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Instituto de Desarrollo Econmico y Social

Democracia y neoliberalismo en per, Ecuador y Bolivia


Author(s): Catherine M. Conaghan, James M. Malloy and Leandro Wolfson
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 36, No. 144 (Jan. - Mar., 1997), pp. 867-890
Published by: {ides}
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467130
Accessed: 28-09-2015 17:37 UTC

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DesarrolloEcondmico,vol. 36, 144 (enero-marzo1997)
N- 867

DEMOCRACIA Y NEOLIBERALISMO
EN PERU, ECUADOR Y BOLIVIA*

CATHERINE M. CONAGHAN**y JAMES M. MALLOY

porello,que el tipode opresi6nqueamenazaa las democracias


"Creo,
es hoydiferentede todolo queel mundoha conocidohastaahora.Nuestros
contempordneos no hallardnen su memorianingtOn
prototiposobreesto. Yo
mismohe buscadoen vanountOrmino que expresaracon exactituden su
totalidadla concepci6n que me he formado.Viejaspalabras como
y no cuadran.Lacosa es nueva,y comonoencuen-
,despotismo,
tro ,tiranta,
ningunapalabraparadesignarla,tendr6que tratarde definirla"
ALEXIS
DETOCQUEVILLE

Elmaridaje de laeconomianeoliberaly los gobiernosconstitucionales


ya eracosa
comin en AmericaLatinaa finesde la d6cadadel ochenta.Siguiendoel ejemplode los
paises andinoscentrales,los regimenesmilitaresdejaronel poder en la Argentina,
Uruguay,Brasil,Paraguayy Chile,asi comoen AmericaCentral.Unaseriede presiden-
tes electos -desde CarlosMenemen la Argentinay CarlosSalinasen Mexicohasta
CarlosAndresPerezen Venezuela-se comprometieron a poneren prActicaprogramas
ortodoxosde estabilizaci6n y de reestructuraci6necon6mica.Inclusoen Peruy Ecua-
dor, donde fueronanuladaslas medidas neoliberalesiniciales,estos experimentos
sufrieronuna resurrecci6ncon los gobiernossubsiguientesde AlbertoFujimori y de
SixtoDuranBallen.
En coincidenciacon la caida del comunismoen Europaorientaly en la Uni6n
Sovi6tica,el giro que tuvo lugaren AmericaLatinapareci6confirmarla renovada
hegemoniadel capitalismoliberaly de la democraciaen todo el mundo.Al menos,asi
describieronunacantidadde academicos,periodistasy analistaslos cambiossobreve-
nidosen la decada de 1980.Talvez la declaraci6nmas extravagantede este tenorfue
la de FrancisFukuyama, quienproclam6con todasolturaque los triunfosparalelosdel
capitalismoy la democraciarepresentaban"el fin de la historia".Los periodistas
coincidieron en sus esperanzadospronunciamientos sobre"unaAmericadel Surnueva
y mejorada", regi6nque "hasuperadoel despotismode la derechay la izquierday ha
abrazadola libreempresa".Enunaprosamenosencendida,los economistasaplaudie-
* Publicadooriginalmente como capitulo8: "Tocqueville's
Fears",del libroUnsettlingStatecraft.Democracy
and Neoliberalismin the CentralAndes, Universityof PittsburghPress,1994. Se agradece la autorizaci6nde la
Universityof PittsburghPress parala presenteversi6nen esparol.
**Departmentof PoliticalStudies,Queen'sUniversity. Kingston/ Canada/ K7L3N6 / T' (613) 545-6230
/ Fax:(613) 545-6848.1

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M.CONAGHAN
CATHERINE

ronlos programasneoliberalesconsider;ndolosla evidenciade un "nuevorealismo"


imperante en loscirculospoliticoslatinoamericanos, mientraslanzabanmortalesdiatribas
contrael populismo1.
Mientrasse saludabacon regocijola nuevaera del capitalismoy la democracia,
ciertos inquietantesacontecimientoscontinuabanplanteandointerrogantessobre la
supuestairreversibilidad de estos cambiospolitico-economicos en la region.Porprime-
ravez luegode decadas,unafacci6nde losmilitares venezolanoslanzdgolpes militares
abortadoscontrael presidenteCarlosAndresPerezen febreroy noviembrede 1992,
intentosque se produjeron en mediode unvastodescontentopopularcon su programa
neoliberal.PerOy Colombiaseguianarrasadospor los movimientosguerrilleros y la
difundidaaccion del narcotraifico. En abrilde 1992 cobr6 formala primeraruptura
decididacon el nuevoordenconstitucional latinoamericano el
a travesdel "Fuji-golpe",
desmantelamiento del Congresopor partedel presidenteperuanoAlbertoFujimori.
Estossignos manifiestosde la perturbaci6n existenteen los sistemaspoliticoslatinoa-
de
mericanosse sumarona otraspruebas "desencanto"*. Laineficaciadesplegadapor
muchosgobiernosen la decada del ochenta,la lamentableconducciOnde algunos
presidentesy el resurgimiento de la corrupciOn politicacontribuyeron a desgastarla
confianza en las democraciasde nuevocufo2.
peiblica
Ante este panorama,a principiosde la decada del noventa los politOlogos
vacilabanen afirmarque la economiade mercadoy la democraciaeran ya un trato
hechoen AmericaLatina.Masbien,los estudiosospreferian decirque las democracias
latinoamericanas estaban"incompletas" y centrarseen los problemasque creaba su
consolidaciOn. Porsagaces que sean muchosde estos andlisisde la consolidacion
democratica, de sus fallases que pretendencrearla imagende unaAmericaLatina
una
que de algunamaneraya estaba encaminada,sea porquese dirigierahacia un tipo
conocido de democracia(de estilo norteamericano o europeo)o porqueestuviera
retrocediendo haciaalgunasde las antiguasformasde autoritarismo.
No obstante,comosugierena nuestrojuiciolos estudiosde los casos de Bolivia,
PerO Ecuador,la realidades muchomas complejay ha superado,al menos hasta
y
ahora,nuestracapacidadparacaracterizarla de modoadecuado.Segoinobserv6hace
poco Theodore Lowi,una de las grandes fallasde la cienciapoliticacontemporanea ha
paradarcuentade los cambiosde regimenesque estanen curso.
sido su insuficiencia
Con demasiadafrecuencia,apuntaLowialudiendoa la politicanorteamericana, "la

1Lacita de FrancisFUKUYAMA fue tomadade "TheEndof History?": TheNationalInterest,1989, pbgs.3-18.


Paraarticulosperiodisticosen los que celebrabanlos cambios recientes,v6ase "Afterthe Cold War:Views from
LatinAmerica",New YorkTimes,30 de mayode 1992;B. E. BABBIT: "TheNew and ImprovedSouthAmerica",World
vol.4, febrerode 1991;"Latin
"Monitor, America:TheBigMoveto FreeMarkets", Business Week,15 dejuniode 1992.
Se encontrarcncomentariosde economistas, por ejemplo,en el anlisis que realiz6John Williamsonsobre la
aceptaci6n que tuvo en Am6ricaLatinael "consenso de Washington"acerca de las reformasen las politicas
p6blicas;v6ase su articulo"WhatWashingtonMeansby PolicyReforms",en JohnWILLIAMSON (ed.): LatinAmerica
Adjustment:How Much Has Happened?,Washington,Institutefor International Economics, 1990, pigs. 7-35.
Acerca de los andlisis sobre el fracaso de las politicasecon6micas populistas,v6anse los estudios de casos
incluidosen RudigerDORNBUSCH y SebastianEDWARDS (eds.): TheMacroeconomicsof Populismin LatinAmerica,
Chicago,NationalBureauof EconomicResearch,University of ChicagoPress, 1991.
* Encastellanoen el original.[N. del T.]
2 V6ase la introducci6nde los compiladoresen Scott MAINWARING, GuillermoO'DONNELL y J. Samuel
VALENZUELA: Issues inDemocraticConsolidation: TheNewSouthAmericanDemocraciesinComparativePerspective,
NotreDame, Universityof NotreDamePress, 1992, phgs. 1-16.

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DEMOCRACIA EN PERU,ECUADOR
Y BOLIVIA 869

tendenciaconsisti6en tratarde amoldarcada cambio a nuestromodeloactualdel


sistemapolitico"3.
AnAlogamente, nuestracomprensi6n de la presenteevoluci6nde los
regimeneslatinoamericanos puededesdibujarsesi se apelaa la metaforaperimidaque
concibe a la democraciay el autoritarismo ocupandolos extremosopuestos de un
continuode tiposde regimenespoliticos.
Elactualdesafioque enfrentanlos investigadoresno es muydiferentede aquel
con el cual se debati6Alexisde Tocquevilleal finaldel segundo volumende La
democraciaen America.Ensus capitulosfinales,Tocquevilleprocur6discernirde que
maneralastendenciaspresentesen lademocraciamodernapodriantransmutarse poco
a poco en untipode r6gimentotalmente nuevo.Lepreocupabaen particular la creciente
centralizaci6ndel poderen el Estadoy que esto pudieraconducir,a la larga,a una
progresivafaltade participaci6n de los ciudadanosy a su sometimiento al "tutelaje"del
Estado.SegOnTocqueville,las elecciones peri6dicasdesembocarianen plebiscistos
que ibana legitimaresta clase de gobiernode los bur6cratas.Afinde describireste tipo
de regimen,Tocquevillepropusola ideade un "despotismo democratico"4.
Dentrodel espiritude Tocquevilley su afan por describirlas tendencias
heterogeneaspresentesen los regimenespoliticosmodernos,resumiremosnuestros
hallazgosvinculadoscon los casos de Bolivia,Peruy Ecuadora finde ponerde relieve
c6mo se configuraron los nuevos regimenesde la zona andina-de que manerase
combinaronen ellos ciertosprincipioscontradictorios de legitimidad,c6mo se confun-
dieronlas reglasformalescon las practicaspoliticasinformales y que modofueron
de
plasmadosporlas nuevascoalicionesde la elite.
A medidaque estos regimenesibancobrandoforma,la crisisecon6micatorn6
virtualmente
insignificantes a todaslas demascuestiones:fueel problemadecisivoque
enfrentaronlos gobiernosy la inquietudprimordial que molde6la indolede los nuevos
regimenes.Laeconomianeoliberalpaso a ser la recetapreferidaparalos coaliciones
dominantesde capitalistas,politicosconservadoresy tecn6cratas,y se la instrumento
por medio de medidasque contribuyeron a definiraun mas el carActerde dichos
regimenes.

Problemas irresueltos: representaci6n, legitimidad, acuerdo de clases


Los signos de la quiebradel antiguoordenoligarquicoya eran evidentes en
Bolivia,PerOy Ecuadorhaciafinesde la decada del veinte.Las manifestacionesmas
visiblesdel cambioque se estabaproduciendo eranlos partidospopulistase izquierdis-
tas ylos sindicatos.Elaugede las exportacionesprovocoalteracionessocioecon6micas
que erosionaronel antiguoregimen.Nuevosactores urbanos(los trabajadoresy los
gruposde clase media)comenzarona organizarseen tornode demandasde participa-
ci6n politicay de reconocimiento social.
Lagradualdesintegracion del sistemaoligarquicoabri6las puertasa lo que seria
unacrisiscronicade representaciOn en estos sistemaspoliticos.Enterminossimples,
3 TheodoreJ. Lowi:"TheState in PoliticalScience: HowWe Become WhatWe Study",AmericanPolitical
Science Review,vol. 86, IN 1, marzode 1992, 5.
pag.
4 Alexisde TOCQUEVILLE: Democracyin America,ed. por J. P. Mayer,Nueva York,Harperand Row, 1966.
Para un anAlisisde la obra de Tocqueville,v6ase Jean-ClaudeLAMBERTI:Tocquevilleand the TwoDemocracies,
Cambridge,HarvardUniversityPress, 1989, y James T. SCHLEIFER: TheMakingof Tocqueville'sDemocracy in
America,ChapelHill,Universityof NorthCarolinaPress, 1980.

