SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS

COMO ESFERA PBLICA TRANSNACIONAL: ASPECTOS

JURDICOS E POLTICOS DA IMPLEMENTAO DE
DECISES INTERNACIONAIS

Marcia Nina Bernardes*

1 Apresentao
Dentre as muitas conquistas alcanadas pelo Brasil desde a transio democrtica,
podemos destacar a crescente insero do pas no regime internacional de
direitos humanos, ratificando e aderindo a tratados, tanto no mbito universal
da Organizao das Naes Unidas (ONU), quanto no mbito regional da
Organizao dos Estados Americanos (OEA). Regionalmente, o pas aderiu
Conveno Americana de Direitos Humanos (CADH) em 1992, e reconheceu a
jurisdio obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH)
em 1998. Desde 1989, ratificamos e ou aderimos a diversos outros instrumentos
regionais de proteo aos direitos humanos, como a Conveno Interamericana para
Prevenir e Punir a Tortura (em 1989), a Conveno para a Preveno, Punio e
Erradicao da Violncia contra a Mulher (em 1995), o Protocolo de So Salvador
e o Protocolo da Conveno Americana de Direitos Humanos para Abolio da
Pena de morte (em 1996) e a Conveno Interamericana para Eliminao de Toda
Forma de Discriminao contra Pessoas Portadoras de Deficincia (em 2001).
Ao mesmo tempo em que tal processo de ratificao e adeso a tratados
internacionais de direitos humanos constitui uma deciso de poltica externa, em
ateno ao princpio da prevalncia dos direitos humanos nas relaes internacionais

*Agradeo a Carolina de Campos Melo, Daniela Vargas, Renata Pelizzon, Bartira Nagado, Viviana
Krsticevic e Beatriz Affonso pelas muitas lies sobre o Sistema Interamericano de Direitos
Humanos que me deram. Agradeo tambm a Isabella Maiolli, Natalia Frickmann e Luiza Athayde,
pela colaborao na preparao do texto para publicao e aos demais alunos do grupo de Pesquisa
Simulaes e Realidade do Ncleo de Direitos Humanos da PUC-Rio que, ao longo dos ltimos dez anos,
vm me ensinando muito sobre DIDH.

Ver as notas deste texto a partir da pgina 155.

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ASPECTOS JURDICOS E POLTICOS DA IMPLEMENTAO DE DECISES INTERNACIONAIS

estabelecido pelo artigo 4, inciso II, da Constituio Federal de 1988, a compreenso

mais profunda do que esses compromissos internacionais significam internamente
ainda representa um desafio. Por um lado, h no pas um consenso formal em
torno da ideia de direitos humanos, tornado evidente pela promulgao de nossa
constituio cidad e pelos diferentes tratados internacionais de que fazemos parte,
por outro lado, rotineiras prticas de agentes estatais e de particulares, tanto interna
quanto internacionalmente, contradizem esse consenso.
Este artigo pretende discutir avanos e obstculos brasileiros para a
implementao de nossas obrigaes internacionais relativas aos direitos humanos,
focando principalmente no Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH).
Tais obstculos so de natureza poltico-jurdica e tm razes em uma viso de Estado
nacionalista e paroquial, associada a prticas polticas privatistas e no-inclusivas
ainda remanescentes tanto no Estado quanto na sociedade civil. Os avanos, a seu
turno, dizem respeito eficiente utilizao do sistema interamericano por setores
democrticos do Estado e da Sociedade Civil como espao para a desconstruo
dessas prticas e fortalecimento de uma cultura inclusiva e democrtica.
Sustentamos, assim, dois argumentos principais, um de cunho primordialmente
poltico e outro de cunho primordialmente jurdico. O primeiro argumento o
de que o SIDH proporciona as bases institucionais para a construo de uma
esfera pblica transnacional que pode contribuir para a ampliao da democracia
brasileira. Podemos entender preliminarmente o conceito de esfera pblica como
loci no-estatais de deliberao, onde so possveis a formao coletiva da vontade, a
justificao de decises previamente acertadas, e o forjamento de novas identidades.
Essa vontade poltica discursivamente formada pode influenciar os processos
formais de tomada de deciso do Estado, contribuindo para polticas pblicas
mais benficas a grupos sociais mais vulnerveis. No entanto, por vezes estruturas
nacionais no permitem que certos temas cheguem esfera pblica, ou se chegam,
que sejam convertidos em polticas pblicas oficiais, seja porque atendem a grupos
sociais invisibilizados, ou porque desafiam grandes interesses econmicos ou por
qualquer outro motivo. Nesses momentos, esferas pblicas transnacionais podem
ser determinantes. Assuntos que no encontram espao na agenda poltica nacional
podem ser tematizados nesses espaos transnacionais e, depois, serem includos
de volta na pauta poltica domstica em uma nova configurao de poder. No
entanto, para que o SIDH como esfera pblica transnacional produza os efeitos
polticos mencionados preciso que seus rgos gozem de credibilidade e que suas
determinaes sejam atendidas pelos Estados.
O segundo argumento que pretendemos avanar o de que um dos grandes
desafios efetividade das decises dos rgos do SIDH no Brasil justamente a
resistncia da comunidade jurdica nacional a incorporar o Direito Internacional
dos Direitos Humanos na sua rotina. Referimo-nos aqui tanto implementao
das decises contra o Brasil emitidas por rgos internacionais quanto, e
principalmente, ao chamado controle de convencionalidade que deve ser exercido
pelas autoridades brasileiras, ao lado dos j conhecidos controles de legalidade
e de constitucionalidade, evitando a violao das convenes internacionais de
proteo aos direitos humanos. Existe um dever jurdico de nos conformarmos

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internamente aos padres internacionais de proteo aos direitos humanos que

vem sendo negligenciado pelos atores jurdicos nacionais e essa realidade coloca
em risco a legitimidade do Sistema Interamericano.
Na seo 2 deste artigo, abordaremos alguns processos brasileiros ps-
transio democrtica e tambm aspectos do contexto internacional recente que
so indispensveis para a compreenso do SIDH como base institucional para uma
esfera pblica transnacional. Infelizmente, nos estreitos limites deste trabalho, no
poderemos trazer a discusso conceitual sobre esfera pblica, e nos concentraremos
nos processos que permitem afirmar a formao de esferas pblicas transnacionais,
bem como na insero brasileira nesses processos. Na seo 3, continuamos
esse argumento atravs de uma anlise da participao cada vez mais intensa
do Brasil no SIDH, destacando os grandes obstculos ainda a serem superados.
O conceito de reparao no direito internacional dos direitos humanos lato, e
as decises internacionais, como veremos, estabelecem medidas indenizatrias,
medidas simblicas e medidas de no-repetio da violao constatada. Dentre
essas ultimas medidas, destacamos a obrigao de investigar diligentemente o
crime alegado, processar e, possivelmente, punir os responsveis pelos atos que
caracterizam a violao de direitos. Na seo 4, afirmaremos o cumprimento de
sentena internacional como uma obrigao jurdica das autoridades brasileiras,
e em seguida, na seo 5, focaremos na anlise da obrigao de devida diligncia,
cujo descumprimento razo da maior parte das sentenas contra o Brasil, e que
tocam diretamente na competncia de atores jurdicos tradicionais.

