Instituciones de Derecho Comunitario

PARTE III.
- EL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO Y SU GARANTA JUDICIAL
LECCIN 12. LAS FUENTES DEL DERECHO

COMUNITARIO.
1. El Derecho originario.
1.1. Los Tratados: Cronologa.
El Derecho originario se integra por un conjunto numeroso de Tratados
que se clasifican as: Tratados constitutivos, (CECA. CEE. EURATOM);
Tratados de reforma puntual de los Tratados constitutivos ,
(Convencin de Roma, Tratados de Bruselas y Luxemburgo; Tratados de
reforma substancial, (Acta nica, Tratado de la UE, Tratado de
msterdam, de Niza y de Lisboa; y finalmente Tratados de Adhesin.
La funcin de estos Tratados sera semejante desde una perspectiva
formal al de la Constitucin o leyes fundamentales en los sistemas jurdicos
de los Estados miembros.
Veremos desde una perspectiva cronolgica, los Tratados que integran
el Derecho originario, su naturaleza y contenidos, su procedimiento de
elaboracin, y, finalmente, la eficacia del Derecho originario de la Unin
Europea.
1.2. Naturaleza y contenido.
El Derecho originario est integrado por un conjunto de Tratados que
constituyen la norma fundamental de la Unin Europea.
Los Tratados estn integrados bien por normas jurdicas plenas,
susceptibles de crear derechos y obligaciones directamente en sus
destinatarios, o por normas que crean habilitaciones en las instituciones
comunitarias para llevar a cabo actos de naturaleza normativa, ejecutiva o
jurisdiccional.
La Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de febrero de 1963
estableci que el artculo 12 del TCE produce efectos inmediatos y
engendra en la esfera de los justiciables derechos individuales que las
jurisdicciones internas deben salvaguardar.
El primer principio que fija la Sentencia es que el Tratado no se limita
a crear obligaciones mutuas entre los Estados miembros.
El segundo principio que deriva del anterior es que los Tratados tienen
como destinatarios de derechos y obligaciones a los nacionales de los Estados
miembros.
Finalmente, los derechos y obligaciones que se derivan para los
nacionales no nacen tan slo cuando el Tratado hace una atribucin explcita,
sino en razn de obligaciones que el Tratado impone de manera bien
definida, tanto a los particulares como a los Estados miembros y a las
instituciones comunitarias.
1.2.1. Los Tratados constitutivos.
El Tratado de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero
(TCECA) fue una apuesta decidida para sustituir rivalidades histricas por
una fusin de sus intereses esenciales. El Tratado constaba de 100
artculos, 3 anexos, 2 protocolos, 1 cambio de cartas y 1 convencin. El
TCECA ha creado la Alta Autoridad, la Asamblea Comn, Consejo
Especial de Ministros y un Tribunal de Justicia.
Se trataba de una Comunidad sectorial que tuvo por objeto la creacin
de un mercado comn del carbn y del acero, de acuerdo con una serie de
postulados, tcnicas y condiciones.
Las disposiciones econmicas y sociales incluyen un conjunto de
disposiciones generales; financieras; relativas a inversiones y ayudas
financieras; a la produccin; precios; acuerdos y concentraciones;
incumplimiento de las condiciones de competencia; salarios y movimientos de
la mano de obra; transportes y poltica comercial.
Las disposiciones generales abordaban temas presupuestarios y
financieros, el Tribunal de Cuentas, el mbito de aplicacin del Tratado,
normas relativas a la aplicacin del Tratado, sanciones y vigencia.
En lo relativo a las fuentes normativas, reciben el nombre de decisiones,
decisiones individuales, recomendaciones y dictmenes.
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PARTE III.- EL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO Y SU GARANTA JUDICIAL
El TCECA se extingui en 2002, tras 50 aos de vigencia. Es el nico de

los Tratados que integran el Derecho originario que tena fecha de caducidad.
El Tratado de la Comunidad Europea (TCE) ha sido modificado
por todos los Tratados posteriores y tuvo una mayor extensin y estructura
que el TCECA. Hasta el Tratado de Lisboa constaba de 314 artculos,
organizados en 6 partes, 2 anexos, as como protocolos y declaraciones.
La CE era una Comunidad que teniendo originariamente el mismo fin de
crear un mercado comn, ampli sus objetivos a travs del establecimiento de
un mercado comn, de una poltica econmica y monetaria y de multitud de
polticas o acciones comunitarias. Estas comprenden la prctica totalidad de
la actividad econmica, ya sea mediante la aplicacin de tcnicas o principios
aplicables a cualquier poltica, o estableciendo medidas concretas en polticas
concretas.
La Parte Primera se dedica a los principios en que se basa la
Comunidad. La Parte Segunda trata de la ciudadana. La Parte Tercera
clasifica las polticas. La Parte Cuarta trata de la asociacin de los pases y
territorios de ultramar que mantienen relaciones especiales con Blgica,
Dinamarca, Francia, Italia, Pases Bajos y Reino Unido. La Parte Quinta regula
las Instituciones. Y, por ltimo, la Parte Sexta est dedicada a las
disposiciones generales y finales, referidas a la constitucin de las diferentes
instituciones y a la entrada en vigor del Tratado es el predecesor del de la
CEE y EURATOM. El TFUE ha introducido cambios relevantes en su
precedente, en particular en lo relativo al sistema de fuentes, al sistema de
competencias y al sistema institucional de la Unin.
El Tratado de la Comunidad Europea de la Energa Atmica
(TCEEA), es un Tratado sectorial como el de la CECA, pero por su extensin
y contenido se aproximaba al Tratado de la CE. Se divide en 6 ttulos,
organizados en un total de 13 captulos y concluye con unas disposiciones
finales, anexos, protocolos y declaraciones.
Su misin es la de contribuir, mediante el establecimiento de las
condiciones necesarias para la creacin y crecimiento rpidos de industrias
nucleares, a la elevacin del nivel de vida en los Estados miembros y al
desarrollo de los intercambios con los dems pases, al servicio de la que se
establecen una serie de objetivos como la investigacin, seguridad,
inversiones, controles, etc., que se relacionan en el artculo 2 y cuyo
desarrollo tendr lugar a lo largo del Ttulo Segundo. El Titulo Tercero est
dedicado a las instituciones. El Ttulo Cuarto contiene las disposiciones
financieras. El Ttulo Quinto est dedicado a las disposiciones generales. Y,
finalmente, el Ttulo Sexto se refiere a las disposiciones relativas al perodo
inicial.
1.2.2. Los Tratados de reforma puntual.
La primera reforma de los Tratados de la CECA, CE y CEEA fue
simultnea a la aprobacin de los dos ltimos, nos referimos a la
Convencin relativa a ciertas instituciones comunes a las
Comunidades Europeas de 25 de marzo de 1957 , que unific las
Asambleas legislativas, el Tribunal de Justicia y la financiacin
correspondiente de la CE, CEEA y CECA, as como el Comit Econmico y
Social de la CE y CECA.
El Tratado de Bruselas de 8 de abril de 1965 unificara los
Consejos, las Comisiones y los presupuestos correspondientes de la CE, CECA
y CEEA, as como los funcionarios de las tres Comunidades, e introducira
algunas modificaciones y derogaciones de artculos.
La decisin relativa a la instalacin provisional de ciertas instituciones y
servicios de las Comunidades, junto a la decisin relativa al emplazamiento
de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos
propios de las Comunidades son dos piezas importantes en el proceso de
unificacin e institucionalizacin de las Comunidades.
El Tratado de Luxemburgo de 22 de abril de 1970 , tiene 13
artculos divididos en 5 captulos siendo su objeto la modificacin de las
disposiciones presupuestarias de los tres Tratados CE, CECA y CEEA, as
como el Tratado de Bruselas de 1965.
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El Tratado de Bruselas de 10 de julio de 1975 tiene por objeto la

modificacin de los artculos 4.1; 7.4 y 9.3 del protocolo sobre los Estatutos
del Banco Europeo de Inversiones.
El Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975 vendr a
modificar, o completar, algunas disposiciones financieras de los Tratados
comunitarios y del Tratado de Bruselas de 18 de abril de 1965.
Aun sin el rango de Tratado hay que anotar la Decisin del Consejo que
introdujo el sufragio universal para la eleccin de los representantes de los
pueblos de los Estados miembros, posteriormente modificada.
1.2.3. Tratados de reforma substancial.
Estos Tratados han supuesto un impulso decisivo al proyecto de Unin
Europea.
El Acta nica Europea, institucionaliz el Consejo Europeo integrado
por los Jefes de Estado o de Gobierno y por el Presidente de la Comisin,
inici la cooperacin europea en materia de poltica exterior y dio un gran
impulso al mercado interior. Por otra parte, modific y aadi artculos
referidos a la cooperacin en materia de poltica econmica y monetaria;
cohesin econmica y social; investigacin y desarrollo tecnolgico y medio
ambiente.
El Tratado de la Unin Europea o Tratado de Maastricht supone
la reforma ms importante en los Tratados constitutivos. Su Ttulo 1 se
dedica a la constitucin de la Unin Europea, para lo cual establece los
objetivos de promover un progreso econmico y social equilibrado; afirmar su
identidad internacional; reforzar la proteccin de los intereses de los
nacionales de sus Estados miembros; desarrollar la cooperacin en el mbito
de la justicia y de asuntos de interior y mantener el acervo comunitario. Sus
Ttulos II a IV derogan, adicionan o modifican los Tratados constitutivos. Su
Ttulo V est dedicado a la poltica exterior y de seguridad comn, y su Ttulo
VI inicia un nuevo frente para la Unin, el de la cooperacin en los mbitos de
la justicia y los asuntos de interior. Tiene 17 protocolos adicionales y 33
declaraciones.
El Tratado de msterdam haba sido concebido para completar los
objetivos que se haba propuesto y no haba alcanzado el Tratado de la Unin.
Dicho propsito no se cumpli pero supone reformas de gran entidad. Crea
nuevos instrumentos como la cooperacin reforzada. Contiene entre sus trece
protocolos el que integra el acervo de Schengen o los que regulan la
aplicacin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Adems,
introduce reformas relativas: a la cooperacin policial y judicial en materia
penal; al procedimiento de codecisin; a la posicin del Parlamento Europeo
que refuerza; y a la posicin del Presidente de la Comisin que fortalece.
El Tratado de Niza tuvo como objetivo principal adaptar los Tratados
constitutivos a la gran ampliacin de la Unin prevista para 2004 que
supondra la incorporacin de diez nuevos Estados. El Consejo de Colonia
adopt la decisin de elaborar la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unin Europea. El Tratado de Niza entr en vigor el 1 de febrero de 2002,
tras dos referndums en Irlanda. Los jefes de Estado o de Gobierno,
conscientes de que el balance de Niza no responda a las expectativas de los
ciudadanos anunciaron la convocatoria de una nueva conferencia
intergubernamental para tratar sobre las competencias de la Unin, la Carta
de los Derechos Fundamentales, la simplificacin de los Tratados constitutivos
y la funcin de los Parlamentos nacionales.
La Constitucin Europea non nata. Desde los inicios, se han dado
de modo constante pasos en la direccin de uniformar e igualar los derechos
de los ciudadanos de los Estados miembros, extendiendo las competencias
comunitarias a nuevos mbitos como la poltica exterior, la cultura, la sanidad,
la educacin, etc. No obstante, se aprecian tensiones entre quienes
consideran que se debe perfeccionar el Mercado nico y los que piensan que
debe darse un impulso ms decidido hacia la unin poltica. Esta ltima
tendencia tendra su expresin ms acabada en la postulacin de una
Constitucin Europea, que fue firmada el 29 de octubre de 2004 en Roma,
siendo Francia la responsable principal de que no llegara a buen fin.
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El Tratado de Lisboa, tiene su origen en la non nata Constitucin de

