Ltcereg4 Modulo 3

FORMULACIN
Y GESTIN DE
POLTICAS SOBRE
TRANSPORTE DE
CARGA Y LOGSTICA
4 EDICIN
MDULO 3
COMERCIO INTERNACIONAL
Y FACILITACIN FRONTERIZA
AUTOR DEL CURSO
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a travs de su Sector de

Integracin y Comercio (INT).
COORDINADOR DEL CURSO
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a travs de su Sector de

Integracin y Comercio, el Instituto para la Integracin de Amrica Latina y el Ca-
ribe (INTAL) (www.iadb.org/es/intal), el Instituto Interamericano para el Desarrollo
Econmico y Social (INDES) (www.indes.org), as como el Consejo Suramericano de
Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR.
AUTOR DEL MDULO
Rafael Rogelio Molina Martnez, Experto en Aduanas. Agencia Tributaria Espaola.
COORDINACIN PEDAGGICA Y DE EDICIN
El Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social (INDES) (www.

indes.org), en colaboracin con la Fundacin Centro de Educacin a Distancia para
el Desarrollo Econmico y Tecnolgico (CEDDET) (www.ceddet.org).
4 EDICIN
Copyright 2016 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia
Creative Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND)
(http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode). Este documento es propie-
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opinin del Banco Interamericano de Desarrollo.
Los presentes materiales han sido revisados a la luz de las decisiones ministeriales tomadas en el
marco de la Novena Conferencia Ministerial de la Organizacin Mundial del Comercio celebrada en
Bali, Indonesia, en diciembre de 2013. Los ajustes fueron realizados con la finalidad de reflejar un
mayor alineamiento entre la temtica del curso y las prioridades identificadas en la Declaracin Minis-
terial y decisiones de Bali, en la que participaron todos los miembros del BID.
Declaracin de Bali
Formulacin y Gestin de Polticas sobre Transporte de Carga y Logstica. 4 Edicin MDULO 3
ndice
ndice de Figuras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Presentacin del mdulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Objetivo general del mdulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
UNIDAD I. GESTIN DE FRONTERA. PRINCIPIOS DE LA GESTIN

COORDINADA DE FRONTERAS (GCF). LA GCF Y LA LOGSTICA. . . . . . . . . . . . . . . 9
Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
I.1. Reflexin sobre el concepto de frontera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
I.2. Organismos intervinientes. Misin de las Autoridades Aduaneras . . . . . . . . . . 12
I.3. Principios de la Gestin Coordinada de Fronteras (GCF) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
I.4. La GCF y la logstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3

Sntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
UNIDAD II. LA COORDINACIN EN FRONTERA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
II.1. Coordinacin interinstitucional a travs de procedimientos integrados.

La ventanilla nica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
II.1.1. La ventanilla nica. Breve reflexin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
II.2. La coordinacin interinstitucional por otros medios. Otros aspectos

de la coordinacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
II.2.1. Coordinacin interna y con otras Aduanas de un pas

o territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
II.2.2. Coordinacin con Aduanas de otros pases vecinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
II.2.3. Coordinacin con otros Organismos (y sector privado)

que actan en frontera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
I.3. Ejemplo de Coordinacin en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Sntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
UNIDAD III. SEGURIDAD INTERNACIONAL DE CADENAS LOGSTICAS:

EL OPERADOR ECONMICO AUTORIZADO (OEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
III.1. La seguridad en la cadena logstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
III.2. El Operador Econmico Autorizado (OEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
III.3. Referencia a otras figuras parecidas al OEA. Reconocimiento mutuo

de la figura del OEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Sntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
UNIDAD IV. LA LOGSTICA DE LA DISTRIBUCIN Y LA GESTIN

COORDINADA DE FRONTERAS (GCF) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
Objetivos de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
IV.1. El trnsito aduanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

4
IV.2. Trnsito internacional de mercancas: El Convenio TIR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
IV.3. Procedimientos simplificados de trnsito aduanero en atencin

al modo de transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
IV.3.1. Trnsito simplificado ferroviario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
IV.3.2. Trnsito simplificado areo y martimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
IV.4. Referencia al transbordo. El transbordo automtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Sntesis de la unidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
Material complementario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Referencias bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
ndice de Figuras
Figura 3.1. Territorio Aduanero de la UE.

Figura 3.2. Misiones de las Autoridades Aduaneras.
Figura 3.3. Medidas para el cumplimiento de las misiones.
Figura 3.4. Principios de la GCF.
Figura 3.5. Nodo vs obstculo
Figura 3.6. Control vs facilitacin
Figura 3.7. Procedimientos aduaneros y facilitacin del comercio.
Figura 3.8. Esquema de ventanilla nica aduanera.
Figura 3.9. Control Inmigracin.
Figura 3.10. Aduana Espaa 1.
Figura 3.11. Aduanas Espaa 2.
Figura 3.12. Puesto de Inspeccin Fronterizo.
Figura 3.13. Modalidades de certificados OEA.
Figura 3.14. Grupos potenciales del OEA. 5
Figura 3.15. Cuadro modalidades y requisitos OEA.
Figura 3.16. Logotipo del Convenio TIR (Transports Internationaux Routiers).
Figura 3.17. mbito Territorial del Convenio TIR.
Figura 3.18. Modelo de cuaderno TIR.
Figura 3.19. Vehculo TIR.
Figura 3.20. Pilares del procedimiento TIR.
Glosario
GCF: Gestin Coordinada de Fronteras.

OEA: Operador Econmico Autorizado.
OMA: Organizacin Mundial de Aduanas.
OMC: Organizacin Mundial del Comercio.
ONU: Organizacin de Naciones Unidas.
PIF: Puesto de Inspeccin Fronterizo.

TAU: Territorio Aduanero de la Unin (UE).
TIR: Transporte internacional por carretera.
UE: Unin Europea.
RAE: Real Academia de la Lengua Espaola.
Nota: Las siglas se expresan en el idioma que aparece en la normativa que las regula. En algn caso
estn en ingls/francs, lo cual es habitual cuando la normativa se aplica en diversos pases con distinta
lengua y se trata de un procedimiento comn. Por lo que es conveniente conocerlas en sus trminos
internacionales, an cuando traduzcamos su significado.
Presentacin del mdulo
A lo largo del curso han tenido ocasin de tratar muchas cuestiones sobre logstica
de cargas, sistemas de transporte y cadenas logsticas. Corresponde ahora que nos
detengamos en una cuestin fundamental cuando la logstica tiene una expansin
internacional, y es el hecho de que en un momento de toda nuestra planificacin lo-
gstica vamos a encontrarnos con una frontera y por tanto con una aduana (en
sentido amplio).
Asumimos que el paso de fronteras tiene un coste administrativo y financiero.

6 Pero el Gestor de la logstica debe conocer la estructura y funcionamiento de las
Aduanas y tener en cuenta las figuras de facilitacin del comercio que existen o se
estn implantando en casi todos los pases del Mundo. Lo que sin duda va a redun-
dar en una planificacin logstica ms adecuada.
Por tanto, debemos conocer las Aduanas y sus procedimientos.
En ese sentido, se ha considerado necesario que ustedes como expertos en logstica,

tengan una nocin clara de la estructura general de una frontera, en definitiva de lo
que se van a encontrar en una frontera a nivel de control fronterizo. Evidentemen-
te exponemos unas ideas generales que son ms o menos comunes en todas las
fronteras del mundo, y en cualquier caso son los estndares hacia los que se dirige
toda la gestin fronteriza. En tcnica aduanera, siempre vamos a entender que una
gestin fronteriza.
Trataremos esta cuestin desde un concepto amplio de Aduana, que incluye a todos
los organismos que operan en frontera, ya que todos ellos (con distintas funciones)
trabajan para un fin comn.
La normal existencia de multitud de organismos en las fronteras nos lleva a la cues-

tin de que siempre vamos a entender que una gestin fronteriza es eficiente cuan-
do es coordinada, y hacia ese fin se dirigen los esfuerzos de todos los pases.
En este sentido corresponde realizar una breve reflexin sobre el papel y funcio-
nes de las Aduanas, haremos referencia a una forma de organizacin estndar y
sobre todo a las formas de coordinacin entre los distintos organismos que operan
en frontera.
Todo el beneficio que podamos obtener al tratar de optimizar un sistema logstico

se puede perder en tiempo de espera si la gestin fronteriza no es adecuada y no es
facilitadora del comercio.
Es importante que entiendan que, actualmente, en el control del comercio siempre

nos vamos a debatir entre dos expresiones en principio contradictorias como son
control del comercio vs facilitacin del comercio, y en el equilibrio entre esas dos
pretensiones es donde encontraremos la excelencia en el funcionamiento de las
Aduanas.
Por un lado, tenemos las justas pretensiones que los sectores econmicos tienen so-
bre las Aduanas:
Qu esperan las empresas de las Aduanas?
Mayor eficacia.
Mejores servicios.
Mayor productividad.
Fcil acceso a la informacin.
Previsibilidad de los controles. 7

Y todo esto con el nico fin de maximizar la eficiencia logstica de las empresas desde
todos los puntos de vista.
Ahorro y agilidad en el transporte, evitando tiempos de demora innecesarios en las

fronteras. Y ahorros en los costos logsticos incurridos para la produccin de las mer-
cancas, reduciendo la carga financiera que supone el tener que disponer de unos
stocks elevados de materias primas, o bien de tener que pagar impuestos por unas
mercancas que van a abandonar el pas, lo que mejorar su competitividad en el mer-
cado internacional y nacional.
Pero, por otro lado, no podemos olvidar lo que la sociedad espera de las Aduanas:
Qu espera la Sociedad de las Aduanas?
Apoyo a la Economa de los Estados.
Proteccin de los Ciudadanos y la Salud Pblica.
Persecucin de actividades delictivas.
Lucha contra el fraude.
Por ltimo, volveremos la vista hacia algunos de los procedimientos y herramientas

existentes para la facilitacin comercial ms relevantes a efectos logsticos, sin me-
noscabo del cumplimiento de las funciones innegociables que las Aduanas cum-
plen en nuestros Estados o Uniones Aduaneras.
En este sentido, estudiaremos dos aspectos fundamentales para la logstica en fron-

tera como son:
La seguridad en la cadena logstica.
la logstica de cargas y de la distribucin.
Todas desde el punto de vista de las figuras jurdicas que existen a nivel internacional,
y poniendo ejemplos ya en funcionamiento en distintas partes del Mundo, lo que nos
har entender los conceptos jurdicos de las mismas.
Objetivo general del mdulo
Conocer brevemente como son las Aduanas (en sentido amplio) y los organismos
que actan en frontera, a travs de su organizacin y de las formas de coordina-
cin. Partiendo de las funciones de la Autoridades Aduaneras, su organizacin
bsica y su importancia en el desarrollo econmico de un pas.
Conocer una figura existente con carcter general relacionada con la potencia-
cin del comercio legtimo y de la cadena logstica en general, a travs de la segu-
8 ridad en la misma, como es la figura del Operador Econmico Autorizado (OEA).
Conocer las figuras que potencian el transporte en frontera. En este sentido tra-
taremos la figura del trnsito internacional, de los procedimientos simplificados
de trnsito en atencin al medio de transporte y del transbordo.
Todo esto desde la perspectiva de los estndares internacionales existentes.
Preguntas orientadoras de aprendizaje
Tenemos en cuenta la normativa aduanera en el momento de la planificacin de

soluciones logsticas?
Es la frontera un obstculo o un nodo a efectos de la logstica? Se puede conse-

guir un equilibrio entre el control y la facilitacin?
Conocemos cules son y cmo funcionan los organismos que actan en frontera?
Existe en nuestro pas un programa de Operador Econmico Autorizado? En-

tendemos su importancia? Existe algn programa equivalente?
Existen en su pas procedimientos de trnsito internacional de mercancas , de

trnsito simplificado y de transbordo que apoyen la circulacin de las mercancas?
UNIDAD I
GESTIN DE FRONTERA.
PRINCIPIOS DE LA GESTIN
COORDINADA DE FRONTERAS (GCF).
LA GCF Y LA LOGSTICA
Objetivos de aprendizaje
9
Realizar una breve reflexin sobre el concepto de frontera, y su sentido relativo
actual.
Conocer e identificar los distintos organismos que actan en frontera a travs de

las funciones que realizan.
Realizar una reflexin sobre las funciones de la Autoridad Aduanera en el control

de mercancas.
Introduciremos los principios generales a los que debe responder la gestin en

frontera para que sea eficaz y eficiente, en el marco de una gestin coordinada y
de facilitacin del comercio.
Reflexionar con carcter general sobre la relacin entre las necesidades logsticas
de las empresas y la gestin coordinada de fronteras (GCF). La frontera como
nodo o como obstculo de la logstica.
I.1. Reflexin sobre el concepto de frontera
El diccionario de la Lengua Espaola define frontera a nuestros efectos como: Con-

fn de un Estado. Evidentemente aqu hace referencia al concepto poltico de fron-
tera, en el sentido de que es el lmite exterior donde empieza y acaba la Soberana de

un determinado Estado.
Cada Estado Soberano ejerce una serie de funciones en sus fronteras con una multi-
tud de fines (defensa nacional, inmigracin, ejecucin de medidas de poltica econ-
mica, proteccin de su comercio y de sus ciudadanos, etc.).
Aunque este concepto tradicional de frontera ha quedado relativizado por diver-

sas experiencias supranacionales, habitualmente cuando una serie de Estados for-
man una Unin Aduanera o en aplicacin de otro tipo de Tratados Internacionales.
Cuando estamos ante una denominada Unin Aduanera, debemos

indicar que no hay un nico tipo de Unin Aduanera, y de hecho no
existe un concepto unvoco de Unin Aduanera. Todo depender
de los acuerdos a los que lleguen los Estados que van a conformar
dicha Unin Aduanera.
En este sentido es paradigmtica la experiencia supranacional de la Unin Europea