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870 CATHERINEM. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY

no se Ileg6 nunca a una soluciondefinitivaen cuantoa la formaen que estarian


representadosen las decisionesoficialeslos interesesde ciertosgruposclaves, como
los trabajadores, el campesinado,las elitesempresarialesy las clases medias.Ni los
regimenesmilitaresnilos civilesfueroncapaces de erigirsistemasviablesque vincula-
ranal gobiernocon los interesesfundamentales de la sociedadcivilandinade manera
estable. MAsaun, el frecuenterecursoa los gobiernosde factofue en si mismouna
evidenciadel problema: la legitimidadde los gobiernoscivileseraa menudocuestiona-
da acusAndolosde funcionarcomo instrumentos de la dominaciOn de la elite o de
complacera las "clasespeligrosas".Enla mismavena, los militareseranacusados de
ser los "perrosguardianesde laoligarquia" o de conformar gobiernosarbitrarios ajenos
a la sociedadcivil.Losdistintosgobiernosno lograbanproyectarsecomo expresi6nde
la sociedaden su conjuntoniencarnarel interesnacional.
Enla base del problemade la representacion se hallabala estructura socioeconb-
micasumamentedesigualde estos paises.Si bienlas clases altasse veianobligadasa
hacerciertasconcesionesa losgruposde clase baja,se las ingeniabanparademorarla
plenaextensionde los derechosciudadanosa los trabajadores y al campesinado.La
marginaciOn de las "clases populares" se lograba levantando obstaculos legales y
politicosa su participacion del
(limitacion sufragio y de la actividad de determinados
partidos,como en el caso de laAlianzaPopularRevolucionaria Americana, APRA)y se
veia favorecidaporel climade discriminacion socialy racialimperante.
Huboen el curso del siglo XXuna variedadde fugaces gobiernosciviles que
pretendieron ser democraticos,perofueronmuydistintosde los regimenesdemocrati-
cos que se desarrollaron en Europaoccidentaly en EstadosUnidos.En el desarrollo
politico de los paises de los Andes centralesno existi6nada parecidoal hist6rico
"acuerdode clases"forjadoen las nacionesindustriales avanzadas,dondelas politicas
economicaskeynesianassirvieronde fundamentoa un consenso sustancialentrelos
trabajadores y los capitalistasy sentaronlas bases de unademocraciaestable5.Enlos
Andes centrales,las clases altasno estabandispuestasa acordarnada,ya fuese en
cuestionessustantivaso de procedimiento.
Los gobiernosmilitaresencabezados por VelascoAlvarado,RodriguezLaray
Banzerno fueronsinounafase mas de las crisisde representacion existentesen PerO,
Ecuadory Bolivia,respectivamente. Cadaunode ellosIleg6al poderen partedebidoa
la incapacidaddel gobiernoanterior paracanalizary procesara travesde las institucio-
nes y del sistemade partidoslas presionesemanadasde las clases populares.El
derrocamiento de Belaundeen PerOen 1968sobrevinoluego de que los movimientos
campesinospusierande relievelaexplosividad de las masasruralesy de que el callejOn
sin salidaen el que se hallabanlos poderesejecutivoy legislativomostrasela ineficacia
del sistemade partidospararespondera las crecientespresionesen favordel cambio.
En Ecuador,la intervenci6n militarde 1972 fue dos anos posterioral "autogolpe"*
medianteel cualel presidenteVelascoIbarraclausuroel Congreso.EnBolivia,el golpe
militarde Banzeren 1971 tuvocomo objetoacabarcon la influenciade los grupos
obrerosy de la izquierda.
Ningunode estos tresgobiernosmilitares pudoresolverla cuestiOnbAsica:como
conectara las clases sociales y gruposde interesesen pugna con el sistema de
gobierno.Sin duda, los esfuerzosmas creativos(aunquetampocoexitosos) de los
Capitalism and Social Democracy, pags. 171-203.
5 Sobre estos argumentos, v6ase Adam PRZEWORSKI:
* En castellano en el original. [N. del T.]

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Y NEOLIBERALISMO
DEMOCRACIA EN PERU,ECUADOR
Y BOLIVIA 871

militarespor crearnuevasvias de representaci6n y participaci6n paralos gruposde


clase bajase dieronen Peru.A travesdel SINAMOS y de las comunidadesindustriales,
los militaresperuanosprocuraron establecerun marcoinstitucional a finde facilitarla
participaci6npopularen el piano local (el de las empresas, las cooperativas,las
asociaciones vecinales) y vinculara tales entidades con organizacionesde nivel
nacionala las que se le concederiaun lugaren los organismosencargadosde las
politicaspOblicas. Almismotiempo,fustigaron a las estructuras y partidosde los grupos
de interesestradicionales, confiandoen que sus antiguasbases de apoyose volcaran
en nuevasestructuras.De los tres regimenes,el de los militaresperuanosfue el que
estuvo mAscerca de forjarinstitucionesque favorecieranalgOntipo de acuerdode
clases, pero esta pretendidareestructuracion de las relacionesde clases nunca se
consum6,y en 1976MoralesBermodezcomenz6a retractarse respectode las reformas
instauradasporVelasco.EnEcuador,el gobiernode RodriguezLarapermaneciomudo
en cuantoal tema de la representaciOn y la participaci6n. En Bolivia,el proyectode
Banzerfue excluyentey apunt6a silenciara los obrerosy al campesinado.
Si bien al comienzolos hombresde negocios acogieroncon beneplAcitolas
intervenciones luegofueronganadosporunasensaci6nde malestara medida
militares,
que se fueronponiendoen evidencialas contradiccionesdel empresariadocon los
gobiernosmilitares.EnPeruiy Ecuador,las tensionesprovocaronlisa y Ilanamentela
oposicibnde los empresariosal gobierno;en Bolivia,los problemasentrelos empresa-
riosy el gobiernode Banzerse mantuvieron acallados,disimuladospor el auge
mas
econOmicogeneral,peroluegode la sucesi6nde gobiernosmilitaresposteriora 1978,
los hombresde negociobolivianosse sumarona los de los otrospaises andinosen su
desafioal regimenmilitar.
En los tres paises, los empresariosse beneficiaronmuchocon algunas de las
medidas econ6micas dispuestas por los gobiernosmilitares:el proteccionismo,la
sobrevaluacion deltipode cambioy los subsidiosal creditofueronpartede unaseriede
medidasadoptadasporlos tresgobiernosque proporcionaron lucrativas"rentas" a los
capitalistas,pero no se sintieronsatisfechos;mOltiples conflictosen diversosAmbitos
afectaronel tenorde las relacionesentreel gobiernoy los empresariosen este periodo.
Estos conflictospromovieron un renovadointerespor la democraciay el liberalismo
economico en el empresariado.
En Peruy Ecuador,estallaronconflictosde gran porte cuando los gobiernos
militareshicieronconocersus planesreformistas. Unade las mayoresinquietudesde
los empresariosse vinculabacon las reformasa los derechos de propiedad,que
afectarianlas prerrogativaspatronalesen determinadasempresas. En Bolivia,el
reformismono formabaparte,por cierto,de los planes de acciOnde Banzer,pero
salierona la superficiecuestionesrelacionadascon los impuestosy el favoritismo hacia
ciertossectores. Sin embargo,la objeciona estas medidasno era sino la puntadel
icebergde lo que molestabaa los empresariosen esta 6poca. Esas batallaspoliticas
aisladasdisimulaban su descontentoporlafaltade representacion, la arbitrariedadcon
que los gobiernosmilitaresadoptabansus decisionesy el papel que se le habriade
asignaral sectorprivadoporoposici6nal sectorpublico.
Para los empresarios,la expansiondel aparatoestatalque tuvo lugaren los
regimenes militaresera una potencialamenaza al sector privado.No s6lo temian que las
empresas del Estado desplazaran la inversi6nprivada,sino que tambien los inquietaba

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M.CONAGHAN
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de qu6manerahabriande satisfacersus necesidadesfinancierasantela expansiondel


sectorp'blico. Comenzaron a vislumbrar un sectorpsblicovoraz,que acaparariauna
proporcion creciente del excedente econ6mico.De ahique las asociacionesde empre-
sarioscomenzasena manifestar su inquietudacerca de los efectos a largoplazodel
modelode desarrollo de los militares, que girabaen tornode unEstadoactivo.Asiestas
asociaciones se convirtieronen los portaestandartes de un discurso antiestatista
revitalizado.Elantiestatismo fue el atractivoterrenoideol6gicocomin sobre el cual se
edific6la nuevacoalici6nde capitalistas,tecn6cratasy politicos.
Si el antiestatismofue uno de los resultadosde los choques que tuvieronlos
sectoresempresarialescon los gobiernosmilitares en la d6cadadel setenta,otrofue la
renovacionen dichos sectoresdel interesporla democracia.Los gobiernosmilitares
habiananadidoun nuevo escollo al cr6nicoproblemade representacibnen estos
sistemasal rehusarsea incorporar al procesode elaboraci6nde politicaspoblicasa la
comunidadempresarial.Comoel restode la sociedad civil,las elites econ6micasse
encontrabanasi desprovistasde canalesinstitucionales paraexponersus inquietudes
ante los funcionariosgubernamentales. Dentrode los gobiernosmilitares,la politica
econ6micaestaba dominadaporun pequefo grupode tecn6cratascivilesy militares,
en una situaci6nno muy distintade la que describi6GuillermoO'Donnellpara los
regimenesburocrtico-autoritarios del ConoSur.Si bienalgunoscapitalistasindividua-
les y ciertosgruposecon6micostenianacceso informal a algunosde los responsables
de las politicaspOblicas,el conjuntode loscapitalistasnacionalesestabaexcluidode la
toma de decisiones y los grupos de presi6nde los empresarioshabianquedado
relegadosa cumplirunpapelreactivo.
Ensuma,en los regimenesmilitares las elitesempresarialesestabaninmersasen
unacrisisde representaci6n. Paraemplearunametforatomadade lavidateatral,se les
habiaofrecidounpapel(elde sectorprivadosubordinado y complementario) dentrode
un libreto(el capitalismoEstadocentrico) escritoy dirigidopor los tecnbcratasy los
militares.Su faltade participaci6n en el procesode formaci6nde las politicasp'blicas
les impediateneruncontrolcreativodel dramaen el que supuestamentedebianactuar.
En estos regimenes,los empresarios(igualque el resto de la sociedad civil)
estabansujetosa dos tiposde incertidumbre, porlo menos.Antetodo,unaincertidum-
brerespectode los resultados:lacarenciade representaciOn realzabala incertidumbre
en cuantoa la clase de politicasque generarianlos gobiernos.Y en segundo lugar,
habiaotraincertidumbre vinculadaa la formaarbitraria en que se ejerciael poder.La
suspensi6n de las garantias constitucionales o el desmantelamiento de los organismos
supervisores(p.ej.,del Congreso)implicabaque estos gobiernosno estabanregidos
pornormaalguna.Lasreglasy procedimientos ligadosa las politicaspOblicasno eran
definidosexplicitamente, nieranestables;podiamodificArselos en cualquiermomento
por medio de una del
resoluciOn poder ejecutivo. En una situaciOntan fluida,la
elaboraciOn de las politicaspOblicas con frecuencia se transformaba en unaluchaporel
acceso o la cercaniaaljefede lajunta-lo cualfue particularmente evidenteen el estilo
patrimonialista de gobiernode Banzeren Bolivia.
Cabe compararel tipode incertidumbre aquidescriptacon la que prevaleceen
una democracia liberal.Adam Przeworskiha caracterizado la democracia como un
la incertidumbre",pero esta incertidumbreesta referidaa
sistema que "institucionaliza

