Bio Diploma CIA Conv Bio Div

BIOPOLTICA, BIODIPLOMACIA E A CONVENO
SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA/1992:

EVOLUO E DESAFIOS PARA IMPLEMENTAO
BIOPOLTICA, BIODIPLOMACIA E A CONVENO SOBRE

DIVERSIDADE BIOLGICA/1992: EVOLUO E DESAFIOS PARA
IMPLEMENTAO
Revista de Direito Ambiental | vol. 3 | p. 82 | Jul / 1996

DTR\1996\270
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Gisela S. de Alencar
Advogada, Mestre em Relaes Internacionais, Assessora Legislativa da Cmara dos
Deputados e Membro da Comisso de Direito Ambiental - OAB/DF
rea do Direito: Ambiental
Sumrio:
1. Introduo* - 2. Perda da biodiversidade: demarcao do problema4 - 3. Histrico da
CBD: evoluo e ampliao do conceito (a partir de 1970) e as primeiras iniciativas para
adoo de um tratado global para a biodiversidade (1980-1987) - 4. Negociaes e
alinhamentos preparatrios (1987-1992): ampliao do escopo da CBD - 5. CBD:
caractersticas principais18 - 6. Desenvolvimentos posteriores assinatura da CBD - 7.
Implementao da CBD: uma agenda para verificao da eficcia do regime - 8.
Consideraes finais
*
1. Introduo
Este artigo tem por objetivo analisar, no contexto da mudana ambiental global, 1 a
biopoltica e seus reflexos no direito ambiental internacional, a partir do estudo da
sucesso de medidas tomadas por atores transnacionais2 para o estabelecimento e a
implementao de um acordo global definindo normas de proteo, estudo e uso
sustentvel da diversidade biolgica (ou biodiversidade) existente na Terra.
O problema da perda de biodiversidade a perda da diferena entre as formas de vida

presentes em genes, espcies e ecossistemas, e desde Darwin sabe-se que a origem das
espcies a evoluo de uma diferena - qualquer diferena - que permite a produo de
hbridos frteis entre populaes expostas a condies naturais (Wilson 1992:55). Perder a
diferena equivale a perder vida, e um planeta menos diverso menos vivo, portanto.
A poltica de preservao da diversidade biolgica a poltica de preservao da vida na

Terra, e por esta razo tem sido chamada biopoltica. Seguindo este raciocnio, tem-se que
as negociaes de acordos entre Estados - com participao crescente da comunidade
transnacional, composta de representantes de organizaes no-governamentais, do setor
empresarial, de comunidades epistmicas,3 entre outros atores -, com o propsito de
proteger a diversidade biolgica, escala multilateral ou bilateral, fazem parte do que se
convencionou recentemente chamar de biodiplomacia, para referncia especfica a este
tema da agenda ambiental internacional.
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A Conveno sobre Diversidade Biolgica (ou CBD, em referncia sua sigla internacional
para Convention on Biological Diversity) foi assinada no Rio de Janeiro, durante a
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em junho de
1992, est em vigor desde 29 de dezembro de 1993, o que se aplica para o Brasil desde 28
de maio de 1994, e tem depositados em seu Secretariado cerca de 130 instrumentos de
ratificao. Este instrumento jurdico e poltico internacional estabelece um novo patamar
em biopoltica e biodiplomacia, que merece, por sua complexidade e originalidade, ser
analisado com maior ateno, para que possam ser entendidos os processos que
produziram o consenso global, e as chances e desafios de sua implementao, global e
nacional, passados quatro anos desde sua assinatura, e trs anos de sua entrada em vigor.
4
2. Perda da biodiversidade: demarcao do problema
Biodiversidade pode ser considerada a diversidade de formas de vida (genes, espcies e

ecossistemas) existentes no planeta. Quando se fala em valor da biodiversidade possvel
estar-se referindo ao seu valor intrnseco, ao seu valor para a sobrevivncia humana, ou
ainda ao seu valor para o desenvolvimento sustentvel de comunidades locais, dela
dependentes diretamente.
Estudos tm demonstrado, cada vez com maior nfase, que a manuteno do equilbrio
dos delicados sistemas em que se envolvem as variadas formas de vida na Terra crucial
para a salvaguarda do futuro da humanidade, porque da dependem a melhoria das
colheitas de alimentos, num contexto de populao crescente, e a descoberta de
medicamentos, para citar somente as destinaes mais importantes dos recursos
biolgicos, na perspectiva de ampliao da qualidade de vida humana.
comum citar-se uma ilustrao do que significam as altas taxas de perda de

biodiversidade global: como se estivssemos danando em um antiqurio com as luzes
apagadas; possvel ouvir-se o barulho de coisas que se quebram, mas no se pode saber
o tamanho do prejuzo, at que seja tarde demais. Esta metfora, apesar de ser bastante
representativa do percurso humano inconseqente em relao biodiversidade, deixa de
expressar a face ainda mais dramtica da realidade, uma vez que, na imagem, o dono do
antiqurio sabe o valor de suas mercadorias e portanto pode avaliar o quanto perdeu,
enquanto o valor da perda da biodiversidade incalculvel.
Existem razes ticas, estticas, econmicas e ecolgicas para se proteger a

biodiversidade. ticas, porque as outras formas de vida merecem ter o direito de partilhar
a existncia com os humanos; estticas, porque h beleza, sabedoria e encantamento na
natureza, e os humanos, pelo menos os mais sensveis, sentem falta do contato mais
prximo com a vida selvagem, e tm o dever de preservar tambm a opo contemplativa
para as prximas geraes; econmicas, para se garantir a produo de alimentos, na
agricultura, a produo e o avano da pesquisa de frmacos, e a viabilidade econmica de
comunidades nativas; e ecolgicas, para garantia do funcionamento equilibrado dos
ecossistemas, atravs da proteo de cursos d'gua, regulao de microclimas,
manuteno da qualidade do ar, absoro de poluentes e criao e manuteno dos solos.
Mesmo reconhecendo haver divergncias entre os cientistas naturais que tm tentado
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calcular e demonstrar a gravidade do fenmeno da perda de biodiversidade em curso, vale

tomar como orientao uma sntese recentemente elaborada por Peter Raven e Jeffrey
McNeely (1994): considerando que existe um total de 10 milhes de espcies no planeta,5
extintas a uma taxa (moderada) de 5% por dcada, cerca de 50 mil espcies por ano
estariam sendo extintas nas prximas dcadas, das quais apenas 7 mil, em mdia, teriam
sido catalogadas. Nada menos que 20 espcies de mamferos, 40 espcies de pssaros, e
cerca de 1.250 espcies de plantas estariam sendo extintas a cada ano.
Levando em conta as taxas de extino previstas nas ltimas trs dcadas, estamos
atualmente experimentando uma taxa de extino que varia entre 2.500 vezes a 30.000
vezes mais do que a taxa anterior, h cerca de 65 milhes de anos atrs, no perodo
cretceo. Ou seja, estamos sem dvida em meio a um dos grandes espasmos de extino
da histria geolgica. E nunca tarde para lembrar que foram necessrios mais de 5
milhes de anos para a biosfera recuperar seu equilbrio desde a ltima grande extino.
As taxas de extino variam de acordo com o lugar onde acontece o distrbio no

ecossistema: por exemplo, as reas especialmente diversas e ameaadas, chamadas por
Myers (1984) de hot spots, concentram cerca de 20% da diversidade de espcies de
plantas em apenas 0,5% da superfcie terrestre. Portanto, o impacto da destruio destas
reas extremamente forte. Vale ressaltar, a propsito, que o Brasil abriga dois dos
maiores hot spots do mundo. Florestas Amaznica e Atlntica, sendo esta ltima, entre os
mais diversos, o ecossistema mais ameaado do planeta.
A perda de biodiversidade um fenmeno que se deve principalmente a quatro causas: (1)

deteriorao de habitats, que acontece pela presso da ocupao humana do planeta, e se
acelera com o agravamento da crise ambiental, que j afeta e inutiliza largas reas,
esterilizando solos e esgotando lenis d' gua, o que fora a eliminao de ecossistemas
antes preservados para a construo de pastagens, campos agrcolas e cidades; os
ecossistemas mais ameaados so as florestas tropicais midas, habitats de cerca de 40%
do total de espcies existentes no planeta; (2) explorao descontrolada de espcies, por
seu valor econmico, ou por seu potencial de ameaa vida humana (onas, lobos, tigres),
ou ainda indiretamente, em razo de outras atividades, como o caso da captura acidental
de golfinhos nas redes de pesca de atum; (3) introduo de espcies exticas (ou seja, que
no pertencem ao ecossistema), tambm chamada de poluio biolgica: como o caso da
adoo em larga escala de monoculturas agrcolas - porque, em um mundo criado pela
seleo natural, a homogeneidade sinnimo de vulnerabilidade; e (4) uso de substncias
txicas, pelo envenenamento direto de certas espcies ou indireto, pela concentrao das
substncias txicas na cadeia alimentar - casos tpicos tm sido da contaminao de
inseticidas, como o DDT, e mercrio.
Os problemas ambientais globais esto inter-relacionados, de modo que tanto a mudana

climtica como a depleo na camada de oznio so consideradas aqui tambm causas da
perda de biodiversidade.
As principais conseqncias dos problemas ambientais globais sobre a biodiversidade, em

resumo, so: (1) no caso da mudana climtica, o aumento do volume dos oceanos dever
provocar a inundao de fazendas e a salinizao de guas subterrneas em regies
costeiras; a mudana no regime das guas provocar a incidncia mais freqente de
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fenmenos climticos extremos como tufes, furaces e tempestades, intercalados por

perodos secos e quentes; e as zonas climticas tendero a se alterar, aumentando a
temperatura na direo dos plos, o que dever empobrecer os solos hoje agricultveis.
Estas transformaes certamente repercutiro sobre os ecossistemas adaptados ao clima
atual da Terra, e implicaro a perda adicional de milhares de espcies, alm de ameaarem
a segurana alimentar dos povos afetados, colocando em prova o engenho humano quanto
a conseguir-se plantar e colher gros trabalhando com solo, gua e clima diferentes do que
se tem apresentado desde cerca de 10 mil anos, quando teve incio a agricultura tal como
a conhecemos hoje (UNEP e WMO 1993: fact sheet # 101); (2) no caso da depleo da
camada de oznio, a excessiva incidncia de radiao ultravioleta provocar um nmero
maior e mais letal de cnceres de pele e doenas da viso, alm de interferir no
funcionamento do sistema imunolgico, aumentando a susceptibilidade humana a
infeces; as espcies vegetais tendero a adaptar-se s novas condies de insolao, o
que ocasionar declnio na produtividade agrcola e alteraes no funcionamento de
ecossistemas: os oceanos sero afetados pela diminuio dos fitoplnctons, algas e outros
microorganismos marinhos, influindo por sua vez no equilbrio dos ecossistemas aquticos,
em geral, o que far decair a quantidade de peixes e mariscos para consumo humano, alm
de prejudicar uma das mais importantes alternativas conhecidas para a absoro de CO2,
a fotossntese dos fitoplnctons; a alterao das concentraes de oznio na baixa
atmosfera dever piorar a qualidade do ar em regies j poludas, agravando problemas
como chuva cida e inverso trmica, por exemplo, o que por sua vez produzir impactos
negativos sobre as condies de reproduo da vida nos ecossistemas afetados. 6
A inter-relao dos problemas ambientais globais no se d somente em seus efeitos, mas