la Unin Europea o Tratado por el que se instituye una Constitucin para
Europa. El Tratado de Lisboa ha incorporado al Tratado de la Unin Europea y
al Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea gran parte de las reformas
que postulaba la Constitucin Europea, y ha reformado el Tratado de la
Comunidad Europea de la Energa Atmica.
1.2.4. Los Tratados de adhesin.
El primero se firm el 22 de enero de 1972 incorporando a Dinamarca,
Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte a las
Comunidades Europeas, a este Tratado siguieron los de la adhesin de Grecia
en 1979, el de Espaa y Portugal en 1985, el de Austria, Suecia y Finlandia de
1994, el de las repblicas Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungra,
Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia de 2003 y el de Bulgaria y Rumana en
2005.
Los Tratados de adhesin tienen todos ellos una estructura idntica. Se
inician con una Primera Parte bajo el rtulo de principios, la Segunda Parte
incluye las adaptaciones de los Tratados, la Tercera Parte contiene las
adaptaciones de los actos adoptados por las instituciones, la Cuarta Parte es
la ms extensa y tiene por objeto las medidas transitorias, finalizando el
texto del Tratado con las disposiciones relativas a la aplicacin del propio
Tratado. Al Tratado siguen un conjunto de anexos, protocolos, intercambio
de cartas y declaraciones que lo convierten en un documento jurdico amplio y
complejo.
1.2.5. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin
Europea.
Le hemos dedicado un epgrafe en el captulo II de este libro al que nos
remitimos.
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As las cosas, el Derecho originario se integra, despus del Tratado de
Lisboa, por dos de los Tratados constitutivos de las Comunidades, el TCE
convertido en TFUE y el TCEEA, as como por el TUE, por la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unin Europea y por los preceptos que
permanecen vigentes de los respectivos Tratados de adhesin, debiendo
tenerse en cuenta que los protocolos y anexos que acompaan los Tratados
tienen el mismo rango que stos.
1.3. Elaboracin, reforma y vigencia de los tratados que
integran el derecho originario.
1.3.1. Elaboracin de los Tratados constitutivos.
El Tratado de Pars de 18 de abril de 1951 se elabor por Estados
soberanos tal y como se elabora un Tratado internacional, esto es, mediante
negociaciones bilaterales y multilaterales que dieron como fruto un
documento jurdico en el que tiene su origen una organizacin internacional.
Los Tratados de la CEE y CEEA se suscribieron simultneamente entre
los mismos Estados miembros de la CECA, y siguieron el mismo
procedimiento de elaboracin que el TCECA, creando dos nuevas
organizaciones internacionales.
El procedimiento de elaboracin del resto de los Tratados ser
bsicamente el de elaboracin de un Tratado internacional.
1.3.2. Elaboracin de los Tratados de adhesin.
La solicitud de adhesin debe dirigirse al Consejo, y exige tan slo tres
condiciones previas: que el solicitante sea un Estado, que sea europeo y que
respete los principios de libertad, democracia, los derechos humanos, las
libertades fundamentales y el Estado de derecho. El acuerdo de aceptacin de
la solicitud debe ser unnime y venir precedido por la consulta a la Comisin y
la previa aprobacin del Parlamento Europeo, por mayora absoluta de sus
miembros.
El conjunto de adaptaciones y condiciones de admisin debe ser objeto
de acuerdo entre los Estados miembros y el Estado o Estados solicitantes.
Posteriormente, debe ser ratificado por todos ellos a travs de los
procedimientos establecidos en sus Derechos constitucionales.
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El Tratado de Lisboa tan solo ha introducido ligeras variaciones sobre su

precedente. El Parlamento Europeo debe aprobar la adhesin y desde el inicio
del procedimiento deben ser informados de las solicitudes que se presenten el
Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales.
1.3.3. Elaboracin de los Tratados de reforma de los Tratados
constitutivos.
1.3.3.a). Antecedentes.
El procedimiento de revisin poda ser iniciado ante el Consejo por el
Gobierno de cualquier Estado miembro as como por la Comisin,
concretndose en un proyecto de revisin de los Tratados en que se fundara la
Unin. El Consejo deba consultar el proyecto al Parlamento y, en su caso, a la
Comisin para pronunciarse mediante un dictamen. Para que las
modificaciones prosperaran deban ser acordadas de mutuo acuerdo por los
miembros de la Conferencia y si afectaban a instituciones monetarias deba
consultarse tambin al Banco Central Europeo.
Las reformas acordadas deban someterse a la ratificacin de todos los
Estados miembros para que entraran en vigor.
Un supuesto de reforma singular prev la posibilidad de que las
acciones previstas en el artculo 29 del TUE, en el contexto de cooperacin
policial y judicial en materia penal, pudieran incluirse en el Ttulo IV del TCE,
dedicado a los visados, asilo, inmigracin y otras polticas relacionadas con la
libre circulacin de personas. La singularidad consista en que la reforma
exiga tan slo la unanimidad del Consejo, a iniciativa de la Comisin o de un
Estado miembro, previa consulta del Parlamento Europeo.
El extinto Tratado de la CECA previ tambin un procedimiento
excepcional de reforma , concebida para el caso de que dificultades
imprevistas aconsejaran una modificacin de las competencias de la Comisin,
sin que dicha reforma pudiera contravenir las misiones, objetivos e
incompatibilidades con el mercado comn del carbn y del acero. La reforma
exiga el acuerdo entre Comisin y Consejo previo dictamen del Tribunal de
Justicia, y la remisin al Parlamento.
La reforma de Protocolos poda llevarse a cabo por el Consejo por
mayora cualificada, si la propuesta de modificacin provena del BCE, y por
unanimidad si la propuesta de modificacin proceda de la Comisin. En los
dos supuestos era preciso, adems, el dictamen conforme del Parlamento
Europeo.
1.3.3.b). La reforma de los Tratados tras la reforma del Tratado de
Lisboa.
Pueden diferenciarse los siguientes tipos de revisin: A) Revisin
ordinaria; B) Revisin simplificada de la Parte III en lo relativo a la adopcin
de decisiones por mayora cualificada; C) Revisin simplificada de la Parte III
en lo relativo a la sustitucin del procedimiento legislativo especial por el
procedimiento ordinario; D) Reforma de los preceptos que integran el Ttulo
III de la parte III de la Constitucin; E) Otras reformas previstas.
A) Revisin ordinaria.
a) mbito de la reforma.
La reforma ordinaria puede afectar a la totalidad de los Tratados sin
lmite, pero no se utilizar para abordar reformas que pueden ser afrontadas
mediante los procedimientos especiales.
b) Iniciativa de la reforma.
Estn facultados para presentar proyectos de revisin ordinarios
cualquier gobierno de Estado miembro, el Parlamento Europeo y la Comisin.
De nuevo se observa en este punto la convivencia de lo intergubernamental
(gobiernos) y de lo supranacional (Parlamento y Comisin).
c) Procedimiento para la reforma
Primera fase: autorizacin de examen de la propuesta.
El Consejo transmite la propuesta de revisin al Consejo Europeo, y
notifica la propuesta a los Parlamentos nacionales. A partir de dichas
remisiones es el Consejo Europeo el que ocupa la posicin central en el
proceso, ya que debe adoptar por mayora simple la decisin favorable al
examen de la propuesta de modificacin.
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Segunda fase: convocatoria facultativa de la Convencin.

En el caso de que el Consejo Europeo haya decidido el examen de la
propuesta, el Presidente convocar una Convencin compuesta por
representantes de los Parlamentos nacionales, de los jefes de Estado o de
Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisin.
De modo que, la convocatoria de la Convencin no es un trmite
necesario, pues el Consejo Europeo puede, con la previa aprobacin del
Parlamento, prescindir de la convocatoria de la Convencin.
Tercera fase: trabajo de la Convencin.
Ser el Consejo Europeo el que establezca el trabajo de la Convencin,
que ser el examen del proyecto de revisin y la adopcin, por consenso, de
una recomendacin dirigida a la Conferencia Intergubernamental que se
convoque posteriormente.
Cuarta fase: trabajo de la Conferencia Intergubernamental.
Tanto en el caso de que la Convencin sea convocada y elabore la
correspondiente recomendacin, como en el de que la Convencin no se
convoque, procede que el Presidente del Consejo Europeo convoque la
Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros,
o Conferencia Intergubernamental, que deber aprobar de comn acuerdo la
revisin del Tratado.
Quinta fase: firma, ratificacin y depsito por los Estados miembros.
A partir de la finalizacin de la fase anterior, la entrada en vigor de las
modificaciones acordadas tendr lugar cuando las mismas hayan sido
ratificadas por todos los Estados miembros, de conformidad con sus
respectivas normas constitucionales. El precepto no hace referencia a la
exigencia del depsito de los instrumentos de ratificacin, lo que parece una
omisin sin justificacin. En el caso de que en los 2 aos posteriores a la firma
del Tratado de modificacin lo ratifiquen, al menos, las cuatro quintas partes
de los Estados miembros y uno o varios Estados no lo hayan ratificado, el
Consejo Europeo examinar la cuestin.
B) Revisin simplificada de la Parte III del Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea.
a) mbito e iniciativa de la revisin.
La Parte III en su totalidad, o en parte, puede ser objeto de revisin por
iniciativa del Gobierno de cualquier Estado miembro, del Parlamento Europeo
o de la Comisin, pero la revisin tiene un lmite, ya que no podr suponer un
incremento de las competencias de la Unin atribuidas por el TFUE.
b) Procedimiento de la revisin.
El Consejo Europeo deber pronunciarse por unanimidad al adoptar la
decisin de revisin, previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisin,
as como al Banco Central Europeo en el caso de que las modificaciones
afecten al mbito monetario. Los informes de estas instituciones no sern
vinculantes para el Consejo Europeo.
La decisin de revisin del Consejo Europeo para entrar en vigor deber
ser aprobada por los Estados miembros de acuerdo con sus normas
constitucionales.
C) Revisin simplificada de la Parte III del Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea o del Ttulo V del TUE, en lo
relativo a la adopcin de decisiones por mayora cualificada.
a) mbito e iniciativa de la reforma.
El Consejo puede sustituir el sistema de unanimidad para la adopcin de
acuerdos por el de mayora cualificada. Del mbito de este tipo de reforma
slo se excluyen las decisiones que tengan repercusiones militares o en el
mbito de la defensa.
b) Procedimiento de la reforma.
El Consejo Europeo debe transmitir su proyecto de reforma a los
Parlamentos nacionales que dispondrn de 6 meses para pronunciarse sobre
la misma. Dentro de este plazo la oposicin de un solo parlamento nacional es
suficiente para que la reforma no se lleve a cabo.
Si el proyecto de reforma no recibe la oposicin de ninguno de los
parlamentos nacionales, puede adoptar la decisin correspondiente por
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unanimidad, previa aprobacin del Parlamento Europeo que se pronunciar

por mayora de los miembros que lo componen.
D) Revisin simplificada de la Parte III del Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea en lo relativo a la sustitucin de
un procedimiento legislativo especial por el procedimiento ordinario.
a) mbito e iniciativa de la reforma.
Los procedimientos legislativos especiales de la Parte III pueden ser
sustituidos por el procedimiento legislativo.
b) Procedimiento de la reforma.
El Consejo Europeo debe transmitir su proyecto de reforma a los
parlamentos nacionales que dispondrn de 6 meses para pronunciarse sobre
la misma. La oposicin de un solo parlamento nacional es suficiente para que
la reforma no se lleve a cabo.
Si el proyecto de reforma no recibe la oposicin de ningn parlamento
nacional el Consejo Europeo puede adoptar de la decisin correspondiente por
unanimidad, previa aprobacin del Parlamento Europeo que se pronunciar
por mayora de los miembros que lo componen.
E) Otras reformas previstas.

