CONCEITO DE ATINGIDO: UMA envolver, igualmente, a adoo de avaliaes consistentes e rigorosas de
alternativas, o exame efetivo dos impactos previsveis, a opo por
REVISO DO DEBATE E DIRETRIZES1
Carlos B. Vainer
Objetivou-se, neste captulo, subsidiar a elaborao de polticas
voltadas ao equacionamento e tratamento dos problemas sociais decorrentes
da implantao de projetos hidreltricos do Grupo Eletrobrs. Tendo em
vista a riqueza e complexidade do debate, tanto nacional quanto
internacional, julgou-se pertinente proceder a uma reviso da literatura
especializada, a includas tanto a produo mais estritamente acadmica
quanto aquela, de carter normativo, prescritivo ou legal, de agncias e
organizaes envolvidas com a implantao de projetos hidreltricos.
Tambm se buscou contemplar, em alguma medida, recentes experincias no
Brasil. Ao final alinham-se diretrizes a serem seguidas pelas empresas do
Grupo Eletrobrs.
necessrio advertir liminarmente que a adoo de uma definio
clara e abrangente do que sejam os atingidos pela implantao e operao de
um empreendimento hidreltrico apenas um dos elementos necessrios
para o estabelecimento de polticas socialmente responsveis, que devem
1
Na elaborao deste texto colaboraram Flvia Braga Vieira, Francisca Silvania de
Sousa Monte, Mrian Regini Nuti, Raquel de Mattos Viana e integrantes da equipe do
Projeto Setor Eltrico, Territrio e Meio Ambiente, que se desenvolve no mbito do
ETTERN Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza. Uma primeira verso
deste trabalho foi originalmente elaborada para atender as solicitaes de empresas do
Grupo Eletrobrs, particularmente Furnas Centrais Eltricas S.A.
estratgias baseadas no princpio da precauo e, acima de tudo, o respeito a
processos democrticos que garantam, desde a concepo do projeto
(inventrio, viabilidade, etc.), a efetiva e informada participao das
populaes interessadas nos processos de avaliao e deciso.
INTRODUO
Ao abordar o conceito de atingido, necessrio deixar claro o
contexto e o sentido do debate, de modo a explicitar o que que est em
jogo. Na verdade, embora o termo aparea em documentos tcnicos e remeta
a dimenses econmico-financeiras, a noo no nem meramente tcnica,
nem estritamente econmica. Conceito em disputa, a noo de atingido diz
respeito, de fato, ao reconhecimento, leia-se legitimao, de direitos e de
seus detentores. Em outras palavras, estabelecer que determinado grupo
social, famlia ou indivduo , ou foi, atingido por determinado
empreendimento significa reconhecer como legtimo e, em alguns casos,
como legal seu direito a algum tipo de ressarcimento ou indenizao,
reabilitao ou reparao no pecuniria. Isto explica que a abrangncia do
conceito seja, ela mesma, objeto de uma disputa.
Entende-se que sendo essencialmente uma categoria social em
disputa, a noo de atingido varie no tempo e no espao, conforme os
contextos polticos e culturais e, por que no diz-lo, em consonncia com o
desenrolar e desenlace dos conflitos opondo diferentes atores sociais
envolvidos no processo de concepo, implantao e operao de projetos
hidreltricos.
De maneira sinttica, pode-se dizer que a noo modificou-se
enormemente nos ltimos 30 anos, num alargamento que, em certa medida,
parece reproduzir a evoluo sofrida pela prpria noo de direito humano
ao longo da histria moderna. conhecida a trajetria da noo de direitos
humanos, que idia original de direitos civis bsicos foi progressivamente
incorporando novas geraes de direitos polticos, do trabalho, sociais,
culturais e, mais recentemente, ambientais.
Assim, ao abordar a discusso acerca do conceito de atingido
necessrio compreender que se est discutindo acerca do reconhecimento e
legitimao de direitos2. No surpreende, pois, que neste campo, como em
tantos outros, o reconhecimento de direitos daqueles segmentos social e
economicamente dominados aparea como resultado de uma longa e
conturbada trajetria de lutas, confrontos, conflitos. Assim se afirmaram, ao
longo da histria, direitos que hoje nos parecem naturais; assim est
acontecendo tambm com os direitos dos atingidos.
A CONCEPO TERRITORIAL- PATRIMONIALISTA: O
ATINGIDO O PROPRIETRIO
No Brasil, mas no apenas, por longo tempo, a implantao de
grandes empreendimentos, em particular de projetos hidreltricos, operou
2
Escapa ao debate do conceito, e, portanto, no ser objeto de discusso neste trabalho,
uma outra e relevante questo, que concerne aos meios de ressarcir ou reparar os danos
sofridos pelos que vierem a ser reconhecidos como atingidos.
com o que se pode chamar de abordagem ou estratgia territorial-
patrimonialista. A perspectiva e a ao do empreendedor, neste caso, so
determinadas pela aquisio do domnio, isto , da propriedade da rea.
Seguindo a tradio do direito brasileiro que, quando reconhecido o interesse
pblico do empreendimento, concede ao empreendedor o direito de
desapropriao, durante largo perodo as empresas do Setor Eltrico
limitavam-se a indenizar os proprietrios das reas a serem inundadas 3.
Na maioria dos casos no se reconhecia a existncia de qualquer
impacto social ou ambiental. E o nico problema era, por assim dizer, um
problema patrimonial fundirio. O tratamento era o de negociao dos
valores da desapropriao. Embora durante muito tempo o termo no fosse
utilizado, evidente que esta abordagem apenas reconhecia como atingidos
os proprietrios de terras. Assim, a perspectiva territorial-patrimonialista era,
quase sempre, indenizatria4.
A expresso mais evidente da predominncia desta estratgia nas
empresas do Setor Eltrico pode ser lida no fato de que o tratamento da
questo era competncia e, em algumas empresas, ainda dos
departamentos de patrimnio imobilirio. Em poucas palavras, nesta
concepo, no h propriamente impactos, nem atingidos, e menos ainda
qualquer coisa que possa ser entendida como direitos dos atingidos; o que h
o direito de desapropriao por utilidade pblica exercido pelo
3
Subsidiaramente, quase sempre tambm so desapropriadas outras reas necessrias
implantao ou operao do projeto.