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DEMOCRACIA
Y NEOLIBERALISMO Y BOLIVIA
EN PERU,ECUADOR 873

los resultados6.Enlos sistemasdemocraticosmodernos,rivalizanentresi numerosos


actores politicosque empleanuna variedadde estrategiasa fin de gravitaren los
resultadosen materiade politicapiblica,y nuncase sabe con certeza,a priori,quienes
seranlos ganadoresy quieneslos perdedores.Peroen los regimenesmilitares,a esta
incertidumbre sobrelos resultadosse le sumala existentesobrelos procedimientos, las
reglasy las personasque determinaran latomade decisiones.A los actoresles es dificil
abordara estos gobiernosy saberc6modebenactuarparainfluir en el proceso,ya que
dentrodel propiogobiernoel poderpuededesplazarseen formaimprevisible. Ademas,
el carActerdictatorial
del r6gimendejaa los actoresen la dudaen cuantoa que tiposde
expresionesy comportamientos publicosserdntolerados.
Enlos trespaises que hemosestudiado,tantolos gruposempresarialescomo los
empresariosen formaindividual apelarona diversastActicasen su tentativade influir
en
los gobiernosmilitares,lograndoen ciertoscasos modificarsus politicas.Pero los
dirigentesempresarialesprontocomenzarona advertirqu6 altoprecio(en materiade
tiempo,de inconvenientespersonalesy de angustia)les exigia maniobraren estos
regimenes,en los que hacerpoliticase asemejabaa una adivinanza,ya que debian
estar atentos a todas las sutilezasy empenrarseen obtenerinformaci6nsobre los
acontecimientos quetenianlugardentrode la instituci6n insularde lasfuerzasarmadas.
de
Elafan transparencia en la toma decisionesfue uno de los elementosdel
de
de
conjunto inquietudesque Ilevarona los interesesempresariales a darsu apoyoa una
transici6nhacia un civil
gobierno elegido democraticamente. En lugarde temerlea la
democracia,sus dirigentescrelanque se verianfavorecidosen un sistema en que
podrianinfluiren laformulaciOn de las politicasa trav6sde diversoscanales(lospartidos
y elecciones, la accion de gruposde presi6nen los poderes ejecutivoy legislativo,
etcetera).Dadoel controlque teniande los recursosecon6micosen estas sociedades
tan poco igualitarias,los capitalistasnacionalesconfiabanen que sus privilegios
economicosse trasladarian al poderpolitico,o sea, que gozariande una influencia
significativasobre los partidos,los resultadoselectoralesy la conductade los gober-
nanteselectos. Lademocraciales parecia,pues, el antidotomas evidentefrentea su
propiacrisisde representaci6n.
Cuandoen lad6cadadel ochentalasfuerzasarmadasse retiraron a sus cuarteles,
los paises de los Andescentralesparecieronestaren condicionesde iniciarunanueva
fase de su desarrollopolitico.EnPerOy Ecuadorse eliminaron los requisitossobre el
nivelde instrucci6n minimoindispensableparavotar,lo cualgener6porprimeravez un
electoradomasivo.Sinembargo,la realizaci6n de comiciosy laformaci6nde un nuevo
electoradono resolvieron la cuesti6naCnacucianterelativaa laformaen que los grupos
de interesesorganizadosde ese electoradoseriantenidosen cuentaen las politicas
publicas.A medidaque fue disminuyendola crisis econ6micay Ilegaronal poder
coalicionesneoliberales,la exclusion,en lugarde la inclusi6n,estuvoa la ordendel dia.

Pautas de gobernabilidad:
la evoluci6nneoliberal
EnBolivia,PerOy Ecuadorlatransici6n del regimenmilitar
al civilno generoningun
audazintentode innovaci6npoliticao institucional.
Enlos tres paises, dichatransici6n
6 Adam PRZEWORSKI: "Some Problems in the Study of Transitions to Democracy", en Guillermo O' DONNELL,
Philippe SCHMITTER y Laurence WHITEHEAD (eds.): Transitions from AutoritarianRule: Comparative Perspectives,
Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1986, pigs. 58-61.

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trajoconsigounarestauracion del presidencialismo y un resurgimiento de los sistemas


multipartidarios anteriores.Al retornar la actividad politicaconvencional,volvieronpor
sus fuerostodoslosviejosproblemasque habianasoladoa estos sistemaspoliticoscon
anterioridad al interregnomilitar: la crisisde representacion,la faltade un acuerdo
social, las relacionespoco claras entrelas diversasramasdel gobierno,el cronico
deficitde legitimidadde las institucionespuiblicas.Esta vez, empero, los antiguos
problemasse complicaronporla crisiseconomica,la mAsprofundaque estos paises
habianexperimentadodesde la decada del treinta.De hecho, los dirigentesde las
coalicionesneoliberalestriunfantes prontoconcluyeronen que el manejode la crisis
chocabafrontalmente con cualquiersolucionpositivade los viejosproblemas.
En Bolivia,la transici6ntuvo lugarsin ningunareformaconstitucional; solo se
convoc6 al Congresode 1980 y este tuvo a su cargo la eleccion del presidente,
interrumpida por el golpe de GarciaMeza.Siguidvigente la constitucionde 1967,
promulgada durante el gobiernomilitar del generalReneBarrientos. EnPerOy Ecuador
si huboalgunoscambiosconstitucionales, realizadosporviade unaasambleaconstitu-
yente(Peru)y de un referendo(Ecuador),peroen lo esencialcontinuaron en vigorlas
disposicionesconstitucionales previas.Enlos tres paises, el poderqued6 sumamente
concentradoen el ejecutivo.Ladecisionde adherira un regimenpresidencialista, en
lugar de parlamentarista,no debe sorprender.Ninguno de estos paises habia tenido
experienciapreviacon ungobiernoparlamentario. Laextremaconcentracibn del poder
en la presidenciaerapartede unatradiciOn politicacentralistaque databadel sigloXIX.
EnPerO,lamayoriadelAPRAy del PartidoPopularCristiano (PPC)breg6en laasamblea
constituyenteporunfortalecimiento aunmayorde las facultadesdel presidente.
Enlos trespaises, se le otorgaron a los respectivospresidentesvias legales para
legislar aprobacion Congreso, especialen situacionesde emergencia,y por
sin del en
ciertoque luego hicieronuso frecuentede estos poderes para promulgarmedidas
economicassin sancidnlegislativa. Ademas,los presidentespodiandeclararel estado
de emergenciao el estadode sitio,lo cuallos habilitaba parasuspenderlas garantias
constitucionales y adoptarcualquiermedidaque estimarannecesariapararestaurar el
orden.Entodos ellos,los presidentesinvocarontalfacultadparasofocarlos disturbios
generadoscomosecuela de las politicaseconbmicasimpopulares.
Si bien se incrementdnotoriamente el poder presidencial,las constituciones
asignabana las legislaturasnacionalesciertacapacidadde supervisiondel ejecutivo,
sobretodoa travesde las interpelaciones, que permitian a los diputadosde laoposici6n
convocara los ministrosparaque dierancuentade sus medidasy al Congresoen su
conjuntocensurarlas.Porlo general,los presidentesse las ingeniabanparaevitarestas
interpelaciones de modode mantenerincOlumes sus equiposecon6micos.
Unade las ma'sseriastensionesinstitucionales de estos sistemaspoliticos,que
tuvoprofundasrepercusionesen laformaen que los presidentesabordaronel problema
de la gobernabilidad, fueel tensocaracterde las relacionesentreel poderejecutivoy el
legislativo.Las elecciones casi siempredejabancomosaldoungobiernodividido,vale
decir,donde el presidentecareciade mayorialegislativa.Aunen los casos en que los
presidentesIlegaronal podercon mayoriaen el Congreso(o la lograronformandouna
coalicibn posteriora los comicios), la faltade una s0lida disciplina partidariahacia que
dichas mayoriaspareciesen provisionalese inseguras, al menos desde el punto de vista
del presidente. Asi, en la medida de lo posible, en los paises con estas legislaturas

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Y NEOLIBERALISMO
DEMOCRACIA Y BOLIVIA
EN PERU,ECUADOR 875

comparativamente d6biles los presidentestratabande gobernardejando de lado


inclusoa sus propiasmayorias7.
Los presidentesjustificaban sus medidas,en especial su proclividad a recurrira
decretosdel ejecutivoparapromulgar las leyes econ6micas,apoyndose en la urgen-
cia de la situaci6ny cuestionandola competenciadel Congreso para tratartales
asuntos.Esto,desde luego,erafrustrante parael Congresoy haciaque la instituci6n se
empenaraen definirsu papel y establecersu legitimidada ojos del pdblico. Los
congresales,cuya funcionlegislativase veia menoscabadaporestos decretospresi-
denciales,a menudovolcabansus energiasen las investigacionese interpelaciones. El
Congresose presentabacada vez mas comounafuerzanegativa,que los presidentes
no vacilabanen describircomoinepta,acosadoray obstruccionista.
Este problemadel gobiernodivididoera en parte el productode las leyes
electoralesy de la indoledel propiosistemapartidario. EnPerOy Ecuador,las eleccio-
nes legislativasse Ilevabana cabo almismotiempoque la primerarondade elecciones
presidenciales,no durantela rondaposteriorentrelos dos candidatos votados.
Comoestas eleccionestenianlugaren el contextode sistemasde muchos m.s
partidos,tal
dispositivoelectoraltornabamuyprobableque los presidentesecuatorianosy peruanos
Ilegasenal podersin unamayorialegislativa.Elsistemaelectoralbolivianoes aunmas
allilas eleccioneslegislativasy presidencialesson simultaneas,peroel
problem.tico: extremoy la faltade una segunda rondapresidencialcomplicanlos
multipartidismo
resultados,ya que si no hayninguncandidatocon mayoriapropia,la decisi6nqueda a
cargo del Congreso.Elcandidatotriunfante sera aquelcapaz de edificaren este una
coalici6nque voteporel, la cualno necesariamente permaneceraintactay le asegurar,
la mayoriaa lo largode todosu mandato.Asipues, las eleccionesno siempreproducen
gobiernosduefos de la materiaprimaparagobernar.
Perolos inconvenientesde las normaselectoralesy del multipartidismo no eran
perse la Onicafuentede ladivisiondel gobierno,de las coalicioneslegislativassustituti-
vas y de la hipertrofia
del poderpresidencial. Elcaractery el comportamiento de los par-
tidos politicosfacilitabade diversosmodosal presidenteel acaparamiento del poder.
Paralos presidentes,los partidoseranunamolestia(o, en el mejorde los casos, unele-
mentoirrelevante) paraorganizar ungobiernoeficaz.Ningunode los presidentesde los
paises andinosdurantela d6cada del ochentaotorg6a sus respectivospartidosun
papel decisivoen la elaboraci6nde la politicaeconomica,ni mostr6muchointerespor
desarrollarlos paraque cumplieran dichopapelen el futuro.Lospartidosservianprimor-
dialmentecomovehiculosparala campanapresidencial, y unavez en el poder,tantolos
presidentescomo los tecnocratasprocurabansubordinarlos y tomardistanciacon
respectoa ellos.Apartede su cometidoelectoral,los partidoscareciande otrasfuncio-
nes en el sistemademocratico.No podianvolcarlos votos reunidosen los comiciosa
coalicionesampliasy establescon el finde apoyarlas politicaspublicasu oponersea
estas. TampocodesempenabanunafunciOn programAtica, comolade generarproyec-
tos de politicasque luegode las eleccionesel gobiernopudieseIlevara la practica8.

