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MUNICIPAIS
Resumo:
Este artigo visa elucidao dos caracteres do controle de constitucionalidade
brasileiro, enfocando, especificamente, a questo das leis municipais. O estudo
busca, pois, expor as duas espcies de controle existentes no Brasil, considerando,
a princpio, que, no campo do controle incidental, no existem grandes problemas,
tendo em vista a larga possibilidade de exame das leis por parte de juizes e
tribunais no bojo de nosso sistema. Contudo, na esfera do controle abstrato,
possvel constatar um erro causado pelo legislador constituinte, quando deixou de
consagrar a lei municipal como objeto de apreciao pela Suprema Corte, o que
traz baila a idia de omisso intencional. Baseando-se nesta constatao, o
trabalho sugere uma modificao do Sistema brasileiro, com o propsito de criar a
permisso para anlise direta da lei municipal perante a Constituio, proposta que
poderia incrementar a defesa de nossa Carta Magna por parte de uma verdadeira
Corte Constitucional.
1. Introduo
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de esta ser anulada (do modo ordinrio, se for uma deciso judicial, de outro modo, que
no o ordinrio, se for um estatuto), ou a possibilidade de ser nula. Sua nulidade
significa a negao da sua existncia pela cognio jurdica. No pode ocorrer qualquer
contradio entre duas normas de diferentes nveis da ordem jurdica. A unidade da
ordem jurdica nunca pode ser ameaada por qualquer contradio entre uma norma
superior e uma inferior na hierarquia do Direito. 3
Gilmar Ferreira Mendes aponta, por sua vez, seguindo a lio de Orlando
Bitar na temtica, ser a inconstitucionalidade a no-conformidade da lei ou ato
normativo com a Constituio, conjugada com a sano 4 (nulidade/anulabilidade)
5
incidente por conta desta desconformidade. Clmerson Merlin Clve assevera,
igualmente, poder ocorrer a inconstitucionalidade no caso de desconformidade do ato
normativo ou do seu processo de elaborao com a Carta Maior 6
Cretella Jnior estabelece ligao ntima entre a rigidez constitucional e o
advento do controle, ao prenunciar que este "(...) o procedimento - existente nos
pases de Constituio rgida - que incide sobre determinadas normas, para,
examinando-lhes os requisitos formais e materiais, verificar se estas normas so ou no
so compatveis com a Constituio vigente " 7
A relao entre o controle constitucional e a supremacia da Carta Maior
tambm resultou admitida por Afonso Arinos de Melo Franco, 8 ao preceituar quais os
mecanismos de defesa da Constituio:
A esta tcnica da limitao do poder, atravs da submisso
dos poderes institudos supremacia da Constituio,
chamada controle constitucional, e visa assegurar, por
3
KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. Traduo Lus Carlos Borges. 3. ed. So Paulo:
Martins Fontes, 1998. p. 233.
4
Acerca da ameaa de sano como sendo parte da norma no seu aspecto dialgico, conferir FERRAZ JR.,
Trcio Sampaio. Teoria da norma jurdica', ensaio de pragmtica da comunicao normativa, p. 73: "Na
realidade, a ameaa de sano faz parte da norma no seu aspecto dialgico e no no seu aspecto
monolgico. Neste sentido, ela argumento de persuaso, consistindo para o endereado - o sujeito
normativo - uma indicao do comportamento do editor - a autoridade - em determinadas circunstncias"
Serve a sano como instrumento da manuteno de autoridade e sua suspenso provisria (cf. p. 75).
5
MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurdicos e polticos. So Paulo:
Saraiva, 1990. Ttulo 1 - Constituio, constitucionalidade e inconstitucionalidade.
6
CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata de constitucionalidade no direito brasileiro. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. p. 30.
CRETELLA JNIOR, Jos. Elementos de direito constitucional. 2 ed. rev. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1998. p. 94. Celso Ribeiro Bastos assevera, a seu turno que o conceito de inconstitucionalidade
se apresenta vazio de qualquer contedo nos pases em que se adota a flexibilidade constitucional,
vinculando a presena do controle, necessariamente, presena de uma Constituio rgida (Cf. BASTOS,
Celso Ribeiro. Comentrios Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. volume 4 -
arts. 92 a 126. So Paulo: Saraiva, 1997. p. 134).