a) Modificacin de los Protocolos del SEBC y BCE, del Tribunal de
Justicia y del Banco Europeo de Inversiones.
Se prev la reforma, mediante procedimiento legislativo ordinario, de
una serie de preceptos de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos
Centrales y del Banco Central Europeo, incorporados al Protocolo del mismo
nombre.
Se ha diseado un procedimiento especfico de reforma que consiste en
la adopcin mediante un procedimiento legislativo ordinario de reforma, en
base a una recomendacin del Banco Central Europeo y previa consulta a la
Comisin, o bien a propuesta por la Comisin y previa consulta al BCE.
Estas observaciones son aplicables a las modificaciones previstas,
mediante procedimiento legislativo ordinario del Protocolo por los que se
aprueba el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unin Europea y mediante
procedimiento legislativo especial del Protocolo del Banco Europeo de
Inversiones.
b) Procedimiento para la modificacin del Protocolo sobre el
procedimiento aplicable en caso de dficit excesivo.
A tal efecto el Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento
legislativo especial y previa consulta al Parlamento Europeo y al Banco
Central Europeo podr adoptar las disposiciones oportunas que modifiquen
parcial o totalmente el referido protocolo.
c) Procedimiento legislativo especial para completar los derechos del
artculo 20.2 del TFTJE, de acuerdo con el artculo 25 del TFUE.
Dicho precepto prev la reforma del TFUE en el sentido de ampliar el
conjunto de derechos ya reconocidos a los ciudadanos.
La reforma que se acuerde, para entrar en vigor, debe ser aprobada por
los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas
constitucionales. Pero, por lo dems, no cabe duda de que estamos ante un
procedimiento singular de reforma.
d) Decisiones europeas de derogacin de preceptos constitucionales.
El TFUE ha previsto que el Consejo a propuesta de la Comisin pueda
adoptar la decisin de derogar: el artculo 98 del TFUE que permite que la
Repblica Federal de Alemania pueda excepcionar el Ttulo VI, artculos 90 a
100 Transportes de la Parte III, con el fin de compensar las desventajas
econmicas ocasionadas por la divisin de Alemania; as como la letra e) del
apartado 2 del artculo 107 del TFUE.
La derogacin en cuestin debe adoptarse por decisin europea del
Consejo, a propuesta de la Comisin, cuando hayan transcurrido 5 aos desde
la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
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e) Decisiones europeas de cambio de procedimiento.

El TFUE tambin ha previsto la posibilidad de que una decisin del
Consejo sustituya el procedimiento establecido por el procedimiento ordinario.
El constituyente ha diseado un procedimiento singular de reforma.
f) Decisiones del Consejo Europeo para la ampliacin de competencias de la
Fiscala Europea.
El TFUE ha contemplado en el apartado 4 del artculo 86 del TFUE la
posibilidad de que el Consejo Europeo pueda ampliar mediante decisin
europea las competencias de la Fiscala Europea.
g) Acuerdos de separacin, como reformas de los Tratados.
El TFUE ha previsto la separacin de la Unin de los Estados miembros,
que no exige la aprobacin previa de institucin alguna de la Unin, ni de los
Estados miembros.
F) Conclusin.
La primera conclusin sera que los sistemas de reforma previstos en el
artculo 48 del TUE se han complicado de modo extraordinario. As, frente a
su precedente que regula una nica modalidad general de reforma de los
Tratados, con escasas excepciones, el TUE, tras la reforma del Tratado de
Lisboa, ha previsto varios, los del artculo 48 del TUE y los procedimientos
dispersos por el TFUE.
Las soluciones que se han adoptado son razonables, porque aunque el
rango de los preceptos constitucionales sea idntico su funcin y significacin
no son los mismas. El sistema que se ha creado puede as permitir afrontar la
solucin de deficiencias y el avance en la construccin europea sin darle a las
reformas un mismo nivel de solemnidad y complejidad.
Sin embargo, al margen de lo dicho, el sistema de reforma de los
Tratados en caso alguno prev la intervencin de los pueblos europeos, o del
inexistente pueblo europeo, de modo que, salvo lo dicho en relacin con la
Convencin, el sistema de reforma no alterara la naturaleza y significado de
los Tratados reformados, en relacin con su precedente.
1.4. Vigencia de los Tratados constitutivos.
1.4.1. Vigencia en el tiempo de los Tratados constitutivos.
La entrada en vigor de los Tratados exige el cumplimiento de los
requisitos estudiados en lo relativo al procedimiento de elaboracin o de
reforma de los distintos tipos y deben ser ratificados por la totalidad de los
Estados miembros en los casos de los Tratados constitutivos o de modificacin
de stos, y por todos los Estados miembros y los Estados candidatos a la
adhesin en el caso de los Tratados de adhesin.
Finalmente, la entrada en vigor requiere el depsito de todos y cada uno
de los instrumentos de ratificacin en los archivos del Gobierno que se indique
en el Tratado concernido.
La fecha de entrada en vigor vara segn los Tratados.
Los Tratados se redactan en ejemplares nicos en todas y cada una de
las lenguas de los Estados que los suscriben inicialmente, o que se adhieren
con posterioridad a los mismos. El Tratado de Lisboa ha introducido una
novedad: la posibilidad de que el texto de los Tratados se pueda traducir a
cualquiera de las otras lenguas que determinen los Estados que sean oficiales
en la totalidad o en parte de sus territorios, traduccin cuya copia certificada
facilitarn los Estados al Consejo.
Por lo que se refiere a la vigencia de los Tratados, las frmulas son
diversas.
El Tratado de Lisboa prev de modo expreso, en su artculo 50, la
retirada voluntaria de la Unin de los Estados miembros. El sistema de
separacin previsto no exige la aceptacin de los dems Estados y obliga a la
Unin a negociar y celebrar con el Estado en cuestin un acuerdo.
1.4.2. mbito espacial de aplicacin.
El Tratado CECA se aplicaba a los territorios europeos de los Estados
miembros, pero no se aplic a las Islas Feroe ni a las zonas de soberana del
Reino Unido de Gran Bretaa en Chipre. Slo se aplic a las Islas del Canal y
a la Isla de Man en la medida necesaria, y de acuerdo con el Tratado de
msterdam se aplic a las Islas Aland.
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El Tratado de la CEEA se aplica a los territorios europeos de los Estados

miembros y a los territorios no europeos sometidos a su jurisdiccin, siendo
las excepciones las Islas Feroe, Chipre e islas Aland), as como los pases y
territorios de Ultramar que mantengan relaciones especiales con el Reino
Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte.
El Tratado de la CE se aplic a los territorios de los Estados
miembros, con las excepciones de los departamentos franceses de Ultramar,
las Azores, Madeira y las Islas Canarias.
El mbito de aplicacin de los Tratados vigentes, tras la reforma del
Tratado de Lisboa se prev en el artculo 52 del TUE y el artculo 355 del
TFUE. Las disposiciones de los Tratados son aplicables a los territorios
europeos cuyas relaciones exteriores asuma un Estado miembro. Las
modulaciones son de tres tipos. En primer lugar, en relacin con las llamadas
regiones ultraperifricas. En segundo lugar, los pases y territorios de
ultramar estarn sometidos al rgimen especial de asociacin de la Parte 1V,
del TFUE. En tercer lugar, las disposiciones de los Tratados de aplicarn en
las islas ian.
Finalmente los Tratados no se aplicarn: a los pases y territorios de
ultramar que no son citados en el anexo II del Tratado y que mantengan
relaciones especiales con el Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte;
a las islas Feroe; en las zonas de soberana del Reino Unido de Akrotiri y
Dhekelia en Chipre. Y solo son aplicables los Tratados a las islas del Canal y a
la isla de Man en la medida necesaria para asegurar la aplicacin del rgimen
previsto para dichas islas en el Acta de adhesin del Reino Unido a la
Comunidad Econmica Europea y la Comunidad Europea de la Energa
Atmica.
1.5. Eficacia.
El Derecho originario, tiene eficacia directa en relacin con los Estados
miembros, con las instituciones, rganos y organismos de la Unin y con las
personas fsicas y a las personas jurdicas pblicas y privadas en el mbito de
los Estados miembros.
Es posible distinguir las normas de Derecho originario de directa
aplicacin, cuya completa eficacia no est subordinada ni a normas ni a actos
de las instituciones comunitarias o de los Estados miembros, de las normas
cuya aplicacin necesita el complemento de normas o actos de las
instituciones comunitarias o de los Estados miembros.
Entre las normas de Derecho originario es posible tambin diferenciar
las dirigidas a las instituciones de la Unin de las que tienen por destinatarios
a los Estados miembros, o a las personas fsicas y jurdicas de la Unin
Europea. Por su naturaleza, son normas dirigidas a las instituciones de la
Unin las contenidas en la Sexta Parte del TFUE
Junto a las normas organizativas y de procedimiento, o las que tienen
por destinatarios a los Estados miembros, los Tratados contienen normas
substantivas que crean directa o indirectamente derechos y obligaciones para
las personas fsicas y jurdicas, a las que les sea de aplicacin el Derecho de la
Unin Europea.
En ltima instancia, el grado de eficacia del Derecho originario
depender de la interpretacin del Tribunal de Justicia, que ha llevado a cabo
una tarea de excepcional importancia en la construccin europea. No es
exagerado afirmar que el Derecho comunitario es un derecho
fundamentalmente construido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
2. El Derecho derivado.
Por Derecho derivado se entiende el conjunto de normas y actos de la
Unin emanados de las Instituciones de la Unin Europea en virtud de las
habilitaciones genricas o especficas contenidas en el Derecho originario. El
Parlamento y el Consejo, as como el Consejo y la Comisin, para el ejercicio
de sus competencias, adoptarn reglamentos, directivas, decisiones,
recomendaciones y dictmenes.
Los actos comunitarios se caracterizaban: A) por ser obligatorios para
sus destinatarios (reglamentos, directivas y decisiones), o no obligatorios para
sus destinatarios (recomendaciones y dictmenes); y B) por su procedimiento
9
de elaboracin fundamentalmente por los sistemas de codecisin, cooperacin