(UE). En cuanto al control de mercancas, los 281 Estados Miembros decidieron crear
el Territorio Aduanero de la Unin (TAU), que es una sola frontera aduanera de la
UE con sus pases vecinos.
Esto, unido al hecho de que no existen fronteras aduaneras interiores entre los Esta-
dos Miembros (Mercado nico), hace que en la UE el concepto de frontera a efectos
aduaneros trascienda del concepto tradicional. Y ese es el motivo de que lo tratemos
10 aqu, al ser un ejemplo nico en el mundo.
A grandes rasgos el funcionamiento de este TAU determina que la frontera es nica

para todos los pases de la UE. As una mercanca que se introduce en la UE a travs
de una de sus fronteras (p.e. Espaa) ya circula libremente por todo el territorio de la
UE. La UE en los Tratados Internacionales en temas de Aduanas es un solo territorio a
todos los efectos (digamos que un solo pas). Ello implica una cesin de soberana
de los Estados Miembros en las Instituciones Europeas, tanto a efectos operativos
como legislativos (las Leyes de Aduanas se aprueban en Bruselas para toda la UE y
son obligatorias para todos sus ciudadanos). Esta situacin necesariamente tambin
implica un esfuerzo inversor de la UE en las infraestructuras fronterizas de los pases
que tienen esa frontera (p.e. Espaa).
Sin duda que esto tiene un efecto fundamental en toda la logstica que se realiza
dentro de la UE.
El TAU lo componen actualmente: Alemania, Austria, Blgica, Bulgaria, Chipre, Croa-

cia, Dinamarca, Eslovenia, Espaa, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hun-
gra, Italia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal, Reino
Unido (hasta la formalizacin de su salida de la UE), Repblica Checa, Repblica Eslo-
vaca, Rumania y Suecia.
1
Deben tener en cuenta los efectos del BREXIT que determinar la salida del Reino Unido. Esto, unido al
hecho de que no existen fronteras aduaneras interiores entre los Estados Miembros (Mercado nico),
hace que en la UE el concepto de frontera a efectos aduaneros trascienda del concepto tradicional. Y ese
es el motivo de que lo tratemos aqu, al ser un ejemplo nico en el mundo.
11
Figura 3.1. Territorio aduanero de la Unin Europea

Recuperado de: https://www.google.es/search?q=mapa+territorio+aduanero+comunitario&biw=1024
&bih=642&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ei=UOC_VMzAFMyrU4Tfgmg&ved=0CAYQ_AUoA-
Q#imgdii=5PE1HvQ_MAIU0M%3A%3B4y-r5b9SaiicsM%3B5PE1HvQ_MAIU0M%3A&imgrc=5PE1HvQ_
MAIU0M%253A%3BZMjBUFXF09MijM%3Bhttp%253A%252F%252Fmm.queaprendemoshoy.com%252Fwp-con-
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co-en-la-union-europea%252F%3B1300%3B1130
Debemos entender que el concepto de frontera no es unvoco, y en

definitiva, puede cambiar dependiendo del nivel de acuerdos y de in-
tegracin entre los distintos pases.
Por tanto, en un diseo logstico correcto debemos tener en cuenta el

mbito territorial que tratamos y la definicin de frontera aduanera
entre ellos.
I.2. Organismos intervinientes.

Misin de las Autoridades Aduaneras
No siendo exactamente el objeto de nuestro estudio, hay que indicar que normal-
mente las funciones en frontera del control de personas son realizadas por una Auto-
ridad especfica de control de inmigracin.
Pero en el caso especfico que tratamos, las funciones en frontera en el control de

mercancas las ejercen las Aduanas (en un concepto amplio), porque en una frontera
actan varios organismos adems de los estrictamente aduaneros (sanitarios, fitosa-
nitarios, transporte, etc.).
Evidentemente cada Pas o Unin Aduanera va a organizarse de una determinada

forma, pero s podemos encontrar un estndar de organizacin con relacin a las
funciones que se ejercen en frontera, siendo los fundamentales:
Controles fiscales y de seguridad de la cadena logstica.
Control del contrabando y actividades delictivas.
Vigilancia de la frontera.
Controles sanitarios y veterinarios.
12 Controles fitosanitarios.
Controles de calidad y seguridad de los productos.
Controles del rgimen comercial.
Controles de homologacin industrial y conformidad de los productos.
Controles farmacuticos.
Controles del patrimonio histrico artstico.
Controles administrativos del transporte.
Otros controles especficos (control de especies protegidas, control del medio

ambiente, y otros atribuidos por las leyes).
Es importante que ustedes puedan identificarlos en el pas o unin aduanera sobre

la que trabajen, ya que en relacin a cada funcin habr un Organismo competente
(salvo Administraciones totalmente integradas) y cada uno de ellos se encargar de
realizar el control correspondiente y de expedir (en su caso) el correspondiente cer-
tificado que permitir realizar la operacin de comercio exterior.
Aunque en prcticamente todas las fronteras, normalmente es la Aduana (en sentido

estricto) la que tiene o debe tener el protagonismo ltimo en la liberacin de las
mercancas, una vez que ha comprobado que se han cumplido todos los trmites
legales necesarios.
El documento de la Organizacin Mundial de Aduanas (OMA) La

Aduana en el siglo XXI considera que para el establecimiento de sis-
temas de gestin ms coordinados en frontera es una exigencia el re-
conocimiento de la Aduana (o del organismo encargado de la funcin
aduanera) como administracin preponderante en las fronteras na-
cionales en lo referente al control de la circulacin de las mercancas,
al considerar que son las ms idneas para elaborar procedimientos
integrados. (Ver material complementario).
Por lo tanto nos encontraremos con una serie de Organismos que ejercen unas fun-
ciones determinadas, que realizarn sus controles, expedirn sus certificados, pero
ser la Aduana (en sentido estricto) la que ordenar, a la vista de todo lo actuado, la
liberacin o levante de las mercancas.
Esto nos lleva a la reflexin necesaria sobre cules son las misiones o funciones de la
Autoridades Aduaneras.
En la Unin Europea existe una definicin legal de estas funciones

en el Cdigo Aduanero de la Unin (texto de base de la normativa
aduanera en toda la UE), que de alguna forma es un compendio de
todas las funciones que puede desempear una Aduana moderna ac-
tualmente: 13
Las autoridades aduaneras sern responsables de supervisar el co-
mercio internacional de la Unin, debiendo contribuir a un comercio
justo y abierto, a la aplicacin de los aspectos externos del mercado
interior y a la ejecucin de la poltica comercial comn y de las restan-
tes polticas comunes de la Unin relacionadas con el comercio, as
como a la seguridad global de la cadena de suministros.
Las autoridades aduaneras adoptarn medidas destinadas, en parti-

cular, a:
a. proteger los intereses financieros de la Unin y de sus Estados

miembros;
b. proteger a la Unin del comercio desleal e ilegal, apoyando al mis-

mo tiempo las actividades comerciales legtimas;
c. garantizar la seguridad y proteccin de la Unin y de sus residen-

tes y la proteccin del medio ambiente, actuando, cuando proce-
da, en estrecha cooperacin con otras autoridades;
d. mantener un equilibrio adecuado entre los controles aduaneros y

la facilitacin del comercio legtimo.
Fuente: Elaborado por el autor.

14
Figura 3.2 Misiones de las autoridades aduaneras
Es importante contar con una definicin legal de misiones, porque de esta forma la
norma legal va a determinar claramente la forma en que las Aduanas deben proceder
en todos los aspectos de su trabajo.
Como indica el texto, las misiones encomendadas obligan a adoptar medidas desti-
nadas a:
Proteger los intereses financieros de cada Estado (o Unin Aduanera): El trfico

comercial y los aranceles que se pagan son una fuente de financiacin de los Es-
tados (o Uniones de Estados). En esto, depender del sistema tributario de cada
uno de los Estados, el ms o menos elevado importe de estos aranceles. As, en
un sistema tributario con una importante presencia de impuestos directos inte-
riores, el importe de los aranceles suele ser bajo, y viceversa. En cualquier caso
no debemos olvidar que una funcin importante del control en frontera es la de
generar recursos econmicos para los Estados.
Proteger del comercio desleal e ilegal, apoyando las actividades comerciales le-
gtimas. Esta cuestin est ntimamente relacionada con la anterior, y hace una
referencia directa a la lucha contra el fraude. El fraude tiene dos efectos demo-
ledores: por un lado, no se ingresan los impuestos correspondientes, con la con-
siguiente merma de recursos para los Estados (efecto directo); y por otro lado,
y quizs ms importante, es que el defraudador que no paga sus impuestos, se
sita en una situacin de ventaja desleal con respecto al comerciante legtimo
que si los paga (efecto indirecto). Esto da lugar a que el comerciante legtimo no
puede competir con el defraudador en el mercado. Hay que tener en cuenta que
la fuente de riqueza de los Estados es el comercio legtimo, por lo que el fraude
indirectamente tiene un efecto demoledor en la riqueza de un pas.
Garantizar la seguridad y proteccin de los Estados y sus ciudadanos, y del me-

dio ambiente. Aqu tratamos aspectos relativos a la seguridad de las personas en
todos los mbitos (sanitario, etc.). Es en este aspecto donde en las Aduanas (en
sentido amplio) confluyen ms Organismos, por lo que una actuacin coordinada
es necesaria. Depender de la estructura administrativa de cada Estado, pero en
definitiva la garanta ltima la va a proporcionar la Aduana (en sentido estricto),
bien con efectivos propios (casos de administraciones totalmente integradas) o
bien en colaboracin con otros Organismos (donde se hace necesaria una coor-
dinacin).
Mantener un equilibrio adecuado entre los controles aduaneros y la facilitacin

del comercio legtimo. Este es el aspecto fundamental sobre el que tenemos que
reflexionar.
Evidentemente el control y la facilitacin son conceptos enfrentados, si controla-

mos no facilitamos y viceversa, pero en la necesaria bsqueda del equilibrio entre
ambos, es donde toma protagonismo una adecuada y coordinada gestin de fronte-
ras.
15
Figura 3.3. Medidas para el cumplimiento de las funciones

I.3. Principios de la Gestin Coordinada de Fronteras

(GCF)
Sin duda que ante la gran cantidad de funciones que se ejercen en frontera, y por tan-
to (salvo administraciones integradas) la gran cantidad de organismos intervinientes,
en tcnica aduanera, la gestin de fronteras necesariamente debe ser coordinada.
Por tanto es necesario determinar los principios que deben llevar a una gestin coor-
dinada de fronteras.
Un excesivo control (y normalmente injustificado e ineficaz) redunda en un gasto

innecesario de recursos humanos y en infraestructuras, y pone trabas al comercio
legtimo, lo que tiene un efecto directo en el comercio y el desarrollo econmico de
un Estado.
Un bajo control (tambin injustificado) del comercio hace que pongamos en peligro
la recaudacin tributaria, la seguridad y la salubridad de nuestro Estado y de nuestros
ciudadanos, y en el tema que tratamos afecta a la competencia leal y por tanto al
comercio legtimo.
En la actualidad se considera que la forma de ejercer nuestras funciones en las fron-

teras necesariamente pasa por el concepto del anlisis de riesgos (elemento funda-
mental de la GCF). Esto implica que las autoridades aduaneras deben llevar a cabo
16 una gestin de riesgos para distinguir entre los distintos niveles de riesgo de las mer-
cancas sujetas a control o supervisin aduaneros y para determinar si es necesario
realizar controles aduaneros especficos de las mercancas, indicando, si ese es el
caso, dnde deben efectuarse dichos controles.
VER MATERIAL COMPLEMENTARIO: Documento de la OMA La adua-

na en el siglo XXI, pg. 7. Y Documento de la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC) Acuerdo sobre facilitacin del Comercio Art.
7.4.
La tcnica del anlisis de riesgos pretende que los controles se centren en los puntos
en que deben realizarse, no poniendo trabas innecesarias al comercio legtimo. El
anlisis de riesgos debe establecerse a dos niveles:
Anlisis de riesgos a efectos de seguridad y proteccin.
Anlisis de riesgos a efectos fiscales y aduaneros.
No podemos entender el anlisis de riesgos nicamente como una herramienta de

facilitacin o de control. Debemos entenderlo como una herramienta para conseguir
el equilibrio entre ambas, y de hecho es la herramienta fundamental a utilizar por
TODOS los Organismos que actan en frontera.
Necesariamente en este punto, y partiendo del principio del anlisis de riesgos, debe-
mos avanzar determinando cules son los principios que van a permitir una adecuada
gestin de fronteras y qu nos vamos a encontrar (ya en funcionamiento o en proyec-
to) en todos los Organismos que actan en frontera.
En ese sentido, debemos incidir en una serie de ideas fundamentales:
Es importante un sistema de transmisin telemtica de las declaraciones de