2 A insero brasileira no regime internacional de direitos

humanos e a formao de esferas pblicas transnacionais
O Brasil hoje faz parte dos principais tratados internacionais de direitos humanos.
No entanto, h muitos cticos com relao efetividade desses instrumentos
normativos. Com efeito, a questo acerca do poder de conformao do direito,
invocada a todo momento por aqueles que entendem o direito como um instrumento
de transformao social, ainda mais aguda no caso do direito internacional do
que em outros ramos do direito. Qual a relevncia da norma internacional que cria
deveres para o Estado j que, em ltima instncia, a capacidade de implementao
das obrigaes internacionais depende do prprio Estado, e no existe nenhum
poder hierarquicamente superior que pudesse coercitivamente afirmar a sua
obrigatoriedade? Como o processo gradual de insero brasileira no regime
internacional de direitos humanos pode ser entendido dentro do contexto brasileiro
e internacional do final do sculo passado e incio do sculo XXI?
Segundo a viso realista hegemnica na teoria das relaes internacionais,
associada ao modelo hobbesiano de Vestflia,1 Estados conformam-se s normas
internacionais quando percebem, atravs de um clculo estratgico, que isto seria
conveniente ao interesse nacional. O mbil da sua ao sempre a maximizao do seu
interesse e a luta por poder. Da mesma forma, descumprem as normas internacionais
igualmente por razes estratgicas, ainda que encontrem uma roupagem jurdica
para justificar sua ao. Soberania nacional seria o conceito jurdico que traduziria

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essa viso poltica centrada na razo de Estado e permitia isolar aquilo que seria de
interesse exclusivamente interno daquilo que seria internacional.
Como questo relativa raison dtat, os rgos de poltica externa brasileiros
percebiam nos anos 90a adeso ao Direito Internacional dos Direitos Humanos como
conectada s questes do multilateralismo e da ampliao da autonomia internacional
brasileira, prioridades da nossa poltica externa.2 Com efeito, o governo queria dar
credibilidade ao pas, provando comunidade internacional que havia completado
a transio da ditadura para a democracia e que tinha iniciado um novo estgio
econmico, social e poltico em sua histria. A ratificao de tratados de direitos
humanos era considerada um sinal eloquente dessa nova fase.3 No mesmo sentido,
no mundo ps-Guerra Fria, o multilateralismo era percebido como permitindo
um papel mais ativo aos pases perifricos em decises de relevncia global, que, de
outra forma, estariam fora de seu alcance. Pensava-se que a participao brasileira
nas estruturas de regulao internacionais preservaria e aumentaria a sua autonomia.
Novamente, sistemas internacionais de proteo aos direitos humanos fortalecidos
eram um importante passo nessa direo (PINHEIRO, 2004, p. 58-62).
Mas a explicao realista no consegue dar conta de todo o cenrio
internacional da era ps-Guerra Fria ou tampouco do contexto nacional de transio
democrtica. Segundo Anne-Marie Slaughter, o desafio realista ao direito
internacional e ao poder conformador das normas jurdicas internacionais pode
ser vencido se trocarmos as lentes da soberania absoluta, usadas h duzentos anos
para entender as relaes internacionais, por outras, fornecidas pela perspectiva
liberal-construtivista, que enxergam novos atores relevantes internacionalmente,
alm do Estado, que atuam seguindo outra lgica (SLAUGHTER, 1993).
De acordo com essa viso, a soberania estatal, que era absoluta e unitria
na viso vestfaliana, desagregou-se devido aos processos de globalizao e
de multiculturalismo. Por cima e por baixo, tais processos implodiram
o princpio da territorialidade como critrio definidor dos assuntos internos,
de ingerncia exclusiva dos Estados soberanos, e dos assuntos internacionais,
objeto da negociao entre Estados (GOMEZ, 1998). A desagregao da soberania
permite vislumbrar-se a atuao de novos atores nas relaes internacionais que
se articulam em redes transnacionais em torno de diferentes temas, superando
a velha dicotomia acima mencionada. De fato, assuntos da maior relevncia
contempornea, tais como meio ambiente, sade, direitos humanos, segurana
e economia demandam arranjos que perpassam diferentes nveis de governana,
do local ao global.4 Assim, a soberania no mundo contemporneo no absoluta
e nem tampouco flexibilizada, mas sim desagregada.
Slaughter afirma que redes de organizaes da sociedade civil e de
movimentos sociais, alm de redes de agentes estatais (associaes internacionais
de prefeitos, de juzes, e de parlamentares, dentre outras), geraram dinmicas nas
relaes internacionais que no so explicveis exclusivamente a partir da tica
realista do equilbrio de poder entre naes (SLAUGHTER, 1993). Margaret Keck e
Katryn Sikkink destacam que as redes internacionais de direitos humanos envolvem
desde organizaes de base at partes da burocracia de Organizaes Internacionais
(tais como a Comisso Interamericana de Direitos Humanos, por exemplo) e dos

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Estados (como a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica),

passando por organizaes no-governamentais (ONGs) internacionais (KECK;
SIKKINK, 1998). Essas redes tm sido eficientes na criao de soft law, tais como
relatrios, cdigos de conduta, diretrizes, manifestos de princpios. Tambm tm
sido eficientes em pressionar organismos internacionais e Estados para adoo de
prticas e de normas mais prximas a esses cdigos que criam.
Na perspectiva liberal-construtivista, ressalta-se ainda a importncia das
organizaes internacionais que se estruturaram aps a Segunda Guerra Mundial,
como a Organizao das Naes Unidas, a Organizao dos Estados Americanos, a
Unio Europeia e, mais recentemente, a Organizao Mundial do Comrcio. Tais
organizaes, alm de sujeitos de direito internacional com personalidade jurdica
prpria, so tambm espaos de deliberao e de negociao. Nesse sentido, so
certamente arenas de luta por poder, como diria o realismo, mas so tambm loci
onde valores so construdos e disseminados, prticas tradicionais enraizadas so
questionadas e ressignificadas e repertrios de ao so construdos e ampliados.
Essas instituies fornecem a base para fruns deliberativos onde interesses e
pontos de vista so apresentados e, quem sabe, alterados no curso da negociao:
Estados podem no saber o que querem quando comeam a negociar sobre temas
complexos dentro de marcos institucionais complexos, ou podem mudar suas ideias
durante o processo, levando reviso do entendimento sobre seu interesse nacional
(HURRELL, 2001, p. 37).
Segundo Andrew Hurrell, para ilustrar esse argumento, instituies
internacionais podem ser o local onde agentes estatais brasileiros e argentinos, por
exemplo, so expostos a novas normas (HURRELL, 2001).
Tais organizaes integram regimes internacionais que podem impactar
o equilbrio de poder entre as naes e entre Estado e grupos de indivduos na
medida em que criam uma espcie de legalidade internacional. Atores internacionais
considerados mais fracos podem aumentar suas chances de participao, de acordo
com a sua habilidade de usar as plataformas internacionais e de explorar padres
argumentativos j estabelecidos para promover novas e mais inclusivas regras e
instituies (HURREL 2001, p. 38).
Essas novas lentes da soberania desagregada e das redes temticas nos permitem
uma avaliao mais adequadas das dinmicas em torno do regime internacional
de direitos humanos. Voltando ao exemplo brasileiro, de fato, a prevalncia dos
direitos humanos nas relaes internacionais, de que fala a Constituio em vigor,
constituiu um projeto de longa e gradual implantao, envolvendo no apenas o
Estado, mas tambm setores da sociedade civil. Tal envolvimento intensificou-se
a partir de 1993, quando o ento Ministrio das Relaes Exteriores convocou um
encontro nacional sobre direitos humanos com o fim de produzir um diagnstico
da situao brasileira para ser apresentado na Conferncia de Direitos Humanos da
ONU em Viena. Depois da Conferncia, uma srie de encontros foram realizados
em capitais brasileiras, nos quais a presso pela ratificao dos tratados de direitos
humanos era constante e foi decisiva. A partir desses encontros, foi elaborado o
primeiro Plano Nacional de Direitos Humanos, em 1996, com as metas a serem
priorizadas pelo Poder Executivo em todas as suas reas de atuao.5

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A afirmao do compromisso interno com os direitos humanos e a adeso

aos instrumentos internacionais permitiram o recurso a instancias internacionais
de monitoramento como mais uma ferramenta para a consolidao de uma
cultura de respeito a direitos. Como veremos a seguir, diferentes organizaes da
sociedade civil e diferentes movimentos sociais gradativamente formaram redes
em torno do Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH) e de outros
fruns supranacionais e, com isto, conseguiram em diversas ocasies fazer com
que o Estado brasileiro desse uma resposta mais adequada a denncias de violao
de direitos humanos que at ento eram ignoradas.
Com efeito, o envolvimento de atores brasileiros com o SIDH criou uma
dinmica interessante envolvendo Estado, organizaes da sociedade civil e os
rgos do sistema. Decerto que a relao entre esses entes no costumeiramente
pacfica e harmoniosa, mas ainda assim pode proporcionar avanos interessantes
na promoo dos direitos humanos, dependendo da configurao de poder do
momento. Cavallaro e Schaffer explicam o carter dialtico dessa relao:

A sociedade civil pode procurar a efetivao de direitos individuais atravs do recurso

aos mecanismos de proteo aos direitos humanos do Sistema Interamericano de Proteo
aos direitos humanos; a seu turno, o sistema precisa do apoio da sociedade civil para
sua legitimidade. Governos fornecem os recursos necessrios para manter o sistema
interamericano funcionando e elegem os indivduos que vo servir como comissionados
ou juzes nos seus rgos de monitoramento; mas essas instituies tambm dependem
da aceitao voluntria da sua autoridade e participao com boa-f nas regras de
engajamento estabelecidas para que serem efetivas. E essas instituies que compem o
sistema tm a autoridade para resolver demandas e emitir decises requerendo a ao
tanto dos governos quanto de atores da sociedade civil; mas essa autoridade depende
da percepo desse ltimo grupo de que ela exercida de modo razovel e apropriado.
(CAVALLARO; SCHAFFER 2004, p. 220-221).