o consulta. Pues bien, el Tratado de Lisboa aporta dos novedades sustanciales.
As, los actos de la Unin se clasifican en: A) actos legislativos, que pueden ser
reglamentos, directivas y decisiones; que tienen carcter obligatorio para sus
destinatarios; y que se vinculan a los procedimientos legislativos, ordinario y
especiales; y B) actos no legislativos, que pueden ser obligatorios o no
obligatorios para sus destinatarios; entre los actos no legislativos destacan los
actos delegados y los actos de ejecucin.
2.2. Actos legislativos.
Los actos legislativos son de dos tipos segn se adopten por el
procedimiento legislativo ordinario o por un procedimiento legislativo
especial.
Los actos legislativos adoptados por el procedimiento legislativo
ordinario se caracterizan: por ser actos conjuntos del Parlamento Europeo y
del Consejo; por tener la forma de reglamento, directiva o decisin y por ser
propuestos por la Comisin con carcter ordinario y, en los casos especficos,
por un grupo de Estados miembros, por el Parlamento Europeo, por
recomendacin del Banco Central Europeo o a peticin del Tribunal de
Justicia o del Banco Europeo de Inversiones.
Los actos legislativos adoptados por un procedimiento legislativo
especial se caracterizan por: ser adoptados por del Consejo con la
participacin del Parlamento Europeo, o por el Parlamento Europeo con la
participacin del Consejo; tener forma jurdica de reglamento, directiva o
decisin; y por ser propuestos por la Comisin, por un grupo de Estados
miembros, por el Parlamento Europeo, por recomendacin del Banco Central
Europeo o a peticin del Tribunal de Justicia o del Banco Europeo de
Inversiones.
2.3. Actos no legislativos. En especial actos no legislativos
subordinados a actos legislativos: actos delegados y actos de
ejecucin.
Los actos no legislativos son todos los actos de la Unin que no son
actos legislativos, lo que incluye a las recomendaciones y los dictmenes.
Los actos legislativos slo pueden tener la forma jurdica de
reglamentos, directivas o decisiones, y los actos no legislativos se puedan
adoptar tambin con las formas de reglamento, directiva o decisin.
Los actos no legislativos pueden caracterizarse del siguiente modo: a)
el reglamento, la directiva, la decisin, la recomendacin y el dictamen, estas
deben considerarse formas jurdicas idneas para contener actos no
legislativos; b) en consecuencia, los actos no legislativos podrn ser de
carcter obligatorio o vinculantes (reglamentos, directivas y decisiones) o de
carcter no obligatorio (recomendaciones y dictmenes); y c) los actos no
legislativos pueden ser normativos (actos delegados y actos de ejecucin), de
mera ejecucin, as como otros tantos tipos de actos. Dentro de los actos no
legislativos el TFUE ha regulado dos tipos singulares: los actos delegados y
los actos de ejecucin, que son actos no legislativos subordinados a los
actos legislativos.
Los actos delegados pueden ser de dos clases: a) los que completan los
actos legislativos; y b) los que modifican los actos legislativos. A su vez
pueden tener la forma de reglamento, directiva o decisin.
El acto delegado tiene que estar habilitado por un acto legislativo al que
puede completar o modificar, y no puede afectar a los elementos esenciales
del acto legislativo de delegacin. Se puede establecer en el acto de
delegacin la reserva por el Consejo y el Parlamento de la potestad de revocar
la delegacin; y puede condicionarse la entrada en vigor del acto delegado a
que el Parlamento y el Consejo no formulen objeciones al mismo.
Los actos de ejecucin podrn tener la forma de reglamentos, directivas
y decisiones. En cuanto a su rgimen jurdico, un reglamento adoptado por el
procedimiento legislativo ordinario establecer las normas y principios
generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados
miembros, del ejercicio de las competencias de ejecucin de la Comisin.
10
2.4. Actos derivados directamente de los Tratados, que

no pueden calificarse como actos legislativos pero que
tampoco son actos no legislativos derivados de actos
legislativos
Solo pueden denominarse actos legislativos los que son el resultado de
un procedimiento legislativo ordinario o especial que se prevea expresamente
en los Tratados. Pues bien, el TFUE ha incluido una serie de actos con forma
de reglamento, directiva, decisin, o sin forma precisa que no pueden en rigor
considerarse ni actos legislativos ni actos no legislativos. Son los actos
adoptados por la Comisin o por el Consejo, por un procedimiento especfico
diferente a los procedimientos legislativos ordinario y especial. Se tratara de
actos vinculantes, normativos o ejecutivos, que en caso alguno estn
subordinados a actos legislativos.
2.5. Conclusiones.
El acto legislativo hace referencia a un tipo de procedimiento de
elaboracin en que participan, necesariamente, el Consejo y el Parlamento
Europeo y cuyas formas son el reglamento, la directiva y la decisin. Dichos
actos legislativos son jerrquicamente superiores a los actos no legislativos
con forma de actos delegados o actos de ejecucin. Pero aunque los
denominados actos legislativos tienen carcter vinculante no son
necesariamente actos normativos, en particular las decisiones.
Y, por otra parte, los reglamentos, directivas y decisiones adoptados por
el Consejo y la Comisin como resultado de un mandato expreso de los
Tratados pueden tener contenidos normativos o ejecutivos, pueden requerir
actos de ejecucin jerrquicamente dependientes de los mismos, y no estn
subordinados a los actos legislativos.
2.6. Los actos singulares del TUE.
En primer lugar hay que referirse a los actos en el marco de una
cooperacin reforzada. En la deliberacin de los mismos pueden participar
todos los miembros del Consejo, pero, sin embargo, en la votacin solo
intervendrn los Estados miembros que formen parte de la cooperacin
reforzada. Por otra parte, los actos adoptados solo vincularn a los Estados
miembros que formen parte de la cooperacin reforzada y no pasarn a
formar parte del acervo de la Unin.
En segundo lugar deben mencionarse las decisiones del Consejo
Europeo. El Consejo Europeo no tiene funciones legislativas, pero s
ejecutivas, las de aplicacin en el mbito de la poltica exterior y de
seguridad comn.
En tercer lugar deben mencionarse las orientaciones generales;
lneas estratgicas; decisiones; y cooperaciones sistemticas . A su
vez las decisiones pueden establecer: acciones; posiciones; modalidades de
ejecucin de las decisiones que establezcan acciones o posiciones; enfoques y
misiones.
La definicin de las orientaciones generales, de las lneas estratgicas,
de los intereses estratgicos y de los objetivos estratgicos corresponde al
Consejo Europeo.
En cuarto lugar estn las cooperaciones sistemticas y
cooperaciones estructuradas. A las cooperaciones sistemticas no estn
reguladas, en cambio, las estructuradas tienen una regulacin bastante
precisa.
2.7. Los actos atpicos.
El Tratado de Lisboa no ha afrontado la regulacin de los actos atpicos,
es decir de los actos que no son reglamentos, directivas, decisiones,
recomendaciones y dictmenes, del TFUE, ni los actos tpicos del TUE.
A nuestro juicio no se deben considerar actos atpicos las referencias
que los Tratados hacen con frecuencia a disposiciones o a disposiciones
particulares o a medidas, iniciativas; acciones; polticas y; orientaciones;
normas; regulaciones; orientaciones; etc.
Tampoco deben considerarse actos atpicos los adoptados por las
Instituciones, rganos y organismos de la Unin que derivan de los Tratados,
11
de protocolos o actos tpicos. Sin embargo, seran actos atpicos las

resoluciones del Consejo que no tienen regulacin alguna en los Tratados o en
disposiciones del Derecho derivado de la Unin, o las comunicaciones de la
Comisin no reguladas ni en los Tratados ni en el Derecho derivado.
Tampoco son actos atpicos los dictados en el curso de procedimientos ms
complejos para la adopcin de actos tpicos.
Resulta evidente que los actos atpicos no son, por naturaleza, actos
vinculantes, a lo sumo deben considerarse actos de naturaleza explicativa del
ejercicio de determinadas competencias o bien actos de naturaleza
intergubernamental dictados en el seno de las instituciones de la Unin.
2.8. Titularidad e iniciativa para la adopcin de actos de la
Unin.
2.8.1. Titularidad e iniciativa para adoptar actos legislativos.
Los titulares de los actos legislativos son el Parlamento y el Consejo
conjuntamente, as como el Parlamento con el Consejo y el Consejo con el
Parlamento.
La iniciativa para la adopcin de actos legislativos corresponde
ordinario a la Comisin Europea. Junto a esta ha previsto el TFUE que en
determinadas circunstancias un grupo de Estados miembros, el Parlamento, el
BCE, el Tribunal de Justicia y el BEI puedan proponer o recomendar la
adopcin de actos legislativos, es decir, reglamentos, directivas o decisiones.
Esta iniciativa, salvo a los Estados, ya estaba prevista pero el
instrumento en que se plasmaba no era equiparable a un acto legislativo. Lo
que ha sucedido es una transformacin del procedimiento para dictar actos
legislativos.
Veamos los supuestos en que se atribuye a los operadores citados la
iniciativa legislativa.
Una cuarta parte de Estados miembros disponen del derecho de
iniciativa legislativa.
El Parlamento Europeo tiene la iniciativa legislativa para proponer el
reglamento que regule el Estatuto de los diputados, y adems, conserva su
competencia para solicitar a la Comisin que presente propuestas de actos
legislativos y de otra naturaleza.
El Banco Central Europeo puede tomar la iniciativa para la modificacin
de preceptos de los Estatutos del Sistema de Bancos Centrales y del Banco
Central Europeo, denominada recomendacin. Adems, tiene iniciativa para
dictar sus propios actos.
Lo mismo ocurre con el Tribunal de Justicia y con el Tribunal Europeo
de Inversiones.
2.8.2. Titularidad e iniciativa para adoptar otros actos de la
Unin.
La titularidad e iniciativa de los dems actos de la Unin depende del
Tratado de que se trate.
En el marco del TFUE, la iniciativa para adoptar actos delegados y de
ejecucin corresponde a la Comisin. Los dems actos pueden ser adoptados
por todas las instituciones e incluso por los gobiernos de los Estados
miembros.
En el marco del TUE la titularidad de los actos corresponde, en todo
caso, al Consejo Europeo o al Consejo. Y en lo que respecta a la iniciativa para
adoptarlos, sta puede corresponder a las mencionadas instituciones o bien al
Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de
Seguridad que podr actuar con el apoyo de la Comisin, o a Estados
miembros.
2.8.3. La iniciativa legislativa ciudadana.
El TUE y el TFUE regulan la iniciativa legislativa popular o ciudadana.
Configuran un derecho colectivo, esto es, un derecho cuyo ejercicio exige que
se sumen las voluntades de al menos 1 milln de ciudadanos europeos que
sean nacionales de un nmero significativo de Estados miembros.
El derecho colectivo tiene por objeto tomar la iniciativa de invitar a la
Comisin Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una
propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que
12
requieren un acto jurdico de la Unin para los fines de aplicacin de los

Tratados.
En primer lugar analizaremos los aspectos claros de la norma. El
precepto es inequvoco en el sentido de que no se est otorgando propiamente
un derecho de iniciativa, sino el derecho a que un milln de ciudadanos
inviten a la Comisin a que ejerza su derecho de iniciativa. Dicha iniciativa
debe limitarse al mbito competencial de la Comisin y adecuarse a los fines
de los Tratados.
Las grandes lagunas que tiene la regulacin de la iniciativa ciudadana
no deben conducir a la conclusin de que nos encontraramos ante una mera
manifestacin del derecho de peticin. Esta conclusin carecera de todo
sentido.
3. Los Tratados internacionales y otras fuentes de