7Se hallarcunvaliosopanoramasobrela bibliografia


acerca del presidencialismoen AmdricaLatinaen Scott
MAINWARING: "Presidentialism
in LatinAmerica",LatinAmericaResearchReview,vol. 25, N2 1, 1990, pbgs. 157-79.
Vertambi6nlos ensayos incluidosen JuanJ. LINZy Arturo
VALENZUELA (eds.): TheFailureof PresidentialDemocracy,
Baltimore,Johns HopkinsUniversityPress, 1994.
8 Paraun examen de las funcionestradicionalesde los partidospoliticos,v6ase LeonD. EPSTEIN: Political
Partiesin WesternDemocracies,NuevaYork,Praeger,1967, pigs. 289-314.

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876 CATHERINE
M.CONAGHAN
Y JAMESM.MALLOY

,Porque fallabanaparentemente los partidosen sus funcionesde congregara los


diversosintereses,rendircuentasantela poblacioncomo sus representantes vAlidosy
suministrar opcionesante las politicaspOblicas?Paradaruna respuestacabal a esta
preguntahabriaque empezarporhacerunprofundoanalisishist6ricode las condicio-
nes en las que surgic'el sistemade partidos,lo cual desbordarialos limitesde este
ensayo. Paranuestrosfines, correspondehacer unas pocas observacionessobre la
indolede los partidospoliticosa finde comprendersu posici6nsecundariaen estos
sistemasy su desconexibnde la esferade las decisionesecon6micasimportantes.
En primerlugar,los partidospoliticossurgieronen el siglo XXen mediode un
conjuntode condicionesestructuralessumamenteadversas.Los intentosrealizados
porlas elitesparaimpedirla plenaincorporaci6n de las "masas"a la vidapolitica-por
viade las restricciones electorales,larepresi6n,lacooptaci6ny las dictadurasmilitares-
anularonel desarrollode partidosde masas. Ensu mayoria,los partidosno pudieron
forjarvinculosduraderoscon importantes sectoressociales(lostrabajadores, el campe-
sinado,las comunidadesindigenas,etc6tera).ElAPRAen Peru'y el MNRen Bolivia
fueronexcepciones parcialesen este aspecto. No obstante,en el caso del MNRla
alianzapopulistade trabajadores, campesinosy gruposde clase medialleg6 a su fin
cuando el movimientosufri6un giro conservadordurantelas presidenciasde Siles
Zuazo(1956-60)y de Paz Estenssoro(1960-64).Losobrerosbolivianosnuncaretorna-
rona las filasdel MNR,sinoque dirigieron su miradahaciaunavariedadde partidosde
izquierday dividieron sus votosentreestos. EnPerO,el APRAtuvoal principiofuertes
lazoscon el incipientemovimiento obrero,perocon su giroa la derechade las decadas
del cincuentay el sesenta,renunci6a su papelde liderdel "reformismo" en favorde una
gamade nuevospartidosy perdi6todoatractivopotencialparalos nuevossectoresde
votantes,en especial el campesinado9.De este modo,en los tres paises los partidos
ocuparonel centrohist6ricodel irresuelto problemade la representacibn. Elinterregno
militarsuspendi6temporariamente el sistema de partidos,perocuando fue restaurado
no se solucionaron las desconexionesentreestos y la sociedadcivil.
Enlugarde actuarcomonexoentrecada grupode la sociedadcivily el Estado,la
mayoriade los partidosse desarrollaron como redes clientelistasvagas e ideolbgica-
mente poco definidas,organizadascon el objetode ganar el poder y de distribuir
cargosy puestosentresus seguidores.Si bientodoslos sistemaspartidarios modernos
se sustentanhasta ciertopuntoen el clientelismo,muchosde los partidosandinos
Ilegarona ser ejemplosinextremisde esta Iogica.Dadaslas limitadas oportunidades de
tener un empleo administrativo en estas economias, no debe sorprenderque el
clientelismopasaraa ser el componenteorganizativo centralde la vidapartidaria. Los
aspirantesa los puestos pdblicosgravitabanhacia los partidoscomo un medio de
asegurarselos.Estecarcter instrumental de la adhesi6na los partidosno se limitabaa
los militantesde base y de rango intermediosino que tambiencomprendiaa los
dirigentessuperiores.Habitualmente, estos dirigentesabandonaban,cuandoasi se lo
dictabasu carrerafutura,las organizaciones a las que perteneciany se sumabana otros
partidoso los creaban.Lospartidosse multiplicaban comolas amebas,y esta prolifera-
ci6n,juntoa la circulaci6n de laselitespordiversospartidos,testimoniaban laintensidad
de las rivalidadesexistentesdentrode los partidosclientelistasparacontrolar los cargos

9 RuthBerinsCOLUERy DavidCOLLIER:Shapingthe PoliticalArena:CriticalJunctures,the LaborMovement,


and RegimeDynamicsin LatinAmerica,Princeton,PrincetonUniversityPress, 1991, pags. 470-83.

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Y NEOLIBERALISMO
DEMOCRACIA Y BOLIVIA
EN PERU,ECUADOR 877

de conducci6n,asi comosu dificultad paracontenerlos conflictosdentrode sus propios


limites'o
Desde sus respectivosperiodosde transici6n, el focode los partidosen estos tres
paises estuvopuestoen el proselitismo electoralistay en la demandade creaci6nde
puestospOblicos,con la consecuenciade que no se convirtieron en viasparael debate
seriode las medidasoficialeso en lugaresdondese generaranopcionespoliticas.Con
hartafrecuencia,se los considerabapoco id6neos para plantearcuestionamientos
econ6micos serios a raizde la ausenciade economistascompetentesen sus filas.
Muchoseconomistaspreferianmantenerseal margende todos los partidos;a veces,
durantelas campahaselectorales,aparecianen algunode ellos, pero en su mayoria
optabanporconservarsu condici6nde consultoresindependientesde politicosindivi-
dualessin afiliarsea ningunpartido.Losdatosdisponiblessobrelos diputadosde Peru
y Ecuadoren la d6cada del ochentamuestranque los partidosestabanpermanente-
mentedominadosporlos abogados.EnEcuador,los economistasconstitulan solamen-
te el 2,6 %del totalde diputadosen 1978-88,y en PerO,s61oel 2,4 %en 1980-88;en
contrastecon ello,masde la mitadde los diputadosecuatorianos y unatercerapartede
los peruanoseranabogados1l
Eldeficitde expertosen economiaen los partidospoliticosy la inclinaci6n de estos
Oltimos a oponersea cualquiermedidaque tuvieseuncosto electoralcontribuy6a que
los presidentescreyesenjustificado, en la formulaci6n de las politicas,desentenderse
de los partidosy las legislaturasy s6lo tuvieranen cuenta a sus "muchachos" -los
integrantesde sus equipos econ6micos-. Un equipo era un pequeno circulode
asesores, porlo comOnformadoportresa cinco individuos, que incluiaa destacados
ministros de economia.Habitualmente el equipoabarcabaeconomistasprofesionalesy
otroscon experiencialaboralen el sectorprivado,especialmenteen el campo de las
actividadesbancariasy las finanzas.Confrecuencialos miembrosde estos equiposya
habianmantenidocontactocon instituciones financierasinternacionales.
Los equipos econ6micos practicabanun estilo muy insularde ejecuci6n de
politicas,y la facultadde gobernarpor decretopermitiaal presidenteimponeruna
ampliagama de medidassin debate puiblico.Lostecn6cratasde la economiacreian
que la elaboraci6nde las politicaspOblicasera un ejerciciot6cnicoy que sus recetas
tecnicas no debianestar sujetasa la evaluaci6nposteriorde personasque no eran
especialistasen la materia(politicos,legisladores,representantesde los grupos de
intereses,etcetera).No era inusual,desde luego, que ciertas areas de la politica
economica,sobretodola politicamonetaria, quedarafueradel alcancede los politicos
y de la actividadde los gruposde intereses.Losbancoscentralesse crearoncon el fin
de supervisarcuestionestecnicastales comola politicacambiaria.
Lo notablede estos casos, empero,es el gradoen que virtualmente todas las
cuestionesvinculadasa la politicaecon6micaerandefinidascomovedadas.Enlos tres
gobiernosneoliberalesde que nos ocupamos,los presidentesy sus equiposecon6mi-
1o Para un andlisisdel desarrollode los sistemas partidistaslatinoamericanos, v6ase Scott MAINWARINGy
TimothySCULLY (eds.): BuildingDemocraticInstitutions: Partiesand PartySystems in LatinAmerica,Stanford,
StanfordUniversityPress, en prensa.
I1Los datos sobre Ecuadorprocedende Sim6nPACHANO: Los diputados:una elitepolitica,Quito,Corpora-
ci6n EditoraNacional, 1991, 114. Los datos sobre PerOfueroncalculados a partirde EnriqueBERNALES:
pag.
Parlamentoy democracia,Lima,Institutode EstudiosConstitucionales y Sociales, 1990, pgg. 303.

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878 CATHERINE
M.CONAGHAN M.MALLOY
YJAMES

cos procuraronsortearel debate sobre toda una gama de asuntosfundamentales,


desde la funci6ndel sectorpOblicohastael tratamiento que debiaacordarseal capital
extranjero.En muchosaspectos, el estilode formulaci6n de politicaspoblicas que
emergio en el nuevo regimencivil se asemejabamucho al estilo "furtivo" de los
regimenesmilitares Lasmedidaserandictadasporunpequeio circulodel
anteriores12.
poderejecutivosindemasiadasconsultas,salvocon las instituciones el
internacionales,
FMIy el BancoMundial.
Lamentalidad prevaleciente dentrode losequiposecon6micostendiaa reforzar la
creenciade los presidentesen que situarla politicaecon6micatotalmentefueradel
alcance de los gruposde intereses,de los legisladoresy de la poblaci6nera a la vez
legitimoy necesario.Estos equiposconcebiansu tareacomo la aplicaci6nde una
ciencia.Aligualque todoslos profesionales, desechabanlas opinionesque no provinie-
sen de especialistas.Estamanerade pensareraespecialmentenotoriaen los tecn6cra-
tas economicos neoliberales,ideol6gicamentepropensosa ver en todos lados (los
politicos,los gruposde intereses,las masas)a individuos voracesprestosa apoderarse
de las rentaspiblicas y que si se les dierala oportunidad desmontarian cualquierplan
coherentede reformadel Estadoy de instrumentaci6n de las medidastendientesa la
libertadde mercado.Porlo tanto,la elaboracionde las politicaspoblicasdebia estar
estructurada de modotalde evitarque esos buscadoresde rentaspublicaspudieran
en las decisiones.
influir
Elcarcter temporario de lospresidentesde los paisesandinostambiendesempe-
faba un papel, porcuantolos liberabade la necesidadde ser sensibles a la opini6n
pOblicaen las cuestionesde politicaecon6mica.EnBoliviay PerOlos presidentesno
podianocuparel cargopordos periodosconsecutivos,aunquesi ser reelegidosmas
adelante.EnEcuador,la constituci6n de 1979vedabala reelecci6nde porvida.Estas
limitacioneshacianque los mandatarios actuasensin teneren cuentael costo politico
personalde su conducta:no tendrianque sometersea la humillacidn de una derrota
electoral.Pordiversosmotivos,a los presidentesnos les inquietabandemasiadolos
costos electoralesinmediatosque su comportamiento pudieratenerparasus respecti-
vos partidos.
Lo notablede la evoluci6nde estos regimenesen la decada del ochentafue la
creciente desconexi6nentre las elecciones y las medidas instrumentadas por los
gobiernos. Las eleccionescobraron cada vez un
mas caracter los
plebiscitario: presi-
dentes eranlos responsablesde "haceralgo"con respectoa la crisisecon6mica,pero
nunca quedaba bien claro para hacer exactamenteque se los habia elegido. En
general,a los candidatosy partidosles conveniaprocedercon vaguedad en sus
recetas para enfrentarla crisis, y considerarla elecci6n mas bien como un voto
retrospectivo sobrela administraci6n saliente.Enningunode los experimentosneolibe-
ralesque estamosanalizandolos primerosmandatarios fueronelegidos sobrela base
de una plataforma En lugarde ello, Paz Estenssoroy Belaonde
neoliberalirrestricta.
prefirieronevocarimagenesde sus presidenciasanteriores, con todas sus connotacio-
nes populistas.Si bienFebresCorderomostr6inclinacionesneoliberalesmAsfrancas,
en su campanaentrelas masasdespleg6temaspopulistas,asi comootrosligadosa su
personalidady aun religiosos.Asi, es dificilargumentarque cualquierade estos
12MCCLINTOCK:
"Velasco, Officers, and Citizens", pags. 275-308.