8
FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Direito constitucional: teoria da Constituio; as Constituies do
Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1976. p. 139.
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" O controle de constitucionalidade serve, saliente-se, como mecanismo que preserva o prprio regime
democrtico, como reala o professor Elival Ramos: "(...) o combate inconstitucionalidade ainda mais
vital nos Estados em transformao, dependendo do seu sucesso o triunfo da Democracia e do
desenvolvimento com justia social" (RAMOS, Elival da Silva. A inconstitucionalidade das leis: vcio e
sano. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 221).
10
Aps a superao de um difcil perodo ditatorial, a Constituio de 1988 representa momento de
relevncia mpar para o pas, por se tratar da primeira Carta que no se originou de uma ruptura nas
instituies (Cf. BONAVIDES, Paulo. Histria constitucional do Brasil. 5. ed. Braslia: OAB Editora,
2004. p. 455). Ressalte-se ser, segundo as lies do mencionado professor, a hora de fazer navegar o
barco constitucional, o que se espera ser cada vez mais alcanado em nosso pais (Cf. BONAVIDES,
Paulo. A constituio aberta. Belo Horizonte: Del Rey, 1993. p. 246).
" Para aprofundar o entendimento histrico do surgimento do controle incidental, cf: BITTENCOURT,
Carlos Alberto Lcio. O Controle Jurisdicional da Constitucionalidade das Leis. 2 ed. Braslia: Ministrio
da Justia, 1997. Captulo 1.
12
Cf. THEODORO JNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2000. v. 1, p. 571. Atravs do quadro elaborado pelo professor, descobrem-se quais os meandros da
fiscalizao no bojo dos tribunais. Aps ser feita a argio de inconstitucionalidade e ser ouvido o
Ministrio Pblico, o relator submete a questo, como preliminar, ao rgo que deve julgar o processo,
tendo este duas escolhas: rejeitar a alegao, o que conduz no suspenso do julgamento, ou aceitar a
alegao, quando ocorre a suspenso do julgamento para que a questo seja submetida ao Pleno ou rgo
Especial equivalente. Seja rejeitando, seja declarando a inconstitucionalidade, os autos retomam ao rgo
primitivo, prosseguindo, ento, o julgamento que estava sendo realizado. Incumbe lembrar, igualmente, da
sua advertncia, ao prelecionar que: "Se a questo de inconstitucionalidade j houver sido decidida
anteriormente pelo colegiado ou pelo Supremo Tribunal Federal, no necessrio reiter-la cm cada novo
caso que verse sobre a mesma matria. Os rgos fracionrios, a que couber a competncia para o recurso ou a
causa, proferiro ojulgamento, sem suscitar o incidente do art. 480 (Lei n. 9756, de 17.12.98)" (cf. p. 568).
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15
Neste sentido, conferir ISERN, Luiz Francisco. Controle de constitucionalidade por meio do veto
municipal. So Paulo: Mtodo, 2002. p. 154: "Embora Roma tivesse ignorado, durante largo tempo, a
instituio municipalista (durante duzentos anos de Monarquia e quinhentos de Repblica desconhece o
regime municipal), surgiu ele naquele Estado. Atribui-se a Syla a origem das prticas municipalistas"
" CASTRO. Jos Nilo de. Direito municipal positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 1991. p. 16 (Grifos no
original). Cumpre explicitar, outrossim, a vinculao da cidade ao conceito de sociedade poltica,
consoante j lecionava Aristteles: "Sabemos que uma cidade como uma associao, e que qualquer
associao formada tendo em vista algum bem; pois o homem luta apenas pelo que ele considera um
bem. As sociedades, todas elas, portanto, propem-se algum lucro - especialmente a mais importante de
todas, visto que pretende um bem mais elevado, que envolve as demais: a cidade ou sociedade poltica"
(Cf. ARISTTELES. Poltica. So Paulo: Martin Claret, 2004. p. 11).
