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1. INTRODUCCIN
En muchas partes del Per existen municipalidades que adems de cumplir con las
funciones que la Ley Orgnica de Municipales les faculta y de brindar servicios pblicos en
beneficio de la colectividad, prestan el servicio de suministro de agua potable a travs de
conexiones domiciliarias de manera idntica a una empresa de saneamiento pblico.
De manera lgica existe un cobro que debe efectuarse por la prestacin del servicio por
parte de la Municipalidad respectiva. La duda que se presenta no solo en las
municipalidades sino tambin en algunos consumidores del mencionado servicio es
determinar si se debe cobrar una tasa o un precio pblico.
Como el Estado es una figura jurdica poltica, los poderes y deberes que le son
inherentes, as como su direccin y administracin, se ejercitan a travs de una compleja
estructura organizada de acuerdo al modelo constitucional adoptado, la cual recibe el
nombre de Gobierno. Por esta razn, el artculo 43 de nuestra Constitucin Poltica
declara que el Estado es uno e indivisible, y que el Gobierno de la Repblica del Per es
unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin
de poderes.
Los artculos 189, 190 y 191 del texto constitucional establecen que el territorio de la
Repblica se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y
desconcentrada. Dentro de este esquema, las municipalidades provinciales y distritales, y
las delegadas conforme a ley, son los rganos que ejercen el gobierno en el mbito local.
Los otros niveles de gobierno son el Gobierno Regional y el Gobierno Central; este ltimo
se encuentra dividido en Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial, adems de
una serie de instituciones pblicas y organismos autnomos.
El poder impositivo, poder tributario o potestad tributaria forma parte de las prerrogativas
propias del Estado. Su ejercicio ha sido distribuido por la Constitucin entre el Congreso, el
Poder Ejecutivo y los Gobiernos Locales (artculo 74 de la Constitucin). De acuerdo a
esta norma, Los gobiernos locales pueden -esto es, tienen el poder de- crear, modificar y
suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin y con los
lmites que seala la ley.
2.2 Qu debemos entender como los lmites que seala la Ley de la Potestad
Tributaria Municipal?
La respuesta a esta inquietud la encontramos en el numeral 2 del literal A) del punto VII
Fundamentos de Constitucionalidad Formal de la STC N 0053-2004-PI/TC. All se
menciona que:
Cabe precisar, sin embargo, que la frase dentro de los lmites que seala la ley,
debe ser entendida de forma tal, que la libertad que la Constitucin ha otorgado al
legislador para la determinacin de la potestad tributaria municipal se encuentre, a
su vez, limitada ah donde la Constitucin lo ha establecido bajo pena de invalidez;
es decir, cuando se trate de preservar bienes constitucionalmente garantizados.
Ello, en doctrina, es lo que se conoce como lmites inmanentes (lmites a los lmites).
Se debe tener presente que con respecto a las instituciones, stas deben identificarse por
su propia esencia, adems por su naturaleza jurdica, y no por la denominacin (o nombre
jurdico con el que se las conozca) que se les asigna.
Los Gobiernos Locales (donde se incluyen a las casi 2000 municipalidades del pas)
conforme lo determina el artculo 74 de la Constitucin Poltica de 1993, gozan de
Potestad Tributaria para la creacin de contribuciones y tasas dentro de su jurisdiccin. Sin
embargo, dicha potestad tributara no es ejercida de manera irrestricta no obstante ello, esa
potestad tributaria, debe ser ejercida respetando los lmites establecidos por la propia
Constitucin, y no podran crear un impuesto aunque a este se le denomine tasa, ya que si
de su naturaleza jurdica fluye que no se trata de una tasa, sino de un impuesto, la norma
que la crea sera inconstitucional.