tambm, e principalmente, em suas causas. Questes como crescimento populacional
desordenado, consumo insustentvel de recursos naturais, intensificao dos fluxos
materiais e energticos e crise scio-ambiental so fundamentais para se entender como
se chegou at aqui, da mesma forma que so os nicos caminhos por onde se pode
alcanar uma soluo duradoura para os problemas de perda da biodiversidade e proteo
da atmosfera (oznio e clima, escala global, e chuva cida e neblina do rtico, escala
regional), bem como dos outros comuns globais (oceanos, espao sideral e Antrtida).
A humanidade parece continuar agindo como se ainda estivssemos conquistando e

explorando um mundo novo, como se os limites no existissem e a fronteira estivesse
sempre mais adiante. O que se v o retorno, com fora, do argumento de Hardin (1968),
de que a pior tragdia a que resulta da repetio dos atos impensados, de
comportamentos inadvertidos. Quando se fala em biodiversidade, est-se tratando da vida
e do seu oposto: a morte. Extinta uma espcie, no h volta. Perde-se para sempre sua
contribuio ao fluxo da vida; informaes preciosas se apagam, deixando no escuro
milnios de aprimoramento da natureza, que, mais tarde, podem ser necessrios, em
algum momento da histria humana, para combater uma praga agrcola ou para trazer a
cura a alguma nova enfermidade, para no falar em questes ticas, estticas ou mesmo
ecolgicas.
O que pretendem as polticas da biodiversidade, ento, se no h como fazer reviverem as

espcies que se extinguem? A idia conseguir diminuir as taxas de extino a pelo menos
um nvel que chegue prximo ao equilbrio entre nascimentos e mortes de espcies, como
costumava ser naturalmente, o que implica a realizao de esforos importantes de
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conservao e restaurao de ecossistemas, bem como a promoo do estudo e uso

sustentvel do patrimnio biolgico ainda existente.
3. Histrico da CBD: evoluo e ampliao do conceito (a partir de 1970) e as

primeiras iniciativas para adoo de um tratado global para a biodiversidade
(1980-1987)
At os anos 70 a preocupao com a conservao da biodiversidade estava ligada ao

modelo norte-americano e europeu de criao de reservas, estabelecimento de parques e
construo de cercas e guaritas. De um lado ficava a natureza, do outro, as pessoas. Este
modelo chegou a funcionar bem nas sociedades mais afluentes ou por alguma outra razo
mais propensas a contemplar a natureza; mas nas sociedades onde as pessoas precisavam
tanto de proteo quanto as plantas e os animais o modelo de parques e reservas se
mostrou inadequado.
O novo ambientalismo, surgido no final dos anos 60 nos EUA, veio propor a superao do
debate entre preservacionismo e conservacionismo, iniciado na segunda metade do sculo
passado, em que de um lado estavam os que pretendiam proteger a natureza atravs da
criao de parques e reservas, e do outro lado, os que pretendiam fazer uso dos recursos
naturais, conservando a natureza com um objetivo mais pragmtico, portanto. Com o novo
ambientalismo a preocupao principalmente com a conciliao entre sociedade e
natureza e com a conjugao dos objetivos de proteger o ambiente, ao mesmo tempo em
que possvel servir-se dele, de forma sustentvel (Lester 1989).
Esta mudana no paradigma da proteo ambiental acontece paralelamente a uma outra

transformao nas cincias naturais, quando se passa da percepo das espcies como
foco de anlise, para a percepo dos ecossistemas, ou do mundo em que as espcies
interagem. O conceito, antes esttico e unidimensional, passou a ser dinmico e
multidimensional. Sinalizam essa evoluo no pensamento sobre proteo ambiental as
Convenes de Rmsar para a Proteo de Terras Inundadas de Importncia Internacional
Especialmente os Habitats para Pssaros (1971); de Paris, sobre o Patrimnio Cultural e
Natural (1972); de Washington, sobre o Comrcio Internacional de Espcies Ameaadas de
Extino - CITES (1973); e de Bonn, para a Proteo de Espcies Migratrias da Vida
Selvagem (1979). Estas so as quatro convenes de alcance global que marcam a
mudana de paradigma, de espcies para ecossistemas. Paralelamente, escala regional e
bilateral, nos cinco continentes, foram tambm sendo assinados acordos para proteo de
espcies migratrias e ecossistemas.7
O primeiro passo para que a diversidade de genes, espcies e ecossistemas fosse abordada
de uma maneira global foi dado com o lanamento da Estratgia Mundial de Conservao
pela IUCN em colaborao com a FAO - Organizao das Naes Unidas para Alimentao
e Agricultura, a UNESCO - Organizao Educacional, Cientfica e Cultural das Naes
Unidas, o PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o WWF - Fundo
Mundial para a Natureza, em 1980.
quela poca, o conceito de biodiversidade ainda no existia, pelo menos no sentido que
tem hoje,8 e a estratgia tinha como objetivo principal instruir, coordenar e guiar as
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polticas de conservao dos recursos vivos. Sua funo era a de ativar o debate sobre
coordenao de polticas para conservao da natureza, desde o nvel local, em parques e
reservas, at o desenvolvimento de programas nacionais e internacionais de conservao
(IUCN - UNEP - WWF 1980).
Durante a 15. Assemblia Geral da IUCN, realizada em Christchurch, Nova Zelndia, em

1981, o Conselho Internacional de Direito Ambiental - ICEL foi responsvel pela aprovao
da Resoluo 15/10 que instava o Secretariado da IUCN a analisar "os aspectos tcnicos,
jurdicos, econmicos e financeiros relacionados conservao, acesso e uso dos recursos
naturais, com a inteno de prover os fundamentos para um acordo internacional, bem
como para as regras que devero gui-lo" (IUCN 1989: annex 1 e De Klemm 1993: 17).
No Congresso Mundial sobre Parques Nacionais, realizado em Bali, Indonsia, em 1982, os

juristas da Comisso de Direito Ambiental da IUCN comearam a discutir de forma mais
ampla a questo do manejo de recursos genticos. Foi feita, naquela oportunidade, a
primeira proposta para que se elaborasse, no muito adiante, um tratado mundial para a
proteo de recursos genticos. Pela Recomendao n. 10 do Congresso, a IUCN ficou com
a incumbncia de investigar "o possvel desenvolvimento de instrumentos internacionais
para regular a explorao comercial de recursos genticos selvagens" (IUCN 1989: annex
1).
Trs anos se passaram desde a 15. reunio da Assemblia Geral da IUCN, em 1981, sem
que tivesse sido possvel, por questes financeiras e operacionais, realizar o estudo sobre
o perfil de um documento internacional amplo para proteo da natureza. Somente em
Madri, em 1984, durante a 16. reunio da Assemblia Geral da IUCN, foi adotada a
Resoluo 16/24, em que ficou definido que deveria ser preparada uma verso preliminar
do acordo global, que trataria dos seguintes temas: (a) o papel dos recursos genticos na
manuteno da diversidade biolgica; (b) o acesso aos recursos genticos; (c) a
responsabilidade dos Estados nacionais sobre a conservao dos recursos genticos; (d) o
fortalecimento das legislaes nacionais para conservao in situ: (e) o uso comercial dos
recursos genticos; e (f) os recursos financeiros para a conservao dos recursos
genticos.
A elaborao do texto ficou a cargo do Centro de Direito Internacional (ELC) da IUCN, que
contou com o apoio da Comisso de Direito Internacional (CEL) das Naes Unidas, 9 e das
outras cinco comisses da IUCN: Manejo de Ecossistemas; Educao e Comunicao;
Estratgia Ambiental e Planejamento; Parques Nacionais e reas Protegidas; e
Sobrevivncia de Espcies.10
Entre 1981 e 1987, durante o perodo em que se trabalhou a verso preliminar da

conveno ainda em sua fase no-oficial, sem envolvimento direto do PNUMA,
aconteceram transformaes importantes no panorama ambiental internacional. O
processo de preparao da Conveno de Biodiversidade, como no poderia deixar de ser,
acompanhou essa evoluo conceitual.11
Tornava-se evidente que cercar reas relevantes para os propsitos da conservao no as

isolaria dos efeitos de condies climticas adversas ou da alta incidncia de raios
ultravioleta - repercusses previstas das agudas mudanas ambientais globais. Donde se
concluiu que as preocupaes com a proteo da biodiversidade ultrapassavam a noo de
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conservao de reas selecionadas. A poltica internacional para proteo da

biodiversidade estava tambm, a partir de meados dos anos 80, fortemente vinculada ao
sucesso dos outros regimes ambientais globais,12 e uma conveno sobre biodiversidade
antes pensada como uma meta final, passara a ser considerada um importante movimento
para o incio de uma nova relao entre acordos globais para proteo do meio ambiente.
4. Negociaes e alinhamentos preparatrios (1987-1992): ampliao do escopo

da CBD
Em junho de 1987, durante a 14. reunio do Conselho de Administrao do PNUMA,

comeou a tomar forma o processo oficial de preparao de uma conveno global para
tratar da diversidade biolgica. Atravs da Deciso 14/26 ficou estabelecido que a IUCN
continuaria desenvolvendo a verso preliminar da conveno enquanto o PNUMA
estabeleceria "um Grupo de Trabalho ad hoc de Especialistas em Diversidade Biolgica (...)
para investigar as vantagens e possibilidades de se preparar uma umbrella convention
para dar racionalidade s atividades atualmente em curso neste campo" (Buhrene in
Sanchez e Juma 1994).
Tambm em 1987 era dado um passo importante para o estabelecimento de um tratado

global de conservao, com o lanamento do Relatrio Brundtland que textualmente
recomendava: "Uma prioridade bsica (para o desenvolvimento sustentvel) fazer com
que o problema das espcies em extino e dos ecossistemas ameaados conste das
agendas polticas como uma importante questo relativa a recursos. (...) Os governos
deveriam estudar a possibilidade de firmar uma Conveno sobre as Espcies, semelhante
em esprito e em alcance Lei do Tratado do Mar e a outras convenes internacionais que
exprimem princpios de recursos uni versais. Uma Conveno sobre as Espcies, nos
moldes de um documento elaborado pela IUCN, deveria enunciar o conceito de espcies e
de variabilidade gentica como um patrimnio comum" (CMMAD 1987: 178-179).
Em San Jos da Costa Rica, no incio de 1988, durante a 17. Assemblia Geral da IUCN foi
apresentada pelo Centro de Direito Ambiental (ELC) a verso preliminar do texto da
conveno. A reunio de San Jos foi decisiva para que se questionasse a viabilidade de
uma conveno sistematizadora, ou umbrella convention - termo utilizado para significar
uma conveno que organiza e coordena as atividades e obrigaes previstas em um grupo
de convenes: no caso, a Conveno de Rmsar; a do Patrimnio Mundial; a CITES; e a
de Bonn. O primeiro argumento para se desistir da idia de uma conveno
sistematizadora era muito simples: apesar do fato de as quatro convenes mundiais para
proteo da natureza estarem interligadas, todas, ao tema da diversidade biolgica, as
partes no coincidiam em todas elas, e no havia como vincular em uma nova conveno,
que articulava quatro tratados diferentes, as partes que ainda no participavam de todos
os quatro tratados bsicos.
Outros dois argumentos contrrios conveno sistematizadora estavam fundados em

que as quatro convenes no eram suficientes para garantir a proteo global da
biodiversidade, pois tratavam de proteo internacional de reas especialmente
importantes (Patrimnio Mundial); de uma ameaa especfica s espcies vulnerveis, o
comrcio internacional (CITES); de um tipo de ecossistema determinado (Rmsar) e de um
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grupo de espcies (Bonn); deixando de lado outras questes relevantes como o

financiamento para a conservao da natureza, principalmente porque a riqueza biolgica
est em grande maioria localizada em pases em desenvolvimento. Alm do que, ficavam
tambm de fora, na perspectiva da conveno sistematizadora, todas as questes tratadas
nas numerosas convenes regionais e bilaterais para conservao da natureza j
existentes.
Sendo assim, a Assemblia Geral da IUCN entendeu que o processo de harmonizao das
normas para proteo da natureza escala global exigia, de fato, uma conveno global,
que, ao tempo em que sistematizasse normas contidas em outros tratados, se
apresentasse no como um extrato de quatro convenes diferentes mas como um novo
tratado, com regras e dinmicas prprias. Aceita essa proposta, ficou decidido que a
verso preliminar da conveno sobre diversidade biolgica circularia por governos e
organizaes no-governamentais para receber comentrios.
Paralelamente ao trabalho da IUCN, o Grupo de Trabalho ad hoc de Especialistas em