4
Via de regra foi adotada tambm a prtica de indenizar, alm da propriedade, as
benfeitorias o que permitiu incluir como atingidos, ao menos em parte, eventuais
ocupantes no proprietrios que tivessem benfeitorias.
empreendedor, cujo departamento de patrimnio imobilirio negociar com
5
os proprietrios o valor justo de suas propriedades . Em face deste direito do
empreendedor, o nico outro direito reconhecido o direito de propriedade
e, nesse caso, um direito de propriedade restringido pela utilidade pblica
que lhe antepe.
Na verdade, foi com a emergncia de uma legislao ambiental, e
mais especificamente, de uma legislao estabelecendo regras para o
licenciamento ambiental, que a questo dos impactos sociais e ambientais,
assim como a prpria noo de atingido, comea a ganhar relevncia.
Merece igualmente meno, quanto evoluo vivida nos ltimos 20 anos, a
luta das populaes afetadas pelo que consideram seus direitos. Assim, por
exemplo, enquanto em Itaipu a luta do movimento Justia e Terra buscava
obter o que considerava indenizaes justas, alguns anos depois, no Alto
Uruguai, assim como em Itaparica, os movimentos sociais estaro
reivindicando reassentamento, inclusive para no proprietrios (It e
Machadinho6)7.
5
Note-se que, em caso de desacordo, o empreendedor pode depositar em juzo o valor
que pretende como justo, assumindo imediatamente o domnio da propriedade. Cabe ao
desapropriado provar em juzo que o valor proposto pelo empreendedor no justo.
Conhecendo-se o ritmo e os custos de nossa justia, assim como a enorme desigualdade
entre a capacidade dos departamentos jurdicos de grandes empresas e o pequeno
proprietrio ou ocupante, no seria exagero dizer que, quase sempre, o detentor do poder
desapropriatrio detm, de fato, o poder de arbitrar o valor da indenizao.
6
Nos planos divulgados pela Eletrosul em 1979 para a construo de 25 barragens
hidreltricas (UHE) no rio Uruguai, as UHEs Machadinho e Ita seriam as primeiras a
serem construdas e, portanto, foram o objeto das mobilizaes e organizao popular da
Comisso Regional dos Atingidos por Barragens (CRAB). A UHE Machadinho
apresenta grande impacto ambiental e social, em face do amplo reservatrio de 266 km,
havendo a necessidade de deslocar cerca de 4600 famlias. A UHE It tinha a capacidade
Ainda hoje, porm, em vrias circunstncias, assiste-se
permanncia das concepes e estratgias territoriais- patrimonialistas, que
buscam circunscrever o problema a duas e exclusivas dimenses: o territrio
atingido concebido como sendo a rea a ser inundada e a populao
atingida constituda pelos proprietrios fundirios da rea a ser inundada.
Nestas circunstncias, a ao do empreendedor resume-se a avaliar e
negociar as desapropriaes, do que se desincumbe seu departamento de
patrimnio imobilirio (ou similar).
Na verdade, a perspectiva territorial- patrimonialista v a populao
como uma obstculo a ser removido, de modo a viabilizar o
empreendimento. Como observou Sigaud em seu estudo comparado de
Sobradinho e Machadinho, em ambos os casos:
a populao aparece como um problema, um obstculo a ser
removido para liberar a rea. Aqui <em Machadinho>, tal e qual
em Sobradinho, no se sabe o que fazer com a populao a no ser
impor-lhes condies de indenizao e tabelas de preos
(SIGAUD, 1986, p. 107).
A CONCEPO HDRICA: O ATINGIDO O INUNDADO
Uma outra concepo que, de certa maneira, continua
predominando, seno nas elaboraes conceituais, pelo menos na prtica, a
que chamamos de concepo hdrica, e que identifica atingido e inundado.
Mesmo quando reconhece os no proprietrios isto , os ocupantes,
instalada de 1.620 MW, com reservatrio de 10.300 ha, que iria inundar 3.200 pequenas
propriedades de agricultores familiares, forando o deslocamento de 4.000 famlias
7
Para um relato sinttico da trajetria do Movimento de Atingidos por Barragens, ver
Vainer, 2002.
posseiros, meeiros, etc. - esta perspectiva tende a circunscrever
espacialmente os efeitos do empreendimento estritamente rea a ser
inundada. Neste caso, atingido passa a ser entendido como inundado e, por
decorrncia, como deslocado compulsrio ou, como corrente na
linguagem do Banco Mundial, reassentado involuntrio.
A concepo hdrica foi fortalecida pela legislao referente a
compensaes financeiras, uma vez que esta considera que os municpios a
serem compensados so aqueles que tm parte de seus territrios inundados.
Ora, em muitas ocasies tem ficado evidente que municpios sem qualquer
rea inundada podem sofrer mais severamente as conseqncias da
implantao de uma hidreltrica que municpios com reas tomadas pelas
guas do reservatrio, mas isso no contemplado pela legislao, em
virtude da concepo hdrica.
Na prtica, a conseqncia da concepo hdrica tem sido a
sistemtica omisso diante dos efeitos do empreendimento na vida de
populaes no atingidas pelas guas, efeitos que podem ser, e em muitos
casos tm sido, dramticos. Na verdade, a concepo hdrica no seno
uma reformulao da concepo territorial-patrimonialista, uma vez que
continua prevalecendo a estratgia exclusiva de assumir o domnio da rea a
ser ocupada pelo projeto, e no a responsabilidade social e ambiental do
empreendedor. Isso foi claramente explicitado num estudo sobre It:
Para a Eletrosul atingido era uma noo que designava atingido pela
gua e cujos sujeitos eram gua e populao, esta por sua vez
percebida como composta por proprietrios. A partir desse
entendimento a empresa reduzia seu problema indenizao de
proprietrios atingidos pela gua e se propunha negociar com
indivduos proprietrios (SIGAUD, 1989, p. 10).
