin embargo, aun cuando el Estado qued6 en una posici6n finan-
ciera s6lida y con ello contribuy6 positivamente a la estabilidad de
precios, tambiCn se produjo una brusca disminuci6n de sus funciones
sociales. Por una parte, las caractensticas de las reformas fiscales tu-
vieron un efecto negativo sobre el empleo y 10s salarios. Por otra, el
gasto social -si bien aument6 su participaci6n porcentual dentro del
gasto pliblico- experiment6 una gran merma en su nivel por habitante.
Asi, el ajuste del sector p6blico tuvo un cardcter notoriamente regresi-
vo (Ffrench-Davis,2001b, cap. VIII), representando el cas0 tipico de un
equilibrio macroecon6mico conseguido a expensas de un desequilibrio
macrosocial, como puede apreciarse en las lineas 9,lO y 11.
Como parte de la politica de privatizaciones, a partir de 1975 se
prpcedi6 a licitar a 10s agentes privados la mayoria d e 10s bancos
estatizados durante el periodo de la Unidad Popular. Ademds, junto
con la liberalizaci6n de las tasas de inter& entre 1974 y 1975,qued6
establecido un sistema de multibanca sujeto a muy pocas regulacio-
nes (Arellano, 1983;Held y JimCnez, en este volumen).
Fruto del orden impuesto a la economia, fue posible aprove-
c h a r l a capacidad productiva disponible y comenzar c i e r t a
recuperaci6n en 1974,especialmente importante en el sector expor-
. ~ embargo, en 1975, Chile sufri6 un fuerte empeoramiento
t a d ~ r Sin
de sus tkrminos de intercambio producto del shock internacional del
precio del petr6leo y un deterioro considerable del precio del cobre,
generando problemas graves en la balanza de pagos. Esto, sumado a1
proceso de ajustes productivos del sector privado y la contracci6n del
sector pliblico, llev6 a la economia a una severa recesi6n, con una cai-
da del PIB de 17%. Como consecuencia, se abri6 una enorme brecha
entre el producto potencial y el efectivo, lo que dej6 un espacio am-
plio para la recuperaci6n en 10s aiios siguientes.
Como se aprecia en el cuadro 2.1, entre 1976 y 1981 el PIB efec-
tivo (linea 1) creci6 a tasas muy elevadas, siempre mds rdpido que el
PIB potencial (linea 2); la gran diferencia entre ambos se cubri6 con

3 Otros factores que explican el salto de las exponaciones fueron el mcjoramiento en 10s reminos de
intercambio de 5 % del PIB respecto de 1972 y una dcvaluaci6n del tip0 dc cambio mal superior al50%.

65
 un mayor us0 d e la capacidad productiva existente (linea 5). La confu-
si6n entre recuperaci6n y crecimiento del PIB potencial tuvo un papel
importante en el comportamiento del gobierno y 10s agentes priva-
dos, nacionales y extranjeros. Los factores q u e ayudaron a e s t a
recuperaci6n fueron el dinamismo del sector exportador (linea 4)y la
gran liquidez que comenz6 a disfrutar la economia chilena, por la mayor
disponibilidad d e recursos externos (linea 7) asociada a la progresiva
apertura d e la cuenta d e capitales.

b) Apertura de l a cuenta d e capitales y politica cambiaria

La apertura d e la cuenta d e capitales fue una d e las metas ex-
plicitas d e la politica econ6mica del gobierno militar. Desde 1974 se
autoriz6 a las personas naturales y a las empresas para ingresar libre-
I
mente capitales. Del mismo modo, se modific6 la ley que regulaba la
inversi6n extranjera (Decreto Ley SOO), asegurando un tratamiento
legal no discriminatorio y acceso a1 mercado cambiario formal para la
repatriaci6n d e ~ t i l i d a d e sAsi,
. ~ ya en 1975 la cuenta d e capitales lle-
g6 a e s t a r casi c o m p l e t a m e n t e a b i e r t a p a r a 10s no r e s i d e n t e s
(Valdks-Prieto, 1994).
La respuesta d e 10s mercados financieros extemos fue escasa
en un comienzo: la experiencia d e la Unidad Popular habia deteriora-
do la credibilidad intemacional y, adem&, Chile debi6 afrontar la
severa crisis d e 1975 con renegociaciones d e la deuda externa (Ffrench-
Davis y Arellano, 1981).De este modo, recikn desde 1977 10s capitales
comenzaron a ingresar e n montos significativos (linea 13).
Entre las autoridades e n un comienzo prim6 el enfoque mone-
tario d e economia cerrada, estimando que la cantidad d e dinero era
la variable clave para controlar la inflaci6n. Por ello, se aplicaron con-
troles cuantitativos a las entradas d e capitales y prevaleci6 u n
gradualism0 e n su apertura para residentes, como una forma d e ate-
n u a r l a compra d e reservas p o r p a r t e d e l Banco C e n t r a l y s u
consiguiente impacto expansivo e n la liquidez interna (Ffrench-Davis,

~~~

4 Sin embargo. la repatriacidn dcl capital cstnba sujcta a un plazo minimo de permanencia de tres aiios.

66
 2001b, caps. XI y W ) .De hecho, la compra neta de divisas por parte del
Banco Central constituy6 desde 1975 la principal fuente d e la emi-
si6n; en el trienio 1978-80,estas operaciones representaron m6s del
100% de la emisi6n (Ffrench-Davis y Arellano, 1981,cuadro 13).
No obstante, hacia mediados de 1976,las autoridades juzgaron
que la politica monetaria no era suficiente por si sola para controlar
la inflaci6n. Por ello, acudieron adem6s a la politica cambiaria, como
una forma de anclar expectativas futuras sobre la variacidn del nivel
de precios. Asi, entre junio de 1976 y junio de 1979,el objetivo expli-
cito d e l a politica c a m b i a r i a f u e g e n e r a r expectativas
anti-inflacionarias; primero, mediante revaluaciones abruptas segui-
das de devaluaciones diarias que debian compensar por la inflaci6n
del periodo pasado, y desde febrero de 1978, con un programa de
devaluaciones basado en la inflaci6n esperada, conocido como la
tablita. Las politicas fueron efectivas en reducir la inflacibn, per0 a
' expensas de una menor competitividad del sector t r a n ~ a b l e . ~
Desde septiembre de 1977,se permiti6 a 10s bancos nacionales
intermediar crhditos externos, per0 sujetos a cuotas que fueron rela-
jadas en abril de 1978.En abril de 1979, se estableci6 un encaje no
remunerado para 10s crCditos externos, con porcentajes variables se-
giin el plazo. Se mantuvo la prohibici6n para el ingreso de crCditos
con una madurez promedio inferior a 10s 24 meses (requerian un en-
caje de loo%), aplic6ndose a1 resto una tasa decreciente s e g h el plazo
de las operaciones. Los crCditos que excedian el umbral de 10s 66 meses
de madurez estaban exentos. (Ffrench-Davis y Arellano, 1981;ValdCs-
Prieto, 1994). Sin embargo, estas restricciones no fueron eficaces, pues
el segment0 m6s din6mico del mercado era el de 10s crCditos sindica-
dos entre 6 y 10 aiios (Ffrench-Davis, 1984,cuadro 11).
El programa d e liberalizaci6n comercial se complet6 en junio
d e 1979,llevando el arancel uniforme a 10%. Junto con ello, las au-
toridades se trasladaron a1 enfoque monetario de economia abierta,
fijando el tip0 d e cambio nominal. Juzgaron que, por el grado de

5 Con estas politicas, pasaron a un segundo plano las inlenciones de compensar las rebajas arancelarias que
se siguieron rcalizando (vfasc Ffrcnch-Davis. 2001b. cap. 111).

67
apertura d e la economia, debia primar la ley del precio linico y,
por tanto, la inflacidn nacional convergeria rapidamente a la exter-
na. Por otra parte, l a politica monetaria debia ser neutra, pues la
oferta monetaria quedaba determinada por 10s flujos d e capitales, a
su vez determinados por el sector privado. Por ello, e n agosto d e 1979
y e n julio d e 1980, fueron relajados 10s controles para 10s prCstamos
d e entre 24 y 66 meses. Finalmente, en abril d e 1980, se levantaron
las restricciones especificas que alin afectaban a la banca, dejando
a 10s bancos en igualdad d e condiciones que el resto d e 10s agentes
para contraer crCditos externos.

c) Generaci6n d e desequilibrios
La gran recesi6n de 1982-83fue el resultado d e una persistente
acumulaci6n de desequilibrios ocurrida desde mediados de 10s aiios
setenta. Esto es, gran parte d e 10s logros macroecon6micos del perio-
do -tales como el retorno a la frontera productiva y el control d e la
inflaci6n- habian sido conseguidos a expensas de desequilibrios tan-
to del sector extemo, reflejados en una gran vulnerabilidad ante shocks
financieros y comerciales, como de la estructura productiva interna,
lo que se tradujo en inversiones escasas.

i) Vulnerabilidad externa
Chile no s610 fue -junto a Uruguay- el pais de AmCrica Latina
m6s afectado por la crisis d e la deuda, sino tambiCn el que recibi6 una
mayor cantidad de recursos con relaci6n a su tamaiio en 1979-81, acu-
mulando la mayor deuda externa per capita (vCase el cuadro 2.2). Hay
una obvia causalidad entre este alto grado de endeudamiento y la
posterior recesi6n.

68
 Cuadro 2.2
Crisis de la deuda: vulnerabilidad externa de America Latina
Deuda extcma por habitante. 1981 lintrada de capitales 1979-81 Crocimiento PIB 1982-83
(d6lms camenten) (5% del PIB) (lam anual)
Argentina 1251 2.7 . 1.7
Bolivia 485 4.6 -4.4
Rrasil 578 3.4 -1.1
Chilc 1317 12.4 -7.3
Colombia 293 3.1 1.5
Mexico 1083 4.5 -2.2
Uruguay 499 6.6 -9.3
AmCrica Latina ( 1 9) 775 3.8 -1.6
Fucnlc: CliFAI. y cuadro 2.1 pam Chilc.

Una caracteristica interesante del cas0 chileno es que el alto

endeudamiento extern0 no preocup6 a las autoridades de la Cpoca.
Por el contrario, seiialaban que el crecimiento de la deuda externa
es el reflejo de una economia que est4 sana, que est4 creciendo con
fuerza y en la cual existen muchos proyectos rentables por realizarse
(De la Cuadra, 1981, p4g. 1 025). Evidentemente, habia una visi6n
sesgada e idealizada del funcionamiento de 10s mercados de capital.
Ademgs, para medir la exposici6n d e la economia, se utilizaron
indicadores tradicionales de endeudamiento, que en 10s hechos sub-
estimaron el peso de 10s pasivos externos de la economia chilena.
El cuadro 2.3 recoge la evoluci6n de un conjunto de indicadores
de vulnerabilidad externa. Puesto que el pensamiento oficial confia-
ba plenamente en el comportamiento optimizador de 10s agentes
privados como medio asignador de recursos en todos 10s mercados, la
politica del gobierno apunt6 a la reducci6n de la deuda pliblica, mien-
tras la apertura de la cuenta de capitales permitia acceso progresivo a
10s agentes privados. Product0 de esta decisibn, la deuda externa del
sector p6blico pas6 de representar el 85% del total en 1975 a s610 el
35% en 1981 (linea 3),lo que aparecia como un indicador tranquiliza-
dor para las autoridades; sin embargo, mientras tanto, la deuda privada
aumentaba a una tasa real anual de 41%, elevando la deuda total a1
equivalente del 314% de las exportaciones de bienes y servicios.
Uno de 10s elementos m6s distorsionadores en la medici6n de 10s
pasivos externos es el tip0 de cambio. La acumulaci6n de pasivos tiende

69
 Cuadro 2.3
Indicadores de vulnerabilidad externa, 1975-1983
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983
Deuda exlema
1 Porcentaje de X 296.7 218.8 213.0 236.3 186.5 189.7 313.5 371.9 393.8
2 Porcenlaje del PIB 73.3 53.1 42.0 45.5 41.8 41.1 48.1 70.9 91.7 .
Composici6n (70)
3 Deudacxternapliblica 85.1 81.7 77.1 72.1 60.5 45.8 35.1 38.6 57.4
4 Deudaextemaprivada 14.9 18.3 22.9 27.9 39.5 54.2 64.9 61.4 42.6
DCficit en cuenta comente
5 Porcentajedcl PIB cfectivo-6.8 1.5 -4.1 -7.1 -5.7 -7.1 -14.5 -9.5 -5.7
6 Poreentajc de
PIB dc lendencia -5.1 1.4 -4.6 -7.2 -5.9 -8.6 -21.0 -12.2 -6.3
Madurez y liquidez
7 Plazos (aiios) IS 11 8 9 IO 8 11 9 12
8 DCP sobre X (%) 32.9 18.6 26.2 25.0 21.0 28.0 59.7 71.9 56.4
9 DCP + Servicio de
DMLP sobre X (So) 64.1 58.1 70.1 69.5 62.2 68.2 123.8 136.3 105.1
Fuente Hsnco Ccnml dc Chilc y lrnnco \llundial Glohol Dorlopmmr F ~ n m c e(?MI)
X I xporincmnrs di. htcncq v ycryicior
1x1'Ikuda dc con" plam
DMII' l k u d n dc mcdrnno y largo plain

a producir una apreciaci6n cambiaria que, a su vez, hace caer el valor

nominal del stock de deuda medido en moneda nacional. En tanto que
esa apreciaci6n obedece a un estado transitorio, lo m6s probable es que
el pago futuro de la deuda se realice con un tip0 d e cambio m6s alto, e
incluso por sobre su nivel de equilibrio permanente. En la linea 5 se
muestra el dCficit en cuenta comente medido a precios de cada aiio. Sin
duda, 10s niveles alcanzados a partir de 1978 eran crecientemente
preocupantes. En efecto, si el ciilculo se hace con un tip0 de cambio de
tendencia, las cifras son alarmantes (linea 6). Los dCficit de 9% del PIB
en 1980 y de 21% del PIE3 en 1981 dan una idea m6s Clara del peso ago-
biante que tendria la deuda externa para Chile en 10s aiios siguientes.
Otro de 10s aspectos destacados por el gobierno como seiial d e
fortaleza externa y liquidez fue el plazo promedio a1 que se contra-
taba la deuda, que superaba 10s 8 aiios (linea 7). Ademiis, la deuda
d e corto plazo representaba menos del 20% de la deuda total. Sin
embargo, el gran tamaiio de la deuda hacia que su servicio fuera una
pesada carga. La linea 8 mide la importancia del servicio anual d e la
deuda de mediano y largo plazo (amortizaciones e intereses), miis la
deuda d e corto plazo como porcentaje d e las exportaciones de cada

70
aiio; es decir, l a solvencia d e corto plazo d e la economia. El hecho d e
que este indicador se mantuviese en niveles altisimos durante todo
el periodo refleja la dependencia d e financiamiento extern0 para
sostener el elevado ritmo d e las importaciones. MBs alin, desde 1981,
el total d e las exportaciones anuales d e bienes y servicios eran insu-
ficientes para hacer frente a 10s pagos comprometidos durante el
aiio. Si trasladamos esta realidad a un nivel microecon6mico, el deu-
dor promedio debia contraer nuevos comprornisos para servir la deuda
antigua, lo que a su vez generaba mayores obligaciones para el futu-
ro; era una escalada evidentemente insostenible, agravada por 10s
problemas del sector productivo que veremos m6s adelante. Aun en
ausencia d e 10s shocks externos que golpearon a la economia chile-
na, se habia entrado en una situaci6n en si misma insostenible, que
desembocaria en insolvencia.

ii) CPor quk se aceptd una mayor vulnerabilidad?

El alto sobreendeudamiento de la economia chilena durante ese
periodo es prueba de problemas serios en la evaluaci6n de riesgo rea-
lizada por la mayoria d e 10s agentes involucrados: el gobierno, 10s
agentes privados nacionales y 10s acreedores extranjeros. En tal senti-
do, la pregunta es por que no se reaccion6 frente a1 desequilibrio,
para corregirlo oportunamente.

FALLAS
DE CONTROL INTERNO

El exceso d e endeudamiento de la economia tuvo importantes

causas internas, vinculadas principalmente a la aplicaci6n ideologizada
de las refonnas econbmicas, la cual impidi6 una oportuna correcci6n
de 10s desequilibrios que se iban generando. Las fallas de control estu-
vieron presentes tanto en el proceso de liberalizaci6n financiera externa,
como en la desregulaci6n interna de 10s intermediarios financieros.
Por una parte, las decisiones de apertura d e la cuenta d e capita-
les no consideraron 10s problemas d e sobreendeudamiento q u e
causarian, sino s610 sus beneficios potenciales. Dada la participacibn
predominante d e 10s agentes privados (deudores y acreedores) en la

71
 contrataci6n d e crCditos, se estim6 que el proceso seria eficiente y
que, por lo tanto, la participaci6n del Estado no era necesaria.6
Ademgs, 10s flujos de capitales fueron funcionales a la obtencidn
de algunos de 10s equilibrios macroecon6micos.Tanto la reducci6n de la
inflaci6n como la reactivaci6n econ6mica estuvieron estrechamente
asociadas a la llegada de financiamiento externo. La falta d e reacci6n de
las autoridades a1 problema pudo responder a una subestimaci6n inge-
nua de 10s desequilibrios externos que se generaban en paralelo. Per0
tambiCn cabe la intcrpretaci6n de un gobierno que veia lo que queria
ver, mientras acn era posible cosechar un poco m5s 10s dividendos de un
auge cada vez m5s insostenible y, por ende, m5s dificil de ~ o r r e g i r . ~
Muchos aniilisis atribuyen la crisis chilena a la liberalizaci6n fi-
nanciera interna. Efectivamente, el sistema financier0 interno
presentaba serias fallas de mercado: la expansi6n de las colocaciones
fue desproporcionada, la calidad de la cartera se deterior6 y hub0 nu-
merosos prCstamos a partes relacionadas, entre otros problemas
(Harberger, 1985a; Held y JimCnez, en este volumen). Detr6s de todo
ello, evidentemente, estuvo la responsabilidad de un gobierno que con-
fi6 en la autorregulaci6n entre privados.
Sin duda, el sobreendeudamiento bancario jug6 un papel impor-
tante e n la generaci6n d e 10s desequilibrios que incrementaron la
vulnerabilidad externa de Chile y promovieron una ineficiente asigna-
ci6n de recursos. Per0 atribuir la crisis s610 a la desregulaci6n de 10s
bancos es una interpretaci6n incompleta. Por una parte, durante 10s
setenta el endeudamiento bancario externo habia sido m Q bien repri-
mido: s610 en abril de 1980 la banca local pudo contraer deuda externa
e n igualdad de condiciones con el resto de 10s agentes nacionales. Por
otra,en 1978-82 casi la mitad de 10s crCditos financieros ingresados no
fue intermediada por 10s bancos. Ello indica que ni una eficaz supervi-
si6n de la banca ni mayores restricciones a1 endeudamiento bancario
hubieran evitado la crisis, sino s610 reducido su severidad.

6 "~QuBinjcmncia le cahc a la autoridad ccon6mica en estas condicioncs de cndeudarnicnto?La mspuesla

cs (...) ninguna. Estc cs un problcrna cxclusivarncntc cnuc privados: del que olrccc el cedilo y del que lo
tomn"(De IaCuadra, 1981, p. 1 02s).
7 Dehc lcncnc presentc que en 19SO sc someti6 a plehiscilo la nucva Constituci6n que. cnuc muchas
transformaciones estirnadas claves por el rCgimen mililm, incluin su institucionalizaci6n por al rnenos 9
anos mbs.

. 72
 F L U S DE CONTROL EXTERN0

$or quC 10s acreedores externos no detuvieron antes el proce-

SO de endeudamiento excesivo de la economia chilena? La respuesta
est6 en que, tal como ocurre en el plano interno, 10s mercados interna-
cionales d e capital son imperfectos (vCase Diaz-Alejandro, 1985;
Ffrench-Davis y Ocampo, 2001). Asi, la debilidad de las politicas de
supervisi6n prudencial aplicadas a 10s prCstamos internacionales en
las economias desarrolladas permiti6 el crecimiento excesivo de 10s
crCditos hacia 10s paises en desarrollo.
Una prueba de la deficiente evaluaci6n del riesgo de la cartera
est6 en las seiiales de precios. Una evaluaci6n eficiente deberia llevar
a un encarecimiento del costo de 10s crCditos proporcional a la exposi-
ci6n de la economia. En la priictica, sin embargo, ocurri6 lo contrario:
predominaron las presiones de la cuantiosa oferta de recursos exis-
tente en 10s mercados internacionales -originada en 10s excedentes
de 10s paises petroleros- y la percepci6n de que Chile experimentaba
un verdadero milagro econ6mico.8
Esto 6ltimo es evidente a1 constatar que no s610 disminuy6 el costo
real del endeudamiento externo, sino que tambiCn hub0 una persistente
caida del riesgo pais, medido como la diferencia (spread) entre las tasas
cobradas a crCditos hacia Chile y la tasa internacional libre de riesgo
(LIBOR). El grdfico 2.1 muestra c6mo, mientras el stock real de deuda
externa de Chile fue aumentando vigorosamente, y con ello la vulnerabi-
lidad de su economia ante shocks externos, el spread cay6 sostenidamente
por varios aiios desde 1977. Este efecto, com6n en 10s mercados sobre-
optimistas, actu6 como un resorte desestabilizador adicional, pues, a su
vez, las menores tasas de inter& estimulaban la contrataci6n de nuevos
crCditos. A ello contribuy6 tambiCn la apreciaci6n cambiaria en Chile y
su efecto sobre la mayor capacidad de pago aparente.

8 Esta pcrccpcidn sc filtraba cn 10s mcdios finmcicmr intcmacionalcs: Cumdo Washington tcrminc con
sus scrmoncs politicos al gobierno de Pinochet. tal vez como rctribucidn por la restauracidn de rclacioncs
amistosas, Chile debcrfa prcstamos n su cquipo ccon6mico. Economistas que pucden simultdncamentc
rcducir la inflacidn, 10s arrancelesy el dcsemplco scrfan bicnvenidos en Washington, Wall Strcct Journal,
18 dc encro de 1980. editorial. Citado por Foxlcy (1980).

73
 Griifico 2.1
Deuda externa y spreads, 1976-1983
(Millones de ddlares de 1977p porcenlajes)

Asi, 10s mercados financieros internacionales premiaron 10s logros

en materia de crecimiento y reducci6n del dCficit fiscal en Chile, per0
fueron displicentes con relaci6n a sus desequilibrios externos y a1 in-
quietante desempeiio de la inversi6n y ahorro nacionales. Con todo, su
acci6n fue m6s bien indisciplinadora para la economia chilena,
incentivando el mayor endeudamiento.
Sin embargo, no todo puede ser atribuido a un fen6meno de eufo-
ria irracional. A1 examinar las caractensticas de la solucicin a1 problema
del endeudamiento de 10s paises de AmCrica Latina, sobresalen dos ele-
mentos que awlanan la hip6tesis de un proceso de riesgo moral a escala
global. Primero, a1 desencadenarse la crisis internacional, se constituy6
un prestamista internacional de ziltima instancia para renegociar las deu-
das, constituido a instancia de 10s paises del Grupo de 10s Siete
-encabezados por Estados Unidos- y 10sprincipales bancos prestamistas.
Segundo, tanto este prestamista de ziltima instancia como las institucio-
nes financieras internacionales tuvieron amplias facultades para imponer

74
medidas d e condicionalidad -en la forma de severos ajustes recesivos- a
10s paises deudores, asegurando asi el servicio de la deuda. Este desequi-
librio de poderes para negociar implic6 una distribuci6n asimktrica de
10s costos de un problema de origen compartido (Ffrench-Davis, 1999,
cap. IV).La percepci6n (si existi6) por parte de una banca internacional
bien organizada de que gozana de tales garantias, pudo actuar como un
incentivo adicional para subestimar 10s riesgos de su cartera.

iii) Flujos de capitales y asignacidn de recursos

El proceso de excesivo endeudamiento no s610 tuvo consecuencias
sobre la exposici6n de Chile frente a shocks externos: tambiCn afect6 10s
fundamentos macroecon6micos internos y, en particular, a1 sector real
de la economia. El cuadro 2.4 muestra la evoluci6n de 10s principales
precios de la economia durante el period0 1976-82.Los efectos de las
reformas econ6micas se filtran a travCs de varios de ellos. En algunos
casos, la relaci6n es directa, como sucede con el costo de importar, que
depende de 10s aranceles (lineas 4 y 5). En otros,es algo menos evidente,
como acontece con las altas tasas de inter& del sistema financier0 inter-
no (linea 1)resultantes de la privatizaci6n y desregulacibn del s e ~ t o r . ~
Cuadro 2.4
Precios rnacroecon6micos claves, 1975-1982
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982
1 Tasas d e i n t c d s intcma 121.0 51.2 39.4 35.1 16.9 12.2 38.8 35.2
2 Tasas d c in!cr(.s cxtcma n.d. -21.1 0.2 3.8 -0.9 -8.0 12.4 45.0
3 Compctitividad
cxportadon (TCR) 93.5 75.5 62.8 69.7 69.7 60.9 51.8 60.1
4 Cost0 de importar 139.6102.4 78.1 80.0 78.1 67.1 57.0 66.2
5 Arancel promcdio 49.3 35.6 24.3 14.8 12.1 10.1 10.1 10.1
6 Spreads bancarios 67.1 20.7 30.9 15.5 9.2 5.9 8.7 11.0
7 Prccios d c accioncs (1986=100) 8.0 20.0 41.1 76.3 86.1 159.5 127.8 97.1
8 Propicdadcs (1986=100) 116.4 121.0 115.8 125.1 156.2 158.8 203.7 110.9
Fuenter: ( I ) y (2): Axllano y lkcnch-Davis (1981). (31: llanco C c n w l de Chili. y I:Crcnch-l)arrs (2001h). (4): 0 . 1 I+(S)l (3:llanco
Ccnwl dc Chile. (6):Axllano (1983).(7) y ( 8 ) : MonndC (1992).

9 Uno de 10s mayorcs p t d e s dcl cas0 chilcno cs la subsistencia de dtas tasas de int& intemas. cnue 1975 y
1982. incluso lucgo de que sc fijmel t i p dc cambio y sc a b r i m casi absolutamcntc la cucnta de capitals.
Enuc las hiwtcsis m b imponantcs s t & la existcncia dc una alta segmcntacidn dcl mcmado bancario (vc'anse
Hcld y Jimhcz. en s t c volumcn: Ffrcnch-Davis, 1001b. cap. V).Om intcrprctacidn. complcmcntarin. es quc
las dtas [asas rcflcjaban la r ~ e ~ r t / l t l s r z p o r c r ~provenientc
~ i f ~ 5 , de empresas golpcadas por 10s rcfomns, que
pudicron u s x la mayor disponibilidad de crkiilos para mantcncnc funcionando (Harbergcr, 1985h; Mizala,
1992).

75
 La apertura d e la cuenta d e capitales en Chile coincidi6 con un
period0 d e fuerte expansi6n d e la oferta internacional de crCdito a 10s
paises en desarrollo. El ingreso d e capitales, e n magnitudes considera-
bles respecto del tamaiio d e la economia, lleg6 a representar el 11%
del PIB en 1977-81.Estos no s610 financiaron 10s elevados dCficit e n
cuenta corriente, sino que tambiCn incrementaron significativamente
el stock d e reservas internacionales. La abundancia de d6lares gener6
una progresiva apreciaci6n del tip0 d e cambio real (linea 3 ) ' O -que al-
canz6 un 48% entre abril d e 1975 y junio de 1982- y redujo el costo del
credit0 extern0 para 10s deudores nacionales, provocando incluso tasas
d e inter& reales negativas (linea 2). Esto, sumado a la sobrestimaci6n
d e la capacidad de pago ya descrita, retroaliment6 el proceso, generan-
do alin m6s endeudamiento.
Los nuevos recursos permitieron la recuperaci6n de la demanda
interna, severamente golpeada por la recesi6n de 1975.La gran capaci-
dad instalada subutilizada existente posibilit6 alcanzar tasas d e
crecimiento del PIB efectivo muy altas, sin necesidad de elevar la inver-
si6n. Esto conform6 un ambiente de euforia'l que provoc6 un aumento
del consumo. En efecto, a pesar de las altas tasas de inter& internas
(linea 1). predomin6 en 10s agentes el efecto riqueza asociado a expecta-
tivas sobre-optimistas sobre el ingreso futuro, alimentadas por el mayor
poder adquisitivo sobre 10s bienes importados (linea 4);el crecimiento
del valor d e 10s activos fisicos y financieros (lineas 7 y 8);las altas tasas
d e crecimiento del PIB efectivo, y la expectativa -propiciada por la pro-
paganda oficial- de que estas tasas se mantendrian indefinidamente.
Asi, para 10s agentes econ6micos el comportamiento 6ptimo habria sido
aumentar el consumo a cuenta de un supuesto mayor ingreso futuro
(Schmidt-Hebbel, 1988).Este ajuste intertemporal, a su vez, s610 fue po-
sible gracias a la relajaci6n de las restricciones de liquidez resultante de
la liberalizaci6n financiera interna y a la amplitud d e la oferta externa.

IO La causalidad cntrc aprcciacidn camhiaria y masiva aflucncia de capitales ha sido ohjcto de dehatc (vfansc
10s cnsayos en Morandf y Schmidt-Hebhcl. 1988). Efcclivamcntc. huho rctroalimcntaci6n cntrc ambos
proccsos, pcro la vsuiahlc dominante fucmn 10s capitales que inundaron la economia nacional.
11 La euforia o viunfalismo ha sido documcntada, cnuc otros. por Arcllano y Conizar (1982); Edwards y
Cox-Fdwards (1987) y Schmidt-Hehhel ( I 985).

76
 El resultado natural del mayor consumo d e 10s agentes privados
fue un menor ahorro nacional, aun cuando el sector pGblico mantuvo
elevados niveles de ahorro. Como revela el gr6fico 2.2,el ahorro exter-
m a l privado: en 1981, por
:6 s610 a 2.7% del PIB. Como
x t , este proceso d e ajuste
intertemporal de consumo termino siendo altamente desestabilizador
(vkase la seccirin 2).
Grffico 2.2
Ahorro externo y nacional privado, 1975-1982
(Porcentajesdel PIB)

14 -
12 -

in -

Uno de 10s mayore:s problemas durante el period0 1976-82fue

que las reformas econ6micas dieron sefiales equivocadas para el desa-
rrollo sostenible del sec:tor productivo. En general, 10s principales
precios macroecon6mico s estaban desalineados, debido a que respon-
-_ * _ - -
dian a una notable abundancia transitoria de capitales externos. Prueba
de ello es que, a partir de 1982, estos precios claves experimentaron
bruscos cambios d e tendencia.

77
 La competitividad del sector exportador se vi0 severamente dis-
minuida con el atraso cambiario. Como resultado, el gran dinamismo
mostrado por el volumen d e las exuortaciones desde 1974 se vi0 inte-
rrumpido e n 1981, con una CE
afect6 la solvencia d e la ecor

d e importaciones. Parte del ajuste era necesario por la excesiva pro-

tecci6n existente en muchos rubros, per0 las trayectorias seguidas por
el tipo d e cambio real y las tasas d e inter& desde 1975 terminaron
daiiando el desempeiio d e productores que e n condiciones normales
habrian sido eficientes. Este punto deja e n evidencia que, ademds d e
10s problemas d e endeudamiento provocados por la apertura finan-
ciera, hub0 una desafortunada coincidencia con la reforma comercial
desarrollada e n paralelo, que implic6 un sesgo muy negativo contra el
sector transable (vCanse Ffrench-Davis, 2001b, cap. III; Edwards y Cox-
Edwards, 1987, cap. 7; Mizala, 1992).
En cambio, 10s sectores mds favorecidos fueron aquCllos vincula-
dos a l a s Areas d e l a economia q u e p r e s e n t a b a n 10s mayores
desequilibrios: la comercializaci6n d e importaciones y 10s servicios fi-
nancieros.12 De un lado, la caida del tipo d e cambio real y la rebaja
arancelaria determinaron que gran parte d e 10s flujos d e capitales se
usara para financiar mayores importaciones (Ffrench-Davis y De
Gregorio, 1987). Esta expansi6n d e las importaciones dio un gran im-
pulso a la actividad (no transable, por cierto) d e comercializar en el
mercado nacional 10s productos importados. Como hemos visto, el en-
deudamiento para financiar las importaciones era insostenible y las
exportaciones habian comenzado a caer e n 1981. De otro lado, las con-
diciones d e ineficiencia e n q u e operaba l a industria bancaria,
caracterizada por altos spreads (linea S), le permitieron utilidades ele-
vadas durante varios aiios. El aumento descontrolado en cantidad y
calidad d e las colocaciones -tambiCn alimentadas por el endeudamien-
to extemo- deriv6 en una excesiva expansi6n sectorial (Held y JimCnez,
en este volumen). Asi, el valor agregado d e ambos sectores registr6

12 TamhiCn sc rcgisud un auge en la construcci6n. pcro 2610 cn 1977-80. con un crccimicnto de I670 anual.
Sin embargo. Cstc sc cxplica por la dcprcsidn del sector en 1975-76: de hccho. su panicipacidn en cl PIB
total cn 1981 cra la misma que en 1973 ( M m c l y Mcllcr. 1986).

78
una expansi6n anual d e 13% entre 1974 y 1981 (Ffrench-Davis, 2001b,
cuadro 11.1).
De este modo, se avanz6 en contra de lo que debe ser un proceso
de endeudamiento sano, donde lo deseable es que 10s recursos Sean
usados en actividades productivas y de preferencia vinculadas a la ge-
neraci6n d e divisas para hacer frente a1 pago d e la deuda. Ninguna d e
estas condiciones se cumpli6 en el cas0 chileno. En un entorno econ6-
mico caracterizado por escaso ahorro nacional, macroprecios fuera d e
linea y gran subutilizaci6n de la capacidad productiva, el resultado na-
tural fue una baja formaci6n de capital fijo, que promedi6 s610 un 17.8%
en 1974-81.13Ademgs, 10s recursos se dirigieron predominantemente a
sectores no transables, debilitando la capacidad d e pago.

2.La crisis de la deuda

a) El proceso de ajuste automiitico
En 1981,las autoridades parecian haber cumplido con 10s obje-
tivos de alto crecimiento y baja inflacibn, la que lleg6 a un digito (lineas
1y 6 del cuadro 2.1). Sin embargo, esto se consigui6 sacrificando otros
equilibrios macroecon6micos, haciendo necesaria una correcci6n. Las
posibilidades de crecimiento sobre la base d e capacidad instalada se
habian agotado (linea S), y el alto endeudamiento y 10s niveles d e
inversi6n bajos e ineficientes habian sembrado las condiciones d e
vulnerabilidad externa y fragilidad productiva interna que somete-
rian a Chile a una dura crisis.
En medio de esta posici6n de gran vulnerabilidad, la economia
chilena sufri6 tres shocks externos negativos muy significativos, que
llevaron a una caida abrupta d e la demanda agregada. El shock m5s
fuerte se relacion6 con 10s flujos d e capital. Si bien Cstos se mantuvie-
ron e n niveles significativos gracias a 10s crCditos d e entidades
internacionales (linea 13 del cuadro Z S ) , su sola disminucidn result6

13 El scsgojinoncieniro del modclo hncin m L rcnlablc. por cjemplo, la especulacih en la Rolsa de Comcrcio
que invcnir cn el sccior productivo rcal. Con cllo sc fuc creando una burbuja rcflcjada por las cscnsas
cmisiones de nuevas acciones cntrc 1975 y 1980 (Edwards y Cox-Edwards. 1987, p. 58). mientras 10s
precios rcales bursjtiles crccieron mBs dc 1 ooO%.

79
costosa para una economia en extremo dependiente d e ellos para cu-
brir sus compromisos (linea 7). El segundo shock correspondi6 a1
aumento de las remesas de intereses, asociado tanto con el creciente
endeudamiento como con el espectacular salto que experimentaron
las tasas d e inter& ya desde fines d e 1979. El tercer shock extern0
correspondi6 a la caida en 10s tCrminos d e intercambio, encabezada
por el precio del cobre (linea 12).

Cuadro 2.5
Crecimiento, equilibrios macroecon6micos y macrosociales, 1981-1989
1981 I982 1943 1984 198.5 1946 1987 19RR 1989 1982-1989
Indicadorcs dc crccimicnto
1 Crccimicnto PIB
cfcclivo (70) 5.1 -13.8 -0.4 8.1 1.3 5.7 5.7 7.4 10.0 2.7
2 Crccimicnto d c
capacidadproductiva(90) 3.2 5.0 2.5 1.7 1.9 2.5 2.6 3.2 3.6 2.9
3 Tasa dc invcrsidn
('700 dcl PIB) 23.2 15.8 13.7 16.3 17.7 17.1 19.6 20.8 24.5 18.2
4 Crccimicnto d e
cxportacioncs (90) -9.0 4.5 0.1 2.2 12.4 10.1 6.7 11.6 16.1 7.8
Equilibrios macroccon6micos
5 HrcchaYIY' -1.0 17.0 19.4 14.3 14.8 12.1 9.5 5.8 0.0 11.6
6 lnflacidn (W) 9.5 20.7 23.1 23.0 26.4 17.4 21.5 12.7 21.4 20.8
7 Balance cucnta
conicnlc ( % d e l PIB) -14.5 -9.5 -5.7 -11.0 -8.8 -6.7 -3.6 -1.0 -2.5 -6.1
8 Balance fiscal
('70 del PIB) 2.9 -2.3 -3.0 -3.5 -3.7 -0.8 1.9 1.0 1.5 -1.1
Equilibrios macmsocialcs
9 Salario pmmcdio
(1 970= 100) 96.8 97.1 86.5 86.7 83.2 84.6 84.3 89.8 91.6 88.0
IO Dcscmplco
( % d e fucrzadclrabajo) 15.1 26.1 31.3 24.6 21.7 17.3 13.8 10.5 7.9 19.2
11 Distribucidn del
ingreso (QSIQI) 15.8 18.5 17.0 17.8 17.7 18.0 22.5 19.0 16.8 18.4
Shocks
12 TCrminos dc
intcrcambio(%dcl PIB) -1.8 0.1 -0.3 -1.9 2.8 2.S -3.4 0.6 -3.0 0.2
13 E n t n d a s de capitalcs
(W del PIB) 14.7 4.7 2.9 11.1 8.2 5.4 3.8 4.0 4.1 5.5
Fuente: V6mc cuadro 2. I .

Las autoridades decidieron hacer frente a1 desequilibrio median-

t e un proceso de ajuste autom5tico basado en la conservaci6n del tip0

80
d e cambio fijo. La idea era que, de cara a 10s shocks de balanza de pagos
existentes, habria una disminuci6n de las reservas internacionales, con
la consiguiente contracci6n monetaria; ello frenaria el exceso d e gasto
d e la economa y las importaciones, equilibrando el sector externo. Estos
mecanismos funcionaron en la direcci6n esperada desde mediados de
1981, per0 10s resultados fueron desastrosos para el sector productivo.
Un ajuste automitico como el realizado no discrimina entre 10s
distintos componentes d e la demanda agregada, lo que dificulta la
reasignaci6n de recursos. En 1982, el gasto agregado cay6 24% y la
inversi6n se redujo 34%, mientras que el desempleo se empinaba a1
26% d e la fuerza de trabajo y el PIB experimentaba una contracci6n
d e 14%. Ante la gravedad de 10s efectos d e la politica neutral, las
autoridades decidieron cambiar d e enfoque y aplicar una devalua-
ci6n. Esta medida trajo aun mayores problemas a 10s agentes altamente
endeudados e n moneda extranjera, golpeando duramente a1 sector
financier0 y profundizando la crisis.
Sin embargo, la devaluaci6n era una correcci6n necesaria para
un tip0 de cambio excesivamente apreciado, que habia debilitado la
estructura exportadora. En ese sentido, el error no fue la devaluaci6n
de 1982, sin0 la permisividad gubernamental mientras se acumulaban
10s desequilibrios. La instauraci6n de un tipo d e cambio fijo durante el
auge, en 1979, y su conservaci6n, actuaron retardando la correcci6n de
10s desequilibrios externos, per0 no fue la fuente d e ellos: ante la cuan-
tiosa oferta d e dblares, un rCgimen de tip0 de cambio m i s flexible pudo
llevar incluso a una mayor apreciaci6n (Edwards y Cox-Edwards, 1987;
Harberger, 1985a; MorandC, 1988, pgg. 143). El problema fue que la
cuantiosa e insostenible oferta de capitales impidi6 realizar oportuna-
mente el ajuste e n una economia cuyo desarrollo exportador ya
enfrentaba una crisis. Muchos analistas coinciden, ex post, en que esta
oferta d e capitales debi6 regularse (Edwards y Cox-Edwards, 1987, pgg.
22; Ffrench-Davis, 2001b, cap. V; MorandC, 1988, pggs. 143-4).

b) La lenta recuperaci6n
La gran paradoja d e la experiencia chilena es que la severa cri-
sis d e la deuda oblig6 a las autoridades a modificar sus politicas

81
ortodoxas, recurriendo a un conjunto d e medidas m6s pragm6ticas
que permitieran enfrentar 10s desequilibrios existentes que, como se
aprecia e n el cuadro 2.5, fueron generalizados. En el frente externo, la
cuenta corriente continu6 con un dCficit considerable, a pesar del su-
per6vit comercial registrado desde 1982, product0 del elevado pago
d e intereses (linea 7). En el frente interno, la inflaci6n volvi6 a elevar-
se, como consecuencia d e la gran devaluaci6n efectuada para equilibrar
las cuentas externas (linea 6). El gobierno, a su vez, vi0 disminuidos
sus ingresos y aumentadas sus demandas por gastos, por lo que volvi6
a registrar dbficit (linea 8).
En la dimensi6n real, la profunda recesi6n d e 14% signific6 el
resurgimiento d e una gran brecha d e utilizaci6n d e la capacidad pro-
ductiva, que alcanz6 a casi el 20% en 1983 (linea 5). En el campo social,
el desempleo se empin6 a niveles sin precedentes, llegando a1 31% d e
la fuerza d e trabajo en 1983, e n un contexto d e redes d e seguridad
social dCbiles o incluso inexistentes para muchos chilenos (vCase Mizala
y Romaguera, en este volumen). En medio d e este ambiente recesivo,
10s salarios cayeron, producibndose un incremento d e la pobreza y un
empeoramiento d e la distribuci6n del ingreso (lineas 9 a 11).
En este contexto, nuevamente critico, la prioridad fue corregir
el desequilibrio externo y conseguir un super6vit comercial que per-
mitiera generar divisas para servir la deuda. Est0 se implement6 con
medidas que rompieron la ortodoxia de 10s aiios previos: entre otras,
la elevaci6n del arancel uniformex4y la promoci6n d e las exportacio-
nes por medio d e una b a t e n a d e instrumentos que incluy6 subsidios a
las exportaciones no tradicionales.
Tambibn se adopt6 una politica cambiaria que fue funcional para
aumentar la competitividad externa d e la economia chilena. En efec-
to, se retorn6 a un rCgimen d e tip0 d e cambio programado, aunque
esta vez con un sistema d e bandas simdtricas con respecto a un precio
d e referencia -denominado Tip0 de Cambio Acuerdo-, que fueron pro-
gresivamente ampliadas desde + O S % e n 1984 a 55% e n 1989. El us0

14 El aranccl uniformc numen16 cn clapas succsivas hasta 35% en scpticmbre dc 1984. Dcsdc marzo de
1985. cuando l a rcslriccioncs cxicmas sc comcnzaron a rclajar, cl aranccl sc disminuyd gradualmcntc,
para llegar a 11% cn 1991. Eslc proccso cs conocido como la seRltnda refomra comerrial.
d e esta politica se tradujo en una gran devaluaci6n del tip0 de cambio
real -de 130% entre 1982 y 1988- lo cual fue facilitado por la aguda
escasez d e financiamiento extern0 del periodo.
A1 tornarse restringido el financiamientoexterno, era fundamen-
tal un aumento del ahorro nacional (que habia descendido a un 2.1%
del PIB en 1982) para financiar una mayor inversi6n. Con tal prop6sit0,
se efectu6 en 1984 una reforma tributaria. El debilitamiento de las fi-
nanzas p d b l i c a ~ 'se
~ enfrent6 implementando varias medidas, entre
ellas, la fijaci6n de reajustes salariales del sector pdblico por debajo
de la inflaci6n y la reducci6n del gasto pfiblico, incluyendo el social.
Como resultado, el dCficit fiscal pas6 desde un 3.5% del PIB a un supe-
r6vit en 1987 (Larrain, 1991).Muchas de las intervenciones tuvieron un
intenso sesgo regresivo (Ffrench-Davis, 2001b, cap. VIII).
En el campo financiero, la consecuencia d e la crisis fue la
estatizaci6n de parte de la banca que habia sido privatizada la dCcada
anterior (i!).El Estado chileno sali6 a1 rescate de 10s bancos y deudores
locales, con un costo estimado equivalente a1 35% de un PIB anual
(Sanhueza, 1999). El programa incluy6, entre otras medidas, un tipo de
cambio preferencial para deudores en d6lares; lineas de crCdito a tasas
subsidiadas para el sector financiero, y la compra por el Banco Central
d e la cartera vencida de 10s bancos, con un compromiso de recompra
por parte de &os. La dura experiencia de esta crisis llev6 a las autori-
dades a fortalecer las atribuciones de la Superintendencia de Bancos y
a materializar una estricta supervisi6n prudencial del sistema.
Las politicas aplicadas fueron funcionales para imprimir dina-
mismo a1 sector exportador, que se habia estancado en 1981-82.El tipo
de cambio depreciado, el aumento de 10s aranceles y las politicas p6bli-
cas de apoyo alas exportaciones actuaron eficazmente en la reasignaci6n
d e recursos hacia el sector transable. Esto y 10s mejores tkrminos de
intercambio observados durante el periodo 1987-89 permitieron que
las exportaciones se expandieran a una tasa de 8% anual en 1982-89.
Sin embargo, el PIB no exportador creci6 s610 1.1%en ese lapso.

15 Esto se debid tanto al clcvado COSIO fiscal de la reforma a la seguridad social lanzada en 1981 (vfase
Uthoff, en csrc volumcn). como a una actividad ccondmica deprimida.

83
 La fase final d e la recuperaci6n se vi0 favorecida por tres cam-
bios positivos en el sector extemo e n 1987-89: un precio notablemente
alto del cobre, un acuerdo con 10s bancos acreedores que permiti6 una
relajaci6n e n las condiciones d e pago, y el ahprro d e divisas resultante
del proceso d e conversi6n d e deuda. Ademds, d e cara a1 plebiscito d e
1988 y la elecci6n presidencial d e 1989, el gobierno encontr6 espacio
para realizar una politica fiscal expansiva (vCase la caida e n el superd-
vit fiscal desde 1987, en la linea 8, a pesar d e 10s shocks positivos).
Asi, este periodo termin6 e n un ambiente d e optimismo y altas
tasas d e aumento del PIR efectivo (linea 1).Estas, empero, respon-
dieron predominantemente a la recuperaci6n e n el us0 d e recursos
ya existentes, pues la generaci6n d e nueva capacidad productiva fue
dCbil (linea 2), con una tasa d e inversi6n que promedi6 s610 18.2%
e n 1982-89; el PIB per cdpita d e 1981 reciCn fue superado e n 1989.
Por otra parte, el costo social fue muy elevado: la combinaci6n d e
alto desempleo, menores salarios y reducido gasto social implic6 u n
aumento d e la pobreza, que lleg6 a1 45% d e la poblaci6n e n 1987, y
u n empeoramiento notable d e la distribuci6n del ingreso (lineas 9,
10 y 11; Ffrench-Davis, 2001b, cap. VIII; y Larraiiaga, e n este volu-
men).

3. El nuem auge de 10s noventa y la, reforma a las refomnas

El primer quinquenio d e 10s noventa constituy6 una experien-
cia genuina d e auge bien manejado, donde fue posible compatibilizar
una eficiente absorci6n d e abundante financiamiento extemo con gran
solidez e n las cuentas externas. En la segunda mitad d e la dCcada, sin
embargo, la economia entr6 e n una zona de vulnerabilidad, que qued6
e n evidencia con la llegada d e la crisis asidtica.

a) Politica econ6mica y el retorno a la democracia

Junto con el retorno a la democracia, en 1990, Chile enfrent6 un
nuevo episodio d e abundancia d e capital extranjero hacia las econo-
mias emergentes. El buen desempeiio econ6mico d e Chile e n l a

84
segunda mitad d e 10s ochenta y el tranquil0 proceso d e transici6n de-
mocriitica lo situaron como uno d e 10s destinos privilegiados.
Revelando el aprendizaje de la experiencia pasada, las autori-
dades aplicaron una politica activa para mantener 10s equilibrios
macroecon6micos: introdujeron regulaciones prudenciales a la cuen-
ta d e capitales y la politica cambiaria (vkase miis abajo) y efectuaron
un continuo seguimiento de la demanda agregada y su consistencia
con la capacidad productiva. Para ello se realizaron miniajustes (10s
m6s importantes se efectuaron en 1990 y 1993), a travCs del encareci-
miento de 10s flujos de capital financier0 y de aumentos de la tasa de
inter&. Esto evit6 la acumulaci6n d e desequilibrios reales significati-
vos y maxiajustes.

Cuadro 2.6
Crecimiento, equilibrios macroeconcimicosy macrosociales, 1990-2000
IWn 1591 1592 1597 I594 1595
Indicadorcs de crccimicnto
1 Crccimiento PIB
efecdvo (56) 3.7 8.0 12.3 7.0 5.7 10.6 7.4 7.4 3.9 -1.1 5.4 7.8
2 Crccimicnto de
capacidad pmductiva (5%) 7.9 8.5 7.5 7.0 8.1 8.0 6.7 6.9 7.3 5.9 4.2 7.8
3 Tasa de inversidn
('To dcl FIR) 24.2 22.4 24.7 27.2 27.4 30.6 31.0 32.2 32.2 26.9 26.6 26.1
4 Crccimiento de
cxponacioncs (%) 8.6 12.4 13.9 3.5 11.6 11.0 11.8 9.4 5.9 6.9 7.5 10.1
Equilibrios macroecon6micos
5 BrcchaYN' 3.9 4.4 0.2 0.1 2.4 0.0 -0.7 -1.2 2.0 8.5 7.5 1.8
6 Inflacidn (7o) 27.3 18.7 12.7 12.2 8.9 8.2 6.6 6.0 4.7 2.3 4.5 14.7
7 Balance cuenta conicnte
(8dcl PIR) -1.6 -0.3 -2.3 -5.7 -3.1 -2.1 -5.1 -5.7 -5.7 -0.1 -1.4 -2.5
8 Balance fiscal (8del PIB) 0.8 1.5 2.3 2.0 1.7 2.6 2.3 2.0 0.4 -1.5 0.1 1.8
Equilibrios macrosocialcs
9 Salario promedio
(1970=lOo) 93.3 97.8 102.2 105.9 110.7 118.3 123.2 126.1 129.5 132.6 134.4 104.7
IO Descmplco
(5% dc fucrradetrabaio) 7.8 8.2 6.6 6.5 7.8 7.3 6.4 6.1 6.2 10.5 10.0 7.4
1I.Disuibucidn del
ingrcso (QSlQI) 17.5 17.4 12.9 13.0 14.5 13.8 14.9 15.6 n.d. n.d. n.d. 14.8
Shocks
12Tfrminos de
intcrcambio(Cde1 PIB) -1.8 0.1 -0.3 -1.9 2.8 2.5 -3.4 0.6 -3.0 0.2 0.0 0.2
13 Entndas de capitales
(% dcl PIB) 9.4 3.9 8.3 7.0 9.4 3.7 6.8 9.2 2.8 -0.9 1.7 6.9
Fucnlc: Vfasc cuadro 2.1.
 El control d e la inflaci6n fue uno d e 10s logros importantes d e la
politica econ6mica d e 10s aiios noventa. La politica del periodo se bas6
e n dos pilares claves: la ya comentada consistencia entre el gasto agre-
gad0 y la capacidad productiva, y la generaci6n d e expectativas d e
control d e la inflaci6n mediante un plan' gradual d e largo plazo basa-
do e n l a credibilidad d e las autoridades monetarias. Aunque la
apreciaci6n cambiaria del periodo sin duda aport6 a1 proceso, no fue
la variable en la que descans6 el plan del gobierno.I6
Durante este periodo, se perfeccionaron las regulaciones banca-
rias prudenciales introducidas despuCs d e la crisis d e la deuda. Las
autoridades resistieron presiones para rebajar la supervisi6n d e secto-
res q u e argumentaban que el sistema ya estaba maduro para u n a
autorregulaci6n. Por el contrario, se intensifid la supervisidn pruden-
cia1 (Held y JimCnez, e n este volumen), lo cual dificult6 que la entrada
d e capitales desatara nuevamente un boom crediticio por parte d e 10s
bancos comerciales y facilit6 -hasta 1995- la tarea d e mantener el dCfi-
cit en cuenta corriente y el tip0 d e cambio dentro d e limites sostenibles.
Uno d e 10s mayores desafios del nuevo gobierno democr6tico fue
consolidar una politica fiscal responsable. Sectores amplios d e la po-
blaci6n demandaban un papel m6s activo del Estado e n la lucha contra
la pobreza y para revertir el deterioro acumulado en las condiciones d e
vida d e muchos chilenos, recogido en 10s indicadores macrosociales d e
las secciones previas (vCanse 10s cuadros 2.1 y 2.4); lo que se denomin6
el pago d e la deuda social. Conscientes d e ello, las autoridades desarro-
llaron una politica de acuerdos entre gobierno y oposici6n para aumentar
algunos impuestos y asi financiar un salto en el gasto social, adem6.s d e
una reforma laboral que equilibr6 en parte la relaci6n entre empresa-
rios y trabajadores (vCase Cortgzar, 1995).
Los resultados fueron positivos, como puede observarse e n las
lineas 9,lO y 11del cuadro 2.6. Ademgs, el porcentaje d e la poblaci6n
por debajo d e la linea d e la pobreza disminuy6 desde 45% e n 1987 a
.
16 Por el contrario. una cfilica frccuente contra las autoridades en la primera mitad del dcccnio. era que se
estahan quedando atrb dc Mfxico al no rcducir m l s rlpidamcnte la inflaci6n. aprovcchando la ahundante
ofcna de fondos exlemos y pcrmiticndo una mayor aprcciaci6n del tip0 de camhio (vfase Ffrcnch-Davis,
1999. cap. Vll1.C).

86
27.5% en 1994 y a 21% en el 2000. Detr6s de estos avances significati-
vos en el campo social se encuentran dos factores. Primero, el esfuerzo
gubernamental por mitigar la deuda social y, segundo, las tasas altas
y sostenidas d e crecimiento econ6mic0, que permitieron reducir el
desempleo, aumentar la productividad y 10s salarios. Se logr6 un cir-
culo virtuoso donde la responsabilidad fiscal, que se tradujo en un
s u p e r h i t del gobierno general de 1.8% del PIB en 1990-95, cooper6
con el crecimiento de la economia, y Cste, a su vez, fortaleci6 10s ingre-
sos fiscales, haciendo posible un mayor gasto social.

b) Apertura selectiva d e la cuenta d e capitales y politica cambiaria

El manejo de la cuenta de capitales y de la politica cambiaria
de la primera mitad de 10s noventa tuvo como objetivos principales
sustentar el modelo de crecimiento basado en la expansi6n y diversi-
ficaci6n d e exportaciones y alcanzar un entorno de estabilidad real
sostenible, en una economia hist6ricamente propensa a 10s ciclos. Para
ello, se adopt6 un enfoque de politica activo que no desmid6 ninguno
de 10s equilibrios macroecon6micos importantes. Junto con la politica
fiscal responsable del gobierno, el Banco Central monitore6 perma-
nentemente la consistencia entre el product0 potencial y el efectivo,
sus efectos inflacionarios y el equilibrio en las cuentas externas.
En junio de 1991, en reacci6n a un entorno de creciente aumento
de la oferta de fondos y un precio del cobre favorable,considerados como
factores con un alto componente transitorio, se estableci6 un encaje no
remunerado de 20% sobre 10s crLditos externos (que cubri6 toda la gama,
desde 10s asociados con la IED hasta 10s crkditos comerciales).Estos fon-
dos debian depositarse en el Banco Central por un minimo de 90 dias y
un m%mo de un aiio, seg6n el plazo de la operaci6n. A I mismo tiempo,
un impuesto a1 crCdito interno, a una tasa anual de 1.2% sobre las opera-
ciones de hasta un aiio plazo, fue aplicado tambikn a 10s prLstamos
externos. El encaje y el impuesto a 10s crkditos externos eran especial-
mente onerosos para 10s flujos con vencimientos a corto plazo.

17 Aunque no se [rat6 de una regla explicita, les autoridades del Banco Cenml actuamn considerandoque el
dfficir en cucnta conicntc sosteniblc estaba en torno al 2.5-3.550del PIB.

87
 Como la entrada d e capitales se hizo persistente, e n mayo d e
1992 la tasa del encaje se elev6 a 30% y su cobertura se expandi6 a 10s
dep6sitos a plazo e n moneda extranjera y, en julio d e 1995, a las com-
pras d e acciones chilenas (ADR secundarios) por residentes e n el
extranjero. Se ampli6 a u n aiio el period0 durante el que debia mante-
nerse el depbsito, independientemente del plazo d e vencimiento del
prCstamo. Luego, con el fin d e eliminar un resquicio q u e permitia eva-
dir el encaje por la via d e IED (la inversi6n e n capital d e riesgo estaba
exenta), las autoridades pasaron a analizar las solicitudes d e IED: el
permiso para ingresar a1 pais exenta d e encaje era denegado cuando
se determinaba que ella disfrazaba capital financiero.
La politica cambiaria fue utilizada activamente como un com-
plemento d e la apertura selectiva d e la cuenta d e capitales. E n 1992,
luego d e una ampliaci6n d e la banda cambiaria (a +lo%), se inici6 la
intervenci6n intramarginal del Banco Central, con el prop6sito d e in-
fluir directamente e n el mercado cambiario. Finalmente, se estableci6
una canasta d e monedas (integrada por el d6lar, el marco y el yen)
para determinar el tip0 d e cambio Acuerdo o centro d e la banda. Con
esto s e flexibilizaron 10s ajustes d e corto plazo del tipo d e cambio,
desestimulando 10s ingresos esueculativos. a1 tiemuo que 10s retornos

i) Control de la vulnerabilidad
El retorno d e 10s capitales a Chile volvi6 a plantear dilemas a
las autoridades, q u e enfrentaron el desafio d e aprovechar las oportu-
nidades d e mayor inversi6n asociadas a ellos y evitar el riesgo d e entrar
a una zona de vulnerabilidad.18 Se opt6 entonces por un enfoque d e
prudencia macroecon6mica y la utilizaci6n d e instrumentos como el
encaje para alterar la composici6n d e 10s flujos d e capitales, disminu-
yendo d e e s t e modo l a s e n t r a d a s especulativas y s u efecto
desestabilizador (vCase Ffrench-Davis, 2001b, cap. E).

18 Para una definici6n dc zona de vulnerabilidad, vfasc Ffrcnch-Davis y Ocampo (2001).

88
 La evidencia empirica es contundente en seiialar que 10s con-
troles de capitales aplicados en Chile modificaron la estructura de
madurez de las entradas de capitales, reduciendo la participaci6n de
su componente de corto plazo (Agosin 1998;De Gregorio et al., 2000;
Edwards, 1999;Le Forty Lehmann, 2000; Schmidt-Hebbel etal., 1999).
Ello resalta un rasgo muy positivo de este instrumento, pues la proba-
bilidad d e crisis y la gravedad d e sus consecuencias se asocian
estrechamente a una mayor liquidez de 10s pasivos externos.
Adem&, el encaje actu6 reduciendo el flujo total de ingresos y
atenuando la apreciaci6n cambiaria (Le Fort y Lehmann, 2000;
Schmidt-Hebbel et al., 1999).19 Un anzilisis cualitativo refuerza esta
conclusi6n: Chile enfrent6 una oferta de financiamiento externo (en
relaci6n con su PIB) mayor que la de otras naciones de America Lati-
na, debido a su mejor desempeiio econ6mico y a su mayor estabilidad
politica. Sin embargo, la apreciaci6n del tip0 de cambio y el dCficit en
cuenta corriente (como proporci6n del PIB o de las exportaciones)
fueron en promedio menores respecto de otros grandes receptores de
capital extranjero d e la regi6n (v6ase Ffrench-Davis, 1999,cap.Vm.C).
Una prueba de la eficacia de las politicas preventivas utilizadas
por Chile la encontramos durante la crisis del Tequila en diciembre de
1994 y su contagio hacia el resto de AmCrica Latina: mientras MCxico
y Argentina sufrieron fuertes recesiones con caidas del PIB de 6% y
3%, respectivamente, Chile se mostr6 inmune a sus efectos, creciendo
m& de 10% (Ffrench-Davis, 1999,cap. VIII.C).20

ii) Absorcidn eficiente de financiamiento externo

A diferencia de 10s setenta, en este periodo 10s nuevos capita-
les si contribuyeron eficientemente a1 desarrollo productivo. Gracias
a la activa politica monetaria y a sus miniajustes, la demanda agre-
gada creci6 a niveles consistentes con la capacidad productiva. La

19 No obstante. otros cstudios cucstionan csta conclusi6n (vdase ValdEs-Prietoy Soto, 1998; Dc Grcgorio ct
nl.. 2000). Para una discusi6n. v6ase Ffrcnch-Davis y Tapia (2001).
20 Tambidn hubo algo dc "buena suene", pues Chile cnfrentd timinos de intercambio muy favorables en
1995.

89
acumulaci6n d e reservas del Banco Central evit6 el aumento del dC-
ficit e n cuenta corriente -que se mantuvo en niveles controlados-,
impidiendo que una inundaci6n d e capital distorsionara 10s precios
macroecon6micos claves. A su vez, la buena regulaci6n del sector
financier0 contrarrest6 una expansi6n descontrolada d e las coloca-
ciones. Ademis, el ahorro nacional no sufri6 un desplazamiento por
el aumento del ahorro externo sino lo contrario, promediando 22%
e n 1990-95. Esta complementariedad entre ahorro externo y nacio-
nal en Chile fue una excepci6n en America Latina durante la primera
mitad d e 10s aiios noventa (Uthoff y Titelman, 1998).
Otro d e 10s rasgos del period0 es que desde fines de 10s ochenta
el tip0 d e cambio real se apreci6 persistentemente. Sin embargo, este
movimiento fue m6s bien equilibrudor durante la primera mitad de 10s
noventa, pues represent6 el cambio desde el context0 de una econo-
mia muy endeudada y que enfrentaba una severa restricci6n externa
e n 10s aiios ochenta, a otro donde la deuda perdia importancia, la res-
tricci6n externa experimentaba una gran relajaci6n y la economia
mostraba una creciente productividad. Una prueba revelada d e ello
es que esta apreciaci6n real no caus6 desequilibrios en las cuentas
externas, lo cual se reflej6 en un moderado dCficit en cuenta corrien-
te, equivalente a1 2.5% del PIB en 1990-95.
En el sector productivo, gracias a que la apreciaci6n cambiaria
se mantuvo controlada, las exportaciones d e bienes y servicios man-
tuvieron un gran dinamismo, expandikndose m6s d e 10% por aiio.
Asimismo, el sector no transable enfrent6 excelentes condiciones para
s u desarrollo, con u n a economia i n t e r n a q u e crecia vigorosa y
sostenidamente.
La composici6n d e las entradas d e capital fue un determinante
clave d e su eficiente absorci6n productiva. Como hemos visto, esta vez
10s flujos correspondieron e n una proporcibn predominante a IED. No
todo ingreso d e IED significa creaci6n d e capacidad productiva -tam-
biCn 10s recursos pueden dirigirse a adquisiciones d e activos ya
existentes- per0 la probabilidad d e que si lo haga es m i s alta que
cuando se trata d e 10s flujos especulativos d e corto plazo o crCditos
bancarios, que pueden filtrarse a1 consumo. Ademis, e n 1990-95 el

90
75% d e l a IED b r u t a s e dirigi6 a la expansi6n d e actividades
exportadoras, favoreciendo la generaci6n futura de divisas y el equili-
brio extern0 de largo plazo.
Estas condiciones de elevado ahorro nacional y eficiente absor-
ci6n d e 10s flujos de capitales externos, en un context0 de macroprecios
correctos, estabilidad y elevada utilizaci6n d e la capacidad producti-
va, determinaron que las tasas d e inversi6n alcanzaran sus m5ximos
hist6ricos hasta ese momento (cuadro 2.6, linea 3). La gran formaci6n
bruta d e capital fue la variable fuerte detrgs del crecimiento sosteni-
do d e 10s aiios noventa, el cual -a diferencia de 10s periodos 1977-81 y
1986-89- no se bas6 en el us0 de recursos ociosos, sino en el desplaza-
miento vigoroso d e la frontera productiva.

d) El nuevo auge de 1996-97 y la crisis asiitica

Pocos meses despuCs d e la crisis del TequiZa, Chile y el resto de
AmCrica Latina enfrentaron un nuevo auge de capitales externos. Per0
a diferencia de lo ocurrido en 1990-95, las autoridades del Banco Cen-
tral reaccionaron pasivamente, a1 mantener inalteradas las politicas
d e control prudencial d e capitales a pesar d e la mayor magnitud de
10s flujos, lo que signific6 aceptar una mayor vulnerabilidad externa.
Esto obedeci6 a que se subestimaron 10s desequilibrios externos -con-
fiando e n la inmunidad mostrada por Chile en 1995- y a que se
privilegiaron metas inflacionarias mas ambiciosas.
De esta forma, si bien durante 1996-97 Chile present6 tasas de
inversi6n notablemente elevadas, un alto crecimiento (lineas 3 y 1)y
la inflaci6n se acerc6 a 10s niveles d e paises desarrollados (linea 6), el
tip0 de cambio experiment6 una apreciaci6n real sustancial y el d6fi-
cit en cuenta corriente se empin6 a 5.7% del PIB, m5.s del doble del
registrado en 1990-95 (linea 7).
A fines d e 1997, comenzaron a sentirse 10s efectos de la crisis
asigtica, que llegaron tanto por el lado comercial como financiero. La
economia enfrent6 fuertes ataques especulativos en 1998 por medio
d e alzas e n la tasa d e inter& real. Esta vez, las fugas de capitales - q u e
se extendieron hasta 1999- no s610 correspondieron a capital extran-
jero, sino tambiCn a salidas d e parte de 10s fondos d e pensiones y d e

91
otros agentes nacionales.21 Como resultado del ajuste externo, Chile
experiment6 una desaceleraci6n e n 1998 y una caida del PIB d e 1%
en 1999 (linea 1).En consecuencia, se abri6 nuevamente una brecha
entre producci6n efectiva y PIB potencial (linea S ) , provocando una
reducci6n significativa d e la tasa d e inversi6n y una inflexi6n e n el
crecimiento de la capacidad productiva a partir de 1999 (linea 2).