Diversidade Biolgica havia se reunido pela primeira vez, em novembro de 1988, para
analisar documentos de referncia preparados pela FAO, UNESCO, PNUMA alm de uma
das verses preliminares da Conveno, produzida pela IUCN.
Em junho de 1989 ficava pronta a sexta e ltima verso preliminar da Conveno para
Conservao da Diversidade Biolgica, preparada pela IUCN, que estava apoiada em trs
pilares: (I) uma regra geral, estabelecendo que todos os Estados-nacionais tm o dever de
conservar a diversidade biolgica; (2) o princpio da liberdade de acesso aos recursos
genticos selvagens; (3) o princpio de que o custo da conservao deve ser distribudo de
forma eqitativa entre as partes (IUCN 1989).
A 15. reunio do Conselho de Administrao do PNUMA, realizada em maio de 1989,

acolheu oficialmente a ltima verso preliminar preparada pela IUCN, e considerou serem
necessrias mais algumas sesses do Grupo de Especialistas em Diversidade Biolgica,
unindo esforos ao grupo do ELC-IUCN. Alm disso, o diretor-geral do PNUMA ficou
responsvel pelo estabelecimento de um "Grupo ad hoc de Especialistas Jurdicos e
Tcnicos com um mandato para negociar um instrumento jurdico internacional para a
conservao da diversidade biolgica do planeta". O tratado deveria expressar "a
necessidade da partilha de custos e benefcios entre pases desenvolvidos e em
desenvolvimento" e tambm "procurar formas de apoiar as comunidades locais, em
polticas de conservao" (Burhenne in Sanchez e Juma 1994).
J em fevereiro de 1990, na segunda reunio do Grupo de Especialistas em Diversidade

Biolgica, chegou-se concluso de que era realmente necessria e urgente a elaborao
de um tratado global para a conservao da biodiversidade, na forma de uma
conveno-quadro, ou framework convention, que, alm de inovar no tratamento do tema,
levaria em considerao a experincia adquirida nos anos de negociao e implementao
dos outros tratados conservacionistas. A conveno-quadro deveria tratar de medidas
prticas para a conservao e o uso da diversidade biolgica. e para tanto teria que
conseguir compromissos para financiamento dos custos adicionais que as novas medidas
de conservao implicariam.
O Grupo de Especialistas em Diversidade Biolgica tambm chegou ao consenso, naquela
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oportunidade, de que o desafio de conservar a biodiversidade global era uma

responsabilidade comum a todos os pases, significando que os custos teriam que ser
repartidos de tal forma que no recassem desproporcionalmente sobre os pases ricos em
diversidade biolgica - que chega a ser quase um sinnimo de pases em desenvolvimento
(Glowka et al. 1994 e De Klemm 1993: 18).
Foram realizadas mais duas reunies em 1990: em julho, o Grupo de Especialistas em

Diversidade Biolgica encerrava seus trabalhos; e em novembro, o Grupo de Juristas e
Tcnicos reunia-se pela primeira vez com o objetivo de apreciar os termos de referncia do
que seria o tratado da biodiversidade e dar incio produo do texto legal que serviria de
base para as negociaes.
A partir da Deciso 16/42 do Conselho de Administrao do PNUMA, o Grupo de Juristas e

Tcnicos foi renomeado, e em fevereiro de 1991 foi realizada a primeira reunio do que
passara a ser o Comit Intergovernamental para Negociao de uma Conveno sobre
Diversidade Biolgica, tendo sob sua responsabilidade o documento bsico que havia
resultado das diversas verses preparadas pela IUCN (desde 1981) e adaptadas pelo
PNUMA (desde 1988). Era ento iniciado o processo oficial de negociao da Conveno da
Biodiversidade.
A Conveno de Biodiversidade, que nascera uma conveno conservacionista global,

voltada para a proteo dos recursos biolgicos, tanto que se chamava Conveno sobre a
Conservao da Diversidade Biolgica (IUCN 1989), era, a partir de 1991, transformada
em um acordo global sobre desenvolvimento sustentvel. Sua dinmica vinha se
estabelecendo no interior do mundo jurdico conservacionista, abrigada pela IUCN.
Entretanto, a partir de sua incluso na agenda da Conferncia do Rio, 13 no s como um
dos documentos a serem ali abertos para assinatura, mas tambm porque o tema era
abordado pela Agenda 21 (Captulo 15), a Conveno da Biodiversidade converteu-se em
um frum de debates sobre questes sensveis da clivagem Norte/Sul. 14
As negociaes do Comit Intergovernamental consumiram cinco sesses de cerca de dez

dias de trabalho, cada. Em 1991 aconteceram as reunies em Madri, de 24 de junho a 3 de
julho; em Nairbi, de 23 de setembro a 2 de outubro; e em Genebra, de 25 de novembro
a 4 de dezembro. As duas ltimas reunies foram realizadas em Nairbi, de 6 a 15 de
fevereiro, e de 11 a 22 de maio de 1992.
As negociaes foram marcadas por um confronto aberto de posies. 15 De um lado, os

EUA lideravam o G716 e outros pases desenvolvidos (Pases Baixos e Escandinavos, por
exemplo) numa linha que se pode chamar de puramente conservacionista e globalista,
querendo significar que o interesse do Norte era manter a conveno o mais prximo da
verso original possvel, considerando os recursos da biodiversidade patrimnio comum da
humanidade (common heritage of humankind), e delineando polticas de conservao, que
deveriam ser aceitas pelo Sul incondicionalmente, j que o Sul era, por determinaes
geoclimticas, guardio de um patrimnio global.
Neste sentido, a incluso na agenda de questes relativas a acesso negociado aos recursos
genticos e biotecnologia, regulamentao da liberao de organismos geneticamente
modificados, ou biossegurana, e direito de propriedade intelectual perturbavam os
negociadores do Norte, porque desvirtuavam o carter natural do tratado, dando-lhe
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excessivos contornos econmico-polticos (Brasil - MRE 1993: 28).
Do outro lado, Brasil, ndia e China lideravam o G7717 com uma abordagem que pode ser
considerada equilibrada em relao ao desenvolvimento sustentvel (combinando
conservao, estudo e utilizao sustentvel), se bem que ainda marcada por um forte
apelo nacionalista. Foi aproveitada a oportunidade rara de se ter um tratado global em que
a participao do Sul era realmente decisiva e se incluiu nas negociaes da conveno um
conceito ainda indito em convenes internacionais, de que a proteo da biodiversidade
era sim uma preocupao comum da humanidade (common concern of humankind), mas
os recursos da biodiversidade no eram patrimnio comum da humanidade (common
heritage of humankind), pois pertenciam a cada Estado nacional onde existiam
naturalmente.
Alm disso, o bloco dos pases em desenvolvimento rejeitava o fato de que a conservao
da natureza fosse tratada em um documento jurdico internacional, deixando-se de fora as
questes relativas aos usos dos recursos biolgicos, partilha dos benefcios deles
advindos, e ao financiamento adicional para as polticas da biodiversidade. A Conveno da
Biodiversidade tinha que apresentar sua face humana, ainda que menos bela que as
paisagens, ou menos inocente que os animais, sem o que o Sul fechava posio e
impossibilitava o acordo.
Finalmente, o Brasil e o conjunto de pases em desenvolvimento tiveram xito nas duas

teses advogadas: que o acesso aos recursos genticos deve ser definido com base em
acordo mtuo; e que deveria prevalecer o conceito de que os recursos biolgicos
pertencem aos pases onde existem naturalmente e no constituem uma herana ou
patrimnio comum da humanidade; enfatizando, contudo, que sua conservao e uso
sustentvel devem representar uma preocupao comum da humanidade.
Por outro lado, analisando com mais cuidado o argumento norte-americano e da maioria
dos pases desenvolvidos, possvel verificar sua improcedncia, uma vez que as
negociaes envolviam tanto direitos de propriedade sobre os recursos biolgicos como
direitos de propriedade intelectual relativos produo da indstria biotecnolgica e
direitos integridade intelectual das populaes tradicionais, de forma que no se tratava
de um texto arcaico, que desconhecesse a evoluo e ampliao da propriedade intelectual
como uma caracterstica da economia globalizada. A inconsistncia do argumento visvel:
por um lado exigia reconhecimento estrito e incondicional do direito de propriedade
intelectual sobre produtos farmacuticos e agrcolas (ou em geral, produtos que passaram
por processos de engenharia e aperfeioamento gentico), e por outro lado achava
completamente irrelevante e descabido que os fornecedores das matrias-primas em que
se baseiam estes produtos, ou ainda as comunidades detentoras de conhecimentos
ancestrais, pretendessem tomar algum controle sobre a situao e estabelecer termos de
troca mais eqitativos.
Pode-se inclusive afirmar que exatamente porque o Sul reconhecia a tendncia crescente
de se dar valor propriedade intelectual, como forma de se compensar os altos
investimentos em pesquisa e desenvolvimento de produtos informao-intensivos, que
procurava atribuir valor econmico tambm aos recursos genticos selvagens e aos
conhecimentos tradicionais, de forma que todo o circuito, desde o acesso ao recurso at
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sua utilizao, se incorporasse a uma escala de valor comum. O valor dos recursos poderia
assim ser medido em cifras durante todo o processo, e no em deveres ticos para com a
humanidade, num primeiro momento, e monetrios, para com as empresas, num outro
momento, adiante.
O destino que tomou a Conveno da Biodiversidade tambm desagradou aos