Entendemos que Tributo es aquella prestacin de dar una suma de dinero con
carcter definitivo exigible coactivamente, que no constituya sancin por acto ilcito,
cuyo cumplimiento es dispuesto por la instauracin de una relacin jurdico
obligatoria de Derecho Pblico (deber jurdico de prestacin tributaria), como
producto del acaecimiento de una hiptesis de incidencia tributaria y su
consecuente normativo, fundados o graduados por el principio de capacidad
contributiva, y cuyo sujeto activo es en principio un ente de Derecho Pblico3.
Lo anteriormente manifestado nos permite sealar algunas consideraciones:
Nos encontramos ante una prestacin de dar una determinada cantidad de dinero, ya que
se traslada la riqueza de manos de una persona hacia el fisco. En este sentido existe una
relacin jurdica entre dos sujetos.
Tiene carcter pblico, toda vez que el tributo tiene como fuente a la Ley.
La creacin del Tributo se da en el ejercicio de la Potestad Tributaria otorgada a
determinados entes por la propia Constitucin Poltica.
El tributo sirve para cumplir los fines propios del Estado.
Frente al no pago del tributo el mismo es exigible de manera coactiva.
En el caso del Per, se ha optado por la llamada clasificacin tripartita de los tributos:
Impuestos.
Contribuciones.
Tasas.
En igual sentido opina RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEN cuando precisa que en En
Amrica Latina es muy difundida la famosa clasificacin tripartita de los tributos,
segn la cual el tributo es un gnero que tiene tres especies: Impuesto,
Contribucin y Tasa4.
Es la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario la que considera la definicin de
tales conceptos, entendindose como:
TASA: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva
por el Estado de un servicio pblico individualizado en el contribuyente.
Tambin la Norma II del Cdigo Tributario efecta una sub clasificacin de las tasas. En
dicha norma a norma distingue a:
c) Tasas por las licencias de apertura de establecimiento: que debe pagar todo
contribuyente por nica vez para operar un establecimiento industrial, comercial o de
servicios.
d) Tasas por estacionamiento de vehculos: que debe pagar todo aquel que estacione
su vehculo en zonas comerciales de alta circulacin, conforme lo determine la
municipalidad del distrito correspondiente, con los lmites que determine la municipalidad
provincial respectiva y en el marco de las regulaciones sobre trnsito que dicte la autoridad
competente del Gobierno Central.
e) Tasas de Transporte Pblico: son aquellas que debe pagar todo aqul que preste el
servicio pblico de transporte en la jurisdiccin de la Municipalidad Provincial, para la
gestin del sistema de trnsito urbano.
f) Otras tasas: que son aquellas que debe pagar todo aqul que realice actividades
sujetas a fiscalizacin o control municipal extraordinario, siempre que medie la autorizacin
prevista en el artculo 67.
Considerando que la tasa es un tributo, ya que constituye una prestacin econmica que el
Estado exige a los particulares en ejercicio de su Poder de Imperio como explicamos en
lneas anteriores, sta debe cumplir con los principios del Derecho Tributario, los cuales se
encuentran consagrados en el artculo 74 de la Constitucin Poltica del Per.
Para cumplir con el principio de igualdad, la tasa deber gravar igual a los iguales y
desigual a los desiguales, en este sentido, como vamos a poder apreciar ms adelante la
denominada tasa por aprovechamiento de los bienes de propiedad de la Municipalidades,
se impone a las personas que obtienen un provecho econmico al colocar anuncios en la
zona autorizad por la Municipalidad.
En el caso de las contribuciones, el hecho generador son los beneficios que se derivan
de la actuacin estatal, en este caso la causa jurdica que corresponde a la contribucin es
el beneficio.
Por ltimo, en el caso de las tasas, conforme lo establece el Cdigo Tributario, ste tributo
tiene como hecho generador la prestacin efectiva por el Estado de un servicio pblico
individualizado en el contribuyente6.
Para el caso de las tasas en general, de acuerdo al Cdigo Tributario, es el tributo cuya
obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva por el Estado de un servicio
pblico individualizado en el contribuyente, conforme se puede apreciar del texto de la
Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario.