4.Conclusiones
La blisqueda d e equilibrios macroecon6micos sostenibles es una
tarea que requiere d e un enfoque pragmltico, activo y, sobre todo,
integral. Por una parte, est5 la necesidad d e una politica fiscal res-
ponsable, una politica monetaria que vigile la demanda agregada y
un sistema financiero interno d i d o , acompaiiado d e una estricta su-
pervisi6n prudencial. Per0 ello no es suficiente. TambiCn deben
concurrir u n a politica cambiaria q u e evite l a acumulaci6n d e
desequilibrios y una gesti6n d e la cuenta d e capitalesflexible y consis-
tente, que permita maximizar 10s beneficios y minimizar 10s riesgos
d e acceso a1 financiamiento externo. N o existe una receta iinica, per0
si indicadores d e desequilibrios que deben ser atendidos para ajustar
las politicas piiblicas.
La experiencia hist6rica muestra que la oferta internacional d e
capitales responde a ciclos, caracterizados por periodos donde se con-
tagia el optimism0 d e 10s auges y e l pesimismo d e l a s caidas
(Ffrench-Davis y Ocampo, 2001). Dada la escasa regulaci6n del siste-
ma financiero a nivel global, las politicas nacionales d e regulaci6n
prudencial -dotadas d e componentes contraciclicos- son muy impor-
tantes para asegurar una oferta consistente con la capacidad d e
absorci6n d e la economia, su solvencia d e largo plazo y condiciones
que no pongan e n juego la liquidez d e corto plazo.
Durante este anllisis hemos procurado vincular 10s aspectos
macroecon6micos con el desarrollo social, que es uno d e 10s fines

21 Esro h e posihle ya que a panir de 1995 se intensific6 el proceso de apenura a las salidas de capitales.
amplirindose el porcentaje permitido de inversi6n extema de 10s fondos de pensiones (veasc Ffrcnch-
Davis 2001b. cap. IX).

92
Gltimos de la politica p6blica. Ambos son claves y deben ser mirados
e n conjunto. La experiencia chilena muestra las consecuencias nega-
tivas del experiment0 socialista de la Unidad Popular, que propicid
un mejoramiento insostenible de las condiciones d e vida d e 10s traba-
jadores, descuidando 10s equilibrios macroecon6micos. En contraste,
10s planes d e estabilizaci6n del gobierno military, sobre todo, las cri-
sis a las que se expuso, determinaron altas tasas de desempleo y un
deterioro social muy marcado. Finalmente, en 10s primeros aiios de
10s noventa se demostr6 que ambos aspectos pueden mejorar simultk-
neamente, e n la medida que se logren altas tasas de inversi6n y se
suavicen 10s ciclos econ6micos d e l lado real d e l a economia,
compatibilizando crecimiento, empleo y equidad.

93
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97
 CAP~TULO
3
Reformas comer ciales,
exportaciones y crecimiento*
Manuel Agosin

Introducci6n
Justificadamente o no, Chile ha llegado a identificarse e n 10s
circulos acadCmicos y d e formulaci6n d e politicas como un ejemplo
seiiero del Cxito q u e acompaiia a 10s paises lo suficientemente auda-
ces como para poner e n marcha y perseverar e n reformas a favor d e
las fuerzas del mercado. En el periodo 1974-79,el gobierno militar
q u e derroc6 a1 Presidente Allende e n 1973 emprendi6 un proceso a
fondo d e liberalizaci6n comercial, liber6 10s mercados financieros in-
ternos y abri6 la cuenta d e capitales (vCase Meller, 1996, capitulo 3;
Ffrench-Davis, Leiva y Madrid, 1993;Agosin y Ffrench-Davis, 2001).
Estas reformas tenian por objetivo bajar el tel6n sobre el modelo d e
industrializaci6n por sustituci6n d e importaciones. En cambio, esta-
ban orientadas por la idea d e que, una vez asentado el imperio d e las
fuerzas del mercado, 10s recursos serian reasignados (sin costo) a las
industrias d e exportaci6n e n que el pais tenia una ventaja comparati-
va, lo cual conducina a1 r5pido crecimiento, no s610 d e las exportaciones
sin0 tambien del product0 global.
Por lo tanto, e n cualquier evaluaci6n d e las reformas chilenas tie-
n e un especial inter& estudiar el comportamiento d e las exportaciones

* Basado en Agosin (1999).El autor agradccc las valiosas sugercncias de Gustnvo Crespi y ladiscusi6n con
Lconardo Lctclicr, asi como 10s valiosos comcntarios a vcnioncs prcliminnrcs cfcctuados por Hfctor
Assael, Gerry Hcllcincr, Mikio Kuwayama, VcrBnica Silva y Heribcno Tapia. Exprcsa tambifn su
rcconocimicnto a Julio Cdccrcs y a Emcsto Pasten por su cficrv. asistcncia en la invcstigaci6n.

99
y su relaci6n con el crecimiento global de la economia. Las exportacio-
nes aumentaron rspidamente despuCs d e 1974, y han seguido creciendo
hasta ahora. Sin embargo, el proceso d e expansi6n y diversificacibn d e
las exportaciones, aunque muy exitoso, ha sido un motor de crecimien-
to para el resto d e la economia s610 en aiios recientes. Hasta fines de 10s
aiios ochenta, el crecimiento vigoroso de las exportaciones no estuvo
apoyado por un alza significativa de la tasa de inversi6n o por una me-
jora concomitante del resultado econ6mico global. Por el contrario, el
crecimiento econ6mico durante el gobierno militar fue mucho m5s len-
to que durante 10s aiios sesenta, mientras que las tasas de ahorro y de
inversi6n decayeron marcadamente. De hecho, el crecimiento basado
en las exportaciones es relativamente reciente, y sigue pendiente el
juicio respecto de su sustentabilidad a largo plazo.
Este articulo traza la evoluci6n d e las exportaciones y del pro-
ducto global en un periodo largo: 1960-95.Intenta identificar las
tendencias principales en el crecimiento de las exportaciones y pro-
cura asignar responsabilidad a distintos factores que inciden e n el
comportamiento d e las exportaciones. Da respuesta a las preguntas
siguientes:
LFue la liberalizaci6n del comercio responsable del evidente
Cxito exportador que Chile ha tenido desde mediados de 10s
aiios setenta y que ha podido mantener hasta el presente?
~ Q u peso
6 puede asignarse a otras politicas d e gobierno que
alentaron las exportaciones e n general y a politicas selecti-
vas a nivel sectorial?
LPor quC la correlaci6n entre el crecimiento d e las exporta-
ciones y el desempeiio econ6mico global ha sido fuertemente
positiva s610 en el decenio de 1990 y no antes?
LCu6les son las perspectivas d e un crecimiento liderado por
las exportaciones en las pr6ximas dCcadas?
La secci6n 1plantea si la experiencia chilena puede describirse
como un ejemplo d e crecimiento inducido por las exportaciones o de
exportaciones inducidas por el crecimiento. La secci6n 2 examina las
causas d e la expansi6n y diversificacibn d e las exportaciones, particu-
larmente el nexo entre la liberalizaci6n del comercio y la politica

100
cambiaria. Aunque exitosa en estimular el crecimiento de las expor-
taciones despuCs d e un largo rezago, la liberalizacih del comercio
de 1974-79 fue innecesariamente costosa, porque una parte impor-
tante d e la capacidad manufacturera instalada fue destruida y no
reorientada gradualmente hacia el sector exportador. Aunque no exis-
te una tesis contrafsctica verificable para evaluar el grado de Cxito
d e las reformas, un conjunto d e politicas distinto (con un tip0 de
cambio m6s depreciado y tasas de inter& reales mbs bajas) habria
ayudado a la readecuaci6n del sector manufacturer0 y resultado a la
postre mLs eficiente. En la secci6n 3 se presenta una estimaci6n
economCtrica de 10s determinantes de las exportaciones y su compo-
sicibn.
En la secci6n 4 se examinan las politicas sectoriales y otras PO-
liticas que afectaron a las exportaciones, concluykndose que no es
posible ignorar estas otras politicas y condiciones iniciales, pues a la
postre reforzaron la respuesta de la oferta y fueron muy importantes
para explicar el Cxito exportador a nivel sectorial.
La secci6n 5 resume 10s resultados del estudio y proporciona
una visi6n panorimica de 10s requisitos de politica para asegurar la
sustentabilidad del modelo orientado a la exportaci6n que Chile ha
estado aplicando por tres decenios. Sostenemos que la etapa f6cil
del foment0 de las exportaciones ya est6 agotada. Hasta ahora, salvo
unas pocas intervenciones concretas (con un efecto muy importante
en el crecimiento exportador), el papel principal del Estado ha sido
desmontar el sistema de incentivos que rigi6 durante el periodo de la
sustituci6n de importaciones (1938 a 1973). La etapa siguiente del
desarrollo de las exportaciones deberia involucrar la diversificacih
hacia bienes y servicios m6s elaborados y satisfacer requisitos de PO-
litica mucho m6s complejos. TambiCn ser6 indispensable una mayor
articulaci6n entre 10s sectores privado y p6blico.

1. LCrecimiento inducido por las exportaciones o

exportaciones inducidas por el crecimiento?
LSe compadece la experiencia chilena con la tesis de que las
exportaciones han sido el sector lider de la economia, y su expansibn,

101
la fuerza motriz que determin6 10s altos indices d e crecimiento logra-
dos desde mediados d e 10s aiios ochenta? 20,por el contrario, fue el
crecimiento acelerado del product0 el factor principal d e la expan-
si6n e x p o r t a d o r a ? L a p r i m e r a visi6n d e s t a c a e l p a p e l d e l a s
exportaciones e n la promoci6n del crecimiento global, mientras quie-
nes defienden el paradigma d e las exportaciones inducidas por el
crecimiento subrayan la importancia de la acumulaci6n d e capital y
del esfuerzo para erigir una capacidad tecnol6gica nacional como con-
diciones previas para el auge exportador.
La mayoria d e las teorias del desarrollo econ6mico no distingue
entre las exportaciones y la producci6n no exportable. En casi todos
10s modelos de crecimiento econ6mico, Sean de corte neocl6sico (Solow,
1956), d e inspiraci6n keynesiana (Pasinetti, 1974) o d e la corriente
del crecimiento end6geno (vCase Barro y Sala-i-Martin, 1995), las
variables centrales que explican el crecimiento econ6mico son la tasa
d e inversi6n y el progreso tecnol6gico. Los que asignan un papel clave
a las exportaciones enfrentan un problema de identificacibn: como
las exportaciones son una parte del PLB -y a veces una grande-, 10s
aumentos rgpidos d e Cstas tienen un impact0 autom6tico en la tasa
d e crecimiento del PIB,sin que para ello exista una relaci6n causal
determinada.
LHay, sin embargo, algo especial respecto d e las exportaciones?
En una economia pequeiia y d e industrializaci6n rezagada, el creci-
miento y la diversificacibn de las exportaciones son importantes por
dos razones. En primer lugar, como 10s mercados internos son peque-
iios, su demanda no puede apoyar un crecimiento sostenido del PIB:
cualquier impulso a1 desarrollo econ6mico originado e n la expansi6n
d e la demanda interna tender6 a agotarse con cierta rapidez. Por el
contrario, 10s mercados d e exportaci6n son (casi) ilimitados para un

1 Rodrik (199.5)y Akyiiz y Gorc (1996) dan gran importancia al aumento de la tasa de invcrsi6n como la
causa fundamcntal del clevndo crccimicnto de la Rcplihlica de Corca y dcTaiwbn. En la opini6n dc estos
autorcs, el a h de la tma de inveni6n pucde, por si misma. cxplicar 10s altos indices de crccimicnto de las
exponacioncs cn csas dos cconomias. sin nccesidad de rccumr a politicas comcrcialcs. Sobrc la base dc
estos annilisis,cahe prcguntarsc si 10s evidentes aumentos de la inversi6n huhicran ocumdo. o sc huhicran
tornado sostenihlcs. en ausencia de politicas comercialcs activas quc hicicron altamente rentable la
exportaci6n de nuevos productos.

102
pais pequefio y, por lo tanto, no presentan restricciones a1 crecimiento
por el lado de la demands.* En segundo lugar, como 10s paises peque-
fios en vias d e desarrollo no producen maquinaria, e l cambio
tecnol6gico proviene en buena parte del extranjero, principalmente
en la forma de bienes de capital. Aunque tales importaciones pueden
ser financiadas, por un tiempo, con la entrada de capitales, la capaci-
dad de sustentaci6n d e las altas tasas de crecimiento econ6mico
r lso de las exportaciones. As;,
1 Irciona la base para el desa-
rlullu C ; L u I ~ u I ~SciLciai,
~.~u aacsuaiiuuac la estabilidad del proceso con

la diversificaci6n de las exporta~iones.~

Cada una de las dos concepciones excluyentes, cualquiera sea
la correcta, tiene consecuencias de politica. Si la acumulaci6n de ca-
pital fisico y humano y el cambio tCcnico son las claves para el
crecimiento, no habria razdn para emprender politicas de promoci6n
de las exportaciones. En cambio, si 10s hechos confirman el paradig-
ma del crecimiento liderado por las exportaciones, para lograr el
desarrollo econ6mico habria que estimular su aumento y diversifica-
ci6n. Seria importante apoyar el proceso de crecimiento con politicas
que corrijan las fallas del mercado que impiden la diversificacibn de
las exportaciones; asi tambiCn, como 10s paises en desarrollo est5n
lejos de su frontera tecnolbgica, se necesitarian politicas para apoyar
a sectores exportadores incipientes.

2 Para quc sc sostcnga el crccimicnto inducido por las cxportacioncs por cl lado de la dcmanda. cl pais
cxponador dcbc scguir sicndo pcquciio en 10s mcrcados mundidcs. lo cual requiem la divcrsificacidn
continua dc las cxportacioncs.
3 La divcrsificaci6n de las cxponaciones pucdc scr aconscjablc rmbifn por otras razoncs: al ascender por
la cscala rccnoldgica con la divcrsificacidn de las cxportacioncs, una cconomia pucdc clcvar sus sala-
nos rcalcs. con lo cual cstimula alin mis el crccimicnto y mcjora la distribuci6n del ingrcso. Pcm fsrc no
ha sido el cas0 de la cconomia chilcna: aunquc las cxportacioncs sc han divcrsificado, con pocas cxccp-
cioncs, su contcnido tccnol6gico siguc sicndo muy poco solisticado y 10s salarios sigucn sicndo mucho
m8s bajos que 10s dc paiscs industrializados avanzados.

103
a) Las exportaciones y el crecimiento del PIB, 1960-95
El proceso d e crecimiento econ6mico d e Chile puede ser com-
prendido mejor e n sus grandes rasgos si se divide el period0 posterior
a 1960 e n cinco subperiodos, a saber: i) 1960-70,marcado por la susti-
tuci6n d e importaciones y la dominaci6n del cobre, que aportaba el
70% d e 10s ingresos d e exportaci6n; ii) 1971-73,que corresponde a1
experiment0 socialista; iii) 1974-81,period0 e n el cual el gobierno
militar introdujo las principales reformas a favor del mercado libre,
incluida una profunda liberalizaci6n del comercio; iv) 1982-89,marca-
do por cierto pragmatism0 en la formulaci6n d e politicas; y, finalmente,
v) 10s aiios noventa, despu6s d e la vuelta a la democracia.
Desde 1974, el crecimiento d e las exportaciones ha liderado el
del PIl3 (cuadro 3.1). En efecto, el grado d e apertura d e la economia
chilena ha aumentado significativamente desde entonces. Sin embar-
eo. s610 a Dartir d e 1989 el crecimiento de las exportaciones ha sido
y sostenido del PIB v nor una
85 I

1;
IC
3C;iiLa.

Cuadro 3.1
Crecimiento del PIR y las exportaciones, 1960-1995
( Porcenrojes)
Crccimicnro dc las cxportacioncs
Crccimicnto del PIB Invcrsi6n bruta. Totalv Excluido cl cobre
1960-70 4.2 25.1 56 4.6
1971-73 0.5 16.9 -4.4 -11.9
1974-81 3.7 22.2 12.0 20.9
1982-89 2.4 19.8 6.5 8.2
1990-95 6.7 28.5 9.0 9.8
Fuentc: Cdlculus dcl nulor. hasador en Rnnco CcnWl dc Chile (1989 y w i o s anas).
nl Ciirno porccnujc del 1113 il prccior conslmlcs dc 19Xh.
hl SOlo hiuncs.

En 1970,las exportaciones d e bienes y servicios representaban

cerca d e 15% del PIB ( a precios corrientes), proporci6n que en 1995
habia subido a1 29%. En ese sentido, puede decirse que se ha alcanzado

104
uno de 10s objetivos d e las politicas d e liberalizaci6n comercial: la eco-
nomia ha evolucionado de una situaci6n en la que su centro gravitacional
eran 10s sectores no transables o importables, a otra en donde su sector
principal son las exportaciones. Per0 e n el curso de este proceso des-
aparecieron grandes franjas del sector manufacturer0 (como 10s textiles
y el sector metalmec6nico). A la postre surgieron otras, orientadas prin-
cipalmente hacia 10s mercados externos.
Desde 1974, el crecimiento de las exportaciones ha sido muy rdpi-
do, y el de las exportaciones no-minerales, espectacular. Para prop6sitos
analiticos, las exportaciones de bienes se han dividido aqui en siete cate-
gonas: cobre, otros minerales, productos agricolas (principalmente fruta
fresca y hortalizas), harina de pescado y productos pesqueros, madera y
productos d e madera (incluyendo un pequefio per0 creciente rengl6n de
muebles), papel y celulosa (sobre todo celulosa) y otras manufacturas.
Esta filtima categoria abarca cerca de 3 000 articulos de naturaleza muy
variada: confitena, zumos de fruta, alimentos preparados, pescados en
conserva y congelados, salm6n de criadero, vino, piezas automotrices,
equipo sanitario y productos de metal, entre otros.Todos ellos se caracte-
rizan por el us0 intensivo d e recursos naturales o la aplicaci6n d e
tecnologias estandarizadas. Sus mercados principales est6n en otros paf-
ses latinoamericanos, per0 son un componente cada vez mayor de las
exportaciones a 10s Estados Unidos y Europa.
TambiCn las exportaciones de servicios no factoriales se han ele-
vado significativamente. Aunque no ha sido posible desagregar las
exportaciones de servicios por categoria, la informaci6n cualitativa dis-
ponible indica que algunas nuevas industrias de servicio han comenzado
a exportar con Cxito en afios recientes (programas de computaci6n y
servicios d e ingeniena, por ejemplo). Estos son rubros en 10s que el
pais ha sido capaz de adquirir ventajas comparativas con las politicas
de largo plazo d e desarrollo de recursos humanos, que, dicho sea d e
paso, sufrieron serios reveses durante el rCgimen militar.
De esta forma, las exportaciones no s610 han crecido, sino que
se han diversificado cada vez m6s. Mientras e n 1971-73, la participa-
ci6n d e 10s minerales era d e casi 90%, en la primera mitad del decenio
d e 1990 la del cobre cay6 a1 40% y la d e todos 10s minerales a menos
del 50%. Por otra parte, la participaci6n d e otras manufacturas

105
aument6 desde el 5% e n 1971-73a casi 30% hacia la primera mitad
del decenio d e 1990.Si agregamos papel y celulosa, harina d e pesca-
do y productos d e m a d e r a , l a s exportaciones m a n u f a c t u r e r a s
representan mLs del 40% d e 10s embarques totales e n el periodo
mLs reciente, comparado con el 10% e n 1971-73.
Para cada una d e estas siete categorias d e productos, se estima-
ron indices d e precios con 10s cuales derivar tasas d e crecimiento d e
10s vollimenes d e exportaci6n por ~ a t e g o r i a Los
. ~ vollimenes d e ex-
portaci6n d e no minerales han crecido r6pidamente desde 1974 (cuadro
3.2). Las tasas d e crecimiento d e 10s vollimenes d e exportaci6n duran-
t e el primer periodo del gobierno militar (1974-81) son particularmente
impresionantes, per0 esto se debe sobre todo a 10s niveles iniciales
pequefios (y artificialmente deprimidos, en el cas0 d e la manufactu-
ra) existentes en 1973.
Asimismo, el crecimiento d e las exportaciones d e otras ma-
nufacturas -entre ellas articulos q u e s e producen tanto para la
exportaci6n como para 10s mercados internos- en gran parte fue in-
ducido e n este periodo por el enorme exceso d e capacidad creada
por las politicas anti-inflacionarias y d e liberalizacibn del comercio.
El ajuste para reducir un deficit fiscal que habia crecido hasta re-
presentar casi 20% del PIB, junto con tasas d e inter& muy altas
(resultantes no s610 d e politicas monetarias contractivas, sino tam-
bien d e una liberalizaci6n financiera con escaso o nulo control
bancario), contribuyeron a la depresi6n d e la demanda global y a la
contracci6n d e 13% del PIB en 1975 (vCase Ffrench-Davis, 2001,cap.
V). Para atenuar 10s efectos d e esta crisis. 10s uroductores internos

ugas rcspccto dc voldmcncs y

prccios oe la cxponacioncs. knlrc lYbU y I Y 8 Y . UlillZarnOS corn0 10s dcllactorcs cstadisticos dc valor 10s
indices de prccios de cxponacidn calculados por Sdcz (1991). Para el pcnodo 1990-9.5. hay cstimacioncs
del Ranco Central sobre prccios y vollimcncs de cxponacidn. Desafonunadamcnrc, no hay datos para
cmpalrnar ambos conjuntos de informacidn. Por lo lanto. 10s indices dc prccios para 1990 fucron
pronosticados con 10s datos de Sdcz (1991) usando un csqucma autorrcgrcsivo con sieie rcxagos. Pucsto
quc tanto 10s indices dc prccios dc manufacturas de Sdcz como 10s dcl Ranco Ccntral incluian celulosa y
papel. harina dc pcscado y productos dc madera. y descdbarnos cstirnarprccios y voldrncncs dc cxponacidn
cxccptuando estos nrticulos. proccdimos a calcular un indice propio dc prccios dc exponacidn de
rnanufacturas. Para csos tres ar(iculos, sc consmyd un indice de prccios usando prorncdios m6viles muales.

106
buscaron mercados externos donde colocar 10s bienes que no podian
vender e n el pais (Ffrench-Davis, 1979), pese a lo cual el sector se
contrajo e n tdrminos absolutos y la producci6n manufacturera no
recuper6 sus niveles d e 1972 sino hasta 1987; producto d e ello, la
participaci6n d e las manufacturas en el PIB cay6 del 26.6% en 1972,
a1 20.8% e n 1987 (a precios d e 1977).
Cuadro 3.2
Tasas medias anuales de crecimiento del volumen de
exportaciones, p o r tip0 de bien, 1960-1995
(Porcenrajes)
1960-1970 1971-I973 1974-1981 1982-1989 1990-I995
Cobm 6.2 -1.0 7.8 4.6 7.6
Otros minerales 1.6 -2.6 6.7 6.5 3.4
Productos agricolas 2.4 -2.5 32.6 11.8 7.0
Harina de pcscado y productos dc lapcsca 18.7 -31.1 45.8 11.1 3.0
Madcn y productos dc m a d c n 15.9 -25.1 41.0 7.3 4.3
Cclulosa y papcl 16.7 -7.6 18.5 0.8 22.7
Otns manufacturas 7.1 -28.0 38.6 9.2 12.7

Total no cobrc 4.6 -11.9 20.9 8.2 9.8

Total bienes 5.6 -4.4 12.0 6.5 9.0

Scrvicios ... ... 18.8 0.1 8.0

Cdlculos dcl aumr hasador cn dnior d:l Huco Ccnml dc Chilc y un Sder (1991).
FUEII~C:

El exceso de capacidad tambidn influy6 en el auge de las expor-

taciones de manufacturas en el penodo 1982-89. De nuevo hubo una
severa contracci6n econ6mica en 1982-83,con una caida del PIB d e cer-
ca del 15%. S610 despuds de 1985cabe hablar de un crecimiento inducido
por las exportaciones y de inversi6n neta positiva en este sector. Por lo
tanto, es solamente desde mediados de 10s aiios ochenta que se asent6
el crecimiento inducido por las exportaciones, trasformhdose 10s em-
barques no tradicionales en el componente m6s d i n h i c o de la economia.
En 10s noventa, las tasas d e inversi6n se incrementaron desde 10s
estgndares latinoamericanos hacia 10s del Este asihtico, y el crecimien-
to de la economia en su conjunto fue elevado y sostenido. Como entre
1989 y 1998, el PJB efectivo estuvo cerca del producto potencial, el ex-
ceso d e capacidad en la manufactura permaneci6 cerca de cero. Por lo

107
tanto, no puede atribuirse a este Gltimo factor el aumento d e las expor-
taciones manufactureras. Dado lo anterior, las exportaciones se
convirtieron en un motor del crecimiento s610 despuCs d e la recupera-
ci6n d e la crisis d e la deuda: en aiios anteriores a 1989, el exceso d e
capacidad habia evitado que ellas arrastraran a1 resto d e la economia.

b) EvoluciBn del crecimiento y las exportaciones, 1960-95:un an5lisis

de series d e tiempo
Para contestar a la pregunta principal planteada a1 comienzo d e
esta seccidn utilizamos un modelo d e vectores autorregresivos (VAR) y
la tCcnica d e estimaci6n d e J o h a n ~ e n .Esto
~ se justifica porque en un
sistema que determina simultgneamente el PIB y las exportaciones, no
sabemos quC variable es ex6gena y cu61 end6gena. De hecho, el prop6-
sito del ejercicio es determinar la direcci6n d e causalidad entre las
exportaciones y el PIB (vCase Agosin, 1999, secci6n II.2 y apCndice 1).
Las exportaciones y la inversi6n resultan ser variables muy signi-
ficativas que explican el comportamiento de equilibrio d e largo plazo
del PIB. El PIB es end6geno y la inversi6n fija, y las exportaciones son
dCbilmente ex6genas e n el sistema. Las elasticidades obtenidas indi-
can que, en el largo plazo, un aumento de 3% d e las exportaciones o d e
la inversi6n se traduce en tCrminos gruesos e n un 1%d e crecimiento
del PIB.
En resumen, las exportaciones aparecen como uno d e 10s facto-
res causales principales del crecimiento econ6mico chileno. Los
aumentos e n la tasa d e inversi6n han sido igualmente importantes.
Tanto l a inversi6n como l a s exportaciones son a p a r e n t e m e n t e
ex6genas. Es decir, 10s aumentos e n las exportaciones no influyeron
e n la inversibn, sino e n el PIB. A1 mismo tiempo, 10s aumentos e n el
PIB no tuvieron un imuacto apreciable e n las exportaciones ni e n la
i

5 Figucroa y Lerclicr (1994) obiticncn rcsultados muy sirnilarcs usnndo dalos uimcsualcs para el period0
1979-93.

108
2.Liberalizacidn del comercio, politica cambiaria
y tasas de interes: una cronologia
Una de las primeras medidas del gobierno militar despuCs del
golpe de septiembre de 1973 fue anunciar una reforma de la politica
de importaciones. De hecho, en aquella Cpoca la politica comercial
podia describirse como ca6tica: el arancel medio (simple) era de 94%
en diciembre de ese aiio; habia 57 tasas arancelarias distintas, que
iban desde cero a 220% (m& sobretasas en varios articulos); muchas
medidas no arancelarias (dep6sitos previos de importacibn, prohibi-
ciones, contingentes, etc.), y un sistema de tipos de cambios mfiltiples
con ocho precios para el d6lar, el mayor de 10s cuales era 10 veces m5s
alto que el m6s bajo. Este particular sistema de protecci6n no respon-
dia a ningfin objetivo de desarrollo. La desorganizacibn del periodo
de Allende habia conducido a1 estancamiento de la producci6n manu-
facturera, a la desaparici6n del crecimiento econ6mico y a una fuerte
contracci6n de un naciente sector de exportaciones no tradicionales
(que incluia varias manufacturas).
La liberalizaci6n comercial anunciada a fines de 1973 involucr6
la eliminaci6n de todas las barreras no arancelarias, la reducci6n
gradual de 10s aranceles aduaneros y su consolidaci6n en tres nive-
les (con una tasa m6xima de 60%), la unificaci6n del tip0 d e cambio,
y una devaluacio'n para compensar la reduccio'n del arancel medio. En
efecto, el tip0 de cambio real se depreci6 en tCrminos reales durante
10s dos aiios y medio que siguieron a la reforma. A falta de flujos de
capital, ello fue el resultado de las fuerzas del mercado: la apertura
d e la economia trajo consigo una marejada d e importaciones, for-
zando a que el tip0 d e cambio fuese depreciado agudamente (gr6fico
3.1).
Varios acontecimientos influyeron para cambiar el rumbo de la
reforma. Por un lado, a medida que progresaba, el programa de libera-
lizaci6n del comercio fue radicaliz6ndos.e. En 1975, las autoridades
anunciaron un nuevo rango de tasas arancelarias, fluctuante entre 10
y 35%, que se alcanzaria gradualmente hacia 1978. A fines de 1977 se
fij6 el objetivo de alcanzar -mediante reducciones mensuales- un aran-
cel de 10% para todas las importaciones a mediados de 1979.

109
 AdemAs, las perspectivas d e acceder a 10s mercados financie-
ros internacionales cambiaron favorablemente a mediados del
decenio, permitiendo q u e las autoridades asignaran a l a politica
cambiaria el objetivo d e reducir la inflaci6n (esencialmente, por l a
via d e apreciar el tip0 d e cambio real). Por consiguiente, las limita-
ciones a 10s movimientos internacionales d e capital fueron eliminadas
sistem&ticamente,mientras q u e 10s ajustes del tip0 d e cambio nomi-
nal s e subordinaron a la politica anti-inflacionaria. Finalmente, el
tipo d e cambio nominal se fij6 a mediados d e 1979. Como la infla-
ci6n cay6 l e n t a m e n t e , e n el period0 1976-81 s e acumul6 u n a
considerable apreciaci6n del peso, promovida por las grandes entra-
das d e capitales. Empero, el efecto combinado d e la apreciaci6n
cambiaria real y la liberalizaci6n d e las importaciones afect6 negati-
vamente a1 sector transable: e n vez d e acometer la reconversi6n y la
orientaci6n d e su producci6n hacia 10s rubros transables, 6stos se
contrajeron, mientras 10s no transables s e expandieron.
TambiCn la forma c6mo fueron liberalizados 10s mercados finan-
cieros locales tuvo un gran influjo en 10s magros resultados iniciales
del programa de liberalizaci6n comercial. Antes del golpe militar, 10s
mercados financieros internos se caracterizaban Dor una reDresi6n fi-
nanciera extrema: i
a las tasas d e intc
ci6n interna, lo qus !
negativas y en la desintermediacibn financiera; las autoridades mone-
tarias intervenian con gran fuerza e n la asignaci6n del crCdito,
proliferando lineas d e prCstamo especiales que no constituian nada
parecido a una politica industrial. Las reformas d e 1975 incluyeron la
privatizaci6n d e 10s bancos, la eliminaci6n d e 10s topes m6ximos d e las
tasas d e inter&, la reduccibn d e las tasas d e encaje bancario y la elimi-
naci6n d e toda restricci6n a1 crCdito. A1 mismo tiempo, para promover
la competencia, se redujeron perceptiblemente las barreras de entrada
a las actividades financieras: e n 10s hechos, no hub0 regulaciones pru-
denciales efectivas a las actividades d e 10s bancos o de otras instituciones
financieras. Por consiguiente, el sector creci6 enormemente, las opera-
ciones financieras desplazaron a las inversiones reales, y las tasas d e
inter& pasaron desde muy negativas a ser extremadamente elevadas

110
e n tkrminos reales6 En este escenario, la reestructuracibn de empre-
sas que producian para el mercado interno, o su transformaci6n en
exportadoras, resultaba casi imposible.
A1 secarse las corrientes d e capitales extranjeros y ante una cri-
sis interna que empeoraba rzipidamente, a mediados de 1983 el arancel
Gnico subi6 a 20%, y a 35% en septiembre d e 1984 (el nivel m6ximo
consolidado por Chile en 1979 a1 concluir la Ronda Tokio d e negociacio-
nes multilaterales del GATT).TambiCn se introdujeron sobretasas para
10s autom6viles y 10s articulos electr6nicos d e consumo. Cuando la cri-
sis mengu6, el arancel h i c o se redujo otra vez en forma gradual a partir
de 1985. En 1989, a fines del rCgimen militar, se habia estabilizado en
15%, d e donde en 1991 fue bajado a 11%por el gobierno democrzitico.
Durante 10s ochenta, se introdujeron politicas para favorecer la
expansi6n d e las exportaciones: devoluci6n d e aranceles, un subsidio
para las nuevas exportaciones, y politicas d e inversi6n extranjera di-
recta y conversi6n d e l a deuda externa q u e favorecieron a las
exportaciones no-minerales. Adem&, debido a la rigurosa nueva regu-
laci6n prudencial d e las instituciones financieras y a sugerencias
d e la autoridad, las tasas d e inter& reales se asentaron e n niveles
razonables, favoreciendo la inversi6n y la adquisici6n d e tecnologia.
Por Gltimo, una persistente escasez d e divisas se tradujo en una serie
d e devaluaciones reales en el period0 1982-88.

6 En su liltimo articulo publicado, Diaz-Alcjandro (1985) entrega una descripci6n magistral y una cntica
dcvastadora de la libcralizaci6n financicra chilcna.

111
 Grdfico 3.1
Tip0 de cambio real y arancel promedio, 1973-2000
(Tip0 de cambio de 1986=100;aranceles en Yo)

El grsfico 3.1 aporta antecedentes sobre la evoluci6n del tipo

de cambio real y el arancel medio. A grandes rasgos, e n 10s primeros
afios d e la reforma arancelaria, la relaci6n entre el tip0 d e cambio
real y el arancel promedio se comport6 como podria esperarse: 10s
aranceles mucho m6s bajos desde 1973 fueron acompafiados por un
tip0 d e cambio real m6s alto. Sin embargo, entre 1976 y 1981 las dra-
m6ticas rebajas en 10s aranceles estuvieron asociadas con una aguda
apreciaci6n del tip0 d e cambio real.
Durante 10s afios noventa y hasta fines de 1997, la economia chi-
lena volvi6 a experimentar una gran abundancia de capital extranjero.

7 Sc cstima el tipo dc cambio real como cl prccio nominal dcl ddlar dc 10s Estados Ucidos. dcflactado por
el lndicc dc Prccios al Consumidor y multiplicado por un indicc de 10s p m i o s cxlcrnos relcvantcs a la
cconomia chilcna calculado por el Banco CcnIral. La scric dcl Banco Ccntrd sc udliz6 para cl pcrfodo
1986 cn adclantc. Para pcriodos anlcriorcs. sc utiliz6 el indicc de prccios cxlcmos cstimado por Ffrcnch-
Davis (1984 y 2001. cop. IV). Las cifrns pan. 1974-78 comgcn la subcstimacicin oficial de la taso dc
inflaci6n. En lo que concicrnc a nrancclcs cs la tasa uniformc.

112
Per0 esta vez el manejo d e la cuenta d e capital fue m6s flexible que
e n el episodio d e abundancia d e 10s aiios ochenta. Las autoridades
respondieron a la oferta creciente d e capital extern0 desalentando
la afluencia d e capital de corto plazo y manteniendo las puertas abier-
tas para la inversi6n extranjera directa (Agosin y Ffrench-Davis,
2001). Aunque el sistema logr6 e n 1993-95 reducir 10s crCditos y 10s
flujos d e corto plazo, en 1996 y 1997 las entradas d e capital fueron
muy grandes, esencialmente por la evaluaci6n muy positiva d e Chile
e n 10s mercados financieros internacionales. En consecuencia, 10s
instrumentos d e politica usados con una intensidad inalterada, a
pesar d e la mayor oferta externa d e fondos, no lograron evitar la
apreciaci6n considerable del tip0 d e cambio, haciendo nuevamente
peligrar la estrategia de desarrollo orientada a las exportaciones.
En realidad, desde 1995 ha sido mucho m6s lento el crecimiento de
10s vol6menes d e exportaciones no minerales.8 La lecci6n d e la ex-
periencia reciente es obvia: si se desea una mayor estabilidad del
tip0 de cambio real, es esencial manejar m6s vigorosamente 10s flu-
jos d e capital.

3. La explicaci6n del aumento de las exportaciones

manufactureras: u n modelo econometrico
Quiz& la caractenstica m6s importante de la historia del Cxito
d e las exportaciones chilenas es la aparici6n de un grupo diversificado
d e manufacturas para la exportacibn, que abarca una gran variedad
d e productos, la mayoria de manufactura ligera o de us0 intensivo de
recursos naturales. Es este grupo de productos -su crecimiento poste-
rior y su diversificaci6n continuada- el que proporciona una mayor
esperanza d e crecimiento futuro de las exportaciones y de la econo-
mia en general. Por lo tanto, hay gran inter& en conocer 10s factores
que explican su desempeiio.
Nos referiremos a dos estudios economktricos sobre el comporta-
miento de las exportaciones chilenas en el pasado. Mediante un an5lisis
~

8 Esto cs exactamcnic lo que se habria podido pronosticar con nuestro andlisis economCtrico de las
exponaciones manufaciurcras(vCase la sccci6n siguientc).

113
d e ajuste parcial, De Gregorio (1984) estim6 las funciones d e oferta d e
l a s exportaciones no-cobre y encontr6 elasticidades-precio
estadisticamente significativas d e la oferta d e exportaciones. Con un
modelo d e correcci6n d e errores, Moguillansky y Titelman (1993) esti-
maron funciones d e oferta para diversas categorias d e exportaciones
no-cobre, concluyendo que las elasticidades-precio d e largo plazo son
consistentemente m6s elevadas que las elasticidades d e corto plazo (y
ambas son estadisticamente significativas). En sus funciones d e la ofer-
ta para las exportaciones de manufacturas, 10s aranceles -incorporados
como una variable explicativa adicional- resultan estar asociados ne-
gativamente con dichas exportaciones. Aunque Moguillansky y Titelman
aplican una metodologia economktnca m6s avanzada que De Gregorio,
no incluyen una variable de capacidad ociosa en un context0 donde la
brecha recesiva entre PIE3 efectivo y potencial a mediados d e 10s seten-
ta desempeii6 un papel dominante en el arranque inicial del crecimiento
exportador a mediados d e 10s aiios setenta.
Como esos autores, analizamos - e n el marco d e una funci6n d e
oferta- el papel d e 10s distintos factores: reducci6n d e aranceles, de-
preciaci6n del tip0 d e cambio real y capacidad ociosa. Con el supuesto
d e pais pequeiio, que e n general (con ciertas excepciones) es apropia-
do e n el cas0 d e Chile, p u e d e postularse con seguridad q u e las
exportaciones manufactureras d e este pais no afectan 10s precios d e
esos bienes e n el mercado mundial, desestimando eventuales efectos
d e retroalimentacih d e 10s vollimenes d e exportaci6n sobre 10s pre-
cios internacionales.
En este ejercicio, las exportaciones d e manufacturas ( X M ) son
una funci6n del precio real d e las manufacturas para el mercado d e
exportaci6n (PM, definido como el indice d e precios para manufacturas
e n d6lares multiplicado por el tip0 d e cambio nominal para el d6lar y
deflactado por 10s salanos nominales e n la manufactura); el arancel
medio simple (TR), y un indice d e capacidad ociosa en la manufactura
( E X , definido como el porcentaje por el cual la producci6n manufactu-
rera potencial, calculada uniendo linealmente 10s peaks, excede l a
producci6n observada). La idea b6sica del modelo es que hay dos gru-
pos d e manufacturas: i) 10s productos para el mercado interno y que s e
podn'an exportar bajo ciertas circunstancias, cuyo precio relativo es la

114
tasa arancelaria, y ii) las mercancias producidas mayoritariamente para
10s mercados de exportaci6n debido a la estrechez de 10s mercados in-
ternos. El precio relativo de estas mercancias se expresa en tCrminos
d e no transables, aqui aproximados por la tasa de salario nominal. To-
das las variables, salvo la capacidad ociosa, se expresan en logaritmos.
De acuerdo con el estadigrafo d e Dickey-Fuller aumentado
(ADF),el logaritmo de las exportaciones de manufacturas (In XM) y
el logaritmo del arancel medio (In TR)resultaron ser variables esta-
cionarias con tendencias deterministicas. El resto de las variables (In
EX, In P M ) son tambidn estacionarias, per0 sin tendencia. Procedimos
asi a explicar variaciones en In XM por el siguiente conjunto de varia-
bles: una tendencia cronol6gica (para incorporar l a tendencia
deterministica en dos variables: In XM y In TR), In TR,In P M y In E X .
Los resultados se muestran en el cuadro 3.3. Presentamos dos
ecuaciones, una con la variable precio y otra sin ella. La primera ecua-
ci6n, que incluye todas las variables de inter&, tiene un problema de
autocorrelacih imposible de eliminar.

Cuadro 3.3
Explicacidn de las variaciones en las exportaciones de manufacturas, 1960-1995
(Variable dependienre: In X M )

Variable cxplicativa Ecuacidn ( I ) Ecuacidn (2)

Cocficientc Valorcs t Cocficicntc Valorcs I
Constanlc 1.268 1.07 5.191 5.84
Tcndcncia 0.041 3.04 0.077 5.98 .I
In T R -0.298 -2.43N -0.476 -4.32 .I
In PM(-I) 0.375 3.57
In EX 0.028 2.17 0.026 2.20
In XM(-I) 0.561 4.23 0.781 5.85
In XM(-2) -0.577 -4.92
R' ajustado 0.976 0.98 1
Estadistica 1; dc
Brcusch-Codfrcy 0.019 10.0191" 0.108 [OX981
Normalidad (Jarquc-Bern) 2.769 lO.2501 1.999 [0.368]
Hctcroccdasticidad (X,') 0.847 [OS91 1 0.471 [OX921
Hctcroccdasticidad (X,*X,) 0.841 [0.6471 1.031 I0.4901
a/ Significativamcntc dislinlo dc n-m al nivcl dc 1%.
N Significalivamcnlc dislinlo dc cero al nivel du S%.

115
 Por esta raz6n, tambi6n incluimos la segunda, en la cual elimi-
namos la variable precio y agregamos dos rezagos en la variable
d e p e n d i e n t e . E s t o e n t r e g a u n a e c u a c i 6 n con r e s i d u o s b i e n
comportados. La raz6n por la que son necesarios 10s dos rezagos para
la variable dependiente es el alto grado d e persistencia en el volumen
d e las exportaciones d e manufacturas. Las dos ecuaciones nos dicen
que las reducciones en el arancel, 10s aumentos d e 10s precios relati-
vos d e las manufacturas para 10s mercados d e exportaci6n y la
capacidad ociosa inducen cambios positivos en la funci6n d e oferta
d e exportaciones manufactureras, per0 no afectan la tendencia e n la
tasa d e crecimiento d e dichas exportaciones.
Las dos ecuaciones d e largo plazo se obtienen igualando 10s va-
lores rezagados y contempordneos d e las variables.

In XM = 2.888 + 0.093t- 0.679In TR + 0.854 In PM-, + 0.064In EX (1)

In XM = 6.52 + 0.097t - 0.598In TR + 0.032 In EX (2)

Estas ecuaciones son razonablemente similares. Utilizamos la

primera para determinar 6rdenes aproximados d e magnitud de 10s
efectos que 10s cambios en las variables explicativas (reducciones d e
arancel, capacidad ociosa y depreciaci6n cambiaria) tienen en el cre-
cimiento d e las exportaciones manufactureras. Los resultados, que se
deben considerar solamente como ilustrativos, son 10s siguientes:
Capacidad ociosa en 10s aiios setenta: entre 1973 y 1975,la ca-
pacidad ociosa se elev6 del 8% a1 46%. Esto agreg6 8 puntos
porcentuales a la tasa anual de crecimiento d e las exportacio-
nes manufactureras y un total d e 18% e n todo el penodo.
Exceso de capacidad en 10s aiios ochenta: entre 1981 y 1985,la
capacidad ociosa en las manufacturas aument6 de cerca d e cero
a1 23%. Esto contribuy6 en 7 puntos porcentuales a la tasa d e
crecimiento anual d e las exportaciones manufactureras, totali-
zando un 34% para el periodo completo.
Liberalizacibn del comercio en 1974-79, con apreciaci6n del tip0
d e cambio en 1976-82:10s aranceles declinaron desde cerca d e
100% en 1974 a 10% a principios d e 1979.Como resultado, por

116
 este solo efecto las exportaciones manufactureras crecieron un
205% (25% anual). Sin embargo, este efecto positivo se revirti6
parcialmente por el impacto adverso de la apreciaci6n cambiaria:
entre 1976 y 1982, la relaci6n entre precios d e las exportaciones
d e manufacturas y salarios d e la industria manufacturera de-
creci6 75%, lo que produjo una caida en el volumen d e estas
exportaciones d e 69% (cerca d e 15% anual).
Depreciaci6n del tipo d e cambio en 1982-88: el precio real en
pesos d e las exportaciones manufactureras subi6 118% durante
este periodo, incrementbdolas en un 96% (12% anual).

4. Otras politicas que influyen sobre el crecimiento

de las exportaciones
Aun si las seiiales de precio son favorables a la exportacibn, hay
restricciones importantes para una respuesta r6pida y potente d e la
oferta. Algunas d e ellas se asocian con la informaci6n. Los productores
locales no tienen informaci6n adecuada acerca de i) las tecnologias para
producir las mercancias o 10s servicios que podnan vender en merca-
dos extranjeros o que podrian ayudarlos a competir con 10s productores
extranjeros en el pais; ii) 10s canales de distribuci6n y comercializaci6n
en 10s mercados externos, y iii) 10s gustos del consumidor y las necesi-
dades d e 10s productores e n 10s mercados potenciales. Los paises
exitosos, como 10s d e Asia Oriental, han podido superar estos inconve-
nientes (vCase Lall, 1994). Lo peculiar de la informaci6n es su alto costo
y su naturaleza de bien pliblico: por un lado, es un bien no rival, e n el
sentido d e que su consumo por un agente no reduce su valor para otro;
por otro lado, es no excluyente -es decir, a 10s agentes individuales se
les hace dificil evitar que otros lo Por ello, las respectivas politi-
cas tienen un papel importante en la exitosa apertura econ6mica. Ellas

9 Estas caractcn'sticas de la informacidn liendcn a ser ignoradas por la teon'a cstlndar dcl comercio y las
rccomcndacioncs de politica comcrcial convcncional. que suponcn que toda la informacidn rclcvantc cstd
disponible sin costo para todos 10s agentes. La consecuencia de flcxibilizar cstc supucsto cs quc la
libcralizacidn comercial se15 m6s costosa, ya quc 10s agcntcs scrin menos capaccs de rcasignar rccursos
hacia actividades oricntadas a la exportacidn. Por lo tanto. son imprescindibles politicas complcmcntarias
que ascgurcn rcspuestas fumes y oportunas dc la ofcna ante 10s cambios cn 10s prccios.

117
incluyen: i) subvenciones a la recopilaci6n d e informaci6n sobre tecno-
logias, mercados extranjeros y gustos forBneos; ii) subvenciones a la
creaci6n de reputaci6n d e 10s productores locales (lo que en aiios re-
cientes se ha llamado crear una imagen del pais), y iii) ayudas para
que las empresas existentes reorienten sus actividades hacia 10s merca-
dos externos y eleven su competitividad e n ellos.
Una forma menos directa d e ocuparse d e e s t e tip0 d e
externalidad evidente -y que utiliza a1 mercado- es crear institucio-
nes o empresas para internalizarla. Por ejemplo, las asociaciones d e
exportadores pueden encontrar rentable recopilar informaci6n sobre
mercados o tecnologias e n representaci6n d e sus miembros.
Adicionalmente, en la mayoria d e 10s paises en desarrollo, 10s
mercados d e capitales son poco profundos o inexistentes. Como lo
destaca una abundante literatura (Stiglitz y Weiss, 198l), en cualquier
lugar del mundo hay asimetrfas d e informaci6n importantes que pro-
vocan imperfecciones en 10s mercados d e capitales, per0 e n 10s paises
en vias d e desarrollo 6stas se magnifican (Stiglitz, 1994). Las respues-
tas d e la oferta se insensibilizan si 10s empresarios potenciales no
tienen acceso adecuado a financiamiento d e largo plazo para sus pro-
yectos d e inversi6n. Por lo tanto, las politicas para profundizar 10s
mercados financieros internos y para mejorar su operaci6n (median-
te, p o r e j e m p l o , u n a m e j o r r e g u l a c i 6 n y t r a n s f e r e n c i a ) son
complementarias a la liberalizaci6n del comercio. Incluso es DOCO uro-
bable que basten estas politicas
por desarrollados que Sean, tien dc
tores y las empresas pequeiias s;ir
----
g a i a i i cz-- c--z
u d a . nci a puca i i c u z a a i :-
_ _ _ ^ ^_ ^ ^ ^ ^ ^ _ -.
iu allpiii iua i i i t ; i ~ a u u aiiiic1iicit;iua pi i v a -
dos con una acci6n piiblica apropiada.
Otros embotellamientos por el lado d e la oferta son 10s bajos
niveles d e formaci6n del capital humano y la carencia de infraestruc-
t u r a a d e c u a d a , Breas d o n d e l a p o l i t i c a p 6 b l i c a e s tambiCn
indispensable. Como la educaci6n y la capacitaci6n tienen fuertes
externalidades, el mercado privado tender6 a desatenderlas.AdemBs,
la formaci6n d e capital humano es una inversi6n para la cual pr6ctica-
mente no existe financiamiento privado. Asimismo, el planeamiento,

118
el diseiio y -a pesar de la moda actual- la construcci6n de infraestruc-
tura contintian siendo tareas de prioridad para 10s gobiernos en 10s
esfuerzos por mejorar las respuestas de oferta.
En este contexto, la liberalizaci6n eficiente del comercio adquie-
re un papel m5.s limitado, per0 a6n importante, en la puesta en marcha
del proceso de crecimiento orientado a las exportaciones. Per0 como
Csta no propende en absoluto a corregir las fallas d e mercado asocia-
das con 10s factores mencionados antes, es una herramienta algo tosca
para promover entre 10s productores la creaci6n de nuevas ventajas
comparativas.10
En Chile, a pesar de su sesgo libre-mercadista, hubo algunos
casos de aplicaci6n de una politica industrial y de foment0 a las ex-
portaciones despuds de 1974. Estas politicas se pueden clasificar en
dos grandes grupos: politicas generales que afectan a todas las expor-
taciones (politicas horizontales) y politicas y factores sectoriales.

a) Politicas horizontales
i) Reintegros
Desde mediados de 10s aiios ochenta, han prevalecido dos siste-
mas de reintegro. Uno es un reintegro regular, por el cual se recuperan
10s aranceles de importaci6n de insumos usados en las exportaciones,
despuCs d e que Cstas se efect6an. Este programa tiene algunas debili-
dades: demanda papeleo y tiene un costo financier0 para la empresa,
puesto que primero debe pagar el arancel, que luego recupera con un
retardo considerable. El otro sistema es el de reintegro simplifica-
do, introducido en 1985. Para las exportaciones d e menos d e 20
millones d e dblares, e n un rengl6n dado del arancel, todos 10s
exportadores reciben un subsidio en efectivo de 3.5 o 10% (seg6n el
valor de las exportaciones para la partida arancelaria completa) so-
bre el valor de la exportaci6n, en lugar de un reintegro regular. Aunque
se ha tratado de presentar el esquema como un simplificador de 10s

IO Dc hccho. algunas cconomias. como la sudcorcana o la taiwanesa. promovieron pmccsos muy cxitosos dc
crecimicnlo orienrado alas exponacioncs. sin liberalizar el comcrcio (Wade, 1990, Amsden, 1993 y 1994:
Rodrik, 1995).

119
tr6mites para 10s exportadores pequeiios, a quienes el reintegro regu-
lar les resulta costoso, este instrumento contiene un elemento d e
subsidio, cuyo m6ximo estimado bordea el 6%, correspondiendo a la
tasa d e reintegro d e 10% (que se aplica a las exportaciones inferiores
a 10 millones d e d6lares para la respectiva partida arancelaria).
El sistema de reintegro simplificado se torn6 cada vez mbs impor-
tante como incentivo a la exportaci6n: en 1994, el Estado pag6 un total de
150millones de d6lares por este concept0 y apenas 26 millones de d6lares
por reintegro regular. Ese mismo aiio, aproximadamente un 13% del valor
de las exportaciones (y 70% del n h e r o de productos exportados) obtuvo
el reintegro simplificado (Ffrench-Davisy Saez, 1995, pp. 79 y 89).
Aunque no ha habido estudios econombtricos cuidadosos del
impacto del reintegro simplificado en la aparici6n de nuevas exporta-
ciones, no puede ser coincidencia que despubs de la introducci6n del
sistema tanto el n6mero de productos manufactureros exportados como
sus valores crecieran rspidamente. De hecho, esta clase d e incentivo
est6 cerca del 6ptimo econ6mico: las nuevas exportaciones ciertamente
tienen externalidades fuertes relacionadas con el acopio d e informa-
ci6n; cuando las exportaciones de un articulo crecen, las externalidades
desaparecen. Asi, la extinci6n autom6tica del subsidio es una caracte-
ristica particularmente atractiva de este sistema.
Ademgs, 10s importadores d e bienes d e capital pagan aranceles
en plazos que alcanzan hasta 10s siete aiios, y 10s exportadores se exi-
men d e esos pagos. Esto indudablemente estimula la inversi6n para
exportar. Tanto esta disposici6n como la del reintegro simplificado
son consideradas subsidios por la Organizaci6n Mundial d e Comercio
(OMC), y deber6n ser eliminadas hacia el aiio 2002.

ii) Politicas de inversion extranjera directa

Las politicas d e inversi6n extranjera directa (IED) han desem-
peiiado un papel direct0 e indirect0 en el estimulo de las exportaciones.

11 Dado el arancel pnrejo de 11% en 1998, el 10% de rcinlegro simplificado no conscituina un subsidio si
10s insumos importados tuvicran una incidcncia dcl9OC en cl valor dc las cxponacioncs. Sin embargo. cs
probable que la participacidn real de aqufllos sc sillic en lorno a un tcrcio.

120
Aunque el regimen se liberaliz6 por completo en 1974 (vCase Riveros,
Vatter y Agosin, 1996), la inversi6n extranjera directa no aument6 sino
hasta 1987,per0 desde entonces su crecimiento ha sido ininterrumpi-
do. Cerca d e 60% d e todas las nuevas inversiones efectuadas a traves
del rCgimen regular ha ido a1 sector minero, en el cual Chile tiene
claras ventajas comparativas naturales.
En 1985, las autoridades instituyeron un programa de conver-
si6n d e deuda en capital cuyos objetivos eran disminuir la carga de la
deuda externa y fomentar la IED. Per0 este canal no tuvo la neutrali-
dad y el automatismo del regimen de IED. Seg6n lo observado por
Ffrench-Davis (2001, cap. VII), el programa de conversi6n de deuda
implic6 un fuerte subsidio a la inversi6n extranjera en proyectos que
eran aprobados cas0 por caso, con prioridad para las nuevas exporta-
ciones no-mineras. Asi, las autoridades hicieron de la necesidad una
virtud e impulsaron una politica industrial con otro r6tulo. Durante
10s aiios en que estuvo en operaci6n (1985-91),cerca de 60% de las
inversiones efectuadas en virtud de este programa se orient6 a las
manufacturas y a 10s sectores forestal y de papel y celulosa.

iii) Informacidn sobre mercados externos

Como ya se dijo, el acopio d e informaci6n sobre mercados ex-
tranjeros es una actividad costosa en la cual la rentabilidad social es
muy superior a la rentabilidad privada. El gobierno chileno ha he-
cho una inversidn significativa en esa actividad. Con la ayuda d e 32
oficinas comerciales en el exterior, una divisi6n d e promoci6n co-
mercial del Ministerio de Relaciones Exteriores (ProChile) ha estado
dedicada a realizar estudios d e mercado y a recopilar informaci6n
comercial d e inter& para 10s exportadores, lanzando recientemente
una agresiva campaiia para crear una imagen positiva del pais. Du-
r a n t e el decenio d e 1990 s e intensificaron las actividades d e
promoci6n comercial subvencionadas por el fisco, estimulandose a
grupos d e empresas para que formen asociaciones a fin d e promover
sus productos y realizar e n conjunto actividades que permitan un
mejor conocimiento d e 10s mercados. El financiamiento d e las acti-
vidades e n el extranjero y 10s costos d e administracibn d e estas

121
asociaciones o ComitCs d e Exportaci6n son subvencionados e n esca-
la decreciente por un period0 miiximo d e seis afios.

iv) El desarrollo tecnolbgico

El problema del deficit d e inversi6n e n desarrollo tecnol6gico
se ha manejado d e una manera ingeniosa. Fundaci6n Chile -una insti-
tuci6n cuyo capital es propiedad por partes iguales del Estado d e Chile
y la ITT-12 ha desarrollado nuevas tecnologias apropiadas para 10s
vroductos d e exvortaci6n v vuesto en marcha nuevas empresas q u e
.ado. Como cualquier emprendimiento
nuchos fracasos, per0 tambiCn aciertos
i i u L a u i c : D , C l l L L t : 1u:D s-uaic:D 1116s importante es el desarrollo d e la in-
dustria exportadora d e salm6n. El estimulo a la investigaci6n aplicada
e n el sentido m6s amplio (incluido el desarrollo d e productos nuevos
para 10s mercados externos) es un componente importante d e un es-
fuerzo orgiinico d e l foment0 a las exportaciones. D e hecho, e l
crecimiento y la diversificacibn sostenidos d e las exportaciones del
futuro requeririin una asignaci6n d e recursos mucho m6s grande para
la investigaci6n aplicada, y d e 10s esfuerzos combinados del sector
privado, el gobierno e instituciones como la Fundaci6n Chile.

v ) Desarrollo de infraestructura y de recursos humanos

Aunque la infraestructura d e Chile en cuanto a caminos, puertos,
aeropuertos, tdneles, etc., constituye actualmente un cuello d e botella
serio para intensificar su proceso d e crecimiento liderado por las ex-
portaciones, la existencia a mediados d e 10s aAos setenta d e una
infraestructura adecuada (para su tiempo) fue ciertamente un elemen-
to importante que facilit6 el despegue exportador. Sin la infraestructura
existente en esa Cpoca (varios puertos grandes, un aeropuerto interna-
cional reciCn inaugurado e n 1967, una carretera d e norte a s u r

12 La genesis de Fundacidn Chile cs inleresanle: cuando el gobierno militar t w o que compensar a la ITT por
la nacionalizacidn de IaCompdiia deTclffonos dc Chile, se acordd establcccr la Fundacidn Chile. enterando
el gobierno el apone de la I n .

122
completada en 10s aiios sesenta), 10s meros cambios en las seiiales de
precios habrian producido una respuesta mas dCbil de la oferta.
TambiCn 10s recursos humanos eran entonces adecuados para la
tarea d e reorientar la economia hacia 10s mercados de exportaci6n. A
principios d e 10s aiios setenta, Chile contaba con una gran cantidad
d e ingenieros y de gerentes formados en universidades pliblicas (0
apoyadas por el Estado) en las dCcadas anteriores. Ademas, el perio-
do d e sustituci6n d e importaciones y el activo espiritu emprendedor
del Estado presente desde 10s afios cuarenta habian dejado un legado
de profesionales industriales y de gesti6n que pudieron ponerse a1
servicio del esfuerzo exportador. Las universidades habian comenza-
do a formar ingenieros forestales en 10s aiios cincuenta, y en 10s sesenta
establecieron programas para crear capital humano especifico en la
agricultura, que fueron esenciales para el desarrollo de la exporta-
ci6n de frutas y verduras. Asi, en 1964 se cre6 con fondos pliblicos un
Instituto de Investigaci6n Agricola semiaut6nomo (INIA), y en 1965
se inici6 un programa de diez afios entre la Universidad de Chile y la
Universidad de California para entrenar a economistas agricolas y a
agr6nomos chilenos. Esta relaci6n se convirti6 en un mecanismo im-
portante para la transferencia de tecnologia entre dos regiones con
clima y condiciones de suelo similares (Meller, 1994).

b) Politicas sectoriales
TambiCn la aplicaci6n de politicas sectoriales importantes y la
existencia de factores especiales han tenido un influjo direct0 en la
expansi6n d e productos particulares de exportaci6n. Algunos de Cstos
se describen a continuaci6n.

i) El conglomerado forestal
El conglomerado forestal ha contribuido de manera importante a
aumentar las exportaciones (rollizos, chips, madera elaborada, papel y
celulosa, y, reaentemente, muebles). A predos de 1995,entre 1973y 1995
las exportaciones de este grupo de industrias se multiplicaron por dieci-
siete, subiendo de 105 millones a 1 800 millones de d6lares. A pesar de

123
las ventajas del recurso natural de Chile en este sector, era necesaria una
politica d e desarrollo productivo para darle el gran empuje que la con-
vertina en una industria importante. Desde 1974,Cste es quiz& el linico
cas0 d e una politica industrial e n gran escala, y d e gran Cxito por cierto.
Esa politica incluy6 incentivos especiales para el desarrollo del sector y
un marco juridic0 favorable a la empresa privada y las exportaciones,
que eliminaba las restricciones de liquidez a la inversi6n y favorecia la
acumulaci6n d e capital humano especifico e n el sector.
Los programas piiblicos d e forestaci6n y d e reforestaci6n datan
d e 10s aiios sesenta. En 1974,se instituy6 un subsidio d e 75% del costo
d e plantaci6n d e Brboles (Decreto Ley 701).A1 mismo tiempo, la tie-
rra privada p l a n t a d a f u e declarada inexpropiable, se derog6 l a
prohibici6n d e cortar Brboles d e menos d e 18 aiios y s e autorizaron las
exportaciones d e madera sin elaborar. Estos cambios legales hicieron
posible y muy provechosa la integraci6n vertical (vCase Rossi, 1995).
Adem&, entre 1975 y 1979, el Banco Central otorg6 a 10s bancos co-
merciales privados y al Banco del Estado (un banco comercial piiblico
que abastece las necesidades d e depositantes y empresas pequeiios)
una linea d e crCdito especial para financiar proyectos d e desarrollo
forestal, con condiciones particularmente favorables para las perso-
nas naturales y las empresas pequeiias.
Desde hace mucho tiempo se sabia q u e Chile tenia una ventaja
comparativa e n la silvicultura: las condiciones del clima y del suelo
aseguran el crecimiento rBpido d e ciertas especies, particularmente
del pino radiata. Dada esta dotaci6n del recurso natural, durante 10s
aiios cincuenta las Universidades d e Chile y Cat6lica (y luego otras)
comenzaron a ofrecer programas e n ingenieria forestal; as:, cuando el
sector empez6 a desarrollarse, la industria contaba con un cuerpo sig-
nificativo d e especialistas e n la materia, parte importante d e 10s cuales
devino e n empresarios forestales y d e la madera a1 mejorar las condi-
ciones del sector.

ii) La industria del salmon de cultivo

Las exportaciones d e salm6n d e cultivo, insignificantes en 1986,
llegaron a unos 700 millones d e d6lares e n 1998 (1%del PIB nacional).

124
Chile abastece hoy cerca del 15% del mercado mundial de salmones y
truchas cultivados, y es el segundo exportador del mundo detr6s d e
Noruega. La industria del salm6n constituye una verdadera historia
d e Cxito donde la adaptaci6n y el desarrollo tecnol6gicos desempeiia-
ron un papel dominante.
Fundaci6n Chile comenz6 a experimentar con la tecnologia del
salm6n de cultivo en la segunda mitad de 10s aiios setenta. A princi-
pios del decenio de 1980 organiz6 una empresa para producir salmones
cultivados en el lago Llanquihue usando jaulas flotantes, tecnologia
desarrollada en Noruega y Escocia y que se pens6 podria adaptarse
muy bien a las condiciones naturales de la regi6n chilena de 10s lagos.
La empresa, Salmones Antsrtica, fue vendida m6s tarde a Nippon
Suisan, empresa japonesa que es una de las pesqueras m6s grandes
del mundo. El ejemplo de Salmones Ant6rtica atrajo muchas otras
inversiones d e empresarios locales y d e compaiiias extranjeras
(Achurra, 1995).
La industria del salm6n es muy interesante por varias razones:
combina e l cambio tecnol6gico inducido por u n a instituci6n
semipliblica con las ventajas naturales del pais, sus exportaciones re-
presentan la explotaci6n de un nicho de exportaci6n y tiene muchos
eslabonamientos positivos hacia atr5s. Ha impulsado las industrias
locales productoras de jaulas flotantes, alimentos, redes d e pesca,
materiales d e embalaje y servicios de transporte. Puesto que emplea
a profesionales altamente calificados (ingenieros, tCcnicos e n
acuicultura, biblogos), tambiCn ha tenido un impacto beneficioso en
la demanda para la construcc%n, la educaci6n y el comercio a1 por
menor en la regi6n.

iii) El vino
Las exportaciones chilenas de vino han crecido mete6ricamente
durante 10s liltimos aiios, de 10 millones de d6lares en 1985 a alrededor
de 550 millones en 1998.Aunque la vinificaci6n es una actividad econ6-
mica tradicional que en Chile se remonta a la Cpoca colonial, hasta
mediados de 10s ochenta 10s tipos de vino producidos por sus viiiateros
no eran apetecidos por 10s consumidores de paises desarrollados. Se

125
precisaba un cambio tecnol6gico en gran escala para que 10s vinos chi-
lenos se vendieran en el exterior, el cual incluia la introducci6n d e cubas
d e acero inoxidable; el us0 d e toneles nuevos, pequeiios y d e madera
(en vez d e 10s grandes usados para envejecer el vino), e inversiones en
equipo d e refrigeraci6n y e n maquinaria para prensar y triturar. Se sa-
bia que 10s vinos chilenos se podnan producir con mucha ventaja con
las nuevas tecnologias utilizadas en Europa y 10s Estados Unidos, per0
era necesario un efecto de demostraci6n. Asi, en 1981, la firma espaiio-
la de MiguelTorres adquiri6 terrenos d e gran tamaiio en el valle central
(Curic6) y comenz6 a producir vinos con la nueva tecnologia. Su Cxito
llev6 a la r6pida adopci6n d e 10s nuevos mCtodos por las empresas chi-
lenas.