conservacionistas mais puros, saudosos de um tratado ao molde tradicional, e
preocupados com a mescla de consideraes scio-econmicas e ecolgicas. Sabe-se,
contudo, que a conservao dos recursos biolgicos no contexto do desenvolvimento
sustentvel significa muito mais do que simplesmente estabelecer e gerenciar novos
parques e reservas, agora alm fronteiras. preciso capacitar para o desenvolvimento
sustentvel, reconhecer em cada parte suas potencialidades e suas vulnerabilidades,
tratando a interdependncia assimtrica como um desafio e uma oportunidade de
cooperao. E ainda, no se pode negar a existncia do desafio poltico, como querem
alguns, alegando que tudo se reduz a uma questo de boas intenes entre as partes
contratantes. Ao contrrio, na superao do desafio poltico e no em sua negao que
reside a fora da Conveno da Biodiversidade.
18
5. CBD: caractersticas principais
A Conveno inova em pelo menos quatro aspectos: em primeiro lugar, permite que as
razes ticas e estticas para conservao da biodiversidade sejam reconhecidas
oficialmente como relevantes, ao lado das razes econmicas e ecolgicas; em segundo
lugar, aborda a conservao, o estudo e o uso sustentvel de recursos biolgicos de forma
integrada e global; em terceiro lugar, estabelece finalmente um vnculo entre conservao
da biodiversidade e acesso aos recursos genticos e biotecnologia; e em quarto lugar,
procura contrabalanar os desnveis entre as partes propondo parcerias Norte/Sul que no
se limitem ao financiamento adicional mas que impliquem transferncia de tecnologia para
a conservao, a cincia e a utilizao sustentvel da biodiversidade.
A Conveno da Biodiversidade uma conveno-quadro em dois sentidos: (a) porque

estabelece princpios, metas e compromissos globais, criando a moldura para as polticas
de proteo da biodiversidade global, e portanto no apresenta listas de espcies
ameaadas ou anexos de reas protegidas, ficando a deciso, na maior parte dos casos,
para ser tomada no interior dos Estados nacionais e mesmo no nvel administrativo local:
e (b) porque, dentro do modelo de procedimento desdobrado (double track), tem a funo
de iniciar o processo de estabelecimento de novos atos internacionais que trataro de
temas menos amplos em protocolos com regras detalhadas e especficas, ficando estas
tarefas sob a responsabilidade da Conferncia das Partes.
A Conveno da Biodiversidade rene os seguintes temas principais: (1) o conceito de

soberania nacional sobre os recursos biolgicos e sua articulao com o conceito de
preocupao comum da humanidade: (2) as medidas de conservao e uso sustentvel da
biodiversidade: (3) as questes de acesso aos recursos biolgicos: e (4) as questes de
financiamento.
O conceito de preocupao comum da humanidade (common concern of humankind)
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surgiu como alternativa ao conceito de patrimnio/herana comum da humanidade

(common heritage of humankind). A preocupao comum da humanidade se aplica nova
gerao de problemas ambientais globais, porque exprime uma situao de
interdependncia ecolgica intensa, s percebida nos ltimos dez anos. Com este conceito
se quer expressar que os Estados nacionais tm tanto o direito como a obrigao de
preocupar-se com questes ambientais globais. A noo de preocupao comum tambm
implica que o ambiente global assunto de cada Estado nacional e de todos, a um s
tempo. Finalmente, este conceito procura indicar que o horizonte da mudana ambiental
global ultrapassa o tempo de uma ou duas geraes e se estende no longo prazo. A idia
que uma preocupao comum da humanidade merecer ateno das prximas geraes,
por muito tempo frente, uma vez que a escala da presso humana sobre a biosfera,
principalmente durante este sculo, atingiu propores geolgicas (IUCN - CEL - ICEL
1995: 32). A Conveno do Clima tambm faz uso do novo conceito, afirmando que a
mudana climtica global uma preocupao comum da humanidade.
A deciso de se evitar o conceito de patrimnio ou herana comum da humanidade tem

tambm, como no poderia deixar de ser, razes poltico-econmicas, alm das
filosfico-jurdicas acima expostas. Falar em patrimnio comum implica considerar que os
recursos biolgicos so res communes, e portanto pertencem humanidade. Permitindo o
livre acesso aos recursos biolgicos ao conjunto dos atores da cena internacional, de uma
forma ideal e genrica, sem levar em considerao as diferentes situaes de cada Estado
nacional, bem como as distintas capacidades cientfico-tecnolgicas e econmicas das
corporaes transnacionais, o conceito de patrimnio comum mostra-se inadequado para
lidar com as assimetrias do sistema global contemporneo.
Isto porque no se est tratando de recursos com valores estticos, ticos ou ecolgicos
apenas, que muito dificilmente podem ser traduzidos em cifras convencionais, apesar de
sua importncia. Est-se cuidando de recursos que tambm possuem valor econmico
atual e potencial e movimentam um setor de ponta da cincia, da indstria e do comrcio
global, a biotecnologia. Por esta razo, a questo do acesso aos recursos biolgicos toma
vulto. Como liberar o acesso aos recursos que serviro de matria-prima para produtos
que so negociados no mercado e esto protegidos por patentes, principalmente se apenas
poucos atores tm capacidade de realizar aplicaes biotecnolgicas avanadas? Este tipo
de questionamento serviu para reforar o argumento a favor da soberania nacional sobre
os recursos biolgicos, uma demanda do Sul rico em biodiversidade e pobre em meios para
conhec-la e utiliz-la.
A afirmao de que os Estados nacionais exercem soberania sobre a biodiversidade que

abrigam em seus territrios est presente no prembulo e em outros dois artigos da
Conveno (artigo 3, que reproduz o artigo 21 da Declarao de Estocolmo, ao reconhecer
que os Estados-nacionais tm o direito de explorar seus recursos de acordo com suas
polticas ambientais; e o artigo 15, que reafirma a soberania nacional como base para a
deciso sobre o acesso aos recursos genticos).
A soberania nacional, segundo a Conveno, precisa ser exercida levando-se em

considerao que os Estados-nacionais so tambm responsveis pela conservao e uso
sustentvel dos seus recursos biolgicos (artigos 6, 8 e 10).
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Quanto s medidas de conservao e uso sustentvel da diversidade biolgica, a

Conveno define uma srie de obrigaes para as partes, entre as quais: (1) o
desenvolvimento de estratgias nacionais e programas que permitam a integrao da
conservao e do uso sustentvel da biodiversidade em planos setoriais e intersetoriais
relevantes, bem como em polticas e programas governamentais, influenciando o processo
de tomada de deciso (artigos 6 e 10); (2) a capacitao de recursos e a soma de esforos
para a identificao dos componentes da biodiversidade e das prioridades para
conservao ou de uso sustentvel (artigo 7); (3) a conservao in situ deve receber
ateno especial dos governos e deve ser tratada em polticas abrangentes que incluem o
estabelecimento ou aperfeioamento de sistemas de reas protegidas, a reabilitao de
ecossistemas degradados, a recuperao de espcies ameaadas, a proteo de hhitats
naturais e a manuteno de populaes viveis de espcies (artigo 8); (4) a conservao
ex situ deve complementar as medidas de conservao in situ (artigo 9); (5) o uso
sustentvel dos recursos biolgicos uma obrigao a que partes se comprometem em
diversos momentos da Conveno, mas tambm tratado especificamente no artigo 10;
(6) reconhecida a importncia das comunidades locais e povos tradicionais na
conservao da biodiversidade; e a Conveno destaca a necessidade de se preservar e
estudar o acervo de conhecimentos e prticas que esses povos e comunidades possuem,
na maioria das vezes verdadeiras lies sobre o uso sustentvel da biodiversidade (artigos
8 e 10); (7) devem ser adotadas medidas de treinamento e pesquisa (artigo 12), e de
educao e conscientizao pblica (artigo 13); e (8) devem ser utilizadas tcnicas como
avaliao de impacto ambiental e medidas de contingncia para situaes emergenciais,
como formas de assessoramento do processo de deciso governamental (artigo 14).
importante considerar alguns aspectos relacionados s obrigaes para conservao e

uso sustentvel da biodiversidade. Em primeiro lugar, a Conveno diferencia a
conservao do uso sustentvel da biodiversidade para atender um pleito dos pases em
desenvolvimento que, durante as negociaes, sentiam a necessidade de deixar claro que
conservar e utilizar sustentavelmente os recursos biolgicos eram objetivos distintos, ao
mesmo tempo complementares e urgentes. Desta maneira, evitou-se utilizar o conceito
amplo de conservao que inclui a noo de uso sustentvel dos recursos biolgicos. Do
ponto de vista substancial, contudo, a Conveno trabalha com o conceito de conservao
em sua acepo moderna e ampla, que admite e estimula a coexistncia de reas
prioritrias para conservao com reas de estudo e uso sustentvel, manejadas com o
apoio e a participao das comunidades envolvidas.
Em segundo lugar, a Conveno vai alm do que o seu ttulo indica, e portanto, para atingir
sua principal meta, a proteo da diversidade biolgica, protege os seus componentes,
individualmente (genes, espcies e ecossistemas), e portanto, em vez de fixar-se no
tratamento dos sintomas, vai direto s causas da perda da biodiversidade. Ao determinar
que todas a partes devem utilizar sustentavelmente os recursos biolgicos, a Conveno
atinge todos os Estados nacionais, e no apenas aqueles mais ricos em biodiversidade.
Em terceiro lugar, a Conveno procura qualificar as obrigaes, principalmente quando se

refere ao financiamento para as medidas de conservao, deixando claro as diferenciaes
entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento (artigo 20).
E, em quarto lugar, a Conveno global em seus objetivos, mas local-nacional em seus
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meios. Esta tambm foi uma demanda do Sul, que recusou todas as tentativas de
estabelecimento de listas globais de reas ou espcies prioritrias para conservao. Cada
Estado nacional desenvolver suas estratgias de implementao da CBD, a partir da
moldura e dos instrumentos que a Conveno oferece. De fato, o importante que se
reconhece a impossibilidade de se ter um processo decisrio centralizado e vertical quanto
proteo da biodiversidade, porque se est provavelmente diante de um dos temas em
que a simbiose global & local mais se evidencia. Alguma forma de coordenao das aes
locais-nacionais se far necessria, contudo, e este papel dever ser desempenhado pela
Conferncia das Partes.
A questo envolvendo o acesso biodiversidade, como visto antes, foi a que mais gerou
polmicas em todo o processo negociador, e pode ser decomposta em trs demandas
diferentes: (a) por acesso aos recursos genticos; (b) por acesso a tecnologias
pertinentes, inclusive biotecnologia; e (c) por acesso aos benefcios advindos da utilizao
dos recursos.19
O artigo 15 da Conveno da Biodiversidade estabelece que "em reconhecimento dos

direitos soberanos dos Estados sobre seus recursos naturais" o acesso aos recursos
genticos decidido pela autoridade nacional, com base na legislao nacional pertinente.
A Organizao para Alimentao e Agricultura das Naes Unidas - FAO foi responsvel
pela definio de que os recursos genticos eram patrimnio comum da humanidade,
atravs do Compromisso Internacional sobre Recursos Fitogenticos. Como se tratava de
um compromisso tomado por resoluo (Resoluo 08/83), mantinha-se apenas como um
instrumento de soft law,20 propondo que cada pas se responsabilizasse por proteger seus
recursos genticos tanto em reas naturais (in situ) como em bancos de germoplasma, 21
(ex situ), em nome da humanidade. Foi criada tambm, junto com o Compromisso
Internacional, a Comisso sobre Recursos Genticos Vegetais para supervisionar a sua
aplicao, o que deu ao Compromisso um sentido mais srio do que se tivesse
permanecido apenas como uma declarao de intenes, Em 1992 o Compromisso
Internacional da FAO j havia sido aceito por 107 pases.
Mesmo em se cuidando de documentos com status diferentes - j que o Compromisso