Derecho Internacional.
3.1. Reglamentos.
3.1.1. Naturaleza.
El reglamento tendr alcance general, ser obligatorio en todos sus
elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.
En relacin a una materia determinada la previsin de regulacin por
el reglamento supone: por una parte, que se ha producido una transferencia
previa de competencia de la totalidad de los Estados miembros a la Unin
para la regulacin futura de la misma; y por otra, la exclusin de presente y
futuro de la competencia de los Estados miembros en favor de la exclusividad
del ejercicio de la competencia por la Unin, competencia que se ejerce
mediante reglamentos.
El reglamento no tiene la misma naturaleza que los reglamentos en el
derecho interno de los Estados miembros. Por el contrario, los reglamentos de
la Unin desplazan a cualquier norma de un Estado miembro sobre una
determinada materia, aunque sin derogarlas.
El reglamento tiene alcance general, es decir, regula supuestos de hecho
y consecuencias jurdicas abstractas susceptibles de ser aplicables a cualquier
sujeto de derecho que cumpla el supuesto de hecho previsto en el reglamento,
en el mbito de la Unin. Es una norma obligatoria en todos sus elementos.
El reglamento es la norma por antonomasia de la Unin Europea capaz,
por s misma, de desplegar todos sus efectos, creando derechos y
obligaciones, as como por su exigibilidad ante los Tribunales de Justicia de los
Estados miembros.
3.1.2. Elaboracin, forma y vigencia.
Los reglamentos pueden ser elaborados por el Parlamento Europeo y el
Consejo conjuntamente, a travs del procedimiento legislativo ordinario o de
un procedimiento legislativo especial. Tambin pueden adoptar reglamentos el
Consejo y la Comisin.
La identificacin de la procedencia de los reglamentos viene
determinada por la frmula de su encabezamiento. En todo caso, los
reglamentos se encabezarn con el ttulo de Reglamento, seguido de un
nmero de orden, la fecha de su adopcin y la indicacin de su objeto.
Los reglamentos adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y
el Consejo incluirn la frmula: El Parlamento Europeo y el Consejo de la
Unin Europea, mientras que los reglamentos del Consejo incluirn tan slo
la frmula: El Consejo de la Unin Europea
Por otra parte, el reglamento debe dividirse en artculos, permitindose
la agrupacin en captulos y secciones.
En el caso de que la entrada en vigor no se produzca en el plazo
ordinario de 20 das, el ltimo artculo de cada reglamento fijar la fecha de
su entrada en vigor.
La frmula final que precede a la firma, dice as: El presente
reglamento ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
en cada Estado miembro o El presente reglamento ser obligatorio en todos
sus elementos y directamente aplicable en los Estados miembros de
conformidad con los Tratados en los casos en que no sea aplicable a todos los
13
Estados miembros o en todos los Estados miembros. Finalmente, el

Reglamento exige que conste el lugar en que se adopt con la frmula Hecho
en... el..., as como las firmas del Presidente del Parlamento y el Presidente
del Consejo cuando sea adoptado conjuntamente, o la sola firma del
Presidente del Consejo cuando se trate de reglamentos del mismo . La
denominacin Reglamento es comn a todos los tipos de reglamento,
excepto a los de ejecucin que debern encabezarse con el ttulo Reglamento
de Ejecucin.
Los reglamentos deben ser motivados, lo que es extensible a las
directivas y decisiones.
Los reglamentos deben publicarse, sean o no actos legislativos, en el
Diario Oficial de la Unin Europea. El Tribunal de Justicia ha entendido que la
fecha de publicacin es la que se indica en el Diario Oficial que contiene el
acto en cuestin, salvo que se pueda acreditar que en dicha fecha el Diario no
estaba a disposicin del afectado.
La entrada en vigor de los reglamentos depende de la fecha
determinada en los mismos, y, en ausencia de sta, se produce a los 20 das de
su publicacin.
3.1.3. Eficacia.
Los reglamentos son obligatorios y directamente aplicables en cada
Estado miembro. Crean directamente derechos y obligaciones en el conjunto
de sus destinatarios, ya sean personas fsicas, o personas jurdicas, pblicas y
privadas, por lo que no necesitan ser adaptadas o transpuestas por normas o
actos de los Estados miembros, que contienen todos los elementos para su
aplicacin directa desde su publicacin en el Diario Oficial de la Unin
Europea en la fecha que las mismas establezcan, o, en otro caso, prevista por
los Tratados.
No es posible la intermediacin de los Estados miembros en la
elaboracin del Derecho de la Unin ni en la determinacin de la fecha de
entrada en vigor de los reglamentos.
Los reglamentos que contienen actos legislativos pueden exigir para su
completa eficacia que se aprueben otros reglamentos como los delegados o los
de ejecucin. Y los que no contengan actos legislativos, pueden tambin
requerir su complitud mediante reglamentos de ejecucin.
No obstante las excepciones, por regla general, los reglamentos son
normas capaces de entrar en vigor sin la colaboracin de ningn rgano o
institucin de los Estados miembros. Los particulares, las Administraciones
Pblicas y los jueces deben aplicar el reglamento con preferencia a cualquier
otra norma motu proprio.
La entrada de un reglamento en una materia determina tambin, para el
futuro, la exclusin del Estado.
La vigencia de la norma reglamentaria comienza en el momento que se
establezca en la misma sin que, en contra de lo dispuesto en ella, pueda tener
vigencia provisional el derecho previo que la misma modifica, en base al
criterio del momento de la iniciacin del procedimiento o cualquier otro.
En lo relativo al mbito material del reglamento, tiene alcance general.
3.1.4. Clases de reglamentos. Particularidades de sus regmenes
jurdicos.
Es posible diferenciar varios tipos de reglamentos. Una primera
clasificacin diferenciara los reglamentos que no precisan colaboracin
alguna de los Estados miembros para su completa efectividad de los que s la
precisan.
Una segunda clasificacin permitira distinguir los reglamentos
autnomos o base, de los de aplicacin o ejecucin de otros reglamentos.
Finalmente, otras clasificaciones se derivan de la que llevan a cabo los
Tratados de adhesin como, por ejemplo, el que incorpora a la Unin Europea
a Sucia, Austria y Finlandia, clasifica a los Reglamentos en: de base; de
procedimiento; de aplicacin y de exencin por categoras.
En este lugar nos centraremos en los tipos de reglamentos desde la
perspectiva de la forma de los mismos, a los que se asocian regmenes
jurdicos diferenciados.
14
3.1.4.a). El reglamento-legislativo.
A) Reglamento-legislativo. Semejanzas con los reglamentos de
los Tratados comunitarios y de la Unin Europea anteriores al
Tratado de Lisboa.
Es el reglamento adoptado mediante dos tipos de procedimiento: por el
procedimiento legislativo ordinario y por el procedimiento legislativo
especial. El reglamento-legislativo no excluye, para su eficacia, ni a otros
actos vinculantes de la Unin ni la colaboracin de los Estados miembros.
Adems, puede tener otro tipo de relaciones con otros reglamentos,
directivas y decisiones.
B) El reglamento legislativo no unifica necesariamente el
ordenamiento jurdico de los Estados miembros.
La regulacin de una materia mediante un reglamento-legislativo no
orienta sobre la competencia de la Unin en la misma. As, se prevn
reglamentos-legislativos para el ejercicio de todo tipo de competencias, con la
excepcin del mbito de la poltica exterior de la Unin que es infranqueable
para los reglamentos-legislativos.
El reglamento legislativo no unifica, necesariamente, el ordenamiento
de los Estados miembros. Por ejemplo, la competencia de la Unin en materia
de proteccin civil se limita a actividades de fomento, apoyo o complemento
de las acciones de los Estados miembros, a cuyo efecto la Unin no puede
armonizar las disposiciones legales y reglamentarias de los mismos.
En efecto, la primaca, otorga la presuncin de legalidad a la norma
europea, que desplaza en su aplicacin a las normas de Derecho interno que
la contradigan. Pero, en casos como el referido, los instrumentos jurdicos
europeos no pueden, siquiera, armonizar las disposiciones legales y
reglamentarias de los Estados miembros.
El legislador tiene la posibilidad de dictar indistintamente, en ejercicio
de una competencia, un reglamento-legislativo o una directiva-legislativa.
Se deduce la existencia de los siguientes tipos principales de
reglamentos: los reglamentos legislativos: los reglamentos subordinados a los
anteriores, es decir, los reglamentos delegados y los reglamentos de
ejecucin; los reglamentos derivados de los Tratados a los que, a su vez,
pueden estar subordinados los reglamentos de ejecucin.
Cada una de las modalidades anteriores puede tener dos versiones
segn se trate: de un reglamento obligatorio en todos sus elementos y
directamente aplicable en cada Estado miembro; o bien de un reglamento
obligatorio para el Estado miembro en cuanto al resultado que deba
conseguirse. Los reglamentos internos de instituciones, rganos y organismos
de la Unin no tienen efectos, por lo general, para terceros.
3.1.4.b). Reglamentos derivados de los Tratados.
Se tratara de reglamentos que no estaran subordinados a otra norma
que no sean los Tratados, esto es una norma de ejecucin directa de los
mismos. A mi juicio, los mbitos competenciales de los actos legislativos y de
los reglamentos derivados de los Tratados son diferentes, por lo que en caso
alguno se podr hablar de reglamentos derivados de los Tratados que a su vez
sean ejecutivos o de delegacin de actos legislativos. Si hubiera una friccin
entre ambos no podra resolverse con el principio de jerarqua sino con el de
competencia.
3.1.4.b). Reglamentos internos y de procedimiento.
Los reglamentos internos son normas de naturaleza orgnica y
procedimental cuyas relaciones con los dems productos normativos seran
similares a las de los reglamentos derivados de los Tratados, pero que, sin
embargo, cumplen una funcin singular que hace recomendable un
tratamiento separado de los dems reglamentos derivados de los Tratados.
3.1.4.c). Reglamentos de ejecucin.
Los reglamentos de ejecucin son normas reglamentarias, subordinadas
a las normas legislativas que desarrollan. La ausencia de un rgimen general
para los mismos llevar aparejado que cada acto legislativo, o cada acto
vinculante que no sea un acto legislativo pueda establecer un particular
rgimen para dichos reglamentos. A salvo de la posibilidad de que los
15
reglamentos internos de las instituciones los regulen, o que se dicten