No h dvidas entre os que militam no SIDH de que ele constitui j hoje uma
ferramenta importante para promoo de direitos humanos. Tanto assim que diversas
organizaes da sociedade civil vm incorporando o litgio no SIDH s suas estratgias
e outras so criados com a expertise de levar casos s instncias supranacionais. O input
desses atores, por sua vez, afeta o modo como esses rgos internacionais funcionam
e foram Estados a negociarem com quem antes no queriam ouvir. Ao longo do
contencioso internacional e das muitas trocas entre atores estatais e da sociedade civil
de diferentes nacionalidades, determinadas prticas so criticadas, novos repertrios de
ao so adquiridos e a assimetria de poder entre Estado e indivduo pode ser mitigada.
Tais efeitos podem resultar de genunos processos de aprendizado e consolidao
democrtica, que podemos chamar de processos de desenvolvimento de conscincia
(awareness raising) ou de estratgias de presso poltica, criando-se constrangimentos
para Estados que se dizem democrticos (embarassement power).
No entanto, ainda preciso avanar muito no sentido de dar efetividade s
determinaes jurdicas dos rgos do sistema, seja com relao ao cumprimento
das determinaes de rgos internacionais como a Comisso Interamericana de

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Direitos Humanos (CIDH) e, principalmente, a Corte Interamericana de Direitos

Humanos (Corte IDH), seja atravs da utilizao desses parmetros diretamente
pelo Judicirio nacional. Com efeito, autoridades nacionais no observam plena
e espontaneamente as obrigaes internacionais e o descumprimento reiterado de
tais determinaes pode causar a perda da legitimidade e credibilidade do SIDH
diante das vtimas de violaes de direitos humanos e das organizaes da sociedade
civil que as representam. Os efeitos positivos dos processos descritos acima para
a construo de uma cultura democrtica podem ser perdidos. Vejamos o caso
brasileiro no SIDH.

3 O Brasil no Sistema Interamericano de Direitos Humanos:

avanos e obstculos
O Estado Brasileiro, na fase posterior adeso aos principais instrumentos
internacionais de direitos humanos, resistia real integrao ao regime internacional
de direitos humanos, atribuindo pouca relevncia ao contencioso supranacional.
Especialmente na primeira dcada depois da transio, o Estado deixava de
responder adequadamente s solicitaes da CIDH, descumpria prazos e respondia
peties que descreviam em detalhes graves violaes de direitos humanos
com manifestaes genricas de poucos pargrafos (CAVALLARO, 2002, p. 482).
Recomendaes de rgos do SIDH eram frequentemente desconsideradas por
autoridades, especialmente no nvel estadual, que as julgavam intervenes indevidas
em assunto de soberania nacional. Mesmo nos dias de hoje, o Estado brasileiro
mostra-se refratrio ao escrutnio das polticas pblicas por rgos internacionais,
como se pode verificar da recente reao do Estado brasileiro concesso pela
CIDH de medida cautelar para suspender as obras da usina hidreltrica de Belo
Monte, devido a supostas falhas no processo de licenciamento que resultariam na
violao de direitos de povos indgenas daquela regio.6
As organizaes da sociedade civil brasileira, a seu turno, tambm foram
inicialmente tmidas em recorrer s instncias internacionais. Talvez em funo da
demora brasileira em participar mais plenamente do regime internacional de direitos
humanos, o litgio supranacional no fazia parte do repertrio de aes dos ativistas
de direitos humanos no pas na dcada passada. ONGs internacionais adotaram
como parte da sua misso a divulgao do SIDH como um recurso para a promoo
interna dos direitos humanos. Elas sabiam que:

Trazer a sociedade civil para o sistema iria enfraquecer as tentativas do Estado brasileiro
de classificar o litgio como um tipo de interveno imperialista contra o sistema.
Finalmente, expandindo-se a gama de litigantes expandia-se necessariamente a exigncia
de um maior envolvimento do Estado no sistema interamericano.
(CAVALLARO, 2002, p. 484).

A empreitada de chamar ateno das organizaes brasileiras para essa estratgia foi
difcil. De fato, at maio de 1994, dentre as centenas de casos pendentes na CIDH
e das milhares de peties encaminhadas por ativistas no continente, apenas dez

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se referiam ao Brasil (CAVALLARO, 2002, p. 483). Isso em parte se justifica pelo

atraso brasileiro em ratificar a CADH, em 1992, e em reconhecer a competncia
da Corte IDH, apenas em 1998, dando finalmente efetividade ao artigo 7 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias. Em 1998, alis, apenas cerca de 3%
dos casos pendentes na CIDH eram contra o Brasil (CAVALLARO, 2002, p. 483).
No entanto, ainda que com dificuldade, os esforos de poucas ONGs
internacionais e nacionais pioneiras no Brasil no uso do mecanismo de
peticionamento individual comeou a frutificar. Em 2005, os casos contra o
Brasil na CIDH chegaram a 90, e no relatrio de 2004 desse rgo o pas figurava
como terceiro Estado em nmero de peties e de casos pendentes (COMISSO
INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, 2004, cap. III, seo A).7 Hoje, de
acordo com o relatrio de 2010 da CIDH, so 97 casos pendentes contra o Brasil, que
ficou em quinto lugar em nmero de casos, depois do Peru (349 casos), Argentina
(209 casos), Colmbia (183 casos) e Equador (133 casos).8
O nmero de casos contra o Brasil julgados pela Corte IDH permanece baixo,
se comparado a outros pases da Amrica Latina, como Peru, Mxico ou Honduras.
At hoje foram julgados cinco casos contra o Brasil, com quatro sentenas declarando
responsabilidade do pas e estabelecendo recomendaes cujas implementaes
ainda esto sendo acompanhadas (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS
HUMANOS, Ximenes Lopes v. Brasil, 2006; Escher e outros v. Brasil, 2009a;Garibaldi v.
Brasil, 2009b;Julia Gomes Lund e outros v. Brasil, 2011b), e um arquivamento (CORTE
INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Nogueira de Carvalho e outro v. Brasil,
2006c). Alm das sentenas, diversas medidas provisrias foram concedidas contra
o Brasil em cinco casos (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS,
Penitenciria Urso Branco, 2002;Unidade de Internao Scio-Educativa, 2011a;Penitenciria
Dr. Sebastio Martins, 2006b; Complexo do Tatuap da Febem, 2005) e houve indeferimento
de medida provisria em um caso (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS
HUMANOS, Julia Gomes Lund e outros v. Brasil, 2011b). No h nenhum caso contra o
Brasil para julgamento na pauta da Corte no momento.
Como reao ao crescente nmero de peties enviadas ao SIDH, o Estado
Brasileiro passou a demonstrar tambm um maior comprometimento com os
direitos humanos durante o litgio. Em 1995, criou-se uma Diviso de Direitos
Humanos no Ministrio das Relaes Exteriores especializada nos sistemas da
ONU e da OEA, que passa a ser o rgo que formalmente representa o Brasil
nos assuntos de direitos humanos, recebendo todas as comunicaes oriundas
daquelas organizaes internacionais. A Secretaria de Direitos Humanos, que
em 2003 alcanou o status de Ministrio e vinculou-se diretamente Presidncia
da Repblica, tambm integra a delegao responsvel pelas manifestaes do
Estado Brasileiro diante da CIDH e da Corte IDH. Apesar de ter sido criada
em 1977, apenas na dcada de 90 essa secretaria assume algum protagonismo
nas questes relativas ao contencioso internacional em direitos humanos, tanto
no que diz respeito ao litgio propriamente dito, quanto na negociao com os
demais rgos internos com competncia para tratar dos temas sendo discutidos
internacionalmente. Recentemente, a Advocacia Geral da Unio tambm passou
a desempenhar um papel na representao brasileira, ficando responsvel pela

