Stéphanie Damarey-Finances Publiques-Gualino Editeur (2008)

Sommaire
LISTE DES ABRVIATIONS .................................................................... 9
PRFACE DE LA PREMIRE DITION ................................................. 15
INTRODUCTION AUX FINANCES PUBLIQUES ..................................... 19
PARTIE 1 LES PRIMTRES DES FINANCES PUBLIQUES

TITRE 1 LE PRIMTRE CONTEXTUEL
DES FINANCES PUBLIQUES
Sous-titre 1 Les sphres financires publiques ............. 27
CHAPITRE 1 Les finances de ltat ..................................... 31
CHAPITRE 2 Les finances locales .......................................... 95
CHAPITRE 3 Lmergence des finances sociales ............ 139
CONCLUSION Le poids des finances publiques

franaises .............................................................. 149
CHAPITRE 4 Lapparition des finances europennes ... 153
Sous-titre 2 La multiplicit des flux financiers publics 163
CHAPITRE 1 Les flux financiers en provenance

de ltat ................................................................. 165

de lUnion europenne .................................... 179
PSW32-INSERT GRAPHIQUES-C5.04.03-P5.04.00-4/8/2008 10H1--L:/TRAVAUX/TEXTES/EJA/FINANCE2/AAGROUP.944-PAGE5 (P01 ,NOIR)

6 FINANCES PUBLIQUES

des collectivits territoriales ......................... 187
Sous-titre 3 Les finances nationales

lheure europenne ....................................... 191
CHAPITRE 1 Lquilibre budgtaire

lheure maastrichienne ............................... 193
CHAPITRE 2 La discipline budgtaire europenne ....... 203
TITRE 2 LE PRIMTRE INSTITUTIONNEL

CHAPITRE 1 Les rouages institutionnels des finances

de ltat ................................................................. 213
CHAPITRE 2 Les rouages institutionnels

des finances locales .......................................... 255

des finances sociales ......................................... 261

des finances europennes .............................. 271
TITRE 3 LE PRIMTRE NORMATIF

CHAPITRE 1 Le primtre normatif des finances

de ltat ................................................................. 283
CHAPITRE 2 Le primtre normatif

des finances locales .......................................... 299

des finances sociales ......................................... 305

des finances europennes .............................. 313

SOMMAIRE 7
TITRE 4 LE PRIMTRE JURIDICTIONNEL

CHAPITRE 1 Le Conseil constitutionnel ............................. 321
CHAPITRE 2 Les juridictions financires franaises .... 327
CHAPITRE 3 La Cour des comptes europenne ............. 337
PARTIE 2 LLABORATION DES BUDGETS PUBLICS
CHAPITRE 1 Llaboration du budget de ltat ............ 343
CHAPITRE 2 Llaboration des budgets locaux .............. 503
CHAPITRE 3 Llaboration des lois de financement

de la Scurit sociale ....................................... 523
CHAPITRE 4 Llaboration du budget

de lUnion europenne .................................... 549
LMENTS DE BIBLIOGRAPHIE ........................................................... 563
INDEX DES DOCUMENTS, SCHMAS ET TABLEAUX ........................ 569
INDEX ALPHABTIQUE .......................................................................... 577
TABLE DES MATIRES ........................................................................... 585

Liste des abrviations
ACOSS Agence centrale des organismes de Scurit sociale

AAH Allocation pour adultes handicaps
ADEME Agence de lenvironnement et de la matrise de lnergie
AFSSA Agence franaise de scurit sanitaire des aliments
AJDA Actualit juridique du Droit administratif
APA Allocation personnalise dautonomie
API Allocation parent isol
APL Aide personnalise au logement
APU Administrations publiques
APUL Administrations publiques locales
Asso Administrations de Scurit sociale
BAMM Budget annexe des monnaies et mdailles
BAPSA Budget annexe des prestations sociales agricoles
BCE Banque centrale europenne
BCN Banque centrale nationale
BF Banque de France
BIP Bureau national interprofessionnel du pruneau
BJCL Bulletin juridique des collectivits locales
BOCP Bulletin officiel de la Comptabilit publique
BOP Budget oprationnel de programme
BTAN Bons taux fixe et intrts annuels
BTF Bons taux fixe
BTN Bons du Trsor ngociable
CAA Cour administrative dappel
CADES Caisse damortissement de la dette sociale
CAF Caisse dallocations familiales
Cah. Cons. Const. Cahiers du Conseil constitutionnel
CANSSM Caisse autonome nationale de la Scurit sociale dans les mines
CCE Cour des comptes europenne

CCH Code de la Construction et de lHabitat

CCLRF Comit consultatif de la lgislation et de la rglementation financires
C. comptes Cour des comptes
CDBF Cour de discipline budgtaire et financire
CDC Caisse des dpts et consignations
CE Conseil dtat
CECA Communaut europenne de lnergie atomique
CECEI Comit des tablissements de crdit et des entreprises dinvestissement
CEE Communaut conomique europenne
CEF Comit conomique et financier
CFL Comit des finances locales
CGCT Code Gnral des Collectivits Territoriales
CGI Code gnral des impts
CJCE Cour de Justice des Communauts Europennes
C. jur. fin. Code des juridictions financires
CMP Commission mixte paritaire
CMU Couverture maladie universelle
CNAF Caisse nationale des allocations familiales
CNAM Caisse nationale dassurance maladie
CNAP Centre national danalyse des pices
CNAV Caisse nationale dassurance vieillesse
CNCT Conseil national du crdit et du titre
CNP Caisse nationale de prvoyance
CNSA Caisse nationale de solidarit pour lautonomie
Cons. Const. Conseil constitutionnel
CRBF Comit de rglementation bancaire et financire
CRC Chambres rgionales des comptes
CRDS Contribution pour le remboursement de la dette sociale
CRTC Chambres rgionales et territoriales des comptes
CSG Contribution sociale gnralise
CSS Code de la Scurit sociale
CTSE Centre technique et scientifique europen
DAS Dclaration dassurance
DDHC Dclaration des droits de lhomme et du citoyen
DDOS Diverses dispositions dordre social
DGB Direction gnrale du budget
DGCCRF Direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpres-
sion des fraudes
DGCP Direction gnrale de la comptabilit publique
DGD Dotation globale de dcentralisation
DGDDI Direction gnrale des douanes et des droits indirects
DGE Dotation globale dquipement

LISTE DES ABRVIATIONS 11
DGF Dotation globale de fonctionnement
DGME Direction gnrale de la modernisation de ltat
DGSE Direction Gnrale de la scurit extrieure
DGTPE Direction gnrale du Trsor et de la politique conomique
DMM Direction des monnaies et mdailles
DMOS Diverses mesures dordre social
DNO Dpenses non obligatoires
DO Dpenses obligatoires
DOB Dbat dorientation budgtaire
Dr. soc. Droit social
DRB Direction de la rforme budgtaire
DRP Dcision ressources propres
DSI Dotation spciale instituteurs
DSR Dotation de solidarit rurale
DSU Dotation de solidarit urbaine
Ecofin Conseil des ministres de lconomie et des Finances de lUnion europenne
EPCI tablissement public de coopration intercommunal
ETP quivalent temps plein
Euratom Communaut europenne de lnergie atomique
FCC Fichier central des chques
FCTVA Fonds de compensation de la TVA
FEDER Fonds europen de dveloppement rural
FEOGA Fonds europen dorientation et de garantie agricole
Fiben Fichier bancaire des entreprises
FICP Fichier des incidents de paiements sur crdits aux particuliers
FMESPP Fonds de modernisation des tablissements de sant publics et privs
FMI Fonds montaire international
FNAH Fonds national damlioration de lhabitat
FNAL Fonds national daide au logement
FNCI Fichier national des chques irrguliers
FOREC Fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de Scurit
sociale
FRR Fonds de rserve pour les retraites
FSE Fonds social europen
FSPOEIE Fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements industriels de
ltat
FSUE Fonds de solidarit de lUnion europenne
GATT General agreement on tariffs and trade Accord gnral sur les tarifs
douaniers et le commerce
Gerfip Groupement europen de recherches en finances publiques
GIC Groupement interministriel de contrle
GIP Groupement dintrt public

GIR Groupe dintervention rgional

ICN Institution de contrle nationale
IFOP Instrument financier dorganisation de la pche
IGF Inspection gnrale des finances
INSEE Institut national de la statistique et des tudes conomiques
IR Impt sur le revenu
Ircantec Institut de retraite complmentaire des agents non titulaires de ltat et des
collectivits locales
IS Impt sur les socits
ISF Impt de solidarit sur la fortune
IVG Interruption volontaire de grossesse
JCP Juris-Classeur priodique Semaine juridique
JOCE Journal officiel des communauts europennes
LFI Loi de finances initiale
LFR Loi de finances rectificative
LFSS Loi de financement de la Scurit sociale
LGDJ Librairie gnrale de droit et de jurisprudence
LOLF Loi organique relative aux lois de finances
LR Loi de rglement
Minefi Ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie
OAT Obligations assimilables du trsor
OCDE Organisation de coopration et de dveloppement conomique
ODAC Organismes divers dadministration centrale
ONDAM Objectif national des dpenses dassurance maladie
OPAC Office public damnagement et de construction
OPHLM Office public dhabitation loyer modr
PAC Politique agricole commune
PAP Projet annuel de performances
PIB Produit intrieur brut
PLF Projet de loi de finances
PLFSS Projet de loi de financement de la Scurit sociale
PME Petites et moyennes entreprises
PNB Produit national brut
PUAM Presses universitaires dAix-Marseille
RAFP Retraite additionnelle de la fonction publique
RAP Rapport annuel de performances
RDP Revue du droit public
RES Runion dconomies structurelles
Rev. adm. Revue administrative
Rev. sc. lgisl. fin. Revue de science financire
Rev. march commun Revue du march commun
Rev. Trsor Revue du Trsor

LISTE DES ABRVIATIONS 13
RF Rglement financier (applicable au budget gnral des Communauts
europennes)
RFDA Revue franaise de droit administratif
RFD const. Revue franaise de droit constitutionnel
RFFP Revue franaise de finances publiques
RGCP Rglement gnral sur la comptabilit publique
RGCT Revue gnrale des collectivits territoriales
RGPP Rvision gnrale des politiques publiques
RMA Revenu minimum dactivit
RMI Revenu minimum dinsertion
RNB Revenu national brut
RPROG Responsable de programme
RTD eur. Revue trimestrielle de droit europen
SEBC Systme europen des banques centrales
SEC Systme europen des comptes
SMIC Salaire minimum interprofessionnel de croissance
SONITO Socit nationale interprofessionnelle de la tomate
TA Tribunal administratif
T. confl. Tribunal des conflits
TCE Trait instituant la Communaut europenne
TIPP Taxe intrieure sur les produits ptroliers
TP Taxe professionnelle
TPG Trsorier-payeur gnral
TPU Taxe professionnelle unique
TVA Taxe sur la valeur ajoute
UE Union europenne
UEM Union conomique et montaire
URSSAF Union de recouvrement des cotisations de Scurit sociale et dallocations
familiales

Prface de la premire dition
Quiconque sest essay lexercice sait que la rdaction dun manuel destin
aux tudiants nest pas chose aise ; la difficult est encore accrue lorsque la
matire est riche, complexe et, a priori, rbarbative. Cest tout particulirement
le cas des finances publiques , appellation non vritablement contrle tant le
champ de la discipline est large et pluridisciplinaire.
Chacun, en effet, peut avoir sa propre approche des finances publiques . Pour
le citoyen, cette discipline apparat avant tout sous le signe de la contrainte
fiscale : limpt, recette publique par excellence, pse sur le contribuable, par la
complexit de son rgime juridique et son poids dans notre socit, en aigui-
sant, le plus souvent, un certain poujadisme : niant la ncessit de la recette, le
quidam rclame par ailleurs toujours plus de dpenses
Pour les mdias, les finances publiques sont le prtexte tous les excs,
chacun se plaisant critiquer les dficits publics, la gabegie de la gestion
publique ou les drapages des dpenses, confondant allgrement finances de
ltat et finances sociales dans un mme lan unanimiste de contestation et de
critique. Par leur rapport lactualit immdiate, les mdias mconnaissent trop
souvent la complexit dune discipline qui repose sur des quilibres excessive-
ment difficiles grer et qui suppose une distance peu compatible avec les exi-
gences de la presse.
Enfin, la matire droute souvent les tudiants ou les candidats aux diffrents
concours de la fonction publique : sagit-il dune matire essentiellement juri-
dique ? Si oui, diffre-t-elle des autres branches du droit ou emprunte-t-elle
celles-ci leurs caractristiques et leurs modes de raisonnement ? Faut-il tre
ouvert lconomie, la gestion, voire au management public ?
Bref, crire un manuel de finances publiques constitue un vritable challenge
car rien nest plus facile que de rendre complexe les choses simples mais,
linverse, rien nest plus ardu que de rendre intelligible, y compris au profane,
des situations ou des lments complexes.

Disons-le sans dtours, ce dfi, Stphanie Damarey la relev avec la rigueur,

la clart, le sens didactique et le talent quon lui connat. Un plan binaire,
comme laiment les juristes, distingue ainsi les primtres des finances
publiques (et lon apprcie particulirement le pluriel distinguant fort opportu-
nment quatre approches : contextuelle, institutionnelle, normative et juridic-
tionnelle) de ltude des rgles intervenant en matire dlaboration des budgets
publics, laissant un deuxime volume paratre lanalyse des normes rgissant
lexcution (comptabilit publique) et les contrles de lexcution des budgets
publics.
Le plan retenu prsente ainsi lincontestable mrite de prendre le lecteur par la
main, lui faisant progressivement dcouvrir et comprendre la complexit et
limbrication des finances publiques contemporaines (finances de ltat, mais
aussi finances locales, sociales et europennes) et les contraintes structurelles
qui psent sur elles, notamment en raison de la faible flexibilit de la composi-
tion des dpenses, mais galement des ressources publiques. Pour grer cet
ensemble complexe, le systme administratif et politique franais a dvelopp
des institutions et une organisation elles aussi complexes dont les rouages
sont parfaitement analyss par Stphanie Damarey qui ne nglige rien, pas
mme limportance croissante des institutions europennes, notamment de la
Banque centrale europenne. Une fois ce dcor plant, encore fallait-il insister
sur limportance de lencadrement normatif de ces finances publiques qui ne
seront, quoi que certains peuvent penser, jamais lquivalent des finances
prives. Hritage du principe du consentement limpt et de la patiente
conqute des Parlements modernes de leur pouvoir lgislatif, le droit des
finances publiques constitue un droit politique par essence, cest--dire un corps
de rgles qui intresse directement le citoyen et ses reprsentants ; do limpor-
tance des sources de ce droit et de la constatation, une nouvelle fois, de leur
enchevtrement progressif. Enfin, lanalyse du primtre des finances publiques
naurait pas t complte sans lexamen de lapport des juridictions finan-
cires entendues au sens large, cest--dire incluant, fort heureusement,
lapport du Conseil constitutionnel la discipline.
Le lecteur retrouvera, dans la deuxime partie, ce mme souci de progression
sur les plans historique et logique analysant successivement le budget de ltat,
les budgets locaux, les lois de financement de la Scurit sociale et le budget
communautaire. On remarquera en particulier le souci pris par Stphanie
Damarey de faire la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) la
place qui lui revient aujourdhui dans notre architecture budgtaire, mme si
cette nouvelle Constitution financire est encore bien loin davoir produit
tous les effets, tant sur les finances nationales que sur les autres lments des
finances publiques, que lon est en droit dattendre de cette rvolution de nos
mentalits budgtaires. Dans le mme esprit, le lecteur constatera que rien nest
oubli, ni la constitutionnalisation du droit financier local ni la rcente rforme
les lois de financement de la Scurit sociale.

PRFACE DE LA PREMIRE DITION 17
Pour accentuer encore la dimension didactique de louvrage, celui-ci est dot

de nombreux schmas et tableaux qui contribuent largement lintelligibilit du
propos. On ne peut quen fliciter lauteur.
Louvrage quon lira ci-aprs est bien celui dune spcialiste reconnue des
finances publiques, auteur dune thse remarque consacre au juge adminis-
tratif, juge financier , laurate du Prix de la Cour des comptes en 1999 et
publie en 2001 dans la prestigieuse Nouvelle bibliothque des thses chez
Dalloz. Stphanie Damarey est galement lauteur dun ouvrage consacr La
loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (Ellipses, 2004) et
fait ainsi, une nouvelle fois, honneur lcole de Lille des finances publiques.
Xavier VANDENDRIESSCHE
Professeur lUniversit de Lille 2
Directeur de lIRDP (EA n 4036)

Introduction
aux finances publiques
1. En 1927, Edgard Allix, stait interrog sur la ncessit de procder la r-

dition de son Trait lmentaire de science des finances et de lgislation finan-
cire franaise, estimant que l o il ny a ni finances ni moyens de discerner
une politique quelconque dans les dispositions incohrentes et dans les exp-
dients au jour le jour suggrs par la dtresse croissante du budget et du Trsor,
un manuel de lgislation financire est superflu . Selon lui, un tel manuel
aurait t rduit nenregistrer que des solutions provisoires, dont on savait
quelles seraient modifies au gr des circonstances, et naurait pu exposer les
principes fondamentaux quen ajoutant que la pratique avait cess de sy
conformer . Il se ravisa constatant le redressement presque inespr dont il
tait le tmoin : depuis bientt un an, le rtablissement de lquilibre budg-
taire par la cration de nouvelles ressources fiscales, la rupture dfinitive avec
les procds dinflation, lassainissement de la trsorerie, la stabilit de fait
assure notre devise, attestent que nous revenons aux saines mthodes et que
nous avons aujourdhui une politique financire 1.
Ces propos expriment toute lintensit dune matire, les finances publiques, qui
se situe au cur des ncessits publiques. Ainsi que le disait Jean Bodin,
largent est le nerf de la guerre. Les finances publiques constituent un levier
indispensable la concrtisation de toute politique publique. En ce sens, les
finances publiques se peroivent en leurs dimensions politiques et conomiques.
Et cest probablement lune des caractristiques essentielles des finances
publiques que de sinscrire sous des aspects protiformes dans des dimensions
politiques, conomiques, juridiques ou encore sociales. Ainsi que lexprime
Michel Bouvier, et avant lui Gaston Jze, les finances publiques se prsentent
de manire htrogne mais galement complexe, ce qui rend difficile une
apprhension totale de la matire 2.
1. Allix Edgard, Trait lmentaire de science des finances et de lgislation financire, 1927, Aver-
tissement pour la cinquime dition.
2. Jze Gaston, Cours de finances publiques, Giard, 1931, p. 71 ; Bouvier Michel, Rhabiliter et
refonder la science des finances publiques , in Mlanges Amselek, 2005, p. 134.

Loin de constituer une difficult, cette htrognit contribue

lenrichissement de la matire mais suppose que sa prsentation soit, dans le
cadre dun manuel, strictement prcise.
2. Sous leurs aspects juridiques, les finances publiques se dvoilent au travers
de trois dimensions : le droit budgtaire et la prsentation des rgles dlabo-
ration des budgets publics ; le droit de la comptabilit publique et la prsen-
tation des rgles comptables dexcution des oprations de dpenses et de
recettes ; en enfin, les contrles ports sur les finances publiques, tant poli-
tiques, administratifs que juridictionnels.
Mais lintensit de ces dimensions diffre selon les finances publiques tu-
dies. En effet, les finances publiques ne peuvent plus, dsormais, se rsumer
aux seules finances de ltat 3. Les finances publiques se compltent des
finances locales, sociales mais encore europennes, autant de sphres finan-
cires qui ont, progressivement, et la faveur des tapes de leur construction
juridique, conquis leur place au sein de la matire : vcues longtemps pour
lessentiel comme les finances de ltat, les finances publiques sont aujourdhui
bien davantage les finances de toutes les administrations publiques 4 .
3. Cette premire dfinition ne permet toutefois pas de rsumer, elle seule, le
primtre des finances publiques. En effet, et ric Oliva la clairement dmontr
dans son article consacr la dfinition normative du domaine des finances
publiques, en fonction des dimensions tudies (droit budgtaire, comptabilit
publique ou contrle), les finances publiques se prsentent sous des rgimes
diffrents, plus ou moins intenses 5.
Il sagit, en dfinitive, dapprcier les finances publiques dans toute leur singu-
larit ds lors que par certains aspects, les finances perdent leur caractre stric-
tement public. Lexemple singulier peut tre donn du contrle exerc par la
Cour des comptes sur les organismes privs faisant appel la gnrosit du
public.
Les finances publiques se prcisent alors en des perspectives concentriques au
sein desquelles sont successivement concernes, avec une diminution corrlative
de lintensit des rgimes juridiques appliqus : les finances des administra-
tions publiques ; les finances des organismes gestionnaires de fonds publics ;
les finances des organismes grant des fonds privs mais redevables de leur
gestion.
Le Conseil constitutionnel avait lui-mme entreprit une telle distinction
loccasion de sa dcision relative la loi de finances pour 1965, en voquant
3. Orsoni Gilbert, Les finances publiques sont-elles encore les finances de ltat ? , in Mlanges
Amselek, 2005, p. 631.
4. Op. cit., p. 650.
5. Oliva ric, Essai de dfinition normative du domaine des finances publiques , in Constitution
et finances publiques, Mlanges L. Philip, Economica, 2005, p. 493.

INTRODUCTION AUX FINANCES PUBLIQUES 21
dune part, la gestion des finances publiques et, dautre part, les organismes
fonctionnant avec des fonds publics Cons. const., 18 dcembre 1964, Loi de
finances pour 1965, 64-27 DC.
4. Le primtre des finances publiques se prsente donc gomtrie variable
selon les dimensions abordes :
la dimension budgtaire qui rduit, au minimum ltude des sphres finan-
cires aux finances de ltat, locales et europennes en ce que chacune delles
est dote dun budget labor en considration dun corpus juridique prcis.
Linterrogation apparat, ici, sagissant des finances sociales. Une perception
restrictive du droit budgtaire conduit, en effet, carter ces finances de la
dimension budgtaire ds lors que la Scurit sociale nest pas dote dun
budget au sens rigoureux du terme, cest--dire dans la dtermination de prvi-
sions de recettes et dautorisations de dpenses. En effet, plus singulirement,
les finances sociales se caractrisent par des objectifs de dpenses 6. En ce sens,
et ainsi que le souligne ric Oliva, la loi de financement de la Scurit sociale
ne saurait en aucun cas tre juridiquement assimile un budget 7 . Ltude
budgtaire des finances sociales semble donc inapproprie ;
la dimension comptable qui tend ltude des sphres financires aux finances
sociales et, dune manire gnrale, aux organismes publics dots dun comp-
table public ;
enfin, la dimension contrle qui tend, au maximum, le champ dtude des
finances publiques jusque et y compris des organismes privs grant des
deniers privs.
5. Derrire chacune de ces dimensions, se prcisent des rgles juridiques pr-
cises. En effet, et ainsi que les ont dfini Andr Demichel et Pierre Lalumire,
les finances publiques sont caractrises par cette tension permanente entre un
but conomique et des procdures financires qui, dans un tat moderne soumis
un principe de lgalit, restent forcment juridiques 8 .
6. Lintrt port ces diffrentes dimensions a conduit dlimiter strictement
les dveloppements de ce manuel la seule dimension budgtaire. Rservant
un second volume, le soin dtudier les dimensions comptable et contrle.
Sous ces rserves et dans le cadre de cette dimension retenue, les finances
sociales seront tudies, y compris au regard des rgles applicables dans lla-
boration des lois de financement de la Scurit sociale. Par un abus de langage,
les finances sociales y seront dveloppes au travers dun budget de la Scurit
sociale dont les premires limites ont dj pu tre voques dans le cadre de
6. Cf. infra, n 192, 420, 745 et s.

7. Oliva ric, Essai de dfinition normative du domaine des finances publiques , in Constitution
et finances publiques, Mlanges L. Philip, Economica, 2005, p. 507.
8. Demichel (A.) et Lalumire (P.), Le Droit public, PUF, Que sais-je, 5e d. 1988, p. 101.

cette introduction mais qui seront, en tant que de besoin, rappeles dans le cours
des dveloppements.
Bibliographie
Bouvier (M.), Rhabiliter et refonder la science des finances publiques , in
Mlanges Amselek, 2005, p. 131.
Finances publiques : scnarios pour demain , RFFP, 2004, n 87.
Oliva (.), Essai de dfinition normative du domaine des finances
publiques , in Constitution et finances publiques, Mlanges L. Philip, Econo-
mica, 2005, p. 493.
Orsoni (G.), Les finances publiques sont-elles encore les finances de
ltat ? , in Mlanges Amselek, 2005, p. 631.
Sadj (L.), Recherche sur la notion de finances publiques en droit constitu-
tionnel et financier positif , RDP, 1982, p. 1297.
Sadj (L.), Finances publiques (notions gnrales) , in Dictionnaire ency-
clopdique de finances publiques, vol. 1, Economica, 1991, p. 807.

Partie
1
Les primtres
des finances publiques
TITRE 1 Le primtre contextuel des finances publiques

Sous-titre 1 Les sphres financires publiques
Chapitre 1 Les finances de ltat
Chapitre 2 Les finances locales
Chapitre 3 Lmergence des finances sociales
Chapitre 4 Lapparition des finances europennes
Sous-titre 2 La multiplicit des flux financiers
Chapitre 1 Les flux financiers en provenance de ltat
Chapitre 2 Les flux financiers en provenance des Communauts
Chapitre 3 Les flux financiers en provenance des collectivits
territoriales
Sous-titre 3 Les finances nationales lheure europenne
Chapitre 1 Lquilibre budgtaire lheure maastrichienne
Chapitre 2 La discipline budgtaire europenne
TITRE 2 Le primtre institutionnel des finances publiques
Chapitre 1 Les rouages institutionnels des finances de ltat
Chapitre 2 Les rouages institutionnels des finances locales
Chapitre 3 Les rouages institutionnels des finances sociales
Chapitre 4 Les rouages institutionnels des finances europennes

TITRE 3 Le primtre normatif des finances publiques

Chapitre 1 Le primtre normatif des finances de ltat
Chapitre 2 Le primtre normatif des finances locales
Chapitre 3 Le primtre normatif des finances sociales
Chapitre 4 Le primtre normatif des finances europennes
TITRE 4 Le primtre juridictionnel des finances
publiques
Chapitre 1 Le Conseil constitutionnel
Chapitre 2 Les juridictions financires franaises
Chapitre 3 La Cour des comptes europenne
7. Ltude des finances publiques suppose denvisager les diffrentes sphres

financires qui les composent afin den dterminer les principales composantes.
En effet, de ce positionnement, rsultera une vision claire et concrte des
finances publiques, base indispensable ltude des dimensions qui les compo-
sent : budgtaire, comptable et contrle.
Cette dmarche effectue en premire partie de ce manuel, permettra, dans un
second temps, de prciser les rgles applicables en matire dlaboration de
leurs budgets.
8. Trs concrtement, cette prsente partie permettra de distinguer les quatre
sphres financires que sont les finances de ltat, les finances locales, les
finances sociales et les finances europennes au travers des primtres qui les
composent :
le primtre contextuel qui permettra une analyse des budgets publics et de
leurs composantes ;
le primtre institutionnel avec une tude des principales institutions finan-
cires publiques propres chacune de ces sphres. Dveloppements qui se cou-
pleront avec ceux de la seconde partie, au travers de ltude des instances
participant llaboration des budgets publics ;
le primtre normatif qui permettra dvoquer les dispositions normatives
applicables la matire financire selon les sphres tudies ;
enfin, le primtre juridictionnel qui voquera les principales instances juri-
dictionnelles en matire financire.
Ces primtres tudis permettront de dgager une vision synthtique des
finances publiques dans les perspectives ncessaires une correction prhension
des rgles juridiques appliques dans les dimensions budgtaires (2e partie de ce
manuel), comptable et contrle ( loccasion de dveloppements ultrieurs).

Titre
1
Le primtre contextuel
9. Le contexte dans lequel sinsrent les finances publiques conduit distin-

guer quatre sphres financires : les finances de ltat, les finances locales, les
finances sociales et les finances de lUnion europenne.
Il conviendra dapprcier chacune de ces sphres au travers de leur budget et
au sein de chacun deux, au travers des dpenses et recettes correspondantes. En
dfinitive, lanalyse des composantes de ces budgets permet dapprcier le poids
des finances publiques au sein de lconomie franaise, les prlvements sus-
cits et leur impact conomique et financier.
Lanalyse compare permet galement dobserver le poids des finances
publiques en distinguant les quatre sphres financires publiques, dune part,
mais galement les tats, par comparaisons reprsentatives, dautre part. Ceci
conduit prciser le poids des finances publiques au travers dune notion essen-
tielle, celle de prlvements obligatoires.
Par ailleurs, chacune de ces sphres gnre des flux financiers avec les trois
autres dintensit financire variable qui dvoilent le primtre contextuel
au sein duquel voluent les finances publiques. Ces principaux flux tudis per-
mettent de prciser les liens troits qui unissent, de manire privilgie, certains
budgets publics entre eux.
Le 1er chapitre permettra dvaluer quantitativement et qualitativement les
finances de chacune delles. Le 2nd chapitre envisagera les principaux flux finan-
ciers stablissant entre ces sphres.

Sous-
titre
1
Les sphres financires
publiques
10. Les finances publiques se distinguent au travers de ltat (et de ses tablis-
sements publics), des budgets locaux (collectivits territoriales et tablissements
publics lyces et collges, tablissements hospitaliers), des organismes
sociaux (caisses nationales dassurance-maladie ou vieillesse) et du budget
europen.
Chacune de ces sphres ponctionne mais galement rinjecte au sein de lco-
nomie franaise des sommes dargent considrables mais des degrs
diffrents.
11. Le poids des dpenses publiques Ainsi, lapprciation compare peut
conduire distinguer les dpenses publiques en euros par habitant au travers
du budget de ltat et des budgets locaux. Ces premires perspectives chiffres,
permettent de relativiser le poids respectif de ces sphres financires publiques.
Si une part significative doit tre accorde au budget de ltat, en revanche, en
terme de progression des dpenses, les collectivits locales lemportent sur
ltat. Ainsi, entre 1980 et 2004, laugmentation des dpenses des collectivits
locales a t de 3,4 % contre 2,1 % pour ltat.
12. Le poids des impts et taxes Une comparaison similaire peut seffec-
tuer sur la base dune apprciation des impts et taxes prlevs au profit de ces
budgets publics.
13. Les dpenses publiques rapportes au PIB Enfin, et de manire largie,
le poids des budgets publics peut tre relativis par une apprciation du poids de

TABLEAU N 1 LES DPENSES PUBLIQUES

(en euros par habitant) 1
2001 2002 2003 2004 2005 2006

tat 4 464 4 654 4 666 4 833 4 929 4 534
Rgions 228 249 263 288 305 341
Dpartements 652 703 764 895 953 925
Communes : ensemble 1 257 1 241 1 273 1 309 1 348 1 409
Moins de 500 habitants 843 903 890 915 937 991
500 2 000 habitants 851 902 900 930 945 1 005
2 000 3 500 habitants 974 1 029 1 029 1 068 1 080 1 138
3 500 5 000 habitants 1 045 1 072 1 099 1 140 1 172 1 228
5 000 10 000 habitants 1 195 1 252 1 237 1 289 1 318 1 375
10 000 20 000 habitants 1 290 1 301 1 325 1 359 1 395 1 461
20 000 50 000 habitants 1 426 1 437 1 466 1 495 1 542 1 607
50 000 100 000 habitants 1 593 1 594 1 604 1 658 1 710 1 781
100 000 300 000 habitants 1 396 1 376 1 397 1 451 1 486 1 500
Plus de 300 000 habitants 1 793 1 863 1 854 1 747 1 848 1 917
Source : DGCL Les collectivits locales en chiffres 2008.
la dpense publique par rapport au PIB. Ceci permet davoir une vision adapte
des quatre sphres financires publiques. Ainsi, en 2003, le poids total des
dpenses publiques slevait 54,7 % du PIB dont 22,8 pour ltat et 10,5
pour les collectivits locales. Il a t ramen 52,4 % du PIB en 2007.
Ces perspectives envisages, chaque sphre financire sera, dans la suite de ces
dveloppements, analyse en fonction de ses principales composantes : les
postes essentiels de la dpense publique, la gestion de la dette publique, le poids
de la fiscalit et plus largement des prlvements obligatoires, les principes de
la fiscalit de ltat et locale, lautonomie financire des collectivits locales et
limpact des transferts de comptences oprs par les lois de dcentralisation
autant de prismes danalyse ncessaires la prhension du primtre contextuel
des finances publiques.
1. Dpenses totales = fonctionnement + investissement (hors gestion active de la dette).

LES SPHRES FINANCIRES PUBLIQUES 29
TABLEAU N 2 LES IMPTS ET TAXES

(en euros par habitant) 2
2001 2002 2003 2004 2005 2006

tat 4 068 3 991 3 985 4 414 4 513 4 498
Rgions 83 85 84 87 111 133
Dpartements 318 329 350 453 492 529
Communes : ensemble des impts et taxes 536 550 565 593 613 621
3
Dont produit 4 taxes 392 380 381 389 400 410
Moins de 500 habitants 186 194 200 208 216 216
500 2 000 habitants 235 240 243 251 260 268
2 000 3 500 habitants 299 296 300 309 321 335
3 500 5 000 habitants 332 322 323 336 349 358
5 000 10 000 habitants 386 374 367 378 393 406
10 000 20 000 habitants 432 415 417 425 435 438
20 000 50 000 habitants 491 477 473 481 489 495
50 000 100 000 habitants 544 527 510 524 541 546
100 000 300 000 habitants 463 418 434 439 449 461
Plus de 300 000 habitants 587 561 566 595 607 597
Impts et taxes : directs et indirects, hors compensations fiscales (communes hors groupements).
2. Population : recensement gnral de 1999.

3. Taxes foncires sur les proprits bties et non bties, taxe dhabitation, taxe professionnelle Cf.
n 162 et s.

Chapitre 1
Les finances de ltat
Plan du chapitre
Section 1 Les dpenses de ltat
1 Les classifications des dpenses de ltat
2 Le poids des dpenses de ltat
Section 2 Les ressources de ltat
1 Les recettes fiscales de ltat
2 Les ressources non fiscales de ltat
3 Les fonds de concours
Section 3 : Lquation dficitaire entre recettes et dpenses de ltat
Rsum
Les finances de ltat sont retraces au moyen dun document budgtaire le
budget qui prend place au sein de la loi de finances initiale 1. Cest, en effet, au
moyen dune loi, vote par le Parlement, que le budget de ltat est adopt.
Le budget de ltat prsente de nombreuses caractristiques : les dpenses de
personnel et la charge de la dette qui reprsentent les premiers postes budgtaires
du budget de ltat ; le poids essentiel de la fiscalit parmi les ressources de
ltat ; le besoin de financement rsultant dun excdent de dpenses sur les res-
sources de ltat.
14. Lvolution constante du montant du budget de ltat Depuis la Res-

tauration, lhistoire du budget de ltat est celle dune constante progression.
Les tableaux suivants permettent dapprcier cette volution.
Bien videmment, lapprciation chiffre de ces progressions doit tre relati-
vise en tenant compte de linflation mais galement des changements dunit
montaire.
Le franc, n en 1360 (franc cheval), renat en 1795. Nouvelle unit mon-
taire, le franc subit une premire rforme avec la loi du 7 germinal an XI
(27 mars 1803 franc germinal) qui unifie le systme montaire et fait
1. Cf. n 499 et s.

disparatre les pices anciennes. Le franc est alors dfini en argent (mme si
subsistent des pices en or).
En 1928, Raymond Poincar, ancien prsident du Conseil, arrive au ministre
des Finances, et entreprend une dvaluation du franc par rapport au franc
germinal.
Cette dvaluation, pratique le 25 juin 1928, fait du franc poincar, le franc
quatre sous . En effet, la dvaluation est proche des 80 %.
Par ordonnance du 27 dcembre 1958, le Plan Rueff-Pinay est mis en uvre et
conduit au passage au nouveau Franc. Lancien franc est divis par 100. Le nou-
veau franc sinscrit dans un programme dassainissement budgtaire pour mettre
fin linflation et promouvoir la rnovation conomique et financire de la
France. Le nouveau franc est mis en circulation partir du 1er janvier 1960.
Indpendamment de ces changements montaires et abstraction faite des phno-
mnes dinflation, le constat est ncessairement celui dune augmentation du
montant du budget de ltat.
TABLEAU N 3 LE BUDGET DE LTAT : PRINCIPALES VOLUTIONS
Montant
Montant
Anne Anne du budget
du budget
gnral
1822 1 Milliards 2000 253 Milliards deuros
de francs
1843 1,353 2005 288
1860 2 2006 270
1914 5 2007 271
1930 50 2008 275
1949 100
1957 5 000
1958 50 Milliards de
nouveaux francs
1963 100
1985 1 000
1995 1 523
2000 1 661
Pourtant si, en 1822, Villle, ministre des Finances avait salu le franchisse-
ment clef du milliard de francs du budget par cette exclamation demeure
clbre : Messieurs, saluez ce chiffre, vous ne le reverrez plus ! , cette excla-
mation tait toute significative pour un budget dont on esprait alors quil serait
le premier et le dernier avoir franchi ce seuil symbolique.

LES FINANCES DE LTAT 33
Du franc leuro : changements et continuit de la monnaie (histoire illustre de

notre monnaie) http://sceco.univ-poitiers.fr/hfranc/
15. Le dficit du budget de ltat Le passage leuro au 1er janvier 2002
(1 euro = 6,55957 francs) na pas entam cette progression. Le montant du
budget de ltat progresse nanmoins, le dficit du budget de ltat tend se
ralentir.
TABLEAU N 4 SOLDE DU BUDGET DE LTAT

(en milliards deuros)
Solde prvisionnel Solde dexcution

1994 43 42
1995 39 46,3
1996 42 45,2
1997 43 41
1998 38 39,2
1999 36 33,4
2000 32,8 34,8
2001 28,4 34,4
2002 32 52,1
2003 44,5 57,5
2004 55,1 43,9
2005 45,2 43,5
2006 47 39
2007 42 38,3
2008 41,7
Le dficit fait tat de la diffrence entre le montant des dpenses et celui des
recettes du budget de ltat. Le dficit exprim par cette diffrence est assimil
un besoin de financement. A contrario, si cette diffrence se traduit par un
excdent (montant des recettes suprieur celui des dpenses), il est alors assi-
mil une capacit de financement 2.
Depuis 1975 en loi de rglement et 1980 en loi de finances initiale, le solde du
budget de ltat exprime systmatiquement un besoin de financement 3.
2. Autrement dfinis, la capacit et le besoin de financement constituent notamment dans sa

dimension dficit public, le principal indicateur de convergence des finances publiques dans lUnion
europenne. Il mesure la diffrence entre lensemble des dpenses courantes, des dpenses dinves-
tissement non financier et des transferts de capital effectus et lensemble des ressources non finan-
cires Minefi.
3. Cf. n 40.

Depuis 1998, la situation financire du budget de ltat sest notablement dt-

riore en raison dun accroissement significatif du montant des dpenses
publiques.
Section 1
Les dpenses de ltat
16. Lanalyse des dpenses de ltat a suscit diverses classifications, chacune
permettant davoir une vision spcifique des dpenses de ltat, quelle soit
financire, administrative ou encore conomique. Chacune renseigne sur le
poids de ces dpenses et permet den distinguer les essentielles.
Trs symptomatiquement, les dpenses de ltat sont aujourdhui constitues,
pour lessentiel, des frais de personnel et de la charge de la dette.
1. Les classifications des dpenses de ltat

17. Si les dpenses de ltat peuvent tre classes de plusieurs manires, celle
rsultant des lois de finances retiendra essentiellement lattention en raison des
consquences juridiques qui sy attachent.
En effet, les lois de finances, adoptes sur la base de la loi organique du 1er aot
2001 et antrieurement sur la base de lordonnance du 2 janvier 1959 se
dtaillent raison dune rpartition des crdits faisant apparatre une architec-
ture de prsentation.
A. Les classifications traditionnellement retenues

18. Les classifications traditionnellement retenues pour prsenter les dpenses
de ltat sorganisent au travers de classifications financire, administrative ou
conomique qui se retrouvent, pour certaines dentre elles, au sein des lois de
finances.
I LA CLASSIFICATION FINANCIRE
19. La classification financire des dpenses de ltat sattache la nature de la
dpense.
20. Les oprations caractre dfinitif et temporaire Dans le cadre de
lordonnance de 1959, la classification retenue conduisait distinguer les opra-
tions caractre dfinitif et les oprations caractre temporaire (article 6).
Les oprations caractre dfinitif ou charges dfinitives qui constituent des
dcaissements sans retour se distinguent en dpenses ordinaires et dpenses en
capital.
Les dpenses ordinaires comprennent :

les charges de la dette publique, cest--dire les seuls intrts de la dette

publique et non le remboursement proprement dit de la dette ;
les dotations des pouvoirs publics (cest--dire les dpenses de la Prsi-
dence de la Rpublique, des assembles parlementaires, du Conseil consti-
tutionnel, de la Haute Cour de Justice et de la Cour de justice de la
Rpublique) ;
les dpenses de personnel et de matriel applicables au fonctionnement des
services ;
les interventions de ltat, notamment en matire conomique, sociale et
culturelle.
Les dpenses en capital comprennent :
les dpenses dinvestissement ;
les subventions dinvestissement accordes par ltat ;
les rparations des dommages de guerre.
Les oprations caractre temporaire ou charges temporaires de ltat qui
constituent des charges provisoires qui feront lobjet dune compensation. Ces
oprations se distinguent en prts et avances et autres oprations de trsorerie.
Pour lessentiel, les prts et avances de ltat sont constitus des avances
consenties aux collectivits locales sur les recettes venir de la fiscalit locale 4.
Les charges temporaires permettent galement de retracer les emprunts
contracts par ltat. Ainsi que la prcis le Conseil constitutionnel dans sa
dcision 320 DC, les missions demprunt sont des oprations de trsorerie
qui nont pas figurer dans un titre dtermin du budget, mais sont retraces
dans des comptes de trsorerie distincts faisant apparatre les engagements de
ltat Cons. const., 21 juin 1993, Loi de finances rectificative pour 1993,
320 DC.
21. Les charges budgtaires Avec la Lolf, les charges budgtaires de ltat
sont dsormais distingues en sept titres (conformment aux dispositions de son
article 5) :
Article 5 Lolf I Les charges budgtaires de ltat sont regroupes sous les
titres suivants :
1 Les dotations des pouvoirs publics ;
2 Les dpenses de personnel ;
3 Les dpenses de fonctionnement ;
4 Les charges de la dette de ltat ;
5 Les dpenses dinvestissement ;
6 Les dpenses dintervention ;
7 Les dpenses doprations financires.
4. Cf. infra, n 234.

II Les dpenses de personnel comprennent :

les rmunrations dactivit ;
les cotisations et contributions sociales ;
les prestations sociales et allocations diverses.
Les dpenses de fonctionnement comprennent :
les dpenses de fonctionnement autres que celles de personnel ;
les subventions pour charges de service public.
Les charges de la dette de ltat comprennent :
les intrts de la dette financire ngociable ;
les intrts de la dette financire non ngociable ;
les charges financires diverses.
Les dpenses dinvestissement comprennent :
les dpenses pour immobilisations corporelles de ltat ;
les dpenses pour immobilisations incorporelles de ltat.
Les dpenses dintervention comprennent :
les transferts aux mnages ;
les transferts aux entreprises ;
les transferts aux collectivits territoriales ;
les transferts aux autres collectivits ;
les appels en garantie.
Les dpenses doprations financires comprennent :
les prts et avances ;
les dotations en fonds propres ;
les dpenses de participations financires.
Cette nouvelle rpartition met un terme la distinction prcdemment voque
entre charges dfinitives et temporaires distinction qui tait structure au
travers de la loi de finances dans le cadre de larticle dquilibre 5 et au sein de
la seconde partie 6.
Dsormais, la rpartition des dpenses de ltat seffectuera au travers de ces
sept titres et sera structure en sein de la loi de finances, dans le cadre dune
classification fonctionnelle, en missions.
II LA CLASSIFICATION ADMINISTRATIVE
22. La classification fonctionnelle des dpenses La classification adminis-
trative conduit distinguer les dpenses raison de leur fonctionnalit.
23. La rpartition des dpenses par ministre Avec lordonnance du 2 jan-
vier 1959, la classification administrative conduisait une rpartition des
dpenses entre ministres ainsi que le prvoit son article 41 : () Les
5. Cf. infra, n 646, 513 et 524.


dpenses du budget gnral font lobjet () dun vote par titre et lintrieur
dun mme titre par ministre.
Mais cette classification ne permet pas, dans le temps, doprer une analyse
prcise des volutions des montants des dpenses ds lors que lorganisation
ministrielle varie selon la composition du Gouvernement.
Aussi, la prsentation des dpenses sest-elle effectue au travers dun budget
fonctionnel qui retrace les charges de ltat par fonction afin den mesurer le
cot et le rendement.
TABLEAU N 5 RPARTITION DES CRDITS MINISTRIELS

RPARTITION FONCTIONNELLE
LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2003
Section ministrielle LFI 2003

Affaires trangres 4 117,46
Agriculture, alimentation, pche et affaires rurales 5 180,09
Anciens combattants 3 499,17
Charges communes 53 890,58
Culture et communication 2 496,80
cologie et dveloppement durable 768,31
conomie, finances et industrie 14 921,21
quipement, transports, logement, tourisme et mer 20 733,12
Intrieur, scurit intrieure et liberts locales 19 809,52
Jeunesse, ducation nationale et recherche 68 965,32
Justice 5 037,09
Outre-mer 1 085,26
Services du Premier ministre 1 518,12
Sports 403,77
Travail, sant et solidarit 31 422,42
Total des budgets civils 233 848,24
Dfense 39 963,88
Dpenses budget gnral 273 812,12
Solde des comptes spciaux du Trsor 1 071,13
Charges budgtaires 272 740,99
24. La classification par mission La Lolf sinscrit dans cette mthode de

classification. La nouvelle nomenclature budgtaire retenue conduit distin-
guer non pas des ministres mais des missions, dfinies par rapport aux
politiques publiques poursuivies par le Gouvernement, ainsi que le prvoit

larticle 7-I : les crdits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune
des charges budgtaires de ltat sont regroups par mission relevant dun ou
plusieurs services dun ou plusieurs ministres ().
La loi de finances pour 2008 comprend, pour le budget gnral, 34 missions
dont onze interministrielles 7 :
Action extrieure de ltat,
Administration gnrale et territoriale de ltat,
Agriculture, pche, fort et affaires rurales,
Aide publique au dveloppement,
Anciens combattants, mmoires et liens avec la nation,
Conseil et contrle de ltat,
Culture,
Dfense,
Dveloppement et rgulations conomiques,
Direction de laction du Gouvernement,
cologie, dveloppement et amnagement durables,
Engagements financiers de ltat,
Enseignement scolaire,
Gestion des finances publiques et des ressources humaines,
Immigration, asile et intgration,
Justice,
Mdias,
Outre-mer,
Pilotage de lconomie franaise,
Politique des territoires,
Pouvoirs publics,
Provisions,
Recherche et enseignement suprieur,
Rgimes sociaux et de retraite,
Relations avec les collectivits territoriales,
Remboursements et dgrvements,
Sant,
Scurit,
Scurit civile,
Scurit sanitaire,
Solidarit, insertion et galit des chances,
Sport, jeunesse et vie associative,
Travail et emploi,
Ville et logement.
Derrire chacune de ces missions, se dcouvrent des ministres chargs de
conduire ces politiques publiques. Ces missions peuvent tre interministrielles
7. Les missions interministrielles sont signales en italique.

mais pour lessentiel, les missions demeurent ministrielles (huit missions inter-
ministrielles avaient t retenues avec la loi de finances pour 2006, elles sont
onze avec la loi de finances pour 2008).
III LA CLASSIFICATION CONOMIQUE

25. La classification conomique conduit distinguer les dpenses de fonction-
nement des dpenses dinvestissement.
26. Les dpenses de fonctionnement et dinvestissement Dans le cadre de
lordonnance du 2 janvier 1959, les lois de finances opraient rpartition des
crdits entre dpenses de fonctionnement (ou ordinaires) et dinvestissement (ou
en capital) au travers de sept titres :
dpenses de fonctionnement : titre I Dette publique ; titre II Pouvoirs
publics ; titre III moyens des services ; titre IV interventions publiques ;
dpenses dinvestissement : titre V dpenses de services en capital (inves-
tissements excuts par ltat) ; titre VI dpenses de transfert en capital (sub-
ventions dinvestissement) et titre VII Dommages de guerre.
27. Avec la Lolf, cette distinction disparat en tant que telle. La rpartition des
dpenses ne se rsume plus une distinction entre les dpenses de fonctionne-
ment, dune part, et les dpenses dinvestissement dautre part, mais plus large-
ment se distingue au travers des sept titres de la classification financire.
B. La classification retenue en lois de finances

28. La classification retenue en lois de finances a volu avec la loi organique
du 1er aot 2001. En effet, ce texte modifie totalement larchitecture de prsen-
tation des crdits au regard de ce quelle tait dans le cadre de lordonnance du
2 janvier 1959.
I LA CLASSIFICATION RETENUE DANS LE CADRE

DE LORDONNANCE ORGANIQUE DU 2 JANVIER 1959
29. La classification retenue en lois de finances emprunte, sagissant des lois

de finances adoptes dans le cadre de lordonnance du 2 janvier 1959, aux trois
prcdentes classifications.
La prsentation des dpenses de ltat conduisait alors rpartir les crdits en :
oprations caractre dfinitif et caractre temporaire ;
dpenses civiles et militaires ;
dpenses de fonctionnement et dinvestissement ;
dpenses ministrielles ;
services vots et mesures nouvelles ;
autorisations de programme et crdits de paiement.

30. La notion de services vots Tels quils sont dfinis par lordonnance en
son article 33, les services vots reprsentent le minimum de dotations que le
Gouvernement juge indispensable pour poursuivre lexcution des services
publics dans les conditions qui ont t approuves lanne prcdente par le
Parlement.
La notion de services vots figure galement dans la Constitution du 4 octobre
1958 en son article 47 qui prvoit, au dtour dun alina, que si la loi de
finances fixant les ressources et les charges dun exercice na pas t dpose en
temps utile pour tre promulgue avant le dbut de cet exercice, le Gouverne-
ment demande durgence au Parlement lautorisation de percevoir les impts et
ouvre par dcret les crdits se rapportant aux services vots .
Les services vots constituent donc un montant incompressible de dpenses. Par
opposition, toute projection de dpense nouvellement envisage dans le cadre
dune loi de finances, constitue une mesure nouvelle.
31. Autorisations de programme et crdits de paiement Afin de distinguer,
parmi ces crdits, ceux correspondant des dpenses dinvestissement, une dis-
tinction seffectuait entre autorisation de programme et crdits de paiement. En
effet, les premiers correspondent au montant total de linvestissement raliser
tel quil doit tre port la connaissance des parlementaires dans le cadre de la
loi de finances, tandis que les crdits de paiement permettent de procder, pour
chaque exercice budgtaire, au paiement de la portion dinvestissement ra-
lise. En dautres termes, lautorisation de programme correspond lenveloppe
globale ncessaire la ralisation de linvestissement qui trouvera une traduc-
tion financire, au travers de chaque loi de finances (autant dannes que nces-
saire la ralisation de linvestissement) et des sommes dgages chaque anne
afin de payer les tranches successives de ralisation de linvestissement.
32. Rpartition des crdits Pour entrer dans le dtail, la loi de finances
oprait rpartition des crdits entre ministres, et au sein de chaque ministre,
entre titres et chapitres. La pratique tait, alors, en contradiction avec le texte
de lordonnance qui prvoyait, en son article 41, que les dpenses du budget
gnral font lobjet () dun vote par titre et lintrieur dun mme titre par
ministre. Une contradiction qui na jamais t censure par le Conseil
constitutionnel
33. Les tats lgislatifs annexs La prsentation des crdits en lois de
finances tait prcise au travers dtats lgislatifs annexs. Comme leur nom
lindique, ces tats lgislatifs sont des documents annexs la loi de finances,
qui procdent, au travers de diffrents tableaux, une rpartition des crdits.
Sur le dtail de ces tats lgislatifs (voir infra, n 526).
Ainsi prsente, la loi de finances, dans sa version 1959, procde des rparti-
tions de crdits qui empruntent aux diffrentes possibilits de classification
dans le souci dune prsentation diversifie des crdits du budget de ltat.

II LA CLASSIFICATION RETENUE DANS LE CADRE DE LA LOI ORGANIQUE

ER
DU 1 AOT 2001
34. Dans le cadre de la loi organique du 1er aot 2001, la prsentation des
dpenses conduit rpartir les crdits en :
missions, programmes et dotations ;
autorisations dengagement et crdits de paiement
35. La mission, nouvelle unit de rpartition Telle quelle est dfinie par
larticle 7 Lolf, la mission regroupe des crdits relevant dun ou plusieurs ser-
vices dun ou plusieurs ministres.
En principe, chaque mission correspond une politique publique et se dtaille
au travers de programmes (ou de dotations 8).
Schmatiquement, la prsentation des crdits peut ainsi se formaliser y
compris dans son volution par rapport lordonnance du 2 janvier 1959 :
Schma n 1 Rpartition des crdits au sein de la loi de finances
Selon lordonnance
du 2 janvier 1959 Selon la Lolf
Ministre
h
Unit de vote j Titre Mission
h X x
Unit de spcialit j Chapitre Programme/Dotation
36. Autorisations dengagement et crdits de paiement Par ailleurs, la Lolf

reprend la distinction des crdits entre autorisations dengagement (antrieure-
ment de programme) et crdits de paiement.
Les dfinitions retenir de ces notions sont identiques et lvolution de vocabu-
laire, concernant les autorisations de programme qui deviennent des autorisa-
tions dengagement, est suscite par le souci quil ny ait pas de confusion avec
la notion de programme, telle quelle apparat dans le dtail de rpartition des
crdits budgtaires.
36 bis. Les tats lgislatifs annexs La prsentation des crdits en lois de
finances est prcise au travers dtats lgislatifs annexs la loi de finances.
Pour un dtail de ces tats lgislatifs (voir infra, n 526).
8. Sur ces notions de programme et dotation, voir infra, n 540 et 546.

2. Le poids des dpenses de ltat

37. Les dpenses de ltat Dans sa composition, lessentiel du budget de
ltat est constitu des dpenses de personnel et de la charge de la dette (cest-
-dire des intrts pays sur la dette contracte). Les deux principaux postes de
la dpense publique dtat (personnel + charge de la dette) reprsentent 59,3 %
du budget de ltat en 2008. Viennent ensuite les dpenses dintervention
(22,4 %), les dpenses de fonctionnement (12,9 %), les dpenses dinvestisse-
ment (4,9 %), les dotations des pouvoirs publics (0,4 %) et enfin les dpenses
doprations financires (0,2 %).
A. Les dpenses de personnel

38. Le poids consquent des dpenses de personnel Les dpenses de per-
sonnel sentendent des rmunrations et pensions des fonctionnaires civils et
militaires de ltat. Elles reprsentent en 2008, 44,1 % du budget de ltat.
Dans la matrise de ses dpenses, ltat doit donc conserver une attention parti-
culire sur les dpenses de personnel. La Cour des comptes a, dailleurs, stigma-
tis dans son rapport public particulier sur la fonction publique de ltat en
2000, labsence de comptabilit normalise des emplois et effectifs (qui)
entrave la matrise des dpenses ainsi que tout effort de gestion prvisionnelle .
Ce rapport avait eu un important retentissement au sein des mdias. Ainsi, Le
Monde dans sa revue de presse, relayait un article paru dans Le Figaro ston-
nant que le fatras rvl par la Cour des comptes (tait) encore pire que ce
quon supposait et que ltat ne se contrlait plus, rgnant, vieillard snile,
sans mme connatre le nombre de ses sujets Le Monde, 12 janvier 2000. Un
tat grant ses effectifs la louche Le Monde, 19 septembre 2000.
Linvraisemblable tait ainsi livr la scne publique avec une administration
incapable de chiffrer le nombre rel de fonctionnaires.
Dans un second rapport, publi lanne suivante, la Cour des comptes avait
poursuivi ses investigations et stait penche sur les conditions demploi et de
rmunrations des agents publics. Le Monde dnona alors le 25 avril 2001,
lincurie de ltat patron.
39. La ncessit dune matrise des dpenses de personnel Ces invectives
ont conduit le Gouvernement prendre des solutions. Ainsi, le rapport 2002 a
donn lieu la cration dun observatoire de lemploi public en juillet 2000.
Document n 1 Question snatoriale JO du 6 juillet 2000, p. 2399

suite une question portant sur la normalisation des emplois et effectifs
dans la fonction publique de ltat
Rponse du ministre de la Fonction publique et de la Rforme de ltat :

Les observations de la Cour des comptes en matire de contrle des effectifs appellent, dans un
contexte de matrise des dpenses de ltat, des progrs en matire de transparence de

linformation budgtaire et financire. Le comit interministriel de rforme de ltat a dcid
la cration dun observatoire de lemploi dans la fonction publique. Cet observatoire aura voca-
tion harmoniser et prenniser la collecte, lexploitation et la diffusion de linformation sur les
effectifs dans la fonction publique. Charg de faire toutes les recommandations utiles, lobserva-
toire aura pour tche de dfinir les concepts retenus, les champs tudis afin de faciliter les
comparaisons des effectifs sur une longue priode. Il fera adopter les rgles communes de
dcompte des emplois afin de permettre des tudes prospectives quantitatives et qualitatives,
gages dune gestion des ressources humaines efficace et moderne. Sa composition large et diver-
sifie lui permettra de rpondre efficacement aux enjeux qui motivent sa cration.
En 1896, la France comptait 416 000 fonctionnaires pour 38 millions de franais.