Aduanas (o declaraciones en frontera genricamente hablando). Esto que se re-
fiere al sistema que deben utilizar las empresas para enviar declaraciones a las
Aduanas, permite una rpida captacin de la declaracin, la posibilidad de aplicar
filtros y validaciones informticas rpidas a las declaraciones que son enviadas,
adems de la posibilidad de realizar el anlisis de riesgos de forma ms inmedia-
ta. Por otro lado, los medios telemticos son la herramienta fundamental para el
necesario intercambio de informacin que supone una coordinacin en frontera.
Consecuencia de esto, como en todos los casos de declaraciones telemticas,

sera necesario determinar un procedimiento de emergencia en caso de que los
medios telemticos no funcionen.
Se debe instalar una declaracin de seguridad y proteccin (tambin telemtica)

que sea previa a la llegada/salida del medio de transporte a nuestras fronteras,
lo que significa definir con claridad las formalidades que deben cumplir los opera-
dores con carcter previo a la salida o a la entrada del territorio.
Esta declaracin previa permitir realizar el anlisis de riesgos con celeridad y 17

eficiencia, y es la va que se considera adecuada para poder realizar el anlisis de
riesgos de seguridad y proteccin.
Se debe instalar una declaracin aduanera (tambin telemtica) que sea previa
a la llegada/salida del medio de transporte a nuestras fronteras, que agilice el
levante de las mercancas.
Las comunicaciones entre las Aduanas y los dems Organismos deben ser tambin
telemticas. Esto permite un intercambio rpido de informacin, y que dicho inter-
cambio est normalizado. Tambin son evitados los distintos tipos de falsificacio-
nes de documentos aduaneros, sellos y firmas que utilizan los defraudadores.
Se debe instalar un nivel equivalente de controles aduaneros en todo el territo-

rio. Los controles deben contemplar la entrada, salida y trnsito de mercancas.
De esta forma son evitados los desvos de trfico.
El anlisis de riesgos se debe realizar con criterios comunes. Y de forma informa-

tizada.
Estos principios nos van a permitir no slo que la gestin de fronteras sea eficaz y
eficiente en nuestro territorio, sino que tambin nos permitir afrontar acuerdos
con otros pases (Uniones Aduaneras) sin menoscabo del adecuado cumplimiento
de nuestras funciones, y ser el principio para llegar al reconocimiento mutuo de los
controles entre pases, que es bsico para que una Unin Aduanera o cualquier zona
de libre comercio funcione adecuadamente.
La aplicacin de estas ideas fundamentales va a sentar las bases para que se pueda
realizar un control eficiente en frontera y, adems, que un buen nmero de controles
que habitualmente se realizan en frontera, se puedan realizar en destino (interior del
pas), lo que redunda en una mejor gestin de la frontera.
18
Figura 3.4. Principios de la GCF
I.4. La GCF y la logstica
Necesariamente, despus de todas las reflexiones que hemos realizado, debemos

llegar al anlisis de la relacin entre la logstica y la gestin de fronteras.
Hay muchos conceptos tcnicos de logstica algunos de los cuales han sido presenta-
dos en el mdulo I. Pero a los efectos aqu estudiados, podemos intentar acercarnos
a un concepto general de logstica, sobre todo desde el punto de vista del trabajo en
frontera, en particular, y como controladoras del comercio internacional de un Pas
que son las Aduanas, en general.
El diccionario de la lengua espaola (RAE) define logstica, a nuestros efectos, como

conjunto de medios y mtodos necesarios para llevar a cabo la organizacin de una
empresa, o de un servicio, especialmente de distribucin.
En esta definicin general ya podemos ver que no se trata solamente de una cuestin
de transporte de mercancas, sino de medios y mtodos necesarios para organizar
una empresa, y que por tanto su alcance es ms general (ahorro de costos, mejora de
la competitividad, etc.).
Lo anterior, sin duda, nos lleva a considerar la logstica desde un punto de vista am-
plio que necesariamente llega al concepto de cadena logstica, como un todo que
debemos abordar.
OMA: Documento la Aduana en el siglo XXI.
Considera como una influencia externa que afecta al comercio inter-

nacional:
La aparicin de nuevos modelos y exigencias comerciales: la distri-

bucin de acuerdo a la necesidad, la mnima retencin de existencias
y el transporte multimodal dan como resultado mtodos innovado-
res de transporte transfronterizo de las mercancas y provocan un
aumento de la presin en las cadenas logsticas.
19
En lo que ahora nos afecta, dicha cadena logstica va a ser una cadena logstica inter-
nacional. A tal efecto simplemente recordar la importancia que la globalizacin y el
comercio internacional tienen en los ltimos tiempos en el desarrollo econmico de
los pases.
OMA: Documento la Aduana en el siglo XXI.
El reto principal al que se enfrentan los Estados es conseguir que la

globalizacin se convierta en una fuerza positiva para toda la pobla-
cin mundial
Y en este entorno, es donde tenemos que relacionar la GCF. Las empresas se intentan
organizar procurando maximizar sus medios y mtodos para obtener el mximo ren-
dimiento, pero en un momento de la cadena logstica se encuentran con la frontera y
con las funciones que desempean las Autoridades en frontera, que tienen un efecto
muy importante en que esa logstica sea eficiente.
En este punto es donde tenemos que preguntarnos y reflexionar sobre si las fronte-
ras son un nodo o un obstculo para la logstica.
Figura 3.5. Nodo vs obstculo
Evidentemente la existencia de un punto fronterizo por donde se canaliza el trfico

internacional, da lugar a la creacin de una serie de infraestructuras (carreteras, puer-
tos, aeropuertos) que hacen de la frontera un autntico nodo a efectos de la lo-
gstica, en la medida en que estas inversiones en infraestructura van a prestar una se-
rie de servicios a los operadores que van a facilitar sus operaciones por esos puntos.
20 Por otro lado, el control que necesariamente realizan las Aduanas en los puntos fron-
terizos, de acuerdo con sus funciones, hacen que la frontera sea un obstculo para
el operador.
En definitiva no podemos realizar esta reflexin sin ponerla en relacin con la ya es-
tudiada paradoja de facilitacin del comercio vs control en frontera, y con la idea de
que necesitamos encontrar un equilibrio entre ambas.
Figura 3.6. Control vs facilitacin

En este caso tambin tenemos que encontrar el equilibrio entre

nodo y obstculo, ya que ambas partes son necesarias e inne-
gociables, y ah es donde toman importancia los principios y los ele-
mentos de una adecuada GCF. En la medida en que nuestras fronte-
ras sean eficientes, sern capaces de cumplir con sus obligaciones
de control y de facilitar el comercio, permitiendo rentabilizar las in-
gentes inversiones en infraestructura que se realizan en las fronte-
ras y fortaleciendo el comercio legtimo, que es la fuente de riqueza
de un Estado.
Pero, cmo se materializa este equilibrio?
Evidentemente, la facilitacin del comercio no puede depender de la voluntad del

funcionario de Aduanas. Hay que tener en cuenta que el funcionario de Aduanas
est para controlar, no para facilitar.
El equilibrio lo vamos a encontrar en los procedimientos y herramientas que debe

aplicar el funcionario de Aduanas, que implcitamente son procedimientos y herra-
mientas de facilitacin.
Algunos de estos procedimientos y herramientas las veremos a lo largo de este m-

dulo.
21
Figura 3.7. Procedimientos aduaneros y facilitacin del comercio

Cuando tratamos temas de coordinacin y mejora de la gestin es muy habitual cen-

trar el anlisis en la mejora de los medios humanos y materiales, lo que sin duda es
muy importante, pero si no contamos con los procedimientos adecuados realmente
no conseguiremos el equilibrio entre control y facilitacin y entre nodo y obstculo.
La mejora en medios materiales y humanos nos van a permitir controlar ms y mejor,
pero no nos van a ayudar a decidir donde NO controlar (porque es innecesario), que
es la autntica esencia de la cuestin que estudiamos. Y todo esto sin dejar a la vo-
luntad del Organismo actuante la facilitacin del comercio.
SNTESIS DE LA UNIDAD
En esta Unidad hemos intentado fijar los conceptos generales de la
Gestin Coordinada de Fronteras que necesariamente se relacionan
con el concepto de frontera y con las funciones que las Aduanas tie-
nen en un determinado territorio.
Esto permitir a las Aduanas cumplir con lo que espera la sociedad y

las empresas de ellas en el campo ms importante que es el trfico
comercial, teniendo en cuenta que ste es uno de los principales ge-
neradores de riqueza para un Estado.
Hemos incidido en la confrontacin del control del comercio vs faci-

litacin del comercio, que es la piedra angular de las funciones de las
22 Aduanas.
Hemos determinado que slo utilizando las tcnicas de anlisis de

riesgo llegaremos a un equilibrio adecuado en el ejercicio de nuestras
funciones.
Hemos intentado indicar los principios bsicos para una adecuada

GCF, que necesariamente pasan por la telematizacin de los procedi-
mientos y las comunicaciones.
Hemos reflexionado sobre la relacin entre la gestin en frontera y la

logstica, y la expresin entre nodo vs obstculo para el comer-
cio.
UNIDAD II
LA COORDINACIN EN FRONTERA
Analizar cmo se puede realizar la ya indicada coordinacin, lo que se manifiesta

en la organizacin que ustedes se pueden encontrar en las fronteras.
Identificar dos niveles distintos de coordinacin:
La coordinacin entre organismos a travs de procedimientos conjuntos

(con el mximo de la ventanilla nica). Analizando qu rgano realiza cada
funcin, la necesidad de coordinacin, y sobre todo CMO se pueden coor- 23
dinar institucionalmente. En definitiva se trata de coordinacin en procedi-
mientos.
La coordinacin entre organismos a travs de otros medios que no implican

un procedimiento integrado. Tratamos de acuerdos de colaboracin de los
distintos Organismos en una determinada frontera. En definitiva se trata de
coordinacin en organizacin.
Teniendo en cuenta que estamos ante un tema eminentemente prctico, donde no

existe una teora de la coordinacin, utilizamos para ello como ejemplo los estn-
dares internacionales sobre la cuestin, que en mayor o menor medida se van a en-
contrar en un territorio determinado.
II.1. Coordinacin interinstitucional a travs de

procedimientos integrados. La ventanilla nica
OMC: ACUERDO SOBRE FACILITACIN DEL COMERCIO (Artculo 8.1):

Todo Miembro se asegurar de que sus autoridades y organismos en-
cargados de los controles en frontera y los procedimientos relacio-
nados con la importacin, la exportacin y el trnsito de mercancas
cooperen entre s y coordinen sus actividades para facilitar el comer-
cio. (Ver material complementario).
El documento de la OMA La Aduana en el siglo XXI considera que para

el establecimiento de sistemas de gestin ms coordinados en fronte-
ra es una exigencia el reconocimiento de la Aduana (o del organismo
encargado de la funcin aduanera) como administracin preponderan-
te en las fronteras nacionales en lo referente al control de la circulacin
de las mercancas, al considerar que son las ms idneas para elaborar
procedimientos integrados. (Ver material complementario).
Consecuentemente con esto, es una tendencia actual que los procedimientos y prin-
cipios de la GCF se estn extendiendo a todos los Organismos que actan en fron-
tera. Hoy da ya no se concibe el control sanitario, veterinario, de inmigracin, etc.
sin la aplicacin de las tcnicas de anlisis de riesgos y sin el trabajo en un entorno
telemtico, que es la base de la GCF.
Pero ahora corresponde analizar qu rgano realiza cada funcin, la necesidad de

coordinacin, y sobre todo CMO se pueden coordinar institucionalmente.
Qu rgano realiza cada funcin?
En este sentido hay que decir que el concepto de Aduana es un concepto muy amplio
con unas funciones tambin muy amplias, por lo que dependiendo de qu rgano o
Institucin realice cada funcin tendremos necesidad de coordinacin entre institucio-
nes o no. Pero lo fundamental es que las funciones estn perfectamente delimitadas.
24
Sin duda es necesario que la normativa de cada pas determine clara-
mente qu rgano ejerce cada funcin, sin que deban existir situacio-
nes de indefinicin o de doble competencia en las funciones.
Tenemos necesidad de coordinacin?
La necesidad o no de coordinacin depender del tipo de Administracin ante la que

nos encontremos, no existiendo tipos tericos o estndar.
Por tanto una hipottica Administracin en las que todas las funciones en frontera
(inmigracin, aduanas, sanidad, fitosanitario, etc.) estn ejercidas por un mismo Or-
ganismo, no va a necesitar de coordinacin.
Ahora bien, en el caso habitual de que no sea el mismo Organismo el que realice
dichas funciones, s necesitamos de coordinacin entre Instituciones, sin la cual no
tendremos una adecuada gestin de fronteras.
La necesidad de coordinacin coincide exactamente con buscar un adecuado equili-

brio entre control del comercio vs facilitacin del comercio.
Cmo puede ser la coordinacin?
En primer lugar hay que indicar, que slo con la aplicacin de los principios de la GCF
por todos los Organismos participantes se puede llegar a una coordinacin adecuada:
Declaraciones en entorno telemtico y comunicaciones en el mismo entor
Aplicacin del sistema de anlisis de riesgos.
Las formas de coordinacin pueden ser muy variadas, desde un intercambio de infor-
macin eficaz, una mayor integracin de las Instituciones, hasta la instauracin de la
llamada ventanilla nica.
Pero teniendo en cuenta que las funciones en frontera no las ejerce un solo Organis-
mo, consideramos que la forma de coordinacin institucional correcta es la creacin
de procedimientos integrados o conjuntos, en los que cada rganos ejerce su fun-
cin en el marco de un mismo, y perfectamente delimitado procedimiento.
En esto podemos abarcar todos los niveles hasta llegar al procedi-

miento de coordinacin MXIMO que sera la ventanilla nica.
En nuestras Aduanas tenemos multitud de ejemplos de coordinacin (Aduanas bina-

cionales, homologacin de horarios,) que se crean para mejorar la gestin en fron- 25
tera, pero que en mayor o menor medida dependen de la buena voluntad de los
rganos que intervienen. Pero de lo que aqu tratamos es de esquemas de coor-
dinacin entre instituciones que no dependan de la voluntad y esto slo se puede
conseguir con la creacin de procedimientos conjuntos o integrados y totalmente
reglados. Para los cuales es fundamental el cumplimiento de los principios de la GCF
que hemos estudiado.
Estimamos que la forma de coordinacin interinstitucional correcta

es la creacin de procedimientos conjuntos, aplicando los principios
de la GCF. Hasta llegar a la coordinacin mxima que sera la ventani-
lla nica.
II.1.1. La ventanilla nica. Breve reflexin
Ya hemos comentado, que consideramos la ventanilla nica el procedimiento