O EMPREENDIMENTO COMO DEFLAGRADOR DE
MUDANAS SOCIAIS
A nica maneira de superar de maneira consistente as concepes
que tm como ncleo o direito do empreendedor, e no os direitos das
populaes afetadas, entender a natureza do processo social deflagrado
pelo empreendimento, processo simultaneamente econmico, poltico,
cultural e ambiental. Trata-se, com efeito, de um processo de mudana social
que interfere com vrias dimenses e escalas, espaciais e temporais8 . Neste
processo de mudana, alm de alteraes patrimoniais (novos proprietrios)
e morfolgicas (nova geomorfologia, novo regime hdrico, etc.), instauram-
se novas dinmicas scio-econmicas, novos grupos sociais emergem na
regio de implantao, novos interesses e problemas se manifestam.
As Cincias Sociais tm se consagrado de longa data ao estudo de
processos de mudana social, e a prpria noo de impacto muito limitada
para dar conta da dimenso e complexidade dos processos sociais e
histricos em questo. No caso dos empreendimentos hidreltricos, soma-se
o fato de que a mudana social resultante da deciso e ao de atores
polticos, econmicos e institucionais externos regio de implantao.
Como j observou Sigaud, ao intervir no espao fsico para formar
o lago o empreendedor, no caso estudado uma empresa estatal, atingiu
violentamente o espao social, provocando uma desestruturao das
8
Sigaud, por exemplo, opta por analisar os efeitos da construo de barragens como
mudanas na estrutura das relaes sociais na qual est inserida, perspectiva esta que
coloca em questo a prpria possibilidade de impactos temporais (Sigaud, 1986, p.
6).
relaes sociais que a partir dele haviam se constitudo (SIGAUD, 1986, p.
53).
Entender o processo como mudana social implica, igualmente,
considerar que h dimenses no estritamente pecunirias ou materiais. H
perdas que so resultantes da prpria desestruturao de relaes
prevalecentes, da eliminao de prticas, da perda de valores e recursos
imateriais (religiosos, culturais). Assim, por exemplo, a disperso de um
grupo familiar extenso, ou a inundao de lugares com importncia
simblica religiosa, por exemplo - para um determinado grupo social.
Assim tambm, um grupo que constitua a terceira e quarta geraes de
imigrantes questionava, com boa dose de razo, quem iria pagar o esforo de
seus avs e bisavs que civilizaram a regio. Outro interessante exemplo
dado por um grupo de viticultores do Rio das Antas 9, que queriam saber
como seria possvel calcular o preo a ser pago pelas mudas de vinha que os
antepassados deles tinham trazido de suas terras de origem.
Vrios so os grupos sociais e sociedades cuja concepo e vivncia
do espao envolve outros valores que os simplesmente materiais, isto ,
econmico-monetrios. Assim, por exemplo, Oliver-Smith registrou este
verdadeira desabafo de um porta-voz de uma comunidade tribal da ndia:
Voc nos diz para aceitar a compensao. Pelo o qu o Estado est
nos compensando? Nossa terra, nossos campos, as rvores de nossos
campos. Mas, ns no vivemos apenas disso. Voc vai nos
compensar pela nossa floresta? ... Ou voc vai nos compensar por
nosso grande rio seus peixes, suas guas, pelos vegetais que
crescem nas suas margens, pela alegria de viver sua volta? Qual o
preo disso? ... Como voc nos compensar por nossos campos?
9
Na Serra Gacha, na regio do municpio de Bento Gonalves.
ns no compramos essa terra; nossos antepassados trabalharam nela
e aqui se estabeleceram. Qual o preo dessa terra? Nossos deuses, o
apoio dos nossos parentes qual o preo voc d para isso? Nossa
vida Advasi qual o preo voc d para isso? (Brava Mahalia,
Letter from a Tribal Village, apud OLIVER-SMITH, 2000).
Bem mais perto de ns, o resultado de investigao feita em 1988
em comunidade que iria ser deslocada pelo aproveitamento de Itaocara (
poca, por Furnas, hoje concesso da Light), igualmente expressivo de
impactos e perdas jamais imaginados pelos departamentos imobilirios.
A ameaa de terem de sair soa, a princpio, inconcebvel. Falam dos
antepassados, dos muitos parentes espalhados pela regio, dos
costumes e das terras, coisas que jamais podero ser recompostas
num outro lugar. H uma disposio interior do grupo em resistir
idia do desaparecimento da vila... ameaa de desmobilizao da
comunidade mesmo com a perspectiva de reassentamento
reconhecida pelos habitantes como um processo de dissoluo
definitiva... H um pressentimento, generalizado de que muita gente,
sobretudo a populao mais idosa, no vai suportar o afastamento
(SANTOS, 1988).
O CONCEITO DE ATINGIDO PARA AS AGNCIAS
MULTILATERAIS
No necessrio, porm, recorrer extensa literatura sociolgica e
antropolgica sobre mudana social para ultrapassar as concepes
patrimoniais ou hdricas. O Resettlement Handbook da International
Financial Corporation10 (2001), por exemplo, deixa claro que o conceito no
se restringe aos afetados pela gua. Assim, afirma:
10
A International Financial Corporation constitui, por assim dizer, o brao privado do
Grupo Banco Mundial.
 O objetivo da poltica de reassentamento involuntrio assegurar
que as pessoas que so fisicamente ou economicamente
deslocadas como resultado de um projeto no fiquem em situao
pior, mas melhor do que estavam antes do projeto ser
empreendido (nfase nossa).
A inovao conceitual a noo de pessoas economicamente
deslocadas:
O deslocamento pode ser fsico ou econmico. Deslocamento
fsico a recolocao fsica das pessoas resultante da perda de
abrigo, recursos produtivos ou de acesso recursos produtivos
(como terra, gua, e florestas). O deslocamento econmico resulta
de uma ao que interrompe ou elimina o acesso de pessoas para
recursos produtivos sem recolocao fsica das prprias pessoas
(IFC, 2001).