Aujourdhui, 5 millions de fonctionnaires (toutes fonctions publiques confondues)
pour 60 millions de franais.
Ce dcompte a t effectu par lObservatoire de lemploi public mais ne tient
pas compte du personnel des entreprises assurant une mission de service public
(La Poste, France Tlcom dont la grande majorit des agents est fonction-
naire) Rapport 2003 de lOEP.
cela sajoute le poids des pensions (retraits de la fonction publique). Actuel-
lement, 4 200 000 retraits. Soit un total de 10 millions de fonctionnaires, rels
ou assimils.
Cest donc trs logiquement que les efforts du Gouvernement dans la matrise
de la dpense publique se portent sur ce poste budgtaire.
Cette matrise de la dpense de personnel bnficie de deux facteurs conver-
gents : la perspective du dpart en retraite du baby-boom lhorizon 2010
combine la mise en uvre de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux
lois de finances 9. Leurs effets combins devraient limiter le poids de la dpense
de personnel par une diminution des effectifs.
B. La dette de ltat
40. Lendettement de ltat Au 31 janvier 2008, le poids estim de la dette
de ltat slve 922 milliards deuros. Cette dette sentend du total des enga-
gements financiers contracts par ltat. Dans son montant, le poids de la dette
de ltat est devenu des plus proccupants au point dalarmer nos gouvernants ;
ainsi, Franois Fillon.
40 bis. Besoin annuel de financement. Cette dette sexprime, chaque anne,
au travers du besoin de financement de ltat (ce dernier est constitu du dficit
budgtaire et du montant des amortissements de titres arrivs chance). En
loi de finances pour 2008, le dficit budgtaire a t tabli 41,7 milliards
deuros auquel il convient dajouter 102,8 milliards deuros de dette moyen et
long terme venant chance ainsi que 2,4 milliards deuros de dettes reprises
par ltat. Le besoin de financement de ltat stablit donc 146,9 milliards
deuros pour cette anne 2008.
9. Cf. infra, n 461 et s.

Document n 2 Rapport n 1863-12 AN Charges communes Projet

de loi de finances pour 2005 (extrait)
Intuitivement, le lien entre le dficit budgtaire et laccroissement de la dette de ltat est vi-
dent. Larticle dquilibre du projet de loi de finances vise prcisment autoriser le ministre
charg du Budget procder des emprunts pour couvrir lensemble des charges de trsorerie
(). Dans cette perspective, le gestionnaire de la dette doit seulement prendre acte du stock de
dette en dbut danne et du dficit dexcution des lois de finances, puis dans le cadre de ses
comptences propres et des autorisations relatives aux oprations de trsorerie, qui sont dli-
vres par le Parlement, dvelopper une stratgie de financement et appliquer ses dcisions de ges-
tion afin que ltat soit en mesure dhonorer ses engagements financiers en toute circonstance, au
meilleur cot pour le contribuable .
I LENDETTEMENT DE LTAT
41. Lendettement de ltat sest amplifi ces dernires annes contribuant
dautant dgrader la situation financire du budget de ltat. Situation dautant
plus dommageable que cet endettement est un lment dapprciation crucial au
regard des exigences europennes et du pacte de stabilit et de croissance 10.
a) Lvolution de lendettement de ltat
42. Laugmentation de la dette de ltat Les chiffres parlent deux-
mmes. La dette de ltat a t multiplie par 13 en un peu plus de vingt ans
passant de 64 milliards deuros en 1980 883,9 milliards deuros en 2006. Un
sacr hritage laiss nos enfants
TABLEAU N 6 PART DE LA DETTE DES APU DANS LA DETTE PUBLIQUE
(AU SENS DU TRAIT DE MAASTRICHT)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

tat 626,2 646,3 675,5 735 798,7 839,8 889,2 883,9
Odac 51,3 51 46 43,9 55,2 90,2 95,2 90,5
Apul 105,9 106,7 106,2 105,8 109,8 112,4 118,7 127,3
Asso 12,6 13 13 16,8 31,7 24,5 35,4 45,8
Total 76 817 840,8 901,4 995,6 1 067 1 138,4 1 147,5
Source : notamment Insee Comptes nationaux Base 2000 / Cour des comptes, Rapport sur la
situation et les perspectives des finances publiques, juin 2007.
Ainsi que lexprimait dj la Cour des comptes dans son rapport sur lexcu-
tion des lois de finances pour 2004 (compte rendu), ce niveau, le dbat sur
le niveau optimal de la dette publique est assez thorique : certes, lobjectif ne

doit pas tre de la ramener zro, et lutilisation de la dette comme outil de

politique conomique pose de nombreux problmes pratiques, mais il faut
dsormais se donner les moyens de faire en sorte que limportance relative de la
dette, rapporte au PIB et les charges dintrt puissent durablement baisser .
Au poids de cette dette, sajoute celui de sa charge, cest--dire des intrts
verss au titre des emprunts contracts qui alourdissent dautant le poids de
lendettement public.
b) La charge de la dette dans le budget de ltat
43. La charge budgtaire de la dette La charge de la dette sentend du
poids de la dette dans le budget de ltat, value au montant des intrts
verss. Elle est, en moyenne, et sur ces dernires annes, value 14 % du
budget de ltat.
TABLEAU N 7 CHARGE BUDGTAIRE DE LA DETTE DE LTAT
Charge budgtaire de la dette de ltat LFI

Milliards deuros % du budget gnral
1990 18,3 9,9
1991 20,4 10,5
1992 22,5 11,2
1993 24,7 11,9
1994 29,2 13,4
1995 30,3 13,5
1996 34,5 14,7
1997 35,5 14,9
1998 35,8 14,8
1999 36,2 14,2
2000 35,8 14,1
2001 36,5 14,0
2002 36,8 13,8
2003 38,3 14,0
2004 38,6 13,6
2005 39,8 13,8
2006 39 14,7
2007 39,2 14,7
2008 40,8 15,2
Source : Ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie / ministre du Budget, des Comptes
publics et de la Fonction publique.

Rapport au dficit du budget de ltat, le poids des seuls intrts de la dette de

ltat est colossal.
44. Ainsi que le relve la Cour des comptes dans son rapport relatif lexcu-
tion des lois de finances en vue du rglement du budget 2004, ltat est en
dficit avant mme de pouvoir payer les intrts de sa dette. Cette situation
(rarissime en Europe) explique que, les charges dintrt de la dette tant
finances par lemprunt, lendettement, qui ne cesse de crotre depuis 23 ans,
augmente dsormais de faon autonome, aliment chaque anne par les charges
dintrt.
Et les perspectives de matrise de lendettement de ltat ne sont pas rjouis-
santes. En effet, sur ces dernires annes, ltat a bnfici de la baisse des taux
dintrt (avec un taux moyen passant de 8,5 % en 1993 4,17 % en 2005).
Mais cette baisse des taux dintrt na pas t synonyme de diminution de
lendettement de ltat. Au contraire, cet endettement sest poursuivi mais sest
fait moins ressentir car se ralisant sous anesthsie budgtaire Rapport du
snat n 444 sur le dbat dorientation budgtaire pour 2006.
Ce contexte conomique ne saurait toutefois perdurer et comme le souligne le
Snat, le budget de ltat est dsormais plac sous lpe de Damocls dune
hausse des taux dintrt.
Cette situation est dautant plus proccupante que 30 % du dficit de ltat
franais est imputable des dpenses de fonctionnement. Or, comme la rappel
la Cour des comptes dans son rapport sur lexcution des lois de finances en
vue du rglement du budget 2004, laugmentation de la dette nest envisageable
que si elle finance des investissements productifs ayant un impact sur la crois-
sance future. Lendettement ne doit pas tre utilis pour financer des dpenses
courantes.
II LE RECOURS LEMPRUNT
45. Pour financer le dficit, assurer le paiement des emprunts arrivant
chance ltat recourt lemprunt. La dette en rsultant est constitue dune
dette ngociable (sur les marchs financiers) et, par opposition, dune dette non
ngociable.
a) Les thories conomistes du recours lemprunt
46. Recourir lemprunt pour financer les dpenses de ltat a conduit les co-
nomistes dvelopper un certain nombre de thories du bien fond ou du mal
fond du recours lemprunt, mais galement du bon usage et du mauvais
usage de lemprunt pour financer de telles dpenses. Deux, principalement,
retiendront lattention : la rgle dor et leffet boule de neige la premire, en
ce quelle justifie, dans des limites acceptables, le dficit public ; la seconde, en
ce quelle exprime les drapages dun endettement incontrl.

1) La rgle dor
47. La matrise du dficit public La rgle dor admet la ralit dun dficit
public ds lors que celui-ci est infrieur au montant de linvestissement public.
En ce sens, le dficit est alors vcu comme une charge productive ds lors quil
apparat comme la contrepartie dune augmentation du patrimoine de la collec-
tivit endette. Or, sagissant de ltat, cette rgle dor nest pas applique.
Ltat est en effet tenu de recourir lemprunt pour financer des dpenses
de fonctionnement. Selon les estimations, ltat est oblig demprunter pour
payer ses fonctionnaires compter du 15 novembre les bonnes annes, du
1er novembre, les mauvaises. Carrez G., Dbat Les grands enjeux budgtaires et
fiscaux, RFFP 2007, n 97, p. 134.
Document n 3 Rapport n 1863 AN Charges communes Projet de

loi de finances pour 2005 (extrait)
Lendettement public nest pas une fatalit ni une charge ncessairement improductive qui
pserait sur les capacits de production de la Nation. La thorie de la rgle dor des finances
publiques affirme, par exemple, que le dficit public nintroduit pas de distorsions et reste sup-
portable sil est infrieur au montant de linvestissement public. Fonde sur la mfiance vis-
-vis du processus mme de lendettement, elle en reconnat pourtant la lgitimit ds lors quil
constitue la contrepartie dune augmentation du patrimoine de la collectivit endette. Chacun
sait, cependant, que le processus rel dendettement des deux dernires dcennies scarte large-
ment des conditions supposes idales, dfinies par la rgle dor .
Au demeurant, la rgle dor nest pas par elle-mme une garantie de saine gestion des
finances publiques. Si, par exemple, le cot de la dette est structurellement suprieur au revenu
tir des actifs acquis par lendettement, la situation patrimoniale de la collectivit est en fait
dgrade. Or, cest justement le propre des investissements publics de crer des externalits ,
qui bnficient lensemble des agents privs et publics mais ont des taux de retour directs
trs faibles pour la collectivit qui ralise ces investissements. Considr du point de vue de cette
collectivit, linvestissement est, en rgle gnrale, une dpense montaire qui gnre dautres
dpenses montaires (entretien, renouvellement, fonctionnement courant associ linvestisse-
ment, etc.).
Par ailleurs, une rgle rigide comme lest la rgle dor occulte le dbat ncessaire sur le
niveau dendettement optimal dune collectivit, du secteur public en gnral et dune conomie
dans son ensemble. Les conomistes discutent de faon rcurrente de leffet de lendettement
public sur les marchs financiers, les uns estimant que lexcs dendettement cre un effet
dviction vis--vis des titres privs, les autres indiquant que le march des titres publics est un
lment indispensable de la liquidit gnrale, du bon fonctionnement des marchs et dune for-
mation efficace des prix des actifs financiers.
Par ailleurs, il est clair quune conomie qui connat des taux de croissance suffisamment levs
peut absorber sans dommage laugmentation de la dette, ds lors que la dynamique de lendette-
ment reste matrise.
Cependant, il est des situations o la dette peut devenir prolifrante .
lvidence, le ratio dendettement reste stable ds lors que lencours de la dette saccrot au
mme rythme que le PIB en valeur. Or, sous rserve de la non prise en compte des flux nets de
dettes, la variation de la dette dcoule directement du dficit budgtaire. Celui-ci peut se dcom-
poser en deux parties : dune part, la charge des intrts de la dette et, dautre part, le solde

budgtaire dit primaire qui est justement dfini comme la diffrence entre le solde total et la
charge dintrt. Celle-ci peut tre calcule en appliquant lencours de la dette un taux dintrt
reprsentatif de son cot moyen, appel taux apparent de la dette.
Il apparat que, si le taux apparent de la dette est suprieur au taux de croissance en valeur du
PIB, la proportion de la dette dans le PIB saccrot en prsence dun solde primaire nul : cest
leffet boule de neige . Stabiliser la dette ncessite alors de dgager un solde primaire positif.
()
Au plus fort de la rcession, en 1993, il aurait fallu rduire le dficit 9,5 milliards deuros
seulement pour stabiliser le poids de la dette de ltat dans le PIB le dficit effectif a atteint
48,6 milliards deuros
Cette rgle dor est strictement applique en matire de budgets locaux 11.
Lquilibre budgtaire est alors recherch en distinguant, dans la prsentation
des recettes et dpenses budgtaires, une section de fonctionnement et une
section dinvestissement. Cette prsentation permet dviter que lemprunt
contract ne le soit dans la perspective de dpenses de fonctionnement.
Dans cette perspective, les collectivits locales sont ainsi lies dans leurs moda-
lits de recours lemprunt.
Il nen va pas de mme pour ltat. Certes, la proposition a t formule
dinsrer cette rgle dor dans la loi organique du 1er aot 2001. Et lun des
amendements snatoriaux proposait que toute loi de finances devait tre
prsente en quilibre, tant prcis que les recettes ordinaires devaient couvrir
les dpenses courantes Snat, sance du 12 juin 2001, www.senat.fr/seances/
s200106/20010612/s20010612050.html
Mais cette rgle vertueuse na pas t retenue au motif quil ntait pas possible
de demander ltat de se lier les mains, qui plus est dans une loi organique
AN, Commission spciale charge dexaminer la proposition de loi organique
relative aux lois de finances, compte rendu n 11 www.assemblee-nationale.fr/
cr-cspeclf/00-01/c0001011.asp.
Si cette rgle vertueuse na pas t consacre par la loi organique du 1er aot
2001, en revanche larticle 51 3 prvoit une prsentation des recettes et des
dpenses budgtaires en une section de fonctionnement et une section dinves-
tissement. Cette prsentation devrait permettre aux parlementaires de suivre
lvolution de lemprunt public et de percevoir les efforts consentis pour limiter
le recours lemprunt pour le financement de dpenses courantes. En effet,
cette rgle dor, non applique, peut gnrer un endettement chronique illustr
par leffet boule de neige 12.
Ritre loccasion de la rvision des institutions en janvier 2008 et de la
RGPP, la proposition dimposer ltat le respect de la rgle dor a de nou-
veau t carte au motif que linterdiction des dficits de la section de
11. Cf. infra, n 188.


fonctionnement reclait des difficults mthodologiques importantes sagis-

sant, notamment, de son champ dapplication, de la dfinition des dpenses
dinvestissement, du primtre des acteurs auquel appliquer cette rgle et des
contraintes imposes la fongibilit des crdits. Au surplus, lapplication de
cette rgle nest pas synonyme de retour lquilibre des comptes des adminis-
trations publiques, ds lors quelle permet des dficits persistants. Enfin,
lexemple de lAllemagne, qui a inscrit cette rgle dor dans sa loi fondamen-
tale, nest pas des plus incitatifs. Cette rgle dor na pu empcher ni laccrois-
sement rapide de la dette publique passant de 20 % du PIB dans les annes 1970
plus de 65 % aujourdhui, ni dviter des dficits excdant, certaines annes,
le seuil de 3 % du PIB. LAllemagne envisage, dailleurs, de supprimer cette
obligation. Voir, ce propos, les communiqus du ministre du Budget, des
Comptes publics et de la Fonction publique loccasion de la Confrence natio-
nale des finances publiques du 28 mai 2008.
2) Leffet boule de neige
48. Laccroissement mcanique du montant de la dette de ltat Leffet
boule de neige se prsente comme une thorie de la dynamique autonome de la
dette. Cet effet conduit ce que la dette sautoalimente des dficits successifs
et des charges dintrts lies son remboursement. En dautres termes, la dette
saccrot mcaniquement du fait dun recours continu lendettement y
compris, et notamment, pour assurer le remboursement de prcdents emprunts
parvenus chance.
Ainsi que la soulign le Gouvernement dans son dbat dorientation budg-
taire 1997, le dficit budgtaire est en grande partie la traduction du poids
des intrts de la dette : le dficit primaire (dficit avant imputation des charges
de la dette) pour 1996 est de 61,4 MdF, alors que le dficit total atteint
287,8 MdF ; prs de 80 % du dficit budgtaire de 1996 sont ainsi reprsentatifs
de la seule charge de la dette.
Cette situation traduit le cot des dficits passs, dont la succession ininter-
rompue induit une progression en acclration tant de la charge de la dette que
de la dette elle-mme .
Avec ce constat opr : pour 1995, la dette de ltat peut tre estime
3 252 MdF au 31 dcembre. Elle devrait atteindre 3 534 MdF la fin de
lanne 1996. Cette volution trs rapide sexplique par leffet boule de
neige , luvre dans notre pays depuis le dbut des annes 1990 .
La dette se consolide ainsi par addition successive des dficits budgtaires
auxquels ltat fait face en recourant lemprunt La dette saccrot ainsi
la faon dune boule de neige.

b) Les composantes de la dette de ltat

49. Le recours lemprunt Avant 1914, lemprunt de ltat tait compos
pour lessentiel demprunts perptuels ou amortissables sur une longue priode.
Ces modalits demprunt ont subi le contrecoup des deux guerres mondiales et
linflation correspondante.
Aprs la Seconde Guerre mondiale, la dette publique est essentiellement une
dette court terme : bons du trsor, avances montaires de la Banque de France
(aujourdhui interdites par le Trait de Maastricht), dpts des correspondants
du Trsor (collectivits locales, tablissements publics)
50. La composition de la dette La dette peut tre ngociable, cest--dire
contracte sous forme demprunts financiers changeables sur les marchs
financiers (obligations et bons du trsor) 95 % de la dette de ltat en 2003 ;
Ou non ngociable, cest--dire correspondant aux dpts de certains orga-
nismes (collectivits territoriales, tablissements publics) sur le compte de
Trsor.
Actuellement, la dette de ltat est compose plus de 90 % de titres ngo-
ciables sur les marchs financiers (47 % en 1980) dont 70 % sous forme dobli-
gations assimilables du Trsor (dette long terme) et 30 % sous la forme de
bons du Trsor (dette court et moyen termes).
La dette ngociable de ltat se dtaille au travers de trois catgories de titres,
les valeurs du Trsor qui se distinguent par leurs chances :
les obligations assimilables du Trsor (OAT) constituent le support de
lendettement long terme de ltat. Ces obligations sont mises pour une
dure de 7 50 ans. La plupart des OAT sont taux fixe. Mais il existe gale-
ment des OAT taux variable indexes sur des rfrences de taux long terme
et des OAT indexes sur lindice des prix la consommation.
Les OAT sont particulirement prises par des investisseurs souhaitant investir
dans des titres de longue maturit et notamment, actuellement, dans la pers-
pective de constitution dpargne pour la retraite. Ceci explique le succs ren-
contr par la dernire OAT de ce type mise par le Gouvernement franais
(OAT 4 % avril 2055) pour laquelle la demande totale sest chiffre 19,5 mil-
liards deuros pour 6 milliards servis ;
les bons du Trsor taux fixe et intrt annuel (BTAN) constituent le
support de lendettement moyen terme de ltat. Ces bons sont, en principe,
mis pour une dure de 2 5 ans ;
les bons du Trsor taux fixe et intrts prcompts (BTF) constituent
linstrument de gestion de la trsorerie de ltat. Ils sont mis pour une dure
infrieure un an. Ils servent couvrir les fluctuations infra-annuelles de ltat,
notamment dues au dcalage entre le rythme dencaissement des recettes et
celui du paiement des dpenses.

Le service de la dette ngociable reprsente 99 % de la charge brute totale de la

dette de ltat.
c) Les emprunts contracts par ltat franais
51. Les emprunts contracts par ltat franais lui servent financer son dficit
et rembourser les emprunts arrivs chance.
TABLEAU N 8 ENCOURS DE LA DETTE NGOCIABLE DEPUIS 2000

Anne OAT BTAN BTF Total

2000 419 154 43 616
2001 443 158 52 653
2002 478 151 88 717
2003 512 167 109 788
2004 552 184 97 833
2005 593 189 95 877
2006 610 200 66 877
2007 641 202 78 921
Source : Bulletin mensuel de lAFT (fvrier 2008).
Au 31 janvier 2008, lencourt de la dette ngociable de ltat se monte

922 milliards deuros. La dure de vie moyenne de la dette est de 7 ans et
96 jours.
52. La dette de ltat est essentiellement dtenue par des tablissements finan-
ciers et pour 58 % par des non-rsidents. Ainsi qua pu lindiquer Thierry
Breton, ancien ministre des Finances, ceci nous fait entrer dans une zone
rouge pour notre indpendance conomique Le Monde, 13 aot 2007.
Seules 0,05 % des missions dobligations du Trsor sont, chaque anne,
acquises par des particuliers.
Plusieurs raisons peuvent tre avances pour expliquer cette situation : accs
aux emprunts du trsor franais par lintermdiaire des rseaux bancaires ;
investissement limit aux obligations 10 ans et celles indexes sur linfla-
tion ; commission bancaire denviron 2 % ; conservation du titre jusqu
chance en raison des difficults pratiques pour les revendre.
Une volution doit nanmoins tre constate puisque depuis juin 2005, les
emprunts du Trsor franais sont accessibles aux particuliers dans les mmes
conditions de transparence et de liquidit que les investisseurs institutionnels
avec possibilit dacqurir une gamme dobligations (de 7 30 ans dchance)
et de les revendre, tout moment, au prix du march.

III LA GESTION DE LA DETTE

53. La gestion de la dette de ltat relve essentiellement de lAgence France
Trsor et de la Caisse de la dette publique. La premire assure la gestion de la
trsorerie et de la dette de ltat, tandis que la seconde concourt, par ses acti-
vits, la qualit de la signature de ltat .
a) Lagence France Trsor
54. Cration de lAgence France Trsor Depuis fvrier 2001, la dette
publique est gre par lAgence France Trsor autrement appele Agence de
la dette. Cette agence est rattache au directeur gnral du Trsor et de la poli-
tique conomique, prsident de lAFT. Elle a pour mission de grer la dette et la
trsorerie de ltat au mieux des intrts des contribuables et dans les meilleures
conditions possibles de scurit.
Dans ce cadre, lAFT gre le compte de ltat, ouvert la Banque de France,
qui retrace lensemble des flux financiers (en dpenses et en recettes) de ltat
mais galement des correspondants du Trsor (collectivits locales et tablisse-
ments publics).
Ainsi gr, le compte de ltat retrace des mouvements financiers dune
moyenne de 22,7 milliards deuros par jour, suivis en temps rels par lAFT.
Des mouvements qui peuvent monter 80 milliards deuros certaines journes
exceptionnelles (chances fiscales, remboursements dobligations).
55. La gestion des flux de trsorerie LAFT a pour mission de permettre
ltat de faire face tout moment ses engagements financiers. Lagence doit
donc anticiper les flux de trsorerie (rentres fiscales, dpenses budgtaires,
dettes chance) et grer au mieux les fonds disponibles (placement aux
meilleures conditions de rendement et de scurit) tout en maintenant un exc-
dent de trsorerie. En effet, la Banque de France ne peut accepter un dcouvert
du compte de ltat 13.
Lobjectif de lAFT est quaprs avoir effectu lensemble des oprations de la
journe, le compte de ltat prsente un solde crditeur.
Par consquent, il est fait obligation aux correspondants du Trsor dinformer
ltat de toute opration affectant le compte du Trsor. Saisi de cette obliga-
tion, le Conseil constitutionnel a estim que lobligation dinformation pra-
lable institue par la loi dfre a pour objet, grce une meilleure anticipation
des oprations importantes affectant le compte du Trsor, damliorer la ges-
tion de la trsorerie de ltat en utilisant de faon plus active les fonds dposs
auprs de lui par les collectivits territoriales et leurs tablissements publics ;
que, ce faisant, elle participe du bon usage des deniers publics, qui est une
exigence de valeur constitutionnelle ; quelle doit galement permettre dviter
13. Cf. infra, n 321.

que le solde du compte du Trsor puisse tre dbiteur et de respecter ainsi

larticle 101 du Trait instituant la Communaut europenne qui interdit la
Banque de France daccorder des avances des organismes publics ; que le
lgislateur a opr, entre les objectifs ainsi dfinis et les principes invoqus par
les requrants, une conciliation qui napparat pas manifestement dsquilibre
Cons. const., 29 dcembre 2003, Loi de finances pour 2004, 489 DC.
56. La gestion du compte de ltat Le compte de ltat auprs de la Banque
de France, cest une comptabilit consolide des 7 562 comptes doprations
utiliss travers tout le territoire par les quelques 5 500 comptables publics
dots chacun dun ou plusieurs de ces comptes doprations AFT, Rapport
dactivits 2006/2007.
Document n 4 Source Rapport n 1863 AN Charges communes

Projet de loi de finances pour 2005 La gestion active de la dette
(extrait)
Les principales innovations en matire de gestion de la dette de ltat portent sur la redynami-
sation de la gestion active. Depuis lanne 2000, le Trsor met en uvre un programme impor-
tant de rachat de titres, hauteur dune dizaine de milliards deuros chaque anne. De plus, un
portefeuille de swaps a t constitu partir du dernier trimestre 2001 la suite de la cration
du compte de commerce n 904-22 Gestion active de la dette et de la trsorerie de ltat par
larticle 8 de la deuxime loi de finances rectificative pour 2000.
()
(Les rachats sur le march) donnent lieu la constatation de pertes et profits, selon que les titres
sont rachets respectivement au-dessus ou au-dessous de leur valeur nominale. Ces pertes et
profits ne sont pas retracs dans les documents budgtaires, puisquils constituent des oprations
de trsorerie au sens de larticle 15 de lordonnance organique. Le Parlement ne peut officielle-
ment en prendre connaissance qu loccasion de lexamen du projet de loi de rglement, sous
une forme agrge. Cependant, la publication par la direction de la comptabilit publique dans
les Notes bleues de la situation mensuelle des oprations du Trsor permet aux initis de dcou-
vrir chaque mois le montant des pertes et profits dus aux oprations de tout ordre faites sur la
dette. La Situation rsume des oprations du Trsor, publie chaque mois au Journal officiel,
ne comporte, pour sa part, pas dindications trs prcises sur les pertes et profits supportes par
ltat du fait de la gestion active de la dette.
()
Les swaps de taux dintrt sont des contrats ngocis entre deux parties qui dcident de
schanger les flux dintrt correspondant, dune part, une chance fixe (en gnral) moyenne
ou longue et, dautre part, une chance variable courte. Les swaps de taux dans la zone euro
sont, en rgle gnrale, des swaps taux fixes contre Euribor 14 (Taux interbancaire dchance
infrieure un an).
Sans intervenir sur lencours de la dette, il est donc possible de rduire sa dure de vie apparente
en concluant avec une contrepartie dtermine un swap de taux visant percevoir le taux fixe
long et payer le taux variable plus court. Ainsi, le dbiteur paye le taux fixe long sur lemprunt
quil a mis, reoit le taux fixe long du fait du swap et paye le taux variable court du fait du
swap. Sil veut viter dtre expos une charge dintrt variable, le dbiteur peut conclure un
14. Euribor Euro Interbank Offered Rate Taux interbancaire offert dans la zone euro.

swap inverse avec une autre contrepartie, en recevant le taux variable court et en payant un taux
fixe, associ une maturit intermdiaire. Dans ces conditions, lensemble des instruments finan-
ciers utiliss (emprunt, swap taux long / taux court et swap taux court / taux moyen) aboutit ce
que le dbiteur paye sur sa dette long terme un taux dintrt moyen terme.
Dans le cadre de la Lolf, lAFT a en charge la mise en uvre du programme

charge de la dette et trsorerie de ltat , compte de commerce 15 qui retrace
non seulement les oprations de swaps de taux dintrt 16, mais aussi les opra-
tions relevant du service primaire de la dette (versements des intrts et, en
recettes, encaissement des coupons courus) ainsi que les recettes et les dpenses
rsultant de la gestion de la trsorerie de ltat.
57. La gestion active de la dette Concrtement, et dans le cadre dune ges-
tion active de la dette, lAFT ralise galement des oprations de placement des
excdents de trsorerie. En effet, si lobligation pour ltat est celle dun
compte crditeur auprs de la Banque de France, cette obligation juridique peut
utilement sorchestrer avec lintrt financier de ltat. Aussi, lencours du
compte de ltat doit tre limit au minimum et lexcdent plac au mieux. En
2006, le produit de ces placements sest mont 660 millions deuros.
Afin dassurer une efficacit maximum dans cette gestion active, lAFT doit
disposer de linformation la plus fiable possible sur les oprations susceptibles
de se dnouer en cours de journe. Ceci explique que les correspondants du
Trsor (et donc aux collectivits locales) soient soumis, depuis la loi de finances
pour 2004, une obligation dinformation de lAFT sur les oprations finan-
cires projetes.
Dans ces perspectives, lAFT exploite au mieux les possibilits financires du
compte gr avec une tendance la diminution du solde du compte du Trsor en
fin de journe.
TABLEAU N 9 NIVEAU DU COMPTE DU TRSOR EN FIN DE JOURNE

(en millions deuros)
Anne 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Montant 500 455 113 112 105 96
Extrait : Agence France Trsor.
Ainsi que le relve lAFT dans son rapport dactivit 2004, le pilotage de tr-
sorerie a bnfici en 2004 de lobligation dannonce pralable par les collec-
tivits locales des oprations financires qui affectent le compte du Trsor.
Lamlioration de la prvisibilit des flux qui en rsulte a renforc la capacit

16. SWAP Contrat dchange de taux dintrt par une rduction de la dure de vie de la dette,
ltat bnficie dune rduction des taux dintrt et donc dune diminution de lencourt de la dette.

du trsorier de ltat ajuster le solde de fin de journe. Il ne sera toutefois

possible dapprcier pleinement les effets de cette mesure entre en vigueur en
juillet 2004 que sur lexercice 2005 .
b) La Caisse de la dette publique
58. Cration de la Caisse de la dette publique La Caisse de la dette
publique, cre par larticle 125 de la loi de finances initiale pour 2003, est un
tablissement public administratif charg dassurer la liquidit des valeurs du
Trsor. cet effet, elle peut acheter, conserver, annuler ou cder les titres mis
par ltat, garantis par ltat ou mis par des tablissements ou des entreprises
publiques. De cette manire, la CDP concourt la qualit de la signature de
ltat.
Elle peut galement se voir attribuer tout titre de dette publique ngociable mis
par ltat dans le cadre de lautorisation donne chaque anne cette fin, par la
loi de finances, au ministre charg de lconomie. Elle est autorise prter et
vendre ces titres.
Ltat peut accorder la CDP des dotations, des prts ou avances budgtaires
ainsi que des avances de trsorerie.
59. La gestion de la dette La CDP assure donc la rgulation du cours des
titres dendettement de ltat. cet effet, la CDP est dote de tous les moyens
dactions dont peut faire usage lAgence France Trsor sur les marchs pour
grer la dette de ltat. Mais il convient dy ajouter la possibilit de dtenir un
portefeuille de titres et deffectuer les oprations dachat et de vente au comp-
tant pour grer ce portefeuille.
En dautres termes, et pour distinguer la CDP de lAFT, la premire est un ins-
trument dinterventions ponctuelles en cas de difficults temporaires sur les
marchs, tandis que la seconde assure des interventions courantes de gestion
active de la dette.
60. La perspective dune intervention concurrente de ces deux organismes a t
envisage et il est admis que des zones de recouvrement entre les interven-
tions de lAFT et celles de la CDP existent. Dans ce contexte et dans limpos-
sibilit dinstaurer une sparation stricte et incontestable entre les deux, la
perception des missions de la CDP doit tre clairement celle dun instrument
de gestion des crises. En ce sens, la CDP ne saurait tre perue comme un
instrument concurrent de lAFT Rapport AN n 256, 4e partie, Projet de loi de
finances pour 2003, tome III, Examen de la deuxime partie de loi de finances,
Moyens des services et dispositions spciales www.assemblee-nationale.fr/
12/rapports/r0256-t3-4.asp#P392_47790
61. La limitation de lendettement de ltat est devenue une proccupation
constante pour le Gouvernement mais galement pour les parlementaires. Ainsi,
loccasion de la rvision en juillet 2005, de la loi organique du 1er aot 2001

relative aux lois de finances, a t ajoute une disposition qui conduit ce que
la loi de finances de lanne arrte les modalits selon lesquelles seront utiliss
les ventuels surplus, par rapport aux valuations de la loi de finances de
lanne, du produit des impositions de toute nature tablies au profit de ltat
article 34 10, Lolf.
Concrtement, ces modalits ont trouv une premire traduction avec la loi de
finances pour 2006 et lintroduction, au sein de son article dquilibre 17, dune
disposition par laquelle les ventuels surplus () sont utiliss dans leur tota-
lit pour rduire le dficit budgtaire .
C. Les dpenses dintervention

62. Le financement des interventions publiques Les dpenses dinterven-
tion correspondent aux financements des politiques dfinies par le Gouverne-
ment. Elles se dclinent essentiellement au travers des actions conomiques et
sociales menes par le Gouvernement et principalement les actions en faveur
de lemploi et des aides au logement. Mais sont galement concernes, les
actions ducatives et culturelles, internationales et enfin, les interventions poli-
tiques et administratives.
Au titre des interventions politiques et administratives, sont concernes les prin-
cipales subventions et dotations verses par ltat aux collectivits locales 18.
Laction internationale sentend essentiellement des contributions obligatoires
verses aux instances internationales ONU et institutions spcialises des
Nations unies comme lUNESCO.
Les dpenses daction ducative et culturelle concernent lenseignement sco-
laire (rmunration des enseignants du priv, CES), lenseignement suprieur
(bourses et secours dtudes) ou encore lemploi (formation professionnelle)
Dans le cadre de lordonnance du 2 janvier 1959, les dpenses dintervention
taient rpertories au sein du Titre IV de la loi de finances. Dans le cadre de la
loi organique de 2001, les dpenses dintervention, retraces en son article 5, se
distinguent en transferts aux mnages, transferts aux entreprises, transferts aux
collectivits territorialeset aux autres collectivits et enfin en appels en garantie.
63. Le poids des dpenses dintervention Aprs les dpenses de personnel
et la charge de la dette, les dpenses dintervention constituent le troisime
poste de dpenses budgtaires de ltat (22,4 % du budget 2008).
Cinq missions sont principalement concernes par les dpenses dintervention
ainsi quil rsulte du tableau suivant.
17. Cf. infra, n 646, 513 et 524.


TABLEAU N 10 PRINCIPALES MISSIONS SUPPORTS DE DPENSES DINTERVENTION

(exercice 2006)
Autorisations dengagement Crdits de paiement

Mission
Montant en Mdk En % Montant en Mdk En %
Solidarit et intgration 10,73 14,5 10,73 15,7
Travail et emploi 10,64 14,3 10,19 14,9
Ville et logement 7,21 9,7 7,18 10,5
Transports 3,88 5,2 3,96 5,8
Rgimes sociaux et de retraite 3,8 5,1 3,8 5,6
Total 74,2 100 68,4 100
Source : Cour des comptes, Rapport sur les rsultats et la gestion budgtaire de ltat pour
lanne 2006.
Section 2
Les ressources de ltat
64. La lecture du tableau (ci-dessous) permet de prciser les principales compo-
santes des ressources du budget de ltat et den apprcier limportance :
recettes fiscales nettes, ressources non fiscales, fonds de concours et prlve-
ments sur recettes.
TABLEAU N 11 VOLUTION DES RESSOURCES NETTES

DU BUDGET GNRAL DE LTAT
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

A. Recettes fiscales
nettes (a) 240 244,8 240,2 239,8 265,7 271,6 267,9 266,7
B. Ressources non
fiscales 30,5 33,9 35,4 32,7 36,2 38,5 24,8 28,7
C. Fonds de
concours 6 4,5 4,1 4,5 4,8 5,8 3,6 3,8
D. Prlvements
sur recettes 43,5 46,2 49,6 52,9 61,2 64,4 65,8 66,8
TOTAL 233 237 230,1 224,1 245,5 251,5 230,4 232,4
a) Aprs dduction des remboursements et dgrvements.

Source : Lois de rglement.

De loin, les recettes fiscales nettes constituent lessentiel des ressources du

budget de ltat. Tandis quun intrt particulier doit tre port aux prlve-
ments sur recettes qui ne constituent pas, proprement parler des recettes du
budget de ltat, mais sont en fait destins aux collectivits territoriales et
lUnion europenne.
Parmi ces quatre composantes, seront successivement tudies, les ressources
fiscales puis non fiscales de ltat.
Ltude des fonds de concours est rserve aux dveloppements consacrs au
principe duniversalit budgtaire 19 tandis que celle des prlvements sur recettes
est renvoye au paragraphe consacr aux flux financiers en provenance de ltat
et destination des collectivits territoriales et de lUnion europenne 20.
1. Les recettes fiscales de ltat

65. La notion dimpt Prs de 75 % des recettes de ltat sont constitues de
recettes fiscales, cest dire limportance de ces recettes pour le budget de ltat.
Tel quil peut se dfinir, limpt est une prestation pcuniaire requise des parti-
culiers, par voie dautorit, titre dfinitif et, sans contrepartie, en vue de la
couverture des charges publiques 21. Limpt est vot par le lgislateur et il en
autorise chaque anne le prlvement :
prestation pcuniaire, limpt est payable en argent et non en nature. Il existe
nanmoins des possibilits de payer limposition en uvres dart (la dation en
paiement) ;
limpt est exig des particuliers par voie de contrainte. En effet, une fois
limpt vot par le Parlement, les services fiscaux sont dans lobligation de per-
cevoir limpt et le contribuable, de payer ;
limpt est exig sans contrepartie en raison du principe de non-affectation
des ressources aux charges 22 ;
enfin, limpt est exig en vue de la couverture des charges publiques. En
effet, aux termes de larticle 13 de la Dclaration des droits de lhomme de
1789, pour lentretien de la force publique et pour les dpenses dadministra-
tion, une contribution commune est indispensable .
En ce sens, limpt doit tre distingu de la taxe prlvement obligatoire
peru loccasion de la prestation dun service ; et de la redevance prix dun
service rendu un usager/client qui en fait la demande. La redevance, cre par
19. Cf. infra, n 576.

20. Cf. infra, n 230 et s. (au profit des collectivits territoriales) ; n 236 et s. (au profit de lUnion
europenne).
21. Concernant lattribution de la paternit de cette dfinition, voir larticle du Pr. Ngrier, Une
lgende fiscale : la dfinition de limpt de Gaston Jze , RDP 2008, p. 138.
22. Cf. n 573 et s.

voie rglementaire, est, dans son montant, proportionnelle au service rendu,

contrairement la taxe.
La cration dun impt rpond une politique de couverture des charges
publiques. Ainsi que lexprimait Jze, il y a des dpenses, il faut les couvrir .
Au del de cette cration, limpt est lexpression dune politique fiscale et est
alors un instrument au service des politiques publiques de ltat.
A. La thorie gnrale de limpt

66. Limpt constitue la ressource principale du budget de ltat. Mais plus
quune ressource, limposition est un instrument politique et conomique dont le
Gouvernement peut user pour atteindre un objectif fix.
I LE CONSENTEMENT LIMPT
67. Lexpression du consentement limpt Le consentement limpt
(exprim par larticle 14 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen
du 26 aot 1789 Les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou
par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir
librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit, lassiette, le
recouvrement et la dure ) assure la lgitimit sociologique de ce prlvement
obligatoire.
Sur ce point, le consentement de limpt sentend du vote par les reprsentants
de la nation de la contribution publique, tandis que le consentement limpt
sentend dune adhsion sociale.
68. Lautorisation de percevoir les impts et taxes Cette autorisation est
donne en deux temps :
le Parlement tablit limpt. En effet, larticle 34 de la Constitution attribue
comptence au lgislateur pour voter lassiette et les modalits de recouvrement
des impositions de toutes natures ;
puis, chaque anne, en loi de finances initiale, le Parlement autorise la per-
ception des impts et taxes par larticle premier de cette loi : La perception
des impts, produits et revenus affects ltat, aux collectivits territoriales,
aux tablissements publics et organismes divers habilits les percevoir
continue dtre effectue pendant lanne (considre) conformment aux lois et
rglements et aux dispositions de la prsente loi de finances .
Le Conseil constitutionnel a explicitement rappel cette comptence Cons.
const., 30 dcembre 1981, Loi de finances pour 1982, 133 DC : il appartient
au lgislateur de dterminer, dans le respect des principes constitutionnels et
compte tenu des caractristiques de chaque impt, les rgles selon lesquelles
doivent tre apprcies les facults contributives des redevables .

II LA CLASSIFICATION GNRALE DES IMPTS

69. Plusieurs classifications peuvent tre adoptes afin dtudier au mieux la
matire imposable. Trs clairantes sont les classifications opres selon la pro-
cdure juridique de limposition ou selon lassiette dimposition.
70. Classification selon la procdure juridique de limposition lorigine
dune imposition, existe un fait gnrateur, cest--dire un vnement justifiant
le prlvement. Ce fait gnrateur peut rsulter dun acte juridique voire dune
situation conomique.
Ainsi, un revenu peru implique un prlvement au titre de limpt sur le
revenu, un achat induit le paiement dune taxe sur la valeur ajoute Le dis-
tinguo sopre alors selon que limpt est direct ou indirect :
limpt direct suppose que soit dtermine lassiette de la matire imposable
(revenu, capital). Sur cette base, limpt est liquid, cest--dire que le mon-
tant de limposition due est dtermin/calcul en appliquant lassiette, le taux
de limposition. Enfin, limpt est recouvr au moyen dun rle liste nomina-
tive des contribuables et du montant de limposition due, labore par les
services des impts ;
limpt indirect est peru sans ltablissement dun rle nominatif. En effet,
lacte gnrateur va immdiatement conduire asseoir, liquider et recouvrer
limpt.
Ainsi, ladministration des douanes, loccasion du passage aux frontires des
biens, exercera un contrle sur les biens, la conduisant dterminer lassiette de
limpt, le liquider en appliquant au bien le taux correspondant et recouvrir
immdiatement limpt d.
De mme, le service des contributions indirectes peroit la taxe sur la valeur
ajoute sur la base des dclarations tablies priodiquement par les contribuables.
Cette classification est la plus ancienne, base sur un dcret du 22 dcembre
1789 qui retient, pour distinguer les impts directs et indirects, lincidence de
limpt et ltablissement dun rle.
Lincidence de limpt renvoie la personne supportant la charge de limposi-
tion. Ainsi, en matire de taxe sur la valeur ajoute, limposition reverse par
lentreprise, est en fait supporte par le consommateur.
Par ailleurs, cette classification fonde la rpartition des comptences entre juge
judiciaire et juge administratif en matire de contentieux fiscal en effet, au
premier est attribu comptence pour les impts indirects, au second, les impts
directs.
Mais, et ainsi que le relve M. Bouvier, cette distinction entre impts directs et
indirects (est surtout) une classification empirique, au demeurant la plus usite
puisquelle a longtemps dtermin la structure mme de ladministration fiscale
Introduction au droit fiscal gnral et la thorie de limpt, 7e d. p. 29.

En effet, les critres de classification ne sont pas systmatiquement opra-

tionnels. Ainsi, limpt sur les socits est class dans les impts directs, alors
quil est recouvr sans rle.
71. Classification selon lassiette dimposition La dtermination de
lassiette dimposition permet une classification selon que la matire imposable
est constitue de capitaux, de revenus ou dachats effectus :
limposition du capital dont lassiette est constitue des biens mobiliers ou
immobiliers du contribuable (impt de solidarit sur la fortune, droits de succes-
sion, taxes foncires) ;
limposition sur les revenus dont lassiette est constitue des revenus perus
par les personnes physiques et morales.
Cr par les lois des 15 juillet 1914 et 31 juillet 1917, cet impt frappait, initia-
lement, les personnes physiques et les entreprises. Aujourdhui, doivent tre
distingus limpt sur le revenu des personnes physiques et limpt sur les bn-
fices des socits (limpt sur les socits) ;
limposition sur les dpenses perue raison des dpenses de consomma-
tion. Doivent tre distingus les impts spciaux sur des dpenses particulires
(tabacs, boissons, carburants) et la taxe sur la valeur ajoute.
72. Classification selon le poids de limposition La classification selon le
poids de limposition sentend de la charge que reprsente limposition pour le
contribuable. Ceci conduit oprer diffrentes classifications et, en dfinitive,
les distinguer selon les objectifs fiscaux poursuivis.
72 a. Impt de rpartition et impt de quotit Un premier distinguo oppose
limpt de rpartition limpt de quotit.
Limpt de rpartitionconduit ce que le produit attendu de limposition soit
divis entre les diffrents contribuables (en consquence, moins les contri-
buables sont nombreux, plus le poids de limpt sera, individuellement,
important).
Jusqu la loi du 10 janvier 1980, les impts locaux taient des impts de rpar-
tition : le budget des collectivits locales tait ainsi rparti entre les diffrents
impts locaux (taxe dhabitation, taxes foncires, taxe professionnelle) et les
diffrents contribuables (particuliers, entreprises).
Ce type dimpt prsentait lavantage dune connaissance pralable des sommes
encaisser et donc offrait une relle scurit budgtaire mais tait peu compa-
tible avec lapparition de la progressivit de limpt et des impts synthtiques.
En revanche, limpt de quotit est le rsultat de lapplication dun taux sans
que le montant de limposition puisse tre connu lavance.
72 b. Impt rel et impt personnel Limposition peut galement tre dis-
tingue selon que limpt est rel ou personnel.

Limpt rel frappe les biens du contribuable sans considration de sa situation

personnelle (impt sur la consommation). A contrario, limpt personnel prend
en considration les facults contributives du contribuable au regard de sa situa-
tion de famille ( linstar de limpt sur le revenu).
72 c. Impt proportionnel et impt progressif Un autre distinguo oppose
limpt proportionnel limpt progressif.
Limpt proportionnel sobtient par lapplication dun taux fixe la base impo-
sable (TVA, contribution sociale gnralise, impt sur les socits).
Limpt progressif sobtient par lapplication dun barme qui croit avec la
matire imposable (impt sur le revenu, ISF, droits de succession).
De fait, limpt progressif est cens peser de la mme manire sur la base impo-
sable, quelle que soit son montant.
Ainsi que lexprime Condorcet, limpt progressif augmente plus quen pro-
portion de la valeur impose, comme si, par exemple, 1 000 livres de revenu
payaient un vingtime, que pour le revenu quon a de plus, jusqu 2 000 livres,
on payt deux vingtimes, trois pour le revenu quon aurait au-dessus de
2 000 livres jusqu 3 000 et ainsi de suite .
Ainsi, dans son idal, limpt progressif reprsente une charge semblable que le
revenu soit faible ou lev. Favorable ce type dimpt, Rousseau sexprimait
ainsi : Celui qui na que le simple ncessaire ne doit rien payer du tout ; la
taxe de celui qui a du superflu peut aller au besoin jusqu la concurrence de
tout ce qui excde son ncessaire Discours sur lconomie politique, 1755.
72 d. Impt spcifique et impt ad valorem Limpt spcifique est calcul
sur la base dun poids, dun volume, dune surface de matire imposable. Ce
type dimpt est peu rpandu. Lexemple peut tre cit dalcools pour lesquels
des droits sont perus par hectolitre produit ou encore de la taxe perue sur les
huiles qui sapplique en fonction des litres dhuile produits et dont le montant
diffre selon les huiles (colza, arachide, olive, palme).
Lexemple peut galement tre cit de la taxe de laviation civile (art. 51 et 75
loi de finances pour 1999) institue au profit du budget annexe de laviation
civile 23 et du compte daffectation spciale intitul Fonds dintervention pour
les aroports et le transport arien 24 d par les entreprises de transport arien
sur la base du nombre de passagers et la masse de frt et de courrier embarqu
en France.
Au niveau local, lexemple peut tre cit de la taxe sur les emplacements publi-
citaires fixe en fonction des mtres carrs utiliss art. L. 2333-6 et s., CGCT.
A contrario, limpt ad valorem (selon la valeur) est calcul en appliquant un
tarif la base imposable, linstar de la taxe sur la valeur ajoute.
23. Cf. n 589 et s.

24. Cf. n 598 et s.

72 e. Impt analytique et impt synthtique Limpt analytique est un

impt qui individualise la base imposable, cest donc un impt particulier
linstar de limpt sur la consommation ou de la taxe sur les ventes
dimmeubles.
A contrario, limpt synthtique sapplique un ensemble doprations ou de
revenus. Il permet de taxer en une seule fois une totalit linstar de limpt sur
le revenu, de lISF ou encore des droits de succession.
72 f. Impt confiscatoire Le poids de la fiscalit peut galement sexprimer
au travers de cette notion dimpt confiscatoire. Dans ce cas, limpt est peru
dans ses impacts ngatifs en ce quil conduit confisquer une part des revenus
du contribuable.
Lexemple peut tre cit de ces propritaires fonciers aux revenus modestes,
imposs lISF en raison de la valeur des terrains dont ils sont propritaires et
qui nont dautres solutions pour acquitter limpt que de vendre leurs biens le
syndrome de lIle de R, dgag durant lt 2005.
Afin de juguler cet effet pervers de limposition, un plafonnement de la fisca-
lit directe peut tre observ. compter de 2007, le montant total des impts
directs pays par le contribuable nationaux (impt sur le revenu et ISF) et
locaux (taxe dhabitation et taxes foncires) ne peut excder un plafond dter-
min par rapport lensemble de ses revenus. Cet instrument fiscal prend le
nom de bouclier fiscal 25.
III LA RTROACTIVIT FISCALE

73. Le principe de non-rtroactivit En principe, et ainsi quil rsulte de
larticle 2 du Code civil, la loi ne peut disposer que pour lavenir et ne saurait
avoir deffet rtroactif. Le Conseil constitutionnel a ainsi rappel que le principe
de non-rtroactivit des lois na valeur constitutionnelle, en vertu de larticle 8
de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen, quen matire rpressive
En revanche, et en matire fiscale, ce principe de non-rtroactivit des lois ne
simpose pas au lgislateur. Ainsi que la rappel le Conseil constitutionnel,
aucun principe ou rgle de valeur constitutionnelle ninterdit la loi de prendre
des mesures rtroactives en matire fiscale Cons. const., 29 dcembre 1984,
Loi de finances pour 1985, 184 DC. Ds lors, par exception aux dispositions
de valeur lgislative de larticle 2 du Code civil, le lgislateur peut, pour des
raisons dintrt gnral, modifier rtroactivement les rgles que ladministra-
tion fiscale et le juge de limpt ont pour mission dappliquer Cons. const.,
29 dcembre 1986, Loi de finances rectificative pour 1986, 223 DC ; Cons.
const., 24 juillet 1991, Loi portant diverses dispositions dordre conomique et
financier, 298 DC.

74. La rtroactivit fiscale Il en va tout naturellement ainsi pour limposi-

tion des revenus puisque la loi de finances initiale procde au vote de taux
applicables aux revenus de lanne coule. Sur ce point, le Conseil des impts
voque la petite rtroactivit ou la rtrospectivit de la loi de finances
en tant quelle dsigne lapplication de droit des dispositions des lois de
finances votes en fin danne aux revenus perus et aux rsultats raliss au
cour de cette mme anne en matire dimpt sur le revenu et dimpt sur les
socits 20e rapport du Conseil des impts sur les relations des contribuables
avec ladministration fiscale, 2002.
Mais plus largement, la rtroactivit peut tre explicitement retenue par le lgis-
lateur au travers de lois de validation. Admise par le Conseil constitutionnel,
cette rtroactivit sinscrit nanmoins dans un contexte prcis. Ainsi, la
rtroactivit fiscale ne saurait porter atteinte au droit de proprit Cons. const.,
24 juillet 1991, Loi portant diverses dispositions dordre conomique et finan-
cier, 298 DC.
De mme, la rtroactivit fiscale ne saurait porter atteinte lautorit de la
chose juge Cons. const., 29 dcembre 1989, Loi de finances pour 1990,
268 DC ; Cons. const., 24 juillet 1991, Loi portant diverses dispositions dordre
conomique et financier, 298 DC.
En dautres termes, si le lgislateur a la facult de prendre, sauf en matire
rpressive et sous rserve du respect des dcisions de justice passes en force
de chose juge, des dispositions rtroactives, afin de valider des actes adminis-
tratifs, il ne peut le faire quen considration de motifs dintrt gnral ou lis
des exigences constitutionnelles Cons. const., 18 dcembre 1997, Loi de
financement de la Scurit sociale pour 1998, 393 DC. En lespce, le Conseil
constitutionnel a retenu que le lgislateur pouvait retenir des dispositions
rtroactives ds lors quil a entendu prvenir le dveloppement de nom-
breuses contestations dont laboutissement aurait sensiblement aggrav le ds-
quilibre de la branche sant des rgimes obligatoires de Scurit sociale .
Constatant que presque toutes les lois de finances comportent des dispositions
de validation, le Conseil des impts a regrett que ces dernires soient encore
trop nombreuses. Nanmoins, par sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel a
rduit les marges de manuvre du lgislateur et a contribu un meilleur
contrle de la condition dintrt gnral, laquelle est subordonn le bien-
fond dune loi de validation. Pourtant, les dispositions de validation restent
encore trop nombreuses Rapport Conseil des impts, Les relations entre les
contribuables et ladministration fiscale, XXe Rapport, p. 73.
Bien videmment, la rtroactivit des lois fiscales fait resurgir le problme de la
scurit juridique Cons. const., 28 dcembre 1995, Loi de finances pour 1996,
369 DC et plus globalement le problme de la qualit de la norme fiscale.

IV LA QUALIT DE LA NORME FISCALE

75. Les critiques concernant la norme fiscale sont relativement nombreuses en
terme de qualit.
Le dernier rapport du Conseil des impts sur ce problme a fait un tat des lieux
des principales critiques qui pouvaient tre adresses la norme fiscale
www.ccomptes.fr/frameprinc/frame03.htm
La liste est loquente :
inintelligibilit du Code gnral des impts, notamment en raison dun voca-
bulaire dsuet, dune rdaction obscure, des articles trop longs qui perdent ainsi
en cohrence, des renvois trop nombreux qui nuisent la lisibilit du texte ;
accessibilit difficile de la norme fiscale, en raison notamment dun efface-
ment de la logique de structure interne du Code gnral des impts et de
labsence de mention de certaines impositions dans ce mme code ;
insuffisante scurit juridique de la matire fiscale apprcie en terme de
stabilit de la loi fiscale. La norme fiscale est une norme qui change frquemment
et ces changements peuvent affecter la matire fiscale de manire rtroactive.
foisonnement de la doctrine administrative. En effet, paralllement aux textes
lgislatifs et rglementaires, ladministration labore diffrents documents
daccompagnement (circulaires, instructions, notes de service) au travers des-
quels slabore la doctrine des services fiscaux. Or, il arrive que cette doctrine
supplante les dispositifs lgislatifs et rglementaires et devient alors une
source autonome du droit fiscal. Le problme surgit lorsque cette doctrine est en
contradiction avec les textes lgislatifs ou rglementaires applicables.
Dans ce cas, le contribuable ne bnficie dune scurit juridique quen applica-
tion des articles L 80 A et B du Livre des procdures fiscales lesquels garantis-
sent la scurit juridique en cas de contradiction.
En dpit de cette liste, le Conseil des impts dresse nanmoins un bilan mitig,
estimant que ce tableau contrast ne doit pas dissimuler le fait quau total, la
loi fiscale franaise offre un degr de scurit que lon peut juger satisfaisant
malgr ses faiblesses et propose, notamment, que le Code gnral des impts
soit rcrit, de limiter le recours la doctrine fiscale ainsi que la pratique des
rtroactivit et rtrospectivit de la loi fiscale.
V LES POLITIQUES FISCALES

76. Limpt doit tre juste et conomiquement rentable Limpt est un
instrument au service de politiques fiscales et plus largement, au service des
politiques publiques. Limpt a donc t adapt aux objectifs poursuivis par les
gouvernants et a volu, dans le temps, en fonction des thories fiscales.
Limpt est le procd lgal de rpartition des charges publiques entre les indi-
vidus daprs leurs facults contributives. Mais limpt ainsi rparti, doit-il tre
proportionnel ou progressif ?

