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O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: uma realidade em

movimento

Raquel Raichelis Degenszajn


Pontifica Universidade Catlica de So Paulo, Brasil
Berenice Rojas Couto
Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Brasil
Tiago Martinelli
Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Brasil
Neiri B. Chiachio
Pontifica Universidade Catlica de So Paulo, Brasil

RESUMO

O objetivo da mesa coordenada o de apresentar os resultados de pesquisa nacional


sobre a implantao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Os objetivos do
estudo voltaram-se
se para a anlise do contedo e dos fundamentos da Politica Nacional
de Assistncia Social - PNAS/2004 e para a realizao de investigao emprica do
processo de implantao e implementao do SUAS em nvel nacional, priorizando os
Centros de Referncia de Assistncia Social. Sero apresentados os seguintes
contedos: 1) Problematizao de questes centrais da PNAS; 2) Resultados da
pesquisaa emprica nas regies norte/nordeste, sudeste e sul: 3) Principais concluses
da investigao.

Palavras chaves:: Poltica de Assistncia Social, Sistema nico de Assistncia Social,


Centro de Referncia de Assistncia Social, implantao nacional.
O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: uma realidade em
movimento1

Raquel Raichelis Degenszajn2

Berenice Rojas Couto3

1. INTRODUO

A pesquisa apresentada foi desenvolvida no mbito de uma proposta de


cooperao acadmica aprovada e financiada pela Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) e pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento
4
Cientfico e Tecnolgico (CNPq)
( , envolvendo o Programa de Ps-Graduao
Ps em
Polticas Pblicas da Universidade Federal do Maranho (UFMA); o Programa de Ps-
Ps
Graduao em Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-
(PUC
SP) e o Programa de Ps-Graduao
Ps em Servio
o Social da Pontifcia Universidade
Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS), sob a coordenao geral do primeiro.

Para o desenvolvimento da pesquisa, os professores pesquisadores e os alunos


de ps-graduao
graduao membros das equipes dos trs Programas constituram
constitura uma rede de
cooperao acadmica entre Programas de Ps
Ps-Graduao
Graduao consolidados, integrantes
de diferentes regies geogrficas do pas, para produzir conhecimento sobre a Poltica
de Assistncia Social, objetivando contribuir para efetivao do processo de
d
implantao do SUAS no Brasil a partir do levantamento, sistematizao e publicizao

1
O texto a seguir uma sntese do material disponvel no livro O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA
SOCIAL NO BRASIL (SUAS): uma realidade em movimento, publicado pela Cortez Editora, organizado
pelas Profs. Dras. Berenice Rojas Couto, Maria Carmelita Yazbek, Maria Ozanira Silva e Silva e Raquel
Raichelis, que debate a pesquisa nacional realizada por trs trs Programas de Ps-Graduao
Ps (UFMA,
PUCSP, PUCRS) atravs do Programa PROCAD/CAPES. A pesquisa envolveu um nmero grande de
professores pesquisadores, mestrandos, doutorandos e alunos de iniciao cientfica e teve como espao
temporal os anos de 2005 a 2010.10.
2
Doutora. Pontifica Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).
(PUC raichelis@uol.com.br
3
Doutora. Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC-SP).
(PUC berenice.couto@pucrs.br
nice.couto@pucrs.br
4
Trata-se,
se, por parte da CAPES, do Programa Nacional de Cooperao Acadmica PROCAD,
desenvolvido, em nvel nacional, que contou tambm com o apoio financeiro do CNPq,i obtido mediante
concorrncia ao Edital MCT/CNPq 03/2008 Cincias Humanas, Sociais e Sociais Aplicadas .
de informaes sobre esse processo, considerando a amplitude geogrfica e a
diversidade da realidade nacional.

A proposta de pesquisa objetivou realizar: uma anlise do


do contedo e dos
fundamentos da Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS; uma anlise da gesto
estadual e municipal da PNAS, na tica dos gestores, tcnicos e representantes dos
Conselhos; e um estudo do processo de implantao e implementao do SUAS
SU em
nvel nacional, priorizando o Centro de Referncia da Assistncia Social
Social- CRAS,
estrutura estatal criada a partir da proposta do SUAS.

Na pesquisa emprica foram definidos 7 Estados a serem visitados. So eles:


Par, Maranho, Pernambuco, So Paulo, Minas Gerais, Paran e Rio Grande do Sul;
foram pesquisados 41 municpios, obedecendo aos seguintes critrios por Estado:
capitais, 1 municpio de grande porte, 1 municpio de porte mdio, 2 municpios de
pequeno porte 1 e 1 municpio de pequeno porte 2 ( segundo critrios da NOB/SUAS).

A metodologia da pesquisa previa a realizao de entrevistas semi


semi-estruturadas
com gestores estaduais e municipais; observaes sistemticas nos CRAS (56) e em
alguns CREAS (11), utilizando-se
utilizando de roteiro prvio construdo pela equipe e de grupo
focais com a participao de tcnicos e conselheiros do CMAS e CEAS, buscando
problematizar coletivamente o movimento de implantao dos CRAS e a apreenso do
SUAS no municpio.

O grupo de pesquisa tambm realizou uma pesquisa pela Internet (sob


responsabilidade da equipe do Maranho), com informaes levantadas mediante a
aplicao de um questionrio on line, , com perguntas fechadas, abertas e semi-abertas
semi
numa amostra representativa da realidade nacional, sendo selecionado, em cada
regio, o Estado de maior e de menor IDH e um total inicial de 625 municpios
brasileiros, sorteados considerando o porte dos muni
municpios,
cpios, mais o Distrito Federal.

2. DOS RESULTADOS DA PESQUISA: PROBLEMATIZANDO FUNDAMENTOS E


CONCEITOS DA PNAS E DO SUAS

A poltica nacional de Assistncia Social e a NOB/SUAS foram consideradas


avanos conceituais, estabelecendo critrios para sua defi
definio
nio e acesso vinculadas ao
campo dos direitos sociais, assentado nas caractersticas de poltica pblica. A
problematizao dos conceitos foi pautada pela anlise dos elementos que informavam
esse campo indicando que isso requer o enfrentamento da forma poltica e institucional
de apreenso da assistncia social no Brasil.

O debate sobre as polticas sociais brasileiras demonstra que historicamente


estas polticas se caracterizaram por sua pouca efetividade social e por sua
subordinao a interesses econmicos.
econmicos. Seu escopo foi desenhado em uma perspectiva
residual, sem o comprometimento em enfrentar a desigualdade social que caracteriza a
sociedade brasileira. A Assistncia Social representa nessa anlise uma rea de grande
tenso, uma vez que o padro arcaico
arcaico que se referencia em matrizes apoiada pelo
favor, clientelismo, mandonismo, desprofissionalizao elemento enraizado na cultura
dessa poltica. O Estado tradicionalmente abdicou de sua conduo, transferindo-a
transferindo s
entidades privadas, filantrpicas ou
ou no, o que impacta diretamente na dificuldade
encontrada na materializao da poltica como pblica e dever do estado, direito de
cidadania.
Nessa perspectiva, a construo da PNAS e da NOB/SUAS que se pautou em
movimentos da sociedade e dos atores que participam dessa disputa, foi um grande
avano na consolidao de instrumentos que auxiliam na construo desse campo
como o de uma poltica pblica que pode ser reclamvel por todos aqueles a quem ela
se destina.

Os conceitos centrais da PNAS e do SUAS fforam


oram problematizados pela
pesquisa. Assim, a definio dos usurios na PNAS, bem como a matricialidade
scio-familiar,
familiar, a abordagem territorial e a questo relativa aos trabalhadores e a
gesto do trabalho no SUAS foram apresentados e foram levantadas
problematizaes
lematizaes que colocam essas definies em debate.

Assim em relao aos usurios, embora sua definio seja um avano


conceitual que permite inclusive romper com os velhos paradigmas utilizados para sua
identificao, a pesquisa aponta a necessidade de enfrentar os velhos preconceitos
na definio dessa populao,
pulao, seja identificando-os
identificando os com a condio de subalterna
(YAZBEK, 2009), seja na condio de desorganizada e despolitizada . Aponta a
necessidade de retomar o debate desses usurios na sua vinculao com a classe
trabalhadora e como frao dessa classe que sofre mais intensamente as refraes
da questo social.

A abordagem territorial na PNAS foi analisada como potencialmente


inovadora, pois sua abordagem conceitual baseada nas idias de Milton Santos
considerada um aporte fundamental por permitir
permitir pensar o territrio como espao do
vivido, da pulsao da vida da cidade e por isso com potencial de alterar as condies
de vida da populao. Dessa forma organiza as provises aonde a populao se
encontra, garantindo o acesso e buscando superar a fragmentao
fragmentao dos servios e das
aes.