acuerdos interinstitucionales en la materia con el fin de clarificar su rgimen
jurdico.
3.1.4.d). Reglamentos delegados.
Los reglamentos delegados pueden ser a su vez de dos clases: A) Los
que completan las leyes; B) Los que estn facultados para modificarlas.
El reglamento delegado tiene que estar habilitado por un acto
legislativo, al que puede completar o modificar, siendo competente al efecto la
Comisin Europea.
El objeto y alcance de la delegacin tanto de los que completen, como de
los que modifiquen actos legislativos, no puede afectar a los elementos
esenciales de los mismos. En cuanto a las condiciones de aplicacin, pueden o
no imponerse. A saber: se puede establecer en el acto de delegacin la
reserva por el Consejo y el Parlamento de la potestad de revocar la
delegacin; y puede condicionarse la entrada en vigor del reglamento
delegado siempre que el Parlamento y el Consejo formulen objeciones al
mismo.
3.1.5. Reglamentos, normas nacionales depuradoras y leyes
nacionales didcticas.
Los reglamentos no precisan la colaboracin del legislador nacional
para ser eficaces, despliegan todos sus efectos por s mismos y desplazan a la
legislacin nacional antes aplicable sin derogarla.
La norma nacional sigue vigente hasta que el Estado miembro la
derogue expresamente. Estas normas nacionales depuradoras del propio
ordenamiento jurdico no suelen ser habituales, y su existencia no agota las
posibilidades que tiene el reglamento para desplazar a la norma nacional.
A la vista de lo que llevamos dicho seran posibles dos tipos de
colaboracin del derecho interno con los reglamentos de la Unin: la que se
derivara de los reglamentos no self executing, y las normas nacionales
depuradoras de normas internas contrarias a los reglamentos.
Si una determinada ley fuera una norma de depuracin del
ordenamiento interno, la depuracin que lleva a cabo la ley no agota todas
las posibilidades del reglamento de la Unin, de modo que este siempre
prevalecer sobre la ley depuradora. En otras palabras, la ley nacional es una
ley interpretativa vinculada al reglamento, que no goza de autonoma respecto
a ste y que est subordinada a la interpretacin final que pueda llevar cabo
el Tribunal de Justicia.
Si esa ley no slo fuera una ley depuradora sino que fuera una ley
didctica, o pedaggica, la ley didctica e interpretativa del reglamento, est
vinculada a ste, no goza de autonoma con relacin al mismo y est
subordinada a la interpretacin del Tribunal de Justicia.
3.2. Directivas.
3.2.1 Naturaleza.
Las directivas tienen por destinatarios inmediatos tan slo a los Estados
miembros, pero esto no quiere decir que no puedan tener efectos directos
para los ciudadanos europeos.
La finalidad de la directiva es la aproximacin entre las legislaciones o
las polticas, en general, de los Estados miembros. Sera una norma de
resultado que no condiciona ningn elemento, formal o material, del proceso
de cada Estado para llevar a cabo la transposicin de la misma a cada uno de
los Derechos internos de los Estados miembros.
Los elementos que integran el procedimiento son algo complejo. As, los
Estados tienen que elegir la forma adecuada para la adaptacin (ley,
reglamento, etc.), interpretar adecuadamente el objetivo que la directiva
impone y hacerlo en el plazo establecido.
En cuanto a la eleccin de la forma de la norma habr que elegir el
mismo tipo de norma o disposicin que regula en el momento de la
transposicin la materia que debe adaptarse a la directiva.
En cuanto a la interpretacin adecuada del objetivo que la directiva
impone, en la medida en que la directiva permita optar por soluciones
16
diferentes compatibles con el objetivo perseguido, el resultado de transponer

una directiva por uno u otro Estado miembro puede ser muy diferente.
Las directivas pueden clasificarse atendiendo, a sus destinatarios, en
directivas que afectan a todos los Estados miembros, y directivas que afectan
slo a alguno o algunos Estados miembros.
Las directivas pueden ser elaboradas por el Parlamento Europeo y el
Consejo, conjuntamente mediante el procedimiento legislativo ordinario o
mediante un procedimiento legislativo especial, as como por el Consejo y por
la Comisin. Adems, es posible la adopcin de directivas por los
procedimientos de aproximacin de las legislaciones regulados en los artculos
114 y 115 del TFUE. Tambin pueden adoptar directivas el Consejo y la
Comisin en el marco del TCEEA.
En cuanto a la forma, las directivas sern Directivas y las directivas de
ejecucin sean Directiva de Ejecucin.
Las directivas adoptadas con arreglo a un procedimiento legislativo, o
que tengan por destinatarios a todos los Estados miembros, se publican en el
Diario Oficial de la Unin Europea y entran en vigor en la fecha que las
mismas fijen y, en su ausencia, a los 20 das de su publicacin.
Las dems directivas deben ser notificadas a sus destinatarios y surten
efecto a partir de dicha notificacin.
El resultado que se pretende conseguir mediante las directivas no es
nunca inmediato, sino est sujeto a un plazo prudencial y comn para los
Estados afectados, salvo en casos en que la situacin exija la inmediatez de la
transposicin.
Las directivas se numeran indicando primero el ao y a continuacin el
nmero de la misma, debiendo tenerse en cuenta qu directivas y decisiones
tienen una numeracin comn.
3.2.3. Eficacia.
El supuesto de la transposicin de la directiva dentro del plazo previsto
y de modo satisfactorio, determina la conclusin del proceso.
Los problemas se presentan en el caso de que el Estado miembro no
transponga la directiva dentro del plazo establecido o transponga la directiva
dentro del plazo, pero, de modo insatisfactorio, supuestos estos que
estudiaremos ms adelante.
El plazo de transposicin es una obligacin que vincula a los Estados
destinatarios.
3.2.4. Clases de directivas
Directivas-legislativas; directivas delegadas; directivas de ejecucin y
directivas derivadas directamente de los Tratados.
3.2.4.a). Directivas legislativas.
Las directivas-legislativas son actos legislativos adoptados por un
procedimiento legislativo ordinario o especial.
La directiva-legislativa puede, adems, delegar en la Comisin para que
esta adopte reglamentos delegados, directivas delegadas o decisiones
delegadas.
Es decir, existe la posibilidad de que una directiva-legislativa pueda ser
completada o modificada por una directiva delegada.
Es posible, tericamente, que las condiciones uniformes de ejecucin
que exija la puesta en prctica de una directiva-legislativa se regulen por la
Comisin mediante una directiva, pero slo en algunos supuestos.
3.2.4.b). Directivas derivadas directamente del TFUE.
Ni son actos legislativos ni actos no legislativos de la especie de las
directivas delegadas o las directivas de ejecucin. Pueden requerir
condiciones uniformes de ejecucin, en cuyo caso se podr otorgar a la
Comisin la competencia para adoptar reglamentos de ejecucin, directivas de
ejecucin o decisiones de ejecucin. Aun cuando todas las combinaciones son
posibles no resulta probable que para establecer condiciones uniformes de
ejecucin de una directiva se adopte por la Comisin una directiva, y tampoco
que cuando la directiva derivada directamente de los Tratados corresponda
17
adoptarla a la Comisin, sta se otorgue la competencia para dictar un acto de

ejecucin de la misma.
3.3. Decisiones.
3.3.1. Naturaleza.
Las decisiones son obligatorias en todos sus elementos, diferenciando
dicho precepto las decisiones que no designan destinatarios de las que los
designan. Estas ltimas solo son obligatorias para sus destinatarios.
Mediante las decisiones, las instituciones de la Unin persiguen la
regulacin de asuntos concretos en relacin con los Estados miembros o
personas fsicas o jurdicas determinadas a las que se dirigen.
3.3.2. Elaboracin, forma y vigencia
Las decisiones pueden ser elaboradas por el Parlamento Europeo y el
Consejo, conjuntamente, mediante un procedimiento legislativo ordinario o un
procedimiento legislativo especial, o por el Consejo y la Comisin, a travs del
procedimiento de elaboracin previsto en los Tratados.
Tambin pueden adoptar decisiones el Banco Central Europeo, el
Consejo Europeo, o los Gobiernos de los Estados miembros.
Las decisiones se titulen Decisiones y que decisiones de ejecucin se
titulen Decisin de ejecucin
Las decisiones adoptadas con arreglo a un procedimiento legislativo, o
que no indiquen destinatario se publican en el DOUE y entran en vigor en la
fecha que las mismas fijen y, en su ausencia, a los 20 das de su publicacin.
Las dems directivas deben ser notificadas a sus destinatarios y surten efecto
a partir de dicha notificacin.
Son de aplicacin a las decisiones las observaciones que hicimos para
reglamentos y directivas en lo relativo a la interpretacin del artculo 294 del
TCE. Por lo que se refiere a la motivacin de las, es de aplicacin lo que
dijimos para los Reglamentos.
3.3.3. Clases de decisiones.
Es posible diferenciar las decisiones-legislativas de las dems
decisiones. As, decisiones-legislativas, del gnero de los actos legislativos,
seran las adoptadas por un procedimiento legislativo ordinario o especial.
La decisin-legislativa puede delegar en la Comisin la aprobacin de un
acto delegado. La decisin-legislativa del TFUE tambin puede ser objeto de
ejecucin mediante un acto de ejecucin. Los actos delegados y los de
ejecucin pueden tener la forma de reglamento, directiva o decisin.
Adems siguen vigentes las decisiones derivadas directamente del
TFUE. Es decir decisiones que no son actos legislativos, que no estn
subordinadas a actos legislativos, que no son, tampoco, actos de ejecucin de
actos legislativos, y que solo estn subordinadas al TFUE o al TCEEA.
3.3.3.a). Decisiones legislativas.
Las decisiones-legislativas se adoptan por el Parlamento y el Consejo
mediante el procedimiento ordinario o por el Parlamento con el Consejo o el
Consejo con el Parlamento mediante un procedimiento especial.
Las decisiones legislativas pueden ser completadas o modificadas por
reglamentos delegados, directivas delegadas y decisiones delegadas
adoptadas por la Comisin. De las decisiones legislativas que requieran
condiciones uniformes de ejecucin pueden derivar reglamentos de ejecucin,
directivas de ejecucin y decisiones de ejecucin.
Aunque son posibles todas las combinaciones no parece probable, por
ejemplo, que la directiva sea el instrumento ms idneo para contener
condiciones uniformes de ejecucin de una decisin que tenga por
destinatarios una pluralidad de sujetos.
3.3.3.b). Decisiones derivadas de los Tratados.
En los Tratados no se hace referencia, como un tipo singular, a las
decisiones que derivan directamente de los mismos. Es decir, a las decisiones
que no son legislativas, ni delegadas ni de ejecucin. No obstante, siempre
que los Tratados prevean expresamente que se dicte una decisin sin que
expresamente se establezca que se adopte por un procedimiento legislativo, la
decisin debe entenderse ordenada directamente a los Tratados.
18
Pueden requerir condiciones uniformes de ejecucin, en cuyo caso