La apertura d e la economia ayud6 a1 proceso d e importar ma-
quinaria nueva. Ademss, muchos d e 10s productores tradicionales d e
vino son empresas grandes <omparadas con las europeas- y s e des-
empeiian tambiCn e n otros sectores d e la exportaci6n (particularmente
la fruta). Por lo tanto, no enfrentan limitaciones d e liquidez para in-
vertir. En aiios m i s recientes ha habido inversiones d e otras empresas
grandes d e Europa y d e Estados Unidos (por ejemplo, Rothschild,
Larose Trintaudon, Grand Marnier, Roberto Mondavi y Christian
Brothers). Asimismo, varios viiiedos pequeiios especializados est6n
fabricando productos nuevos para el mercado d e exportaci6n e inten-
tando colocar sus vinos con precios m6s altos y calidad superior que
10s viiiedos tradicionales. Estos productores, con menos capitales que
las viiias grandes y 10s inversionistas extranjeros, se apoyan e n asocia-
ciones d e nuevos fabricantes para colocar sus vinos e n el exterior
(Bordeu, 1995). Los servicios d e comercializaci6n d e ProChile y 10s
nuevos programas conjuntos d e exportaci6n antes mencionados tam-
biCn han sido aprovechados activamente por 10s productores m6s
pequeiios.

iu) La industria automotriz

Las piezas automotrices han sido un componente pequeiio per0
significativo d e las exportaciones d e manufacturas por m6s d e una
dCcada. Han sido estimuladas por el Gnico requisito d e desempeiio

126
que seguia vigente en la politica chilena d e inversi6n: un programa
especial (llamado Estatuto Automotriz) permitia a 10s ensambladores
importar sin arancel equipos CKD o SKD, mientras dichas importacio-
nes se compensasen con exportaciones d e igual valor d e componentes
d e producci6n i n t e r n a . E l E s t a t u t o tambiCn concedia a 10s
ensambladores un crCdito tributario por 10s componentes que se pro-
ducen nacionalmente o se exportan. Para optar a ese crCdito, un
componente debia tener por lo menos un 70% d e valor agregado local
si es para us0 interno, o un 50% si lo es para exportaci6n. Estos incen-
tivos son incompatibles con el Acuerdo sobre medidas e n materia d e
inversiones relacionadas con el comercio d e la Organizaci6n Mundial
d e Comercio y debieron ser eliminados en 1999.

5. Mirando hacia adelante

La expansi6n y diversificacibn de las exportaciones, que comen-
26 a mediados d e 10s aiios setenta per0 cuyo papel determinante en el
desarrollo se verific6 desde mediados de 10s ochenta, ha sido uno de 10s
motores principales del crecimiento de la economia chilena. Sin embar-
go, la fase siguiente del desarrollo orientado a las exportaciones ser6
mucho m6s dificil. La etapa f6cil de expansi6n se ha agotado, y es poco
probable que m6s de 10s mismos rubros puedan seguir manteniendo 10s
altos indices de crecimiento logrados. En primer lugar, Chile tendr6
que abandonar ciertos instrumentos de politica que en el pasado le han
sido muy rentables (el reintegro simplificado, la importaci6n sin aran-
celes d e bienes d e capital para 10s exportadores, y el Estatuto
Automotriz). E n segundo lugar, llegar a ser internacionalmente compe-
titivo en mercancias m i s sofisticadas tiene requisitos m6s complejos
que la exportaci6n de productos primarios o similares: Cstos suponen el
desarrollo d e 10s recursos humanos y de la capacidad empresarial, la
adquisici6n de informacibn, mayores esfuerzos d e investigaci6n aplica-
d a por parte de las empresas locales y mejoras e n la infraestructura d e
puertos, caminos y tiineles. Todo ello requerir6 un Estado m6s activo
-y eficiente- que en el pasado.
Para profundizar el crecimiento orientado a las exportaciones
tambiCn ser6 necesario abandonar el apego dogm6tico a un arancel

127
parejo. No hay raz6n para mantener aranceles sobre 10s bienes d e ca-
pital y la amplia gama d e bienes intermedios q u e no s e producen e n
el pais. El crecimiento orientado a las exportaciones requiere un aran-
cel cero para estos bienes, especialmente a la luz d e las restricciones
q u e Chile deber5 enfrentar dentro d e poco para compensar el sesgo
q u e provocan 10s aranceles a esas partidas.
Avanzar e n el modelo d e crecimiento orientado a las exporta-
ciones tambiCn requiere un mejor acceso a 10s mercados. El potencial
q u e e l comercio i n t r a - l a t i n o a m e r i c a n o t i e n e p a r a Chile, como
exportador d e manufacturas ligeras y bienes agroindustriales y como
importador d e alimentos, otorga a1 MERCOSUR una importancia es-
tratCgica como socio comercial.
La politica d e inversi6n extranjera directa se puede utilizar para
captar inversiones e n sectores d e mayor relevancia futura. Aun pre-
servando un enfoque liberal respecto d e la inversi6n extranjera directa,
las autoridades chilenas deber6n realizar un esfuerzo mayor por atraer
$cos o d e gesti6n de-
turas. En tal sentido,
tar importante para
atraer tales empresas a las manufacturas, donde hasta hoy se han des-
tacado por su ausencia.
Finalmente, Chile deber5 reinventar el banco d e desarrollo, cuya
misi6n seria conceder crCdito d e largo plazo a tasas d e interds d e
mercado a empresas con buenos proyectos d e exportacibn, per0 q u e
generalmente no tienen acceso a 10s mercados d e capitales privados.
Asimismo, podria ser utilizado para canalizar fondos hacia prCstamos
para la educaci6n superior y tCcnica y para el financiamiento d e gas-
tos e n investigaci6n aplicada. E l banco d e desarrollo no necesita
intervenir directamente e n la concesi6n d e prCstamos a las empresas
o a 10s individuos: puede funcionar como un banco d e segundo piso
poniendo a disposici6n d e instituciones financieras privadas lineas
d e credit0 para prop6sitos especificos. Puede tambiCn ser un inter-
mediario entre 10s mercados financieros internacionales y las firmas
pequeiias y medianas cuyas actividades son congruentes con la estra-
tegia d e desarrollo, per0 no tienen acceso a tales recursos.

128
 Esta es la manera mds eficiente d e apoyar a la industria nacien-
te y, adem&, una que no est5 prohibida por las normas de la OMC. De
hecho, deberia transformarse en el instrumento principal para pro-
mover sectores y actividades especificos. Carlos Diaz-Alejandro (1985,
pp. 20-21),en un preclaro articulo publicado e n forma pbstuma, sos-
tiene que la experiencia latinoamericana, y por cierto la de Europa
continental durante el siglo pasado, nos inculca cierto escepticismo
ante la posibilidad d e que 10s mercados privados por si solos generen
corrientes de intermediaci6n financiera suficientes como para apo-
yar una tasa de formaci6n de capital que aproveche por completo las
altas rentabilidades sociales disponibles en inversiones a largo plazo.
A1 proporcionar crkdito a largo plazo a actividades nuevas, no tradi-
cionales, 10s bancos de foment0 elirninarian uno de 10s argumentos
esgrimidos con frecuencia para otorgar una protecci6n exagerada con-
tra las importaciones.

129
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132
 CAP~TULO
4
Liberalizacih, crisis y reforma del sistema
bancario: 1974-99
Qiinther Held
Luis Felipe Jimenez

Introduccidn
Entre 1981 y 1986, Chile sufri6 la peor crisis financiera de su
historia reciente, la que fue agravada por una reversi6n en 10s flujos
de capital extern0 y una profunda recesi6n econ6mica entre 1982 y
1983.Precedieron a esa crisis tasas de crecimiento anormalmente al-
tas del crCdito bancario y elevadas tasas de inter& y de rentabilidad.
En 1998-99,como consecuencia de la secuela de la crisis financiera
asiPtica y de otros factores, la economia chilena experiment6 nueva-
mente un importante ajuste recesivo. Sin embargo, esta vez el sistema
bancario no evidenci6 ninguno de 10s comportamientos que antece-
dieron a la eclosi6n de la crisis de 10s ochenta.
Los principales prop6sitos de este capitulo son analizar tanto
10s factores involucrados en la crisis financiera de la primera mitad
d e 10s ochenta como el buen desempeiio del sistema bancario duran-
t e la presente coyuntura. En la secci6n 1se examinan 10s principales
rasgos del proceso de liberalizaci6n y privatizaci6n de la banca a
partir de 1974.La secci6n 2 efectlia un recuento d e la crisis de 1981-
86,destacando la liberalizaci6n del sistema financier0 en el context0
de severas fallas en su regulaci6n y supervisi6n. La secci6n 3 presen-
ta las principales medidas adoptadas para enfrentar la crisis y algunas
estimaciones de 10s recursos pliblicos comprometidos en recuperar
la solvencia de la banca y d e 10s deudores. En la secci6n 4, se discu-
ten las reformas dirigidas a fortalecer el rCgimen de regulaci6n y

133
supervisi6n, en el context0 de ampliaciones del giro bancano y de
facilidades para la formaci6n d e filiales d e bancos. La secci6n 5 tra-
ta el desempeiio pos-reformas del sistema bancario, principalmente
respecto d e su solvencia. Finalmente, se destacan las conclusiones
m6s relevantes.

1. Principales rasgos de la liberalizacidn financiera y

reprivatizacidn de la banca en 10s setenta
A fines de 1973 se inici6 la liberalizaci6n financiera de un siste-
ma bancario que se encontraba fuertemente reprimido y donde la
mayoria de 10s bancos se habia estatizado en 10s aiios precedentes.
Ese proceso fue acompaiiado desde 1975 por la pnvatizaci6n d e ban-
cos y la reorganizacibn del sistema, transitando desde una banca
especializada por tipos de crCditos y plazos hacia una multibanca.

a) LiberaciBn d e las operaciones d e intermediacibn

Los controles cuantitativos de diversa indole que regian el otor-
gamiento de crCditos se derogaron en diciembre de 1973 a1 ponerse
tCrrnino a toda disposici6n legal que obligara a 10s bancos a otorgar
prkstamos en condiciones predeterminadas.' Lo anterior se reforz6
en 1977 a1 limitarse las facultades del Banco Central para dictar nor-
mas relativas a controles crediticios y a la captaci6n de fondos.z N o
obstante, Cste retuvo facultades para imponer determinadas restric-
ciones a las operaciones de la banca, de acuerdo con las necesidades
d e la politica monetaria y crediticia.
A fines d e 1975, prevalecian elevadas tasas d e encaje que al-
canzaban a 80% para 10s dep6sitos a la vista (bancos); 9.2% para las
captaciones entre 30 dias y un aiio (bancos, financieras y Asociacio-
nes de Ahorro y PrCstamo, AAP), y 8% en el cas0 de 10s dep6sitos a
m6s d e un aiio (bancos). Esas tasas se redujeron considerablemente
en 10s aiios siguientes, estabilizgndose en diciembre de 1980 en 10% y

1 DL 231 de diciembrc dc 1973.

2 DL 1 818 de junio de 1977.

134
4% para dep6sitos a la vista y captaciones sobre 30 dias, respectiva-
mente. Ello aument6 la capacidad del sistema financier0 de otorgar
crCdito a una velocidad mayor que la de 10s agregados monetarios
bgsicos (Banco Central d e Chile, 1981).
Mientras a fines d e 1973 el endeudamiento externo d e 10s
bancos comerciales para financiar crCditos liquidables e n moneda
extranjera -principalmente ligados a1 comercio exterior- no podia
exceder d e dos veces su capital y reservas, seis aiios m i s tarde este
limite termin6 d e eliminarse por completo. Por otra parte, el Arti-
culo 14 del Compendio d e Normas Internacionales permiti6 a 10s
bancos otorgar crCditos d e libre disponibilidad, en moneda nacio-
nal per0 documentados en moneda extranjera, con el product0 d e
la liquidaci6n en el Banco Central d e crCditos externos (Ffrench-
Davis y Tapia, 2001). L a s r e s t r i c c i o n e s d e s t ock y d e f l u j o
inicialmente impuestas a este endeudamiento fueron siendo levan-
tadas d e manera gradual y extinguidas del todo hacia abril d e 1980
(Banco Central d e Chile, 1981), permitiendo a la banca un amplio
acceso a1 crCdito externo.
Con la eliminaci6n d e las restricciones a1 endeudamiento ex-
terno, s610 quedaron vigentes 10s limites globales dados por las
relaciones deuda-capital, en el cas0 d e 10s bancos, d e uno a veinte;
e n e l d e l a s sociedades financieras, esta relaci6n -que venia
incrementgndose desde 1976- se estabiliz6 en quince a uno en ene-
ro d e 1989.

b) Liberaci6n d e las tasas d e inter&

En 1974 se liberaron las tasas de inter& de captaci6n y coloca-
ci6n para operaciones reajustables y no reajustables, estas liltimas
bajo ciertas restricciones. Per0 en diciembre de 1975 las tasas de inte-
r6s quedaron enteramente libres, salvo topes d e inter& mdximo
convencional para colocaciones de crCdito. Desde 1976 y hasta fines
d e 1982,las tasas d e inter& se determinaron libremente en el merca-
do; a partir d e entonces y como consecuencia d e 10s problemas
financieros surgidos en 1981,se estableci6 un rCgimen de tasas suge-
ridas para las captaciones no reajustables a 30 dias. En 1987,una vez

135
superados 10s problemas de solvencia de la banca y habikndose inicia-
do una reactivaci6n econ6mica, se levant6 esta medida.
Hasta 1974, solamente el Banco del Estado, 10s bancos d e fo-
mento y las AAP podian emitir instrumentos financieros con clrlusula
d e reajuste basadas e n la Unidad d e Fomento (UF), cuyo valor es
indizado segGn la variaci6n del Indice de Precios a1 Consumidor. La
normativa d e mayo d e ese aiio permitid a todas las instituciones efec-
tuar colocaciones y captaciones reajustables, con un plazo minimo d e
un a i i ~lapso
, ~ que fue reducido a 90 dias desde julio de 1976.

c) Reorganizacibn del sistema bancario

En septiembre de 1975, la estatal Corporaci6n d e Fomento d e la
Producci6n (CORFO) inici6 la licitaci6n d e paquetes de acciones d e
10s bancos d e su propiedad, proceso que habia concluido a fines d e
1978, y que excluy6 a1 Banco del Estado y a dos bancos privados, estos
Gltimos sujetos a problemas legales (Dahse, 1979).
Para difundir su propiedad, la politica de privatizaci6n de la
banca estableci6 en un comienzo limites a la tenencia de acciones d e
bancos, fijrlndolos en 1.5% y 3% respectivamente para las personas
naturales y juridicas, como proporci6n del capital pagado y reservas.
Adicionalmente, se prohibi6 a1 sector pGblico invertir en el sector
ban~ario.~
Sin embargo, 10s limites a la concentracibn de la propiedad
accionaria fueron ampliamente sobrepasados pues el proceso global
de privatizaciones -que involucraba la licitaci6n d e sustanciales pa-
quetes accionarios a precios subsidiados- incentiv6 la formaci6n d e
grupos o conjuntos d e empresas relacionadas entre si por el hecho
d e tener 10s mismos propietarios (Baeza, 1981). La tendencia hacia la
concentraci6n accionaria y la dificultad prsctica d e controlar 10s limi-
tes individuales a la tenencia d e acciones bancarias condujeron a la

3 DL 455 de mayo de 1974.

4 DL 818 de dicicrnbre de 1974 y D L 3 345 de abril de 1980.

136
derogaci6n de Qstosa comienzos de 1978,facilitando a esos conglome-
rados el control de un importante niimero de instituciones financieras
y el acceso a1 cr6dito para extender sus vinculos hacia las empresas
del sector productivo. Las complejas redes de interconexi6n estable-
cidas por aquCllos elevaron la participaci6n d e las colocaciones
ccrelacionadasdentro de las carteras totales de crCdito.
La normativa de mayo de 1974 permiti6 a particulares realizar
operaciones d e crCdito en dinero y captaciones de dep6sitos no suje-
tos a ninglin requisito ni s u p e r v i ~ i 6 n El
. ~ consiguiente florecimiento
de sociedades financieras deriv6 en 1975-76en un nlimero de insol-
vencias d e estas empresas, tanto formales como informales. A fines d e
1976 se pus0 tCrmino a este expenmento de banca libre y se increment6
en siete veces el capital minimo de las sociedades financieras sujetas
a la supervisi6n de la Superintendencia d e Bancos.
Entre 1974 y 1981 se verific6 un avance hacia un rCgimen de
multibanca, basado en la expansi6n y en la uniformizaci6n de las ope-
raciones que podian efectuar las instituciones financieras (en contraste
con el rCgimen de especializaci6n existente hasta entonces), y en la
liberaci6n d e las condiciones de entrada impuestas a la banca. Tam-
biCn durante el primer0 d e esos aiios se levant6 la restricci6n a1
establecimiento d e bancos extranjeros.
A fines d e 1974 y comienzos de 1975 se autoriz6 nuevas opera-
ciones a l a s AAP con el fin d e diversificar sus captaciones y
colocaciones d e fondos, incluyendo la emisi6n d e certificados de de-
p6sito y el otorgamiento d e prCstamos a menos de un aiio a tasas de
inter& libremente pactadas6
Las AAP fueron afectadas en 1975 por problemas de liquidez y
descalces de plazos entre sus fondos activos largos y sus pasivos de cor-
to plazo, product0 de alzas en las tasas de inter& resultantes de una
politica monetaria restrictiva, la cual tambiCn restringi6 la liquidez de
10s principales instrumentos de captaci6n de aqukllas. La consiguiente

5 Articulo 3 del DL 455.

6 DL 944de marzo dc 1975.

137
pCrdida de confianza en las A A P y la competencia proveniente de 10s
bancos - q u e fueron autorizados a emitir letras hipotecarias- conduje-
ron a una r6pida paralizaci6n del sistema.Tras de un proceso de fusiones
que condujo a una sola AAP a fines de 1978,en abril de 1980 Csta sus-
pendi6 el otorgamiento de nuevos prCstamos para vivienda.
Las normativas d e 1980 y 1981 eliminaron las diferencias en-
tre bancos comerciales, de foment0 e hipotecarios, culminando asi el
proceso de uniformizaci6n de la banca.
Todo este escenario explica que entre 1974 y 1981 el n6mero de
bancos m6s que se duplicase -principalmente por la entrada de enti-
dades extranjeras-, mientras que el de nuevas sociedades financieras
compens6 la virtual desaparici6n d e las AAP. A1 mismo tiempo, las
colocaciones crediticias tendieron a concentrarse en 10s bancos y so-
ciedades financieras privadas, en desmedro del Banco del Estado y de
las AAP (Held y Szalachman, 1989).

2.La crisis financiera de 1981-86

En 1981 irrumpi6 una crisis financiera de insospechada grave-
dad, que condujo a una masiva intervenci6n por la Superintendencia
d e Bancos de numerosas instituciones financieras nacionales entre
1981 y 1986,incluyendo en 1983 a 10s dos principales bancos privados
del pais y a1 56% del sistema: de 10s 26 bancos nacionales privados y
17 sociedades financieras en operaci6n hacia 1981,entre este aiio y
1986 fueron intervenidos 14 bancos y 8 sociedades financieras. Ocho
d e estos bancos y todas las sociedades financieras intervenidas fue-
ron finalmente liquidadas.

a) Anormal crecimiento del credit0

La liberalizaci6n del crCdito dio pi6 a un incremento explosivo
de las colocaciones, como se ilustra en el cuadro 4.1.El crCdito de la
banca se expandi6 muy r6pidamente entre 1975 y 1981,a1 extremo que
e n varias ocasiones sus tasas reales d e crecimiento m6s q u e

7 DL3345yLey18022.

138
quintuplicaron las del PIB. Aun cuando desde 1981las cifras excluyen a
las instituciones intervenidas y sujetas a liquidacibn, ese aiio las colo-
caciones fueron equivalentes a150% del PIE3 -en comparaci6n con menos
del 10% en 1975-, elevPndose a1 70% del PIB en 1982, si bien la signifi-
cativa contracci6n que sufri6 el Producto este filtimo aiio contribuy6 a
magnificar esa proporci6n. La evidente sobre-expansi6n del crCdito y
el sever0 problema de sobre-endeudamiento asociado quedan refleja-
dos en el hecho de que la relaci6n colocacioneslPIE3 se multiplic6 por
siete veces entre 1975-76y 1982-83.
Cuadro 4.1
Crecimiento del sistema fiancieroY, 1975-1986
1975 1977 1979 1981 1982 1984 1986
1. Tasas reales de variaci6n
Colocaciones totalcs -13.2 76.0 31.9 17.8 20.7 12.4 0.9
, Activo circulantc -17.1 58.2 30.7 11.2 20.9 15.0 -1.6
Activos totalcs -15.3 50.4 29.6 11.3 22.6 19.0 -0.8
Dcp6sitos. captacioncs
y o m s obligacioncs -26.3 44.8 26.3 2.5 -0.1 14.1 9.3
PrCstamos y o m obligacioncs
contraidas cn el pais -39.8 141.1 19.5 -26.1 40.5 20.0 -14.4
PrCstamos y o m s obligacioncs
contraidas en el cxtcrior -26.5 30.6 53.3 56.8 72.5 27.4 -9.5
Pasivo circulante -27.7 49.9 29.9 11.6 24.7 19.8 -3.7
Provisioncs totales ..... ..... ..... ..... ..... 86.8 -3.9
Bonos subordinados 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Capital y rcscrvas 20.9 -3.0 12.1 7.2 15.2 0.7 26.6
Producto (PIB) -12.9 9.9 8.3 5.5 -13.6 6.2 5.5
2. Proporcioncs del PIBN
Colocacioncs totalcs 0.08 0.16 0.28 0.50 0.73 0.74 0.73
Activos totalcs 0.19 0.27 0.39 0.64 0.93 1.19 1.31

Fuenle: Blabomdo soh= la h a s dc C i C m de la Sufxrinwndcncia de Bancar c lnslilucioms Iinancicm.

a/ lncluyc I3mcos y Socicdadcs I:inmcicn-.
bl Ohtcnidas a panir de Ins Immmcdior Cn.amfuicor dc Fondos y cI PIU a pwcios comcnws.

8 Estas cifras no comspondcn a rasas de p i z m . Ins que se refieren a flujos de colocacioncs y capracioncs.
En el cas0 de las tasas activas. se I n t o dc rendimicnros dcrivados a pmir de estados de resultados y
balances. compardndose aquella parte registnda como intcrescs promcdios. ganados y devengados (as;
como otros ingresos Rnancicros ligados a la opcraeibn). sin incluir reajustes e impuestos. con el stock
promcdio real de activos. De un modo similar. para el cas0 de 10s pasivos y empleando las mismas fuentes.
sc compara aquella panc rcgistrada como intcrescs gastados y dcvcngados. cxcluycndo rmjustcs. con el
sruck real promcdio de pasivos. Para un detalle de las f6rmulas y definicioncs empleadas, veasc Held y
Szalachman (1989).

139
 b) Elevadas tasas reales d e inter&
No obstante que las captaciones de fondos de la banca se expandie-
ron a raz6n de un 40% promedio anual entre 1977 y 1980,las tasas reales
de inter& se mantuvieron muy elevadas, estimulando particularmente las
obligaciones y prCstamos con el exterior a1 c i e m de este penodo.
El cuadro 4.2 presenta estimaciones de tasas de inter& repre-
sentativas del rendimiento cpromediode 10s activos y de 10s pasivos$
si bien fueron decreciendo en el periodo, las primeras equivalieron a
alrededor de dos y media veces -y las pasivas a dos veces- la tasa d e
crecimiento del PIB entre 1977 y 1982.
Esta relaci6n directa entre elevadas tasas reales de inter& acti-
vas y r6pido crecimiento de la cartera de crCditos se explica en gran
medida por la capitalizaci6n de intereses y la renovaci6n continua d e
creditos de baja recuperaci6n; se trataba, pues, de un fen6meno de
crecimiento con cartera falsa (vCanse el gr6fico 4.1 y el cuadro 4.2).
GrAfico 4.1
Tasas de inter& y crecimiento real de colocaciones, 1975-1986
(Porcentajes)

70 0

m n-
cn n

JU u

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20 n

IUu

11 0

-I(I n

Fuente: I3ahonda sohrc la ha,de cirns de In Supcrinlmdcncia dc Hancas c Inailucioncs 1:inmncicra.

140
 Cuadro 4.2
Tasas reales medias de inter& de fondos (stock) del sistema financieroY,1975-1998
(Porcentajes)
1975 1977 1979 1981 1982 1983 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
1 .Tam activas
Activo total 26.3 24.0 18.8 19.3 21.6 10.0 8.0 7.3 11.6 8.2 8.9 8.8 9.9
Carten de activos
(activocirculank) 29.5 26.7 19.8 20.1 22.7 10.5 8.5 7.8 12.3 8.6 9.3 9.1 10.3

2.Tasas pasivas
Pasivo rota1 11.6 13.3 11.6 13.3 16.9 8.7 5.6 4.7 8.2 5.3 5.3 5.3 6.2
Pasivo circulante
mlis bonos
subordinados 13.9 16.1 13.1 13.5 18.4 9.7 6.2 5.2 9.2 5.9 5.8 5.8 6.8

3.Colocaciones
vencidadColocaciones
totalcs .__ ___ 1.6 2.3 4.1 8.9 3.5 2.0 2.1 1.2 1.0 0.9 1.4

Fuente: lilahorado rohn: la harc dc crtadfrlicas dc la Supefinicndcncia dc llancor e Inrumcioncr I:inmncicm.

d lncluyc nnncos y Socicdndis I:mancirms

c) Solvencia aparente
Para fortalecer su solvencia y elevar sus bases d e capital ( 0 ca-
pital d e riesgo), en diversas ocasiones durante el periodo 1974-1981
se incrementaron 10s requisitos de capital minimo exigible a 10s ban-
cos y las sociedades financieras. Estos se estabilizaron en septiembre
d e 1980 en el equivalente de USSlO millones para 10s bancos comer-
ciales y USS5 millones para las sociedades financieras.
A pesar del aumento en el n6mero de instituciones hasta el ad-
venimiento d e la crisis bancaria, el mayor grado de competencia que
podria haberse suscitado no se tradujo en una reducci6n importante
ni en las tasas de inter& activas o en 10s m6rgenes de intermediacibn,
ni en un acceso competitivo a1 crCdito -como lo demuestra la eviden-
cia de discriminacibn crediticia en favor de 10s grupos (Foxley, 1984).
Por el contrario, l a informaci6n disponible sobre margenes d e
intermediaci6n y rentabilidad de la banca entre 1977-81(vCase cua-
dro 4.3)indica que aquCllos permanecieron elevados durante todo el
proceso de liberalizaci6n financiera y hasta la crisis bancaria. Inicial-
mente, 10s m6rgenesse explican en gran parte por 10s elevados encajes,
y cuando Cstos fueron reducidos, por 10s gastos de gesti6n - q u e repre-
sentaban m6s del 50% de sus niveles totales. En cambio, 10s gastos de

141
cartera (variaci6n e n las provisiones y castigos) se mantuvieron rela-
tivamente bajos, dando la impresi6n d e que el fuerte crecimiento d e
la banca contenia principalmente cartera sana. En suma, una banca
en franco apogeo y sujeta a mayores requisitos d e capital, que arroja-
ba una rentabilidad media anual cercana a1 E%, parecia respaldar el
dinamismo sectorial y su aparente solvencia entre 1977 y 1981.

Cuadro 4.3
MClrgenes de intermediacibn y resultados del sistema financiero'",1975-1998
(Porcentajes)
1975 1979 1980 1981 1982 1986 1990 1994 1998
M h c n e s como 7'
d c 10s activos totales
Margcn financicm 5.9 5.2 5.1 5.4 3.7 2.2 3.2 3.4 3.6
Margcn de opcraci6n bruto 5.9 7.6 6.6 6.6 5.2 4.1 6.6 5.2 5.0
Gastos de cartera 2.6 1.3 1.2 1.7 2.8 0.9 1.4 0.7 1.2
Gastos de gcsti6n o gastos
opcracionalcs no financiems 3.8 3.8 3.6 3.9 3.0 1.8 2.8 3.3 3.0
Otms gastos nctos de
ingrcsos no opcracionalcs -1.9 0.4 0.1 0.2 -0.8 0.4 0.7 -0.3 -0.2
Rcsultado antcs dc impuestos 1.4 2.0 1.7 0.9 0.3 1.0 1.8 1.5 1.1
En relaci6n con capital
y mervas
Activos totales I
capital y reservas 4.2 9.4 11.6 12.1 12.8 13.9 12.5 13.7 13.4
Resultado antes d e
impuestos I capital y rescrvas 5.8 18.5 19.2 10.4 3.5 13.5 23.0 20.1 14.3
3. Como 0 del margcn d c
o p e n c i 6 n bruto
Gastos de cartera 44.7 17.4 19.0 25.3 53.5 20.9 20.7 13.0 23.3
Gastos de gcstidn o gastos
opcncionalcs no financiems 64.5 50.9 55.0 58.6 57.0 44.9 41.6 63.8 59.4
Oms gastos nctos d c
ingrcsos n o opcracionales -32.3 5.8 0.8 3.0 -15.7 10.5 9.8 -5.1 -3.8
Resultado antes de impucstos 23.1 25.9 25.2 13.1 5.2 23.6 27.9 28.3 21.2

Fuenle: I3nharado rohrc la h n r dc cilrnr de In Supcrinlcndcncia dc Rancos c Inrliluciancs I:inmcicms.

nl lncluyc Hnncur y Socicdadcs I:inancicms.

d) Severas fallas e n la regulaci6n y supervisi6n de la banca

Las fallas e n la regulaci6n y supervisi6n fueron particularmente
visibles eh la falta d e limitaci6n y control de 10s riesgos de perdida y en
la insuficiente constituci6n d e provisiones o reservas para enfrentarlos.

142
 La ausencia d e procedimientos de evaluaci6n rigurosa de 10s
nesgos posibilit6 un anormal crecimiento d e la cartera de crCditos.
Entre 10s componentes d e cartera riesgosa se destacan el otorgamien-
to d e crCditos relacionados y la renovaci6n d e crCditos d e alto riesgo,
incluyendo la capitalizaci6n d e elevados intereses reales devengados,
per0 no pagados efectivamente.

i) Desbordamiento y evasidn de 10s limites establecidos a crkditos

relacionados
La normativa vigente desde 1975 establecia que -sin garantias-
un banco no podia conceder, directa o indirectamente, crkditos a una
persona natural o juridica por un monto superior a1 5% de su capital
pagado y r e s e r ~ a s Estos
.~ crCditos podian llegar hasta el 25% del ca-
pital pagado y reservas, si el exceso sobre el 5% era cubierto con
garantias reales d e un valor igual o superior a este limite.I0
Cuando se trataba d e crCditos relacionados y para prevenir 10s
riesgos derivados d e su concentraci6n, esos limites se hacian m6s es-
trictos, reducikndose a la mitad. Por relacionado se entendia a un
beneficiario d e crCdito que era una sociedad en cuya propiedad parti-
cipaba el mismo banco, una persona natural dueiia d e m6s del 5% del
capital del banco o una persona juridica poseedora d e m6s del 10%
del mismo. Con i d h t i c o prop6sito, el monto total d e crCditos otorga-
dos a 10s directores y empleados d e un banco no podia exceder del
1.5% d e su capital pagado y reservas.
Empero, 10s grupos econdmicos sobrepasaron y eludieron am-
pliamente todas estas disposiciones, dejando en evidencia fallas en
las normas internas d e 10s propios bancos relativas a la limitaci6n y el
control d e 10s riesgos d e crCdito. Para ello, 10s conglomerados utiliza-
ron -entre otras- las siguientes pr5cticas: i) extensi6n d e crCditos a

9 Estc limitc llcgaha al20% si el total de cr6ditos conccdidos a una misma persona ( 0 supenores al topc de
5% amha scfialado) sc otorgaha en moncda cxtranjcra, y su ohjetivo era facilitar las cxponacioncs y las
importaciones dcstinadas a la producci6n.
10 El limitc individual podia llcgar al400, uatindosc de cr6ditos en moneda cxtranjcra dcstinados a finan-
ciar exponaciones o imponacioncs destinadas a la producci6n, sicmpre quc el cxccso sobrc el 5% estuviese
cubicno con garantias rcales.

143
sociedades d e inversi6n (empresas de papel), una vez copados 10s
limites individuales d e crCdito d e las empresas con patrimonio efecti-
vo (empresas con chimenea) pertenecientes a un grupo; ii) concesi6n
d e crCditos cruzados a empresas y sociedades d e inversi6n d e otro
grupo econ6mic0, a cambio d e crhditos reciprocos, y iii) canalizaci6n
d e crCditos a travCs d e instituciones off shore.
El cuadro 4.4 presenta estimaciones de la participaci6n de 10s
crCditos relacionados tanto respecto d e las colocaciones totales, como
del capital y reservas. En 1982, aquCllos representaron en promedio
el 25% d e todas las colocaciones d e 10s bancos intervenidos, lo que
equivalia a m6s d e tres veces su capital, buena parte de las cuales -
pos-crisis- result6 incobrable o d e dudosa recuperabilidad. No resulta
aventurado afirmar que casi el 50% d e las colocaciones traspasadas
a1 Banco Central con motivo d e las medidas d e saneamiento financie-
ro puestas e n marcha desde 1982 se relacionaba con sus anteriores
propietarios (Held y Szalachman, 1989).

Cuadro 4.4
Colocaciones relacionadas de bancos intervenidos 1981-1983.Der0 no liouidados
Colocacioncs rclacionadas como porcentaje de:
Colocacioncs toralcs
Dic. 1982 Dic. 1985
Caoital v rcscrvas
Dic. 1982
. ,
Die. 1985
-
Santiago 42.3 50.8 413.5 398.6
Hipotecario y
Fomcnto Nacional 18.5 18.1 335.0 369.2
Colocadon 23.8 25.9 321.2 365.3
Chile 18.6 9.3 300.3 109.5
lntcmacional 16.9 9.6 164.6 81.7
-
Promcdio
.
COnCCDCi6n 12.2
24.6
1.9
21.5
146.7
323.3
26.3
23 1.9
Fuentc: Tagle (19RR) y Supcrinlcndcncin dc Rancor c Inrumcioncs I-insncicms (l9RZ.19R5).

ii) Inadecuado manejo de 10s riesgos crediticio y cambiario

En enero d e 1978,la Superintendencia de Bancos fue facultada
para calificar y evaluar el valor real d e 10s crkditos y d e 10s activos

11 El cuadm 4.4 excluye a 10s bancos intenfenidosy liquidados,porlo que en rcalidad estas cifms subestiman
la impohanciade Ins colocacioncs relacionadas y del consiguicnfc compromisodel capital -que en el cas0
de Ins instituciones liquidadas h e considerablemente mayor.

144
financieros d e 10s bancos y sociedades financieras, y para apreciar sus
situaciones d e solvencia contraponiendo estos valores con sus pasivos
exigibles. A1 mismo tiempo, se la autoriz6 para ordenar el registro
contable d e las inversiones a sus valores reales y proporcionar infor-
maci6n d e carPcter general sobre estas materias a1 p6blico.*
No obstante lo anterior, s610 en 1980 la Superintendencia de Ban-
cos introdujo un metodo de clasificaci6n d e las colocaciones segiin
categorias de riesgo, per0 se abstuvo de informar a1 piiblico sus estima-
ciones d e riesgo de cartera. No cabe duda que las pCrdidas esperadas
eran d e tal magnitud, que comprometian la solvencia de la mayor parte
de la banca privada y d e las sociedades financieras nacionales.
La dinPmica de crecimiento de las colocaciones de crkdito fue
acompaiiada de un significativo cambio en la composici6n d e 10s pasi-
vos. Inicialmente, 10s dep6sitos y captaciones domCsticos proveyeron
la mayor parte del financiamiento, per0 fueron progresivamente re-
emplazados por recursos externos, merced al levantamiento d e las
restricciones a su acceso: entre 1981-82,Cstos financiaron casi el 100%
d e la expansi6n d e 10s activos totales del sistema financier0 chi1en0.I~
Asi, 10s fondos externos elevaron su participaci6n en el financiamiento
de 10s activos totales desde 9.3% en 1977 a 28% en 1981 y a 40% en
1982 (gr6fico 4.2). Es decir, ya antes d e la devaluaci6n de 1982, la
exposici6n d e la cartera crediticia de la banca a1 riesgo cambiario se
habia triplicado, incrementando a1 mismo tiempo el riesgo total d e
crCdito -el cual se hizo efectivo con la devaluaci6n de 1982.14
El gr6fico 4.2 tambiCn revela el significativo incremento d e 10s
prCstamos del Banco Central (prCstamos y otras obligaciones con-
traidas en el pais) a partir de 1982, en respuesta a 10s apoyos a
instituciones con severos problemas de iliquidez e insolvencia. S610
desde 1986 y a medida que se normaliz6 la solvencia del sistema ban-
cario, pudo revertirse esta situaci6n.

12 DL 2 099 de cncro de 1978.

13 L3s panicipaciones en In variacidn del total de activos se obtuvieron como la variacidn porccntual de cada
item de pasivos. Para uno descripcidn mis dctallada de esta dcscomposicidn, vCae Held y Szalachman
(1989).
14 Entre mayo ydicicmbrc de 1982. el peso se dcvalud en un 85.68; vCasc Banco Central de Chile (1989).

145
 Gdfico 4.2
Participacidn de 10s principales pasivos en el financiamiento de 10s activos totales,
1975-1998
I

Fuente I.lnborndo whrc la haw dc cxfm du 1. Supennlendcncia de Dancor e Insulunoner I tnanaem

iii) Rezago en la constitucidn de provisiones

La carencia d e informaci6n sobre 10s riesgos d e cartera durante
la liberalizaci6n financiera mantuvo vigente un regimen tradicional de
provisiones: una provisi6n general o "global" sobre las colocaciones de
crCdito, para cubrir riesgos genCricos d e pkrdida, y provisiones especi-
ficas o "individuales" sobre crCditos calificados en cartera vencida, a
fin de enfrentar riesgos de pCrdida prscticamente configurados. En ohas
palabras, las provisiones s610 tenian un carscter genCrico y ex-post,per0
no se relacionaban preventivamente con 10s riesgos esperados.
Seg6n las normas existentes hasta 1979, las provisiones globales
debian equivaler a1 2% del total d e colocaciones de crCdito, y las indi-
viduales, a1 100% d e las colocaciones ingresadas a cartera vencida
durante el primer semestre y a1 50% para las ingresadas en el segun-
do semestre; esto 6ltimo incentiv6 la renovaci6n d e crCditos riesgosos

146
e impagos a su fecha de vencimiento durante el primer semestre de
cada aiio. Pese a ello, las dificultades enfrentadas por 10s bancos para
cumplir 10s requisitos de provisiones asociadas a1 acelerado crecimien-
to del crCdito condujeron en 1979 a relajar significativamente esta
normativa: las provisiones globales se redujeron a1 0.75% del total de
colocaciones, y las individuales sobre colocaciones vencidas se acota-
ron a aquella fracci6n no cubierta por garantias reales, otorgindose
ademis un plazo de 24 meses para constituirlas.
Asimismo, las normas vigentes hasta 1976 seiialaban que a1 cab0
de 30 dias desde su fecha de vencimiento 10s crCditos impagos debian
incorporarse a cartera vencida, permitikndose que Cstos siguieran
devengando intereses. A partir de ese aiio, el plazo para registrar una
colocaci6n como vencida se extendi6 a 90 dias y se suspendi6 el devengo
de intereses cuando aquClla quedaba impaga a su fecha de vencimiento.
Calificada una colocaci6n como vencida, la instituci6n financie-
ra debia constituir una provisi6n individual de cartera contra el
resultado del ejercicio, generando con ello un fuerte impact0 margi-
nal en 10s resultados de su gesti6n. Ello indujo a las instituciones
financieras a eludir la normativa mediante la renovacidn de crCditos
d e baja calidad y la capitalizaci6n de una proporci6n sustancial de 10s
intereses devengados. Ante dudas respecto de su legalidad, esta Glti-
ma prictica fue formalmente reconocida en la normativa de 1981.15

iv) Elevada rentabilidad y patrimonios aparentes

Las bajas cifras de cartera vencida registradas antes de 1981
fueron una expresi6n d e la renuencia d e la banca a reconocer la
incobrabilidad de determinados crCditos y a realizar las pCrdidas co-
rrespondientes. Asi tambiCn, el rezago en la constituci6n de provisiones
tuvo importantes consecuencias, pues ni la cartera vencida -como in-
dicador de la calidad de la cartera total- ni 10s resultados y patrimonio
de 10s bancos reflejaban su verdadera situaci6n de solvencia.
El porcentaje de colocacionesvencidas se mantuvo artificialmente
en niveles reducidos hasta 1981,para luego elevarse abruptamente tras

15 LCY 18 010. articulo 9.

147
el inicio de las intervenciones de bancos e instituciones financieras.
Per0 las cifras de cartera vencida serian todavia m5s elevadas si se in-
cluyesen las carteras de las instituciones que fueron liquidadas y aquella
parte de las carteras que -por su incobrabilidad- fue traspasada a1 Ban-
co Central (vCase el gr5fico 4.3).
Grlfico 4.3
Colocaciones vencidas como proporci6n de colocaciones totales, 1978-1998

Fucnte: lilahoradosohn: la b a r dc c i l m dc la Supcrinvndcnciadc Rmcor c lnrlilurioncr I:innnciuns.

Sin embargo, la desinformaci6n que contenian 10s indicadores

d e cartera, de rentabilidad y patrimoniales no era un hecho nuevo:
ella ya se habia hecho patente cuando la intervenci6n del Banco
Osorno, a fines d e 1976.
El car5cter espurio de la rentabilidad y de 10s patrimonios en-
tregados por la contabilidad d e 10s bancos qued6 de manifiesto en su
brusco descenso a partir d e la eclosi6n de la crisis financiera en 1981,
aprecigndose pCrdidas significativas para la banca en su conjunto, que
serian alin mayores si se incluyera a las instituciones intervenidas
desde ese aiio (vCanse el gr5fico 4.4 y el cuadro 4.3).

148
 Griifico 4.4
Rentabilidad del sistema financiero, 1975-1998

Fuentc: lilnhondo rohn: la h a x de cifm dc In Supxinlcndcncia de nancos e Innilucioncr 1:inancicm.

Las situaciones financieras problemAticas de 1981-83 tambiCn

evidenciaron que las mayores dotaciones de capital exigidas durante
el curso de la liberalizaci6n financiera fueron completamente insufi-
cientes para enfrentar las pCrdidas de cartera. Asimismo, resaltaron
las pocas alternativas de que disponia la autoridad para regularizar
una instituci6n financiera con problemas de solvencia.

e) Garantias del Estado a 10s depdsitos

La falta de informaci6n a1 p6blico sobre el riesgo d e cartera y la
situaci6n patrimonial de las instituciones financieras abri6 las puer-
tas a una garantia implicita del Estado a 10s dep6sitos y otros pasivos
exigibles. Adem&, en el curso d e la liberalizaci6n financiera, s e intro-
dujeron esquemas de garantia y seguros estatales a 10s dep6sitos y
obligaciones para proporcionar estabilidad a estos fondos y proteger

149
a 10s pequeiios ahorrantes. Precisamente como consecuencia d e la
intervenci6n y rescate del Banco Osorno en 1976, la autoridad esta-
bleci6 en enero del aiio siguiente una garantia estatal a 10s dep6sitos
y captaciones en moneda nacional de las instituciones financieras hasta
por un monto d e USS3 000 de la Cpoca.16 Dicha garantia se comple-
ment6 en enero de 1981 con un seguro voluntario.
Sin embargo, la seiial que dio la autoridad con el rescate del
Banco Osorno fue interpretada como una garantia total por parte d e
10s depositantes. En un ambiente caracterizado por cierta euforia re-
s u l t a n t e d e las elevadas tasas d e crecimiento d e l crkdito y l a
rentabilidad aparente de 10s bancos, que no dejaba espacio para in-
quietudes por posibles quiebras o insolvencias, 10s depositantes se
comportaron como si contasen con el total respaldo del Estado: s610
se preocuparon d e obtener las m i s elevadas tasas d e inter& ofrecidas
por 10s bancos. A este respecto, es significativo que la propia autori-
dad haya seiialado que el seguro voluntario result6 completamente
inoperante (Buchi, 1986).

f ) Factores de la crisis financiera

Diversos factores intervienen usualmente en la incubaci6n de una
crisis financiera, siendo dificil establecer la importancia relativa de cada
cual. Estos factores son de naturaleza microecon6mica e institucional,
como tambiCn de caricter macroecon6mico (Ffrench-Davis y Ocampo,
2000). Los primeros se refieren a falencias en las normas de regulaci6n
de solvencia y liquidez establecidas por la autoridad -0 externas a la
banca-, acompaiiadas de deficientes pr5cticas internas de evaluaci6n
y control d e 10s riesgos. Los segundos est5n representados por fluctua-
ciones en la rentabilidad y 10s riesgos d e las actividades productivas
que se desprenden del entorno macroecon6mico.
La liberalizaci6n financiera de 10s setenta en Chile tuvo lugar
en presencia de severas fallas en las normas prudenciales tanto exter-
nas como internas a 10s bancos, y de una garantia implicita del Estado
a 10s dep6sitos. Por ello, ni las autoridades ni 10s depositantes, y en

16 DL 1 683 dc cnero de 1977.

150
buena medida tampoco 10s propios gestores d e 10s bancos, dieron la
suficiente importancia a la limitaci6n y a1 control d e 10s riesgos.
Asi, esa experiencia d e liberalizaci6n financiera se caracteriz6
por un descontrol financier0 expresado en el explosivo crecimiento
d e 10s crkditos bancarios -a elevadas tasas reales d e inter&-, que per-
sistia incluso cinco aiios despuCs del inicio d e la liberalizaci6n y cuando
la represi6n financiera anterior ya no podia invocarse para explicar
ese auge. Per0 tal incremento d e las colocaciones contenia una impor-
tante proporci6n de cartera falsa, esto es, d e crCditos con un elevado
riesgo d e incobrabilidad que se mantuvieron vigentes entre 10s activos
(Harberger, 1984).La evidencia presentada en el cuadro 4 demuestra
que las colocaciones d e crCdito contenian i) significativos componen-
tes d e colocaciones relacionadas, ii) un proceso autoalimentado d e
renovacidn d e colocaciones vencidas, iii) capitalizacibn d e intereses
devengados per0 no pagados, y iv) colocaciones de alto riesgo.
Factores del entorno macroecon6mico tambiCn afectaron la ca-
lidad d e la cartera, a1 generar fuertes variaciones e n 10s precios
relativos y e n la rentabilidad y el riesgo d e las actividades producti-
vas d u r a n t e el desarrollo d e l a liberalizaci6n financiera. Esas
variaciones derivaron principalmente d e las recesiones econ6micas
en 1975 y en 1982-83-con caidas cercanas a1 15% del PIB en ambos
episodios-, d e la rspida apertura de una economia altamente protegi-
da y d e importantes descensos en el tip0 d e cambio real.
La virtual eliminaci6n del riesgo cambiario a partir de 1979 cre6
una amplia brecha entre las tasas activas en moneda nacional y ex-
tranjera (ex-post, de 13% en 1980 y 40% en 1981) y estimul6 un fuerte
endeudamiento bancario en el exterior. Fue este diferencial el que
mantuvo la din6mica d e crecimiento del crCdito interno a raz6n d e un
40% real anual, posibilit6 alzas del gasto interno superiores a1 10%
real anual entre 1978 y 1981 y condujo a una reducci6n acumulada
del tip0 d e cambio real de 33% hacia mediados d e 1982. Per0 este
auge virtual concluy6 con la devaluaci6n en junio de 1982 y la poste-
rior flotaci6n del tip0 d e cambio, desencadenados por la abrupta
interrupci6n d e 10s flujos d e capital extern0 luego d e la moratoria
externa d e MCxico e n agosto d e ese aiio: el valor real del d6lar se

151
increment6 en un 70% hacia fines d e 1983.Estos eventos desploma-
ron primer0 -entre 1979-82-la rentabilidad de 10s sectores transables,
y en el periodo 1982-83la d e 10s sectores no transables y acrecenta-
ron significativamente el riesgo d e 10s crCditos otorgados.
Aunque esas condiciones macroecon6micas son relevantes para
explicar la crisis financiera de 1981-86,Csta aflor6 sin embargo e n
1981, a1 cab0 d e cinco aiios d e crecimiento del PIB a tasas d e 8%
promedio anual y antes del ajuste macroecon6mico d e 1982.Ello con-
firma que la crisis se configur6 a partir d e falencias en el control d e
10s riesgos d e la cartera d e crCditos y del anormal crecimiento de las
colocaciones originados en 10s aiios precedentes. En definitiva, esta
secuencia d e eventos seiiala que el mencionado crecimiento del crC-
dit0 y el concomitante exceso d e gasto interno son factores b6sicos
e n l a crisis financiera q u e s e desat6 e n 1981, y q u e el a j u s t e
macroecon6mico d e 1982-83s610 contribuy6 a hacerla evidente y a
agravar sus efectos.
La hip6tesis d e descontrol financier0 queda dram6ticamente
ilustrada en primer lugar i) por la liquidaci6n de 16 bancos y socie-
dades financieras, ii) por ventas d e c a r t e r a q u e e n promedio
representaron un 30% d e las colocaciones d e 10s bancos y socieda-
des financieras no liquidadas, y iii) porque 10s dos principales bancos
privados nacionales -propiedad d e sendos grupos econ6micos- tras-
pasaron a1 Banco Central un 50% y un 60% d e sus colocaciones, las
cuales e n importante proporci6n consistian en crCditos relacionados
(Sanhueza, 1999). En contraste, el Banco del Estado, cuyas coloca-
ciones crecieron menos que las del resto del sistema bancario per0
que e n cambio mantuvo una politica exigente de garantias para cu-
brir sus riesgos, no necesit6 vender cartera a1 Banco Central.
En segundo lugar, el desplome del crecimiento d e las coloca-
ciones y d e las tasas reales d e inter& a partir d e 1983 no puede
explicarse s610 por factores macroecon6micos: aquCl se debi6 princi-
palmente a la descarga d e cartera falsa (vencida y d e alto riesgo)
inducida por las medidas d e intervencibn, liquidaci6n y saneamien-
t o d e l a b a n c a . E s t a s m e d i d a s desactivaron el c r e c i m i e n t o
autoalimentado d e las colocaciones y la consiguiente presi6n sobre
las tasas de inter&.

152
3.Saneamiento y recuperacien de la solvencia
La crisis financiera de comienzos de 10s ochenta llev6 a un pri-
mer plano d e la politica econ6mica la necesidad de recuperar la
solvencia de la banca nacional y de reducir el sobre-endeudamiento
interno y externo. Sin embargo, la falta de informaci6n confiable so-
bre la calidad de la cartera y d e la situaci6n patrimonial d e las
instituciones financieras condicion6 en tres aspectos relevantes el
posterior proceso de recuperaci6n de la solvencia d e bancos y deudo-
res: i) en la incertidumbre respecto de cuiles instituciones serian
intervenidas ylo liquidadas, ii) en el nlimero de aiios que tom6 ese
proceso, que en definitiva se extendi6 entre 1981-87,y iii) en la adop-
ci6n d e sucesivos programas de envergadura creciente, en la medida
que se aquilatd la gravedad de 10s problemas financieros.
Entre 1981 y 1986, se liquidaron instituciones financieras y
materializaron diversos programas de traspaso de cartera mala a1 Banco
Central; hubo recapitalizaciones de instituciones financieras bajo di-
versas modalidades; varias reprogramaciones masivas de deudas, entre
1983 y 1985, adem6s d e programas de acceso a divisas a precios
preferenciales para deudores en moneda extranjera (Chamorro, 1985;
Ramirez, 1985;Olmos, 1985;Feller, 1987).
El cuadro 4.5 resume 10s costos d e 10s diversos programas d e
r e s c a t e d e l a banca y d e 10s deudores, 10s q u e e n conjunto
involucraron recursos p6blicos estimados e n el equivalente a1 35%
del PIB.

Cuadro 4.5
Costo de 10s programas de rescate de la banca
(Conio porrentaje del PIB)
1. Liquidacidn dc institucioncs financicras 10.5
2. Programa de c o m p n de cancra 6.0
3. Programa dcl ddlar prcfcrcncial 14.7
4. Programas dc rcprogramacidn de dcudorcs 1.6
5 . Capitalismo popular 2.4

Told 35.2
Fucnlc: Snnhucm (1999).

153
 Los referidos costos constituyeron e n realidad trasferencias d e
riqueza o ingreso e n favor de instituciones, empresas y personas a fin
d e restablecerles su solvencia. v han representado una carga para
lientes, o bien se han tradu-
inversiones sociales y otros

La liquidaci6n d e 16 instituciones financieras -que a septiem-

bre d e 1981 representaban el 20% de las colocaciones del sistema-
deriv6 en que el Estado asumiera sus pasivos e intereses, a traves del
Banco Central en el cas0 d e aquCllas que lo fueron entre 1981-82.Para
aquellas instituciones liquidadas en 1983,tambiCn se hicieron cargo
d e 10s pasivos domCsticos la Tesorena de la Repiiblica y el Banco del
Estado; en este iiltimo cas0 se incluy6 tambikn a 10s pasivos externos.
Los recursos piiblicos involucrados en todo este proceso se han esti-
mado en el equivalente a1 10.5% del PIB (vCase el cuadro 4.5).
Para enfrentar el problema de insolvencia de bancos y socieda-
des financieras no liquidadas, hubo dos programas de venta de pasivos
a1 Banco Central, con compromiso de su posterior recompra a partir de
10s excedentes que generaran esas instituciones. Las colocaciones en
poder del Banco Central originadas por este traspaso constituyen el
mejor indicador del nivel alcanzado por la cartera incobrable en poder
d e las instituciones financieras no liquidadas: a fines de 1987,las colo-
caciones en poder del Banco Central representaban el 30% del total
del sistema, equivalian a casi tres veces sus capitales y reservas y a1
25% del PIB. Ello, sin considerar 10s crCditos malos d e bancos y socie-
dades financieras nacionales que fueron liquidados. El costo de recursos
piiblicos involucrado en estas operaciones represent6 un 6% del PIB.
Para enfrentar 10s problemas de pago de 10s deudores en moneda
extranjera, principalmente derivados d e la fuerte devaluaci6n del peso
ocurrida e n 1982,el Banco Central defini6 diferentes alternativas que
les permitieron acceder a un tip0 d e cambio inferior a1 de mercado. Los
costos de esta politica fueron muy significativos, aproxim5ndose a1 14.7%
del PIB (Sanhueza, 1999;Eyzaguirre y Larrafiaga, 1991).
Asimismo, con el prop6sito d e capitalizar las instituciones in-
tervenidas, se introdujo el programa d e capitalismo popular, para

154
lo cual 10s bancos acogidos a 6ste emitieron nuevas acciones, esta-
bleciendose estimulos tributarios y crediticios para su adquisicih.
Su costo e n tCrminos d e recursos piiblicos se ha estimado en el equi-
valente a un 2.4% del PIB. No obstante el nombre del programa, 10s
beneficios tributarios se concentraron en quienes tenian acceso a
recursos para adquirir las acciones, que en su mayoria no fueron
sectores d e menores ingresos.
A todo lo anterior se sumaron diversos programas masivos de
reprogramaci6n de deudas, que beneficiaron principalmente a em-
presas medianas y pequeiias y a 10s deudores hipotecarios. Los recursos
piiblicos comprometidos bordearon el equivalente a 1.6% del PIB.

4. Reformas a la regulaci6n y supemrisi6n prudencial

de la banca
Las modificaciones introducidas a la Ley General de Bancos en
1986 culminaron un proceso que se habia iniciado en 1980 con la cla-
sificacibn, por parte d e la Superintendencia de Bancos, de las carteras
de crCdito segiin categorias d e riesgo. En 1981 tambi6n se habian
ampliado sustancialmente las atribuciones del Superintendente, per-
mitikndole imponer prohibiciones a las decisiones d e manejo d e
cartera por parte de aquellas instituciones que, a su juicio, presenta-
sen inestabilidad financiera o administraci6n deficiente.18
Esta normativa busc6 proporcionar trasparencia a1 riesgo y a la
situacidn patrimonial de 10sbancos y fortalecer su situaci6n de solvencia
y liquidez. Asi, 10s bancos y sociedades financieras debian tomar resguar-
dos anticipados para cubrir las p6rdidas espeladas (principio de pleno
aprovisionamiento de 10s riesgos en 10s activos), liberando su capital y
reservas para enfrentar imprevistos. A1 mismo tiempo, el Estado retir6 su
garantia a 10s depbsitos, exponikndose a sus titulares a1 riesgo de pCrdi-
das (principio de riesgo compartido) para que asi vigilasen la solvencia

17 Ley 18576.
18 Articulo 19 bis de la Ley Orgiinica de In Superintendencia de Bancos. introducido por In I r y 18 022 de
agosto de 1981.

155
de las instituciones financieras con que operaban. Bajo estas modifica-
ciones de banca Lbicontrolada,la Superintendencia de Bancos y 10s
depositantes compartirian el control y seguimiento de la solvencia.

a) Trasparencia del riesgo e n 10s activos y d e la situaci6n Patrimonial

Inicialmente, 10s crCditos fueron clasificados seg6n el porcenta-
j e d e pCrdidas esperadas: en tanto mayores 10s riesgos, mayores
tambiCn las provisiones requeridas para cubrirlos. En 1985, esta eva-
luaci6n d e 10s riesgos se extendi6 a1 total de 10s activos financieros.
De este modo, a fines d e 1986 el 95% de 10s activos d e la banca era
objeto explicit0 d e evaluaci6n y todos 10s riesgos se encontraban ple-
namente provisionados. El resultado de esta evaluaci6n comienza a
ser informado a1 p6blico desde 1987.
El grdfico 4.5 presenta la evoluci6n promedio del riesgo de la
banca y d e su coeficiente de cobertura patrim0nia1.l~A partir de la
publicaci6n de estos indicadores en 1987, el riesgo (medido en el eje
izquierdo) comenz6 a exhibir una sistemdtica y sustantiva reduccibn,
mientras que el coeficiente de cobertura patrimonial (medido en el
e j e derecho y en porcentaje) evidencia que la banca dispuso de provi-
siones mds que suficientes para cubrir sus riesgos esperados d e
pCrdida.

19 Pan. represcntar cn forma sintetica la situacidn pauimonial dc un banco o socicdad financien.. sc dcfinid
su patrimonio ncto como: (CyR +PROV+R-PE) (1)
en que: CyR =capital y rescrvas. PROV = provisiones. R = resultado, y PE = perdidas cspcradas en 10s
activos. Si csc patrimonio sc divide por el capital y rcscrvas contablcs. sc obticnc cl cocficicntc de cober-
iura pnuimonial: (cp) = (CyR +PROV+R-PE)/ CyR. (2)
En consccucncia. si c p c l , la instirucidn ricnc pfrdidns csperadas no provisionadas y un compromiso
patrimonial cquivalcntc a la difcrcncia con uno.
 Gdfico 4.5
Riesgo de cartera de credit0 del sistema financier0 y su cobertura, 1987-1998

,>. .

Fucnlc I.lahamdo sohrc 1. h x dc ctlm dc 12 SupmnLcndcncla de Hancm e lnri!iunaner 1 !nmc~cms

b) Limitacidn del riesgo d e crkditos relacionados

La reforma bancaria de 1986 mantuvo 10s limites b6sicos de 10s
crCditos que una instituci6n financiera puede conceder a una deter-
minada empresa o persona, per0 redujo la toma d e riesgos en 10s
crCditos relacionados i) a1 definir en forma m6s estricta a personas
naturales y juridicas "vinculadas" a la propiedad y a la gesti6n de una
instituci6n financiera, y ii) a1 introducir diversas restricciones a la
concesi6n de tales crCditos.20

20 S c dcfini6 como relacionadas a la propicdad a las personas natunles quc posean mits del 1 % de las
acciones de una inslituci6n financicn o que intcgrcn una socicdad accionista dc la institucidn con una
participaci6n superior al5Q en el capital o utilidades de aquClla Asimismo, csti! relacionado a la gcsti6n
dc una institucidn todo integmnte de su directorio o de sus cuadros gcrencialcs. incluycndo a sus agcntcs
dc oficina. que renga una panicipaci6n mayoral 570 en la propiedad de una cmpresa a la que la instituci6n
financicra cxticnde crtditos. El intcris dc las autoridadcs por continuar avanzando cn cl control de 10s
ricsgos dc la cancra rclacionada sc exprcsa en la rccicnlc discusi6n en lorno a la supcrvisi6n consolidada
de conglomcrados financicros. Vfase. por ejcmplo, Larrain (1997).

157
 A su vez, el otorgamiento de crCditos relacionados qued6 -entre
otras- sujeto a las siguientes normas: i) el total de crCditos a personas
o empresas relacionadas con el banco no puede exceder su patrimo-
nio efectivo; ii) no pueden otorgarse crCditos a entidades relacionadas
en condiciones m6s favorables que a1 resto de 10s deudores, y iii) la
Superintendencia puede enunciar presunciones d e relaci6n y califi-
car e n forma discrecional como relacionada a una determinada
empresa o persona.
El gr6fico 4.6 ilustra la sustantiva reducci6n d e las colocaciones
relacionadas de la banca entre 1982 y 1998, tanto como proporci6n
del capital y reservas (eje izquierdo), como respecto de las colocacio-
nes e intereses por cobrar (eje derecho).

Grsfico 4.6
Colocaciones relacionadas del sisterna financiero, 1982-1998
(Porrenmajes)

1:lahondo sohrc I n h a c de c i r m de In Supcdnlcndcncia dc Ranms e Inslimciones I:inmcicn.

FUEII~C:

158
c) Retiro d e la garantia del Estado a 10s dep6sitos
La nueva normativa bancaria retir6 la garantia del Estado a 10s
dep6sitos a plazo con el argument0 de que, por tratarse de inversiones
rentables, debian estar expuestos a riesgos de pCrdida. Sin embargo,
para proteger a pequeiios inversionistas, mantuvo una garantia a de-
p6sitos a plazo y cuentas de ahorro de personas naturales hasta por
120 unidades de fomento2' -en una misma instituci6n o en todo el
sistema financier- en cada aiio calendario y con un tope de un 90%.
En cambio, se la ampli6 a1 100% de 10s dep6sitos a la vista, dado que
constituyen medios de pago.

d ) Adecuaci6n del capital y presunciones sobre situaciones

financieras problembticas
La reforma mantuvo 10s limites de endeudamiento de 20 y 15
veces el capital para 10s bancos y las sociedades financieras, respecti-
vamente, per0 esta vez en relaci6n a1 concept0 de patrimonio neto.
Luego, en 1997, se adoptaron requerimientos mbs estrictos de capital
en funci6n de 10s riesgos de 10s activos propuestos por el Cornit6 de
Basilea, disponikndose que el patrimonio efectivo no puede ser infe-
rior a1 8% de 10s activos ponderados por riesgo.
Una de las caracteristicas relevantes de la nueva normativa fue
su carbcter preventivo, permitiendo que el supervisor pueda actuar so-
bre la base de presunciones respecto de la solvencia de una instituci6n
financiera. Asi, se defini6 dos situaciones problembticas, que a su vez
originaron medidas progresivamente mbs enCrgicas de intervenci6n: la
inestabilidad financiera y 10s problemas severos de solvencia.
Se presume que un banco o sociedad financiera cae en situa-
ci6n de inestabilidad financiera ylo de administraci6n deficiente
cuando i) exhibe tres o mbs estados financieros mensuales con pCrdi-
das que superen el 10% del capital pagado y reservas en un mismo
aiio calendario; ii) recurre a crCditos de urgencia del Banco Central
en tres o mbs meses del mismo aiio calendario y iii) otorga crCditos a

21 Una unidad de foment0 cquivnle a US31 dc 1999.

159
personas relacionadas en condiciones m6s favorables que a terceros, o
bien concentra crCditos a dichas personas por un monto superior a su
capital pagado y reservas. Con la posterior adopci6n de 10s criterios
de capital del Comid de Basilea, la normativa complement6 la defini-
ci6n d e presunciones d e inestabilidad financiera.22
Asi, para superar cualesquiera d e esas situaciones, 10s accionis-
tas quedan obligados a aportar nuevo capital en un plazo breve. Si
ello no ocurre o si la Superintendencia estimase insuficiente el apor-
t e d e capital, la instituci6n no puede aumentar sus colocaciones -salvo
en instrumentos financieros del Banco Central.
La adopci6n de 10s criterios d e capital del Comitt?de Basilea tam-
biCn se tradujo en presunciones acerca d e problemas severos d e
solvencia y en la definici6n d e las consiguientes medidas correctivas.
Se presume que un banco o sociedad financiera exhibe severos pro-
blemas cuando i) el capital y reservas, deducidas las pCrdidas del
ejercicio, es inferior a1 2% de 10s activos totales netos de provisiones
exigidas; ii) el patrimonio efectivo, deducidas las pbrdidas, es inferior
a1 5% de 10s activos netos de provisiones exigidas y ponderados por
riesgo, y iii) el banco mantiene con el Banco Central crCditos de ur-
gencia vencidos cuya renovaci6n es denegada.
En estos casos, el directorio del banco debe elaborar un conve-
nio con sus acreedores para capitalizar total o parcialmente 10s
dep6sitos u otras obligaciones; ampliar sus plazos; remitir parte d e
las deudas y cualquier otro objeto licito para su pago, cuya finalidad
sea recuperar la solvencia del banco.23 Si la Superintendencia d e

22 Tambien se configura una situacibn de inestabilidad financicra cuando i) el capital pagado y rescrvns, una
vcz dcducidas I n s pfrdidas durante un ejcrcicio. sca infcrior al 3% dc 10s activos totales. nctos dc las
provisiones exigidas: (ii) el patrimonio efectivo. dcducidas ins pfrdidns acumuladas, caiga por debajo del
8% de 10s nctivos nctos de provisiones y pondcrados por 10s ricsgos: y (iii) por cfccto de pfrdidas en el
ejercicio sc desprenda que. de mantenene cse ritmo durante 10s siguicntcs seis mcses. el banco q u e d d
incluido en una de las dos situacioncs anteriorcs Sc mantuvo la presunci6n de incstabilidad financicra
basada en el otorgamiento de cdditos a personas rclacionadas.
- . . .. . . ..... .- . .. . . . .., .
ZJ LOS oancos en situacion uc incstaoiiiuaa iinancicra o con prooicmas a c soivcncia tamoicn pueucn conve-
nir pdstamos a dos aios con oms bancos, 10s que sc computarin como capital. Esfa medida se orienta a
inccntivnr la pmticipacibn del sistcma bancario en la nruperacibn dc la solvencia de una dctcrminada
institucibn.

160
Bancos establece que lo anterior es insuficiente, las proposiciones
d e convenio hubieran sido rechazadas o el banco no posee la solven-
cia para continuar operando, proceder6 a su liquidaci6n forzosa
-previo acuerdo favorable del Banco Central.