17
CASTRO, Jos Nilo de. op. cit. p. 37. O autor menciona que, em seguida criao de So Vicente
(22/01/1532). advieram os Municpios de Olinda (1537), Santos (1545), Salvador (1549), Santo Andr da
Borda do Campo (1553) e Rio de Janeiro (1567).
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Partilhando do mesmo entendimento, cf. ISERN, Luiz Francisco, op. cit. p. 161: "Inicialmente, cumpre
ressaltar a importncia, sempre verificada, do componente fisiogrfico para a constituio de uma
comunidade. O Municpio o local onde o cidado mora, onde conhecido e onde se deixa conhecer. Para
essa comunidade ele mostra a faceta social da sua personalidade, exibe status, espera reconhecimento e
apreo. o local em que educa seus filhos e para isso assume posturas definidas. E o local a que dedica o
seu bem-querer, o que lhe serve de estmulo para contribuir. Suas decises, pois, so tomadas com base em
afinidades adquiridas, para um grupo com o qual ele tem empatia, simpatia ou at mesmo antipatia. Em
suma, o muncipe o Municpio, e o Municpio o muncipe. Ai reside a importncia do Municpio para a
pessoa. ali que as coisas verdadeiramente importantes para ela acontecem"
Neste sentido, vejamos o entendimento de Luiz Francisco Isern: "Os Municpios recebem destaque na
Constituio Federal de 1988, notadamente porque se colocam na curiosa situao de no possurem
similar em todo o mundo. Queremos dizer que o Municpio desfruta no Brasil de posio inexistente em
outros pases. Aqui ele tido como ente integrante do pacto federativo. No resultado final, tal
circunstncia significa que o Municpio pessoa poltica autnoma, do mesmo modo que os demais entes
polticos (a Unio e os Estados). A soma desses entes polticos que caracteriza a nossa Federao"
(ISERN, Luiz Francisco, op. cit. p. 162).
Mas que nele no encontra, de forma absoluta, a totalidade de suas origens, como acentua o professor
Saulo Casali; Cf. BAHIA, Saulo Jos Casali. A federao brasileira. Revista Jurdica dos Formandos em
Direito da UFBA, p. 184. Indispensvel destacar, tambm, a contribuio trazida pelo professor
Loewenstein quanto s origens do federalismo: "Junto a la constitucin escrita y el establecimento de Ia
forma republicana de gobiemo, esto es, no monrquica, en Estados com um extenso territrio, el
federalismo es la aportacin americana ms importante a la teoria y a la prctica dei Estado moderno.
Uniones de Estados de tipo federal haban existido anteriormente: en la antigua Grcia, Ias ligas o
sinoikias dlica, anfictinica, helnica y aquea; la "alianza eterna" (ewige Bund) de los cantones suizos
desde el siglo XIV y XV, la Unin de Utrecht (1569) entre Ias siete provncias nortenas de los Pases
Bajos. Pero ninguna de estas formaciones constituyeron un autentico Estado federal, en parte por la
ausncia de rganos comunes con jurisdiccin directa sobre los ciudadanos de los Estados asociados y en
parte por la preponderncia de uno de los miembros" (LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la constitucion.
Traduccin y estdio sobre la obra por Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona: Ariel, 1964. p. 354-
355)(grifos nossos).
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21
Acerca da importncia da noo de autonomia na formao da federao, cf. TEMER, Michel. Elementos
de direito constitucional, p. 61: "Em face da idia de soberania ressalta a concepo da unidade estatal.
Por isso, no plano internacional no tem relevo o saber se a forma de Estado federal ou unitria. Diante
da idia de autonomia, a importncia da distino inquestionvel. E que ela s se encontra onde tiver
sede a descentralizao poltica (grau mximo) geradora de domnios parcelares da ordem estatal que,
reunidos, formam a unidade".