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resposta aos argumentos relativos admissibilidade dos casos, em especial,

questes relativas ao esgotamento dos recursos internos.
Podemos perceber, assim, uma evoluo no Poder Executivo federal com
relao resposta brasileira s demandas internacionais relativas a direitos humanos.
Samos de um estgio de grande desconhecimento em relao ao SIDH, para a
criao de uma equipe especializada que passa a responder de forma mais adequada
s solicitaes. Depois de 2000, o Estado vem tentando uma postura mais proativa
e, ao invs de apenas reagir s solicitaes jurdicas e polticas, busca criar condies
para aplicao do artigo 48 (b), da CADH que determina o arquivamento do
caso quando os fundamentos da demanda deixam de existir. Esse movimento, no
entanto, no linear. O exemplo acima mencionado, referente s medidas cautelares
deferidas pela CIDH no caso Belo Monte, parece um retorno posio anterior
com relao ao SIDH.
Para sucesso dessa estratgia, os rgos responsveis pela representao
brasileira precisam negociar com as autoridades estaduais e municipais, que em
geral so as que tm competncia constitucional para examinar e resolver a maior
parte das violaes de direitos humanos alegadas. De fato, nosso pacto federativo,
quando cotejado com os artigos 2 (dever de adotar disposies de direito interno
compatveis com o tratado), 28 (clusula federal) e 68.1 (obriga o Estado-parte a
cumprir a sentena da corte em todo caso em que for parte) da CADH, cria uma
situao paradoxal: a Unio Federal responde internacionalmente por atos sobre
os quais tem controle limitado e no pode alegar essa circunstncia para se eximir
da responsabilidade internacional.
Alm de lidar com as autoridades estaduais e municipais, esses rgos do
Poder Executivo federal enfrentam o desafio de envolver o Legislativo e Judicirio
com o SIDH. Muitas das recomendaes da CIDH e das sentenas da Corte
IDH implicam mudanas legislativas difceis de serem aprovadas. Da mesma
forma, o Judicirio brasileiro ainda no tem exercido o mencionado controle de
convencionalidade, e no adqua suas decises aos standards desenvolvidos no
mbito do SIDH, apesar de a CADH ter formalmente ingressado no direito interno
atravs do Decreto n 678, de 06 de novembro de 1992.
Tampouco resolvemos sobre a necessidade ou no de um procedimento
interno especial para execuo das sentenas da Corte IDH, principalmente no
tocante ao pagamento de indenizaes. O artigo 63.1 da CADH autoriza a Corte
a determinar medidas reparatrias que tendem a fazer desaparecer os efeitos
das violaes cometidas. Esse artigo assegura o direito, e se for o caso, prover as
reparaes necessrias assim como estabelecer as indenizaes compensatrias
parte lesada (KRSTICEVIC, 2007, p. 24). Com relao s indenizaes, o artigo 68.2
da CADH dispe que o pagamento deve ser feito de acordo com o procedimento
interno vigente. No Brasil, a questo ainda est pendente e discute-se a necessidade
de homologao da sentena da Corte e a obrigatoriedade do sistema de precatrios
para esses pagamentos, levando-se em considerao a morosidade desse sistema, o
fato de a vtima j ter passado por um longo processo interno e internacional at a
deciso da Corte e os prprios prazos para cumprimento de sentena estabelecidos
pela Corte. De acordo com o projeto de lei n 4.667/2004, apresentado pelo ento

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Deputado Jos Eduardo Cardozo, o pagamento de indenizaes determinadas por

decises de rgos internacionais de responsabilidade da Unio ressalvado o
direito a ao regressiva contra a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou
privado, que tiver causado a violao de direitos humanos e a sentena internacional
serve como ttulo executivo judicial, diferentemente das sentenas estrangeiras,
que precisam ser homologadas. O projeto j sofreu emendas substitutivas que
alteram substancialmente a sistemtica de pagamento proposta na redao original
(AFFONSO; LAMY, 2005).
Com relao ao cumprimento das medidas de no-repetio e da obrigao
de investigar, a situao tambm grave. Parte do problema reside no fato de
que a maioria dos juzes, ministros, promotores pblicos e advogados tem pouca
familiaridade com o direito internacional, e em especial com o direito internacional
dos direitos humanos. O recurso a esse ramo do direito ainda no tem sido parte
do seu repertrio de aes e precisa ser desenvolvido, como ocorreu com os ativistas
de direitos humanos na dcada de 90.
Jos Ricardo Cunha conduziu um estudo interessante no Tribunal de Justia
do Estado do Rio de Janeiro com relao ao grau de educao e de interesse em
direitos humanos dos magistrados responsveis por 225 dos 244 juzos da comarca
da capital. Algumas das suas respostas corroboram o argumento feito acima: 84%
dos juzes entrevistados no teve qualquer educao formal em direitos humanos,
40% nunca estudou nada relativo a direitos humanos, nem mesmo informalmente,
93% nunca se envolveu em nenhum tipo de servio social ou pblico. Com relao
aos mecanismos internacionais de proteo aos direitos humanos, 59% declararam
ter um conhecimento apenas superficial dos sistemas da ONU e da OEA, 20%
admitiram no ter nenhum conhecimento sobre esses sistemas, e apenas 13% afirmou
ler as decises das cortes internacionais sistematicamente (CUNHA, 2011, p. 27-40).
Enquanto isso, o Judicirio de outros pases como a Argentina e a Colmbia, vem
aplicando automaticamente as decises dos rgos do sistema, ainda que proferidas
em casos que tratavam de violaes ocorridas em outros pases, e reconhecendo a
hierarquia constitucional dessas disposies (DI CORLETO, 2007; UPRIMNY, 2007).
O desconhecimento das diversas autoridades em distintos nveis de poder
acerca dos compromissos decorrentes do pertencimento ao SIDH gera duas
dificuldades: aumenta as chances de que haja uma violao CADH, gerando novas
denncias encaminhadas CIDH, e tambm dificulta sobremaneira o cumprimento
das sentenas e das recomendaes proferidas nos casos que j chegaram ao sistema.
Diante dessa realidade, organizaes da sociedade civil, a Secretaria de
Direitos Humanos e a academia tm tentado, com significativo sucesso, mudar
esse cenrio, promovendo seminrios e oficinas sobre o tema e incluindo disciplinas
sobre direito internacional dos direitos humanos nos currculos das faculdades
de direito. Desde 2004, o Direito Internacional voltou a ser parte integrante das
diretrizes curriculares mnimas do curso de Direito (BRASIL, 2004), e questes de
Direito Internacional tm estado presentes no exame da Ordem dos Advogados.
Mesmo com avanos reais, a traduo dessa crescente conscincia acerca
da legitimidade do SIDH em efetiva transformao social e universalizao de
direitos ainda ocasional e a questo do cumprimento de sentena permanece sendo