Essa abordagem requer vigilncia, pois pode ser apreendida apenas como
definio geogrfica e, se agregada a conceitos como vulnerabilidade e risco social,
podem estigmatizar a populao e transformar esses territrios em guetos, que
afastem a populao do usufruto das cidades. Importante ressaltar que o
equacionamento de grande parte das vulnerabilidades sociais no tem origem na
dinmica local, depende de polticas macroestruturais que extrapolem os limites da
interveno
no no territrio. Alm disso, a participao popular na escala das
intervenes territorializadas pode assumir um carter restrito, pontual e instrumental,
com riscos de despolitizao e isolamento, distante da insero crtica na esfera
poltica da cidade
ade e em relaes societrias mais simples.

Em relao matricialidade scio-familiar,


scio familiar, o texto aponta que ter como
referncia a famlia no representa necessariamente uma inovao no campo das
polticas sociais brasileiras. No seu vis mais conservador, o campo da poltica social
responsabiliza a famlia pelo cuidado de seus membros, e a desproteo social
considerada uma falha de um grupo familiar desagregado. Romper com esse
paradigma exige enfrentar o debate sobre as novas formas de organizao e relao
de grupos familiares, uma tentativa de romper com os padres burgueses que tem
organizado as metodologias de atendimento a essas famlias e recolocar o debate
sobre compreender as singularidades desses grupos na perspectiva de seu
pertencimento a uma
ma classe social, o que garantiria uma interveno na direo da
autonomizao dessas famlias. A adoo desse princpio sem problematiz-lo
problematiz pode
levar ao deslocamento dos conflitos e contradies de classe da sociedade capitalista,
de natureza macro societria
etria para a esfera do indivduo, da comunidade e das
relaes intra-familiares.

Em relao aos trabalhadores e a gesto do trabalho no SUAS, ressalta-se


ressalta
que a questo de recursos humanos profissionalizados e reunidos em contratos de
trabalho consistentess e com a garantia de trabalhadores pblicos constitui-se
constitui em
enorme desafio para administrao pblica brasileira. Esse desafio torna-se
torna muito
mais ampliado quando o debate realizado no campo da poltica de Assistncia
Social. Seu escopo compreende trabalhadores
trabalhadores vinculados s trs esferas de poder
pblico e a inmeras entidades privadas que se localizam nesse campo. As
caractersticas dos recursos humanos envolvidos nessa rea so heterogneas, tanto
no aspecto da formao como das condies de trabalho.
trabalho. A desprofissionalizao foi
padro da rea e, tanto a PNAS como o SUAS, bem como a NOB/RH apontam para o
enfrentamento dessas condies, apontando que a qualificao e as condies de
trabalho so fundamentais para o salto qualitativo da poltica p
pblica.
blica. A pesquisa
mostrou um quadro de pessoal ainda bastante insuficiente, que materializa uma
grande defasagem poltica e tcnica que incide na compreenso do papel do
trabalhador social. Essas condies se agravam quando problematizadas na
contemporaneidade,
aneidade, em que a nova morfologia do do trabalho impe condies
precarizadas, trabalhos parcelados, terceirizados ao conjunto dos trabalhadores, ao
que adere com grande facilidade o campo da poltica de Assistncia Social. O debate
sobre gesto deve extrapolar
xtrapolar o campo do trabalho para ampliar-se
ampliar se na perspectiva de
compreender como se organizam as condies institucionais para que o trabalho
ocorra. Enfim, nesse quesito o que est em pauta a ressignificao do trabalho na
Assistncia Social e a construo
construo de identidade de trabalhador da poltica no contexto
das lutas da classe trabalhadora.

3. APONTAMENTOS CONCLUSIVOS: OS DESAFIOS E LIMITES QUE EMERGEM


DA PESQUISA

Os dados da pesquisa apontam inmeras contradies do SUAS no seu


movimento para implantao
ao na realidade brasileira. O confronto persistente entre o
velho, representado pela ideologia do favor, da benesse, e o novo, expresso pelo seu
desenho enquanto explicitao do campo dos direitos sociais da seguridade social
no contributiva e no desenho
desenho de uma poltica pblica republicana, marca as
condies e perspectivas concretas de sua materializao. Em vrios momentos foi
possvel identificar essas caractersticas convivendo e disputando espao na
dinmica de implantao do sistema. Os estad
estados
os pesquisados, bem como os
municpios, evidenciaram um forte movimento no territrio brasileiro na direo da
implantao do SUAS, demonstrando que esse um processo em movimento, pleno
de contradies e tenses.

Nesse movimento destaca


destaca-se a iniciativa de conferir maior unidade e
uniformidade rede scio
scio-assistencial
assistencial como forma de garantir organicidade poltica
de Assistncia Social. A composio de rede scio-assistencial,
scio assistencial, bem como a
necessria primazia do Estado na conduo da poltica permanece
permanece como campo de
tenso. A criao dos CRAS e dos CREAS como indutores do papel do Estado nos
territrios ainda merece maior enfrentamento na organizao do sistema. A herana
da rea induz a uma realidade diversa e traz para a arena poltica a necessria
neces
problematizao do papel do Estado e das entidades privadas na constituio do
SUAS. Nesse campo colabora a idia que a experincia acumulada na poltica est
localizada na rede privada, o que dificultaria a conduo das estruturas de estado.
Cabe ressaltar,
essaltar, que embora essa experincia seja reconhecida, ela se deu em uma
realidade que historicamente passou ao largo do controle social e da participao
popular, , o que atenta contra um dos primados essenciais de uma poltica pblica,
consubstanciados na democratizao e no controle social. A se evidencia uma das
grandes contradies do SUAS: a construo de uma poltica pblica, que exige um
papel expandido do Estado nas trs esferas, e a concretizao da poltica sob uma
base ampliada da oferta priv
privada
ada de programas, projetos e servios socioassistenciais
realizados pelas entidades de assistncia social, em muitos casos, sem a necessria
transparncia, gesto democrtica, compromisso com o interesse pblico, que a
esfera pblica requer.
Foi possvel
el observar ainda uma prevalncia da implantao do SUAS apenas
como resposta aos requisitos formais. A regulao nacional e o financiamento da
Unio foram responsveis pela adeso dos municpios de pequeno porte 1 e 2, mas a
identidade dos CRAS ainda u
um
m um processo em construo. Embora a
NOB/SUAS indique seu papel no territrio como catalizador de demandas e
organizador do sistema, bem como o indutor no atendimento das famlias do territrio,
ainda bastante difuso o trabalho realizado pelos CRASs. A pesquisa identificou r
trabalhos que tentam descortinar uma nova forma de atuar no campo da Assistncia
Social, mas na sua grande maioria, as atuaes tm reproduzido as formas mais
tradicionais que o sistema quer combater. Contribui para isso a prpria
prp estruturao
fsica dos CRASs, no raro sem acessibilidade garantida, sem diagnsticos que
justifiquem sua implantao nos territrios onde esto situados, e sem equipe de
trabalhadores em nmero suficiente para propor novas formas de organizao do
trabalho coletivo.

Em relao s equipes ainda persiste um nmero grande de trabalhadores


sem vnculos construdos com a rea, com percepo da poltica pelo vis
conservador. O arsenal de conhecimentos tericos e tcnico-operativos
tcnico operativos defasado,
exigindo uma poltica
oltica de qualificao institucionalizada,, o que demandaria um
espao de capacitao continuada assumido pelas gestes estadual e federal.

H uma alta rotatividade de trabalhadores, mesmo quando a forma de insero


o concurso pblico e a maioria no tem
tem mecanismos de reconhecimento, como
planos de carreira e poltica salarial. Esses elementos fragilizam a implementao do
SUAS.

Em contraposio a esses limites, foi possvel perceber que a maioria dos


sujeitos envolvidos com a poltica da assistncia social reconhece que a PNAS e,
principalmente, a organizao do sistema materializado na NOB/SUAS recoloca a
poltica como um campo inovador, com potencialidade de romper com os velhos
paradigmas. Demonstram que essa construo deu-se
deu se na esteira do compromisso
compr
com os usurios e que a expanso do sistema tem respondido as demandas da
populao.
O reconhecimento dos limites colocados pela realidade brasileira encarado
como um enorme desafio a ser vencido. Na pesquisa foi possvel perceber que os
apontamentos
ntos feitos pela equipe na avaliao dos instrumentos da poltica so
problematizados por gestores, tcnicos e conselheiros. A implementao do SUAS
tem feito emergir uma srie de questionamentos que devero ser enfrentados, como
por exemplo a dimenso do municpio e a constituio do sistema com o papel do
CRAS. Como definir homogeneamente realidades to dspares? A garantia dos
servios eo acesso universal devem ser os balizadores do sistema, mas sua
estruturao est atrelada aos limites e possibili
possibilidades
dades postos na realidade.