Finalmente, la evidencia relativa a1 vinculo entre 10s incremen-
tos en la cartera de crCditos riesgosos o incobrables y las presiones
sobre las tasas d e inter& pasivas (dado que aquClla no provee un flu-
jo de caja y por tanto requiere una constante demanda por fondos),
dio lugar a una presunci6n adicional de inestabilidad financiera. Se
suponen inestables aquellos bancos o sociedades financieras cuyas
tasas pasivas exceden en un quinto o m6s las tasas promedio pagadas
por instituciones d e su mismo tip0 durante tres meses o m6s de un
mismo a i 1 0 . ~
En~ tal caso, rigen las mismas medidas correctivas aplica-
das a las instituciones financieras presuntamente inestables.

e) Ampliaci6n del giro e intemacionalizacicin d e la banca

Las modificaciones introducidas en 1997 a la Ley d e Bancos
ampliaron el giro de estas entidades: mediante la constituci6n o parti-
cipaci6n mayoritaria en sociedades filiales, pueden ofrecer servicios
d e factoring, custodia y transporte de valores, cobranza de crCditos,
bursatilizaci6n (securitizaci6n) de titulos y corretaje de seguros ex-
cluyendo a 10s previsionales. Y a travCs de sus agencias de valores o
corredores de bolsa, tambiCn estan facultados para colocar acciones
de primera emisi6n de sociedades a n h i m a s abiertas.
Las reformas tambiCn permitieron la internacionalizaci6n d e
la banca, mediante crCditos e inversiones financieras efectuadas di-
rectamente desde Chile, el establecimiento de sucursales u oficinas
d e representaci6n en el exterior y la adquisici6n directa de acciones
d e bancos y sociedades complementarias a1 giro establecidas en el
extranjero.
Es alin prematuro evaluar 10s efectos de las nuevas disposicio-
nes orientadas a ampliar el giro d e la banca y su internacionalizaci6n.

24 Ley Orgdnica de la Superintendenciade Bmcos e Institucioncs Financieras. articulo 19 bis.

161
Las sociedades filiales creadas por 10s bancos han optado primordial-
mente por el corretaje d e seguros y en general 10s nuevos negocios no
se han expandido a 10s ritmos esperados, en parte debido a la menor
tasa d e crecimiento d e la economia chilena a partir d e la crisis asidti-
ca. En el dmbito externo, las colocaciones de sociedades filiales se
han focalizado en instrumentos con grado d e inversi6n d e paises mds
desarrollados, lo cual se explica parcialmente por las fluctuaciones
d e las economias d e la regibn, que han inhibido un mayor desarrollo
d e las colocaciones transfronterizas.

5. Desempefio del sistema bancario en la decada

de 10s noventa
Tras las reformas d e 1986 a1 rCgimen d e regulaci6n y supervisi6n
d e la banca y 10s esfuerzos desplegados en 1982-87para recuperar su
solvencia, el sistema bancario chileno ha exhibido un encomiable des-
empeiio tanto respecto de ese indicador como en su eficiencia.
Como se observa en 10s cuadros 4.1 y 4.6, las tasas reales d e
crecimiento d e las colocaciones de crCdito se han mantenido en linea
con el ritmo d e expansi6n del PIB desde comienzos d e 10s noventa; 10s
crCditos relacionados cayeron desde 1993 a un 1.5% de las colocacio-
nes y a un 14% del capital y reservas, y tambiCn desde entonces la
cartera vencida se sihia en torno a1 1%d e las colocaciones. Por su
parte, el grdfico 4.5 seiiala una constante reducci6n del riesgo d e la
cartera de crCdito, el cual arroj6 un promedio de 1.5% en 1994-98.
Seg6n muestra el cuadro 4.2,las tasas reales medias d e inter&
sobre 10s activos y 10s pasivos cayeron a menos d e la mitad desde 1986,
en comparaci6n con las tasas existentes pre-crisis financiera, ubicdn-
dose desde 1993 en torno a niveles del 9% y 6%, respectivamente.
Asimismo, las tasas d e rentabilidad se aproximaron a1 20% en-
tre 1986 y 1995, principalmente influidas por gastos d e cartera que
s610 representaron el 1%d e 10s activos (vCase el cuadro 4.3). Por lilti-
mo, el coeficiente de cobertura patrimonial se ha mantenido en el
rango 115-120(medido e n porcentajes), indicando que las provisiones
exceden con creces las pCrdidas esperadas en 10s activos (cuadro 4.6).

162
 Cuadro 4.6
Evolucih de indicadores de riesgo y solvencia de la banca, 1980-1998
(Porcen fajes)
1980 1981 1982 1983-1985 1986-1989 1990-1992 1993-1995 1996-1998
Prooorcioncs
1. Colocacioncs rclacionadas
- como proporci6n
de colocacioncs totalcs 14.0 13.4 2.7 1.6 1.5 1 .5
- como proporcidn
de capital y rcscrvas 128.8 17.1 25.1 13.3 14.3 4.3

2. Cancra vcncida como

proporci6n dc
colocaciones 1.1 2.3 4.1 6.9 2.5 1.7 0.9 1.1

3. Porccntajc de ricsgo promcdio

en la cancra de cddilo 5.2 3.8 1.6 1.3

4. Cocficicntc de cobcrtura
patrimonial 120.7 117.9 120.1 114.7

Fucntc I lahondo w h r c In h w dc cstadtsixca%dc la Supcnnkndc'naa dc' Ilancor c Inrltluctoncs I ~ n a n c ~ ~ m

Ese desempeiio refleja no s610 el reforzamiento de la regula-

ci6n y supervisi6n prudencial: tambiCn h a sido resultado d e l
crecimiento promedio cercano a1 7% del PIB chileno durante el perio-
do 1986-98 y del entorno macroecon6mico estable y favorable para 10s
resultados de la banca.
Sin embargo, la contracci6n de la economia chilena desde media-
dos de 1998 y el posterior proceso de ajuste que redujo el crecimiento
del PIB a -0.1 en 1999 elev6 10s niveles de riesgo y de cartera vencida.
No obstante Cstos se mantuvieron en bajos niveles, la regulaci6n y su-
pervisi6n prudencial -referida tanto a normas externas como internas
a 10s bancos- motiv6 q u e las propias instituciones financieras
reclasificaran sus riesgos de cartera y aumentasen significativamente
sus provisiones requeridas y voluntarias.25En medio de la recesi6n de
1999, todos 10s bancos cumplieron con 10s requerimientos de capital
minimo equivalente a1 8% de 10s activos ponderados por riesgo, e inclu-
so 26 de las 32 instituciones existentes, con un 75% de las colocaciones
totales de la banca, exhibian una raz6n que excedi6 a1 10%.

25 VCusc Supcrintcndcncia de Bancos e Insrituciones Financieras (1999).

163
6. Conclusidn y reflexiones finales
El intenso proceso d e liberalizaci6n d e sistema financier0 ini-
ciado e n 1974 tuvo entre sus principales motivaciones eliminar el
rkgimen d e represi6n financiera que hasta entonces lo caracterizaba.
En un context0 d e acelerado crecimiento econ6mico y altas tasas d e
rentabilidad aparente d e la banca, las autoridades carecieron de in-
formaci6n necesaria para supervisar la solvencia de estas instituciones.
El proceso fue adem6s desnaturalizado porque la reprivatizacih de
bancos, instituciones financieras y empresas productivas entre 1975-
1978 condujo a la formaci6n de grupos econ6micos, permitikndoles
adquirir esas ernpresas con crkdito bancario. Los grupos emplearon el
control obtenido sobre 10s bancos para eludir ampliamente las nor-
mas atinentes a colocaciones relacionadas. Ello y las laxas pr6cticas
internas a bancos e instituciones financieras desemboc6 en un des-
rnesurado proceso d e expansi6n crediticia.
El control de la solvencia sectorial descans6 en procedimientos
tradicionales, que no contemplaban una apropiada medici6n y aprovi-
sionamiento de 10s riesgos esperados, ni la entrega a 10s depositantes
d e inforrnaci6n sobre la calidad de la cartera. A1 no divulgar apropia-
darnente 10s riesgos de la cartera crediticia, el enfoque que inspir6 la
liberalizaci6n financiera desconoci6 totalmente las caracterkticas d e
10s sisternas financieros y la existencia de riesgos rnorales y de garan-
tias implicitas asumidas por el Estado chileno.
La precaria calidad d e la cartera d e crCditos exhibida por la
banca a comienzos d e 10s ochenta se evidencia en un traspaso d e crC-
ditos incobrables a1 Banco Central, equivalente a entre un 20% y 30%
promedio de las colocaciones totales d e bancos y sociedades financie-
ras durante 1982, y en la significativa participaci6n que dentro d e
aquCllas t u v i e r o n l a s colocaciones r e l a c i o n a d a s ( e s t i m a d a
conservadoramente en un S O X ) . Mediciones recientes seiialan que 10s
dos mayores bancos privados nacionales, propiedad d e grupos econ6-
micos, trasjpasaron a1 Banco Central un 50% y u n 60% d e sus
- v- -1 l.3 ---- a-1 w - * - a - -- :cz. L 1-
colocaciones. ___L_-^L-
n r i L ; U I I L T ~ S L ~ : ,e ----^
i D ~ I I L U uei L S L ~ U U I I U I I ~ L ~ S I LI IU~ L C I ~ U ,

por cuanto estableci6 limites a su riesgo de crCdito y recurri6 a m6s

garantias crediticias.

164
 Estos antecedentes avalan la tesis de que las fallas en el control
d e la calidad d e la cartera y de la solvencia de la banca fueron deter-
minantes en la crisis financiera de comienzos de 10s ochenta. La banca
no fue, pues, meramente un recept6culo pasivo que recogi6 en crCdi-
tos de alto riesgo las inconsistencias en las politicas macroecon6micas
y las distorsiones en el sistema de precios. Como resultado d e esas
fallas de regulaci6n y supervisi6n, 10s bancos pusieron en marcha una
dingmica propia o end6gena de acelerado crecimiento con una carte-
ra de alto riesgo, cuyo efecto sobre el gasto agregado contribuyd a
elevados dCficit en cuenta corriente; altas tasas reales de inter&, y
significativas caidas en el tip0 de cambio real.
Una de las principales lecciones que se desprenden de esta ex-
periencia es que la liberalizaci6n financiera debe ir acompaiiada de
un importante esfuerzo de fortalecimiento y modernizaci6n de la re-
gulaci6n y supervisi6n de la solvencia. Ello contribuye a prevenir que
serios desequilibrios originados en el sistema financier0 agudicen o
desencadenen otros desequilibrios macroecon6micos. Viceversa, 10s
avances en materia de regulaci6n y supervisi6n inducidos pos-crisis
financiera han permitido a la banca superar sin obst4culos las fluc-
tuaciones macroecon6micas que afectaron a la economia chilena y
fortalecido su estabilidad.
Pese a ello, no ha estado exenta de costos esta capacidad de la
industria bancaria para enfrentar las consecuencias de las fluctuacio-
nes econ6micas y simult6neamente mantener unos indicadores de
solvencia que exceden las recomendaciones internacionales. A1 hacer
trasparentes 10s riesgos de sus carteras de crCdito y adoptar exigen-
cias de provisiones que obligan a 10s bancos a internalizar 10s costos
de conductas riesgosas, tambiCn se ha introducido un componente
prociclico en la oferta de crCdito, que afecta de un modo desigual a
10s diferentes segmentos del mercado.
En efecto, durante 10s periodos de auge de la actividad econ6mi-
ca, la percepci6n del riesgo es baja, lo cual posibilita aumentar el crCdito
sin incrementos importantes en las provisiones, y contribuye a mante-
ner en bajos niveles su costo. Per0 cuando cae el ritmo de crecimiento,
la percepci6n de riesgo se eleva, induciendo un aumento de las provi-
siones y del costo del crCdito y, consecuentemente, una contracci6n de

165
su oferta; 10s segmentos cuyo riesgo percibido es m6s elevado (i.e. las
pequeiias empresas) enfrentan una mayor restricci6n crediticia. Este
comportamiento agudiza 10s ciclos econ6micos: las autoridades
reguladoras chilenas han anticipado correctamente el fenbmeno, per0
no han podido evitar del todo sus consecuencias -como lo demuestra la
dificil situaci6n que la pequeiia empresa ha enfrentado durante la baja
actividad econ6mica del period0 1999 a 2001.
zditicia tambiCn ha sido
rollados, y hay propues-
Lab U i i t z i i L d u a b a q u e i u b riebgub b e a r 1 eaurnados con un horizonte d e

m6s largo plazo. No obstante, las experiencias son demasiado recien-

tes como para evaluar sus resultados.
Esta situaci6n tambiCn ha replanteado la necesidad de que el
rol d e foment0 d e la banca pcblica d e desarrollo recupere su
protagonismo - e n el marco d e las pricticas modernas de regulacidn y
supervisi6n. Es un hecho que la mayor exposici6n a fluctuaciones por
parte d e las economias menos desarrolladas torna m6s sensible la dis-
ponibilidad d e crCdito para las empresas de menor tamaiio, reduciendo
10s niveles agregados d e crecimiento y empleo, efectos que una banca
d e desarrollo podria contribuir a aminorar.
Por otra parte, la globalizaci6n financiera ha impuesto d e hecho
unas normas y pr6cticas d e regulaci6n que -aun representando un
importante avance para las tareas reguladoras y supervisoras en 10s
paises avanzados- suponen desafios d e gran envergadura para autori-
dades y bancos d e 10s paises latinoamericanos. Asi, el nuevo Acuerdo
d e Capital publicado por el ComitB de Basilea e n enero d e 2001, e n
principio, se aplica s610 a 10s bancos con presencia intemacional d e
paises pertenecientes a1 GI 0, per0 e n la prictica se trasformard e n la
norma segfin la cual se evaluari la calidad d e 10s sistemas bancarios

166
 propone mbtodos sofisticados d e estimaci6n del riesgo d e todos
10s activos d e la cartera, con una mayor desagregaci6n d e cate-
gorias, formas para tomar en cuenta las estrategias d e cobertura
adoptadas por 10s bancos y provisiones para cubrir 10s riesgos
operacionales. De este modo, se obtendrian apreciaciones m6s
ajustadas del valor monetario del riesgo (en comparaci6n con
su patrimonio) que enfrenta una determinada instituci6n.26 La
adopci6n d e esos criterios est6 sujeta a una intensa controver-
sia y supondr6 un importante esfuerzo d e readecuaci6n d e las
pr6cticas bancarias y d e la supervisi6n.
Amplia considerablemente el 6mbito de la apreciaci6n de 10s ries-
gos a1 proponer que ella se realice sobre una base consolidada, es
decir, considerando que la presencia de conglomerados financie-
ros conlleva mayores riesgos de contagio. Esta es un Brea donde la
regulaci6n y la supervisi6n exhiben un escaso desarrollo -tanto en
Chile como en la regi6n-, y ha sido abordada en la pr6ctica me-
diante una cooperaci6n directa, aunque informal, entre autoridades
supervisoras. La creciente integraci6n de 10s mercados y mayor
presencia de conglomerados financieros hacen prever que bsta sen5
un &reaprioritaria d e preocupaci6n en 10s pr6ximos aiios.
Otorga un papel m6s relevante a las agencias clasificadoras, cuyo
rating de activos ser6 parte de la estimaci6n de 10s riesgos -tanto
soberanos como d e instituciones bancarias nacionales-, afectan-
do 10s requisitos d e capital exigidos a 10s proveedores d e
financiamiento extern0 y el costo del crCdito. Dadas las califica-
ciones actuales de 10s riesgos soberanos de la regibn, es poco
probable que en lo inmediato ocurran cambios sustantivos en estas
variables. Aun asi, la propuesta referida a1 rol de las agencias
clasificadoras ha generado abundante controversia: existe escep-
ticismo e n torno a si bstas efectivamente a p o r t a n nueva
informacibn, o simplemente confirman ex-post expectativas
autocumplidas 0,peor a h , s610 recogen el influjo de oleadas d e
opini6n; dado ello, su aporte a una regulaci6n preventiva s e n a
dudoso.
26 En la litcratura cspccializada, CSIO corrcspondc B la nocidn dc value ar risk.

167
 La dificultad d e la tarea propuesta queda por lo dem6s de ma-
nifiesto en la experiencia reciente de 10s mercados mundiales, la cual
evidencia claras insuficiencias en las apreciaciones del riesgo sobera-
no efectuadas tanto por esas instituciones como por otras agencias.
En consecuencia, seria prematuro incluirlas como uno de 10s factores
para determinar 10s requisitos de capital. Si a pesar d e todo ello esta
tendencia hacia un mayor protagonismo d e las agencias clasificado-
ras se institucionaliza en la prsctica regulatoria d e 10s paises m6s
desarrollados, las autoridades de AmCrica Latina deber6n definir un
modo d e interacci6n con aquCllas, que posibilite una apreciaci6n m6s
objetiva per0 tambiCn menos expuesta a1 contagio de 10s riesgos que
ofrece cada pais.

168
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170
 CAP~TULO
5
Privatizaciones y
su impacto en la inversi6n
Graciela Moguillansky

Introduccih
El proceso d e privatizaciones en Chile ha sido pionero en la
regibn, no s610 en el dmbito de las empresas productivas, sino tam-
biCn en el d e empresas de servicios bdsicos y en 10s sistemas d e
pensiones y d e salud. Tuvo una primera manifestacibn junto con el
resto d e reformas econ6micas materializadas a mediados d e 10s 70,
se detuvo con la crisis d e 1982 y fue retomado desde 1986 como par-
te d e las politicas tendientes a restaurar el liderazgo del sector
privado e n la economia chilena.' A partir de 1990, adopt6 un nuevo
ritmo, consistente con un Estado democrdtico y con las decisiones
tomadas por el Parlamento y por 10s partidos politicos, caracteriza-
das estas liltimas por la falta de consenso respecto d e las ventajas
d e encarar una nueva ronda d e privatizaciones.
En este capitulo, analizaremos el proceso d e privatizaciones
con una perspectiva histbrica, insertdndolo en el context0 econ6mi-
co internacional y nacional en que Cste ocurri6, enfatizando en su
impacto sobre la inversibn, variable clave para el crecimiento futu-
ro. A diferencia d e otros estudios -que restringen el andlisis a las
bondades del proceso llevado a cab0 entre 1986 y 1989-, nos interesa

1 AI respccto. vCasc Marcel (1989), Hachettc y Liiders (19921, Rudnevich (1993). Sicz (1993). Lahera
~ C I Maqucira y Zurira (1996). Hachcttc (2000).
(1994). L ~ I I U U (1994).

171
e v a l u a r l o d e s d e s u s inicios. P a r a ello, f o r m u l a m o s d i v e r s a s
interrogantes: LPor quC entre 1974 y 1982 la privatizaci6n no indujo
la inversi6n?, tema que e s abordado e n la secci6n 2. 2QuC debe ocu-
r r i r p a r a q u e un proceso d e privatizaciones g e n e r e economias
externas, m6s all6 d e aumentar la eficiencia micro y la rentabilidad
privada?, aspect0 tratado en la secci6n 3. Le sigue el an6lisis d e la
dCcada d e 10s 90,con la satisfactoria respuesta de 10s actores priva-
dos respecto d e l a acumulaci6n d e capital. S e examinan a
continuaci6n las debilidades del modelo en que el crecimiento ha
estado insert0 y, finalmente, s e plantea la pregunta: LPodria generar
un efecto dinamizador la privatizaci6n d e CODELCO, ENAP, ENAMI,
d e 10s puertos y las empresas sanitarias?

1. Las privatizaciones y la falta de estimulo

a la inversih, 1974-82
E l proceso de privatizaciones iniciado en 1974 tuvo como obje-
tivo central reconstituir la presencia del sector privado en la economia
chilena, y s e caracteriz6 por la devoluci6n a sus propietarios origina-
l e s d e empresas requisadas o intervenidas por el gobierno d e l
Presidente Allende. Durante 10s tres aiios previos, el empresariado
chileno habia estado expuesto a la conmoci6n ocasionada por las
transformaciones econ6micas y politicas introducidas por el gobier-
no d e la Unidad Popular, el cual, para lograr 10s objetivos centrales
d e desconcentrar la propiedad del capital y mejorar la distribuci6n
del ingreso, promovi6 la estatizaci6n e intervenci6n d e las principa-
les empresas y la conformaci6n del 6rea social de la economia. Los
grupos econ6micos fueron expropiados y unas 450 empresas pasa-
ron a ser administradas por el Estado.
Inmediatamente despuCs del golpe militar, el nuevo gobierno
adopt6 como una d e sus primeras acciones la devoluci6n d e unas 250
empresas a sus antiguos propietarios. Otras 230 empresas -entre ellas
bancos y empresas manufactureras- fueron licitadas, vendidas o su
propiedad traspasada entre 1974 y 1978.Todo esto, en un momento
d e fuerte caida e n la liquidez, recesi6n interna y alto riesgo para 10s
inversionistas nacionales y aGn m6s para 10s extranjeros (para un

172
an6lisis detallado d e este proceso, vCase Hachette y Luders, 1987 y
1992).
En e s t e inestable contexto macroecon6mico, s e explica que
la inversidn en Chile no alcanzara a promediar las tasas observadas
e n 10s anteriores 20 aiios (vease grifico 5.1). Con una perspectiva
d e m6s largo plazo y con similares experiencias en muchos otros
paises, hoy sabemos que aquello fue una reacci6n normal en una
primera fase de las reformas econ6micas, asociada -como lo seiia-
lan Moguillansky y Bielschowsky (2000)- con la cautela en la toma
d e decisiones d e inversi6n por parte del sector privado. Este fen&
meno s e enmarca en la incertidumbre suscitada por el conjunto de
cambios institucionales y politicas puestas en pr6ctica para reali-
zar la reforma estructural hacia la economia d e libre mercado. Los
empresarios investigaron el ambiente econ6mico, la sustentabilidad
d e las reformas, el curso cambiante d e 10s precios relativos, el com-
portamiento d e 10s competidores internos y externos, todo lo cual
10s indujo a observar pasivamente y a contener la inversi6n hasta
q u e el nuevo contexto s e afianzase.
A este escenario se agreg6 una prolongada recesi6n entre 1975
y 1979, lo que suele constituir un fuerte desaliento para la forma-
ci6n de capital. TambiCn se ha observado que, antes de invertir, 10s
agentes tienden a racionalizar la empresa, despedir trabajadores e
introducir nuevas tCcnicas de gesti6n administrativa, como un pri-
m e r movimiento defensivo p a r a e n f r e n t a r l a a p e r t u r a y l a s
importaciones. Procesos de esta naturaleza se han verificado en el
sector industrial y en otros sectores productivos (energia, mineria e
infraestructura) que fueron abiertos a la competencia de sus simila-
res extranjeros.
Mientras predominaron altas tasas internas d e inter&, sea
por la inmadurez, el grado de concentracibn o la falta d e regula-
ci6n en el sector financiero, es posible entender que la pequeiia y
mediana empresa viera obstaculizada la inversibn, aun entre 1979
y 1981, lapso este filtimo en que las condiciones macroecon6micos
le fueron m5s favorables product0 d e una tendencia decreciente
en la inflaci6n y de la recuperaci6n y el crecimiento acelerado d e
la demanda interna.

173
 Gdfico 5.1
Evolucidn histdrica del coeficiente de formacidn bruta de capital fijo, 1950-1984
(Porcenraje sobre el PIB)

30.00

Sin embargo, ello no explica que la gran empresa, cuyos activos

principalmente correspondian a 10s traspasados durante la primera fase
privatizadora, no reaccionara satisfactoriamente. En un context0 d e
acelerada caida en la protecci6n arancelaria, acceso a1 endeudamiento
extern0 y a tasas de inter& real que hacia 1980 resultaban negativas, el
proceso de reformas podria haber desencadenado un r5pido crecimien-
to de la inversi6n. Sin embargo, aunque a nivel global ella se recupera,
est5 lejos de promediar 10svalores hist6ricos.2 Marcel (1989) y Hachette
y Luders (1992) atribuyen el fen6meno a seiiales erradas por parte del
Estado: para promover la venta de las empresas, Bste otorg6 crCditos
subsidiados por sus propias instituciones financieras y se despreocup6

2 En la dfcada de 1950. el coeficiente promcdio dc inv

21.38; c n m 1970 y 1973. habia bajado a 17.8% y I I

mostr6 una tcndcncia en alzn al interior del periodo. 1

174
d e la concentraci6n de la propiedad. Como lo seiialan diversos autores,
ello indujo a que agentes con bajo patrimonio controlaran parte impor-
tante de 10s activos del pais.
La privatizaci6n de empresas y, especialmente, de bancos du-
rante 10s primeros afios del rCgimen militar fue entonces el punto d e
partida para la formaci6n de 10s principales grupos econ6micos que
dominaron 10s mercados d e bienes y financiero en este periodo. Du-
rante la dCcada del 60,los grupos d e Agustin Edwards, de la familia
Matte y del Banco Hipotecario -este filtimo propiedad de JavierVial,
Fernando Larrain y Ricardo Claro- eran 10s mas importantes. El pro-
ceso de privatizacibn de 10s 70 cambi6 el control patrimonial de 10s
distintos conglomerados: Agustin Edwards -que habia marcado el
liderazgo- pas6 a un sCptimo lugar y fue desplazado por Cruzat-Larrain,
Vial, Matte y Angelini. Otros fueron perdiendo abiertamente su im-
portancia, sobre todo aquCllos ligados a actividades industriales, que
con la apertura de la economia perdieron mercados; ejemplos claros
de esto fueron las familias Yarur, Sumar e Hirmas, ligadas a1 sector
textil. Finalmente, nuevos grupos surgieron a la luz del crecimiento
del sistema financiero.
TambiCn la debilidad en la regulaci6n y la supervisidn financie-
ra, promovida por el alto grado de ideologizaci6n pro-mercado d e la
Cpoca, permiti6 la adquisici6n d e nuevas empresas - esta vez priva-
das-, mediante crCditos otorgados por la banca relacionada con 10s
mismos grupos conformados en el proceso. Ello explica el alto grado
de concentraci6n en la propiedad d e 10s activos en este periodo (vCa-
se a1 respecto Dahse, 1979) y el estimulo a desviar el capital hacia la
adquisici6n de activos existentes, en lugar de la inversi6n con fines de
modernizacibn o d e expansi6n productiva.
Midiendo por las razones contables d e una muestra de empre-
sas privadas y privatizadas, Hachette y Liiders (1992) evallian que el
efecto sobre la inversi6n d e las privatizaciones d e 1974-78no fue posi-
tivo. La tasa de inversi6n total del conjunto d e empresas privadas y
privatizadas aument6 significativamente respecto d e sus promedios
de 1965-69 y 1970-74, per0 debido a1 item otras inversiones, que
incluyen 10s aumentos d e valor d e las acciones en su poder y d e inver-
siones d e empresas relacionadas.

175
 Este mismo comportamiento es observado a partir de un estu-
dio sobre 10s balances d e una muestra de 190 sociedades andnimas
del sector manufacturer0 chileno durante el period0 1977-82, equiva-
l e n t e s a1 56% d e 10s activos totales d e establecimientos d e 50
empleados y mbs, con base en el Censo Industrial Manufacturer0 d e
1979 (Mizala, 1992). Las cifras indican una caida importante en 10s
activos fijos -terrenos, construccidn de edificios e instalaciones, ma-
quinarias y equipos-, en tanto que el aumento del activo total es
atribuible a inversiones en empresas relacionadas y activos financie-
ros (vCase el cuadro 5.1).

Cuadro 5.1
Estructura de 10s activos en 190 sociedades an6nirnas industriales, 1977-1981
Ario Ac~iuorota1 Aclivo fijo Aciivor linancierod Acdvos en cmprcsas
indice indice zclivo Iota1 relacionadad
1977=100 1977=100 ct Aclivo total
9
1977 100 100 18 9
1978 95 87 20 9
1979 112 91 26 18
1980 125 91 28 21
1981 118 91 26 24
Fuente: M(im16(1992. p. 169).

Los autores d e estos dos estudios concluyen que las grandes fir-
m a s contrarrestaron 10s malos resultados operacionales con l a
rentabilidad otorgada por las altas tasas de inter& sobre 10s activos
financieros y con las ganancias de capital obtenidas por la compra d e
nuevas empresas a bajos precios. El cuadro 5.2 muestra que entre 1975
y 1980 las ganancias acumuladas de la inversidn en la compra de ac-
ciones de empresas fueron del orden de 800% (primera fila del cuadro)
y de 500% en depdsitos a corto plazo en el sistema bancario (segunda
fila). Ninglin proyecto d e inversidn real en el sistema productivo po-
dia obtener dichas tasas de rentabilidad. Ello explica que el resultado
d e la liberalizacidn fuese la descapit lizacidn en una buena parte d e
las actividades productivas.

176
 Cuadro 5.2
Rentabilidad de 10s activos, 1975-1981
( Vnlores acionulados)

1975 1977 1978 1979 1980 1981

Valor acumulado dc 1 peso invcnido a la
rcntabilidad implicita dcl hdicc gcncral
dc Prccios Rcalcs dc Accioncs 1.00 2468 4092 5721 8233 5672

Valor acumulado dc 1 pcso de dcuda

capitalizada a la tasa dc intcds rcal
dcl pcso en cl con0 plaza 1.00 2609 3 708 4384 4969 6936
Fuenle: llschctw y I.UdL'n (1992).

La primera etapa del proceso de reformas econ6micas culmin6

en 1982, con la crisis de la deuda externa. La suspensi6n del flujo de
capitales y la brusca alza de la tasa de interks intemacional gatillaron
una crisis que se venia gestando en un ambiente econ6mico de extrema
vulnerabilidad: exceso de gasto interno, disminuci6n del ahorro nacio-
nal y fuerte desequilibrio externo, todo lo cual se expresaba en un
endeudamiento de 10s agentes privados equivalente a1 70% del PIB, un
35% del mismo contraido con acreedores externos (Arellano, 1983).
Los resultados de la primera etapa del proceso de privatizaciones
fueron asi una respuesta Clara tanto a la inmadurez del sector privado
nacional como a1 af6n rentista prevaleciente entre 10s grupos econ6-
micos en ese momento, en un period0 de transici6n hacia una economia
de libre mercado. Ni el proceso en si mismo, ni el clima econ6mico que
prim6 entre 1977 y 1981-en tkrminos de crecimiento en la demanda y
flujo de capitales externos, que se elevaron desde un 5% a un 15% del
PIB- fueron suficientes para incentivar una alta tasa de inversi6n.
Para intentar comprender estos resultados, cabe considerar el
hecho de que entre 10s empresarios pudo haber predominado la per-
cepci6n de vulnerabilidad de 10s derechos de propiedad a que habian
estado expuestos pocos aiios antes. Entonces, para minimizar el ries-
go, maximizaron la obtenci6n de ganancias e n el corto plazo. Su
comportamiento tambi6n fue alentado por la fragilidad institucional,
sobre todo en 10s mercados financier0 y de capitales, permitikndoles
obtener ganancias r6pidas con la especulaci6n de activos financieros

177
e inmuebles. Por iiltimo, ambos fen6menos s e unieron a un inadecua-
do manejo d e la politica macroecon6mica.
En este periodo, d e fuerte impulso a1 libre mercado, resulta
tambikn parad6jico que el comportamiento d e la empresa piiblica
fuera m6s eficiente que el d e la empresa privada. El cambio en el
context0 institucional permiti6 a l a primera aumentar
significativamente su grado d e eficiencia, maximizar utilidades,
autofinanciarse y modernizar su gesti6n administrativa (Hachette y
Liiders, 1992), enfrentando la crisis de 1982-83 sin problemas finan-
cieros. Por el contrario, 10s grupos econ6micos y bancos privatizados
optaron por ganancias de corto plazo y un manejo especulativo, de-
bilitando su posici6n financiera y su capacidad para enfrentar la crisis
internacional desatada en 1982. El Estado debi6 intervenirlos para
evitar su quiebra.
En sintesis, el liderazgo econ6mico del sector privado en el perio-
do 1974-81 se cierra con una tasa de crecimiento promedio anual de
solo un 3%,un coeficiente de inversi6n m5s bajo que el hist6rico, una
caida del PIB de 14% en 1982, el colapso del ahorro nacional y una
exposici6n a quiebras generalizadas de las empresas privatizadas.

2.El dirigismo de Estado y la segunda etapa de

privatizaciones e n Chile, 1986-89
Para fortalecer al sector privado y ayudarlo a retomar el liderazgo
en el proceso de crecimiento econ6mic0, el gobierno militar diseii6 una
nueva estrategia a partir de 1985: modific6 el modelo de libre mercado,
tal cual habia sido materializado por las autoridades econ6micasprecrisis
de la deuda externa. Surgi6 una conducta de mayor intervencibn,refleja-
da en un conjunto de incentivos destinados a1 sector privado, incluidos
aquCllos especificamente orientados a atraer capital a sectores de s e d -
cios b6sicos de infraestructura y de exportaci6n. A ello se sum6 la
regulaci6n y supervisi6n prudencial del sistema financier0 y de las admi-
nistradoras de fondos de pensiones (AFP),un mayor control en el comercio
(se aumentaron temporalmente las tasas arancelarias) y en el mercado
de capitales. Tambikn el Estado recapitaliz6 el sector privado, hacikndo-
se cargo de sus deudas y otorgando subsidios; enormes cantidades de

178
recursos fueron asi transferidos entre 1983 y 1987 (vbase Arellano y
Marfgn, 1986; Arellano, 1988). Finalmente, el Estado intervino directa-
mente en la acumulacidn de capital, a traves de fuertes inversiones en
infraestructura.
F u e en e s t e context0 q u e s e concibi6 una nueva e t a p a de
privatizaciones (v6ase a1 respecto Marcel, 1989; Hachette y Liiders,
1992; SQez,1993), la que involucr6 el traspaso de propiedad de empre-
sas y bancos intervenidos durante la crisis d e 1982 y 1983, y d e
empresas d e servicio p6blico hasta ese momento monopolios estata-
les. De acuerdo con las estimaciones de Larroulet (1994), en 1985 el
tamaiio del Estado lleg6 a ser uno de 10s m6s altos de la historia, s610
comparable con el del periodo 1971-73 del gobierno de la Unidad Po-
pular. El valor agregado generado por este conjunto de empresas
correspondia a cerca de un 26% del PIB, concentr6ndose en 10s secto-
res de comunicaciones, mineria, energia, financier0 e industrial.
Desde el Bngulo del proceso de acumulaci6n, la politica adopta-
da en este periodo permiti6 capitalizar las empresas, reestructurarlas y
asignarlas a nuevos dueiios. A diferencia d e la primera ronda de
privatizaciones de 10s aiios setenta, las empresas se traspasaron a tra-
v b de variados mecanismos, en el cas0 de las m6s importantes dirigidos
a obtener una mayor difusi6n de la propiedad Marcel (1989) y SQez
(1993) destacan entre &os la venta a trabajadores-el llamado capita-
lismo laboral- y las ventas de paquetes no controladores en la Bolsa
de Comercio, y su simple licitacibn, en el cas0 de las m6s pequeiias. En
10s bancos de Chile y Santiago y en dos AFP, las mayores empresas
privadas en sus respectivos rubros, el mecanismo de privatizaci6n se
denomin6 capitalismo popular (Hachette y Luders, 1992). Este con-
sisti6 en la venta directa y preferencial de acciones -a su valor libro- a
pequeiios inversionistas nacionales, funcionarios del sector p6blico y
miembros de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, la falta de difusi6n del
mecanismo y de un claro y transparente marco institucional para en-
cauzar este proceso, permiti6 que autoridades cercanas a l a s decisiones
y las operaciones privatizadoras (incluyendo a oficiales del EjCrcito y

3 En csie primer grupo sc ubicm ENDESA, CHILECTRA. SOQUIMICH y IANSA. porcilarlos casos mis
paradigrndticos dominantcs cn sus respecrivos SCC~OTCS.

179
ejecutivos de empresas p6blicas) utilizaxan informaci6n preferendal para
comprar paquetes mayoritarios de acciones y controlar estas empresas.
El proceso d e privatizaci6n no fue un fen6meno aislado. Junto
con las politicas ya sefialadas, fue acompaiiado por instrumentos de
estimulo a la acumulaci6n d e capital, destacando entre ellos: la refor-
ma tributaria d e 1984, 10s incentivos a la inversi6n extranjera, la
autorizaci6n a las AFP para participar en la oferta p5blica de bonos y
acciones d e empresas y una politica de promocidn d e exportaciones.
E n e s t e contexto, el conjunto d e politicas anexas a1 proceso d e
privatizaciones f u e i n d i s p e n s a b l e p a r a q u e l a r e s p u e s t a d e l
empresariado no tuviera el grado de fracas0 de la etapa anterior
(Moguillansky, 1999).
Como una politica especifica para fomentar el ahorro de las
empresas y la inversibn, en 1984 el gobierno efectu6 una reforma
tributaria que contempl6 cambios en 10s impuestos que gravan las
rentas d e personas naturales y juridicas (Marfdn, 1984).Respecto de
las empresas, fueron tres las modificaciones que condujeron a impor-
tantes incentivos a la reinversi6n de utilidades:
Eliminaci6n gradual del Impuesto Adicional de 40% que afec-
taba a las utilidades d e las sociedades an6nimas: 10 puntos
porcentuales en 1984,15 puntos en 1985 y 10s restantes en 1986.
Exenci6n a las sociedades de responsabilidad limitada de de-
clarar en el Impuesto Global Complementano sus utilidades
retenidas.
Unificaci6n del Impuesto de Primera Categoria (de 10% enton-
ces y 15% en la actualidad) con el Impuesto a la Renta.
Con la disminuci6n del impuesto a las utilidades retenidas, el
gobierno pretendia incentivar el ahorro, y en general, con 10s menores
impuestos, hacer rentable un mayor n6mero d e proyectos de inver-
si6n financiados con ahorros de las empresas.
Como el pais atravesaba una etapa de escasa liquidez y una frac-
ci6n importante del ahorro interno era destinada a1 servicio de la deuda
externa, el gobierno militar cre6 instrumentos que incentivaron la par-
ticipaci6n de capital extranjero en la propiedad de las empresas. El
mds importante de ellos fue el programa de capitalizaci6n de deuda en

180
virtud del Capitulo XIX del Compendio de Normas de Cambios Inter-
nacionales. Con arreglo a Cste, entre 1985 y fines de 1989 se habnan
transado pagarCs equivalentes a 3 161 millones de dblares, equivalen-
tes a1 80% de la inversi6n extranjera de entonces. De acuerdo con
Ffrench-Davis (1990), mediante este instrumento 10s acreedores o
inversionistas habnan obtenido una ganancia o renta econ6mica de 870
millones de d6lares en 10s cuatro aiios seiialados.
Las inversiones de las AFP en acciones de empresas vendidas
por el Estado y en empresas p6blicas estratCgicas desempeiiaron un
muy importante papel en el proceso de acumulaci6n de esta segunda
fase privatizadora. La venta de las empresas requena un enorme volu-
men de recursos, que estaban a disposici6n de las AFP, pudiendo ademgs
con su participaci6n respaldar la intervenci6n de inversionistas extran-
jeros en la compra de las empresas. Para posibilitar este proceso, a partir
de 1986 10s fondos de pensiones fueron autorizados a invertir en instru-
mentos de oferta p6blica de empresas (bonos y acciones), previamente
aprobados por la Comisi6n Clasificadora de Riesgos. Los requisitos
minimos para ser clasificadas fueron: disponibilidad de estados finan-
cieros durante 10s6ltimos tres aiios, con resultados positivos en a1 menos
10s dos 6ltimos; nivel de cobertura de gastos financieros y una adecua-
da liquidez e inexistencia de cambios que pudieran provocar efectos
positivos o negativos en aspectos sustanciales de la empresa. La partici-
uaci6n de las AFP en el mercado de cauitales dio tambiCn un fuerte

politica cambiaria orientada a estimular el desarrollo exportador, fa-

cilitada por la gran escasez de financiamiento extern0 privado. El tip0
d e cambio persisti6 alto entre 1985 y 1989 (vCase a1 respecto CEPAL,
Estudio Econdmico para Amkrica Latina y el Caribe, n6meros de 1982 a
1989), per0 tambiCn se aplicaron diversos otros incentivos, algunos
generales para las exportaciones y otros m6s especificos para bienes
no tradicionales. Asi, 10s montos otorgados por concept0 del instru-
mento denominado Reintegro Simplificado d e Impuestos a las
Exportaciones Menores crecieron sistemgticamente desde 1985. Los
principales beneficiados por estos incentivos fueron las pequeiias y

181
medianas empresas interesadas en orientar su oferta hacia nichos de
exportaci6n. En el cas0 del pago diferido de derechos d e aduana y del
crCdito fiscal para bienes de capital importados, el monto anual des-
embolsado f u e en 1988 d e 119 millones d e dblares, y hacia 1991
-cuando se lo aplic6 a1 82.5% de las importaciones d e aquCllos-, s e
habia elevado a 179 millones de d6lares. A su vez, por concept0 d e
devoluci6n d e grav6menes aduaneros efectivamente pagados por
insumos importados, las empresas exportadoras recuperaron anual-
mente m6s d e 30 millones d e d6lares (vCase Moguillansky, 1999).
En este period0 se inici6 tambiCn el proceso de venta d e las
grandes empresas de servicio piiblico d e 10s sectores de electricidad y
telecomunicaciones, que venian sufriendo transformaciones desde
1982, cuando las autoridades gubernamentales decidieron crear las
condiciones para su privatizacih.
La acci6n estatal para motivar una respuesta positiva de parte
d e 10s agentes privados fue fundamental. En primer lugar, se adopt6
un nuevo criterio de gesti6n de la empresa piiblica, el que fue orienta-
do a la maximizaci6n d e utilidades y a1 autofinanciamiento, criterios
que hist6ricamente habian sido subordinados a 10s de distribuci6n d e
ingresos o de estabilizaci6n, o a ambos. Ademis, se crearon incentivos
legales especificos para estimular la inversi6n privada, entre ellos una
rentabilidad minima de 10% asegurada sobre la expansi6n de 10s acti-
vos fijos en las tarifas reguladas tanto del sector elCctrico como de
telecomunicaciones.
En segundo lugar, s e procedi6 a formar 10s equipos tkcnicos que
consolidaron la administraci6n de las empresas y que en algunos ca-
sos mantuvieron su continuidad aun despuCs del traspaso de aquCllas
a1 sector privado. Finalmente, s e establecieron criterios para dividir
las principales empresas estatales en sociedades m i s pequeiias en
funci6n de las caracteristicas del servicio y localidad geogr6fica en
que operaban, para diversificar su propiedad y crear competencia en
10s mercados (vCase Moguillansky, 1999).
Este conjunto de antecedentes es clave para entender la respues-
t a d e 10s nuevos actores econ6micos d u r a n t e la segunda e t a p a
privatizadora de empresas en Chile. Un primer resultado de relevancia

182
fue la conformaci6n de 10s actuales grupos econ6micos, la mayoria de 10s
cuales surgi6 como tales precisamente a partir del proceso d e
reprivatizacibn. Otros fueron beneficiados por kste, a1 permitir su forta-
lecimiento en sectores relacionados con sus &eas de negocios. Finalmente,
est& aquCllos creados al amparo de las privatizaciones de las empresas
monop6licas del Estado.
Los incentivos gubernamentales tambiCn fueron aprovecha-
dos por inversionistas extranjeros, quienes a travCs d e filiales d e
transnacionales (mineria) o en alianzas con capitalistas nacionales
(resto d e 10s sectores productivos) participaron entre 1986 y 1989
e n las licitaciones d e empresas, dando un importante impulso a su
expansi6n. Estas asociaciones s e orientaron hacia sectores que lle-
garian a ser lideres en el crecimiento econ6mico chileno y tambiCn
10s mbs dinbmicos en materia d e inversi6n (agroindustria, papel y
celulosa, pesquero). Llegada la etapa de madurez, la alianza con
capitales transnacionales permiti6 a grupos econ6micos naciona-
l e s constituir filiales e n g r a n d e s mercados, p r e f e r e n t e m e n t e
regionales.
A diferencia del resto de AmCrica Latina, tanto la propiedad
como la gesti6n de las empresas de servicios pliblicos fue principal-
m e n t e controlada por accionistas nacionales, siendo el grupo
australiano Bond y posteriormenteTelef6nica de Espaiia el linico cas0
de participaci6n extranjera mayoritaria desde un comienzo. Ello se
explica porque Chile fue pionero en AmCrica Latina en la privatizaci6n
de empresas de servicios bbsicos, estos mercados no eran atractivos
para 10s operadores internacionales en ese momento, y porque el pro-
ceso ocurri6 durante un pen'odo de relativa iliquidez en el mercado
financier0 internacional.
En esta etapa, la estrategia de crecimiento de 10s grupos econ6-
micos estuvo dominada por la diversificaci6n sectorial, y s610 en
algunos casos se estableci6 una articulaci6n de mayor complejidad en
l a producci6n d e b i e n e s a lo l a r g o d e c a d e n a s i n d u s t r i a l e s
(agroindustriales, pesqueras y forestales). Se privilegi6 el control de
nuevos sectores cuya alta rentabilidad -a1 menos en el mediano pla-
zo- estaba asegurada por 10s incentivos gubernamentales.

183
 Las principales Qreasde negocios abarcaron: fabricaci6n de pro-
ductos metdlicos d e cobre, hierro, acero y aluminio dentro de las
industrias metQlicasbdsicas; vinos, cerveza, agua mineral, conservas,
frutas y hortalizas secas o congeladas, az6car, jugos, en la agroindustria;
harina d e pescado, congelados, conservas d e pescados y mariscos en
las industrias pesqueras; bosques, aserraderos, fabricaci6n d e pane-
les y aglomerados de madera, industria de la celulosa, industrias de
papeles y cartones, envases impresos, entre las actividades relaciona-
das con el sector forestal.
La orientaci6n de estos productos a 10s mercados externos fue
alentada por un tip0 de cambio alto y por 10s instrumentos de promo-
ci6n de exportaciones, lo que incluso llev6 a 10s grupos econ6micos a
participar tempranamente en el desarrollo y la gesti6n portuarias; de
este modo, la presencia privada en este sector se dio mucho antes de
iniciarse el estudio legislativo para la privatizaci6n d e la Empresa
Portuaria del Estado.
Los incentivos otorgados durante la privatizaci6n de las empre-
s a s elCctricas y d e telecomunicaciones, s u m a d o s a l a s a l t a s
rentabilidades generadas posteriormente por sus empresas, estimula-
ron tambiCn a 10s grupos econ6micos nacionales a participar en la
propiedad de esos sectores. En el Qrea de la energia, Cstos intervinie-
ron e n la distribuci6n d e petr6leo y gas, junto a su simultsnea
participaci6n como accionistas mayoritarios de bancos, compafiias de
seguros y de leasing, sociedades d e inversiones, fondos mutuos y AFP.
En el grdfico 5.2 se observa la formaci6n bruta de capital fijo
desglosada en maquinarias y equipos, obras de ingenieria -construe-
ciones viales, d e riego, diques y otras obras de infraestructura- y
construcci6n residencial.

184
 Grlfico 5.2
Formaci6n bruta de capital fijo en maquinaria y equipos,
construcci6n residcncial y obras de ingenieria, 1960-1999
(Porcenraje sobre el PIR USS consinnies de 1980)

Sin embargo, mientras la inversi6n habitacional guarda una es-

t r e c h a correlaci6n con el ciclo d e crecimiento econ6mic0, el
movimiento de las otras dos series va m6s a116 de las caracteristicas
del ciclo. Tanto entre 1974-82 como desde 1986 a 1989 -period0 cu-
bierto por las dos etapas de privatizaciones- las obras de ingenieria
estuvieron a cargo del sector piiblico, y s610 en la dCcada de 10s 90 el
sector privado particip6 en Cstas. En el cas0 especifico de las centra-
les hidroelkctricas, las inversiones efectuadas entonces fueron
proyectadas por la empresa piiblica -aun cuando se estaba desarro-
llando el proceso d e privatizaci6n-, y su financiamiento fue otorgado
por el Banco Mundial y obtenido por el Estado. Por lo tanto, parte
importante d e la recuperaci6n de la inversi6n en el segundo quinque-
nio de 10s aiios ochenta debe ser atribuido a1 Estado.

185
 Entre 1976 y 1981, s e produce una recuperaci6n y aceleraci6n
de la inversi6n en maquinaria y equipos, inducida para la moderni-
zaci6n productiva en actividades procesadoras de recursos naturales
y su inserci6n en nuevos mercados externos. Este proceso fue inte-
rrumpido por la crisis de la deuda externa y retomado desde 1986
bajo el impulso de las politicas destinadas a1 fortalecimiento del
sector privado.
En el segundo quinquenio de 10s 80,la institucionalidad finan-
ciera penaliz6 las ganancias de corto plazo y especulativas, mientras
que la politica macroecon6mica, la estabilizacidn y 10s precios relati-
vos favorecieron la formaci6n de capital, posibilitando que hacia 1989
Csta recuperase el valor promedio de 10s aiios sesenta. En este senti-
do, las privatizaciones de servicios b6sicos -tales como electricidad y
telecomunicaciones- ensancharon las oportunidades para mayores
inversiones futuras en Breas de infraestructura.

3.La decada de 10s 90: consolidacidn de 10s actores

privados y debilidades del modelo de crecimiento
Durante 10s gobiernos d e la C o n c e r t a c i h , el modelo d e cre-
cimiento basado e n la producci6n y exportaci6n d e productos
procesados a partir d e recursos naturales s e consolida, pero, para-
dbjicamente, en un ambiente que hasta finales de 10s aiios noventa
resulta cada vez m6s liberal. La incertidumbre generada en el am-
biente empresarial a1 asumir el primer gobierno democr6tico fue
aplacada por el Presidente Aylwin mediante su compromiso d e
mantener la institucionalidad vigente y no modificar las princi-
pales reglas del juego materializadas durante el rCgimen militar.
Asi, 10s consensos politicos tambikn s e transfirieron a1 plano eco-
n6mico.
Ello permiti6 que 10s proyectos de inversi6n nacionales y ex-
tranjeros que venian estudisndose desde fines de 10s aiios ochenta
comenzaran a ser ejecutados, pese a que muchos de 10s incentivos
(transferencias de activos del sector p6blico a1 privado, Capitulo X M ,
tip0 de cambio elevado, crCditos subsidiados, incentivos a las exporta-
ciones) fueron siendo eliminados. En el gr6fico 5.3 es posible observar

186
el fuerte aumento verificado desde 1990 en la materializaci6n de la
inversi6n extranjera en Chile, inicialmente concentrado en mineria e
industria: el 57% de la inversi6n extranjera del primer quinquenio de
la dCcada de 1990 se orient6 a1 primer sector.
Secundariamente, tambiCn se expandi6 la inversi6n industrial,
donde capitales nacionales y extranjeros contribuyen a la moderniza-
ci6n y a1 posicionamiento de las empresas en 10s mercados interno e
internacional: un 16% de la inversi6n extranjera se orient6 a 10s sec-
tores forestal, de papel y celulosa, alimentos, bebidas y pesca. MBs
adelante, se desarrollan las inversiones en 10s sectores de telecomuni-
caciones y electricidad privatizados, cuyo elevado dinamismo fue
estimulado por una alta rentabilidad asegurada por el marc0 institu-
cional en que operan, por la competencia e incorporaci6n de nuevos
agentes a1 mercado -sobre todo en telecomunicaciones- y por el fuer-
t e crecimiento en el ingreso nacional registrado en este periodo.
GrCifico 5.3
Flujos de inversicin extranjera directa, 1980-2000
(Millones de dolares)

Fuente: CWAI.. Ccnuo du lnformacilln dr la Unidnd du Invurrioncr y ILWaLogins I~mprc.unalesdc la IXvisidn dc Des~rmllo
Imductivo y limprcarial. rohm In hast dc inlflrmacidn pmporcionada pnr el Ibndo Mnnctann Inlum~cionnl.

187
 Consolidado el marco institucional poscrisis de la deuda exter-
na, la estrategia d e crecimiento s e concentr6 e n m a n t e n e r 10s
equilibrios internos y externos en el mediano plazo, esto es, reduc-
ci6n de la tasa d e inflacidn en un contexto de relativamente alto
crecimiento y plena ocupaci6n de 10s factores, con un dCficit sosteni-
ble en la balanza externa (vCase Zahler, 1998).
Para minimizar la volatilidad proveniente del contexto finan-
ciero internacional, se estableci6 una politica expresa de control d e
10s flujos de capitales de corto plazo y regulaci6n del mercado d e divi-
sas, que pretendia evitar el desalineamiento del tip0 de cambio real
respecto de su tendencia de mediano plazo. El instrumento utilizado
para ello fue el encaje no remunerado sobre 10s crCditos externos. En
materia d e politica cambiaria, el gobierno continu6 empleando la pa-
ridad m6vil utilizada desde 1984,con una banda que se ampliaba o
reducia en funci6n del manejo de la politica monetaria y cambiaria, y
se vinculaba a una canasta de monedas y a la relaci6n entre la infla-
ci6n interna y la internacional.
DespuCs de crecer durante el segundo quinquenio de 10s aiios
ochenta a tasas superiores a1 16% anual y retornar a fines de ese dece-
nio a1 ritmo de 10s sesenta, entre 1990 y 1995 continu6 el crecimiento
del coeficiente d e formaci6n bruta en capital fijo (vCase griifico 5.4),
situiindose en un nivel rdcord en la historia nacional. Asi, cuando se
desencaden6 la crisis del Tequila -en contraposici6n con lo ocumdo
en 1982-, 10s balances macroecon6micos fundamentales se encontra-
ban en rangos sustentables, por lo que la reducci6n de 10s flujos de
capitales no indujo a un ajuste posterior del gasto. Hub0 una reversi6n
temporal de 10s flujos de capitales externos de corto plazo, per0 Csta no
incidi6 en la inversi6n: la de origen extranjero mantuvo su ritmo ascen-
dente, y no fue obstaculizado el financiamiento de 10sgrandes proyectos.
Entre 10s factores microecon6micos, el aumento en la capaci-
dad de financiamiento de 10s grandes proyectos de inversi6n (en su
casi totalidad con una elevada participaci6n de componente externo,
ya sea como aportes de capital o como e n d e ~ d a m i e n t o )abarat6
~ el

4 Cabc dcstncw, no obstante. quc el dfficit en cuentacomcntc en 1990-95 promedid sdlo 2 5 % del PIB y la
m a de ahorro nacional fue de 22%. Esto cs. tinancid el 90%de la formacidn de capital (vfasc Ffrcnch-
Davis, 2001. cap. 1x1.

188
costo del capital; facilit6 la incorporaci6n d e nuevas tecnologias; ayu-
d6 e n el desarrollo d e la capacidad empresarial, y gener6 el acceso d e
nuevos mercados y nuevas oportunidades d e hacer negocios.
Sin embargo, l a evoluci6n d e la economia chilena comenz6 a
presentar signos d e debilidad e n el segundo quinquenio d e la dCcada,
evidentes a1 momento d e enfrentar la crisis asi6tica. A diferencia del
shock del Tequila, esta vez la inversi6n cay6 un 17% en 1999 y s e es-
tanc6 el 2000. La contracci6n d e la demanda en 10s paises asigticos
-importantes socios comerciales chilenos- y la caida en 10sprecios d e
10s principales productos d e exportaci6n golpearon fuertemente a las
empresas ligadas a este sector. Per0 tambiCn este episodio fue acom-
paiiado d e una politica d e ajuste e n el gasto, seguida por una fuerte
recesi6n e n el nivel d e actividad econ6mica. El impacto negativo d e
este fen6meno sobre la inversi6n durante crisis anteriores ha sido com-
probado por Agosin (1998) para 10s penodos 1975-79y 1982-85en Chile,
y por Ffrench-Davis (1999, caps. II y VI) para el resto d e la regi6n.
Gr5fico 5.4
Crecimiento de la forrnaci6n bruta de capital fijo y del PIB, 1975-1999
(Variacidn porcentrcal anual)

Fuentc: Banco Ccnval do Chilc.

189
 No obstante, en la m6s reciente crisis de la economia chilena
tambiCn achio un fen6meno de car6cter estructural, no asociado a1
estancamiento de las reformas econ6micasY,sino a la orientaci6n
estratCgica del modelo de crecimiento y a la culminaci6n de un proce-
so de inversi6n muy intenso en recursos naturales -insostenible con
igual fuerza desde este decenio.
En Chile - e n mayor medida que en el resto de la regi6n-, las
reformas econdmicas de primera generaci6n se han consolidado, y
en lo esencial s610 resta hacerles ajustes. Por ejemplo, algunos econo-
mistas demandan una mayor liberalizaci6n de la cuenta de capitales,
aspect0 que es apoyado por las autoridades de gobierno, per0 otros
defienden lo contrario en aras de una mayor y mejor estabilidad
macroecon6mica (a1 respecto, vCase Ffrench-Davis, 2001, caps. I y IX;
Le Fort y Lehman, 2000; y Zahler, 1998). TambiCn se critican orienta-
ciones reformistas en materia de legislaci6n laboral, como el proyecto
que buscaba instaurar la negociaci6n colectiva entre empresas, y
tributaria -cas0 de la iniciativa gubernamental para reducir la eva-
si6n impositiva. Como en el resto de paises latinoamericanos, tambiCn
quedan pendientes profundas reformas de car6cter social -salud, edu-
cacibn, justicia, legislaci6n indigena-, hacia las cuales debiera
evolucionar toda sociedad en desarrollo. Pero, en definitiva, las refor-
mas econ6micas de primera generaci6n ya ocumeron.
En cambio, no se ha realizado un esfuerzo orientado a adaptar
la estrategia de crecimiento a 10s cambios en 10s condicionantes ex-
ternos, frente a 10s cuales el modelo econ6mico comenz6 a evidenciar
importantes debilidades:
a) Las inversiones se concentraron en pocos sectores produc-
tivos d e exportaci6n: e n pesca y fruticultura, e n l a s cadenas
agroindustriales y forestales (en este filtimo caso, papel y celulosa),
en mineria (cuya inversi6n creci6 como en ningiin otro pais de la re-
gi6n) y en la producci6n de insumos destinados a la construcci6n (tanto
inmobiliaria como de infraestructura). La mayor debilidad de este
patr6n de crecimiento se asocia a1 hecho de que, salvo algunas excep-
ciones, el desarrollo exportador chileno no pudo entrar en una etapa
de diversificaci6n productiva y de incorporaci6n de mayor valor agre-
gado (vCase el cuadro 5.3), lo que en su momento se llam6 la segunda

190
fase exportadora. Asi, una importante fracci6n d e las exportaciones
(70% e n 1999) se concentra en recursos naturales y e n commodities,
expuestos a una fuerte volatilidad en 10s precios y a la saturaci6n de
mercados externos.
b) En 10s paises desarrollados y tambiCn en 10s asiAticos, el
permanente avance tecnol6gico y la creaci6n y diversificacibn pro-
ductiva permiten reasignar el capital rapidamente hacia nuevos
negocios. En Chile, por el contrario, la adaptaci6n tecnol6gica es len-
ta, y esto qued6 demostrado en su escasa incorporaci6n d e tecnologia
d e la informaci6n. A pesar d e un fuerte desarrollo en Breas d e gesti6n
y d e tecnologia d e p r o c e s o ~el
, ~ empresariado de estos sectores mas
dinamicos no ha sido capaz d e acceder a saltos tecnol6gicos, aplican-
do sistemas mas complejos a nuevos productos, para retroalimentar
su estrategia de crecimiento futura.
c) Chile invierte apenas un 0.7% del PIB en Investigaci6n y
Desarrollo, en tanto que 10s paises asiBticos llegan a1 2% y 10s desa-
rrollados a1 3% del PIB. Mientras se ha promovido un papel subsidiario
del Estado en materia productiva, el sector privado no se ha esforzado
por revertir la participaci6n del sector pGblico en el financiamiento
d e la ciencia, la innovaci6n y el desarrollo tecnol6gico. De este modo,
cerca del 75% del financiamiento sigue proviniendo del Estado.
d) Product0 de 10s avances en la gesti6n y de un intenso apro-
vechamiento d e las oportunidades brindadas por el entorno regional
ya iniciada la dCcada del 90,los empresarios chilenos trasladaron par-
te d e su capital hacia mercados cuya inmadurez aseguraba grandes
ganancias con mejoras d e gesti6n. Seg6n estadisticas del ComitC d e
Inversiones Extranjeras, entre 1990 y 1997 se export6 capital por
13 636 millones de d61ares6. Este proceso fue acompaiiado por una
expansi6n intraregional no solo en 10s sectores elkctrico y de teleco-
municaciones -donde 10s chilenos dominaban con su experiencia
gracias a las privatizaciones tempranas-, sino que tambikn en el Brea

5 El cas0 que mcjor cjemplifica ello es la exportaci6n de fmla frcsca.

6 Seglin la Cimarade Comercio de Santiago, la cifra habna bordcado 10s 2OooO millones de d6lares. Ver al
respecto, Moguillansky (1999, cuadro anexo A-6).

191
financiera (AFP e ISAPRES) y e n rubros como el forestal y el
agroindustrial. Esta expansi6n enfrent6 la competencia de nuevos
actores (filiales de transnacionales estadounidenses, espaiiolas y ja-
ponesas en sectores que se volvieron din6micos a nivel regional y
mundial), proceso del cual salieron como perdedores, debiendo ven-
d e r l a s f i l i a l e s c r e a d a s e n LatinoamCrica a l a s e m p r e s a s
transnacionales.

4. Conclusiones y lecciones de politica

Chile se enfrenta a1 nuevo milenio con una pCrdida en el dina-
mismo del crecimiento. LPodria una nueva etapa de privatizaciones
contribuir a reactivar la acumulaci6n de capital y a generar un nuevo
circulo virtuoso de crecimiento? Para encontrar una respuesta a esta
interrogante, se efectu6 una revisi6n del context0 hist6rico en que se
desarrollaron las dos etapas de privatizaciones previas y de 10s resul-
tados obtenidos en Cstas.
El estudio muestra que la primera etapa de privatizaciones no
condujo a resultados positivos en tCrminos de inversi6n. Los empresa-
rios relacionados con las emmesas v ., bancos Drivatizados Drefirieron
orientar sus reciirsos a la compra de activos y a las ganancias de corto
plazo. Su respue sta se asoci6 a la incertidumbre suscitada por el con-
junto de cambio1s institucionales para hacer frente a la inestabilidad
_._ _..I- z- 1 - 1 2 L - - 1- , T . - - L Z i - : - - : 1 2 1
econ6mica y prornover la ecunurnia ue iiure mercauu. iamuieri inciuiu
el hecho de que 10s empresarios son sensibles a la historia, pudiendo
haber predominado en su memoria la vulnerabilidad de 10s derechos
de propiedad a la que pocos aiios antes habian estado expuestos. Su
comportamiento fue adem6s alentado por la fragilidad institucional-
sobre todo en el mercado financiero-, lo que les permiti6 obtener
ganancias r5pidas con la especulaci6n de activos financieros y de
inmuebles. A todo lo anterior se uni6 un mal manejo de la politica
macroecon6mica, que gener6 un marco recesivo profundo entre 1974
y 1976, acompaiiado de altas tasas de inter&, lo cual tambiCn contri-
buy6 a desincentivar la formaci6n bruta d e capital. El din6mico
crecimiento exportador observado hasta 1979, decay6 luego product0
del fuerte atraso cambiario, en una economia cada vez m6s endeuda-
da e n divisas.

192
 Cuadro 5.3
Aspectos de su competitividad internacional en las irnportaciones mundiales, 1985-1998
1985 1990 1995 1998
1. Participaci6n (%) cn el mcrcado 0.23 0.29 0.32 0.32
Rccursos naturalesY 0.41 0.76 1.03 1.06
Manufactums basadas cn rccursos naturalcsN 0.61 0.80 0.90 0.95
Manufacturas no basadas cn rccursos naturalcs" 0.02 0.03 0.05 0.04
- Raja tccnologiau 0.02 0.W 0.06 0.06
- Tccnologia rncdianad 0.02 0.03 0.06 0.06
- Alta tccnologia" 0.01 0.01 0.01 0.01
Otros" 0.21 0.21 0.18 0.16

11. Estructura dc las cxponacioncs 100.0 100.0 100.0 100.0

RCCUKOS naturalesU 41.3 42.0 42.4 41.4
Manufacturas basadas cn rccursos naturalesN 51.6 49.7 46.1 47.4
Manufacturas no basadas en rccursos naturalcs" 4.1 5.9 9.6 9.4
- Baja tccnologW 1.0 2.3 3.0 3.3
- Tccnologia rncdiana" 2.8 3.3 5.8 5.5
- Alta tccnologia" 0.3 0.3 0.7 0.6
otrosy 2.9 2.4 1.9 1.8

111. IO cxponacioncs principalcs

s c g h conuibuci6n cn 1998 N ' 75.7 75.4 69.9 71.4
682 Cobrc + 34.5 33.4 24.7 26.1
287 Mincralcs dc rnctalcs comuncs
y sus conccnuados + 11.3 10.0 12.7 11.7
057 Frutas y nucccs (cxc. nucccs olcaginosas)
rrcscas 0 sccas + 12.4 13.4 10.5 10.5
034 Pcscado frcsco (vivo o rnucno)
rcfrigcrado o congclado * + 1.5 4.4 5.6 7.0
25 1 Pulpa y dcspcrdicios dc papcl + 4.1 3.5 6.1 4.2
112 Rcbidas alcoh6licas + 0.3 0.7 1.6 3.3
081 Picnsos para animalcs
(cxccpto ccrcalcs sin molcs) - 5.8 4.1 3.7 2.8
248 Madcra tnbajada simplcmcntc y
travicsas para vias fCrrcas + 1.7 2.5 2.2 2.8
5 12 Alcoholcs, fcnolcs, fcnolcs-alcoholcs
y sus dcrivados + 0.1 0.9 1.2 1.5
28 I Mincnl dc hicrro y sus conccnuados - 3.9 2.5 1.6 1.5

193
 La segunda etapa de privatizaciones -entre 1985 y 1989- se dio
en un context0 de fuerte intervencionismo del Estado, caracterizado
por un claro apoyo a1 fortalecimiento del sector privado y por la gene-
raci6n de estimulos a la capitalizaci6n en sectores procesadores de
recursos naturales, a la orientaci6n exportadora y a la asignacidn de
capital privado hacia sectores de servicios b6sicos d e infraestructura.
Las privatizaciones fueron claves en la reestructuraci6n de 10s grupos
econ6micos, en su fortalecimiento, en la modernizaci6n productiva y
en el incremento de la competitividad. La respuesta fue positiva, per-
mitiendo la consolidaci6n del modelo a lo largo del primer quinquenio
de 10s noventa.