Aqui a noo passa por duas reconfiguraes. Em primeiro lugar, o
deslocamento fsico no se restringe ao resultante da inundao, mas inclui
aquele resultante da perda de acesso a recursos produtivos. Assim, por
exemplo, pescadores que perdem ou vem reduzida a possibilidade de
pescar, agricultores que deixam de ter acesso agricultura de vazante,
encontram-se na condio de deslocados econmicos. No caso de pequenos
proprietrios, s vezes suas terras no so inundadas, mas sim florestas e
outros recursos comuns, onde obtm, por exemplo, lenha ou caa. Como
destaca a IFC, o empreendimento pode restringir o acesso de uma
comunidade a recursos comumente assegurados como pastagens, plantas
medicinais, combustvel, peixes.
O deslocamento econmico aquele resultante da interrupo de
atividades econmicas mesmo sem qualquer conotao fsico-territorial.
Apenas como ilustrao se poderia citar tambm o pequeno comerciante que
perde sua clientela, ou o caminhoneiro que recolhia o leite de produtores que
no existem mais.
O Manual da IFC tambm chama a ateno para possveis
conseqncias das novas formas de apropriao e gesto dos recursos
hdricos resultantes do empreendimento:
... a aquisio de recursos de gua por um projeto pode no
requerer nem aquisio nem recolocao fsica, mas pode ter
efeitos negativos no sustento das pessoas que vivem na rea de
projeto. Por exemplo, o desvio do fluxo de um rio para a gerao
de energia pode afetar o sustento dos fazendeiros a jusante que
necessitam de gua para irrigar as colheitas (IFC, 2001).
A viso ampla da IFC fica clara quando explicita claramente sua
crtica perspectiva patrimonialista e esclarece a necessidade de considerar
os no proprietrios.
A falta de ttulo legal da terra no desqualifica as pessoas para a
assistncia do Reassentamento. Os proprietrios privados e
possuidores de direitos assim como tambm qualquer pessoa que
ocupe terra pblica ou terra privada para abrigo, negcios, ou
outras fontes de sustento devem ser includas no censo (IFC,
2001).
O Manual da IFC considera igualmente as populaes e
comunidades anfitris dos deslocados, isto , aquelas comunidades que sero
impactadas pelo reassentamento das populaes deslocadas. Desta forma,
recolhe a contribuio de inmeros estudos que mostraram a possibilidade
de situaes extremamente conflituosas resultantes da implantao de
populaes.
Finalmente, a IFC est atenta tambm a dimenses no estritamente
econmicas, quando se refere aos atingidos pelo colapso de comunidades e
cadeias de apoio sociais. Assim, novamente a ttulo de ilustrao, um grupo
familiar extenso que, pelo deslocamento compulsrio, perde parte de seus
membros, pode sofrer perdas expressivas nos recursos em fora de trabalho
com que contava, sem falar das perdas em termos de sociabilidade e
afetividade. Entrevistado em investigao desenvolvida junto a comunidades
atingidas pelas barragens de It e Machadinho, no Alto Uruguai, um senhor
idoso se ps a chorar, lamentando que, em virtude do deslocamento de
parcela expressiva de sua comunidade, no h mais gente suficiente nem
mesmo para formar um time de futebol ou para o tradicional campeonato de
bocha no clube da Igreja.
Menos abrangentes, as diretrizes do Banco Mundial para
reassentamento involuntrio tambm apontam para a superao da
perspectiva patrimonialista ou simplesmente fsica. Assim, consideram como
fazendo jus a reassentamento os casos de:
(a) perda involuntria de terra resultando em: (i) recolocao ou
perda de abrigo; (ii) perda de recursos ou acesso a recursos; ou
(iii) perda de fontes de renda ou meios de sustento, se as pessoas
afetadas tm que se deslocar ou no para outra localizao; ou, (b)
restrio involuntria de acesso para parques legalmente
designados e reas de proteo que resultam em impactos adversos
nos sustentos das pessoas deslocadas (WORLD BANK, 2001).
A mesma viso alargada do que seja deslocamento aparece em
documento mais antigo:
Deslocamento diz respeito maneira como a terra e outros bens
so expropriados para permitir que um projeto para o bem comum
possa prosseguir. Reabilitao diz respeito ao destino das pessoas
deslocadas. Na teoria, esses processos fazem parte de uma mesmo
e nico continuum; na prtica o primeiro nem sempre vem
acompanhado do segundo (WORLD BANK, 1994, P. 1/1).
O Banco Mundial tambm enfatiza a necessidade de contemplar os
no proprietrios legais em polticas de reassentamento e/ou reparao.
Populaes indgenas, minorias tnicas, camponeses e outros
grupos que possam ter direitos informais sobre a terra e outros
recursos privados pelo projeto, devem ser providos com terra,
infra-estrutura e outras compensaes adequadas. A falta de ttulo
legal sobre a terra no pode ser utilizada como razo para
negar a esses grupos compensao e reabilitao (World Bank,
1994, Executive Summary, Box 1).
Destaque-se ainda que, tanto quanto a IFC, as polticas do Banco
Mundial fazem meno explcita perda de acesso a recursos como efeito
negativo relevante, capaz de justificar, inclusive, o reassentamento. Da
mesma maneira, o Banco Mundial manifesta sua preocupao com as
comunidades anfitris, consideradas elas tambm atingidas.
s comunidades anfitris que recebem os reassentados deve ser
dada assistncia para que possveis efeitos sociais e ambientais
adversos decorrentes do aumento da densidade populacional
possam ser superados (WORLD BANK, 1994, Executive
Summary, Box 1).
Para completar essa rpida reviso, cabe citar as diretrizes do Banco
Interamericano de Desenvolvimento, que em sua poltica de reassentamento
involuntrio reitera a preocupao com as populaes anfitris:
Os impactos no s so limitados aos que so movidos fisicamente
e so reassentados, mas tambm pode afetar a populao anfitri e
pode ter um efeito de ondulao em uma rea mais ampla como
resultado da perda ou rompimento de oportunidades econmicas.
A administrao de um reassentamento involuntrio complexa e
 no s requer considerao do nmero das pessoas afetadas, mas
tambm da severidade das conseqncias (BID, 1998).