Internacional da FAO no chega a ser um tratado -, fica claro que a partir da Conveno
est revogado o regime anterior de livre troca dos recursos genticos, administrado pela
FAO. Resta discutir como fica a situao dos recursos que se encontravam em bancos de
germoplasma antes da Conveno da Biodiversidade entrar em vigor. A FAO pretende
rever os termos do Compromisso Internacional sobre Recursos Genticos Vegetais e
espera poder tornar compatveis as regras, atualmente conflitantes, do Compromisso com
a Conveno da Biodiversidade.
Outras instituies com interesses imediatos na questo do acesso aos recursos genticos
so o CGIAR - Grupo de Consulta sobre Pesquisa Agrcola Internacional e o IBPGR -
Conselho Internacional sobre Recursos Genticos Vegetais, que, sob inspirao do trabalho
desenvolvido pelo cientista russo Vavilov (1926), suportam uma rede de 18 Centros de
Pesquisa Agrcola e Conservao de Recursos Genticos espalhados pelo mundo, que vm
realizando a troca livre de recursos para a agricultura h pelo menos trinta anos.
Neste campo atua tambm a UPOV - Unio Internacional para a Proteo de Novas
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Variedades de Plantas, uma instituio estabelecida pela Conveno de Paris para a

Proteo de Novas Variedades de Plantas (assinada em 1961 e revista em 1972, 1978 e
1991) que tem o propsito de proteger, por um determinado perodo, a propriedade
intelectual do agricultor que cultive uma nova variedade vegetal. A proteo da
propriedade intelectual do investidor em novos cultivos, de acordo com a UPOV, funciona
como um incentivo para o desenvolvimento de novas variedades na agricultura, na
silvicultura e na horticultura.
Os artigos 15, 16 e 19 tratam do acesso a tecnologias pertinentes, inclusive biotecnologia,

e distribuio de seus benefcios. O acesso a tecnologias foi e continuar sendo,
certamente, um dos temas sensveis desta Conveno. O consenso foi formado a partir da
importncia que os pases desenvolvidos do proteo da propriedade intelectual, de
uma parte, e da importncia que os pases em desenvolvimento do transferncia de
tecnologia como condio necessria para a conservao dos recursos biolgicos, de outra
parte.
Desta forma, ficou estabelecida a obrigao, para os pases desenvolvidos, de proverem ou

facilitarem o acesso tecnologia (inclusive biotecnologia), recebendo em contrapartida o
compromisso dos pases em desenvolvimento de que sero respeitadas as patentes e de
que sero implementadas ou aperfeioadas regras nacionais para o reconhecimento e
disciplina dos direitos de propriedade intelectual.
Quanto distribuio dos benefcios da biotecnologia, ficou decidido que as partes, em

cada caso concreto, procuraro chegar a um consenso sobre o modo em que se far sua
partilha eqitativa. Ainda que o texto final tenha representado um avano, pode-se
facilmente prever as dificuldades que aparecero quando chegar a hora de se colocar estes
dispositivos em prtica. As questes mais srias esto relacionadas (a) ampla margem
de discricionariedade deixada s partes para a negociao dos termos em que se far a
partilha dos benefcios e (b) aos problemas em se identificar exatamente de que recurso se
origina o benefcio tecnolgico, j que podem se passar entre dez a doze anos at que se
consiga chegar a um produto comercivel; e alm disso, nada impede a utilizao de vrios
recursos para a gerao de um nico produto, tornando a relao mais complexa ainda, j
que para um produto podem concorrer recursos de origens diversas, aumentando o
nmero de partes em negociao.
Por fim, as questes sobre financiamento completam as regras substantivas da

Conveno. O artigo 20 define que um mecanismo de financiamento receber doaes de
recursos financeiros novos e adicionais dos pases desenvolvidos, que devero ser
utilizados pelos pases em desenvolvimento para cobertura dos custos adicionais com que
tenham que arcar para a aplicao das medidas previstas na Conveno. Os emprstimos
obedecero a prioridades definidas pela Conferncia das Partes, e sero negociados entre
pases em desenvolvimento e mecanismo financeiro. E previsto no artigo 20 tambm que
o fluxo de emprstimos deve ser contnuo e organizado de forma a que os pases em
desenvolvimento possam realizar os objetivos da Conveno.
O GEF - Fundo para o Meio Ambiente Mundial 22 foi escolhido o mecanismo financeiro
interino (artigo 39 e Resoluo 1, do Ato Final de Nairbi), no sem encontrar resistncia
do G77, que o considerava inadequado por no ser nem democrtico nem transparente
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(Glowka et al. 1994: 136). Outra crtica ao GEF que, por estar sujeito a um Conselho, um
Secretariado e s determinaes das agncias financiadoras (PNUMA, PNUD e Banco
Mundial), no se vincula totalmente s decises da Conferncia das Partes, como era a
inteno do artigo 21 (mecanismo financeiro).
6. Desenvolvimentos posteriores assinatura da CBD
As negociaes da Conveno sobre Diversidade Biolgica foram oficialmente concludas

na Conferncia de Nairbi, em 22 de maio de 1992. A Conveno foi aberta para
assinaturas durante a Conferncia do Rio, em junho seguinte. Dos 179 pases presentes
Conferncia do Rio, 168 so signatrios da Conveno, e entre as raras excees
constavam os EUA e a Malsia, representando o inconformismo dos que se colocavam nos
extremos da divisa Norte/Sul, o que, de certa forma, atestava o carter equilibrado do
acordo final.
Os EUA no assinaram a Conveno durante a Conferncia do Rio alegando, como j se

sabe, no estarem satisfeitos com o tratamento dado questo da propriedade intelectual,
no texto final. George Bush recebeu crticas fortes de setores do ambientalismo e da
sociedade americana em geral que se identificavam com os propsitos da Conveno.
Tambm na tica internacional a postura do governo americano era considerada radical e
deslocada, inclusive porque refletia um momento da poltica dos EUA que no correspondia
ao esforo histrico do ambientalismo americano em favor da conservao e do uso
sustentvel dos recursos biolgicos, tanto nacional como internacionalmente.
Em 1993, Bill Clinton, ento presidente recm-eleito dos EUA, assinou a Conveno da
Biodiversidade no Dia da Terra, 22 de abril, ao que parece dando incio a um
relacionamento mais construtivo entre os EUA e o regime da biodiversidade. Entretanto,
at novembro de 1995 os EUA ainda no tinham ratificado a Conveno, e a justificativa
para a demora na ratificao tem sido, pelo menos oficialmente, a tramitao do tratado no
Congresso americano, que costuma ser lenta por implicar ajustes em toda a legislao
interna, o que seria uma peculiaridade do sistema jurdico americano.
Sem dvida, o gesto de assinatura da Conveno serviu para aliviar o peso negativo que a
recusa em participar da Conveno da Biodiversidade tinha trazido para a imagem interna
e externa dos EUA, depois da Conferncia do Rio. Pode-se dizer que, assinando a
Conveno da Biodiversidade, os EUA desistiram do papel de viles do regime; e que, no
ratificando a Conveno, os EUA ficaram em uma confortvel posio de observadores nas
reunies da Conferncia das Partes, influindo mas no se comprometendo com as
decises.
A Conferncia de Nairbi adotou a Resoluo 2, para encaminhar medidas que deveriam

ser tomadas no intervalo entre a assinatura e a entrada em vigor da Conveno da
Biodiversidade (segundo o artigo 36: noventa dias aps o depsito do trigsimo
instrumento de ratificao). Atendendo determinao da Resoluo 2, o Conselho de
Administrao do PNUMA nomeou, pela Deciso 17/30, o Comit Intergovernamental para
a Conveno sobre Diversidade Biolgica - CI/CDB, sob a Presidncia do Embaixador
chileno Vicente Snchez. Foi estabelecido tambm um Secretariado Interino para a
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Conveno, que ficou sob a direo de Angela Cropper, membro do staff da IUCN que se
havia destacado por sua participao nas negociaes do tratado. O Secretariado Interino,
a cargo do PNUMA, ficou provisoriamente instalado em Genebra, Sua.23
O CI/CDB reuniu-se em Genebra, de 11 a 15 de outubro de 1993, para trabalhar temas da

agenda da biodiversidade que no deveriam ficar em suspenso enquanto se processava a
ratificao e entrada em vigor da Conveno. Dividiu-se em dois grupos: o primeiro
deveria examinar questes de conservao e uso sustentvel, biossegurana e temas
relacionados ao trabalho cientfico e tcnico que teria que se desenvolver entre as sesses,
dali em diante; o segundo grupo ficou encarregado de avaliar a estrutura institucional e o
mecanismo financeiro, alm de cuidar da cooperao tcnica e do desenvolvimento de
capacitao institucional. O segundo grupo deveria tambm preparar as regras para guiar
os trabalhos da Conferncia das Partes.
A Conveno da Biodiversidade entrou em vigor em 29 de dezembro de 1993. O Brasil foi

51. pas a ratific-la atravs do Decreto Legislativo 2, de 8.2.94;24 e j conta com cerca de
130 ratificaes. O fato de ter apenas se passado um ano e meio desde sua adoo at a
entrada em vigor, aliado amplitude e rapidez com que tem ocorrido o processo de
ratificao, parece indicar que a Conveno se firmar como uma verdadeira
conveno-quadro, estabelecendo novas bases para o desenvolvimento da biopoltica e da
biodiplomacia global.
A 2. reunio do CI/CDB aconteceu em Nairbi, de 20 de junho a 1. de julho de 1994, e

sua agenda estava praticamente dedicada preparao da Primeira Conferncia das
Partes. A Primeira Conferncia das Partes - COP aconteceu em Nassau, Bahamas, de 28 de
novembro a 9 de dezembro de 1994; e foi atendida por cerca de 700 participantes, entre
delegados de 133 Estados nacionais (37 como observadores), 13 agncias das Naes
Unidas, 24 organizaes intergovernamentais e 109 organizaes no-governamentais.
Foi uma reunio para definio das bases prticas sobre como iria se desenvolver o regime,
dali em diante.
As principais medidas da 1. COP podem ser sintetizadas da seguinte forma: (1) o PNUMA
ficou responsvel pela Secretaria Permanente da Conveno; (2) o GEF - Fundo para o
Meio Ambiente Mundial permaneceu como mecanismo financeiro interino, devendo aportar
cerca de 700 milhes nos prximos trs anos para os objetivos da CBD; (3) foi colocado em
operao o Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice - SBSTTA, ou
rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico, Tcnico e Tecnolgico (previsto no artigo
25 da Conveno), que realizou sua primeira reunio ainda no dia 5 de dezembro, durante
a 1. COP; e (4) ficou decidido que teriam prioridade, entre 1995 e 1997: a conservao e
o uso sustentvel da biodiversidade marinha e costeira: o acesso aos recursos genticos e
partilha eqitativa dos benefcios advindos do seu uso; e temas relacionados com
transferncia de tecnologia e manejo da biotecnologia.
Acatando recomendao da 1. COP, a 49. Sesso da Assemblia Geral das Naes