22
FR1EDE, Reis. Curso Analtico de Direito Constitucional e de Teoria Geral do Estado. Rio de Janeiro:
Forense, 1999. p. 120: "O Estado Federal , por definio, aquele onde esto asseguradas, pela
Constituio, autonomia poltico-adminislrativa s partes descentralizadas (Estados-membros, Provncias,
Territrios etc.). E. nesse sentido, reputada, pela quase unanimidade dos autores, como a forma mais
moderna de Estado" (grifos no original).
23
TEMER. Michel. Elementos de direito constitucional. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 1996. p. 63.
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica, p. 181, referindo-se, no caso, noo construda por Georges
Scelle.
25
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica, p. 188-189: Em sua evoluo, o professor demonstra ter havido a
predominncia, a princpio, da autonomia dos entes constitutivos, alcanando-sc, em seguida, certo
equilbrio de atuao, para se ver, na atualidade, a predominncia do campo da participao dos referidos
entes, percebendo-se, de forma correlata, "(...) considervel atenuao e declnio da autonomia"
26
Cf. SILVA, Jos Afonso da. O municpio na Constituio de 1988. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1989.
p. 7: "A Constituio de 1988 modifica profundamente a posio dos Municpios na Federao, porque os
considera componentes da estrutura federativa"
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aludida forma estatal. E o faz, de forma mais pronunciada, em trs momentos: em seus
artigos Io,27 1 828 e 29. 29 Na esfera legislativa, compete aos Municpios, doravante,
legislar sobre assuntos de interesse local30 (art. 30, inciso I, da Constituio de 1988).
Alexandre de Moraes corrobora tal entendimento, ao concordar com a
incluso do Municpio na Federao, integrando-o "(...) na organizao poltico-
31
administrativa e garantindo-lhe plena autonomia (...)" Fernanda Dias Menezes de
32
Almeida tambm concorda com a opo do Constituinte. Ademais, Regina Ferrari, a
seu turno, explicita a dignidade possuda pelo Municpio perante as outras ordens
federativas, ao lecionar que:
;
Tal dispositivo insere, expressamente, os Municpios, junto aos Estados, como componentes da Repblica
Federativa do Brasil.
28
Alm de inserir os Municpios no rol da organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do
Brasil, salienta a autonomia por eles ostentada. Jos Afonso da Silva. op. cit. p. 8, a seu tumo, divide a
autonomia municipal nas capacidades de auto-organizao (elaborao de lei orgnica prpria), auto-
governo (eletividade de Prefeito e Vereadores), capacidade normativa prpria (referente autolegislao)
e capacidade de auto-administrao.
O referido dispositivo evidencia a capacidade normativa prpria municipal, a qual exercida pela
elaborao de sua Lei Orgnica.
O professor Celso Bastos defende a elasticidade do conceito de interesse local como uma caracterstica
vantajosa da referida definio. (Cf. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional, cit., p. 311).
" MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 12. ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 273 e 274.
'"' ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. 3. ed. So Paulo: Atlas,
2005. p. 112 e 162.
" FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. A Inconstitucionalidade da Lei Municipal. Curitiba: Juru. 1991. p. 32.
M
O federalismo assimtrico seria uma forma anmala de federalismo, a qual pode "(...) localizar-se no
fenmeno ftico, por deformao de institutos federais, como no ato normativo, mediante a criao de
solues autnomas, oferecidas pela norma jurdica" (v. HORTA, Raul Machado. Direito constitucional, p.
495).
35
HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. 4. ed. rev. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p. 497.
Vale ressaltar, igualmente, o seguinte trecho: "A Constituio Brasileira consagrou assimetria que no
obteve adoo em outro texto do federalismo constitucional contemporneo"
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34
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, cit., p. 620: "(...) a Federao brasileira
adquire peculiaridade, configurando-se, nela, realmente trs esferas governamentais: a da Unio (governo
federal), a dos Estados Federados (governos estaduais) e a dos Municpios (governos municipais), alm do
Distrito Federal, a que a Constituio agora conferiu autonomia. E os Municpios transformaram-se
mesmo em unidades federadas? A Constituio no o diz. Ao contrrio, existem onze ocorrncias das
expresses unidade federada e unidade da Federao (no singular ou no plural) referindo-se apenas aos
Estados e Distrito Federal, nunca envolvendo os Municpios"
17
Neste mesmo sentido, para Jos Nilo de Castro: "A Federao, dessarte, no de Municpios e, sim, de
Estados, cuja caracterizao se perfaz com o exercitamento de suas leis fundamentais, a saber, a da
autonomia e a da participao" (Cf. CASTRO, Jos Nilo de. op. cit. p. 37 (Negritos no original).