Tambm so recorrentes nos debates temas como pacto federativo, esse


principalmente problematizado pelo papel da esfera estadual, , que para a maioria
dos municpios ainda no est sedimentado. . Embora as responsabilidades e
funes da gesto estadual estejam elencadas no sistema, h predominncia da
esfera federal na relao com os municpios no SUAS. Tanto no que se refere ao
desenho e oferta de servios, bem como ao financiamento, processo de capacitao
das equipes profissionais
rofissionais e s orientaes e normativas tcnicas, sendo esse um n
crtico que precisa ser enfrentado.

Outro debate ressaltado guisa de concluso, foi o tema da intersetorialidade.


Certamente constitui-se
se num desafio terico e prtico. necessri
necessrioo que a construo
do campo especfico da Assistncia Social possa ser inserida no debate da
necessria intersetorialidade para que a proteo social s populaes possa ser
garantida. No se trata do debate entre as entidades do sistema, embora esse
tambm
bm deva ser feito, mas de como esse sistema se relaciona institucional e
politicamente com o campo da seguridade e da proteo social e o compe na direo
de que os usurios do SUAS estejam protegidos e acessem direitos como respostas
do Estado s suas necessidades sociais.

Outro tema que recorrente no campo da assistncia social diz respeito


presena constante do primeiro damismo na materializao da poltica. Esse tema
conduz a um retorno s formas mais tradicionais de realizao da rea. Vinculada
Vi a
idia de que o patrimonialismo constituinte da poltica social brasileira, a Assistncia
Social desde os primrdios cumpriu esse papel quando delegou s primeiras damas a
representao privada dos prefeitos na execuo do atendimento popula
populao
carente. A pesquisa revelou que hoje h um movimento de profissionalizao das
primeiras damas, que dessa forma justifica sua permanncia inclusive no discurso de
profissionais, o que evidenciou uma dinmica de (re) legitimao deste instituto, que
ainda
inda coloca em questo o carter privado da ocupao desse espao que impede a
concretizao da Assistncia Social como poltica pblica.

Persiste tambm como um achado de pesquisa a frgil presena do controle


social e com ela tambm ainda a sub
sub-representao
resentao dos usurios e de suas
organizaes nas definies da poltica de assistncia social. Esse tema bastante
recorrente tambm aponta para uma necessria redefinio das formas de relao
com com a populao, pois ainda no so significativos os esforos
esforos no sentido de
investir na organizao coletiva da populao e em democratizar os espaos de
atendimentos de suas demandas.

Para finalizar importante assinalar que a pesquisa apontou que os sujeitos


entrevistados e que participaram dos grupos focais demonstraram compromisso com o
enfrentamento das dificuldades. Consideram um desafio a implantao do SUAS em
bases republicanas e como poltica pblica, ressaltando porm as potencialidades
positivas que a trajetria percorrida para a implementao do SUAS evidencia. Para os
inmeros pesquisadores que participaram da pesquisa a realidade apresenta-se
apresenta como
terreno frtil para a materializao
terializao dessa possibilidade histrica.

Cabe um destaque ao processo coletivo de pesquisa vivenciado e a riqueza de


sua experimentao para as equipes. A troca possibilitada pela interface entre as
universidades parceiras, a aproximao de professores e alunos de nveis diversos e a
aproximao com as realidades locais, bem como a riqueza de poder problematizar com
os profissionais e gestores essas realidades, constitui-se
constitui se numa aprendizagem marcante
para os sujeitos partcipes da investigao, e segur
seguramente
amente contribuiu no s para a
produo de conhecimentos sobre o tema, mas tambm para nossa capacitao
enquanto pesquisadores e profissionais comprometidos com a construo da esfera
pblica no mbito da politica de assistncia social.
4. REFERNCIAS

BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional


de Assistncia Social. Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Norma
(NOB/SUAS). Construindo as Bases para a Implantao do
Operacional Bsica (NOB/SUAS)
Sistema nico de Assistn
Assistncia
cia Social. Braslia, DF: MDS/SNAS/SUAS, jul. 2005.
COUTO, B., YAZBEK, M. C.,SILVA E SILVA, M. O., RAICHELIS, R. O Sistema nico de
Assistncia Social: uma realidade em movimento. So Paulo:Cortez, 2010.
RAICHELIS, Raquel (coord.). SUAS: Configurando os Ei
Eixos
xos da Mudana. In: Cadernos
SUAS. Braslia, MDS-IEE/PUCSP,
IEE/PUCSP, 2006.
YAZBEK, Maria Carmelita. A poltica Social Brasileira nos anos 90: A
Refilantropizao da Questo Social. In: Cadernos ABONG n 3, So Paulo, 1995.
O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL EM SO PAULO E MINAS

GERAIS: desafios e perspectivas de uma realidade em movimento 5

Neiri B. Chiachio6

1.INTRODUO

Este texto sistematiza resultados da pesquisa O Sistema nico de A


Assistncia
Social no Brasil: um estudo avaliativo de sua implantao,
implantao do Programa de
d Cooperao
Acadmica (PROCAD), realizada na regio Sudeste do pas. 7

Os Estados selecionados para a pesquisa - So Paulo e Minas Gerais -


constituem as duas maiores unidades da federao, em nmero de municpios e em
populao. O estudo apresenta pontuaes sobre o Centro de Referncia
Especializado de Assistncia Social Creas, embora se tenha enfatizado na coleta e
anlise o Centro de Referncia da Assistncia Social Cras, objeto privilegiado desta
dest
sistematizao.

Demarca-se,
se, inicialmente, os avanos apontados pelos participantes diante da
instalao do SUAS e o significado por eles atribudo ao Cras, pelo seu potencial

5
A pesquisa da regio sudeste esteve sob a responsabilidade da PUC-SP,
PUC SP, com a coordenao das profas.
Maria Carmelita Yazbek e Raquel Raichelis e a participao de doutorandas e mestrandas do Programa de
Ps-Graduao
Graduao em Servio Social, pesquisadoras convidadas, mestres e doutoras egressas do Programa,
atualmente vinculadas a outras instituies de ensino, responsveis pela coleta de dados e elaborao dos
relatrios de pesquisa: Ana Maria A.Camargo, Ana Paula R.R.Medeiros, Andra C.S.de Jesus, Gisela
Barahona, Maria Helena Cariaga, Maria Virginia Righetti F.Camilo, Maria Luiza Mestriner, Marilene F. Sant
Anna, Neiri B.Chiachio, Rosana Cardoso, Rosangela Paz, Rosemeire dos Santos, Sonia Nozabielli e Vania
B.Nery.
6
Doutora. Pontifica Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).
(PUC
7
Este texto parte do livro O Sistema nico de Assistncia Social no Brasil: uma realidade em
movimento organizado por Berenice Rojas Couto, Maria Carmelita Yazbek, Maria Ozanira S Silva e Raquel
Raichelis, Editora Cortez, So Paulo, 2010, captulo 4: Resultados da pesquisa emprica sobre implantao
e implementao do Suas nas regies.
interventivo, proativo e preventivo, mesmo considerando o perodo inaugural de
existncia dessas unidades no momento da pesquisa. 8

A implementao do CRAS, em escala nacional, suscita desafios pela inovao


que representa na poltica de assistncia social, pois mobiliza debates e indagaes
exigindo a incorporao crtica de novas matrizes terico-metodolgicas
metodolgicas e tcnicas. Sua
instalao induz e fortalece a presena do Estado em territrios vulnerveis e expande
o acesso da populao a servios e benefcios socioassistenciais.

2. O CRAS EM MOVIMENTO

A instalao de Centros de R
Referncia
eferncia de Assistncia Social (CRAS) como
unidades de referncia da Proteo Social Bsica (PSB) tem importante significado no
contexto de construo do SUAS.

Os Cras (e tambm os Creas) detm a possibilidade de captar a realidade social,


construir respostas
stas e promover a articulao em rede de servios e benefcios,
conforme suas atribuies e populaes que a eles se referenciam. Articulam
prestaes e acessos e podem funcionar como fora indutora da expresso de
demandas.

a) Condies para o funcion


funcionamento do CRAS: trabalhadores e infra-estrutura
estrutura material

Estudos tm revelado que os usurios se referenciam e reconhecem com mais


clareza uma poltica quando h uma base fsica para o seu atendimento continuado. Os
dados da pesquisa revelaram que esta que
questo
sto ganha maior importncia em uma rea
que ainda no criou um padro de atendimento dos servios e benefcios que oferta 9,
nem uma identidade visual dos CRAS, capaz de fixar junto populao o
reconhecimento desses
esses espaos. Nos municpios da regio Sudeste evidenciou-se
evi
condies de funcionamento heterogneas, observando-se
se tanto prdios adequados,
quanto espaos precrios.
rios.