Unidas declarou o dia 29 de dezembro como o Dia Internacional para a Diversidade
Biolgica, celebrando a data em que a Conveno entrou em vigor. Nesse dia, o PNUMA
dever oferecer, todos os anos, o Prmio Internacional para a Diversidade Biolgica, em
reconhecimento aos relevantes servios prestados por instituies ou comunidades
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causa da proteo da biodiversidade.
A 1. COP procurou iniciar o trabalho de articulao entre poltica, cincia e economia que
a questo da conservao e uso sustentvel dos recursos biolgicos requer. Percebe-se
que a tarefa da CBD apenas comea a se delinear. Chegar at o acordo global para a
proteo da biodiversidade foi um passo decisivo, que demorou mais de dez anos para ser
alcanado. Agora, os desafios so outros, mais srios e complexos ainda.
Para os objetivos desta pesquisa, que procura mais do que atualizar o debate sobre a
Conveno, traar-lhe o histrico e, em linhas gerais, avaliar as condies de sua
implementao, no necessrio descrever em detalhes cada discusso da 1. COP, ou da
2. COP, realizada em Jacarta, em novembro de 1995, ou mesmo dos preparativos para a
3. COP, a realizar-se em Buenos Aires, em novembro de 1996.
Entretanto, cabe notar que j foram iniciadas as discusses a respeito da elaborao de

protocolos sobre biossegurana e sobre florestas; e a cmara de compensao est sendo
preparada para realmente facilitar e agilizar a colaborao Norte/Sul e Sul/Sul prevista na
Conveno e absolutamente necessria para a conservao da biodiversidade. O que se
percebe que a 1. COP parece ter marcado a passagem de um ciclo de preparao e
convencimento para um ciclo mais orientado para a ao na biopoltica global.
Para completar o quadro do regime da biodiversidade, resta considerar que vrias

instituies (organizaes burocrticas e conjuntos de regras 25), organizaes
intergovernamentais, no-governamentais ambientalistas, no-governamentais
cientficas, alm de documentos de soft law e hard law tiveram influncia na composio
deste conjunto de medidas transnacionais. Este fato permitiu que o regime se mantivesse
em movimento, mesmo quando as negociaes pareciam fadadas ao fracasso. Pode-se
afirmar, neste sentido, que a estrutura do regime, essencialmente transnacional e plural,
serviu para amenizar as posturas radicais em que insistiam alguns Estados nacionais, ao
mesmo tempo em que favoreceu a compatibilizao dos interesses daqueles mais
dispostos a aperfeioar o consenso.26
Merecem destaque algumas consideraes sobre a inter-relao entre a Conveno da

Biodiversidade e a Conferncia do Rio. A Conveno da Biodiversidade foi, certamente, o
produto mais bem sucedido da Conferncia do Rio, embora suas negociaes j estivessem
sob a responsabilidade do PNUMA, desde 1987, antes mesmo da convocao da
Conferncia. Ou ainda antes, se for levado em conta todo o processo de preparao das
verses preliminares do tratado, pela IUCN, que teve incio na primeira metade dos anos
80.
Por sua vez, a Conferncia do Rio foi responsvel por traar na Conveno da
Biodiversidade seu novo perfil: o de um documento que reflete as inquietaes trazidas
pelo debate sobre desenvolvimento sustentvel, definido como aquele que atende s
necessidades das geraes atuais sem eliminar opes para as futuras geraes. Pode-se
dizer que a Conferncia do Rio de certa forma se imps como um prazo conclusivo para as
negociaes da Conveno da Biodiversidade (bem como do Clima), antecipando um
acordo que provavelmente demoraria ainda alguns anos para ser produzido, se
dependesse unicamente de sua prpria dinmica, e ainda assim teria resultado em um
texto fortemente conservacionista e incompleto, na perspectiva do desenvolvimento
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sustentvel.
7. Implementao da CBD: uma agenda para verificao da eficcia do regime
interessante avaliar agora como tem se desenvolvido o regime, em sua fase mais
recente. Segundo Porter e Welsh Brown (1991) o momento de adoo do tratado, e de sua
implementao, caracteriza a quarta e decisiva etapa do regime (1. identificao do
problema; 2. procura por fatos; 3.: negociao e 4.: fortalecimento do regime), porque
da pode resultar o sucesso ou o fracasso da iniciativa de regulamentao global sobre um
determinado tema. A propsito, cabe considerar que a Conveno de Biodiversidade marca
um regime transnacional em essncia, desde o incio, com a percepo do problema e a
procura por embasamento cientfico para qualificar as decises polticas, passando pelos
diversos momentos de negociao das regras at o perodo atual, de fortalecimento e
consolidao do acordo global.
Tendo chegado a esta fase crucial, oportuno avaliar se o regime da biodiversidade tem se
mostrado eficaz. Para tanto ser aplicado o "Modelo dos 3Cs: Conscincia, Contrato e
Capacitao", proposto por Haas, Keohane e Levy (1993), que, em sntese, tem por
objetivo verificar se o regime, em sua implementao, tem produzido resultados que
possam representar um aumento da conscincia sobre o tema regulado, um aumento da
disposio contratual entre as partes e um aumento da capacitao das partes para lidar
com o problema abordado.
A existncia da Conveno em si j indica que diversos atores tiveram seu interesse

despertado para a questo antes restrita a cientistas naturais e conservacionistas. Neste
sentido, o reconhecimento global da importncia da biodiversidade a prova de que o
regime tem servido para aumentar a conscientizao sobre o tema.
Quando se analisa o impacto do regime sobre as relaes entre os atores interessados,

verifica-se que houve uma passagem da primeira fase de esboo de estratgias para a fase
de efetiva negociao sobre o tema, em sua diversidade e complexidade, e portanto que o
regime tem permitido a ampliao do contrato entre as partes. O carter contratual do
regime da biodiversidade provavelmente seu trao mais mareante. Como pode ser
verificado durante o histrico das negociaes, o tratado evoluiu com os conceitos e com a
problemtica ambiental, nos quase vinte anos em que foi sendo desenvolvido: desde uma
idia, que em incio dos anos 70 parecia utpica, at a Conveno da Biodiversidade,
muitos passos tiveram que ser repensados, e do plano inicial pouco se manteve intacto.
Pode-se afirmar que a Conveno da Biodiversidade o prprio contrato global para

proteo da diversidade biolgica, baseado (a) no reconhecimento de que h um problema
comum a todos, apesar das despropores entre as partes, e (b) na deciso de se negociar
politicamente as diferenas existentes, de forma a tornar possvel no mdio e longo prazos
diminuir e, eventualmente, normalizar as atuais taxas de extino de espcies - objetivo
que s pode ser atingido a partir da incorporao de todos os interessados na soluo do
problema, envolvendo a conservao, o estudo e o uso sustentvel dos recursos
biolgicos, e a partilha eqitativa dos benefcios por eles proporcionados.
Pgina 19
Entretanto, importante ter em considerao que este contrato global requer a realizao
de vrios subcontratos, ou protocolos, que garantam sua validade, a mdio e longo prazos.
Ou seja, a eficcia contratual do regime da biodiversidade ainda ter que se provar em
relao a alguns temas polmicos da agenda da CBD, como, por exemplo, a
regulamentao de medidas de biossegurana; a reorganizao do sistema global de
acesso a recursos genticos, que passa pela delicada equao de interesses entre
organismos internacionais tradicionalmente responsveis pela disciplina do acesso
biodiversidade, como FAO, IBPGR e UPOV; a definio de regras que garantam s
comunidades tradicionais o reconhecimento de sua quota de participao na preservao e
na explorao sustentvel dos recursos biolgicos, inclusive a valorizao dos seus
conhecimentos ancestrais, quando da distribuio dos benefcios derivados do uso da
biodiversidade; alm de tpicos sensveis como a questo da conservao dos recursos
florestais e seu uso sustentvel.
Outro item que deve ser mencionado quanto ampliao e eficcia do contrato, no
regime da biodiversidade, diz respeito relao entre a biodiplomacia e a diplomacia do
oznio e do clima, no contexto da mudana ambiental global; e entre os vrios
instrumentos jurdicos internacionais que compem o ramo do direito ambiental
internacional, como um todo.
O item capacitao, deve-se reconhecer, o que coloca o regime definitivamente prova.

Um ponto a favor da Conveno da Biodiversidade sua intensa dinmica global & local,
moldando um processo decisrio mais autnomo, autntico, dinmico, e flexvel. Todo o
regime tem partido do suposto de que a proteo da diversidade biolgica acontece na
esfera local e deve ser coordenada pelos governos nacionais que, por sua vez, precisam
estar articulados internacionalmente, definindo estratgias conjuntas e direcionando
fluxos de investimentos e de tecnologia para a conservao e o uso sustentvel dos
recursos biolgicos (Coradin 1994).
Os Estados nacionais so os responsveis pela conexo entre o local e o global, quando o

tema proteo da biodiversidade. Precisam, neste sentido, estar continuamente
capacitados para desempenhar esta funo, que no simples. Em primeiro lugar,
necessrio que conheam a realidade nacional sobre biodiversidade, para ento poderem
traar estratgias e executar projetos na rea. E, em segundo lugar, imprescindvel que
mecanismos como a cmara de compensao sejam postos em prtica de forma gil e
democrtica, para que a troca de informaes, entre as partes contratantes, sobre
experincias de sucesso relativas conservao, estudo e uso da biodiversidade possam
ser amplamente disseminadas, discutidas e implementadas. Por outro lado, impe-se que
as informaes j disponveis sejam condensadas e coordenadas para que o tema possa
receber o tratamento inter e multidisciplinar requerido.
Tem havido consenso sobre a importncia de dois instrumentos para capacitao

governamental: estudos de casos e estratgias nacionais para a biodiversidade. O GEF -
Fundo para o Meio Ambiente Mundial contribuiu com cerca de 14 milhes de dlares, ou o
equivalente a 4,5% do total de recursos para biodiversidade entre 1991-1994, em apoio
preparao de estudos de casos nacionais e em programas de capacitao para avaliaes
nacionais e globais sobre biodiversidade (McNeely, Rojas e Martinet 1995: 17). Pelo que foi
dito, pode-se admitir que o regime tem, mesmo parcialmente, auxiliado a capacitao dos
Pgina 20
Estados nacionais no preparo de suas estratgias e aes de conservao, estudo e uso

sustentvel da diversidade biolgica que abrigam.
Entretanto, para que se atinja um patamar aceitvel de proteo da biodiversidade,

escala nacional e global, principalmente em relao aos pases ricos em biodiversidade,
deve se promover a capacitao nacional/local de uma forma sistmica, que inclua no
apenas medidas de capacitao tcnica, mas tambm programas de capacitao gerencial,
financeira, jurdico-legal e cientfico-tecnolgica, que possam ter efeito multiplicador,
alcanando os diversos setores da sociedade envolvidos com a implementao da
Conveno da Biodiversidade, sem o que a eficcia do regime, neste ponto fundamental,
torna-se questionvel (De Alencar e Van Der Ree 1996).
O problema no parece ser, para a maioria dos pases com acervo importante de
biodiversidade, a falta de relatrios ou programas, mas outro, mais srio, o da integrao
da questo ambiental (biodiversidade e outros temas) na mecnica decisria dos
governos, em todos os seus nveis. Por enquanto, as polticas ambientais tm se
desenvolvido paralelamente s polticas econmicas, agrrias, tributrias, fiscais,
industriais, educacionais, de sade etc. Entretanto, assim como internacionalmente j se
percebe a interdependncia dos temas e de suas solues, tambm ter que se percorrer
este caminho escala nacional - e, quanto antes se avance nesta direo, mais
rapidamente podero ser verificados os resultados que a poltica global da biodiversidade,
em ltima instncia, tem procurado alcanar.
Ainda quanto capacitao nacional para a implementao eficaz da Conveno da