Ainsi, au XIXe sicle, limpt ne pouvait tre que proportionnel aux facults
contributives de chacun. Au XXe sicle, limposition devient lexpression de la
solidarit entre les citoyens et conduit la progressivit de limpt.
Un dbat similaire pourrait sengager selon que limpt doit tre direct ou indi-
rect et notamment sur la part de la taxe sur la valeur ajoute dans le montant
de la dpense. Ceci devait notamment conduire taxer diffremment la dpense
selon quil sagit de produits de premire ncessit ou de produits de luxe.
Mais bien plus que les facults contributives de chacun (art. 13, DDHC), il
sagit de faire en sorte que la loi soit la mme pour tous (art. 6, DDHC). En
effet, et ainsi que la rappel le Conseil constitutionnel, le principe dgalit
ninterdit pas au lgislateur de prendre en compte la nature particulire de lacti-
vit des diverses catgories de travailleurs indpendants pour dicter des rgles
fiscales qui leur sont applicables Cons. const., 29 dcembre 1983, Loi de
finances pour 1984, 164 DC.
En dfinitive, et sous la pression de lopinion publique, un impt se doit dtre
fiscalement juste et conomiquement rentable.
77. Linstrumentation politique de limpt Par ailleurs, si lobjectif initial
de la fiscalit est dassurer les ressources du budget de ltat, la fiscalit est
galement un instrument politique dintervention : imposer ou ne pas imposer,
allger, exonrer en fonction des objectifs politiques poursuivis par le Gou-
vernement. Dans ce cas, limpt devient une notion fonctionnelle et il est alors
possible de distinguer parmi ces fonctions :
77 a. La fonction conomique qui conduit apprcier la fiscalit au travers
de ses impacts sur, par del lconomie, lemploi, linvestissement ou encore
lpargne.
Ainsi, linstrument fiscal peut tre utilis afin de sauvegarder les intrts cono-
miques nationaux au moyen de droits de douane limportation.
Cet usage est, certes et dsormais, clairement limit dans notre contexte euro-
pen. Les aides de toute nature que ltat pourrait accorder au secteur cono-
mique sont soumises autorisation europenne et ceci limite dautant
linstrumentalisation conomique de la fiscalit.
Mais la fiscalit demeure, sous ces rserves, un instrument adapt la prser-
vation dun secteur conomique.
La fiscalit peut diffremment sexprimer au travers des charges salariales
pesant sur les socits. La dmonstration nest plus faire qu un accroisse-
ment de charges correspond un dplacement du travail vers le capital. Il
convient donc dadopter la juste fiscalit dont dpendra la demande de
main-duvre.
Des effets fiscaux qui peuvent parfois se combiner. Cest dailleurs la raison
pour laquelle, laction sur un impt ne doit pas senvisager individuellement
mais dans une globalit. En effet, laugmentation de limposition du revenu peut

conduire deux ractions du contribuable : soit un effet de revenu, cest--dire

que le contribuable va travailler plus pour compenser sa perte de revenu ; soit
un effet de substitution, le contribuable dcidant de travailler moins pour tre
impos moins. Dans le deuxime cas, techniquement, loffre de main-duvre
diminuerait et le chmage aussi. Mais un effet pervers peut apparatre si le
contribuable, profitant de ce temps libre retrouv, accomplit ce quil aurait sous-
trait une entreprise sil avait exerc une activit temps plein ou, pire, sil
travaille au noir.
Les implications sont donc multiples et, en dfinitive, en matire fiscale, le
raisonnement ne saurait tre cartsien. Une diminution du chmage, telle que
pense dans un mcanisme fiscal, ne se ralise pas ncessairement dans la pra-
tique. Les incidences sont nombreuses et pas forcment matrisables.
Indpendamment de ces difficults, le Gouvernement a pu, ponctuellement,
favoriser lemploi :
par la cration des chques emplois services et chques emplois associatifs
qui ont permis dallger les contraintes y compris fiscales de recrutement ;
par les rductions dimpts accordes pour lemploi dun salari domicile.
La fiscalit peut galement tre un moyen de lutter contre linflation par un
mcanisme de confiscation des lments montaires excdentaires. Ainsi, en
1948, le Gouvernement a-t-il opt pour un prlvement exceptionnel de lutte
contre linflation. Et il en va de mme de la majoration exceptionnelle de
limpt sur le revenu de 1975, institue dans le cadre dun dispostif de lutte
contre linflation et du financement de laide aux agriculteurs victimes de la
scheresse Loi de finances rectificative pour 1975 du 29 octobre 1976.
77 b. La fonction moralisatrice : limpt peut tre utilis afin de dcourager
certaines pratiques (imposition des alcools, tabacs et jeux) ou au contraire pour
en encourager dautres.
Ainsi, en matire denvironnement, ce sont environ 50 dispostifs fiscaux qui ont
t institus pour un montant de 48 milliards deuros. Lexemple peut tre cit
de la taxe sur les activits polluantes cre par la loi de finances pour 1999 ou
encore, dans le cadre de la loi relative au dveloppement des territoires ruraux,
de lexonration de la taxe sur le foncier non bti, ds lors que le propritaire
signe un contrat Natura 2000 ou adhre une charte (art. 146). Globalement,
lutilisation de la fiscalit des fins non budgtaires conduit se poser la ques-
tion de lefficacit de la politique fiscale ainsi mene. Dans le domaine de
lenvironnement, le Conseil des impts a constat dans son 23e et dernier rap-
port la fiscalit et lenvironnement (septembre 2005) que cette fiscalit
ntait pas suffisamment efficace en raison de mesures insuffisantes ou
inadaptes.

77 c. La fonction dmographique afin dencourager, par exemple, les familles

nombreuses, notamment, sagissant de limposition du revenu, par le biais du
quotient familial 26.
Cette relation fiscalit-famille a notamment sous-tendu les dbats pralables
ladoption de la loi du 15 novembre 1999 relative au PACS et peut, diffrem-
ment se traduire par limpact de la fiscalit sur le noyau familial (et le choix
entre mariage, concubinage et pacs).
Limposition est alors celle de la conjugalit et se dtermine par rapport au
foyer fiscal.
La notion de foyer fiscal a t cre en mme temps que limpt sur le
revenu 27. Cette technique fiscale assure lunit dimposition de la famille (alors
que dans beaucoup de systmes fiscaux, lunit dimposition est lindividu).
Le foyer fiscal est avant tout un instrument de technique fiscale qui permet
dapprhender les facults contributives des redevables de limpt en tenant
compte du contexte familial.
La loi de 1999 a tendu aux partenaires dun pacs, lexpiration dun dlai de
trois ans compter de la signature du Pacs, les droits dtenus par les poux en
matire dimposition des revenus. Saisi de ce dispositif lgislatif, le Conseil
constitutionnel a estim que le rgime fiscal du Pacs et lavantage consenti aux
partenaires dun pacte nest pas tel quil entranerait une rupture caractrise de
lgalit devant les charges publiques Cons. const., 9 novembre 1999, Loi
relative au pacte civil de solidarit, 419 DC.
La loi de finances pour 2005 a permis limposition commune des personnes
souscrivant un Pacs ds la conclusion de celui-ci.
77 d. La fonction sociale de limpt peut sillustrer des allgements ou exon-
rations dimpts accords certaines catgories de population en raison de leur
situation matrielle (chmeurs, familles faibles revenus).
Dans ce cas, linstrument fiscal consistera, pour ltat, renoncer percevoir
des recettes. Ce renoncement sexprime au travers de la notion au vocabulaire
peu appropri de dpenses fiscales.
78. La notion de dpenses fiscales Cette notion est apparue avec larticle 32
de la loi de finances pour 1980 et antrieurement dans le rapport annuel du
Conseil des impts de 1979 consacr limpt sur le revenu. Cette notion
recouvre les dispositions lgislatives ou rglementaires dont la mise en uvre
entrane pour ltat une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un
allgement de leur charge fiscale par rapport ce qui serait rsult de lapplica-
tion de la norme, cest--dire des principes gnraux du droit franais .
26. Cf. n 81 a.
27. Cf. n 80 et s.

Ces dpenses fiscales, en ce quelles reprsentent un cot pour le budget de

ltat, doivent tre chiffres afin que leurs effets soient correctement apprcis.
La Lolf prvoit ainsi une valuation des dpenses fiscales (art. 51-5) au travers
des projets annuels de performances 28.
Mais leur existence mme a pu tre remise en question par le Conseil des
impts dans son 21e rapport consacr la fiscalit drogatoire (2003) : plus de
400 dpenses fiscales avaient alors t rpertoris pour un cot difficile chif-
frer, seule la moiti de ces dpenses tant valuables et values une moins-
value de 50 milliards deuros.
78 a. Afin de limiter les avantages ainsi offerts par ces niches fiscales, le projet
de loi de finances pour 2006 conduisait plafonner certains avantages fiscaux
au titre de limpt sur le revenu 8 000 euros par foyer fiscal, plus 1 000 euros
par enfant et 5 000 euros lorsque le foyer compte une personne handicape. En
dfinitive, larticle 78 de la loi de finances pour 2006 avait instaur un mca-
nisme de plafonnement relativement complexe au point que le Conseil constitu-
tionnel la censur dans sa dcision du Cons. const., 29 dcembre 2005, Loi
de finances pour 2006, 530 DC Considrant que la complexit du dispositif
organis par larticle 78 pourrait mettre une partie des contribuables concerns
hors dtat doprer les arbitrages auxquels les invite le lgislateur ; que, faute
pour la loi de garantir la rationalit de ces arbitrages, serait altre la justifica-
tion de chacun des avantages fiscaux correspondants du point de vue de lga-
lit de limpt ; () Considrant, ds lors, que la complexit nouvelle impose
aux contribuables ne trouve sa contrepartie dans aucun motif dintrt gnral
vritable ; Considrant quil rsulte de tout ce qui prcde que la complexit de
larticle 78 de la loi de finances pour 2006 est la fois excessive et non justi-
fie par un motif dintrt gnral suffisant ; quil y a lieu en consquence, sans
quil soit besoin dexaminer les autres griefs de la saisine, de dclarer cet article
contraire la Constitution .
78 b. La loi organique du 1er aot 2001 a permis, compter de la loi de
finances 2006, une valuation des dpenses fiscales dans le cadre des projets
annuels de performance (art. 51-5 Lolf). Avec la loi de finances 2008, sont
dnombres 486 dpenses fiscales (nombre en augmentation de 3,6 % par rap-
port 2007) pour un cot estim de 73 milliards deuros.
Pour lessentiel, ces dpenses fiscales concernent la mission Dveloppement et
rgulation conomique (91 dpenses fiscales).
28. Cf. n 541 et s.

Schma n 2 Ventilation des dpenses fiscales par mission

(en volume)
Autres, 14
Sant, 10
Pilotage de lconomie
franaise, 10
Sport, jeunesse et vie
associative, 17 Dveloppement et rgulation
conomiques, 91
Outre-mer, 17
Culture, 20
Recherche et enseignement
suprieur, 22
Ville et logement, 52
ol itique des territoires, 27
Engagements financiers
de ltat, 31
Agriculture, pche, fort
et affaires rurales, 43
Travail et emploi, 36
Solidarit, insertion et galit
cologie, dveloppement des chances, 39
et amnagement durables, 37
B. Les recettes fiscales de ltat

79. Les recettes fiscales de ltat peuvent se dtailler en fonction de lobjet de
limposition. Il est alors possible de distinguer limposition des revenus, limpo-
sition du capital et limposition de la dpense.
I LIMPOSITION DES REVENUS

80. Cration des impts sur le revenu Les impts sur le revenu sont pr-
levs sur la base dune assiette constitue des revenus perus par les personnes
physiques et morales.
Limpt sur le revenu na t institu en France qu compter de la Premire
guerre mondiale (Rforme Caillaux de 1914 et 1917). Une instauration tardive
en comparaison de certains de nos partenaires europens (1848 en Angleterre,
1871 en Allemagne), fruit dun dbat politique passionn et divis entre ceux
percevant limpt sur le revenu comme un impt social et ceux le percevant
comme ingal, arbitraire, violent, inquisitorial et vexatoire amenant une
comptabilit exacte des revenus capitalistes et bourgeois, pour faire un choix
parmi les contribuables, pour frapper tel ou tel dimpts exagrs et spoliateurs,

et pour enlever ainsi telle ou telle portion de leur fortune certaines catgories
de citoyens au profit dautres citoyens 29 .
Initialement, cet impt frappait la fois les personnes physiques et les
entreprises.
Depuis la rforme initie par le dcret du 9 dcembre 1948, doivent tre dis-
tingus limpt sur le revenu des personnes physiques et limpt sur les bn-
fices des socits.
81. Limposition des revenus des personnes physiques Cet impt
sapplique lensemble des revenus des personnes physiques selon un taux
progressif.
Limpt sur le revenu sapplique au foyer fiscal. Sont imposs, au titre de
limpt sur le revenu, tous les revenus des personnes fiscalement domicilies en
France.
Mais limposition sur le revenu concerne galement des non rsidents, raison
des revenus de source franaise ou des habitations quils dtiennent, quel que
titre que ce soit (sauf convention contraire).
Le revenu imposable se compose, principalement :
des salaires, pensions de retraite ou dinvalidit, des rentes viagres ;
des bnfices industriels et commerciaux (BIC ex. : produits de locations
meubles) ;
des bnfices agricoles (BA revenus procurs par lexploitation des fonds
ruraux, profits tirs de llevage) ;
des bnfices non commerciaux (BNC bnfices des professions librales,
des charges et offices ; gains professionnels des sportifs, artistes, inventeurs,
prostitues La catgorie des BNC est une catgorie fourre-tout destine
viter que certains revenus particuliers nchappent limpt) ;
des revenus mobiliers (rsultant de placements financiers) ;
des revenus fonciers (produit des locations dimmeubles, btis ou non) ;
des plus-values immobilires et mobilires ;
des revenus des dirigeants de certaines socits (art. 62, CGI).
81 a. LIRPP, les caractristiques dun impt juste et conomiquement
rationnel Adapt aux revenus perus par le foyer fiscal, lIRPP sinscrit,
raison des caractristiques qui lui ont t assignes, dans une perspective de
recherche dun impt juste et conomiquement rationnel.
Chaque contribuable est imposable limpt sur le revenu sur lensemble des
bnfices et revenus des membres du foyer fiscal (art. 6-1, CGI).
Limpt sur le revenu tient compte de la situation familiale : instaur par la loi
du 31 dcembre 1945, le quotient familial permet de prendre en considration
les charges de famille et conduit diviser le revenu imposable en fonction de la
29. Haristov (J.), La personnalit dans limpt et la dmocratie, F. Alcan, 1910.

nature du foyer fiscal (clibataire, mari, divorc, veuf) et du nombre de per-

sonnes considres comme fiscalement charge.
En ce sens, le quotient familial favorise la natalit en diminuant la charge fis-
cale des familles nombreuses.
Une perspective diffrente de celle retenue par certains de nos voisins europens
qui ont opt pour une imposition spare des contribuables maris (Royaume-
Uni, Sude, Autriche, Pays-Bas).
Limpt sur le revenu se prsente galement comme un impt progressif. Il voit
donc son taux voluer avec la valeur impose. Une progression qui peut se
dtailler par tranches avec un barme associant un taux chacune des tranches.
Plusieurs caractristiques ont t attribues limpt sur le revenu avec un souci
vident dassurer la plus grande justice fiscale dans le prlvement de cette
imposition :
limpt sur le revenu prsente lavantage dun taux ad valorem exprim en
pourcentage de lassiette (considr comme juste et conomiquement rationnel
par opposition au taux spcifique : taux exprim en unit montaire) ;
limposition du revenu seffectue sur une base dclarative, considre comme
socialement juste et conomiquement efficace, qui suppose que le contribuable
est de bonne foi loccasion de ses dclarations Limpt sera alors constat
et liquid partir des dclarations quil aura effectues. Une mthode qui se
complte dun contrle a posteriori que ladministration fiscale peut effectuer
pour sassurer de la sincrit des dclarations ;
limpt sur le revenu est un impt du qutit ;
enfin, lIRPP est un impt personnel permettant de personnaliser la charge
fiscale en fonction des facults contributives du redevable, de ses charges de
famille (par opposition limpt rel qui ne retient quune dimension cono-
mique de limpt sans se proccuper du statut du contribuable).
81 b. LIRPP, un impt contest Limpt sur le revenu est lun des impts
les plus contests raison de la pression fiscale quil exerce mais galement de
sa complexit qui induit, auprs des redevables, une notable incomprhension
voire une exaspration.
Un constat formul par le Conseil des impts en 1990, ritr en 2000 (sur les
23 rapports publis par la Cour des comptes, cinq ont concern limpt sur le
revenu : 1974, 1979, 1984, 1990 et 2000).
Un constat bas sur des sondages dvoilant une impression gnrale dopacit et
de complexit des procdures fiscales. Une complexit relaye par les disposi-
tions fiscales applicables, lesquelles ont doubl, en volume, depuis 10 ans.

Document n 5 Rapport 2000 du Conseil des impts portant sur limpo-

sition des revenus (extrait)
Depuis le dernier rapport du Conseil des impts consacr limpt sur le revenu, en 1990,
lincomprhension de nos concitoyens face aux impositions des revenus semble avoir augment.
Cette incomprhension trouve dabord sa source dans le sentiment dune pression fiscale exces-
sive. La diversit des rgles dassiette applicables chaque catgorie de revenu constitue une
seconde source dincomprhension. La complexit est surtout accrue par la multiplicit des rgles
de calcul de limposition des revenus, quil sagisse des mcanismes assurant la progressivit ou
des dispositifs visant prendre en compte la situation personnelle de chaque contribuable .
Diffrents indices laissent penser que les contribuables observent avec incomprhension limpo-
sition de leurs revenus. Ils mesurent avec difficult la pression fiscale qui pse sur leurs revenus,
au sein des prlvements obligatoires. Lexistence de plusieurs impositions des revenus accrot la
complexit des rgles dassiette et de calcul de limpt. Le consentement limpt, qui est une
dimension essentielle du contrat social, pourrait terme en souffrir.
Le Conseil des impts estime quune rforme de limposition des revenus est aujourdhui nces-
saire (). Elle devrait rpondre aux trois exigences suivantes : plus de cohrence, plus de trans-
parence, plus de simplicit .
Afin de remdier cette situation, le Conseil des impts avait propos dans son
rapport 2000, six axes dune rforme destine rduire une complexit devenue
excessive :
simplifier larchitecture de limposition des revenus ;
imposer les revenus de lanne en cours ;
intgrer labattement de 20 % et allger le barme de limpt sur le revenu ;
simplifier les rgles de calcul de limpt sur le revenu ;
amliorer les rgles dassiette des diffrents revenus catgoriels ;
rendre plus aisment comprhensible limposition des revenus.
Si certaines de ces propositions ont t suivies deffet, lIRPP demeure un impt
mcaniquement lourd et qui ne tient compte, quavec retard, des changements
de situation. Ainsi, quil sagisse du prlvement mensuel du dixime de limpt
ou par tiers, celui-ci seffectue toujours au regard de limpt prlev lanne
prcdente et dpend donc des revenus perus deux ans auparavant.
81 c. La retenue la source Le Conseil des impts, se fondant sur lexp-
rience de nos partenaires europens, devait souligner en 1990 les particularits
du recouvrement de limpt sur le revenu et suggrer notamment que celui-ci
seffectue, dsormais, par une retenue la source.
Une telle retenue prsente, en effet, lavantage de sadapter automatiquement
aux disponibilits de lintress et pallie linconvnient du prlvement tel quil
est pratiqu en France.
Une retenue qui tient compte, par ailleurs, conservant en cela les particularits
de notre impt sur le revenu, de la situation personnelle de lintress (situation
de famille, barme progressif).

Rcidivant en 2000, le Conseil des impts souligne que linstauration dune

retenue la source cest--dire un prlvement de limpt par lemployeur
constituerait une modernisation supplmentaire du paiement de limpt. () Le
Conseil considre quil serait techniquement possible de mettre en place une
retenue la source sur les salaires et les pensions sans modifier profondment
la lgislation fiscale de limpt sur le revenu. En effet, la retenue la source
nest pas incompatible avec la personnalisation de limpt ni avec la rgle de
limposition par foyer fiscal. Toutefois, il ne faut pas sous-estimer les problmes
dlicats quune telle rforme poserait : transfert des cots de gestion du recou-
vrement vers les entreprises, incidences sur les relations du travail, information
indirecte de lemployeur sur les revenus du conjoint ou des autres revenus, dis-
torsions entre salaris et non salaris .
La retenue la source est, en effet, prsente comme un instrument fiscal
moderne porteur dune meilleure justice fiscale.
Ce systme a dj t expriment en France et supprim par P. Ramadier. Ds
1940, un impt cdulaire sur les traitements et salaires tait peru par le biais
dun prlvement mensuel effectu par lemployeur. Ce systme, mis en place
par dcret-loi du 10 novembre 1939, a disparu en 1948.
Initialement proportionnel, limpt sur le revenu est devenu progressif aux len-
demains de la Seconde Guerre mondiale conjointement lapparition du quo-
tient familial (loi 31 dcembre 1945). Ceci devait aboutir, en toute logique, la
disparition du prlvement la source.
Indniablement, la rintroduction de la retenue la source aurait pour effet de
faire disparatre la progressivit de limpt sur le revenu.
81 d. Par ailleurs, lIRPP est galement contest raison du nombre de
tranches, des taux et abattements pratiqus. Par certains aspects, lIRPP appa-
rat, en effet, comme un frein linvestissement (taux levs appliqus aux
tranches de revenus les plus hautes qui limitent dautant lpargne et donc
linvestissement).
LIRPP est galement contre-productif en ce quil dcourage les mnages de
travailler plus pour gagner davantage, ds lors quune augmentation de revenus
fait basculer lassiette dimposition dans une tranche qui, en dfinitive, rduit
nant leffort de travail fourni.
La loi de finances pour 2006 a entendu remdier certains de ces inconvnients
par une refonte du barme de limpt sur le revenu qui passe de 7 5 tranches
et une intgration de labattement de 20 % afin que le taux affich corresponde
limposition effectivement ralise.
82. Limposition des revenus des socits Il sagit dun impt dont lassiette
est constitue du bnfice imposable. Un impt qui constitue un instrument cono-
mique et politique important dont les exonrations partielles (portant sur le mon-
tant des bnfices imposables) et temporaires (qui, comme leur nom lindiquent,

portent sur une certaine dure et peuvent tre totales, dgressives ou partielles)
sont la principale expression.
Limpt sur les socits ne concerne que les bnfices raliss par des entre-
prises exploites en France et, sous rserve de convention, les bnfices dont
limposition a t attribue la France (art. 209, CGI).
Le bnfice fiscal est constitu des bnfices dexploitation, plus-values dactif
et recettes accessoires (revenus fonciers tirs de la location dimmeubles appar-
tenant la socit, revenus mobiliers provenant de la gestion du portefeuille)
auxquels ont t retranchs les frais gnraux, les amortissements et provisions.
Remarque : les dficits antrieurs sont pris en compte pour ltablissement du
bnfice net.
II LIMPOSITION DU CAPITAL
83. Limposition du capital conduit distinguer limpt de solidarit sur la for-
tune, les droits de mutation titre onreux, les droits dapport en socit et les
droits de succession et de donation.
84. Limpt de solidarit sur la fortune Cet impt pse sur la dtention
dun patrimoine ( linstar des impts locaux) et remplace, depuis le 1er janvier
1989, lancien impt sur les grandes fortunes.
Cet impt pse sur les seuls patrimoines appartenant des personnes physiques
domicilies en France et dont la valeur excde 770 000 euros un taux de 0,55
1,8 % (au-del de 16 020 000 euros) (art. 885 U, CGI).
Lassiette de lISF est constitue de lensemble des biens, droits et valeurs
appartenant aux membres dun mme foyer fiscal, valus leur valeur vnale.
Sont exonrs de cet impt, les biens professionnels, les bois et forts, objets
dantiquit, dart et de collection, les droits de proprit artistique ou littraire,
les SCI propritaires dun monument historique
LISF faisait lobjet dun plafonnement qui consistait dduire du montant d
au titre de lISF, de manire ce que le total des impts sur le revenu et sur la
fortune nexcde pas 85 % des revenus. Ce plafonnement avait nanmoins t
limit par la loi de finances pour 1996 de manire ce que la rduction de
limpt ne soit pas suprieure la moiti de limpt normalement d ou
67 340 francs.
En dpit de ce plafonnement, lISF est apparu comme un impt confiscatoire
illustr par le syndrome de lIle de R 30. Afin dy apporter une solution, la loi
de finances pour 2006 a institu un bouclier fiscal hauteur de 60 % des
revenus, le montant impt sur le revenu, impt de solidarit sur la fortune,
taxe dhabitation et taxe foncire des impts directs pays par un contribuable.
30. Cf. n 72 f.

Ce bouclier a t abaiss 50 % avec la loi de finances pour 2007. En cas de

dpassement de ces 50 %, un remboursement est effectu 31.
Le cot de ce dispositif a pu tre valu 400 millions deuros.
Mais, plus largement, le dbat sur lISF porte sur les vasions fiscales suscites
par cette imposition. La critique est frquemment formule : lISF ptit de la
concurrence fiscale et du choix de certains agents conomiques de dtenir cer-
tains actifs ltranger 16e rapport du Conseil des impts consacr limposi-
tion du patrimoine (1998) www.ccomptes.fr/FramePrinc/frame25.htm
Les chiffres de lISF dvoilent dailleurs ce paradoxe, sur ces dernires annes,
dune augmentation du nombre dassujettis lISF et de la diminution corrla-
tive des recettes procures par cet impt.
TABLEAU N 12 LIMPT DE SOLIDARIT SUR LA FORTUNE
Anne Montant en millions deuros Nombre dassujettis

1996 1 360 174 726
1997 1 534 179 886
1998 1 697 193 944
1999 1 943 213 283
2000 2 427 246 735
2001 2 658 271 140
2002 2 461 285 521
2003 2 335 299 656
2004 2 646 335 525
2005 3 076 394 518
2006 3 681 456 856
2007 3 960 518 000
Source : notamment ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie / ministre du Budget,

des Comptes publics et de la Fonction publique.
Avec un constat alarmant. Sur ces dernires annes, le nombre dassujettis

lISF a augment (du fait notamment de la revalorisation de limmobilier entre
1998 et 2002, la valeur du patrimoine immobilier de lISF a augment de 44 %)
et dans le mme temps, la recette perue au titre de lISF a diminu.
Ce constat relance le dbat sur les effets nfastes de lISF en ce quil pousse-
rait certains assujettis sexpatrier pour chapper limposition. Chaque anne,
entre 350 et 370 redevables lISF se dlocalisent Snat, Rapport n 351
31. Lorsque le plafond est dpass uniquement par limpt sur le revenu et lISF, la restitution est
la charge de ltat. Lorsque le dpassement est aussi d aux impts locaux, la part prise en charge
par les collectivits locales est prleve sur la dotation globale de fonctionnement.

(2003-2004), Limpt de solidarit sur la fortune : lments danalyse cono-

mique pour une rforme de la fiscalit patrimoniale www.senat.fr/rap/
r03-351/r03-351.html
Un dbat galement aliment par lattitude de certains de nos homologues euro-
pens qui ont supprim limpt sur la fortune ou alors lont limit au patrimoine
gnrant un revenu Autriche, Allemagne, Pays-Bas.
Actuellement, sept pays europens appliquent encore lISF : la France, la Sude,
la Norvge, la Finlande (disparition programme en 2006), la Suisse, le Luxem-
bourg et lEspagne. Et parmi ces pays, lISF a t agenc afin de limiter linci-
dence de limmobilier sur son montant (Sude, Finlande, Espagne notamment).
85. Les droits de mutation titre onreux Ces droits sont perus sur les
mutations de meubles sont recouvrs au profit du budget de ltat. Ces droits
sont essentiellement prlevs sur les cessions de fonds de commerce, de clien-
tle ou encore doffices ministriels.
86. Les droits dapport en socit Lapport dun bien ou en numraire se
traduit par la remise de parts sociales lapporteur. Des droits sont prlevs
sur le dplacement de patrimoine opr par cet apport (que ce dplacement
seffectue dans le cadre dune cration de socit, une fusion ou une augmen-
tation de capital). La taxation de cet apport est fonction de la nature de lapport,
de la qualit de la personne apporteuse et bnficiaire.
87. Les droits de succession et de donation Ces droits de succession et de
donation (droits de mutation titre gratuit) sont des droits denregistrement
perus la transmission dun patrimoine au dcs dune personne (droits de
succession) ou de son vivant (droits de donation). Le montant de ces droits varie
en fonction du degr de parent.
III LIMPOSITION DE LA CONSOMMATION

88. Limposition de la consommation ou autrement exprime de la
dpense sentend, principalement, de la taxe sur la valeur ajoute. Mais sont
galement concerns, la taxe intrieure sur les produits ptroliers et les droits
sur les alcools et tabacs.
a) La taxe sur la valeur ajoute
89. Cration de la TVA Cre par une loi du 10 avril 1954, la TVA est
perue sur le prix des produits et des services.
Cette taxe, initialement limite au secteur de la production et du commerce de
gros, a t tendue au commerce de dtail, lartisanat et aux prestations de
services (loi n 66-10 du 6 janvier 1966) puis aux professions librales (loi de
finances rectificative n 78-1240 du 29 dcembre 1978).
Au titre de la taxe sur la valeur ajoute, chaque assujetti est autoris dduire du
montant de la TVA quil a factur et peru, le montant de la TVA quil a lui

mme support lors de lacquisition des biens et services ncessaires son

activit.
La TVA permet ainsi de ne taxer, lors de chaque transaction, que la diffrence
entre la valeur du produit livr et son cot total de production, soit la valeur
ajoute par le redevable.
90. Les taux de TVA Plusieurs taux de TVA sont appliqus en France en
fonction de la nature de la dpense. Il sagit alors de taxer diffremment selon le
caractre ncessaire ou superflu du bien/service achet.
Actuellement, il est possible de relever deux taux principaux applicables en
France : un taux normal (19,6 %) et un taux rduit (5,5 %) applicable aux pro-
duits alimentaires de consommation courante. Des taux auxquels sajoutent des
taux particuliers comme le taux super-rduit de 2,1 % applicable aux mdica-
ments et ceux applicables en Corse (quatre taux de 0,9 13 % art. 297, CGI)
ou dans les dpartements doutre-mer (quatre taxes de 1,05 % 8,5 % voire pas
de taxe pour certains dentre eux comme la Guyane art. 294 et s., CGI).
Ces taux tendent sharmoniser avec ceux pratiqus au sein des pays membres de
lUnion europenne (la TVA, invente en France, a t gnralise lensemble
des tats membres de lUnion europenne au dbut des annes 1970).
Aprs lchec des propositions de la Commission tendant enserrer les taux
pratiqus par les tats membres dans des fourchettes de 14 20 % pour le taux
normal et de 4 9 % pour le taux rduit, une directive n 92-77 du 19 octobre
1992 impose des taux planchers fixs 15 % pour le taux normal et 5 % pour
le taux rduit.
Aucun taux plafond donc, mais les tats membres de lUnion europenne se
sont entendus pour ne pas dpasser le taux de 25 %. Cet accord de nature poli-
tique a t raffirm lors du Conseil Ecofin 32 du 19 janvier 2001.
Ainsi que le relve le Conseil des impts dans son rapport 2001 consacr la
TVA, cette dernire suscite en gnral des dbats moins passionns que
dautres impts ressentis plus directement par le contribuable , pour autant,
son importance budgtaire est dterminante puisque cest de loin la pre-
mire recette budgtaire de ltat, et le second prlvement obligatoire aprs les
cotisations sociales .
b) La taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP)
91. Cration de la TIPP Cre par la loi n 48-24 du 6 janvier 1948, la TIPP
est prleve sur une liste tablie de produits conduisant un usage de carbu-
rant ou de combustible de chauffage. Cette taxe est perue par litres ou kilos
consomms de produits.

La TIPP sapplique galement aux biocarburants, bien quils ne soient pas dori-
gine ptrolire. Ils bnficient toutefois dexonrations partielles de TIPP
notamment destine compenser la diffrence entre le cot de production et
le prix du biocarburant sur le march des carburants.
La hausse du prix du ptrole conduit une acclration du plan de dveloppe-
ment des biocarburants afin de rduire la dpendance nergtique de la France.
Dans ce contexte, la fiscalit applique aux biocarburants conduit un ajuste-
ment des montants de la rduction de TIPP applicable pour tenir compte de
cette hausse des cours tout en maintenant une incitation forte au dveloppement
des biocarburants et la continuit des investissements en ce domaine, ainsi que
la volont en a t exprime dans le cadre de la loi de finances pour 2006.
La TIPP ajoute la TVA conduit ce que la part des taxes reprsente plus de
60 % dans le prix de vente la pompe.
TABLEAU N 13 PART DES TAXES DANS LE PRIX DE VENTE LA POMPE
1995 1999 2003 2004 2005 2006

Eurosuper (Supercarburant sans
plomb 95) 80,2 78,9 74,4 72 66,9 64
Supercarburant sans plomb 98 79,8 78,3 73,2 70,8 65,3 62,6
Gazole 72,5 72,3 65,8 63,4 57 55,1
Source : Minefi.
La TIPP (18,4 milliards deuros en 2006) est, aprs la TVA (153 milliards
deuros), limpt sur le revenu (56,2 milliards deuros en 2006) et limpt sur
les socits (55,5 milliards deuros en 2006), la quatrime ressource fiscale du
budget de ltat DGCP, Rapport annuel de performance 2006.
92. La TIPP flottante Le 1er octobre 2000, la TIPP devenait flottante. Il
sagissait alors, par un mcanisme modulable, dadapter le montant de la taxe
afin de limiter limpact les fluctuations du prix du ptrole. Le taux de la TIPP
voluait alors en fonction du prix du ptrole : la baisse lorsque le cours du
ptrole augmentait et la hausse lorsque le cours du ptrole baissait. Le rsultat
visible tait celui dune stabilisation des prix la consommation. Bien videm-
ment, ce mcanisme sinscrit dans une logique qui suppose qu des priodes de
hausse du prix du carburant succdent des priodes de baisse de ce mme prix.
En raison de cette ncessaire limite, le Gouvernement a fait part de son inten-
tion de cesser dappliquer ce mcanisme de TIPP flottante en juillet 2002.
Le Conseil dtat a t saisi du refus oppos par le ministre charg du Budget,
le 21 novembre 2002, de prendre les mesures ncessaires la mise en uvre de
la TIPP flottante. Par une dcision du 14 mars 2003, le Conseil dtat a annul
cette dcision, estimant que le ministre tait lgalement tenu de faire application

de ce mcanisme 33. En excution de sa dcision, le Conseil dtat a enjoint au

ministre de prendre un arrt constatant lapplication de ce mcanisme jusquau
31 dcembre 2002. Cet arrt a ainsi contraint le Gouvernement procder un
remboursement de 22 millions deuros aux ptroliers.
En revanche, le dispositif ayant t officiellement supprim par la loi de
finances rectificative pour 2002 du 30 dcembre 2002, il disparat compter de
lexercice 2003.
93. Fiscalit ptrolire europenne Dans le cadre europen, les pays
membres ont entendu procder un rapprochement de leur fiscalit ptrolire.
Cest dans ce contexte quune directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 a t
adopte en vue de restructurer le cadre communautaire de taxation des produits
nergtiques et de llectricit sur la priode 2004-2010. Ce rapprochement
conduit un relvement des taux minimaux communautaires de taxation des
carburants afin de rduire les distorsions de concurrence entre pays membres.
Cette mme directive reconnat lintrt dinstituer un gazole professionnel
diffrenci. Sur ce point, la France prsente un niveau de TIPP professionnelle
suprieur de 7 % la moyenne des pays europens. Et selon lanalyse porte sur
la fiscalit ptrolire en France dans le contexte dlaboration de cette directive,
la France occupait la 3e place en europe pour la fiscalit du carburant (aprs le
Royaume-Uni et lAllemagne).
94. Transfert de TIPP Avec la loi de finances pour 2004, une partie de la
TIPP a t transfre aux dpartements et aux rgions en contrepartie des nou-
velles comptences qui leur ont t dvolues, avec la possibilit pour chaque
rgion de procder une modulation de son taux applicable aux carburants
usage non professionnel. Le principe de cette modulation a t accept par la
Commission europenne par une dcision du 14 septembre 2004 sous rserve
que ce taux soit matris au moyen dun tarif pivot identique lensemble des
rgions. Ce transfert de fiscalit svalue 657 millions deuros avec la loi de
finances pour 2008.
C. Le poids de la fiscalit de ltat

95. La fiscalit de ltat pse lourdement sur les socits et mnages franais.
Le montant des recettes fiscales est en constante augmentation et par compa-
raison avec dautres pays europens, elle est trs leve.
I VALUATION DES RECETTES FISCALES DE LTAT

96. Lvaluation des recettes fiscales de ltat permet doprer un classement,
en fonction de leur rendement, des principales ressources fiscales.
33. CE, 14 mars 2003, Migaud, req. n 251935.

Ces tableaux permettent de constater que la taxe sur la valeur ajoute, est, de
loin, limposition qui procure ltat ses meilleures rentres fiscales.
TABLEAU N 14 VOLUTION DES RECETTES FISCALES DE LTAT

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Impt sur le
revenu (IR) 51,49 52,44 53,96 52,58 52,48 55,02 57,48 57,05 60,45
Impt sur les
socits (IS) 40,75 49,79 49,41 46,84 43,68 50,25 48,52 55,2 63,72
TIPP 25,48 25,3 24,09 25,81 20,88 20,19 19,32 18 16,51
TVA 130,83 137,47 143,56 144,72 152,23 163,93 162 174,78 179,38
Source : Lois de finances initiales.
Cest ensuite lIRPP qui, avec 60,45 milliards deuros prvus pour lanne
2008, reprsente 17 % des recettes fiscales totales.
En revanche, lISF reprsente moins de 1 % des recettes fiscales de ltat. Sil
suscite des dbats passionns, lISF rapporte, en dfinitive, bien peu au budget
de ltat.
Outre ces principales impositions, les ressources fiscales de ltat stablissent
au travers dune cinquantaine de recettes dont la taxe sur les locaux usage de
bureaux, le prlvement sur les permis de chasser, le prlvement sur les entre-
prises dassurance, celui sur les entreprises ptrolires, la taxe forfaitaire sur les
mtaux prcieux, les bijoux, objets dart, de collection et dantiquit
Chaque anne, la loi de finances, en son tat A annex dresse la liste des
recettes fiscales prleves au profit de ltat ainsi que leur valuation pour
lexercice budgtaire venir.
II LE POIDS DE LA FISCALIT LMENTS DE COMPARAISON 34

97. En comparaison, la fiscalit franaise est lune des plus leves au sein de
lUnion europenne et ce, quelle porte sur la consommation, le travail ou le
capital.
Ainsi, les impts prlevs grvent 39,1 % des revenus tirs de lpargne et de
linvestissement par les mnages et les socits, contre une moyenne euro-
penne de 29,8 %.
Les analyses fiscales comparatives doivent toutefois tre combines et manies
avec dlicatesse. Ainsi, lOCDE a relev que les modles de fiscalit des pays
34. Lanalyse comparative de la fiscalit des pays sentend de lensemble des modalits dimposi-
tion quel quen soit le bnficiaire : tat, collectivits locales, organismes de scurit sociale Ces
dveloppements ne sont donc pas limits la fiscalit tatique.

TABLEAU N 15 TAUX DIMPOSITION IMPLICITE

SELON LES ACTIVITS CONOMIQUES
(en pourcentage)
Taux dimposition
Taux dimposition Taux dimposition
implicite de
implicite du travail implicite du capital
la consommation
1995 2004 1995 2004 1995 2004
France 21,9 20,7 40,8 42,4 31,7 36,9
Allemagne 18,8 18,1 39,4 39,2 22,4 21,7
Royaume-Uni 19,6 18,7 25,7 24,8 33,3 34,9
Espagne 14,1 16,0 28,9 29,4 20,4 31 *
Pays-Bas 22,5 23,9 35,1 31 23,4 30,8*
Italie 17,2 16,8 37,9 42 26,1 28,8
UE 25 21,1 21,9 35,7 35,9 23,1 25,8*
* Chiffre 2003.
Source : EUROSTAT, Communiqu de presse du 17 mai 2006 Rapport sur la fiscalit dans lUE de
1995 2004.
de lOCDE restaient toujours trs diffrents : ainsi, tandis que le Danemark

peroit prs de 60 % de ses ressources sous forme dimpts sur le revenu des
personnes physiques et sur les bnfices des socits, la France en tire moins de
25 %. Bien videmment, et ainsi que le prcise lOCDE, ces diffrences refl-
tent des choix nationaux en matire de fiscalit qui sont dtermins leur tour
par des priorits conomiques et sociales.
Entre 1975 et 2004, le total des recettes fiscales en pourcentage du PIB est
pass, pour la France, de 35,5 43,4 (par comparaison, la part des recettes fis-
cales en % du PIB pour lUE 25 est de 39,3 % en 2004).
2. Les ressources non fiscales de ltat

98. Si les impts constituent la ressource principale du budget de ltat, ce der-
nier est galement aliment par des ressources non fiscales qui reprsentent en
moyenne 14 % de la totalit des ressources budgtaires nettes.
A. Les principales composantes des ressources non fiscales

de ltat
99. Les revenus du patrimoine de ltat, les revenus des activits industrielles
et commerciales de ltat et les rmunrations pour services rendus, les retenues
pour pensions et ressources diverses (produits des jeux, amendes) sont autant
de composantes des ressources non fiscales de ltat.

I LES REVENUS DU PATRIMOINE DE LTAT

Ces revenus sont constitus par :
100. Les prlvements verss par des organismes publics Banque de
France et Caisse des dpts et consignations.
TABLEAU N 16 DIVIDENDES VERSS LTAT PAR LA BANQUE DE FRANCE

ET LA CAISSE DES DPTS ET CONSIGNATIONS
Dividende vers Dividende vers par la Caisse

Anne
par la Banque de France des dpts et consignations
1997 34 66
1998 261 129
1999 25 35 368,3
2000 73 553,5
2001 450 642
2002 451 908
2003 0 264
2004 0 932
2005 40 471
2006 922 696
2007 1 739
Sources : Rapports de la Cour des comptes sur lexcution des lois de finances / Rapports parle-
mentaires relatifs aux projets de lois de finances.
Entre 2002 et 2005, la diminution significative du versement effectu au Budget

de ltat par la Banque de France sexplique par une dgradation de sa situation
financire.
En 2003, la Banque de France a vit le dficit en puisant dans ses rserves.
Cette situation financire sexplique par la hausse de leuro et le cot pour la
Banque de France de son plan de restructuration (suppression de la moiti de
ses succursales) 36.
De semblables difficults ont affect la Bundesbank qui a vu ses profits dimi-
nuer de 93 % ainsi que la Banque centrale europenne : la hausse de leuro,
sest ajoute la faiblesse des taux dintrts, rduisant dautant le rendement des
investissements sur le march des changes.
35. Perte significative par rapport lanne prcdente, de la dgradation du produit net bancaire,
au transfert dune partie des rserves de change la BCE, la mise en uvre dun systme de
rserves obligatoires rmunres.
36. Cf. n 328 et s.

Au surplus, la Banque de France na pu bnficier du versement de dividendes

opr par la BCE ds lors que cette dernire est elle-mme dans une situation
financire dlicate et na t rmunre par ltat pour les missions effec-
tues pour lui qu hauteur de 50 % (pour un manque gagner de 40 millions
deuros).
Pour la Caisse des dpts et consignations, la perte significative enregistre en
2003 est imputable une dprciation de son portefeuille dactions.
101. Les dividendes verss par des entreprises dont ltat est actionnaire.
Ltat actionnaire peroit des dividendes raison des titres et participations
financires quil dtient. Pour lessentiel, sont concernes des entreprises
publiques (EPIC ou socits dtenues directement ou indirectement plus de
50 % par ltat).
Mais ltat prend galement des participations minoritaires au sein de certaines
entreprises prives.
TABLEAU N 17 LTAT ACTIONNAIRE CAPITAL DTENU PAR LTAT EN %

(Illustrations)
Statut
tablissement 2003 2004 2005 2006
juridique
Aroport de Paris (ADP) SA 100 100 100 68,4
Air France KLM SA 44 18,6 18,6 18,6
Areva SA 5,2 5,2 5,2 5,2
Autoroutes et Tunnel du Mont-Blanc SA 57,9 57,9 57,9 57,9
CDF (Charbonnages de France) EPIC 100 100 100 100
EDF SA 100 100 87,3 87,3
Franaise des jeux SA 72 72 72 72
France Telecom SA 28 23,2 18,2 32,4
France Tlvision SA 100 100 100 100
GDF SA 100 82,5 80,2 76,8
Imprimerie nationale SA 100 100 100 100
La Poste PMDP
Exploitant 100 100 100
public
RATP EPIC 100 100 100 100
Renault 15,6 15,6 15,3 15
RFF (Rseau Ferr de France) EPIC 100 100 100 100
SNCF EPIC 100 100 100 100
Extrait : Rapports sur ltat actionnaire Agence des participations de ltat.

A t confie lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques,

la constitution et la mise jour dun Rpertoire des entreprises contrles majo-
ritairement, directement ou indirectement par ltat (RECME) Ce rpertoire
cr par dcret n 84-966 du 22 octobre 1984 prcise notamment la forme juri-
dique et le taux de contrle de ltat.
102. LAgence des participations de ltat Par ailleurs, lAgence des parti-
cipations de ltat met annuellement un rapport sur ltat actionnaire. Cette
agence cre par le dcret n 2004-963 du 9 septembre 2004, rattache la
Direction du Trsor et de la politique conomique, a pour mission de veiller aux
intrts patrimoniaux de ltat en :
constituant une force de rfrence, danalyse et de proposition au ministre
charg de lconomie sagissant de la position de ltat actionnaire ;
participant directement aux organes sociaux des entreprises et assurant ainsi
la cohrence des positions des reprsentants de ltat qui en sont membres ;
proposant lutilisation des moyens financiers de lactionnaire ;
disposant de moyens de contrle sur les entreprises, en liaison avec les ser-
vices de lInspection gnrale des finances et du contrle dtat.
Comme le souligne cette agence dans son rapport relatif ltat actionnaire en
2004, ltat na pas vocation demeurer actionnaire des entreprises du secteur
concurrentiel et fait une application pragmatique de ce principe directeur ; les
cessions sont gres en fonction des intrts des entreprises et de leurs condi-
tions patrimoniales .
Au 31 dcembre 2006, ltat contrlait majoritairement, directement ou indirec-
tement, un peu moins de 845 entreprises, en dtenant plus de la moiti de leur
capital (en 1996, ltat contrlait plus de 2 300 entreprises).
cela doivent sajouter environ 500 entreprises dont ltat dtient, de faon
minoritaire, une partie du capital.
103. Les revenus du domaine de ltat Exploit, le domaine de ltat peut
tre une source de revenus. Ainsi, chaque anne, lOffice national des forts est
tenu procder un versement au budget gnral correspondant notamment
lexploitation des forts domaniales (art. L. 123-2, C. for.). Bien videmment,
la situation financire de lONF a t affecte par la tempte de 1999, ce qui
explique quactuellement, le versement de lONF au budget gnral de ltat
soit nul.
Est galement inscrit au budget de ltat, le produit des tablissements pniten-
tiaires (1 million deuros en loi de finances pour 2008), les recettes tires des
transports ariens par moyens militaires (1,2 million deuros en loi de finances
pour 2008).
Le budget de ltat est galement aliment des redevances verses par les
concessionnaires dautoroutes. Mais depuis la loi de finances pour 2005, ces

redevances ont t affectes lAgence de financement des infrastructures de

transport de France, tablissement public qui assume compter de 2005 le
financement de la participation de ltat aux grandes infrastructures de trans-
ports (155 millions deuros en 2005).
Ltat semploie galement valoriser son patrimoine mobilier et immobilier.
Ainsi de la vente programme de certains lments de son patrimoine, ltat a
estim 90 millions deuros, le produit attendu de ces cessions en loi de
finances pour 2008 aprs les 850 millions raliss en 2005.
II LES RMUNRATIONS POUR SERVICES RENDUS

104. Le produit des frais de recouvrement Ltat conserve plus de 3,5 mil-
liards deuros du produit des impts locaux au titre des frais de recouvrement
de ces impts. En effet, larticle 1641-II du Code gnral des impts prcise
que ltat peroit en contrepartie des frais dassiette et de recouvrement, 4,4 %
du montant des impositions directes devant revenir aux collectivits locales et
leurs groupements.
Le taux de ce prlvement tait, jusquen 1990, de 4 %. Il a t augment
4,4 % afin de compenser les frais supports par ltat dans le cadre de la rvi-
sion cadastrale de 1990. Une augmentation qui ne devait tre que provisoire. La
loi n 95-1346 du 30 dcembre 1995, Loi de finances pour 1996 a fix ce taux
de manire dfinitive.
Dans le mme sens, ltat prlve galement des frais pour dgrvements et de
non-valeurs de 3,4 % en application de larticle 1641-I-1 et 2 du CGI.
105. Interrog sur limportance des frais ainsi prlevs par ltat, le Gouverne-
ment a rpondu, en 1999, que ces frais reprsentaient la contrepartie que ltat
supporte non seulement pour tablir et recouvrir lensemble des impts directs
locaux mais aussi, conformment aux dispositions du I de larticle 1960 du
Code gnral des impts, pour financer les dgrvements et les admissions en
non-valeurs dont ces impts peuvent faire lobjet et qui lui incombent. Ainsi, en
1999, le montant des seuls dgrvements et admissions en non-valeurs a atteint
63 milliards de francs alors que pour la mme anne, le montant des frais de
gestion prlev a t de lordre de 28 milliards de francs Rponse publie au
JO Snat 1er mars 2001, p. 731.
De la mme manire, les Communauts europennes procdent un rembour-
sement des frais dassiette et de perception des impts et taxes perus au profit
de son budget, pour un montant de 569 millions deuros en loi de finances pour
2008.

III LES RETENUES ET COTISATIONS SOCIALES AU PROFIT DE LTAT

106. Les retenues sur le traitement des agents publics et les contributions de
divers organismes aux pensions verses par ltat leurs anciens fonctionnaires
reprsentent une ressource non fiscale substantielle.
De manire plus anecdotique, peuvent galement tre cites les retenues de
logement effectues sur les moluments de fonctionnaires et officiers logs dans
des immeubles appartenant ltat ou lous par ltat. Des retenues et cotisa-
tions sociales prleves pour un montant de 553 millions deuros en loi de
finances pour 2008.
IV LES RESSOURCES DIVERSES

107. Enfin, ltat bnficie de ressources aussi diverses que le produit des jeux
(dargent et de hasard) ou encore le produit des amendes et condamnations
pcuniaires, les dons et legs
le produit des jeux sentend des prlvements sur la Franaise des jeux, les
casinos et le PMU pour un montant de 3,5 milliards deuros en loi de finances
pour 2008 ;
TABLEAU N 18 PRODUITS DES JEUX

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Produit des jeux exploits
par la Franaise des jeux 1 188 1 397 1 358 1 564 1 576 1 773 1 974 1 796
Produit du prlvement sur
les jeux des casinos 833 869 937 968 1 048 1 030 983 1 048
Produit du prlvement sur
le PMU 309 327 405 416 446 470 412 705
Total 2 330 2 593 2 700 2 948 3 019 3 273 3 369 3 549
Source : Rapports de la Cour des comptes sur lexcution des lois de finances / Lois de rglement /
2006, 2007 et 2008, Lois de finances initiales.
le produit des amendes et des condamnations pcuniaires estim 950 mil-

lions deuros en loi de finances pour 2008 auxquels sajoutent 680 millions
deuros pour les amendes forfaitaires de la police de la circulation.
Le prlvement sur le produit des jeux dans les casinos ou sur le pari mutuel
ainsi que le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et les
autres amendes et condamnations pcuniaires relvent, dans la loi de finances,
de la catgorie des taxes, redevances et recettes assimiles linstar des frais
dassiette et de recouvrement des impts locaux, des droits dinscription pour
les examens organiss par les diffrents ministres, des pnalits infliges pour

88
TABLEAU N 19 VOLUTION DES RESSOURCES NON FISCALES DU BUDGET DE LTAT

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Exploitations industrielles et
commerciales et tablissements
publics caractre financier 3 311,5 3 918,6 4 278,4 2 657,1 4 147,2 3 511,6 5 605,9 9 899 9 264,6
Produits et revenus du
domaine de ltat 376,5 391,3 360,6 466,8 576,7 1 268,9 411,2 659 1 109,7
Taxes, redevances et recettes
assimiles 6 750,4 7 057 6 984,8 7 765,7 8 136 8 795 8 936,6 9 319,8 9 905
Intrts des avances, prts et
dotations en capital 706,3 592,4 640,4 1 185,7 417,5 726,9 327,1 520,3 644,6
Retenues et cotisations sociales
au profit de ltat 8 850,6 9 498,4 9 401,1 9 498,2 9 879,1 9 884,4 504,7 595 553
Recettes provenant de
lextrieur 277,8 287 749 486,1 544,2 518 571,5 653 794
Oprations entre administra-
tions et services publics 96,7 79,8 76 80,1 83,3 80,7 79,7 79 85
Divers 10 142,8 12 034,2 12 905,9 10 566,8 12 459,2 10 964,1 8 406,7 5 230,9 5 695
Total 30 512,5 33 858,8 35 396,1 32 706,5 36 243,2 35 749,6 24 843,4 26 956,2 28 050,8
Sources : Minefi / ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique.

FINANCES PUBLIQUES

dfaut demploi obligatoire de travailleurs handicaps ou de mutils de guerre,

des frais dassiette et de recouvrement de la redevance audiovisuelle
B. valuation et volution des ressources non fiscales

108. Depuis 2000, les recettes non fiscales du budget de ltat ont connu une
progression relativement stable avec une moyenne de 4,4 % par an (exception
faite de la baisse enregistre en 2003).
Ces augmentations et baisses sont principalement lies des changements de pri-
mtres ainsi qu des volutions lies des facteurs tendanciels (progression du
produit des jeux, des amendes, des produits du domaine de ltat) mais galement
non tendanciels et notamment des recettes exceptionnelles qui peuvent tre lies,
par exemple, aux cessions dlments du patrimoine immobilier de ltat.
Pour lessentiel, les ressources non fiscales proviennent des taxes, redevances et
recettes assimiles (35,31 % prvus en loi de finances pour 2008) et des pro-
duits et dividendes en provenance des exploitations industrielles et commer-
ciales et des tablissements publics caractre financier (33,03 %).
Section 3
Lquation dficitaire entre recettes
et dpenses de ltat
109. Lquilibre du budget de ltat Dans la perspective dun budget qui-
libr, le montant des dpenses doit se compenser par le montant des recettes.
Cette perspective sinscrit dans le respect dun principe budgtaire, celui de
lquilibre 37.
Ainsi quil sera apprci, la perception de lquilibre du budget de ltat a pu
voluer dans le temps et diffrer selon les thories conomiques : entre la per-
ception classique dun quilibre rigoureux et celle dune recherche de lquilibre
non dans un cadre annuel mais cyclique, en passant par la thorie des dficits
systmatiques, autant de perceptions distinctes de lquilibre budgtaire.
110. Le dficit budgtaire de ltat Les chiffres du budget de ltat dvoi-
lent, depuis maintenant longtemps, un dsquilibre entre les recettes et les
dpenses de ce budget. Depuis plus de 25 ans maintenant, lquation entre les
recettes et les dpenses de ltat est systmatiquement dficitaire et tend
mme empirer depuis une quinzaine dannes.
Une projection plus complte permet de repositionner le dficit du budget de ltat
et de lui donner naissance en 1975 sagissant dun solde dexcution (dficit
apprci en loi de rglement) ou en 1978 puis systmatiquement depuis 1980
37. Cf. n 641 et s.

sagissant dun solde prvisionnel (dficit apprci en loi de finances ini-

tiale) ainsi que le traduit le tableau suivant :
TABLEAU N 20 LE DSQUILIBRE BUDGTAIRE DEPUIS 1970

(en millions de francs)
Soldes prvisionnels LFI Soldes dexcution

Montant Montant % PIB
1970 + 5 + 460 + 0,07
1971 + 2 1 867 0,2
1972 + 1 + 1 767
1973 + 3 + 4 840 + 0,19
1974 + 346 + 5 180 + 0,43
1975 + 27 37 810 2,63
1976 + 7 17 170 1,21
1977 + 5 19 457 0,97
1978 8 914 38 187 1,6
1979 + 15 060 38 897 1,54
1980 31 156 30 300 1,09
1981 29 384 80 885 2,6
1982 95 400 98 954 2,77
1983 117 762 129 614 3,29
1984 125 800 146 184 3,41
1985 140 192 153 285 3,34
1986 145 342 141 089 2,81
1987 129 289 120 058 2,3
1988 114 924 114 696 2
1989 100 541 100 388 1,63
1990 90 169 93 151 1,43
1991 80 691 131 747 1,95
1992 89 936 226 310 3,24
1993 165 417 315 649 4,46
1994 301 362 299 083 4,05
1995 275 107 323 956 4,2
1996 287 807 295 421 3,76
1997 284 820 267 711 3,29
1998 257 882 247 517 2,9
1999 236 556 206 001 2,3
2000 215 327 192 293 2,07
2001 186 562 207 315 2,18
Sources : Notes bleues dinformation Rapport Vivien JO Doc AN 9 octobre 1986, n 395, t. 1,
p. 218 D. Migaud, AN Rapport n 1603, 9 octobre 1997, t. 1, vol. 2, p. 212.