8
A pesquisa em municpios do Estado de So Paulo: - So Paulo, Batatais, Guare, Mongagu, Novaa Cana Paulista, Santo Andr,
Sumar foi aplicada no perodo de 20 de Junho a 9 de agosto de 2007, exceto as entrevistas com os gestores da capital e do Estado
que ocorreram em setembro de 2008 e abril de 2009, respectivamente. No Estado de Minas Gerais Gerai Belo Horizonte, Carbonita,
Congonhas, Coronel Fabriciano, Janaba e Limeira do Oeste realizou-se
se no perodo de 8 de maio a 30 de julho de 2008.
9
recente a Resoluo que cria a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais (2009) e constri um
u padro de
nomenclaturas e descritores para o funcionamento desses servios.
Sabemos que espaos fsicos adequados no garantem o bom desenvolvimento
das atividades do CRAS, mas em equipamentos precrios elas tero dificuldade de se
desenvolver com qualidade.. (Castro, 2008). Os CRAS pesquisados revelam elementos
desta reflexo,, tanto com relao s condies dos prdios como pela quantidade e
qualidade dos equipamentos existentes, tais como computadores, instalaes em rede
e a insuficincia de viaturas (SP)
(SP), em face de grandes deslocamentos para o
acompanhamento das famlias.
famlias

Contudo, prover
rover a assistncia social de uma unidade estatal estrategicamente
instalada no ambiente de moradia, de luta cotidiana e vivncia das populaes em
situaes de vulnerabilidade social, significa ir alm da construo
construo de uma referncia
territorial. Trata-se
se de marcar uma mudana paradigmtica da poltica de assistncia
social, considerando que o CRAS carrega sentidos e revela
revela intencionalidades do novo
desenho institucional. Equacionam-se
Equacionam se aqui duas variveis para apreenso do
significado do CRAS nos territrios: sua arquitetura e os valores da poltica que so por
ela revelados. (Castro, 2008).

Por outro lado, observou


observou-se em
m alguns CRAS uma decorao baseada em uma
esttica feminina, favorecedora de atividades de maior aproximao de mulheres. Por
vezes, uma semelhana do CRAS a uma casa, tanto do ponto de vista do layout dos
espaos, como na recepo dos usurios,
usurios o que pode ser analisado em paralelo ao
grau de presena e participao da mulher na assistncia social.

Imbricadas s questes de infra-estrutura


infra estrutura devem ser localizadas as relacionadas
ao quadro de pessoal para o funcionamento do CRAS, segundo definies da NOB-RH.
NOB

As condies e a qualificao do trabalho social necessrio foram


reiteradamente apontadas nesta pesquisa que constatou a insuficincia de quadros
tcnicos e nem sempre adequada
adequadamente
mente capacitados. H contratos precrios,
terceirizados, parciais, apontados tanto pelos entrevistados da gesto, como dos CRAS.
H, no entanto, um reconhecimento acerca das possibilidades geradas pela Poltica que
colocam o trabalho profissional sob bases
bases normativas para sua operacionalizao.

Sobretudo no caso das capitais dos estados pesquisados, h desafios


relacionados sua densidade populacional e uma significativa demanda no
identificada ou no abordada nos CRAS e CREAS, j constitudos como lcus
lcu principal
de acesso da populao, sobre os quais incidem crescentes requisies.

Embora os CRAS visitados contem


cont com equipe de profissionais, formada
basicamente por psiclogos e assistentes sociais, foi mencionada sria defasagem na
constituio desse
e quadro, em face da demanda e do crescimento
scimento de atribuies
burocrticas e do
o acompanhamento das condicionalidades do PBF
PBF,, alm do BPC.

As equipes reconhecem as necessidades de trabalho no cobertas e com


potencial de desenvolvimento, especialmente quanto
quan funo pr-ativa
ativa do CRAS, pela
existncia de apenas uma dupla de profissionais de nvel universitrio ou em alguns
casos duas duplas. diversificado o trabalho instalado e a impossibilidade de supri-
lo. A demanda por capacitao reiterada
reiterada.

Entretanto,
ntretanto, a par do quadro insuficiente e frgil quanto ao desenvolvimento de
capacidades e qualificao,
qualificao a implantao do SUAS revelou abertura de postos de
trabalho.

b) Processo de implementao do CRAS - demandas, servios e atenes

A observao
ao do funcionamento dos CRAS revelou modos e estratgias
heterogneas e mesmo compreenses diferenciadas de seu potencial de interveno.
interveno

De modo geral, os tcnicos e gestores possuem uma percepo positiva acerca


do CRAS, compromisso e responsabilidade quanto s
s suas finalidades e significado
social. Diferenas
iferenas foram observadas em relao s atribuies dessa unidade, por
vezes identificadas com a prpria gesto da poltica de assistncia social, com um
superdimensionamento de suas funes, ou ainda, o inverso, com um dimensionamento
restrito frente s suas possibilidades e distante da compreenso de sua especificidade.

Nos municpios visitados,


visitados o CRAS uma unidade pblica estatal, embora em
alguns haja uma conduo mista de suas atividades, em parceria com organizaes, na
realizao de oficinas, contratao complementar de trabalhadores, aquisio de
materiais e outros.

Esto relativamente apropriadas as diretrizes que orientam os CRAS,


CRAS quanto s
suas funes de unidade de referncia, regida pelos princpios da territorializao e da
centralidade da famlia para o desenvolvimento de servios na condio de direitos
direitos.
Entretanto, possvel que sejam discrepantes os nveis de
dessa apropriao, pois foram
observados processos diferenciados
diferenciado de incorporao de conceitos,
onceitos, o que revela uma
situao tpica de transio e de mudana.

Observou-se
se um conhecimento construdo pela prtica dos profissionais acerca
das necessidades e demandas sociais, embora raramente tenham sido detectados
estudos para sistematizar esses conhecimentos.

importante
mportante observar a riqueza das situaes que espelham as
multiterritorialidades e a multiplicidade de indivduos, grupos e coletividades que
demandam intervenes sociais, muitas das quais extrapolam as possibilidades de
ateno da poltica
oltica de assistncia social.
social

Quanto
nto ao perfil de atividades
ativi desenvolvidas pelos CRAS, a administrao de
benefcios preponderante,
preponderante pela insero ou alterao de cadastros (quando
conectados no CRAS) e orientao e encaminhamento para acesso ao BPC, emb
embora
haja significativa ausncia de acesso a cadastros de beneficirios. No caso do PBF,
constatada a nfase no acompanhamento de condicionalidades, razo provvel da
freqncia da visita domiciliar como atividade com peso considervel no conjunto do
trabalho tcnico.

Como princpio orientador do trabalho social, a centralidade na famlia esteve


presente nas falas, pelas preocupaes de organizar o trabalho socioeducativo com
famlias, no mais das vezes acompanhado de questionamentos quanto sua
adequao, correta adoo de estratgias e o seu efetivo alcance.

c) Entre o planto e a transversalidade

O modo como se organizam as atividades no CRAS diversificado: desde


aquelas que mantm o atendimento individualizado aos cidados que demandam
benefcios eventuais, orientaes e encaminhamentos, nos moldes do Planto Social;
passando pela experimentao de novas abordagens do trabalho social com grupos;
at, em alguns
ns casos, atividades que integram benefcios e servios no mesmo local.

No discurso de alguns profissionais observa-se certo antagonismo entre a forma


do Planto Social e do
o CRAS e uma tendncia em compreender a proviso de
benefcios materiais como sinnimo
sinnimo de assistencialismo, em contraposio ao
denominado trabalho socioeducativo,
socioeducativo, ambos integrantes de demandas regulares
provenientes de um mesmo contexto social e da mesma prtica profissional.

significativa a negao da funo pela qual a assistncia


assistncia social comumente
reconhecida: proviso de benefcios emergenciais e eventuais, direito estabelecido pela
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social 10
. Por outro lado, alguns depoimentos
revelaram a expectativa de operao dos benefcios eventuais no C
CRAS, justificada
pelas dificuldades dos usurios transitarem at unidades mais distantes.

A construo
onstruo de mediaes que promovam autonomizao dos usurios e a
nfase em sua travessia para outras polticas pblicas parece indicar a compreenso da
assistncia
ncia social como ao processante. Percebe-se,
Percebe se, nesse caso, a incorporao do
conceito de autonomia centrado na obteno de rendimentos, para
para no precisar mais
depender da assistncia social. Expressa, ainda, uma tendncia de considerar
alternativas estruturantes
ruturantes no campo de outras polticas pblicas.