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EN PERU,ECUADOR
Y NEOLIBERALISMO
DEMOCRACIA Y BOLIVIA 879

presidentesIlegoal poder con el claro mandatopOblicode seguir adelantecon el


experimentoneoliberal,sobretodoteniendoen cuentalos resultadosheterogeneosde
las disputasporlas bancaslegislativas.
En ausencia de un apoyo masivocoherentea sus politicasneoliberales,los
presidentesprocuraron de diversasmanerascrearun ambientepoliticoapto para el
experimento.Los acuerdosformalesse combinaroncon las practicasinformales.La
subordinaci6ndel Congresoera decisivaparapermitir que el equipoeconomicodel
ejecutivopudiera tomar sus decisiones sin obstaculos. los tres paises, los mandata-
En
riostomaronmedidastendientesa asegurarque el Congresono se convirtiera en un
polo de oposicio6n al neoliberalismo.A la oposici6npopularse la abord6con diversos
m'todos, incluidala represi6nselectiva.Tantoen Ecuadorcomoen Bolivia,las huelgas
y medidasde protestacontralas politicasneoliberalesfueronreprimidasmedianteel
uso de la fuerza.
Este uso de la fuerzaiba de la manocon los empefiosdel gobiernotendientesa
crear una atmosferapoco grataa cualquieroposici6n.El temperamentobelicoso e
impredeciblede FebresCorderohaciaque los disidentestuvieranbuenasrazonespara
temerlas represalias; losrumores sobrelosvinculosdelgobiernocon gruposparamilitares
y con bandascallejeraseranparticularmente inquietantes parala oposicion.Elcompor-
tamientoagresivode los diputadosdel FrenteRevolucionario Nacionalista(FRN)de
FebresCorderoen el Congresocontribulia al climade violenciapolitica.En Bolivia,el
desplieguede fuerzaque hizoPazEstenssoroen las primerassemanasde la puestaen
marchadel programaecon6micofij6el tonode su administraciOn; dej6en manosde sus
ministrosFernandoBarthelemy y JuanCarlos reiterar
que el gobiernono soporta-
rianingunaoposici6nactiva.Si bienen el caso Dur.n
de Belainde no hubounaintimidaci6n
fisicaa la oposici6nperuana,actu6contotaldespreocupaci6nrespectode la sociedad
civil.Las anecdotasseguinlas cuales el primerministroUlloarecibiaa los dirigentes
empresarialescon los pies puestos sobre su escritorioson emblematicasdel estilo
arrogantede gobiernoaplicadodurantela primera mitaddel mandatode Belaonde.Las
de
criticas, cualquier fuente que fuesen, eran simplementedescartadas.
Como indicannuestrosestudios sobre Ecuador,PerOy Bolivia,en estos tres
paises los presidentesfueronlas piezas claves de un estilode gobiernomuyinsular,
para conservarel cual se requeriade la voluntady la habilidaddel presidente.En
Ecuadory PerO,FebresCorderoy BelaC'nde perdierona la postresu capacidadpara
negociar,obligar,desestimaro dictaminar. Diversossucesos (catastrofesnaturales,
situaci6nmilitar)superaronsu capacidadde mantenerbajo controllos parametros
politicosindispensablesparaque continuasenlos experimentosneoliberales.En con-
trastecon ello, Paz Estenssorono solo fue capaz de lanzarsu programasino que
conservola capacidadde reproducir las condicionespoliticasesenciales para sus-
tentarlo.
Si la gobernabilidad efectivase definecomo la capacidadde un gobiernotanto
para formular politicasque resuelvanlos problemasexistentescomo parainstrumentar
y sustentar dichas politicasa lolargodeltiempo,lagobernabilidad democraticadeberia
definirseteniendopresentescomo minimolos trescriteriossiguientes:1) los gobiernos
constituidos por elites politicas que a traves de elecciones obtienen el apoyo
estcn a las medidas
p~blico que quieren poner en practica;2) la instrumentacidnde dichas
medidas no socava el funcionamientode las institucionesdemocraticas; 3) los gobier-

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880 CATHERINE Y JAMESM.MALLOY
M.CONAGHAN

nos son capaces de sosteneresas politicasa lo largo del tiempolograndoque la


poblaci6nlas considereeficaces y las avaleen eleccionesposteriores13
Aplicandoestos criterios,resultaclaroque en los trespaises a que nos referimos
los principiosde la gobernabilidaddemocraticafueroncomprometidosen diverso
gradoen la elaboraci6nde los programasecon6micosneoliberales.Estosprogramas
se iniciaronsin unclaromandatopOblicoporviade unprocesoelectoral.Se ignor6o se
reprimi6 a los gruposopositoresde la sociedad civil.Su instrumentaci6n se bas6 en
deslegitimar virtualmentea todafuenterealo potencialde oposici6ny en fraguarparael
poder ejecutivouna suertede "cartablanca".Esto no significaque los programas
neoliberalessean, porsi solos, los responsablesde los gravesproblemasde goberna-
bilidaddemocraticaque existenen los Andescentrales.Antesde la puestaen marcha
de las medidasneoliberalesya existiaen esos paises unatradici6nde constituciones
legislaturasdebilitadasy partidospoliticosendebles.
"ejecutivo-centricas",
Loque queremossugerires que la formaen que se Ilevarona cabo las politicas
neoliberalescontribuy6 a acumular en estos sistemaspoliticosunconjuntode prActicas
que contradicenlos principiosde la gobernabilidaddemocratica.Los presidentes
neoliberalessentaronprecedentesque sus sucesores tomaroncomo indices parasu
propiaconducta.La denigraci6nde la legislatura,el otorgamientode un lugarde
privilegioal equipo econ6micocomo Onicafuente legitimade opinionen materia
econ6mica,el escarniode los gruposde intereses,la apelaci6na facultadesexcepcio-
nales:todoellopas6 a ser unacostumbreconvencionalen las incipientespresidencias
imperialesde los Andescentrales.

Coaliciones neoliberales: capitalistas, tecn6cratas y politicos


Seriaunagroserasimplificacibn considerarlos experimentosneoliberalesde los
de
paises los Andes centralescomo conjuntosde medidasimpuestasen formaunilate-
ralporagentesexternoscomoel FMIy el BancoMundial. Porciertoque estas entidades
desempefaronunpapelcriticoen la conformacion de la politicaecon6micaal suminis-
trarasistenciat6cnicaa los equipos econ6micosnacionalesy ejercersu poder de
concedero negarayudaa estos paises azotadosporla deuda.Sinembargo,no fueron
Enlos tres paises, los gruposde intereses
ellos los Onicosautoresdel neoliberalismo.
del empresariado sentaronlas bases parael desarrollode coalicionesinternasneolibe-
rales con sus campaias antiestatistas,que comenzaronduranteel regimenmilitar.
J6venestecn6cratas,alistadosen dichascamparasporel empresariado, tradujeronsu
antiestatismoen criticastecnicasmas sistematicasde las medidaspiblicas. A su vez,
muchosde los mismosvocerosempresariales y tecn6cratasmanifestaron sus inquietu-
des en el seno de los partidospoliticos,ya sea como dirigentesde estos o como
asesores independientes. Lascampaias electoralespasarona ser crisolesimportantes
parala transformaci6n de estos vagos movimientos antiestatistas en coalicionesneoli-
beralesmAsconcretas,a medidaque los capitalistas,los tecnbcratasy los politicosse
unian,por lo generalen la trastienda,a fin de forjarel curso de acciOndel futuro
gobierno.
13Estadefinici6nde gobernabilidad y AlanJ. ABRAMSON:
ha sido tomadade LesterM.SALAMON "Governance",
en JohnL. PALMERe IsabelSAWHILL(eds.): TheReaganRecord,Washington,The UrbanInstitute,1984, pag. 32.

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DEMOCRACIA Y BOLIVIA
EN PERU,ECUADOR 881

Larevitalizaci6nde las coalicionesderechistasnofueunfendmenocircunscripto a


los Andes centrales.En rigor,el papel que aquicumplieronlos gruposde intereses
empresarialesguardaestrechasemejanzacon el que tuvieronen el resurgimiento de la
derecha en EstadosUnidos.A mediadosde la decada del setenta,las elites de las
grandesempresasnorteamericanas estabancrecientementepreocupadasporciertos
problemasque, a su juicio,se interconectaban: su menguanteinfluenciapolitica,el
auge de los gruposde defensa de los consumidoresy el crecimientode un Estado
activistay regulador.Tantolas empresas como los grupos de intereses que las
defendianpasarona laofensiva.Atravesde sus aportesa las camparas,las empresas
contribuyeron a fortaleceral PartidoRepublicano; al mismotiempo,procurabancrear
sus propiascapas de intelectualesy tecn6cratasen centrosde estudiosconservado-
res. Comoocurri6con los dirigentesde empresaen los paises andinos,las elitesde los
negocios de EstadosUnidosconstituyeron unafuerzaactivaen la generaci6nde las
condicionesparael "viraje a la derecha"del entornopoliticoy oficial14
No obstante,en otrasdimensioneslas coalicionesneoliberalesandinasdivergian
agudamentede la alianzaconstruidaen tornodel reaganismo.Aquellasnuncafueron
masque unconglomeradoen mediode las elitespoliticasy econ6micas.Lacoalici6nno
se montabacomo unaconvergenciade variasclases: siempreseguia siendoestricta-
menteunacuesti6nde la elite.Estacerraz6nde las coalicionesandinasdifierenotable-
mente de la ampliaconvocatoriaque cristaliz6en la decada del ochenta bajo el
liderazgode RonaldReagan.ElPartidoRepublicano norteamericanopaso a albergara
una perdurablemayoriapresidencial,en la que se unieronlos conservadoresde la
comunidadempresarialcon votantesblancosde clase mediay bajainquietosporlas
cuestiones raciales,sociales y tributarias. Como han ser~aladovarios analistas,la
polarizaci6n racialque tuvo lugar en Estados Unidos contribuyda apartara los electores
de las ideas del NewDealy a aproximarlos a las f6rmulasde la libertadde mercado.El
descontento de los blancos en materiaasistencial,asi como en lo relativoa los
programasde "accionafirmativa" y a la introduccion de las "cuotasraciales"en la
contrataci6nde trabajadores, fue facilmentearticuladopor el discurso republicano
sobre los peligrosde la intromision del Estadoen el mercado,que tambienpretendia
favorecera la comunidadempresarial'5.
,Porque raz6nlos dirigentesandinosno fueroncapaces de edificarunaconver-
gencia de las elitesy las masas en apoyode sus proyectosneoliberales? que no
pudoconvertirseFebresCorderoen unRonaldReagan?Enpartela respuesta es obvia.
,Por
Paralos neoliberalesera evidenteque no seriafacilconvencera las clases populares,
que ibana tenerque soportarel mayorpeso de las reformas(recortesen los servicios
p'blicos, perdidade empleos en ciertossectores, etcetera)de las bondades de la
austeridad y la reestructuraci6n. En las economiasandinas,hasta las clases medias
dependenmuchisimo del Estadocomofuentede empleosadministrativos. Asipues, las
reformas-y particularmente el shockde medidasestabilizadoras comoel congelamiento
de salariosy los aumentosde precios-tenianen si mismasescaso atractivopopular
14ThomasFERGUSON y Joel ROGERS: RightTurn:TheDecline of the Democratsand the Futureof American
Politics,NuevaYork,Hilland Wang,1986.Lamovilizaci6npoliticade las empresas norteamericanasse describe en
VOGEL: FluctuatingFortunes.Se hallarcotroexamende dichamovilizaci6nen JeromeL. HIMMELSTEIN: Tothe Right:
The Transformationof American Conservatism, Berkeley, University of California Press, 1990.
15 Esta argumentaci6n es minuciosamente desarrollada por Thomar Byrne EDSALL Chain
y Mary D. EDSALL:
Reaction:TheImpactof Race, Rights,and Taxeson AmericanPolitics,NuevaYork,W.W. Norton,1991.