TABLEAU N 21 LE DSQUILIBRE DU BUDGET DE LTAT

Soldes prvisionnels Soldes dexcution

2000 32,8 29,2
2001 28,5 32
2002 30,4 49,3
2003 44,6 56,9
2004 55,1 43,9
2005 45,2 43,5
2006 46,9 39
2007 42 34,7
2008 41,7
Source : Rapports de la Cour des comptes sur les rsultats et la gestion budgtaire de ltat.
Les tableaux prcdents dvoilent des situations contrastes. Aprs les exc-
dents budgtaires des annes 1970 ltat des finances publiques va progressi-
vement se dtriorer, le poids de la dette aidant.
compter de 1981, les dficits vont exploser, lquilibre nest plus en soi
recherch mais sinscrit, dsormais, dans un contexte plus global.
Entre 1986 et 1990, la politique budgtaire est la recherche de la matrise du
dficit. La croissance conomique favorise alors un retour une conception plus
rationnelle de lquilibre budgtaire.
Mais une nouvelle priode de rcession sentame avec les annes 90, les dficits
sont phnomnaux et se traduisent par un dpassement, ds 1993, du taux de
4 % du PIB.
Depuis 1996, la conduite des finances publiques doit sinscrire dans les exi-
gences maastrichiennes. La loi dorientation quinquennale du 24 janvier 1994
relative la matrise des finances publiques prvoyait dailleurs un dcouvert
matris 2 % du PIB pour 1999. Un objectif quasiment atteint avec un solde
dexcution quivalent 2,3 % du PIB pour cette anne.
Mais avec lanne 2002, la France a renou avec un dficit budgtaire dpassant
les 3 % du PIB et cest trs difficilement que le France entreprend de redes-
cendre en dessous de cette barre fatidique.
Ainsi que lexprime la Cour des comptes, la rduction relle et durable du
dficit ne peut tre ralise que par des rformes structurelles (qui peuvent)
porter tant sur la rationalisation des interventions que sur la modernisation des
services publics Rapport sur lexcution des lois de finances pour 2004.
Mais, et sagissant de la matrise de la dpense publique, le Gouvernement ne
dispose en la matire que de peu de marges de manuvre ds lors que 70 %

des dpenses de ltat sont obligatoires (charges de la dette) ou difficilement

compressibles (masse salariale, interventions). (Ceci) conduit lexcutif
rechercher des conomies sur une part trs faible du budget . Et la Cour des
comptes de conclure : Seule, une stratgie ambitieuse de rforme de ladmi-
nistration de ltat et de ses actions, sans recours la dbudgtisation des diffi-
cults sur les autres administrations publiques, peut permettre de sortir de cette
impasse.
La loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001 sinscrit dans
cette perspective avec un souci de rationalisation de la dpense publique :
dpenser mieux pour dpenser moins. Ce souci nest toutefois pas totalement
nouveau. Dj dans les annes 1970, la matrise des dpenses de ltat avait
t envisage dans le cadre de la RCB rationalisation des choix budgtaires.
Une exprience qui na pas t couronne de succs et qui tempre dautant les
espoirs suscits par la Loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de
finances 38.
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Chapitre 2
Les finances locales
Plan du chapitre
Section 1 tat des lieux et perspectives des finances locales
1 Linfluence de la dcentralisation sur le montant des finances locales
2 Les ingalits budgtaires et fiscales entre collectivits locales
Section 2 Les budgets locaux
1 Les budgets locaux en chiffres
2 Les dpenses locales
1 Les ressources locales
Rsum
Le principe de libre administration des collectivits territoriales affirm par
larticle 72 de la Constitution suppose leur autonomie financire. Ce point affirm,
la ncessit rside ensuite dans la dtermination du niveau pertinent dautonomie
financire apprci en ressources (propres) et dpenses. Les finances locales
sorganisent, aujourdhui, dans le cadre de cette libre administration avec autant
de mots-clefs rvlateurs : autonomie financire et libert fiscale, dcentralisation
et compensation, ingalits budgtaires et fiscales et prquation, ressources
propres
111. Sil fallait caractriser les finances locales, le constat serait celui dune
augmentation consquente du montant des budgets locaux une progression
constate depuis la fin du XIXe et le dbut du XXe sicle et amplifie par le ph-
nomne de dcentralisation.
Actuellement, les budgets locaux rpondent une ncessit : la recherche de
nouvelles ressources pour faire face aux nouvelles dpenses locales telles
quelles rsultent des transferts de comptences oprs de ltat vers les collec-
tivits locales (avec notamment, parmi ces transferts de comptences, les
dpenses rsultant de la gestion du revenu minimum dinsertion (RMI), la ges-
tion de lallocation personnalise dautonomie (APA), celle du rseau des trains
express rgionaux (TER) ou encore la gestion des services dpartementaux
dincendie et de secours (SDIS). Plus largement, les dpenses locales se sont
progressivement diversifies la faveur du socialisme municipal.

Autant dlments de rponses pour justifier le dcalage entre les dpenses et

les recettes locales. Pourtant, les concours financiers de ltat ont augment, de
mme que les impts locaux par laugmentation des bases dimposition. Mais
en dfinitive, lquation est instable ds lors que les dpenses progressent plus
vite que les recettes.
Les finances locales ont ainsi connu une priode de forte tension budgtaire
jusquen 1996. La situation financire sest alors amliore : les collectivits
locales ayant dgag des capacits de financement leur permettant de se
dsendetter.
Mais depuis 2004, la tendance sinverse les budgets locaux dgageant de nou-
veau des besoins de financement.
Le paysage financier local est galement modifi par le dveloppement de
lintercommunalit taxe professionnelle unique. En 2007, la taxe profession-
nelle a t prleve hauteur de 42 % par des regroupements intercommunaux
(71,5 % de la taxe professionnelle prleve dans le secteur communal).
Enfin, les finances locales sinscrivent dans une perspective de rforme de la
fiscalit locale jusqu prsent mene par rustine alors quest ncessaire
une rforme en profondeur de cette fiscalit. Le rapport Mauroy a ainsi exprim
en proposant une spcialisation des impts locaux en affectant un impt prin-
cipal chaque type de collectivit (la taxe dhabitation aux communes, la taxe
professionnelle unique aux tablissements publics de coopration intercommu-
nale, la taxe foncire sur les proprits bties aux dpartements et une partie
de la taxe professionnelle la rgion) Rapport Mauroy, Refonder laction
publique locale, octobre 2000.
Derrire ce paysage, la rflexion doit tre plus globale : fiscalit et dotations
sont les deux principales ressources locales et derrire elles, se profile le
principe de libre administration des collectivits locales et leur autonomie
financire.
Section 1
tat des lieux et perspectives
des finances locales
112. Dcentralisation, libre administration, compensation, prquation telles
sont les manifestations actuelles de la situation des finances locales. Les dbats
sont, en effet, centrs sur ces considrations et mettent en scne les perspectives
de la dcentralisation ainsi que les ingalits budgtaires et fiscales entre collec-
tivits locales.

LES FINANCES LOCALES 97
1. Linfluence de la dcentralisation sur le montant

113. Le rapport Bourdin (rapport du snateur Jol Bourdin pour lObservatoire
des finances locales) a permis de constater que les nouvelles missions dvolues
aux collectivits territoriales ont eu pour consquence de modifier structurel-
lement leur budget et de transfrer une part des prlvements obligatoires de
ltat vers elles 10e rapport de lObservatoire des finances locales. Les finances
des collectivits locales 2005 tat des lieux, 2005 http://lesrapports.
ladocumentationfrancaise.fr/BRP/054000480/0000.pdf
Selon ce rapport, ce transfert participe de la hausse brutale de la fiscalit locale
ainsi que lexprime la commission denqute de lAssemble nationale sur la
fiscalit locale AN Rapport n 2436 sur lvolution de la fiscalit locale, 2005
www.assemblee-nationale.fr/12/rap-enq/r2436-t1.asp
A. La dcentralisation, facteur de progression

des dpenses locales
114. Limpact de la dcentralisation sur le montant des dpenses locales
Dans quelles mesures les transferts de comptences oprs par les diffrentes
lois de dcentralisation ont pu avoir une incidence sur le montant des budgets
locaux ? Telle est, dun point de vue financier, la question essentielle que susci-
tent les pisodes successifs de dcentralisation.
Sinterrogeant sur la porte financire de tels transferts, la Direction gnrale
de la comptabilit publique relve, en 2004, que les rcents transferts de comp-
tences oprs destination des rgions et des dpartements avaient conduit
une augmentation des dpenses de ces budgets Notes Bleues de Bercy n 282.
Mais dj, sur la priode 1980-1991, il tait possible dtablir un parallle entre
transferts de comptences et niveau de la dpense publique locale. Durant cette
priode, le rythme moyen annuel de progression de la dpense locale a t de
4,2 % contre 3,2 % pour lensemble des dpenses publiques. Une progression
impute, pour partie, aux transferts de comptences oprs en 1982 Rapport
sur lvolution de lconomie nationale et sur les orientations des finances
publiques, juin 2005.
Une corrlation peut donc stablir entre extension du primtre de comp-
tences et augmentation du montant des budgets locaux. Chiffre, cette corrla-
tion permet dimputer la dcentralisation 1/6e de lvolution annuelle des
dpenses locales en volume Rapport sur lvolution de lconomie nationale et
sur les orientations des finances publiques, juin 2005.
115. Dcentralisation et augmentation des budgets locaux Ainsi, si la dcen-
tralisation ne saurait, elle seule, expliquer laugmentation des budgets locaux,
elle y a nanmoins contribu. Sagissant des dpartements et des rgions, ces

transferts de comptences ont pu avoir une incidence significative que la Direc-

tion gnrale des collectivits locales a dailleurs quantifie :
TABLEAU N 22 COMPTENCES TRANSFRES AUX DPARTEMENTS

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Dpenses totales
daide sociale 13 582 13 710 15 657 17 657 24 605 25 929 27 748 29 261
Dont RMI 717 835 864 790 6 347 6 695 7 253 7 520
Dont APA 0 0 1 855 2 081 3 793 4 113 4 415 4 630
Dpenses totales
pour les collges 3 118 3 182 3 324 3 470 3 211 3 345 3 410 4 168
Dont fonctionne-
ment 1 311 1 295 1 230 1 266 914 974 1 066 1 546
Dont investisse-
ment 1 807 1 887 2 094 2 204 2 297 2 371 2 344 2 622
Contingents des-
tins aux SDIS 973 1 141 1 207 1 404 1 565 1 740 1 951 2 072
Source : DGCT Les collectivits territoriales en chiffres 2008.
TABLEAU N 23 COMPTENCES TRANSFRES AUX RGIONS

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Dpenses de forma-
tion professionnelle
continue et appren-
tissage 2 151 2 189 2 167 2 356 2 970 3 123 3 993 5 116
Dont fonctionnement 2 045 2 078 2 060 2 200 2 830 2 993 3 866 4 899
Dont investissement 107 112 106 155 140 130 127 217
Dpenses totales
pour les lyces 2 861 2 973 3 237 3 445 3 631 3 606 3 888 5 409
Dont fonctionnement 861 913 971 1 023 1 077 1 171 1 355 2 375
Dont investissement 1 999 2 060 2 266 2 422 2 553 2 435 2 534 3 034
Dpenses pour la
rgionalisation
ferroviaire 575 584 2 055 2 131 2 407 2 748 2 885 3 296
Source : DGCT Les collectivits territoriales en chiffres 2008.

Seuls sont traits, au travers de ces tableaux, les transferts de comptences impor-
tants par leur masse financire :
formation professionnelle continue et apprentissage vers les rgions en 1983 et
formation qualifiante et prqualifiante des jeunes de moins de 26 ans en 1994
(effet en 1995) ;
aide sociale, vers les dpartements en 1984 ;
quipements scolaires du second degr vers les rgions (lyces) et les dparte-
ments (collges) en 1986.
Par ailleurs, cette augmentation peut rsulter, indirectement, des volutions
conjoncturelles. Ainsi, lobservatoire de la dcentralisation du Snat a constat
que laugmentation du nombre de Rmistes de 9 % en 2004 a entran une hausse
des dpenses des dpartements sur ce poste de 8,26 % pour un cot total de
5,36 milliards deuros.
La compensation par ltat au moyen du transfert dune fraction de la taxe int-
rieure sur les produits ptroliers sest leve 4,94 milliards, soit un dficit pour
les dpartements de 423 millions deuros.
B. La ncessit dune compensation des transferts

de comptences
116. En toute logique, les transferts de comptences suscits par les diffrents
pisodes de dcentralisation doivent saccompagner, au profit des collectivits ter-
ritoriales, dune compensation financire. Ce principe acquis, les compensations
opres doivent permettre aux collectivits territoriales de faire face leurs nou-
velles obligations.
I LE PRINCIPE DE COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPTENCES

117. Valeur constitutionnelle du principe de compensation des transferts de
comptences Le principe est celui dune compensation financire intgrale des
transferts de comptences. Larticle L. 1614-1 du CGCT prvoit dailleurs que
tout accroissement net de charges rsultant des transferts de comptences
effectus entre ltat et les collectivits territoriales est accompagn du transfert
concomitant par ltat aux communes, aux dpartements et aux rgions des res-
sources ncessaires lexercice normal de ces comptences .
Ce principe a acquis une valeur constitutionnelle avec la loi constitutionnelle
n 2003-276 du 28 mars 2003 relative lorganisation dcentralise de la
Rpublique. Lalina 4 de larticle 72-2 de la Constitution, introduit par cette rvi-
sion constitutionnelle, prvoit que : tout transfert de comptences entre ltat et
les collectivits territoriales saccompagne de lattribution de ressources quiva-
lentes celles qui taient consacres leur exercice. Toute cration ou extension
de comptences ayant pour consquences daugmenter les dpenses des collecti-
vits territoriales est accompagne de ressources dtermines par la loi .

Ces exigences constitutionnelles ont t prcises, notamment, par la loi du

13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales. Cette loi a fix un
certain nombre de principes rgissant la compensation financire des transferts
de comptences et a prvu que le droit compensation des charges de fonc-
tionnement transfres par la prsente loi est gal la moyenne des dpenses
actualises constates sur une priode de trois ans prcdant le transfert de
comptences. La compensation financire des transferts de comptences
sopre, titre principal, par lattribution dimpositions de toute nature () si
les recettes provenant des impositions attribues () diminuent pour des raisons
trangres au pouvoir de modulation reconnu aux collectivits bnficiaires,
ltat compense cette perte () afin de garantir ces dernires un niveau de
ressources quivalant celui quil consacrait lexercice de la comptence
avant son transfert .
Par ailleurs, son article 119-I dispose que les transferts de comptences
saccompagnent dun transfert des ressources ncessaires laccomplissement
de ces nouvelles missions dun montant quivalent aux dpenses consacres
par ltat lexercice de ces comptences, la date du transfert.
118. Les conditions de la compensation Cette compensation des transferts
de comptences doit tre intgrale, concomitante, volutive, contrle et res-
pecter le principe dautonomie financire inscrit larticle 72-2 de la
Constitution :
intgrale : les ressources transfres doivent correspondre au montant des
dpenses engendr par ce transfert ;
concomitante : par un transfert, la fois des charges et des ressources au
moyen, pour la premire anne de transfert, dune attribution de ressources
titre provisionnel ;
volutive : larticle L. 1614-A du CGCT indique, ainsi, que les ressources
transfres voluent charque anne, ds la premire anne, comme la dotation
globale de fonctionnement 1 ;
contrle : le montant des ressources transfres est constat par arrt minis-
triel, aprs avis de la Commission consultative sur lvaluation des charges 2.
II LES COMPENSATIONS DE TRANSFERTS DE COMPTENCES

119. Ainsi que le prcise la loi du 13 aot 2004, la compensation financire
des transferts de comptences doit soprer, titre principal, par lattribution
dimpositions de toute nature. Ces transferts sont donc financs, pour lessentiel,
par des transferts de fiscalit.
1. Cf. infra n 175 et s.

2. Cf. infra n 356 et s.

Concrtement, ces mesures de compensation se sont traduites par :

en loi de finances pour 2004 (n 2003-1311 du 30 dcembre 2003), ltablis-
sement dun rgime de compensation des charges rsultant pour les dpartements
des transferts de comptences prvus par la loi n 2003-1200 du 18 dcembre
2003 portant dcentralisation en matire de revenu minimum dinsertion et crant
un revenu minimum dactivit.
Le montant de la compensation est quivalent au montant des dpenses ex-
cutes par ltat en 2003 au titre de lallocation de revenu minimum dinsertion
et de lallocation de revenu de solidarit prvu larticle L. 522-14 du Code de
laction sociale et des familles.
Les ressources transfres aux dpartements comprennent une part du produit de
la taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP) ;
en loi de finances pour 2005, ont t fixes les modalits de la compensation
financire des transferts de comptences aux rgions et aux dpartements rsul-
tant de la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et aux responsabilits locales.
Cette loi prvoit la compensation sous la forme de lattribution aux rgions et
la collectivit territoriale de Corse, dune part du produit de la taxe intrieure
sur les produits ptroliers.
Est galement attribue aux dpartements une partie du produit de la taxe sur les
conventions dassurance contre les risques de toutes natures relatifs aux vhi-
cules terrestres moteur.
Ces dispositions ont t valides par le Conseil constitutionnel 29 dcembre
2004, 511 DC. Par cette mme dcision, le Conseil constitutionnel a estim que
si les recettes fiscales venaient diminuer, il appartiendrait aux lois de finances
ultrieures, conformment la jurisprudence du Conseil constitutionnel
(29 dcembre 2003, 489 DC) et aux prescriptions du II de larticle 119 de la loi
du 13 aot 2004, de procder aux ajustements ncessaires.
Pour sa part, trs concrtement, la loi de finances pour 2007 a valu le mon-
tant des compensations financires 2 348,3 millions deuros pour les rgions
et 1 209,7 millions deuros pour les dpartements raison des transferts de
comptences oprs en 2005 et 2007. Cette compensation financire rsultera,
principalement, de lattribution dune part de la TIPP pour les rgions
(2 307,4 millions deuros) et de la taxe sur les conventions dassurance pour les
dpartements (1 201,4 millions deuros) Minefi, Guide budgtaire communal,
dpartemental et rgional 2007, p. 77.
Nanmoins, la compensation ne sentend que de transferts de comptences pour
lesquels les dpenses savrent tre obligatoires comme la prcis le Conseil
constitutionnel : le principe de compensation financire ne vaut que si les
comptences transfres taient auparavant exerces par ltat ou si les cra-
tions et extensions de comptences prsentent un caractre obligatoire. Ainsi, si
la loi de cohsion sociale donne comptence aux collectivits locales pour crer

des maisons demploi , ce mme texte na ni pour objet, ni pour effet de

les rendre obligatoires et donc dimposer aux collectivits de contribuer leur
cration ou de participer leur fonctionnement . Cette loi pouvait donc, sans
mconnatre les dispositions de larticle 72-2 de la Constitution, ne pas prvoir
de compensation financire Cons. const., 13 janv. 2005, Loi de cohsion
sociale, 509 DC.
C. La recherche de lautonomie financire

des collectivits locales
120. Ressources locales et autonomie financire Chaque collectivit locale
dispose dun budget propre adopt chaque anne dans le respect du principe de
lannualit budgtaire. Un budget aliment par des ressources qui doivent
permettre la collectivit concerne de faire face ses charges financires.
Les budgets locaux sont composs de trois sources de financement essentielles
fiscalit, dotations et emprunt sur lesquelles repose une thorie de libre
administration des collectivits locales.
Larticle 72 de la Constitution prvoit, en effet, que les collectivits locales
sadministrent librement par des conseils lus. Cette libert suppose une auto-
nomie financire.
Lautonomie financire ne sentend que si la fiscalit locale lemporte sur la
part des dotations en provenance du budget de ltat. En effet, la dpendance
des collectivits locales lgard de ltat svalue, traditionnellement, au poids
des subventions parmi les autres ressources locales.
Or, les transferts de comptence oprs par les lois de dcentralisation ont, pour
lessentiel, t compenss au moyen de dotations La question se pose alors
de lautonomie financire qui peut tre celle des collectivits locales en pareilles
circonstances, et par del celle de la libre administration des collectivits
locales.
I LE PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITS LOCALES

121. Libre administration et autonomie financire Lautonomie financire
des collectivits locales se peroit comme un corollaire indispensable leffec-
tivit de la dcentralisation. Une perspective dans laquelle sinscrit larticle 72
de la Constitution lequel affirme le principe de libre administration des collec-
tivits territoriales dont la mise en uvre suppose une relle capacit de dci-
sion, notamment en matire financire.
Or, lanalyse des ressources locales dvoile que leur autonomie ne peut qutre
relativise.

TABLEAU N 24 LES RESSOURCES LOCALES

Collectivits 1983 1993 2003 2004 2005 2006

Communes Fiscalit 12,2 26,4 40,82 36,54 35,82 36,90
Dotations et transferts 11,28 17,2 18,71 24,79 22,66 31,18
Emprunts 4,27 5,58 7,72 8,22 9,03 13,32
Dpartements Fiscalit 5,18 16,08 21,12 27,27 30,83 33
Emprunts 1,52 3,96 4,63 5,91 3,87 4,14
Rgions Fiscalit 1,07 4,54 7,91 5,51 7,18 8,35
Emprunts 0,3 1,6 2,72 2,13 2,10 2,69
Sources : Rapport Mariton sur lvolution de la fiscalit locale 2005 Rapport AN n 2436
www.assemblee-nationale.fr/12/rap-enq/r2436-t1-03.asp / Rapport Snat n 74, Projet de loi de
finances pour 2005 : dcentralisation www.senat.fr/rap/l04-074-323/l04-074-323.html / Direction
gnrale des collectivits locales.
122. Autonomie et dpendance financires Globalement, les dotations de

ltat aux collectivits locales reprsentent le tiers de leurs ressources, soit le
deuxime mode de financement aprs la fiscalit. Deux modes de financement
essentiels quil convient dapprcier dans une perspective dautonomie des
collectivits dcentralises.
Par principe, lautonomie financire des collectivits territoriales ne saurait
supporter une dpendance excessive de ces collectivits au travers des dotations
qui leur sont verses par ltat. Il convient donc, pour limiter cette dpendance,
de limiter le poids des dotations au sein des budgets locaux.
Cest dailleurs dans cette perspective que sinscrivent les dispositions du
3e alina de larticle 72-2 de la Constitution en ce quelles prvoient que les
recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivits territoriales
doivent reprsenter, pour chaque catgorie de collectivits, une part dtermi-
nante de lensemble de leurs ressources.
123. Libert fiscale Cette perspective entendue, linterrogation se porte alors
sur les modalits de la fiscalit locale.
En effet, de ce point de vue, lautonomie financire apparat, non seulement
encadre, mais galement subordonne au pouvoir central. La libre administra-
tion accorde aux collectivits territoriales doit, en effet, se concilier avec le
respect des prrogatives de ltat et la prservation de son caractre unitaire.
Ds lors, une libert financire est reconnue mais doit demeurer encadre par le
pouvoir central.

Depuis la loi du 10 janvier 1980, les collectivits locales dterminent le taux de

chacune de leurs taxes locales et peuvent, dans ce contexte, mener une politique
de rpartition fiscale entre les diffrentes catgories de contribuables locaux.
Cette comptence se prsente comme la libert fiscale accorde aux collectivits
locales.
Une libert des plus relatives ds lors que ces collectivits ne disposent, en la
matire, daucun pouvoir normatif. Elles agissent dans le contexte que leur a
impos le pouvoir central.
Et si lutilisation de ces ressources fiscales est en principe, libre, il existe tou-
tefois des hypothses daffectation obligatoire de certaines recettes fiscales
certaines dpenses. Cest le cas de la taxe locale dquipement ou encore des
versements effectus pour dpassement du plafond lgal de densit (obligatoi-
rement affects au financement des dpenses dinvestissement de la collectivit
concerne).
Cest galement le cas de la taxe de sjour utilise en vue damliorer la fr-
quentation touristique de la collectivit concerne.
Par ailleurs, cette libert fiscale connat de ncessaires limites au regard des
pouvoirs dtenus par le lgislateur en matire dimpositions. Et des exemples
rcents peuvent tre fournis de suppression par le lgislateur de ressources fis-
cales locales 3. Ainsi, la part rgionale de la taxe dhabitation a t supprime
par la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 (loi n 2000-656). Cette
suppression a occasionn une perte importante pour les budgets rgionaux
compense par ltat au moyen dune dotation budgtaire revalorise en fonc-
tion du taux dvolution de la dotation globale de fonctionnement 4.
124. La prservation de la libert fiscale Ces limites ont nanmoins t
encadres par le Conseil constitutionnel. Ainsi, plusieurs reprises, a-t-il pos
comme principe que la loi ne saurait avoir pour effet de restreindre les res-
sources fiscales des collectivits territoriales au point dentraver leur libre admi-
nistration 25 juillet 1990, Loi relative la rvision gnrale des valuations
des immeubles retenus par la dtermination des bases des impts directs locaux,
277 DC ; 24 juillet 1991, Loi portant diverses dispositions dordre conomique
et financier, 298 DC (suppression dune ressource de la ville de Paris) ; Cons.
const., 12 juillet 2000, Loi de finances rectificative pour 2000, 432 DC (sup-
pression de la taxe dhabitation des rgions) ; 29 dcembre 1998, Loi de
finances pour 1999, 405 DC (suppression de la part salaires de la taxe profes-
sionnelle) ; 28 dcembre 2000, Loi de finances pour 2001, 442 DC (suppression
de la vignette automobile paye par les particuliers).
3. Cf. n 154 pour une vocation des principales dispositions lgislatives conduisant la suppression
de recettes fiscales locales.
4. Cf. n 175 et s.

Afin dapprcier cette entrave, le Conseil constitutionnel est attentif limpact

financier des dispositifs lgislatifs. Ainsi, le Conseil constitutionnel rejettera le
moyen sil estime que la rduction de la ressource nest pas suffisamment
importante pour entraver la libre administration Cons. const., 25 juillet 1990,
Dtermination des bases des impts directs locaux, 277 DC.
Lautonomie financire a pris une nouvelle signification avec la loi organique
du 29 juillet 2004 relative lautonomie financire des collectivits locales.
Dsormais, cette autonomie sexprime au travers de la notion de ressources
propres.
II LA NOTION DE RESSOURCES PROPRES

125. La notion de ressources propres Telles quelles sont dfinies par la
loi organique du 29 juillet 2004, les ressources propres des collectivits terri-
toriales sont constitues du produit des impositions de toutes natures dont la loi
les autorise fixer lassiette, le taux ou le tarif, ou dont elle dtermine, par col-
lectivit, le taux ou une part locale dassiette, des redevances pour services
rendus, des produits du domaine, des participations durbanisme, des produits
financiers et des dons et legs Loi organique n 2004-758 du 29 juillet 2004
relative lautonomie financire des collectivits territoriales, prise en applica-
tion de larticle 72-2 de la Constitution, article 3 (art. LO 1114-2, CGCT).
Ne peuvent ainsi tre assimils des ressources propres, les emprunts (res-
sources non dfinitives donnant lieu remboursement), les ressources perues
raison des comptences transfres titre exprimental (et donc, par dfinition,
provisoires) ou encore les transferts financiers entre collectivits dune mme
catgorie (au risque de les comptabiliser deux fois).
Dans le projet de loi organique, tait prvu dassimiler aux impositions de
toutes natures, celles rsultant du produit des impts nationaux partags (dont
le produit est partag entre tat et collectivits territoriales). Or, de telles impo-
sitions pouvaient difficilement tre assimiles des ressources propres ds lors
que les collectivits ne disposaient ni de la facult de modifier leur assiette, ni
du droit de voter leur taux.
126. La part dterminante des ressources propres Selon cette mme loi orga-
nique, pour chaque catgorie de collectivits, la part des ressources propres est
calcule en rapportant le montant de ces dernires celui de la totalit de leurs
ressources, lexclusion des emprunts, des ressources correspondant au finance-
ment de comptences transfres titre exprimental ou mises en uvre par dl-
gation et des transferts financiers entre collectivits dune mme catgorie .
En dautres termes, lapprciation du montant de ces ressources propres seffec-
tuera au travers dune quation portant au numrateur le produit des imposi-
tions de toutes natures dont les collectivits territoriales fixent lassiette, le taux,
les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations
durbanisme, les produits financiers et les dons et legs, et au dnominateur,

lensemble des ressources de la collectivit, lexception des emprunts, des

ressources dlgues ou encore de celles lies une exprimentation, qui consti-
tuent des ressources provisoires ou transitoires.
Le Conseil constitutionnel avait invit le Gouvernement fixer un seuil
minimal des ressources propres dans sa dcision du 29 dcembre 2003, Loi de
Le texte finalement adopt a retenu que la part des ressources propres est dtermi-
nante lorsquelle garantit la libre administration des collectivits territoriales
relevant de cette catgorie, compte tenu des comptences qui leur sont confies.
Elle ne peut tre infrieure au niveau constat au titre de lanne 2003 .
Saisi de ces dispositions organiques, le Conseil constitutionnel a censur le
caractre tautologique et la porte normative incertaine de la part dter-
minante des ressources propres Cons. const., 29 juillet 2004, Loi relative
lautonomie financire des collectivits territoriales, 500 DC. En revanche, il a
valid les dispositions conduisant fixer un seul plancher quivalant au
niveau constat au titre de lanne 2003 .
Trs concrtement, ces ratios de rfrence stablissent 60,8 % pour les
communes et EPCI, 56,8 % pour les dpartements et 39,5 % pour les rgions
www.dgcl.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports/rapport_2006/rapport.pdf
Dsormais, il appartient au Conseil constitutionnel de sassurer du respect de
ces niveaux planchers. En effet, larticle 5 de cette loi organique prvoit que des
mesures correctives soient adoptes dans le projet de loi de finances de lanne
n + 4 dans lhypothse o le ratio dautonomie de lexercice n tomberait en dea
du seuil rfrenc de 2003.
2. Les ingalits budgtaires et fiscales

entre collectivits locales
127. Lanalyse comparative des collectivits locales dvoile de fortes inga-
lits budgtaires et fiscales et de manire plus prcise, des niveaux de richesse
trs contrasts. Afin dy remdier, des mcanismes correcteurs ont t appliqus
entre collectivits locales afin que les collectivits les plus richement dotes
viennent en aide aux moins pourvues.
A. Des situations financires contrastes

128. Lingale rpartition de la richesse Le constat est celui dune rparti-
tion ingale de la richesse entre collectivits locales. Lingale rpartition des
bases de taxe professionnelle est perue comme la premire cause dingalit de
richesse entre collectivits Projet de loi de finances pour 2004, Rapport Snat
n 73, tome II Fasc. 1, vol. 1, Commission des finances ; Conseil des impts,
15e rapport sur la taxe professionnelle, 1997. Ainsi, en 2004, 5 % des collec-
tivits locales soit environ 1 800 communes reprsentent prs de 80 % des bases

de taxe professionnelle Les finances des collectivits locales en 2004,

Observatoire des finances locales www.dgcl.interieur.gouv/comites_
organismes/CFL/OFL/OFL2004/publication_globale.pdf
Mais ces ingalits se dclent galement pour les trois autres impts locaux :
les impts directs locaux sont sources dingalits, entre collectivits, en
raison de lingale rpartition des bases sur le territoire et, entre contribuables,
parce que les taux sont gnralement plus levs l o les bases sont peu impor-
tantes Snat Rapport dinformation n 447, Pour une Rpublique territo-
riale : lunit dans la diversit, (1999-2000)
Les plus grandes disparits se retrouvent parmi les communes de moins de dix
mille habitants et sont accentues en milieu rural.
Deux raisons peuvent tre principalement avances pour expliquer ces disparits :
la rpartition ingale des bases dimposition entre collectivits ;
lamplitude des taux vots par les collectivits locales.
B. La cration de mcanismes correcteurs

129. Les mcanismes de prquation Afin de rduire ces ingalits entre
collectivits locales, ont t conus des mcanismes correcteurs. La prqua-
tion apparat, en effet, comme un prolongement indispensable de lautonomie
accorde aux collectivits locales, notamment au plan fiscal Les finances des
collectivits locales en 2004, Observatoire des finances locales.
La prquation peut alors tre prsente sous deux aspects :
horizontale lorsque le mcanisme de prquation organise un systme de
redistribution des richesses entre collectivits, par prlvement sur les res-
sources des collectivits les plus riches au profit des moins favorises ;
verticale lorsque le mcanisme de correction conduit au versement par ltat
de dotations, essentiellement au profit des collectivits les moins favorises 5.
Parmi les principaux mcanismes crs, peuvent tre cits :
130. Le Fonds dpartemental de prquation de la taxe professionnelle
permet une redistribution du produit de la taxe professionnelle au sein dun
systme de prquation entre communes au niveau dpartemental au travers du
fonds dpartemental de prquation de la taxe professionnelle (FDPTP cr
par la loi n 75-678 du 29 juillet 1975 en mme temps que la taxe profession-
nelle). Larticle 1648 A du Code gnral des impts prvoit que, lorsque dans
une commune, les bases dimposition dun tablissement, divises par le
nombre dhabitants, excdent de deux fois la moyenne des bases de taxe profes-
sionnelle par habitant constate au niveau national, un prlvement est opr
au profit du FDPTP, gal au produit du montant des bases excdentaires par le
taux en vigueur dans la commune. Ce prlvement est appel crtement .
5. La prquation verticale sera dveloppe dans le cadre de ltude des relations financires entre
ltat et les collectivits territoriales Cf. n 227 et s.

Les EPCI TPU 6 et fiscalit additionnelle sont galement soumis cet cr-
tement sauf les communauts dagglomration et les communauts de
communes TPU : cette mesure vise inciter au regroupement au sein de ces
deux catgories dEPCI, soumises au rgime fiscal de la TPU.
Les ressources de ce fonds sont distribues dans le cadre dpartemental par le
conseil gnral aux communes concernes et aux communes dfavo-
rises aprs affectation de la part revenant aux premires.
Selon le rapport du Commissariat gnral du plan sur lvaluation des effets pr-
quateurs des concours de ltat aux collectivits locales (juillet 2004 www.plan.-
gouv.fr/intranet/upload/publications/documens/EtudeGILBERT-GUENGANT.pdf,
les FDPTP auraient rduit de 6,2 % les carts de richesse entre les collectivits.
Ce mcanisme de prquation a disparu avec la loi de finances pour 2004 et la
rforme de la dotation globale de fonctionnement 7.
131. Le Fonds de solidarit des communes de la rgion Ile-de-France Au
niveau rgional, un mcanisme correcteur a t institu au travers du fonds de
solidarit des communes de la rgion Ile-de-France Institu par la loi du
13 mai 1991, ce fonds est notamment aliment par un prlvement sur les res-
sources des communes les plus riches de la rgion et est destin amliorer les
conditions de vie dans les communes urbaines dIle-de-France supportant des
charges particulires au regard des besoins sociaux de leur population sans dis-
poser de ressources fiscales suffisantes (art. L. 2531-12, CGCT).
La constitutionnalit dun tel prlvement a t voque. Le Conseil constitu-
tionnel a estim que dans lexercice de sa comptence en matire fiscale, le
lgislateur nest pas tenu de laisser chaque collectivit territoriale, la possibi-
lit de dterminer seule le montant de ses impts locaux et peut, titre excep-
tionnel, dcider que le produit dun impt communal pourra en partie tre
attribu une autre collectivit Cons. const., 6 mai 1991, Loi instituant une
dotation de solidarit urbaine, 291 DC.
132. Le Fonds de correction des dsquilibres rgionaux Dans le mme
esprit, la loi du 6 fvrier 1992 avait instaur un fonds de correction des dsqui-
libres rgionaux au profit des rgions dfavorises. Ce fonds, aliment par un
prlvement sur les recettes fiscales des rgions dont le potentiel fiscal par habi-
tant est suprieur la valeur moyenne de lindicateur de lensemble des rgions,
tait dot, en 2002, dun montant de 60,157 millions deuros. Ce mcanisme de
prquation a disparu avec la loi de finances pour 2004 et la rforme de la dota-
tion globale de fonctionnement 8.
133. Valeur constitutionnelle du principe de prquation Le principe de
prquation a t constitutionnalis lors de la rvision constitutionnelle du
6. Taxe professionnelle unique Voir n 167.

7. Cf. n 176.
8. Cf. n 176.

28 mars 2003. Selon larticle 72-2 alina 5 de la Constitution, la loi prvoit

des dispositifs de prquation destins favoriser lgalit entre les collectivits
territoriales . Ce principe a notamment conduit une rforme de larchitecture
des dotations de ltat aux collectivits territoriales dans le cadre de la loi de
finances pour 2004 et une rforme des modalits de rpartition des dotations
avec la loi de finances pour 2005 9.
Section 2
Les budgets locaux
134. Lapprciation chiffre des budgets locaux permet de prciser le poids de
ces finances locales en dpenses mais galement en recettes, au travers de leurs
principales composantes. Ces perspectives conduisent prciser le contenu des
budgets locaux au travers de la notion de dpenses obligatoires et denvisager
leffectivit de lautonomie financire dtenue par les collectivits locales (y
compris dans sa dimension autonomie et donc libert fiscale).
1. Les budgets locaux en chiffres 10

135. Dans leur globalit, les budgets locaux (y compris regroupements inter-
communaux) reprsentaient, en 2002, 176 milliards deuros. Par del cette glo-
balit, la situation des finances locales est une situation contraste qui conduit
distinguer les diffrentes catgories de collectivits locales et poursuivre cette
distinction au sein de chaque catgorie.
Lapprciation de lvaluation et de lvolution compare des budgets locaux
permet de les positionner par rapport aux masses financires draines par le
budget de ltat ; mais galement de les positionner entre eux afin den pr-
ciser les poids respectifs, ainsi que lexprime le tableau suivant :
TABLEAU N 25 VALUATION COMPARE DES BUDGETS PUBLICS

tat 11 Budgets publics locaux
Total Rgions Dpartements Communes Groupements
2002 273,46 175,77 16,14 42,31 78,08 39,24
2003 273,46 184,51 15,84 45,95 78,44 44,28
2004 283,23 198,08 17,31 51,84 81,45 47,49
2005 296,66 211,64 19,52 54,22 84,46 53,45
Extraits : DGCL Les collectivits locales en chiffres 2008.
9. Cf. n 182.
10. Sources Publications de la Direction gnrale des collectivits locales.
11. Lois de rglement.

Lapprciation comparative des budgets locaux indique, trs logiquement, la

part prdominante du secteur communal par rapport ceux des rgions et des
dpartements.
135 bis. Selon une tude ralise par la Direction gnrale des collectivits
locales consacre aux budgets primitifs des collectivits locales en 2005 les
budgets locaux se caractrisent par une hausse du volume budgtaire mais se
singularisent par des choix daction diffrents. Ainsi, les communes stabilisent
la croissance de leurs dpenses de gestion alors que celles des groupements
fiscalit propre progressent. En revanche, communes et groupements continuent
dinvestir en augmentant modrment la pression fiscale.
Les dpartements et rgions qui se situent dans un contexte de mutation de leurs
rles et de leurs missions, ont fait le choix de renforcer leurs interventions au
moyen de dpenses de gestion en forte progression et dune augmentation de la
pression fiscale www.dgcl.interieur.gouv/publications/collections/Collections/
PDF%20publications/BIS_49.pdf
2. Les dpenses locales

136. Dans llaboration de leurs budgets locaux, les collectivits locales nont
quune matrise relative de leurs dpenses. En effet, la classique distinction
entre dpenses de fonctionnement et dpenses dinvestissement laisse apparatre
des dpenses obligatoires que les collectivits locales doivent donc ncessaire-
ment budgtiser.
A. Les composantes de la dpense locale

137. Lanalyse prcdemment porte sur les budgets locaux a permis de
dgager les principales masses financires de la dpense locale. Sont principa-
lement distingus les frais de personnel, la charge de la dette, les dpenses
dquipement et les transferts verss.
138. Les dpenses de fonctionnement Au titre des dpenses de fonctionne-
ment, lessentiel des dpenses communales est consacr aux charges de
personnel et frais assimils (rmunrations, charges sociales et autres impts,
taxes et versements assimils qui sy rapportent).
Le second poste de dpenses communales est celui des charges caractre
gnral qui regroupent les achats de produits stocks ou non (fournitures
diverses et petit quipement) et les prestations de services extrieurs (rede-
vances, loyers, primes dassurances, honoraires, publicit, relations publiques,
transports de biens et transports collectifs, dplacements, missions, rceptions,
frais postaux et bancaires).
Suivent les autres charges de gestion courante (qui se composent des indemnits
dues aux lus, des contingents et participations obligatoires, des subventions

verses en fonctionnement et en investissement) et la charge de la dette (intrts

de la dette).
139. Les dpenses dinvestissement Au titre des dpenses dinvestissement,
lessentiel des dpenses locales est consacr des dpenses dinvestissement
brut (frais dtudes, de recherche et de dveloppement, achats de matriels
durables, construction ou amnagement de btiments, travaux dinfrastructure,
rparations de btiments, avances et acomptes verss sur commandes dimmobi-
lisations) et au remboursement de la dette locale.
140. Les tendances de la dpense locale Par-del ces apprciations, lana-
lyse des composantes de la dpense locale permet de dgager des tendances :
sur ces dernires annes, les frais de personnel ont volu en fonction de
deux impratifs : la mise en place des nouveaux dispositifs dencadrement de
lemploi (35 heures, contrats emploi solidarit) et le transfert de nouvelles
comptences (APA et RMI-RMA pour les dpartements ; transport ferroviaire
des voyageurs pour les rgions) conduisant augmenter les charges de per-
sonnel des collectivits locales ;
une diminution constate des charges de la dette lie la baisse des taux
dintrts ;
lapparition dune capacit dpargne significative.
Bien videmment, une analyse approfondie doit conduire distinguer au sein
mme de chaque catgorie de collectivits locales, les composantes de la
dpense locale. Ainsi, une analyse comparative des dpenses communales voit
proportionnellement augmenter les charges de personnel avec la taille de la
commune. En revanche, la taille de la commune na que peu dincidence sur le
montant des investissements raliss mais permet nanmoins de dceler une
propension des petites communes plus investir que les grandes communes en
proportion du nombre dhabitants.
B. La notion de dpense obligatoire

141. La notion de dpense obligatoire Par-del ce dtail de la dpense
publique locale, lattention doit tre porte sur la notion de dpense obligatoire.
En effet, cette notion limite dautant le pouvoir financier des collectivits
locales en ce quelle ne leur laisse, en la matire, aucune marge daction.
Telles quelles sont dfinies par le Code gnral des collectivits territoriales
(art. L. 1612-15), ne sont obligatoires pour les collectivits territoriales que les
dpenses ncessaires lacquittement des dettes exigibles et les dpenses pour
lesquelles la loi la expressment dcid.
Par ailleurs, larticle L. 1611-1 du CGCT prvoit quaucune dpense la charge
de ltat ou dun tablissement public caractre national ne peut tre impose
directement ou indirectement aux collectivits territoriales ou leurs groupe-
ments quen vertu de la loi.

142. Les dettes exigibles Pour tre exigible, une dette doit tre la fois cer-
taine, cest--dire que son origine juridique ne fait aucun doute, et liquide, cest-
-dire que son montant peut tre exactement calcul. Exigible, une dpense est
alors obligatoire. Tel sera le cas sagissant dune dpense lie la participation
dune commune un syndicat intercommunal qui ne saurait tre conteste ds
lors que la dlibration par laquelle le comit syndical a adopt le mode de
rpartition de la participation entre les communes membres na pas t contest
dans les dlais du recours contentieux CE, 25 mars 1992, Commune dtei-
gnires, req. 103.845 ; CE, 20 octobre 1995, Commune de Beauchemin,
req. n 138.057.
143. Les dpenses lgislativement obligatoires ces dpenses reconnues
obligatoires car ncessaires lacquittement de dettes exigibles, sajoutent des
dpenses dont le caractre obligatoire rsulte de lintervention du lgislateur et
uniquement du lgislateur. Sur la base de larticle L. 1611-1 CGCT, le Conseil
dtat a estim que le pouvoir rglementaire ne pouvait lgalement confier aux
maires pris en leur qualit dagents de ltat, la tche de recueillir les demandes
de passeports et de les transmettre aux prfets CE, 5 janvier 2005, Commune
de Versailles, AJDA 2005, p. 604, concl. Chauvaux, RFDA 2005, p. 714, note
Cassia P. Dans un tel cas despce, les collectivits territoriales peuvent valable-
ment demander le remboursement du cot (matriel et humain) reprsent par
les charges de gestion des demandes de passeport (dcret n 2001-185 du
26 fvrier 2001) et de cartes didentit (dcret n 99-973 du 25 novembre 1999).
CE 28 novembre 2006, Commune de Villeurbanne, req. n et ce, quelle que
soit la probabilit que le lgislateur aurait lui-mme adopt cette mesure si elle
lui avait t soumise. CE Avis, 6 avril 2007, Cne de Poitiers, Req. n 299825.
Lillustration de dpenses obligatoires parce que lgislativement prvues peut
sentendre,
pour les communes :
de lentretien de lhtel de ville ou, si la commune nen possde pas, la
location dune maison ou dune salle pour en tenir lieu,
les frais darchives et de conservation des actes administratifs,
la rmunration des agents communaux,
les frais de livrets de famille,
lentretien des cimetires,
les dpenses dentretien des voies communales,
les dpenses relatives laccueil et lhabitat des gens du voyage
(art. L. 2321-2, CGCT) ;
pour les dpartements :
lentretien de lhtel du dpartement,
la rmunration des agents dpartementaux,

les dpenses de fonctionnement des collges et de transports scolaires,

les dpenses relatives laction sociale et la sant (art. L. 3321-1, CGCT) ;
pour les rgions :
lentretien de lhtel de la rgion,
la rmunration des agents rgionaux (art. L. 4321-1, CGCT).
144. Le contrle de la nature obligatoire de la dpense Sil nappartient
quau lgislateur de dterminer le contenu de ces dpenses obligatoires, son
intervention peut elle-mme tre contrle. Ainsi, le Conseil constitutionnel,
saisi de la loi organique relative au rfrendum, 30 juillet 2003, 482 DC, a
estim qu en disposant que les dpenses lies lorganisation du rfrendum
constituent une dpense obligatoire de la collectivit territoriale qui a dcid dy
recourir, larticle LO 1112-5 ne porte pas atteinte au principe de libre disposi-
tion des ressources des collectivits territoriales, tel quil est prcis par le pre-
mier alina de larticle 72-2 de la Constitution ; quil ne peut non plus tre
regard comme un transfert, une cration ou une extension de comptences au
sens du 4 alina de larticle 72-2 de la Constitution ds lors que le rfrendum
local ne constitue, pour les collectivits territoriales, quune procdure faculta-
tive dadoption de leurs dlibrations et de leurs actes .
145. La procdure dinscription doffice dune dpense obligatoire Enfin,
parce quobligatoire, ces dpenses peuvent faire lobjet dune procdure spci-
fique de contrle budgtaire 12. Ainsi, aux termes de larticle L. 1612-15 du
CGCT, le prfet, le comptable public concern ou toute personne y ayant
intrt, peuvent saisir la chambre rgionale des comptes afin que cette dernire
constate quune dpense obligatoire na pas t inscrite au budget ou la t
pour une somme insuffisante. Elle doit oprer cette constatation dans le dlai
dun mois partir de sa saisine et adresse, en consquence, une mise en
demeure la collectivit concerne.
Si, dans un dlai dun mois, cette mise en demeure nest pas suivie deffet, la
chambre rgionale des comptes demande au reprsentant de ltat dinscrire
cette dpense au budget et propose, sil y a lieu, la cration de ressources ou la
diminution de dpenses facultatives destines couvrir la dpense obligatoire.
Le reprsentant de ltat rgle et rend excutoire le budget rectifi en cons-
quence. Sil scarte des propositions formules par la chambre rgionale des
comptes, il doit assortir sa dcision dune motivation explicite.
3. Les ressources locales

146. Lanalyse des ressources dont disposent les collectivits locales fait appa-
ratre limportance de la fiscalit locale, quelle que soit la collectivit concerne.
12. Cf. infra, n 449.

Ce sont ensuite les transferts reus (notamment concours financiers de ltat)

puis lemprunt qui compltent les ressources locales. cela, peuvent sajouter
des ressources diverses perues lexemple du produit des services, du domaine
et des ventes de la commune. Ainsi, les communes peuvent percevoir une rede-
vance en raison de loccupation de leur domaine public par les ouvrages de
transport et de distribution dlectricit et de gaz ou encore par des canalisations
destines au transport dhydrocarbures (art. L. 2333-84, CGCT).
A. La fiscalit locale
147. Lanalyse de la fiscalit locale est celle dune progression constante de la
pression fiscale jusquen 1996. compter de cette anne, les collectivits territo-
riales ont choisi de limiter la progression de la pression fiscale, alors quantrieu-
rement, la fiscalit locale, et notamment les quatre taxes directes locales,
constituait une variable dajustement dans la recherche de lquilibre budgtaire.
Une nouvelle progression se dessine toutefois depuis 2003 en raison des nouveaux
transferts de comptences oprs par les dernires lois de dcentralisation.
I LENCADREMENT DE LIMPOSITION LOCALE

148. Les collectivits locales ne matrisent pas leur fiscalit. En effet, elles
nagissent que dans le cadre normatif dress par le lgislateur et supportent,
donc, les amputations fiscales voulues par le lgislateur.
Ces perspectives sexpriment au travers du dbat anim portant sur la libert
fiscale, cense tre une composante de la libre administration des collectivits
locales 13. Or, une telle matrise par le lgislateur de limposition locale ne
permet pas aux collectivits de bnficier dune telle libert.
a) Matrise de la fiscalit locale et libert fiscale
149. Matrise de la fiscalit locale et libre administration des collectivits
locales Si le lgislateur fixe les rgles concernant lassiette, le taux et les
modalits de recouvrement des impositions de toute nature (art. 34, Const.), il
dtermine galement les principes fondamentaux de la libre administration des
collectivits territoriales, de leurs comptences et de leurs ressources.
Amen se prononcer sur limpact de dispositions lgislatives dordre fiscal sur
la libre administration des collectivits dcentralises, le Conseil constitu-
tionnel tend, par sa jurisprudence, assurer un quilibre entre la ncessit de
matriser la fiscalit locale et de prserver cette libre administration 25 juillet
1990, Loi relative la rvision gnrale des valuations des immeubles retenus
pour la dtermination des bases des impts directs locaux, 277 DC et prcise
que si il appartient au lgislateur de dterminer les limites lintrieur des-
quelles une collectivit territoriale peut tre habilite fixer elle-mme le taux
dune imposition tablie en vue de pourvoir ses dpenses , nanmoins ces
13. Cf. supra, n 121.

limites ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des
collectivits territoriales au point dentraver leur libre administration .
150. Lexpression de la libert fiscale En dfinitive, la libert fiscale reconnue
aux collectivits locales, se traduit par la comptence qui leur est reconnue de fixer
librement le taux de leurs impts locaux. Le Conseil constitutionnel a nanmoins
soulign que dans lexercice de sa comptence en matire fiscale, le lgislateur
nest pas tenu de laisser chaque collectivit territoriale la possibilit de dter-
miner seule le montant de ses impts locaux 6 mai 1991, Loi instituant une
dotation de solidarit urbaine et un fonds de solidarit des communes de la rgion
Ile-de-France, rformant la dotation globale de fonctionnement des communes et
des dpartements et modifiant le Code des communes, 291 DC.
Les articles 1636-B-sexies et 1636-B-sexies A du Code gnral des impts
prvoient ainsi que les conseils gnraux, les conseils municipaux, les ins-
tances dlibrantes des organismes de coopration intercommunale dots dune
fiscalit propre, les conseils rgionaux votent chaque anne les taux des taxes
foncires, de la taxe dhabitation et de la taxe professionnelle dans les limites
prvues par la loi.
151. Libert fiscale et taxes fiscales facultatives La libert fiscale acquiert
une dimension diffrente avec les taxes fiscales locales facultatives (art. 1520
et s., CGI) dont linstitution dpend dune dcision de lautorit dcentralise.
Cest le cas, parmi dautres exemples, de la taxe denlvement des ordures
mnagres, la taxe de balayage, de la taxe sur les eaux minrales, de la taxe
communale sur llectricit ou encore de la taxe sur les rmontes mcaniques
(art. L. 2331-3 a) 2 et s., CGI).
Des taxes dont lexistence a t prvue par le lgislateur mais dont la percep-
tion dpend de la collectivit locale. Cette libert fiscale est bien videmment
relative puisquune collectivit locale ne pourra crer un impt dont linstitution
naura pas t prvue par le lgislateur CE, 1er juillet 1932, Socit des houil-
lres de Rochebelle, Rec. CE, p. 656.
152. Principes de la fiscalit locale La fiscalit locale repose sur trois prin-
cipes essentiels :
lassiette de chaque impt est la mme pour toutes les collectivits locales ;
cette assiette est dtermine en fonction de la valeur locative du bien, cest-
-dire de son revenu thorique potentiel. Cette valeur locative est value par
les services fiscaux en fonction de ses caractristiques physiques, de son
implantation, de son affectation, de son tat ;
le taux de limposition est fix librement par chaque collectivit sous rserve
des limites fixes par le lgislateur. Le taux est librement fix, sous rserve des
limites fixes par le lgislateur ;
le recouvrement est assur par les services fiscaux de ltat.

153. Une libert fiscale sous surveillance La libert fiscale est donc une
libert surveille. Reconnatre aux collectivits locales une relle autonomie en
matire fiscale, supposerait de leur reconnatre un pouvoir normatif en matire
de cration de leurs recettes fiscales. Cette autonomie nexiste pas. Seule la loi,
expression de la souverainet nationale, peut crer un impt et le supprimer
et en fixer lassiette.
b) Le principe de la compensation financire
des mesures lgislatives fiscales
154. Lincidence des mesures lgislatives fiscales La politique fiscale mene
par ltat peut conduire la suppression dimpts locaux voire une modifica-
tion des modalits dimpositions locales. Ces suppressions, dgrvements et autres
exonrations rduisent dautant la ressource fiscale locale considre.
Plusieurs rformes rcentes ont ainsi affect le montant des impts locaux :
suppression progressive de la part salariale des bases dimposition de la taxe
professionnelle (LFI pour 1999) ;
suppression de la taxe additionnelle rgionale aux droits de mutation (LFI
pour 1999) ;
rduction des droits de mutation pour les dpartements (LFR 2000) ;
suppression de la part rgionale de la taxe dhabitation (LFR pour 2000) ;
suppression de la taxe diffrentielle sur les vhicules moteur (vignette auto-
mobile) des particuliers et des associations (LFI pour 2001) ;
dgrvement de la taxe foncire sur les proprits bties pour les redevables gs
et disposant de revenus modestes (LFI pour 2001, complte par LFI pour 2002) ;
155. Le principe de compensation financire Le principe appliqu est celui
dune compensation financire des mesures fiscales adoptes par le lgislateur
ds lors quelles occasionnent une perte de ressources pour les collectivits
locales.
Ainsi, la suppression de la vignette automobile (perue au profit des dparte-
ments) sest accompagne de dispositions prvoyant que les pertes de recettes
rsultant pour les collectivits de la suppression de cette vignette, seraient
compenses, chaque anne, soit par une majoration des attributions de dotation
gnrale de dcentralisation, soit par des diminutions des prlvements effectus
au profit du fonds de compensation de la fiscalit transfre.
Bien videmment, la question a t pose au Conseil constitutionnel de la consti-
tutionnalit de tels dispositifs. Saisi de la loi portant suppression de la part sala-
riale de lassiette de la taxe professionnelle, le Conseil constitutionnel a estim
que si, en vertu de larticle 72 de la Constitution, les collectivits territoriales
sadministrent librement par des conseils lus, chacune delles le fait dans les
conditions prvues par la loi ; que larticle 34 de la Constitution rserve au lgis-
lateur la dtermination des principes fondamentaux de la libre administration des

collectivits locales, de leurs comptences et de leurs ressources, ainsi que la

fixation des rgles concernant lassiette, le taux et les modalits de recouvrement
des impositions de toute nature , ds lors les rgles poses par la loi, sur le
fondement de ces dispositions ne sauraient avoir pour effet de restreindre les res-
sources fiscales des collectivits territoriales au point dentraver leur libre admi-
nistration . Toutefois, et en lespce, le Conseil constitutionnel a retenu quen
contrepartie de la suppression progressive de la part salariale de lassiette de la
taxe professionnelle, la loi institue une compensation dont le montant () sera
index () sur le taux dvolution de la dotation globale de fonctionnement,
avant dtre intgr dans cette dernire partir de 2004 () ; que ces rgles
nont pour effet ni de diminuer les ressources globales des collectivits locales ni
de restreindre leurs ressources fiscales au point dentraver leur libre administra-
tion 29 dcembre 1998, Loi de finances pour 1999, 405 DC.
156. Ces suppressions, dgrvements et autres exonrations accords par le
lgislateur, ont t compenss par le budget de ltat hauteur de 24,6 mil-
liards deuros en 2003.
Ceci conduit, pour cette mme anne, ce que la fiscalit locale soit supporte
par le budget de ltat hauteur de 38,1 %. Les collectivits locales ont reu
64,6 milliards deuros au titre des quatre taxes dont 40 directement pays par les
contribuables et 24,6 demeurant la charge de ltat. De fait, une partie de la
fiscalit locale est supporte par le contribuable national.
TABLEAU N 26 RESSOURCES FISCALES

PERUES PAR LES COLLECTIVITS LOCALES AU TITRE DES QUATRE TAXES
(en milliards deuros Produit des quatre taxes 14 + compensations :
charge pour ltat, et pour les contribuables)
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ressources 45,80 56,26 58,16 61,43 64,63 57,19 60,63 64,09
fiscales totales
la charge 35,2 39,9 40,3 41,3 42,2 43,6 46,3 47,9
des contri- 76,8 % 70,9 % 69,3 % 67,2 % 65,3 % 76,2 % 76,4 % 74,7 %
buables
locaux
la charge de 10,6 16,4 17,8 20,2 22,4 13,6 14,3 16,2
ltat 23,2 % 29,1 % 30,7 % 32,8 % 34,7 % 23,8 % 23,6 % 25,3 %
(brute 15)
Extraits : DGCL Les collectivits locales en chiffres 2008.
14. Rles gnraux et rles supplmentaires mis au titre de lanne en cours, dont produits destins
aux fonds dpartementaux de prquation de la taxe professionnelle.
15. Sans dduction des frais de dgrvements qui financent en partie le cot des dgrvements, et
que ltat met la charge des contribuables non dgrevs, indpendamment des produits vots par
les collectivits.

Ces importantes mesures fiscales, sur un laps de temps relativement court, ont
conduit C. Poncelet, Prsident du Snat, J.-P. Delevoye, Prsident de lAMF,
J.-P. Fourcade, Prsident du Comit des finances locales, J. Puech, Prsident
de lADF et J.-P. Raffarin, Prsident de lassociation des rgions de France,
dposer le 22 juin 2000, une proposition de loi constitutionnelle relative la
libre administration des collectivits territoriales et ses implications fiscales
et financires Doc. Snat 1999-2000, n 432 qui fut adopte par le Snat le
26 octobre 2000, mais qui na jamais t mise en discussion devant lAssemble
nationale.
Lexpos des motifs de cette proposition traduit linsatisfaction des parlemen-
taires pour ce phnomne quils qualifient de processus de recentralisation des
ressources des collectivits territoriales portant lvidence, atteinte la
substance mme du principe constitutionnel de libre administration . Selon ces
mmes motifs, si cette tendance devait se poursuivre, la dcentralisation en
serait gravement dnature, pour devenir une dcentralisation assiste et dpen-
dante o les collectivits locales se trouveraient soumises une vritable tutelle
budgtaire .
Aux termes de cette proposition, tait envisag que soit notamment garantie
lautonomie fiscale des collectivits locales et consacr le principe de compen-
sation intgrale et concomitante des transferts de comptences et de charges.
La loi constitutionnelle n 2003-276 du 28 mars 2003 relative lorganisation
dcentralise de la Rpublique et la loi organique du 13 aot 2004 relative aux
liberts et responsabilits locales ont, dans une certaine mesure, satisfait cette
proposition 16.
c) Perspectives de rforme de la fiscalit locale
157. Plusieurs critiques sont adresses la fiscalit locale. Certaines dentre
elles ont pu susciter des volutions, dautres, sont toujours dactualit dans
lattente dune rforme.
158. Les impts directs locaux se prsentent, actuellement, sous la forme dun
empilement de taux sur une mme base dimposition, au profit des diffrentes
collectivits concernes. cet empilement, pourrait tre prfr daffecter un
impt une collectivit. Cest dailleurs ainsi que la prsent le Rapport
Mauroy 17.
159. La taxe dhabitation et les taxes foncires sont, par ailleurs, contestes
raison de leur assiette dimposition. En effet, ces taxes sont calcules sur la base
des valeurs locatives cadastrales. Or, lvaluation de ces valeurs remonte 1961
pour les proprits non bties et 1970 pour les proprits bties.
16. Cf. supra, n 117 et s.