A proviso de benefcios parte integrante do trabalho social no CRAS.


Entende-se como equivocada a ciso entre proviso material e trabalho social, sendo
fundamental a direo que se imprime interveno e a relao com a populao, que
reivindica e tem direitos de acesso a bens materiais, relacionais e simblicos como
diferentes dimenses do trabalho social que pode ser portador de tutela/coero ou
autonomizao, dependendo das concepes te
tericas
ricas e posturas tico-polticas
tico dos
profissionais que o conduz.

d) Matricialidade familiar e a dimenso socioeducativa do trabalho profissional.

Os conceitos de matricialidade familiar e territorialidade compem as


concepes sustentadoras da proteo social oferecida pelo CRAS. Apesar de no
serem eixos incomuns trajetria histrica da assistncia social, no contexto da
PNAS/SUAS so ressignificados na perspectiva de alterar o sistema metodolgico de

10
Art. 22 da LOAS Lei no 8.742 de 07.12.1993. Decreto n n 6.307, de 14.12.2007 dispe
spe sobre os benefcios eventuais: Art. 1
Benefcios eventuais so provises suplementares e provisrias, prestadas aos cidados e s famlias em virtude de nascimento,
morte, situaes de vulnerabilidade temporria e de calamidade pblica.
interveno requisitando construes que possibilitem
possibil aproximaes e interaes com
os ncleos familiares contemporneos
contemporneos.

A complexidade da realidade social em territrios com alto ndice de


vulnerabilidade exige intervenes que cont
contemplem
emplem uma dimenso relacional e carter
multidimensional, com vista a ativar as sinergias de um amplo rol de procedimentos,
articulados rede socioassistencial, s dinmicas e movimentos locais e s polticas
setoriais.

O que se observou pela pesquisa que


que, estando o CRAS em estgio inicial, a
sua operao revela sistemas
sistemas de gesto e metodolgicos heterogneos. Encontram-se
Encontram
unidades mobilizadas para a adoo de trabalho social inovador, com tentativas de
construo de abordagens que levam reflexo crtica e anlise das situaes
enfrentadas e consequente elaborao de projetos coletivos de enfrentamento. Por
outro lado, constatam-se
se unidades que apresentam rotinas reiterativas e no investem
na mudana capaz de estimular rupturas gradativas com prticas tradicionais.

Outras questes a serem problematizadas dizem


diz respeito ao alcance massivo
dos beneficirios de programas de transferncia de renda e o limitado quadro de
pessoal para acompanhamento social s famlias. De outro lado, a tendncia de
direcionar o trabalho social para o fomento de prontides
prontides para o mercado de trabalho,
foco importante do trabalho com famlias beneficirias. Nesse caso, a ruptura com o
assistencialismo vem relacionada capacitao profissional e acesso a trabalho e
renda, por meio de oficinas que, frequentemente, conduzem a inseres precrias e
subalternas no mercado de trabalho.

A pesquisa evidenciou que a questo terico-metodolgica


metodolgica do trabalho social
posta aos CRAS desafiadora e conta com escassa referncia na literatura crtica e em
processos continuados de formao e capacitao em servio.
serv

e) O territrio e as aes pr
pr-ativas: rede e intersetorialidade

Em grande parte dos municpios analisados, o planejamento e as intervenes


intersetoriais so processos em lenta construo
construo. Ao instalar o CRAS em territrios
vulnerveis, a integrao
ao e interao com operadores de outras polticas pblicas
devem ser oportunizados. Essa construo impulsionada pela existncia de
importante demanda de acessos de usurios ao conjunto de polticas pblicas e, com
destaque, s polticas de habitao, sade e educao as duas ltimas alvo das
condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (PBF).

As possibilidades que emergem com o CRAS no suprem a necessidade de


articulaes a serem viabilizadas pelos organismos centrais de gesto das polticas
pblicas,
as, em cada esfera de governo, na produo de protocolos de ao integrada.

Para o alcance da efetividade e completude nas atenes ofertadas pela poltica


de Assistncia Social, faz-se
faz se necessrio que se alicerce nos CRAS e nos rgos
gestores, procedimentos
dimentos voltados formao e fortalecimento da rede
socioassistencial. Esse processo supe mais do que a integrao e soma de servios,
se
mas a complementaridade para o enfrentamento conjunto s demandas sociais.

O que a pesquisa revelou que h graduaes esgaradas no processo de


construo e ativao da rede socioassistencial. A articulao pelos CRAS ainda
frgil, pela ausncia de procedimentos regulares e sistematizados de superviso de
servios intencionalmente planejados em conjunto
conjunto e regulados pelo poder pblico.

No caso dos pequenos municpios, a relao de proximidade com os usurios


caracteriza-se
se pela informalidade, pois todos se conhecem e a circulao na cidade
facilita o contato. Tais interlocues se fazem, geralmente, mediadas
mediadas por essas relaes
pessoais, de maneira pontual e por presso de urgncias e emergncias nos
atendimentos individuais.

No
o geral, no foram identificados mecanismos de referncia e contra
contra-referncia
entre os servios da rede, como uma ao organizada.
organizada. O procedimento de
encaminhamento usual e importante, mas parece ocorrer sem o controle de sua
garantia e efetividade.

3. PARTICPAO, CONTROLE SOCIAL E O SUAS ANTIGOS E NOVOS


DESAFIOS

A implementao do Suas provocou impactos nos


os processos de participao e
de controle social e, em particular, na atuao, funcionamento e dinmica dos
Conselhos de Assistncia Social (CMAS) que possuem atuao heterognea,
heterognea seja pela
sua composio, porte do municpio, trajetria de atuao em cada cidade, relao com
o poder pblico e legislativo, acesso a informao
informao,, dentre outros fatores. Na maioria
das cidades pesquisadas no foram observadas formas de articulao entre o trabalho
do CRAS e a organizao coletiva da populao, especialmente voltada ao debate das
condies de vida, do mundo do trabalho, sobre demandas e reivindicaes por
servios.

Nos marcos do SUAS h a valorizao da organizao e protagonismo dos


usurios e, nacionalmente, pode-se
pode observar que a realizao de conferncias
incentivou a participao
ao dos usurios, em particular daqueles nucleados em torno dos
CRAS. Em Belo Horizonte (MG) foram relatados processos de grupalizao e das
temticas debatidas com os usurios, especialmente dos beneficirios dos Programas
de Transferncia de Renda. No Estado de So Paulo observou-se, de modo geral, uma
sub-representao
representao dos usurios nos conselhos, com tendncia de ampliao nos
territrios onde h CRAS e nas conferncias municipais. A pesquisa revelou que,
que
quanto menor o municpio mais os conselheiros transitam
ransitam pelos vrios conselhos com o
objetivo de cumprir exigncias legais,
legais sem que haja, necessariamente, um
conhecimento e debate apropriado das diretrizes de cada poltica.

4. CONCLUSO

O estudo reafirmou o contexto de mudanas na poltica de assistncia social


com a implantao do SUAS, onde se destacam os CRAS como a sua face mais visvel
nos territrios em que esto instalados. Em termos da dinmica de funcionamento do
CRAS, observou-se
se em muitos casos o superdimensionamento
superdimensionamento de suas
responsabilidades, em contraste com a precariedade de suas estruturas materiais e
humanas, correndo-se
se o risco de isol-lo
isol lo do contexto mais amplo da gesto da poltica
de assistncia social, apartando o rgo gestor de suas competncias
competncias e atribuies.

No caso do CRAS, ficou evidenciada a magnitude das exigncias burocrticas


no trabalho dos tcnicos, comprimindo o tempo e os recursos exigidos para o trabalho
socioeducativo e de mobilizao coletiva nos territrios de abrangncia
abrangncia.
A insuficincia e precariedade do quadro profissional nos CRAS grave,
observando-se,
se, mesmo com concurso pblico realizado em alguns municpios, a alta
rotatividade entre os profissionais em funo dos baixos salrios, e a presena de um
quadro com pouca
a experincia na poltica de assistncia social.

Outra questo relaciona-se


relaciona rede socioassistencial, que tanto no Estado de So
Paulo (com maior intensidade) quanto de Minas Gerais se organiza atravs de uma
malha densa e diversificada de servios e provi
provises
ses prestados por entidades
e privadas
de assistncia. A pesquisa constat
constatou,
ou, por outro lado, nos municpios de So Paulo e
belo Horizonte processos de terceirizao em diferentes nveis, com CRAS e CREAS
funcionando com pessoal terceirizado, quando no so eles mesmos terceirizados.