En tal sentido el hecho generador para el caso de las tasas municipales es:
Pese a nuestra respuesta sealada en el punto anterior, llevaremos a cabo el anlisis para
determinar si el monto que se abona por concepto de contraprestacin econmica por
servicio de suministro de agua califica como PRECIO PBLICO.
A efectos de poder otorgar una respuesta en la que se determine si el cobro que realice
una Administracin Tributaria de Gobierno Local por el servicio de suministro de agua,
tiene naturaleza de Tasa o corresponde ms bien calificarlo como servicio pblico,
debemos en primer lugar analizar las caractersticas propias de las tasas para despus
determinar las diferencias con el Precio Pblico.
a.- La tasa constituye una prestacin que el Estado exige en ejercicio de su propio poder
de Imperio (IUS IMPERIUM) a los contribuyentes, siendo exigible de manera coactiva, es
decir sin considerar la voluntad de los propios contribuyentes, ello es propio del carcter de
los tributos. Las facultades que le son conferidas al Ejecutor Coactivo se pueden encontrar
al revisar el texto del artculo 116 del Cdigo Tributario. All se precisa que la
Administracin Tributaria, a travs del Ejecutor Coactivo, ejerce las acciones
de coaccin7 y coercin8 para el cobro de las deudas exigibles.
b.- Debido a que la tasa es calificada como tributo, la creacin de la misma solo puede ser
realizada por medio de la Ley o norma que tenga rango equivalente .
c.- La actividad que el Estado cumple tiene que estar vinculada con el sujeto que se
encuentra obligado al pago de la misma, es decir que la actuacin estatal debe ser
vinculante .
d.- Una caracterstica inherente a las tasas es que el producto de la recaudacin debe ser
destinado especficamente al financiamiento del servicio que se ofrece al contribuyente
que cumple con cancelar la misma.
e.- La actividad estatal vinculante por la cual se cobra la tasa debe ser inherente a la
actividad estatal, eso significa que un particular no podra cobrar una tasa.
Si la relacin jurdica que existe entre el Estado y los particulares tiene como origen un
mandato legal imperativo y no hay posibilidad que la voluntad humana intervenga, nos
encontraremos ante la figura de la TASA.
Si la relacin jurdica existe entre el Estado y los particulares surge mediante actos de
negociacin en donde prima la voluntad humana y no existe un mandato legal del Estado
que la imponga, existir la figura del PRECIO PBLICO.
Esta distincin entre tasa y precio pblico es relevante a fin de determinar el rgimen
jurdico que le es aplicable al pago en cuestin, si se trata de una tasa se le aplicar
el Cdigo Tributario y, si es un precio pblico se le aplicar el Cdigo Civil y las
normas sectoriales respectivas. Incluso para determinar si el pago correspondiente
se encuentra sometido. 16
Por todo lo anteriormente expresado, debemos sealar que el cobro que se efecta por el
servicio de suministro de agua que brinda una Municipalidad, no califica como tasa sino
como precio pblico, al no ser esta una funcin o labor inherente a sus funciones propias
como Gobierno Local.
Consideramos pertinente citar que la propia Defensora del Pueblo en el ao 2000 elabor
el Informe Defensorial N 33 cuyo ttulo era Tributacin Municipal y Constitucin, en el cual
sobre la distincin entre tasa y precio pblico precis lo siguiente:
Cabe indicar que en algunas ocasiones resulta difcil distinguir cundo nos
encontramos ante un precio pblico y cundo nos encontramos frente a una tasa.
Por ello, nos parece importante atender a las conclusiones contenidas en la
resolucin adoptada al propsito del tema en las XV Jornadas Latinoamericanas de
Derecho Tributario, realizadas en Caracas en el ao 1991 19:
Finalmente, SCHINDEL precisa sobre el tema en discusin que Ya hemos dicho que la
tasa reconoce su origen en la voluntad unilateral y coactiva del Estado, emanada de
una norma legal, que vincula frente al ente prestador a un contribuyente usuario
obligado al pago de la tasa, con independencia de la voluntad de ste de recibir el
servicio o rehusarse a l.