A contribuio mais rica , evidentemente, aquela trazida pelo
Manual da IFC. Em todo o caso, parece consensual entre as agncias
multilaterais que a noo de atingido remete ao conjunto de processos
econmicos e sociais deflagrados pelo empreendimento e que possam vir a
ter efeitos perversos sobre os meios e modos de vida da populao. No
existe, em nenhum caso, qualquer definio a priori de circunscries
territoriais afetadas ou de influncia, cabendo aos estudos e ao dilogo com
as populaes interessadas a identificao dos impactos e daqueles que so
negativamente atingidos.
A COMISSO MUNDIAL DE BARRAGENS11
A Comisso Mundial de Barragens, no essencial, assume a mesma
posio da IFC, com uma definio ampla do que seja deslocamento. A
longa citao a seguir explcita no alargamento da noo de deslocado e,
conseqentemente, de atingido.
Deslocamento definido aqui englobando tanto o deslocamento
fsico quanto o deslocamento dos modos de vida. Em um
sentido estrito, deslocamento resulta do deslocamento fsico de
pessoas que vivem na rea do reservatrio ou do projeto. Isso ocorre
no apenas pelo enchimento do reservatrio, mas tambm pela
instalao de outras obras de infra-estrutura do projeto. Contudo, o
alagamento de terras e a alterao do ecossistema dos rios seja a
11
Em 1997, o Banco Mundial, governos, empresas e organizaes no-governamentais
constituram a Comisso Mundial de Barragens, independente, para avaliar as barragens
construdas no mundo. Aps 2 anos de estudos e audincias, em novembro de 2000, a
Comisso divulgou seu Relatrio Final (WORLD COMMISSION ON DAMS, 2000).
jusante ou a montante da barragem tambm afeta os recursos
disponveis nessas reas assim como atividades produtivas. No
caso de comunidades dependentes da terra e de recursos naturais,
isso freqentemente resulta na perda de acesso aos meios
tradicionais de vida, incluindo a agricultura, a pesca, a pecuria,
extrao vegetal, para falar de alguns. Isso provoca no apenas
rupturas na economia local como efetivamente desloca as
populaes em um sentido mais amplo do acesso a recursos
naturais e ambientais essenciais ao seu modo de vida. Essa forma
de deslocamento priva as pessoas de seus meios de produo e as
desloca de seus modos de vida. Assim, o termo atingido, refere-se
s populaes que enfrentam um ou outro tipo de deslocamento
(WORLD COMMISSION ON DAMS, 2000, p. 102 nfase nossa).
O relatrio da Comisso Mundial de Barragens tem a virtude de
introduzir a varivel temporal no entendimento dos impactos, em particular
ao tratar das populaes a jusante da barragem, uma vez que os efeitos a
somente so sentidos aps a finalizao das obras e o enchimento do
reservatrio. H grupos sociais, famlias ou indivduos que sofrem os efeitos
do empreendimento desde o anncio da obra, h outros que os sofrem
sobretudo durante as obras e outros, enfim, que sero afetados com o
enchimento e operao do reservatrio. Anlises cuidadosas indicariam que,
ao longo do ciclo do projeto, diferentes grupos e indivduos so afetados, de
diferentes maneiras.
Igualmente relevante a nfase da CMB nos efeitos dos inmeros
sub-projetos associados ao empreendimento principal, como podem ser
linhas de transmisso, vias de acesso, aquisio de rea para instalaes das
empresas envolvidas, etc. O relatrio recomenda que este conjunto de
conseqncias seja tratado em bloco, e os grupos e pessoas afetadas sejam
contemplados nas polticas de reassentamento e/ou reparao, quando for o
caso.
 Finalmente, o relatrio da CMB claro quanto necessidade de
considerar as comunidades a jusante da barragem:
Comunidades a jusante da barragem, nos trpicos e subtrpicos,
enfrentam alguns dos mais drsticos impactos das grandes barragens,
particularmente nas reas onde a mudana no regime hidrolgico dos
rios afeta negativamente as terras de vazante que sustentam os
modos de vida local atravs da agricultura, da pesca e da colheita de
produtos da floresta (WORLD COMMISSION ON DAMS, 2000, p.
112).
A LITERATURA ACADMICA
Rica e variada a literatura produzida por socilogos e antroplogos
sobre os impactos de barragens.
Aps ter realizado verdadeira smula desta literatura, MCCully
constata as limitaes do que acima designamos de concepo hdrica,
chamando ateno para aqueles que so prejudicados por obras
complementares e para os que, de uma maneira ou de outra, perdem acesso a
recursos.
A maioria das estatsticas sobre deslocamento incluem apenas
aqueles deslocados pelo reservatrio porm, esse nmero
largamente ultrapassado por aqueles que so privados de sua terra e
modos de vida em funo de outras partes do projeto ou pelos efeitos
ecolgicos de longo prazo... Igualmente, famlias que perdem parte
ou toda sua terra, mas no as suas casas, no so consideradas como
deslocadas, ainda que a perda de uma pequena parcela de terra faa
uma grande diferena entre subsistncia e inanio. Populaes que
criam seu gado no vale dos rios sem um ttulo legal de propriedade,
como o caso dos ndios e camponeses na maior parte do mundo,
raramente recebem compensao pela perda destas terras. Aqueles
que utilizam o vale para caar, colher frutas, vegetais e madeira tm
menos chance de serem reconhecidos como atingidos. Famlias
podem ainda ficar encalhadas nas novas ilhas ou pennsulas
formadas pelo reservatrio, tendo seu caminho de passagem para a
vizinhana, escolas e mercados alagados pelo reservatrio
(MCCULLY, 1996, p. 67).
O mesmo autor, seguindo tendncia hoje largamente dominante na
literatura, destaca os efeitos a jusante da barragem: Alguns dos efeitos
sociais de longo prazo mais graves so sentidos pelas populaes que vivem
a jusante da barragem (MCCULLY, 1996, p. 68)12.
Interessante exemplo do reconhecimento, no tempo, dos impactos a
jusante nos Estados Unidos dado pelo projeto federal de barragens Pick-
Soan, construdo na dcada de 50, no rio Missouri. Em anos recentes, como
conseqncia de alteraes nos processos de sedimentao, cidades e
comunidades a jusante da barragem experimentaram significativas
inundaes. Os danos causados s casas e negcios da regio fizeram com
que o governo federal tomasse medidas para diminuir os riscos de
inundao. Aliado a essas medidas, o Congresso criou fundos para a
restaurao dessas cidades e comunidades (JOHNSTON, 2000).