Sin embargo, simultdneamente a1 agotamiento del impulso ge-
nerado por el conjunto de politicas orientadas a hacer del sector
privado el lider del crecimiento, el entorno mundial y regional fue
cambiando. iQuC es lo que ha cambiado para Chile? En primer lugar,
se ha debilitado la fortaleza de 10s grupos econ6micos chilenos a nivel
extern0 y local: hacia fines de 10s 90, Cstos fueron perdiendo el predo-
minio regional que parecian haber ganado y han continuado siendo
desplazados de las nuevas actividades donde incursionaron. Ello ha
creado un desdnimo en el empresariado local, profundizado por la
recesidn de 1999 y su lenta recuperaci6n posterior.
TambiCn f u e cambiando l a orientaci6n d e 10s capitales
transnacionales en Chile, desde 10s sectores productivos -donde incor-
poraron tecnologias, capital y conocimientos- hacia 10s de servicios. El
balance de ello en tCrminos de comercio exterior no es claro, porque en
general 10s servicios -elCctrico, sanitario, telecomunicaciones y conce-
siones viales- se han orientado al abastecimiento del mercado local.
Ciertamente, esta reorientaci6n del capital transnacional contribuye a
elevar la competitividad, siempre y cuando nuevas actividades -alin no
desarrolladas en Chile- se orienten a1 mercado mundial.
Asimismo, respecto de lo que fue la dCcada del 90, se ha modifica-
do el grado de liquidez del sistema financier0 internacional, dificultando
la obtenci6n de financiamiento para grandes proyectos de inversi6n. Fren-
te a ello, las autoridades gubernamentales han impulsado una mayor
liberalizacibn del mercado de capitales, para hacerlo m6s atractivo al
capital de riesgo. Per0 esto enfrenta la economia a dos problemas: a1

194
impact0 negativo de la volatilidad financiera sobre la inversi6n y el creci-
miento, y a la necesidad de que surjan nuevos proyectos de inversi6n.
Chile no ha desacelerado su crecimiento porque las reformas
econ6micas o las privatizaciones fueran insuficientes, sin0 porque 10s
empresarios y las autoridades gubernamentales no han sabido enfren-
t a r las nuevas condiciones del mercado mundial. Las actividades
productivas quedaron concentradas en mercados que han perdido di-
namismo en el comercio internacional. El proceso d e inversi6n y
exportaciones dej6 de retroalimentarse porque no ha madurado una
fase de exportaciones de productos o servicios de mayor valor agrega-
do y mayor incorporaci6n tecnolbgica, y porque el pais ha carecido de
una visi6n estrategica de largo plazo para impulsarlo. Por parte del
Estado, prevalece el temor a diseiiar nuevos incentivos que reorien-
ten a las inversiones, y por parte de 10s empresarios, a la diversificacibn
y a 10s avances tecnol6gicos.
Dado lo anterior, el context0 en que continuar6n efectukndose
las privatizaciones de empresas p6blicas en Chile es totalmente dife-
r e n t e a1 d e 10s dos periodos precedentes. Su capacidad p a r a
retroalimentar un proceso de inversi6n y crecimiento es tambiCn infe-
rior. Varias razones justifican esta afirmaci6n.
En primer lugar, lo que queda por privatizar en Chile es muy
poco, aun cuando la participaci6n del valor agregado generado por las
empresas pliblicas en el PIB sigue siendo bastante significativa (cerca
del 9% del Producto, seg6n estimaciones de Hachette, 1999). Esta
participaci6n corresponde b6sicamente a CODELCO, la mayor
exportadora mundial de cobre. Le siguen en importancia ENAP, que
posee algunos yacimientos a nivel local y regional de petr6leo y gas,
per0 cuyo negocio principal en Chile es la refineria de petr6leo y su
papel es el de regulador del precio en el mercado nacional; ENAMI,
que posee refinerias de cobre y otros minerales met6licos y que pro-
cess la producci6n de la pequeiia mineria, otorgando subsidios al
sector; y el Banco del Estado, la 6nica empresa financiera del sector
pliblico, aparte del Banco Central. El resto lo constituyen sociedades
pequeiias, las principales de ellas ligadas a1 sector de infraestructura:
empresas sanitarias, en pleno proceso de privatizaci6n despuCs que
en 1997 se modificase su marco regulador (ver Moguillansky, 1999);

195
las concesiones portuarias, instauradas una vez que se reform6 a la
Empresa Portuaria del Estado (EMPORCHI), dividihndosela en va-
rias sociedades para perrnitir la competencia privada; las concesiones
viales, muy din5micas hasta antes de la crisis asistica, y finalmente
las empresas de Correos y de Ferrocarriles del Estado.
En segundo lugar, en 10s sectores donde operan las principales
empresas ptiblicas, como CODELCO, ENAP y Banco del Estado, la in-
versi6n extranjera y nacional fue muy importante hasta finales de 10s
90, per0 su dinamismo futuro depende de la evoluci6n determinada
por las caracteristicas propias de 10s mercados respectivos.
CODELCO est5 inserta en un mercado donde ya antes de la cri-
sis asidtica s e pronosticaba una sobreoferta considerable en la
producci6n mundial, lo cual indujo a posponer 10s grandes proyectos
de inversi6n para mediados de la actual dhcada, y una nueva ola de
megaproyectos no se espera sino hasta el segundo quinquenio de &a.
A d e m i s , desde el punto d e vista del crecimiento sectorial, la
privatizaci6n de 10s actuales yacimientos d e CODELCO no es relevan-
te: cuenta con un plan de expansi6n y de inversiones que a lo largo de
10s filtimos diez aiios ha venido siendo ejecutado eficazmente.
La privatizaci6n tampoco est6 ligada hoy a la falta de inversio-
nes e n el sector petrolero. A1 igual que CODELCO, la ENAP ha
mantenido un plan anual de inversiones, incluso en la exploraci6n y
explotaci6n de yacimientos fuera del pais y en alianza con capitales
transnacionales. Dado que m6s del 90% del consumo de petr6leo es
importado, el Estado mantiene la propiedad de esta empresa porque
ello le permite regular el precio de 10s combustibles.
Tampoco el sector financier0 en Chile requiere la privatizaci6n
del Banco del Estado para su mayor dinamismo y competitividad.
Por el contrario, se encuentra en una fase de reestructuraci6n y ace-
l e r a d o proceso d e c o n c e n t r a c i 6 n c o n t r o l a d o p o r l a b a n c a
internacional. En 10s tiltimos aiios, 10s bancos extranjeros -sobre todo
espaiioles- rompieron el liderazgo tradicionalmente mantenido por
la banca nacional, elevando la participaci6n extranjera en las colo-
caciones del sistema desde un 14% en 1995 a 4 5 % en el 2000; el
Banco Santander-Central Hispano ocupa hoy el primer lugar en el

196
ranking bancario. Por su parte, 10s grupos econ6micos nacionales no
han estado ajenos a1 proceso de adquisiciones. Ejemplo de ello ha
sido el control por el grupo Luksic del Banco de Chile desde este
aiio. En este contexto, la privatizaci6n del Banco del Estado seria
apetecida por capitales nacionales y extranjeros, per0 ello no altera-
r i a e l ya significativo dinamismo -en cuanto a crecimiento y
capitalizaci6n- sectorial.
Per0 debemos rescatar las lecciones -sin repetir las politicas- del
pasado. La clave para reactivar el circulo virtuoso de inversi6n y creci-
miento es una nueva alianza entre el Estado y el sector privado, per0
esta vez en funci6n de una estrategia consensuada en torno a la genera-
ci6n de nuevas oportunidades de negocios, de capacitaci6n laboral, de
reforma educacional y del diseiio de incentivos para el desarrollo tec-
nol6gico. En el marco de un mejor entorno macroecon6mico real, ello
requiere fortalecer a la economia frente a 10s shocks externos, desarro-
llar el segment0 de largo plazo del mercado de capitales y contrarrestar
la volatilidad financiera internacional. Por otro lado, fortalecer y po-
tenciar el dinamismo del sector exportador -permitiendo el ingreso de
nuevos agentes a1 mercado extern- supone evitar la caida sostenida
del tip0 de cambio real, como ocurri6 en la segunda mitad de 10s 90,
durante el period0 de m5s fuerte ingreso de capitales internacionales.
Una inserci6n en el mercado internacional basada en una ma-
yor innovaci6n requiere tambibn de un compromiso de largo plazo
p6blicolprivado para inducir la incorporaci6n de la tecnologia de la
informaci6n en la producci6n y el desarrollo de nuevos servicios, di-
fundir la biogenbtica y la biotecnologia en el procesamiento de recursos
naturales, y materializar profundos cambios institucionales, esta vez
orientados a estrechar 10s vinculos entre la educacibn, la capacitaci6n
y la empresa.

197
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200
 CAP~TULO 6
La legislaci6n laboral y el mercado del
trabajo: 1975-2000
Alejandra Mizala
Pilar Romaguera'

Introducci6n
La discusi6n acerca de la legislaci6n laboral cobra gran vigor a
partir d e 10s aiios ochenta. Surge primer0 en Europa, motivada por las
mayores tasas de desempleo observadas en gran parte de 10s paises
europeos respecto de 10s Estados Unidos, y por la preocupaci6n aso-
ciada a su normativa laboral mds rigida o proteccionista. El inter&
en el tema se extiende luego a otras regiones, desarrolldndose diver-
sos estudios comparativos sobre legislaci6n laboral y su potencial efecto
sobre el funcionamiento del mercado laboral.' En AmCrica Latina, el
inter& por un mejor funcionamiento de 10s mercados laborales se
vincula inicialmente a 10s costos sociales de la crisis macroecon6mica
de 10s aiios ochenta, y luego a su creciente integraci6n a 10s mercados
internacionales y 10s efectos de la competencia en actividades tradi-
cionales e intensivas en mano de obra; ello se traduce en intentos de
reformas a las normativas laborales en muchos paises de la regi6n.
Chile no est5 ajeno a estos desafios: su inserci6n en 10s merca-
dos internacionales requiere un mercado laboral con capacidad de
adaptacibn, que pueda reducir 10s efectos de 10s ciclos econ6micos
sobre 10s trabajadores y que favorezca el crecimiento de la productivi-
dad.

* Las auioms agtadccen 10s comcntarios dc Ricardo Ffrcnch-Davis y Barbara Siallings.

1 Vbasc. por ejemplo, OECD (1985). Emerson (1988). Amadco y Honon (1997) y. mls recicnicmcnic.
Hcckman y Pages-Sera (2000).

201
 El objetivo de este capitulo es revisar la legislaci6n laboral chi-
lena de las iiltimas dCcadas y analizar su impacto sobre el mercado
laboral. Este an6lisis permite concluir que aGn no se ha logrado en
Chile una legislaci6n laboral legitimada socialmente y que es necesa-
n o conjugar mayores grados de flexibilidad laboral con protecci6n a
10s trabajadores y establecer relaciones laborales de cooperaci6n en-
t r e t r a b a j a d o r e s y e m p l e a d o r e s , condici6n b6sica p a r a el
funcionamiento eficaz de la empresa.
El capitulo est6 organizado en tres secciones: en la primera, s e
revisan 10s cambios registrados en la legislaci6n laboral chilena du-
rante el periodo 1975-2000; en la segunda, se analiza la evoluci6n del
mercado laboral en el context0 de estos cambios en la normativa labo-
ral, y la tercera resume las principales conclusiones.

1. La legislacidn laboral chilena2

La legislaci6n laboral ha experimentado importantes cambios
en las iiltimas dCcadas, pudiendo distinguirse cuatro periodos. El pri-
mer0 termina en 1973 y se caracteriza por una legislaci6n laboral
proteccionista con numerosas normas e ~ p e c i a l e s .El
~ segundo perio-
do va desde 1973 a 1978, y corresponde a una normativa restrictiva o
anuladora de m x h o s derechos, entre cuyos rasgos centrales figuran
la suspensi6n y prohibici6n de la negociaci6n colectiva y de la activi-
dad sindical; la facilitaci6n de facto del despido, y la introducci6n de
reajustes de remuneraciones obligatorios para 10s sectores piiblico y
privado, con indizaci6n parcial o total respecto de la inflaci6n pasada.
Durante el tercer periodo (1979-89), se desregula el mercado labora14
y se disminuye el poder sindical, tendencia que es profundizada con
la desindizaci6n de salarios en 1982. Finalmente, en el cuarto periodo

2 Esta sccci6n est5 bnsada cn Mizala (1998).

3 La legislacidn laboral proteccionista ve al trabajador como un scr dCbil frentc al empleador y. por tanto,
postula que el rol dc la legislacidn laboral es imponcne al mercado. para lo cual rcquicrc un iucne
intcrvcncionismo dcl Estado.
4 A difcrcncia dc 10s rcstantcs mcrcados. el laboral no fue dcsrcgulado en el periodo inmediatamentc postc-
nor al golpe militar de 1973.

202
-que comienza en 1990- s e reforma la legislaci6n laboral para amino-
rar el desequilibrio negociador d e 10s trabajadores.
En las siguientes p6ginas se analizan en detalle estos cuatro mar-
cos regulatorios. En cada uno d e ellos, la discusi6n gira en torno a las
disposiciones imperantes en materia d e despidos y protecci6n contra el
desempleo; organizaci6n sindical y negociaci6n colectiva; mecanismos
de resoluci6n de conflictos (huelga) y regulaci6n salarial.

a) Legislaci6n proteccionista: hasta 1973

Este period0 se caracteriza por ser proteccionista, dada la exis-
tencia de trabas para despedir trabajadores; elevadas indemnizaciones;
tarifados por rama para ciertas ocupaciones; restricciones de oferta a
traves d e la exigencia d e carnCs para desempeiiar determinados tra-
bajos, y privilegios especiales para ciertos g r e m i o ~ .En ~ 1966, s e
introdujo la llamada ley de inamovilidad (ley 16 4 5 3 , que impedia
a1 empleador despedir sin una causa justificada.6
En relaci6n a la afiliaci6n sindical d e 10s obreros, se requeria la
aprobaci6n d e a1 menos el 55% d e 10s trabajadores para formar un
sindicato, y tanto la afiliaci6n como el pago de cuotas eran obligato-
rias. El sindicato profesional lo conformaban a1 menos 25 personas
q u e ejercieran una misma profesi6n o trabajos similares o conexos en
una misma industria o industrias.
Asimismo, s e pern
todo tip0 d e sindicato, y
profesionales. Dado que
contrato colectivo s e apLLavaii a LUUUD q u l c i i c D DC iiivzsiaiaii LUU ~ U D -
terioridad a1 sindicato. La regulaci6n de la huelga -vigente desde 1932-
establecia el derecho a que Csta fuera indefinida y con prohibici6n de
reemplazo.

5 Alamos (1987) dcscribc detalladamcntc 10s grcmios cuya oferta cstaba rcstringida por el us0 obligatorio
de cam& y de las normas lcgalcs que afcctaban las condiciones de trabajo de detcrminados grupos de
trabajadores.
6 Antcs de la promulgaci6n de la Ley de Innmovilidad, el empleador podia dcspcdir sin causa atravfs del
dcsahucio. debicndo pagar las indcmnizacioncs corrcspondicntcs.

203
 Por liltimo, en el sector privado las remuneraciones se fijaban a
travCs de negociaci6n colectiva o directamente con el empleador, su-
jeto ademis a1 respeto del salario minimo. La indizaci6n era bastante
generalizada, pues el gobierno fijaba a travks de decretos leyes 10s
reajustes d e remuneraciones a1 sector pliblico, 10s que garantizaban
un 100% d e la inflaci6n pasada y se hacian extensivos a1 Bmbito priva-
do que no negociaba colectivamente.

b) D e s r e g u l a c i h d e facto con legislaci6n proteccionista:

periodo 1973-78
Este periodo puede ser caracterizado por la fuerte represi6n
politica a la dirigencia sindical: sin modificar las normas concernien-
tes a sus organizaciones, en la prictica s e limit6 completamente su
accionar. M i s a i h , a1 prohibirse la negociaci6n colectiva, no existi6 la
posibilidad de huelga legal.
Aunque durante el periodo se mantuvieron las normas protec-
cionistas q u e regulaban 10s contratos individuales d e trabajo -en
particular la Ley d e Inamovilidad-, el fuerte grado de represi6n d e
la actividad sindical v una menor fiscalizaci6n d e las normas vigen-
iituaci6n s e
3 despidos,8
d e aquCllos
lajador para

(Gonzilez, 1996).
El gobierno intervenia directamente en la fijaci6n d e salarios,
decretando por ley 10s aumentos generales de remuneraciones para
10s sectores pliblico y privado. A partir de 1973,se uniforman las dis-
tintas definiciones de salarios minimos existentes, y su monto y
reajustabilidad son determinados por el gobierno sin periodicidad
establecida. De este modo, a1 prohibirse la negociaci6n colectiva en

7 Para mayorcs detallcs vCanse S5cz (1982) y Mizala y Romaguera (1991).

8 Durante cl pcriodo, hay una sola modificacidn a Ins normas sobre dcspidos y protcccidn contra cl desem-
pleo: el decrcto ley 930 de mano 1975, que agrcga nuevas causales de despido justificado.

204
1973, se rigidiz6 el comportamiento de 10s salarios, ya no determina-
dos por el libre juego de las fuerzas del mercado. En un context0 d e
inflaci6n descendente, la reajustabilidad salarial d e acuerdo a l a in-
flaci6n pasada gener6 un fuerte incremento de 10s salarios reales entre
1975 y 1982, aunque a partir d e un nivel muy deprimido. Esta deter-
minaci6n institucional de 10s salarios podria explicar la coexistencia
de elevadas tasas de desempleo con salarios reales crecientes pos-
recesi6n d e 1975.

c) Reformas y desregulacibn laboral: periodo 1978-89

En este periodo se desregula formalmente el mercado laboral,
modific6ndose la Ley de Inamovilidad, derogiindose todos 10s carnks
que permitian el desempeiio de determinadas actividades y limitan-
do sustantivamente el rol gubernamental en la determinaci6n d e 10s
salarios. Con el Plan Laboral, desde 1979 s e restablecen la negocia-
ci6n colectiva, la actividad sindical y la huelga, per0 en condiciones
muy diferentes a las existentes hasta 1973.9
En relaci6n a 10s despidos, el DL 2 200, referido a las relaciones
individuales de trabajo, reimplanta en 1978 el desahucio como una
forma de extinguir el contrato de trabajo, permitiendo a1 empleador
despedir sin expresi6n d e causa ni posibilidad de reclamo, per0 in-
demnizando a1 trabajador con un mes por aiio d e servicio.lo Empero,
esta nueva legislaci6n se aplic6 s610 a 10s trabajadores contratados
con posterioridad a la fecha del decreto ley. En 1981, la ley 18618
modific6 a1 DL 2 200, mantuvo el desahucio unilateral en 10s tCrminos
existentes, per0 redujo la indemnizaci6n a un mes por aiio de servicio
con un tope d e 5 aiios, para 10s trabajadores contratados con posterio-
ridad a la fecha d e la ley. Las causales de despido siguieron siendo las
mismas, per0 desde diciembre d e 1984 (ley 18 372) se elimin6 como
tal las necesidades de la emuresa.

.lc cwIIwcL cylllw rlYll LLIUWIOI Y L S I U I I I I ~ D YI dcrccho colcctivo dcl trabajo plasmadas en el DL 2 756

sobrc organizacih sindical y cl DL 2 758, sobrc ncgocincidn colcctiva, ambos dc 1979.

10 Hasta 1966. antes de la prornulgacidn de la Ley de Inamovilidad, el crnplcadorpodia dcspcdir sin causa
a traves dcl dcsahucio. dcbicndo pagar las indcrnnizacioncs corrcspondicntcs.

205
 La nueva legislaci6n sindical distingue cuatro tipos d e sindica-
tos: i) de empresa, el que agrupa s610 a trabajadores empleados por
una misma unidad productiva; ii) interempresas, que reline a trabaja-
dores d e a lo menos tres empleadores distintos; iii) d e trabajadores
independientes, para quienes no dependen de un empleador, y iv) de
trabajadores transitorios, que incluye a trabajadores cuyas activida-
des ocurren en penodos intermitentes (por ejemplo, 10s trabajadores
agricolas y d e l a construcci6n).
A diferencia d e la normativa anterior, ahora la afiliaci6n sindi-
cal es voluntaria. Para constituir un sindicato en empresas d e menos
de 25 trabajadores, se requiere d e a1 menos ocho trabajadores; en las
empresas d e entre 25 y 50 trabajadores, s e requiere que a1 menos un
50% d e 10s trabajadores est6 d e acuerdo con ello, y en las unidades
con m6s d e 50 trabajadores, un qudrum minim0 de 25 trabajadores,
que representen a lo menos un 10% d e la dotaci6n total. AdemGs, in-
dependientemente del porcentaje del total d e trabajadores q u e
representen, pueden constituir un sindicato 250 o m5s trabajadores
d e una misma empresa. Los sindicatos se financian con las cuotas d e
sus afiliados, las cuales pueden ser deducidas directamente d e sus
salarios por el empleador si asi s e hubiese acordado por mayoria en
votaci6n secreta o si el trabajador lo autoriza por escrito. La afiliaci6n
a federaciones y confederaciones se permite para fines diferentes d e
l a negociaci6n colectiva.
Las normas que rigen la negociaci6n colectiva s610 permiten
negociar a un empleador con uno o m5s sindicatos de la respectiva
---.--"I -
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organizados especificamente para ello. En todo:s 10s casos, 10s acuer-
dos alcanzados regian nada m5s para 10s trabaja idores que suscribian
10s mismos. La duraci6n minima de un conveni,o colectivo se fij6 e n
dos aiios, no existiendo duraci6n m5xima.
La duraci6n de la huelga fue limitada a 60 dias, a1 cab0 de 10s
cuales 10s contratos de trabajo caducaban autornAticamente, perdien-
do el trabaiador su derecho a indemnizacidn nor despido. Se permiti6
~I

el reemplazo temporal de 10s huelguistas, positdit6ndose que una vez

transcumdos 30 dias d e iniciado el movimiento,,lostrabajadores que lo
-&--a -.-A:---
^-^-- --:-c a: --c-
auaiiuuiiaiaii puuiciaii I ~ L I I L ~ ~ L1 1 ~1 c Iu l ;a i ~i L~e : la firma de un contrato
^---^-^ 1

206
individual de trabajo. La declaraci6n de cierre patronal (lock-out) re-
quiere que con anterioridad 10s trabajadores hubiesen declarado la
huelga, que Csta afecte a m6s del 50% del total de trabajadores o que
Csta ponga en riesgo actividades esenciales para la operaci6n de la
empresa. El lock-out tiene una duracidn mZixima de 30 dias o el tCrmino
de la huelga.
Con la reinstauraci6n de la negociaci6n colectiva, la politica de
remuneraciones cambi6, dgndose mayor espacio para que 10s meca-
nismos de mercado determinaran 10s salarios. No obstante, en un
primer momento (1979-82) se estableci6 un piso minimo en las nego-
ciaciones colectivas equivalente a l a s cl6usulas pactadas en el contrato
colectivo anterior, indizadas de acuerdo a1 100% de la inflaci6n pasa-
da. Los reajustes de salarios p6blicos decretados por el gobierno s e
hicieron extensivos s610 a1 sector privado que no negociaba colectiva-
mente. Desde 1982,se elimin6 la indizaci6n obligatoria de 10s contratos
colectivos privados y 10s reajustes de 10s salarios p6blicos dejaron de
ser forzosamente aplicables para el sector privado que no negocia co-
lectivamente.

d ) Democracia, equilibrio y flexibilidad: 1990 en adelante

Si bien la legislaci6n laboral vigente a1 tCrmino del rCgimen
militar posibilitaba la negociaci6n colectiva y el derecho a huelga, el
poder de negociaci6n de 10s trabajadores era bajo porque se permitia
el reemplazo temporal de 10s huelguistas, el descuelgue de trabaja-
dores luego d e 30 dias -independiente d e la 6ltima oferta d e la
empresa-, y su despido sin derecho a indemnizaciones a1 cab0 de 60
dias. AdemAs, 10s empleadores podian despedir sin expresi6n de cau-
sa y existia prohibici6n de formar sindicatos transitorios en algunas
actividades econ6micas.
Por ello, uno de 10s temas cruciales asumidos por el gobierno
del Presidente Aylwin fueron las relaciones Estado-empresarios-tra-
bajadores, logr6ndose un acuerdo para reformar la legislaci6n laboral
y corregir la desventaja con que 10s trabajadores negociaban, sin afec-
tar negativamente la flexibilidad y el dinamismo del mercado laboral.
Con este fin, se modificaron algunas normas del contrato individual

207
de trabajo, de la negociaci6n colectiva y del funcionamiento d e las
organizaciones y centrales sindicales (CortGzar, 1993).
La ley 19 010 introdujo en 1990 varias modificaciones vigentes
hasta hoy. Asi, se requiere que todo despido sea justificado, aunque el
restablecimiento de la causal necesidades de la empresa otorga
gran flexibilidad a 10s empleadores para ajustar el niimero de traba-
jadores en situaciones de crisis.Tambikn se aument6 de 5 a 11aiios el
tope de la indemnizacidn por despido para 10s trabajadores contrata-
dos con posterioridad a 1981, mantenikndola sin tope de aiios para
aqukllos contratados antes d e esa fecha. En cas0 de despido por faltas
graves del trabajador, no hay reincorporaci6n y el contrato de trabajo
expira sin derecho a indemnizacibn. Cabe precisar que el actual C6di-
go delTrabajo ofrece la posibilidad d e optar por una indemnizaci6n a
todo evento -independiente de las causas de tkrmino del contrato-
una vez cumplidos 6 aiios en la empresa.z Sin embargo, este mecanis-
mo no h a sido utilizado hasta la fecha, en parte porque muchas
empresas y trabajadores no lo conocen, o porque las empresas m6s
grandes tienen otro tip0 de acuerdos de indemnizaciones a todo even-
to m6s atractivos para sus trabajadores.
La reforma de 1990 mantuvo 10s mismos tipos de sindicatos y la
afiliaci6n voluntaria, per0 ampli6 la posibilidad de constituir sindica-
tos eventuales o transitorios en cualquier Area de actividad econ6mica
y disminuy6 el quorurn para formar sindicatos en empresas con menos
de 50 trabajad~res.~ Tampoco alter6 las fuentes de financiamiento sin-
dical, per0 estableci6 que 10s trabajadores benefiaados de la negociaci6n
colectiva deber6n aportar a1 sindicato involucrado un 75% de la cotiza-
ci6n mensual ordinaria durante la vigencia del contrato; de este modo,

II La cldusula de ncccsidadcsdc la cmpresa incluyc situacioncs tales como racionalizaci6no modcmizaci6n

de &la. bajas cn productividad, cambios cn las condicioncs dc mcrcodo v fdta dc adccuaci6n Iahoral n
tCcnica del uahajador.
12 TambiCn sc cstahleci6 una inden
n 15 dias por aRo de scrvicio cot
13 En particular sc supnmc la prohibicidn dc formar sindicatos transitorios cn cl sector ngricola y In norma
que impcdia a Cstos firmar convcnios colcctivos. Por o m panc, en las cmprcsas de mcnos de 50 trabaja-
dorcs sc rcquicrc un minimo dc ocho para formar un sindicato. sicmprc que Cstos rcprcscntcn m l s dcl
50%del total de penonas cmpleadas.

208
se intent6 corregir el problema del free rider y mejorar la posici6n fi-
nanciera d e 10s sindicatos. Finalmente, se asegur6 la existencia de
centrales sindicales -cautellndose la libre afiliaci6n a Cstas- y fueron
fortalecidos 10s fueros sindicales.
La negociaci6n colectiva puede ser por empresa o para un con-
junto de empresas, cuando las partes asi lo acuerden voluntariamente;
este es un cambio significativo respecto d e la legislaci6n anterior, que
prohibia negociar m6s all5 de la empresa indi~idua1.l~ A1 igual que en
la normativa anterior, la negociaci6n puede ser realizada por organi-
zaciones sindicales o por trabajadores que se unan para tal efecto
(grupos negociadores). Los acuerdos alcanzados son vllidos tanto para
quienes 10s suscriben, como para 10s nuevos trabajadores -previo mu-
tu0 consentimiento de las partes. La duraci6n minima de 10s convenios
colectivos se mantuvo en dos aiios: lejos de ver este piso en la dura-
ci6n de 10s convenios como un elemento rigidizador de las condiciones
laborales, las empresas lo valoran positivamente como un factor de
estabilidad en las relaciones laborales. Esto se comprueba a1 observar
que algunas grandes empresas entregan un bono a sus trabajadores
para extender el periodo de vigencia del acuerdo colectivo (Gonzllez,
1996).
La reforma reinstaur6 la huelga indefinida, per0 estableci6 desde
el primer dia de huelga la posibilidad del reemplazo temporal de traba-
jadores, siempre que la filtima oferta del empleador asegure al menos
las condiciones pactadas en el contrato vigente, reajustadas se&n la
variaci6n inflacionaria del periodo transcumdo. Si no se cumple esta
condicibn, el empleador podrl reemplazar s610 luego de 15 dias de huel-
ga. Si se dan las condiciones para contratar reemplazantes a partir del
primer dia de huelga, 10s trabajadores podrln reintegrarse individual-
mente a sus labores a1 cab0 del decimoquinto dia de huelga; en cas0
contrario, el regreso individual a las faenas podrl ser reciCn desde el
trigCsimo dia de huelga. Tanto el acortamiento de 10s plazos para reem-
plazar trabajadores y para el descuelgue de trabajadores en huelga

14 La ncgociacidn mss all6 de In empresa sc ha producido en pocas ocasioncs y m6s bicn por w.oncs de
tradici6n histdrica: es el cas0 de 10s panificadoms y de las grandes cmprcsas pcsqucns.

209
-factores ambos supeditados a una oferta seria del empleador-, como la
eliminaci6n del plazo definido para la huelga, permiten mejorar la efi-
ciencia, pues trabajadores y empleadores tienen incentivos para acercar
posiciones y evitar el conflicto.
En relaci6n a1 cierre temporal d e la empresa por parte del
empleador (lock-out), se mantienen las normas establecidas en el pe-
riodo anterior.
La nueva normativa sobre negociaci6n colectiva y resoluci6n de
conflictos est5 diseiiada para resolver Cstos lo mds rdpidamente posi-
ble. Aparte de la huelga, la legislaci6n introduce dos mecanismos d e
resoluci6n de conflictos: la mediaci6n y el arbitraje. El mediador, de-
signado de comlin acuerdo, tiene un plazo de 1 0 dias para realizar una
propuesta de soluci6n.TambiCn las partes pueden someter la negocia-
ci6n a un arbitraje voluntario, en cuyo cas0 el drbitro elige la oferta
final de una de las partes y su resoluci6n tiene cardcter ejecutivo,
per0 es apelable. El hecho de que el drbitro decida entre 10s liltimos
planteamientos de las partes tiene la virtud de incentivar un acerca-
miento d e posiciones. En e l cas0 d e empresas donde no puede
declararse la huelga, el arbitraje es obligatorio.
La politica salarial se mantiene y, por lo tanto, las linicas regu-
laciones subsistentes son la fijaci6n de 10s reajustes de remuneraciones
para el sector pliblico y de 10s salarios minimos.

2.Evolucidn del mercado laboral

Durante las liltimas dCcadas, el mercado del trabajo en Chile
experiment6 grandes ajustes y cambios product0 de las reformas y las
crisis econ6micas de mediados de 10s aiios setenta y comienzos de 10s
ochenta, cuyas secuelas fueron elevadas tasas de desempleo y fluc-
tuaciones de 10s salarios reales. Los aiios noventa, por su parte, se
caracterizaron por el aumento de 10s salarios reales y la disminuci6n
del desempleo a niveles histbricos, tendencia esta liltima interrumpi-
da a fines d e 10s noventa por un aumento del desempleo, que s e
mantiene hasta la fecha.

210
a) Empleo y desempleo
Hasta mediados de 10s setenta, las tasas hist6ricas de desocupa-
ci6n en la economia chilena bordearon el 5-6%. Sin embargo, durante la
recesi6n de 1975 aquCllas se multiplicaron
vados niveles durante el resto de la dCcad
Producto. Aun en 1981 -en el peak de la r e c u p G ~ a ~ A v ~
L a~a-
a ,uG uLaGIII-
L a

pleo abierta era de 10.4%, y de 15.1% si se incluyen 10s programas de

empleo de emergencia, creados en 1975 (vCase el cuadro 6.1). Con la
recesi6n de 1982,ambas tasas repuntaron a 19.6% y 26.1%, las m i s altas
que ha sufrido la economia chilena en toda su historia. A diferencia de la
recesi6n de 1975, en que el empleo piiblico se redujo f ~ e r t e m e n t e , 'en
~
la de 1982 fue el empleo privado el que m i s se conhajo.
Tanto en 10s setenta como en 10s ochenta 10s programas de em-
pleo d e emergencia fueron una de las principales politicas aplicadas
para disminuir el desempleo. Durante la crisis de mediados d e 10s
setenta s e introdujo ademas un mecanismo de subsidio a la contrata-
ci6n d e mano de obra adicional.I6
A partir de 1984,comienza la recuperaci6n del Producto, la cual
desde 1986 se asocia a un significativo aumento del empleo, y hacia
1989, con un 7.9% d e desempleo, la economia s e acerca a las tasas
hist6ricas d e desempleo abierto.
La recuperaci6n del empleo fue, por tanto, mucho m6s r i p i d a
pos-crisis d e 1982 que la de 1975.En parte ello s e asocia a 10s diferen-
tes comportamientos de 10s salarios reales con posterioridad a ambas
crisis, lo cual estuvo estrechamente vinculado a la regulaci6n salarial
vigente descrita en la secci6n previa de este trabajo. Asi, en un con-
texto d e inflaci6n decreciente, durante la segunda mitad de 10s afios
setenta, 10s salarios reales aumentan product0 d e sus reajustes basa-
dos en la inflaci6n pasada; en cambio, luego de la crisis d e 1982,los
salarios son desindizados, lo que genera una caida d e salarios reales
(vCase el cuadro 6.1).

15 El cmplco pdblico disminuy6 en 31 mil pcnonas cnvc 1980 y 1982. pcro csta caida fuc mcnor quc In
ocumda en la rccesidn de 1975. cuando se rcdujo en 62 mil pucsros de tnbajo.
16 En Mizala y Romagucra ( 1 9 9 6 ~ )se analizan dctalladamentc ambas politicas.

211
 Por otra parte, el desempleo surgido pos-crisis d e 1982 fue fun-
damentalmente ciclico, e n contraste con el desempleo m5s bien
estructural d e 1975.'' Esta segunda explicaci6n se relaciona a1 hecho
d e que en la recesi6n d e 1975 jugaron un rol negativo 10s cambios
estructurales que simultgneamente se estaban introduciendo, 10s cua-
les ya estaban consolidados e n la recesi6n de 1982.Asi, la reducci6n
del tamaiio y del rol del Estado desde 1974 provoc6 una caida signifi-
cativa del empleo p6blico, disminuyendo Cste desde 12.1% del empleo
total en 1970 y 14% en 1973 a 8.1% en 1980,7.8% en 1982 y 6.9% en
1985 (Ve15~quez,1988).~~ Luego, el desempleo generado por la caida
del Product0 en 1975 no se elimina cuando la economia recupera su
senda de crecimiento, pues numerosos trabajadores fueron desplaza-
dos porque su calificaci6n no era la adecuada para una economia d e
mercado abierta a1 resto del mundo.
A partir d e 1989,la tasa d e desempleo abierta continu6 cayen-
do, situ5ndose en alrededor d e 6.5% entre 1992 y 1993 -con un leve
repunte en 1994 y 1995,en esencia vinculado a factores coyunturales-
y alcanzando un piso cercano a1 6% en 10s aiios 1997-98.Esta tendencia
se quebr6 desde 1998,y en 1999-2000el desempleo se empin6 a1 10%
(vCase nuevamente el cuadro 6.1).En un primer momento, este au-
mento d e la tasa d e desempleo fue considerado s610 consecuencia del
efecto d e la crisis asi5tica en la economia local (el PIB se redujo en
1.1%en 1999).Sin embargo, Csta se ha mantenido alta, debido a que
la economia est5 alrededor de un 8% por debajo d e su frontera de
produccibn, en cuyo cas0 tanto la inversi6n como el empleo se con-
traen. Esta es precisamente una d e las principales preocupaciones
actuales d e las autoridades econ6micas.
Debido a1 elevado desempleo juvenil, que ha sido permanente-
mente m6s del doble del d e 10s a d u l t ~ s , 'y~ a1 desplazamiento d e
trabajadores d e actividades en declinaci6n, durante el gobierno del

17 Para un anfilisis sobre las difcrcntcs caraclcn'sticas dcl dcscmpleo en ambos pcrfodos. vfasc Mizala y
Romagucm (19963).
18 Los datos para 1980. 1982 y 1985 utilizan lacobcrtun del sector pdblico no Rnancicro. por lo quc cstas
cifras no son totalmcntc comparablcs con las de 1970 y 1973.
19 La tasa de cmplco juvenil cs mayor que la de 10s adultos en la mayorfa dc 10s palscs: vcr lnforme Laboral
OIT varios ndmeros.

2 12
Presidente Aylwin se diseiiaron politicas laborales destinadas a facili-
tar la movilidad de 10s trabajadores y la integraci6n d e 10s j6venes a1
mercado laboral. Asi, a 10s programas de capacitaci6n existentes en la
Cpoca s e agregaron uno de capacitaci6n laboral para j6venes de esca-
sos recursos y o t r o d e reconversi6n l a b o r a l d e t r a b a j a d o r e s
desplazados.20La alta tasa de desempleo juvenil tambiCn justifica la
necesidad de reformas profundas en el sistema educacional que faci-
liten la transici6n educaci6n-trabajo.
La experiencia chilena demuestra que, en condiciones de crisis
econbmica, la respuesta inmediata ha sido un aumento de la desocu-
paci6n abierta. E n este sentido, la facilidad de expulsi6n del mercado
formal de trabajo se ha dado casi con independencia de las disposicio-
nes existentes acerca del despido y la protecci6n frente a1 desempleo;
el cas0 mds claro de ello es lo ocurrido en el period0 1973-78,cuando
hubo despidos masivos a pesar de que la legislaci6n vigente era de
corte proteccionista. Est0 demuestra que no s610 importa la letra de
la ley, sino la voluntad y capacidad de las autoridades para hacerla
cumplir.
Por otro lado, la informaci6n disponible permite conjeturar que
la participaci6n del empleo informal es un factor estructural en la
economia chilena: de acuerdo a las encuestas d e ocupaci6n y desocu-
paci6n en el Gran Santiago elaboradas por la Universidad de Chile, la
participacibn del sector informal no asalariado* en el empleo no agri-
cola fluctu6 entre 20% y 25% entre 1957-94.Asimismo, seglin las
encuestas de empleo y desempleo del INE, la participaci6n del sector
informal no asalariado oscil6 entre 21.8% en 1977 y 25.2% en 1985.22
Estas cifras indican que, a diferencia de otros paises latinoamerica-
nos, en el cas0 chileno el sector informal no parece haber jugado un
rol de colch6n (buffer)durante 10s episodios de elevado desempleo.

20 Para un anilisis de CSIOS programas de capacitacidn, vfasc Mizala y Romaguera (1996b).

21 El sector informal no asalariado incluyc al grupo que mayoritariamente integra cstc scgmcnto: 10s traba-
jadorcs por cuenta propia, descontados 10s profcsionales indepcndientes y 10s familiares no rcmuncrados.
La ventaja de trabajar con cstc grupo cs que hay cifras compwables para pcriodos largos,lo que permite
analizar la evoluci6n del sector.
22 VCasc Mizala y Romagucra (1996a) para mayores dctalles sobrc estc punto.

213
Asi, mientras en Chile las tasas de desempleo abierto recogen r6pida-
mente el impacto de las crisis en el mercado laboral, en otros paises
latinoamericanos (por ejemplo, Bolivia, Paraguay) 10s trabajadores
expulsados del sector formal son muy luego absorbidos por el sector
informal, no trasmitikndose por completo la pCrdida de empleos a una
mayor tasa de desempleo abierto.

Cuadro 6.1
Salarios, desempleo, crecimiento del producto, productividad e inflacibn, 1970-2000
-

-
1Y7U 1uu.u 1 u0.u 5.9 5.9
1975 62.0 n.d. 15.7 17.6 -12.9 -6.7 340.7
1976 65.0 n.d. 16.6 21.9 3.5 -1.1 174.3
1977 71.0 113.6 13.3 18.9 9.9 2.1 63.5
1978 75.0 134.1 13.8 18.0 8.2 4.2 30.3
1979 82.0 129.9 13.5 17.3 8.3 5.0 38.9
1980 88.9 130.0 11.7 16.9 7.8 1.9 31.2
1981 96.8 135.7 10.4 15.1 6.7 -0.9 9.5
1982 97.1 137.0 19.6 26.1 -13.4 -1.9 20.7
1983 86.5 107.1 18.7 31.3 -3.5 -4.8 23.1
1984 86.7 90.9 16.3 24.6 6.1 2.7 23.0
1985 83.2 86.1 13.8 21.7 3.5 -2.9 26.4
1986 84.6 82.1 12.1 17.3 5.6 -0.1 17.4
1987 84.3 77.1 10.9 13.8 6.6 2.7 21.5
1988 89.8 82.3 9.7 10.5 7.3 1.4 12.7
1989 91.6 91.8 7.9 7.9 10.6 4.7 21.4
1990 93.3 98.0 7.8 7.8 3.7 1.4 27.3
1991 97.8 107.2 8.2 8.2 8.0 6.3 18.7
1992 102.2 112.2 6.6 6.6 12.3 7.4 12.7
1993 105.9 117.7 6.5 6.5 7.0 1.2 12.2
1994 110.7 122.1 7.8 7.8 5.7 4.8 8.9
1995 118.3 127.5 7.4 7.4 10.6 9.3 8.2
1996 123.2 133.0 6.5 6.5 7.4 5.6 6.6
1997 126.1 137.8 6.1 6.1 7.4 5.4 6.0
1998 129.5 146.2 6.2 6.2 3.9 2.1 4.7
1999 132.6 159.6 9.7 10.5 -1.1 1.1 2.3
2000 134.4 170.4 9.2 10.0 5.4 4.3 4.5

214
 En tCrminos de la composici6n del empleo, las encuestas de Ca-
racterizaci6n Socioecon6mica (CASEN) de 1990,1994y 1998 muestran
que la poblaci6n ocupada en el sector formal aument6 desde 53% en
1990 a alrededor de 58% en 1994 y 1998,mientras que la participa-
ci6n del empleo informal e s muy estable, bordeando un 22% y 23% en
el periodo. El porcentaje de ocupados en el servicio domCstico ha dis-
minuido levemente, desde 6.3% a 5.5% entre 1990 y 1998,y otro tanto
ha ocurrido con la participaci6n del sector agricola, cuya poblaci6n
ocupada en este sector disminuy6 sistem6ticamente de un 13.5% en
1990 a 12.7% en 1998 (vCase el cuadro 6.2).
Cuadro 6.2
Composici6n de la poblaci6n ocupada a nivel nacional, 1990, 1994,1998
(Porcenrajes)
Sector 1990 1994 1998
miles 7
0 miles 70 miles c/o
Formal 2 362 53.1 2 932 58.6 3 087 57.9
Informal 966 21.7 1099 22.0 1227 23.0
Scrvicio dornfstico 280 6.3 286 5.7 294 5.5
Sector agricola 738 16.6 674 13.5 676 12.7
Sin clasificar 101 2.3 14 0.3 49 0.9
Total 4 447 100.0 5 005 100.0 5333 100.0
FUEII~E: Iilahomcibn pmpia. harido cn I n ~ e s u CASI:S
r IWO.1994 y 1998.
Sector Inromal: mhqadorcr poi cucnla pmpta dcrconlndor 10s pmfcrmnnlcr. fmilmmr no R-muncrador.Imhajadomscn cmprcms du
hicncs con menos de S rrupndos. mh3jxdon.r cn cmpmur dc comemio y Scmicios con munos de 5 rrupndos sin conImlo do mhajo.

b) Salarios
A diferencia de lo que ocurri6 con el empleo, la evoluci6n de 10s
salarios reales durante las crisis de 1975 y 1982 observ6 un disimil
comportamiento: mientras en la recesi6n d e 1975 10s salarios reales
aumentaron a partir de un nivel muy deprimido, pos-crisis de 1982 10s
salarios reales caen significativamente hasta 1987,a pesar d e que el
Product0 s e recuper6 desde 1984.Este fen6meno tiene a1 menos tres
causas. En primer lugar, est6 la existencia de diferentes modelos d e
determinaci6n de salarios en cada periodo: hasta 1979 10s salarios d e
10s sectores piiblico y privado eran fijados mediante leyes de reajuste
generales d e rem~neraciones,2~ y a partir de entonces se reinstaura la
23 Pam mayores detalles sobrc 10s reajustes dispuestos por el gobierno para 10s sectores pliblico y privado,
vfase Mizala y Romagucra (1991).

215
negociaci6n colectiva, con lo cual en 10s salarios privados comienzan
a tener mayor influencia factores de mercado, lo que s e advierte cla-
ramente en su evoluci6n (Mizala y Romaguera, 1996a). En segundo
lugar, el hecho de que a partir d e 1982 fuese eliminada la indizaci6n
de 10s salarios conforme a1 100% d e la inflacidn p a ~ a d a , 2en
~ condi-
ciones d e inflaci6n descendente gener6 un fuerte incremento de 10s
salarios reales durante el periodo 1973-82. En tercer lugar, l a politi-
ca gubernamental s e orient6 especificamente desde 1982 a deprimir
10s salarios pliblicos y el salario minimo, 10s cuales cayeron en tCrmi-
nos reales entre 1982 y 1987.
Aunque la economia chilena muestra fuertes caidas y aumentos
d e 10s salarios reales durante 10s aiios 70 y 80, no e s claro que su evo-
luci6n haya sido concordante con las condiciones de mercado: aquCllos
han aumentado o disminuido por efectos de la inflaci6n y de las re-
glas de indizacibn, per0 no necesariamente como una respuesta a las
condiciones de mercado. Asi, en periodos de fuerte incremento de la
inflacibn, como lo fueron 10s aiios 1972-73,los salarios reales cayeron
significativamente, mientras que en el periodo 1976-81 Cstos aumen-
taron product0 de una inflaci6n descendente y reglas de indizaci6n
compulsorias del 100% de la inflaci6n p a ~ a d a .Como ~ ~ 10s salarios
estaban determinados conforme a 10s reajustes decretados por el go-
bierno y no respondian al elevado desempleo existente, es posible
que el comportamiento de 10s salarios haya afectado la recuperaci6n
del empleo en 10s aiios 1976-81. De este modo, cuando desde 1982
disminuye l a regulaci6n e n el mercado laboral (se eliminan l a
indizaci6n y 10s reajustes obligatorios para el sector privado), 10s sala-
rios reales caen resuondiendo a las condiciones de mercado. esto es. a
la menor demanda agregada y el alto desempleo. Los salarios reales
1

s610 se recuperan hacia 1992, d Cc:ada en la cual crecen en forma im-

,--Ae-- -1 ----a-- c l\
p u I L d I l L e \ v e c l a e e1 LUdUlU 0 . l ) .

24 El Plan Laboral de julio de 1979 cstablece un piso minimo en las negociacioncs salariales. a Iravfs de una
indizacidn obligatoria de un 1008 rcspccto de la inflacidn pasada. la que se climind en 1982.
25 Estc aumento sc produce a pcsar de que durante este periodo el IPC oficial subestimd la inflacidn efectiva:
ver Conizar y Marshnll(1980).

216
 La sistemdtica politica d e deprimir 10s salarios minimos, aplica-
da durante 10s ochenta, gener6 una caida d e 28% en tCrminos reales
entre 1983 y 1987 (vCase el cuadro 6.l), y explica que hacia 1990 aquC-
110s estuviesen en un nivel inferior que el existente en 1970. A partir
de 1990, esa politica cambia significativamente: 10s aumentos de sala-
rios minimos intentan recuperar 10s ingresos d e 10s m6s pobres; d e
hecho, su incremento durante la dCcada d e 10s noventa fue mayor que
el registrado en 10s salarios promedio de la economia (73.9% vs 44%
entre 1990 y 2000; vCase el cuadro 6.1).

c ) Oferta d e trabajo

Si bien la tasa de desocupaci6n respondid a 10s ciclos econ6mi-

cos, la oferta laboral no mostr6 una respuesta significativa frente a
Cstos. Tanto l a participaci6n total como por gCnero tuvieron una res-
puesta muy moderada frente a l a crisis d e 1982, registrando s610
ueaueiias caidas. En este sentido. la resuuesta de la oferta de trabaio

participaci6n aumentan tanto en el cas0 de 10s hombres como entre

las mujeres.
Las tasas d e participaci6n observadas en Chile corresponden
parcialmente a las tendencias que s e dan a nivel internacional. Tal
como en la mayoria de 10s paises, tambiCn ac6 las tasas d e participa-
ci6n de 10s hombres son m6s altas que las d e las mujeres, aunque Cstas
incrementan su presencia en el mercado laboral a travCs del tiempo.
Sin embargo, a pesar de que en 10s liltimos aiios la tasa de participa-
ci6n femenina ha aumentado desde alrededor d e 29% en 1986 a casi
un 35% en 1998, sus niveles en Chile siguen siendo muy inferiores a
10s existentes en 10s paises desarrollados (Killingsworth y Heckman,
1986), e incluso a 10s de varios paises latinoamericanos d e similar ni-
vel d e desarrollo. Weller (2000) analiza las tasas d e participaci6n
femenina por tramos d e edad para distintos paises d e AmCrica Lati-
na, concluyendo que Chile tiene tasas de participaci6n femenina

217
similares a las de Costa Rica y MCxico, per0 menores que en Argenti-
na, Brasil, Bolivia, Colombia y Jamaica.
Como una forma de investigar el grado potencial d e respuesta
de las tasas de participaci6n a cambios en las condiciones laborales,
el cuadro 6.3 presenta estimaciones de ecuaciones d e oferta laboral
para 1996.
Cuadro 6.3
Cornportarnientode la oferta laboral, 1996
Carnbios en la ofcrta dcbidos a: Elasticidad salario
Entndas y salidas Horns tnhajadas (no compcnsado)
(50) (%)
Hornbrcs 33.8 66.2 1.70
Mujcrcs 74.8 25.2 1.92
F u c ~ ~ IMmacibn
L: prnpir hsmda cn dams du C~CYCILI CASI:S 1996 I= de.xornpmiabn de 11 orcna sc h w en McDonald y Mom1

:h
iP

horario de trabajo. Por el contrario, en el cas0 t3e 10s iombres, la res-

puesta se asocia m5s a cambios en las horas tralbajada s que en la tasa
2- ---L-:---:L-
ut: pa1 Licipaciuii {I C C 10/ - - > > Q O /
U U . ~ /o
. y 32.0 ------+:..---
10,
.-u-c-u a pal
lcapc~Llvalllcnte).
Pbi ---*- LC, la
1-

elasticidad-salario de la oferta laboral masculina es 1.70, mientras que

la elasticidad-salario de la oferta laboral femenina es d e 1.92, resulta-
dos coincidentes con estudios internacionales seglin 10s cuales las
mujeres tienen una alta respuesta frente a cambios en el precio d e su
tiempo.26
Conforme a lo observado en el liltimo tiempo, parece pues exis-
tir gran flexibilidad potencial del mercado laboral por el lado de la
oferta, en el sentido de que Csta responde a1 crecimiento econ6mico.

d ) Educaci6n y capacitaci6n d e la f u e n a d e trabajo

El perfil educacional de la poblaci6n ocupada chilena se pre-
senta en el cuadro 6.4. En 1990, s610 un 2.6% carecia de educaci6n; un

26 VCasc. por cjemplo, Connclly. DeGraff y Levison (1996).

218
39.3% de 10s ocupados tenia enseiianza bisica; un 40%, estudios me-
dios (32% cientifico-humanista y 8% tkcnico-profesional), y un 17%
tenia educaci6n superior. Hacia 1998, se observa un aumento de la
educaci6n en la poblaci6n ocupada: se mantiene el porcentaje de ocu-
pados sin educacibn, per0 disminuyen aquCllos con s610 educaci6n
b6sica y aumentan quienes tienen educaci6n media (36% cientifico-
humanista y 11%tCcnico-profesional) y estudios superiores (de 17%
a 22%).*'
Un resultado coincidente arroja el corte por edad: a menor edad
de 10s trabajadores, aumenta el porcentaje que tiene educaci6n me-
dia y superior y disminuye el de aquCllos sin educaci6n o con s610
educaci6n b6sica. Por otro lado, aunque ha aumentado la participa-
ci6n de la educaci6n tCcnico-profesional (media y superior), la mayor
parte de 10s j6venes que ingresan a1 mercado laboral proviene de la
enseiianza cientifico-humanista; ello constituye un desafio para este
tip0 de educacibn, que debe ser capaz de preparar a 10s j6venes para
desempeiiarse con Cxito en el mercado del trabajo.
A1 relacionar la educaci6n con 10s ingresos laborales, se apre-
cia un perfil de ingresos muy plano para quienes tienen educaci6n
b6sica o media: Cstos s610 comienzan a aumentar significativamente
para 10s trabajadores con educaci6n superior, tanto m8s notorio cuan-
d o s e r e f i e r e a a l g u n a s c a t e g o r i a s ocupacionales, como 10s
propietarios y 10s trabajadores por cuenta propia. Es decir, el pre-
mio por terminar la enseiianza media es extremadamente bajo en
Chile, lo cual incita la deserci6n escolar en 10s sectores de menores
ingresos y una cultura d e descompromiso hacia el estudio.28El com-
portamiento mostrado por la distribuci6n del ingreso se explica en
parte por las significativas diferencias entre las tasas de retorno de
la educaci6n b6sica y media en contraste con la generada por la edu-
caci6n superior, fundamentalmente la universitaria. Estimaciones de
Contreras et a1 (1998) indican que la tasa de retorno de la educaci6n
b6sica y media era un 12% en 1997, mientras que en el cas0 de l a

21 Wcllcr (2000) prcscnta daros comparativos dcl nivcl cducacional de lo fucna dc uabajo en distinros
paisa de Amfrica Latina.
28 De acucrdo a datos dcl MINEDUC, ccrca dc un 40% de 10s j6vcncs no rcrmina hoy su cducaci6n media.

219
educaci6n superior alcanzaba a1 25%. El grAfico 6.1 muestra 10s per-
files d e ingreso del conjunto d e 10s trabajadores, y segGn categorias
ocupacionales: propietarios, trabajadores por cuenta propia, emplea-
dos y obreros. Los datos corresponden a l a encuesta CASEN 1998;el
ingreso utilizado e s el ingreso laboral por hora.
Por otra parte, cifras sobre cobertura d e la capacitaci6n laboral
recogidas por la Encuesta CASEN muestran que en 1992 un 11.6% de
10s ocupados declaraba haberla recibido en 10s tiltimos tres arios. E n
1998,a la pregunta de si habia asistido a cursos de capacitaci6n en 10s
ziltimos 12 meses, l a misma encuesta arroj6 un 19.8% d e respuestas
afirmativas. Ello permite concluir que ha habido un aumento impor-
tante d e capacitaci6n en la poblaci6n ocupada, con la consiguiente
mayor empleabilidad potencial d e 10s trabajadores del pais. Aunque
Csta e s u n a m e d i c i 6 n i n d i r e c t a q u e p r e s e n t a p r o b l e m a s d e
~ o m p a r a b i l i d a d la
, ~ cifra
~ sitGa a Chile en un nivel intermedio entre
10s paises industrializados.
La educaci6n y la capacitacibn, tanto como la inversi6n e n capi-
t a l fisico, son b6sicos p a r a l o g r a r a u m e n t o s sostenidos d e l a
productividad y mejorar la distribuci6n del ingreso. Mantener un ele-
vado crecimiento d e la productividad incrementa el ingreso per &pita
y mejora la capacidad de la economia para competir en 10s mercados
internacionales. La productividad en Chile experiment6 un aumento
promedio cercano a1 1.4% en el period0 1984-89y creci6 un 4.4% en-
tre 1990-2000.Parte importante d e este incremento s e explica por el
repunte d e la tasa d e inversi6n registrado desde comienzos d e 10s no-
~ e n t a . ~Recientemente,
O s e ha producido un aumento todavia m&
importante d e la productividad en el sector no transable d e la econo-
mia, asociado a una mayor producci6n con reducci6n en el empleo.
Mantener un crecimiento alto d e la productividad requiere pues una
elevada tasa d e inversibn, per0 tambiCn mejorar la inversi6n en capi-
tal humano.

29 Para mayorcs dctallcs. vfasc Mizala y Romagucra (1996b).

30 Vfasc INE, Evolucidn dc la Actividad Frondmica. varios nlimcros.

220
 Cuadro 6.4
Poblacidn ocupada s e ~ nivel
n de educacidn 1990 y 1998
(Porcentaies
Xivel de eeducaci6n
ducacl6n 15 a 25 atios 26 a 35 aI7or 36 a 45 atios 46 a 55 atios 56 a 65 ailor 66 mios y mir Total
1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998
hingunad 0.5 1.3 1.1 1.4 2.2 2.0 5.0 3.7 8.7 7.7 13.0 11.9 2.6 2.7
Bbica 33.2 22.4 30.0 20.5 41.0 27.6 52.1 34.6 59.6 43.3 55.6 45.0 39.3 27.6
Media CH 41.3 40.8 37.8 37.3 29.1 36.8 22.8 33.9 17.7 30.6 18.7 25.4 32.4 36.3
Media TP 13.2 17.4 9.0 13.1 6.7 10.3 5.3 6.7 3.9 5.6 1.2 5.2 8.3 11.2
IP y CkT 7.9 10.2 7.6 12.2 3.9 7.3 2.6 4.3 2.3 2.5 1.8 1.6 5.6 8.2
tinivenirvia 3.9 7.9 14.5 15.5 17.0 16.0 12.2 16.8 7.9 10.3 9.7 11.0 11.8 13.9
Fucnlc: I!lahoncidn pmpia. cn haw. a cncucsm C A S I 3 1990 y 1998.
d1.a clarilicacidn ningunn incluyc F n o n x r con cduuacidn pxuw-nix. ndrica w. cnticndc hhica complcu e incompleu. lo mismo cl
rcsto dc 10s nivcIcs.

Grlfico 6.1
Ingreso por hora, s e e n aiios de educacih, 1998

221
e) Sindicalizaci6n, negociaci6n colectiva y conflictividad laboral
i) Sindicalizacidn
Aunque la tasa de sindicalizaci6n aumenta en 10s primeros aiios de
democracia (sube desde 11.7% en 1989 a 15.5 % del total de ocupados en
1991),Csta vuelve a descender a partir de 1993; el fen6meno ocurre tanto a
nivel agregado, como en cada uno de 10s sectores econ6micos.3' Este menor
niUner0 de trabajadores sindicalizados pos-reformas laborales de 1990-91,
por tanto, no puede ser atribuido al gobierno militar, sin0 a cambios en la
estructura econ6mica,32en particular: i) el crecimiento de sectores menos
intensivos en mano de obxa o intensivos en mano de obxa
por ejemplo, la fruticultura; ii) la menor importancia relatii
m& sindicalizados (industria, mineria, servicios piiblicos J
una mayor participaci6n relativa de sectores menos sindicalizados (comer-
cio y servicios),y iv) la mayor participaa6n femenina en la fuena l a b o d .
TambiCn es posible que la capacidad del movimiento sindical para motivar
a 10s trabajadores, estructurar un discurso y una oferta atractiva sea hoy
menor que en el pasado.

ii) Negociacibn colectiva

El porcentaje del total de ocupados que negociaba colectiva-
mente alcanzaba a1 13.4% entre 1965 y 1970, a1 11.3% entre 1971 y
1973 y s610 a1 3% entre 1980 y 1985 (Camper0 y Cortgzar, 1988). En
1986, el 5.1% de la fuerza d e trabajo ocupada negociaba colectiva-
mente, tasa que subi6 a 7.6% en 1992, a partir del cual comienza a
disminuir: en 1998, s610 un 4.3% de 10s ocupados lo h a ~ i a La
. ~cober-
~
tura de la negociaci6n colectiva se redujo pues fuertemente durante
el gobierno militar, y aunque Csta se recuper6 luego del retorno a la
democracia, nunca alcanz6 10s niveles pre-1973. La baja cobertura de
la negociaci6n colectiva es uno de 10s elementos presentes en la dis-
cusi6n actual sobre nuevas reformas a la legislaci6n laboral.

31 Estos datos fueron obtcnidos dc la Dimci6n del Trabajo.

32 VCasc Garcia-Huidobro (1999) para un an6lisis de 10s principalcs cambios en la cstructura del empleo
scglin mmas de actividad y catcgon'a de ocupacidn.
33 Datos obtenidos dc In Direccidn del Trabajo.

222
iii) Conflictividad laboral
Si bien no se cuenta con informacidn sobre huelgas durante el
periodo previo a 1990, a partir d e 1992 ha tendido a disminuir tanto el
niimero d e ellas como su duracibn, observgndose tambihn desde 1991
una caida importante tanto en la cantidad d e trabajadores involucrados
como en 10s dias-hombre perdidos product0 d e 10s conflictos. En Chi-
le, las huelgas son d e corta duraci6n: en 10s iiltimos aiios, su promedio
alcanza a 10s 10 dias, lo que contribuye a que su costo sea b a j ~ . ~ ~
En general, el grado d e conflictividad es bajo en Chile, princi-
palmente porque 10s mecanismos de resoluci6n de conflictos buscan
incentivar a que las partes alcancen una pronta soluci6n d e 10s con-
flictos (ver secci6n 1 de este trabajo).

3.Comentarios finales
La legislaci6n laboral tiene significativos efectos sobre factores
del mercado laboral tales como empleo, salarios y conflictividad labo-
ral. En este capitulo se ha revisado la normativa laboral de las iiltimas
dCcadas, vincultindola a la evoluci6n del mercado del trabajo.
Las reformas laborales de fines d e 10s setenta y comienzos d e
10s ochenta permitieron avanzar hacia una regulaci6n laboral con un
elevado grado de homogeneizaci6n, elimingndose las numerosas ex-
cepciones y tratos especiales q u e existian anteriormente. Estos
cambios flexibilizaron el mercado laboral. Sin embargo, tanto el con-
texto d e restricci6n d e la actividad politica y sindical en que fue
aprobada l a legislacibn, como la visi6n del gobierno militar respecto
de que la negociaci6n colectiva y la actividad sindical equivalian a un
juego d e suma negativa, crearon un marco normativo con importantes
desbalances entre trabajadores y empleadores. Su falta de legitimi-
dad social cuestionaba indudablemente su estabilidad en el tiempo.
Las reformas d e comienzos d e 10s noventa buscaron corregir ese
desequilibrio poniendo en un mismo nivel 10s objetivos d e crecimien-
to, equidad e integraci6n social, entendiendo que tanto trabajadores

34 Vfase Observalorio Laboral NO1,Ministerio del Trabajo, mayo 2001

223
como empresarios tienen un rol fundamental que cumplir en la deter-
minaci6n del empleo y 10s salanos. Asi, manteniendo todos 10s avances
de flexibilidad y modernizacibn logrados en las reformas de fines de
10s aiios setenta, fueron modificadas algunas normas del contrato in-
dividual de trabajo, de la negociaci6n colectiva y del funcionamiento
d e las organizaciones y centrales sindicales.
Sin embargo, estas reformas orientadas tanto a equilibrar el
poder relativo de trabajadores y empleadores, como a definir un nue-
vo marco en el cual debieran desenvolverse las relaciones laborales,
no han logrado despejar elementos de tensi6n subsistentes, como lo
ha evidenciado la discusi6n sobre nuevas reformas laborales.
El proyecto de ley que modificaba el C6digo del Trabajo, envia-
do a1 Parlamento durante el mandato del Presidente Eduardo Frei
Ruiz-Tagle, respondi6 a la preocupaci6n compartida entre el gobierno
y las organizaciones de trabajadores respecto d e 10s bajos niveles de
sindicalizaci6n y de negociaci6n colectiva, sobre todo en empresas
pequeiias (menos de 50 trabajadores). Los principales objetivos de
estas nuevas reformas fueron perfeccionar las normas sobre negocia-
ci6n colectiva e x t e n d i e n d o tanto el derecho como 10s contenidos de
la misma- y sobre organizaciones sindicales, y garantizar el acceso de
10s trabajadores y sindicatos a informaci6n sobre la marcha de la em-
presa. La iniciativa gener6 una gran discusidn debido a la fuerte
oposici6n ante dos de 10s cambios propuestos: la negociaci6n inter-
empresas y la prohibici6n de contratar reemplazantes durante la
huelga. La iniciativa fue rechazada en el Congreso a fines del gobier-
no del Presidente Frei.
El gobierno del Presidente Lagos envi6 a1 Congreso un nuevo
proyecto de reformas laborales, intentando suavizar las dos propues-
tas mds polbmicas contenidas en el proyecto anterior. El argument0
central respecto de la negociaci6n inter-empresas es que 10s trabaja-
dores de empresas pequeiias no pueden financiar las asesorias
requeridas para enfrentar adecuadamente una negociaci6n laboral;
por ello, se autoriza a 10s trabajadores de varias empresas de un mis-
mo sector a compartir dichos gastos. Los empresarios rechazan esta
propuesta porque temen que termine facilitando una eventual nego-
ciaci6n colectiva por rama e induciendo una eventual desvinculaci6n

224
entre la remuneraci6n acordada en la negociaci6n y l a capacidad d e
pago y las condiciones productivas d e cada e m p r e ~ a Esta . ~ ~ posibili-
d a d s e a e r a v a c u a n d o s e c o m p r u e b a q u e l a mayoria d e 10s
p e ha sido concebida esta politica labora en
iequeiias (PYME) afectas a problemas cr6ni-
negociaci6n inter-empresas podria conducir a
L Q S ~uc ueaerrlpleu mds elevada. Un ejemplo d e 10s efectos d e l a
U I I ~

negociaci6n por rama puede verificarse a1 analizar la negociaci6n

entre el Colegio de Profesores y el Ministerio d e Educacibn, l a cual
genera desajustes entre la remuneraci6n de 10s docentes, su desem-
peiio y productividad y la capacidad de pago d e 10s sostenedores d e
cada establecimiento.