18
BAHIA, Saulo Jos Casali. op. cit. p. 202: "Restrito, assim, a temas locais, o Municpio desenvolve, no
Brasil, atividade administrativa e legislativa (nunca judiciria) que no se presta a elev-lo ao grau de
entidade federada, na medida em que no participa, de qualquer modo efetivo, da direo dos negcios
polticos nacionais. Sua posio, ento idntica quela possuda pelas clulas municipais da maioria dos
Estados reconhecidamente unitrios, que quase sem exceo mereceram a possibilidade de legislar e
administrar no mbito local"
39
Cf. ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. op. cit. p. 113: "Assim, o federalismo brasileiro corresponde
ao que CHARLES DURAND denomina federalismo de duplo grau, caracterizado pelo fato de que no s
o Estado-membro, mas tambm o ente poltico local, possui competncia e autonomia irredutveis, salvo
por emenda constitucional"
J0
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 7. ed. atual. Por Izabel Camargo Lopes Monteiro
e Yara Darcy Police Monteiro. So Paulo: Malheiros, 1994. p. 39. Ademais, no se pode olvidar o
ensinamento de Victor Nunes Leal (Apud ROCHA, Fernando Luiz Ximenes. Controle de
constitucionalidade de leis municipais. Cf. Captulo 8, em especial), quando prcccitua inexistirem duas
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consoante o item III e alneas do art. 119. da C.F., e, tambm, as hipteses contidas no Regimento Interno
do STF. No entanto, ocorrendo exclusivamente a violao da Constituio do Estado-membro por lei ou
ato normativo municipal, as decises dos rgos judiciais inferiores sero apreciados to-somente pelo
Tribunal de Justia"
45
FERRARI. Regina de Macedo Nery. A Inconslilucionalidade da Lei Municipal, cit., p. 86.
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46
SILVA, Jos Afonso. Ao direta de declarao de inconstitucionalidade de lei municipal, cit., p. 100.
47
ROCHA, Fernando Luiz Ximenes. Controle de constitucionalidade de leis municipais. So Paulo: Atlas,
2001. p. 96.
48
Cf., em especial: Ao direta de controle da constitucionalidade de leis municipais em tese, cit., p. 21
(petio inicial); p. 37-42 (manifestao do Ministrio Pblico argindo preliminares de ilegitimidade
ativa e incompetncia do Tribunal de Justia); p. 45-48 (impugnao s preliminares); p. 135-174 (acrdo
do Pleno do TJ-SP).
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J
' Cf. SO PAULO (Estado). Procuradoria Geral. Ao direta de controle da constitucionalidade de leis
municipais em tese. So Paulo: Centro de Estudos da Procuradoria Geral do Estado, 1979. p. 247.
50
Id. Ibidi., p. 259.
51
Id. Ibid., p. 261.
52
Cf., a respeito: BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no Direito brasileiro:
exposio sistemtica da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia. So Paulo: Saraiva, 1994. p. 178.
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M
MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade-, aspectos jurdicos e polticos. So Paulo:
Saraiva, 1990. p. 317.
M
LARENZ, Karl. Metodologia de la cincia dei derecho. Traduccin de Enrique Gimbemat Ordeig.
Barcelona: Ariel, 1966. p. 292.