Em vrios casos, como em barragens no Tocantins, as comunidades
a jusante tm reclamado do desaparecimento das praias que se formam na
poca de vazante, representando a principal, quando no a nica, alternativa
de lazer popular. No estudo ambiental realizado sobre Serra Quebrada pode-
se colher o seguinte depoimento de um morador:
A gente no contra a barragem, s que importante dizer que no
d pra perder nossas praias, essa uma riqueza que num tem preo,
12
MCCully ilustra esta tese com o exemplo, entre outros, de Tucuru, onde, at
recentemente, a Eletronorte se recusava a reconhecer as comunidades e os pescadores a
jusante como atingidos.
 s pra quem vive e sabe como bom esperar a gua do rio baixar e a
praia aparecer linda, esperando o povo chegar. Tem praia que
aparece mais cedo, mas a tradio diz que o momento de se
aproveitar s a partir de junho, e a gente respeita (morador de Porto
Franco) (THEMAG, 2000, p. 89).
Examinando o conflito social em torno implantao das barragens
de It e Machadinho, no Alto Uruguai, Sigaud e Faillace mostram como o
confronto tem, como um de seus focos principais, a prpria definio do seja
o atingido. No caso, fica claro como a perspectiva patrimonialista e hdrica,
que era inicialmente a adotada pela Eletrosul, foi superada por uma viso
mais abrangente.
Para a Eletrosul atingido era uma noo que designava atingido pela
gua e cujos sujeitos eram gua e populao, esta por sua vez
percebida como composta por proprietrios. A partir desse
entendimento a empresa reduzia seu problema indenizao de
proprietrios atingidos pela gua e se propunha negociar com
indivduos proprietrios... Pressionada pela CRAB, a Eletrosul
assimila as famlias mas associando-as ainda s propriedades. Com a
intensificao das lutas, os apoios da sociedade regional e as
presses internacionais via Banco Mundial, cria-se um impasse. Em
1987, a Eletrosul finalmente reconhece a CRAB como representante
dos camponeses e com ela firma um acordo, fixando as condies
para dar incio as obras. Os atingidos nesse acordo compreendem
no apenas os proprietrios, mas os sem terra e os filhos dos
agricultores, classificados como jovens definidos como sem terra
pertencentes as famlias dos atingidos (SIGAUD, 1989, p. 10).
A mesma autora constata que o embate em torno ao prprio
significado do termo atingido conduz a seu alargamento:
... atingido passa a significar igualmente, atingido pela estrada,
conforme observa o texto do acordo, o que atende
parcialmente as reivindicaes da CRAB, no sentido de
contemplar os atingidos pelo canteiro, pelas estradas, pela
rede e pelo acampamento (SIGAUD, 1989, p. 11).
A temporalidade dos impactos outro aspecto que, embora
desconsiderada pelas empresas, vem sendo lembrada pela literatura. Assim,
por exemplo, Corts destaca as perdas em que podem incorrer certos grupos
sociais desde o momento em que correm as primeiras notcias sobre a obra.
Estes rumores geram os primeiros impactos j que produzem
incerteza na populao, que se questiona se pode continuar com
sua vida normal: perodos de semeadura, investimentos,
aquisies, entrada nas escolas, etc (CORTS, 1999, p. 56).
Finalmente, cabe assinalar que a literatura antropolgica e
sociolgica tem permitido observar que o significado da noo de atingido
pode variar entre diferentes segmentos e grupos da populao da rea de
implantao do projeto hidreltrico. Assim, Faillace, em seu estudo sobre
It, observa que
Os camponeses no homogeneizam o significado da categoria
atingido. No contexto da barragem, ao mencionarem o que lamentam
perder com a construo da usina de It, referem-se categoria
atingido em funo de variadas inseres, por exemplo: inseres
religiosas, polticas e tnicas (FAILLACE, 1989, p. 375).
Embora haja situaes em que a populao adota de maneira acrtica
o conceito hdrico proposto e imposto pelo Setor Eltrico, h situaes em
que o conflito surge exatamente da divergncia na definio do que seja
atingido. O conflito a que se lanou o grupo de evanglicos estudado por
Faillace explica-se, em grande medida, pelo fato de conotarem a noo de
atingido de maneira abrangente,
 ... ao no se considerarem atingidos somente pela gua em sua
unidade produtiva, mas tambm, em suas redes de sociabilidade:
capela, clube, esporte, lazer, vizinhos, amigos, parentes, gua, luz,
acesso de estradas, associaes comunitrias, e tambm nas obras da
barragem que traro pessoas estranhas regio (FAILLACE, 1989,
p. 379).
AS CONCEPES DA ELETROBRS
A partir da segunda metade dos anos 80, o Setor Eltrico como um
todo comea a ser confrontado na esfera de suas concepes, estratgias e
prticas relativas ao equacionamento e tratamento das populaes das reas
de implantao de seus empreendimentos. A legislao ambiental
emergente, impondo a obrigatoriedade de licenciamento ambiental, de um
lado, o crescimento da resistncia das populaes, de outro lado, tudo
concorre para que o prprio Setor, liderado pela Eletrobrs, comece a
avanar em suas definies.
Em primeiro lugar, cabe mencionar a incorporao, pelo II Plano
Diretor de Meio Ambiente da Eletrobrs, da idia de mudana social. Assim,
l-se no II PDMA que a implantao de um projeto hidreltrico constitui
um processo complexo de mudana social <que> implica, alm da
movimentao de populao, em alteraes na organizao cultural, social,
econmica e territorial (ELETROBRS, 1992). Importante assinalar que
este reconhecimento conduziu a Eletrobrs a assumir que o Setor Eltrico
tem a responsabilidade de ressarcir danos causados a todos quantos forem
afetados por seus empreendimentos (ELETROBRS, 1992 nfase
nossa).
Seria difcil exagerar a importncia deste tipo de posicionamento, no
momento em que a maioria das empresas do Setor Eltrico, inclusive do
Grupo Eletrobrs, insistiam em buscar dar sobrevida s concepes
territorial-patrimonialista e hdrica13.