144 SUR - REVISTA INTERNACIONAL DE DIREITOS HUMANOS

 MARCIA NINA BERNARDES

um desafio. Esse problema no exclusivo do Brasil, de acordo com pesquisa de

Fernando Basch, Leonardo Filippini, Ana Laya, Mariano Nino, Felicitas Rossi e
Brbara Schreiber. Dentre as 462 medidas protetivas aplicadas tanto pela CIDH
quanto pela Corte IDH, entre 2001 e 2006, 50% no foram cumpridas, 14%
foram cumpridas parcialmente e 36% foram cumpridas. As medidas determinadas
pelos rgos do SIDH foram classificadas em quatro grandes categorias: reparao
s vtimas, medidas de no-repetio, obrigao de investigar e sancionar as
violaes de direitos, e medidas de proteo de vtimas e de testemunhas. Dessas,
as medidas com mais alto grau de cumprimento so as de reparao (econmica
ou simblicas) e as com mais baixo grau so as de no-repetio e as relativas
obrigao de investigar e sancionar. Ainda de acordo com o estudo, nesse perodo
foram aplicadas pela CIDH 42 medidas contra o Brasil em seis casos, com o
ndice de 40% de cumprimento total, 24% de cumprimento parcial e 36% de
descumprimento (BASCH et al., 2010).
A conformao s recomendaes do sistema depende de uma srie de
circunstncias empricas e significativamente aumentada quando os casos so
acompanhados de presso social sobre as autoridades domsticas atravs de diversos
outros meios (CAVALLARO; SCHAFFER, 2004, p. 235) capazes de mobilizar a opinio
pblica. Organizaes que se especializam em levar casos para cortes supranacionais
devem levar em considerao a agenda poltica domstica ao selecionar seus casos,
se de fato quiserem promover transformaes sociais:

Litigantes em potencial no nvel internacional devem ser cautelosos para no estabelecer

uma agenda prpria, baseada exclusivamente em critrios jurdicos. A experincia
demonstra que litgios internacionais que no estejam acompanhados de campanhas
organizadas pelos movimentos sociais e/ou da mdia dificilmente produzir resultados
efetivos. Em vista disso, ns enfatizamos a necessidade de litigantes supranacionais
evitarem assumir a liderana na tomada de deciso estratgica sobre o uso do Sistema
Interamericano.
(CAVALLARO; SCHAFFER, 2004, p. 235).

Com efeito, as organizaes da sociedade civil especializadas nesse tipo de litgio

no remetem CIDH qualquer caso e desenvolveram um tipo de atuao que vem
sendo chamada de advocacia de impacto. Em geral, so enviados CIDH peties
selecionadas a partir de trs critrios principais: (a) casos que retratem cabalmente
padres sistemticos de violao de direitos humanos internamente; (b) casos que
levantem temas sobre os quais a Corte IDH ou a CIDH no tenham ainda se
pronunciado claramente, visando colaborar com a construo de novos padres
internacionais de proteo aos direitos humanos; e (c) casos humanitrios, em que
a situao de extrema vulnerabilidade da vtima justifica o litgio, ainda que no se
produza nenhum dos outros efeitos mencionados.Antes, ento, do envio da petio
CIDH, faz-se uma avaliao estratgica luz do contexto poltico-jurdico do
pas e do prprio SIDH quanto aos objetivos do litgio e s chances de sucesso
em alcanar ou, ao menos, em se aproximar desses objetivos. Sucesso, nesse
contexto, no significa exclusivamente a vitria processual. Significa, acima de

SUR v. 8 n. 15 dez. 2011 p. 135-156 145

SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS COMO ESFERA PBLICA TRANSNACIONAL:
ASPECTOS JURDICOS E POLTICOS DA IMPLEMENTAO DE DECISES INTERNACIONAIS

tudo, a alterao da realidade de violao de direitos, o que por vezes se consegue,

ainda que parcialmente, no curso do processo, com os espaos de negociao, de
presso e de educao para direitos humanos que o litgio internacional propicia,
independentemente do resultado final no procedimento.
Somam-se a esse quadro de dificuldades as deficincias internas do SIDH,
que vulnervel a aes dos Estados insatisfeitos com as crticas formuladas tanto
pela CIDH quanto pela Corte IDH. Constantemente, os dois rgos sofrem
presso poltica atravs da reduo do repasse de verbas, das tentativas de impedir
a publicao do relatrio da CIDH com as concluses de violao CADH, e das
tentativas de intervir nos processos de nomeao dos Comissionados da CIDH e
dos juzes da Corte IDH. Tais deficincias acabam fazendo com que se repliquem
no SIDH um problema comum no mbito interno, que constantemente constitui
a prpria razo de se procurar remdio no plano supranacional, qual seja, a demora
injustificada nas decises (THEREIN; GOSSELIN, 1997, p. 213).
Na prxima seo, examinaremos em que medida o dever jurdico de
investigar, processar e punir vem sendo devidamente implementado pelas
autoridades competentes brasileiras.

4 A obrigao jurdica de dar cumprimento integral

s decises internacionais
No que se refere aos atores jurdicos brasileiros, o desconhecimento acerca das
nossas obrigaes internacionais discutido acima responsvel pela maior parte
das condenaes contra o Brasil e das dificuldades em cumprir as determinaes
dos rgos do sistema interamericano. Isso se deve ao fato de que a principal causa
das declaraes de responsabilidade internacional do Brasil a violao ao artigo
1.1 (dever geral de garantia) combinado com os artigos 8 (garantias processuais) e
25 (proteo judicial) da CADH. Esse quadro poderia ser revertido, ou amenizado,
se nossos atores jurdicos se utilizassem rotineiramente dos padres internacionais
de proteo aos direitos humanos.
Antes de passarmos considerao dos artigos acima mencionados, alguns
pontos de natureza jurdica e poltica devem ficar bem esclarecidos. Em primeiro
lugar, apesar de a Comisso e a Corte IDH serem rgos da OEA, que, por sua
vez, uma organizao internacional sujeita a presses de poltica externa dos
Estados-parte, a lgica de operao do SIDH uma lgica supranacional, e no
intergovernamental ou inter-nacional. Ao contrrio daqueles indivduos que
atuam em outros rgos da OEA, como a Assembleia Geral, juzes e comissionados
atuam em nome prprio, como especialistas em direitos humanos com todas as
garantias de independncia prprias da funo, e no representam o interesse de
nenhum Estado nacional, apesar de terem suas candidaturas ao cargo lanadas
necessariamente por algum Estado-membro. Evidentemente, essa caracterstica no
imuniza o SIDH contra presses polticas, como mencionado acima, mas reduz
sensivelmente o espao para esse tipo de constrangimento.
Em segundo lugar, de acordo com o artigo 62.1 da CADH, a chamada
clusula facultativa de jurisdio obrigatria, os Estados da regio decidem

146 SUR - REVISTA INTERNACIONAL DE DIREITOS HUMANOS

 MARCIA NINA BERNARDES

autonomamente se vo ou no reconhecer a competncia da Corte. Tal deciso

ato de soberania dos Estados. Porm, uma vez reconhecida a competncia da Corte,
ela se torna obrigatria e irrevogvel, a no ser nas hipteses previstas para denncia
do Pacto de San Jos. Nos termos do artigo 68.1 combinado com o artigo 2 da
CADH, os Estados afirmam que cumpriro integralmente a sentena proferida
pela Corte IDH, e nenhum argumento de direito interno, tais como prescrio
e decadncia, pode ser utilizado para afastar essa obrigao. O descumprimento
de sentena da Corte, per se, gera responsabilidade internacional. Mesmo que um
Estado resolva denunciar a CADH para evitar a obrigao de implementao de
uma sentena determinada, as possveis violaes que tenham chegado Corte
IDH antes da denncia sero examinadas e, possivelmente, a responsabilidade
internacional do Estado ser declarada.9
J com relao s decises da CIDH, h controvrsias quanto ao seu carter
obrigatrio.10 Como meras recomendaes, o descumprimento dos relatrios
no gera responsabilidade internacional, mesmo que sejam emitidos aps um
procedimento que preserva as exigncias mnimas do devido processo legal, como o
contraditrio e a ampla defesa, e que tenham uma forma similar a de uma sentena,
com exposio dos fatos, fundamentao e parte dispositiva (NAGADO; SEIXAS,
2009, p. 295-299). No obstante, a Corte IDH declarou no Caso Loayza Tamayo que
os Estados devem empreender todos os esforos para dar cumprimento s decises da
CIDH como exigncia da regra da boa-f na interpretao dos tratados, codificada
na Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969:

Em virtude do principio da boa-f, consagrado no mesmo artigo 31.1 da Conveno

de Viena, se um Estado subscreve ou ratifica um tratado internacional, especialmente
tratando-se de direitos humanos, como o caso da Conveno Americana, tem a
obrigao de realizar seus melhores esforos para aplicar as recomendaes de um
rgo de proteo como a Comisso Interamericana que , ademais, um dos principais
rgos da Organizao dos Estados Americanos, e que tem como funo promover a
observncia e a defesa dos direitos humanos no hemisfrio.
(Carta da OEA, artigos 52 e 111) (CORTE
INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Loayza
Tamayo v. Peru, 1997a, para. 80).11

Cumpre registrar que a obrigao de respeitar as disposies da CADH nasce

da ratificao ou adeso ao tratado, e no do reconhecimento da competncia
obrigatria da Corte IDH, e que a CIDH rgo autorizado pelos tratados
pertinentes para interpret-la. Ademais, a CADH, no artigo 2, estabelece o dever
de adotar as medidas de carter interno necessrias para a adequao s obrigaes
enunciadas naquele instrumento, e a Conveno de Viena sobre o Direito dos
Tratados, no artigo 27 estabelece que um Estado no pode invocar as disposies
de direito interno para justificar o inadimplemento de um tratado.
Existem previses de um sistema de garantia coletiva do cumprimento
das decises dos rgos do SIDH. De acordo com a CADH, a Corte IDH deve
enviar relatrios anuais Assembleia Geral da OEA informando, dentre outras
coisas, o descumprimento de suas decises por Estados-parte. A CIDH procede

SUR v. 8 n. 15 dez. 2011 p. 135-156 147

SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS COMO ESFERA PBLICA TRANSNACIONAL:
ASPECTOS JURDICOS E POLTICOS DA IMPLEMENTAO DE DECISES INTERNACIONAIS

da mesma forma, mesmo sem disposio expressa da CADH. O objetivo gerar

constrangimento ao Estado violador, em uma estratgia conhecida como naming
and shaming, e possibilitar gestes diplomticas para que o Estado passe a cumprir
a determinao em questo. Dentre as faculdades da Assembleia Geral, ainda que
esse recurso no tenha ainda sido utilizado, h possibilidade de se emitir resoluo
(e como tal, no vinculante) recomendando aos demais Estados-parte da OEA que
imponham sanes econmicas ao Estado violador at que a deciso do rgo do
SIDH em questo seja implementada (KRSTICEVIC, 2007, p. 34-37).
Em terceiro lugar, o conceito de reparao no direito internacional mais
amplo do que no direito interno. Alm da obrigao de indenizao econmica s
vtimas e familiares de vtimas, as sentenas condenatrias internacionais incluem
as reparaes simblicas, a promoo das responsabilidades internas pela violao e
as chamadas medidas de no-repetio, que podem envolver alteraes de polticas
pblicas, de legislao interna, e de jurisprudncia pacificada at mesmo da Corte
Suprema de um pas. Exemplo de medidas de no-repetio foi a exigncia da Corte,
na recente sentena do caso Julia Gomes Lund et al versus Brasil (Caso Guerrilha
do Araguaia), de que se elimine todos os obstculos jurdicos e polticos para que
o Estado investigue e julgue criminalmente os responsveis pela perpetrao do
crime de desaparecimento forado e de outros crimes contra a humanidade (como
tortura) (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Julia Gomes Lund
e outros v. Brasil, 2011, para. 65). Assim, ainda que existam dvidas com relao a
execuo da sentena internacional nos seus aspectos econmicos, como vimos
acima, diversos aspectos das medidas de no-repetio usualmente estabelecidas
contra o Brasil poderiam ser implementadas sem a necessidade de lei estabelecendo
procedimento especial.
Em quarto lugar, especificamente com relao ao Brasil, destaca-se a
posio assumida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do recurso
extraordinrio 466.343, em 03.12.2008, que examinou especificamente a CADH
e consagrou o carter supralegal no ordenamento jurdico brasileiro dos tratados
de direitos humanos ratificados anteriormente Emenda Constitucional n45,
negando, como consequncia, aplicabilidade s normas internas que conflitarem
com os dispositivos do tratado. O resultado da deciso foi a edio da smula
vinculante n. 25 do STF, em 2009, considerando ilcita a priso de depositrio infiel,
em qualquer modalidade, apesar da previso constitucional do artigo 5o, LXVII da
Constituio Federal. Conclumos que quaisquer outras normas infraconstitucionais
conflitantes com a CADH, alm daquelas que regulamentavam a priso civil do
depositrio infiel, tambm perdero a aplicabilidade.
Ainda com relao ao Brasil, alm do previsto no artigo 4, inciso II, e artigo
5, pargrafos segundo e terceiro, o artigo 7 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias anuncia que o Estado brasileiro propugnar pela formao de um
tribunal internacional de direitos humanos. A interpretao sistemtica da
Constituio corrobora o entendimento de que tratados internacionais de direitos
humanos tero status constitucional, ou ao menos supralegal, e que os rgos
internacionais que criam, e cuja competncia contenciosa reconhecida pelo
Brasil atravs de ato especfico, gozam de autoridade interna como intrpretes

148 SUR - REVISTA INTERNACIONAL DE DIREITOS HUMANOS

 MARCIA NINA BERNARDES

do referido documento. A tese de que as decises que tais rgos geram tm

natureza poltica e que, portanto, seu cumprimento no seria obrigatrio no
consistente com essa interpretao.
Assim, resta claro que a CADH estabelece obrigaes jurdicas s autoridades
estatais brasileiras, no se tratando de um documento meramente poltico que
enuncia aspiraes a serem perseguidas a longo prazo. Essa Conveno, assim como
outros tratados internacionais de direitos humanos reconhecidos pelo Brasil, cria
deveres jurdicos para o pas. Como instrumento jurdico que integra o ordenamento
interno, a fiscalizao de cumprimento de tais obrigaes no deve ser realizada
apenas por rgos supranacionais e impe-se tambm como tarefa daqueles que
desempenham internamente as funes essenciais de justia, alm do Judicirio. De
fato, ao lado do controle de legalidade e de constitucionalidade, torna-se imperiosa
a realizao do controle de convencionalidade.12 O conhecimento dos padres de
interpretao dos artigos da CADH pela Corte IDH e tambm pela CIDH tambm
esto includos nessa obrigao.
A realizao desse controle se faz ainda mais indispensvel na medida em
que uma parte significativa das recomendaes internacionais ao Brasil refere-se
diretamente a atos que impactam a competncia de rgos do Poder Executivo
responsveis pela segurana pblica e sistema prisional, assim como de rgos do
Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Advocacia e da Defensoria Pblica. Tais
atos referem-se ao dever de devida diligncia e s obrigaes de prevenir, investigar
e punir, como veremos a seguir.