Biodiversidade, merece tambm ser destacada a questo da "domesticao" do tratado, ou
integrao e harmonizao das regras internacionais no ordenamento jurdico nacional.
Esta uma tarefa para qual o Poder Legislativo precisa estar tcnica e politicamente
preparado, e para desempenh-la certamente precisar de amplo apoio interinstitucional,
em parceria com o Executivo e o Judicirio, seja atravs da colaborao de especialistas,
pesquisadores, cientistas, em suas capacidades pessoais, seja atravs da contribuio de
setores da sociedade civil organizada, como as organizaes no-governamentais, e
tambm do empresariado.
Assim como se faz necessrio que se aprimorem os mecanismos de planejamento,

aplicao e avaliao de eficcia das polticas da biodiversidade, na esfera do Poder
Executivo, de real importncia que se proceda a um reexame das normas em vigor, no
plano federal, estadual e municipal, para que se possa atualizar o quadro legal existente, e
desta forma dotar magistrados, promotores, advogados, procuradores, defensores
pblicos e os rgos do Poder Judicirio como um todo, de instrumentos processuais e
substantivos apropriados, desenhados especificamente para garantir a conservao da
biodiversidade e o uso sustentvel dos recursos biolgicos.
Este um ponto de especial interesse para o Brasil, uma vez que esto tramitando no
Congresso Nacional, atualmente, projetos de lei sobre proteo de cultivares, acesso a
recursos genticos, reforma da legislao penal ambiental e estabelecimento do sistema
nacional de unidades de conservao e do sistema de gerenciamento de bacias
hidrogrficas, alm de terem sido recentemente aprovadas normas sobre biossegurana e
sobre propriedade intelectual, incluindo disposies sobre patentes para microorganismos
Pgina 21
(De Alencar e Van Der Ree 1996).
Com base no que foi dito sobre conscincia, contrato e capacitao, possvel afirmar que
o regime da biodiversidade tem sido eficaz, ainda que parcialmente, desde a assinatura da
Conveno. Na realidade, o regime apenas comea a ser provado e por enquanto pode ser
considerado relativamente bem sucedido. Neste sentido, um longo caminho ainda ter que
ser percorrido para que a Conveno da Biodiversidade se afirme como um frum poltico
global relevante para a tomada de decises sobre biopoltica, em sua ampla configurao,
incluindo questes scio-econmicas, ticas, estticas, ecolgicas e culturais.
preciso, portanto, seguir adiante, aumentando a qualidade do compromisso entre as

partes, polindo o debate, elaborando protocolos e negociando novos tratados, sempre
considerando a importncia da harmonizao das normas internacionais nos sistemas
polticos e jurdicos nacionais.
8. Consideraes finais
Espcies, recursos genticos e ecossistemas sempre existiram, muito antes do surgimento

dos humanos, a nossa forma de enxerg-los e compreend-las como conectados ao
mesmo fluxo de vida na Terra no qual nos inclumos que evoluiu. Da mesma maneira, a
ocupao humana sobre o ambiente natural milenar, a nossa forma de torn-la
predatria e insustentvel e perceb-la como tal que se pode considerar relativamente
recente. Neste sentido, a principal meta do regime da biodiversidade ultrapassa em muito
a fronteira da cincia ou da tecnologia, ou o alcance de uma ou duas geraes humanas.
Cuida-se de uma proposta essencialmente poltica, de se induzir a recuperao do
equilbrio entre o ambiente humano e natural, com a ateno voltada para o longo prazo,
para que se possa permitir a continuidade da existncia da diversidade de formas de vida
no planeta, hoje seriamente ameaada.
Vrias datas marcam o regime da biodiversidade. A primeira delas remonta ao incio do

sculo, quando se adotou o tratado para proteo dos pssaros, na Europa. Portanto, sob
uma perspectiva histrica mais remota, este o regime ambiental internacional mais
antigo de que se tem notcia. Durante esse sculo de histria evoluiu a idia de se proteger
uma espcie isolada, um habitat mais ameaado, um grupo de espcies migratrias, at
chegar-se ao atual conceito de biodiversidade, e percepo de que somente um esforo
global coordenado poderia, de alguma maneira. Aproximar-se da soluo do problema da
extino em massa de espcies, atualmente de propores desastrosas.
O regime da biodiversidade , antes de tudo, um regime que se forma com o objetivo de

trazer questionamentos ticos sobre as altas taxas de extino de espcies. A preocupao
com a proteo da diversidade entre genes, espcies e ecossistemas partiu, como visto
antes, da comunidade de juristas conservacionistas, que procuraram de alguma forma
chamar a ateno para o fenmeno do desaparecimento em massa de formas de vida na
Terra, e tentaram, com muita persistncia, demonstrar a importncia da proteo da
biodiversidade, lembrando inclusive que "a proteo de outras espcies uma forma
elevada de autopreservao" (Kaufman et al. 1993). Como medir o resultado deste esforo
conjunto?
Pgina 22
A realidade tem demonstrado que a biopoltica e a biodiplomacia, como ramos da poltica e

do direito ambiental internacional, evoluram de forma significativa nas ltimas duas
dcadas, e hoje se encontram incorporadas de forma definitiva agenda de negociaes
internacionais. Talvez tenha acontecido, nesta arena das relaes internacionais, o
processo que Ernst Haas denomina aprendizagem institucional. 27 Desde a Declarao de
Estocolmo a comunidade internacional vem ensaiando passos, ainda no campo de soft law,
com a adoo de declaraes de princpios e tratados setoriais, com o objetivo de preservar
o ambiente global. Mas a partir de meados dos anos 80, com a tomada de conscincia
sobre os problemas ambientais globais e o risco que representam para a sobrevivncia
humana, pode-se dizer que tem acontecido mais do que simples avano retrico ou parcial.
O nvel do compromisso tem se ampliado e aprofundado, com a adoo de tratados amplos
em seu escopo, inovadores em seu processo de elaborao, e arrojados em seu contedo,
como os que compem o regime do oznio e da biodiversidade, numa indicao de que,
apesar da gravidade e do sentido de tragdia que acompanham as questes ambientais
globais, a humanidade tem procurado dar respostas a estes problemas e, neste percurso,
tem aprendido.
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(*) Este artigo tem como base a Dissertao de Mestrado "Mudana ambiental global e a
formao do regime para proteo da biodiversidade", apresentada ao Programa de
Ps-graduao em Relaes Internacionais do Departamento de Relaes Internacionais,
Instituto de Cincia Poltica e Relaes Internacionais, Universidade de Braslia, em
dezembro de 1995. A autora agradece os comentrios dos membros das Bancas
Examinadoras do Projeto e da Dissertao, Profs. Eduardo J. Viola (Orientador), Marcus
Faro de Castro, Alcides Vaz, Gustavo Lins Ribeiro, Argemiro Procpio Filho e Julie Schmied
Zapata, e de Eugnio Arcanjo verso final do texto, e aos seus desdobramentos, desde
ento. Agradece tambm o apoio recebido pelo Programa Natureza e Sociedade,
patrocinado pelo WWF - Fundo Mundial para a Natureza/Brasil, para realizao da
pesquisa, e o convite formulado por Antnio Herman Benjamim, em nome da Direo da
Revista de Direito Ambiental, para apresentar este trabalho. A responsabilidade pelas
opinies aqui expressas, bem como pelas tradues de documentos e textos citados,
exclusivamente da autora.
(1) Mudana ambiental global (global enviromental change) o conceito que surge em
meados dos anos 80 para designar as profundas alteraes no funcionamento dos sistemas
qumicos, fsicos e biolgicos da Terra provocadas pela ao humana, e aborda o conjunto
de problemas ambientais globais e suas inter-relaes, sendo os trs mais srios
Pgina 25
atualmente conhecidos: a perda da biodiversidade, a depleo da camada de oznio e a

mudana do clima terrestre.
(2) A diferenciao aqui entre atores internacionais e transnacionais proposital porque,

ao passo cm que reconhecida a importncia das relaes entre Estados-nacionais,
procura-se chamar a ateno para as relaes que cruzam pases e culturas
(transnacionais), envolvendo atores no-tpicos como corporaes transnacionais e
organizaes no-governamentais ambientalistas, por exemplo (Viotti et al. 1993: 585 e
597).
(3) Conceito utilizado por Peter Haas para denominar grupos de cientistas e de pensadores
que exercem influncia sobre o processo decisrio, no interior dos Estados e tambm nas
relaes internacionais e transnacionais, sobre determinado tema, a respeito do qual
partilham interesses e preocupaes (Haas 1989).
(4) As prximas consideraes sobre biodiversidade esto fundadas em Ehrlich et al. 1981;
Ehrlich 1986; Myers 1984; Raven et al. 1994; Wilson 1988 e 1992; Wood 1990 e WCMC
1992.
(5) As estimativas variam de 10 milhes at 100 milhes de espcies. Para efeito de clculo
de percentagens e taxas de extino utiliza-se normalmente o menor nmero, por ser mais
consensual.
(6) Sobre a diplomacia do oznio ver Benedick 1991, e a srie Protecting the Ozone Layer
publicada pelas Naes Unidas (UNEP/IEPAC 1992). Ver tambm o Relatrio sobre efeitos
ambientais da depleo do oznio, publicado em edio especial da Revista Ambio, em
maio de 1995 (Van Der Leun el al. 1995).
(7) Para uma avaliao completa dos tratados que contriburam para a Conveno da
Biodiversidade, ver De Klemm 1991 e 1993.
(8) Diversidade biolgica um conceito que surgiu a partir de 1980, em trabalhos

publicados por Thomas Lovejoy (A Prujection of Species Ertinctions, in Council of
Environmental Quality, and US Departament of State, The Global 2000 Report to the
President, v. 2, The Technical Report, U.S. Government Printing Office, Washington, DC,
1980: 328-32), Elliot Norse e Roger Mc Manus ("Ecology and Living Resources: Biological
Diversity", in The Eleventh Anual Report of the Council of Environmental Quality, U.S.
Government Printing Office, Washington, DC, 1980: 31-80). Somente a partir de 1986 o
conceito passou a ter o significado atual, de trs nveis de diversidade, gentica, de
espcies e de ecossistemas, com a publicao do trabalho de Elliot Norse e outros autores
sob o ttulo Conserving Biological Diversity in Our National Forests: The Wilderness Socicty,
Washington, DC (Norse el al. 1993: 9).
(9) "Para a surpresa de muitas pessoas, os promotores originais da Conveno no eram

membros da comunidade cientfica mas, ao inverso, faziam parte da comunidade de
juristas" (Burhenne in Sanches e Juma 1994).
Pgina 26
(10) De fato, foi o Presidente da Comisso de Sobrevivncia de Espcies da IUCN, Grenville