17. Cf. supra, n 111.

Devenues obsoltes, ces valeurs ont t ractualises la demande du Gouver-

nement entre 1991 et 1993. Mais cette ractualisation na pas remplac les
anciennes valeurs. En effet, lapplication des nouvelles valeurs aurait eu pour
effet daugmenter de manire trop significative le montant des taxes dues. ce
jour, aucun Gouvernement na donc souhait procder une telle ractualisation
aussi radicale. Pourtant, un dispositif de ractualisation avait t prvu par la
loi du 18 juillet 1974 avec une rvision tous les six ans et une ractualisation
tous les trois ans des bases dimposition. En dfinitive, les valeurs locatives
cadastrales sont annuellement revalorises dans le cadre de la loi de finances de
lanne sur une base forfaitaire (1,015 % en 2004 ; 1,018 % en 2005).
Afin de remdier ces difficults, le Rapport Mauroy propose de retenir comme
assiette dimposition, non plus la valeur locative, mais les revenus du mnage.
160. Les contestations ont galement port sur lassiette de la taxe profession-
nelle. Ainsi, le Conseil des impts, dans son 22e rapport consacr la concur-
rence fiscale et lentreprise a estim que la taxe professionnelle jouait un
rle particulirement pnalisant au regard des projets dimplantation dentre-
prises en France.
Initialement, lassiette de la taxe se composait des immobilisations et de la masse
salariale de lentreprise. Or, cette assiette napparaissait pas reprsentative
Ces critiques ont conduit la suppression de la part salariale avec la loi de
finances pour 1999.
Dsormais, lassiette dimposition est constitue des seules immobilisations de
lentreprise Mais mme cette base est conteste. En effet, il apparatrait prf-
rable de tenir compte du bnfice rel de la socit au lieu de se baser sur ses
immobilisations.
Une rforme de la taxe professionnelle avait t envisage dans la perspective de
la loi de finances pour 2006 sur la base du rapport Fouquet (dcembre 2004),
proposant de remplacer lassiette actuelle de la taxe professionnelle, fonde sur
les quipements et biens mobiliers (EBM) par une assiette base principalement
sur la valeur ajoute (VA) et accessoirement sur les valeurs locatives foncires. Si
la taxe professionnelle a bien t rforme par la loi de finances pour 2006, en
revanche, la proposition de modification dassiette na pas t retenue.
II LA STRUCTURE DE LA FISCALIT LOCALE

161. Lanalyse de la fiscalit locale conduit distinguer les principales compo-
santes de cette fiscalit et la prciser au travers de la fiscalit intercommunale.
a) Les composantes de la fiscalit locale
162. Les impts locaux sont apparus vers la fin du XIXe sicle pour accompa-
gner lapparition des dpartements et des communes. Il sagissait alors dimpts
additionnels ceux de ltat.

TABLEAU N 27 LA STRUCTURE DE LA FISCALIT LOCALE EN 2006

Communes*
Nature des impts groupements, Dpartements Rgions Total
(y.c. syndicats)
Produits vots des 4 taxes 37,73 18,13 4,36 60,22
Taxe dhabitation 9,44 4,53 13,97
Taxe sur le foncier bti 11,65 5,50 1,59 18,74
Taxe sur le foncier non bti 0,75 0,05 0,01 0,81
Taxe professionnelle (y.c. FDPTP) 15,89 8,05 2,76 26,70
Autres contributions (hors taxes lies
lurbanisme) 14,91 14,51 3,97 33,39
Taxe denlvement des ordures
mnagres 4,60 4,60
Droits de mutation titre onreux
(DMTO) 2,10 7,39 9,49
Taxe intrieure sur les produits ptro-
liers (TIPP) 5,04 1,02 6,06
Versement destin aux transports en
commun 5,28 5,28
Taxe sur les cartes grises 1,83 1,83
Taxe sur llectricit 0,94 0,50 1,44
Impts et taxes doutre mer 0,72 0,15 0,48 1,35
Taxe spciale sur les conventions
dassurance 1,15 1,15
Contribution au dveloppement de
lapprentissage 0,37 0,37
Taxes de sjour 0,16 0,005 0,03 0,19
Taxe sur les pylnes lectriques 0,17 0,17
Taxes sur les remontes mcaniques 0,03 0,01 0,04
Redevance des mines 0,01 0,01 0,02
Taxe sur les permis de conduire 0,005 0,005
Autres 0,91 0,25 0,23 1,15
Total taxes (hors taxes lies
lurbanisme) 52,64 32,64 8,33 93,61
Sources : DGI, DGCP et comptes administratifs des dpartements et des rgions.
(* Y compris syndicats intercommunaux contributions financires.)

Aujourdhui, la fiscalit locale est une fiscalit, pour lessentiel, propre aux col-
lectivits locales.
Le produit de cette fiscalit sentend, principalement, des quatre taxes directes
locales que sont la taxe dhabitation, les taxes foncires sur le bti et le non bti
et la taxe professionnelle. ces taxes, sajoutent les taxes portant sur lutilisa-
tion des services publics (enlvement des ordures mnagres), sur lutilisation
du domaine (droits doccupation des sols) et diverses taxes (taxes dlectri-
cit, sur les eaux minrales, droits de mutation).
163. Les taxes foncires se distinguent en taxe foncire sur les proprits bties
et taxe foncire sur les proprits non bties.
Cet impt est tabli au nom de celui qui est propritaire au 1er janvier de lanne
dimposition.
163 a. La taxe foncire sur les proprits bties est due par les propritaires
ou usufruitiers des immeubles btis, situs en France. Les immeubles doivent
tre fixs au sol perptuelle demeure de telle faon quil soit impossible de les
dplacer sans les dmolir.
Cette taxe est tablie daprs la valeur locative cadastrale des proprits. Cette
valeur est diminue dun abattement forfaitaire de 50 % destin couvrir les
frais de gestion, dassurances, damortissement, dentretien et de rparation de
limmeuble (art. 1388, CGI).
Sont exonrs de cette taxe, de manire permanente, les proprits publiques
appartenant ltat, aux collectivits territoriales, aux tablissements publics
non pourvus dun caractre industriel et commercial, condition dtre affectes
un service public ou dutilit gnrale. Cette exonration est galement sou-
mise la condition que ces proprits soient improductives de revenus. Sont
galement exonrs, les btiments ruraux affects de manire exclusive et per-
manente un usage agricole, les difices affects lexercice public dun culte,
les ouvrages et installations destins la distribution deau potable (art. 1382,
CGI).
Peuvent tre exonrs, de manire temporaire, certains locaux usage profes-
sionnel ou dhabitation, voire les constructions nouvelles (art. 1383 et s., CGI).
163 b. La taxe foncire sur les proprits non bties est tablie sur les pro-
prits non bties de toute nature, y compris les mines, tangs et salines
(art. 1393, CGI).
Cette taxe est tablie partir de la valeur locative cadastrale, diminue dun
abattement forfaitaire de 20 % (art. 1396, CGI).
Sont exonrs, de manire permanente, les proprits publiques appartenant
ltat, aux collectivits locales ds lors quelles sont affectes un service
public ou dutilit gnrale (jardins publics, cimetires). Elles doivent gale-
ment tre improductives de revenus (art. 1394, CGI).

Peuvent tre exonres, de manire temporaire, les terrains nouvellement

plants de noyers (pour une dure de huit ans maximum art. 1395 A, CGI) ou
darbres truffiers (durant quinze ans art. 1395 B, CGI).
164. La taxe dhabitation est due par toute personne physique ou morale dispo-
sant dune habitation meuble titre privatif que ce soit en qualit de propri-
taire ou de locataire, y compris dans le cadre dun usage titre gratuit
(logement de fonction). La loi de finances pour 2006 a tendu le paiement de
cette taxe aux personnes dont lhabitat principal est constitu dune rsidence
mobile terrestre ou caravane, qui en taient jusqualors exempts (application
au 1er janvier 2009).
Sont exonrs de cette taxe, sous certaines conditions, les locaux soumis la
taxe professionnelle (art. 1407-II, CGI). Sont galement exonrs, les tablisse-
ments publics scientifiques denseignement ou dassistance (universits, hpi-
taux publics) art. 1408 du CGI, rserve tant faite des locaux mis la
disposition du personnel administratif, lesquels sont imposables au nom des per-
sonnes qui en ont un usage privatif.
165. La taxe professionnelle, autrefois appele patente (Loi 2-17 mars 1791), a
t cre par la loi du 29 juillet 1975. Cette taxe qui reprsente un impt sur la
richesse de lentreprise, est assise sur les immobilisations de lentreprise.
La taxe est due chaque anne par toute personne physique ou morale qui exerce
titre habituel une activit professionnelle non salarie localise en France
(art. 1447, CGI). La base dimposition est constitue de la valeur locative de
lensemble des immobilisations corporelles dont a dispos le redevable pour les
besoins de sa profession (art. 1467, CGI).
Sont exonrs, de manire permanente, les collectivits locales, les tablisse-
ments publics et les organismes de ltat pour leurs activits de caractre essen-
tiellement culturel, ducatif, sanitaire, social, sportif ou touristique (art. 1449,
CGI), les diteurs de priodiques et entreprises de presse (art. 1458, CGI), les
loueurs de meubls qui effectuent des locations ponctuelles dune partie de leur
habitation (art. 1459, CGI), les artistes peintres, sculpteurs et dessinateurs,
auteurs et compositeurs (art. 1460, CGI), les chauffeurs propritaires dune ou
de deux voitures (art. 1453, CGI), les pcheurs propritaires dun ou de deux
bateaux (art. 1455, CGI)
Chaque collectivit a aussi la possibilit dexonrer de manire provisoire, cer-
taines entreprises. Peuvent ainsi tre concernes les reprises ou reconversions
dentreprises en difficult (art. 1465, CGI), les installations dans certaines zones
damnagement du territoire (art. 1466 A et s., CGI)
166. La taxe denlvement des ordures mnagres permet aux communes et
aux groupements de communes de financer la collecte, le stockage et llimi-
nation des ordures mnagres.

Cette taxe est une taxe additionnelle la taxe foncire sur les proprits bties.
Son montant peut tre modul en fonction des zones desservies et la commune
peut instituer des exonrations spciales (notamment pour les usines qui dans
ce cas, payeront une redevance pour enlvement des dchets non mnagers).
En 2005, 65 % des communes avaient opt pour une taxe denlvement des
ordures mnagres (soit 53 millions dhabitants 88 % de la population) pour
un produit de 4,32 milliards deuros.
En matire denlvement des ordures mnagres, la commune peut prfrer la
redevance la taxe denlvement des ordures mnagres. Dans ce cas, la rede-
vance est perue en contrepartie et proportionnellement au service rendu
lusager il ne sagit donc pas dune recette fiscale.
En 2004, 30 % des communes avaient opt pour la redevance pour un produit
de 0,42 milliards deuros.
b) La fiscalit intercommunale
167. Le phnomne de regroupement intercommunal saccompagne dune fis-
calit spcifique : fiscalit additionnelle, taxe professionnelle de zone, taxe pro-
fessionnelle unique
Dans lhypothse dune fiscalit additionnelle, le regroupement intercommunal
peroit une part des taxes foncires, dhabitation et professionnelle. Cette fisca-
lit est additionne la fiscalit directe communale.
Dans lhypothse dune taxe professionnelle unique (qui est le rgime de droit
des communauts dagglomration et des communauts urbaines nouvellement
cres et un rgime optionnel pour les communauts de communes), le regrou-
pement intercommunal peroit seul le produit de la taxe professionnelle. Dans
ce cas, les communes membres ne peroivent plus de taxe professionnelle mais
reoivent une compensation en provenance du budget intercommunal destine
rquilibrer leur budget.
168. Au 1er janvier 2006, prs de 90 % des communes taient membres de lun
des 2 573 groupements fiscalit propre. Ce renforcement de lintercommuna-
lit avec surtout le dveloppement des communauts dagglomration et le pas-
sage la TPU de 11 communauts urbaines a profondment modifi le paysage
local depuis 2000 18.
Ceci conduit bien videmment une modification importante des structures
budgtaires. En effet, le transfert de comptences aux regroupements intercom-
munaux saccompagne dun transfert des charges et ressources correspondantes.
Le rsultat est immdiat sur le budget communal : la Direction gnrale des
collectivits locales a chiffr 20 % en moyenne, la baisse du montant des
budgets des communes appartenant un tel groupement. Par consquent, et
18. 11 communauts urbaines sur les 14 existantes. Cherbourg, Alenon et Le Mans ayant opt pour
le rgime fiscal quatre taxes.

ainsi que lexprime cette mme direction, lanalyse financire dune commune
ne peut plus, dsormais, se faire sans prendre en compte son appartenance un
groupement.
Pour lessentiel, ces regroupements seffectuent sur la base dune fiscalit addi-
tionnelle. Dans ce cas, le regroupement intercommunal peroit une taxe addi-
tionnelle aux quatre impts directs locaux.
Dans le cas dun regroupement intercommunal taxe professionnelle unique,
le regroupement peroit la totalit de la taxe professionnelle et reverse aux
communes une compensation et ventuellement une dotation de solidarit. Au
1er janvier 2006, 1 161 regroupements intercommunaux percevaient la TPU et
prlevaient, ce titre, plus de 70 % de la taxe professionnelle.
c) valuation et progression de la fiscalit
169. Dans sa globalit, la fiscalit locale progresse constamment. Pourtant, une
apprciation distincte de la fiscalit locale permet de constater une baisse
moyenne des taux pratiqus pour les quatre taxes directes locales. Cette aug-
mentation de ressources fiscales sexplique donc par une augmentation des
bases dimposition lesquelles sont, chaque anne, forfaitairement, revalorises
fixe 1,018 % pour lanne 2006. Cest donc essentiellement cette revalo-
risation que doit tre impute laugmentation des ressources fiscales locales.
Par ailleurs, et comparativement, la taxe professionnelle constitue la principale
ressource fiscale locale avec un montant en 2006 de 26 milliards deuros rap-
ports aux 60,2 milliards deuros de ressources fiscales directes (64,9 milliards
deuros si on y ajoute le produit de la taxe denlvement des ordures mna-
gres). Cet impt est relativement concentr puisque 1 % des entreprises payent
70 % de la taxe professionnelle.
Schma n 3 Part de chaque taxe

dans le produit de fiscalit directe locale en 2006
TH : 14,0 Md
(23,2 %)
TP : 26,7 Md
(44,4 %)
FB : 18,7 Md
FNB : 0,8 Md
(31,1 %)
(1,3 %)

170. Rpartie entre ses diffrents bnficiaires, la fiscalit locale dvoile des
disparits entre les diffrents niveaux de collectivits. De manire trs sympto-
matique, le montant des prlvements effectus au profit des communes tend
diminuer depuis 1999 tandis que, corrlativement, le montant des prlvements
effectus au profit des regroupements intercommunaux est en augmentation.
Bien videmment, ces tendances sexpliquent par la fiscalit attache aux
regroupements intercommunaux et par le basculement des budgets communaux
vers les budgets intercommunaux des produits fiscaux correspondants et notam-
ment de la taxe professionnelle.
Schma n 4 Part du produit de chaque collectivit

dans le produit total par taxe en 2006
Secteur communal Dpartements Rgions
9% 1% 10 %
100 %
6%
80 % 32 %
29 % 30 %
60 %
93 %
40 % 68 %
62 % 60 %
20 %
0%
TH FB FNB TP
171. La fiscalit locale dans lUnion europenne Dans une approche

comparative, il est galement possible de prciser le poids de la fiscalit locale
en France. Le graphique suivant permet ainsi de relativiser le poids de cette fis-
calit locale et de situer la France dans une position mdiane.
Bien videmment, une telle apprciation doit tre relativise. En effet, les
comparaisons ponctuelles peuvent parfois tre hasardeuses et, en dfinitive, une
comparaison noffre de relles perspectives quen procdant une apprciation
globale des situtations financires et fiscales.
Ainsi, les pays nordiques se singularisent par un prlvement local qui, de ce
point de vue, ne peut que flatter la France. Or, si ces pays se caractrisent par
un fort taux de fiscalit et de prlvements obligatoires 19, ils prsentent
19. Cf. n 209 et s.

Schma n 5 Poids des impts locaux

dans quelques pays europens en 2005
Source : EUROSTAT.
galement et fort logiquement, un poids de la dpense publique tout aussi

important. En ce sens, la situation de ces pays et de la France serait compa-
rable, cette dernire cumulant galement, et sur une apprciation globale, un fort
taux de prlvements obligatoires et un poids prpondrant de la dpense
publique dans le PIB 20. Mais si les pays nordiques peuvent se prvaloir de
rsultats honorables dans la ralisation de leurs politiques publiques (et notam-
ment de lutte contre le chmage), la France ne peut senorgueillir de semblables
rsultats
B. Les concours financiers de ltat 21

172. Concours financiers de ltat et autonomie financire des collectivits
locales Les concours financiers de ltat se composent des transferts et dota-
tions verss aux collectivits locales par ltat. Ils traduisent laide accorde par
ltat aux collectivits dcentralises dans le financement des comptences
quelles dtiennent. Il peut sagir, pour ltat, de compenser les mesures fiscales
20. Cf. n 207 et s.

21. Cf. supra, n 129 et s. (transferts et prquations) et infra, n 227 et s.

adoptes 22 ou encore de compenser les transferts de comptence oprs dans le

cadre de la dcentralisation.
Ces concours constituent la deuxime source de financement des budgets locaux
aprs la fiscalit. En 2006, ces concours financiers reprsentaient 64,6 milliards
deuros (dont 47,2 milliards font lobjet dun prlvement sur les recettes de
ltat. Les autres concours sont constitus de dotations budgtaires).
Ces concours financiers sont caractriss par leur diversit et particulirement
sagissant des dotations verses aux collectivits locales. Mais cette diversit
sest galement accompagne dune complexit dnonce du systme des
concours financiers de ltat. La loi de finances pour 2004 a tent dy remdier
au moyen dune rforme de la dotation globale de fonctionnement.
Dans le respect de lautonomie financire des collectivits territoriales, telle
quelle rsulte de la loi organique du 29 juillet 2004, les dotations verses par
ltat devront saccorder avec la part dterminante des ressources propres des
collectivits. Les dotations verses devront donc systmatiquement tre mises en
relation avec la part des ressources propres de la collectivit, afin de sassurer
que cette part demeure dterminante 23.
173. La prquation financire par les concours financiers de ltat La
dotation peut prsenter des effets prquateurs en raison des modalits de rpar-
tition retenues. En effet, lattribution de la dotation permet de niveler les carts
de richesse constats entre collectivits locales. Et le constat peut soprer : les
communes les plus pauvres bnficient dune dotation forfaitaire suprieure de
51 % la moyenne nationale tandis que les communes dont le potentiel fiscal
est suprieur la moyenne, ont peru une dotation infrieure de 6 % la dota-
tion moyenne Projet de loi de finances pour 2005, Rapport Snat n 74.
En 2001, ces mcanismes ont permis de corriger 40 % des ingalits de pou-
voir dachat entre communes, 51 % entre dpartements et 54 % entre rgions
Gilbert Guy et Guengant Alain, valuation des effets prquateurs des
concours de ltat aux collectivits locales, rapport du Commissariat gnral du
plan, 2004.
Selon le Commissariat gnral du Plan, la prquation au sein des dotations de
ltat est importante puisquelle permet de rduire denviron 30 % les ingalits
relles entre collectivits.
elle seule, la dotation forfaitaire des communes 24 constitue la principale dota-
tion de prquation en assurant 60 % de la rduction des ingalits.
22. Cf. n 154 et s.

24. Cf. n 175.

I DES DOTATIONS ACCORDES AUX COLLECTIVITS LOCALES

174. Parmi les dotations accordes par ltat aux collectivits dcentralise,
certaines prennent place au sein de lenveloppe norme 25 comme la dotation
globale de fonctionnement, la dotation globale dquipement, la dotation lu
local, la dotation de compensation de la taxe professionnelle ou encore la dota-
tion spciale instituteurs. Dautres sont dites hors enveloppe comme le fonds
de compensation pour la taxe sur la valeur ajoute, le produit des amendes de
police ou encore la dotation de dveloppement rural.
a) La dotation globale de fonctionnement

175. Institue par la loi du 3 janvier 1979, la dotation globale de fonctionne-
ment tait alors verse aux communes et leurs groupements dots dune fisca-
lit directe (art. L. 2334-1 et s., CGCT), aux dpartements (art. L. 3334-1 et s.,
CGCT) ainsi qu la rgion Ile-de-France (art. L. 4414-5, CGCT). Avec la loi
de finances pour 2004, lensemble des rgions franaises bnficie de cette
dotation (art. L. 4332-4 et s., CGCT).
La DGF succde au VRTS (versement reprsentatif de la taxe sur les salaires)
verss par ltat aux collectivits locales jusquen 1977, en remplacement de la
taxe locale supprime en 1968.
La dotation globale de fonctionnement poursuit des objectifs dquit et de soli-
darit dans le niveau de ressources des collectivits locales. En ce sens, la DGF
se distingue en une dotation forfaitaire, destine prserver les ressources des
collectivits dune anne sur lautre et une dotation de prquation, verse aux
collectivits fiscalement les plus dfavorises.
176. La DGF refondue par la loi de finances pour 2004 Par ailleurs, et
depuis la loi de finances initiale pour 2004, ont t intgres au sein de la DGF,
diverses dotations et compensations fiscales auparavant autonomes et
notamment :
la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe profession-
nelle 26 ;
la compensation de la suppression de la part rgionale de la taxe dhabitation 27 ;
95 % de la dotation gnrale de dcentralisation ;
la dotation de solidarit urbaine ;
la dotation de solidarit rurale ;
le fonds national de prquation de la taxe professionnelle ;
25. Cf. n 229 et 414.

26. Cf. n 165.
27. Cf. n 164.

le fonds national de prquation remplac par la dotation nationale de pr-

quation (DNP) ;
le fonds de correction des dsquilibres rgionaux 28 ;
Document n 6 Rapport Snat Loi de finances pour 2004 Tome III

Annexe 23 : Intrieur, scurit intrieure et liberts locales : dcentra-
lisation Rapport n 73 (extrait)
La loi de finances pour 2004 procde une simplification de larchitecture des dotations en
procdant la fusion de dotations dont lobjet est proche, ou en supprimant des dotations
devenues sans objet. En particulier, le Fonds national de prquation (FNP) est intgr la dota-
tion damnagement de la DGF, avec la dotation de solidarit urbaine (DSU) et la dotation de
solidarit rurale (DSR). () Le Fonds national de prquation de la taxe professionnelle
(FNPTP), dont les crdits ne servaient plus financer la prquation de la taxe professionnelle,
est dmembr et ses diffrentes sous-composantes sont ventiles au sein dautres dotations exis-
tantes : la dotation de dveloppement rural (DDR) rejoint la dotation globale dquipement ins-
crite au budget du ministre de lIntrieur ; la compensation des pertes de dotation de
compensation de la taxe professionnelle (DCTP) par le FNPTP est intgre la DGF .
177. La dotation gnrale de dcentralisation Institue par une loi du 7 jan-

vier 1983, la dotation gnrale de dcentralisation est destine compenser les
nouvelles charges rsultant des transferts de comptences suscits par la dcen-
tralisation et qui nont pas donn lieu un transfert de fiscalit.
Lessentiel de la dotation gnrale de dcentralisation (soit 95 % des montants
dus en 2003) a t intgr la DGF dans le cadre de la rforme engage par la
loi de finances pour 2004.
En 2007, la DGD slve 3 milliards deuros.
178. La dotation de solidarit urbaine Institue par une loi du 13 mai 1991,
la dotation de solidarit urbaine est finance par les communes de plus de
10 000 habitants disposant dun fort potentiel fiscal et dun faible parc de loge-
ments sociaux. Cette dotation est destine amliorer les conditions de vie dans
les communes urbaines confrontes une insuffisance de leurs ressources et
supportant des charges leves.
179. La dotation de solidarit rurale Institue par une loi du 31 dcembre
1993, la dotation de solidarit rurale est destine contribuer au maintien de la
vie sociale en milieu rural et tient compte de linsuffisance des ressources fis-
cales. Elle est attribue aux communes de moins de 10 000 habitants et cer-
tains chefs-lieux darrondissement de moins de 20 000 habitants.
180. Le fonds national de prquation de la taxe professionnelle Au
niveau national, la prquation a notamment pris la forme du Fonds national de
prquation de la taxe professionnelle (FNPTP), cr par une loi du 10 janvier
28. Cf. n 132.

1980. Ce fonds est notamment aliment par le produit de la cotisation nationale

de prquation de la taxe professionnelle, cre par la loi du 28 juin 1982 et
verse, en complment de leur imposition locale, par les entreprises situes dans
des communes o le taux global de taxe professionnelle est infrieur la
moyenne nationale (307,2 millions deuros en 2003) et par des dotations de
ltat (258,7 millions deuros en 2003).
La prquation prend la forme dune rpartition dont bnficient les communes
et groupements fiscalit propre dont les ressources de taxe professionnelle ont
t rduites de manire assez importante et ce, quelle quen soit la raison :
pertes dentreprises, rduction des effectifs dune entreprise (le montant de la
compensation ne peut excder 90 % du montant de la perte subie).
En 2003, les ressources du FNPTP se sont leves 870,8 millions deuros.
Ce mcanisme de prquation a disparu avec la loi de finances pour 2004 par
intgration au sein de la dotation globale de fonctionnement, sous lappelation
de dotation nationale de prquation.
181. Le fonds national de prquation Cr par la loi du 4 fvrier 1995, le
Fonds national de prquation offre une aide aux communes dont le potentiel
fiscal est infrieur au tiers du potentiel fiscal moyen de la strate dmogra-
phique et dont leffort fiscal est suprieur de 80 % leffort fiscal de la strate
dmographique. En 2003, le fonds national de prquation disposait de 579 mil-
lions deuros. Comme le FNPTP, le FNP a t remplac par un dispositif intgr
la DGF avec la loi de finances pour 2004.
182. La rforme de la dotation globale de fonctionnement La rforme de
la DGF opre par la loi de finances pour 2004 a eu pour effet daugmenter,
au sein des budgets locaux, de manire significative, le montant de la dotation
globale de fonctionnement hauteur de 7,6 % pour les communes apparte-
nant un regroupement intercommunal TPU et hauteur de 65,9 % pour les
communes nappartenant aucun groupement. En effet, pour les communes
appartenant un regroupement intercommunal TPU, la compensation verse
au titre de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle est verse
ce regroupement.
La dotation forfaitaire de la DGF corrige elle seule 60 % des ingalits
intercommunales.
La rforme de la DGF sest poursuivie avec la loi de finances pour 2005 qui a
modifi les rgles internes des dotations en terme de critres de rpartition et de
calculs.
Concrtement, le montant de la DGF a doubl entre 2003 et 2004 (36,7 mil-
liards deuros en 2004 contre 18,8 en 2003) et reprsente prs de 62 % des
concours financiers de ltat. En 2007, la DGF sest leve 39,23 milliards
deuros.

b) La dotation globale dquipement

183. Institue par la loi du 2 mars 1982, la dotation globale dquipement est
destine assurer le financement dinvestissements locaux. Une dotation libre
demploi dont pouvaient bnficier les communes, les dpartements et les
rgions. Dans la pratique, seuls les communes et dpartements ont bnfici de
cette dotation.
Son montant est dtermin par application du taux de croissance de la formation
brute de capital fixe des administrations publiques prvu pour lanne venir et
tel quil est estim dans la projection conomique prsente en annexe au projet
de loi de finances. En dautres termes, des investissements raliss par toutes les
administrations (tat compris).
En 2006, la dotation globale dquipement slve 691 millions deuros.
c) Le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoute
184. La cration du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoute
rpond une demande formule par les maires de France en 1977 stonnant
de ce que lacquittement par eux de la TVA sur les investissements raliss
avait pour consquence de rduire dautant les effets des subventions spci-
fiques verses par ltat.
Ce fonds permet donc aux collectivits locales de rcuprer la TVA acquitte
sur leurs dpenses dinvestissement. Ce fonds conduit ltat rembourser aux
collectivits, la TVA perue sur les investissements raliss. Ce versement
constitue la principale contribution de ltat aux investissements locaux et sest
lev 4,7 milliards deuros en 2007. Sur cette base, la TVA supporte par les
collectivits locales est rembourse avec un dcalage de deux annes.
185. ces principales contributions, peuvent sajouter les dotations rgionale
et dpartementale dquipement scolaire (en 2007, 986 millions deuros dauto-
risations dengagement), la dotation spciale pour le logement des instituteurs
(DSI) qui constitue une dpense obligatoire 29 pour les communes (88 millions
deuros en 2007), la dotation lu local (rserve aux petites communes rurales,
est destine compenser leurs dpenses obligatoires lies aux dispositions lgis-
latives relatives aux autorisations dabsence, aux frais de formation des lus
locaux et la revalorisation des indemnits des adjoints et des maires 62 mil-
lions deuros en 2007).
II LA COMPLEXIT DNONCE DU SYSTME DES CONCOURS FINANCIERS

DE LTAT AUX COLLECTIVITS LOCALES
186. Les concours financiers de ltat sont destins garantir la relative stabi-
lit des budgets locaux au regard des volutions lgislatives affectant le
29. Cf. n 141 et s.

champ de comptences des collectivits locales tout en assurant une prqua-

tion entre collectivits afin de rtablir une quit fiscale.
Autant dobjectifs poursuivis par la technique des dotations qui ont pu altrer
la comprhension gnrale du systme. En effet, avant la rforme initie par la
loi de finances pour 2004, diversit et complexit pouvaient qualifier le systme
des concours financiers de ltat aux collectivits locales.
En effet, afin de rpondre au mieux aux disparits constates aux niveaux
dcentraliss, les mcanismes compensateurs et prquateurs avaient t dmul-
tiplis. Une diversit qui est alors devenue synonyme de complexit notam-
ment dans les rgles de calcul des dotations et dans les critres dattribution.
Dans ce contexte, chaque anne, deux millions de donnes devaient tre col-
lectes et traites afin de procder la rpartition entre collectivits des dota-
tions de ltat.
Le rgime des dotations verses par ltat tait ainsi le fruit dun empilement,
dune succession de rformes se juxtaposant sans relle unit. Une complexit
qui permettait difficilement de percevoir limpact rel de ces dotations sur les
budgets locaux.
La perspective a donc t celle dune refonte du systme des dotations afin dy
introduire plus de clart. La loi de finances pour 2004 a entrepris de refondre
larchitecture des dotations de ltat. Un effort de recentrage sest opr autour
de la dotation globale de fonctionnement avec une extension de son primtre
et par intgration, en son sein, de mcanismes prexistants.
En 2004, cette rforme a conduit ce que pour lessentiel, les transferts de
ltat seffectuent au travers de la dotation globale de fonctionnement. Avec la
loi de finances pour 2007, la DGF reprsente 87 % du total des dotations de
ltat sous enveloppe 30.
III VALUATION ET PROGRESSION DES TRANSFERTS VERSS

AUX COLLECTIVITS LOCALES
187. Les transferts de ltat aux collectivits locales reprsentent la deuxime

source de financement de budgets locaux derrire la fiscalit locale. En 2007,
ces concours financiers se sont levs 67,5 milliards deuros.
Au sein de ces transferts, la dotation globale de fonctionnement a toujours
reprsent lessentiel des transferts verss aux collectivits locales (57 % du
montant total des dotations et 33 % de lensemble des concours financiers)
Rapport snat sur le projet de loi de finances pour 2003, adopt par lAssem-
ble nationale Tome I : Intrieur : dcentralisation (www.senat.fr/rap/a02-
073-1/a02-073-1.html). Ce schma sest bien videmment accentu avec la loi
de finances pour 2004 ainsi que lillustre le tableau n 28. En 2007, cette
30. Cf. n 229 et 414.

dotation a reprsent 87 % du montant total des dotations sous enveloppe et

58 % de lensemble des concours financiers.
TABLEAU N 28 LES CONCOURS FINANCIERS DE LTAT EN 2007
Les dotations de ltat sous enveloppe en 2007 : 45, 187 milliards deuros
En milliards En valeur
deuros relative
DGF 39,2 87
DGD 3 6,6
DCTP 0,99 2,2
Dotation dquipement scolaire (dpartementale et rgionale) 0,99 2,2
DGE 0,7 1,5
Compensation part salaires TP au profit des fonds dpartemen-
taux de prquation de la TP 0,12 0,3
Dotation spciale instituteur 0,09 0,2
Dotation lu local 0,06 0,1
Crdits hors enveloppe en 2007 : 22,3 milliards deuros
En milliards En valeur
deuros relative
Compensations dexonrations et de dgrvements lgislatifs 14,5 65
FCTVA 4,7 21,1
Subventions de fonctionnement et dinvestissement 1,7 7,9
Prlvement au titre des amendes de police 0,68 3
Fonds de mobilisation dpartementale pour linsertion 0,5 2,2
DDR 0,13 0,6
Reversement de TIPP la Corse 0,03 0,1
Source : AMRF, Congrs du 20 octobre 2007.
C. Lemprunt
188. Lemprunt et donc la dette locale constitue une source de finance-
ment complmentaire pour les budgets locaux et notamment pour les budgets
dpartementaux et rgionaux pour lesquels il reprsente la troisime source de
financement. Si en 2004, lemprunt reprsentait 9,2 % des recettes totales des
collectivits (13,91 milliards deuros), cette situation devrait voluer avec
lacte II de la dcentralisation et conduire en 2006, estimer cette source de
financement hauteur de 9,64 % de la totalit de ces recettes.
Le recours lemprunt rejaillit ncessairement sur le niveau dendettement des
collectivits locales. Pour les communes, cette dette svaluait, en 2004, plus

de 50 milliards deuros. Par comparaison, les dpartements faisaient tat dun

endettement de 18,47 milliards deuros et les rgions de 8,1 milliards deuros.
TABLEAU N 29 VOLUTION DE LA DETTE

DES COLLECTIVITS TERRITORIALES
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (1)

Dette au 31 dcembre
7,90 7,66 7,82 8,36 9,58 10,32 11,18
Rgions (2)
Dpartements 19,06 18,22 18,27 19,19 18,16 19,26 20,25
Communes (y compris Paris) 51,41 51,15 50,80 50,59 50,94 52,04 53,43
Collectivits territoriales 78,36 77,02 76,89 78,14 80,52 81,62 84,85
Source : Direction gnrale de la comptabilit publique.

(1) Rsultats provisoires.
(2) Y compris les marchs dentreprise et de travaux publics (METP).
188 bis. Limitation du recours lemprunt Larticle L. 1612-4 du CGCT

prvoit, en terme dquilibre du budget local, que le prlvement sur les recettes
de la section de fonctionnement au profit de la section dinvestissement, ajout
aux recettes propres de cette section, lexclusion du produit des emprunts doit
fournir des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des
annuits demprunt choir au cours de lexercice. En dautres termes, la
collectivit locale doit pouvoir faire face aux chances des emprunts quelle a
contracts et ne saurait, par ailleurs, financer le remboursement des intrts de
ses emprunts en recourant lemprunt.
Le recours lemprunt est matris par cette rgle qui oblige financer
lensemble des dpenses de fonctionnement par des recettes propres (fiscalit,
transferts, produits dexploitation et du domaine). Ceci limite le recours
lemprunt pour financer des investissements. Autrement dit, il ne saurait donc
tre question demprunter pour financer des dpenses de fonctionnement ou
pour couvrir le remboursement en capital des annuits demprunt.
188 ter. Lattitude des collectivits locales face lemprunt a volu. En effet,
les lois de dcentralisation ont suscit un effort important dinvestissement de la
part des collectivits locales, largement financ par lemprunt.
Dans le courant des annes 90, les collectivits locales se sont engages dans
une politique de dsendettement qui a port ses fruits. De manire trs signifi-
cative, il suffit dapprcier le niveau dendettement local en 1993 : 6,8 milliards
deuros et en 2004 : 3 milliards deuros.Les faibles taux dintrt expliquent en
partie cette amlioration mais galement la volont mene par les collectivits,
depuis ces annes, de baisser leur niveau dendettement au moyen dune gestion
active de leur dette.

Lacte II de la dcentralisation a conduit une nouvelle dtrioration de la

situation financire locale. Ainsi qua pu le constater la Cour des comptes dans
son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
(juin 2007), lendettement local reprsente dsormais 10 % de la dette publique.
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Chapitre 3
Lmergence des finances sociales
Plan du chapitre
Section 1 Les finances sociales, finances publiques
Section 2 Le budget de la Scurit sociale
1 Les dpenses sociales
2 Les ressources de la Scurit sociale
Section 3 Le dsquilibre du budget de la Scurit sociale
Rsum
Les finances sociales ont acquis une dimension singulire depuis 1996, anne de
cration des lois de financement de la Scurit sociale. Ces lois permettent au
Parlement dexercer leur comptence lgislative, notamment, sur les objectifs de
dpenses sociales. Des objectifs difficiles atteindre. En effet, lexcdent des
dpenses de la Scurit sociale sur ses ressources se traduit, comme pour le budget
de ltat, par un dficit de la Scurit sociale ce fameux trou de la Scurit
sociale auquel une politique de matrise des dpenses, notamment de sant, tente
de mettre un terme.
189. Les finances sociales sentendent des rgimes de protection sociale des-
tins couvrir les risques sociaux supports par les individus : vieillesse,
maladie, invalidit, chmage, maternit, charges de famille
Ainsi, et par dfinition, le champ de la protection sociale est plus large que celui
de la Scurit sociale, puisquil comprend aussi lassurance chmage et les orga-
nismes (mutuelles, institutions de prvoyance) de protection complmentaire.
Tandis que la Scurit sociale peut plus strictement sentendre au travers des
lois de financement de la Scurit sociale 1 et de ses rgimes obligatoires de
base. Peut-tre trop strictement, comme le rvle le contexte dadoption de la
nouvelle loi organique du 2 aot 2005 relative aux lois de financement de la
Scurit sociale en ce que ces nouvelles dispositions ont permis dtendre le
primtre des lois de financement.
1. Cf. n 420 et 742 et s.

Section 1
Les finances sociales, finances publiques
190. Les finances sociales ont, longtemps, chapp au pouvoir de contrle du Parle-
ment. La raison essentielle rsidait dans la nature de ces finances considres, initia-
lement, comme finances prives car gres par des personnes morales de droit priv.
Mais par une dcision du 20 janvier 1961, le Conseil constitutionnel a fait basculer
ces finances du priv vers le public. En effet, avec cette dcision, le Conseil consti-
tutionnel a considr que lexpression charge publique devait tre entendue comme
englobant, outre les charges de ltat, celles des divers rgimes dassistance et de
Scurit sociale Cons. const., 20 janvier 1961, Assurances maladies des exploi-
tants agricoles, 60-11 DC.
Depuis 1996, les finances sociales ont t portes la connaissance des parlemen-
taires dans un contexte lgislatif prcis. En effet, ces finances sont dsormais
incluses dans des lois de financement de la Scurit sociale, votes chaque anne
par les parlementaires 2.
Relevons, par ailleurs, quau niveau de lUnion europenne, lvaluation du dficit
et de lendettement publics sentend finances sociales incluses 3.
Les finances sociales sont donc partie intgrante des finances publiques et tendent
dailleurs y prendre une part de plus en plus significative en raison du dficit
budgtaire que prsente le budget de la Scurit sociale
Section 2
Le budget de la Scurit sociale 4
191. Le budget de la Scurit sociale est retrac, chaque anne, au travers de la
loi de financement de la Scurit sociale. Les dpenses y sont dtailles au travers
des rgimes obligatoires de base que sont le rgime gnral (qui concerne lessen-
tiel de la population salaris du commerce et lindustrie du secteur priv), les
rgimes autonomes (qui concernent les exploitants et salaris agricoles) et autres
rgimes spciaux spcifiques (ouvriers de ltat, Banque de France, personnel des
assembles parlemenaires, SNCF, EDF-GDF, RATP, mineurs).
1. Les dpenses sociales

192. Des objectifs de dpenses Les dpenses sociales, telles quelles sont
figures par les LFSS, dtaillent par branche, des objectifs de dpenses. Quatre
branches sont distingues au sein du rgime gnral :
2. Cf. n 767.
3. Cf. n 246 et s.
4. Cf. n 4.

LMERGENCE DES FINANCES SOCIALES 141
les dpenses de maladie sentendent des prestations lies au versement des

indemnits journalires pour arrt de travail, remboursements de soins mdicaux
(hpitaux, prescriptions) ;
les dpenses lies la branche accidents du travail ;
les dpenses de la branche vieillesse ;
les dpenses de la branche famille se distinguent en prestations lgales, aides
laccession au logement, action sociale.
193. Objectifs de dpenses et dpenses ralises Les dpenses sexpriment
en objectifs en loi de financement ( lexemple de lONDAM : objectif national
des dpenses dassurance maladie) et sapprcient, dans un second temps, en
ralisations. Le rapport entre les objectifs et les ralisations de dpense exprime,
bien videmment, la situation financire de la Scurit sociale.
Or, cette situation sest dgrade et sexprime au travers dun dficit budgtaire
proccupant. Dautant plus que la rponse vidente de matrise des dpenses de
la Scurit sociale, semble difficilement ralisable. En effet, les dpenses de la
Scurit sociale sont en constante progression.
194. Les mesures incitatives de matrise de la dpense sociale Pour contre-
carrer cette tendance, plusieurs mesures ont t adoptes afin de matriser les
dpenses sociales, notamment dans le domaine de lassurance maladie. Ainsi,
parmi les dernires mesures retenues : lincitation financire en faveur des mdi-
caments gnriques et llargissement de ces mdicaments, la participation for-
faitaire supporte par lassur sur les consultations mdicales, ladaptation de la
prise en charge des mdicaments dont le service mdical rendu est insuffisant,
le choix du mdecin traitant mesures telles quelles rsultent du dispositif mis
en place par la loi du 13 aot 2004 relative lassurance maladie et qui vise
rorganiser le systme des soins avec le double objectif dinflchir les dpenses
et dassurer une meilleure qualit de la prise en charge des assurs.
Dans leurs perspectives dapplication, ces dispositions devraient permettre de
raliser un gain financier de 15 milliards deuros en 2007 (10 milliards dco-
nomies sur les dpenses et 5 milliards de recettes nouvelles).
sa suite, la loi de financement pour 2008 retient un certain nombre de
mesures destines matriser les dpenses sociales :
par une responsabilisation plus importante des patients et des professionnels
de la sant (franchise mdicale, financement intgral des hpitaux par la tarifi-
cation lactivit, mesures visant amliorer la rpartition des professionnels
sur le territoire) ;
au travers de mesures incitatives visant encourager lemploi des sniors et
supprimer les mises la retraite doffice avant 65 ans dici 2010 ;
avec la cration de nouvelles ressources ( lexemple de laugmentation de la
taxe sur le chiffre daffaires des laboratoires pharmaceutiques).

2. Les ressources de la Scurit sociale

195. Les ressources de la Scurit sociale se distinguent, pour lessentiel, en
cotisations, impts et participations et svaluent 381,4 milliards deuros en
2008.
Parmi ces ressources, les cotisations sociales constituent lessentiel des res-
sources des rgimes de base de la Scurit sociale.
TABLEAU N 30 VOLUTION DE LA RPARTITION DES RESSOURCES

DES RGIMES DE BASE DE LA SCURIT SOCIALE
(en %)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Cotisations (effectives et fictives 5) 65,4 64,6 64,9 65,8 65,1 63,4 61
Impts 27,8 28,8 28,2 28,3 24 22,1 26,2
Contributions publiques 5,1 4,5 4,4 4,4 9,5 8,8 4,6
Sources : Rapports de la Cour des comptes sur lapplication des lois de financement de la Scurit
sociale.
A. Les cotisations
196. Telles quelles sont dfinies par lInsee, les cotisations sont constitues des
apports des personnes protges ou de leurs employeurs des institutions
octroyant des prestations sociales en vue dacqurir et de maintenir le droit ces
prestations .
Les cotisations doivent donc se dfinir comme des versements obligatoires
effectus par les non-salaris, les employeurs et leurs salaris, pour acqurir des
droits des prestations sociales.
Les cotisations se distinguent en cotisations dassurance maladie-maternit-inva-
lidit-dcs, dassurance vieillesse, dassurance veuvage, dallocations fami-
liales et daccidents du travail.
En 2006, le montant de ces cotisations sest lev 232,8 milliards deuros.
Dans sa dcision du 13 aot 1993, le Conseil constitutionnel a estim que la
qualification de cotisation sociale impliquait le rattachement un rgime de
Scurit sociale ainsi quun lien entre le versement et le droit aux prestations
Cons. const., 13 aot 1993, Matrise de limmigration, 325 DC.
5. Les cotisations effectives se compltent de cotisations fictives lesquelles correspondent aux pres-
tations directes verses par certains employeurs publics (prestations familiales et pensions notam-
ment).

B. Les impositions
197. Le tiers des ressources sociales est financ par limpt. Cette fiscalisation
de la ressource sociale a pu tre utilise de prfrence la cotisation ds lors
que le rendement de cette dernire a t entam par certaines mesures sociales :
allgement des bas salaires, financement de la rduction du temps de travail,
aide lembauche
La fiscalit sociale est actuellement compose dune vingtaine dimposition :
ainsi, depuis 1967, la Scurit sociale bnficie du produit dune taxe sur les
assurances autonomobiles (ce qui permet lassurance maladie de compenser le
cot social des accidents de la route) ;
depuis 1983, lassurance maladie et le Fonds pour le financement de la
rforme des cotisations patronales (Forec) peroivent le produit des droits sur
les alcools (ce afin de financer les mfaits de lalcoolisme) ;
depuis 1997, le produit des droits sur les tabacs est vers lassurance
maladie et au Forec, afin de financer les ravages lis aux cancers.
La Scurit sociale bnficie galement dun prlvement de 2 % sur les
revenus des capitaux et des valeurs mobilires dont le produit est rparti entre
les caisses maladie, famille, vieillesse, le Fonds de solidarit vieillesse (FSV) et
le Fonds de rserve des retraites (FRR).
198. La contribution sociale gnralise Enfin, et de manire essentielle, la
Scurit sociale bnfice du produit de la Contribution Sociale Gnralise
(CSG), cre par la loi de finances pour 1991 dun montant de 70,8 milliards
deuros en loi de financement pour 2008. Initialement, la CSG avait vocation
changer lassiette du financement social (par largissement des catgories de
revenus non imposs jusqualors). La cration de la CSG tait alors neutre
oprant par compensation (suppression ou minoration dautres ressources afin
que le niveau gnral des prlvements obligatoires demeure inchang).
Mais le taux de la CSG est en constante progression depuis sa cration : 1,1 %
en 1991, 2,4 % en 1993 (sans compensation), 3,4 % en 1997, 7,5 % en 1997
(avec compensation nanmoins par basculement des cotisations maladies sur
la CSG) puis 7,5 % en 2005 (revenus dactivits).
Cet impt sapplique aux revenus dactivit (salaires, revenus des travailleurs
indpendants, des exploitants agricoles), revenus de remplacement (retraites
imposables, certaines prestations sociales (allocations de chmage suprieure au
Smic brut, primes des agents de ltat et des collectivits territoriales, indem-
nits de licenciement ou de mise la retraite, indemnits journalires verses
par la Scurit sociale) et revenus du patrimoine et de placements. Son taux
varie en fonction des revenus imposs (en 2005, 7,5 % pour les revenus dacti-
vit, 8,2 % pour les revenus du patrimoine et de placements, entre 3,8 et 6,6 %
pour les revenus de remplacement).

Le produit de cette imposition est affect lassurance maladie, la politique

familiale et au fonds de solidarit vieillesse et, dune manire gnrale, au
financement des dpenses des organismes sociaux. Interrog ce propos, le
Conseil constitutionnel a estim quaucune rgle, ni aucun principe de valeur
constitutionnelle ninterdit daffecter le produit dune imposition un tablisse-
ment public Cons. const., 28 juin 1982, Loi de finances rectificative pour
1982, 140 DC ; Cons. const., 14 janvier 1983, Loi portant diverses mesures rela-
tives la Scurit sociale, 82-152 DC. Une contribution qui na pas le caractre
dun prlvement social mais qui entre dans la catgorie des impositions de
toutes natures de larticle 34 de la Constitution Cons. const., 28 dcembre
1990, Loi de finances pour 1991, 285 DC.
199. La contribution pour le remboursement de la dette sociale La fisca-
lit sociale sest galement enrichie, avec lordonnance n 96-50 du 24 janvier
1996 relative au remboursement de la dette sociale, dun nouvel impt, la
Contribution pour le Remboursement de la Dette Sociale (CRDS). Comme son
nom lindique, cette contribution a t cre dans le but de rsorber lendette-
ment de la Scurit sociale. Elle sest leve 5,2 milliards deuros en 2005
(5,7 milliards deuros prvus en loi de financement pour 2008).
Cet impt, initialement conu pour tre prlev jusquau 31 janvier 2014, a t
prorog jusqu lapurement de la dette sociale (disposition institue par la loi
du 13 aot 2004 relative lassurance maladie).
Son assiette est identique la CSG (les revenus exclus de lassiette RDS
sentendent des minima sociaux, des pensions militaires dinvalidit, des rentes
daccidents du travail, livrets dpargne) et son taux est actuellement de 0,5 %.
Le produit de cet impt est affect la Caisse damortissement de la dette
sociale, tablissement public national caractre administratif, charge dapurer
la dette sociale 6.
Ces diffrentes impositions se traduisent par laffectation aux diffrentes caisses
de Scurit sociale de ressources fiscales pour un montant de 99,9 milliards
deuros en 2006.
C. Les participations ou contributions publiques

200. Les participations sentendent des transferts de ltat vers les organismes
sociaux et sont destins combler le dficit de la Scurit sociale ou financer
certaines charges supplmentaires. En effet, par ces transferts, ltat compense
les effets financiers ngatifs supports par le budget de la Scurit sociale
raison des mesures lgislatives adoptes : ainsi en a-t-il t, en 2004, du RMI
(283 millions deuros en 2004 contre 5,2 milliards deuros en 2003), de lalloca-
tion adulte handicap (4,7 milliards deuros) ou encore de lallocation parent
isol (0,77 milliards deuros).
6. Cf. n 364 et s.

Larticle LO 111-4, II, 4 du nouveau texte organique relatif aux lois de finance-
ment de la Scurit sociale en date du 2 aot 2005 a formalis ce lien financier
en prcisant une compensation intgrale de toute perte de recettes ou transfert de
charge par le budget de ltat (dispositions issues de la loi du 13 aot 2004 rela-
tive lassurance maladie, art. 70 et antrieurement de larticle 5 de la loi du
25 juillet 1994, dite loi Veil prvoyant que toute mesure dexonration,
totale ou partielle, de cotisations de Scurit sociale () donne lieu compensa-
tion intgrale aux rgimes concerns par le budget de ltat pendant toute la
dure de son application).
201. Ces contributions publiques permettent galement de financer certaines poli-
tiques spcifiques au travers, par exemple, du fonds national de laide au loge-
ment (4,9 milliards deuros pour 2008) ou encore du Fonds national de lhabitat.
Ltat verse galement des subventions dquilibre aux rgimes de retraite dont
le nombre dactifs cotisants est trs infrieur au nombre de retraits, du fait des
volutions dmographiques et des transformations du systme productif. Ainsi
en va-t-il pour la SNCF (2,9 milliards deuros pour 2008) ou encore des rgimes
de retraite et de Scurit sociale des marins (786 millions deuros pour 2008)
Au total, ces participations et contributions se sont leves 17,4 milliards
deuros en 2006.
TABLEAU N 31 PROGRESSION DE LA PARTICIPATION DE LTAT

AU BUDGET DE LA SCURIT SOCIALE
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

12,65 45 26,3 26 37,3 31 17,4
Sources : Rapports de la Cour des comptes sur lapplication des lois de financement de la Scurit
sociale.
202. Complexit des relations financires entre ltat et la Scurit sociale

Aussi brivement voques, ces participations de ltat au budget de la Scu-
rit sociale laissent nanmoins une impression gnante : celle de relations finan-
cires entre ltat et la Scurit sociale difficilement perceptibles. La Cour des
comptes a dailleurs rgulirement dnonc la complexit et lopacit de ces
relations financires loccasion de certains de ses rapports sur lapplication des
lois de financement de la Scurit sociale et notamment son rapport 2001.
Le Gouvernement a entendu les clarifier au travers de deux principes mis en
uvre compter de 2003 :
la compensation systmatique par ltat de toute nouvelle exonration de
charges sociales au dtriment de la Scurit sociale ;
le remboursement progressif des arrirs de paiement de ltat vis--vis des
rgimes sociaux.

Section 3
Le dsquilibre du budget de la Scurit sociale
203. Laugmentation de la dette sociale La dette sociale svalue, fin
2006, 121 milliards deuros. Ce montant inclut, bien videmment, le montant
de la dette restant amortir par la Cades 7 de 75 milliards deuros.
Indniablement, le problme de la Scurit sociale et du budget de la Scu-
rit sociale, demeure sa dette. Depuis 1986, le rsultat dexercice du rgime
gnral est ngatif. Et en 1990, le solde de trsorerie est devenu dficitaire.
Depuis 1993, la situation na cess de se dtriorer en dpit de lembellie des
annes 1999-2001.
TABLEAU N 32 LE BUDGET DE LA SCURIT SOCIALE
En milliards de francs En milliards deuros

Budget Solde Budget de la Solde
de la Scurit du rgime Scurit sociale du rgime
sociale gnral LFSS gnral
1989 0,4
1990 9,6
1991 16,6
1992 15,3
1993 56,4
1994 54,8
1995 67,3
1996 53,2
1997 1 685,2 33,8
1998 1 731,2 16,2
1999 1 789,1 + 0,7 272,7 + 0,5
2000 1 866,2 + 5,2 284,5 + 0,7
2001 1 932,9 + 7,5 294,6 + 1,2
2002 316,9 3,5
2003 329,73 10,2
2004 345,4 11,9
2005 361,7 11,6
2006 346,8 8,7
2007 363,7 9,5
2008 389,2 8,9
7. Cf. n 364 et s.

Document n 7 Des finances sociales qui fragilisent les finances

publiques Rapport Marini sur les prlvements obligatoires et leur vo-
lution Snat n 55 5 novembre 2003 (extrait)
Alors quau cours de la priode 1999-2001, les administrations de Scurit sociale avaient
apport une contribution positive la rduction du dficit public, elles concourent depuis 2002
sa dgradation, hauteur de 0,3 point du PIB en 2002, les prvisions pour 2003 et 2004 stablis-
sant respectivement un besoin de financement de 0,6 point de PIB et de 0,5 point de PIB.
Cette situation, conjugue aux drapages budgtaires de ltat, conduit reporter toujours plus
loin lobjectif de retour lquilibre des finances publiques. Lacclration des rformes structu-
relles dans le domaine social est donc une condition essentielle du redressement de nos finances
publiques.
204. Le dficit de la Scurit sociale Le tableau prcdent illustre parfaite-

ment cette situation financire : avec ces bonnes annes 1999 2001 au cours
desquelles la Scurit sociale a dgag des capacits de financement amlio-
rant ainsi significativement sa situation par rapport aux annes prcdentes
pour renouer compter de 2002 avec un dficit synonyme de besoin de finance-
ment qui se rpercute ncessairement en terme dendettement.
Document n 8 Extrait Rapport Cour des comptes Rapport sur la

situation et les perspectives des finances publiques 2005, p. 91
La France a laiss se dvelopper, dans la dernire dcennie, une dette sociale, jusque l inexis-
tante. Son montant a plus que doubl au cours des trois dernires annes pour atteindre 110 Mdi
fin 2005 (en additionnant la dette porte par la Cades et celles des administrations de Scurit
sociale regroupant les organismes de Scurit sociale, lassurance chmage et les hpitaux). Ce
niveau dendettement, que nautorisent pas les rgles sappliquant aux rgimes sociaux et aux
fonds de financement ils ne peuvent recourir qu des emprunts de trsorerie dans des limites
fixes en loi de financement a t permis par la cration de la Cades en 1996.
La dette sociale constitue une anomalie des finances publiques franaises. Elle contrevient la
rgle dor qui rserve lemprunt au financement de dpenses dinvestissement. Sur le plan co-
nomique, sa forte augmentation rcente ne peut tre impute une conjoncture particulirement
dprime. Surtout, la monte de la dette sociale est en profonds dcalage avec les perspectives
dmographiques du pays : elle a pour effet de reporter dans le futur le financement dune partie
des dpenses sociales actuelles, alors que le vieillissement de la population franaise, qui cre des
besoins de financement supplmentaires terme dans les branches retraite et maladie et pour la
dpendance, justifierait au contraire la constitution de rserves par la ralisation dexcdents.
Le principe de telles rserves a conduit la cration du Fonds de rserve des retraites en 1999,
mais son abondement a t jusqu prsent trs infrieur ce qui tait prvu lorigine, et les
rserves constitues la fin de 2005 (20,6 Mdi) reprsentent peine le quart de la dette sociale
(mme en se limitant au champ de la Scurit sociale).
205. Une situation dficitaire gnralise Une situation qui se dtaille au

travers des quatre branches du rgime gnral. Le dficit de la Scurit sociale,
essentiellement imputable en 2002 la branche maladie, a progressivement
gagn les trois autres branches.