Mas, mesmo com todas essas limitaes identificou


identificou-se
se na interlocuo com os
profissionais entrevistados, o compromisso com a atual etapa de implantao do SUAS,
o interesse pela qualificao e busca de incorporao no cotidiano institucional de
temas, conceitos e pautas introduzidos pela PNAS e pelo SUAS, que representam uma
discusso absolutamente inovadora no mbito da assistncia social, mesmo, por vezes,
com limitados recursos tericos e conceituais para uma apreenso qualificada.
qualifi

5. REFERNCIAS

BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. POLTICA


Nacional de Assistncia Social PNAS, Braslia-DF,
DF, 2004. http:/www.mds.gov.br
_____. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. NORMA
Operacional
onal Bsica NOB/SUAS. Braslia
Braslia-df,
df, 2005. http:/www.mds.gov.br
Julho/2005.
CASTRO,, Flvio Jos Rodrigues de. O CRAS nos planos de assistncia social:
padronizao, descentralizao e integrao. In: Capacita SUAS,, v. 3. Planos de
Assistncia Social: diretrizes para elaborao. Ministrio do Desenvolvimento e
Combate Fome, Instituto de Estudos Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo, Braslia, 2008.
RAICHELIS, R. Esfera Pblica e Conselhos de Assistncia Social caminhos da
construo democrtica. SP, Cortez Editora, 1998.
_______________ et alii (Coord.). CapacitaSUAS. Braslia, MDS/IEE-PUCSP,
MDS/IEE 2008 (3
vols).
SPOSATI, Aldaiza . Desafios para fazer avanar a Poltica de Assistncia Social no
Brasil. Servio Social e Sociedade n 65
65, So Paulo, Cortez, pag. 54-82,
82, 2001
SPOSATI, Aldaiza . O primeiro ano do Sistema nico de Assistncia Social. In: Servio
Social & Sociedade. So Paulo, Cortez Editora, n. 87, Ano XXVI Especial, p 96-122,
96
2006.
YAZBEK,, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistncia social. So Paulo,
Cortez, 1993.
A IMPLANTAO E IMPLEMENTAO DO SUAS NO PARAN E NO RIO GRANDE
DO SUL: um movimento em processo

Tiago Martinelli11

1. INTRODUO

Este trabalho produto da pesquisa O Sistema nico de Assistncia Social no


12
Brasil: um estudo avaliativo de sua implantao , do Programa de Cooperao
Acadmica (PROCAD), aprovado e financiado pela Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), entre a Pontifcia Universidade Catlica do Rio
Grande do Sul (PUC/RS), Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP) e
Universidade Federal do Maranho.

A proposta aqui sistematizada apresenta o processo de implementao e


implantao do Sistema nico de Assistncia
Assistncia Social (SUAS) na Regio Sul do Brasil a
partir da pesquisa emprica realizada nos estados do Paran e do Rio Grande do Sul.
Com o objetivo de analisar o processo de implantao e implementao do SUAS, o
estudo possibilitou verificar os avanos e as poss
possibilidades
ibilidades do sistema atravs da
contribuio dos gestores, dos tcnicos e dos conselheiros que participaram desta
pesquisa.

11
Doutor. Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC-SP).
(PUC timartinelli@yahoo.com.br
12
A pesquisa realizada contou com a participao de inmeros pesquisadores vinculados ao Programa de
Ps-Graduao
Graduao em Servio Social da PUC PUC-RS,
RS, durante os vrios perodos em que foi desenvolvida. A
redao do texto foi elaborada pela equipe que finalizou a pesquisa. Agradecemos a todos que
participaram da etapa contribuindo assim com sua finalizao. Esta produo parte do captulo do livro:
O Sistema nico de Assistncia Social no Brasil: uma realidade em movime movimento organizado pelas
Professoras Doutoras Berenice Rojas Couto, Maria Carmelita Yazbek, Maria Ozanira Silva e Silva e
Raquel Raichelis, publicado pela editora Cortez em 2010. Este trabalho sintetiza o captulo intitulado de A
implantao e implementao do SUAS no Paran e no Rio Grande do Sul: um movimento em processo,
de autoria de Berenice Rojas Couto, Jane Cruz Prates, Jussara Maria Rosa Mendes, Iraci de Andrade,
Tiago Martinelli e Marta Borba Silva.
Ass observaes diretas intensivas (MARKONI e LAKATOS, 1996) realizadas a
partir da observao sistemtica de CRAS, de entrevistas com
com gestores e de grupos
focais efetivados com tcnicos, apoios administrativos e representantes de conselhos
municipais de Assistncia Social mostraram alguns condicionantes comuns que
dificultam o processo de implementao do SUAS, mas os dados mais significativos
signi
mostram condies diferenciadas que dependem no s da apropriao e poder poltico
de gestores e da estrutura local disponibilizada pelo Estado para a execuo da poltica,
mas do histrico de cada localidade, marcada por maiores ou menores expe
experincias da
sociedade em processos participativos.

Registra-se
se que os Estados pesquisados, e em especial o Paran, possui uma
peculiaridade importante que preciso que seja ressaltada; muitos dos gestores e
tcnicos desse Estado tem participado ativamente do processo de debate nacional da
poltica de Assistncia Social e contriburam significativamente para o desenho
institucional do SUAS, assim que os achados dessa pesquisa apontam para questes
importantes que ao serem analisados mostram o espao contraditrio
contraditrio representado pela
construo do Sistema nico de Assistncia Social.

Os dados demonstram uma caminhada comum entre os Estados no que se


relaciona a adeso jurdica a implantao do sistema, embora no Rio Grande do Sul
ainda se encontrem municpios no habilitados, situao que pode estar identificada
pelo debate poltico e terico sobre o lugar da poltica da assistncia social. O perodo
pesquisado evidencia uma orientao do executivo estadual quanto ao fortalecimento
de projetos na direo das parcerias pblico-privadas,
pblico privadas, em detrimento do SUAS.

2. ENTRE CONSTRUES E CONTR


CONTRADIES:
ADIES: AS DIFERENTES
COMPREENSES E PROCESSOS NA IMPLEMENTAO DO SUAS

Os elementos a seguir expostos revelam que o atual momento de


implementao do SUAS constitui-se
constitui se em um movimento de carter tenso, gradual e
continuado, considerando-se
considerando especialmente que as novas normatizaes, diretrizes e
eixos estruturantes do SUAS, esto sendo implementados concomitante a continuidade
de prticas sociais e estruturas existentes. Assim, nesse momento de implementao
so evidentes as mltiplas dificuldades e desafios,
desafios, resistncias e continuidades, mas
tambm, avanos e rupturas em direo ao novo, consolidao do contedo da LOAS
e da consolidao da Assistncia Social como poltica pblica e de direito dos cidados

Uma das dificuldades apresentadas est na busca d


dos
os gestores pela efetivao
da implementao e execuo do SUAS no que diz respeito a romper com a cultura
conservadora, que histrica na sociedade brasileira. As informaes comportam uma
explicita contradio entre a proposta de um sistema progressivo para a garantia de
direitos e a efetivao da poltica pblica, em que a gesto prope-
prope-se a contemplar a
Poltica Nacional, ao mesmo tempo em que demonstra em seus discursos, prticas e
aes conservadoras.
A implantao do Sistema, apesar de suas dificuld
dificuldades,
ades, ampliou a visibilidade
e potencializou para a sociedade a importncia que a Assistncia Social tem na
composio da Seguridade Social, embora ainda seja necessrios a compreenso e
funcionamento das polticas da Seguridade enquanto sistema de prote
proteo social.
No caso do Rio Grande do Sul que concerne aos aspectos comuns, pode-se
pode
destacar a pouca relevncia atribuda pelo conjunto do executivo Poltica de
Assistncia Social e em alguns casos a falta de compreenso da poltica enquanto tal
que, segundo
do avaliao dos participantes, no priorizada no s quando da alocao
de recursos do fundo pblico, mas tambm na viabilizao de estrutura, onde se
incluem recursos materiais e humanos, alm da dificuldade de alguns gestores em
aceitar como legtimo o controle social.

Em relao ao financiamento da poltica, os municpios pesquisados


apresentam situaes muito heterogneas. Nas metrpoles e nos municpios de grande
porte foi possvel identificar fontes de financiamento tanto da esfera federal, como da
municipal e em propores menores alguns aportes da esfera estadual. No Paran foi
identificado rubrica para co-financiamento
co financiamento de construo de CRAS em municpios de
pequeno porte. No Rio Grande do Sul esse investimento no foi referido.

Verificou-se,
se, tambm,
tambm, uma sistemtica defesa da importncia da
implementao do SUAS e do fortalecimento e qualificao do comando nico da
poltica de assistncia social pelos Estados. No entanto permanece a contraditria
existncia e sustentao poltico
poltico-financeira de estruturas
truturas terceirizadas, com atuao
paralela quando no conjunta ao comando nico da poltica de assistncia social.