puede otorgarse a la Comisin la competencia para adoptar reglamentos de
ejecucin, directivas de ejecucin o decisiones de ejecucin. Aunque son
posibles todas las combinaciones no parece probable, por ejemplo, la directiva
sea el instrumento ms idneo para contener condiciones uniformes de
ejecucin de una decisin que tenga por destinatarios una pluralidad de
sujetos. Tampoco parece probable que cuando la decisin derivada
directamente de los Tratados corresponda adoptarla a la Comisin, sta se
otorgue la competencia para dictar un acto de ejecucin de la misma.
3.3.4. Eficacia.
Las decisiones son obligatorias en todas sus partes para los
destinatarios, teniendo adems de esta eficacia vertical eficacia horizontal, en
la medida en que puede ser alegada por los afectados ante los Tribunales
nacionales que la debern tener en consideracin.
3.4. Recomendaciones y Dictmenes.
3.4.1. Naturaleza.
Las recomendaciones y los dictmenes son actos jurdicos de la Unin
de carcter no vinculante. Seguirn existiendo las recomendaciones tpicas,
junto a recomendaciones mutadas en materia de poltica econmica. Lo mismo
puede decirse de los dictmenes, de variada naturaleza, ya sean del
Parlamento europeo, de las dems instituciones o de los organismos
consultivos.
Los destinatarios de las recomendaciones son sobre todo los Estados,
pero tambin pueden serlo otras instituciones, o adoptadas por una Institucin
a propuesta de otra. Los destinatarios no estn, como decamos, vinculados
jurdicamente a la recomendacin. Pero sta puede ser preceptiva para la
adopcin de otros actos comunitarios o ser requisito para llevar a cabo
actividades como la de iniciar la negociacin de acuerdos internacionales.
Las recomendaciones y dictmenes tienen efectos jurdicos y polticos
considerables, en la medida en que pueden ser preceptivos o preparatorios de
actos comunitarios obligatorios.
Pueden elaborar recomendaciones el Parlamento y el Consejo, as como
el Consejo y la Comisin. Tambin adopta recomendaciones el BCE.
Por lo que se refiere a los dictmenes son competentes para elaborarlos
las mismas instituciones que en el caso de las recomendaciones, a las que hay
que aadir el Tribunal de Justicia. Se ha previsto que otros rganos emitan
dictmenes en los procedimientos de adopcin de actos de la Unin, como
son, por ejemplo, los dictmenes del Comit Econmico y Financiero.
Los dictmenes y las recomendaciones, no son vinculantes para sus
destinatarios.
Por cuanto a la forma, se encabezarn con el ttulo Recomendacin o
Dictamen.
3.4.3. Eficacia.
Las recomendaciones y los dictmenes no tienen efectos jurdicos
vinculantes para stos ni para terceros. No obstante, tienen una cierta
eficacia jurdica en la medida en que algunos casos son preceptivos en un
procedimiento concreto para la adopcin de actos obligatorios y, en otros
casos, la circunstancia de que sean desatendidas las recomendaciones y
dictmenes pueden provocar la adopcin por las instituciones comunitarias de
actos comunitarios obligatorios.
3.5. Las diferencias de los Reglamentos, Directivas y
Decisiones del TFUE con los Reglamentos, Directivas y
Decisiones del TCE.
Pese a las coincidencias no por ello se dejan de apreciar en el rgimen
jurdico de las del TFUE algunas singularidades.
Antes sealamos que el reglamento-legislativo y la directiva-legislativa
son instrumentos jurdicos que indican las instituciones competentes para
dictarlas y el procedimiento para su elaboracin. Estn situadas al mismo
nivel jerrquico, ambos son actos legislativos. Adems, tampoco se establece
una relacin de jerarqua entre los reglamentos-legislativos y los que
19
denominamos reglamentos, directivas y decisiones derivados de la

Constitucin. No obstante, existen relaciones de jerarqua entre, de una parte,
reglamentos-legislativos, directivas-legislativas y decisiones-legislativas, y de
otra parte, los reglamentos de ejecucin y los reglamentos delegados de actos
legislativos. Tambin existen relaciones de jerarqua entre los reglamentos,
directivas y decisiones derivados de los Tratados y los reglamentos, directivas
y decisiones de ejecucin de aquellos.
La novedad ms relevante del Tratado de Lisboa es la desvinculacin
entre el tipo de acto y el tipo de competencia que se ejerce mediante la
misma. De modo que puede utilizarse el reglamento-legislativo en materias de
competencia exclusiva o de competencia compartida y la directiva en la
regulacin de materias de competencia exclusiva de la Unin.
3.6. El margen de eleccin del instrumento jurdico
aplicable. La interpretacin del artculo 296 del TFUE
Es obvio que, si el TUE o el TFUE indican el acto jurdico que procede
utilizar para el ejercicio de una competencia, no se planteara problema alguno
de eleccin del instrumento jurdico aplicable. Pero, qu sucede en los casos
en que el TUE o el TFUE no determinan el instrumento jurdico o el
procedimiento aplicable? Es posible, entonces, que las instituciones decidan,
sin lmites, qu acto y procedimiento procede aplicar?
El precepto que pudiera solucionar los problemas planteados podra ser
el artculo 296 del TFUE: Cuando se les presente un proyecto de acto
legislativo, el Parlamento Europeo y el Consejo se abstendrn de adoptar
actos no previstos por el procedimiento aplicable al mbito de que se trate.
El Parlamento y el Consejo slo pueden adoptar actos por el procedimiento
que est previsto en cada caso en los Tratados, pero esta prohibicin es un
mandato imperativo para la Comisin y dems titulares de la iniciativa
legislativa, de proponer actos legislativos.
An as, el precepto no aclara el procedimiento que procede aplicar
cuando los Tratados no sean explcitos en este punto, aunque se deduce que
ser el procedimiento ordinario.
El art. 296 tampoco es claro respecto de si quiere establecer un
numerus clausus de actos legislativos, que seran los previstos en los
Tratados, o si no existe tal numerus clausus.
En principio, cuando se haya producido la atribucin de una
competencia a la Unin y no se haya sealado el instrumento jurdico para su
ejercicio las instituciones decidirn cul procede utilizar, aunque no est claro
qu instituciones seran.
La cuestin para seguir avanzando en nuestra indagacin sera: Se
refieren a lo mismo los artculos 296.1 y el artculo 352, ambos del TFUE o a
cuestiones diferentes?
El artculo 296 del TFUE parte de que se ha atribuido una determinada
competencia a la Unin siendo la nica laguna apreciable la indeterminacin
del acto con que procede actuar dicha competencia, mientras que el artculo
352 afronta la inexistencia de competencia para alcanzar uno de los objetivos
de la Unin.
De manera que los artculos 296 y 352 del TFUE ni afrontan el mismo
problema ni son complementarios.
3.7. Reglamentos, Decisiones, Recomendaciones y
Dictmenes del BCE.
El Banco Central Europeo (BCE) tiene atribuida la potestad de normar
por dicho Tratado a travs de reglamentos y, as mismo, puede tomar
decisiones, formular recomendaciones y emitir dictmenes (art. 132 del
TFUE).
Los reglamentos dictados por el BCE, tienen los mismos atributos que
los reglamentos de las Instituciones, pudiendo decirse lo mismo de las
decisiones, las recomendaciones y los dictmenes del BCE.
En el marco de la poltica monetaria el Consejo tiene importantes
competencias. Queda fuera del poder normativo del BCE el sistema
sancionador.
20
Tambin queda fuera del poder normativo del BCE celebrar acuerdos
formales relativos al sistema de tipos de cambio para el euro en relacin con
las monedas no comunitarias. Esta facultad le corresponde al Consejo.
Por otra parte, el BCE ha creado sus propios instrumentos jurdicos en
su Reglamento interno (orientaciones, instrucciones y circulares).
3.8. Los actos en el Tratado de la Unin Europea.
El artculo 25 del TUE se refiere a actos diferentes a los contemplados
en el artculo 288 del TFUE, que habra que denominar actos de la Unin
privativos de la poltica exterior y de seguridad comn y relaciona los medios
mediante los que la Unin dirigir la poltica exterior y de seguridad comn:
Definiendo sus orientaciones generales
Adoptando decisiones que establezcan las acciones que va a realizar la
Unin; las posiciones que va a adoptar la Unin; y las modalidades de
ejecucin de las anteriores.
Fortaleciendo la cooperacin sistemtica entre los Estados miembros
para llevar a cabo sus polticas.
La iniciativa para la adopcin de medidas en el marco del Ttulo V del
TUE, adems de al propio Consejo Europeo y al Consejo, corresponde a
cualquier Estado miembro, al Alto Representante de la Unin para Asuntos
Exteriores y Poltica de Seguridad y a ste con el apoyo de la Comisin. Y la
adopcin de las mismas compete al Consejo Europeo y al Consejo. Al Consejo
Europeo le corresponde la adopcin de las orientaciones generales y algunas
decisiones, mientras que al Consejo le corresponde la adopcin de la mayora
de las decisiones en el marco del Ttulo V del TUE, as como las medidas de
cooperacin sistemtica o de establecimiento de una cooperacin reforzada.
4. Otras fuentes del Derecho de la Unin.
4.1. El Derecho internacional general.
El Derecho internacional no regula las relaciones entre la Unin y los
Estados miembros, ni entre stos entre s en el seno de la Unin. Una muestra
significativa de es que se excluyeron para la interpretacin de los respectivos
Tratados de las Comunidades Europeas, procedimientos diferentes a los
establecidos por los mismos. No obstante, las relaciones de la Unin Europea
con terceros Estados u OI estn sujetas a las reglas de derecho internacional y
a los Tratados y Acuerdos por aqulla suscritos.
4.2. Los Acuerdos internacionales.
4.2.1. Los acuerdos entre la Unin y terceros Estados u
organismos internacionales.
La Unin Europea puede celebrar acuerdos con terceros Estados y con
organizaciones internacionales, si bien son diferentes las modalidades de los
mismos dependiendo del marco del Tratado en que se produzca.
A) Acuerdos con terceros Estados y organizaciones
internacionales en general.
Los Acuerdos a celebrar entre la Unin y terceros Estados u
Organizaciones internacionales se rigen por lo dispuesto en los artculos 218 y
219 del TFUE. Asimismo, prevn los Tratados relaciones con Naciones Unidas,
sus Organismos especializados, Organizacin Mundial del Comercio,
organizaciones internacionales, Consejo de Europa y Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmico
El artculo 218 regula dos procedimientos. Uno ordinario, en que el
Consejo autoriza la apertura de negociaciones, aprueba las directrices de
negociacin, autoriza la firma y celebra los acuerdos. El Parlamento interviene
aprobando la decisin de celebracin del acuerdo o bien emitiendo un
dictamen no vinculante.
Y otro, extraordinario, en el marco de la poltica exterior y de seguridad
comn, que se inicia por el Consejo, o por el Consejo a instancias de la
Comisin o por el Alto Representante. El Consejo autorizar o no a la apertura
de negociaciones y nombrara al negociador. La conclusin de los acuerdos
corresponde al Consejo por mayora cualificada en todo el procedimiento,
salvo que la materia requiera la unanimidad.
Un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisin,
pueden solicitar al Tribunal de Justicia de la Unin Europea un dictamen
21
sobre la compatibilidad del acuerdo que pretenda suscribirse con los

Tratados.
Un acuerdo con arreglo al procedimiento del artculo 218 del TFUE se
convierte en vinculante para las instituciones de la Unin y para los Estados
miembros.
B) Acuerdos y convenios en el marco del Tratado de la
Unin Europea.
El artculo 37 del TUE, en el contexto de la poltica exterior y de
seguridad comn, prev la celebracin de acuerdos con terceros Estados o
con organizaciones internacionales sin ms indicaciones. Pero la ausencia de
toda determinacin no debe conducir a pensar que se deja libertad absoluta al
Consejo en lo relativo al procedimiento a seguir para concluir dichos acuerdos
o convenios.
C) Acuerdos de asociacin.
Los artculos 217 del TFUE y 206 del TCEEA prevn expresamente la
celebracin de acuerdos de asociacin entre la Unin y uno o varios Estados
terceros o con organizaciones internacionales. La asociacin puede suponer
establecer derechos y obligaciones recprocas, acciones comunes y
procedimientos particulares.
4.2.2. Acuerdos internacionales celebrados por los Estados
miembros.
A) Acuerdos internacionales celebrados con
anterioridad a la entrada en vigor del Tratado.
El TFUE ha previsto que los derechos y obligaciones, que sean fruto de
Convenios suscritos por los Estados miembros con anterioridad a la entrada
en vigor del TCEE, con uno o varios Estados terceros, no se vern afectados
por el TFUE.
El artculo 351 del TFUE contempla los efectos de la entrada en vigor de
dicho Tratado en relacin con los convenios internacionales que previamente
a la entrada en vigor del Tratado hubieran suscrito uno o varios Estados
miembros con uno o varios terceros Estados. A tal efecto, establece dos
reglas.
La primera regla segn la cual el Tratado no afecta a los derechos y
obligaciones que resulten de dichos convenios, aunque es necesaria la
cooperacin de los Estados miembros con la Unin, al fin de que los citados
acuerdos internacionales no sean un obstculo para realizacin de los
objetivos de la Unin Europea
La segunda regla es de aplicacin en el caso de que los convenios sean
incompatibles con el Tratado, supuesto en que el Estado o Estados miembros
deben tratar de eliminar las incompatibilidades que concurran. Para alcanzar
este objetivo los Estados deben prestarse ayuda mutua y si es necesario
adoptar una posicin comn. Los convenios suscritos con anterioridad a la
entrada en vigor del Tratado de que se trate prevalecen sobre ste. Del mismo
modo prevalecen los convenios internacionales sobre el Derecho derivado de
la Unin.
B) Modificacin de acuerdos internacionales
celebrados con anterioridad a la entrada en vigor del
Tratado.
La modificacin de acuerdos internacionales celebrados con
anterioridad a la entrada en vigor de un Tratado no est excluida
expresamente del TFUE. Sin embargo, el TCEEA establece que la renovacin
de un acuerdo internacional vigente no puede servir para que el Estado
concernido eluda las obligaciones que impone el Tratado. Esta regla puede
considerarse aplicable a los dems Tratados.
C) Acuerdos internacionales celebrados con posterioridad a la
entrada en vigor del Tratado.
La incorporacin de un Estado a la Unin no afecta a los acuerdos
suscritos previamente por ste con terceros Estados u OI antes de la entrada
en vigor de los Tratados, en los temas referidos anteriormente, ni impide la
celebracin de acuerdos con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado
en cuestin.
22
La primera regla que los Estados miembros deben cumplir es la