TABLEAU N 33 SOLDE DES OPRATIONS COURANTES

DU RGIME GNRAL (HORS OPRATIONS EN CAPITAL)
(en milliards deuros et en droits constats)
2008
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Soldes Solde
avant aprs
mesures mesures
Maladie 0,7 1,6 2,1 6,1 11,1 11,6 8 5,9 4,6 7,1 4,3
Accidents
du travail 0,2 0,4 0 0,0 0,5 0,2 0,4 0,1 0,5 0,1 0,3
Vieillesse 0,8 0,5 1,5 1,7 0,9 0,3 1,9 1,9 4,6 5,7 5,1
Famille 0,2 1,4 1,7 1,0 0,4 0,4 1,3 0,9 0,2 0 0,3
Total
rgime
gnral 0,5 0,7 1,2 3,5 10,2 11,9 11,6 8,7 9,5 12,7 8,9
Sources : Rapport AN n 2610 Loi de financement de la Scurit sociale pour 2006 / PLFSS 2008.
Bibliographie
Amselek (P.), Linflation des dpenses de sant et le dficit de la Scurit
sociale : mythe ou ralit , Dr. soc. 1981, p. 202.
Douat (E.), Le dpassement de lOndam , RFFP 2007, n 100, p. 175.
Pellet (R.), Lquilibre financier de lassurance-maladie aprs la loi du
13 aot 2004 , Dr. soc. 2004, p. 979 ; Les finances sociales : conomie, droit
et politique, LGDJ, 2001.
Philip (L.), La protection sociale et les nouvelles frontires entre finances
publiques et finances prives , RFFP 2002, n 79, p. 33.
Schoettl (J.-E.), La rforme de lassurance maladie devant le Conseil consti-
tutionnel , note sous Cons. Const. 12 aot 2004, n 2004-504 DC, LPA n 185,
p. 6.
Snat, Rapport dinformation sur la dette sociale n 345, mai 2006.

Conclusion
Le poids des finances
publiques franaises
206. Le poids des finances publiques franaises peut diversement sapprcier

selon que sont pris en considration les dpenses publiques, les prlvements
obligatoires, lendettement ou encore le dficit 1. En fonction, des contrastes
peuvent apparatre entre les situations financires de ltat, des collectivits
locales ou encore de la scurit sociale.
Section 1
Le poids des dpenses publiques
207. Lhistoire des dpenses publiques est celle dune constante et importante
progression.
Ainsi, entre 1828 et 1914, lensemble des dpenses publiques reprsentait 12 %
du PIB.
Ce poids slve environ 24 % entre les deux guerres et la fin de la Seconde
Guerre mondiale, leur poids atteint 40,8 % du PIB. Cette augmentation signifi-
cative concide avec la cration de la scurit sociale. Depuis 1985, les dpenses
publiques svaluent plus de 50 % du PIB. En 2007, le poids des dpenses
publiques est de 52,4 % du PIB.
Au-del de cette apprciation globale, il est possible de prciser la part des
dpenses publiques en distinguant celles relevant de ltat, des organismes
divers dadministration centrale, des collectivits locales et de la scurit
sociale. Et schmatiquement de constater que depuis trente ans, la dpense
publique na cess daugmenter : que les dpenses de ltat ont doubl en francs
constants, que les dpenses locales ont t multipli par cinq et celles de la
scurit sociale par huit selon le constat opr par un groupe de travail cr au
sein de lAssemble nationale en 1999 et ayant pour thme dtude, lefficacit
de la dpense publique.
Bien videmment, les thories conomistes sont l pour nous expliquer les
raisons de cette augmentation et notamment la loi de Wagner selon laquelle les
dpenses publiques auraient tendance crotre naturellement.
1. Pour une analyse des endettements et dficits publics Cf. n 247 et s.

En effet, selon cette thorie, les dpenses publiques ne peuvent quaugmenter

continuellement sous leffet combin :
de lamlioration du niveau de vie ;
du dveloppement conomique ncessitant de plus en plus dinvestissements ;
des dpenses de fonctionnement de ladministration.
208. La ncessit dune matrise de la dpense publique Le problme est
donc celui de la compressibilit des dpenses publiques. Il est au cur de la
rforme engage par la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de
finances 2. La dpense publique peut tre rduite de manire significative
par le biais dune rationalisation de cette dpense : dpenser mieux pour
dpenser moins.
Lanalyse comparative permet, par ailleurs toute proportion garde de pr-
ciser le poids des dpenses publiques de la France par rapport nos homologues
europens.
Sans surprise, la France se situe parmi les pays pour lesquels le poids de la
dpense publique est plus que significatif.
Schma n 6 Les dpenses des administrations publiques en 2005

(en % du PIB)
Source : EUROSTAT.
2. Cf. n 468 et s. Damarey Stphanie, La loi organique relative aux lois de finances, Ellipses,
janvier 2004.

LE POIDS DES FINANCES PUBLIQUES FRANAISES 151
Section 2
Les prlvements obligatoires
209. Les prlvements obligatoires sont constitus des impts et des cotisa-
tions sociales effectives reus par les administrations publiques et les institu-
tions europennes.
Les cotisations sociales effectives sentendent des versements effectus par les
individus et leurs employeurs aux administrations de scurit sociale et aux
rgimes privs. Elles se dcomposent en charges patronales et salariales aux-
quelles sajoutent les cotisations la charge des travailleurs indpendants et des
personnes noccupant pas demploi.
1. Le poids des prlvements obligatoires

210. Le poids des prlvements obligatoires na cess daugmenter. Ainsi, est-il
pass de 34,5 % en 1965 43,3 % en 2007.). Lanalyse doit conduire imputer,
essentiellement, aux prlvements sociaux, cette augmentation et notamment
la CSG qui, compter de 1991, a fait progresser ce poids de 13,1 % 21,8 %
du PIB.
Ltat, quant lui, a enregistr une diminution du poids de ses prlvements.
Cette diminution est imputable aux transferts de comptences oprs par les lois
de dcentralisation et la politique de baisse des impts.
TABLEAU N 34 PRLVEMENTS OBLIGATOIRES

DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
(en % du PIB)
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

tat et autres administra-
tions centrales 16,1 17,4 17,1 16,4 15,7 16,9 17,1 16,2
Dont : tat 14,9 16,5 16,2 15,4 14,8 15,9 16,2 15,3
Administrations publiques
locales 6,8 5,3 5 5 5 5,3 5,5 5,7
Administrations de scurit
sociale 1,3 5,5 5,7 5,6 5,7 4,8 21 22,1
Institutions europennes 1 0,6 0,6 0,5 0,4 0,3 0,3 0,3
Cotisations sociales effectives 19,3 16,2 16,2 16,3 16,3 16,1
Total des prlvements
obligatoires 44,5 45 44,7 43,8 43,1 43,4 43,8 44,2
Sources : 1995 : Comptes de la nation, 1997 / 2000 2002 : Insee, Comptes nationaux base 95 /
compter de 2003 : Insee, Comptes nationaux base 2000.

Pour une vision plus synthtique, il convient de cumuler les cotisations sociales
effectives aux impts perus par les administrations de scurit sociale. Ceci
permet de repositionner le cot des dpenses sociales par rapport lensemble
des prlvements obligatoires ainsi quil rsulte du rapprochement effectu
compter de lanne 2005 dans le tableau n 34.
Bien videmment, le poids de ces prlvements obligatoires est en correspon-
dance de celui des dpenses publiques. Il va de soi bien que cette vidence
soit quelquefois perdue de vue que le niveau des prlvements obligatoires est
troitement conditionn par celui des dpenses publiques : ce sont celles-ci qui
rendent ceux-l ncessaires Rapport D. de la Martinire et de la Commission
dtude des prlvements fiscaux et sociaux pesant sur les mnages, 1996.
2. La cration du Conseil des prlvements obligatoires

211. La loi n 2005-538 du 20 avril 2005 cre, en remplacement du Conseil des
impts, un Conseil des prlvements obligatoires (CPO).
Cette cration tait dj prvue par la loi de finances pour 2005 mais le Conseil
constitutionnel a jug que cette disposition navait pas sa place dans la loi de
finances et a donc censur ce cavalier budgtaire Cons. const., 29 dcembre
Le Conseil des prlvements obligatoires reprend les comptences du Conseil
des impts en les largissant. Le CPO a vocation analyser non seulement les
impts prlevs par ltat et les collectivits territoriales mais galement les
cotisations sociales. Sur cette base, le CPO sera charg dapprcier lvolution
et limpact conomique, social et budgtaire de lensemble des prlvements
obligatoires et de formuler des recommandations leur sujet.
Chaque anne, le CPO remettra au Prsident de la Rpublique et au Parlement,
un rapport rendant compte de lexcution de ses travaux. Son premier rapport
(2007) a t consacr la fraude aux prlvements obligatoires et son contrle.
Le CPO sera prsid par le Premier prsident de la Cour des comptes et
compos de huit magistrats et fonctionnaires ainsi que de huit personnalits qua-
lifies, choisies pour leur exprience professionnelle dsignes pour une
priode de deux ans, renouvelable une fois.
Bibliographie
Euzby (A.), Lincidence des prlvements obligatoires , RFFP 1996 n 55
p. 81.
Philip (L.), Impositions de toutes natures, redevances, cotisations sociales et
prlvements obligatoires , in Mlanges Amselek, 2005, p. 677.

Chapitre 4
Lapparition
des finances europennes
Le budget de lUnion europenne
Plan du chapitre
Section 1 : Le budget de lUnion europenne : entre autonomie financire et pouvoir
financier
Section 2 : Le Budget de lUnion europenne
1 : Les dpenses communautaires
2 : Les ressources communautaires
3 : La matrise du budget de lUnion europenne
Section 3 : La participation des tats membres au budget de lUnion europenne
Rsum
Avec une moyenne de 100 milliards deuros, le budget europen ne reprsente que
1 % du revenu national brut de lUnion europenne. Aussi modeste soit-il, le
budget de lUnion europenne suscite nanmoins conflits et oppositions entre tats
membres dans la dtermination de son montant et de la participation des tats
membres. Cette dernire est, en effet, devenue la principale ressource communau-
taire alors quelle avait t cre la manire dune variable dajustement.
212. Dans le cadre du Trait de Rome sign le 25 mars 1957 entre la France,
lAllemagne, lItalie, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg le dispositif
financier prvoyait un systme de ressources propres dont le principe est actuel-
lement inscrit larticle 269 le budget est, sans prjudice des autres recettes,
intgralement financ par des ressources propres. .
Linstitution dun systme des ressources propres est synonyme dautonomie
financire.
Paralllement cette conqute de lautonomie financire, lhistoire financire de
lUnion europenne est galement celle de la conqute du pouvoir financier par
le parlement europen.

Section 1
Le budget de lUnion europenne,
entre autonomie financire et pouvoir financier
213. Le financement de lUnion europenne est une source constante de conflits
entre les membres de lUnion. Dj, des problmes de financement taient
lorigine de la politique de la Chaise vide pratique par le Gnral De
Gaulle en 1965.
Ceci devait conduire une proposition du prsident de la Commission Walter
Hallstein, tendant au transfert des droits de douane la Communaut et une
modification des rgles de vote.
Le sommet de La Haye en dcembre 1969 a conduit la cration de ressources
propres destines couvrir toutes les dpenses : les droits de douane et les pr-
lvements agricoles (perus sur les importations), le produit dune taxe sur la
valeur ajoute de 1 % perue de faon uniforme dans les tats membres
constituent les ressources de la Communaut.
214. Lexercice du pouvoir financier Parmi les institutions mme de
lUnion, la difficult a rsid dans lexercice du pouvoir financier. Plusieurs
rformes ont permis, progressivement, de renforcer les pouvoirs du Parlement
en matire financire notamment en procdant une distinction entre
dpenses obligatoires (DO dcoulant du Trait et matrises par le Conseil)
et dpenses non obligatoires (DNO pour lesquelles un pouvoir de dcision fut
accord au Parlement) 1.
lu au suffrage universel direct depuis 1979, le Parlement europen va gale-
ment profiter dune amlioration de la procdure budgtaire au travers dun
accord pass avec la Commission et le Conseil en 1988. Trois objectifs ont t
fixs par cet accord :
lamlioration du financement par la cration dune ressource nouvelle assise
sur le PNB ;
la matrise des dpenses par la fixation dun plafond annuel en volume pour
chaque catgorie de dpenses, le total ne devant pas excder le plafond des res-
sources propres ;
la rorientation de la dpense en fonction des nouveaux objectifs prioritaires
communautaires.
Avec cette rforme, la Communaut a bnfici dun renforcement de crdibilit
avec ladoption des budgets suivants dans les dlais et le respect des objectifs
politiques fixs.
Une nouvelle volution aurait pu samorcer avec le Trait constitutionnel. En
effet, celui-ci offrait la possibilit au Conseil de fixer, par une loi europenne,
les dispositions applicables au systme de ressources propres de lUnion. Il
1. Cf. n 811.

LAPPARITION DES FINANCES EUROPENNES 155
aurait donc t possible de crer de nouvelles catgories de ressources propres

et den abroger. Le Conseil devant alors statuer lunanimit, aprs consultation
du Parlement europen.
Bien videmment, le budget de lUnion europenne dpend des contributions
des tats membres 2 et est donc soumis, sous cette perspective, certains alas
politiques. La participation financire de la Grande-Bretagne est, sur ce point,
symptomatique : entre la correction britannique obtenue par Margaret Thatcher
en 1984 et les difficiles ngociations du budget europen pour la priode
2007-2013 3.
Section 2
Le budget de lUnion europenne
215. Le budget de lUnion europenne est, comparativement aux richesses de
ses tats membres, modique. Et larrive des dix derniers tats membres nen a
gure augment significativement le montant. Le budget europen traduit, ainsi,
la volont des tats membres notamment fondateurs de limiter le poids de
ce budget
TABLEAU N 35 MONTANT DU BUDGET DE LUNION EUROPENNE

Anne Montant du budget

1999 96,9
2000 93,3
2001 96,2
2002 98,6
2003 99,7
2004 UE 15 99,5
2004 UE 25 111,3
2005 UE 25 116,5
2006 111,9
2007 126,5
2008 129,2
Source : EUROSTAT.
2. Cf. galement n 240 et s.

3. Cf. n 241.

1. Les dpenses communautaires

216. Les dpenses de lUnion europenne se distinguent en dpenses de fonc-
tionnement et dintervention.
217. Les dpenses de fonctionnement Ces dpenses sont peu importantes
dans le budget de lUnion europenne 5,3 % en 2003 en comparaison du
poids que reprsentent ces dpenses pour les tats membres de lUnion euro-
penne et notamment pour la France dont les dpenses de fonctionnement repr-
sentent 45 % de son budget.
Ces dpenses de fonctionnement sont constitues des salaires (plus de
35 000 emplois en 2006), des retraites des fonctionnaires europens, des
dpenses lies aux immeubles et au matriel.
218. Les dpenses dintervention Ces dpenses sont lies des actions et
des politiques de lUnion. Si la PAC a pu reprsenter le premier poste dinter-
vention avec 45 % du budget de lUnion europenne jusquen 2006, elle est
dsormais devance par les actions structurelles, qui reprsentent dans le budget
2008 et sous le vocabulaire de Croissance durable 44,9 % du budget.
Dsormais, doivent tre distingues, parmi les dpenses dintervention :
ressources naturelles (stabilit des comunauts agricoles, dveloppement
durable dans les zones rurales, amlioration de la protection et de linformation
dans le domaine de lenvironnement) ;
croissance durable (favoriser la croissance grce aux investissements rgio-
naux) 44,9 % du budget de lUnion ;
action internationale (contribuer la paix, la stabilit et la prosprit au-del
des frontires de lUnion) ;
libert, scurit et justice (assistance aux pays de lUnion dans la gestion des
flux migratoires, scurit des produits livrs aux concommateurs, promotion de
la diversit culturelle
TABLEAU N 36 RPARTITION DES DPENSES COMMUNAUTAIRES

BUDGET 2008
Montant en milliards deuros Valeur relative

Croissance durable 58 44,9
Ressources naturelles 55 42,6
Administration 7,3 5,8
Action internationale 7,3 5,7
Citoyennet, libert, scurit et justice 1,3 1
Total des dpenses 129,1 100

2. Les ressources communautaires

219. Les quatre ressources propres Les ressources communautaires se sont
progressivement diversifies lorsqua t cr un systme de ressources propres
li ltablissement de lUnion douanire par dcision du Conseil du 21 avril
1970.
Le financement de lUnion europenne repose actuellement sur quatre res-
sources propres 4 qui sont perues par les tats membres pour le compte de
lUnion (voir tableau page suivante).
220. Les droits de douane Ces droits sont perus sur les importations en
provenance des pays tiers. Ils sont tablis en application dun tarif douanier
commun en vigueur aux frontires extrieures de lUnion.
Rappelons que les droits de douane entre les pays membres de lUnion ont
disparu au 1er juillet 1968, conformment lobjectif premier du Trait de Rome
du 25 mars 1957 crant la Communaut conomique europenne (CEE) et ta-
blissant un march commun.
Le produit de ces droits de douane a tendance diminuer en raison des accords
dchange passs entre lUnion europenne et des tats tiers.
221. Les prlvements agricoles Ces prlvements sont perus sur les impor-
tations en provenance de pays tiers, rsultent de la politique agricole commune.
Ces taxes doivent compenser la diffrence entre les cours mondiaux de ces pro-
duits agricoles et leur prix plus lev dans lUnion europenne.
222. La taxe sur la valeur ajoute La TVA communautaire est prleve sur
la base dune assiette harmonise entre tats membres (et plafonne 50 % du
PNB de ltat membre) par application dun taux de 0,3 %. Un taux qui a
volu : initialement fix 1 %, augment 1,4 % entre 1985 et 1994 pour
reprendre ensuite son taux initial et diminu 0,5 % depuis 2004.
La ressource TVA a pu constituer la principale ressource du budget de lUnion
europenne (jusqu 70 % du total des ressources communautaires) en 1990.
Mais dsormais, la principale ressource communautaire est la ressource RNB.
223. La ressource RNB Depuis 1988, lUnion europenne peroit une
ressource PNB qui a vocation quilibrer le budget de lUnion transforme
ensuite en ressource RNB en 1995. Son montant est dtermin par lapplication
dun taux, reprsentant la part du PNB dun tat membre dans le PNB commu-
nautaire, au montant total encaisser au titre de cette ressource.
Le montant total peru au titre de la ressource RNB est, en effet, adapt chaque
anne et correspond la diffrence entre les dpenses et le produit des trois
4. Les autres ressources du budget communautaire sentendent des intrts bancaires, des contribu-
tions des pays tiers certains programmes communautaires, des remboursements daides commu-
nautaires non utilises, des prlvements oprs sur les revenus du personnel

158
TABLEAU N 37 VOLUTION DES RECETTES COMMUNAUTAIRES

Types de Prlvements Droits de Quatrime

TVA Divers Total
recettes agricoles douane ressource
Montant % Montant % Montant % Montant % Montant % Montant %
1975 590 9,2 3 151 49,3 2 644 41,4 6 385 100
1980 2 003 12,2 5 906 35,9 7 258 44,2 1 265 7,7 16 432 100
1985 2 179 7,8 8 310 29,6 15 219 54,2 2 377 8,4 28 085 100
1990 1 876 4 10 285 22,1 27 440 59,1 95 0,2 6 773 14,6 46 469 100
1995 1 945 2,6 12 509 16,7 39 183 52,2 14 191 18,9 7 249 9,7 75 077 100
2000 2 039 2,3 11 665 13 34 049 38,1 37 805 42,3 3 883 4,3 89 441 100
2004 1 219 1,2 10 155 10,2 14 324 14,4 73 221 73,4 805 0,8 99 724 100
2005 1 119 1,1 12 031 12,2 15 556 15,8 68 884 70,1 794 0,8 98 384 100
2006 764 0,7 12 905 11,7 15 884 14,3 80 563 72,8 556 0,5 110 672 100
2007 1 449 1,3 15 083 13,2 18 517 16,3 71 153 62,5 7 642 6,7 113 845 100
2008 2 316 1,9 16 431 13,6 19 095 15,9 81 077 67,4 1 425 1,2 120 346 100
Sources : Vade-mecum budgtaire 2000 / Jaune annex au PLF 2005 / Budget 2006, loi n 2005-1719 du 30 dcembre 2005 de finances pour 2006, JO n 304 du
31 dcembre 2005 / Site Europa.
FINANCES PUBLIQUES

autres ressources propres. La ressource RNB se prsente donc comme une

variable dajustement.
Cette ressource RNB a progressivement remplac la ressource TVA. Pourtant,
cette ressource tait dite complmentaire, cest--dire quelle navait vocation
tre perue que si les autres ressources propres taient insuffisantes pour couvrir
les dpenses. La ressource PNB reprsente actuellement prs de 70 % du budget
de lUnion !
En effet, les diffrentes ngociations du GATT ont rduit les droits de douane
et le niveau de protection agricole. Mcaniquement, cette baisse de ressources a
ncessit une augmentation des contributions des tats membres.
3. La matrise du budget de lUnion europenne

224. La volont des tats membres, en matire budgtaire, est celle dune ma-
trise du volume du budget communautaire le principe dune telle matrise a
t retenu par une dcision du Conseil du 24 juin 1988.
En mars 1999, les chefs dtat ou de Gouvernement des tats membres, runis
au Sommet de Berlin ont dcid de plafonner le montant des ressources propres
1,27 % du PNB 5. Lobjectif est de matriser les dpenses de lUnion euro-
penne. Le pourcentage na pas volu depuis mais en revanche le calcul
seffectue, non plus sur la base du PNB mais sur celle du RNB 6. Pour des
raisons dajustement entre PNB et RNB, le pourcentage de rfrence a t
abaiss 1,24 %.
Section 3
La participation des tats membres
au budget de lUnion europenne
225. Les contributions nationales ont cd la place au mcanisme des res-
sources propres en 1970. Ce financement autonome de lUnion europenne
sappuie sur ces quatre ressources que sont les droits de douane, les droits agri-
coles, la TVA communautaire et la ressource RNB que chaque tat doit verser
au budget europen. Sur ces bases, il est possible pour chaque tat de dter-
miner sa participation au budget de lUnion europenne.
5. Le produit national brut (PNB) mesure la valeur ajoute par les units institutionnelles franaises
(personnes morales ou physiques) quels que soient les lieux dactivits de ces units.
Tandis que le produit intrieur brut (PIB) mesure la production effective sur le territoire conomique
national des units institutionnelles rsidentes quelle que soit leur nationalit. En 2005, le PIB de la
France slve 1 800 milliards deuros.
6. Le revenu national brut (RNB) ajoute au PIB le revenu tir des changes (commerciaux, transferts
de revenus, mouvements de capitaux et flux montaires) entre la France et le reste du monde.
cette somme, sont retirs les revenus transfrs par des agents rsidents vers le reste du monde.

TABLEAU N 38 PARTICIPATION DES TATS MEMBRES

AU BUDGET DE LUNION EUROPENNE
(en %)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Allemagne 28,3 25,1 25,5 24,8 24,4 22,6 23 21,3 20,9 20,3 19,7
Autriche 2,8 2,5 2,5 2,4 2,6 2,3 2,3 2,2 2,2 2,2 2,1
Belgique 3,9 3,8 3,9 3,9 4,4 3,9 4,2 4 4 4 3,9
Bulgarie 0,3 0,3
Chypre 0,1 0,2 0,2 0,2
Danemark 2 2,1 2 1,9 2,2 2,2 2,1 2 2 2,1 2,1
Grce 1,6 1,6 1,6 1,5 1,7 1,7 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8
Espagne 7,1 7 7,6 7,3 8,2 8,4 8,9 8,8 8,7 9,4 0,5
Estonie 0,1 0,1 0,1 0,1
Finlande 1,4 1,4 1,5 1,4 1,5 1,5 1,6 1,5 1,5 1,5 1,5
France 17,5 16,5 17 16,5 17,9 18,2 18,1 16,8 16,6 16,3 16
Hongrie 0,6 0,9 0,8 0,8
Irlande 0,9 1,2 1,3 1,2 1,5 1,3 1,4 1,3 1,3 1,5 1,5
Italie 11,5 12,9 13 12,5 14,4 14,5 14,1 14,5 13,7 13,1 12,8
Lettonie 0,1 0,1 0,1 0,2
Lituanie 0,1 0,2 0,2 0,2
Luxembourg 0,2 0,3 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Malte 0,04 0,04 0,1 0,1
Pays-Bas 6,4 6,2 6,2 6,2 6,8 5,8 5,9 5,5 5,3 5,6 5,6
Pologne 1,4 2,3 2,4 2,4
Portugal 1,4 1,3 1,5 1,4 1,6 1,5 1,6 1,4 1,4 1,4 1,4
Rpublique
0,6 1 1 1,1
Tchque
Roumanie 0,9
Royaume-Uni 11,9 15,2 13,4 15,8 9,6 13,1 11,9 12,3 12,1 12,5 12,4
Slovaquie 0,2 0,4 0,4 0,4
Slovnie 0,2 0,3 0,3 0,3
Sude 3,1 2,9 2,8 3 2,9 2,7 3 2,8 2,8 2,7 2,6
Sources : jaune annex au PLF 2005, daprs des documents de la Commission europenne /
Projet LFI 2008, Rapport Snat n 91.

La participation de la France au budget de lUnion europenne prend la forme

dun prlvement sur recettes 7 dun montant de 16,83 milliards deuros en
2007. Lessentiel de ce prlvement est constitu de la ressource RNB qui
reprsente 63 % de cette participation. Sur cette base, la France se positionne
juste derrire lAllemagne en terme de participation au budget de lUnion euro-
penne avec une participation hauteur de 16 % au budget europen contre
19,7 pour lAllemagne en 2007.
Le budget des Communauts europennes est, aujourdhui, confront de nou-
velles difficults : la croissance, qui avait permis la russite de la rforme de
1988, stagne ; les tats sont rticents augmenter les ressources communau-
taires et remettent, parfois, en cause le montant de leur contribution en fonc-
tion de lavantage quils retirent de ladhsion lUnion europenne 8.
Bien videmment, llargissement europen ne fait quaccentuer ce malaise.
Bibliographie
Commission europenne Le financement de lUnion europenne Rapport
sur le fonctionnement du systme des ressources propres COM(2004) 505
http ://europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l34016.htm
Gojat (G.), Les ressources propres des communauts europennes , Rev.
sc. lgisl. fin., 1972, p. 515 ; Les finances de la Communaut europenne,
RFFP, 1983 n 4.
Molinier (J.), la veille du rexamen annonc des finances de lUnion
europenne : remise plat ou rajustement ? , RFFP 2007 n 100, p. 341.
7. Cf. n 236.
8. Cf. n 239.

Sous-
titre
2
La multiplicit
des flux financiers publics
226. Finances de ltat, locales, sociales ou encore communautaires tablissent

ncessairement des liens financiers entre elles. Les flux financiers existants
entre ces diffrentes sphres intensifient la perception quil convient davoir des
finances publiques.
Il peut tre difficile de percevoir ces liens financiers dans toute leur intensit
notamment en raison de la complexit de certains dentre eux. Il nest gale-
ment pas envisageable de prciser en toute exhaustivit la multitude des liens
financiers pouvant ainsi stablir. Tout au plus, le prsent chapitre aura vocation
prciser les principaux de ces flux financiers et den percevoir les interac-
tions. Le propos pourra se complter de liens financiers ponctuels qui peuvent
stablir entre les budgets publics et qui se formalisent au travers de techniques
budgtaires et comptables qui seront tudis dans la 2e partie consacre lla-
boration des budgets publics.
Par ailleurs, parmi ces flux tudis, une distinction pourrait soprer entre les
transferts financiers synonymes de charges budgtaires (aides et autres partici-
pations accordes) et les relations de trsorerie (et notamment celles qui seront
voques entre ltat et les collectivits territoriales au travers des avances
consenties par le premier aux secondes ou encore du rle de caissier jou par
ltat). La perspective diffre alors ncessairement. Pourtant, les relations de
trsorerie peuvent galement senvisager en terme de flux financiers nets en
raison de leurs implications budgtaires indirectes.

Chapitre 1
Les flux financiers
en provenance de ltat
Plan du chapitre
Section 1 : destination des collectivits territoriales
1 : Les concours financiers de ltat aux collectivits territoriales
2 : Les prts et avances consentis
Section 2 : destination de lUnion europenne
Section 3 : destination de la Scurit sociale
Rsum
Trs logiquement, le budget de ltat alimente les trois autres sphres financires
publiques raison de flux financiers dintensit variable subventions, cotisa-
tions et autres participations de toute nature contribuent alimenter les budgets
publics et conduisent percevoir le budget de ltat comme un budget irradiant
lensemble des finances publiques.
Section 1
destination des collectivits territoriales
227. Les principaux flux financiers en provenance du budget de ltat et desti-
nation des budgets locaux prennent la forme daides et autres concours financiers
accords par ltat ainsi que de prts et avances consentis aux collectivits locales.
1. Les concours financiers de ltat

aux collectivits territoriales
228. Les concours financiers de ltat aux collectivits locales sentendent, de
manire essentielle, des dotations 1et autres transferts ainsi que des compensa-
tions dexonrations et de dgrvements dimpts locaux 2.
1. Cf. n 172.
2. Cf. n 230.

Le montant total des ressources transfres par ltat aux collectivits

territoriales sest lev en 2005 61,8 milliards deuros. Ces concours se carac-
trisent par leur diversit ainsi que lexprime le tableau suivant. Par del ces
donnes chiffres, ce tableau permet de saisir toute la diversit des concours
financiers dont bnficient les collectivits territoriales et sagissant plus parti-
culirement des dotations verses, dexpliquer la rforme initie par la loi de
finances pour 2004 3.
TABLEAU N 39 CONCOURS FINANCIERS DE LTAT

AUX COLLECTIVITS TERRITORIALES EN 2004
Dotations sur crdits budgtaires

Dotation globale dquipement 860
Dotation rgionale dquipement scolaire 598
Dotation dpartementale dquipement des collges 297
Dotation gnrale de dcentralisation 797
Dotation gnrale de dcentralisation Corse 245
Dotation de dcentralisation formation professionnelle 1 862
Dotation de dveloppement rural 116
Subventions de fonctionnement et dquipement des ministres 1 721
Total dpenses nettes du budget gnral 6 496
Compensation dexonrations et de dgrvements lgislatifs 10 732
Comptes spciaux du Trsor, dont fonds national de leau et FNDS 40
Total budget gnral et comptes spciaux 17 268
Prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales
Dotation globale de fonctionnement 36 880
Dotation spciale instituteur 185
Dotation lu local 47
Compensation de la suppression de la part des salaires dans les bases de la taxe
professionnelle 111
Dotation de compensation de la taxe professionnelle 1 258
Fonds de compensation pour TVA 3 910
Amendes forfaitaires de la police de la circultation 542
Reversement de la TIPP la Corse 29
Total des prlvements sur recettes 42 962
Sources : Jaune budgtaire PLF 2006 Effort financier de ltat aux collectivits locales Cour
des comptes, Rapport 2005 sur les rsultats et la gestion budgtaire.
3. Cf. n 133 et 182.

LES FLUX FINANCIERS EN PROVENANCE DE LTAT 167
Avec la loi organique du 1er aot 2001, les concours financiers de ltat sont
clairement prciss au travers dune Mission Relations avec les collectivits
territoriales qui distinguent, en ses programmes, les concours financiers selon
quils sont verss aux communes et leurs regroupements, aux dpartements ou
encore aux rgions.
cette mission, doit galement sajouter le programme Remboursements et
dgrvements dimpts locaux de la mission Remboursements et dgrvements
pour un montant de 16,03 milliards deuros avec la loi de finances pour 2008.
Au total, les concours financiers de ltat destination des collectivits territo-
riales reprsentent chaque anne environ 60 milliards deuros.
A. Le contrat de stabilit
229. Depuis 1996, les relations financires entre ltat et les collectivits terri-
toriales se sont formalises au travers dun contrat initialement pacte de stabi-
lit financire, devenu avec larticle 57 de la loi de finances pour 1999
(n 98-1266 du 29 dcembre 1988), un contrat de croissance et de solidarit et
avec larticle 36 de la loi de finances pour 2008 (n 2007-1822 du 24 dcembre
2007) un contrat de stabilit.
Institu pour trois ans, ce contrat a t successivement reconduit 4 et poursuit un
double objectif :
garantir la prvisibilit des ressources des collectivits territoriales ;
associer les collectivits territoriales leffort de matrise de la dpense
publique.
Le contrat de stabilit repose, notamment, sur la dfinition dune enveloppe
norme qui regroupe les principaux concours financiers de ltat aux collectivits
territoriales, et dont lvolution annuelle dpend dindices macro-conomiques.
Les concours financiers sont ainsi contractualiss dans leur montant afin dassurer,
tant pour ltat que pour les collectivits locales, une meilleure prvisibilit de
lvolution des dotations. Avec la loi de finances pour 2008, il a t dcid une
progression des concours financiers de cette enveloppe selon le mme rythme que
les dpenses de ltat, cest--dire comme linflation (+ 1,6 % en 2008).
TABLEAU N 40 TAUX DVOLUTION DEPUIS 1999
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1,82 1,48 2,32 2,26 1,89 1,67 2,63 2,37 2,54 1,6
Source : Ministre de lIntrieur, de la Scurit intrieure et des Liberts locales.
4. En 2002 (article 39 de la loi de finances pour 2002 (n 2001-1275 du 28 dcembre 2001) ; en

2003 (article 51 de la loi de finances pour 2003 n 2002-1575 du 30 dcembre 2002) ; en 2004
(article 57 de la loi de finances pour 2004 n 2003-1311 du 30 dcembre 2003) ; en 2005
(article 51 de la loi de finances pour 2005 n 2004-1484 du 30 dcembre 2004) ; en 2006
(article 36 de la loi de finances pour 2006 n 2005-1719 du 30 dcembre 2005).

Lenveloppe norme des concours financiers de ltat sest leve en 2007

B. Les prlvements sur recettes au profit

des collectivits territoriales
230. Les concours financiers de ltat peuvent se prsenter, dans le cadre des
lois de finances, comme une charge budgtaire qui grve dautant le budget de
ltat ou comme un prlvement sur recettes. En 2005, 74 % de ces concours
financiers ont pris la forme de prlvements sur recettes.
La technique du prlvement sur recettes peut tre dfinie comme une rtro-
cession directe dun montant dtermin de recettes de ltat au profit des collec-
tivits locales ou de lUnion europenne en vue de couvrir des charges qui
incombent ces bnficiaires et non ltat Cons. const., 29 dcembre
1982, Loi de finances pour 1983, 154 DC ; Cour des comptes, Rapport sur
lexcution des lois de finances pour 1999, p. 71.
En dautres termes, les prlvements sur recettes sentendent de sommes en pro-
venance du budget de ltat mais qui ne constituent pas une charge pour ce
dernier.
Le prlvement sur recette doit tre peru comme une technique de recouvre-
ment conduisant faire transiter ces sommes par le budget de ltat.
Il existe deux types de prlvements sur recettes : ceux destination des collec-
tivits territoriales et ceux destination de lUnion europenne 5.
Sagissant des prlvements destination des collectivits territoriales, la Cour
des comptes distingue traditionnellement trois types de prlvements sur
recettes :
les prlvements prsentant un caractre compensatoire (ex. : prlvement au
profit du Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoute, compensation
dexonrations relatives la fiscalit locale) ;
les prlvements ayant un caractre de subvention (DGF, dotation au FNPTP,
dotation lu local) ;
les prlvements constitutifs daffectation de recettes (produit des amendes
forfaitaires de la police de la circulation, dotation au bnfice des collectivits
territoriales de Corse).
Cest cette technique qui a t utilise en 1999 dans le cadre de la suppression
de la part salariale de la taxe professionnelle pour un montant de 13 MdF
(1,98 MdE) et, en 2000, de 23 MdF (3,51 MdE).
231. Lusage contest du prlvement sur recettes Lusage du prlve-
ment sur recettes a suscit linterrogation ds lors que les concours financiers de
ltat transitaient, tantt par le biais de cette technique, tantt par le biais dune
5. Les prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne seront tudis n 236.

charge inscrite au budget de ltat. La question se posait alors du critre de

rpartition entre ces deux modalits dattribution.

Annexe 23 : Intrieur, scurit intrieure et liberts locales : dcentra-
lisation Rapport n 73 (extrait)
Les prlvements sur recettes de ltat reprsentaient, en 2003, les deux tiers des concours finan-
ciers de ltat aux collectivits territoriales. Les critres qui prsident la rpartition de ces
concours entre les deux techniques de budgtisation sont flous, et font lobjet dapprciations
divergentes.
Toutefois, larticle 6 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances dispose
que un montant dtermin de recettes de ltat peut tre rtrocd directement au profit des col-
lectivits territoriales ou des Communauts europennes en vue de couvrir des charges incom-
bant ces bnficiaires ou de compenser des exonrations, des rductions ou des plafonnements
dimpts tablis au profit des collectivits territoriales. Ces prlvements sur recettes de ltat
sont, dans leur destination et leur montant, dfinis et valus de faon prcise et distincte .
Selon cette dfinition, les dotations globales, les compensations dexonration fiscales et les
crdits servant compenser les transferts de comptence ont leur place en prlvements sur les
recettes de ltat. Un tel choix vite dailleurs de gonfler le budget du ministre de lIntrieur,
de la scurit intrieure et des liberts locales, de manire artificielle, ds lors que ces crdits ne
correspondent pas des charges de ltat, mais des charges supportes par les collectivits ter-
ritoriales. Cette volution est dautant plus souhaitable car, dans le cadre dfini par la loi orga-
nique du 1er aot 2001 prcite, sil sera souhaitable de prvoir une information sur le montant
et la rpartition des prlvements sur les recettes de ltat au profit des collectivits territoriales
() il serait difficile dassocier des objectifs et des indicateurs de performances des crdits sur
lesquels ltat na aucun contrle.
Ainsi, comment expliquer que les compensations fiscales pouvaient tre tantt
inscrites en crdits budgtaires linstar de la compensation de la suppres-
sion de la part rgionale de la taxe dhabitation ; tantt en prlvements sur
recettes linstar de la compensation de la suppression de la part salaire de la
taxe professionnelle.
La Cour des comptes elle-mme a contest la technique des prlvements sur
recettes de dfinition incertaine mais galement en ce quelle nuisait linfor-
mation des parlementaires : la Cour ritre son souhait, tant pour des
raisons juridiques que pour des raisons techniques, de voir la formule des prl-
vements sur recettes abandonne, sous rserve de trouver un mode de prsen-
tation apportant des amliorations significatives linformation parlementaire et
lexercice des contrles Rapport Cour des comptes sur lexcution du
budget 1995.
Conteste 6, la technique des prlvements sur recettes a pourtant t consacre
par la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001.
6. lexemple du principe duniversalit budgtaire Cf. n 613 et s. que le prlvement sur

232. Les prlvements sur recettes, une technique consacre par la Lolf
Le prlvement sur recettes prsente la particularit de navoir pas t prvu
par lordonnance du 2 janvier 1959. Dans les faits, cette technique a t mise
en uvre pour la premire fois en 1969 pour remplacer les impts locaux sup-
prims et en 1971 pour assurer la contribution de la France au budget des
Communauts europennes.
En dpit des critiques qui ont pu tre formules lencontre de cette technique, elle
na pas pour autant disparu avec la Lolf. Au contraire, celle-ci la consacre en son
article 6 : un montant dtermin de recettes de ltat peut tre rtrocd directe-
ment au profit des collectivits territoriales ou des Communauts europennes en
vue de couvrir les charges incombant ces bnficiaires ou de compenser des exo-
nrations, des rductions ou des plafonnements dimpts tablis au profit des col-
lectivits territoriales. Ces prlvements sur les recettes de ltat sont, dans leur
destination et leur montant, dfinis et valus de faon prcise et distincte.
Plusieurs raisons expliquent cette conscration et notamment :
la ncessit de clarifier une technique tant dans sa dfinition que dans son
primtre daction ;
la Lolf qui, en instaurant une logique de rsultats et une responsabilisation
par objectifs 7, implique ncessairement que les crdits correspondant soient
identifis en tant que tels et positionns en consquence. Si ltat ne dispose
daucune marge de manuvre dans la gestion des crdits, ceux-ci doivent se
signaler, dans le cadre de la loi de finances, au travers de la technique des prl-
vements sur recettes. Et inversement.
Apparaissent ainsi des critres de rpartition des crdits qui faisaient jusque l
dfaut et qui vont permettre de rpartir les concours financiers de ltat selon
quils reprsentent ou non une charge pour le budget de ltat.
recettes aurait t susceptible de mconnaitre. Saisi de cette question, le Conseil constitutionnel a

rappel, dans sa dcision du 29 dcembre 1982, la ncessit dun contrle efficace du Parlement
lequel exige que les recettes et les dpenses figurent au budget pour leur montant brut sans tre
contractes. Et de relever que le mcanisme des prlvements sur recettes (au profit des collec-
tivits locales et des Communauts europennes) nintroduit dans la prsentation budgtaire aucune
contraction qui serait contraire larticle 18 de lordonnance organique ; quen effet, ltat A nu-
mre et value la totalit, avant prlvement, des recettes de ltat, puis dsigne et value chacun
des prlvements oprs, dont le total est, ensuite, dduit du montant brut de lensemble des
recettes ; que cette prsentation ne conduit pas dissimuler une recette ou une fraction de recette de
ltat non plus qu occulter une charge ; que si dans le tableau dquilibre () ne figure que le
montant des ressources totales diminu des prlvements, sans que soit reprise la dcomposition
figurant ltat A, cette prsentation nest pas contraire au principe de non contraction alors surtout
que larticle (contenant le tableau dquilibre) renvoie expressment (audit) tat.
Considrant () que les prlvements sur recette oprs au profit des collectivits locales ou des
Communauts europennes ne sont pas constitutifs dune affectation de recettes au sens de
larticle 18 de lordonnance du 2 janvier 1959 ; quen effet, le mcanisme de ces prlvements ne
comporte pas, comme limpliquerait un systme daffectation, ltablissement dune corrlation
entre une recette de ltat et une dpense incombant celui-ci .

La loi de finances pour 2004 a ainsi procd, sur cette base, quelques modifi-
cations notamment en basculant en prlvements sur recettes 95 % de la DGD ou
encore les compensations relatives la suppression de la part rgionale de la taxe
dhabitation. Et inversement, la dotation de dveloppement rural qui jusqualors
prenait la forme dun prlvement sur recettes, a bascul en crdits budgtaires.
Ces modifications conduisent une augmentation significative du montant des
prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales.
Par ailleurs, lencadrement de ces prlvements sur recettes par la Lolf conduit :
en limiter lusage au profit uniquement des collectivits territoriales et des
Communauts europennes (entre 1975 et 1978, un prlvement sur recettes
avait t opr au profit de la scurit sociale afin dassurer la prise en charge
par ltat de certaines dpenses) ;
justifier ces prlvements dans une annexe spcifique ; les parlementaires
se prononcer par un vote spcifique dans la premire partie de la loi de finances.
233. La part prpondrante des prlvements sur recettes parmi les
concours financiers de ltat Les concours financiers de ltat destination
des collectivits territoriales prennent essentiellement la forme de prlvements
sur recettes : 62 % en 2003, 76 % en 2004 et 74 % en 2005 pour un montant de
TABLEAU N 41 PRLVEMENTS SUR RECETTES

AU PROFIT DES COLLECTIVITS TERRITORIALES
(en LFI)
Montant
1997 166,88
1998 164,49
En milliards de francs
1999 163,12
2000 189,53
2000 28,89
2001 31,67
2002 34,70
2003 36,74
2004 45,16 En milliards deuros
2005 45,73
2006 47,40
2007 49,45
2008 51,21

La part des prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales a

significativement augmente en 2004 en raison des rformes apportes aux
concours financiers de ltat par la loi de finances pour 2004 mais galement
des clarifications apportes cette technique des prlvements sur recettes par
la Lolf.
2. Les prts et avances consentis

234. Le recouvrement des impts locaux La fiscalit locale, recouvre par
les services fiscaux de ltat, est une ressource essentielle pour les budgets
locaux 8. Or, ces impts ne sont, pour chaque anne considre, recouvrs qu
compter de septembre. Ltat procde donc ds le dbut de cet exercice budg-
taire des avances consenties aux collectivits locales sur le produit venir de
la fiscalit locale.
Ces avances sont retraces au travers dun compte spcial 9 compte davances
sur impts locaux dont le fonctionnement tait rgi par larticle 34 de la loi
n 77-574 du 7 juin 1977 portant diverses dispositions dordre conomique et
financier, dsormais remplac par le compte de concours financiers intitul
Avances aux collectivits territoriales .
Ce compte spcial reprsentait lui seul 67 % des recettes des comptes sp-
ciaux du Trsor en 2002 et 90 % des recettes des comptes davances.
Ce compte permet de verser, chaque mois, par douzime, le montant des rles
mis lanne prcdente. Bien videmment, le dcalage calendaire entre recettes
et dpenses reprsente un cot en trsorerie pour ltat 325 millions deuros
en 2002.
235. Les frais de recouvrement des impts locaux Le recouvrement par les
services fiscaux de ltat de cette fiscalit locale peut galement sidentifier en
terme de cots lis ltablissement de lassiette et au recouvrement de limpt.
En effet, en contrepartie de ces diffrentes charges, ltat peroit sur le mon-
tant de limposition recouvre, des frais de gestion (en application de
larticle 1641 CGI) qui constituent la contrepartie des dpenses supportes par
ltat, non seulement pour tablir et recouvrer les impts locaux (taux de 4,4 %)
mais galement pour financer les dgrvements accords (taux de 3,6 %). Le
montant de ces frais de gestion est rgulirement contest. en ce quil dpasse-
rait de loin le cot suppos des services ainsi fournis par ltat. Sil est reconnu
que le cot rel des impositions locales pour ltat (1,15 milliards deuros en
2004) est trs infrieur au prlvement quil peroit pour frais dassiette et de
recouvrement (2,72 milliards deuros en 2004), en revanche, le constat inverse
doit tre opr pour les frais de dgrvements et admission en non valeur
8. Cf. n 146 et s.
9. Cf. n 608 et s.

(2,28 milliards deuros en 2006) qui savrent tre trs infrieurs leur cot rel
(13,34 milliards deuros en 2006) Snat, PLF 2006, Relations avec les collec-
tivits territoriales Compte spcial avances aux collectivits territoriales, Avis
n 104.
Section 2
destination de lUnion europenne
236. Les prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne La
contribution de ltat au budget de lUnion europenne se formalise au travers
de la technique des prlvements sur recettes consacre par la Lolf en son
article 6 10.
Ces prlvements traduisent le souci exprim par le Conseil des communauts
europennes de dvelopper les ressources propres des Communauts en rempla-
cement des contributions financires des tats membres Dcision du 21 avril
1970.
Les prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne se distinguent
en :
impts communautaires recouvrs par chaque tat membre. Leur montant
transite par le budget de ltat. Les impts communautaires sentendent des
droits de douane, des prlvements agricoles, de la cotisation la production sur
les sucres. Ces impts communautaires frappent les importations aux frontires
extrieures de lUnion europenne ;
contributions financires complmentaires prleves sur le budget de ltat en
fonction du chiffre daffaires soumis la TVA et du revenu national brut.
linstar des prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales,
ceux pratiqus au profit des communauts europennes ont galement t
contests. La Cour des comptes estimant que ces prlvements taient retracs
tort dans le budget de ltat Rapport sur lexcution du budget 1995.
237. La matrise des prlvements sur recettes au profit de lUnion euro-
penne En constante progression, le montant de ces prlvements sur recettes
est nanmoins matris en raison de la volont clairement affiche de certains
tats membres de lUnion europenne de limiter le montant du budget
europen 11.
10. Cf. n 613.

11. Cf. n 224.

TABLEAU N 42 PRLVEMENTS SUR RECETTES

AU PROFIT DES COMMUNAUTS EUROPENNES
LFI LR
1992 12 843 11 092
1993 12 726 11 743
1994 13 842 12 582
1995 13 415 11 924
1996 13 568 12 261
1997 13 263 13 391
1998 13 949 13 960
1999 14 482 13 892
2000 15 016 14 659
2001 15 168 14 500
2002 16 870 14 755
2003 15 800 16 342
2004 16 400 15 406
2005 16 570 17 340
2006 17 995 17 633
2007 18 696 16 837
2008 18 400
Sources : Jaune annex au PLF 2005 / Rapports de la Cour des comptes et lois de rglement / PLF
2008, Snat, Affaires europennes et participation franaise au budget des Communauts
europennes.
Distingus en prvision et en excution, les prlvements sur recettes au profit

des communauts europennes laissent apparatre des soldes positifs sur ces der-
nires annes : la prvision ayant t surestime par rapport la ralisation. Ces
dcalages sexpliquent diversement ainsi que lexprime le rapport du Snat
consacr aux affaires europennes dans le cadre du projet de loi de finances
pour 2005.
Document n 10 Rapport Snat n 74 Projet de loi de finances pour

2005 : Affaires europennes et article 43 : valuation de la participation
franaise au budget des Communauts europennes (extrait)
On constate clairement deux priodes : avant la mise en place de la ressource PNB, lexcu-
tion dpasse systmatiquement la prvision, refltant le dynamisme des dpenses agricoles et
linsuffisance des recettes dont disposait alors la Communaut. Depuis 1989, la surestimation est
en revanche davantage lie la monte en puissance de la politique rgionale et au surcalibrage
de crdits de paiement dont elle fait lobjet, notamment en dbut de priode de programmation

(1989/1990, 1994/1995, 2000/2001). Ce dcalage tient certes des alas qui rendent la prvision
ncessairement imparfaite, mais galement de relles lacunes en matire dexcution de cer-
tains programmes communautaires les fonds structurels et actions extrieures en particulier
qui se traduisent par laccumulation dexcdents budgtaires.
Il importe toutefois de rappeler que la majeure partie des sous-consommations de crdits et des
erreurs de paiement est imputable la gestion partage , cest--dire au systme de gestion
des fonds communautaires (structurels notamment) appliqu par les tats membres eux-mmes,
et dont les lacunes et manquements notamment en France et en Italie sagissant des paiements
agricoles ont t mainte fois souligns par la Cour des comptes europenne. Le Gouvernement
sest cependant attach en cours danne 2002 amliorer la gestion et la consommation des
fonds structurels, et a dcid un certain nombre de mesures de dconcentration et de simplifica-
tion que votre rapporteur spcial avait approuves .
Section 3
destination de la scurit sociale
238. Les flux financiers stablissant entre ltat et la scurit sociale laissent
une impression dopacit rgulirement dnonce par la Cour des comptes 12.
Par del cette impression, trois perspectives essentielles se dgagent des liens
financiers tablis entre le budget de ltat et celui de la scurit sociale :
les dpenses sociales supportes par le budget de ltat : ce dernier supporte,
en effet, la charge financire de certaines dpenses sociales. Les prestations cor-
respondantes verses au nom de ltat, le sont par la scurit sociale. Cest
notamment le cas de lAllocation pour adultes handicaps (AAH), des aides au
logement (comme lAPL) ou encore du remboursement de lIVG ;
les subventions verses au budget de la scurit sociale afin dassurer lqui-
libre de certains rgimes sociaux ;
la compensation des exonrations sociales accordes. En effet, dans laccom-
plissement de ses politiques publiques (lutte contre le chmage, aide
lemploi), le Gouvernement adopte des mesures qui peuvent amputer les res-
sources de la scurit sociale ds lors que des exonrations sont accordes. Ces
exonrations et donc cette diminution des recettes sociales doivent tre int-
gralement compenses par le budget de ltat ainsi que le prvoit la loi
n 94-637 du 25 juillet 1994 relative la scurit sociale article 5 : toute
mesure dexonration totale ou partielle, de cotisations de scurit sociale ()
donne lieu compensation intgrale aux rgimes concerns par le budget de
ltat .
Le principe de cette compensation, complt et renforc par la loi n 2004-810
du 13 aot 2004 relative lassurance maladie, sillustre au travers dun rapport
remis chaque anne par le Gouvernement aux commissions comptentes

TABLEAU N 43 VOLUTION DES TRANSFERTS

ET VERSEMENTS DE LTAT EMPLOYEUR
2001 2002 2003 2004 2005
Interventions de ltat
Allocations du RMI, prime de Nol verse
aux rmistes 4 513 5 343 5 161 283 0
Allocations adulte handicap (AAH) 4 097 4 476 4 578 4 763 4 924
Contribution au FNAL 2 768 3 034 2 948 2 912 3 227
Contributions au FNAH 2 229 2 345 2 291 2 241 2 457
Allocation parent isol (API) 714 805 807 770 895
Fonds de financement de la CMU 899 1 150 970 1 036 695
Divers 460 752 859 699 671
Total I 15 680 17 905 17 164 12 704 12 869
Contributions de ltat aux rgimes de
Scurit sociale
SNCF 2 233 2 282 2 315 2 431 2 527
Fonds spcial des pensions des ouvriers
des tablissements industriels de ltat 910 920 987 1 012 951
Financement du BAPSA 815 559 523 20 0
tablissement national des invalides de la
marine 708 688 745 778 822
CANSSM 452 528 628 576
Divers 1 051 509 640 625 588
Total II 5 717 5 410 5 738 5 494 5 494
Compensations de cotisations sociales
exonres
Financement formation professionnelle 1 219 1 038 1 172 1 157 1 167
Compensation exonrations cotisations 645 1 164 1 103 17 388 16 443
Action conomique 654 564 140 238 120
Divers 26 23 25 118 753
Total III 2 544 2 789 2 440 18 901 18 483
Prestations prises en charge par ltat
Prestations pensionns de guerre 197 171 185 170 184
Divers 66 71 61 71 67
Total IV 263 242 246 241 251
Total gnral 24 204 26 346 26 038 37 340 37 067
Sources : Direction gnrale de la comptabilit publique et organismes sociaux Rapports de la

Cour des comptes sur lexcution des lois de financement de la Scurit sociale.

des assembles, avant le 1er octobre. Ce rapport, cr par la loi de financement

de la scurit sociale pour 2005, retrace notamment les diffrentes mesures don-
nant lieu compensation ainsi que la ventilation des mesures de compensation
par branche et par rgime de base obligatoire (art. L. 131-8, CSS).
cela sajoute, bien videmment, les obligations de ltat en sa qualit
demployeur, charg dassurer lensemble des agents publics vis--vis des
risques maladie et famille.
Quelles que soient ces perspectives, le lien financier tabli prend la forme dune
contribution ou autre participation 13 de ltat au budget de la scurit sociale.
En 2004, les transferts financiers oprs entre budgets de ltat et de la scurit
sociale se sont levs 37,3 milliards deuros.
Bibliographie
Labie (F.), Les concours financiers de ltat, in Histoire du droit des finances
publiques, vol. III, Economica, 1988, p. 185.
Le compte davances aux collectivits locales Rapport Snat n 24 2003
www.senat.fr/rap/r03-024/r03-024.html
Perreault (J.), Le compte davances sur impositions locales , RFFP 1995
n 50, p. 63.
Philot (D.) et Caburet (G.), Dotations de ltat aux collectivits locales,
Berger-Levrault, 2006.
Renouard (L.), Les financements des collectivits territoriales en prove-
nance de ltat , Rev. Trsor 2008, p. 55.
Sueur (J.-P.), Les relations financires avec ltat , RFFP 1992, n 38,
p. 19.
13. Cf. supra, n 200.