La otra medida propuesta que gener6 rechazo del empresariado
e s la prohibici6n de reemplazo de 10s trabajadores en huelga. Como
ya s e detal16 en la secci6n 1del trabajo, actualmente 10s empleadores
s610 pueden contratar reemplazantes si la liltima oferta antes d e la
huelga equivale a1 contrato colectivo anterior reajustado a1 menos
por la variaci6n del IPC; si el reajuste e s inferior a1 IPC, e l reempla-
zo s610 procede a p a r t i r d e l dia 15 d e l a huelga. Prohibir 10s
reemplazos beneficia a 10s trabajadores -permitiCndoles obtener una
mayor capacidad d e negociaci6n-, per0 tambiCn puede afectar el
empleo: empresas inmersas en actividades que no pueden ser para-
lizadas, frente a una huelga optardn por tecnologias mds intensivas
en capital para minimizar ese riesgo. S e ha sugerido tambiCn que el
tema del reemplazo de trabajadores en huelga sea incluido dentro
de la negociaci6n colectiva, lo cual permite atender las diferencias
entre sectores productivos: hay sectores donde es posible y no dema-
siado costoso acumular inventarios para hacer frente a una huelga
sin reemplazo, mientras en otros una huelga sin reemplazo puede
daiiar seriamente a la empresa. En toda esta discusi6n es importan-
te no perder de vista el objetivo d e fondo, que debiera ser mejorar l a

35 Los aumcntos de salarios dcbicran rcflcjar 10s aumcnlos de productividadde 10s trabajadores en In crnprcsa.
Sin cmbargo, hay grandcs vaiacioncs cn las tasas dc crccimicnto de la productividad cnfre plantas ( 0
cstablccimicntos) de un mismo scctor productivo. Por tanto. ncgociar a nivcl de sector conducir5 a considcrar
la productividad mcdia dc fstc, la que cscondc una significativa hctcrogcncidad cnue cmprcsas.

225
eficiencia del mercado laboral entregando tanto a trabajadores como
a empleadores incentivos para acercar posiciones y evitar el conflicto.
El 11d e septiembre del aiio 2001, el Congreso aprob6 finalmen-
t e el proyecto de reformas laborales. DespuCs d e largos meses d e
discusi6n, el proyecto sancionado no incluye la negociaci6n inter-em-
presas y mantiene el carBcter voluntario de la negociaci6n que vaya
m6s a116 del Bmbito d e la propia empresa, dando facilidades para que
el organism0 d e grado superior o inter-empresa asesore a sus afiliados
en la negociaci6n que se dC en el dmbito d e la propia unidad produc-
tiva. Asimismo, no innova respecto de la posibilidad d e reemplazo d e
trabajadores en huelga bajo las mismas condiciones imperantes, si
bien encarece la opci6n d e contratar reemplazantes, a1 exigir a 10s
empleadores el pago d e un bono por reemplazo d e UF 4 a 10s trabaja-
dores e n huelga. Otros contenidos del proyecto aprobado son el
reforzamiento de las organizaciones sindicales, el establecimiento del
contrato d e jornada parcial y el teletrabajo, la rebaja de la jornada
ordinaria de trabajo de 48 a 45 horas semanales desde el aiio 2005 y
un aumento de 443 nuevos fiscalizadores de la Direcci6n del Trabajo.
Los desacuerdos que se han producido en el pais acerca de la
necesidad y pertinencia de las reformas, evidencian que a6n no se ha
alcanzado una legislaci6n laboral plenamente legitimada a nivel social.
Esta tensi6n se genera, por tanto, por la demanda de mayor protecci6n
proveniente de 10s trabajadores organizados -asociada a la existencia
de incumplimientos de la ley laboral en algunos sectores-, como por la
insistencia de mayor flexibilidad hecha por 10s empleadores.
Los resultados d e 10s programas de fiscalizacih revelan niveles
de incumplimiento d e 29% en el cas0 de las normas referidas a1 con-
trato de trabajo, d e 24% en las normas sobre el registro de asistencia
y d e 16% d e las normas alusivas a1 d e s ~ a n s o Esta
. ~ ~ realidad genera
una constante presi6n para reformar la ley; sin embargo, m5.s que cam-
biar la letra de la norma, lo que se requiere es fortalecer la fiscalizaci6n
de su cumplimiento.

36 Vfase informe TASC N093.

226
 El otro elemento importante a considerar e s que la legislaci6n
laboral tiende a establecer un est6ndar rigido para el conjunto del
sector productivo, sin considerar la heterogeneidad existente en su
interior y la necesidad de adaptarse ripidamente a situaciones que
son muy din5micas. Los temas d e flexibilidad laboral no fueron in-
cluidos en el proyecto recientemente aprobado. En este sentido, queda
pendiente avanzar permitiendo que aspectos tales como jornada la-
boraI3 y modalidades de contrataci611~~ fuesen pactados a1 interior
d e la empresa como parte del proceso d e negociaci6n colectiva. Ello
permitiria coniugar mayores grados de flexibilidad laboral con pro-
iajadores, legitimar las regulaciones m& flexibles y
, :gislaci6n mejor adaptada a las condiciones especifi-

Tanto 10s objetivos de equilibrio social, como el grado de inte-

graci6n de la economia chilena hacen necesario plantearse la necesidad
de construir relaciones laborales de colaboraci6n y no de confronta-
ci6n. El equilibrio social requiere no s610 de la existencia d e pleno
empleo y la generaci6n de buenos empleos, sin0 tambiCn un equili-
brio de poder entre trabajadores y empleadores. Esto dice relaci6n
con el desarrollo d e una capacidad d e competir basada en aumentos
de productividad y aprovechamiento de mano de obra cada vez m6s
calificada, y no en salarios bajos: en 10s mercados mundiales la com-
petencia se basa hoy m5s en la calidad y diferenciacibn del producto,
que en la producci6n en masa de bajo costo. Es en este espiritu que
debe avanzar la legislaci6n laboral.

37 Gonzdlez. Mizala y Romaguera (2000) realizan un andlisis del irnpacto que lendria en la economia la
flexibilizaci6n de la jornada laboral.
38 Por cjemplo, prornover eonlratos de tiempo pareial para las mujercs y conwtos para j6venes en que se
sustituyen las indemnizaeiones por capacitaci6n.

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230
 CAP~TULO7
La reforma del sistema de pensiones y
su impact0 en el mercado de capitales
A n d r a s Uthoff

Introducci6n
En 1980, con la publicaci6n del Decreto Ley 3 500, se consolid6
en Chile una reforma definitiva a su sistema de pensiones. La reforma
intent6: i) poner fin a la concesi6n de pensiones por antigiiedad; ii)
definir las prestaciones sobre la base de las remuneraciones reales
durante toda la vida del beneficiario, y no s610 sobre las correspon-
dientes a 10s filtimos aiios de cotizaci6n; iii) promover mecanismos
automdticos de ajuste de sus pardmetros a cambios demogrdficos y
econ6micos para mantenerlo en equilibrio actuarial; iv) minimizar la
posibilidad de presiones politicas sobre el us0 de 10s fondos, y v) redu-
cir el sobrecargo de tareas administrativas.
La dictaci6n del DL 3 500 dio pues inicio a1 fin de un sistema
basado en beneficios definidos, gestionado por mfiltiples Cajas de Pre-
visi6n, financiado mediante el mecanismo de reparto, administrado
mayoritariamente por el Estado y obligatorio para empleados y obre-
ros en relaci6n de dependencia. Y comenz6 a sustituirlo gradualmente
por otro de contribuciones definidas, gestionado por Administradoras
de Fondos de Pensiones (AFP) reguladas y supervisadas por el Estado,
financiado mediante la capitalizaci6n en cuentas individuales y obliga-
torio para 10s trabajadores en relaci6n de dependencia.
Transcurridos dos decenios desde su puesta en operacibn, este
capitulo analiza 10s resultados de la reforma a1 sistema de pensiones
chileno. Se organiza a traves de cuatro secciones. DespuCs de la revi-
si6n de unos antecedentes en la secci6n 1, la secci6n 2 examina la
operaci6n del nuevo sistema, incluyendo el papel d e las AFP (y el
problema de las comisiones), la rentabilidad y la cobertura. La sec-
ci6n 3 analiza el papel del sistema de pensiones en el desarrollo del
mercado de capitales y el ahorro, concluyendo en la 4 con algunos d e
10s desafios pendientes.

1 . Antecedentes de la reforma
La reforma a1 sistema d e pensiones chileno adopt6 la capitali-
zaci6n como mecanismo de financiamiento. Su aplicaci6n a nivel d e
cada afiliado individual es uno de 10s tres pilares en que s e organiza
el sistema reformado d e pensiones, mediante el cual s e ofrece a cada
afiliado un beneficio a partir de sus contribuciones, mds lo que las

uiia i = ; I I L a v x L a u L a a L w i i i p ' a u a a ui&a

aargu'auw'a p w =I
~ v a i u i U=L iwiiuu

acumulado o una combinaci6n d e ambas (Acuiia e Iglesias, 2000).

Sin embargo, el sistema de pensiones chileno no se limita a una
capitalizaci6n individual de 10s fondos a nivel de cada afiliado en cuen-
tas individuales y administrada por entidades privadas: contiene ademds
otros regimenes de prestaciones no contributivas, como las pensiones
asistenciales Dara ancianos e invdlidos carentes de recursos v las earan-

1YY8), estas ultimas prestaciones equivaldrian a las d e un primer pilar

pfiblico, no contnbutivo, redistributivo y financiado con cargo a1 presu-
puesto fiscal, mientras 10s beneficios del rCgimen d e capitalizaci6n
serian parte de un segundo pilar obligatorio administrado por empre-
sas privadas. Existe ademds un tercer pilar voluntario administrado por
estas entidades privadas que -sobre la base de incentivos tributarios-
estimula un mayor ahorro para incrementar las prestaciones del segun-
do pilar (Bustos, 1995). Sin embargo, a diferencia de otros modelos
organizados sobre tres pilares, el sistema chileno carece de contribucio-
nes que'le permitan financiar el pilar bdsico, ni tampoco existe un

232
impuesto atado para hacerlo. Por ende, sus gastos asociados a este item
incrementan el deficit previsional, diferenciiindose asi de modelos mix-
tos, que contemplan cotizaciones para este pilar.
El pilar b6sico administrado y financiado por el Estado tam-
biCn se ocupa de la transici6n desde el antiguo a1 nuevo sistema, cuya
participaci6n es obligatoria para quienes recikn se incorporan a la
fuerza d e trabajo, per0 voluntaria para el resto. Sin embargo, para
incentivar el traslado de Cstos a1 nuevo sistema, la reforma les recono-
ce 10s aportes efectuados en el sistema antiguo, trasformiindolos en
un bono de cargo fiscal representativo de la pensi6n que habnan ob-
tenido en el primero. A1 mismo tiempo, el Estado asumi6 la obligaci6n
d e financiar las pensiones para quienes decidieron permanecer en el
rCgimen antiguo de reparto, administriindolo hasta su tCrmino.
Este pilar que se ocupa de la transici6n y de las garantias estata-
les, demor6 en gestarse y fue objeto de un amplio debate interno. En
un primer intento, 10s asesores del gobierno militar propusieron un sis-
tema dual: un subsistema estatal que garantizase una pensi6n minima
y otro d e ahorro complementario mediante administraciones delega-
das de 10s fondos, las cuales podian ser cooperativas y reguladas por
una Unidad Central Coordinadora (De Castro y otros, 1992). Esta pro-
puesta fue mejorada con aportes de la entonces Oficina de Planificaci6n
Nacional (ODEPLAN), perfeccionando las condiciones de elegibilidad
para las pensiones minimas, las alternativas para el us0 de excedentes
de ahorro por sobre ciertos minimos, garantias para las rentabilidades
del Fondo y limites a las comisiones de las administradoras, permitien-
do adem& la participaci6n de 10s afiliados en la elecci6n d e directorios
d e las empresas administradoras (Kast, 1974).
Per0 &as y otras propuestas de ODEPLAN no fueron aprobadas
por l a Junta Militar. La opci6n definitiva se gest6 a travCs de un pro-
yecto del entonces ministro deTrabajo y Previsi6n Social Jose Piiiera.
El Decreto Ley 3 500 opt6 por administradoras privadas d e fondos d e
pensiones (AFP) sin vinculo con 10s afiliados, elimin6 l a garantia ab-
soluta de rentabilidad y defini6 el rol subsidiario del Estado en materia
d e pensiones. Excluy6 a las Fuerzas Armadas del nuevo sistema, lo
hizo obligatorio s610 para 10snuevos adherentes a la fuerza d e trabajo
y optativo para 10s afiliados a1 antiguo sistema y estableci6 una serie

233
d e regulaciones destinadas a garantizar la fiscalizacidn de 10s fondos
(Piiiera, 1991).
La decisi6n de sustituir el antiguo sistema por el nuevo buscaba:
i) mejorar las pensiones contributivas utilizando como par6metros 10s
retornos generados por el mercado de capitales; ii) eliminar las pensio-
nes de privilegio y reducir el efecto de futuros cambios demogriificos,
calculando 10s beneficios a partir de la capitalizaci6n de las contribu-
ciones durante toda la vida y la expectativa de vida a1 jubilarse; iii)
promover la libertad de elecci6n y una mayor eficiencia en la adminis-
traci6n del sistema mediante la gesti6n privada de 10s fondos en un
mercado competitivo, y iv) homologar a 10s trabajadores y promover su
movilidad laboral definiendo sus derechos a partir de sus cotizaciones
individuales a1 sistema. Adicionalmente, se consider6 que la reforma
podria consolidar mayores niveles de ahorro e inversi6n y contribuir a1
desarrollo del mercado de capitales, a1 hacer disponible el ahorro
previsional para su intermediaci6n financiera.
Tales ventajas fueron ponderadas desde sus inicios. Analistas de
la Cpoca advirtieron respecto de 10s importantes esfuerzos de las finan-
zas fiscales necesarios para transitar desde un sistema a otro y 10s efectos
que la f6rmula diseiiada podria tener sobre la concentraci6n patrimo-
nial y del ingreso (Arellano, 1980); de hecho, varios de 10s resultados y
desafios pendientes de la reforma apuntan en esa direcci6n. Tampoco
la reforma se tradujo en una contribuci6n significativa a la elevaci6n
de 10s niveles de ahorro e inversi6n nacionales, sino miis bien ha exigi-
do disciplina y trasparencia a1 Estado para enfrentar su situaci6n
financiera y actuarial; contribuido a1 desarrollo institucional del mer-
cad0 de capitales, y obtenido retomos reales hist6ricos para el fondo
superiores a1 crecimiento de la masa de salarios reales.
Sin embargo, persisten desafios importantes, muchos de ellos
no resueltos: la reforma genera una enorme presi6n d e gasto fiscal
para financiar tanto la transici6n a1 nuevo sistema como las garantias
estatales; ha traspasado el riesgo financier0 a1 contribuyente, ademiis
d e que 10s fondos de quienes est6n pr6ximos a jubilar son extremada-
mente vulnerables a las fluctuaciones del mercado de capitales; 10s
costos cobrados a1 usuario por las administradoras d e pensiones eran

234
excesivos, y su estructura de comisiones tenia componentes regresi-
vos; no se habia regulado la participacibn de las AFP en conglomerados
financieros; l a informaci6n entregada a 10s usuarios era limitada; el
sistema carecia d e 10s incentivos apropiados para promover la afilia-
ci6n voluntaria de 10s trabajadores independientes, por lo que tenia
una baja cobertura dentro del total de la poblaci6n econ6micamente
activa (Diamond, 1994; Uthoff, 1995; Holzman, 1997; Ruiz-Tagle, 2000).

2.Caracteristicas del sistema reformado

a ) Papel y operaci6n d e las AFP
La nueva industria de AFP creada por la reforma de pensiones
chilena tiene caracteristicas muy definidas: cada AFP debe mantener
recursos propios en proporci6n a1 nlimero de afiliados, capital que es
completamente independiente y est6 aislado del fondo de pensiones
que ella administra; esta obligada a garantizar un rendimiento minimo
para la inversi6n de 10s fondos de pensiones, el cual se estima seglin el
rendimiento rnedio obtenido por todas las AFP; si el afiliado lo decide
asi a1 momento de jubilar, la administradora debe pagar pensiones con
arreglo a una alternativa de retiro mensual de fondos d e la prestaci6n
por jubilacibn, o bien transferir el fondo acumulado a una compaiiia de
seguros, seleccionada por aquCl para la compra de una renta vitalicia.
Existe tambiCn la posibilidad d e combinar ambas alternativas.
La reforma establece dos prestaciones por servicios principales
en funci6n del pilar de capitalizaci6n: aqukllas pagadas por la jubila-
ci6n del afiliado y las debidas a invalidez ylo las entregadas a quienes
lo sobrevivan y dependan del cotizante. La pensi6n para el afiliado se
financia de cinco fuentes: i) las cotizaciones netas d e comisiones; ii) 10s
rendimientos de la inversi6n en 10s fondos de pensiones; iii) el bono de
reconocimiento y su tasa real fija de rendimiento; iv) 10s ahorros volun-
tarios adicionales hechos por el afiliado, y v) el subsidio del gobierno
para cubrir, cuando corresponde, una pensi6n minima fijada por ley.
En el cas0 de invalidez o de pagos a sobrevivientes, a esas cinco fuentes
s e agrega un financiamiento adicional, proveniente de un seguro con-
tratado por la AFP a una compaiiia del ramo. Todas las primas y las
prestaciones son reglamentadas y supervisadas por el Estado.

235
 Para entregar estos servicios, las AFP estdn autorizadas a co-
brar una comisi6n por administraci6n y adem6s recaudan una prima
de seguro (adicional a1 10% d e la remuneraci6n del trabajador apor-
tad0 por el afiliado a1 fondo). La comisi6n tiene componentes fijos y
proporcionales. La prima del seguro protege a 10s dependientes en
cas0 de invalidez o muerte del afiliado.
Aunque tanto para la comisi6n por administraci6n como las pri-
mas de 10s seguros rigen criterios de mercado -con la esperanza de que
un entorno competitivo las reduzca significativamente-, un reciente
estudio (Mastrsngelo, 1999) destaca la existencia de dos caracteristi-
cas del mercado de las AFP que limitan la competencia entre ellas e
impiden que Csta se traduzca en mayor eficiencia econ6mica.
La primera se relaciona con la demanda de 10s servicios presta-
dos por las AFP y se asocia a1 hecho de que las regulaciones dictadas
para proteger el fondo de propiedad de 10s trabajadores han impedi-
do que las AFP puedan diferenciar el producto entre si. Como la
demanda por sus servicios no responde en forma sensible a1 monto de
las comisiones (por la baja elasticidad-precio de la demanda), la es-
trategia competitiva m& rentable desarrollada por esta industria
consiste en utilizar su fuerza de ventas para mantener o aumentar su
participacidn en un mercado cautivo.
Una segunda limitante se vincula a la forma de cobrar las comi-
siones. Como kstas son proporcionales a1 salario y el costo medio de
producci6n del servicio es elevado, las AFP han optado por atraer a 10s
cotizantes de mayores salarios. Per0 ni la reducci6n de precios ni la
diferenciacidn del producto son alternativas de competencia; por tan-
to, tambiCn en este item s610 pueden influir en la demanda mediante
su fuerza de ventas, cuyos costos impactan negativamente sobre 10s
gastos de comercializacidn y la eficiencia del sistema. E l propdsito es
alcanzar el mdximo de traspasos para captar 10s beneficios de las eco-
nomias de escala de la industria, aunque esta operacidn genera una
tendencia a aumentar el precio del servicio antes que a disminuirlo.
E l cuadro 7.1 refleja q u e el n6mero d e administradoras s e
increment6 de 12 a 19 (incluidas las fusiones) entre 1981 y 1994, redu-
ciCndose a 8 e n 1999. Hacia marzo d e 2000, l a s t r e s mayores

236
administradoras cubnan a1 78% de 10s afiliados, el 76% de 10s cotizantes
y el 70% de 10s activos del fondo. A su vez, el nfimero de afiliados transfe-
rido entre administradoras se elev6 enormemente, desde 135 mil al aiio
en 1984 a casi 1.6 mill6n en 1997, equivalentes al7% y 28% de 10s afilia-
dos totales, respectivamente. Asimismo, entre ambos periodos el n6mero
total de agentes de ventas se increment6 desde 2 300 a 17 500, per0 10s
costos administrativos no se redujeron -como hubiera sido el cas0 en
sectores medianamente competitivos. Recientes modificaciones a las re-
gulaciones sobre transferencias de afiliados desde una a otra AFP han
logrado quebrar esta tendencia: entre 1997 y 2000, el n6mero de traspa-
sos cay6 a 380 000, mientras el de 10s agentes de ventas descend% a
3 000.
Cuadro 7.1
Concentracidn de la industria y costos administrativos, 1982-2000

1983 12 14 1.2 0.8 3.1 4.87

1984 12 135 2.3 0.7 2.9 4.76
1985 11 21 1 2.4 0.6 2.7 4.51
1986 12 177 2.2 0.5 2.4 4.12
1987 12 67 63 66 183 2.3 0.5 2.3 3.98
1988 12 275 2.6 0.6 2.4 4.01
1989 13 282 2.6 0.5 2.5 3.54
1990 13 389 3.4 0.7 2.9 3.15
1991 13 59 67 69 505 4.1 0.8 3.1 3.10
1992 13 626 6.4 1 .o 3.3 3.07
1993 17 54 68 68 880 10.6 1.3 3.9 3.07
1994 19 982 14.8 1.6 4.3 3.06
1995 16 54 69 67 1323 15.5 1.8 4.4 3.06
1996 13 1529 18.0 2.2 4.6 2.99
1997 13 55 69 65 1600 17.5 2.3 4.8 2.96
1998 9 63 74 72 750 6.3 1.5 4.7 2.62
1999 8 70 78 75 500 3.6 1.4 4.5 2.52
2000 8 70 78 76 380 3.0 n.d. n.d. 2.31
Fucnlc: lilahnndo por cl auIor. a pmir dc Ins HolcLincs Iislndfslicor de 11 Supirinlcndcncia de Adminiwadoms de I'ondos de
Itnsioncs.

237
 Para financiar 10s gastos de las AFP, el sistema autoriza el cobro
de una cotizaci6n adicional, que ha variado en el tiempo: alcanz6 a1
3.6% del ingreso imponible promedio de 10s cotizantes (incluyendo la
prima de seguro) en 1982, se increment6 a 4.9% en 1983 y, a marzo de
2001, representaba el 2.3%. En 1998, por concept0 de comisiones de
gesti6n de las AFP se pagaron aproximadamente 203 mil millones d e
pesos (0.6%del PIB) y 64 mil millones de pesos (0.2%del PIB) para la
compra de primas de seguros de invalidez y muerte.
La dificultad para bajar estas comisiones est6 relacionada con
su estructura y 10s altos costos de operaci6n por contribuyente: Cstos
se duplicaron entre 1988 y 1996, pasando de 52 400 a 54 600 pesos de
1996 (columna 8 del cuadro 7.1). La mayor presi6n sobre estos costos
la ejercen 10s elevados gastos de comercializaci6n, 10s cuales en igual
period0 se cuadruplicaron producto de la fuerte cornpetencia creada
por 10s traspasos de afiliados y la aparici6n de siete nuevas AFP entre
1988 y 1994. Prueba d e ello e s q u e l a fuerza d e vendedores s e
increment6 en siete veces.
En definitiva, la reforma previsional chilena ha creado para las
AFP un context0 de insuficientes factores de competencia que contri-
buyan a la eficiencia del sistema, sea mediante la reducci6n del precio
o la diferenciaci6n del producto. Adem6s de las recientes regulacio-
nes en torno a 10s traspasos de afiliados, las propuestas para continuar
baiando 10s costos de administraci6n incluven i) controles d e vrecios

para 10s afiliados j6venes o aquCllos que no han tenido una alta densi-
dad de cotizaci6n y han acumulado poco, el porcentaje de su fondo
acumulado es afecto a comisiones de administraci6n muy superiores
a1 promedio. De este modo, se estima que 10s afiliados con menos d e
15 aiios d e cotizaciones han pagado comisiones superiores a1 4% de su
fondo, y precios a6n mayores aquCllos m6s j6venes. Existe una pre-
ocupaci6n adicional por las altas comisiones que las aseguradoras
cobran para proveer d e una renta vitalicia, las cuales han sido objeto
de amplio debate entre 10s especialistas.

238
b) El rendimiento de las AFP
El crecimiento de 10s fondos de pensiones ha sido particular-
mente dindmico hasta mediados de 10s noventa product0 de la juventud
del sistema -donde valores mbs altos son funcionales a1 creciente n6-
mer0 de cotizantes y a 10s escasos retiros- y de la apreciaci6n de sus
activos, esta 6ltima asociada a1 hecho de que la normativa sectorial
ha permitido a 10s fondos de pensiones invertir en diferentes instru-
mentos a lo largo de las distintas etapas del desarrollo del emergente
mercado financiero chileno. En 2000, el valor de estos fondos alcanza-
ba a1 47% del PIB (vCase el cuadro 7.2).
La inversi6n del fondo se canaliza hacia instrumentos financie-
ros aprobados por la Comisi6n Nacional de EvaluaciBn del Riesgo,
una organizaci6n independiente compuesta por 10s tres Superinten-
dentes del sector financiero (de la Banca, de Valores y Seguros y de
Fondos de Pensiones) y tres representantes de la Asociaci6n de AFP.
Esta Comisi6n se encarga de la evaluaci6n del riesgo, desagregada
seg6n emisores e instrumentos financieros, y elabora reglamentacio-
nes muy estrictas respecto de la composici6n de las carteras de las
AFP para cada uno de ambos itemes. La Comisi6n puede subcontratar
con compaiiias privadas la tarea de evaluaci6n de riesgos, formulando
las necesarias recomendaciones. Asimismo, la gesti6n de 10s fondos
de pensiones por empresas privadas que compiten por afiliados ba-
sdndose en 10s mayores rendimientos relativos de sus fondos se utiliza
para garantizar la protecci6n de estos liltimos contra la inflaci6n y las
presiones politicas.
Los retornos anuales reales de 10s fondos de pensiones han sido
elevados en promedio, per0 altamente volbtiles: han variado dentro
de un rango del -2.5% hasta 29.7% anual (ver columna 5 del cuadro
7.2), per0 salvo 10s aiios 1995 y 1998, siempre han sido positivos. La
volatilidad se explica por su alta exposici6n a las acciones y a 10s titu-
10s del Banco Central, mercados que se han caracterizado en Chile
por fuertes oscilaciones durante este periodo.
El grdfico 7.1 muestra c6mo ha cambiado la composici6n del por-
tafolio, tanto e n respuesta a las normas regulatorias, como a las
decisiones de las AFP de maximizar 10s retornos de corto plazo para

239
 Cuadro 7.2
Valor v rentabilidad de 10s fondos de Densiones. 1981-2000
Valor del rondo Cm~micniodclPIA Rcntabilidad
A* Ailloncr dcl PIA Total Pcr cipita Real del Cucnn indkidual
uss rondo 10 ci: 30 UI:
1981 0.3 0.9 6.7 5.0 12.9 -5.2 3.2
1982 0.6 2.5 -13.4 -15.1 28.5 15.8 23.6
1983 1.1 5.7 -3.5 -5.2 21.2 14.7 18.5
1984 1.2 6.5 6.1 4.4 3.6 -0.1 1.9
I985 1.5 9.3 7.5 1.8 13.4 10.1 11.3
1986 2.1 12.0 5.6 3.9 12.3 9.9 10.7
I987 2.7 13.1 6.6 4.9 5.4 4.0 4.4
1988 3.6 14.8 7.3 5.6 6.5 5.6 6.0
1989 4.5 16.2 10.6 8.9 6.9 6.3 6.6
1990 6.7 22.0 3.7 2.0 15.6 15.4 15.6
1991 10.1 29.1 8.0 6.3 29.7 23.5 23.9
1992 12.4 29.6 12.3 10.6 3.0 0.9 1.1
1993 15.9 35.1 7.0 5.3 16.2 14.4 14.6
1994 22.3 44.9 5.7 4.1 18.2 11.2 11.5
1995 25.4 42.9 10.6 9.1 -2.5 -4.4 -4.1
1996 27.5 40.1 7.4 5.9 3.5 1 .o 1.7
1997 30.9 40.0 7.4 5.9 4.7 1.7 2.6
1998 31.1 42.0 3.9 2.4 -1.1 -3.5 -3.0
1999 34.5 45.9 1.1 -2.6 16.3 15.0 15.1
2000 35.4 46.9 5.4 3.9 4.4 1.4 2.3

Acumulado
1981-00 4.8 3.3 10.6 6.6 8.1
1982-00 4.7 3.2 10.5 7.3 8.3
1983-00 -5.8 4.3 9.6 6.8 7.6
1984-00 6.4 4.8 8.9 6.4 6.9
1985-00 6.4 4.9 9.2 6.8 7.3
1986-00 6.6 5.1 9.0 6.6 7.0
1987-00 6.7 5.2 8.7 6.3 6.7
1988-00 6.7 5.2 9.0 6.5 6.9
1989-00 6.7 5.2 9.2 6.6 7.0
1990-00 6.3 4.8 9.4 6.6 7.0
I991 -00 6.6 5.1 8.8 5.8 6.2
1992-00 6.4 5.0 6.7 4.0 4.4
1993-00 5.7 4.3 7.2 4.3 4.8
1994-00 5.6 4.1 6.0 3.0 3.5
1995-00 5.5 4.1 4.0 1.7 2.3
1996-00 4.6 3.2 5.4 2.9 3.6
1997-00 3.9 2.5 5.9 3.4 4.0
1998-00 2.7 1.3 6.3 4.0 4.5
1999-00 2.1 0.7 10.2 8.0 8.5
lilahorado por CI aumr soh=
FUEII~E: 13. ha.= dc crtadlrtics%dc la Supcrinicndcncin dc A l T y el Banco Ccnml dc Chtlc.

240
mejorar su ubicaci6n dentro del ranking que a1 respecto elabora peri6-
dicamente la autoridad regulatoria. En una primera etapa, que coincidi6
con la crisis de la deuda de 10s afios ochenta, el portafolio estuvo com-
puesto mayoritariamente por instrumentos indizados (titulos del Banco
Central, letras hipotecarias, dep6sitos y pagarks). Posteriormente, y d e
manera simultiinea con la apertura a la Bolsa d e las empresas privatiza-
das, se autoriz6 la inversi6n de las AFP en acciones y bonos de empresas,
y en fecha mas reciente pudieron elevar el componente de instrumen-
tos extranjeros. Sin embargo, tampoco las carteras de 10s fondos de las
diferentes AFP se diferencian mucho entre si: las clausulas regulatorias
1 diferentes titulos dentro de ciertos rangos
I i6n son penalizadas si reportan retornos muy
lio del mercado.
GrPfico 7.1
Composici6n del portafolio de 10s fondos de pensiones, 1981-1999
(Por instnonentos)

,. , ,..: ,<. / . I >,. /,.. ,, I" I

Fuente: Supcfiinandcncia dc hdmminrsdoms de lhndor dc knriones. Bolerin Esradirriro. vmior nbmcmr.

241
 El cuadro 7.2 ilustra una importante tendencia: el rendimiento
medio anual real de la cuota del fondo durante toda la existencia del
sistema ha sido de un 10.6% -muy superior a1 rendimiento implicit0 en
el crecimiento del PI&, per0 su rentabilidad promedio alcanz6 a s610 el
4.0% para quienes se incorporaron como cotizantes en 1995 -cifra infe-
rior tanto a1 crecimiento del PIB, como a1 PIB per cdpita de este mismo
periodo.'
La convergencia en el tiempo entre 10s retornos del fondo de
pensiones y el crecimiento del PIB (como deberia suceder en un siste-
ma de reparto bien diseiiado) resulta ilustrativa. Los altos rendimientos
anuales de 10s fondos de pensiones observados en el pasado han sido
consecuencia de la compra de activos en periodos d e excepcionales
bajos precios de bonos y/o de acciones, per0 no hay garantias de que
esos periodos se repitan en el futuro. En cambio, es mds probable es-
perar retornos reales medios similares o levemente superiores a1
crecimiento del PIB, y mds estrechamente relacionados con 10s retor-
nos obtenidos por el capital asignado eficientemente en la economia.
Per0 el tema de la rentabilidad tiene otras dimensiones que es
necesario analizar: la distinci6n entre la rentabilidad de la cuota del
fondo y la correspondiente a la cuenta individual de cada contribuyen-
te. La diferencia entre ambas radica en que -para acceder a1 sistema y
beneficiarse de su rentabilidad-, cada afiliado debe pagar una comi-
si6n; por ende, la rentabilidad debe calcularse neta de esos costos. Como
la comisi6n tiene componentes proporcionales y f i jos, ella afecta
regresivamente a 10s de cotizantes de menores ingresos. El cuadro 7.2
en sus dos hltimas columnas demuestra que la rentabilidad es bastante
menor en el cas0 de 10s C Iontribuyentes de m enores ingresc1s.

c) La cobertura del sistema

.. .. ..
La evoluci6n de la poblacion cubierta por el pilar de la capitaliza-
ci6n (sistema privado de administradoras d e pensiones) presenta
caracten'sticas que son preocupantes, y las cifras que a1 respecto figuran

1 Durante 1999. micnms cl PIB sc dcsaccler6 como consccucncia del ajustc rnacroecondmico aplicado en
rcspucsta a la crisis asiltica, el fondo rcntd por sobrc un 20%mal en 12 meses, obscrvdndosc un quicbrc
en la tendencia rcsaltada en el tcxto, el cual. no obstantc. no invalida la conclusidn de largo plm.o.

242
en 10s Boletines Estadisticos de la Superintendencia de Administradoras
de Fondos d e Pensiones (SAFP)pueden ser engaiiosas (vCase el cuadro
7.3,columnas 1y 2). Todos 10s trabajadores asalariados est6n cubiertos
obligatoriamente en el nuevo sistema de pensiones. Per0 no lo est6n 10s
trabajadores independientes -que s610 pueden afiliarse en forma volun-
taria-, tampoco las Fuerzas Armadas ni quienes permanecen en el sistema
antiguo. Llama pues la atencibn que el n ~ m e r ode afiliados (personas
que han cotizado a1 menos una vez) se haya incrementado desde 1.4 mi-
116n en 1982 a 6.4 millones en enero de 2001: esto representana una
cobertura superior a1 tamaiio total de la poblaci6n econ6micamente acti-
va por aquella fecha.
Cuadro 7.3
Cobertura poblacional del sistema, 1975-1999
(Porcenrajes)
Afios Cobcnun ocupacional Cobcnun cfcctiva
(Cotizantcs I Ocupados) (Colizantcs IE dc trabajo)
AFP IXP Total AFP ISP Total
1975 ... 74.3 74.3 ... 64.7 64.7
1976 ... 68.9 68.9 ... 60.1 60.1
1977 ... 65.4 65.4 ... 57.7 57.7
1978 ... 59.8 59.8 ... 51.2 51.2
1979 ... 59.4 59.4 ... 51.3 51.3
1980 ... 56.4 56.4 ... 50.5 50.5
1981 33.6 21.5 55.1 29.8 19.0 48.8
1982 36.0 20.0 56.0 29.0 16.1 45.0
1983 38.2 18.0 56.2 33.5 15.8 49.3
1984 40.6 16.7 57.3 35.0 14.4 49.3
1985 44.0 15.7 59.7 38.8 13.8 52.6
1986 45.9 14.2 60.1 41.1 12.7 53.9
1987 50.6 13.5 64.1 45.7 12.2 58.0
1988 50.6 12.2 62.7 46.6 11.2 57.7
1989 50.8 11.0 61.8 47.2 10.2 57.4
1990 50.6 10.3 60.9 46.8 9.6 56.4
1991 53.7 9.7 63.4 49.9 9.0 58.9
1992 55.3 8.9 64.2 51.8 8.4 60.2
1993 54.6 8.0 62.6 51.1 7.5 58.6
I994 56.2 7.6 63.8 51.8 7.0 58.9
1995 57.2 7.6 64.8 53.5 7.1 60.6
1996 58.9 7.0 65.9 55.7 6.6 62.3
1997 61.3 6.4 67.7 58.0 6.1 64.1
1998 58.0 6.3 64.2 53.8 5.8 59.6
1999 49.8 5.4 55.2 45.4 4.9 50.3
Fncntc: lilahondo ruhn: la h a c dc c s l a d k 1 ! c ~dc 11 SupLrinlendcnciadc A I T I S P y DIPRFS y i\RnDr (1999). lncluyc I3:AA y
Canhincmr.

243
 Para evitar malentendidos, es habitual referir la cobertura a1
nlimero d e cotizantes, antes que a1 de afiliados. Se distingue entre co-
bertura ocupacional (cuando 10s cotizantes se relacionan con 10s
ocupados solamente) y cobertura efectiva (si la relaci6n s e hace con la
fuerza de trabajo). Comparada con cifras hist6ricas, la cobertura en el
antiguo sistema de reparto super6 el 74% de 10s ocupados en 1975 y
disminuy6 a 59% en 1979 -aAo previo a la reforma. Considerando 10s
dos sistemas que operaban pos-reforma (el de las AFP y el del INP)* e
incluyendo a las Fuerzas Armadas, se observa que la cobertura ocupa-
cional disminuy6 (especialmente durante 1982,como consecuencia de
la profunda recesibn), y luego fue aumentando hasta alcanzar un m6xi-
mo de 68% en 1997. La cobertura efectiva tuvo un comportamiento
similar, siendo m6s acentuada su caida en 1982 por el mayor desem-
pleo, y tambiCn m6s notoria su recuperaci6n posterior, alcanzando a un
m6ximo de 64% de la poblaci6n econ6micamente activa en 1997.
A partir de 10s primeros impactos sobre Chile de l a crisis asi6ti-
ca -en 1997-,nuevamente disminuye de forma importante la cobertura
del sistema. Estudios de cobertura (Arenas, 2000) indican que el n6-
mer0 de cotizantes cay6 desde un 64% de la fuerza de trabajo en 1997
a s610 un 50% en 1999.Aunque alta conforme a estgndares de AmCri-
ca Latina, la cobertura asi medida est6 muy por debajo de lo que se
esperaba. AGn m6s sorprendente es la creciente diferencia entre
cotizantes activos y afiliados totales del sistema: la relaci6n entre
ambos alcanz6 su punto m6s alto superando ligeramente a1 75% en
1983,para luego disminuir gradualmente y alcanzar un 44% en 1999.
De e s t e modo, e l nlimero d e 10s cotizantes efectivos s610 s e h a
incrementado desde un mill6n en 1982 a 3.2 millones en enero de
2001 (v6ase el gr6fico 7.2).
El hecho de que 10s afiliados tengan acceso a su fondo de pensio-
nes exclusivamente en casos de invalidez, jubilaci6n y muerte (para 10s
sobrevivientes que dependan de ellos), y no puedan usarlo como un
seguro colateral o de desempleo, ha limitado una participaci6n signifi-

2 El IhP es el lnstituto dc Normalizaci6n Previsional. instiluci6n donde fuemn agrupadas las antiguas
Cajas Revisionales y encargada de adminismr el pilar ptiblico durantc la transicidn.

244
 Grifico 7.2
Afiliados y cotizantes, 1981-1999
(Miles de personas y porentajes)

n
1'1I!
+ -
I W I'N

-
I<N iw I'M IW, I W i v , ~IW IVXI IW

\tili&. 0
iwz

Cd~mlli\ - - O W ~ I W
1991 1 ~ IW?
3

\lildrhr
IW iwi I

Fucnle: SuFrinlcndcncin dc A h m i r m d o m dc lbndor dc Ihs!onc% Bolttin DmdL~iiro.vmiios n h e m .

~ i S
s m

cativa de 10s trabajadores aut6nomos (vCase el cuadro 7.4). Prevalece

en este grupo de trabajadores una suerte de miopia, privilegiando una
mayor liquidez de sus activos para enfrentar las contingencias de sus
negocios, asi como las de sus familias: antes que depositar el 10% de
sus ingresos en cuentas de ahorro para la vejez, prefieren destinar esos
recursos a otros usos. En la actualidad, cerca de 1.5 mill6n de trabaja-
dores independientes no est5 cubierto por el sistema previsional -la
mayon'a d e ellos presumiblemente vinculada a1 sector informal, pues
10s profesionales independientes tienden a cotizar. El cuadro 7.4 ilus-
tra,a partir d e la encuesta CASEN de 1996; el perfil de cotizantes en
relaci6n a su categoria ocupacional, y el tamafio de la empresa en que
laboran. Este deja de manifiesto que la cotizaci6n es baja entre traba-
jadores por cuenta propia, del servicio domCstico (especialmente el
"puertas afuera"), no remunerados y ocupados en empresas de menos
de cinco trabajadores. Todos Cstos conforman, a su vez, el grueso del

3 La encuesta CASEN es elaborada bianualmente por el MIDEPLAN, a partir de una muestra de cmdcter
nacional que mide 10s niveles de pobreza y de distribucidn dcl ingreso.

245
empleo en establecimientos de tamaiio pequeiio asimilados a1 sector
informal.
Cuadro 7.4
Estructura de la cobertura s e ~ categoria
n ocupacional y tamaiio de empresa, 1996
(Porcentajes)

Porccntajc de Cotiza No cotiza No sabc

la PEA APT 1NP
Catcgorfa ocupacional
Patr6n o empleador 3.7 45.1 5.8 47.4 1.7
Tnbajador por cucnta propia 20.3 15.6 5.7 78.4 0.3
Obrcro / Emplcado 67.7 75.2 4.7 19.7 0.4
Scrvicio domCstico pucnas adcntro 1.3 59.5 16.3 23.0 1.2
Scrvicio domfstico pucrtas afucn 4.4 30.0 7.9 61.8 0.4
Familiar no rcmuncndo 1.3 3.7 I .9 93.8 0.6
Fucnas Armadas 1.3 4.0 94.4 1.3 0.3
No sabc 0.0 44.8 2.6 39.3 13.3

Tamaiio dc cmprcsa
0-4 39.7 30.7 6.0 62.8 0.5
5-9 11.4 65.6 4.7 29.0 0.7
IO - 49 23.3 76.9 5.2 17.6 0.3
50 - I99 12.4 81.0 6.2 12.5 0.3
200 y mSs 9.6 81.3 12.0 6.5 0.2
No sabc 3.7 67.5 7.9 22.5 2.1

Total 100.0 57.9 6.4 35.3 0.5

Fuentc: Cdlculo$ del iumr a p m i r de e%udlrLica<
dc frrrucncias m q i n ~ l c dc
r 11 C A S I S 1996.

La proporci6n de trabajadores independientes que cotiza en el

nuevo sistema es baja y ha ido disminuyendo: alcanz6 a1 4.8% del
total d e este segment0 e n 1986 y descendi6 a 3.8% e n 1998
(Bustamante, 1998). Su afiliaci6n es voluntaria, sus ingresos son redu-
cidos y adem6s inestables, enfrentan otras alternativas de inversi6n
para su pequeiia capacidad de ahorro y siempre pueden recurrir en
ultima instancia a programas asistenciales d e apovo (pensiones
asistenciales, servicios de salud y asignaciones famil
Esta baja cobertura genera una creciente preoc
implicancias sobre las garantias estatales. La responsatmiaaa riscai
puede llegar a ser muy elevada si el efecto combinado de aquClla y de
la baja densidad de cotizaciones incrementa el nfimero de personas

246
elegibles para pensiones minimas y asistenciales. La presi6n sobre el
gasto fiscal futuro podria ser aiin mayor si se ensancha el diferencial
entre una pensi6n minima elevada y un monto pequeiio acumulado
en 10s 20 aiios d e cotizaciones exigidos por el sistema para cada perso-
na elegible. CBlculos de Wagner (1991)y de Zurita (1994)indican que
el valor presente de estos comprornisos no supera a1 2.0% del PIB
seg6n Wagner, y a1 3 a 3.8% del PIB, segcn Zurita. Sin embargo, diver-
sos factores permiten suponer que el problema puede agravarse: la
pensi6n minima se ubica hoy en alrededor de USSlOO mensuales y
existen presiones para aumentarla; es cada vez mayor la diferencia
entre afiliados y cotizantes; la rentabilidad del sistema est5 bajando,
y hay evidencia de que un 30% de la poblaci6n d e menores ingresos
imponibles no alcanzaria a acumular el monto necesario para
autofinanciarse una pensi6n superior a la minima (Mesa-Lago, 2000).

3. Efectos sobre el mercado de capitales y

el ahorro nacional
El traspaso de recursos financieros a1 mercado de capitales ha per-
mitido que la reforma fuese justificada por su potencial efecto sobre el
desarrollo de Cste y su aporte al ahorro y el crecimiento. Per0 cabe distin-
guir dos partes en este argumento. Primero, se sostiene que al cambiar la
naturaleza de las contribuciones desde un impuesto para adquirir un
derecho a un ahorro para adquirir un capital, la reforma tiene el mCrito
de generar una fuente de capital de inversi6n y apoyo a1 desarrollo del
mercado de capitales, el cual -al ser administrado por entes privados-
debena garantizar una asignaci6n eficiente de recursos entre las mejo-
res opciones de inversi6n. En segundo lugar, se afirma que la reforma
contribuye a1 crecimiento econ6mico, a1 constituirse en un importante
factor para elevar el ahorro nacional (Guerard y Jenkins, 1993,cap. 1).

a) CAumentan y se asignan eficientemente las fuentes d e capital de

inversih?
Dado que hasta ahora hubo un creciente niimero d e afiliados
que cotizan a1 sistema y muy pocos que se jubilan, 10s fondos d e
pensiones han crecido hasta llegar a convertirse e n una importante

247
fuente d e profundidad del mercado financier0 Las inversiones d e
10s fondos d e pensiones aumentaron desde el equivalente a1 0.9%
del PIB e n 1981 a1 47% del PIB en 2000 (35 mil millones de dblares),
constituyhdose en una d e las m6s din6micas fuentes d e liquidez
para el desarrollo d e 10s mercados de capitales (vCase el cuadro 7.5).4
Sin embargo, su impact0 direct0 sobre la inversi6n real no ha sido
del todo significativo: sus fondos se han canalizado en un alto por-
centaje a l a compra d e acciones de empresas (u otros instrumentos)
ya existentes, mientras que 10s altos rendimientos provienen de l a
valoraci6n d e activos transitoriamente subvalorados y no necesaria-
mente d e la creaci6n directa de riqueza.

Cuadro 7.5
Importancia de 10s fondos de pensiones chilenos
en relaci6n con 10s agregados monetarios privados, 1981-2000
(Conro % del PIB)
AAos Fondos de pensiones Aprcgados rnonelmos privados
(M7-M I )
1981 0.9 27.4
1982 2.5 31.8
1983 5.7 29.8
1984 6.5 33.4
1985 9.3 37.4
1986 12.0 38.7
1987 13.1 41.9
1988 14.8 41.0
1989 16.2 48.6
1990 22.0 57.0
1991 29.1 58.6
1992 29.6 59.7
1993 35.1 64.3
1994 44.9 64.2
199s 42.9 65.3
1996 40.1 72.1
1997 40.0 77.3
1998 42.0 80.1
1999 45.9 86.6
2000 46.9 873

Fuente: Elahorado wr cl auior aohrc la h a c de erwdlslicas del Banco CcnInl de Chilc

4 Lacornpamci6n entree1 Fondodc Pensioncs y M7-MI noes eslrictarnenlc vilidil pueseste fillimo indicador
de agregados monetarios no incluye 10s activos financicros mnntenidos cn accioncs y bonos de emprcsas
privadas: en carnbio, 10s Fondos si lo hacen.

248
 Los fondos de pensiones son una fuente potencial de capital de
inversibn, y su apoyo para el desarrollo del mercado de valores no
habria sido posible si la totalidad de 10s costos de la reforma hubiese
sido pagada con nuevas emisiones de deuda pliblica. En ese caso, gran
parte del fondo habria sido demandada por el Tesoro Piiblico, despla-
zando su inversi6n desde otros instrumentos y por ende limitando su
us0 para desarrollar el mercado de capitales. Asimismo, 10s instru-
mentos estatales en que ha sido invertido parte del Fondo (vCase el
grbfico 7.1) corresponden a titulos del Banco Central -10s cuales han
contribuido a la politica monetaria.
El hecho relevante, entonces, es que no hubo emisi6n de deuda
piiblica nueva para financiar las prestaciones que eran pagadas con
arreglo a1 sistema antiguo, con la sola excepci6n de aquella implicita
en 10s bonos de reconocimiento -a cuenta de cotizaciones anterio-
res-, y cuyo pago se hace efectivo a1 momento de pensionarse el afiliado
antiguo poseedor del bono. El gran mCrito de la reforma ha sido, pues,
la capacidad de las autoridades fiscales para generar (mediante una
mezcla entre mayores impuestos, reducciones de gastos y recursos
provenientes de privatizaciones de empresas pliblicas) un superivit
fiscal destinado a pagar 10s costos de la reforma. Esta situaci6n ha
llevado a alglin analista a seiialar que en lugar de que la privatizaci6n
del sistema de pensiones est6 resultando en la soluci6n a 10s recurren-
tes dCficit previsionales, ha sido mbs bien el superivit fiscal el que ha
garantizado el Cxito de esta privatizaci6n (Diamond, 1994).s
Respecto de la gesti6n eficiente del fondo por un nlimero cre-
ciente y diversificado de intermediarios financieros, la composici6n
de la cartera de 10s fondos de pensiones ha reflejado en gran medida
el comportamiento de AFP que buscan maximizar rentabilidades de
corto plazo para competir en una industria con economias de escala y
sujetas a una fuerte y cambiante regulaci6n. Pero, a su vez, la compe-
tencia en una industria con grandes economias de escala reduce el
nlimero de administradoras entre las cuales pueden optar 10s afilia-
dos. Otro tanto acontece product0 de la regulaci6n prudencial, que

5 Troducci6n hecha por cl outor.

249
limita 10s instrumentos e n 10s cuales pueden ser invertidos 10s fondos
y exige rentabilidades similares a la del promedio de la industria.
Tampoco esta industria parece haber contribuido en forma di-
recta a la inversi6n productiva: hacia fines d e 2000, s610 el 18% del
fondo (14% en titulos con garantia hipotecaria y 4% en bonos d e
empresas) tenia un impacto direct0 sobre la inversi6n real. El resto
correspondia a inversiones principalmente en instrumentos finan-
cieros, cuyo impacto sobre la inversi6n real e s incierto e indirecto:
un 13% en acciones del mercado secundario, un 21% en dep6sitos
d e ahorro (que s e ajustan a la inflaci6n en Chile), algo m6s del 36%
en deuda pliblica (principalmente por la acumulaci6n de reservas
en el Banco Central) y un 12% en instrumentos extranjeros.
A la postre, la privatizaci6n d e la seguridad social, m6s que esen-
cia1 para el reparto de 10s fondos entre intermediarios financieros
crecientemente diversificados, lo ha sido para el desarrollo de una cui-
dadosa regulaci6n de 10s mercados financieros. Esto constituye un
beneficio significativo del proceso de la reforma. Sin embargo, el modo
en que este proceso est6 siendo garantizado en Chile +ompitiendo por
10s cotizantes en un mercado con elevadas economias de escala-, no
s610 ha limitado la existencia de opciones de inversi6n para el afiliado,
sino que tambiCn la ha encarecido. Quiz& una combinaci6n diferente
entre garantias y opciones a disposici6n de aquCl sea necesaria para
futuras etapas de desarrollo del mercado financier0 (Diamond, 1994).

CI anorro nacionai na aumenraao en rorma importante despuCs de

1981 -cuando se pus0 en marcha la reforma a1 sistema de pensiones en
Chile- pasando desde un 7.6% del PIB ese aiio, a un 23.8% en 1995 y
21.8% en 1999.Aunque el influjo de las reformas a 10s sistemas de pen-
siones sobre la tasa de ahorro nadonal ha sido muy controvertido (Eatwell,
1999),sus promotores han utilizado el argument0 de su impacto sobre el
crecimiento y el ahorro como un incentivo adicional para difundirla.
Para explicar cu6nto pudo haber influido l a reforma sobre ese
incremento del ahorro nacional es importante comprender la forma
c6mo el Estado realiz6 el ajuste d e su balance del Gobierno Central

250
-que incluye a las pensiones. La columna 4 del cuadro 7.6 indica
que, previo a la reforma, s e gener6 un excedente e n las cuentas co-
rrientes del gobierno cercano al 8.5%y 5.8% del PIB e n 1980 y 1981,
respectivamente. A partir de 1982 (cuando el deficit previsional au-
menta d e 3.8% a 6.4% del PIB), este supergvit en la cuenta corriente
fiscal s e trasform6 primero e n un deficit equivalente a1 2.9% del
PIB, para luego volver a su condici6n inicial, mantenikndose como
tal durante axios; en 10s noventa, este excedente alcanz6 un prome-
dio de 4.6% del PIB.
Cuadro 7.6
Desagregacibn del ahorro nacional incluyendo excedente fiscal
necesario para financiar el costo de la transicih, 1980-1999
(Conto % del PIB)
Ahom A h o m del pobicmo A h o m privado
Sacional brut0 rondo IXRcit lixcedenre Iondo Total SeguridadSo previsional Total
Ai~or pensioner Scpuridad corncntc compenracih social cmpresarial
social no previsional cobn:

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)=(2)-(3)(8)=(9)-(7) (9)41)-(6)

1980 13.9 ... 1.7 8.5 0.0 10.2 -1.7 5.4 3.7
1981 8.2 0.9 3.8 5.8 0.0 7.7 -2.9 3.4 0.5
1982 2.1 I .8 6.4 -2.9 0.0 3.5 -4.6 3.2 -1.4
1983 4.4 1.7 7.0 -2.3 0.0 4.8 -5.4 5.0 -0.4
1984 2.9 1.9 7.6 -1.2 0.0 6.4 -5.7 2.2 -3.5
1985 8.0 2.0 6.7 0.4 0.0 7.1 -4.7 5.6 0.9
1986 11.5 2.2 6.8 1.3 0.0 8.0 -4.5 8.1 3.6
1987 17.3 2.3 6.0 3.0 0.5 9.5 -3.8 11.6 7.8
1988 22.3 2.7 5.3 2.3 3.0 10.6 -2.7 14.4 11.7
1989 23.3 2.9 5.4 3.1 3.8 12.3 -2.5 13.5 11.0
1990 23.2 3.0 5.4 2.5 2.3 10.2 -2.4 15.4 13.0
1991 22.3 2.8 5.4 3.6 0.7 9.7 -2.5 15.2 12.7
1992 21.5 3.3 5.2 5.0 0.3 10.5 -1.8 12.8 11.0
1993 20.9 3.6 5.3 4.9 -0.2 10.0 -1.7 12.6 10.9
1994 21.1 3.9 5.2 4.9 0.2 10.3 -1.3 12.1 10.8
1995 23.8 4.4 4.9 5.4 1.1 11.4 -0.5 12.9 12.4
1996 20.8 4.3 5.2 5.8 0.3 11.3 -0.9 10.4 9.5
1997 21.6 n.d. 5.2 5.6 0.1 10.9 n.d. n.d. 10.7
1998 21.2 n.d. 5.5 4.1 -0.5 9.1 n.d. n.d. 12.1
1999 21.8 n.d. 5.9 3.9 0.5 10.3 n.d. n.d. 11.5
Prom 81-89 11.1 2.0 6.1 1.1 0.8 8.0 -4.1 7.4 3.6
Prom 90-99 21.8 3.6y 5.3 4.6 0.5 10.4 -1.6y 13.Iy 11.3
Prom 81-99 16.7 2.7y 5.7 2.9 0.6 9.2 -3.0" 9.6N 7.6
Variaci6n 10.1 1.6 -0.8 3.5 -0.3 2.4 2.5 5.7 7.7
8 1-89190-99
Fumtc: lilahomdo por cl aulnr sohn; la ha= dc CstadkliciL- dcl Banco CcnInI de Chilc. Minislcrio dc llacicndn y h - n o s (1999).
J/ 1 ~ ~ n . 1 ~ ~ 6 .
N 1981-1996.

251
 Tal esfuerzo de las cuentas fiscales resulta much0 mds significati-
vo si se le agrega el financiamiento del dCficit previsional (columna 3 del
cuadro 7.6). Estimado de esta forma, el ahorro pfiblico necesario para
generar el superdvit en cuenta comente y financiar el deficit previsional
promedi6 un 9.2% del PIB en 1981-99,y creci6 mds de 2 puntos del PIB
entre 10s periodos 1981-89y 1990-99.Tanenorme esfuerzo ha sido el que
permiti6 absorber por igual durante 10s ochenta 10s efectos de la crisis
financiera y del cambio del sistema de pensiones, mantenikndose en la
dCcada siguiente en una magnitud que supera la reduccidn del deficit de
la seguridad social (Arrau, 1994;Marcel y Arenas, 1992;Arenas, 1999).
En el period0 1981-99, l a reforma a1 sisterna de pensiones elev6
el dCficit previsional a un promedio equivalente a1 5.7% del PIB (co-
lumna 3), dos veces el flujo de ahorro de 10s trabajadores en 10s fondos
d e pensiones -que alcanz6 a1 2.7% del PIB (columna 2). Ello provoc6
una reducci6n neta prornedio en el ahorro de un 3% del PIB (columna
7),particularmente importante entre 1981 y 1984 -cuando se elev6
desde 2.9 a 5.7% del PIB; a partir de entonces, ha disminuido paulati-
namente hasta alcanzar a1 0.9% del PIB en 1996, estimdndose que
pasard a ser positivo s610 el aiio 2000.'j
De este modo, el ahorro nacional promedio d e 16.7% del PIB e n
el lapso 1981-99(columna 1)ha sido fundamentalmente consecuencia
d e dos factores: el ahorro del gobierno equivalente a 9.2% del PIB
(columna 6) y el del sector privado no previsional de 9.6% del PIB
(columna 8). Los 10.1 puntos porcentuales del PIB de mayor ahorro
durante las dos filtimas dCcadas corresponden a1 aumento en 5.7%
del PIB del ahorro empresarial no previsional, y secundariamente a1
del gobierno y a una reducci6n del desahorro previsional de las perso-
nas, ambos de 2.5% del PIB.
Ha sido. Dues, la sistemdtica absorci6n del dCficit previsional
rnediz -a disciplina fiscal una de las principales fuentes

6 Una V C L quc CI ar~urruuc !os uabajndoms tienda a estabilizarsc como propomi6n del PIB (cuando. cntm
otms factores, la cobenun del nuevo sistcma sc estabilicc). la evolucidn del dfficit previsional pasari a
scr el determinantc del ahorro net0 del sistema. Fsta cvoluci6n s e d aitamentc sensible a la capacidad del
sistema para pmvccr pcnsiones sin la ncccsidad dc las garantias dcl Estado. scan &stas asistcncialcs y
minimas o bcncficios no financiados de las Fuenas Armadas (Arcnas. 1999).

252
del aumento del ahorro nacional en Chile. En cuanto a1 ahorro priva-
do no institucional (distinto a1 de la seguridad social), Cste creci6 en
respuesta a incentivos fiscales para la reinversi6n de utilidades: la
reforma tributaria de 1984 redujo la tasa impositiva desde el 46% a1
10% para las utilidades no distribuidas d e sociedades con acciones de
emisi6n p6blica, tambiCn rebaj6 para Cstas -uniformPndolas para todo
el resto- las tasas de impuesto a las utilidades distribuidas desde un
43.3% a un 31.5%, y mantuvo una tasa d e 31.5% para las empresas de
responsabilidad limitada (MarfPn, 1984;Arrau, 1994;1996).
Asi, el efecto direct0 de la reforma del sistema de pensiones
sobre el ahorro nacional ha sido muy dCbil, y mucho mayor impact0
han tenido las politicas que en general buscan fortalecer la inver-
si6n y el ahorro privados con independencia d e la organizaci6n del
sistema d e pensiones. Adicionalmente a l a generaci6n d e solvencia
y ahorro del sector pliblico y de incentivos fiscales ya comentados,
elementos claves para lograr ese objetivo son i) la adopci6n d e poli-
ticas macroecon6micas que promuevan el crecimiento a niveles
pr6ximos a su capacidad instalada, en un contexto d e tipos de cam-
bio y tasas d e inter& alineadas con las condiciones de competitividad;
ii) 10s desarrollos institucionales en torno a la estabilidad politica y
10s derechos de propiedad; iii) la solvencia de 10s intermediarios fi-
nancieros; iv) 10s d e s a r r o l l o s productivos, y v) el contexto
internacional (Agosin, 1998;Ffrench-Davis y Reisen, 1998;Jadresic
y Zahler, 2000; CEPAL, 2000).

4. Conclusiones
La reforma del sistema de pensiones en Chile se orient6 a me-
jorar 10s beneficios d e 10s afiliados, superando las deficiencias del
sistema antiguo, optando por un sistema d e contribuciones defini-
das y la capitalizaci6n individual como mecanismo de financiamiento.
El sistema ofrece la libertad de elecci6n entre las AFP como meca-
nismo generador d e eficiencia, en un mercado donde idealmente
debieran competir distintas empresas privadas por la administraci6n
financiera d e 10s fondos de pensiones. Es posible que sus beneficios
mejoren en el futuro si aumentan l a densidad de las cotizaciones y
10s rendimientos del fondo y bajan las comisiones de administra-
ci6n. Asimismo, a1 cambiar las cotizaciones desde un impuesto para
adquirir un beneficio definido de pensi6n a un ahorro obligatorio
para adquirir un capital y financiar una pensibn, un resultado se-
cundario d e la reforma ha sido la provisi6n de recursos para el
mercado financiero, posibilitando el desarrollo de Cste.

a) Eficiencia y equidad del sistema d e pensiones

A1 pasar desde beneficios a contribuciones definidas, la reforma
redujo la injerencia politica en el us0 de 10s fondos del sistema de capi-
talizaci6n e impidi6 impulsar politicas redistributivas mediante 10s
aportes de sus afiliados. De este modo, 10s beneficios que otorga el sis-
tema reproducen las desigualdades propias del mercado de trabajo, per0
se consideran justos desde la perspectiva de cada persona en tanto pre-
mian 10s esfuerzos de ahorros individuales. Sin embargo, tambiCn Cste
asume ahora todos 10s riesgos de gestibn, financieros y laborales. Dado
este escenario, se configuran preocupantes tendencias:
Los gastos administrativos (incluidas la compra de una prima
de seguro de invalidez y de sobrevivencia) representan un 24%
de la tasa legal de contribuci6n incluso tras 20 aiios de opera-
ci6n del sistema, situaci6n que responde a una fuerte guerra de
ventas y genera importantes costos comerciales.
Los retornos a las inversiones de 10s fondos de pensiones han
sido altamente vol6tiles y muestran una tendencia decreciente
en el tiempo, derivando en retornos inferiores a 10s que hubie-
ran obtenido en un sistema de reparto bien administrado para
quienes han ingresado a1 sistema durante 10s 6ltimos siete aiios.
El papel subsidiario del Estado lo obligar4 a financiar el dife-
rencial requerido para una pensi6n minima tanto en el cas0 de
10s afiliados que no puedan ahorrar lo suficiente para alcanzar-
la, como en el de 10s indigentes que carecen de capacidad de
ahorro. La evidencia indica que una gran proporci6n de la fuer-
za de trabajo continfia empleada en actividades independientes,
en servicios domCsticos o como asalariado en pequeiias empre-
sas, ocupaciones todas cuya cobertura de seguridad social es

254
 irregular. Ademss, 10s afiliados asalariados han visto reducidas
las densidades d e sus cotizaciones product0 del comportamien-
to ciclico y estructural que presentan el subempleo y desempleo
en la regi6n. Es pues altamente probable que un importante
segment0 d e afiliados termine calificando para pensiones
asistenciales o minimas, lo cual representar6 una enorme carga
para el Estado.
La reforma ha hecho recaer sobre el presupuesto fiscal todo el
peso del financiamiento de las garantias estatales (pensiones
minimas y asistenciales y dCficit de las Fuerzas Armadas) y d e
la deuda previsional civil que debi6 hacerse explicita. A1 no exis-
tir un impuesto especifico que cubriese este deficit (equivalente
durante m6s de 20 aiios a1 5.7% del PIB), se ha requerido de
importantes ajustes fiscales.
Valorando la preocupaci6n de las autoridades respecto de las
responsabilidades de gasto fiscal futuro asociado a la reforma, diver-
sas medidas pueden contribuir a mejorar la eficiencia y equidad del
sistema, varias de ellas ya consideradas por las autoridades:
Aumentar la cobertura de afiliados incorporando a1 sistema a
trabajadores con capacidad de ahorro -independientemente de
su relaci6n de dependencia-, por ejemplo, evitando la discrimi-
naci6n tributaria que afecta a 10s independientes y diseiiando
cuidadosamente las garantias para soslayar incentivos perver-
sos respecto de la incorporaci6n y permanencia en el sistema.
Sanciones m6s dr6sticas a1 incumplimiento de las obligaciones
por parte de 10s empleadores.
Mayores reducciones de costos para 10s afiliados, por ejemplo,
reduciendo las comisiones a cambio de comprornisos de su per-
manencia en una AFP por un determinado periodo.

b) El mercado d e capitales, l a inversi6n real y el sistema de pensiones

La reforma se ha constituido en un instrumento para el desarro-
110 del mercado d e capitales, dada su potencial contribuci6n a la
superaci6n de dos falencias hist6ricas: la ausencia de ahorro financier0

255
de largo plazo y la a6n insuficiente canalizaci6n de recursos hacia la
inversi6n real.
Si bien el aporte de 10s trabajadores constituye ahorro de largo
plazo, su disponibilidad para inversi6n en instrumentos financieros
distintos a 10s bonos para pagar la deuda previsional preexistente a la
reforma ha requerido de un importante esfuerzo de politica p6blica.
En efecto, ha demandado niveles de ahorro p6blico suficientes para
financiar la transici6n -permitiendo darle profundidad a1 sistema fi-
nancier+ y posibilitado que 10s fondos de pensiones se trasformen en
la principal fuente de inversi6n, representando hoy casi el 50% del
cuasi-dinero de la economia (M7-Ml).Para que el pilar de capitaliza-
ci6n del sistema reformado pudiese generar flujos de ahorro financiero
superiores a1 3.4% del PIB, desde 1981 el Estado ha debido hacerse
cargo de un dCficit previsional anual promedio equivalente a1 5.7%
del PIB. En cambio, hasta diciembre de 2000, s610 un 36% del fondo
de pensiones permanece invertido en instrumentos del Estado -en su
mayoria bonos del Banco Central- para contribuir a la estabilizaci6n
monetaria.
Para canalizar crecientemente 10s flujos de ahorro de largo pla-
zo de 10s fondos de pensiones hacia las necesidades d e inversi6n real
en el pais, es precis0 continuar fortaleciendo el desarrollo financie-
ro. Est0 impone crear instancias donde las AFP puedan actuar en
calidad de inversionistas financieros o como banca d e segundo piso,
invirtiendo en instrumentos asociados a proyectos d e creaci6n de
riqueza, donde el riesgo sea cubierto mayoritariamente por la banca
o por el intermediario financiero de primer piso. Adem6s de repre-
sentar las demandas d iara
sus necesidades d e i r nar
riesgo y rentabilidad, ; de
riesgo 10s califiquen LUIIIU eiegiuies --L;uIiiurme a ias 1iurrna.s
regulatorias que rigen el portafolio de las AFP. Un ejemplo exitoso
a1 respecto han sido las letras hipotecarias: la existencia de una hi-
poteca a favor de 10s bancos cubre apropiadamente
- - el riesno - . y la
reajustabilidad de 10s pagos conforme varian 10s precios (exprlesa-
dos e n u n i d a d e s d e fomento), a1 t i e m p o q u e g a r a n t i z a 1una

256
q u e un amplio grupo de familias pudiese acceder a la vivienda con
financiamiento d e 10s fondos d e pensiones, per0 la experiencia no s e
ha repetido con igual Cxito e n otras Breas d e inversi6n.