5 Desafios para os operadores de direito no Brasil:

o dever de devida diligncia e a necessidade de realizao
do controle de convencionalidade
De acordo com o fixado pela Corte IDH desde a sentena no Caso Velsquez
Rodrguez versus Honduras, o primeiro a ser decidido por esse rgo, a interpretao
do artigo 1.1, que traz a chamada clusula geral de garantia, combinado com os
demais artigos que enunciam direitos dos indivduos, leva concluso de que o
dever do Estado de promoo dos direitos humanos no se esgota na mera absteno
de violao dos mesmos. De acordo com a Corte, o Estado tem responsabilidade
internacional por violao dos artigos da CADH, mesmo que perpetrada por
particulares, e no por agentes de Estado, sempre que no tiver agido com a devida
diligncia para evitar que tais violaes ocorressem. O dever de devida diligncia,
por sua vez, foi interpretado pela Corte como incluindo as obrigaes de prevenir,
investigar e punir os crimes de direitos humanos (CORTE INTERAMERICANA DE
DIREITOS HUMANOS, Velsquez Rodrguez v. Honduras, 1988, para. 162, 172-174). Assim,
ainda que tenha havido uma violao a direito enunciado na CADH, se o Estado
tiver agido com a devida diligncia na apurao do crime, evitando impunidade,
no h que se falar em responsabilidade internacional.
Ressalta-se dessa trplice obrigao dos Estados o dever de investigar que
decorre da interpretao assente do artigo 1.1, em relao aos demais direitos listados
na CADH, como afirmado acima, e que tambm acaba envolvendo a anlise de

SUR v. 8 n. 15 dez. 2011 p. 135-156 149

SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS COMO ESFERA PBLICA TRANSNACIONAL:
ASPECTOS JURDICOS E POLTICOS DA IMPLEMENTAO DE DECISES INTERNACIONAIS

eventual violao dos artigos 8 (garantias judiciais) e 25 (proteo judicial) da

CADH. Sobre a responsabilidade do Estado sobre atos e omisses que permitam
violaes de direitos humanos, a Corte IDH ressalta na primeira sentena em que
declara a responsabilidade brasileira:

A Corte considera pertinente recordar que um princpio bsico do direito da

responsabilidade internacional do Estado, amparado no Direito Internacional dos
Direitos Humanos, que todo Estado internacionalmente responsvel por atos ou omisses
de quaisquer de seus poderes ou rgos em violao dos direitos internacionalmente
consagrados, segundo o artigo 1.1 da Conveno Americana.
Os artigos 8 e 25 da Conveno consolidam, com referncia s aes e omisses
dos rgos judiciais internos, o alcance do mencionado princpio de gerao de
responsabilidade pelos atos de qualquer dos rgos do Estado.
(CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS
HUMANOS, Ximenes Lopes vs. Brasil, 2006, para. 172-173).

Para satisfazer essas obrigaes, a investigao deve ser: realizada por todos os
meios legais disponveis e orientada determinao da verdade e investigao,
ajuizamento e punio de todos os responsveis pelos fatos, especialmente quando
estejam ou possam estar implicados agentes estatais (CORTE INTERAMERICANA DE
DIREITOS HUMANOS, Ximenes Lopes v. Brasil, 2006, para. 148). A obrigao de investigar,
processar e punir, ressalta a Corte, obrigao de meio e no de fim, mas que para
ser plenamente satisfeita, ainda que no seja possvel a punio dos responsveis, deve
ser sria, imparcial e efetiva.
Segundo levantamento realizado por Bartira Nagado, em todos os casos
em que foi declarada a responsabilidade internacional do Brasil por violao da
CADH, seja nos relatrios de mrito da CIDH, seja nas sentenas da Corte IDH,
o pas deixou de cumprir adequadamente com as suas obrigaes de investigar,
processar e punir os responsveis por violaes de direitos humanos. Segundo ela:

A violao do dever de investigar, processar e punir poder ter como causa ftica: (1) a no
instaurao de inqurito policial para apurao do suposto crime; (2) falhas no procedimento
investigativo, intencionais ou no, que acabam por prejudicar o resultado das investigaes;
(3) demora injustificada na conduo das investigaes; (4) falhas no procedimento judicial,
intencionais ou no; (5) demora injustificada na tramitao da ao penal, compreendendo
a todas as instncias; (6) falta de diligncia na localizao de ru evadido, prejudicando
o andamento da ao ou a execuo da pena; (7) deciso judicial viciada. Essas hipteses
no esgotam necessariamente os possveis problemas que podem ser aferidos em relao
persecuo penal, mas abrangem grande parte dos incidentes verificados nos casos brasileiros.
(NAGADO, 2010).

Com relao a essas violaes, Nagado (2010) assevera que concorrem diretamente
agentes do Estado, sejam autoridades policiais, membros do Ministrio Pblico
ou do Poder Judicirio, visto que esses agentes detm a atribuio de promover a
persecuo penal, nos seus diversos estgios.

150 SUR - REVISTA INTERNACIONAL DE DIREITOS HUMANOS

 MARCIA NINA BERNARDES

Nem mesmo os advogados e a defensoria pblica ficam imunes. No caso

Roberto Moreno Ramos vs. Estados Unidos, em que o peticionrio fora condenado
pena de morte, a CIDH declarou que o Estado no cumpriu com o seu dever
de garantir um juzo justo e o devido processo com relao vtima, previstos nos
artigos XVIII e XXVI, respectivamente, da Declarao Americana de Direitos
Humanos, na medida em que o advogado dativo designado pelo tribunal americano
no esgotara as possibilidades de defesa e no arguira as circunstncias atenuantes
que poderiam afastar a aplicao da pena de morte. A CIDH afirmou tambm que
a mera inexistncia de uma defensoria pblica que pudesse atuar em todo territrio
estadunidense em casos de pena de morte violava as disposies supramencionadas
(COMISSO INTERAMERICANA SOBRE DIREITOS HUMANOS, Roberto Moreno
Ramos (Estados Unidos) 2005, para. 52-59).13
A concluso a que se chega contraria a autopercepo da classe: operadores
do direito, que integram as funes essenciais justia, podem ser perpetradores
de violaes de direitos humanos consagrados internacionalmente. Os argumentos
comumente invocados para justificar as causas no-intencionais de violao do dever
de investigar, processar e punir os responsveis pelas violaes de direitos humanos,
tais como excesso de aes no judicirio, falta de infraestrutura adequada, ou falta
de pessoal, no podem ser utilizados para afastar a responsabilidade internacional
do pas, caso contrrio, o compromisso com a garantia e promoo dos direitos
humanos se tornaria muito frgil, conforme estabelecido no j mencionado artigo
27 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.

6 Consideraes finais
Sustentamos nesse artigo que o contencioso internacional de direitos humanos
resguarda potenciais polticos importantes para o aprofundamento da cultura
de direitos no Brasil, e examinamos especificamente o exemplo do SIDH. Tais
potenciais emergem da compreenso das dinmicas polticas subjacentes ao litgio
como tpicas de uma esfera pblica transnacional. Nessas arenas, prticas e interesses
podem (ou no) ser transformados atravs de estratgias de esclarecimento e de
educao, bem como de estratgias de exposio de violaes sistemticas rotineiras,
constrangendo e pressionando Estados que se apresentam diante da comunidade
internacional como garantidores de direitos humanos. Como esfera pblica, o
recurso ao SIDH permite, ainda que isso nem sempre se concretize, a reconfigurao
de poder internamente, empoderando grupos antes invisibilizados.
No entanto, tais potenciais polticos apenas subsistem enquanto os rgos
do SIDH forem considerados legtimos pelo Estado e, principalmente, pelas
organizaes da sociedade civil. Nesse sentido, a implementao cabal das
determinaes desses rgos vital. Dentre os tipos de medidas determinadas
internacionalmente, as mais rotineiramente descumpridas pelo Brasil so as relativas
ao dever de devida diligncia, que inclui a obrigao de investigar, processar e
punir os perpetradores de violao de direitos humanos. Tais obrigaes tocam
diretamente em competncias de atores jurdicos, que apesar de executarem funes
essenciais justia, transformam-se eles prprios em violadores de direitos humanos.

SUR v. 8 n. 15 dez. 2011 p. 135-156 151

SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS COMO ESFERA PBLICA TRANSNACIONAL:
ASPECTOS JURDICOS E POLTICOS DA IMPLEMENTAO DE DECISES INTERNACIONAIS

Este artigo pretende chamar a ateno para a importncia do controle

de convencionalidade pelas autoridades nacionais, em especial, as judicirias.
Preventivamente, a utilizao dos padres de proteo estabelecidos internacionalmente
por promotores, delegados, advogados, defensores e especialmente juzes diminuiria o
nmero de casos enviados para a CIDH, evitando a sua sobrecarga, aumentando a sua
agilidade e promovendo mais eficazmente os direitos humanos. Idealmente, apenas casos
muito emblemticos chegariam ao SIDH, acentuando o impacto das decises tomadas.
Com relao aos casos que gerarem decises contra o Brasil, as medidas
cujo cumprimento tm sido mais difcil so novamente as relativas ao dever de
devida diligncia. Portanto, a implementao integral dessas decises tambm
exigir a capacidade dos atores jurdicos de reconhecer a obrigatoriedade do direito
internacional dos direitos humanos.