Chapitre 2
Les flux financiers en provenance
de lUnion europenne
Plan du chapitre
Section 1 : Les versements du budget europen aux tats membres
Section 2 : Lattribution de fonds europens
Rsum
Le fonctionnement du budget europen stablit dans un objectif de solidarit impli-
quant la participation des tats membres la ralisation des politiques communau-
taires. Dans ce contexte, ladhsion aux Communauts europennes peut svaluer
comme un cot pour les tats membres, conduisant distinguer leurs contributions au
budget europen et les fonds qui leur sont verss par ce mme budget.
239. Chaque tat peut ainsi dterminer sil est contributeur net ou bnficiaire
net en fonction des contributions quil verse et des restitutions dont il bnficie.
Ainsi, ltat est contributeur net lorsquil verse plus quil ne peroit bnfi-
ciaire net lorsquil peroit plus quil ne verse.
Ces transferts budgtaires traduisent la solidarit entre tats membres de lUnion
europenne mais sont galement vecteurs de vifs dbats entre tats membres. Un
dbat qui a pris une acuit particulire en 1984 avec la compensation britan-
nique destine compenser partiellement le solde ngatif du Royaume-Uni.
Par del ces querelles financires, le budget communautaire se caractrise par
son interventionnisme avec 95 % de son montant, consacr la ralisation des
politiques communautaires.
Section 1
Les versements du budget europen
aux tats membres
240. Contributeurs et bnficiaires nets Ainsi que le rappelle la Commis-
sion europenne, lUnion europenne est une communaut de solidarit :

TABLEAU N 44 RPARTITION DES DPENSES EUROPENNES

PAR TAT MEMBRE
(en %)
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Allemagne 13,14 13,44 14,19 15,19 12,93 12,79 12,65 12,43
Autriche 1,46 1,81 1,92 2,02 1,92 1,76 1,84 1,86
Belgique 7,11 5,64 5,60 5,51 4,08 5,38 5,74 5,71
Bulgarie 0,29 0,37
Chypre 0,16 0,29 0,37
Danemark 2,65 2,14 1,85 1,91 1,81 1,73 1,60 1,52
Grce 7,30 7,25 7,87 6,10 5,91 6,32 5,76 6,94
Espagne 17,62 14,17 18,71 19,82 19,35 17,81 15,27 13,08
Estonie 0,22 0,26 0,30
Finlande 1,22 1,81 1,40 1,56 1,64 1,49 1,39 1,30
France 16,71 16,14 16,11 15,86 16,30 14,09 14,03 14
Hongrie 0,78 1,40 1,87
Irlande 4,17 3,40 3,18 3,38 3,28 3,06 2,57 2,50
Italie 9,28 14,09 11,92 10,66 12,95 11,29 11,02 11,01
Lettonie 0,29 0,40 0,40
Luxembourg 1,39 1,18 1,24 1,23 1,27 1,18 1,14 1,21
Malte 0,09 0,14 0,16
Pays-Bas 3,93 2,94 2,31 2,07 2,43 2,30 2,16 2,22
Pologne 3,96 4,15 5,39
Portugal 5,34 4,22 4,04 5,04 5,81 4,81 4 3,69
Rpublique
0,89 1,11 1,35
Tchque
Roumanie 0,65 0,70
Royaume-Uni 7,46 10,22 8,14 8,01 7,55 7,76 8,93 8,42
Slovaquie 0,31 0,63 0,70
Slovnie 0,42 0,38 0,41
Sude 1,23 1,57 1,50 1,62 1,77 1,58 1,61 1,60
Source : Commission europenne Budget de lUnion europenne 2006 Rapport financier.
certaines parties du budget de lUE ont un objectif clair de solidarit tandis que
dautres financent la ralisation dobjectifs spcifiques dans le cadre de pro-
grammes communautaires convenus. Il existe donc des bnficiaires nets du
budget de lUE et des contributeurs nets ce budget, mme si les avantages de
cette politique profitent lUnion dans son ensemble Commission euro-
penne, Rapport sur le financement de lUnion europenne, septembre 2004,

LES FLUX FINANCIERS EN PROVENANCE DE LUNION EUROPENNE 181
p. 4. En effet, les tats membres, et notamment les contributeurs nets, tendent

juger les politiques et les initiatives de lUE exclusivement au regard de leur
imputation nationale et sans faire grand cas du contenu des politiques, avec le
risque dobscurcir la valeur ajoute des politiques communautaires .
Ainsi, pour chaque tat, il est possible de dterminer, parmi les dpenses commu-
nautaires, la part revenant chacun ainsi que lexprime le tableau ci-contre.
LEspagne, la France, lItalie et lAllemagne figurent parmi les principaux pays
bnficiaires des dpenses communautaires.
Sur cette base, il est donc possible pour chaque tat de dterminer ce que lui
cote ladhsion aux Communauts europennes.
Trs concrtement, le montant vers par le budget europen la France sest
lev 13,49 milliards deuros en 2006. Par comparaison, la France a contribu,
cette mme anne, au budget de lUnion europenne hauteur de 16,51 mil-
liards deuros. Pour cette anne, la France a donc t un contributeur net payant
plus quelle na reu pour un montant de 3,02 milliards deuros.
Cest sur cette base trs cartsienne que les tats membres peroivent leur adh-
sion lUnion au travers dun solde budgtaire qui ngatif, traduit la contribu-
tion net de ltat.
TABLEAU N 45 SOLDE BUDGTAIRE PAR TAT MEMBRE EN 2006

tat membre Solde budgtaire tat membre Solde budgtaire

Allemagne 6 331,2 Lettonie 255,5
Autriche 302,2 Lituanie 585,3
Belgique 710,9 Luxembourg 30,2
Bulgarie 358,7 Malte 100,9
Chypre 102,3 Pays-Bas 2 589,2
Danemark 505,9 Pologne 2 996,8
Grce 5 101,7 Portugal 2 291,3
Espagne 3 808,8 Rpublique Tchque 385,9
Estonie 176,4 Roumanie 691,2
Finlande 241,5 Royaume-Uni 2 143,6
France 3 017,8 Slovaquie 323,1
Hongrie 1 114,8 Slovnie 142,7
Irlande 1 080,1 Sude 857,4
Italie 1 735,9
Source : Commission europenne.

Remarque : un solde positif signifie que ltat membre est bnficiaire net, un solde ngatif, contri-
buteur net.

241. La correction britannique Cest sur cette base que la Grande-Bretagne

a remis en cause sa participation au budget europen en 1984 avec cette excla-
mation attribue Margaret Thatcher, premier ministre : I want my money
back .
Les exigences britanniques ont conduit rduire la contribution de la Grande-Bre-
tagne au budget europen. Mais cette diminution de la participation britannique a
eu un cot, support par les autres pays membres de lUnion europenne.
La rpartition de cette correction britannique entre les diffrents autres pays
membres sest opre selon le schma suivant qui permet dapprcier que la
France est la premire supporter cette correction.
Schma n 7 Estimation de la part des tats membres

dans le financement de la correction britannique en 2006
(en %)
Source : Snat, Budget communautaire, Les recettes du budget communautaire pour 2007-2013.
En 2006, la France a support 27 % de cette correction britannique avec un

montant de 1,6 milliard deuros.
Une situation dautant plus proccupante que la demande britannique a suscit
des mules qui ont conduit accorder quatre autres tats membres un rabais
sur le rabais en raison des dsquilibres budgtaires importants les affectant
(Allemagne depuis 1985, Pays-Bas, Autriche et Sude depuis 2002 qui bn-
ficient dune rduction de leur contribution la correction britannique, rduction
finance par les autres tats membres, hors Royaume-Uni).
Cette situation explique les difficults rencontres en 2005 par lUnion euro-
penne pour fixer ses orientations budgtaires pour la priode 2007-2013. La

correction britannique nayant plus lieu dtre ds lors que la situation cono-
mique de ce pays nest plus celle qui avait justifi la mise en place de ce
systme correcteur en 1984, sa suppression ne pouvait tre qu lordre du jour.
En dcembre 2005, Tony Blair, Premier ministre britannique a accept de
limiter le montant du rabais accord son pays et a obtenu linclusion dans
laccord de Bruxelles dune clause de rvision de lensemble du budget
lhorizon 2008-2009 incluant les dpenses de la politique agricole commune
Le Monde, 15 dcembre 2005.
Section 2
Lattribution des fonds europens
242. Les fonds verss par le budget europen ntablissent pas de liens finan-
ciers particuliers avec les autres sphres financires publiques. Il ne sagit, au
travers des dpenses communautaires, que de la ralisation des politiques
communautaires qui peuvent emprunter le chemin des autres budgets publics
mais qui nen sont pas la destination finale.
En provenance du budget europen, ces fonds sont verss par les services de
ltat ou, sous sa responsabilit, par des organismes publics (organismes
payeurs agrs cet effet).
Ces aides, hormis quelques cas, ne sont pas retraces dans le budget de ltat
ainsi que le relve la Cour des comptes dans son rapport 2001 propos de la
gestion des aides europennes lagriculture.
Destins rduire les carts de dveloppement entre les rgions, ces aides sont
rparties par les administrations nationales sous la forme de subventions.
Quatre fonds existent :
le Fonds social europen (FSE) destin la formation professionnelle,
laide lemploi et linsertion ;
le Fonds europen dorientation et de garantie agricole (FEOGA) moderni-
sation de lagriculture et dveloppement rural ;
le Fonds europen de dveloppement rural (FEDER) destin au finance-
ment dinfrastructures, au dveloppement des PME, des actions pour lduca-
tion, la sant, la recherche dans les rgions les plus dfavorises ;
lInstrument financier dorganisation de la pche (IFOP) modernisation du
secteur de la pche.
ces fonds structurels, sajoute le fonds de cohsion destination des pays les
plus pauvres de lUnion (pays dont le PNB par habitant est infrieur 90 % de
la moyenne communautaire) et destin aux investissements dans les infrastruc-
tures de transport et dans la protection de lenvironnement.

Peut galement tre voqu le fonds de solidarit de lUnion europenne

(FSUE) qui est une aide financire durgence en cas de catastrophe majeure.
La France a rencontr, comme ses homologues europens, des difficults dans
le versement de ces fonds europens difficults partages, imputables tant la
complexit des procdures communautaires que franaises.
Sagissant de la PAC, et ainsi que la soulign la Cour des comptes dans son
rapport 2001, plusieurs difficults apparaissent et notamment :
la difficult dresser un tableau complet dune situation comptant trois cent
catgories daides verses chaque anne en application de 170 rglements et de
160 textes de porte nationale ;
la multiplication des organismes payeurs qui ne permet pas chacun dentre
eux davoir une vue globale des exploitations aides ;
et la consquence dune concentration des aides accordes sur les mmes
exploitations.
Dautres difficults ont t constates dans le cadre de la gestion des fonds
structurels europens par les tats membres dont la France. En effet, linterro-
gation pouvait lgitimement apparatre de la ncessit des fonds ainsi verss aux
tats membres ds lors quun constat de sous utilisation des crdits accords
tait effectu. En dautres termes, les pays bnficiaires de fonds europens
avaient des difficults dpenser ! Ces difficults sexpliquent, notamment, par
les lourdeurs administratives rencontres dans la mise disposition de ces
crdits europens et la centralisation du systme.
tel point quun risque vident est apparu avec larrive des dix nouveaux
tats membres dun redploiement des crdits concerns au dtriment des
pays nayant pas fait la preuve de lutilit pour eux des crdits ainsi accords.
Afin dinciter les tats membres utiliser ces crdits, une rserve de perfor-
mance avait galement t institue pour la priode 2000-2006 conduisant
apprcier pour chaque tat membre son efficacit dans la gestion et lemploi
des crdits europens. En fonction des rsultats obtenus, ltat membre pouvait
esprer bnficier dune rserve de performance dun bonus reprsentant
jusqu 4 % des crdits dengagement.
Tirant la sonnette dalarme, la France a engag un plan durgence ds 2002
visant allger les procdures dattribution, renforcer lappui aux projets,
associer les collectivits locales la gestion des fonds structurels europens 1.
1. Circulaire du premier ministre n 4875/SG du 15 juillet 2002 relative lamlioration du dispostif

de gestion, de suivi et de contrle des programmes cofinancs par les fonds structurels europens ;
circulaires interministrielles des 19 aot et 27 novembre 2002 portant sur la simplification des
fonds structurels europens ; circulaire du premier ministre n 4900/SG du 24 dcembre 2002 sur la
simplification de la gestion des fonds structurels europens.

Au titre de la rserve de performance, la France a bnfici en mars 2004, de

658,6 millions deuros sur un total de 8,246 milliards deuros distribus entre
les diffrents tats membres.
Document n 11 Rapport AN n 1089 Projet de loi portant rglement

dfinitif du budget de 2002 (extrait)
Les versements dorigine europenne sont en baisse, comme en 2001, du fait des difficults de
mise en uvre de la nouvelle programmation des fonds structurels europens pour la priode
2000-2006. Comme lindique la Cour des comptes dans son rapport relatif lexcution des lois
de finances pour lanne 2002, il convient galement de souligner que prs de 90 % des aides
communautaires ne sont pas distribues par lintermdiaire du budget de ltat et des fonds de
concours, dont le rle tend devenir marginal dans le domaine des aides lagriculture. En 2002,
les fonds de concours aliments par le FEOGA-Garantie (Fonds europen dorientation et de
garantie agricole) ont fortement diminu en raison du transfert, lOffice interprofessionnel des
viandes et de llevage, du paiement, auparavant assur par ltat, de la prime au maintien du
troupeau de vaches allaitantes .
Bibliographie
Jacquemot (F.), La correction britannique , RFFP 2008, n 101, p. 197.
Jochum (J.-P.), Les systmes de gestion et de contrle des fonds struc-
turels : thorie et pratique, enjeux venir , Rev. Trsor 2006, p. 311.
Levoyer (L.), Limpact de lUnion europenne sur les finances de ltat et
des collectivits territoriales , Rev. Trsor 2006, p. 260.
Raude (V.), Les nouveaux fonds structurels , Rev. Trsor 2007, p. 135.

Chapitre 3
Les flux financiers en provenance
Plan du chapitre
Section 1 : La participation financire des collectivits territoriales
Section 2 : Ltat, caissier des collectivits locales
Rsum
Ltude des flux financiers en provenance des collectivits territoriales intensifie
de manire significative le schma gnral des liens financiers stablissant entre
budgets publics. Deux perspectives doivent toutefois retenir, par priorit, latten-
tion : dune part, les participations financires conjointes de plusieurs budgets
publics (et parmi elles, celles des collectivits locales) et dautre part, lobligation
faite aux collectivits locales de dposer leurs fonds disponibles au Trsor.
243. Dans ltude de ces flux financiers entre budgets publics, la perspective
sachve avec le positionnement des budgets locaux entre les flux reus
(essentiellement du budget de ltat) et les flux mis en diverses directions.
Entre des collectivits locales, employeuses et donc des cotisations verses
au budget social ; taxes, notamment au titre de la taxe sur la valeur ajoute
et donc des impts verss au budget de ltat (mme si une compensation a t
instaure en matire dinvestissements 1) ; consommatrices de services rendus
par des administrations dtat autant de liens financiers qui compltent un
dense tableau.
Laccent sera donc port, dans ce paragraphe, sur les liens ponctuels qui peu-
vent stablir entre budgets publics dans la ralisation dune action commune et
le rle de caissier jou par ltat lgard des collectivits locales.
1. Cf. n 184.

Section 1
La participation financire
244. Les fonds de concours Dans leurs relations financires avec les autres
budgets publics, les budgets locaux peuvent sinscrire dans une action
conjointe sassociant notamment et par exemple au budget de ltat dans le
cadre dune ralisation commune. Le lien financier qui stablit alors entre les
budgets publics concerns est ponctuel et peut prendre la forme de fonds de
concours 2 lesquels se dfinissent, au sens de larticle 17 de la Lolf, comme des
fonds de caractre non fiscal, verss par des personnes morales ou physiques
pour concourir des dpenses dintrt public. La particularit du fonds de
concours rside dans lemploi fait des crdits correspondants qui doit tre
conforme lintention de la partie versante.
Autrement dfini, le fonds de concours est une participation verse par une
collectivit ou un tablissement public local un organisme assurant la ma-
trise douvrage dune opration dquipement, sous rserve que cette participa-
tion conditionne la ralisation mme de cette opration. Cette notion,
initialement rserve ltat, a t tendue aux collectivits locales avec lins-
truction budgtaire et comptable applicable aux communes et leurs tablisse-
ments publics (M 14).
La loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales a encore
tendu la pratique de ces fonds de concours en permettant aux communes de
verser de tels fonds lEPCI dont elles dpendent. Ce fonds de concours peut
tre vers afin de financer la ralisation ou le fonctionnement dun quipe-
ment indpendamment de lintrt communal quil pourrait reprsenter. Avant
cette loi, les fonds de concours verss par les communes ne pouvaient tre
verss que si lquipement prsentait un intrt dpassant manifestement
lintrt communal.
Laction conjointe peut tre envisage dans divers domaines ainsi de laide
durgence aux victimes de calamits naturelles. En 1995, a t cr un fonds de
concours destin recevoir toutes les contributions de tiers au profit de laide
durgence aux victimes et des actions de remise en marche des quipements et
de reconstruction. La collectivit qui souhaite participer peut le faire via ce
fonds de concours qui lui offre les avantages dun transfert financier sans frais,
de lappui du rseau diplomatique pour lutilisation des fonds et donc une scu-
rit juridique.
2. Cf. n 576 et s.

LES FLUX FINANCIERS EN PROVENANCE DES COLLECTIVITS TERRITORIALES 189
Section 2
Ltat, caissier des collectivits locales
245. Lobligation de dpt des fonds disponibles au Trsor Le dcret
imprial du 27 fvrier 1811 a institu lobligation pour les collectivits locales
de dpt au Trsor des fonds disponibles des collectivits locales en ces termes :
il (le ministre du Trsor) fera verser pour le compte de la caisse de service,
chez les receveurs gnraux et particuliers, les sommes quil jugera excder les
besoins du service, et les fera rtablir successivement aux poques o les
besoins du service lexigeront .
Cette obligation tendue aux dpartements par la loi du 18 juillet 1892 na pas
t remise en cause par la Lolf. Son article 26, tout comme larticle 15 de
lordonnance du 2 janvier 1959 en dautres termes, prvoit que sauf disposi-
tion expresse dune loi de finances, les collectivits territoriales et leurs tablis-
sements publics sont tenus de dposer toutes leurs disponibilits auprs de
ltat .
Cette obligation de dpt sinscrit dans le respect du principe de lunit de tr-
sorerie de lensemble des services publics administratifs.
Certaines structures peuvent toutefois droger ce schma lexemple des
rgies charges de la gestion dun service public industriel et commercial,
dotes de la personnalit morale et de lautonomie financire qui peuvent
demander louverture dun compte auprs dun tablissement de crdit ou de la
Poste (art. L. 2221-5-1, CGCT).
La loi de finances pour 2004 a galement assoupli lobligation de dpt des
fonds au Trsor en tendant les possibilits de drogation lobligation de
dpt. Certains fonds peuvent ainsi tre placs et notamment ceux provenant
de libralits, dalination dlments du patrimoine, de recettes exception-
nelles lies aux indemnits dassurance ou aux sommes perues dans le cadre de
litiges et contentieux (art. 116 de la loi de finances pour 2004).
Sur ces dernires annes, le constat est celui dune gestion active par les collec-
tivits locales de leur trsorerie. Limpact apparent de cette gestion est celui
dune amplitude de plus en plus forte des mouvements de trsorerie sur le
compte au Trsor impact constat par lAgence France-Trsor 3 et qui revle
que de plus en plus de collectivits locales sengagent sur la voie dune optimi-
sation de leurs lignes de crdit.
Bien videmment, de tels mouvements peuvent gner ltat dans la gestion quo-
tidienne de son compte. En 2002, les flux concernant les collectivits locales
slevaient une moyenne de 150 200 millions deuros par jour avec un
cart maximal enregistr au cours dune journe de 600 millions deuros Rap-
port Snat n 24 Le compte davances aux collectivits locales 2003.
3. Cf. n 54 et s.

Aussi, lobligation a-t-elle t faite aux correspondants du Trsor et donc aux

collectivits locales , avec la loi de finances pour 2004, dinformer ltat de
toute opration affectant le compte du Trsor 4.
4. Cf. n 55.

Sous-
titre
3
Les finances nationales
lheure europenne
246. Depuis 1992 et le Trait de Maastricht, les flux financiers publics sinscri-
vent, au niveau national, dans un primtre contraignant en terme de matrise de
lendettement et du dficit publics.
Dans ce contexte, finances de ltat, locales et sociales doivent converger afin
de respecter les critres fixs par ce Trait. Ces critres sont le reflet dune dis-
cipline budgtaire impose aux tats membres, au moyen, le cas chant, de
sanctions.

Chapitre 1
Lquilibre budgtaire
lheure maastrichienne
Plan du chapitre
Section 1 : La matrise du dficit public
Section 2 : La matrise de lendettement public
Rsum
Les tats membres de lUnion europenne doivent sinscrire dans le dispositif bud-
gtaire tablit par le Trait de Maastricht et dans ce cadre, sassurer de lquilibre
de leurs budgets publics. Trs concrtement, cet quilibre est peru au travers de
deux dominantes : le dficit public qui doit tre contenu hauteur de 3 % du PIB
et lendettement public qui doit tre contenu hauteur maximum de 60 % du PIB.
247. Larticle 104 C du Trait de Maastricht a entendu imposer aux tats

membres une discipline budgtaire en terme de matrise des dficits publics et
dradication des dficits publics excessifs. En toute logique, cette discipline
stend lendettement public en fixant des contraintes cibles aux tats
membres.
Section 1
La matrise du dficit public
248. Un dficit public limit 3 % du PIB Au sens du Trait de Maastricht,
le dficit public (le besoin de financement public) sentend de lensemble des
administrations publiques, savoir ltat, les organismes divers dadministra-
tion centrale, les collectivits locales et la scurit sociale.
Ce dficit public doit tre contenu hauteur de 3 % du PIB. Matris, au sens
des contraintes maastrichiennes, depuis 1997, le dficit public est de nouveau
apparu depuis 2002.

TABLEAU N 46 LE DFICIT PUBLIC DEPUIS 1993
Montant en milliards de francs % du PIB

1993 66,6 6
1994 63,1 5,5
1995 65,5 5,5
1996 49,8 4,1
1997 37,8 3
1998 34,6 2,6
1999 23,6 1,7
2000 21,1 1,5
2001 23,2 1,5
2002 48,5 3,2
2003 66,3 4,2
2004 59,7 3,6
2005 48,9 2,9
2006 46,9 2,5
2007 50,2 2,7
Source : Insee Comptes nationaux Base 2000.
Apprci en fonction de ses diffrentes composantes, le dficit public est, sur

ces dernires annes, essentiellement imputable ltat et aux administrations
de scurit sociale.
TABLEAU N 47 VOLUTION DES DFICITS PUBLICS DEPUIS 1980

(en % du PIB)
1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
tat 0,6 2,9 2,1 4,1 2,5 2,4 3,6 3,9 3,1 3,3 2,9
ODAC 0,2 0 0,1 0,5 0,3 0,3 0,6 0,3 0,6 0,6 0,2
APUL 0,8 0,6 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 0 0,1 0,1 0,1
ASSO 1,1 0,5 0,1 0,7 0,5 0,4 0,2 0,6 1 0,2 0,2
Total 0 3 2,1 5,5 1,5 1,5 3,2 4,2 3,6 3 2,9
Sources : Insee / Rapports de la Cour des comptes.
Sagissant du budget de ltat, les perspectives de redressement de cette situa-

tion financire ncessitent une rduction des dpenses publiques. Or, et la
lecture du rapport de la Cour des comptes sur lexcution du budget 2004 le fait

LQUILIBRE BUDGTAIRE LHEURE MAASTRICHIENNE 195
apparatre, les marges de manuvre dont dispose le Gouvernement, en la

matire, sont restreintes.
La matrise du dficit public peut galement tre envisage par le biais dune
action sur le volume des recettes mais dans ce cas, la prvision doit tre suffi-
samment fiable pour garantir le niveau de recettes estim. Or, selon ce mme
rapport, la Cour des comptes regrette que jusqu prsent, les perspectives de
croissance aient t instrumentalises par le Gouvernement.
Document n 12 Rapport Cour des comptes sur lexcution des lois de

finances pour 2004 (extrait)
Comme ses partenaires de la zone euro, le Gouvernement prsente depuis 1998, lappui des
lois de finances, des programmes pluriannuels de finances publiques moyen terme, compre-
nant notamment une projection du dficit des administrations publiques au sens du Trait de
Maastricht.
Ces programmes ont tous prvu un dficit public en rduction continue et ramen, sur une prioe
de trois ou quatre ans, un niveau compris entre 1,2 % du PIB et zro, ainsi quune baisse du
niveau dendettement. Or, aucun des programmes nest parvenu atteindre les niveaux de rduc-
tion annoncs. De faon plus gnrale, le redressement des finances publiques prvu par les pro-
grammes de stabilit successifs ne sest pas ralis.
Ce constat devrait inciter la prudence quant llaboration des programmes pluriannuels.
Le fait de baser ces prvisions sur un scnario de bonne ou de trs bonne conjoncture cono-
mique sur une priode continue de quatre ans, soit une performance rarement atteinte par le
pass, affaiblit la porte dun exercice, par ailleurs ncessaire.
Le taux de croissance de 2000 2004 a t en moyenne de 1,9 % et, sur les dix dernires annes,
il a t de 2,1 %. Ces volutions sont infrieures aux estimations actuelles de la croissance poten-
tielle de lconomie franaise, entre 2 et 2,25 %. Or, les programmes pluriannuels sont systma-
tiquement construits sur des hypothses nettement suprieures de 2,5 3 % (la dernire
programmation repose sur un scnario 2,5 %).
Lcart entre le taux moyen de croissance observ et le taux retenu explique que les objectifs de
redressement des finances publiques adosss ces prvisions ne puissent jamais tre atteints.
La prsentation de scnarios alternatifs prenant en compte la ralisation dalas ngatifs pourrait
tre un moyen daccrotre le ralisme et lutilit de ces exercices de prvisions .
249. La matrise du dficit public au sein de lUnion europenne Au-del

de la situation franaise, sur 25 tats membres en 2004, 9 autres pays ne respec-
tent pas ce critre de dficit public. Tandis que six pays parviennent afficher
un excdent ou un quilibre budgtaire.
La situation est bien videmment contraste entre le dficit de 9,2 % enregistr
en 2006 par la Hongrie et lexcdent affich par le Danemark qui, sur dix ans, a
su faire voluer sa situation budgtaire dun dficit de 3,1 % un excdent de
2,3 % du PIB en 2000 (4,2 % en 2006).

TABLEAU N 48 LA MATRISE DU DFICIT PUBLIC

AU SEIN DE LUNION EUROPENNE
(en % du PIB)
1995 2000 2003 2004 2005 2006

Zone euro 0,2 3 2,8 2,5 1,6
UE (27 pays) 3,1 2,7 2,4 1,7
UE (25 pays) 0,4 3,1 2,7 2,4 1,7
UE (15 pays) 5,3 0,5 2,9 2,7 2,3 1,6
Allemagne 3,2 + 1,3 4 3,7 3,2 1,7
Autriche 5,4 1,5 1,6 1,2 1,6 1,1
Belgique 4,2 + 0,1 + 0,1 0 2,3 0,2
Bulgarie 0,5 0,9 2,2 1,9 3,3
Chypre 2,4 6,3 4,1 2,3 1,5
Danemark 2,9 + 2,3 0 +2 + 4,7 + 4,2
Espagne 6,3 0,9 0 0,2 + 1,1 + 1,8
Estonie 0,2 + 2 + 2,3 + 2,3 + 3,8
Finlande 5,9 + 6,9 + 2,5 + 2,3 + 2,7 3,9
France 5,5 1,5 4,1 3,6 3 2,5
Grce 9 4 6,2 7,9 5,5 2,6
Hongrie 2,9 7,2 6,5 7,8 9,2
Irlande 2 + 4,6 + 0,4 + 1,4 +1 + 2,9
Italie 8,2 0,8 3,5 3,5 4,2 4,4
Lettonie 2,8 1,6 1 0,2 0,4
Lituanie 3,2 1,3 1,5 0,5 0,3
Luxembourg + 2,3 + 6 + 0,4 1,2 0,3 0,1
Malte 6,1 10 5 3,1 2,6
Pays-Bas 8,8 + 2,2 3,1 1,8 0,3 0,6
Pologne 1,5 6,3 5,7 4,3 3,9
Portugal 5,1 2,9 2,9 3,3 6,1 3,9
Rpublique
13,4 3,7 6,6 2,9 3,5 2,9
Tchque
Roumanie 4,6 1,5 1,5 1,4 1,9
Royaume-Uni 5,8 + 1,7 3,2 3,1 3,1 2,8
Slovaquie 11,8 2,7 2,4 2,8 3,4
Slovnie 3,8 2,8 2,3 1,5 1,4
Sude 7 + 5 0,9 + 0,8 + 2,1 + 2,2
Source : EUROSTAT.

Section 2
La matrise de lendettement public
250. Un endettement public limit 60 % du PIB Lendettement public
doit, comme le dficit public, tre apprci en cumulant les situations finan-
cires de lensemble des administrations publiques. Il slve, en 2008,
1 218,3 milliards deuros 1. linstar du dficit public, lendettement public est
galement et essentiellement imputable ltat 2.
TABLEAU N 49 PART DE LA DETTE DES APU DANS LA DETTE PUBLIQUE

(AU SENS DU TRAIT DE MAASTRICHT)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 3 2005 2006 2007

tat 626,2 646,3 675,5 735 798,7 839,8 889,2 892,5 930
Odac 51,3 51 46 43,9 55,2 90,2 95,2 90,7 97,4
Apul 105,9 106,7 106,2 105,8 109,8 112,4 118,7 127,3 135,7
Asso 12,6 13 13 16,8 31,7 24,5 35,4 39,4 46,4
Total 796 817 840,8 901,4 955,6 1 067 1 138,4 1 149,9 1 209,5
Or, dans le cadre des contraintes maastrichiennes, cet endettement public doit
tre matris hauteur de 60 % du PIB. Ce critre nest plus respect par la
France depuis 2003 et atteint encore 64,2 % du PIB en 2007.
TABLEAU N 50 MATRISE DE LENDETTEMENT PUBLIC

(en % du PIB)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

tat 44,8 45,1 47,5 50,4 50,5 51,6 49,3
Organismes divers dadministration
centrale 3,5 3,1 2,8 3,5 5,5 5,5 5,1
Administrations publiques locales 7,4 7,1 6,8 6,9 6,8 7 7,1
Administrations de scurit sociale 0,9 0,9 1,1 2 1,5 2,1 2,3
Total 56,7 56,2 58,2 62,8 64,3 66,2 63,7
1. valuation INSEE au 30 septembre 2007.

2. Sur lendettement de ltat, cf. n 40 et s.
3. La forte progression constate pour les ODAC entre 2003 et 2004, rsulte de la reprise de la dette
sociale par la Caisse damortissement de la dette sociale (Cades).

Encore matris 39,6 % du PIB en 1992, lendettement public est devenu,

avec ces dernires annes, des plus proccupants. Pourtant, rgulirement,
lattention avait t porte sur la situation financire de la France en matire
dendettement. Dj en 1999, un rapport dinformation de la Commission des
finances du Snat avait t consacr lvolution de la dette publique en
France entre 1980 et 1997, les leons dune drive Rapport Marini et avait
conduit imputer ltat, la situation dendettement de la France.
Pourtant, alors que la conjoncture conomique pouvait sy prter et notamment
en raison de la baisse des taux dintrts 4, la situation dendettement de la
France aurait d samliorer entre 2000 et 2005. Mais au contraire, lendette-
ment a encore progress et en 2004, la dette publique a dpass les 1 000 mil-
liards deuros.
251. Le rapport Pbereau Une situation proccupante laquelle des solu-
tions sont proposes. Ainsi, le rapport Pbereau 5 de dcembre 2005 tablit une
liste de prconisations dont lapplication devrait permettre de rsorber la dette
publique et dassurer lquilibre du budget de ltat.
Document n 13 Rapport Pbereau : Rompre avec la facilit de la dette

publique pour renforcer notre croissance conomique et notre cohsion
sociale 14 dcembre 2005 Liste des prconisations
Renverser la tendance laugmentation de la dette financire de ltat

1. Revenir lquilibre en 5 ans au maximum en stabilisant les dpenses en euros constants et en
modulant lintensit de leffort en fonction de la conjoncture ;
2. Ne pas diminuer le niveau global des prlvements obligatoires pendant la phase de retour
lquilibre ;
3. Affecter intgralement les recettes exceptionnelles au dsendettement, sous rserve des dota-
tions au Fonds de rserve des retraites (FRR) ;
4. Une fois lquilibre atteint, utiliser les finances publiques pour rguler les cycles
conomiques ;
Mieux associer lobjectif de matrise des finances publiques les collectivits territoriales
5. Durant la phase de retour lquilibre, stabiliser les dotations de ltat aux collectivits terri-
toriales en euros courants.
En contrepartie : assurer la neutralit des transferts ; ne pas imposer unilatralement de nouvelles
dpenses aux collectivits territoriales ; tenir compte de la fragilit de certaines communes ;
6. Assurer aux collectivits territoriales une plus grande matrise de leurs ressources et de leurs
dpenses ;
Garantir lquilibre des rgimes sociaux
7. Poursuivre la rforme des retraites en 2008 avec deux priorits :
Sassurer de lquilibre jusquen 2020 de lensemble des rgimes, y compris des rgimes
spciaux ;
4. Cf. n 44.
5. Cf. n 277.

Prciser les conditions de fonctionnement du FRR ;
8. Garantir le retour lquilibre de lassurance maladie en 2009 en prvoyant chaque anne
comment seront rquilibrs les comptes en cas de non-respect du calendrier de retour lqui-
libre prvu par la LFSS 2006 ;
9. partir de 2009, garantir labsence dendettement de lassurance maladie par lutilisation de
trois instruments :
lobligation de vote lquilibre ;
le retour autonomatique lquilibre dune anne sur lautre ;
la cration dun fonds de prservation de lquilibre
10. Garantir lquilibre de lassurance chmage en proposant aux partenaires sociaux un examen
annuel de lapplication des conventions et en utilisant le fonds de rgulation une fois lquilibre
trouv
Faire de la rduction des dpenses inefficaces la priorit du Gouvernement et du Parle-
ment pendant la phase de retour lquilibre
11. En cas dannonce dune nouvelle dpense, prciser la ou les dpenses qui sont supprimes en
contrepartie pour le mme montant ;
12. Mettre en place sous lautorit du Premier ministre, un dispositif de rexamen de lensemble
des dpenses de ltat afin de les avoir trs largement rorientes dici 3 ans ;
13. Consacrer deux fois plus de temps dans le calendrier parlementaire lanalyse des rsultats
quau vote du budget ;
14. Simplifier lorganisation administrative et faire disparatre toutes les structures redondantes
Moderniser profondment la politique de ressources humaines des administrations
publiques
15. Utiliser ds aujourdhui au maximum lopportunit des dparts en retraite pour supprimer les
sureffectifs ;
16. Lever tous les obstacles la mobilit des agents ;
17. Fixer une part significative de la rmunration des gestionnaires en fonction de la qualit de
leur gestion et du respect de leurs objectifs ;
Changer la logique de nos politiques de croissance, demploi et de cohsion sociale
18. valuer tous les 3 ans lefficacit des rglementations publiques, pour assurer leur cohrence
avec les dpenses publiques ;
19. Pour renforcer notre croissance potentielle, concentrer les moyens publics au lieu de les dis-
perser, particulirement dans les domaines des politiques de lemploi, de lenseignement sup-
rieur et de la recherche ;
20. Faire vraiment le choix de la cohsion sociale, cest--dire accepter de concentrer les moyens
beaucoup plus quaujourdhui sur les situations et les risques jugs essentiels.
252. Lendettement public au sein de lUnion europenne Au-del de la

situation franaise, en 2006, 10 autres tats font tat dun endettement suprieur
au critre maastrichien. Bien videmment, une certaine corrlation peut tre ta-
blie entre les tats qui cumulent la fois dficit et endettement publics. Mais
cette combinaison nest pas systmatique comme lillustrent les cas de la Bel-
gique ou encore de lAutriche.

TABLEAU N 51 LENDETTEMENT PUBLIC EN EUROPE

(en % du PIB)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Allemagne 57 59,8 61 60,9 61,2 60,2 59,6 60,3 63,9 65,7 67,9 67,9
Autriche 67,9 67,6 63,8 64,2 66,5 67 67 65,8 64,6 63,9 63,5 62,2
Belgique 134 130,2 124,8 119,6 114,8 109,1 108 103,3 98,6 94,3 93,2 89,1
Chypre 61,6 62 61,6 61,9 64,7 69,1 70,3 69,2 65,3
Bulgarie 105,1 79,6 79,3 73,6 66,2 54 45,9 37,9 29,2 22,8
Danemark 73,2 69,7 65,7 61,2 57,7 52,3 48 46,8 45,8 44 36,3 30,2
Espagne 63,9 68,1 66,6 64,6 63,1 61,1 56,3 52,5 48,8 46,2 43,2 39,9
Estonie 6,4 5,6 6 4,7 4,7 5,6 5,7 5,2 4,4 4,1
Finlande 57,1 57,1 54,1 48,6 47 44,6 43,6 41,3 44,3 44,1 41,4 39,1
France 54,6 57,1 59,3 59,5 58,5 56,8 56,8 58,2 62,4 64,3 66,2 63,9
Grce 108,7 111,3 108,2 105,8 105,2 114 114,4 110,7 107,8 108,5 107,5 104,6
Hongrie 64,2 61,9 61,2 55,4 52,2 54 58 59,4 61,7 66
Italie 124,3 123,1 120,5 116,7 115,5 111,2 110,9 105,6 104,3 103,8 106,2 106,8
Irlande 81,8 73,3 64,5 53,8 48,6 38,3 35,9 32,2 31,2 29,7 27,4 24,9
Lettonie 9,8 12,6 12,9 15 13,5 14,4 14,5 12 10
Lituanie 15,2 16,5 23 23,8 22,9 22,2 21,2 19,4 18,6 18,2
Luxembourg 6,7 7,2 6,8 6,3 5,9 5,5 6,7 6,5 6,3 6,6 6,1 6,8
Malte 51,5 64,9 56,8 56,4 63,5 60,1 70,4 73,9 72,4 66,5
Pays-Bas 77,2 75,2 69,9 66,8 63,1 55,9 51,5 50,5 52 52,6 52,7 48,7
Pologne 44 39,1 40,3 36,8 36,7 39,8 47,1 45,7 47,1 47,8
Portugal 64,3 62,9 59,1 55 54,3 53,3 53,6 55,5 56,8 58,2 63,6 64,7
Rpublique
Tchque 12,2 12,9 13,4 18,2 26,3 28,5 30,1 30,7 30,4 30,4
Roumanie 16,5 17,8 24,2 22,7 23,8 21,5 18,8 15,8 12,4
Royaume-
Uni 51,8 52,3 50,8 47,7 45,1 42 38,7 37,5 38,8 40,3 42,2 43,5
Slovaquie 33,1 34 47,2 49,9 49,2 43,3 42,4 41,5 34,5 30,7
Slovnie 23,6 24,9 27,4 28,4 29,1 28,6 28,9 28,4 27,8
Sude 73,7 73,5 70,6 68,1 62,7 52,8 54,3 52 53,5 52,4 52,2 46,9
Source : EUROSTAT.
253. Limplication de ltat, des collectivits locales et de la scurit sociale dans

la situation dficitaire des finances publiques franaises suppose une concertation
afin que chacun fournisse les efforts ncessaires au redressement de la situation

financire. La Cour des comptes lexprimait ainsi dans son rapport sur lexcu-
tion des lois de finances pour 2004 en envisageant un pacte national de partage
des responsabilits permettant didentifier les objectifs assigns aux diffrentes
sphres financires publiques Rapport sur lvolution de lconomie nationale et
sur les orientations des finances publiques, Juin 2005 www.minefi.gouv.fr/pole_
ecofin/finances_tat/LF/2006/dob2006_tome1.pdf
Bibliographie
Hansmeyer (K.-H.), La dette publique comme moyen de reporter les
charges sur les gnrations futures , Rev. sc. Lgisl. fin. 1963, p. 544.
Llau (P.) et Percebois (J.), Dficits et dettes publics , RFFP 1996, n 55,
p. 49.
Molinier (J.), La procdure communautaire de contrle des dficits des
finances publiques dans les tats membres , in Lquilibre budgtaire, sous la
direction de Lucile Tallineau, Economica, 1994, p. 153.

Chapitre 2
La discipline budgtaire
europenne
Plan du chapitre
Section 1 : Le pacte de stabilit et de croissance
1 : Les objectifs du pacte de stabilit et de croissance
2 : La rforme du pacte de stabilit et de croissance
Section 2 : Les sanctions
Rsum
Le dispositif budgtaire initi par le Trait de Maastricht fixe deux contraintes essen-
tielles aux tats membres : la matrise de leurs dficits et endettements publics. Ces
contraintes sinscrivent dans une discipline budgtaire laquelle sont associes des
sanctions que lUnion europenne peut infliger aux tats ne la respectant pas.
254. La discipline budgtaire engage par le Trait de Maastricht se formalise

au travers du Pacte de stabilit et de croissance lequel stigmatise les contraintes
imposes aux tats membres quant la matrise de leurs dficits et endettement
publics.
Section 1
Le pacte de stabilit et de croissance
255. Institu Amsterdam le 17 juin 1997 sous la forme dune rsolution du
Conseil europen, le pacte de stabilit et de croissance est apparu obsolte au
regard du contexte conomique au sein duquel il a volu et devait tre soumis
rforme en mars 2005.
1. Les objectifs du pacte de stabilit et de croissance

256. Le pacte de stabilit et de croissance, expression dune discipline bud-
gtaire Lunion conomique et montaire, par del linstauration dune mon-
naie unique, sinscrit dans une politique montaire de contenance des dficits

publics. Une perspective retenue dans le cadre du Trait de Maastricht en vue

du passage lEuro, imposant une certaine discipline aux tats membres de la
zone euro, dont les effets se poursuivent avec le Pacte de stabilit et de crois-
sance fixant l objectif moyen terme dune position budgtaire proche de
lquilibre ou excdentaire (Sommet de Dublin dcembre 1996 intensifi-
cation de la discipline budgtaire applicable aux tats europens de la zone euro
compter du lancement de la monnaie unique le 1er janvier 1999).
Pour les tats membres, les obligations rsultant du pacte de stabilit et de
croissance sentendent de la prsentation annuelle la Commission europenne
de programmes de stabilit (pour les tats de la zone euro) ou de pro-
grammes de convergence (pour les tats nappartenant pas la zone euro).
Ce programme de stabilit repose sur le respect de deux valeurs essentielles :
la limitation du dficit public hauteur de 3 % du PIB et la matrise de lendet-
tement public hauteur de 60 % du PIB (art. 104 du Trait dAmsterdam ;
art. 104 C du Trait de Maastricht).
Ces variables sont apprcies au travers dun systme statistique europen, seul
mme de justifier les dcisions et donc les sanctions prises lgard des
tats membres. Lanalyse des donnes financires dun tat est apprcie au
travers du SEC (Systme europen des comptes) lequel dfinit les concepts et
les rgles comptables que les tats membres doivent appliquer pour effectuer
des analyses et des comparaisons fiables de leurs conomies.
Document n 14 Rapport Snat n 277 2004-2005 Le pacte de stabi-

lit et de croissance (extrait)
La rforme dEurostat 1 est actuellement lordre du jour. Tout dabord, le Conseil ECOFIN du
2 juin 2004 a invit la Commission europenne faire des propositions de rforme. Ensuite, la noti-
fication budgtaire grecque de septembre 2004 a fait apparatre dimportantes rvisions des chiffres
du dficit et de la dette pour les annes 2000 2003 : selon les donnes publies par la Commission
europenne, de 1997 2003 le dficit public grec aurait t suprieur denviron deux points de PIB
chaque anne aux chiffres communiqus par la Grce, et aurait toujours t suprieur 3 % du PIB.
Cest dans ce contexte que la Commission europenne, le 22 dcembre 2004, a adress au Conseil
et au Parlement une communication proposant de renforcer la gouvernance de lUE en matire de
statistiques budgtaires, puis a adopt le 2 mars 2005 un projet de rglement donnant Eurostat
un pouvoir de contrle sur pices et sur place. Par ailleurs, les capacits oprationnelles dEurostat
devraient tre augmentes, et la Commission europenne devrait faire, avant la fin du premier
semestre 2005, des propositions afin damliorer les normes europennes minimales concernant les
instituts nationaux de statistique et Eurostat. Enfin, le rapport prcit du Conseil du 20 mars 2005,
adopt par le Conseil europen des 22 et 23 mars 2005, prvoit notamment que limposition de
sanctions lencontre dun tat membre devrait tre envisage lorsquil y a violation de lobligation
de transmettre dment les donnes gouvernementales .
1. Eurostat (Office statistique des Communauts europennes) est un office dpendant de la Direc-
tion gnrale des affaires conomiques et financires de la Commission europenne. Sa mission
consiste fournir un service dinformation statistique de haute qualit lUnion europenne.

LA DISCIPLINE BUDGTAIRE EUROPENNE 205
2. La rforme du pacte de stabilit et de croissance

257. Ltroit corset du pacte de stabilit et de croissance Lors du sommet
conomique de Bruxelles de mars 2005, les pays membres de lunion euro-
penne et notamment lAllemagne et la France ont obtenu que le pacte de stabi-
lit et de croissance soit rform afin de tenir compte des difficults
conomiques rencontres par ces pays.
A. Les difficults dapplication du pacte de stabilit

et de croissance
258. Une discipline budgtaire bafoue Cette rforme fait suite aux diffi-
cults rencontres par certains tats membres et notamment lAllemagne et la
France, dans le respect de la discipline budgtaire. Difficults qui ont dailleurs
conduit lAssemble plnire de la CJCE intervenir par un arrt du 13 juillet
2004 apportant dimportantes prcisions sur les conditions de mise en uvre
de la procdure de discipline budgtaire prvue larticle 104 du trait CJCE,
Ass. pln. 13 juillet 2004, Commission c./ Conseil.
Par cette dcision, la CJCE a prcis les comptences respectives de la
Commission et du Conseil dans lapplication de la discipline budgtaire aux
tats membres. En effet, les faits lorigine de cette dcision sont symptoma-
tiques : alors que la Commission recommandait au Conseil dadresser aux tats
membres concerns, une mise en demeure assortie de nouvelles recommanda-
tions (avec lobjectif dun retour lquilibre pour 2005 et une rduction de
dficit de 1 % pour lAllemagne et de 0,8 % pour la France en 2004), le
Conseil, sil a effectivement recommand un retour lquilibre pour 2005, a
en revanche, modifi les taux de rduction de dficit, respectivement, 0,8 et
0,6 % en 2004 et na pas adress de mise en demeure aux tats concerns.
La CJCE a soulign que la responsabilit de faire respecter la discipline bud-
gtaire par les tats membres repose essentiellement sur le Conseil .
La CJCE a estim que le Conseil est saisi de recommandations de la
Commission et non de propositions , au sens de larticle 250 du trait, et
quil peut donc notamment sur le fondement dune apprciation diffrente des
donnes conomiques pertinentes, des mesures prendre et du calendrier res-
pecter par ltat membre concern, modifier lacte recommand par la Commis-
sion, la majorit requise pour ladoption de cet acte .
Nanmoins, la CJCE a prcis que le Conseil ne saurait saffranchir des rgles
dictes par larticle 104 et de celles quil sest lui-mme imposes dans le
rglement n 1467/97. Ainsi, il ne peut recourir une procdure alternative, par
exemple pour adopter un acte qui ne serait pas la dcision mme prvue une
tape dtermine ou qui serait adopt dans des conditions diffrentes de celles
exiges par les dispositions applicables .

La CJCE en dduit que les actes pris par le Conseil lgard de lAllemagne et
de la France, ont suspendu, dans des conditions irrgulires, la mise en uvre
de la procdure de discipline budgtaire.
259. Lapplication de la discipline budgtaire Larticle 104 du trait
engage les tats membres viter les dficits excessifs, prjudiciables aux qui-
libres macro-conomiques et au fonctionnement de lUnion conomique et
montaire.
cet effet, larticle 104 prvoit en son 2e paragraphe que la Commission euro-
penne est charge de surveiller lvolution de la situation budgtaire et du
montant de la dette publique dans les tats membres en vue de dceler les
erreurs manifestes et, cette fin, dexaminer notamment si le dficit bud-
gtaire et la dette publique de chaque tat membre dpassent une valeur de
rfrence .
La discipline budgtaire que les tats membres doivent respecter est assortie
dun certain nombre de sanctions graduelles dont il a t demand quelles
soient effectivement appliques. En effet, loccasion dune rsolution du
Conseil europen Amsterdam du 17 juin 1997 JOCE C 236 p. 1 les chefs
dtat et de Gouvernement ont appel le Conseil des ministres mettre en
uvre de manire rigoureuse et rapide tous les lments du pacte de stabilit et
de croissance relevant de sa comptence et infliger systmatiquement des
sanctions si un tat membre participant ne prend pas les mesures ncessaires
pour mettre fin une situation de dficit excessif selon les recommandations
adresses par le Conseil .
Le Conseil des ministres a fait suite cette rsolution par deux rglements du
7 juillet 1997, relatifs au renforcement de la surveillance des positions budg-
taires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques cono-
miques Rglement (CE) n 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, JOCE L 209
p. 1 lacclration et la clarification de la procdure concernant les dficits
excessifs Rglement (CE) n 1467/97 du Conseil, du 7 juillet 1997, JOCE
L 209 p. 6.
Ces rglements devaient notamment associer la procdure de larticle 104 de
stricts dlais et prvoir les modalits de suspension de la procdure engage.
B. Les modifications apportes au pacte de stabilit

et de croissance
260. Des sanctions exceptionnelles La rforme du pacte ne porte pas sur les
plafonds de 3 % et 60 % du PIB qui sont maintenus. En revanche, un assouplis-
sement des procdures est prvu et conduit nenvisager des sanctions contre
un pays membre quen cas de circonstances exceptionnelles.

261. Les circonstances attnuantes Dornavant, aucune procdure ne sera

lance contre un tat en cas de croissance ngative ou de priode prolonge de
trs faible croissance, alors quil fallait auparavant une rcession de 2 %.
Un tat qui enregistrerait un dficit excessif temporaire et proche de la
valeur de rfrence de 3 % pourra invoquer auprs de la Commission euro-
penne toute une srie de facteurs pertinents pour viter le dclenchement dune
procdure .
Ces facteurs sont la croissance potentielle, le cycle conomique, la mise en
uvre de rformes structurelles (retraites, scurit sociale), les politiques de
soutien la recherche-dveloppement, mais aussi les efforts budgtaires
moyen terme (consolidation durant les bonnes priodes conomiques, niveau de
la dette, investissement public).
262. Les efforts budgtaires Par ailleurs, une attention spciale sera
accorde aux efforts budgtaires allant dans le sens dun accroissement ou du
maintien dun haut niveau de contribution financire pour maintenir la solidarit
internationale et pour mettre en uvre les objectifs politiques europens .
Le texte rpond ainsi aux demandes de la France qui souhaitait la prise en
compte de laide publique au dveloppement et de certaines dpenses militaires,
et de lAllemagne pour sa contribution nette au budget de lUnion europenne.
LAllemagne a galement obtenu que le cot de sa runification soit prise en
compte : ainsi lunification de lEurope, si elle a un effet ngatif sur la crois-
sance et le fardeau fiscal dun tat membre sera prise en considration.
La rforme prvoit galement un volet prventif conduisant les tats membres
lorsque la croissance relle est suprieure la croissance potentielle
sengager utiliser les recettes fiscales inattendues la rduction des dficits et
de la dette.
263. Des objectifs diffrencis Le nouveau pacte de stabilit et de crois-
sance prvoit galement des objectifs de moyen terme pour les pays de la zone
euro, avec des objectifs diffrencis qui iront dun dficit de 1 % du PIB pour
les pays peu endetts fort potentiel de croissance jusqu lquilibre ou
un excdent budgtaire pour ceux dont la dette est importante et le potentiel de
croissance rduit .
Pour atteindre ces objectifs, les tats devront rduire leurs dficits structurels
dune ampleur de 0,5 point de PIB par an, variable en fonction de la conjonc-
ture. La Commission pourra adresser des recommandations politiques , sans
valeur contraignante, aux tats qui dvieraient de leur trajectoire.

Section 2
Les sanctions
264. La procdure dalerte prcoce. Le volet prventif du pacte de stabilit
et de croissance permet dalerter ltat membre concern avant mme quun
dficit ne soit constat. Sur recommandation de la Commission, le Conseil peut
adresser une alerte ltat concern avant mme que le dficit ne soit apparu.
Cette alerte peut tre adresse lorsquune divergence significative apparat par
rapport lobjectif budgtaire affich par ltat.
La Commission peut galement inviter ltat respecter les obligations du pacte
au moyen dune recommandation politique.
La Commission a eu recours pour la premire fois une recommandation poli-
tique le 28 mai 2008 lgard de la France. Si cette dernire table sur un dficit
de 2,5 % du PIB en 2008 et 2 % en 2009, lEurope ne partage pas cet opti-
misme, estimant que le dficit public de la France atteindrait 3 % du PIB en
2009.
264 bis. La procdure de dficit excessif. Lorsque les objectifs fixs par le
pacte de stabilit et de croissance ne sont pas respects par les tats membres,
un certain nombre de sanctions communautaires peuvent tre prononces- ainsi
que le prvoit larticle 104 paragraphe 6 du Trait CE : le Conseil, statuant
la majorit qualifie sur recommandation de la Commission, et compte tenu des
observations ventuelles de ltat membre concern, dcide, aprs une valua-
tion globale, sil y a ou non un dficit excessif .
Ce sont les ministres des Finances qui dcident de lancer ou non la procdure de
dficit excessif, sur recommandation de la Commission.
Le dlai de correction est fix deux ans (il tait dune anne avant la rforme
de 2005) et peut tre renouvel en cas dvnements conomiques contraires
inattendus avec des effets budgtaires dfavorables majeurs . Ce dlai ne sau-
rait toutefois dpasser 5 ans.
Mais pour en bnficier, les pays doivent apporter la preuve quils ont adopt
les mesures de correction qui leur ont t recommandes .
En 2005, sur les douze tats membres de la zone euro, cinq ont fait lobjet
dune procdure de dficits excessifs (Allemagne, France, Grce, Pays-Bas,
Portugal), dont deux ont t suspendus dune manire non prvue par les textes
(France, Allemagne).
Le non-respect de cette discipline budgtaire trouve une traduction en terme de
sanction avec une graduation cinq niveaux : recommandation, mise en
demeure, embargo financier, astreinte voire amende.
265. La recommandation Lorsque le Conseil dcide quil y a un dficit
excessif, il adresse une recommandation, non publique dans un premier temps,

adresse par le Conseil statuant la majorit qualifie sur recommandation de la

Commission.
La recommandation, non publique dans un premier temps, invite ltat membre
mettre un terme cette situation de dficit excessif dans un dlai donn.
Les premires recommandations ont t mises en 1994 : la France figurait alors
parmi les 10 tats concerns, cette anne l, par ces recommandations.
Ces recommandations peuvent tre rendues publiques sur dcision du Conseil,
statuant la majorit qualifie sur proposition de la Commission ds lors
quaucune action suivie deffets na t prise dans le dlai prescrit.
Document n 15 La mise entre parenthse du pacte de stabilit et de

croissance Rapport Marini sur lexcution du budget 2003 Snat
n 291 (extrait)
En novembre 2003, le Conseil des ministres de lUnion europenne a rejet les propositions de la
Commission europenne tendant rendre publiques les recommandations faites lAllemagne et
la France le 3 juin 2003, lors de la constatation de leur situation de dficit excessif, et mettre
en demeure ces deux tats de rduire leur dficit public. Il a en revanche adopt des conclusions
leur imposant des obligations proches de celles proposes par la Commission europenne, et sus-
pendant la procdure de dficit excessif leur encontre.
Maintenir la fiction dun pacte intangible mais inapplicable ne peut quaffecter ngativement les
relations intra-europennes et nuire la crdibilit internationale de leuro.
Les propositions faites pour rformer le pacte de stabilit et de croissance sont nombreuses. Il
nen demeure pas moins quun certain consensus peut se dgager sur les diffrents critres aux-
quels pourrait faire rfrence un pacte de stabilit et de croissance rnov pour devenir un vri-
table pacte de croissance, dont le point commun est quils reviennent raisonner sur le cycle
conomique :
prise en compte, comme critre de solde public, du seul solde structurel ;
application de la rgle dor, qui consiste ne prendre en considration que le seul solde cou-
rant tabli hors dpenses dinvestissement ;
renforcement du caractre symtrique de la rgle de dficit maximal par rapport au PIB, en
incitant dgager un excdent courant en phase haute du cycle.
En outre, il serait lgitime de tenir compte :
de linflation. Les tats vertueux cet gard ne devant pas tre pnaliss en raison des cons-
quences de cette faible inflation sur leurs finances publiques ;
et de la dette publique, les tats relativement bien placs en la matire pouvant, le cas chant,
avoir un dficit public plus lev que les autres.
Enfin, linstauration dune expertise conomique pluraliste et transparente, apparat dautant plus
ncessaire que la notion de solde structurel jouerait un rle plus important. En effet, un tel critre,
techniquement difficile valuer et politiquement compliqu prsenter, ne pourra tre accept
et lgitime que sil rsulte dune expertise inconteste.
266. La mise en demeure Si ltat persiste dans son inaction, une mise en
demeure peut lui tre adresse, davoir prendre dans un dlai dtermin, des

mesures visant la rduction du dficit, juges ncessaires par le Conseil pour

remdier la situation .
267. Les sanctions financires Les sanctions peuvent ensuite sintensifier au
travers
dun embargo financier conduisant la Banque europenne dinvestissement
revoir sa politique de prts lgard de ltat concern ;
dune astreinte qui prend la forme dune obligation de dpt sans intrts
jusqu rtablissement de la situation financire dpt dun montant de 0,2 %
du PIB augment de 0,1 % par point au-del des 3 %, le tout tant plafonn
0,5 % du PIB ;
si la situation financire nest pas rtablie au terme dun dlai de deux, le
dpt se transforme en une amende.
Toutes ces dcisions sont prises par le Conseil des ministres la majorit des
deux tiers des voix de ses membres (tant exclu, trs logiquement, le reprsen-
tant de ltat membre concern).
Le panel des sanctions est, ce jour, inutilis. Le Conseil nest jamais all au-
del de la mise en demeure dcide dans un seul cas, celui de la Grce, le
17 fvrier 2005.
Lorsque la Commission a recommand au Conseil de dcider dune mise en
demeure lencontre de la France et de lAllemagne, celui-ci a dcid dadopter
des conclusions non prvues par les textes 25 novembre 2003.
Bibliographie
Auberger (P.), Comment matriser la dette publique ? , Actes de la IIe Uni-
versit de printemps de Finances publiques, Innovations, crations et transfor-
mations en finances publiques, LGDJ, 2006, p. 87.
Belorgey (J.-M.), Gervasoni (S.) et Lambert (C.), Recommandations de
dcisions de la Commission europenne et conclusions du Conseil euro-
pen, propos des rgles du pacte de stabilit et de croissance, note sous CJCE
Ass. pln. 13 juillet 2004, Commission c./ Conseil, RFDA 2004, p. 1197.
Lambert (A.), Dette publique : discours de la mthode , RFFP 2007,
n 100, p. 15.
Marchat (P.), Lassouplissement du Pacte de stabilit , Rev. Trsor 2005,
p. 292.
Snat, Rapport n 277 (2004-2005) Le pacte de stabilit et de croissance
http://senat.fr/rap/r04-277/r04-277_mono.html

Titre
2
Le primtre institutionnel
268. Quil sagisse des finances de ltat, des finances locales, des finances
sociales ou encore des finances europennes, chacune de ces sphres peut se
formaliser au travers dun primtre institutionnel distinct de celui contribuant
llaboration du budget public.
Sous cette perspective, le primtre institutionnel des finances publiques fera
tat des institutions financires spcifiques chacune de ces sphres tandis
que ltude institutionnelle de llaboration des budgets publics (et donc de ses
protagonistes) sera voque dans le cadre des dveloppements consacrs lla-
boration des budgets publics (2e partie de ce manuel).