A preocupao em contemplar todos quantos forem afetados por
seus empreendimentos reaparece de maneira clara na orientao quanto
metodologia dos estudos scio-ambientais, em que vem determinado que os
estudos scio-ambientais devem ter uma abrangncia espacial que permita a
adoo de um conceito ampliado de regio de planejamento
(ELETROBRS, 1992, p, 146). Expressando uma crescente sensibilidade
social e ambiental, ntido nos documentos da Eletrobrs desta poca o
esforo em estabelecer diretrizes que incorporem a experincia recolhida nos
conflitos e o aprendizado acumulado na literatura. Entende-se, assim, que o
conceito de rea de impactos ecolgicos no pode ser confundida com as
reas em que se fazem sentir os efeitos sociais, econmicos e culturais.
Assim, ficava definido que a metodologia dos estudos deveria contemplar
pelo menos 3 cortes:
As reas correspondentes aos impactos sobre os meios
fsico e bitico, definidas segundo as leis que regem o
comportamento dos ecossistemas afetados;
13
Registre-se, outrossim, que esta abordagem abrangente era vista como tendo
conseqncias na maneira de reparar as perdas impostas populao da rea de
implantao do empreendimento. Assim, a ao reparadora deveria visar a
recomposio de seus quadros de vida num nvel de qualidade pelo menos igual, e
preferivelmente superior, ao que era usufrudo antes da interveno do Setor. Deve visar,
tambm, a rearticulao do espao regional, assegurando-se a reorganizao da
economia, com o desenvolvimento de atividades e servios de apoio populao - sade,
educao, lazer, transporte, etc. - na prpria regio, para o que dever contar com a
participao de outros agentes, pblicos ou privados (ELETROBRS, 1992). Uma
distncia abissal da velha perspectiva patrimonial indenizatria, cuja nica preocupao
era limpar o terreno e assegurar o controle patrimonial da rea necessria ao projeto.
 As reas representativas da espacializao de fluxos e relaes scio-
econmicas e culturais afetadas (regies funcionais); e
A rea correspondente bacia de contribuio do reservatrio
(no caso de empreendimentos hidreltricos) ou rea de
minerao (no caso das usinas trmicas a carvo) (ELETROBRS,
1991, p. 146).
Esta concepo abrangente, se efetivamente levada prtica, poderia
criar condies para levar em considerao a angstia de um grupo de
viticultores no Rio das Antas que, embora no deslocados, temiam pelas
conseqncias sobre o sabor de seu vinho que poderiam resultar de uma
alterao do microclima, Preocupao mais que pertinente quando se sabe
que, em vrios casos, a evaporao provoca aumento significativo da
nebulosidade e, ou, da umidade locais. Igualmente ilustrativo de perdas de
difcil mensurao, posto que subjetivas, o caso daquele grupo de
agricultores que viu a destruio de seus canais de irrigao com destruio
dos laos de solidariedade que aqueles canais expressavam e ajudavam a
reproduzir pela gesto coletiva tradicional.
de se admirar que at recentemente empresas do Grupo Eletrobrs
tenham resistido a reconhecer os impactos sociais a jusante, quando, desde
1996, documentos oficiais j estabeleciam que na delimitao do que se
designava rea de influncia deveriam ser consideradas interferncias a
jusante e interrupo de relaes sociais fundamentais, fluxos de trocas e
rotas migratrias (humanas ou animais) (ELETROBRS; DNAEE, 1997).
A fim de deixar claro o abandono da concepo hdrica, este mesmo
documento estabelecia que a rea de influncia direta no se limita rea
passvel de desapropriao por interesse pblico e, indo mais longe,
determina que a rea de influncia indireta pode extrapolar a bacia
hidrogrfica (ELETROBRS; DNAEE, 1997).
inquestionvel que os Planos Diretores ento produzidos pela
Eletrobrs abandonaram a concepo territorial e a perspectiva hdrica,
incorporando a noo de espao social. Alm disso, ecoando e, mesmo,
antecipando os avanos das diretrizes de agncias multilaterais,
contemplaram a dimenso temporal:
Os estudos scio-ambientais devem ter uma abrangncia temporal
que permita incorporar o carter essencialmente dinmico dos
processos sociais, econmicos, polticos e ambientais.
Conseqentemente os estudos devem conter os elementos
necessrios a uma definio clara e oportuna do conjunto de aes
cabveis. Isto significa buscar, eventualmente, a antecipao de
aes, permitindo o aproveitamento de oportunidades e a
potencializao dos resultados, evitando-se a tomada de decises
emergenciais, geralmente de custo econmico e poltico mais
elevado (ELETROBRS, 1992, p. 146).
A decorrncia da considerao da dimenso temporal deveria
significar o entendimento de que h segmentos da populao que so
atingidos antes mesmo do incio das obras, enquanto que outros somente
sofrero os impactos aps sua concluso, quando se inicia a operao da
usina.
Se as diretrizes e recomendaes aprovadas pela Eletrobrs
expressavam um expressivo avano no entendimento da complexidade e
abrangncia dos processos de mudana social deflagrados pela implantao
de empreendimentos do Setor Eltrico, o fato, lamentvel, que, na prtica,
a maioria das empresas continuava a operar com base nos conceitos
herdados da era anterior, isto , limitando o conceito de atingido seja aos
proprietrios, seja aos inundados. Apenas ali onde a resistncia organizada
das populaes se mostrou capaz de confrontar a intransigncia e estreiteza
das empresas foi possvel observar avanos prticos. No seria exagero
afirmar que os movimentos de atingidos, e o MAB em particular, foram o
mais eficaz agente para que, ao menos em parte, as diretrizes da Eletrobrs
tivessem alguma rebatimento na prtica.
O melhor exemplo do que aqui se afirma est no acordo firmado
pela Eletrosul com a CRAB (Comisso Regional de Atingidos por Barragens
da Bacia do Rio Uruguai), em que a empresa aceitou incorporar nos projetos
de reassentamento todos os sem-terra atingidos pelas barragens de It e
Machadinho (CRAB; ELETROSUL, 1987).