Nessa direo, salienta-se


salienta se que a existncia das referidas instituies de
longa data e organizam-se
se com abrangncia estadual, ligada ao governo do Estado e,
de abrangncia municipal ligada s prefeituras. O fato de que as referidas instituies
filantrpicas, alm de encontrarem-se
encontrarem se sob o comando a gesto das primeiras damas,
so financiadas pelo Fundo Municipal de Assistncia Social, destacando
destacando-se que entre
as aes desenvolvidas, as mesmas so responsveis, em alguns municpios do
Paran, pela contratao de recursos humanos disponibilizados posteriormente ao
rgo gestor da Assistncia Social.

Reitera-se
se a profunda cultura do primeiro damismo,
damismo, seja atravs da ocupao
do cargo de gestora do comando nico da poltica de Assistncia Social, ou de seus
refinamentos a exemplo das instituies privadas sem fins lucrativos que tercerizam as
competncias dos rgos pblicos, ou at mesmo da atuao
atuao das associaes de
primeiras damas que se articulam mensalmente, paralelo as reunies do prprio
Colegiado Estadual de Gestores Municipais de Assistncia Social (CONGEMAS). Esses
fatores que foram identificados no processo de pesquisa emprica demonstram
demon a
necessidade de retomar o debate cerca da poltica de assistncia social, enquanto
uma poltica pblica, respondendo por um dos pilares da proteo social brasileira
enquanto Seguridade Social.
Os processos relatados avaliam como central a defini
definio
o do campo especfico
das responsabilidades da Poltica de Assistncia Social. Ressalta-se
Ressalta se que a presena
ainda forte de diferentes compreenses da Assistncia Social associadas idia do
campo que faz de tudo, do inespecfico, da desprofissionalizao
desprofissionalizao, da ajuda aos
pobres, entre outros, apresentam
apresentam-se
se hoje como resistncias s novas normativas e
delimitaes que buscam definir o campo especfico de responsabilidade da poltica de
Assistncia Social. Portanto, essencial o aprofundamento do estabelecimento
estabelecime das
responsabilidades especificas da poltica, enquanto pr-condio
pr condio para se efetivar no
Brasil as bases da construo de uma nova cultura poltica, considerando a recente
implementao do Sistema nico de Assistncia Social.
A afirmao do Sistema enquanto gesto e garantia de direitos sociais no
campo da assistncia social exige um reordenamento que ultrapassa as questes
previstas nos instrumentos legais que o formalizam, ou seja, incorporar a legislao
vida da populao pobre brasileira necessariamente
necessariamente um dos caminhos, embora
insuficiente, para incidir na criao de uma cultura que considere a poltica de
Assistncia Social pela tica da cidadania (COUTO, 2004, p.176). Portanto,
necessrio mais que isso, preciso recolocar o debate sobre o espao da poltica no
campo do acesso ao excedente do capital como forma de garantir vida digna a todos os
cidados brasileiros. Para que isso seja possvel, os dados da pesquisa indicam que
necessrio insistir no debate da poltica enquanto direito e reafirmar o lugar do usurio
na condio de cidado, pois os pr
pr-conceitos
conceitos e os preconceitos fazem parte do
cotidiano da ateno prestada pela Assistncia Social.

Foi unnime a avaliao por parte dos municpios, quanto a ausncia da


atuao do Estado no processo de implementao do SUAS. Diante da referida
ausncia, ou em outras palavras, do espao vazio deixado pela no atuao frente s
responsabilidades e demandas existentes, resultou na sobrecarga e inmeras
dificuldades a serem enfrentadas pelos mun
municpios.
icpios. Decorrente disso, especialmente os
pequenos municpios acabam expressando maiores dificuldades quanto ao acesso e
apropriao do contedo disposto nas novas normativas. Essa mesma ausncia foi
apontada com maior nfase no processo de capacitao, orientaes, informaes e
co-financiamento.
financiamento. Entre as estratgias adotadas pelos municpios de pequeno porte,
frente situao descrita, enfatizou
enfatizou-se
se a busca de suporte junto aos municpios de
grande porte e capital. Ainda, ressalta
ressalta-se que de forma geral os municpios passaram a
estabelecer de forma constante a relao direta entre a esfera municipal e federal.