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154 SUR - REVISTA INTERNACIONAL DE DIREITOS HUMANOS


NOTAS
1. A chamada Paz de Vestflia, firmada em 1648,
ps fim Guerra dos Trinta Anos na Europa e
considerada o marco inicial do sistema interestatal
moderno, baseado, por um lado, na afirmao
do Estado territorial soberano, que emergia
como unidade poltica relevante, e, por outro, na
horizontalidade das relaes internacionais. De
acordo com esse paradigma, Estados soberanos
coordenam suas aes internacionais sem admitir-
se nenhuma autoridade supranacional que pudesse
exercer qualquer tipo de coero vertical.
2. Para uma defesa de uma ordem mundial
democrtica e do multilateralismo como um
principio das relaes internacionais, ver o artigo de
Fernando Henrique Cardoso, Poltica Externa: fatos
e perspectivas (CARDOSO, 1993, p.8-9).
3. Sobre as polticas brasileiras relativas a tratados
de direitos humanos, ver Canado Trindade (2002).
4. Sobre soberania desagregada, ver: Anne-Marie
Slaughter (2004), Sovereignty and Power in a
Networked World Order. Sobrenveis de governana,
ver: David Held (1995).
5. Sobre o processo preparatrio para a Conferncia
de Viena sobre Direitos Humanos e sobre o legado
deixado por essa conferncia, ver o livro de Jos
Augusto Lindgren Alves, Direitos Humanos como
tema Global (2004) e o artigo do mesmo autor A
atualidade retrospectiva da Conferencia de Viena
Sobre Direitos Humanos (1993).
6. Na nota oficial n 142, de abril de 2011, o
Itamaraty repudia a deciso da CIDH, alegando
ter sido tomado de surpresa por ela e no ter tido
o tempo necessrio para se defender das alegaes
formuladas contra ele (BRASIL, 2011). Ao invs
de se defender utilizando os recursos processuais
previstos no prprio sistema, o Estado ameaa a
CIDH, retirando a candidatura de Paulo Vanucchi
CIDH, suspendendo o repasse de verbas ao rgo
e chamando de volta ao Brasil o embaixador na
OEA. Tal reao foi internamente aplaudida por
muitos como um ato de soberania, demonstrando
um enorme desconhecimento dos compromissos
internacionais assumidos pelo Brasil quando
ratificou o Pacto de San Jos, em 1992. A esse
respeito, ver Observatrio Eco: Direito ambiental
(2011).
7. Flavia Piovesan fornece uma interessante anlise
da evoluo dos casos contra o Brasil no Sistema
Interamericano de Direitos Humanos com relao
ao nmero de casos, direitos violados e perfil das
vtimas (PIOVESAN, 2011).
8. Em 2010, foram enviadas 1598 peties
CIDH, das quais 76 eram contra o Brasil, 32 destas
foram avaliadas pela CIDH e 9 foram aceitas para
tramitao. A CIDH acompanha a implementao
das recomendaes em 12 casos que tiveram o
relatrio de mrito publicado em seu relatrio
anual, tornando-se, portanto, pblicos, nos termos
MARCIA NINA BERNARDES
do artigo 51 da CADH. Muitos desses 97 casos
pendentes no iro para a Corte IDH, pois referem-
se a fatos ocorridos antes do reconhecimento
da competncia da corte em 1998 (COMISSO
INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS,
2010, cap. III, seo B). Informaes disponveis no
site da Corte IDH, em: <http://www.corteidh.or.cr/
casos.cfm>. ltimo acesso em: 14 jul. 2011.
9. Sobre o carter irrevogvel do reconhecimento
facultativo da jurisdio obrigatria, a Corte se
pronunciou na sentena de mrito no Caso Tribunal
Constitucional vs. Peru, de 24 de setembro de 1999.
10. Lembramos que a CIDH rgo da OEA
previsto no artigo 103 da Carta da OEA, ao
contrario da Corte IDH, que foi criada pela CADH.
Como rgo da OEA, a CIDH pode examinar
alegaes de violao da Carta da OEA e da
Declarao Americana de Direitos Humanos por
parte de qualquer Estado-membro da OEA. Com
relao aos Estados-partes da CADH, seu mandato
mais extenso e ela pode examinar a eventual
violao da longa lista de direitos enunciadas na
mesma, ainda que o Estado em tela no tenha
reconhecido a competncia da Corte IDH.
11. Traduo livre. E ainda, o Juiz Mximo
Pacheco Gomez, da Corte IDH, em voto disidente
na Opinio Consultiva 15 (OC-15/97) estabeleceu
que La naturaleza y objeto de la sentencia de
la Corte es diferente a la resolucin o informe
de la Comisin. Desde luego, el fallo de la Corte,
aunque definitivo e inapelable es, conforme
a la Convencin Americana, susceptible de
interpretacin (artculo 67). La sentencia de la
Corte es tambin obligatoria y se puede ejecutar
en el respectivo pas por el procedimiento interno
vigente para la ejecucin de sentencias contra
el Estado (artculo 68.2 de la Convencin). En
cambio el informe o resolucin de la Comisin
no produce esos efectos vinculantes. Lo que
se pretende mediante su intervencin es que
sobre la base de la buena fe, la Comisin pueda
obtener la cooperacin del Estado (CORTE
INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS,
1997b,para. 27-28).
12. A expresso controle de convencionalidade
surgiu em um voto do concorrente do juiz Sergio
Garcia Ramirez no caso Miriam Mack Cheng
versus Guatemala, decidido em 2003. A respeito
do desenvolvimento do conceito de controle de
convencionalidade na jurisprudncia da Corte,
ver a monografia de Fernanda Ferreira Pradal
O poder Judicirio e a Conveno Americana
sobre Direitos Humanos: o dever de controle de
convencionalidade (2008).
13. Importante ressaltar que os Estados Unidos no
ratificaram a CADH e, por isso, a CIDH tem apenas
competncia para examinar eventuais violaes da
Declarao Americana de Direitos Humanos.
SUR v. 8 n. 15 dez. 2011 p. 135-156 155
SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS COMO ESFERA PBLICA TRANSNACIONAL:
ASPECTOS JURDICOS E POLTICOS DA IMPLEMENTAO DE DECISES INTERNACIONAIS

ABSTRACT

This article discusses two main arguments. The first is that the Inter-American System of
Human Rights (ISHR) provides the institutional basis for the construction of a transnational
public sphere that can contribute to democracy in Brazil. Issues that are not recognized on
the national political agenda can thrive in these transnational spaces. However, for the ISHR
to function as a transnational public sphere, it needs to have credibility and its orders must
be respected by the states. The second argument of this paper is that one of the challenges to
the credibility of the ISHR is the reluctance of the national legal community to implement
international human rights law in practice. We refer here to both the implementation of
international decisions against Brazil and to so-called conventionality control. We have a
legal duty to conform our conduct to international human rights standards, which have thus
far been neglected.

KEYWORDS

Inter-American Human Rights System Transnational public sphere Due diligence

Conventionality control

RESUMEN

Este artculo pretende discutir dos argumentos principales. El primero es que el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) proporciona las bases institucionales para
la construccin de una esfera pblica transnacional que puede contribuir a la democracia
brasilea. Aquellos temas que no encuentran lugar en la agenda poltica nacional se pueden
plantear en estos espacios transnacionales. Sin embargo, para que el SIDH funcione como
una esfera pblica transnacional, es necesario que sus organismos tengan credibilidad y
que los Estados se avengan a sus determinaciones. El segundo argumento de este artculo
es un aspecto que afecta la credibilidad del SIDH, la resistencia de la comunidad jurdica
nacional para incorporar el Derecho Internacional de los Derechos Humanos a su prctica.
Nos referimos aqu tanto a la implementacin de las decisiones internacionales contra Brasil,
como al llamado control de convencionalidad. Existe el deber jurdico interno de considerar
los patrones internacionales de proteccin a los derechos humanos que no se respeta.

PALABRAS CLAVE

Sistema Interamericano de Derechos Humanos Esfera pblica transnacional Debida

diligencia Control de convencionalidad

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