COMENTRIOS FINAIS
Sem sombra de dvida, possvel afirmar que o principal problema
enfrentado nos ltimos anos pelas polticas de equacionamento e tratamento
dos impactos sociais e ambientais de projetos esteve menos na ausncia de
conceitos e critrios claramente estabelecidos que na resistncia das
empresas e de quadros tcnicos formados na concepo territorial-
patrimonialista e hdrica, simplesmente indenizatria. Os documentos de
orientao da Eletrobrs I e II Planos Diretores de Meio Ambiente, em
particular j de h muito tempo estabeleceram parmetros cuja aplicao
estrita teria certamente evitado muitos dos conflitos que se arrastam at hoje,
elevando desnecessariamente custos tanto financeiros quanto sociais,
polticos e institucionais.
Parte desta responsabilidade cabe tambm s empresas de
consultoria responsveis pela elaborao dos Estudos e Relatrios de
Impacto Ambiental, que quase sempre se constituem em documentos de
propaganda do empreendimento, afastando-se de seu objetivo de ser um
levantamento dos impactos a fim de que os mesmos possam ser mitigados,
ressarcidos, compensados ou reparados. Parte da responsabilidade cabe,
enfim, s agncias ambientais licenciadoras que, quase sempre, por presses
polticas, acabam licenciando projetos cujos impactos e grupos atingidos no
foram corretamente identificados, e menos ainda equacionados.
Retomar as diretrizes definidas pela Eletrobrs h 10 anos atrs,
enriquecendo-as com os avanos consolidados na literatura especializada,
parece ser o caminho mais indicado para incorporar s prticas do Grupo
Eletrobrs, e do Setor Eltrico brasileiro de modo geral, um comportamento
socialmente responsvel, que contribua para reduzir, ou pelo menos ressarcir
ou reparar adequadamente, as perdas dos grupos sociais atingidos.
Em vista do exposto, alinham-se a seguir princpios e diretrizes
gerais a serem considerados por todas as empresas do Grupo Eletrobrs no
entendimento do que sejam os atingidos por seus empreendimentos 14.
DIRETRIZES
1. A implantao de um projeto hidreltrico constitui processo
complexo de mudana social, que implica no deslocamento compulsrio de
14
A Eletrobrs dever atuar junto ANEEL, IBAMA e ANA, de modo a assegurar que
tambm os empreendimentos levados a cabo pelas demais empresas do setor venham a
ser regidos pelos mesmos princpios de responsabilidade social e ambiental.
populao e em alteraes na organizao cultural, social, econmica e (garimpo, extrao de materiais, etc.), assim como todas as interferncia a
territorial (ELETROBRS, 1992, II Plano Diretor de Meio Ambiente). jusante devero ser consideradas. (ELETROBRAS/ DNAEE, 1997,
2. Os empreendedores do Sistema Eletrobrs tm a responsabilidade de Instrues para Elaborao de Estudos de Viabilidade).
ressarcir, reparar ou compensar danos causados a todos quantos forem 6. Tambm devero ser consideradas as alteraes impostas a circuitos
atingidos por seus empreendimentos (implantao e operao). e redes de sociabilidade sempre que implicarem na ruptura de relaes
(ELETROBRS, 1992, II Plano Diretor de Meio Ambiente). importantes para a reproduo social, consideradas as dimenses culturais e
3. Entende-se que na identificao dos impactos e dos grupos sociais, a identidade dos grupos, comunidades e famlias atingidas. (ELETROBRAS/
comunidades, famlias e indivduos atingidos devem ser consideradas as DNAEE, 1997, Instrues para Elaborao de Estudos de Viabilidade;
alteraes resultantes no apenas da implantao do reservatrio, mas ELETROBRAS/ CEPEL/ DNAEE, Manual de Inventrio Hidreltrico de
tambm das demais obras e intervenes associadas ao empreendimento, tais Bacias Hidrogrficas).
como canteiro, instalaes funcionais e residenciais, estradas, linhas de 7. Proprietrios e no proprietrios, pequenos meeiros, parceiros,
transmisso, etc. (ELETROBRAS/ DNAEE, 1997, Instrues para posseiros (de terras pblicas ou privadas), empregados, autnomos,
Elaborao de Estudos de Viabilidade). trabalhadores informais, pequenos empresrios podero ser considerados
4. Na identificao dos tipos de impactos, devem ser considerados, atingidos. A ausncia de ttulo legal de propriedade ou de vnculo legal de
entre outros: a) o deslocamento compulsrio (de proprietrios e no emprego no ser tomada como critrio para excluir grupos, comunidades,
proprietrios); b) a perda da terra e outros bens; c) perda ou restrio de famlias ou indivduos ao adequado reconhecimento como atingido (Acordo
acesso a recursos necessrios reproduo do modo de vida; d) perda ou Eletrosul/ CRAB, 1987).
reduo de fontes de emprego, renda ou meios de sustento; e) ruptura de 8. Dever ser considerada a dimenso temporal dos impactos, de modo
circuitos econmicos. (ELETROBRAS/ CEPEL/ DNAEE, Manual de a incorporar o carter essencialmente dinmico dos processos sociais,
Inventrio Hidreltrico de Bacias Hidrogrficas). econmicos, polticos e ambientais. Isto implicar em considerar impactos
5. Ateno dever ser conferida aos efeitos a jusante da barragem, que que se fazem sentir em diferentes momentos do ciclo do projeto
se fazem sentir normalmente apenas aps o enchimento do reservatrio. A (ELETROBRS, 1992, II Plano Diretor de Meio Ambiente).
restrio ou perda do potencial pesqueiro, mudanas do regime hdrico, 9. As Terras e Povos Indgenas sero considerados atingidos sempre
efeitos sobre a navegao e comunicao, perda ou reduo dos recursos considerando suas especificidades culturais, direitos histricos,
para agricultura de vazante ou outras formas de explorao das vrzeas constitucionais e reconhecidos por convenes internacionais, alm das
diretrizes j estabelecidas no Setor Eltrico e a participao das comunidades
afetadas, com conhecimento do Ministrio Pblico, desde as etapas iniciais
de planejamento dos empreendimentos.
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