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No mesmo sentido, preconiza Zeno Veloso que "(...) a omisso das leis
municipais, no Texto Magno, no deriva de uma lacuna, de um esquecimento, mas, ao
contrrio, foi proposital, consciente, derivada de imperativos prticos (...)" 57
Alguns autores reconheceram a omisso constitucional, pugnando,
contudo, pela reparao da ausncia constatada, tendo em vista o fato de ter o
constituinte previsto, at mesmo, a aferio concentrada diante da Carta Estadual, a qual
no se repete na rbita federal. 58 Impende trazer baila o ensinamento de Regina
Ferrari: 59
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60
SOUZA, Vera Judith de. O controle de constitucionalidade de lei municipal, em tese, pelo Supremo
Tribunal Federal. In: MACHADO, Carlos Augusto Alcntara: MATOS, Eduardo Lima. Temas de direito
constitucional, p. 341.
61
Id. ibid., p. 352.
62
Id. Ibid., p. 355.
" "Fica evidente, portanto, que o Municpio brasileiro pessoa jurdica de direito pblico interno, dotada de
autonomia poltica e com uma esfera de competncia prpria e exclusiva, que decorre diretamente da
Constituio Federal. Em conseqncia, quando o legislador brasileiro usa a expresso estadual no pode
ser considerada implcita a municipal, que no integrante daquela" (Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu.
Lei municipal inconstitucional. In: Ao direta de controle da constitucionalidade de leis municipais em
tese, cit., p. 117-118).
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municipais em cotejo com a Carta Maior. Saliente-se, a respeito, o teor dos seguintes
acrdos:
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5.2.1. A A r g i o d e D e s c u m p r i m e n t o d e P r e c e i t o F u n d a m e n t a l
" "Denota-se, pois, que, a exemplo da ordem constitucional anterior, no h, no direito brasileiro, ao direta
de inconstitucionalidade e lei ou ato normativo municipal tendo como parmetro a Constituio Federal.
Eqivale dizer, a invalidade de um ato local, em face da Carta Magna, s pode ser decretada via controle
difuso, exercitvel incidenter tantum" (Cf. FLORES, Patrcia Teixeira de Rezende. Aspectos processuais
da Ao Direta de Inconstitucionalidade de Lei Municipal, p. 113).
65
A ADPF surgiu, ressalte-se, no interior de regra de baixssima densidade normativa, como salienta o
professor Elival da Silva Ramos (Cf. RAMOS, Elival da Silva. Argio de Descumprimento de Preceito
Fundamental: Delineamento do Instituto. In: Argio de descumprimento de preceito fundamental.
anlises luz da Lei n. 9.882/99, p. 109).
66
FLORES, Patrcia Teixeira de Rezende. Aspectos processuais da Ao Direta de Inconstitucionalidade de
Lei Municipal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 362.
" A autora se refere legislao de 1999 por conta de ter prevalecido, no seio do STF, a interpretao de que
o uso da ADPF somente restaria admitido quando fosse expedida a regulamentao necessria. Neste
sentido: "Vale dizer, enquanto no houver lei estabelecendo a forma pela qual ser apreciada a argio de
descumprimento de preceito fundamental, decorrente da Constituio, o STF no pode apreci-la" (STF.
Ag. Reg. Pet. 1140-7/TO Rei. Min. Sydney Sanches. Tribunal Pleno. Deciso: 02/05/96. DJ 1 de
31.05.96, p. 18.803).
68
Neste sentido, cf. SARLET, Ingo Wolfgang. Argio de Descumprimento de Preceito Fundamental:
alguns aspectos controversos. In: Revista Dilogo Jurdico. Salvador: CAJ - Centro de Atualizao
Jurdica. V. I. n. 3, junho, 2001. Disponvel em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 06 maio
2005. p. 1-2.
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* Importa destacar, por oportuno, ter sido prolatado o primeiro julgamento de mrito do STF cm sede de
ADPF, deciso que pode vir a contribuir para aperfeioar a compreenso do instituto (Cf. O rosto da ao
- Supremo julga a primeira ADPF e define contorno da ao. Disponvel em:
<http://conjur.estadao.com.br/static/text/40076,1>. Acesso em: 11 dez. 2005). Para uma melhor
compreenso da ADPF, consultar: TAVARES, Andr Ramos. Tratado da argio de preceito
fundamental.