Lucas, quem sugeriu a opo por diversidade biolgica, ao invs de diversidade gentica,
como vinha se trabalhando at ento. Para Lucas, o termo diversidade gentica no era
suficientemente representativo do conjunto de genes, espcies e ecossistemas que se
pretendia englobar e proteger com o tratado, da se justificando a preferncia por
diversidade biolgica (Buhrene in Sanches e Juma 1994) - quela poca um conceito novo
e ainda restrito ao mbito acadmico. A verso compacta e atualmente mais utilizada do
termo foi lanada alguns anos mais tarde por Edward O. Wilson, com grafia um pouco
diferente, no Frum Nacional sobre Biodiversidade, realizado em Washington, DC, em
1986.
(11) Como diz Wolfgang E. Burhenne, "deve-se reconhecer que, durante os muitos anos
passados entre a preparao de verses preliminares, as negociaes e finalmente a
adoo deste tratado, processou-se uma verdadeira transformao das idias e princpios
que o instruem, que se tornaram mais abrangentes, complexos e, em alguns casos,
realmente distintos do que foi originalmente proposto" (Burhenne in Sanchez e Juma
1994).
(12) O conceito de regime, neste artigo, inspirado na definio formulada, no incio dos
anos 80, por Stephen Krasner, segundo o qual regime um conjunto de princpios,
normas, regras e procedimentos de tomada de deciso sobre os quais, implcita ou
explicitamente, as expectativas dos atores convergem numa dada arena de relaes
internacionais (Krasner 1983: 1). Um componente behaviorista , contudo, acrescentado
ao conceito de regime, com base nos trabalhos desenvolvidos posteriormente por List e
Rittberger (Hurrel e Kingsbury 1992: 85-109), ou seja, necessrio que se possa verificar
um mnimo de eficcia relacionada ao respeito e implementao das regras
consensualmente estabelecidas, para considerar um regime, de fato, em vigor.
(13) Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD,
para sua sigla em Portugus, ou United Nations Conference on Environment and
Development - UNCED, como conhecida internacionalmente, realizada no Rio de Janeiro,
em junho de 1992, tambm denominada "Earth Summit", "Cpula da Terra", "Rio/92",
"Eco/92" e "Conferncia do Rio", termo adotado neste artigo.
(14) Neste artigo sero utilizados os termos Norte e Sul ou pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, respectivamente, para indicao da posio poltico-econmica dos
pases envolvidos nas negociaes da CBD. Apesar de serem reconhecidos os limites que
este tipo de abordagem apresenta, seja por deixar de considerar os perfis individuais dos
pases, seja por deixar de especificar a posio relativa de cada pas em seu grupo,
optou-se por correr o risco de simplificar excessivamente o contexto negociador, quando a
outra alternativa seria caracterizar cada pas ou grupo de pases em detalhes, o que
ultrapassa o alcance deste trabalho.
(15) Para uma exposio detalhada das posies do Brasil e dos EUA em biodiplomacia, ver
De Alencar 1995: 125-132.
(16) Grupo dos Sete, como chamado o conjunto de pases desenvolvidos composto por
Pgina 27
EUA, Reino Unido, Canad, Japo, Itlia, Alemanha e Frana.
(17) Ou Grupo dos Setenta e Sete, nome dado ao conjunto de pases do chamado Terceiro
Mundo que, desde 1964, em sesso preparatria para a Primeira Conferncia das Naes
Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento - UNCTAD, se rene para discutir propostas
comuns frente aos pases desenvolvidos. O nmero 77 apenas simblico - uma referncia
quantidade de pases presentes primeira reunio - pois o grupo composto atualmente
por 128 pases em desenvolvimento.
(18) Um volume considervel de documentos, livros e artigos foi consultado para

fundamentar as prximas consideraes sobre a CBD (ver De Alencar 1995). Os mais
importantes esto referidos neste texto, entre os quais se faz necessrio destacar o Guia
para a Conveno sobre Diversidade Biolgica, publicado em 1994 pela IUCN (Glowka et
al. 1994).
(19) Sobre esta forma triangular de analisar a questo do acesso biodiversidade ver
Glowka et al. 1994.
(20) Tipo de compromisso internacional que no implica a constituio de vnculos jurdicos

entre as partes, diferente dos instrumentos de hard law, acordos que refletem a existncia
de obrigaes e direitos, no campo jurdico internacional, entre os contratantes.
(21) Germoplasma o nome dado base fsica do cabedal gentico que rene o conjunto
de materiais hereditrios de uma espcie, Banco de germoplasma, ou coleo ativa de
germoplasma, como se chama a coleo de acessos (ou amostras de germoplasmas
representativas de um indivduo ou de vrios indivduos da populao) que
rotineiramente usada para propsitos de pesquisa, caracterizao, avaliao e utilizao
de materiais. A coleo ativa geralmente funciona em dois ciclos: plantas vivas crescendo
no campo e sementes armazenadas para regenerao ou multiplicao de materiais. Os
acessos entram e saem da coleo ativa por decises gerenciais. Se saem, podem ir para
a coleo base, ou principal (termos definidos no Glossrio de recursos genticos vegetais
da EMBRAPA, verso preliminar).
(22) Global Environment Facility. Durante a fase piloto do GEF (1991-94) foram
financiados cerca de 315 milhes de dlares para projetos que se destinam a proteger a
biodiversidade global.
(23) Desde a 2. COP, em Jacarta, em novembro de 1995, ficou decidido que o

Secretariado da Conveno passa a funcionar, em carter permanente, em Montreal,
Canad.
(24) A Conveno da Biodiversidade est em vigor, para o Brasil, desde 28 de maio de

1994, ou seja, noventa dias aps a data de depsito do instrumento de ratificao no
Secretariado da Conveno.
(25) De acordo com Haas, Keohane e Levy 1993.
Pgina 28
(26) Para uma anlise mais detalhada da atuao da IUCN, do WWF, entre outras
organizaes no-governamentais de alcance global, alm dos rgos
intergovernamentais como PNUMA, PNUD, UNESCO, e organizaes cientficas, na
promoo e no suporte de iniciativas relevantes para o regime da biodiversidade, ver De
Alencar 1995: 148-158.
(27) Cf. Haas in Viotti et al. 1993:436.
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BIOPOLTICA, BIODIPLOMACIA E A CONVENO

SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA/1992:

BIOPOLTICA, BIODIPLOMACIA E A CONVENO SOBRE

Revista de Direito Ambiental | vol. 3 | p. 82 | Jul / 1996

rea do Direito: Ambiental

O problema da perda de biodiversidade a perda da diferena entre as formas de vida

A poltica de preservao da diversidade biolgica a poltica de preservao da vida na

Biodiversidade pode ser considerada a diversidade de formas de vida (genes, espcies e

comum citar-se uma ilustrao do que significam as altas taxas de perda de

Existem razes ticas, estticas, econmicas e ecolgicas para se proteger a

Mesmo reconhecendo haver divergncias entre os cientistas naturais que tm tentado

calcular e demonstrar a gravidade do fenmeno da perda de biodiversidade em curso, vale

As taxas de extino variam de acordo com o lugar onde acontece o distrbio no

A perda de biodiversidade um fenmeno que se deve principalmente a quatro causas: (1)

Os problemas ambientais globais esto inter-relacionados, de modo que tanto a mudana

As principais conseqncias dos problemas ambientais globais sobre a biodiversidade, em

fenmenos climticos extremos como tufes, furaces e tempestades, intercalados por

A inter-relao dos problemas ambientais globais no se d somente em seus efeitos, mas

A humanidade parece continuar agindo como se ainda estivssemos conquistando e

O que pretendem as polticas da biodiversidade, ento, se no h como fazer reviverem as

conservao e restaurao de ecossistemas, bem como a promoo do estudo e uso

3. Histrico da CBD: evoluo e ampliao do conceito (a partir de 1970) e as

At os anos 70 a preocupao com a conservao da biodiversidade estava ligada ao

Esta mudana no paradigma da proteo ambiental acontece paralelamente a uma outra

Durante a 15. Assemblia Geral da IUCN, realizada em Christchurch, Nova Zelndia, em

No Congresso Mundial sobre Parques Nacionais, realizado em Bali, Indonsia, em 1982, os

Entre 1981 e 1987, durante o perodo em que se trabalhou a verso preliminar da

Tornava-se evidente que cercar reas relevantes para os propsitos da conservao no as

conservao de reas selecionadas. A poltica internacional para proteo da

4. Negociaes e alinhamentos preparatrios (1987-1992): ampliao do escopo

Em junho de 1987, durante a 14. reunio do Conselho de Administrao do PNUMA,

Tambm em 1987 era dado um passo importante para o estabelecimento de um tratado

Outros dois argumentos contrrios conveno sistematizadora estavam fundados em

grupo de espcies (Bonn); deixando de lado outras questes relevantes como o

Paralelamente ao trabalho da IUCN, o Grupo de Trabalho ad hoc de Especialistas em

A 15. reunio do Conselho de Administrao do PNUMA, realizada em maio de 1989,

J em fevereiro de 1990, na segunda reunio do Grupo de Especialistas em Diversidade

O Grupo de Especialistas em Diversidade Biolgica tambm chegou ao consenso, naquela

oportunidade, de que o desafio de conservar a biodiversidade global era uma

Foram realizadas mais duas reunies em 1990: em julho, o Grupo de Especialistas em

A partir da Deciso 16/42 do Conselho de Administrao do PNUMA, o Grupo de Juristas e

A Conveno de Biodiversidade, que nascera uma conveno conservacionista global,

As negociaes do Comit Intergovernamental consumiram cinco sesses de cerca de dez

As negociaes foram marcadas por um confronto aberto de posies. 15 De um lado, os

excessivos contornos econmico-polticos (Brasil - MRE 1993: 28).

Finalmente, o Brasil e o conjunto de pases em desenvolvimento tiveram xito nas duas

O destino que tomou a Conveno da Biodiversidade tambm desagradou aos

A Conveno da Biodiversidade uma conveno-quadro em dois sentidos: (a) porque

A Conveno da Biodiversidade rene os seguintes temas principais: (1) o conceito de

O conceito de preocupao comum da humanidade (common concern of humankind)

surgiu como alternativa ao conceito de patrimnio/herana comum da humanidade

A deciso de se evitar o conceito de patrimnio ou herana comum da humanidade tem

A afirmao de que os Estados nacionais exercem soberania sobre a biodiversidade que

A soberania nacional, segundo a Conveno, precisa ser exercida levando-se em

Quanto s medidas de conservao e uso sustentvel da diversidade biolgica, a

importante considerar alguns aspectos relacionados s obrigaes para conservao e

Em terceiro lugar, a Conveno procura qualificar as obrigaes, principalmente quando se

E, em quarto lugar, a Conveno global em seus objetivos, mas local-nacional em seus

O artigo 15 da Conveno da Biodiversidade estabelece que "em reconhecimento dos

Mesmo em se cuidando de documentos com status diferentes - j que o Compromisso

Variedades de Plantas, uma instituio estabelecida pela Conveno de Paris para a

Os artigos 15, 16 e 19 tratam do acesso a tecnologias pertinentes, inclusive biotecnologia,

Desta forma, ficou estabelecida a obrigao, para os pases desenvolvidos, de proverem ou

Quanto distribuio dos benefcios da biotecnologia, ficou decidido que as partes, em