En dicha jurisprudencia se establecen algunos criterios que sirven como base para poder
encontrar la diferencia entre las figuras de la tasa y el precio pblico. As la RTF 13789
de 25 de enero de 1978 expone algunos criterios para diferenciar ambas figuras:
1. Por la naturaleza de la actividad estatal: Si la actividad desplegada por el ente
pblico es esencial al Estado o inherente a la soberana del Estado, la retribucin
por estos servicios constituye una tasa; de lo contrario, ser un precio pblico.
2. Por el tipo de ente que dispensa el servicio: Si el servicio es prestado
directamente por el Estado o por intermedio de una institucin pblica estamos
frente a una tasa. Si la entidad que presta el servicio, en cambio, es una empresa
pblica, la retribucin correspondiente ser un precio pblico.
3. Por el inters predominante en la actividad estatal: Si en el servicio que se presta
predomina el inters pblico, aun cuando se satisfaga simultneamente un inters
individual, la retribucin es una tasa. Si, por el contrario, predomina el inters
privado, la contraprestacin es un precio pblico.
4. Por el papel que juega la voluntad humana: Si la relacin jurdica es de naturaleza
contractual, se trata de un precio pblico. Si nace en virtud de una norma legal,
estamos frente a una tasa.
5. Por la causa jurdica especfica: Si el servicio es realizado como actividad
lucrativa, con el fin de proporcionar al ente pblico una fuente de entrada
comparable a las que el particular extrae de su actividad comercial o industrial, la
retribucin es un precio pblico. En la tasa, la causa primordial es la satisfaccin del
inters pblico.23
Estas medidas deben ser publicitadas entre los usuarios del servicio, mediante encartes o
publicada en el local municipal para conocimiento de los usuarios.
7.3 SE PUEDEN EMITIR NOTAS DE CRDITO PARA ANULAR PERIODOS DE
SERVICIOS DE AGUA POTABLE QUE NO HAN SIDO PAGADOS?
En caso que la Municipalidad decida quebrar o castigar la deuda a los usuarios del servicio
de agua potable no elimina la obligacin tributaria de pago del IGV a la SUNAT, respecto
de los perodos adeudados por los usuarios ante la Municipalidad.
Conforme lo establece el literal a) del artculo 18 de la Ley del Impuesto a la Renta, cuyo
Texto nico Ordenado fue aprobado mediante Decreto Supremo N 179-2004-EF y
normas modificatorias, no son sujetos pasivos del Impuesto el Sector Pblico Nacional,
donde se encuentran incluidas las Municipalidades.
An en el caso que la Municipalidad obtenga una utilidad por el cobro de diversos montos
a los usuarios por el servicio, la misma no se encuentra gravada con el Impuesto a la
Renta.
Entre las acciones que les correspondera tomar se pueden sugerir las siguientes
recomendaciones:
Celebrar contratos de suministro de agua con los usuarios y all determinar las
condiciones de prestacin del servicio.
Emitir comprobante de pago a los usuarios del servicio de suministro de agua que brinda
la Municipalidad. Se emitir factura al usuario que tenga nmero de RUC y que necesite
deducir gasto o costo tributario. En caso que se trate de un usuario que carezca de
nmero de RUC se le deber emitir una boleta de venta.
b) Tambin se le aplicar la multa consignada en el numeral 1) del artculo 178 del Cdigo
Tributario, que seala el hecho de no incluir ingresos y/o remuneraciones en las
declaraciones () y/o tributos retenidos o percibidos.