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70
ALVES, Jos Carlos Moreira. A jurisdio constitucional estadual e as normas constitucionais federais
reproduzidas nas Constituies dos Estados-Membros. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Coord.) As
vertentes do direito constitucional contemporneo. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2002. p. 21.
71
No mesmo sentido, cf. Rei. 596-AgR, Rei. Min. Nri da Silveira, DJ 14/11/96: Rei. 2076, Rei. Min.
limar Galvo, DJ 08.11.2002. O prprio Moreira Alves defende, de forma lapidar, a necessidade de
mudana do posicionamento primeiramente por ele narrado: "Essas observaes todas servem para
mostrar, pela inadmissibilidade das conseqncias da tese que se examina, que no exato pretender-se
que as normas constitucionais estaduais que reproduzem as normas centrais da Constituio Federal (e o
mesmo ocorre com as leis federais ou at estaduais que fazem a mesma reproduo) sejam incuas e, por
isso, no possam ser consideradas normas jurdicas. Essas normas so normas jurdicas, e tm eficcia no
seu mbito de atuao, at para permitir a utilizao dos meios processuais de tutela desse mbito (como o
recurso especial, no tocante ao art. 6 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, e as aes diretas de
inconstitucionalidade em face da Constituio Estadual)" (ALVES, Jos Carlos Moreira, op. cit. p. 25).
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Como exemplo da nova opo do Supremo, cf. o seguinte acrdo: "Competncia. Ao direta de
inconstitucionalidade. Lei municipal contestada cm face da Carta do Estado, no que repete preceito da
Constituio Federal. O 2 do art. 125 do Diploma Maior no contempla exceo. A competncia para
julgar a ao direta de inconstitucionalidade definida pela causa de pedir lanada na inicial. Em relao
ao conflito da norma atacada com a Lei Mxima do Estado, impe-se concluir pela competncia do
Tribunal de Justia, pouco importando que o preceito questionado mostre-se como mera repetio de
dispositivo, de adoo obrigatria, inserto na Carta da Repblica. Precedentes: Reclamao n 383/SP e
Agravo Regimental na Reclamao n 425, relatados pelos ministros Moreira Alves e Nri da Silveira,
com acrdos publicados nos Dirios de Justia de 21 de maio de 1993 e 22 de outubro de 1993,
respectivamente" (RE 199.293, Rei. Min. Marco Aurlio, DJ 06/08/04). Neste mesmo sentido, v.: "
competente o Tribunal de Justia (e no o Supremo Tribunal) para processar e julgar ao direta contra lei
estadual contrastada com a norma da Constituio local, mesmo quando venha esta a consubstanciar mera
reproduo de regra da Carta Federal, cabendo, em tese, recurso extraordinrio de deciso que vier a ser
proferida sobre a questo" (ADI 1529-QO, Rei. Min. Octvio Gallotti, DJ 28/02/97).
COELHO, Sacha Calmon Navarro. O controle da constitucionalidade das leis e do poder de tributar na
Constituio de 1988. 3. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. p. 200. Segundo ele; "Esta a melhor soluo
para resolver a chamada inconstitucionalidade reflexa, ou seja, a argio direta de inconstitucionalidade
por ferir a lei ou ato normativo dispositivo da Lei Maior, repetido numa Constituio Estadual,
resguardando-se a uniformidade na interpretao da Constituio Federal". Malgrado seja esta a opinio
do autor, ele reconhece a posio do Supremo a respeito: "O STF, contudo, instituiu uma soluo sui
generis. Passou a admitir que os Tribunais de Justia conhecessem a chamada inconstitucionalidade
reflexa ou de norma federal repetida na Constituio Estadual. No entanto no abdicou de sua
competncia. Das decises dos Tribunais Estaduais cabe recurso para o STF" (op. cit. p. 201).
Com exceo da ADPF, na qual, como ressaltado, apenas leis municipais que ferem preceitos
fundamentais so suscetveis de controle.
VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade: atualizado conforme as Leis 9.868, de
10.11.1999 e 9.882, de 03.12.1999. 3. ed. 2. tir. rev. atual, e ampl. Belo Horizonte: Del Rey. 2003. p. 357.
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No caso de violao de dispositivo original da Constituio Estadual a deciso do TJ definitiva
(FERRARI. Regina Maria Macedo Nery. Controle de constitucionalidade de leis municipais, cit., p. 124).
" "Em sntese, se a lei ou o ato normativo municipal estiver em confronto com a Constituio Federal, no
h como se aplicar, em nvel estadual, o sistema de controle concentrado de constitucionalidade. Todavia,
se as disposies constitucionais federais estiverem reproduzidas na Carta Estadual, a anlise da
constitucionalidade vivel (...)" (DELLA GIUSTINA, Vasco. Leis municipais e seu controle
constitucional pelo Tribunal de Justia. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 86).
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permita que somente temas de grande impacto e de relevncia corroborada possam ser
analisados pelo Pretrio Excelso. 81
Malgrado se possa questionar, por outro lado, o aumento do nmero de
feitos que viriam a ser submetidos apreciao do STF, torna-se oportuno destacar uma
indagao: estaria a capacidade operacional do Supremo sendo ocupada, na atualidade,
com as demandas que, verdadeiramente, deveriam ser postas sob sua apreciao?
A resposta negativa se impe. Sabe-se ser o Supremo, hodiemamente,
instncia recursal que funciona para exame de uma enorme multiplicidade de assuntos,
incluindo-se, no particular, temas completamente distanciados da jurisdio
constitucional. Vale ressaltar at que ponto se pode, pois, contar com a funcionalidade do
atual modelo do STF, questo que, inclusive, sugere a criao de uma Corte
82
exclusivamente destinada ao trato da matria constitucional.
A singela insero da lei municipal como objeto de controle -
desacompanhada da mudana no perfil institucional do Supremo - no servir, de forma
alguma, para a melhoria de nossa sistemtica de jurisdio constitucional. Contudo, no
se pode deixar de reconhecer a existncia de uma falha em nosso modelo de controle de
constitucionalidade, permitindo-se que paire a lei municipal sem possibilidade autnoma
de anlise pelo guardio da Constituio. 83
Importa, pois, empreender alterao no sistema, para que se alcance maior
eficcia na atividade de proteo da Lei Maior, que se configura como objetivo ltimo de
todo o controle de constitucionalidade.
Ante todo o exposto, e a ttulo de concluso, pode-se aferir que, por meio
do controle de constitucionalidade ocorre verdadeira preservao da integridade da
Constituio, colaborando-se para o recrudescimento de seu teor normativo e para a
garantia de proteo sua fora vital. O objetivo central do trabalho se volta, destarte,
para o aperfeioamento do nosso sistema de controle, com o que se aperfeioa tambm a
proteo Lei Maior.
A Constituio da cada povo representa, na verdade, a imagem do seu
desejo de futuro, refletida no espelho contnuo da histria: embora, s vezes, paream
m
Algo similar j foi feito pelo Supremo quando, por exemplo, desenvolveu a idia de pertinncia temtica
como critrio que viesse a limitar a impetrao de ADIN pelos legitimados do art. 103 da CF/88.
" Importa destacar que outras Cortes Supremas do mundo trabalham com um pequeno nmero de aes por
conta, dentre outros fatores, do rigor em sua admissibilidade, como faz, por exemplo, o Tribunal
Constitucional Alemo (Cf. MORAES, Alexandre de. Jurisdio constitucional e tribunais
constitucionais, cit., p. 166).
82
Concordamos, portanto, com o posicionamento do professor Alexandre de Moraes quando sugere a
transformao do STF em Corte Constitucional. A respeito, cf.: MORAES, Alexandre de. op. cit. p. 287 e
324.
Salvo, como visto, nos casos de norma repetida e de lei municipal que Fira preceito fundamental.
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7 Concluses
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devendo ser respeitado em todas as suas manifestaes, nele exercendo o jurista papel
destacadamente valioso.
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