O SUAS vem contribuindo decisivamente para a aproximao da poltica de


assistncia com o cotidiano da vida do usurio. Essa afirmativa sustenta
sustenta-se
especialmente no processo da territorializao da poltica, fazendo com que a criao
dos CRAS represente uma
uma mudana de relao entre a poltica pblica e a realidade
concreta, as demandas apresentadas pelos usurios. Enfatizou-se,
Enfatizou se, que o CRAS
apresenta-se
se como referncia concreta da comunidade, relativo poltica de Assistncia
Social.
Na esteira desse debate, a territorializao, um dos eixos estruturante do
SUAS, demonstrou-se
se presente no conjunto dos municpios, adotada especialmente
enquanto estratgia poltico-administrativo
poltico administrativo para os processos de implantao dos CRAS
junto aos territrios mais vulnerveis, sendo compreendido como elemento central do
novo ordenamento poltico-institucional
poltico institucional proposto pelo SUAS. Destaca-se
Destaca tambm, a
adoo da territorializao como elemento central na organizao de sistemas de
informao e monitoramento geo-referenciada,
geo especialmente
almente nos grandes municpios e
metrpoles do Paran.
A discusso do territrio vai alm dos espaos urbanizados. Na pesquisa
realizada alguns municpios, principalmente no Estado do Paran, estrategicamente
vm pensando em estabelecer um funcionamento iitinerante
tinerante para pelo menos um CRAS.
A idia pode ser til para a acessibilidade de muitas populaes que buscam o
atendimento, pois muitas famlias no tm condies nem mesmo de chegar at os
servios.
Neste sentido estar atendo para as peculiaridades dos territrios e criar
estratgias para a populao com menos acesso tais como as comunidades
quilombolas, os ribeirinhos, os acampamentos dos sem terra, os indgenas, realidades
encontradas nos Estados pesquisados, tambm dar ateno diferenciada s polticas
polti
pblicas materializadas nos servios e equipamentos do SUAS.
O SUAS deve garantir o direito de todos ao acesso rede de servios
socioassistenciais, considerando as realidades dos diferentes municpios brasileiros. A
oferta de servios se amplia e qualifica
qualifica com o conhecimento profundo dos territrios em
que esses se inserem bem como pela construo de ndices, tanto de vulnerabilidades
e riscos sociais, resignificando as mais diversas aes ofertadas.
Importante ressaltar que os sujeitos da pesquisa consideram
consideram que assim como a
territorializao, a matricialidade scio
scio-familiar
familiar contribui para que o sistema tenha maior
efetividade. Conhecer as famlias, suas formas de resistncia e sua capacidade de
enfrentamento das mazelas a que esto expostas deram um novo sentido ao trabalho
direto com os usurios. Nos depoimentos colhidos ainda esse trabalho tem sido
considerado muito difcil. Os tcnicos apontam para a necessidade de instrumentos
para operacionalizar esse trabalho. Muitas vezes, o discurso resvala pa
para uma
compreenso de limites, que agora deixam de ser pessoais, para serem do grupo
familiar. Apontamos aqui uma necessidade de que as famlias e as situaes vividas
pelas mesmas sejam necessariamente entendidas como processos constitutivos da luta
da classe
asse trabalhadora para sobreviver nessa etapa do desenvolvimento capitalista.
Entender as particularidades e singularidades de cada famlia, embora muito importante,
no pode mascarrar o entendimento de que o que elas vivem um processo coletivo, e,
portanto
nto devem ser privilegiados os espaos coletivos de atendimento, fugindo da lgica
da psicologizao do atendimento das seqelas da questo social.
Os relatos analisados remetem execuo de aes de Assistncia Social
majoritariamente por entidades privadas
privadas sem fins lucrativos. Para alm da execuo, a
forma como a gesto do sistema vem sendo efetuada possibilita que estas entidades
acessem diferentes polticas como a educao e a sade. A efetivao da
intersetorialidade vem sendo atribuda principalmente
principalmente s instituies privadas e no
execuo estatal de oferta dos servios com o propsito de garantir uma das
particularidades que justificam a NOB/SUAS e que refere o compromisso pela partilha
de [...] aes intersetoriais governamentais, para enfrentar
enfrentar e superar a pobreza, as
desigualdades sociais, econmicas e as disparidades regionais e locais existentes no
pas (BRASIL, 2005).
imprescindvel tambm garantir a lgica estabelecida pela primazia do
Estado na conduo da poltica, conforme previsto na Poltica Nacional de Assistncia
Social controle social, participao dos usurios e critrios de acessibilidade. O SUAS
ainda carece de um sistema efetivo de controle, avaliao e monitoramento da rede
scioassistencial.
O controle social nestas insti
instituies
tuies ainda precisa ser problematizado e
solidificado para consolidar uma real parceria. H necessidade de espaos de debate,
controle e participao para o estabelecimento de representaes de usurios, dos
tcnicos, do governo e das instituies, condizentes
condizentes com o processo transparente e
democrtico para que o uso dos recursos pblico seja destinado maior parte dos
cidados.
Os depoimentos na pesquisa apontam para que h o reconhecimento de que
as instituies privadas tm grande interesse no sistema, mas tambm, assim como os
usurios, gestores e tcnicos esto buscando, dentro do processo de implantao,
ficarem a par do funcionamento e das possibilidades que a poltica apresenta. A
iniciativa privada no deve comprometer a primazia estatal prevista no sistema visto as
diferenas nas finalidades. Os CRAS correm o risco de perder sua referencia pblica
quando ocupados por instituies cujas finalidades sejam de interesse privado.
Ao priorizar o repasse e execuo dos servios, programas e projetos para as
entidades, corre-se
se o risco de os servios de responsabilidade do Estado serem
terceirizados, ou serem efetuados dentro dos espaos como o CRAS, com verbas e
materiais pblicos,
blicos, por tcnicos contratados sob condies empregatcias e de trabalho
precarizado.
Nesse campo, a primazia do atendimento dessas entidades resultou em programas fragmentados, na maior
parte das vezes desvinculados da realidade em que se instalavam, se
sem
m compromisso com espao pblico,
com programas seletivos e com gestes, quase sempre, centralizadoras e pouco participativas. Essa forma
de organizao criou um caldo de cultura difcil de absorver, uma vez que os trabalhos realizados
contriburam em muito
o para a reiterao da subalternidade da populao usuria dos servios assistenciais
(COUTO, 2009, p. 207).
No entanto, ao tratar-se
tratar se da gesto compartilhada do SUAS deve-se
deve levar em
considerao o papel histrico e as finalidades das entidades e organizaes
organiza de
Assistncia Social.
A centralidade do papel do Estado na conduo da poltica pblica tem o carter de garantir que ela
realmente atenda a quem dela necessitar, guardando os princpios da igualdade de acesso, da
transparncia administrativa e da probidade
probidade no uso do recurso pblico. A rede socioassistencial beneficente
deve participar do atendimento s demandas, mas cabe ao Estado estruturar o sistema e resguardar o
atendimento s necessidades sociais. Assim, o sistema beneficiado pela experincia acumulada nesse
campo pelas entidades, mas preservado no sentido de garantir que a rede ser formada com base no
carter pblico e de incluso de todos (COUTO, 2009, p. 208).
Na pesquisa foi identificada uma tendncia em criar outros espaos de
participao,
ao, que como os conselhos locais tambm podem ser iniciativas interessantes
do ponto de vista da descentralizao poltica e das peculiaridades do territrio.
Contudo, preciso ter claro que a mobilizao comunitria e a organizao dos
movimentos tambm
m corre o risco de ser institucionalizada a ponto de perder seu mote
poltico. A organizao a partir do territrio dever servir de mote para potencializar a
participao dos usurios nos espaos de controle social da poltica, na reivindicao
pela melhoria
ria da qualidade de vida da populao e na perspectiva de que a cidade o
espao de todos. O SUAS est a exigir a qualificao dos espaos coletivos e da
insero dos usurios na construo da poltica.
3. CONCLUSO: UM PROCESSO INCONCLUSO
A anlise dos
dos dados pesquisados aponta para uma realidade em
movimento. O Paran, estado que produziu muitas das idias que iluminam hoje a
constituio do SUAS ainda enfrenta desafio prprio de uma cultura enraizada e que
compromete a concepo da poltica.
poltica A presena
a marcante do primeiro damismo
compromete a vertente republicana e pblica da PNAS e do SUAS, podendo inferir
inferir-se
que todos esses elementos que compem a cultura e as prticas clientelistas e
patrimonialistas, atuam diretamente no retardamento da efetiva in
inscrio
scrio da Assistncia
Social como poltica pblica de Estado, responsvel por afianar um conjunto de direitos
sociais nas diferentes esferas de governo.
Alguns dados aportados em estatsticas locais, divulgados em relatrios e nos
discursos de alguns dos agentes, na medida em que so problematizados, mostram
que ainda se mascaram as condies reais. Isto se deve basicamente a tentativa de
parte de alguns municpios do Rio Grande do Sul de receber os recursos e serem
categorizados em nveis de gesto mais avanados do que aqueles que na realidade se
encontram. Esta uma particularidade que, embora seja mais marcante nos municpios
de pequeno porte do Rio Grande do Sul, no lhes exclusiva. Como contraponto,
observa-se
se o interesse e um esforo de muitos tcnicos
tcnicos e de alguns gestores em buscar
parcerias, qualificaes e realizar investigaes com vistas a melhor apreender as
realidades locais e capacitar
capacitar-se
se para o desafio de materializar efetivamente o Sistema.

Por fim quanto s preocupaes, expectativas e sugestes em relao


Poltica e ao Sistema entende
entende-se
se pertinente demarcar a importncia de uma maior
fiscalizao por parte do Estado, maior investimento nessa Poltica para a solidificao
do Sistema de modo que, no seja institudo precariamente.

Outro
o aspecto central a destacar a necessidade de maior investimento na
participao popular, a partir da capacitao de conselheiros para um controle social
mais efetivo, iniciativas que contemplem a participao direta de representaes do
pblico usurio nos processos de planejamento e capacitaes ofertadas pelo Estado.
Nesse sentido nos parece importante as parcerias com Universidades, a realizao de
pesquisas, qualificaes e consultorias. Contudo, com relao a este ltimo aspecto,
vale a preocupao que esse tambm no se transforme num espao de
mercantilizao, marcado pela oferta de cursos de baixa qualidade que no respondam
s necessidades dos profissionais e no contemplem os fundamentos e eixos
norteadores da Poltica e do SUAS. Apesar da constatao
constatao de que ainda permanecem
enraizados em muitas localidades os velhos traos clientelistas e patrimonialistas que
marcam essa poltica e a histria do Brasil (COUTO, 2004), a expectativa de que,
como processo, o SUAS pode contribuir para um avano da emancipao dos sujeitos,
desde que no se descaracterize e tenha como eixo central, a participao popular, o
que requer uma ateno especial ao trabalho de base.

As informaes aqui apresentadas indicam que o SUAS um sistema que tem


se materializado nos municpios pesquisados, com diferentes matizes e compreenses
tericas, buscam implantar o sistema e discutem suas possibilidades e limites. A
pesquisa nesse sentido torna-se
torna se um potente instrumento para o debate que deve
continuar germinando, porque a tarefa de implantar um sistema pblico de garantias de
direitos uma tarefa que exige tempo, investimento poltico e acima de tudo
enfrentamento das amarras que fazem com que em alguns aspectos no se possa
identificar a presena das caractersticas essen
essenciais do SUAS.

4. REFERNCIAS

BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional


de Assistncia Social. Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Norma
(NOB/SUAS). Construindo as Bases para a Implantao
Operacional Bsica (NOB/SUAS) Implanta do
Sistema nico de Assistncia Social. Braslia, DF: MDS/SNAS/SUAS, jul. 2005.
COUTO, Berenice Rojas. O Sistema nico de Assistncia Social: uma nova forma de
gesto da Assistncia Social. In. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome. Concepo e gesto da proteo social no contributiva no
Brasil. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, UNESCO,
2009.
COUTO, Berenice. O direito social e a Assistncia Social na sociedade brasileira:
uma equao possvel? So Paulo, Cortez, 2004.
MARCONI, Marina de A e LAKATOS, Eva M. Tcnicas de Pesquisa. 3 ed. So Paulo:
Atlas, 1996.
PARAN. Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes).
Base de Dados do Estado (BDEweb). Curitiba, iba, 2010. Acesso em:
<http://www.ipardes.gov.br/imp/index.php>. Disponvel em: mar. 2010.
RIO GRANDE DO SUL. Fundao de Economia e Estatstica Siegfried Emanuel Heuser
(FEE). Resumo Estatstico RS Estado. Porto Alegre, 2010. Acesso em:
<http://www.fee.tche.br/sitefee/pt/content/resumo/pg_estado.php>.
http://www.fee.tche.br/sitefee/pt/content/resumo/pg_estado.php>. Disponvel em: mar.
2010.

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