MXIMO de coordinacin entre instituciones. Pero actualmente no parece que este-
mos todava cerca de implantarla.
Existen multitud de conceptos de lo que debe ser una ventanilla nica y multitud
de programas en muchos Estados que se denominan ventanilla nica, pero que tie-
nen distintas caractersticas. Por lo que resulta interesante que ustedes identifiquen
si lo que tienen en funcionamiento es realmente una ventanilla nica o no.
Sin nimo de profundizar en lo que pueda o deba ser una ventanilla nica, s consi-
deramos que una ventanilla nica debe ser un slo punto (o Institucin) en el que
el operador del comercio presente sus declaraciones de aduana y un solo punto des-
de el que se le d la autorizacin de levante (paso). En el intermedio actuaran todos
los Organismos competentes.
En esta lnea est el artculo 10.4 del Acuerdo sobre facilitacin del
comercio de la OMC. (Ver material complementario)
Este concepto es un poco ms avanzado que el propugnado por la OMA en su docu-

mento La Aduana en el siglo XXI que slo aborda la recepcin de la informacin y
documentacin, y su distribucin entre los distintos organismos. Pero que pensamos
que se debe complementar con que la respuesta al operador sea tambin nica.
Por otro lado, la ventanilla nica debe ser una herramienta plenamente operativa en
frontera. Esto significa que debe permitir la tramitacin de las declaraciones en fron-
tera hasta la obtencin del levante y no slo para tramitaciones previas o de simple
obtencin de certificados.
26 Toda figura distinta a sta hace que el operador, para una misma operacin de co-
mercio exterior, deba presentar varias declaraciones ante varias Instituciones, y en
la mayora de los casos con datos que se repiten y con pagos por separado, algunos
informatizados y otros en formulario papel.
Por lo tanto, podemos ver muchos programas en todos los Estados que tienden a ser
o denominarse ventanilla nica, aunque debemos reflexionar sobre si realmente lo
son o no.
Esto con independencia de que siempre es positivo cualquier programa que intente
coordinar las actuaciones de varias Instituciones, al nivel que sea, ya que de cualquier
forma va a redundar en una mejor GCF.
Cmo podra ser el esquema de una ventanilla nica aduanera?
En Espaa, en este ao 2016 se ha iniciado la fase de pruebas de la ventanilla nica

aduanera, proyecto que lidera la Aduana, de acuerdo con las directrices de la OMA.
Actualmente para las declaraciones de importacin, pero es un esquema replicable a
cualquier flujo.
http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/Aduanas_e_Impuestos_Espe-
ciales/Procedimientos_y_Gestiones_en_la_Aduana/Ventanilla_Unica_Aduanera/Ven-
tanilla_Unica_Aduanera.shtml
De acuerdo con lo indicado, un posible esquema de una ventanilla nica aduanera,

que sea realmente operativa en frontera debera refelejar los siguientes aspectos:
Figura 3.8. Esquema de ventanilla nica aduanera
Desarrollemos brevemente el esquema propuesto:
Paso 1: Presentacin de primeros datos: Necesidad de declaraciones previas y de que 27

todos los organismos tengan acceso a una primera informacin sobre lo que se va a
despachar. Esto implica un intercambio de informacin telemtico entre organismos.
Paso 2: Obtencin de un nmero de referencia: Que identifica la futura declaracin y

ser el mismo para todos los Organismos.
Paso 3: Aportacin de la documentacin. Un solo punto donde el operador del co-

mercio va a aportar toda la documentacin para todos los Organismos.
Paso 4: Presentacin de la solicitud de actuacin de los organismos que correspon-

dan segn la mercanca, dentro del entorno de la ventanilla nica.
Paso 5: Comunicacin del control/expedicin de certificados: Con los datos anterio-

res, todos los Organismos que tengan que intervenir van a comunicar al operador si
desean realizar un control de la mercanca (aplicando el anlisis del riesgo). En caso
de que consideren de que no es necesario un control los Organismos expedirn el
certificado que proceda en el entorno de la ventanilla nica.
Paso 6: Presentacin de la declaracin de aduanas: En este momento se presenta la

declaracin de Aduanas. Ya conoce el operador qu Organismos desean realizar un
control especfico.
Paso 7: Coordinacin del control. Elemento fundamental para la implantacin del con-
cepto de una sola parada o un solo posicionamiento. Todos los Organismos que
hayan comunicado su intencin de realizar un control especfico lo realizarn a la vez.
Paso 8: Expedicin de certificados: Cada Organismo que haya realizado un control

expedir su certificado en el entorno de la ventanilla nica.
Paso 9: Despacho y levante por la Aduana: Se procede a la autorizacin o no de la

salida de la mercanca a la vista de todo lo actuado.
II.2. La coordinacin interinstitucional por otros

medios. Otros aspectos de la coordinacin
Adems de los procedimientos conjuntos en la coordinacin entre instituciones, po-

demos encontrar otras formas de coordinacin que no presuponen un procedimien-
to integrado.
Todas las Administraciones realizan esfuerzos para mejorar la eficacia y eficiencia de

sus actuaciones, lo que debe tener reflejo en la organizacin de los puntos de frontera.
ACUERDO DE FACILITACIN DEL COMERCIO (OMC)
ARTCULO 8.1: COOPERACIN ENTRE LOS ORGANISMOS QUE INTER-

VIENEN EN LA FRONTERA.
28
1. Todo Miembro se asegurar de que sus autoridades y organismos en-
cargados de los controles en frontera y los procedimientos relaciona-
dos con la importacin, la exportacin y el trnsito de mercancas coo-
peren entre s y coordinen sus actividades para facilitar el comercio.
Este artculo de la Declaracin de Bali, tan slo nos presenta un principio general de
cooperacin y coordinacin, y se refiere a la facilitacin del comercio. Nosotros
pensamos que no slo es til para facilitar el comercio, sino tambin para contro-
lar el comercio, en la bsqueda del equilibrio y de la eficiencia que hemos estudiado
a lo largo del curso.
Vemos que este artculo nos habla de los organismos encargados de los procedi-
mientos lo cual nos remite a la coordinacin interinstitucional que estudiamos
en el apartado anterior, y tambin nos habla de los organismos encargados de los
controles en frontera, y aqu es donde debemos ubicar la coordinacin que ahora
tratamos.
Si un procedimiento se determina legalmente no cabe ms que su aplicacin con

carcter general (siendo el mximo la ventanilla nica), pero en este caso, vemos que
con esta cooperacin se trata de adecuar de las condiciones de las fronteras indivi-
dualmente consideradas, y por tanto su desarrollo es a nivel de frontera, aunque su
disposicin pueda ser nacional.
Pero qu criterios bsicos podemos utilizar para llevar a cabo esta coordinacin
entre organismos?
La misma Declaracin de Bali, aunque referida a las relaciones entre Aduanas de va-
rios pases nos da una serie de criterios al respecto:

VIENEN EN LA FRONTERA
2. En la medida en que sea posible y factible, los Miembros coope-

rarn, en condiciones mutuamente convenidas, con otros Miembros
con los que tengan una frontera comn con miras a coordinar sus
procedimientos en los puestos fronterizos para facilitar el comercio
transfronterizo.
Esa cooperacin y coordinacin podr incluir:
la compatibilidad de los das y horarios de trabajo;
la compatibilidad de los procedimientos y formalidades;
el establecimiento y la utilizacin compartida de servicios comu-

nes; 29
controles conjuntos;
el establecimiento del control aduanero en puestos fronterizos de

una sola parada.
Sin duda que estos elementos tambin son aplicables a la coordinacin entre organis-
mos dentro de un mismo pas, pero consideramos que no podemos olvidar la misma
organizacin interna de cada uno de los organismos, que sin duda van a facilitar la
coordinacin.
En definitiva, consideramos que esta coordinacin puede manifestarse en tres cam-

pos o niveles::
Coordinndose internamente y con otras Aduanas de su pas.
Coordinndose con Aduanas de otros pases vecinos.
Coordinndose con los otros Organismos (y sector privado) que actan en fron-
tera.
Veamos algunos ejemplos. Aunque es un campo que est en continuo desarrollo.
II.2.1. Coordinacin interna y con otras Aduanas de un pas o territorio
De acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en

el Siglo XXI) el objetivo es fortalecer la cooperacin entre administra-
ciones de Aduanas as como entre la Aduana y las empresas y entre
la Aduana y otros organismos pblicos, concertando acuerdos de co-
laboracin real que resulten beneficiosos para todas las partes. (Ver
material complementario).
En esta cuestin podemos analizar varios aspectos que sin duda van a redundar en
una mejor gestin fronteriza:
Realizacin de un adecuado anlisis de los flujos de comercio exterior, y la insta-

lacin de Aduanas dotadas de medios adecuados donde son ms operativas. Esto
que se realiza con un estudio estadstico, en principio no requiere ms que una
decisin de los Pases para su ejecucin.
Puesta en marcha de otros procedimientos, que afectan directamente y mejoran

la gestin fronteriza. Hay figuras, que normalmente son operativas y por tanto no
30 necesitan de un desarrollo legal importante, que inciden tambin directamente
en la mejora de la gestin fronteriza. A modo de ejemplo podemos indicar las
siguientes:
Los procedimientos de despacho centralizado que pretenden, no que el control

de las mercancas no se realice en frontera, sino que la carga administrativa que
supone la tramitacin aduanera se realice (utilizando criterios de oportunidad
tanto de la Administracin como de los operadores) en una Aduana distinta a la
Aduana donde est la mercanca en frontera. As, una mercanca puede estar en
una determinada Aduana martima (Aduana de frontera) y la tramitacin aduane-
ra realizarse en otra Aduana interior (Aduana de despacho, ms cercana al domi-
cilio del operador econmico). Esto permite una mejor asignacin de recursos hu-
manos en las fronteras, adems de ser un elemento de facilitacin del comercio,
en la medida en que acerca al domicilio del operador econmico la tramitacin
aduanera, lo que significa sin duda un ahorro de costos para l.
Esto, sin duda genera la necesidad de coordinacin entre las Aduanas involucradas.
Es esta figura un instrumento de facilitacin para el operador, en el

sentido de que puede acercar la tramitacin de sus declaraciones a
una Aduana cercana a su domicilio, con la que sin duda va a tener una
relacin ms fluida.
Tambin el conocimiento de nuestros operadores mejora nuestro control y el anlisis

de riesgos.
La existencia de locales de inmovilizacin de mercancas sujetas a controles sani-

tarios y otros. En la lnea de determinadas figuras aduaneras (como los depsitos
aduaneros), permite la inmovilizacin de mercancas sujetas a estos controles en
locales de las empresas, y por tanto fuera del recinto aduanero, hasta la conse-
cucin del correspondiente certificado. Para esto que sin duda, son importantes
asimilar figuras como el OEA (operador fiable) y el anlisis de riesgos en la forma
de trabajo de otros organismos.
El procedimiento del levante sin papeles. Es ste un procedimiento operativo

puramente interno de la Aduanas. Se sustituye el tradicional documento de le-
vante (autorizacin de salida del recinto aduanero) por un documento simple
con un cdigo de barras. ste cdigo es validado por el funcionario que controla
la salida y el sistema informtico le va a dar la informacin sobre si la mercanca
cargada en ese medio de transporte/contenedor ya est despachada, y por tanto
va a permitir su salida (o no, en caso contrario).
Este sin duda, exige la dotacin de medios informticos en los recintos, pero comple-
ta un procedimiento de despacho en un mbito telemtico exclusivamente (no hay
necesidad de presentar un documento sellado por la Aduana) y adems permite un
control inmediato y fiable de las mercancas y su salida de los recintos.
II.2.2. Coordinacin con Aduanas de otros pases vecinos 31
Ya hemos comentado que la Declaracin de Bali nos da una serie de criterios para la
coordinacin en este campo:

VIENEN EN LA FRONTERA )
La existencia de fronteras comunes, sin duda, genera la necesidad de establecer de-

terminados acuerdos entre los pases a nivel bilateral.
De acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en

el siglo XXI) el objetivo es suprimir la duplicacin y los retrasos en la
cadena logstica internacional como los que se derivan de la multipli-
cidad de declaraciones y de inspecciones. (Ver documento comple-
mentario).
Es evidente que duplicar los controles, al realizarlos a un lado y otro de la frontera, en

la mayora de los casos resulta ineficiente y costoso.
Aunque en este tema hay que tener en cuenta ms aspectos que los eminentemente
prcticos, como son el de la soberana nacional, el de la competencia legal, y tambin
el nivel de confianza entre ambos Estados. Pero lo que es evidente es que de un modo
u otro todos los Estados pueden tener la necesidad de llegar a este tipo de acuerdos.
El nivel de acuerdo depender de las circunstancias y de la voluntad de los firmantes,

pero en definitiva se pueden tomar medidas en muchos sentidos:
Coordinacin de horarios y de procedimientos operativos a ambos lados de la

frontera.
Creacin de Aduanas binacionales, que intentan coordinarse en los controles rea-
lizados.
Creacin de Aduanas binacionales, que se reparten los controles, siendo realiza-
dos slo a un lado u otro de la frontera, reconociendo el otro lado la validez del
mismo.
Acuerdos para dar validez a determinados actos de la Aduana vecina, reconoci-
mientos realizados, certificados de control por escner.
Evidentemente cualquier tipo de medida en este sentido va a depender del objetivo
que se pretenda conseguir, pero todas son positivas y consiguen una reduccin de
32 costos y mejoran sin duda la gestin en la frontera. Pero no podemos olvidar que se
debe siempre instrumentalizar en Acuerdos internacionales bilaterales, que den va-
lidez jurdica a nuestra actuacin en frontera.
VER Presentacin Centros de control integrado y Gestin coordinada

de fronteras. Facilitacin del comercio en puntos fronterizos. BID.
La necesidad o no de estos acuerdos va a depender de las circunstancias y condicio-

nes de cada frontera. Y tendrn el alcance que se determine en cada caso.
En la UE no se utilizan actualmente este tipo de procedimientos.
En cualquier caso, para esto, es fundamental el concepto del reconocimiento mutuo

de los controles (como en el trnsito aduanero), y la voluntad de cooperacin entre
los rganos de frontera, teniendo en cuenta que no suelen representar una cesin
de soberana, manteniendo cada Estado su funciones integras con lo cual se limita
el efecto real de esta figuras.
Ejemplos de este tipo de coordinacin tenemos en el material com-

plementario documento de buenas prcticas, realizado con las
aportaciones de los alumnos en otras ediciones del curso GESTIN
COORDINADA DE FRONTERAS del BID.
II.2.3. Coordinacin con otros Organismos (y sector privado)

que actan en frontera
Aunque no se refieren a este caso, entendemos que son aplicables los criterios del
artculo 8.2 del Acuerdo para la Facilitacin del Comercio de la Declaracin de Bali
(vista anteriormente).