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882 CATHERINEM. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY

inmediato; loscandidatoslo sabiany nohicieronhincapieen esto en sus campanas.Por


otraparte,no existian,como en EstadosUnidos,cuestionescolaterales-el problema
racial,el aborto,el indicede delincuencia,la proteccionde los valoresde la familia,los
temas ligadosa la defensa nacionaly a la politicaexterior-que pudiesenservirpara
hacerconfluira los votantesen apoyode estos gobiernos.
Alnoesperarqueel neoliberalismo tuviesebuenaacogidaa cortoplazo,y dadasu
incapacidadparavincularlocon otrosproblemas,la coalici6nde la elite no dedic6
demasiadaenergiaa organizar el apoyoa sus medidasunavez que estuvoen el poder.
En lugarde ello, los partidarios de las politicasneoliberalesbuscaronla manerade
suprimiro ignorarla carga estaticaprocedentede la sociedad civil.En Bolivia,las
maquiavelicasmaniobraspoliticasde Paz EstenssoroIlegaronhastael pacto entrelos
partidos,perono us6 la presidenciacomopilpitoparaarengara la sociedad boliviana
en favorde las reformas.MAstarde,el ministro GonzaloSanchez de
de Planificacibn,
Lozada,admitioque unode los grandeserroresdel gobiernohabiasido su devoci6n
unilateral a la aplicaci6ntecnocrfiticadel modeloy la ausenciade toda tentativade
convencera la poblaci6nde sus virtudes."Nosolvidamosde crearuna coalici6nde
apoyo",senal616.
Estadesconexi6nentrelos responsablesde las politicaspUblicasy la poblacibn
fue unrasgoconspicuode los tresexperimentos neoliberalesy explicaen granmedida
la fragilidadde las coaliciones.Enausenciade unamplioy bienelaboradoconsenso y
compromisopuiblicoscon las reformas,no era raroque los politicosdesertarandel
experimentoante situacionesde crisiscoyuntural. En Ecuador,verbigracia,el experi-
mentoneoliberalse fue desmadejandojuntocon la capacidadde FebresCorderopara
gobernar.Las repercusioneseconomicasdel terremoto,el deteriorode las relaciones
entrelos civilesy los militaresy el resurgimiento de laoposici6nlegislativapersuadieron
a FebresCorderode que no podiaseguiradelantecon el modelo.Trasel episodiodel
rapto,su principalpreocupacionfue terminar su mandato.
Perolos politicosnoeranla Uinica fuentede inestabilidaddentrode las coaliciones
de la elite.Enlos trespaises se abrieronen estas seriasfisurasa raizde las discrepan-
cias sobre el diseno y la instrumentacibn de las medidaspdblicas.Si bien tantolos
capitalistas como los tecn6cratasy politicosse habiancongregadoen tornode un
los
discursoantiestatista, no coincidiannecesariamente acercade los detallesconcretosy
del ritmode aplicaci6nde las politicasneoliberalesen la practica.Lapropiacomunidad
de los negocios estaba divididapor diversosintereses sectoriales,y las medidas
neoliberalesafectabande mododiferentea distintossectores.Entodos estos paises,
los fabricantesde productossustitutivos de importaciones eranlos mas ferreosoposito-
res a la bruscadesaparicionde las medidasproteccionistas.
En su mayoria,los equiposeconbmicosneoliberalesse resistierona introducir
modificacionesen sus programascomo respuestaa las criticasde los hombresde
negocio.Lostecnocratasneoliberaleseranmovidosporsu plande accionideologicoy
por sus conviccionesprofesionales;los obsesionabala idea de dejaren libertadlas
fuerzasdel mercado.Su preocupacibngirabaen tornodel desempeho econ6mico
global,no del destinoque sufrieran ciertasempresaso capitalistasindividuales.Mas
aun, tenianla esperanzade que la competenciadel mercadoeliminasea aquellos
16 Entrevista a Gonzalo Sanchez de Lozada realizada en La Paz el 29 de
mayo de 1988.

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Y NEOLIBERALISMO
DEMOCRACIA Y BOLIVIA
EN PERU,ECUADOR 883

elementosdel empresariado quebuscabanapropiarsede las rentaspiblicas. Ensuma,


procurabanimponer a la economia unmodeloidealizadode capitalismo,extraidode la
teoria.Pero algunos grupos econ6micosvieroncon malos ojos la idea de quedar
sometidosa lo que, a su entender,eran unos experimentosradicalesinspiradosen
teoriasacademicasforineas.Sus dirigentespropugnaron a menudounarevisi6nde las
medidaspromercadoa finde amoldarlas a "larealidadnacional".Enlos trespaises, las
coalicionesneoliberalesse vieronsignadas por este conflictoentrelos te6ricosdel
capitalismoy sus practicantesreales.
Las tensiones internasde las coalicionestripartitas de capitalistas,politicosy
tecnbcratasdesempeiaron un papel decisivo en cuanto a la formaen que estos
experimentosse desplegaronen la realidady en su perduraci6n.Dichas tensiones
fueronmas pronunciadasen PerO,donde los industriales montaronuna generalizada
campafa contralas medidasecon6micasde BelaOnde.En Ecuador,el grupo de
presibnde los industrialesse las ingeni6paramorigerarlas reformastributarias en
extensasnegociacionescon el gobierno.MWs tarde,el comportamiento especulativo de
los exportadoresen el mercadocambiarioIlev6a FebresCorderoa ponerfinal tipode
cambiofluctuante,medidaque 1lmismohabiaelogiadocomo logrohistoricode su
gobierno.
En contrastecon lo ocurridoen los casos de FebresCorderoy Belainde, Paz
Estenssorodemostrotenermayoringenioparamantenerlacoalici6ny el experimento en
pie pese a las tensiones.Lacomunidadde negociosbolivianaeramis gobernable,por
diversosmotivos.Las elites empresariales,traumatizadas por la experienciacon la
administracion de Siles Zuazo, se mostraban renuentes a atacar a un gobiernoque
habiarestauradoel ordenen el mercado.Ademas,las medidasde reformatuvieron
distintosefectos en diversossectoresecon6micos,y aun dentrode un mismosector.
Comoen Ecuadory PerO,la industria era el sectormas afectado;pero era tambienla
actividadmenos importante del sector privadoboliviano.Dentrodel sector industrial
habia enormes diferenciasen cuanto al grado en que las reformasfavoreciano
perjudicaban a las firmas.Algunosfabricantesquebraronporla competenciaque trajo
consigola liberalizaci6n de los arancelesaduaneros,en tantoque otrosse beneficiaron
con los menorescostos de los insumosy bienes de capitalimportados.Parala mayor
partede la comunidadempresarial, los efectospositivosde la ley D.S.21.060 parecie-
roncompensarsus costos. Salvolas demandasplanteadasal gobiernopararecibirde
este asistenciacon vistas a la reactivacibneconbmica,duranteel mandatode Paz
Estenssorolos disidentesdentrodel empresariadopermanecieron relativamente mu-
dos. Elpresidenteno debi6combatirningunacampanacontrael gobiernoorquestada
porlas empresasnise vioobligadoa enfrentar unlisoy Ilanosabotajeeconomicoa su
programa(fuga de capitales,especulaciOn),todo lo cual habia ocurridoduranteel
periodopreviode Siles.
Las coalicionesneoliberalesde los paises andinoscentralesse fundaronen la
adhesionde las elitesa la ideologiaantiestatista, que segOnsuponianpodianponeral
serviciode sus interesespoliticosy economicosinmediatos.Comenzarona formarse
juntocon la campaia por el restablecimiento del r6gimencivil y cobraronmayor
definiciOnen la subsiguientecontiendaelectoral.Noobstante,nuncafueronmas allIde
su etapa inicial;no evolucionaronhacia un conjunto de relaciones mas duraderas e
institucionalizadasentre los actores, ni siquieraen el caso de Bolivia,donde el neolibe-

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884 CATHERINE
M.CONAGHAN
Y JAMESM. MALLOY

ralismopermaneci6intacto.Observndolasen unaperspectivacomparativa, no adver-


timos intentoalguno de transformarlas en redes explicitasde conexion entre los
capitalistasy los responsablesde las decisiones economicas.Como han mostrado
muchostrabajosrecientessobreeconomiapolitica,en diversospaises, desde Taiwan
hastaSuiza,esas redesfuerondecisivasparaasegurarla estrechacooperacionde las
empresascon la politicaeconomicaoficial(incluidaslas medidasde estabilizacion)17.
En vez de ver de que manerapodianrobustecersus lazos con las empresas, los
politicosy tecn6cratasneoliberalespretendieronlograruna autonomiamAximay una
incorporaci6n minimade elementosprovenientesde las empresas.Los experimentos
neoliberalesno trajeronconsigo ningunainnovacioninstitucional que resolviese los
problemas derivados de la inadecuadarepresentaci6nde las empresas.

La democraciaen las Am6ricas:reflexionesfinales


Una de las ideas importantes expuestasporTocquevilleen La democraciaen
Am6rica fue que la democracia moderna es un fenomenocompuesto:un sistemade
gobiernoerigidosobrela base de controlesal poderinstitucional, al que daba vidauna
s6lidasociedadcivily se fundabaen "habitosdel corazon"ampliamentecompartidos
porla ciudadania.Conscientede las complejidadesde la mezclaque sustentabaa la
democracia,Tocquevillele temiaa sus posibilidadesde caer en el despotismo.Pensa-
ba que el crecimiento del Estadomodernose caracterizaria porunacentralizacioncada
vez mayordel poder,y que la acumulacionde dicho poder en el Estadoofreceria
innumerables oportunidades parasu abuso,sea porpartede los dirigentesindividuales
o de la burocraciaen su conjunto.En los sistemas democriticos, las elecciones
permitirian legitimar talespracticas,posibilitando
que los ciudadanos,periodicamente,
"eligieran a sus amos".Tocqueville describibasi de que maneralos impulsosdemocra-
ticos se combinancon la necesidadpercibidade ungobiernofuerte:
"Nuestroscontempor~neos son siemprepresa de dos pasiones antagonicas:
sientenla necesidadde ser conducidosy anhelanpermanecer libres.Incapacesde
suprimir tratande satisfacerambos a la vez.
estos dos instintoscontradictorios,
Concibenen su imaginaci6n un gobiernounitario, y todopoderoso,pero
protector
el el
elegidopor pueblo, quelacentralizacibn
en se combineconlasoberaniapopular.
Estoles permitedescansar.Se consuelande estara las 6rdenesde sus maestros
pensandoque los eligieronellosmismos.Cadaindividuo permiteque le ponganla
soga alcuello,porqueentiendequenoes unapersonao unaclasede personaslaque
tieneen sus manosel extremode la soga,sinola sociedadmisma"18
Nuestrosestudiosde casos hancentradosu atencionen algunasde las perturba-
dorastendenciasoperantesen trespaises latinoamericanos que hanrealizadoen fecha
17 Paraun analisissobre la formaen que los vinculosdel Estado con el sector privadoafectan la politica
econ6mica,v6ase PeterEVANS: "TheStateas Problemand Solution:Predation,EmbeddedAutonomy,and Structural
y Robert R. KAUFMAN
Change", en Stephan HAGGARD (eds.): The Politics of Economic Adjustment: International
Conflicts,and the State,Princeton,PrincetonUniversityPress, 1992, pags. 139-81.Sobre
Constraints,Distributive
casos nacionales que ilustranel papel centralde las redes de politica,tanto formalescomo informales,v6ase
Pathways from the Periphery; Robert WADE:Governing the Market: Economic Theory and the Role of
HAGGARD:
Governmentin EastAsianIndustrialization,
Princeton,PrincetonUniversityPress, 1990;PeterJ. KATZENSTEIN:
Small
States in WorldMarkets.
18 Todas las citas procedende Tocqueville,Democracy...op. cit., pdg.693.