____________________________
1 MEDRANO CORNEJO, Humberto. Derecho Tributario Temas. Lima 1991. Pgina 47.
2 Esta informacin puede consultarse en la Sentencia del Tribunal Constitucional N 0053-
2004-PI/TC. La referida jurisprudencia puede consultarse en la siguiente pgina web:
http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00053-2004-AI.html
3 BRAVO CUCCI, Jorge. FUNDAMENTOS DE DERECHO TRIBUTARIO. Editorial,
Palestra. Pgina 62. Lima, 2003.
4 RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEN, Francisco Javier. Las clasificaciones de los
tributos, impuestos, contribuciones y tasas. Revista de la Biblioteca del Colegio de
Abogados de Lima. Edicin N 8 Octubre 2009. Pgina 143.
5 El subrayado es nuestro para poder identificar posteriormente los fundamentos sobre los
cuales los Gobiernos Locales, pueden crear tasas que graven la utilizacin o
aprovechamiento de bienes que tengan en propiedad (nos referimos a los bienes de
dominio pblico y no a los de dominio privado).
6 Tngase presente que an cuando en el Cdigo Tributario se hace mencin a la
prestacin individualizada del servicio en el contribuyente, la Ley de Tributacin Municipal
(cuyo Texto nico Ordenado fue aprobado por el Decreto Supremo N 1556-2004/EF y
modificatorias) al igual que jurisprudencia reiterada del Tribunal Fiscal hace referencia a la
denominada potencialidad en la prestacin del servicio, sobre todo en el caso de los
arbitrios. Sobre el tema recomendamos revisar un artculo titulado Potencialidad del
servicio vs prestacin efectiva: Qu criterio aplicar en los Arbitrios Municipales?., el cual
puede consultarse en la siguiente pgina web: http://blog.pucp.edu.pe/item/51223
7 Intencionalmente hemos incorporado dentro de las facultades del Ejecutor el trmino
coaccin para poder compararlo con el trmino coercin. As, la coaccin es directa y
objetiva, adems constituye un mecanismo de presin sobre un determinado individuo,
que puede ser en nuestro caso el contribuyente. Es el Estado quien pone nfasis a su
poder de Autotutela para lograr poner orden.
8 La coercin es en cambio indirecta y subjetiva, tambin constituye un mecanismo de
presin pero especficamente va dirigido al resto de contribuyentes. Podemos citar como
ejemplos de coercin el hecho que la Administracin Tributaria realice acciones de
cobranza coactiva con la media cautelar de extraccin de bienes, sobre los contribuyentes
que son deudores, utilizando para ello camiones con grandes banderolas que contienen
frases como Aqu se transportan bienes embargados.
9 El instrumento normativo utilizado para la creacin de las tasas ser la Ordenanza
Regional para el caso de los Gobiernos Regionales o una Ordenanza Municipal para el
caso de los Gobiernos Locales.
10 Por ello a las tasas tambin se les conoce como tributos vinculados.
11 MORENO SEIJAS, Jos Mara. LA TASA Y EL PRECIO PBLICO COMO
INSTRUMENTOS DE FINANCIACIN. P.T. N 7/98. Esta informacin se puede encontrar
en el artculo publicado en la siguiente direccin web:
http://www.ief.es/Publicaciones/PapelesDeTrabajo/pt1998_07.pdf
12 Que se sustenta a si mismo.
13 ATALIBA, Gerardo. Hiptesis de Incidencia Tributaria. Instituto Peruano de Derecho
Tributario. Pgina 194.
14 FERREIRO LAPATZA, Jos Juan. Tasa y Precios: Los Precios Pblicos. Revista N 21
del Instituto Peruano de Derecho Tributario. Pgina 102.
15 MORENO DE LA CRUZ, Lorgio. Las Tasas Locales. LIBRO HOMENAJE A ARMANDO
ZOLEZZI MLLER Temas de Derecho Tributario y de Derecho Pblico, obra colectiva.
Tema: Las tasas locales. Editado por Palestra Editores en coparticipacin con la Pontificia
Universidad Catlica del Per. Mayo 2006.