VIENEN EN LA FRONTERA
En este caso, de acuerdo con las directrices de la OMA (documento La Aduana en el

Siglo XXI) el objetivo es fortalecer la cooperacin entre administraciones de aduanas
as como entre la Aduana y las empresas y entre la Aduana y otros organismos pbli-
cos, concertando acuerdos de colaboracin real que resulten beneficiosos para todas
las partes. (Ver material complementario).
Asimismo, las directrices de la OMA (documento La Aduana en el siglo XXI) deter-

minan que debe ser un elemento constitutivo de una nueva orientacin estratgica
para las Aduanas una mejor coordinacin de la gestin en las fronteras. Esto supone
la coordinacin y la cooperacin entre todas las autoridades y los organismos que 33
intervienen en la seguridad en las fronteras.
Es sin duda una prioridad en la GCF la coordinacin de todos los organismos que ac-
tan en frontera, y la necesidad est marcada por el hecho de que habitualmente no
contamos con Administraciones en frontera integradas (en el caso de que sea as el
problema no existira).
Pero para un anlisis de esta cuestin, y partiendo de la base de que nuestra adminis-
tracin en frontera no est integrada, debemos indicar con carcter previo una serie
de condicionantes que pueden ser habituales:
Trabajamos en un entorno de ventanilla nica y trabajamos con un sistema de

anlisis de riesgo? Entendiendo por ventanilla nica la definida en este mdulo
(un solo punto de entrada de datos y un solo punto de salida).
En este caso la coordinacin es fcil en el sentido de que se puede materializar en sim-

ples normas organizativas internas, ya que tenemos una coordinacin institucional
previa.
El hecho de que tengamos un solo punto de entrada de datos, posibilitar un anlisis

de riesgos integral. Antes de iniciar actuaciones, todas y cada una de las Administra-
ciones habrn decidido el tipo de control que quieren realizar. Por lo tanto con ca-
rcter previo se trata simplemente de coordinar las actuaciones de los funcionarios
actuantes.
NO trabajamos en un entorno de ventanilla nica y trabajamos con un sistema

de anlisis de riesgo?
Aqu en ms compleja la coordinacin, ya que si bien con el sistema de anlisis de

riesgos ya se mejora la gestin en frontera, el problema se plantea en que los criterios
de riesgos de las Administraciones son distintos. As para el control fitosanitario se
puede considerar que es necesario un reconocimiento fsico (ya que maneja criterios
de riesgo sanitarios) y para el control aduanero no (ya que maneja criterios de riesgos
fiscales, de represin del contrabando, etc.). En este caso tambin dificulta la coor-
dinacin el hecho de que la valoracin del riesgo se realiza en momentos distintos
(primero el de seguridad y proteccin, despus el sanitario y el ltimo el aduanero).
Por lo tanto el esfuerzo de las Administraciones en este caso debe ser mayor, y se
debe concretar en un nivel de acuerdo entre ellas ms avanzado, que podr ser ins-
trumentalizado en algn tipo de norma especfica, una ubicacin comn y una apli-
cacin informtica comn. Fruto de esta coordinacin ser, entre otros, el evitar
dobles posicionamientos (que significa que una vez posicionado el contenedor o
camin todos los organismos vayan realizando su control). Hay que tener en cuenta
que para evitar un doble posicionamiento no necesitamos una inspeccin conjunta y
por tanto no deben plantearse problemas legales de competencia, de proteccin de
datos, etc.
Esto sin duda es un ahorro para los operadores.
NO trabajamos en un entorno de ventanilla nica y NO trabajamos con un siste-

34 ma de anlisis de riesgo?
Representa ste un tercer escaln de dificultad. Nos encontramos ante un control en

frontera basado en el reconocimiento de las mercancas, con lo que el nivel de acuer-
do debe ser todava mayor, y la norma que lo regule de mayor nivel. En este tipo de
entorno cobra una especial relevancia la necesidad de las inspecciones simultneas
de todos los organismos como elemento de facilitacin del comercio y de mejora de
la gestin fronteriza. Pero habr que tener en cuenta los efectos que sobre la norma-
tiva competencial, de proteccin de datos, etc. pueda tener una inspeccin simult-
nea, lo que sin duda exige un desarrollo normativo mayor.
REALIZAMOS UNA BREVES CONSIDERACIONES SOBRE UN TEMA QUE ES EMINEN-

TEMENTE PRCTICO Y ORIENTADO HACIA LA CONSECUCIN DE UN FIN.
Un ejemplo de este tipo de coordinacin al tenemos en el funcionamiento de los

Puestos de Inspeccin fronteriza (PIF) en Espaa.
Se trata de la ubicacin de todos los servicios en frontera encargados del control de

mercancas en un mismo edificio. Una nica ubicacin, que normalmente pertenece a
los gestores de Puertos y Aeropuertos (Autoridades portuarias,) y est en rgimen
de concesin administrativa a una empresa privada y funciona con un solo programa
de gestin aportado por esta empresa privada.
Con esto se cumple gran parte de los requisitos indicados por la Declaracin de Bali
ya que:
Facilita la compatibilidad de los das y horarios de trabajo;
Facilita la compatibilidad de los procedimientos y formalidades, a travs de una

colaboracin con el sector privado al efecto de la organizacin de los controles.
Significa el establecimiento y la utilizacin compartida de servicios comunes.
Facilita la realizacin de controles conjuntos.
35
Recuperado de: http://www.pifalmeria.es/
Figura 3.9. Puesto de Inspeccin Fronterizo
II.3. Ejemplo de coordinacin en Espaa
Pongamos slo a nivel de ejemplo, como es la coordinacin interinstitucional en Es-

paa.
Ejemplo necesariamente imperfecto, pero que puede servir como un particular an-
lisis de situacin.
A nivel nacional, la situacin en Espaa es la siguiente:
En materia de inmigracin es competente la Polica Nacional.

Recuperado de: https://www.google.es/
Figura 3.10. Control Inmigracin
En materia de control de mercancas, existen una serie de Organismos que actan:

La Agencia Tributaria (Aduanas) de la que depende funcionalmente la Guardia Civil
(Resguardo fiscal del Estado) y los dems Organismos para-aduaneros (sanidad ex-
terior, FITO, control de calidad, farmacia, industria, transportes) que dependen del
Ministerio correspondiente.
36
Recuperado de: http://www.photaki.es/foto-simulacro-servicio-de-vigilancia-aduanera-integrado-en-la-agen-

cia-estatal-de-administracion-en-las-costas-de-malaga-andalucia-espana_5959.htm
Figura 3.11. Aduanas Espaa 1

No es problemtico el hecho de que el control de inmigracin se realice por un cuer-

po distinto, ya que este control es para personas y con carcter previo a su entrada/
salida de Espaa, por lo que las Autoridades Aduaneras actuarn antes o despus,
pero no genera especiales problemas.
Las necesidades de coordinacin son entre los distintos Organismos que actan en
el control aduanero de las mercancas (tanto general como portadas por viajeros).
Podemos aportar el siguiente esquema:
Controles fiscales y de seguridad de la cadena logstica: Aduana (Agencia Tributa-

ria y Guardia Civil).
Control del contrabando y otras actividades delictivas en frontera: Aduana (Agen-

cia Tributaria y Guardia Civil).
Vigilancia de la frontera: Aduana (Agencia Tributaria y Guardia Civil).
Controles sanitarios y veterinarios: Autoridades de sanidad exterior y sanidad ani-

mal. Ministerio de Sanidad.
Controles fitosanitarios: Autoridades de sanidad vegetal. Ministerio de Agricultura.
Controles de calidad y seguridad de los productos: SOIVRE. Ministerio de Economa.
Controles del rgimen comercial: Ministerio de Comercio.

37
Controles de homologacin industrial de los productos: Ministerio de Industria.
Controles farmacuticos: Autoridades farmacuticas. Ministerio de Sanidad.
Controles del patrimonio histrico artstico: Ministerio de Cultura.
Controles administrativas del transporte: Ministerio de fomento y transporte.
Otros controles especficos (control especies protegidas, trficos ilegales como

drogas y armas, control medio ambiente, y otros atribuidos por las leyes): Adua-
na (Agencia Tributaria y Guardia Civil).
En ese sentido, y teniendo en cuenta que no tenemos una organizacin integrada, en

Espaa nos coordinamos interinstitucionalmente de la siguiente forma:
La Guardia Civil en cuanto Resguardo Fiscal del Estado (vigilancia de recintos

aduaneros) depende funcionalmente de la Aduana, por lo que no se generan ne-
cesidades especiales de coordinacin.
Recuperado de: http://www.grupodiarioarea.es/2014/09/26/interceptan-un-centenar-de-armas-cortas-con-desti-

no-beirut-en-algeciras/
Figura 3.12. Aduanas Espaa 2
En nuestro sistema de despacho de mercanca la ltima palabra la tiene la

Aduana, que es la nica que puede autorizar el levante (salida) de una mercanca.
Todos los dems Organismos deben actuar antes, asegurndose la Aduana de no
38 conceder el levante si no se aportan todos los certificados correspondientes.
En Espaa, en este ao 2016 se ha iniciado la fase de pruebas de la ventanilla ni-
ca aduanera, proyecto que lidera la Aduana, de acuerdo con las directrices de la
OMA. http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/Aduanas_e_Impues-
tos_Especiales/Procedimientos_y_Gestiones_en_la_Aduana/Ventanilla_Unica_
Aduanera/Ventanilla_Unica_Aduanera.shtml
La coordinacin con otros organismos que actan en frontera, y hasta tanto la
ventanilla nica aduanera no est plenamente operativa, se realiza con distintos
programas informticos. Actualmente se materializa en varios niveles:
Ventanilla nica para la presentacin de la Declaraciones Sumarias de Dep-
sito Temporal en trfico martimo. La presentacin se realiza ante las Autorida-
des Portuarias, quedando los datos a disposicin de las Autoridades Aduaneras y
otro Organismos que actan en frontera.
Procedimientos conjuntos con la presentacin telemtica de las solicitudes de
certificados para aduaneros, quedando estos datos a disposicin de las autori-
dades aduaneras. Actualmente funciona para los certificados sanitarios y vete-
rinarios y para la solicitud de certificados FITO sanitarios (sistema informtico
para comercio exterior de vegetales y otras autorizaciones de comercio (pesca,
ozono, etc.). As los certificados emitidos por estos organismos se comunican
telemticamente al operador privado y simultneamente a la Aduana, con lo cual
se produce un cruce de informacin que evita que se tenga que presentar un cer-
tificado en papel a la Aduana.
En esta Unidad hemos intentado delimitar los dos mbitos para la or-
ganizacin en frontera:
La coordinacin interinstitucional a nivel de procedimientos. Esto

supone el establecimiento de procedimientos conjuntos que no
dependen de la voluntad de los Organismos, siendo el mximo la
ventanilla nica.
La coordinacin interinsitucional a nivel de organizacin. Esto su-

pone el esfuerzo que realizan los Organismos para la coordinacin
y la mejora de la gestin en frontera.
Hemos puesto ejemplo de cada tipo de coordinacin.
39
UNIDAD III
SEGURIDAD INTERNACIONAL
DE CADENAS LOGSTICAS:
EL OPERADOR ECONMICO
AUTORIZADO (OEA)
40 Mostrar los programas OEA como fundamentales para la logstica en la medida

en que generan canales de empresas fiables y seguras, lo que redunda no slo en
un mejor control aduanero sino tambin en una defensa del comercio legtimo y
en una facilitacin del mismo.
Conocer qu tipo de empresas nos encontramos cuando hablamos de OEA.
Profundizar en la figura del OEA, abordando el concepto, los elementos subjeti-
vos, las modalidades, los requisitos y las ventajas de ser OEA. Conocer la figura
del reconocimiento mutuo de la figura con otros pases o Uniones Aduaneras,
siendo ste el elemento fundamental para conseguir un canal seguro y fiable en
toda la cadena logstica, desde el productor de la mercanca (en el pas que sea)
hasta el destinatario final (en el pas que sea).
Se tratar desde la perspectiva del programa OEA que ya est funcionando en la
UE, y que ya ha sido objeto de reconocimiento mutuo con los programas que ya
est funcionando en los Estados Unidos y Japn.
III.1. La seguridad en la cadena logstica
Han cambiado los ataques terroristas nuestra forma de ver el mundo?
Las cadenas logsticas son vulnerables a las actividades de los grupos terroristas. Una
alteracin del funcionamiento de la cadena logstica por parte de terroristas podra
provocar un estancamiento del comercio internacional. (OMA: Aduana en el siglo