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Y NEOLIBERALISMO
DEMOCRACIA Y BOLIVIA
EN PERU,ECUADOR 885

recientela transici6ndel autoritarismo militara un regimencivilelecto. Pordesgracia,


nuestroshallazgosdariana Tocquevillemuchos motivospara el desconsuelo. La
marginaci6n de la legislatura;la arrogancia y autonomia del poderejecutivo;la creciente
divergenciaentrelas opcioneselectoralesy las politicaspOblicas;la debilidadde los
partidospoliticos;la desvalorizaci6n de "lapolitica"y la consolidaci6nde la economia
como disciplinarectorade las politicasoficiales;la contracci6nforzadade la esfera
pOblicaa travesde las medidasneoliberales(y porextensi6n,la contracci6nde lo que
podriadefinirsecomolos derechosde la ciudadania): todosestos fenomenosconstitu-
yen rasgos destacados de estos regimenes.Si entresus caracteristicasdefinitorias
solamentese consideranlas eleccionesperi6dicas,se pierdede vistaen granmedida
su modode funcionar. Laseleccionesno son unproblema;el problemade la democra-
cia latinoamericana es lo que sucede despues de laselecciones.Elverdaderodeficitde
estas democraciastiene que ver con la ausencia de una adecuada rendici6nde
cuentas (accountability) del gobiernoantela
poblacion.
Las tendenciasproblematicas que hemosesbozado en estos regimenestienen
que resultarles familiares a los estudiososde la politicacomparada.Nocreemoshaber
descriptosimplementeunapatologiaregional.Entodoel mundo,tantolas democracias
de antiguadatacomolas de cunomas reciente siendoazotadaspormuchosde
los problemasde gobernabilidad estan
que hemossehalado.Enlugarde ver en los paises
andinoscentralesejemplarespoliticospintorescosperoexoticos,seriama'sinstructivo
comprenderque ellospresentan,en unaversi6nmas marcada,algunosde los mismos
problemasvigentes en una variedadde democraciascontemporaneas.6Acaso los
paises andinosnonosestanmostrando, conrespectoaldesarrollopoliticoposmoderno,
de que maneralas practicasdemocraticasconvencionales(o sea, las elecciones) se
ven obligadasa cohabitarcon estilostecnocraticosde gobierno?
Enninguin lugarha sido masagudaque en EstadosUnidosla ansiedadintelectual
sobre muchos de estos problemasde la democraciaposmoderna.Una oleada de
trabajosrecientesde investigadores y periodistasse ha centradoexpresamenteen las
moltiplesfuentesde malestarde la democracianorteamericana: la faltade sentidode
las elecciones,la decadenciade los partidos,la autonomiadel poderejecutivoy de la
burocracia.Elinventario de estos problemastieneunaafligentesemejanzacon el de los
que hemostocadoen el presenteestudio1'9.
Elacrecentamiento y abusodel poderejecutivoes unapreocupaciOn persistente
entrelos analistasde lapoliticaestadounidense.Laescaladaen laguerrade Vietnamen
la decada del sesenta, promovida porel ejecutivo,y el escandalode Watergatedieron
a lacriticade la"presidencia imperial"20.Laventade armasa IrAn y el apoyoa los
p.bilo nicaragOensesduranteel gobiernode Reagan fueronconsideradospor
"contras"
muchoscomonuevossignosominososdeldespreciodelejecutivoporel Congresoy su
proclividada obraral margende la ley. Lasfuerzasque impulsaron el auge del poder
19Entrelas obrasrecientesque examinanel malestarexistenteen la politicanorteamericana
cabe mencionar
WilliamGREIDER: WhoWillTellthe People:TheBetrayalof AmericanDemocracy,NuevaYork,Simonand Schuster,
1992;E. J. DIONNE (h.): WhyAmericansHatePolitics,NuevaYork,Simonand Schuster,1991;BenjaminGINSBERG y
MartinSHEFTER: Politicsby OtherMeans: TheDecliningImportanceof Electionsin America,Nueva York,Basic
Books, 1990;RobertM. ENTMAN: DemocracyWithoutCitizens:Mediaand the Decay of AmericanPolitics,Oxford,
OxfordUniversityPress, 1989.
20 La expresi6nfue acuhradapor ArthurSCHLESINGER (h.): The ImperialPresidency,Nueva York,Popular
Library,1974.

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886 CATHERINEM. CONAGHAN Y JAMES M. MALLOY

presidencialen EstadosUnidosno son distintasde las que operanen los paises de los
Andes centrales.Los presidentesprocuranpormediosformalese informalesevitarel
estancamientode las propuestasoficialesque inevitablementese produce en el
contextode ungobiernodividido.A su vez, justifican su circunvalacibn de los procedi-
mientoslegislativosinvocandola noci6nde una"crisis", ya sea econ6mica o relativaa la
seguridadnacional.
Laacumulacionde poderen el ejecutivoha ido de la manocon la existenciade
sistemaspartidarios d6biles.A ambosladeosdel Ecuador,los partidostuvieronunpobre
desempenotantoen lo tocantea vinculara la poblacioncon losfuncionarios comoen lo
que hace a asegurar la sensibilidad de estos 0ltimosfrente a los reclamos de aquella.
Ante la faltade partidosfuertes,las legislaturasse tornanaun mas endebles y la
actividadpoliticano es mediadaporlas instituciones. Laselecciones presidencialesse
conviertenen plebiscitospersonalizados sobredirigentesindividuales, en vez de ser la
expresibnde unconsensobieninformado acercade la politicaoficial21
El ascendientede los
tecnocratas y su crecientedominiode ciertasesferas de
elaboraci6nde las politicasptiblicas, en particularla economica,constituyeotrograve
problemaparala organizacibn de unagobernabilidad democratica,que va muchomas
allade Limao de Quito.Comosucede con el discursode muchasprofesiones,el de la
economiaesta destinadoa restringir la participacidn en el debate a un conjuntode
especialistas.Estolimitaforzosamentelas opcionesde politicadiscutidasy marginaa
los que no son especialistas,que quedanimposibilitados de participarde un modo
significativoen las deliberaciones.Enel caso de EstadosUnidos,TheodoreLowiafirma
que el auge de la economiacomo "lenguajedel Estado"tiene su paraleloen la
declinacidnde la importancia del Congresoen la elaboraci6nde las politicas22
Perolos paralelismosentreAmericaLatinay EstadosUnidosno se limitana los
problemasvinculadosal presidencialismo, el gobiernodivididoy la debilidadde los
sistemaspartidarios. Laesencia mismade la politicapOblicaesta afectandoel caracter
de los regimenes,y esto tendraconsecuenciasa largo plazo para el futurode la
democraciaen las Americas.En EstadosUnidos,al igualque en AmericaLatina,la
esencia de la politicapuiblica se havistosumamenteperjudicada pordos procesosque
tuvieronlugaren la del ochenta:1) el surgimiento ideolbgicoy politicode la
decada
Nueva Derecha,y 2) la aparicibnde los problemasinterrelacionados de la deuda
poblica, la interrupci6n del crecimiento econOmico y la crisisfiscal.
Elataquelanzadoporladerechacontrael Estadobenefactor,juntocon la realidad
de los recursosecon6micosdecrecientes,provoc6uncambioen lafilosofiapOblicaque
alcanz6inclusoal PartidoDem6crata.Elresultadofueque se volvioa ponerel acentoen
"achicarel Estado",o sea, transferir funcionesantescumplidasporel gobiernocentralal
nivellocalo directamente reasignarlasal mercado.Alampliarlos serviciossuministra-
dos porlasjurisdicciones localeso porel mercado,el "achicamiento del Estado"tiende
a reducirla gamade los reclamosque la gentepuede hacerleal Estadocomo partede
sus derechos ciudadanos.Por supuesto, los ricos siempre podrancompensarla
21 Para una mayor elaboraci6n do la evoluci6n
de la presidencia plebiscitaria en Estados Unidos, v6ase
Theodore J. Lowl: The Personal President: Power Invested, Promise Unfulfilled, Ithaca, Cornell University Press,
1985.
22
LowI: "The State...", op. cit., pag. 6. V6ase tambi6n Theodore Lowi: "Knowledge, Power, and the
Congress", en William H. ROBINSON y H. Wellborn CLAY(eds.): Knowledge, Power, and the Congress, Washington,
Congressional Quarterly, 1991.

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Y NEOLIBERALISMO
DEMOCRACIA Y BOLIVIA
EN PERU,ECUADOR 887

reducci6nde los bienespdblicoscon bienesprivados-sus colegios,gimnasios,clubes


y guardiasprivadosreemplazana las escuelas pdblicas,los centrosrecreativosdepen-
dientesdel Estado,las plazasy parquesy la policia-.Losgruposde menoresingresos
tendranque arreglArselas con serviciospiblicos degradadoso con nada.Estacombi-
nacionde una crecienteprivatizacion con la merma,tantoen disponibilidad como en
calidad,de bienespuiblicosha Ilevadoa algunosanalistasa hablarde la "brasilizaci6n"
de la vidaen EstadosUnidos23
Tantoen EstadosUnidoscomo en AmericaLatina,la nueva austeridadde la
politicaoficialrefuerzalas divisionesde clase y fragmentaa la ciudadaniaen grupos
que ya no se congreganpor nada que se parezcaa una "comunidadde experien-
cias"24.ComoAmericaLatina,EstadosUnidosparecehaberseapartadode unanoci6n
ampliade la ciudadania,que juntoa los tradicionales derechos politicos(libertadde
palabra,derechoalsufragio,etcetera)incorpore losderechossociales(asistencialismo).
Conla derrotade la coalici6ndel NewDeal,se quebr6unsustancialacuerdode clases,
dejandolibradoel sistemapoliticoa "untenueconsenso,limitadoen granmedidaa las
cuestiones de procedimiento"25. El efecto combinadode estos procesos politicose
institucionalescomunesha sido reducirel significadode la democraciaa la realizaci6n
peri6dicade elecciones de tipoplebiscitario. Entreunay otraelecci6n, el proceso de
tomade decisionesesta en manosde tecnocratasno elegidos y de politicosque no
rindencuentasa nadie.
Tocquevilleestimabaque el controlmas eficazcontrael despotismoera el que
brindabauna sociedadcivilcombativa,que celosamenteresguardasesus facultades
de deliberary participarhaciendoprecisamenteeso. Estudiososmasoptimistasacerca
del r6gimenestadounidenseaducirianque la sociedad civil norteamericana es lo
bastanterobustay bien dotada como para combatirel desarrollode un gobierno
tecnocratico-gerencial.Comose evidenci6en el escandalode Watergatey en el de Iran
y los contrasnicaragOenses, laprensaactta comounimportante mediode vigilanciade
la conductadel poderejecutivo.Ademasde una prensapujante,ha arraigadoen la
politicanorteamericana undenso entramadode gruposde interesesy de organizacio-
nes populares,que en partecompensanla decadenciade los partidos26
No obstante,existensenales no menoscontundentesde que la sociedad norte-
americanay sus instituciones politicasse estanvolviendomenoscapaces de resistirlos
impulsos"des-democratizadores" de los tecn6cratasy los presidentes.Ensu mayoria,
los sociblogosestadounidensespintanuncuadrobastantepoco halagOenodel estado
en que se encuentrasu sociedad. En el estudio pionerode RobertBellahy sus
colaboradores,se describeunpanorama 10gubre:unmundoorganizadoen tornode un
individualismo anOmico, obsesionado por el consumo capitalistay cada vez mas
desprovistode "virtudes civicas"27