comunicacin a la Comisin de los proyectos de acuerdos internacionales que
pretendan celebrar con terceros Estados, organizaciones internacionales
cuando afecten a competencias de la Unin. Esta obligacin de los Estados se
fundamenta en el deber de colaboracin en la creacin de una Unin ms
estrecha.
La Comisin deber dirigir sus observaciones al Estado miembro en
cuestin en 1 mes, si considera que el acuerdo que se pretende suscribir
contiene clusulas que obstaculizan la aplicacin del Tratado. En caso
contrario el Estado podr celebrar el convenio. Hay una clusula general para
los acuerdos internacionales que suscriba un Estado miembro con terceros
Estados, OI o nacionales de terceros Estados, que consiste en que dichos
acuerdos no pueden invocarse para substraerse los Estados concernidos a
las obligaciones impuestas por el Tratado.
En todo caso la Comisin podr someter al Tribunal de Justicia el
pronunciamiento sobre la compatibilidad de los acuerdos o convenios
suscritos por un Estado miembro con las disposiciones del Tratado.
4.2.3. La cooperacin sistemtica (artculo 25 del TUE) y la
cooperacin reforzada (artculo 20 del TUE).
El acusado carcter intergubernamental de las polticas reguladas en el
Tratado de la Unin Europea las sita en las proximidades de los acuerdos y
convenios convencionales de Derecho internacional.
La particularidad que tienen, tanto la cooperacin sistemtica como la
cooperacin reforzada es que dichas relaciones se potencian desde el propio
Tratado entre los Estados miembros. El artculo 25 del TUE considera a la
cooperacin sistemtica entre los Estados miembros como medio o
instrumento para el cumplimiento de los objetivos de poltica exterior y de
seguridad comn de la Unin Europea, sin que imponga requisito alguno
formal para dicha cooperacin. La prescripcin del citado artculo 25 puede
entenderse, por tanto, como la autorizacin a los Estados miembros para que
puedan intensificar sus relaciones bilaterales o multilaterales en el marco de
la poltica exterior y de seguridad comn con la nica limitacin de su
vinculacin a los objetivos del TUE.
Los acuerdos de cooperacin reforzada se integran en la Unin Europea
como instrumentos de la misma. Son, en definitiva, una manifestacin ms de
la cooperacin, que permite que los Estados miembros que no fueron parte del
acuerdo pueden solicitar al Consejo, con posterioridad, su participacin en el
acuerdo de cooperacin.
Este instrumento hace posible que los que quieren ir a mayor velocidad
puedan hacerlo. Bien es cierto que la proliferacin de cooperaciones
reforzadas puede conducir, justamente, a la anttesis del proyecto europeo, a
una Unin Europea profusamente fraccionada, de ah la exigencia de
administrar con prudencia esta tcnica cooperativa.
La cooperacin reforzada puede practicarse en todas las polticas del
Tratado de la Unin y de la Comunidad Europea de la Energa Atmica, y debe
cumplir una serie de requisitos:
a) debe servir de impulso a los objetivos de la Unin;
b) debe respetar los Tratados y el acervo comunitario;
c) debe respetar el mercado interior y las reglas de la competencia;
d) debe respetar el sistema competencial de la Unin y no afectar a sus
competencias exclusivas;
e) debe respetar a las competencias, derechos y obligaciones de los
Estados miembros que queden fuera de la cooperacin;
f) no debe afectar al Protocolo por el que se integra el acervo de
Schengen;
g) y debe ser el ltimo recurso por la imposibilidad de obtener el mismo
resultado de acuerdo con los Tratados.
Por lo dems, los acuerdos de cooperacin reforzada son a todos los
efectos un instrumento de accin de la Unin que se lleva a cabo a travs de
las Instituciones, procedimientos y mecanismos de los Tratados. Todos los
Estados miembros pueden participar en las deliberaciones conducentes a la
23
adopcin de actos o decisiones, aunque stos son adoptados tan slo por los
representantes de los Estados que participan en el acuerdo de cooperacin.
4.3. Los actos mixtos y otros actos.
Se entienden por actos mixtos aqullos que pese a su denominacin
tienen un contenido de naturaleza atribuible a distintos tipos de actos. Esto
es, por ejemplo, actos denominados externamente reglamentos que contengan
disposiciones reglamentarias junto a otras que encajan en la categora de
decisiones.
Junto a los actos de la Unin tpicos existen actos que pueden encontrar
su habilitacin en preceptos concretos de los Tratados o en el artculo 352 del
TCE como las resoluciones, programas, programas de accin, etc., y cuya
calificacin debe hacerse caso por caso.
4.4. Los principios generales del Derecho.
El Tribunal de Justicia es el encargado de la determinacin de los
principios generales del Derecho. Particular relevancia tiene la inclusin del
respeto a los derechos fundamentales como parte integrante de los principios
generales del derecho que asegura el mismo Tribunal.
A los principios generales del Derecho se referan los Tratados de modo
ms o menos directo antes de la reforma operada por el Tratado de la Unin.
En efecto, el artculo 340 del TFUE se remite a los principios generales
comunes a los Derechos de los Estados miembros a la hora de establecer el
principio de responsabilidad extracontractual de la Unin por los daos
causados por sus instituciones o sus agentes en ejercicio de sus funciones.
El prembulo del Acta nica hizo referencia a los derechos
fundamentales y el Tratado de la Unin dio un paso considerable al considerar
que los derechos fundamentales integran los principios generales del Derecho
comunitario.
El Tratado de msterdam reforz la lnea iniciada por el Tratado de la
Unin al que incorpor que La Unin se basa en los principios de libertad,
democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los
Estados miembros.
El apartado 3 del artculo 6 del TUE, expresa que los derechos
fundamentales consagrados en el Convenio de Roma de 1950 y los que son
fruto de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros formarn
parte del Derecho de la Unin como principios generales. Y por otra parte,
tanto el TFUE como la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin
Europea contienen un autntico sistema de derechos fundamentales de la
Unin Europea.
Por otra parte, es posible destacar una serie de principios
interpretativos materiales de especial fuerza: los principios de igualdad,
cooperacin, solidaridad, no discriminacin, subsidiariedad, proporcionalidad
y confianza legtima.
El principio de igualdad se deduce o establece en gran nmero de
preceptos, como un valor, en las relaciones y tratamiento del hombre y la
mujer, en la creacin de la ciudadana de la Unin, en la garanta de un nivel
de vida equitativo a la poblacin agrcola, en la posibilidad de que los
ciudadanos de la Unin Europea puedan votar en las elecciones al Parlamento
europeo o elegir municipales en los municipios de su residencia con
independencia de su nacionalidad, en la igualdad de la retribucin entre
trabajadores y trabajadoras .
El principio de cooperacin de los Estados miembros y las instituciones
comunitarias para asegurar el cumplimiento de los fines de la Unin. Dicho
principio obliga positivamente a los Estados miembros a adoptar todo tipo de
medidas que garanticen la eficacia del Derecho de la Unin, incluso mediante
normas de naturaleza penal. Debe entenderse que la obligacin de
cooperacin se extiende a las Instituciones de la Unin en sus relaciones con
los Estados miembros.
El principio de solidaridad entre los Estados miembros se deriva de la
adhesin a la Unin e impide que los intereses nacionales puedan romper de
24
modo unilateral el equilibrio entre beneficios y cargas derivadas de dicha

pertenencia.
El principio de no discriminacin es de los que ha tenido una mayor
proyeccin jurisprudencial. Dicho principio no slo prohbe la discriminacin
en base a la ciudadana sino cualquier discriminacin a travs de
procedimientos indirectos que produzca el mismo resultado discriminatorio.
La proyeccin de este principio se ha producido sobre el Derecho procesal,
pensiones, retribucin laboral, igualdad de trato fiscal a los estudiantes,
libertad de circulacin de los trabajadores, organizacin comn de mercados,
etc.
El principio de atribucin de competencias, es un principio capital,
limitativo al expansionismo competencial de la Unin y, en consecuencia,
contra la expansin de la doctrina de los poderes implcitos.
Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, fundamentales para
entender el sistema competencial de la Unin son estudiados en el captulo II
y en otros epgrafes de este libro.
25

Instituciones de Derecho Comunitario

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PARTE III.

- EL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO Y SU GARANTA JUDICIAL

LECCIN 12. LAS FUENTES DEL DERECHO

El TCECA se extingui en 2002, tras 50 aos de vigencia. Es el nico de

El Tratado de Bruselas de 10 de julio de 1975 tiene por objeto la

El Tratado de Lisboa, tiene su origen en la non nata Constitucin de

El Tratado de Lisboa tan solo ha introducido ligeras variaciones sobre su

Segunda fase: convocatoria facultativa de la Convencin.

unanimidad, previa aprobacin del Parlamento Europeo que se pronunciar

E) Otras reformas previstas.

e) Decisiones europeas de cambio de procedimiento.

El Tratado de la CEEA se aplica a los territorios europeos de los Estados

de elaboracin fundamentalmente por los sistemas de codecisin, cooperacin

2.4. Actos derivados directamente de los Tratados, que

de protocolos o actos tpicos. Sin embargo, seran actos atpicos las

requieren un acto jurdico de la Unin para los fines de aplicacin de los

3. Los Tratados internacionales y otras fuentes de

Estados miembros o en todos los Estados miembros. Finalmente, el

reglamentos internos de las instituciones los regulen, o que se dicten

diferentes compatibles con el objetivo perseguido, el resultado de transponer

adoptarla a la Comisin, sta se otorgue la competencia para dictar un acto de

Pueden requerir condiciones uniformes de ejecucin, en cuyo caso

denominamos reglamentos, directivas y decisiones derivados de la

sobre la compatibilidad del acuerdo que pretenda suscribirse con los

La primera regla que los Estados miembros deben cumplir es la

modo unilateral el equilibrio entre beneficios y cargas derivadas de dicha

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