XXI).
Por tanto, la seguridad y la proteccin de los ciudadanos han pasado de ser importan-
tes, a ser aspectos estratgicos, y ste es el contexto en el que nace la figura, entre
otras, del Operador Econmico Autorizado (OEA).
El objetivo es disear un sistema de control que defienda nuestro sistema de trans-

porte de futuros ataques, sin ocasionar costes excesivos al sector privado y a los
ciudadanos.
Como ya hemos visto, la facilitacin comercial y el control de fronteras se han po-

sicionado como uno de los principales elementos para mejorar los movimientos de
mercancas y las importaciones/ exportaciones de mercancas, y la seguridad en la
cadena logstica.
Esto nos har ir oscilando entre ambos conceptos (control vs facilitacin), pero siem-
pre con el fin de mantener un equilibrio adecuado.
Tal como indica el documento de la OMA La Aduana en el siglo XXI las Aduanas se
han enfrentado a importantes y a menudo, contradictorias cuestiones derivadas de la
globalizacin del comercio. Por un lado se ha hecho necesario asegurar y controlar la
cadena logstica internacional mientras que, por otro, las exigencias para una mayor
facilitacin del comercio legtimo han ido en aumento.
Es por tanto fundamental la aplicacin de los programas OEA para encontrar el equi-
librio adecuado.
41
III.2. El Operador Econmico Autorizado (OEA)
Qu es el OEA?
Viene definido en muchos textos, tanto nacionales y/o regionales como de la OMA
(SAFE), aunque traemos a colacin el ms reciente:
Artculo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitacin del Comercio de la Decla-

racin Ministerial de Bali:
7 Medidas de facilitacin del comercio para los operadores autorizados
7.1. Cada Miembro establecer medidas adicionales de facilitacin del

comercio en relacin con las formalidades y procedimientos de im-
portacin, exportacin o trnsito, de conformidad con el prrafo 7.3,
destinadas a los operadores que satisfagan los criterios especifica-
dos, en adelante denominados operadores autorizados.
En la normativa internacional y en los pases donde ya estn desarrollados los pro-

gramas de OEA (OMA, ONU, OMC, UE, EEUU) se considera que es un Operador
de confianza que tras cumplir una serie de requisitos, podr disfrutar de ventajas
aduaneras en todo el territorio y tendr la consideracin de operador seguro y fiable
para el resto de integrantes de la cadena logstica en todo nuestro mbito territorial
y, cuando se desarrolle el mecanismo del reconocimiento mutuo, en buena parte del
mundo.
En este sentido, debe disponerse que los operadores econmicos autorizados se be-
neficien no slo de simplificaciones de los procedimientos aduaneros sino tambin
de facilitaciones en los controles de seguridad.
En este punto debemos reflexionar sobre lo que no es el OEA:
No es una modalidad de representacin aduanera.
No supone una alteracin en el funcionamiento normal de los procedimientos

aduaneros.
No es una exigencia y no es un derecho.
No debe suponer una mayor carga administrativa a largo plazo.
Qu modalidades de OEA existen?
Se contemplan tres modalidades de certificados OEA:

42
OEA simplificaciones.
OEA de seguridad y proteccin.
OEA completo (incluye los dos anteriores).
COMPLETO
SEGURIDAD Y PROTECCIN
SIMPLIFICACIONES
Figura 3.13. Modalidad de Certificados OEA

Quin puede ser OEA?
Cualquier persona que realice actividades profesionales reguladas por la normativa

aduanera y que est establecida en el territorio del pas que lo conceda.
En general, todos los participantes en la cadena logstica, porque la idea final de la

figura es crear un canal seguro en toda la cadena logstica.
COLECTIVOS DEL OEA (Todos los

intervinientes en la cadena logstica
internacional)
Fabricantes
Exportadores
Expedidores
Representantes aduaneros
Almacenistas
Transportistas
Importadores
Fuente: . Elaborado por el autor
Figura 3.14. Grupos (colectivos en Espaa) potenciales del OEA
Cada solicitante de acuerdo con su posicin en la cadena logstica solicitar el tipo

de OEA que le corresponda, y se le exigirn el cumplimiento de los requisitos que le 43
correspondan. As por ejemplo, un representante aduanero, cuya funcin es la pre-
sentacin de declaraciones aduaneras en nombre de otros, solicitar el OEA de sim-
plificaciones; un consignatario de buques, si no presenta declaraciones, solicitar el
de seguridad y proteccin.
Qu requisitos se exigen para ser OEA?


7.2. Los criterios especificados guardarn relacin con el cumplimien-
to, o el riesgo de incumplimiento, de los requisitos especificados en
las leyes, reglamentos o procedimientos de un Miembro. Los crite-
rios especificados, que se publicarn, podrn incluir:
a. un historial adecuado de cumplimiento de las leyes y reglamentos
de aduana y otras leyes y reglamentos conexos;
b. un sistema de gestin de los registros que permita los controles
internos necesarios;
c. solvencia financiera, incluida, cuando proceda, la prestacin de una
fianza/garanta suficiente; y
d. la seguridad de la cadena de suministro.
Veremos ahora los requisitos que se le exigen a la empresas para ser OEA, y que son
objeto de una auditora exhaustiva por parte de las Autoridades Aduaneras.
Historial de cumplimiento. Este requisito es propio de todas las modalidades. Se

verifica por las Autoridades Aduaneras el historial de cumplimiento de la normati-
va tributaria o aduanera durante los tres ltimos aos. Las personas sobre las que
se verifica el historial de cumplimiento son: el solicitante, personas encargadas
de la empresa solicitante o que controlen su gestin, el representante legal de la
empresa en asuntos aduaneros (ej. abogado) y la persona que se encargue de los
asuntos aduaneros de la empresa solicitante.
Se verifica que no hayan cometido infracciones graves o repetidas a la norma-

tiva aduanera. Para la verificacin de este requisito se valora la acumulacin de
sanciones, la frecuencia de las mismas, el fraude deliberado y, el contexto de las
infracciones (negligencia o problema de fondo). Exigindole un procedimiento
de control, registro y comunicacin de las irregularidades. Con todos estos ele-
mentos la Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de que la empresa
tiene un historial de cumplimiento satisfactorio.
Gestin administrativa adecuada. Este requisito es propio de todas las modalida-

des, con una serie de excepciones si slo se solicita el OEA de seguridad y protec-
cin. Se le exige y se verifica por las Autoridades Aduaneras que el solicitante rea-
lice una adecuada gestin comercial y logstica. Que posea un sistema contable
coherente con los principios contables comnmente aceptados y se comprueba
que este sistema facilite el control aduanero mediante auditora. Se le exige que
44 exista la posibilidad del acceso fsico o electrnico de la autoridad aduanera a sus
registros aduaneros y de transporte.
Se comprueba que tiene un sistema logstico que distingue las mercancas objeto
de comercio exterior adecuadamente. Se entra a valorar si la empresa tiene una
organizacin administrativa adecuada, unos procedimientos satisfactorios de uti-
lizacin de licencias y autorizaciones y unos procedimientos satisfactorios de ar-
chivo y proteccin de la informacin. Se verifican las medidas de seguridad de las
tecnologas de la informacin que tiene el solicitante. Se verifica que la formacin
de los empleados es adecuada para sus actividades y que la empresa dispone de
un plan de formacin de los mismos adecuado. Con todos estos elementos, la
Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de que la empresa realiza una
gestin administrativa adecuada.
Solvencia. Este requisito es propio de todas las modalidades. El solicitante debe

acreditar su solvencia financiera en los ltimos 3 aos. Para ello, la Autoridad
Aduanera utiliza los siguientes indicadores: informe de auditora, que no tiene
deudas en periodo ejecutivo de pago, que no tiene deudas impagadas, y procede-
mos al examen de sus cuentas anuales. Con todos estos elementos la Autoridad
Aduanera debe llegar al convencimiento de que la empresa es solvente.
Seguridad. Este requisito es propio de la modalidad de seguridad y proteccin. La

Autoridad Aduanera procede a verificar la seguridad de sus edificios en el sentido
de que estn preparados para evitar un acceso/intrusin ilegal. Se verifica que el
solicitante tiene procedimientos de control de acceso a mercancas y de control
en la manipulacin de mercancas, evitando que puedan producirse prdidas o

sustitucin de mercanca.
Se verifica que gestiona correctamente las licencias vinculadas a restricciones/

prohibiciones. Se comprueba que tiene procedimientos para la identificacin de
socios comerciales: proveedores y clientes, tomando las medidas de verificacin
necesarias antes de contratar con ellos. Se entra a verificar la poltica de contrata-
cin de futuros empleados y que procede a realizar las actuaciones de verificacin
sobre ellos (comprobacin de currculum). Y por ltimo, se exige que dispon-
ga de programas de sensibilizacin para empleados sobre la figura del OEA. Con
todos estos elementos, la Autoridad Aduanera debe llegar al convencimiento de
que la empresa es segura.
En la verificacin de los requisitos tanto las auditoras contables reali-

zadas por empresas independientes, como el tener certificados como
el ISO 28000, entre otros, sern una ayuda para el auditor, pero no
eximen de la auditora de la autoridad aduanera.
Requisitos OEA simplificacin OEA Seguridad OEA completo
Historial de cumplimiento SI SI SI
45
Gestin Administrativa SI SI SI
Solvencia SI SI SI
Seguridad SI SI
Figura 3.15. Cuadro modalidades y requisitos
Qu ventajas puede tener un OEA? Incidencia de la figura en la gestin fronteriza y

en la logstica.
Este es el aspecto que incide directamente en la gestin fronteriza y en la logstica

de las empresas.
Hay que tener en cuenta que cuando se obtiene el estatuto de OEA no se adquiere un
derecho sobre las Autoridades Aduaneras a obtener facilidades, sino simplemente el
estatuto de operador seguro y fiable.
Evidentemente, esta relacin de confianza que se genera entre las Autoridades Adua-
neras y el sector privado, va a dar lugar a la concesin una serie de ventajas. Pero no
es una lista cerrada y de hecho constantemente van aumentando.
Hasta la fecha, se han planteado las siguientes ventajas:

Menor de controles fsicos y documentales.
Prioridad en los controles sobre los que no son OEA.
Posibilidad de elegir el lugar de la inspeccin (despacho centralizado nacional).
Mayor facilidad para acogerse a procedimientos aduaneros simplificados.
Declaraciones sumarias de entrada o salida de seguridad y proteccin con datos

reducidos.
Notificacin previa de control fsico.
Con todo esto, no podemos llegar a la idea de que no se van a realizar controles
aduaneros sobre las operaciones de comercio exterior de una empresa que es OEA.
Se van a realizar controles, pero evidentemente la relacin de confianza, basada en
una exhaustiva auditora previa de la empresa y en su seguimiento permanente, si va
a llevar a conceder ventajas, y a aplicar el anlisis del riesgo sobre ellos de una forma
distinta.
Ventajas que necesariamente van a redundar en un menor control en frontera y en

un mayor control a posteriori, pero que no son exigibles por el OEA.
Artculo 7.7 del Acuerdo sobre Facilitacin del Comercio de la Declara-

46 cin Ministerial de Bali (OMC):
7.3. Las medidas de facilitacin del comercio que se establezcan en

virtud del prrafo 7.1 incluirn por lo menos tres de las siguientes me-
didas7:
a. nmero reducido de requisitos de documentacin y datos, segn

proceda;
b. nmero reducido de inspecciones fsicas y exmenes, segn pro-
ceda;
c. levante rpido, segn proceda;
d. pago diferido de los derechos, impuestos, tasas y cargas;
e. utilizacin de garantas generales o reduccin de las garantas;
f. una sola declaracin de aduana para todas las importaciones o ex-
portaciones realizadas en un perodo dado; y
g. despacho de las mercancas en los locales del operador autorizado
o en otro lugar autorizado por la aduana.
En definitiva la Declaracin de Bali, como herramienta de facilitacin del
comercio que es, nos expone una serie de posibilidades en este tema.
Pero la reflexin correcta en trminos de cadena logstica internacional, no es sobre

los beneficios que tendr una empresa que es OEA, sino sobre los beneficios que
no tendr una empresa que no es OEA.
III.3. Referencia a otras figuras parecidas al OEA.

Reconocimiento mutuo de la figura del OEA
Muchos Pases han puesto en marcha figuras y procedimientos parecidos al OEA que
definimos es esta unidad (BASC, lnea azul, etc.), que sin duda tratan de conseguir en
su territorio un efecto parecido al OEA.
Ya la Declaracin de Bali hace referencia a estas alternativas:

Como alternativa, un Miembro podr ofrecer tales medidas de faci-

litacin a travs de procedimientos aduaneros de disponibilidad ge- 47
neral para todos los operadores, y no estar obligado a establecer un
sistema distinto.
Pero debemos incidir en un aspecto importante que tiene mucha influencia en la me-
dida en que instalemos un procedimiento distinto al estndar de OEA que estudia-
mos, y es el hecho de que puede ser un impedimento para llegar a un reconocimiento
mutuo de la figura con otros pases.
La figura del reconocimiento mutuo de la figura del OEA impulsada desde la Orga-
nizacin Mundial de Aduanas (OMA) y desde la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC) va a ser en definitiva la piedra angular para conseguir lo que se deseaba cuan-
do se cre la figura: La seguridad en TODA la cadena logstica.