23KevinPHILIPS: "Downand Out:CantheMiddleClass Rise Again?",New YorkTimesMagazine,10 de enero


de 1993, pbg.20.
24
GREIDER: op. cit., pbg. 16.
25 Este puntoes retomadopor RobertBELLAH et al.: Habitsof the Heart:Individualismand Commitmentin
AmericanLife,Berkeley,Universityof California Press, 1985.
26Paraun analisisdel papel compensatoriode las asociaciones secundariasfrentea las falencias de los
partidospoliticos,veanse los ensayos de KayLAWSON y PeterMERKL (eds.): WhenPartiesFail:EmergingAlternative
Organizations,Princeton,PrincetonUniversityPress, 1988.
27 BELLAH et al.: op. cit. Esta visi6nsombriaformapartede una tradici6nintelectualque se remontaa C.
WRIGHT MILLS; v6ase su escalofrianteretratode la sociedad nortoamericana en ThePowerElite,Oxford,Oxford
UniversityPress, 1956.

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888 CATHERINE YJAMESM. MALLOY
M.CONAGHAN

Porlo dem~is,comoya hemosapuntado,los cambiosestructurales de laeconomia


norteamericana estan exacerbando las divisionesentrelas clases. Los analistasseha-
lanlas crecientestensionessocialesexistentesentretresestratosbiendiferenciados:1)
una clase alta y una clase media alta que fueronbeneficiadaspor la politicade
concentraci6neconomicadel reaganismo; 2) unaclase mediabajay unaclase obrera
que padecen cada vez mayorespenuriasecon6micas,en parte por la perdidade
empleos vinculadosa trabajosmanualesy administrativos; 3) una subclase racial
compuestapor los afroamericanos y otrosgruposminoritarios (los desocupados, los
subocupados,losque trabajan en el crecientesectorinformal de laeconomianorteame-
ricana)28.Ensintesis,se tratade unaestructura clasistasignada,como la de America
Latinaen la decada del ochenta,por una polarizacion y una desigualdadcada vez
mayores.
A medidaque se deterioranlas relacionesde clase, el sistema politicoparece
desvincularsemasy mas de las preocupacionesdel ciudadanomedio(de clase media
o baja);las institucionesque tradicionalmente canalizabanlas inquietudeseconbmicas
de estos grupos(partidosy sindicatos)hanperdidovigencia.Ensu lugarse erige una
densa tramade grupos de interesescon sede en Washington,dominadapor las
grandesempresasy por"gruposde apoyoparaproblemascircunstanciales" estrecha-
mentedefinidos.Cuandoa esto se sumael funcionamiento de unapoliticade gruposde
intereses,los debates sobre las medidaspu'blicasquedancada vez mas sujetosal
discursode los especialistas,y el disehode las politicastienelugardentrodel marcode
las disciplinaspredominantes: la economia,la psicologia,las cienciasadministrativas,
la criminologia29.
En los paises andinos,la sociedad civilactOaen neta desventajafrentea los
poderesque medrarondentrodel aparatoestatal,en particular el ejecutivo.Histbrica-
mente,el desarrollode las organizacionespropiasde la sociedadcivil,sobre todo las
representativasde los grupos de la clase baja, se vio anuladopor las enormes
desigualdadesen ladistribucion del ingreso.Larecientetransicion a unregimencivilno
modific6en lo sustancialel terrenoen el que se danlas relacionesentrela sociedady el
Estado.Al favoreceruna desproletarizacion de la fuerzalaboraly una expansiondel
sectorinformal, las medidaseconomicasneoliberalesagravaronaun mas las dificulta-
des organizativas y promovieronloque ManuelAntonioGarreton Ilamo"undebilitamien-
to organicode la sociedad":la atomizacion de los individuosy la desarticulacionde las
organizacionescomunalesy laboralestradicionales, como consecuencia la rees-
de
tructuracion del mercado de trabajo30
LPodriasuceder que EstadosUnidosy AmericaLatinase est6n encaminando
hacia sociedades civilesy realidadeseconbmicasmas similaresentre si de lo que
jambsse imagin6?Losdenominadores comunesparecenhoytansorprendentescomo
28Paraun ulterior ThePoliticsof Richand Poor:Wealthand the
analisisde este punto,vease KevinPHILLIPS:
AmericanElectoratein the Reagan Aftermath, Nueva York,RandomHouse, 1990. Para un examen del grado de
profundidadde las divisionesracialesen la vida norteamericana, v~ase AndrewHACKER: TwoNations:Blackand
White,Separate,Hostile,Unequal,NuevaYork,Scribner's,1992.
29Laobraclcsica sobre el vinculoentreel desarrollode las profesionesmodernasy las tecnicas de control
social es MichelFOUCAULT: Disciplineand Punishment:TheBirthof the Prison,NuevaYork:PantheonBooks, 1977.
30 Paraun anAlisisde este fen6menocon referenciaa Chile,v6ase GARRETON: "Chile:In Search of a Lost
Democracy",pAgs. 197-216.

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YNEOLIBERALISMO
DEMOCRACIA ENPERU, YBOLIVIA
ECUADOR 889

fueron antarlolas diferencias. Porel lado econ6mico, enfrentamosen ambos casos una
crisis fiscal, un estancamiento del crecimiento, la expansi6n del sector informalde
empleoy subempleo,y la presenciade unasubclaseen aparienciapermanente.Porel
lado politico,nos encontramoscon la decadenciadel sindicalismoy de los partidos
tradicionales,con eleccionespresidencialesplebiscitarias
y unavariedadde manifesta-
ciones de la alienaci6n.Por '1ltimo,habidacuenta de la penetracionde la doctrina
neoliberal,asistimosa la exaltaciondel individualismo
y el consumismocomo entorno
culturalprevaleciente.Vistasen el contextode las Americas,las divisionesque antes
pareciansepararclaramentelos problemasdel "capitalismo de los problemasde
tardio"
los paises "enviasde desarrollo"hoyya no parecensertandefinitivas. Talvez difierala
formaen que tales problemas(y las crisisasociadas a ellos) son procesadospor los
respectivossistemaspoliticos,perosindudaafectaranen amboscasos laevoluci6ndel
tipode regimenpolitico31
A medidaque nosaproximamos alfindel sigloXX,las advertenciasde Tocqueville
sobre la posibilidadde que la democraciarecayeraen nuevase insidiosasformasde
dominiomerecenque les prestemosplenaatenci6n.Tantoparala Americadel Norte
como parala del Sur,el acertijoconsisteen conciliarunagobernabilidad efectivacon
una practicacoherentede la democracia.Las cuestionesrelativasa la calidadde la
democraciaen el hemisferioson tanpertinentes en LosAngelescomo en LaPaz.Tanto
paraEstadosUnidoscomoparaAmericaLatina,et futurode la democraciadependede
unavigorosasociedad civil,capaz de defendersecontralos tecn6cratasarrogantesy
los presidenteshambrientosde poder.Hay signos indicadoresde que en America
Latinapodriaestar gestAndoseuna sociedad de ese tipo -en los asentamientos
precariosde los ocupantesde tierras,los movimientosambientalistas e indigenistas,los
gruposde defensade la mujer,las organizacionesde derechoshumanos-32,perono
hay que dar por descontadasestas senralesde vida de la sociedad civil.Tantoen
America Latina como en Estados Unidos, los dem6cratas que quieran impedir la
materializacionde los peores temores de Tocquevilledeberan forjary volver a forjarla
sociedad civil.

Traduccidn
de LeandroWolfson

31 Se hallar6un examen de las diversascrisis asociadas al


capitalismotardioen HABERMAS: Legitimation
Crisis,pbgs. 45-94.
32Los movimientossociales contemporaneosde Am6ricaLatinase examinanen los
ensayos contenidosen
ArturoESCOBAR y Sonia ALVAREZ(eds.): TheMakingof Social Movementsin LatinAmerica:Identity,Strategy,and
Democracy,Boulder,Westview,1992.

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890 CATHERINE
M.CONAGHAN
Y JAMESM.MALLOY

RESUMEN

Este articulo se ocupa de los correlatos politi- las politicas neoliberales. Todos estos rasgos es-
cos de la reestructuracibn econdmica neoliberal tin dando forma a regimenes democrdticos que
de America Latina,centrando la atencibn en Ecua- combinan la participacidn abierta de los ciudada-
dor, Bolivia y Perd. Los autores serialan que sus nos en la eleccidn de los gobiernos con la relativa
estudios de caso ponen de manifiesto algunas ausencia de controles y prActicas que fuercen a
tendencias inquietantes como la marginalizacidn los gobiernos a rendir cuenta de sus decisiones
de las legislaturas, la arrogancia y la autonomia ante la opinidn pOblica. Los autores concluyen
del ejecutivo, la creciente disociaci6n entre alter- que las tendencias politicas encontradas en Am6-
nativas electorales y las politicas publicas rica Latinano deben ser vistas como expresidn de
implementadas, la debilidad de los partidos, la una patologia regional porque en realidad son
devaluaci6n de "lapolitica" y el entronizamiento versiones extremas de algunos de los mismos
de la economia como disciplina organizadora de problemas que conmueven a una variedad de
las politicas ptblicas, la contraccidn inducida por democracias contempornneas.

SUMMARY

This article explores the political correlates of policies, of the public sphere. All these features
the neoliberal economic reestructuring in Latin are shaping democratic regimes which combine
America, focusing on Ecuador, Perd and Bolivia. open citizen participation in the choice of
The authors point out that there are disturbing
governments with the relative absence of
tendencies at work in their case studies: the
governmental accountability to the public. The
marginalization of the legislature; the arrogance authors conclude that the political tendencies
and autonomy of the executive branch; the growing
found in LatinAmerica should not be viewed as if
disjunction between electoral choice and public
policy; the weakness of political parties; the they were the expression of regional pathology
devaluation of "politics"and the entrenchment of because they are in fact extreme versions of the
economics as the framing discipline of public same problem at play in a variety of contemporary
policy; the forced contraction, through neoliberal democracies.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
CONAGHAN, CatherineM.,y MALLOY, James M.
"Democraciay neoliberalismo en Per0, Ecuadory Bolivia".
DESARROLLO ECONOMICO - REVISTADE
CIENCIAS SOCIALES (BuenosAires),vol.36, N2144,enero-marzo1997(pp.867-890).
Descriptores:<Cienciapolitica><Democracia><Neoliberalismo> <Elites><Estudiocomparado><PerO>
<Ecuador><Bolivia>.

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