Se requiere asimismo promover o fortalecer la labor de las em-
presas privadas clasificadoras d e riesgo para que - e n forma objetiva y
reservada- puedan evaluar 10s riesgos de 10s proyectos de inversi6n a
partir de informaci6n provista por las empresas, conforme a normas y
condiciones d e transparencia. Igualmente importante es la apertura
de las estructuras de propiedad del capital para facilitar su adquisi-
ci6n por fondos administrados a nombre de terceros; por ejemplo, la
transformaci6n de empresas familiares en sociedades a n h i m a s posi-
bilitaria que Cstas Sean transadas en la Bolsa. Otra alternativa e s el
desarrollo de 10s fondos d e inversi6n. En todos estos casos, sin embar-
go, es precis0 asegurar la buena gobernabilidad corporativa para
proteger 10s derechos de 10s inversionistas minoritarios.
En definitiva, 10s fondos de pensiones han contribuido a supe-
rar una de sus principales falencias hist6ricas a1 proveer de ahorro d e
largo plazo, per0 falta a6n potenciar su contribuci6n en la creaci6n de
riqueza, tanto desarrollando el mercado financiero, como rompiendo
su segmentaci6n para canalizar recursos en forma rentable hacia la
pequeiia y mediana empresa, segment0 que genera 10s mayores nive-
les de empleo en el pais.

257
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Reuista de Analisis Econ6mico, vol. 9, No. 1, JIadesIGeorgetown
University.

261
 CAP~TULO
8
Las reformas a1 sistema de salud:
desafios pendientes
Daniel Titelman*

Introducci6n
Las reformas implementadas a inicios de 10s afios ochenta cam-
biaron profundamente la estTuctura y funcionamiento del sector salud
en Chile. Entre las virtudes de las reformas destacan, por una parte,
l a separaci6n d e funciones entre el financiamiento y la provisi6n de
servicios de salud y, por otra, 10s procesos de descentralizaci6n pues-
tos en marcha. Sin embargo, la estructura actual del sistema de salud
tiende a producir e incentivar serias inequidades e ineficiencias en la
gestidn del sector.
Una d e las principales caracteristicas del sistema actual radica
en que las cotizaciones d e salud pueden dirigirse alternativamente
hacia dos sistemas d e seguros d e salud que funcionan d e manera pa-
ralela y con 16gicasmuy distintas. Esto es, 10s cotizantes pueden escoger
entre el seguro p6blico de salud (FONASA) o 10s seguros privados d e
salud ofrecidos por las Instituciones d e Salud Previsional (ISAPRE).
En el Bmbito del financiamiento, la funci6n de reaseguro que rea-
liza el FONASA respecto a las ISAPRE ha implicado una serie d e
subsidios implicitos desde el sector p6blico hacia el privado. A nivel de
10s proveedores, la segmentaci6n de la oferta de servicios de salud ha

* El autor agradece 10s valiososcorncntariosdc Jorgc Jirnhez de la Jam, Andras UthollB., Ricardo Ffrcnch-
Davis, y Giorgio Solimnno. Adernds agradczco a Rodrigo Moralcs por su cficicntc apoyo estadistico.

263
generado incentivos incorrectos para el desarrollo de las instituciones
prestadoras. Esta segmentaci6n ha dado origen a una inadecuada asig-
naci6n de recursos entre 10s sectores privado y pliblico.
En lo que sigue se presenta una descripci6n del modelo de
financiamiento chileno. Se argumenta la necesidad de redefinir la
mezcla pliblica-privada, para permitir mayores grados de solidaridad
a nivel del financiamiento, reducir el problema de la selecci6n de ries-
gos y permitir una mejor articulacibn entre el sector privado y el sector
pliblico. Para ello es necesario avanzar hacia seguros de salud univer-
sales e integrales. En este contexto, se debe avanzar en la introducci6n
de mecanismos de solidaridad mediante la creaci6n de un fondo soli-
dario, encargado d e la captaci6n de 10s recursos financieros. Este fondo
no es incompatible con la existencia de mliltiples aseguradoras, priva-
das o piiblicas, que administren y gestionen 10s seguros de salud.

1. Antecedentes

gcauuilauu ~ U CLL f i a L a u u , ci quc a a u VCL uiiiiuaua a c i v i ~ i u u

a c aaiuu a
traves de una red de centros de atenci6n medica y hospitalaria pro-
pia. Alrededor del 90% de 10s egresos hospitalarios, y sobre el 85% de
las atenciones ambulatorias eran efectuados en la infraestructura es-
tatal. El sector se articulaba en torno a1 Ministerio de Salud, el Servicio
Nacional de Salud (SNS) creado en 1952, el Servicio Medico Nacional
de Empleados (SERMENA) creado en 1942, y el sector privado, que
cubria principalmente a particulares no adscritos a alglin r6gimen
previsional, o a afiliadc :libre
elecci6n.
La poblaci6n berlcuualla U C L J L j N V l L j l Y r x ciau I U Clllpleados
~

activos o pasivos (y sus cargas) afiliados a las distintas cajas de previ-

si6n pliblicas y privadas. Este financiaba las actividades d e medicina
preventiva y las acciones de recuperaci6n y rehabilitaci6n de la salud
de sus afiliados. Estas liltimas se desarrollaban en 10s establecimien-
tos del SNS o a traves de proveedores privados mediante la modalidad
d e libre elecci6n creada en 1968. Esta permitia para la atencidn

264
ambulatoria, la libre eleccicin de profesionales de la salud inscritos en
el colegio profesional correspondiente. En este caso, el beneficiario
debia realizar un copago por parte del valor de la prestaci6n. Para la
atenci6n intrahospitalaria, existian convenios entre el SERMENA, el
SNS, y clinicas e instituciones asistenciales privadas.
El SNS, por su parte, constituia una infraestructura fisica para
todo el pais y se encargaba de las acciones de foment0 y proteccih de
la salud para la poblaci6n en general, incluyendo entre sus beneficia-
rios a obreros y trabajadores independientes, activos y pasivos, y sus
cargas, asi como a la poblacicin en estado de indigencia.
La estructura de financiamiento del SERMENA la constituian
principalmente 10s aportes previsionales d e 10s empleados y sus
empleadores, canalizados a travks d e las distintas cajas de previsibn,
asi como 10s pagos de bolsillo en que incurrian 10s beneficiarios. En
1979 estas fuentes aportaban el 97% de 10s recursos totales (67% y
30% respectivamente). El SNS recibia aportes fiscales directos finan-
ciados con cargo a impuestos generales, aportes previsionales
provenientes de 10s obreros (y sus empleadores), trabajadores inde-
pendientes y el pago de bolsillo que realizaran 10s usuarios. La mayor
p a r t e d e 10s ingresos estaba constituido por las transferencias
previsionales y 10s aportes fiscales, 10s cuales representaban en 1979
el 87% de 10s recursos (26% y 61%, respectivamente).'
Ambos sistemas cubrian aproximadamente un 90% de la pobla-
ci6n, abarcando pr6cticamente a la totalidad de 10s trabajadores activos
y pensionados y sus familias. Respecto a accidentes del trabajo y en-
fermedades profesionales, el sistema de salud chileno contaba (y afin
cuenta) con Mutuales de Seguridad, entidades privadas sin fines de
lucro creadas en 1958. Estas entidades fueron autorizadas para cap-
tar fondos y administrar un mecanismo de atenci6n integral para 10s
accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. La afiliaci6n a
las Mutuales de Seguridad era voluntaria y pas6 a ser obligatoria a

1 Hasta 1980 las fuentes b5sicas de financiamientodel SNS provcnian del Servicio de Scguro Social, la Ley
de Accidcntcs del Trabajo. El Servicio de Scguro Social dcbia aponar el 3.74% de las rcmuneraciones
imponibles dc sus afiliados. El Estado dcbia contribuir por Icy a nombre del Scrvicio de Seguro Social
con cl4.58%0de las rcmuncracioncs imponibles.

265
partir de 1967,financigndose mediante aportes previsionales d e 10s
empleadores con un minimo de 0.8% de la renta imponible y adicio-
n a l e s p o r riesgo. Son e l l a s mismas l a s a d m i n i s t r a d o r a s d e l
financiamiento y entregan las prestaciones principalmente a travCs
de infraestructura propia.

2. Reformas a partir de 10s ochenta

Las reformas iniciadas a finales de 10s setenta y comienzos de
10s ochenta cambiaron la estructura y funcionamiento del sector sa-
lud chileno. Entre las principales reformas se destacan: la creaci6n
del Fondo Nacional d e Salud (FONASA);la reestructuraci6n del SNS
hacia el Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS); la creaci6n
d e las Instituciones d e Salud Previsional (ISAPRE); y la descentrali-
zaci6n y municipalizaci6n d e la atenci6n primaria.
El Decreto Ley No2 763 de 1979 fusiona el SNS con el SERMENA,
creando el Fondo Nacional de Salud, instituci6n financiera destinada a
recaudar, administrar y distribuir 10s recursos estatales destinados a
salud, el SNSS, el Instituto de Salud Pliblica de Chile, y la Central d e
Abastecimiento del SNSS. Esta reestructuraci6n genera un importante
proceso de descentralizaci6n financiera y administrativa en las presta-
ciones de salud, a1 crear 27 servicios de salud de distinta complejidad a
lo largo del pais. Esta tendencia a la descentralizaci6n se ve reforzada
por el proceso. d e municipalizacidn de la atenci6n primaria.
Esta reestructuraci6n buscaba aumentar la eficiencia y eficacia
en la gesti6n d e 10s recursos, radicand0 la responsabilidad del diseiio
d e la politica d e salud en el Ministerio d e Salud, la gesti6n del
financiamiento en el FONASA, y la administraci6n y ejecuci6n d e 10s
servicios d e salud en el SNSS .2

2 Cabe serialar quc la idea de unificm 10s servicios de salud para racionalizm y mcjorar la gesti6n de 10s
rccursos dcstinndos al sector. estuvo pmentc en las gestiones de 10s gobicmos democrlticos enve 1964 y
1973. La administraci6n Frci (1964-70) crc6 el Consejo Nacional Consultivo de Salud. con la misi6n de
implcmcntar el Sistema Nacional de Salud. El gobicmo de Allendc (1970-73) propuso cl cstablccimiento
dc un Scrvicio Unico de Salud mcdiantc convcnios cnuc el SERMENA y cl SNS. buscando reducir el
cosio de atenci6n para el pacicnte y aumentar 10s ingresos del SNS.

266
 Coherentemente con el proceso de reforma previsional iniciado
en Chile en 1980,en relaci6n a 10s fondos de pensiones, en febrero de
1981 se dict6 el Decreto Ley 3 626 que permite la participaci6n del
sector privado en la administraci6n del financiamiento y en el desa-
rrollo de sistemas privados de atenci6n mCdica.
La ley permite que las ISAPRE operen directamente brindando
las prestaciones, o bien s610 actlien como agentes financiadores. En
esta primera etapa se desarrollan principalmente ISAPRE de tipo fi-
nanciero que se especializan en organizar sistemas de reembolso de
gastos mkdicos.
Hacia 1980 se inici6 el proceso de municipalizaci6n de la aten-
ci6n primaria el cual culmina en 1987.Si bien 10s establecimientos siguen
siendo parte del SNSS, el control de la gesti6n asi como el equipamiento,
inmuebles y personal del servicio quedan bajo la responsabilidad y tu-
tela de 10s municipios. El financiamiento opera a travCs del sistema de
facturaci6n por atenciones mCdicas (FAPEM),por 10s fondos municipa-
les propios, y por el fondo comlin municipal (FCM).
Finalmente, en 1985 se dict6 el Decreto Ley 18 469 el cual rige
el sistema de prestaciones de salud. La ley rige para todos 10s trabaja-
dores independientemente de su condici6n laboral o del rCgimen
previsional a1 que se hallen adscritos, y para las personas indigentes o
sin capacidad de pago.
Una de las principales caracteristicas del sistema actual radica
en que las cotizaciones de salud pueden dirigirse alternativamente
hacia dos sistemas de seguros de salud que funcionan de manera pa-
ralela y con 16gicasmuy distintas. Esto es, 10s cotizantes pueden escoger
entre el seguro pliblico de salud (FONASA) o 10s seguros privados de
salud ofrecidos por las ISAPRE. Si el pago de la cotizaci6n obligatoria
se destina a1 FONASA, el cotizante y sus dependientes quedan adscri-
tos a1 sistema pfiblico de salud. En cas0 de optar canalizar el pago
hacia el sistema ISAPRE, el cotizante pasa a formar parte del sistema
privado de salud.
Son beneficiarios del subsistema pfiblico, y por ende bajo la
responsabilidad financiera del FONASA, las personas clasificadas como
indigentes que no tienen capacidad de contribucGn, y 10s afiliados

267
cotizantes y sus cargas. Los beneficiarios indigentes reciben atencidn
gratuita en 10s consultorios de atencidn primaria de las municipalida-
des y, e n cas0 d e mayor complejidad, e n 10s establecimientos
hospitalarios del sistema pfiblico (modalidad institucional). Los
cotizantes y sus cargas pueden atenderse en el sistema pfiblico de
salud (modalidad institucional), o recibir atencidn mCdica con pro-
veedores privados, mediante l a modalidad d e libre eleccidn del
FONASA, para lo cual s e debe efectuar un copago por 10s servicios
recibido~.~
La red de prestadores de la modalidad institucional est5 consti-
t u i d a por 10s servicios d e salud p e r t e n e c i e n t e s a1 SNSS b a j o
responsabilidad del Ministerio de Salud y 10s consultorios de aten-
cidn primaria bajo la responsabilidad de 10s municipios. Actualmente
alrededor de un 75% de las camas hospitalarias con que cuenta el
pais pertenecen a1 SSNS. En la modalidad de libre eleccidn 10s bene-
ficiarios pueden acudir a proveedores privados debidamente inscritos
en el FONASA.
Los cotizantes del subsector ISAPRE quedan cubiertos por 10s
planes d e salud que estas ofrecen. Los seguros de salud definen 10s
grados de cobertura y tipos de beneficios para el afiliado individual-
mente, o el afiliado y su grupo familiar (cdnyuge, hijos u otras cargas).
La red de prestadores est5 compuesta principalmente por proveedo-
res privados independientes o adscritos a las ISAPRE.

Las reformas llevaron a una creciente sustitucidn del aporte

fiscal por aportes provenientes d e las cotizaciones laborales. La coti-
zacidn previsional obligatoria para salud subid de 4% a1 actual 7%

3 Los bcncficiarios de FONASAclasificadoscn cl grupo Acomo indigentcs. al igual que 10s clasificadoscn
cl grupo B, con ingrcsos mcnorcs o igualcs al salilrio minimo. rccibcn atcnci6n gratuita en la modalidad
institucional. Los que pmcncccn al grupo C. ingrcsos que superan el salano minimo en no mds de 40%
rcalizan un copago dc 10%. y finalmcntc 10s pcncnccientcs al grupo D dc mayorcs ingrcsos cstdn sujctos
a un copngo equivalcntc al20%.

268
d e l a renta imponible d e 10s trabajadores entre 1981, aiio de l a crea-
ci6n d e l a s ISAPRE, y 1986. E n t r e 1984 y 1989 10s recursos
provenientes d e rentas generales redujeron su importancia relativa,
pasando d e representar el 38% del total d e recursos en 1984, a1 21%
en 1989, mientras que las cotizaciones aumentan durante el mismo
period0 d e 40% a 62%. A partir d e 1990 el aporte fiscal tiende a
recuperarse, alcanzando en 1999 un 31%, mientras que 10s ingresos
por cotizaciones se sit6an en 57% (vCase el cuadro 8.1).
Cuadro 8.1
Evoluci6n fuentes de financiamiento sector salud consolidado, 1984-1999
(Porcentaies)
- .
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
Auorte fiscal 37.9 3.5.2 29.8 28.3 26.3 21.5 24.0 26.2
Cotizacioncs 40.4 41.3 48.9 53.9 55.0 61.6 62.1 60.2
Co-Pago 11.0 10.9 9.8 7.0 7.3 5.7 4.9 4.3
Otros ilngrcsos 10.6 12.7 11.5 10.7 11.4 11.1 9.0 9.3
Porccnlaje del PIB
Aponc fiscal 1.2 1.0 0.9 0.8 0.8 0.7 0.9 1.0
Cotii.acioncs 1.3 1.2 1.5 1.5 1.6 2.0 2.2 2.2
Co-Pago 0.4 0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2
Otros ingrcsos 0.3 0.4 0.3 0.3 0.3 0.4 0.3 0.3

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Aponc fiscal 27.6 29.0 29.8 30.1 30.4 31.1 30.3 30.6
C&acioncs 58.2 57.1 56.4 57.2 57.0 56.5 57.8 56.8
Co-Pago 4.1 4.1 3.9 3.9 3.9 4.1 4.7 4.6
Otros ilngrcsos 10.1 9.8 9.9 8.8 8.7 8.3 7.2 8.0

Poreenraje del PIB

Apone fiscal 1.1 1.3 1.3 1.3 1.4 1.4 1.4 1.5
Cotizacioncs 2.3 2.5 2.5 2.5 2.6 2.5 2.7 2.8
Co-Pago 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2
Otros ingresos 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.3 0.4

En 1999 el sector p6blico representaba aproximadamente 3% del

Product0 Interno Bruto (PIB) mientras que el subsistema ISAPRE alcan-
zaba alrededor del 2%.4 En tCrminos de cobertura poblacional en ese

4 En la mcdida que csta cifra no incluye 10s copagos efectuados en el sector privado, subcstima el gasto
global en salud. Difcrcnles eslimacioncs sitdan el gasto total cn salud entre 5 y 6 puntos del PIB.

269
mismo aiio, alrededor de un 64% de la poblacidn era beneficiaria del
FONASA y un 22% estaba afiliada a l a s ISAPRE (vCase el cuadro 8.2b).5
Respecto a1 financiamiento del sector pliblico, como ya se dijo,
la importancia relativa del aporte fiscal ha ido creciendo en el trans-
curso d e 10s liltimos aiios para llegar a representar en 1999 el 48% d e
10s ingresos c o r r e s p o n d i e n t e s a FONASA. Las cotizaciones
previsionales para salud son la segunda fuente de financiamiento del
sector pliblico. Si bien su importancia relativa ha disminuido leve-
mente en 10s noventa, en 1999 representaron el 33% de 10s ingresos.
El 18% restante obedece a 10s copagos que efectlian 10s beneficiarios
de FONASA y a la captacidn de otros ingresos (vCase el cuadro 8.2a).
Cuadro 8.2a
Fuentes de financiamiento pliblica-privada, 1984-1999
(Porcenraies del roral)
19R4
.... 19R5
... 198h 1987
ISAPRIi VVSASA ISAPRI: I.OSASA ISAPRI: W S A S A ISAIRI: I-VSASA
Auonc fiscal ... 42.6 .... 41.1 ... 38.0 ... 38.4
Cotizaciones 100.0 33.0 94.4 32.3 94.4 36.3 99.0 37.9
Co-pago ... 12.4 ... 12.7 ... 12.5 ... 9.5
O m s inercsos ... 12.0 5.8 13.8 5.6 13.2 1.0 14.1
19RR 1989 1990 1991
ISAPRli FVSASA ISAIKE I:OSASA ISAPRli 1:OSASA ISAIRI: FOSASA
Aporte fiscal ... 37.1 ... 33.6 3.2 37.8 3.1 41.8
Coti7acioncs 98.7 37.2 94.9 43.1 91.2 42.9 91.6 39.0
...
Co-Daeo
Otros ingrcsos
...
1.3
10.3
15.5
...
5.1
8.9
14.5
...
5.6
8. I
11.2
...
5.2
7.2
12.0
1992 1993 1994 1995
ISAPRli IVSASA ISAPRI: 1:VSASA ISAIRI: IWSASA ISAPRI: IOSASA
Auortc fiscal 3.3 43.8 4.7 4.5.7 4.6 46.8 4.5 48.0
Coti 7aciones 91.9 35.7 90.6 34.2 91.9 32.4 93.6 31.8
Co-oaeo ... 6.9 ... 6.9 _.. 6.5 ... 6.6
otms inm s o s 4.8I 13.6 4.7 13.3 3.5 14.3 1.9 13.6
199h 1997 1998 1999
.........
lsAPRI i VOSASA ISAPKI I:VSASA ISAlRli 1:VShSA ISAPRIi 1:OSASA
Aportc fiscal 3.8 48.7 2.6 49.4 2.3 49.1 1.8 48.2
Coti7acioncs 93.9 31.6 95.3 31.6 95.8 32.4 96.1 32.7
Co-pago ._. 6.6 ... 6.7 ... 7.8 ... 7.5
Otros ingrcsos 2.3 13.1 2.1 12.3 2.0 10.7 2.1 11.6
Fucnte: Superinsndcnciz de ISAIXI y lkprnamrnlo dc Comcrciali,aciOn. 1:OSASA. Bokrinrs Emdktiror. wriios ndmcmr.

5 Loscfilculosdccobcmtnsebasanenloscotiwn~escon~abili~~dosbajolaLey 18469. loqucen 1997implicaba

unos 9.4 millonesde pcnonas bencficimiasdel sistemapliblicoy unos 3.9 millones en el sistema ISAPRE. lo
que cquivalc d90% dc la poblncibn. El IO% m o n t e incluyc personas adscritas a oms sistemas de segums,
tales como las Fumas Armadas. Canbineros. y aqucllas penonas quc no ciicntan con segums de salud.

270
 Cuadro 8.2b
Cobertura a6blica-orivada. 1984-1999
1983 1985 1986 1987
ISAIKI: IO S A S A ISAIKI: I OSASA ISAIKI: I-OSASA ISAIKIi I.OSASA
Gasto total en salud
(como 70del PIR) 0.4 2.9 0.4 2.5 0.7 2.4 0.8 2.1
Gasto por kncliciario
(en pesos dc 1997) I34 I42 37868 106461 35792 102 101 36714 109909 35918
Codzacioncs
promcdio
(en pesos de 1997) 356 156 25762 284 542 24 205 276874 28 129 272006 29886
Rcncliciarios totalcs
(como 70pobl. total) 3.1 83.4 4.5 82.0 7.5 79.0 9.6 78.7
1988 1989 I990 1991
ISAIKI: I-OSASA ISAIKI; I.OSASA ISAIKI: I.OSASA ISAPKU: I.ONASA
Gasto total cn salud
(como 7O del PIR) 0.9 2.1 1.2 2.1 1.4 2.1 1.5 2.2
Gasto por kncficiaio
(cn pesos dc 1997) 118058 40882 128617 43 193 129115 44217 123139 50633
Cotizacioncs promcdio
(en pesos dc 1997) 286759 34 273 319003 43 I l l 309711 45 144 288455 48480
Bcncliciarios iolalcs
(como 70Dobl. total) 11.4 77.6 13.5 76.0 16.0 73.9 19.2 71.2
1992 1991 1994 199s
ISAIKI.. l . O S A S A ISAIKI: I-OSASA ISAIKI.. N I S A S A ISAIKli I.OSASA
Gasto total cn salud
(como 40 del PIB) 1.6 2.4 1.8 2.6 1.8 2.7 1.8 2.5
Gasto por bencliciario
(cn pesos dc 1997) 122338 61561 123607 71075 124824 78974 133617 80690
Cotizacioncs promcdio
(en pesos dc 1997) 284212 54697 282 I94 62502 287 187 67534 309998 71 850
Bencficiarios totalcs
(como lo pobl. total) 22.1 67.5 24.8 64.8 26.2 63.3 26.5 65.1
1996 1997 1998 1999
ISAIKli I.OSASA ISAIKI: I - O S A S A ISAIKI: I.OSASA ISAIKli I-OSASA
Gasto total en salud
(como 70 del PIB) 1.8 2.7 1.7 2.7 1.9 2.8 1.8 3.0
Gasto por kncficiario
(en pesos dc 1997) 142669 86956 142858 92842 163685 94515 177633 99308
Cotizacioncs promcdio
(cn pesos dc 1997) 322934 78 121 308239 85284 355780 87347 385727 89561
Bcncficiarios totalcs
(como 7O pobl. total) 26.4 64.5 26.5 64.1 24.8 64.1 22.1 64.0
Fucnle: Suwrinlcndcncia dc ISAIKP: y I)cpmnmcnlo dt Comcrcialitxibn.1:OSASA. Bolerims Errodirricor. varios ndmcms.

En el subsistema ISAPRE, la principal fuente d e financiamien-

to son las cotizaciones previsionales, que representaron el 93% en1990
y el 96% en 1999. El resto d e 10s ingresos se explica fundamentalmen-

271
t e por la venta de planes voluntarios complernentarios a 10s que se
adquieren con l a cotizaci6n previsional (aproximadamente 4% de 10s
ingresos en promedio para 1990-99). El aporte fiscal refleja subsidios
que reciben las ISAPRE entre 10s que se destacan el llamado subsidio
del 2% adicional (vCase el cuadro 8.2a).6
El gasto p6blico pr6cticamente se duplic6 en tCrminos reales
entre 1990 y 1999; sin embargo, la diferencia en el nivel d e gasto res-
pecto a1 sector privado sigue siendo importante. En 1989 el gasto por
beneficiario del sistema privado (sin considerar el copago) era 3 ve-
ces mayor que en el sistema p6blico, diferencia que s e redujo a 1.8
veces en 1999 (vCase el cuadro 8.2b).
Los niveles d e contribuci6n tambiCn presentan marcadas dife-
rencias e n t r e e l sector p6blico y privado. E n 1989 l a cotizaci6n
promedio d e las ISAPRE era siete veces mayor que la del FONASA.
En 1999 esta diferencia era d e cuatro veces.
En 10s cuadros 8.3 y 8.4 se presenta la distribuci6n d e la pobla-
ci6n entre el subsector p6blico y privado segdn ingresos y edad. Como
se aprecia en el cuadro 8.3, en 10s primeros cuatro quintiles d e la dis-
tribuci6n d e ingresos la mayoria de las personas est6n afiliadas a1
sistema p6blico. S610 en el quinto quintil (el 20% m6.s rico de la po-
blaci6n) s e aprecia una mayor participaci6n en el sistema ISAPRE.
Esta tendencia ha sido consistente a lo largo de toda la dCcada d e 10s
noventa.
Cuando se observa la distribuci6n por edades (vCase el cuadro
8.4), se aprecia que a medida que se avanza en 10s tramos de edades,
las personas tienden a concentrarse mayoritariamente en el FONASA.
Aun e n el segment0 del quintil m6s rico d e l a poblaci6n, a partir de
10s cincuenta aiios, la mayoria de 10s afiliados se encuentra en el
FONASA.

6 Dentm de 10s subsidios que se otorgan a las pcnonas adscritas al sistema Isaprc sc encucntra el 2%
adicional crendo en 1986. Este cs un subsidio que no pucdc supcrar el 2% dcl ingrcso imponiblc y se
otorga como un complcmcnto a Ins personas dc bajos ingrcsos cuya conwibucidn de 7% no lcs alcanza
para adquirir un scgum privado. Cabc scfialar que cstc subsidio cst5. sicndo ampliamcntc cucstionado y
actualmcnte est5 en proceso de eliminacih.

272
 Cuadro 8.3
Distribuci6n de la poblaci6n s e g h previsi6n e ingreso, 1990-1998
(Porcenraie de coberturaJ
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3
Sist. plib. ISAPRES Resto Sist. plib. ISAPKES Resto Sist. plib. ISAPKIIS Resto
1990 85.0 2.8 12.2 78.6 6.5 14.9 69.6 11.3 19.1
1992 83.1 5.2 11.7 73.5 11.8 14.7 63.6 17.3 19.1
1994 85.1 6.3 8.6 76.2 13.4 10.4 65.3 21.7 13.0
1996 84.3 5.6 10.1 71.3 14.3 14.4 60.4 22.7 16.9
1998 86.2 4.0 9.8 73.9 13.2 12.9 62.4 21.3 16.3

Quintil4 Quintil 5
Sist. plib. ISAPRIiS Resro Sist. plib. ISAPRES Resto
1990 57.6 21.6 20.8 36.8 41.2 22.0
1992 50.4 28.7 20.9 30.3 46.3 23.4
1994 49.6 33.5 16.9 29.5 52.9 17.6
1996 44.8 34.9 20.3 25.3 55.9 18.8
1998 47.1 33.0 19.9 26.0 55.4 18.6

Cuadro 8.4
Distribucibn de la poblacidn seglin previsi6n, edad e ingreso, 1996
(Porcentaje de cobertura)
Ouintil 1 Ouintil 2 Ouintil 3
Sisl. plib. ISAfKF3 Resto Sist. plib. ISAPKES Kcsro Sisr. plib. ISAfKIlS Kesto
00-20 85.4 5.5 9.1 69.9 166 13.5 54.4 28.0 17.6
21-50 81.8 6.1 12.1 67.6 16.4 16.1 54.4 26.6 19.1
51-64 87.3 2.9 9.8 81.8 6.0 12.3 72.4 12.1 15.5
65 y mls 89.5 0.8 9.7 91.1 1.1 7.8 89.4 1.6 9.0
Total 84.2 5.4 10.4 71.2 14.6 14.2 59.5 23.3 17.3

21-50 37.9 40.4 21.7 21.8 60.1 18.1

51-64 59.6 20.3 20.1 37.1 39.8 23.2
65ymls 79.4 5.9 14.8 55.5 21.8 22.7
Total 44.3 35.2 20.5 26.5 55.2 18.3
Fuentc: Liocucrta CASES 1996.
Sola: Rcslo=ITAA. panjculmx. oms sislcmas y no wk.

En la medida que las personas de mayor edad reflejen mayores

riesgos mkdicos, la 16gica d e 10s seguros privados tender6 a hacer que
las compaiiias d e seguros discriminen contra este tip0 de asegurados

273
ya sea via precios o reduciendo 10s niveles de cobertura. Este fen6me-
no se conoce en la literatura econ6mica como selecci6n d e riesgos o
cream skimming. La discriminaci6n de riesgos no s610 se da hacia
las personas d e tercera edad sino tambiCn hacia cualquiera que pre-
sente mayores probabilidades de enfermedad, lo que acontece tanto
con 10s de mayor edad como con 10s enfermos crbnicos, y las personas
de menores ingresos. Este tip0 de personas representa desde la 6ptica
d e 10s seguros privados malos riesgos. En este sentido, las ISAPRE,
a1 actuar como agencias aseguradoras de riesgo en un mercado alta-
mente desregulado, tienden a mostrar un comportamiento que favorece
la selecci6n de riesgo.
La existencia de un seguro solidario como el FONASA, que act6a
como prestamista de 6ltima instancia unido a la capacidad de las
ISAPRE para discriminar riesgos, han llevado a que en el modelo chile-
no el acceso a 10s servicios de salud est6 determinado por 10s niveles de
ingreso y probabilidad de enfermedad de las personas. En este contex-
to, el FONASA tiende a concentrar a las personas de menores ingresos
y de mayores riesgos mCdicos, mientras las ISAPRE atraen a las perso-
nas de altos ingresos y bajos riesgos. Esta segmentaci6n de la poblaci6n,
que se produce por el funcionamiento de la mezcla p6blica-privada vi-
gente en Chile, impacta negativamente la equidad del sistema.
Del total de las atenciones prestadas en 1998, el 70% d e 10s
controles y consultas, y el 72% de 10s dias de hospitalizaci6n fueron
provistos a personas afiliadas a1 sistema p6blico (vCase el cuadro 8.5).
Los beneficiarios del sistema ISAPRE recibieron el 21% de 10s con-
troles y consultas, y el 15%de 10s dias de hospitalizaci6n. Esta situaci6n
es muy similar a la observada en 1990.
Cabe seiialar que a pesar de que la mayoria de las atenciones
otorgadas en 10s establecimientos p6blicos de salud son recibidas por
10s beneficiarios del sistema pfiblico, 10s afiliados a1 sistema ISAPRE
demandan una proporci6n significativa de estos servicios. Es asi como
en 1998 un 11%de las cirugias realizadas en hospitales piiblicos, un
9% de 10s partos, y un 4.5% de 10s dias de hospitalizaci6n correspondie-
ron a beneficiarios de las ISAPRE. Entre 1990 y 1998, exceptuando
cirugias, se observa un aumento en todas las atenciones brindadas por
el sector p6blico a 10s afiliados a las ISAPRE (v6ase el cuadro 8.6).

274
 Cuadro 8.5
Distribucih de las atenciones por sisterna previsional de salud, se&n tipo de
atencibn, 1990 y 1998
(Porcenrajes)
Tip0 de alencidn Pliblico ISAPKE Pwicular Total
1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998
Controlcs y consultas 72.7 69.7 14.8 20.8 6.7 5.3 100.0 100.0
Atcnci6n dcntal 52.3 49.2 29.0 37.5 13.1 7.3 100.0 100.0
Laboratorio 71.2 65.3 15.7 24.2 7.5 4.4 100.0 100.0
Rayosoccografia 65.5 58.6 19.2 29.6 7.7 5.5 100.0 100.0
Cirugias 61.8 57.1 26.4 33.6 6.0 3.9 100.0 100.0
Hospitalizaci6n 80.9 71.5 8.6 15.1 3.7 4.0 100.0 100.0
Atcnci6npano 75.8 67.7 14.5 23.8 5.7 5.4 100.0 100.0
Fucnte: MIDI:II.AS. mullador I:IICUCSI~ CASI:S 1YYR.I)ocurnunlo So. 4 . Stluactdn de In Snlud En Chilc.

Cuadro 8.6
Distribuci6n de las atenciones en establecirnientopliblico por sisterna
previsional de salud, s e g h tip0 de atencibn, 1990 y 1998
IPorcenraiesJ
Tip0 de atcnci6n Pliblico ISAPRli Pwicular mal
1990 1998 1990 1998 1990 1998 1990 1998
Controlcs v consultas 86.8 87.0 4.1 6.7 5.8 4.5 100.0 100.0
Atcnci6n dcntal 83.9 89.0 5.2 5.9 7.8 3.9 100.0 100.0
Laboratorio 88.8 90.3 3.8 4.5 5.3 3.5 100.0 100.0
Rayoso ccografia 87.8 82.9 4.0 6.1 5.5 7.9 100.0 100.0
Cirugias 77.4 82.7 13.6 10.7 5.7 4.3 100.0 100.0
Hospi1alizaci6n 89.2 88.3 3.5 4.5 3.8 4.7 100.0 100.0
Atcncidn pano 87.4 82.7 5.9 8.8 4.5 6.4 100.0 100.0
Fumte: &tlI>lll-AS.xruliador lincucaa CASLS I Y Y X I>aumcnlo So. 4. Stluacidn dc l a M u d cn Chilu.

b) El sector p ~ b l i c o
En el Ambit0 del financiamiento, el FONASA cumple una doble
funci6n. Por una parte, actiia como caja que recolecta, administra y
asigna 10s recursos pfiblicos provenientes de cotizaciones y aporte fis-
cal, y por otra, como un seguro pfiblico que representa a 10s cotizantes
y sus cargas. En su papel de seguro funciona como un seguro social
tradicional, en la medida que no vincula 10s beneficios obtenidos a l a s
contribuciones realizadas. Cada beneficiario tiene, en principio, acce-
so a1 mismo paquete de beneficios, independientemente del nivel de
su contribuci6n. En este sentido, el FONASA incorpora mecanismos

275
financieros d e redistribuci6n de ingresos desde las personas d e mayo-
res ingresos hacia las d e menores ingresos. Junto con la redistribuci6n
d e ingresos, tambiCn opera la solidaridad tipica de un sistema d e se-
guros d e salud que va desde 10s sanos hacia 10s enfermos.
A pesar del incremento d e 10saportes fiscales observados en 10s
noventa, alin persisten severos dCficits en la capacidad que tiene el
sector pliblico de brindar servicios de salud a la poblaci6n. Esto est5
asociado adem5s a importantes problemas en la gesti6n d e 10s recur-
sos, lo que ha implicado severas dificultades para lograr una eficiente
asignaci6n de recursos a1 interior del sector pliblico.
Como se aprecia en el cuadro 8.7, la principal partida del gasto
pliblico se destina a1 pago de remuneraciones, el que en 1999 alcanz6
un 36% del gasto total. Lamentablemente bajo las normas vigentes
10s sueldos y salarios de 10s funcionarios pliblicos no estan directa-
mente ligados a criterios de productividad y desempefio, sino mas bien
a otros criterios, por ejemplo, periodos de antigiiedad, lo que implica
que 10s aumentos en las remuneraciones no necesariamente reflejan
mejoras en 10s servicios de salud. Cabe destacar el incremento del
gasto en inversibn, que pas6 de representar el 3.6% del gasto en 1989,
a 8% promedio en 1991-99. Si bien Cste es un gasto imprescindible, y
dadas las condiciones d e 10s servicios de salud del SNSS a finales de
10s ochenta ineludible, no todo el gasto que se realiza en infraestruc-
tura se traslada de manera automatica a mejoras en 10s servicios.
A pesar d e las dificultades mencionadas, se han generado avan-
ces importantes en la capacidad de brindar servicios de salud por parte
d e la red pliblica. En el cuadro 8.8 se aprecia que, seglin encuestas de
opinibn, entre el 60 y 70% de 10s encuestados percibe mejoras en la
infraestructura, equipamiento y calidad del servicio.

276
 Cuadro 8.7
Gasto plihlico en salud, 1980-1999
(Porcentnjes del rornl)
A10 Remunrracih I h c w Smxx>r Imcniuner Tnnrrurcncim. R n t . Prcr Om Garlor
Comumo CWnCIlWS lbviSi*"
1980 35.0 19.9 3.6 6.0 25.9 9.6
1981 35.8 18.2 2.6 6.7 28.9 7.8
1982 34.3 20.3 2.3 8.0 29.7 5.4
1983 34.2 22.3 0.8 6.2 28.0 8.5
1984 35.0 22.6 1.7 8.2 25.9 6.6
1985 35.4 23.0 2.3 7.2 26.3 5.9
1986 35.8 22.6 1.6 6.7 25.9 7.4
1987 36.1 25.3 2.1 9.3 20.1 7.1
1988 34.6 27.5 3.0 6.6 21.3 7.1
1989 33.3 26.0 3.5 12.3 19.0 5.8
1990 32.1 26.7 2.6 12.1 17.5 9.0
1991 33.4 28.0 2.9 12.2 16.4 7.1
1992 33.5 26.2 9.4 11.4 15.5 4.0
1993 37.0 24.5 8.0 10.6 15.0 4.8
1994 37.7 24.1 8.8 9.2 14.5 5.7
1995 39.2 25.2 8.0 9.3 14.7 3.5
1996 39.3 25.6 7.4 9.5 15.1 3.1
1997 39.9 24.9 6.5 8.9 15.6 4.3
1998 36.9 25.7 6.0 7.3 15.5 8.7
1999 36.4 16.2 4.7 19.4 17.3 6.0

Cuadro 8.8
Percepci6n de mejorias en estahlecimientos plihlicos, s e ~ n
quintil de ingreso aut6nomo per per del hogar, 1998
(Porcenrnjes)
Quintil de lnfnestrucrun Equipmienlo Higicnc BaRos Sala de E s p e n Tnto del Personal
inpreso
I 69.5 65.7 59.3 68.5 59.5
II 70.4 65.4 58.6 69.7 59.5
III 68.0 63.9 55.2 66.6 61.3
IV 65.3 61.1 52.8 62.6 59.3
V 60.6 55.6 45.0 54.9 55.5

Total 67.8 63.4 55.7 66.0 59.4

Fumte: MIDI:PI.AS, rcrullados I~ncucslaCASES 1998. Documcnlo So. 4. Sxluacidn dc In S ~ l u den Chile

277
 En contextos de escasez cr6nica de recursos financieros, como es
el cas0 del sector salud, mejoras en la asignaci6n de 10s recursos son
cruciales para enfrentar las crecientes demandas por servicios d e sa-
lud. Las politicas d e descentralizaci6n y 10s cambios implementados en
10s mecanismos d e pagos y d e presupuestaci6n de 10s hospitales y cen-
tros d e atenci6n primaria han apuntado en esta direcci6n.A las reformas
iniciadas en 10s ochenta se sum6, e n 1994, la ley sobre el Estatuto del
Personal de la Salud Municipalizada. Esta ley, junto con intentar mejo-
r a r l a situaci6n laboral d e 10s trabajadores, buscaba establecer
comprornisos d e gesti6n relativos a 10s niveles de cobertura d e las ac-
ciones de salud, entre 10s servicios de salud y las municipalidades.
Tradicionalmente las transferencias de recursos del FONASA
hacia 10s establecimientos pliblicos de salud (que cubren alrededor del
90% d e las necesidades d e financiamiento de estos establecimientos)
se realizaban, por una parte, en base a presupuestos hist6ricos destina-
dos principalmente a cubrir 10s requerimientos salariales, y por otra,
mediante un sistema de facturaci6n por atenci6n prestada (FAP), im-
plementado en 1978, el cual estaba destinado a cubrir 10s gastos en
bienes y servicios. Los recursos para inversi6n se asignan desde el nivel
central en base a criterios discrecionales y poco transparentes.
Esta forma d e asignar recursos tiende a incentivar importantes
ineficiencias en la asignaci6n y gesti6n del gasto. En la medida que la
inercia presupuestaria premia un mayor gasto y castiga el ahorro (me-
diante futuros recortes presupuestarios), 10s incentivos a aumentar
gastos independientemente de la calidad y pertinencia d e &os se
acrecientan. El sistema d e pagos y presupuestaci6n tiene incidencia
sobre la calidad y costos d e 10s servicios.
Los cambios e n 10s mecanismos d e transferencia de recursos
financieros han buscado vincular la transferencia de recursos a crite-
rios d e desempeiio. A nivel de 10s establecimientos pertenecientes a1
SNSS se han iniciado experiencias para modificar el sistema FAP
mediante la introducci6n d e sistemas d e pago prospectivos o pagos
asociados a resultados. Actualmente se est6n implementando expe-
riencias con instrumentos d e Pagos Asociados a Diagn6sticos (PAD)
conjuntamente con Pagos Prospectivos por Prestaciones (PPP).

278
 El PAD se aplica en establecimientos d e atenci6n secundaria y
terciaria en alrededor de 17 d e 10s 27 servicios pertenecientes a1 SNSS.
Este sistema implica pagar un valor predeterminado por diagnbstico,
y actualmente incluye un conjunto d e 26 prestaciones que suelen rea-
lizarse con mayor frecuencia. Para aquellas prestaciones q u e no
cuentan con un valor preestablecido o PAD se utiliza el criterio PPP
de atencidn efectivamente realizada. Esto incluye prestaciones d e
menor frecuencia, y aquellos casos donde un diagn6stico d e ingreso
deriva en otros tipos de prestaciones.
A pesar d e 10s esfuerzos por incorporar mecanismos como el
PAD y el PPP, 10s sistemas d e asignaci6n d e 10s recursos pliblicos si-
guen funcionando con una 16gica burocrgtica y altos grados d e
rigideces. Esto se debe principalmente a que entre un 70 y 80% d e 10s
recursos alin se asignan en funci6n d e presupuestos hist6ricos y van
principalmente destinados a financiar sueldos y salarios en contextos
laborales poco flexibles.
En relaci6n a1 financiamiento de la atenci6n primaria, se ha
propuesto reempl
das en municipal
FAPEM vigente c
pagos se realizan sobre la base d e un listado de prestaciones de la
salud municipalizada. Dados 10s vollimenes de facturaci6n que se ge-
neraban por parte d e 10s municipios, se instaur6 un techo m5ximo
para 10s montos FAPEM seglin las regiones. El techo regional queda a
disposici6n d e cada intendente regional y Cste est5 facultado para
definir techos comunales para las municipalidades bajo su jurisdic-
ci6n.
Se ha planteado sustituir el FAPEM por un sistema basado en
pagos capitados prospectivos. La transferencia de recursos por bene-
ficiario seria funci6n de la condici6n urbano-rural del municipio y de
10s niveles d e pobreza. Este esquema, que actualmente funciona en
310 comunas, permite vincular m5s nitidamente la transferencia d e
recursos financieros con el volumen de atenciones y condiciones
socioecon6micas de la municipalidad, lo que tendria un impact0 posi-
tivo sobre la equidad.

279
c) El sector privado
T,as -_ - -- - .- se
--- TSAPRE - - han
.- - - __ - - - hain
- - - -_
desarrollado -- distintas
--- modalidades:
.I-

abiertas, cerradas, con y sin fines de lucro. Las itbiertas ofrecen pla-
nes d e salud a 10s cuales puede tener acceso, en principio, cualquier
trabajador que est6 en condiciones de pagar el costo del plan. Sin

buciuc:Cuiiuiuica uci uauajauui, y pui uua, a uiia cvaiuaciuii UTI iiragu

mkdico del trabajador y su grupo familiar. Los contratos tienen la 16-
gica de un seguro individual donde 10s beneficios ofrecidos varian
segdn la cotizaci6n y el riesgo medico del asegurado.
Las ISAPRE cerradas canalizan 10s aportes previsionales a sa-
lud d e 10s trabajadores d e una misma empresa y se organizan para
otorgarles prestaciones d e salud. En general Cstas s e establecen a1
interior de grandes empresas.
Los planes ofrecidos por las ISAPRE deben incorporar todas las
prestaciones d e salud ofrecidas por el FONASA. Lo que diferencia un
contrato d e seguro d e otro es el grado de cobertura financiera de las
atenciones (el copago que debe hacer el asegurado), asi como la incor-
poraci6n d e prestaciones suplementarias a las ofrecidas por e l
FONASA. Los niveles de cobertura financiera se determinan en fun-
ci6n d e aranceles fijados por las ISAPRE, 10s que no necesariamente
reflejan el valor de mercado d e las prestaciones. En la medida que
aumenta el diferencial de precios entre 10s fijados por las agencias
aseguradoras y 10s cobrados por 10s prestadores, s e incrementa la car-
ga financiera a1 usuario o copago.
Los planes contratados tienen vigencia de un aiio, despuCs del
cual las ISAPRE tienen la facultad de cambiar las condiciones d e co-
bertura y costo del plan.* Se calcula que actualmente existen m6s de

7 De acuerdo a la ley las ISAPRE s610 pueden usar factores de genera y ednd parn ajustar Ins primas de 10s
seguros.
8 En cas0 de discrcpancia, la Supcrintendcncia de ISAPRE uene la facultad de actuar como arbitrador de
las difcrcncias cntn: las ISAPRE y sus afiliados. Por supuesto, la capacidad de la Superintendcncia csta
restringida por las atribuciones que le otorga la Icy.

280
8 000 planes de salud disponibles en el mercado (Celed6n y Oyarzo,
1998).9 Est0 responde a que la contribuci6n obligatoria del 7% deter-
mina 10s precios de las p6lizas ex6genamente a1 mercado de seguros y
las agencias deben configurar 10s seguros ofrecidos en funcidn de un
precio dado y distintas probabilidades de riesgo m6dico. Obviamente,
como se ver5 m5s adelante, esta multiplicidad de planes tiene impor-
tantes efectos sobre la capacidad de 10s usuarios para elegir planes
de salud adecuados, y por ende impacta negativamente en la eficien-
cia para la asignaci6n de 10s recursos.
Las ISAPRE han establecido una s e n e de restricciones a1 acce-
so por parte de 10s usuarios a 10s beneficios contemplados en 10s
distintos planes de aseguramiento. Carencias, son penodos en 10s cua-
les el otorgamiento de 10s beneficios tiene niveles de cobertura
inferiores a 10s contemplados en el plan contratado, o bien no se brin-
da cobertura. Enfermedades preexistentes que han sido diagnosticadas
con anterioridad a la contrataci6n del plan reciben habitualmente
niveles de reembolsos menores a 10s acordados en el plan o se le apli-
can carencias. Exclusiones de ciertas patologias para las cuales las
ISAPRE no brindan cobertura. Topes de reembolso, en 10s que a cada
contrato se l e asigna un nivel de gasto m5ximo. Una vez excedido este
monto s610 se otorgan 10s beneficios minimos establecidos por la ley.
Existen diversos mecanismos para e l otorgamiento d e 10s be-
neficios. En el sistema de libre elecci6n o reembolso, el asegurado
escoge libremente a1 proveedor y cancela el 100% del costo del
servicio. Luego la ISAPRE le reembolsa d e acuerdo a1 plan contra-
tado. En el sistema de bonos o convenios de atencibn, la ISAPRE
establece convenios de atenci6n con profesionales y centros de aten-
ci6n en 10s cuales pacta 10s honorarios. El asegurado cancela con
un bono emitido por la ISAPRE, cancelando a Csta la diferencia
entre el costo real del servicio y el costo cubierto por el plan. Por
ultimo, un tercer mecanismo e s que la ISAPRE brinda servicios d e

9 Existen planes de caricter individual. 10s cuales definen el nivel de financiamiento de las arenciones
mCdicas, planes colccrivos que sc adccuan en funci6n de las caractedsticas del grupo dc tnbajadorcs
considerado. y planes dc administracien donde la ISAPRE administra Ins cotizaciones de un grupo de
trabajadores por lo general de una misma cmpresa.

281
salud en instalaciones propias (centros mCdicos, clinicas), y 10s afi-
liados cancelan aquella p a r t e d e 10s costos no cubierta por el plan.
Desde su creaci6n en 1981, la cobertura poblacional del sistema
ISAPRE h a mostrado tasas d e crecimiento positivas. El crecimiento
durante la dCcada d e 10s ochenta refleja de manera importante, por
una parte, 10s efectos del aumento d e la cotizaci6n obligatoria de 4 a
7% entre 1981 y 1986, y la liberalizaci6n del subsidio pre y post natal
a las ISAPRE, pasando Cste a ser cubierto, a partir de 1985-86, por un
Fondo Unico de Prestaciones Familiares financiado con impuestos
generales, y por otra, a1 hecho de que el estado financia todas las ac-
ciones d e foment0 y protecci6n d e l a salud d e l a s personas
independientemente d e si pertenecen o no a1 sistema privado.
Como se aprecia en el cuadro 8.9, en la dCcada de 10sochenta el
crecimiento del subsistema ISAPRE fue muy fuerte. Este crecimiento
estuvo determinado por la evoluci6n d e las ISAPRE abiertas. En la
primera mitad de 10s noventa, las tasas d e crecimiento son muy positi-
vas y se moderan en 10s aiios siguientes, para ser negativos en 1998-99.lO
En tkrminos de la poblaci6n el sistema ISAPRE pasa d e cubrir un 8%
en 1986 a alrededor de un 22% en 1999, captando en ese mismo aiio
un 64% d e las cotizaciones previsionales en salud equivalentes a cer-
ca de 2% del PIB (vCase el cuadro 8.2).
Cuadro 8.9
Reneficiarios vigentes del sistema ISAPRE, 1982-1999
(En miles)
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
ISAPREabicrIas 126.0 128.4 212.1 355.4 593.0 937.6 1 182.4 1411.4 1726.1
ISAPREccmdas 38.3 101.5 153.1 190.2 328.3 267.4 267.8 344.7 382.2
Total sistema 164.3 229.8 365.3 545.6 921.3 1205.0 1450.2 1756.2 2 108.3

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

ISAPRE abicrtas 2 125.4 2 584.9 3 01 8.0 3 388.2 3 523.4 3 597.4 3 683.9 3 644.0 3 291.8
ISAPREccrndas 440.7 415.2 413.6 281.7 240.2 216.0 198.7 3.5.8 31.5
Total sistcma 2 566.1 3 000.1 3 431.5 3 669.9 3 763.6 3 813.4 3 882.6 3 679.8 3 323.4

Fucnte: Surrrinandcncis dc ISAPRE

IO En 1998. por primera vcz dcsdc su crcacibn. la tasa de crccimicnto dc la cartera de Ins ISAPRE fuc
ncgativn. El nlimero de bcncficinrios cay6 14% cnwc 1997 y 1999.

282
 La renta imponible real promedio en las ISAPRE abiertas ha
caido e n un 19% entre 1984 y 1999,pasando de $474 151 (en pesos de
diciembre de 1997) a 9 384 912,asociada a la mayor cobertura d e po-
blaci6n con ingresos menores.
Tal como s e ha seiialado, las ISAPRE act6an como compaiiias
d e seguros d e riesgo individual. En este sentido, a diferencia del
FONASA, las reglas d e contribucibn o compras de seguros no inclu-
yen mecanismos de solidaridad a nivel del financiamiento. Lo anterior
refleja e l hecho de que la equidad no es uno de sus objetivos. Los
argumentos para la creaci6n de las ISAPRE descansaban en la b6s-
q u e d a d e eficiencia. En e s t e sentido, s e a r g u m e n t a b a q u e l a
introducci6n de mecanismos de mercado, tanto a nivel de la provisi6n
como financiamiento, que facilitaran y estimularan la capacidad d e
elecci6n por parte del usuario, inducirian a ganancias de eficiencia
en la asignaci6n d e recursos en el sector, quedando en manos del sec-
tor p6blico 10s desafios de equidad y solidaridad.
La experiencia internacional, a1 igual que la chilena, muestra
que, dadas las imperfecciones que s e observan en el mercado de la
salud, las ganancias d e eficiencia no estdn aseguradas por el libre
juego de la oferta y la demanda. Un tema central a1 problema d e la
eficiencia (y por supuesto a1 tema de la equidad) son 10s incentivos a
la selecci6n d e riesgos que se producen en 10s mercados de seguros.
En la medida que las utilidades de las agencias aseguradoras est&
altamente correlacionadas con la discriminaci6n de riesgos, es poco
probable que &stastengan incentivos para promover importantes ga-
nancias d e eficiencia. En este caso, 10s incentivos van m6s dirigidos a
evitar la afiliaci6n de personas de alto riesgo que a promover mejoras
en la gesti6n de 10s recursos.

11 Entrc las fallas dc mcrcado se destacan las asimctrhs de infomacibn entre provccdorcs y usuarios, 10s
problcmas de ricsgo moral, sclcccidn advcrsa. y discriminacidn de riesgos. A nivel de 10s scguros pdblicos,
est& cl problcma dcl polizontc (free ridcr).

283
 Cuadro 8.10
Evolucidn de la renta imponible real promedio, 1984-1999
(Pesos de diciembre de 1999)
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
ISAPRE abiertas 474 151 360 329 366 200 327 747 342 461 333 797 321 885 307 341
ISAPRE cerndas 530 537 462 482 538 588 488 928 488 356 509 655 510 401 520 442
Total sistcma 484664 3750.56 390249 344669 356373 349306 337106 321798

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

ISAPREabicrtas 301 706 294 608 292 130 315 100 330344 343 423 359 314 384 912
ISAPRE cerradas 537 365 543 296 540 936 550 5.59 572 503 557 775 567 3 12 564 081
Total sistema 315123 306524 302450 324054 339506 351147 366910 391986
Fuente. Supcnnwndcnaa de ISAIW:. Bolrrin Erfrrodirnro.19RJ.1999

En el cas0 chileno, la mezcla pGblica-privada existente, unida a

un mercado altamente desregulado, han incentivado y permitido la
discriminacibn de riesgos. Otro problema asociado a 10s mercados de
seguros individuales se refiere a 10s altos costos de administraci6n y
ventas. Estos Stimos se originan por la necesidad de competir por
asegurados, en un mercado de productos altamente homogkneos d e
dificil diferenciacibn. En el cas0 chileno la proporcibn de gastos de
administraci6n y ventas, si bien ha mostrado una tendencia hacia la
baja, se mantiene alta. En el cuadro 8.11 se aprecia que, en 10s Glti-
mos aiios, 10s gastos en administracibn y ventas se han estabilizado
alrededor del 19%.
Para efectos de introducir una mayor regulaci6n y fiscalizaci6n
en el sistema ISAPRE, se cre6 en 1990 la Superintendencia de Institu-
ciones d e Salud Previsional. Esta instituci6n debe velar por el
cumplimiento de las normas que rigen 10s contratos de salud entre las
ISAPRE y 10s usuarios, reglamentados por la Ley 18 933. Adem6s esta
Ley establece procedimientos de arbitraje para el tratamiento y reso-
luci6n de desacuerdos que surjan entre las ISAPRE y 10s cotizantes y1
o beneficiarios.
A1 respecto, en 1995 s e introdujeron modificaciones a esta
Ley mediante la Ley 19 381. kstas estaban orientadas, principal-
mente, a mejorar la capacidad reguladora d e l a Superintendencia
a l a vez que establecian mayores grados de proteccibn a 10s usua-
rios. Dentro d e las modificaciones contempladas destacan la

284
regulaci6n y normalizaci6n de l a informaci6n q u e deben proveer
las ISAPRE y la Superintendencia a 10s usuarios, s e regula e l siste-
ma d e precios para l a tercera edad, se regulan las exclusiones en
10s contratos estableciendo normas para e l tratamiento d e las
preexistencias, s e regula el manejo d e 10s excedentes d e las cotiza-
ciones mediante cuentas d e ahorro individuales pertenecientes a
10s trabajadores, s e establece un listado referencial d e prestacio-
nes basado en las prestaciones FONASA (Celed6n y Oyarzo, 1998).
Luego, en 1997, se cre6 la denominada cartilla, que e s un instru-
mento q u e busca facilitar l a comparaci6n entre distintos planes d e
salud.
En general, todas estas medidas han estado dirigidas a buscar
mayor transparencia en 10s planes de seguros ofrecidos en el sistema
ISAPRE per0 no presentan una soluci6n a1 problema de la discrimina-
ci6n de riesgos.

d ) Consideraciones fiscales
Una motivaci6n importante de las reformas del sector salud se
relaciona con consideraciones de caricter fiscal. La incorporaci6n del
sector privado no s610 pretende mejorar la eficiencia en la gesti6n del
sector, sin0 ademis permitir un traspaso de 10s gastos que tradicional-
mente realiza el sector pliblico hacia el sector privado. En este sentido,
el sector privado debe ser capaz de financiar y brindar servicios de
salud a parte de la poblaci6n que hist6ricamente dependia de la segu-
ridad social y el sector pliblico.
Para que lo anterior ocurra, las reformas deben ser capaces de
desplazar junto a1 financiamiento, tambibn la demanda por servicios
de salud hacia proveedores privados. De lo contrario, el Estado se ve
enfrentado a 10s mismos gastos en salud per0 con menores niveles de
ingresos. Traspasos significativos de demanda desde el sector pliblico
hacia el privado se ven limitados por la interacci6n de dos factores: i)
10s bajos ingresos que caracterizan a una parte importante de la po-
blacibn, lo que contrasta con la tendencia alcista en 10s costos y
complejidad de la atenci6n en salud, y ii) la prictica de discrimina-
ci6n de riesgos.

286
 DiseAos de la mezcla p6blica-privada que no desplazan la de-
manda al sector privado, fuerzan al sector p6blico a incurrir en
importantes gastos a1 tener que cubrir a la poblaci6n de mayores ries-
gos y menores ingresos. Esto contrasta con el hecho de que, product0
de las reformas, parte importante de 10s recursos captados a travCs de
las cotizaciones para la seguridad social en salud tienden a canalizarse
hacia el sector privado.
La reforma chilena implementada desde inicios de 10s ochenta,
permite extraer 6tiles lecciones relativas a este efecto de la mezcla
p6blica-privada. Luego de la reforma se observa que 10s montos de
recursos financieros que reciben el sector pliblico y el privado son
similares. Sin embargo, este 6ltimo s610 cubre alrededor del 26% de
la poblacibn, mientras que el pliblico se responsabiliza por el 60%.
AdemLs, el sector pliblico, a1 quedar a cargo de una poblaci6n carac-
terizada por mayores riesgos de enfermedad y menores ingresos, no
ha visto disminuida la demanda de servicios de salud que debe en-
f r e n t a r per0 si h a visto disminuidos 10s recursos financieros
provenientes de las cotizaciones previsionales destinadas a salud.
La desigual distribucidn de la cartera de riesgo entre el sector
privado y el sector pliblico como consecuencia de una inadecuada
mezcla p6blica-privada no es la linica fuente de presiones hacia el
presupuesto pliblico. Un mal diseiio del marco institucional y
regulatorio puede presentar problemas de subsidios cruzados, 10s cua-
les se originan como consecuencia del us0 de consultorios y hospitales
p6blicos por parte de quienes son beneficiarios del sector privado, sin
que Cste pague a1 sector p6blico el total de las atenciones prestadas.
En el cas0 chileno, el subsidio cruzado se ha estimado en un monto
aproximado de S15 mil millones anuales, cifra cercana a un 4% del
gasto p6blico en salud.

4.Desafios
La a c t u a l estructura d e l sector salud t i e n d e a producir
inequidades en el acceso y calidad de 10s servicios asi como proble-
mas de eficiencia y gesti6n de 10s recursos tanto a nivel p6blico como
privado. En este sentido, uno de 10s principales desafios del sistema

287
chileno es el de transformar la mezcla pliblica-privada vigente. Para
ello deben reestructurarse tanto 10s esquemas de financiamiento como
de provisi6n de servicios de salud.
En la esfera del financiamiento, el hecho que FONASA acnie como
un seguro de salud no discriminatorio, solidario, y est6 obligado a recibir
a todas las personas que quieran afiliarse, permite a l a s ISAPRE realizar
pr6cticas de selecci6n de riesgos, traspasando a1 FONASA sus afiliados
de m6s alto riesgo: enfermos crbnicos, personas de tercera edad, y en
general a las personas que requieren tratamientos de alta complejidad.
Esto ha llevado a la existencia de un mecanismo de reaseguro implicit0
entre el FONASA y el sistema ISAPRE,con altos costos para 10s afiliados
a1 FONASA, 10s cuales aportan para la solidaridad intrageneracional, de
ingresos y entre sanos y enfermos, mientras 10s afiliados a las ISAPRE
s610 la reciben cuando se cambian a1 sector pliblico. En este esquema las
ISAPRE no funcionan como verdaderos seguros de salud sino como ase-
guradoras donde 10s afiliados son cubiertos mientras puedan solventar
sus gastos mediante las cotizaciones y 1(
Una forma de enfrentar el probl L
sector pliblico, es evitando las pr6ctici L
ello se debe avanzar hacia seguros a-1uu Luclrr;s
uL

las agencias aseguradoras, Sean pliblicas o privadas, deben brindar

seguros de salud a lo largo del ciclo de vida de las personas. Esto es, se
requiere cambiar la naturaleza cortoplacista de 10s seguros que ac-
tualmente ofrece el sistema ISAPRE.
Lo anterior lleva a la necesidad de generar mecanismos de soli-
daridad en el financiamiento que abarquen a todos 10s beneficiarios y
no s610 a 10s cubiertos por el FONASA. La necesidad d e mantener l a
solidaridad a nivel del financiamiento en esquemas competitivos ha
sido una preocupaci6n de muchas reformas a 10s sistemas de salud. l2
El desafio que s e plantea es c6mo conciliar la existencia de se-
guros d e riesgo con mecanismos d e s o l i d a r i d a d a nivel d e l

12 En cl contcxto latinoamcricano dcstaca la cxpcricncia colombiana. mienlras que cn cl contcxto curopeo,

la d e Holanda. Estas cxpcriencins se cnmarcan cn csqucmas organizativos dcnominndos d c compctcncia
rcgulada o administrada (managcd competition). Propucstas cn csta linca para el cas0 chileno sc han
dcsarrollado en Acdo (1997).

288
financiamiento. Est0 es, c6mo hacer que las cotizaciones previsionales
en salud que pagan las personas no est& determinadas por 10s ries-
gos mCdicos d e Cstas, a la vez q u e 10s ingresos q u e perciben las
compaiiias aseguradoras est& ajustados seg6n la cartera de riesgos
que Cstas manejan, reduciendo asi el incentivo a concentrarse e n la
poblaci6n de bajos riesgos.
Para ello, el financiamiento debe organizarse en torno a la crea-
ci6n d e un fondo de solidaridad encargado de distribuir subsidios que
compensen 10s diferentes riesgos individuales, d e modo tal que cada
individuo contribuye en funci6n de su ingreso y la compaiiia asegura-
dora recibe pagos en funci6n de su cartera d e riesgos. El fondo d e
solidaridad es el organism0 encargado de compensar a las agencias
aseguradoras por las diferencias que puedan existir en sus carteras
d e riesgos. E s t e fondo d e b e recolectar t a n t o l a s cotizaciones
previsionales destinadas a salud, como 10s aportes fiscales provenien-
tes de impuestos generales.
Este esquema es coherente con el avanzar hacia un seguro univer-
sal de salud a1 cual tiene acceso toda la poblaci6n, independientemente
de su inserci6n laboral. Se trata de un seguro mandatario para todos, a1
cual tienen derecho todos 10s ciudadanos independientemente de su ca-
pacidad de contribuci6n.AquCllos que no pueden contribuir, o s610 pueden
hacerlo parcialmente, deben ser subsidiados mediante el fondo de soli-
daridad. Este fondo no debe adminismu- el seguro universal sino asegurar
su financiamiento. La administraci6n y gesti6n del seguro debe ser reali-
zada por aseguradoras piiblicas ylo privadas.
La implementaci6n de un seguro universal requiere que la so-
ciedad defina cu6les son los derechos y grados de cobertura a1 que
todo ciudadano debe tener acceso. Est0 es, la definici6n d e paquetes
b6sicos de salud, la regulaci6n de 10s precios de las primas y, en gene-
ral, una s6lida supervisi6n y regulaci6n por parte de la autoridad. Por
ejemplo, es importante avanzar hacia una mayor transparencia de 10s
planes de salud que ofrecen las ISAPRE.I3 El objetivo de un paquete

13 Es irnportantc que estos instrurncntos sc cnmarqucn dcntro dc un esqucma de rcgulacidn que promucva la
cornpetencia. Est0 cs, no son instancias regulatorins diseiiadas para cvitar la cornpetencia, sino que buscan
supcrar las fallas de mcrcndo propias del sector salud cn un contcxto compctitivo.