7.5. Con el fin de potenciar las medidas de facilitacin establecidas

para los operadores, los Miembros darn a los dems Miembros la
posibilidad de negociar el reconocimiento mutuo de los sistemas de
operadores autorizados.
Se trata de llegar a acuerdos entre pases o uniones aduaneras para el reconocimien-

to mutuo de la figura en ambos territorios.
As, actualmente, un operador que ha obtenido el estatuto en los Estados Unidos,

automticamente va a ser reconocido como OEA en la Unin Europea, y viceversa.
Evidentemente, para poder llegar a este reconocimiento mutuo se deben dar las si-
guientes circunstancias:
Debe haber un conjunto de normas comunes a ambas partes.
Las normas deben aplicarse de manera uniforme.
Debe estar contemplada la figura en las normas de cada pas.
Por tanto, es fundamental que la figura que existe en nuestro Pas

cumpla con todos los requisitos estndar estudiados para el OEA.
No es difcil ver que, en la medida en que se desarrolle est figura y todos los parti-
cipantes de una cadena logstica sean OEA y por tanto seguros, esto va a tener un
efecto muy importante sobre los canales logsticos que no sean OEA, o que parte de
los mismos no sean OEA.
48
No podemos olvidar que los efectos del OEA no vienen slo dados
porque un determinado Estado nos reconozca como operador de
confianza, sino que tambin porque los dems operadores privados
de la cadena logstica nos van a reconocer como OEA.
Esto tendr un efecto muy importante sobre el desarrollo del comercio internacional,
en la medida en que el comercio legtimo se va a concentrar en empresas OEA.
Siendo este uno de los aspectos que actualmente estn empujando a las empresas
a solicitar el certificado, soslayando las iniciales reticencias de las mismas a invertir en
esta mejora (es un costo el cumplir los requisitos y obtener el certificado, etc.).
En esta Unidad hemos profundizado en la figura del Operador Econ-
mico Autorizado (OEA), cuya existencia tiene un efecto directo en la
gestin en frontera y en la logstica.
Hemos estudiado su concepto, los elementos subjetivos, las modali-

dades, los requisitos, las ventajas de ser OEA.
Todo ello desde el punto de vista de los estndares indicados por la

Organizacin Mundial de Aduanas (OMA) y la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC), y desde la experiencia de zonas con programas
OEA en funcionamiento.
Por ltimo, hemos hecho referencia a la importante figura del reco-

nocimiento mutuo, y a su efecto en el futuro comercio internacional.
49
UNIDAD IV
LA LOGSTICA DE LA DISTRIBUCIN
Y LA GESTIN COORDINADA
DE FRONTERAS (GCF)
En esta Unidad vamos a conocer el procedimiento de trnsito internacional de

mercancas , como elemento fundamental para la logstica del transporte.
50
Conoceremos uno de los modelos de trnsito que vienen funcionando funda-
mentalmente en Europa y Asia con xito, como es el establecido en el Convenio
TIR (Trnsito TIR (Transports Internationaux Routiers)). Se profundizar en las ca-
ractersticas bsicas y los actores del procedimiento TIR, que nos llevarn a una
idea clara de su funcionamiento.
Haremos referencia a los procedimientos simplificados de trnsito. Con ejem-

plos de trnsito simplificado areo, martimo y ferroviario, actualmente en fun-
cionamiento en Europa. Procedimientos simplificados en atencin al modo de
transporte utilizado y de la seguridad aduanera que ofrece.
Por ltimo, aunque no es tcnicamente un procedimiento de trnsito aduanero,

haremos referencia al transbordo, procedimiento que potencia la logstica del
transporte.
IV.1. El trnsito aduanero
No cabe duda que los procedimientos de trnsito aduanero son fundamentales para
el desarrollo comercial de un pas en general, y para el desarrollo del sector del trans-
porte en particular. En este sentido es importante destacar que los ms importante
en este caso son los medios jurdicos que permiten el procedimiento, y no tanto los
medios materiales (telemticos, precinto electrnico, etc.) que pueden significar un
apoyo a la potenciacin del procedimiento, pero que por s solos no crean un proce-
dimiento dinmico.
El hecho de que una mercanca no tenga que pasar la tramitacin aduanera en fron-
tera, sino en el interior del pas (si ese es su punto de partida o destino) o en otro
pas (de partida o destino) es un elemento fundamental para la dinamizacin del
comercio.
En la UE se suelen producir una media de 18 millones de movimientos

de mercancas en trnsito al ao.
Por tanto, normalmente los procedimientos de trnsito aduanero existentes en to-

dos los pases son de dos tipos:
Trnsito Nacional: El que se produce dentro de un mismo pas, cuya virtualidad es

que la tramitacin de exportacin o de importacin se realice en un lugar del inte-
rior del Pas y no en frontera. Circulando las mercancas hacia o desde la frontera
en este rgimen.
Aunque en el caso de la exportacin es habitual que se utilice un procedimiento de sali-

das indirectas y no el trnsito. 51
Trnsito internacional: El procedimiento que permite la circulacin de mercan-
cas desde un determinado punto de partida en un Pas hasta un punto de llegada
en otro Pas, pasando por una o varias fronteras aduaneras, sin que la mercanca
sea objeto de la tramitacin y el control normal en frontera, sin que tengan que
pagar derechos de aduanas al paso de las fronteras y normalmente sin que se le
apliquen medidas de poltica comercial.
Teniendo en cuenta que el funcionamiento y requisitos en uno y otro caso es

prcticamente el mismo, vamos a proceder a analizar el trnsito internacional al
tener un mbito mayor. Hay que indicar que los procedimientos de trnsito adua-
nero se predican en todos los modos de transporte (carretera, areo, martimo y
ferrocarril).
Como estndar de procedimiento vamos a analizar el procedimiento general previsto

en el Convenio TIR (Transports Internationaux Routiers), que aunque se aplica slo
al transporte por carretera es un procedimiento que viene funcionando con xito
actualmente en buena parte del Mundo. Asimismo expondremos los procedimientos
simplificados que actualmente funcionan en Europa.
IV.2. Trnsito internacional de mercancas:

El Convenio TIR
Recuperado de: http://en.wikipedia.org/wiki/TIR_Convention
Figura 3.16. Logotipo del convenio TIR
Se pone en marcha este procedimiento de trnsito internacional por carretera con el

Convenio Aduanero relativo al transporte internacional de mercancas al amparo de
los cuadernos TIR (Convenio TIR de 1975), en el marco de Naciones Unidas.
Forman actualmente parte de dicho Convenio pases de Europa, Asia, frica y Amri-
52 ca (Canad, Chile, Estados Unidos y Uruguay).
Si bien hay determinados pases, como los de Amrica, donde actualmente no se pue-
den desarrollar an operaciones TIR, al no tener en marcha el sistema de garanta.
Recuperado de: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/00/TIR.png
Figura 3.17. mbito territorial del Convenio TIR

Las caractersticas del procedimiento son:
Actualmente la declaracin de trnsito es en papel (cuaderno TIR), as como el

resto de comunicaciones (ultimacin, bsqueda, liquidacin). Aunque se est tra-
bajando en Naciones Unidas en el proyecto e-TIR, que introducira la declaracin
electrnica.
Este detalle de que el procedimiento sea en papel no refrenda la idea de que lo

importante es el aspecto jurdico del procedimiento, y no slo los medios mate-
riales.
53
Recuperado de: http://rendistyle.blogspot.com.es/2012/02/1.html
Figura 3.18. Modelo de cuaderno TIR
Hay un acceso controlado al sistema. Los titulares que lo quieran utilizar deben
ser previamente autorizados (se estudia su historial de comercio exterior, incum-
plimientos, etc.). Si no estn autorizados no pueden adquirir los cuadernos TIR.
La mercanca debe ser cargada en vehculos previamente autorizados y certifica-

dos por la Autoridades Aduaneras. Esto con criterios de seguridad aduanera.
Recuperado de: https://www.google.es/search?q=tir&biw=1365&bih=856&tbm=isch&source=lnms

&sa=X&ei=TVDTVKepJNPcaKCBgfAP&ved=0CAYQ_AUoAQ&dpr=1#imgdii=_&imgrc=NHNG0fC-
kQcbCwM%253A%3BkBOLael0NITHiM%3Bhttp%253A%252F%252Fbi.gazeta.pl%252Fim%252F5c%-
252Fc1%252Fd9%252Fz14270812Q%252CWypadek-TIR-a.jpg%3Bhttp%253A%252F%252Fwiadomosci.
gazeta.pl%252Fwiadomosci%252F1%252C114871%252C14269166%252CZapalil_skreta_i_siadl_za_kierow-
nica_TIR_a__Efekt_.html%3B620%3B383
54 Figura 3.19. Vehculo TIR
Como norma general, la identificacin de las mercancas se asegurar por medio

de precintos (salvo mercanca voluminosas).
La mercanca circular por todos los pases con un nico documento (cuaderno
TIR). El transportista entregar en cada aduana de transito una hoja del cuaderno
TIR. Las aduanas de trnsito no procedern a inspeccionar las mercancas, salvo
en caso de sospecha de irregularidades que puedan dar lugar a abusos (Recono-
cimiento mutuo de los controles aduaneros). Los controles, por tanto, se van a
realizar en la Aduana de partida y en la de destino.
Se establece un sistema de garanta internacional que cubre las posibles deudas

aduaneras generadas por incumplimientos del rgimen. Actualmente esta cade-
na de garanta internacional est soportada por IRU (Asociacin Internacional
de Transporte por Carretera) con sede en Ginebra (Suiza) y por sus Asociaciones
asociadas en cada uno de los pases (En Espaa ASTIC).
Recuperado de: http://tfig.itcilo.org/SP/contents/TIR-convention.htm
Figura 3.20. Pilares del procedimiento TIR
Los actores de este procedimiento son: 55

Aduana de salida: Toda Aduana de una parte contratante en la que se inicie, para
la totalidad de la carga o parte de ella el transporte TIR.
Aduana de destino: Toda Aduana de una parte contratante en la que termine,

para la totalidad de la carga o parte de ella, el transporte TIR.
Aduana de trnsito: Toda Aduana de una parte contratante por la que se importe
o exporte un vehculo de transporte por carretera, un conjunto de vehculos o un
contenedor, en el curso de un transporte TIR.
Titular: persona a la que se haya expedido un cuaderno TIR.
Asociacin garante: asociacin autorizada por las Autoridades aduaneras para

constituirse en fiadora de las personas que utilicen el procedimiento TIR.
La Unin Europea a efectos del TIR es un solo territorio. As una mer-

canca, por ejemplo, procedente de la Federacin Rusa (Aduana de
salida), entra en la UE por una Aduana de Polonia (Aduana de trnsi-
to) y llega a una Aduana en el interior de Espaa (Aduana de destino).
IV.3. Procedimientos simplificados de trnsito aduanero

en atencin al modo de transporte
Convenio de Armonizacin (ONU)
Artculo 10 Mercancas en trnsito.
2. Las Partes Contratantes procurarn facilitar al mximo el trnsito

de las mercancas transportadas en contenedores u otras unidades
de carga que ofrezcan seguridad suficiente.
Los procedimientos de trnsito simplificado se predican sobre los modos de trans-

porte que nos dan la garanta y la seguridad suficientes para ello. Normalmente se
vienen aplicando al transporte por ferrocarril, areo y martimo. Garanta y seguridad
del transporte que viene dada por el perfil limitado del transportista, por el tipo de
medio de transporte y por ser trficos sujetos a una normativa internacional estricta
que regula su desarrollo. Esto da lugar a que se consideren ms fiables. Y se basan
en el escaso riesgo de este tipo de transporte en determinadas circunstancias.
No se predican por tanto los procedimientos simplificados de trnsito para el trans-

porte por carretera.
56 Como experiencia internacional podemos relatar tres ejemplos de procedimientos de
trnsito simplificado (el ferroviario, el areo y el martimo) que ya estn regulados en
muchos Pases y Uniones Aduaneras. Son procedimiento que simplifican an ms los
requisitos vistos para el trnsito internacional con carcter general.
IV.3.1. Trnsito simplificado ferroviario
Describamos brevemente cules pueden ser sus caractersticas:
Se aplica a los transportes de mercancas efectuados por las compaas de ferro-

carriles, al amparo de una carta de porte (CIM) y paquete exprs, en adelante
denominada carta de porte CIM. La carta de porte CIM equivale a una declara-
cin de trnsito.
Ya indicamos aqu el hecho de que se trata de transportes internacio-

nales, regulados por un convenio internacional.
Introducimos una forma de declaracin simplificada.
No se exige garanta (en atencin al reducido riesgo).

Las compaas de ferrocarriles procurarn que los transportes efectuados en rgi-

men de trnsito se distingan mediante la utilizacin de etiquetas provistas de un pic-
tograma con un modelo determinado.
Las etiquetas se colocarn en la carta de porte CIM, as como en el vagn, si se trata de

un cargamento completo, o en el bulto o bultos en los dems casos (salvo dispensa).
La etiqueta mencionada en el prrafo primero podr ser sustituida por la impresin de

un sello en tinta verde que reproduzca el pictograma determinado (salvo dispensa).
Por regla general, y habida cuenta de las medidas de identificacin aplicadas por las
compaas de ferrocarriles, la oficina de partida no proceder al precintado de los
medios de transporte o de los bultos.
Se utiliza una forma de identificacin de la mercanca simplificada. No el precintado.
Se presentar en la oficina de partida la carta de porte internacional (salvo dis-

pensa).
La oficina de la que dependa la estacin de destino asumir la funcin de oficina de

destino.
Cuando un transporte comience en el interior del territorio y deba terminar en el

exterior del mismo, la aduana a la que pertenezca la estacin fronteriza por la que el
transporte abandone el territorio asumir la funcin de oficina de destino.
No ser necesario ningn trmite en la oficina de destino. 57

Cuando un transporte comience en el exterior del territorio y deba terminar en el
interior del mismo, la aduana a la que pertenezca la estacin fronteriza por la que el
transporte entre en el territorio, asumir la funcin de oficina de partida.
No ser necesario ningn trmite en la oficina de partida.
Utilizamos un procedimiento simplificado, que permite que el control real se realice

en la estacin de salida y en la estacin de llegada (sean del pas que sean)
La compaa de ferrocarriles (obligado principal) de cada Estado pondr a dispo-

sicin de las autoridades aduaneras de su pas los libros que se encuentren en su
centro o centros contables, a fin de que stas puedan ejercer el correspondiente
control.
Se generaliza la posibilidad del control a posteriori.
Conviene traer a colacin aqu lo dispuesto en el artculo 7.5.1. del Acuerdo sobre Fa-
cilitacin del Comercio de la Declaracin Ministerial de Bali:
5.1. Con miras a agilizar el levante de las mercancas, cada Miembro

adoptar o mantendr una auditora posterior al despacho de aduana
para asegurar el cumplimiento de las leyes y reglamentos aduaneros
y otras leyes y reglamentos conexos.
IV.3.2. Trnsito simplificado areo y martimo
Describamos brevemente cules pueden ser sus caractersticas:
Con carcter general, en estos tipos de modo de transporte la utilizacin del

procedimiento simplificado se somete a aprobacin previa por las Autoridades
Aduaneras.
Sin duda hay una diferencia habitual entre el modo de transporte por
ferrocarril, que normalmente est gestionado por un ente pblico
(locomotoras y vas) y los modos de transporte areo y martimo, que
normalmente est gestionado por empresas privadas.
No se exige garanta.
En atencin al reducido riesgo del modo de transporte y al estudio

previo a la autorizacin que se realiza sobre el transportista.
Los procedimientos de trnsito simplificado areo/martimo se conciben a dos

niveles:
58
Procedimiento simplificado - nivel 1
Una compaa area podr ser autorizada a utilizar el manifiesto areo como declara-
cin de trnsito. El contenido de este manifiesto corresponder al modelo que figura
en el apndice 3 del anexo 9 del Convenio sobre la aviacin civil internacional.
Una compaa naviera podr ser autorizada a utilizar el manifiesto martimo relativo
a las mercancas como declaracin de trnsito.
Ya indicamos aqu el hecho de que se trata de transportes internacio-

nales, regulados por Convenios Internacionales.
Introducimos una forma de declaracin simplificada.
En la autorizacin se indicar la forma del manifiesto, as como los aeropuertos/puer-

tos de partida y de destino de las operaciones de trnsito. La compaa area/naviera
remitir a las autoridades competentes de cada uno de esos aeropuertos/puertos
una copia certificada y compulsada de la autorizacin.
El manifiesto deber presentarse, como mnimo por duplicado, a las autoridades

competentes del aeropuerto/puerto de partida, que conservarn un ejemplar.
Deber presentarse un ejemplar del manifiesto a las autoridades competentes del

aeropuerto/puerto de destino, que lo conservarn.
Procedimiento simplificado - nivel 2
Una compaa area que efecte un nmero significativo de vuelos entre los Estados
miembros, podr ser autorizada a utilizar como declaracin de trnsito un manifies-
to transmitido por un sistema de intercambio electrnico de datos a efectos de la
simplificacin, el manifiesto elaborado en el aeropuerto de partida se transmitir me-
diante sistemas de intercambio electrnico de datos al aeropuerto de destino.
Una compaa naviera que efecte un nmero significativo de viajes regulares entre
los Estados miembros en trayectos autorizados podr ser autorizada a utilizar como
declaracin de trnsito un manifiesto nico.
Se considerar que el rgimen de trnsito ha finalizado cuando las autoridades

aduaneras del aeropuerto de destino dispongan del manifiesto transmitido a tra-
vs de un sistema de intercambio electrnico de datos y se les hayan presentado
las mercancas.
Se considerar ultimado el rgimen de trnsito en el momento de la presentacin del

manifiesto y de las mercancas a las autoridades aduaneras del puerto de destino.
Introducimos un nivel ms de simplificacin para determinados ope-

radores habituales. 59
IV.4. Referencia al transbordo.