289
bdsico o integrado no e s reducir 10s niveles de cobertura de las perso-
nas sino asegurar un nivel d e cobertura d e servicios d e salud
independientemente de las contribuciones. Ademds, es un instrumento
litil para homogeneizar 10s planes de seguros y ayuda a determinar el
conjunto d e precios d e las p r e s t a ~ i o n e s . ' ~
El sistema de salud chileno, a1 igual que 10s sistemas de la ma-
yon'a de 10s paises, se verb sujeto a aumentos de 10s costos unitarios
de las prestaciones d e salud product0 de la transici6n epidemiol6gica
y demogrbfica, y d e 10s avances tecnol6gicos. Ello impone severos de-
safios a la capacidad de financiar 10s servicios de salud, en la medida
que aumenta la importancia relativa de 10s problemas de las personas
de tercera edad, y enfermos cr6nicos. Por ello, lograr incrementos de
eficiencia, mediante mejoras en la asignaci6n y gestidn de 10s recur-
sos es fundamental para la solvencia futura de 10s sistemas de salud.
Tal como se ha seiialado, la configuraci6n piiblica-privada vi-
gente en Chile genera problemas de eficiencia y mala gesti6n de 10s
recursos no s610 a nivel del financiamiento sino tambiCn de la provi-
si6n. En e s t e 6ltimo bmbito, l a escasa interrelaci6n e n t r e 10s
proveedores piiblicos y privados ha implicado ineficiencias en la asig-
naci6n global de 10s recursos. Se requiere de una mayor profundizaci6n
de l a competencia a nivel de la provisi6n de servicios entre el sector
piiblico y privado. Esto es, la capacidad que tiene el sector piiblico
para brindar atenci6n a 10s beneficiarios del sector privado y, a su vez,
cuando se requiera, subcontratar servicios en el sector privado.

5. Conclusiones
La reforma iniciada a principios de 10s ochenta ha modificado
significativamente la estructura del sector salud, combinando una
mezcla d e instancias pliblicas y privadas en su financiamiento y pro-
visi6n.
Entre las virtudes d e las reformas destacan, por una parte, l a
separaci6n d e funciones entre el financiamiento y l a provisi6n d e

14 Est0 indcpcndicntcmcntc dc quc Ins personas pucdan adquirir mayorcs cobcnuras, ya sea de prcstacioncs
u hotclcria, mcdiantc la compra de planes volunlarios dc seguros.

290
servicios d e salud y, por otra, 10s procesos de descentralizaci6n pues-
tos en marcha. Sin embargo, la estructura actual del sector salud
tiende a producir e incentivar serias inequidades e ineficiencias en
la gesti6n del sector.
En el Bmbito del financiamiento, la funci6n de reaseguro que
realiza el FONASA respecto a las ISAPRE, ha permitido que Cstas
puedan seleccionar a sus afiliados segiin su capacidad de cotizaci6n y
10s potenciales gastos que puedan producir. La capacidad que tienen
las ISAPRE para seleccionar riesgos ha implicado una serie de subsi-
dios implicitos desde el sector piiblico hacia el privado, y que el sistema
de salud no sea solidario ni equitativo entre 10s beneficiarios de am-
bos subsectores. El peso de financiar la solidaridad y 10s subsidios ha
recaido, junto con 10s aportes fiscales, en 10s afiliados a1 FONASA.
Para eliminar el problema de la selecci6n de riesgos es necesa-
rio avanzar hacia seguros universales e integrales. Universales en el
sentido de que todos 10s ciudadanos deben estar cubiertos, e integra-
les en que deben proteger a las personas a lo largo del ciclo de vida y
no tener una 6ptica de corto plazo. En este contexto, se debe avanzar
en la introducci6n de mecanismos de solidaridad mediante la crea-
ci6n de un fondo solidario, encargado de la captaci6n de 10s recursos
financieros. Este fondo es compatible con la existencia de mtiltiples
aseguradoras, privadas o piiblicas, que administren y gestionen 10s
seguros de salud.
Como complemento de lo anterior, hay que definir un paquete
integral d e cobertura de servicios de salud o lo que se ha llamado
una carta de derechos ciudadanos en salud, junto con el fortaleci-
miento del marco institucional y regulatorio.
A nivel de la provisidn de servicios de salud, a1 no permitirse
una interrelaci6n fluida y transparente entre las entidades prestata-
rias -piiblicas y privadas-, se ha segmentado el mercado de proveedores
generando incentivos incorrectos para el desarrollo de las institucio-
nes prestadoras. Esta segmentaci6n ha dado origen a una inadecuada
asignaci6n de recursos entre el sector privado y ptiblico.
Para promover una mayor integraci6n en la prestaci6n de servi-
cios de salud es necesario, por un lado, dotar a1 sector ptiblico de

29 1
mejores instrumentos d e gesti6n y administracibn, j
la dotaci6n d e recursos y la infraestructura fisica dc
Por cltimo, un tema crucial para las reformas I U ~S ~ ~ L C I I Muc~
salud es el relativo a1 consenso politico que Cstas requieren. En el
cas0 chileno, independientemente de 10s diagn6sticos que se hagan
sobre la dingmica del sector salud, no se ha logrado establecer un
consenso politico que permita impulsar las reformas sustantivas que
el sistema de salud requiere. Dada la complejidad tCcnica y val6rica
del sector salud, este consenso es importante no s610 para iniciar el
proceso de reforma sin0 para asegurar su consistencia en el tiempo.

292
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294
 9
CAP~TULO
Distribucih de ingresos: 1958-2001
Osvaldo Larrafiaga

Introducci6n
Este trabajo estudia la distribuci6n de ingresos de 10s hogares y
d e sus determinantes inmediatos en la economia chilena durante el
periodo 1958-2001.El an6lisis de la variable distributiva est6 basado
en dos fuentes de informaci6n. En primer tCrmino, se utiliza la En-
cuesta de Ocupaci6n del Departamento de Economia de la Universidad
de Chile para la ciudad de Santiago, la cual representa una fuente
consistente y linica de estadisticas distributivas para todo el lapso
examinado. En segundo tkrmino, respecto del periodo 1987-98, se re-
curre a datos con cobertura nacional provistos por la Encuesta d e
Caracterizaci6n Socioecon6mica Nacional (CASEN), una muestra de
hogares de gran escala y que ha servido como fuente de las estadisti-
cas oficiales d e pobreza en Chile desde 1987 en adelante.
La distribuci6n de ingresos transita por distintas fases a lo lar-
go del periodo analizado. Entre 10s aiios 1958 y 1966, la desigualdad
de 10s ingresos s e mantiene estable y en un nivel relativamente bajo
respecto de las etapas siguientes. A partir de 1967,los indicadores de
desigualdad presentan una fuerte inestabilidad como respuesta a las
transformaciones estructurales que experimentar6 la economia, las
diversas coyunturas macroecon6micas y a 10s cambios seculares en
variables tales como la tasa de participaci6n de la mujer en el merca-
do laboral. Como consecuencia de estos factores, la desigualdad de
ingresos crece a partir del aiio 1967, para luego caer entre 1970-74,

295
cuando alcanza 10s niveles minimos registrados en esas cuatro dCca-
das. Desde mediados d e 10s setenta, l a desigualdad presenta un
marcado aumento que llega a su m6ximo hist6rico en el aAo 1987. A
partir de entonces, se produce una trayectoria en forma d e U: la des-
igualdad desciende h a s t a 1992, luego cambia d e tendencia,
deteriorhdose e n particular hacia fines del periodo; no obstante, ter-
mina el periodo con una distribuci6n m6s favorable que la observada
en 10s ochenta.
El estudio identifica 10s determinantes pr6ximos de las tenden-
cias seguidas por la variable distributiva durante el periodo bajo
consideraci6n. Para la serie d e largo plazo, se realiza un an6lisis de
regresi6n que sistematiza la relaci6n existente entre 10s cambios en la
distribuci6n de ingresos d e 10s hogares y las fluctuaciones en varia-
bles tales como la tasa d e desocupaci6n, la participaci6n laboral de la
mujer y 10s salarios relativos entre trabajadores de distinta califica-
ci6n. El gran volumen de informaci6n contenido en la encuesta CASEN
hace posible indagar con mayor detalle 10s determinantes inmedia-
tos que subyacen detris de la trayectoria de la variable distributiva
en el periodo 1987-98.
Este trabajo no intenta proveer una explicaci6n estructural d e
la distribuci6n de 10s ingresos, lo cual requeriria formular un modelo
de sus determinantes iiltimos, para luego proceder a su estimaci6n.
Tal empresa excede por lejos 10s limites de la presente investigaci6n.
El trabajo s e estructura en tres partes. La primera presenta y
analiza las estadisticas de distribuci6n del ingreso de largo plazo so-
bre la base de la encuesta de empleo de l a Universidad de Chile. La
segunda examina con mayor detalle la trayectoria d e la variable
distributiva durante la dkcada de r6pido crecimiento econ6mico 1987-
98, para lo cual se dispone d e cifras d e cobertura nacional. Las
conclusiones del trabajo se presentan en la filtima secci6n.

1. La distribucih de ingresos en el largo plazo, 1958-2001

La Universidad de Chile a travks de su Encuesta de Ocupaci6n
ofrece la iinica fuente de informaci6n homogCnea para la distribuci6n de

296
ingresos en el largo plazo. Se trata de datos anuales de ingresos para una
muestra rotatoria de hogares en el Gran Santiago, cuya consistencia es
provista por la utilizaci6n de un cuestionario y metodologia de medici6n
que se han mantenido b6sicamente inalterados desde el aiio 1958.
Dos estudios recientes han desarrollado un trabajo sistemitico
de la distribuci6n de ingresos sobre la base de esa fuente de informa-
ci6n. En primer lugar, el estudio de Ruiz-Tagle(1999)trata la distribuci6n
del ingreso de 10s hogares despuCs de realizar un cuidadoso procedi-
miento de limpieza y consistencia de 10s datos existentes. Este trabajo
provee series de largo plazo para diversas medidas del ingreso del ho-
gar -total, per &pita y ajustado por escalas de equivalencia- y establece
bandas de confianza estadisticas para las series de desigualdad. Por
otro lado, el estudio de Bravo y Marinovic (1998)analiza la desigualdad
salarial durante 10s 40 aiios que median en el penodo 1957-1996, para
lo cual desagrega la informacih disponible segtin las variables de gC-
nero, educaci6n y experiencia laboral. Este trabajo busca identificar la
presencia de factores de oferta o demanda de trabajo detr6s de la evo-
luci6n de la desigualdad del ingreso salarial.
Existen distintas alternativas para presentar las estadisticas de
distribuci6n de ingresos: la unidad de anilisis puede ser a nivel de
hogares, personas o factores productivos; la variable ingreso puede
diferir respecto de su temporalidad y de sus componentes; adem&,
existe una diversidad de parimetros susceptibles d e ser utilizados para
representar la distribucih de 10s ingresos.
En este trabajo se utiliza el ingreso per &pita de 10s hogares,
considerando como unidad relevante a las personas antes que a 10s
hogares. Puesto de otra manera, se evaltia la distribuci6n del ingreso
de las personas de acuerdo a1 ingreso per cipita de sus hogares. Esta
es una modalidad recomendada por 10s expertos (vCase, por ejemplo,
Deaton 1997), pues permite controlar 10s efectos que cambios en la
estructura de 10s hogares tienen sobre la distribuci6n de 10s ingresos.
Respecto de la calidad de 10s datos de ingreso considerados,
caben dos tipos de consideraciones:
Las encuestas de hogares -y en particular la encuesta de em-
pleo aqui utilizada- recogen d e mejor forma 10s ingresos

297
 provenientes del trabajo que aquellos originados en la propie-
dad del capital.
La subdeclaraci6n de ingresos es un problema presente en todas
las encuestas de hogares. Existen distintas opciones para tratar
este problema: en este caso, se prefiri6 imputar a 10s hogares que
no declaran ingresos el monto promedio de ingreso que percibe
el resto de 10s hogares del mismo estrato geogrific

a ) Las tendencias d e largo plazo

Las tendencias de largo plazo de la distribuci6n de ingresos s e
presentan a trav6s d e un conjunto de gr6ficos que ilustran la evolu-
ci6n d e la variable distributiva en el periodo 1958-2001.
En el gr6fico 9.1 se presenta el coeficiente de Gini para el ingre-
so per capita de 10s hogares en el Gran Santiago durante el periodo
1958-2001.*Este indicador es elevado, comparado con 10s est6ndares
internacionales, fluctuando ampliamente entre 0.46 y 0.60 puntos. Por
otra parte, las estadisticas de desigualdad posteriores a 1974 se si-
t6an en un nivel promedio mbs alto respecto del periodo precedente.
El gr6fico 9.2 expone la trayectoria de la raz6n de quintiles; esto
es, la participaci6n en el ingreso del quintil mds rico de hogares res-
pecto del quintil m6s pobre. Esta medida es m6s robusta a1 tipo de
correcci6n por no declaraci6n realizado a 10s datos de ingresos puesto
que replicar hogares seglin informaci6n de grupos equivalentes es
mds consistente con medidas que eval6an brechas de ingreso, como
es el cas0 de la raz6n de quintiles. Las tendencias que presenta la
razdn de quintiles son semejantes a las descritas para el cas0 del co-
eficiente de Gini, y como en Cste, 10s resultados presentan un amplio
rango de variaci6n: el 20% de mayor ingreso tiene una participaci6n

1 En rigor, la tlnica cormccibn cfcctuada n 10s datos cs imputar cl ingrcso promedio del csvato gcogdfico a
10s hogares que no dcclaran ingresos. Esta es una extcnsi6n dcl mftodo utilizado por Ruiz-Taglc (1999).
La relativa homogcncidad socioecondmica en el cswato justifica cl proccdimicnto utilizado.
2 En el gr6fico sc prcscnlan pmmcdios m6viles de dos arios. privilcgiando 10s movimicntos dc tendencia
por sobrc la variacidn dc muy COROplazo (anual). El mismo proccdimicnto sc aplica a 10s dcmds grificos
relacionados eon desigualdad de ingresos (grbficos 9.2 y 9.4).

298
que, segfin el afio considerado, supera entre 12 a 24 veces a la que
presenta el 20% mds pobre.
El grdfico 9.3 muestra la evoluci6n de la tasa de desocupaci6n,
variable que debiera estar relacionada con la desigualdad de ingresos
de 10s hogares, pues en 10s periodos de alto desempleo un conjunto de
10s perceptores de ingresos reduce sus entradas en forma discreta. Ello
es particularmente cierto en un pais -como Chile- que prdcticamente
no ha poseido subsidios de desempleo, salvo 10s programas especiales
de empleo introducidos durante la crisis de 10s aiios ochenta.
El grdfico 9.4 presenta la evoIuci6n del salario relativo entre
trabajadores de distinto nivel d e calificaci6n (escolaridad). La varia-
ble se mide como el salario promedio d e 10s trabajadores con mds d e
doce aiios d e educaci6n respecto de aquCllos que tienen ocho o menos
aiios de escolaridad. Tal como sucede con la tasa de desocupaci6n, 10s
salarios relativos presentan una Clara relaci6n estadistica con 10s
indicadores de desigualdad, como se puede apreciar cuando se com-
paran 10s grdficos correspondientes.
Los grdficos 9.5 y 9.6 exhiben la evoluci6n de dos variables rela-
cionadas con l a tendencia secular del mercado del trabajo, ambas
estrechamente relacionadas con la desigualdad de 10s ingresos
En el grdfico 9.5 se expone la tasa d e participaci6n laboral de l a
mujer, que presenta una sostenida tendencia a1 alza desde mediados
d e la d6cada de 10s ~ c h e n t a La
. ~ incorporaci6n de la mujer a1 merca-
do del trabajo puede tener importantes efectos sobre la distribuci6n
del ingreso de 10s hogares, en particular si se trata de una fuente adi-
cional a 10s ingresos ya existentes. El resultado serd una mayor o menor
desigualdad final, dependiendo de qu6 tipo de hogares est6 experi-
mentando el cambio.
Finalmente, el grdfico 9.6 muestra la escolaridad promedio de la
fuerza de trabajo, la cual revela un sustantivo aumento a lo largo del
penodo bajo estudio, desde un nivel de 6.5 afios en 1958 hasta alrede-
dor de doce aiios a mediados de 10snoventa. Un cambio en la codificaci6n

3 En cambio. la tasa dc participaci6n de 10s hombrcs cs cstablc y bastantc parcja por cstrato de ingrcso. Por
tal rnotivo. cl anrilisis sc circunscribe al cas0 dc la participaci6n laboral de la mujcr.

299
de esta variable torna no comparable las estadisticas posteriores a1 aiio
1997; sin embargo, la informaci6n presentada es suficientemente infor-
mativa de las tendencias seguidas por esta variab

Gdfico 9.1
Distribucih de ingresos en el Gran Santial
I l n o r o m n o r mhnitn do I n r hnonroc n

300
 Grfifico 9.2
Distribuci6n de ingresos en el Gran Santiago, 1958-2001: Raz6n de quintiles
(Ingreso per ccipita de 10s hogares, pmniedio iitdvil de dos arios)

Fuenle: Encuesla dc ocupacidn C

I kpanamenlo dc lxonomla. Univcmdad dc Chilu

Grrifico 9.3
Tasa de Desocupacih en el Gran Santiago, 1957-2001

Fucnle: Encueria dc ucupmdn dcl ~ p m m c m dc

o I~conomla.Uniwrsidad dc Chilc.

301
 Grfifico 9.4
Salarios relativos en el Gran Santiago, 1961-2001
(Mris de 12 aiios vs. 8 o menos aiios de escolaridad. promedio &vi1 de dos aiios)

1:ncuerla de ocupaeidn dcl k p m e n l o dc I<conomfa.Unirrnidrd dc Chile

FuE~Ic:

Gdfico 9.5
Participacih laboral de la mujer en el Gran Santiago, 1957-2001

1146 ,

lincucsla de ocupacidn dcl k p m m c n l o dc Ikonomfa. tinivcnidsd dc Chilc.

FUED~C:

302
 Grhfico 9.6
Aiios promedio de escolaridad de la fuena de trabajo en el
Gran Santiago, 1957-1997

Fucnlc: I:.ncucsta dc ocupaci0n del IXpxlammio dc Kconomla. Univcrridnd do Chilc

Los regimenes econ6micos, 1958-2001

La informaci6n presentada en 10s series temporales de largo
plazo puede ser sistematizada en un conjunto de subperiodos defini-
dos sobre l a base d e 10s diversos regimenes econ6micos q u e
caracterizan a 10s aiios 1958-2001(vCase el cuadro 9.1).
Asi, el primer interval0 transcurre entre 1958 y 1963 y corres-
ponde a1 gobierno conservador del Presidente Jorge Alessandri, el
cual -cornparado con las fases siguientes- presenta un nivel de des-
igualdad de ingreso estable y relativamente bajo en 10s dos indicadores
analizados: el coeficiente de Gini y la raz6n de ingresos entre 10s
quintiles quinto y primero. Asi tambiCn, el nivel de la tasa de desem-
pleo aparece en un nivel que podria ser caracterizado como friccional
o desprovisto de elementos ciclicos.
Durante el subpen'odo del gobierno reformista del Presidente
Eduardo Frei Montalva (1964-70) se observa un aumento en 10s niveles
de desigualdad, pese a la introducci6n de diversos cambios de carActer

303
redistributivo, tales como la sindicalizaci6n masiva d e la fuerza de tra-
bajo urbana y rural, la reforma agraria y el incremento en el gasto social.
Esta fase se caracteriza tambiCn por un incremento en la raz6n de sala-
nos relativos, cercanamente asociada a1 crecimiento de la desigualdad.
Luego est6 la experiencia de transici6n a1 socialismo liderada
por el Presidente Salvador Allende (1970-73), durante la cual se verifi-
ca una caida de 10s niveles de desigualdad vinculada a las politicas de
expansidn de la demanda agregada y de redistribuci6n del ingreso agre-
sivamente impulsadas en la Cpoca. Los datos son claros para reflejar
tanto un descenso en 10s indicadores de desigualdad, como la reduc-
ci6n de la tasa de desocupaci6n por debajo del promedio hist6nco.
El cuarto subperiodo (1974-81) se asocia a la introducci6n del
conjunto de reformas estructurales que cambiaron el patr6n de desa-
rrollo del pais, desde una estrategia basada en la sustituci6n d e
importaciones y predominancia del Estado a la actual modalidad cu-
yos ejes fueron la apertura a1 comercio de bienes, el rol subsidiario
del Estado y la utilizaci6n de mecanismos de mercado para la asigna-
ci6n de recursos. Esta fase tambiCn se caracteriz6 por una politica de
estabilizaci6n del nivel de precios con consecuencias recesivas (1974-
75) y un aumento del PIB basado en la utilizaci6n de la capacidad
instalada subutilizada y en la acumulaci6n de deuda externa (1977-
Sl), la cual prob6 ser no sostenible en el tiempo.
La distribuci6n de ingresos en este period0 presenta una Clara
tendencia hacia una mayor desigualdad, reflejada en un incremento
del indicador de Gini en 10 puntos porcentuales entre 1974 y 1980.
Aun cuando no es posible realizar aqui un an6lisis detallado de las
causas subyacentes a este fenbmeno, diversos factores pudieron inci-
dir en este cambio del patr6n d i s t r i b ~ t i v omayor
:~ desempleo asociado
a la reducci6n del sector pfiblico y a la apertura a1 exterior sobre la
industria que sustituye importaciones, el impact0 recesivo de la esta-
bilizaci6n del nivel de precios y el debilitamiento de 10s sindicatos y
dem6s organizaciones sociales.

4 Un cstudio cspcc(fico del efecto de cada unadc Ins reformas ccondmicas sobre ladisuibuci6n de ingresos
no cs tfcnicamcntc viable. innto por sus demandas dc informacidn como por el estado dcl conocimicnto
cn materia de modclacidn dc la variable distributiva.

304
 . . ..,<
1982-1986 0.557 19.45 19.19 5.50 34.6
1987-1990 0.570 19.93 10.91 6.43 37.5
1991-1998 0.525 15.26 6.65 5.09 39.9
1999-2001 0.553 17.48 14.96 4.89 43.3

Promcdio 0.517 15.32 9.89 5.20 35.6

Dew. Esthdar 0.0379 3.10 4.96 0.84 3.45
Fucnle: Archiws rnagnflicm. Enrurirn de ocupncirin. Univcnidad dc Chile.
a/Ingrcro wr capila dc hogarcs corrcpido par ~uhdLulmcxdn.
hl Salario rclilivo uducacidn icrcclma wyxcta dc educacidn hasica.

Durante el subperiodo 1982-86,la desigualdad alcanza 10snive-

les mtis elevados de 10s 44 aiios analizados. Esta etapa corresponde a1
ajuste pos-crisis de la deuda externa, caracterizado por una aguda
elevaci6n de la tasa de desempleo, la caida vertical de 10s niveles de
ingresos y actividad, y la reducci6n sustantiva del gasto social, even-
tos todos q u e proveen un marco consistente con l a trayectoria
presentada por 10s indicadores de desigualdad.
El siguiente subperiodo corresponde a 10s aiios 1987-90 y se
caracteriza por la recuperacibn d e la economia y d e 10s niveles de
empleo, a pesar d e lo cual la desigualdad d e ingresos permanece
muy elevada.
Ya restablecida l a democracia en Chile, durante 10s aiios 1991-
98 l a economia atraviesa por una fase de elevado crecimiento del
PIB y del gasto social, cuyo objetivo es lograr la equidad social jun-
t o a1 crecimiento econ6mico. Cabe aclarar que, excluyendo el
componente previsional -que no tiene carticter redistributivo- l a
mayor parte del gasto social en Chile se concentra en la entrega d e
servicios sociales d e educacibn, atenci6n d e salud y acceso a vi-
viendas subsidiadas. S e trata de tireas que resultan esenciales para
l a calidad d e vida la poblacibn, per0 no incorporadas e n la medi-
ci6n tradicional d e l a distribuci6n d e 10s ingresos. Por tanto, las

305
estadisticas d e desigualdad no reflejan el impact0 positivo de este
tip0 d e politica r e d i s t r i b u t i ~ a . ~
En este subperiodo, la desigualdad de ingresos sigue una forma
de U,puesto que decrece en forma importante hasta 10s aiios 1992-93,
para luego volver a ascender, en particular en el subperiodo 1999-
2001. Este liltimo lapso s e caracteriza por l a caida del ritmo d e
crecimiento de la economia y un brusco aumento del desempleo, ori-
ginados e n l a crisis asiiitica d e 1998, las politicas d e manejo
macroecon6mico que se introducen y el posterior quiebre de las ex-
pectativas sobre empleo e ingresos por parte de 10s agentes econ6micos.
Durante este liltimo subpenodo, aun cuando la desigualdad de ingre-
sos se deterior6, alin se situaba en niveles algo miis favorables que a
fines de la dCcada de 10s ochenta (vbase
* . - _.

ci 3aiaiiu i c i a u v u y ia Laaa uc paiucipaciuii iauuiai ut: ia iiiujci cuiiiu

variables del lado derecho de las regresiones. Aqubllas son determinan-
tes inmediatas de la distribuci6n de 10s ingresos, por lo cual deben
distinguirse de 10s factores estructurales, que en liltima instancia deter-
minan tanto la distribuci6n de 10s ingresos como esas mismas variables.
El cuadro 9.2a presenta las regresiones para el indice de Gini, mien-
tras que el cuadro 9.2b muestra 10s resultados que se obtienen cuando se
utiliza la raz6n de quintiles como indicador de la desig
La primera columna de resultados correspondt
a estimaciones que incluyen como regresores s610 a 1
sideradas determinantes ur6ximos de la distribuci611 UC; i l l g l c a u a . la

M i l l h (2000). mienuas que su inclusidn en la mcdicidn de pobrcza es vatado en L m f a g a (2000). Vfase

tarnbih Banco Mundial (2000) y Convcms et. al(2001).

306
estadisticamente significativospara mostrar que las tres variables consi-
deradas impactan positivamente sobre la desigualdad del ingreso de 10s
hogares. Asi, mientras mayor sea la tasa de desocupaci6n, la participa-
ci6n laboral de la mujer o la brecha salarial entre trabajadores calificados
y menos calificados, m6s elevada es la desigualdad de ingreso de 10s ho-
gares, medida por el coeficiente de Gini o por la raz6n de quintiles.
El impacto de 10s salarios relativos sobre la mayor desigualdad
de ingresos tiene una interpretaci6n relativamente obvia: su incre-
mento aumenta la brecha entre 10s ingresos situados en la mitad
superior e inferior de la distribuci6n. En cambio, el impacto de la tasa
de desocupaci6n y de la participacibn de la mujer requiere de alguna
calificaci6.n adicional.
Para que la mayor tasa de desocupaci6n induzca un incremento
de la desigualdad, se requiere que Sean 10s hogares de ingresos ya
situados en la mitad inferior de la distribucibn quienes concentren a
10s desempleados. Si, por el contrario, la desocupaci6n afectara pre-
dominantemente a 10s hogares de altos ingresos, podria ocurrir una
correlaci6n negativa entre desempleo y desigualdad.6 La mayor tasa
de desocupaci6n que presentan las personas de educaci6n b6sica res-
pecto de aquCllos con educacibn terciaria, o la de 10s obreros respecto
de 10s empleados, prueba la relevancia del primer caso.
Por su parte, una correlaci6n positiva entre la tasa de participa-
ci6n de la mujer y la desigualdad d e ingresos requiere que Sean 10s
hogares situados en la parte superior de la distribuci6n quienes alber-
guen con mayor probabilidad a l a s mujeres que se est6n incorporando
a1 mercado del trabajo. Una seiial indirecta de que esto efectivamen-
te ocurriria, es provista por la variable educaci6n: las mujeres que
participan en el mercado del trabajo poseen mayor escolaridad res-
pecto de quienes no lo hacen.
Un rasgo a destacar en las regresiones es el elevado nivel del
coeficiente de determinaci6n (R2), el cual sitiia en un rango entre 70%
y 75% la proporci6n del cambio de la desigualdad asociado a las varia-
ciones d e 10s salarios relativos y de las tasas de desocupaci6n y de
6 El andlisis es grucso y s610 posec cardcler iluslralivo. Los patrones de cambio de la desigualdad pueden
scr mds complejos y depcnden en ~ l t i m ainstancia del parimetro utilizado para representar la variable.

307
participaci6n. Sin embargo, se requiere calificar esta afirmacibn, pues-
to que se est5 trabajando con formas reducidas; detr5s de las variables
arriba explicitadas existe un variado conjunto de factores subyacentes.
Los grdficos 9.1 y 9.2 mostraban que la desigualdad del ingreso
experiment6 un considerable deterioro a partir de 1974, d e manera
simultdnea a1 inicio de las reformas estructurales y la politica de esta-
bilizaci6n efectuada durante esos aiios. Durante el posterior periodo
de ajuste a la crisis de la deuda externa (mediados de 10s ochenta), la
desigualdad alcanza un nivel msximo, lo mismo que la tasa d e desocu-
paci6n. Per0 quiz& el punto m5s significativo es que la desigualdad
se mantuvo en niveles elevados, en relaci6n a 10s hist6ricos, una uez
superadas las referidas contingencias macroecon6micas.
Para examinar si existe un posible quiebre estructural en la
desigualdad de ingresos, se procedi6 a adicionar una variable muda
que separa el periodo analizado en 10s subperiodos previo y posterior
a1 aiio 1974. La segunda columna d e 10s cuadros 9.2a y 9.2b presenta
10sresultados d e las regresiones que incluyen la citada variable muda,
en adici6n a las variables antes consideradas.
Los resultados muestran que existe un aumento de alrededor de
3.6 puntos del coeficiente de Gini en el periodo posterior a1 aiio 1974,
no atribuible a cambios en el desempleo, la participaci6n femenina ni
en 10s salarios relativos. Otro tanto ocurre con la raz6n de quintiles, que
se incrementa en 2.3 puntos a partir de 1974 despuCs de controlar por
las citadas variables. De esta manera, el fuerte incremento exhibido
por la desigualdad de ingresos desde 1974 es explicado tanto por alzas
del desempleo, la participaci6n femenina y 10s salarios relativos, como
por cambios en otros factores que no se reflejan en esas variables.
Una pregunta interesante es si 10s factores que subyacen a1 in-
cremento en 10s niveles de desigualdad desaparecen con la politica de
crecimiento con equidad materializada desde el aiio 1990.Para tal efecto,
se procedi6 a quebrar la variable muda pos-1974 en dos categorias: 10s
subperiodos 1974-89 y 1990-2001.Estas dos nuevas variables mudas se
incorporaron como regresores en las ecuaciones bajo anAlisis.
Los resultados, en la tercera columna de 10s cuadros 9.2a y 9.2b,
constatan la existencia d e cierta diferencia estadistica entre 10s

308
pargmetros que acompaiian a ambas variables mudas (ver resultados
del test F en la filtima linea del cuadro). Asi, el incremento no explica-
do en la desigualdad es mayor e n el periodo 1974-89respecto del
periodo subsiguiente. Sin embargo, cuando se excluye del an6lisis el
aiio 1987,que es un outlier en materia de desigualdad, no se producen
diferencias entre 10s periodos previo y posterior a 1990.

Cuadro 9.2a
Regresiones distribucibn del ingreso en el largo plazo
indice de Gini (1) (2) (3)
Tasa de Dcsocupaci6n 38.7 18.3 12.9
(6.12) (2.77) ( I .77)
Salarios rclativos 1.89 2.29 2.04
(4.89) (7.07) (6.20)
Tasa participaci6n mujcr 46.3 25.4 42.9
(5.07) (2.99) (3.11)
Dummy 1974-2001 3.61
(4.77)
Dummv 1974-1989 4.24
(5.03)
Dummy 1990-2001 2.36
(2.18)
Constanre 21.5 26.9 22.2
(6.11) (8.93) (5.33)
R aiustado 0.722 0.825 0.832
No.dc observaciones 41 41 41
Test F
Dummy 1 = Dummv 2 2.53 (0.123)

Cuadro 9.2b
Regresiones distribucih del ingreso en el largo plazo
Quintil Yquintil 1 (1) (2) (3)
Tasa dc Dcsocupaci6n 37.2 24.2 18.5
(7.51) (4.25) (3.01)
Salarios rclalivos 1.68 1.89 1.70
(5.56) (6.97) (6.09)
Tasa participacidn mujer 25.9 12.6 31.1
(3.63) (1.73) (2.67)
Dummy 1974-2001 2.29
. ,
(3.51)
Dummy 1974-89 2.97
(4.15)
Dummy 1990-2001 0.97
(1.06)
Conslante -6.38 -2.94 -7.89
(2.32) ( I .03) (2.23)
R2ajuslado 0.748 0.807 0.82 1
No. de observaciones 41 41 41
Test 1:
Dummy 1 = Dummy 2 3.93 (0.0556)

309
 La introducci6n de variables mudas disminuye tanto 10s coefi-
cientes como la significancia estadistica de las variables consideradas
determinantes pr6ximos de la desigualdad de ingresos. Ello puede
reflejar la presencia de correlaci6n entre ambos tipos de variables
(mudas y determinantes pr6ximos), puesto que hay correspondencia
entre 10s subperiodos y las variables de desempleo, participaci6n fe-
menina y salarios relativos.
A1 respecto, resulta de inter& regresionar las medidas de des-
igualdad contra un conjunto de variables mudas correspondientes a
10s subperiodos definidos en el cuadro 9.1 y que representan las dis-
tintas fases de la economia chilena en el period0 1958-2001. Los
resultados obtenidos de este procedimiento se presentan en el cuadro
9.3. Interesa aqui destacar el elevado coeficiente de determinaci6n
(70%), del cual se desprende que la partici6n realizada en tkrminos
de 10s referidos subperiodos, aproxima de buena manera 10s cambios
que presenta la desigualdad de 10s ingresos.

Cuadro 9.3
Desigualdad explicada s e g h subperiodos, Gran Santiago, 1958-2001
Gini Razbn de quintiles
1958-1963 0.89 -0.14
(0.6 1 ) (0.12)
1964-1969 3.11 I .28
(2.08) ( I .05)
1974-1981 4.63 2.63
(3.24) (2.31)
1982-1986 9.03 7.22
(5.86) (5.76)
1987-1990 10.30 7.68
(6.39) (5.86)
1991-1998 5.97 3.07
(4.18) (2.59)
1999-2001 8.67 5.23
(5.03) (3.73)
Constante 46.7 12.24
(38.3) (12.03)
R ajustado 0.690 0.693
No. de observacioncs 44 44
Fuenle: W a r Vxlo.
sots: 1970.73 ea el pdado hEx p m Ins demds vxinhlcs mudas

310
 Cabe, finalmente, discutir la naturaleza de 10s cambios experi-
mentados por la distribuci6n de ingresos durante el period0 analizado.
Una primera aproximaci6n en la materia es provista por el cambio en
10s indicadores de desigualdad relacionado con las variaciones en la
tasa de desempleo, dado que ksta reflejana el impacto de factores cicli-
COS sobre la desigualdad. En cambio, las variaciones en la raz6n de
salanos estanan m6s asociados a determinantes de oferta y demanda
del mercado del trabajo, mientras que 10s cambios en la tasa de partici-
paci6n de la mujer incluinan elementos de tendencia m6s secular. Sin
embargo, la citada separaci6n entre componentes ciclicos y estructura-
les no debe ser sobre-enfatizada, puesto que las fluctuaciones del
desempleo tambikn podnan reflejar la acci6n de factores estructura-
les, en tanto que parte del cambio en la raz6n de salario y de la tasa de
participaci6n estarian influidas por elementos del ciclo econ6mico.
El cuadro 9.4 presenta el resultado principal en la materia. La
primera columna presenta a modo de referencia el indice efectivo. La
segunda columna muestra el indicador de Gini net0 del efecto de la
tasa de desempleo, para lo cual se rest6 del indice original el compo-
nente atribuible a1 desempleo sobre la base de la ecuaci6n de regresi6n
presentada en el cuadro 9.2a. Las columnas tercera y cuarta repiten
el procedimiento para las variables salario relativo y tasa de partici-
paci6n de la mujer, respectivamente.
Los resultados muestran que la tasa de desempleo tendria un
efecto menor sobre el indice de Gini, mientras que el salario relativo
y la tasa de participacibn de la mujer tienen un impacto m6s impor-
tante sobre ese coeficiente. Considkrese, a modo de ilustraci6n, que el
nivel promedio del Gini efectivo alcanz6 a 0.517 durante el periodo
1958-2001, mientras que el Gini net0 de desempleo promedi6 0.478
puntos. De esta manera, la tasa de desempleo explicaria 0.039 pun-
tos del Gini efectivo promedio, mientras que el impacto de la tasa de
participaci6n se aproxima a 0.166 puntos y el efecto del salario relati-
vo promedia 0.096 puntos.
El gr6fico 9.7 expone la sene del Gini efectivo y del Gini net0 del
impacto de cada una de las tres variables consideradas determinantes
pr6ximos de la desigualdad. Esta es una aproximaci6n alternativa para

311
 Griifico 9.1
Gini efectivo vs. Gini neto de desempleo (panel l),salario relativo (panel 2)
y participaci6n de la mujer (panel 3)

313
3. Distribuci6n de ingresos e n el periodo 1987-98: datos
nacionales de la CASEN
Esta secci6n analiza con mayor detalle la situaci6n de la distri-
buci6n de ingresos en el periodo 1987-98,para el cual se cuenta con
informaci6n provista por la encuesta CASEN, representativa de todas
las regiones del pais y disponible en base pricticamente bianual a
partir de 1987.Las estadisticas oficiales de pobreza provienen de esta
encuesta; asimismo, se las utiliza para medir la distribuci6n de ingre-
sos, aun cuando su prop6sito original fue evaluar la incidencia
distributiva de 10s programas de gasto social.
El periodo 1987-98tiene inter& en si mismo. En primer tCrmi-
no, se trata de una fase de alto crecimiento de la economia donde la
expansi6n del PIB alcanz6 una tasa promedio anual de 7.6% (6.1% en
tCrminos per cipita), lo cual permite estudiar la relaci6n entre creci-
miento y distribuci6n de ingresos. Por otra parte, despuCs de 17 afios
de rCgimen autoritario, se restablece en 1990 un gobierno democriti-
co que postula como eje central de su estrategia lograr crecimiento
con equidad mediante la expansi6n del gasto social. Resulta pues de
inter& evaluar 10s resultados de esta nueva politica, aun cuando esos
programas no debieran provocar cambios importantes en la distribu-
ci6n de 10s ingresos en el corto plazo.

a) Distribuci6n de ingresos en el periodo 1987-98

El cuadro 9.5 presenta 10sprincipales resultados distributivos para
la economia chilena, s e g h la CASEN, durante el penodo 1987-98.El
primer panel expone 10s datos de la distribuci6n personal del ingreso
per cipita de 10s hogares, mientras que 10s dos paneles restantes mues-
tran la evoluci6n de la distribucibn de 10s ingresos del trabajo para el
conjunto de 10s ocupados y 10s asalariados, respectivamente. En este
caso, se considera a quienes trabajan 30 o m i s horas semanales, puesto
que de otro modo 10s resultados reflejanan diferencias en las horas
trabajadas antes que en 10s ingresos percibidos propiamente tales.' La
informaci6n de horas trabajadas no se dispone para el afio 1987.

7 Por oua parte. la calidad de la infomacidn sobrc horas wabajadns no es lo suficientemcnte buena corno
para utilizar dircctarncnte el salario por hora.

314
 Las estadisticas del cuadro 9.5 refrendan en tCrminos gruesos
la conclusi6n que mostraban para este periodo las cifras del Gran San-
tiago: la desigualdad del ingreso per capita del hogar sigue una forma
de U durante el periodo 1987-98,esto es, desciende hasta el aiio 1992,
para volver a subir y situarse a fines del periodo en niveles semejan-
tes a 10s iniciales (grifico 9.8).
Todos 10s parametros de distribucibn del ingreso per cipita de 10s
hogares que se presentan en el cuadro 9.5 expresan la misma tendencia
de U, aun cuando 10s indicadores de distancia -raz6n de quintiles y de
percentiles 90/10- la reflejan con mayor nitidez.Tambi6n lo hace el coefi-
ciente de Gini, per0 de manera mas opaca que 10s demas indicadores.
Por otra parte, la distribuci6n de 10s ingresos del trabajo no pre-
senta una tendencia definida durante 10s aiios 1990-98,para 10s cuales
se dispone de informaci6n comparable. De este modo, la tendencia
exhibida por las estadisticas de distribuci6n del ingreso per capita
del hogar reflejana cambios a nivel de la estructura del ingreso del
hogar, antes que en 10s ingresos individuales del trabajo.
Cuadro 9.5
Estadisticas de distribucih de ingresos, Chile, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998
lngreso per cipita del hog&
Gini 55.4 54.6 54.3 55.1 55.2 55.4
90/10 11.9 10.8 9.9 10.8 11.0 11.6
90/50 4.1 3.8 3.6 3.7 3.8 3.9
10150 0.35 0.35 0.37 0.35 0.34 0.33
75/25 3.5 3.3 3.2 3.4 3.4 3.5
Quintil 5 I Quintil 1 17.7 16.8 15.8 17.0 17.2 17.9

lngrcso dcl trabajow

Gini n.d. 52.1 54.0 53.5 53.1 52.6
90/10 n.d. 6.6 6.8 7.4 6.8 7.1
90/50 n.d. 3.3 3.5 3.5 3.4 3.4
10150 n.d. 0.50 0.52 0.47 0.50 0.47
75/25 n.d. 2.6 2.7 2.6 2.6 2.9

Salarios"
Gini n.d. 45.0 45.4 44.6 44.7 45.1
90/10 n.d. 5.0 6.0 5.7 5.3 5.7
90/50 n.d. 2.9 3.0 3.1 2.8 3.1
10/50 n.d. 0.57 0.50 0.55 0.52 0.54

3 15
 Grifico 9.8
R a z h de ouintiles del inmeso ner canita del hogar, 1987-1998

b) Midiendo la desigualdad como la raz6n d e quintiles

El andlisis que sigue considera la raz6n de quintiles como la
variable focal, un procedimiento que combina informaci6n y simplici-
dad D a r a las tendencias de la variable distributiva. Por lo dem6s. se

ingresos se examinar6n variables tales como el niimero de integran-

tes del hogar, el niimero d e personas ocupadas por hogar y otras que
tienen a1 hogar corn0 unidad de an6lisis. Por tal motivo, y sin que ello
implique pCrdida de generalidad, 10s datos de distribuci6n d e ingre-
sos consideran desde ahora a1 hogar como unidad b6sica.

316
 La raz6n de ingresos entre 10s quintiles quinto y primer0 es una
variable que resume la distancia existente entre 10s quintiles adya-
centes; esto es:

Q5 Q5 Q4 Q3 Q2
- -- - x-x-x-
Ql Q4 Q3 Q2 Ql

Los cuadros 9.6a y 9.6b presentan l a informaci6n detallada d e

10s ingresos promedios de cada quintil, en moneda constante del aiio
1998 y como indice real con base 1987=100, respectivamente. El pri-
mer0 d e estos cuadros muestra e n forma expresiva l a f u e r t e
desigualdad de ingresos existente en el pais; asi, el aiio 1998, el in-
greso per c6pita del quintil quinto alcanzaba a S469 400, cifra 19.2
veces m6s alta que el ingreso per c6pita del primer quintil(524 400).
El segundo cuadro ilustra con mayor nitidez la trayectoria de 10s in-
gresos en el penodo bajo consideraci6n. Este refleja el elevado ritmo
d e crecimiento de la economia durante estos aiios, lo cual hizo posi-
ble que el ingreso per c6pita m6s que se duplicara en este lapso. El
resultado d e la carrera seguida por 10s distintos quintiles es bas-
tante parejo: parten con un valor de 100 el aiio 1987 y terminan en
un rango estrecho entre 214 y 221 puntos el aiio 1998, aunque el
resultado a mitad d e la carrera (1992) daba como ganadores rela-
tivos a 10s ingresos de 10s quintiles inferiores.
El cuadro 9.6a muestra tambiCn las respectivas razones d e
quintiles a lo largo del penodo considerado. Hay dos resultados de par-
ticular inter& en estas cifras. Primero, la mayor distancia entre grupos
adyacentes se produce entre 10s quintiles quinto y cuarto -alrededor
de 3.3 veces- hecho que resulta consistente con la caracteristica distin-
tiva que presenta la desigualdad en AmCrica Latina, incluyendo a Chile:
la brecha de ingresos existente entre el segment0 superior de ingresos
y el resto de la distribuci6n (vCase BID, 1999). En segundo tCrmino, y
m6s atingente a 10s fines del presente trabajo, la tendencia en forma de
U exhibida por la desigualdad durante este period0 se origina en la
distancia entre 10s quintiles quinto y cuarto, asi como entre Cste y el

317
tercero. De modo que son movimientos en la mitad superior de la distri-
bucidn 10s responsables de la trayectoria seguida por la desigualdad de
ingresos en el pen'odo 1987-98. Ello, por supuesto, tiene implicancias
en las distancias relativas entre 10s quintiles extremos, tal como lo se-
iiala la fdrmula amba descrita.8

Cuadro 9.6a
Ingreso per &pita de 10s hogares por quintiles, 1987-1998
(Pesos de novienibre de 1998)
1987 1990 1992 1994 1996 1998
Quintil 5 215.0 295.9 344.8 360.5 423.8 469.0
Quintil 4 63.8 90.3 104.2 112.2 126.2 138.8
Quintil 3 37.1 54.5 63.4 67.8 74.6 81.8
Quintil 2 23.0 34.0 39.7 42.0 46.5 50.8

1.72 1.66 1.64 1 .64 1.69 I .70

1.61 1 .60 1.60 1.61 1.60 1.61
2.01 2.02 1.94 2.04 2.03 2.01

8 La tiltima fila del cuadro 9.6a expone la r n 6 n de ingreso entre 10s quintiles quinto y primem considerando
el hognr como unidad de milisis. En el cuadm 9.5 se prcscntaba igual indicador, pero considerando alas
personas como unidad dc andlisis. Entre ambos indicadorcs existen difcrcncias de nivel. no aside tendencia.

3 18
c) Determinantes pr6ximos de la distribucih d e ingresos
A continuaci6n, se presenta un andlisis descriptivo de 10s deter-
minantes pr6ximos de la distribuci6n del ingreso per cdpita de 10s
hogares, cuyo objetivo es identificar 10s factores que subyacen detris
de la tendencia presentada por la variable distributiva durante el
periodo 1987-98.
Los determinantes inmediatos del ingreso per cipita del hogar son
10s ingresos obtenidos en el mercado del trabajo, 10sque a su vez depen-
den de variables tales como la tasa de participacibn laboral, la tasa de
ocupaci6n y 10singresos medios del trabajo, 10s ingresos provenientes de
otras fuentes y el tamaiio del hogar. La distribuci6n que sigan estas va-
riables determinari la distribuci6n de 10s ingresos per cdpita del hogar.
En primer tkrmino, se presenta la informaci6n respecto del ta-
maiio del hogar. El cuadro 9.7 muestra el comportamiento de esta
variable a1 nivel de quintiles para cada uno de 10s aiios del periodo
examinado. En el panel inferior figura la evoluci6n de esta variable
en tCrminos de la relaci6n existente entre quintiles adyacentes y
quintiles extremos.
El tamaiio promedio del hogar revela una tendencia descenden-
te hasta el aiio 1994, para estabilizarse a partir de esa fecha en valores
cercanos a 3.9 personas por hogar. Desde una perspectiva de desigual-
dad, la pregunta relevante es si existe un comportamiento diferenciado
de esa variable entre 10s distintos estratos de ingreso. Asi por ejemplo,
si la caida de personas por hogar se concentrara en 10s quintiles supe-
riores de ingreso, la distribuci6n debiera haber empeorado product0 de
un alza en el cdpita de 10s hogares de mayores ingresos, con el consi-
guiente aumento de la brecha del ingreso per cdpita entre 10s quintiles,
todos 10s demds factores considerados constantes.
Sin embargo, la tendencia que sigue la variable tamaiio del
hogar es compartida por 10s diversos quintiles de ingreso. En parti-
cular, el tamaiio relativo del hogar entre 10s quintiles quinto y primer0
flucttia en forma estable en torno a 0.70. De esta manera, aun cuando
hub0 una reduccidn importante del tamaiio promedio de 10s hogares
en el periodo 1987-98, ello tuvo un impacto neutro sobre la distribu-
ci6n de ingresos entre 10s quintiles.

319
 Cuadro 9.7
Tamaiio del hogar por quintiles de ingreso, 1987-1998
~~

1987 1990 1992 1994 1996 1998

Quintil 5 3.53 3.38 3.24 3.24 3.24 3.16
Quintil 4 3.86 3.61 3.54 3.45 3.56 3.51
Quintil 3 4.21 4.02 3.89 3.81 3.92 3.77
Quintil 2 4.61 4.41 4.34 4.22 4.37 4.24
Quintil 1 5.10 4.78 4.69 4.61 4.67 4.67

Promedio 4.26 4.04 3.94 3.87 3.95 3.88

Q5/Q4 0.91 0.94 0.92 0.94 0.9 1 0.90

44/43 0.92 0.90 0.91 0.9 1 0.9 1 0.93
Q3/Q2 0.91 0.9 1 0.90 0.90 0.90 0.89
Q2/Q1 0.90 0.92 0.93 0.92 0.94 0.91

Q5lQ1 0.69 0.7 1 0.69 0.70 0.69 0.68

Furnte: Prorcsmicnlo cncueslar CASliS. nnor rcrpxuvos.

En materia de variables laborales, destaca el fuerte incremento

experimentado por la tasa de participacibn laboral de la mujer, la cual
crece en alrededor de 10 puntos e n el periodo 1987-98 (cuadro 9.8).
Esta es una variable que oscila fuertemente segfin el estrato de ingre-
so, alcanzando una diferencia de cuatro veces entre 10s quintiles quinto
y primero a inicios del periodo. Ello implica que es un factor importan-
te para explicar las desigualdades de ingreso existentes entre 10shogares.
La trayectoria de la variable sigue, sin embargo, un patr6n in-
verso a1 que presentan las estadisticas de desigualdad. Asi, la raz6n d e
la participacih femenina entre 10s quintiles quinto y primero alcan-
za un peak el aiio 1992, para luego descender a valores inferiores a 10s
d e inicio de periodo. Ello habria contribuido en una primera fase a
profundizar la desigualdad de ingreso entre 10s referidos quintiles,
para luego operar en el sentido contrario.

320
 Cuadro 9.8
Tasa de participacibn laboral de la mujer por quintiles de ingreso, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998
Quintil 5 48.6 51.1 52.8 55.6 59.7 61.4
Quintil 4 35.6 38.8 42.7 45.0 48.5 48.9
Quintil 3 29.5 30.7 33.0 33.6 39.0 39.9
QuinLil 2 18.6 18.9 21.9 22.6 28.4 29.2
Quintil 1 12.3 12.1 12.5 14.1 18.2 18.3

Promedio 28.9 30.3 32.6 34.2 38.8 39.5

Q5/Q4 1.37 1.32 1.24 1.24 1.23 1.26

44/43 1.21 1.26 1.29 1.34 I .24 1.23
~ 3 1 4 2 1.59 1.62 1.51 1.49 1.37 1.37
Q2/QI 1.51 1.56 1.75 1.60 1.56 1.60

Q51Q 1 3.95 4.22 4.22 3.9z 3.36

-
Fucnle: 1Zocr.samienloCIICUPSI~SChSI:S. aaos R.~IIYLWDI.

Cuadro 9.9
Tasa de desempleo por quintiles de ingreso, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998
Quintil 5 1.3 1.9 1.4 1.7 1.2 2.1
Quintil 4 3.7 3.7 2.6 3.3 2.6 4.6
Quintil 3 5.0 5.7 3.9 4.5 3.9 6.6
Quintil 2 6.5 8.9 5.3 6.5 5.6 9.2
Quinril 1 15.8 17.9 10.8 13.4 12.9 24.2

Promedio 6.5 7.6 4.8 5.9 5.2 9.3

45/44 0.35 0.51 0.54 0.52 0.46 0.46

44/43 0.74 0.65 0.67 0.73 0.67 0.70
~ 3 1 4 2 0.77 0.61 0.74 0.69 0.70 0.72
Q2/Q1 0.41 0.50 0.49 0.49 0.43 0.38

QslQl 0.08 0.11 0.13 0.13 0.09 0.09

IZocr.nmicnlo cncucslas C A S I X aam rcrl*.clwnr
FUEBIE:

En t6rminos relativos, la participaci6n de la mujer sc incrementa

proporcionalmente mas en 10s quintiles inferiores de ingreso, 10s cua-
les crecen en alrededor de 50% entre inicios y fines del periodo. Sin
embargo, la brecha inicial es lo suficientemente importante como para
que ese aumento relativo apenas tenga un impact0 marginal sobre la
reducci6n de las diferencias de nivel.

321
 El cuadro 9.9 presenta el comportamiento de la tasa de desem-
pleo por quintil de ingreso, variable que varia fuertemente por estrato
de ingreso, sugiriendo la presencia de causalidad en ambas direccio-
nes: las personas de hogares precarios tienen una mayor probabilidad
de estar desempleados, a la vez que la condici6n de desempleo dete-
riora el nivel de ingresos del hogar.
La trayectoria d e la tasa de desempleo es coincidente con la
exhibida por la desigualdad de 10s ingresos: la tasa de desocupaci6n
del quintil m6s pobre alcanza el nivel minimo el aiio 1992, para luego
ascender hasta un 24% el aiio 1998.
La tasa de participaci6n femenina y la tasa de desocupaci6n
contribuyen a determinar 10s ingresos del hogar, per0 la variable que
en definitiva resume el impacto de &stasy otras relacionadas es el
nlimero de ocupados por hogar, informaci6n que se presenta en el cua-
dro 9.10. Respecto de esta liltima, existen diferencias importantes
seglin estrato de ingreso, en un rango que fluctlia entre alrededor de
1.4 trabajadores como promedio de 10s hogares del quintil quinto, hasta
0.7 ocupados promedio en 10s hogares del quintil primero.
El comportamiento d e esta variable ayuda a explicar las esta-
disticas de desigualdad de ingresos, pues la raz6n de ocupados entre
10s quintiles quinto y primero desciende desde 1.90 en 1987 a un nivel
minimo de 1.71 el aiio 1992, se estabiliza en 10s afios siguientes en
torno a este valor, para luego ascender y situarse en un mgximo de
2.07 en 1998.
Resulta de particular importancia el fuerte incremento regis-
trado por el nlimero promedio de ocupados en 10s quintiles inferiores
durante la primera mitad del periodo, que luego se estanca y final-
mente cae en forma abrupta el aiio 1998. De esta manera, la dingmica
del empleo aparece como una variable que contribuye en forma im-
portante a disminuir la desigualdad en la primera mitad del periodo
bajo anglisis, y a elevarla hacia fines del mismo.
La informaci6n complementaria provista en el cuadro 9.11 mues-
tra la fracci6n de hogares que presentan ingresos derivados de la
ocupaci6n, esto es, hogares que obtienen (a1 menos parte) de sus in-
gresos en el mercado del trabajo. Otras fuentes de ingresos son las

322
jubilaciones y pensiones, 10s subsidios monetarios, las donaciones y
transferencias, el autoconsumo, 10s ingresos del capital y la imputa-
ci6n de la renta, en el cas0 de quienes son propietarios de la vivienda
donde habitan.

Cuadro 9.10
Nfimero de ocupados promedio por hogar, 1987-1998
1987 1990 1992 1994 1996 1998
Quinlil 5 1.39 1.40 1.42 1.43 1.48 1.45
Quintil 4 1.15 1.17 1.30 1.27 1.31 1.33
Quintil 3 1.08 1.15 1.20 1.18 1.25 1.17
Quintil 2 0.95 0.99 1.10 1.05 1.13 1.04
Quintil 1 0.73 0.77 0.83 0.83 0.84 0.70

Promedio 1.06 1.10 1.17 1.15 1.20 1.14

Q5/Q4 1.21 1.20 1.09 1.13 1.13 1.09

Q4/Q3 1 .a6 1 .02 1 .08 1.08 1.05 1.14
Q31Q2 1.14 1.16 1.09 1.12 1.11 1.13
Q2/Q 1 1.30 1.29 1.33 1.27 1.35 1.49

QslQl 1.90 1.82 1.71 1.72 1.76 2.07

Cuadro 9.1 1
Porcentaje de hogares con ingresos del trabajo, 1987-1998

1 ."" .""
I ._"- ..-- ..". ...-
QslQl 1.25 1.18 1.07 1.13 1.20 1.38
 La fraccidn de hogares que obtiene ingresos del trabajo fluchia
en un rango de 60% a 80%, dependiendo del estrato de ingreso y aiio
de referencia. La obtenci6n de ingresos del trabajo est5 positivamen-
te correlacionada con el nivel de ingreso per c5pita del hogar, de modo
que el porcentaje de hogares con ingresos del trabajo representa un
promedio de un 78% en el quintil quinto y de un 65% e n el quintil
primero.
La trayectoria de esta variable es ampliamente consistente con
la seguida por la desigualdad de ingresos entre quintiles. Asi, la raz6n
de hogares con ingresos del trabajo entre 10s quintiles quinto y primero
desciende desde 1.25 en 1987 a un nivel minimo de 1.07 el aiio 1992,
para luego ascender y situarse en un mdximo de 1.38 el aiio 1998.
El cuadro 9.12 exhibe 10s montos de ingreso que obtienen las
personas ocupadas. La informaci6n recoge 10s ingresos promedios del
trabajo por hogar, considerando s610 el universo de hogares con personas
ocupadas.
La variable ingreso medio del trabajo por hogar es distinta a
10s ingresos medios de 10s ocupados, pues en este cas0 s610 interesa
conocer el monto de ingreso que aporta cada persona ocupada en un
hogar, para luego derivar promedios por quintiles considerando el
hogar como unidad de anblisis. Tambikn se observa una brecha apre-
ciable -cercaria a un promedio de casi 8 veces en el period- del ingreso
medio por ocupado entre 10s quintiles quinto y primero, reflejando la
presencia de fuertes diferenciales de productividad en la fuerza de
trabajo. Aun asi, se trata de diferenciales situados bastante por deba-
jo de la brecha presentada por el ingreso per cipita de 10s hogares
(alrededor de 18 veces entre 10s quintiles quinto y primero).
Los ingresos medios de la ocupaci6n acumulan un crecimiento
real de 66.3% durante el periodo 1987-98. Nuevamente, durante la
primera mitad del periodo se produce una ganancia relativa de 10s
ingresos de 10s hogares de 10s quintiles inferiores, que luego se revier-
te para mostrar ya en 1996 un deterioro de la raz6n entre 10s quintiles
quinto y primero respecto del aiio inicial. Durante 1998 ocurre un leve
repunte de 10s ingresos de 10s quintiles inferiores, per0 tal hecho pue-
de reflejar u n efecto composici6n, debido a que el aumento del

324
desempleo durante ese aiio redujo el niimero de hogares con ingresos
del trabajo (ver cuadro anterior).

Cuadro 9.12
Ingreso medio del trabajo (ocupaci6n principal) por hogar, 1987-1998
(Miles de pesos de 1 998)y
1987 1990 1992 1994 1996 1998
Quintil 5 444.8 476.8 557.0 577.1 679.8 737.4
Quintil 4 157.3 167.0 189.4 201.6 23 1.4 251.1
Quintil 3 103.9 116.4 134.1 141.7 158.9 171.6
Quintil 2 77.3 94.1 103.7 110.7 120.7 130.5
Quintil 1 52.1 63.2 71.6 72.0 77.8 87.9

Promcdio 177.9 191.5 216.3 227.7 267.3 295.9

QSIQ4 2.83 2.86 2.94 2.86 2.94 2.94

44\43 1.51 1.43 1.41 1.42 1.46 1.46
Q31Q2 1.34 1.24 1.29 1.28 1.32 1.31
Q2/Q1 1.48 1.49 1.45 1.54 1.55 1.48

Q5lQ 1 8.54 7.54 7.78 8.02 8.74 8.39

Fncnle Pmce%am!enlocncuesmi CASIIS. anor mspmnor
a/Conriden ~610hngams dondc hey ~rwanrsocupadas

Finalmente, el cuadro 9.13 presenta informaci6n respecto de

10s ingresos del hogar adicionales a 10s obtenidos en el mercado del
trabajo (ocupaci6n principal). En esta ocasibn, se considera el conjun-
to de 10s hogares, obtengan o no ingresos de estas fuentes adicionales.
A1 respecto, cabe precisar que alrededor del 65% del ingreso total de
10s hogares es obtenido en el mercado del trabajo (ocupaci6n princi-
pal), mientras que el 35% restante corresponde a otros ingresos,
incluyendo aquCllos provenientes de otra segunda ocupacih (alrede-
dor de 4% de 10s ingresos totales del hogar).
Nuevamente aqui se constata una fuerte brecha de ingresos entre
10s quintiles quinto y primero, equivalente a casi 16 veces y cercana a
la exhibida por el conjunto de 10s ingresos (ingreso per cLpita de 10s
hogares, cuadro 9.5). Las brechas de ingresos entre 10s quintiles adya-
centes presentan tambiCn un comportamiento similar, de modo que la
distribucibn de 10s otros ingresos expresa una distribuci6n seme-
jante a 10s ingresos del trabajo.

325
 Cuadro 9.13
Ingresos per &pita adicionales a la ocupaci6n (principal), 1987-1998
(Miles de pesos de 1998)
1987 1990 1992 1994 1996 1998
Quintil 5 80.8 103.9 109.7 113.6 123.6 139.8
Quintil 4 29.1 35.6 36.5 41.0 42.4 46.7
Quintil 3 16.7 20.3 22.0 24.4 25.4 29.1
Quintil 2 9.8 11.9 12.9 13.9 14.7 17.4
Quintil 1 5.1 6.1 6.7 6.8 7.8 9.9

Promcdio 28.4 35.6 37.6 39.9 42.8 48.6

Q51Q4 2.8 2.9 3.0 2.8 2.9 3.0

Q41Q3 1.7 1.8 1.7 1.7 1.7 1.6
Q31Q2 1.7 I .7 1.7 1.8 1.7 1.7
Q2lQl 1.9 2.0 1.9 2.1 1.9 1.8

~ 5 1 ~ 1 15.9 17.1 16.4 16.8 15.9 14.1

Fucnlc' l'rcccrm!cnlo CncucIlm CAS1 V. .%Rm rcrpreuros

4. Conclusiones
Los datos de distribucidn de ingresos de largo plazo muestran
que la economia chilena presenta niveles elevados de desigualdad que
persisten e n el tiempo y recogen el efecto de factores estructurales de
larga data. De esta manera, el piso de la desigualdad del ingreso per
c6pita de 10s hogares en el Gran Santiago durante un periodo de 44
arios que se inicia en 1958 alcanza un nivel de 0.41 en el indicador de
Gini, valor que es alto seg6n 10s estgndares internacionales.
La distribuci6n de ingresos transita por distintas fases a lo lar-
go del periodo analizado. Entre 10s aiios 1958 y 1966, la desigualdad
de 10s ingresos se mantiene estable y en un nivel relativamente bajo
respecto de 10s periodos siguientes. A partir de 1967,los indicadores
de desigualdad presentan una fuerte inestabilidad como respuesta a
las transformaciones estructurales que experimenta la economia, las
nicas del periodo y a cambios secu-
d e participaci6n de la mujer e n el

EI periodo de rerormas econ6micas iniciado en 1974 y que trans-

forma estructuralmente la economia chilena a travCs de la apertura
externa, el us0 extendido de mecanismos d e mercado en la asigna-
ci6n de 10s recursos y la reducci6n del Estado en la vida econ6mica,
est6 asociado a un incremento secular en 10s niveles de desigualdad
que alcanza su expresi6n m6xima hacia mediados de 10s ochenta. Sin
embargo, la mayor desigualdad tambiCn puede relacionarse con las
politicas de estabilizaci6n y ajuste introducidas a mediados de 10s aiios
setenta y pos-crisis de la deuda de 1982,las cuales tuvieron un fuerte
componente recesivo. Empero, restricciones tanto en la informaci6n
como en el instrumcntal tCcnico disponible no hacen viable un estu-
dio que vincule cada una de las reformas estructurales y de las politicas
d e ajuste con la evoluci6n de la variable distributiva.
Es posible relacionar estadisticamente 10s cambios en la distri-
buci6n de ingresos de 10s hogares con variaciones experimentadas en
variables tales como la tasa de desocupaci6n, la tasa de participaci6n
laboral de la mujer y el salario relativo entre trabajadores calificados
y no calificados. Todas ellas actiian como determinantes pr6ximos d e
la distribuci6n de 10s ingresos y en la direcci6n d e incrementar la des-
igualdad: mientras mayor es la tasa de desocupaci6n, la participaci6n
laboral de la mujer o la citada brecha salarial, m6s elevada es tam-
biCn la desigualdad de ingreso de 10s hogares. Estas variables, sin
embargo, reflejan la acci6n de determinantes de car6cter m6s estruc-
tural subyacentes detr5s de las fluctuaciones que presentan tanto la
distribuci6n d e 10s ingresos como estos mismos factores.
El periodo 1987-98amerita particular atencibn, pues se dispone
de datos de cobertura nacional que seiialan que la desigualdad sigue
una trayectoria de U: desciende entre 1987 y 1992,para luego revertir
tal tendencia y terminar el periodo con niveles de desigualdad simila-
res a su inicio. Se trata de un resultado inquietante, considerando que
la estrategia de 10s gobiernos democr6ticos inaugurados en 1990 ha
sido conciliar el crecimiento econdmico con mayores grados de equi-
dad. No obstante, cabe precisar que 10s programas sociales que
concentran la acci6n redistributiva en el cas0 chileno no est6n diseiia-
dos para modificar la distribuci6n de ingresos en el corto plazo.
La conclusi6n anterior es especifica a 10s datos de la encuesta
CASEN y a la modalidad de medici6n aqui utilizada: ingreso per c6pita
del hogar para las personas. Otras fuentes de datos, como la propia

327
encuesta de empleo de la Universidad de Chile y las encuestas de
presupuestos familiares del INE, concluyen que la desigualdad de fi-
nes de 10s noventa es inferior a la alcanzada hacia el tCrmino de la
dCcada anterior.
La trayectoria de la distribuci6n del ingreso en este filtimo pe-
riodo est5 relacionada con la interfase entre el crecimiento de la
economia y la dinimica del mercado del trabajo. Asi, la disminuci6n
de la desigualdad entre 1987 y 1992 se asocia con fuertes ganancias
en tkrminos de empleo e ingresos medios del trabajo para 10s quintiles
inferiores de la distribucibn, fen6meno coincidente con la fase de re-
cuperaci6n de la economia. En cambio, desde 1994 las ganancias de
ocupaci6n e ingreso medio del trabajo favorecen relativamente m i s a
10s quintiles superiores, lo cual podria estar relacionado con 10s cam-
bios tecnol6gicos y de entorno internacional que subyacen detr5s del
incremento que presenta la desigualdad en diversos paises. La irrup-
ci6n del desempleo en 1998 contribuye a1 aumento de la desigualdad
y agrega incertidumbre a 10s desarrol

328
Referencias bibliograficas

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