El transbordo automtico
Cuando tratamos la operacin conocida normalmente como transbordo la primera

cuestin que debemos tener en cuenta es que tcnicamente no es un procedimiento
de trnsito aduanero. El transbordo, en definicin, simplemente es un cambio de me-
dio de transporte de la mercanca. Cambio de medio de transporte que se realizar
con control de las Aduanas si la mercanca se encuentra en ese momento bajo control
aduanero por la causa que sea.
En muchos casos tendrn el control que le corresponda en atencin al destino adua-

nero que vaya a tener dicha mercanca que se transborda (importacin, exportacin
o trnsito) en los casos de mercanca no nacional que se va a importar, mercanca
nacional que se va a exportar, o mercanca nacional o no nacional que va a transitar
por nuestro territorio (respectivamente)
Pero existe un caso de transbordo martimo o areo (que es el que vamos a tratar
aqu) y es el supuesto de mercanca no nacional que llega a un puerto/aeropuerto de
nuestro pas, pero con la intencin de ser cambiada de medio de transporte, sien-
do embarcada en otro buque/avin y dirigindose hacia otro destino fuera o dentro

de nuestro territorio.
Por tanto son mercancas que no se van a despachar en el puerto/aeropuerto de

llegada y en muchos casos no van a entrar en nuestro territorio, por lo que los
controles a realizar sobre las mismas necesariamente deben ser muy reducidos, y
normalmente dirigidos a la seguridad y proteccin (en cumplimiento de las obligacio-
nes que nuestro Estado tenga a nivel internacional en esta materia, lucha contra el
narcotrfico, trfico de armas, etc.), pero no ser eficiente someterlos a los mismos
controles que una mercanca que va a importarse, exportarse o transitar por nuestro
territorio en ese puerto/aeropuerto de llegada.
Por lo tanto debemos contar con un procedimiento especfico para este caso.
No cabe duda de la potencia logstica que tiene este procedimiento

en la medida en que queramos posicionarnos como hubs areos o
martimos.
En este sentido viene funcionando en muchos pases lo que se conoce como trans-
bordo automtico.
Para la correcta aplicacin de este procedimiento, como en casi todos los procedimien-
60 tos aduaneros, es importante la aplicacin de los principios comentados de la GCF:
Transmisin telemtica de declaraciones.
Aplicacin del anlisis de riesgos.
El funcionamiento del procedimiento sera el siguiente:
Considerar que existe una solicitud de transbordo automtico cuando en la de-

claracin de entrada en nuestro puerto/aeropuerto (anticipada o no) en la que
est incluida la mercanca figure como destino un puerto/aeropuerto distinto de
aquel en el que se realiza el transbordo y adems se haya declarado que el trans-
porte siguiente de la mercanca se va a continuar realizando en el mismo modo
de transporte martimo o areo. Por tanto si contamos con esta informacin y no
hay cambio de modo de transporte no ser necesaria una declaracin especfica
de transbordo (en otro caso s).
En este caso los operadores deber aportar la documentacin relativa al trans-

porte que se solicite a nivel nacional con la debida diligencia, as como facilitar,
cuando fuera requerido para ello, el reconocimiento de la mercanca (en aplica-
cin del anlisis de riesgo). Por tanto slo se realizar un control cuando sea so-
licitado por la Aduana, no siendo controladas en otro caso, embarcando sin ms.
A efectos del control por la Aduana slo ser necesario entregar una relacin de
la carga que se va a transbordar.
Por lo tanto saldamos una relacin de entrada con una relacin de salida, sin ms
trmite. La Aduana indicar qu mercanca debe ser reconocida.
En esta Unidad hemos hecho referencia al procedimiento de trnsito
aduanero nacional e internacional de mercancas como un elemento
fundamental para la facilitacin del comercio.
Hemos puesto como ejemplo un sistema de trnsito internacional

que actualmente funciona, con xito, en Europa y Asa, el trnsito TIR.
Hemos visto que las Aduanas de salida y destino no tienen que ser
fronterizas. Y hemos determinado el papel en frontera que debe te-
ner la Aduana de trnsito/paso. Determinando como fundamental el
reconocimiento mutuo de los controles.
Hemos visto que en el trnsito TIR el sistema funciona en papel

con carcter general (slo es obligatoria la declaracin telemtica a
su entrada en la UE, pero no en la mayora de pases miembros del
Convenio).
Esto nos tiene que hacer reflexionar sobre el hecho de que hay mu-
chos procedimientos que pueden redundar en una adecuada gestin
y que por circunstancias de las diferentes condiciones de los pases
61
que lo acuerdan, an no se realizan en un mbito telemtico. Aunque
actualmente en el marco de Naciones Unidas, en Ginebra se est tra-
bajando en el e-TIR, que ser un trnsito TIR telemtico.
Hemos analizado los procedimientos simplificados de trnsito que

podemos tener en atencin a la seguridad que ofrece un modo de
transporte.
Hemos analizado los procedimientos de transbordo.

Material complementario
Declaracin Ministerial de Bali (OMC). Acuerdo sobre facilitacin del comercio.

Documento de la OMA: La Aduana en el siglo XXI.
Convenio de la ONU (UNECE): Convenio Internacional sobre la Armonizacin de
los Controles de Mercancas en las Fronteras (1982).
Manual TIR (UNECE/ONU).
Documento de buenas prcticas del curso Gestin Coordinada de Fronteras (BID).
Presentacin Facilitando el Comercio en Centroamrica. COMIECO/BID.
Presentacin Estrategia Centroamericana de facilitacin del Comercio y compe-
titividad con nfasis en la Gestin Coordinada de Fronteras. COMIECO.
Presentacin Centros de control integrado y Gestin coordinada de fronteras.
Facilitacin del comercio en puntos fronterizos. BID.
Folleto ONU: Los Convenios de las Naciones Unidas acerca del Transporte.
Normativa OEA Centroamrica (Resolucin 318-2015 COMIECO).
62 Referencias bibliogrficas
Libro impreso
Hernndez Mateo, C. y Portals Prez-Vizcano, M. (2011). Procedimientos Aduane-

ros II. Espaa. Editorial TARIC.
Bonilla Penvela, N. y Rodrigo Serradilla, F. (2008). El Operador Econmico Autoriza-

do. Espaa. Asociacin Espaola de Concesionarios de Zonas y Depsitos Francos.
Alberto Garca Valera, Jos Carlos Arobes Aguilar-Galindo y Pedro A. Flores Villarejo
(2013). AREAS EXENTAS. Beneficios fiscales y comerciales. Espaa. Editorial TARIC.
Garca Valera, A. y Arobes Aguilar-Galindo, J.C. (2011). Aduanas 2011. Manual prc-
tico para el operador del comercio exterior. Espaa. Asociacin Espaola de Con-
cesionarios de Zonas y Depsitos Francos.
Toms Hernndez, Pascual (2006). La Reforma Aduanera Comunitaria. De las

Simplificaciones al Despacho Centralizado. Espaa. Asociacin Espaola de Con-
cesionarios de Zonas y Depsitos Francos.
Rodrigo Serradilla, Felipe y Dela Ossa Martnez, Antonio (2009). Comentarios al

Cdigo Aduanero Modernizado. Espaa. Editorial TARIC.
Pedro A. Flores Villarejo y Rafael R. Molina Martnez (2017). El IVA en el Comercio

exterior: Una perspectiva aduanera. Espaa. Editorial TARIC.
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Operador_Economico_Autorizado__O_E_A__.shtml
63
Agencia Tributaria. Espaa. Trnsito de mercancas en la UE. Recuperado de:
http://www.agenciatributaria.es/AEAT.internet/Inicio/Aduanas_e_Impuestos_
Especiales/Procedimientos_y_Gestiones_en_la_Aduana/Empresas_y_profesio-
nales/Transito_de_las_Mecancias_en_la_U_E_/Transito_de_las_Mecancias_en_
la_U_E_.shtml
Naciones Unidas. UNECE. Ginebra. Convenio TIR. Recuperado de: http://www.

unece.org/fileadmin/DAM/tir/handbook/spanish/newtirhand/TIR-6Rev9ES_Con-
vention.pdf
ASTIC. Espaa. Asociacin del Transporte Internacional por carretera. Recupera-

do de: http://www.astic.net/

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FORMULACIN

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a travs de su Sector de

COORDINADOR DEL CURSO

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (www.iadb.org), a travs de su Sector de

AUTOR DEL MDULO

Rafael Rogelio Molina Martnez, Experto en Aduanas. Agencia Tributaria Espaola.

COORDINACIN PEDAGGICA Y DE EDICIN

El Instituto Interamericano para el Desarrollo Econmico y Social (INDES) (www.

Presentacin del mdulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Objetivo general del mdulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Preguntas orientadoras de aprendizaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

UNIDAD I. GESTIN DE FRONTERA. PRINCIPIOS DE LA GESTIN

I.1. Reflexin sobre el concepto de frontera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

I.2. Organismos intervinientes. Misin de las Autoridades Aduaneras . . . . . . . . . . 12

I.3. Principios de la Gestin Coordinada de Fronteras (GCF) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

I.4. La GCF y la logstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3

UNIDAD II. LA COORDINACIN EN FRONTERA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

II.1. Coordinacin interinstitucional a travs de procedimientos integrados.

II.1.1. La ventanilla nica. Breve reflexin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

II.2. La coordinacin interinstitucional por otros medios. Otros aspectos

II.2.1. Coordinacin interna y con otras Aduanas de un pas

II.2.2. Coordinacin con Aduanas de otros pases vecinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

II.2.3. Coordinacin con otros Organismos (y sector privado)

I.3. Ejemplo de Coordinacin en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

UNIDAD III. SEGURIDAD INTERNACIONAL DE CADENAS LOGSTICAS:

III.1. La seguridad en la cadena logstica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

III.2. El Operador Econmico Autorizado (OEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

III.3. Referencia a otras figuras parecidas al OEA. Reconocimiento mutuo

UNIDAD IV. LA LOGSTICA DE LA DISTRIBUCIN Y LA GESTIN

IV.1. El trnsito aduanero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

IV.3. Procedimientos simplificados de trnsito aduanero en atencin

IV.3.1. Trnsito simplificado ferroviario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

IV.3.2. Trnsito simplificado areo y martimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

IV.4. Referencia al transbordo. El transbordo automtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Figura 3.1. Territorio Aduanero de la UE.

GCF: Gestin Coordinada de Fronteras.

PIF: Puesto de Inspeccin Fronterizo.

Presentacin del mdulo

Asumimos que el paso de fronteras tiene un coste administrativo y financiero.

Por tanto, debemos conocer las Aduanas y sus procedimientos.

En ese sentido, se ha considerado necesario que ustedes como expertos en logstica,

La normal existencia de multitud de organismos en las fronteras nos lleva a la cues-

Todo el beneficio que podamos obtener al tratar de optimizar un sistema logstico

Es importante que entiendan que, actualmente, en el control del comercio siempre

Qu esperan las empresas de las Aduanas?

Fcil acceso a la informacin.

Previsibilidad de los controles. 7

Ahorro y agilidad en el transporte, evitando tiempos de demora innecesarios en las

Qu espera la Sociedad de las Aduanas?

Apoyo a la Economa de los Estados.

Proteccin de los Ciudadanos y la Salud Pblica.

Persecucin de actividades delictivas.

Lucha contra el fraude.

Por ltimo, volveremos la vista hacia algunos de los procedimientos y herramientas

En este sentido, estudiaremos dos aspectos fundamentales para la logstica en fron-

La seguridad en la cadena logstica.

la logstica de cargas y de la distribucin.

Objetivo general del mdulo

Todo esto desde la perspectiva de los estndares internacionales existentes.

Preguntas orientadoras de aprendizaje

Tenemos en cuenta la normativa aduanera en el momento de la planificacin de

Es la frontera un obstculo o un nodo a efectos de la logstica? Se puede conse-

Existe en nuestro pas un programa de Operador Econmico Autorizado? En-

Existen en su pas procedimientos de trnsito internacional de mercancas , de