Chapitre 1
Les rouages institutionnels
des finances de ltat
Plan du chapitre
Section 1 : Linstitutionnel ministriel
1 : Le ministre
2 : Le primtre ministriel
Section 2 : La Banque de France
1 : La cration de la Banque de France
2 : Les missions de la Banque de France
Section 3 : La caisse des dpts et consignations
1 : Lorganisation de la Caisse des dpts et consignations
2 : Les attributions de la Caisse des dpts et consignations
Rsum
Au sein du Gouvernement, le ministre charg de llaboration du budget a tou-
jours bnfici dune position particulire en considration des autres ministres
traditionnellement qualifis de ministres dpensiers.Cette prminence sexplique,
trs logiquement, par le rle essentiel jou par ce ministre dans llaboration du
budget de ltat et la conduite de ses finances et plus largement des finances
publiques. Linstitutionnel financier de ltat ne saurait toutefois se rsumer ce
seul ministre mais doit stendre aux rles particuliers dvolus la Banque de
France et la Caisse des dpts et consignations.
269. Linstitutionnel financier de ltat conduit ncessairement envisager

laction ministrielle au travers de ses attributions financires, budgtaires ou
encore fiscales. Par del, doivent galement tre envisags laction de ltat
dans le cadre dun rseau voire un partenariat au sein duquel prennent place
diverses institutions financires et notamment la Banque de France et la Caisse
des dpts et consignations ou encore la Caisse de la dette publique 1.
Mais les finances de ltat et plus largement, les finances publiques, ont atteint
un degr de proccupation tel que lventail senrichit encore dorganismes
consultatifs sur lesquels le Gouvernement peut sappuyer pour orienter ses choix
1. Pour des dveloppements consacrs la Caisse de la dette publique, cf. n 58 et s.

en la matire. Ainsi en va-t-il du Conseil dorientation des finances publiques,

rcemment cr par dcret n 2006-515 du 5 mai 2006 plac auprs du Pre-
mier ministre et qui a pour mission de dcrire et danalyser la situation des
finances publiques de la France, dapprcier les conditions requises pour en
assurer la soutenabilit et notamment la contribution ncessaire des diffrentes
administrations publiques, de formuler toutes recommandations ou propositions
de nature respecter les objectifs de dsendettement fixs par le Gouverne-
ment, amliorer les rgles de gouvernance ainsi que la mthodologie de prvi-
sion des recettes des diffrentes administrations publiques.
Le Conseil dorientation des finances publiques est galement charg de pr-
parer et dorganiser les travaux de la Confrence nationale des finances
publiques.
Section 1
Linstitutionnel ministriel
270. Jusquen mai 2007, linstitutionnel ministriel sentendait du seul minis-
tre de lconomie, des Finances et de lIndustrie autrement appel Minefi
(par abrviation de MINistre de lconomie, des Finances et de lIndustrie) ou
encore Bercy (en raison du lieu dimplantation des services ministriels
Paris) ministre qui sest toujours trouv en position singulire par rapport aux
autres ministres qualifis de dpensiers.
La composition actuelle du Gouvernement conduit, dsormais, envisager les
finances de ltat au travers de deux ministres : pour lessentiel, le ministre
du Budget, des Comptes et de la Fonction publique mais galement le ministre
de lconomie, des Finances et de lEmploi dont relve dsormais la Direction
du Trsor et de la politique conomique.
1. Le ministre
271. Les personnalits ministrielles Le ministre charg des Finances peut
tre peru comme un portefeuille ministriel essentiel dans une carrire poli-
tique. Et en effet, lillustration peut tre faite de personnalits ayant occup cette
charge ministrielle :
Jacques Necker, Directeur gnral des finances (25 aot 1788 13 juillet
1789) puis ministre des Finances et de lIntrieur (16 juillet 1789 4 septembre
1789) ;
Joseph Louis, ministre des Finances six reprises entre juillet 1815 et octobre
1832 ;
Jean de Villle, ministre des Finances (14 dcembre 1821 4 janvier 1828) ;

LES ROUAGES INSTITUTIONNELS DES FINANCES DE LTAT 215
Adolphe Thiers, sous-secrtaire dtat aux finances (4 novembre 1830

13 mars 1831) ;
Daniel Wilson, sous-secrtaire dtat aux finances deux reprises entre
dcembre 1879 et novembre 1881 ;
Sadi Carnot, ministre des Finances deux reprises entre avril 1885 et
dcembre 1886 ;
Raymond Poincar, ministre des Finances quatre reprises entre avril 1894 et
novembre 1928 ;
Joseph Caillaux, ministre des Finances cinq reprises entre juin 1899 et juin
1935 ;
Paul Doumer, ministre des Finances deux reprises entre novembre 1895 et
mars 1926 ;
Vincent Auriol, ministre des Finances (4 juin 1936 22 juin 1937) ;
Pierre Mends-France, sous-secrtaire dtat au Trsor (13 mars 1938
10 avril 1938) puis commissaire aux Finances entre novembre 1943 et
novembre 1944 ;
Lon Blum, ministre du Trsor et Prsident du Conseil (13 mars 1938
10 avril 1938) ;
Robert Schuman, ministre des Finances (22 janvier 1947 24 novembre
1947) ;
Edgar Faure, secrtaire dtat aux Finances six reprises entre fvrier 1949
et juin 1958 (dont prsidence du Conseil du 20 janvier 1952 au 8 mars 1952) ;
Antoine Pinay, ministre des Finances et des Affaires conomiques quatre
reprises entre mars 1952 et janvier 1960 (prsidence du Conseil du 8 mars 1952
au 8 janvier 1953) ;
Pierre Pflimlin, ministre des Finances et des Affaires conomiques (23 fvrier
1955 1 fvrier 1956), ministre des Finances, des Affaires conomiques et du
plan (6 novembre 1957 14 mai 1958) ;
Valry Giscard dEstaing, secrtaire dtat aux Finances (8 janvier 1959
18 janvier 1962), ministre des Finances et des Affaires conomiques trois
reprises entre janvier 1962 et janvier 1966, ministre de lconomie et des
Finances quatre reprises entre juin 1969 et mai 1974 ;
Michel Debr, ministre de lconomie et des Finances deux reprises entre
janvier 1966 mai 1968 ;
Jacques Chirac, secrtaire dtat lconomie et aux Finances deux
reprises entre mai 1968 et janvier 1971 ;
Jacques Delors, ministre de lconomie et des Finances trois reprises entre
mai 1981 et juillet 1984 ( loccasion des trois gouvernements Mauroy). Parmi
dautres

Pour certains, le poste de ministre charg des Finances a pu ntre quun trem-
plin dans le droulement dune carrire politique dont laboutissement a pu tre
le poste prsidentiel.
2. Le primtre ministriel
272. Lvolution des comptences ministrielles Si initialement, le minis-
tre charg des Finances a pu tre strictement envisag, il a galement vu ses
attributions tendues aux aspects conomiques. Ainsi, Yves Bouthillier a-t-il t
nomm ministre des Finances et du Commerce (16 juin 1940 12 juillet 1940)
puis ministre dtat lconomie nationale et aux finances sous Vichy
(23 fvrier 1941 18 avril 1942).
Tandis que Ren Pleven fut dsign commissaire national lconomie, aux
finances et aux Colonies (24 septembre 1941 28 juillet 1942).
Lconomie sera par la suite associe aux finances compter de 1953 Edgar
Faure, ministre de lconomie et des Affaires conomiques (28 juin 1953
19 juin 1954) 2.
Si lon fait abstraction de la priode de Vichy, le ministre charg des Finances
et de lconomie connat une certaine prcision avec le ministre confi Edgar
Faure compter de 1954 ministre des Finances, des Affaires conomiques et
du Plan (19 juin 1954 20 janvier 1955), avec le ministre de lconomie, des
Finances et du Budget confi Jacques Delors (22 mars 1983 19 juillet 1984)
puis Pierre Brgovoy (19 juillet 1984 20 mars 1986), avec le ministre
charg de lconomie, des Finances et de la Privatisation confi douard Bal-
ladur (20 mars 1986 12 mai 1988), avec le ministre charg de lconomie,
des Finances et du Commerce extrieur confi Yves Galland (6 novembre
1995 4 juin 1997).
compter du 4 juin 1997 (Gouvernement Jospin), les comptences minist-
rielles en matire financire ont t confies au Minefi, ministre charg des
Finances mais galement comptent en matire dconomie et dIndustrie.
Avec les lections prsidentielles de mai 2007, la nouvelle rpartition minist-
rielle a conduit confier un ministre charg du Budget, des Comptes publics
et de la Fonction publique, lessentiel des comptences en matire budgtaire. Il
convient nanmoins dy ajouter la Direction charge du Trsor et de lAnalyse
conomique qui a t place sous lautorit du ministre charg de lconomie,
de lIndustrie et de lEmploi.
273. Les appellations ministrielles Indpendamment de ses adjonctions,
lappellation mme du ministre a pu varier : ministre de lconomie nationale
et des Finances (26 janvier 1946 24 juin 1946), ministre de lconomie fami-
liale et des Finances (16 dcembre 1946 22 janvier 1947) tous deux confis
2. Exception faite de la priode stalant du 1er juin 1958 au 23 juillet 1958 durant laquelle Antoine
Pinay fut nomm ministre des finances.

Andr Philip , ministre des Finances et des Affaires conomiques entre

1947 et 1956 (avec lajout en 1954 et 1955 du Plan), ministre des Affaires
conomiques et Financires entre 1956 et 1957, puis de nouveau ministre des
Finances et des Affaires conomiques jusquen 1966. compter de cette anne,
le ministre est celui de lconomie et des finances.
Le ministre devient celui de lconomie, des Finances et du Budget (ministres
prcits de Delors et de Brgovoy) jusquen 1992 (avec lintermde du minis-
tre de lconomie, des Finances et de la Privatisation confi Balladur).
compter du 4 avril 1992 et jusquau 30 mars 1993, cohabitent un ministre
charg de lconomie et des Finances (confi Michel Sapin) et un ministre
du Budget (confi Michel Charasse). Ce ministre charg du Budget disparat
avec les lections prsidentielles de 1995 (Nicolas Sarkozy en est alors le
ministre) pour rapparatre en mai 2007 (avec des comptences tendues aux
comptes publics et la fonction publique).
274. Dsormais, les comptences en matire budgtaire, financire et fiscale
sont rparties entre deux ministres. Aux termes des dispositions du dcret
n 2007-1003 du 31 mai 2007, le ministre charg du Budget, des Comptes
publics et de la Fonction publique est comptent pour :
la prparation et lexcution du budget ;
la comptabilit publique et le domaine ;
les pensions et la gestion administrative et financire du rgime de retraite de
la fonction publique de ltat ;
les impts, le cadastre et la publicit foncire ;
les douanes et droits indirects ;
le contrle conomique et financier (conjointement avec le ministre charg de
lconomie, des Finances et de lEmploi) ;
en liaison avec le ministre de lIntrieur, de loutre-mer et des collectivits
territoriales, il labore et met en uvre les rgles relatives aux finances locales ;
en liaison avec le ministre du Travail, des Relations sociales et de la Solida-
rit ainsi que le ministre de la Sant, de la Jeunesse et des Sports, il est charg
de la prparation de la loi de financement de la scurit sociale et en suit lex-
cution. Il est galement responsable de lquilibre gnral des comptes sociaux
et des mesures de financement de la protection sociale.
Tandis que le ministre charg de lconomie, des Finances et de lEmploi est
comptent, aux termes des dispositions du dcret n 2007-996 du 31 mai 2007 et
pour le domaine qui nous intresse, en matire de :
prvision conomique et financire ;
lgislation fiscale ;
statistique et tudes conomiques ;
contrle conomique et financier (conjointement avec le ministre charg du
Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique).

Schma n 8 Organigramme du Ministre du budget, des comptes publics et de lemploi (mars 2008)
Ministre du budget, des comptes publics
et de la fonction publique
218
Secrtaire dtat charg de la Fonction Publique
Secrtaire gnral4
Direction gnrale Direction gnrale

Direction gnrale Direction gnrale des douanes Inpection gnrale
1 1 de ladministration
des impts de la comptabilit et droits des finances et de la fonction
publique 2
indirects publique
Direction des
Direction gnrale personnels et de Service du contrle Direction
Direction des affaires
du budget de la modernisation ladaptation de gnral conomique 4
4
de ltat lenvironnement et financier juridiques
4
professionnel
Haut fonctionnaire
Service Service de 4
de dfense et
4 Mdiateur
des pensions la communication 4
de scurit
Agence pour linformatique Oprateur national 4

5 TRACFIN
financire de ltat de paye
Direction de la
recherche, des tudes, Direction de la
3
de lvaluation et des Scurit sociale
3
statistiques
1 La DLF est place sous lautorit du ministre de lconomie, des finances et de lemploi et mise disposition du ministre du budget, des comptes publics et de
la fonction publique pour la prparation des lois de finances.
2 Attributions exerces par la dlgation du Premier ministre.
3 Autorit conjointe avec le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarit et la ministre de la sant, de la jeunesse et des sports (au titre des comptes
sociaux).
4 Services communs avec le ministre de lconomie, des Finances et de lemploi.
FINANCES PUBLIQUES
5 Service comptence nationale sous lautorit conjointe de la direction gnrale de la fonction publique et de la direction gnrale de la comptabilit publique.
Service comptence nationale.

Schma n 9 Organigramme du Ministre de lconomie, de lindustrie et de lemploi (mars 2008)
Ministre de lconomie, des finances et de lemploi
Secrtaire dtat charg des entreprises Secrtaire dtat charg de la consommation et du tourisme
et du commerce extrieur
Secrtariat gnral4
Direction des
Direction gnrale Direction gnrale personnels et de
du Trsor et lemploi et la Direction gnrale Direction gnrale
1 4 ladaptation de
de la politique formation des entreprises des Finances
lenvironnement
conomique professionnelle 4
professionnel
Direction du
Direction gnrale Service du
commerce, de
Direction de la de la concurrence, Direction
lartisanat, des contrle gnral
lgislation de la consommation des affaires
2 services et conomique 4
fiscale et de la rpression 4 juridiques
des professions et financier
librales des fraudes
Conseil gnral Service de la

Direction gnrale Conseil gnral Direction des technologies 4
de lInsee des mines du tourisme communication
de linformation
Haut fonctionnaire 4
Inspection gnrale 4 TRACFIN
de dfense et Mdiateur
du tourisme 4
de scurit
LES ROUAGES INSTITUTIONNELS DES FINANCES DE LTAT
Dlgation
Direction de lanimation interministrielle
de la recherche, des tudes linnovation,
3
et des statistiques lexprimentation sociale et
3
lconomie sociale
1 Hors attributions de la DAR QSI relatives la scurit industrielle (qui relve du ministre dtat, ministre de lcologie, du dveloppement et de lamnagement
durables) et la radioprotection (qui relve de la ministre de la sant, de la jeunesse et des sports) ; les attributions de la DAR QSI en matire de sret nuclaire
sont partages avec le ministre dtat, ministre de lcologie, du dveloppement et de lamnagement durables.
2 La DLF est place sous lautorit du ministre de lconomie, des finances et de lemploi et mise disposition du ministre du budget, des comptes publics et de
219
la fonction publique pour la prparation des lois de finances.

3 Autorit conjointe avec le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarit.
4 Services communs avec le ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique.

A. Linspection gnrale des finances

275. LIGF, issue de la fusion en 1816 de corps de contrle des ministres des
Finances et du Trsor, est place directement sous lautorit conjointe du
ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique et du
ministre charg de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi.
Ses inspections sont exerces sur ces ministres mais aussi, plus gnralement,
sur lensemble des services ministriels, aux fins dune apprciation de la
gestion des deniers publics qui se doit dtre rigoureuse et efficace et dune
contribution la modernisation de ladministration.
I SON ORGANISATION
276. LIGF est un corps administratif compos dinspecteurs des finances et
dinspecteurs gnraux des finances.
Haut corps administratif, lIGF recrute principalement au sortir de lENA (ou au
tour extrieur, des agents de ltat ayant donn la preuve de leur mrite).
LIGF bnficie galement du concours dagents mis sa disposition (cadres
administratifs, ingnieurs, magistrats) qui offrent linstitution une diversit de
comptences professionnelles.
277. Les inspecteurs des finances Linspection gnrale des finances a pu
compter parmi ses inspecteurs : Maurice Couve de Murville, Valry Giscard
dEstaing, Alain Jupp, Jacques de Larosire de Champfeu (notamment direc-
teur gnral du Fonds montaire internationale (1978-1987), gouverneur de la
Banque de France (1987-1998) prsident de la Banque europenne pour la
reconstruction et le dveloppement), Jean-Marie Messier, Michel Pbereau
(notamment prsident de la Banque nationale de Paris (1993-2000), Michel
Rocard ou encore Jean-Claude Trichet (gouverneur de la Banque de France
(1993-2003) puis gouverneur de la Banque centrale europenne).
II UNE MISSION ESSENTIELLE DE CONTRLE

278. Comptences de lIGF Par ses missions dinspection, de contrle, lIGF
doit contribuer une gestion rigoureuse et efficace des deniers publics et la
modernisation de ladministration.
Ses comptences sentendent de lensemble des ordonnateurs de ltat, des
organismes soumis au contrle conomique et financier (et notamment les entre-
prises nationales, quelles aient ou non le caractre dtablissements publics,
ayant pour objet principal une activit commerciale, industrielle ou agricole ;
les socits ou groupements dintrt conomique dans lesquels ltat dtient
plus de 50 % du capital ; les organismes centraux ou nationaux des divers
rgimes dassistance, de scurit sociale, de prestations familiales ou de mutua-
lit agricole), ainsi que de tout organisme qui, quel que soit son statut, bnficie
de fonds publics (art. 31, Ord. n 58-896 du 23 septembre 1958) y compris ceux

en provenance de la Communaut europenne (art 43-II de la loi n 96-314 du

12 avril 1996 portant diverses dispositions dordre conomique et financier).
LIGF exerce galement un contrle sur les comptables publics ainsi que le
prvoit larticle 60 du RGCP 3.
Des enqutes peuvent tre demandes par tout ministre pour son secteur dacti-
vit. LIGF procde alors un diagnostic de la situation analyse et formule des
propositions aux ministres commanditaires.
Une enqute a ainsi t mene sur lutilisation des fonds publics en Corse
(1998) qui a notamment permis de mettre en vidence les conditions criti-
quables dutilisation par la Caisse rgionale de crdit agricole, la mutualit
sociale agricole et les chambres de commerce et dindustrie.
LIGF est galement sollicit pour valuer des politiques publiques. Ainsi, une
analyse comparative des administrations fiscales a t mene au sein de neuf
pays dans le but dinventorier les modles dorganisation, les pratiques et les
cots exposs en matire de dtermination de lassiette et du recouvrement de
limpt (1999).
Des missions de rflexion ont galement t menes sur lentreprise et lhexa-
gone (2000), sur lattractivit du territoire (2001), sur le financement du loge-
ment social (2002), sur la construction du service public de demain (2003), la
gestion immobilire et financire des universits (2004) ou encore la gestion
pluriannuelle des finances publiques (2007).
279. Concrtisation des contrles de lIGF Concrtement, lIGF concrtise
ses contrles (faits de vrification, denqute ou encore dvaluation) au moyen
de rapports adresss aux ministres et leurs services.
Les contrles sont effectus au terme dune enqute sur place ds que cela
savre ncessaire et dans la majeure partie des cas et dune procdure contra-
dictoire les rapports traduisent cette procdure par une prsentation en trois
colonnes contenant les observations liminaires formes par linspecteur, les
rponses fournies par le service contrl et enfin les observations dfinitive-
ment formules par le rapporteur. Un contrle garanti dans la rigueur de ses
constats par la responsabilit personnelle supporte par linspecteur, personnel-
lement responsable de ses travaux. En consquence, aucune autorit ne saurait
demander lauteur dun rapport de procder des modifications de son
contenu.
LIGF peut galement se voir confier des missions dassistance des adminis-
trations, confies aux inspecteurs des finances. Ainsi, la Direction du Trsor a
t assiste dans ses travaux de cession du Crdit foncier de France (1999).
Ou encore des missions permanentes de surveillance du bon fonctionnement des
services dconcentrs des ministres chargs des Finances et du Budget, de
3. Cf. n 408.

reprsentation des ministres aux conseils dadministration dtablissements ou

dorganismes publics, de liaison entre les administrations financires et dautres
ministres. Ces missions sont gnralement confies aux inspecteurs gnraux
des finances.
Les rapports et notes des inspecteurs et inspecteurs gnraux des finances sont
destins au ministre. Ils ne sont rendus publics que sur dcision expresse de ce
dernier.
Ainsi que ces dveloppements le laissent supposer, le primtre dintervention
de lIGF est relativement tendu. Or, pour laccomplissement de ses missions,
lIGF ne dispose que de 70 agents ! Statistiquement, les risques pour un service
dtre contrl par lIGF svaluent une fois tous les 200 ans Las-
combe (M.) et Vandendriessche (X.), Les finances publiques, Dalloz, Connais-
sance du droit, 5e dition, p. 154.
B. Les principales directions ministrielles financires

et budgtaires
280. Ltude du primtre ministriel seffectuera au travers de ses principales
directions raison des comptences financires, budgtaires ou encore fiscales
qui leur ont t attribues.
I LA DIRECTION GNRALE DES FINANCES PUBLIQUES (DGFIP)

281. Ne de la fusion des Direction gnrale des impts et Direction gnrale
de la comptabilit publique, la Direction gnrale des finances publiques
associe, dsormais, leurs missions complmentaires (calcul et contrle de
limpt des particuliers et des entreprises, perception de certains impts et ges-
tion des activits cadastrales et foncires pour la Direction gnrale des impts ;
recouvrement de limpt des particuliers, paye des dpenses de ltat, percep-
tion des recettes et paiement des dpenses des collectivits territoriales, gestion
du domaine, tenue de la comptabilit de ltat et des collectivits territoriales
pour la Direction gnrale de la comptabilit publique).
Cette fusion doit notamment permettre une optimisation dans le fonctionne-
ment des services avec lapparition dun guichet fiscal unifi permettant aux
contribuables deffecteur toutes leurs dmarches fiscales auprs dun mme
interlocuteur.
282. Missions Aux termes des dispositions du dcret n 2008-310 du 3 avril
2008 relatif la Direction gnrale des finances publiques, cette dernire est
notamment charge de :
llaboration des textes lgislatifs et rglementaires relatifs la fiscalit, au
cadastre et la publicit foncire :

veiller ltablissement de lassiette et la mise en uvre du contrle des

impts, droits, cotisations et taxes de toute nature, ainsi qu leur recouvrement
et celui des autres recettes publiques ;
veiller la production et la qualit des comptes de ltat ;
llaboration des rgles et des procdures relatives la gestion financire et
comptable des collectivits territoriales et de leurs tablissements et de veiller
leur mise en uvre ;
llaboration des rgles et des procdures dacquisition, de gestion et de ces-
sion des biens domaniaux, dtablissement de lassiette et de contrle des rede-
vances domaniales ainsi que du recouvrement des produits domaniaux de toute
nature ;
en liaison avec la direction gnrale du Trsor et de la politique cono-
mique, llaboration des rgles et des procdures relatives la gestion de la
dette publique, lexcution des oprations de trsorerie de ltat ainsi qu la
ralisation des oprations de collecvte de lpargne au profit de ltat et des cor-
respondants du Trsor ;
llaboration et de veiller la mise en uvre des rgles et procdures rela-
tives la vrification de lutilisation des fonds publics.
283. Le trsorier-payeur gnral Lun des postes clefs dans lorganisation
des services est celui de trsorier-payeur gnral 4, responsable devant le
ministre et sous lautorit du directeur de la comptabilit publique du bon fonc-
tionnement des services extrieurs et de lexcution rgulire des missions
confies au Trsor public.
Par ailleurs, le TPG assure un contrle administratif sur les comptes des collec-
tivits locales en apurant ceux des communes de moins de 3 500 habitants et
dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif
est infrieur 750 000 euros (seuils fixs par la loi n 2001-1248 du
21 dcembre 2001 relative aux chambres rgionales des comptes, art. 37 art.
L. 211-2, C. jur. fin.). Si loccasion de son contrle, le TPG dcle une irrgu-
larit, la comptabilit concerne sera examine par la chambre rgionale des
comptes 5 comptente.
Cet apurement administratif des comptes des collectivits locales tait gnra-
lis avant que ne soient cres les chambres rgionales des comptes en 1982. La
loi du 2 mars avait alors limit cet apurement aux comptes des communes de
moins de 2 000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au
dernier compte administratif est infrieur 2 millions de francs (art. 87). Ces
seuils ont t relevs par la loi du 21 dcembre 2001.
4. Cf. n 446.
5. Cf. n 444.

II LA DIRECTION DU BUDGET
284. La direction du budget, dont les missions ont t prcises par le dcret
n 2007-447 du 27 mars 2007, relve du ministre du Budget, des Comptes
publics et de la Fonction publique. Cette direction a, notamment, en charge la
dfinition de la politique des finances publiques, de la politique budgtaire et
des outils de pilotage de ces politiques.
285. Programmation pluriannuelle des finances publiques 6 La Direction
du budget a pour mission la programmation pluriannuelle de mise en uvre de
ces politiques et est charge, ce titre, de proposer des volutions de politiques
publiques compatibles avec cette programmation.
Il lui appartient galement dassurer un suivi des aspects budgtaires des tra-
vaux relatifs aux politiques europennes, leur volution pluriannuelle, aux
modes de financement de lUnion europenne ainsi qu llaboration et lex-
cution du budget communautaire annuel.
286. laboration et excution des lois financires La Direction du budget
joue un rle essentiel dans llaboration des projets de loi de finances (initiale et
rectificative). Elle est charge de proposer au ministre des Finances, les orienta-
tions budgtaires possibles en dpenses et en recettes. Pour ce faire, la direction
du budget collabore, en tant que de besoin, avec les directions du Trsor et de la
politique conomique mais galement de lInsee.
Lorsque les choix gouvernementaux ont t prciss, la direction du budget les
traduit en moyens budgtaires et engage un processus de concertation avec
lensemble des ministres.
Ce processus aboutit llaboration du projet de loi de finances.
Paralllement llaboration du projet de loi de finances, et durant le dernier
trimestre de la session parlementaire se droule le dbat dorientation
budgtaire 7.
Officialis avec la Lolf, le Dob tait dj pratiqu, en fait, depuis 1996-1997. Ce
dbat porte sur le rapport labor par la direction du budget et faisant tat du
cadrage budgtaire.
Les diffrents documents budgtaires sont labors sous la supervision de la
direction du Budget qui est garante du dpt dans les dlais constitutionnels du
projet de loi de finances.
labor puis adopt par le Parlement, le budget est ensuite excut. La direction
du budget suit cette excution, ce qui lui permet, le cas chant, de proposer au
Gouvernement les solutions les plus adaptes la ralisation des objectifs fixs,
notamment en matire conomique. Le dpt dun projet de loi de finances rec-
tificative peut en tre le rsultat.
6. Cf. n 559 bis.

7. Cf. n 663 et s.

Elle doit galement dfinir les principes relatifs aux outils de budgtisation et
aux rgles de consommation des crdits inscrits en lois de finances.
La Direction du budget participe galement llaboration des lois de finance-
ment de la scurit sociale, au suivi de leur excution et la conception des
outils de mesure de la performance en ce domaine.
287. Missions partages Pour certaines missions, la direction du budget peut
galement tre associe aux Direction gnrale de la comptabilit publique 8,
Direction gnrale de la modernisation de ltat ou encore Direction gnrale de
ladministration et de la fonction publique.
Il sagit alors pour la Direction du budet de :
participer aux travaux de modernisation des modes de gestion de ltat et des
organismes bnficiaires dune subvention pour charges de service public ;
participer la dfinition de la mthodologie de lanalyse du cot des actions
et de valider sa prsentation dans les documents annexs aux projets de lois de
finances ;
participer aux travaux relatifs la dfinition des processus de gestion et des
prescriptions fonctionnelles interministrielles applicables aux systmes dinfor-
mation de ltat dans les domaines budgtaire, financier, comptable ainsi que
dans ceux relatifs aux ressources humaines et aux charges de personnel ;
participer llaboration et au suivi des normes de comptabilit publique ;
dfinir les principes et les rgles de gestion budgtaire et comptable appli-
cables aux organismes bnficiaires dune subvention pour charges de service
public.
La direction du budget a galement un rle dans llaboration des textes lgis-
latifs et rglementaires ayant une incidence sur les finances publiques (budget
de ltat, budget de la scurit sociale voire budgets locaux) mais galement des
textes relatifs la fonction publique.
288. Ces diffrentes missions conduisent la Direction du budget envisager les
modalits dune amlioration de la performance de la gestion de ltat mais
galement des organismes bnficiaires dune subvention pour charges de ser-
vice public.
Il appartient galement cette direction de coordonner et de contrler laction
des autorits charges du contrle financier et dassurer la tutelle des orga-
nismes entrant dans son champ de comptence.
Dans ces cadres, la direction peut proposer au ministre les mesures financires
adaptes au respect du cadrage budgtaire.
8. Devenue la Direction gnrale des finances publiques par fusion avec la Direction gnrale des
impts. Cf. infra, n 289.

Concrtement, la Direction assiste aux runions interministrielles comportant

un enjeu financier (environ 1 000 runions par an). Elle participe notamment
aux ngociations des salaires de la fonction publique.
Elle assure la co-tutelle de la quasi totalit des tablissements publics nationaux
et, en troite collaboration avec la Direction du Trsor, des entreprises natio-
nales associes un enjeu budgtaire.
Elle assure galement la co-tutelle des caisses nationales de scurit sociale en
raison de limpact financier que vont entraner les bouleversements dmogra-
phiques sur les rgimes de retraite.
Document n 16 Le budgtaire et le dpensier. Dfense et illustration

de la direction du Budget , Jean Choussat (Directeur du Budget
1981-1985), in Pouvoirs, Le ministre des finances, PUF 1990, p. 55
(extrait)
Javais dment t chapitr par le directeur du Budget de lpoque : Vous direz non, encore
non, toujours non. Vous passerez souvent pour un imbcile. Nen soyez pas affect. Vous consta-
terez, au fil des mois et des annes, que vous servez utilement ltat .
La premire mission, le premier rflexe du budgtaire est effectivement de dire non. Il ne manque
pas dexcellentes raisons de le faire avec la meilleure des bonnes consciences.
La direction du Budget est en permanence limage est banale une forteresse assige. Les
dpensiers ne sont pas mus seulement par le souci lgitime de faire face la pression des besoins.
Ils sont anims par bien dautres considrations : le souci de faire mieux (cest--dire dpenser
plus) que leurs prdcesseurs, la hantise dobtenir au moins autant que leurs collgues, la nces-
sit de tenir compte des rivalits entre leurs propres services. Il nest pas ncessaire dtre grand
clerc pour deviner que ces motivations sont fortement inflationnistes .
III LA DIRECTION GNRALE DU TRSOR

ET DE LA POLITIQUE CONOMIQUE
289. Cration de la DGTPE La Direction gnrale du Trsor et de la Poli-

tique conomique (DGTPE) a t cre par le dcret 2004-1203 du
15 novembre 2004. Elle regroupe les trois anciennes directions du Trsor, des
relations conomiques extrieures, de la prvision et de lanalyse conomique.
Depuis mai 2007, cette direction relve du ministre de lconomie, de lIndus-
trie et de lEmploi.
La DGTPE est charge de proposer et de conduire sous lautorit du ministre,
les actions de la politique conomique de la France et de la dfendre en Europe
et dans le monde.
290. Les comptences de la DGTPE Dans le cadre de ses missions, et
conformment au dcret de novembre 2004, la DGTPE :
labore les prvisions conomiques pour la France et son environnement
international ;

assure lanalyse et le conseil sur les politiques macro-conomiques et les

questions conomiques et financires europennes, en particulier en matire de
coordination des politiques conomiques ;
remplit une fonction de conseil et de prvision pour la conduite des poli-
tiques publiques en France dans le domaine des finances publiques, des ques-
tions sociales et de lemploi et des politiques sectorielles ;
participe llaboration et la mise en uvre de la rgulation des institutions
financires, des entreprises et intermdiaires dassurance, ainsi que de la poli-
tique de rgulation de lpargne, de linvestissement et des marchs financiers et
de la politique de financement des entreprises et du logement ;
est charge des questions conomiques financires et commerciales interna-
tionales sur le plan multilatral et bilatral ;
contribue la politique daide au dveloppement ;
soutient le dveloppement international des entreprises ;
gre la trsorerie et la dette de ltat ;
veille aux intrts patrimoniaux de ltat dans les entreprises et autres orga-
nismes qui entrent dans son champ de comptence ;
assure le secrtariat des organismes nationaux et internationaux suivants :
Commission conomique de la Nation, Confrence conomique annuelle,
Observatoire conomique de lachat public, Comit interministriel de restructu-
ration industrielle et Club de Paris.
291. Lagence de la dette 9 et lagence des participations de ltat 10 relvent de
cette direction ministrielle.
IV LA DIRECTION DE LA LGISLATION FISCALE

292. Cre par le dcret n 77-687 du 28 juin 1977 (dcret portant cration du
service de la lgislation fiscale), la DLF relve de la comptence du ministre
de lconomie, des Finances et de lEmploi.
Ce service a notamment en charge la fiscalit directe et indirecte pour ce qui
concerne leurs champs dapplication, les bases dimposition, les droits dduc-
tion et les exonrations, les obligations des redevables. Il appartient cette
direction :
de fournir au Gouvernement, les lments qui lui sont ncessaires pour dter-
miner sa politique fiscale ;
de concevoir les projets de textes lgislatifs et rglementaires en matire fis-
cale (prparation de la partie fiscale des lois de f inances) ;
9. Cf. n 54 et s.
10. Cf. n 101 a.

dassurer linformation sur les volutions de la fiscalit (rglementation appli-

cable et problmes dapplication) ;
dassurer la codification des dispositions fiscales (CGI) ;
de reprsenter la France dans les ngociations fiscales internationales ;
dtudier les systmes fiscaux trangers (systmes appliqus, rformes
menes et incidences).
V LA DIRECTION GNRALE DE LINSTITUT NATIONAL

DE LA STATISTIQUE ET DES TUDES CONOMIQUES
293. LInsee a pour mission de collecter, produire et diffuser des informations

sur lconomie et la socit franaise afin que tous les acteurs intresss (admi-
nistration, chercheurs, mdias, enseignants, particuliers) puissent les utiliser
pour effectuer des tudes, faire des prvisions et prendre des dcisions. Elle
relve du ministre de lconomie, de lIndustrie et de lEmploi.
La production de ces informations rsulte denqutes (sur les conditions de vie
des mnages, sur lactivit des entreprises) mais seffectue galement au travers
des recensements de la population.
Ces informations collectes, analyses, permettent lInsee de calculer des
indices et notamment lindice des prix la consommation ou encore lindice du
cot de la construction mais galement dlaborer les comptes de la Nation (les-
quels constituent une reprsentation chiffre et cohrente de tous les flux cono-
miques lintrieur de lconomie nationale ou entre celle-ci et lextrieur).
Afin dassurer la fiabilit de la statistique publique, lInsee labore et harmonise
les concepts, les dfinitions et les nomenclatures pour lensemble de la produc-
tion statistique.
Il sagit galement de sassurer de cette fiabilit au niveau international et
notamment au travers des cooprations avec dautres organismes de statistiques,
linstar dEurostat, loffice statistique des Communauts europennes.
Enfin, lInsee assure la formation de son propre personnel au travers de centres
de formation, destins former ses statisticiens conomistes et administrateurs.
VI LA DIRECTION GNRALE DES DOUANES ET DES DROITS INDIRECTS

294. La DGDDI est une administration caractre fiscal, dont la cration
remonte 1791.
Elle a t dote dun corps vocation militaire, pour la surveillance du terri-
toire, maintenu jusquen 1959 et a dailleurs gard certains signes distinctifs de
cette poque : un drapeau et un insigne (le cor et la grenade). Ces derniers sym-
bolisent lassimilation des bataillons douaniers aux troupes dlites des chas-
seurs pied.

La DGDDI, dont les missions ont t prcises par le dcret n 2007-1664 du

26 novembre 2997, relve du ministre du Budget, des Comptes publics et de la
Fonction publique.
295. Les missions de la douane ont profondment volu sur ces dernires
annes. Ainsi que le relve Franois Mongin, les rformes qua connues la
DGDDI ont profondment modifi larchitecture du dispositif douanier. La
douane est ainsi passe dun rle de protection limit aux frontires un rle
de rgulation de lactivit conomique recentr vers lintrieur de lespace
national RFFP 2005 n 89 p. 146.
296. Perception des droits de douane et drois indirects Cette direction
assure la perception des impts indirects sur les produits ptroliers, les tabacs et
alcools, de mme que la TVA sur les produits imports des pays tiers lUnion
europenne.
Elle peroit galement les droits de douane et les prlvements agricoles
limportation dans la communaut.
Par cette collecte de limpt, la douane peroit en moyenne chaque anne prs
de 60 milliards deuros de droits et taxes (61,7 milliards deuros en 2006
dont 40,3 ont t affects ltat, tandis que les collectivits locales et autres
organismes percevaient 19,7 milliards deuros de ce montant et lUnion euro-
penne, 1,7 milliard deuros).
Cette direction contribue galement llaboration des projets de textes lgis-
latifs et rglementaires en matire de douane, de fiscalit et de contributions
indirectes ainsi que des instructions ncessaires leur application. Elle veille
leur mise en uvre et en contrle lapplication.
297. Autres missions Les comptences de la Douane stendent galement :
au contrle des marchandises importes (contrles sanitaires et phytosani-
taires, respect des dispositions rglementaires communautaires et nationales,
lutte contre la fraude et les trafics illicites) ;
au contrle de limmigration et la lutte contre le travail illgal.
VII LA DIRECTION GNRALE DE LA MODERNISATION DE LTAT

298. Cre par le dcret n 2005-1792 du 30 dcembre 2005, la DGME relve
du ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique. Elle a
pour mission de coordonner, daider et dinciter, au niveau interministriel, les
administrations en vue de moderniser les modes de fonctionnement et de gestion
de ltat pour amliorer le service rendu aux usagers, contribuer une utilisa-
tion plus performante des deniers publics et mobiliser les agents publics.
Dans ce cadre, laction de la DGME est oriente selon trois axes :
lamlioration de la qualit du service rendu et la simplification du droit ainsi
que lallgement des formalits administratives la pespective sentend galement

de lamlioration de la qualit de la rglementation et de la clart du langage

administratif ;
la modernisation de la gestion publique et notamment une assistance pro-
cure aux ministres dans llaboration de leur stratgie de modernisation et
dans la prparation de leurs contrats pluriannuels de performances. Elle doit
galement concourir ladaptation de lorganisation des administrations de
ltat pour tenir compte de lvolution de leurs missions et de leurs modes de
gestion ;
le dveloppement de ladministration lectronique.
C. Le mdiateur
299. Le dcret n 2002-612 du 26 avril 2002 a conduit la cration dun mdia-
teur du ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie, plac auprs du
ministre et nomm par ce dernier pour trois ans. Depuis mai 2007, le mdia-
teur du Minefi est plac la fois auprs du ministre charg de lconomie, de
lIndustrie et de lEmploi et du ministre charg du Budget, des Comptes publics
et de la Fonction publique.
Il est le correspondant du mdiateur de la Rpublique.
Le mdiateur du Minefi reoit les rclamations individuelles concernant le fonc-
tionnement des services du ministre dans leurs relations avec les usagers
toute rclamation adresse au mdiateur doit avoir t prcde dune pre-
mire dmarche de lusager auprs du service concern, ayant fait lobjet dun
rejet total ou partiel. Elle donne lieu accus de rception indiquant quelle
ninterrompt pas les dlais de recours.
Le mdiateur peut faire appel aux services du ministre pour linstruction des
rclamations dont il est saisi. Il dispose des moyens ncessaires lexercice de
ses missions.
Lorsque la rclamation lui parat fonde, le mdiateur adresse une recomman-
dation au service concern. Il est inform des suites donnes cette dernire. Si
le service saisi entend maintenir la position initialement porte la connaissance
de lusager, le mdiateur peut soumettre laffaire lapprciation du ministre.
Le mdiateur remet au ministre un rapport annuel dans lequel il tablit le bilan
de son activit et formule des propositions de nature amliorer le fonctionne-
ment des services du ministre dans leurs relations avec les usagers. Ce rapport
est rendu public.
300. En 2006, les demandes de mdiation recevables se sont leves 2 279
(contre 2 389 en 2005), a ralis 2 362 mdiations (2 489 en 2005) avec un taux
global de satisfaction de lusager de 88 % (contre 83 % en 2005).
Principalement, les demandes de mdiation concernent ltablissement et le
paiement de limpt (plus de quatre demandes sur cinq) et manent de particu-
liers (87,21 %).

Les rapports annuels sont galement loccasion pour le mdiateur de formuler

des propositions de rforme. Dans son rapport 2006, le mdiateur a dress un
bilan sur les trois annes coules, constatant que sur les 39 propositions for-
mules dans les trois rapports relatifs aux annes 2003, 2004 et 2005, 84 %
devaient tre considres comme suivies deffet. Lexemple peut notamment
tre donn de la loi de finances pour 2004 ayant retenu certaines des sugges-
tions formules dans le rapport 2003 en rapport avec la scurit juridique des
usagers.
Section 2
La monnaie de Paris
301. La Monnaie de Paris est un tablissement public caractre industriel et
commercial qui exerce la fonction rgalienne de fabrication de la monnaie
nationale.
Initialement constitue, au sein du ministre charg des Finances, en une direc-
tion, la direction des monnaies et mdailles, la Monnaie de Paris est devenue
autonome avec la loi de finances pour 2007 (loi n 2006-1666 du 21 dcembre
2006, art. 36).
La Monnaie de Paris bnficie de deux implantations gographiques : lHtel de
la monnaie Paris et ltablissement montaire de Pessac en Gironde (frappant
monnaie cr en 1973).
La Monnaie de Paris a pour mission de fabriquer les pices de monnaie cou-
rante de la Rpublique franaise et est charge de lutter contre la contrefaon
des euros.
Elle produit galement des poinons de garantie pour ltat et conserve et pr-
sente au public des collections au Muse de la monnaie.
Son activit industrielle et commerciale sest progressivement enrichie de la
fabrication de dcorations civiles et militaires ainsi que de la cration de
bronzes dart et de bijoux, commercialiss sous la marque dpose Monnaie de
Paris. Elle assure galement la gestion du Muse de la Monnaie de Paris.
302. Fausse monnaie La lutte contre la contrefaon des pices deuros
seffectue au travers du Centre national danalyse des pices (CNAP) bas en
Gironde (au sein de ltablissement montaire de Pessac). Ce centre a vocation
collecter toutes les pices prsumes fausses ceci en collaboration avec dif-
frents partenaires : la Banque de France, les transporteurs de fonds, la Police.
Cest le CNAP qui trie et analyse les pices suspectes mises en circulation,
apprcie sil sagit de faux dj dtects ou si cela correspond un nouveau
type de contrefaons. Dans ce cas, les pices sont transmises au Centre tech-
nique et scientifique europen (CTSE galement abrit par ltablissement de

Pessac, charg danalyser et de classer les pices contrefaites en euros dans

toute lEurope) pour classification dans la base europenne de donnes sur les
contrefaons (Counterfeit Monitoring System)
Section 3
La Banque de France
303. Nationalise par la loi du 2 dcembre 1945, la Banque de France dispose
dune personnalit juridique distincte de ltat. Ainsi que la prcis le Conseil
dtat dans une dcision du 6 mai 1970, Syndicat national du cadre secr-
taire-comptable de la Banque de France la Banque de France est une socit
par actions charge dune mission de service public.
Autrement dit, et aux termes des dispositions de larticle L. 142-1 du Code
montaire et financier, la Banque de France est une institution dont le capital
appartient ltat 11.
1. La cration de la Banque de France

304. Cre le 18 janvier 1800 par le Premier consul Napolon Bonaparte, la
Banque de France a, alors, pour but de favoriser la reprise conomique aprs la
forte rcession de la priode rvolutionnaire.
La cration de la Banque de France est galement le fruit de prcdentes exp-
riences malheureuses dmission de papier-monnaie. Napolon Bonaparte veut
que cette Banque, charge dmettre les billets soit dans la main du Gouver-
nement, mais quelle ny soit point trop Dclaration de Napolon au Conseil
dtat le 27 mars 1806.
La Banque de France prend la forme dune socit par actions : ses deux cents
actionnaires les plus importants constituent lAssemble gnrale. Napolon
Bonaparte sinscrit le premier sur la liste des actionnaires.
Le contrle exerc par le pouvoir politique sur la direction de la Banque
sexerce au travers du gouverneur et des deux sous-gouverneurs, nomms par
lEmpereur.
Trs rapidement, la Banque de France dploie son activit au travers de succur-
sales implantes en province. En 1873, la Banque de France a lobligation de
crer des succursales dans tous les dpartements. En 1928, 259 succursales ont
t cres.
Les relations entre la Banque de France et ltat vont voluer la faveur du
contexte conomique et politique. Une loi du 24 juillet 1936 va dvelopper
lemprise de ltat sur la Banque de France. La loi du 2 dcembre 1945
11. ce titre, ltat peroit chaque anne de la Banque de France, un dividende Cf. n 100.

nationalise la Banque de France en transfrant ltat, lintgralit du capital de

la Banque. La loi du 3 janvier 1973 modernise les statuts de la Banque et red-
finit ses missions essentielles.
305. Indpendance de la Banque de France Lindpendance de la Banque
de France est consacre par la loi du 4 aot 1993 dans le contexte dune intgra-
tion dans le systme europen des banques centrales. Une indpendance nces-
saire pour assurer la continuit et la permanence de son action de politique
montaire.
Indpendante, la Banque de France se doit nanmoins dapporter son soutien
la politique conomique gnrale du Gouvernement ainsi qua pu le rappeler le
Conseil constitutionnel Cons. const., 3 aot 1993, Loi relative au statut de la
Banque de France et lactivit et au contrle des tablissements de crdit,
324 DC. Dans le cadre de cette dcision, la politique montaire est perue
comme un lment indissociable de la politique conomique gnrale dont la
dtermination et la conduite incombent au Gouvernement .
La loi du 12 mai 1998 apporte une lgre modification au statut de la Banque
afin daccompagner son entre dans le Systme Europen des Banques Cen-
trales (SEBC) dont elle fait partie depuis le 1er juin 1998.
2. Les missions de la Banque de France

306. Larticle 105-2 du Trait instituant la Communaut europenne nonce les
missions fondamentales relevant du SEBC :
dfinir et mettre en uvre la politique montaire de la Communaut ;
conduire les oprations de change ;
dtenir et grer les rserves officielles de change des tats membres ;
promouvoir le bon fonctionnement des systmes de paiement.
Dans cette perspective, la loi du 4 aot 1993 relative au statut de la Banque de
France distingue les missions fondamentales de la Banque et notamment celles
accomplies dans le cadre du SEBC des autres missions dintrt gnral.
A. Des missions redfinies dans le cadre du Systme Europen

de Banques Centrales (SEBC)
307. Le SEBC comprend la Banque centrale europenne 12 et les banques cen-
trales nationales des tats membres de lUnion europenne. Ce systme est
charg, ainsi que le prcise larticle 105 de maintenir la stabilit des prix. Dans
le respect de cet objectif dfini comme principal, le SEBC apporte son soutien
aux politiques conomiques gnrales dans la communaut en vue de contribuer
la ralisation des objectifs de la communaut.
12. Cf. n 370 et s.

Document n 17 E. Cohen, Lordre conomique mondial Essai sur les

autorits de rgulation, Fayard 2001, p. 175 (extrait)
Pourquoi les nations souveraines ont-elles () accept de confier le pouvoir montaire une
autorit non lue ?
un pouvoir politique lgitime, soumis la pression continue de ses lecteurs, est conduit
mme si la stabilit montaire lincite prfrer le long terme prfrer court terme
lemploi. Le pouvoir politique, plus sensible lemploi qu linflation, est soumis aux rgles du
cycle politique, rgles qui lui feront toujours choisir, en priode lectorale, la politique la plus
populaire, mme si elle est inadapte .
La politique montaire labore par la BCE est une politique unique commune aux tats
membres de la zone euro. Cette politique est mene par les banques centrales nationales selon des
modalits identiques. Associes la BCE, les douze banques centrales nationales de la zone euro
forment lEurosystme.
Le soutien apport par le SEBC aux politiques conomiques gnrales de la communaut en vue
de contribuer la ralisation des objectifs de la Communaut se concrtise par la dfinition et la
mise en uvre de la politique montaire de la Communaut ; par la conduite des oprations de
change ; par la dtention et la gestion des rserves officielles de change des tats membres ; par
la promotion du bon fonctionnement des systmes de paiement.
I UNE MISSION FONDAMENTALE : LA MISE EN UVRE

DE LA POLITIQUE MONTAIRE UNIQUE
308. La notion de politique montaire La politique montaire peut se

dfinir comme lensemble des mesures prises afin dadapter loffre de monnaie
du systme bancaire aux besoins des agents conomiques. La politique mon-
taire permet dobtenir une rgulation de lactivit court et moyen terme qui,
dans le cadre du SEBC, doit sinscrire dans lobjectif de stabilit des prix du
march.
Le Conseil des gouverneurs a prcis sa dfinition de la stabilit des prix : une
hausse infrieure , mais proche de, 2 % moyen terme.
309. Les instruments de politique montaire Essentiellement, les instru-
ments de la politique montaire conduisent agir sur les contreparties de la
masse montaire et donc surtout sur les crdits accords par les banques. Dans
ce cadre, la politique montaire peut jouer sur lencadrement du crdit, sur les
rserves obligatoires 13, sur le contrle des changes ou encore sur les taux
dintrt.
Trs concrtement et sagissant de linstrument privilgi utilis savoir la
variation du taux dintrt , la Banque de France peut agir sur le systme
montaire par le biais du taux dintrt court terme auquel elle procure des
liquidits aux banques pour leur propre financement. En augmentant ce taux, la
13. Le SEBC impose aux tablissements de crdit de constituer des rserves obligatoires auprs de
leur banque centrale nationale. En agissant sur le taux ou lassiette des rserves obligatoires, la BCE
peut faire varier la liquidit bancaire.

Banque de France oblige les banques augmenter leur propre taux et

inversement.
La politique montaire de la zone euro est dfinie au sein du Conseil des gou-
verneurs de la BCE. En France, la mise en uvre de la politique montaire
unique est assure par la Banque de France.
Depuis son intgration dans le SEBC, la Banque de France fixe son taux
dintrt en fonction de la politique dfinie au niveau europen.
II UNE MISSION ESSENTIELLE DE CIRCULATION FIDUCIAIRE

310. Lmission fiduciaire Lmission des billets nest pas qualifie par le
Trait instituant la Communaut europenne de mission fondamentale . Mais
elle est attribue exclusivement la BCE et aux banques centrales nationales en
application de larticle 106 de ce trait.
Dans ce cadre, la Banque de France alimente en billets et en pices les agences
bancaires, tablissements de crdit et La Poste, via les transporteurs de fonds.
La Banque de France assure galement la fabrication des billets (la fabrication
des pices de monnaie tant assure par la Direction des monnaies et des
mdailles) par le biais de deux sites industriels implants en Auvergne (une
papeterie Vic-le-Comte et une imprimerie Chamalires).
La Banque de France doit galement assurer lentretien de la monnaie fiduciaire
et sassurer de la bonne qualit de sa circulation sur lensemble du territoire.
Le systme franais de circulation fiduciaire se caractrise encore par une
absence de dlgation du contrle de la qualit de la monnaie fiduciaire. Les
banques ne peuvent donc remettre en circulation les billets collects par-elle,
exception faite des oprations aux guichets qui ne reprsentent que 15 % des
retraits.
Les billets collects doivent donc tre transmis la Banque de France qui est
charge de les traiter en termes dauthenticit et de qualit aux fins de remise en
circulation ou de destruction.
Un dcret, en cours de prparation, devrait prciser le cadre juridique du recy-
clage des billets et des pices en France et autoriser, dans des limites dfinir,
les banques et les transporteurs de fonds recycler les pices et les billets.
III LA POLITIQUE DE CHANGE ET LES RELATIONS INTERNATIONALES

311. La Banque de France dtient et gre les rserves de change en or et en
devises de ltat. Elle gre galement une partie des rserves de change de la
BCE. Le suivi du march des changes peut conduire le Conseil des gouverneurs
de la BCE dcider de certaines actions sur les marchs des changes, mises en
uvre par la BF.
En 2006, les rserves de change slevaient 73,8 milliards deuros dont
42,2 milliards en or (2 719 tonnes) et 31,6 milliards en devises.

La Banque de France entretient des relations extrieures importantes, notam-

ment dans le cadre du systme montaire international et du maintien de la sta-
bilit financire internationale.
Ses gouverneurs et sous-gouverneurs participent aux travaux des principaux
organismes conomiques et financiers internationaux comme le Fonds mon-
taire international (FMI), la Banque des rglements internationaux (Bank for
international settlements Bis) ou encore lOrganisation de coopration et de
dveloppement conomiques (OCDE) et aux instances internationales comme
le G7, G8, G10, G20 ou le forum de stabilit financire.
IV LE BON FONCTIONNEMENT ET LA SCURIT DES SYSTMES

DE PAIEMENT
312. La loi confie la Banque de France, en tant que membre du SEBC, la

mission de veiller au bon fonctionnement et la scurit des systmes de
paiement.
Cette mission sexerce notamment au travers de la tenue du compte des
banques, de la supervision des systmes dchange et de lattention porte la
scurit des instruments de paiement.
Le Gouverneur de la Banque de France prside galement lobservatoire de la
scurit des cartes de paiement dont le secrtariat est assur par la Banque de
France.
Cet observatoire, compos de parlementaires, de reprsentants des administra-
tions concernes, des metteurs de cartes de paiement et des associations de
commerants et de consommateurs assure, en particulier, le suivi des mesures
de scurisation entreprises par les metteurs et les commerants. Il assure gale-
ment ltablissement de statistisque de la fraude et une veille technologique en
matire de cartes de paiement, avec pour objet de proposer des moyens de lutter
contre les atteintes dordre technologique la scurit des cartes de paiement.
Lobservatoire tablit chaque anne un rapport dactivit adress au ministre
charg de lconomie, des Finances et de lIndustrie ainsi quau Parlement.
B. Les autres missions dintrt gnral et autres activits

313. ct de ses missions fondamentales, la Banque de France se voit confier
dautres missions dont certaines dintrt gnral (Livre Ier, Titre IV, Cha-
pitre Ier, Section 2 du Code montaire et financier).
I LE SURENDETTEMENT
314. En matire de surendettement, la Banque de France assure le secrtariat
des commissions de surendettement. En effet, conformment aux dispositions
du Code de la consommation articles L. 331-1 L. 331-11 il est institu,
dans chaque dpartement, au moins une commission de surendettement des

particuliers () le reprsentant local de la Banque de France en assure le secr-

tariat , sous la prsidence du Prfet.
En 2007, 183 000 dossiers de surendettement. Une mission en constant dvelop-
pement qui ne reprsentait que 100 000 dossiers en 1997. Cette mission,
confie la Banque de France par ltat, fait lobjet dune facturation par la
Banque ltat et a pu reprsenter, en 2004, 56 % de la totalit des prestations
factures 14.
II LA COLLECTE ET LA DIFFUSION DINFORMATIONS FINANCIRES

ET BANCAIRES
315. La Banque de France assure galement la collecte et la diffusion dinfor-

mations dordre financier et bancaire. Ces informations, traites et analyses,
peuvent tre diffuses moyennant, le cas chant, une contrepartie financire.
a) Les fichiers de la Banque de France
316. La Banque de France gre plusieurs fichiers dont certains peuvent tre
adresss la profession bancaire ou aux commerants :
le service central des risques assure le recensement des crdits consentis au-
del dun certain montant par les tablissements de crdit chacun de leurs
clients. Ce fichier est diffus auprs des tablissements dclarants et leur permet
de connatre lendettement total, par catgorie de crdits, contract en France
par leur clientle ;
le fichier central des chques (FCC) centralise les dclarations de chques
impays et assure la diffusion de ces informations aux banques et aux autorits
judiciaires.
Document n 18 Rapport particulier Cour des comptes, mars 2005,

p. 66 et s. (extrait)
Lune des prestations effectues pour le compte de ltat est la tenue du fichier central des
chques (FCC). Il a t cr en 1955 en vue de rpondre au souci des pouvoirs publics et de la
profession bancaire de faciliter lusage du chque en renforant la scurit de ce moyen de paie-
ment. Les dispositions lgislatives relatives au chque et plus particulirement aux incidents de
paiement sont dsormais intgres dans le Code montaire et financier (articles L. 131 et sui-
vants). La Banque de France assure la centralisation des incidents de paiement sur chques mis
sans provision, des interdictions bancaires de paiement sur chques qui frappent systmatique-
ment les titulaires de comptes lorigine de ces incidents et des interdictions dmettre des
14. Conformment larticle 146-1 du Code montaire et financier, la Banque de France accomplit
les prestations demandes par ltat ou ralises pour des tiers avec laccord de celui-ci. Ces presta-
tions sont rmunres afin de couvrir les cots engags par la Banque. Actuellement, huit presta-
tions sont rmunres par ltat et notamment la tenue du compte de ltat, ltablissement de la
balance des paiements, le secrtariat des commissions de surendettement (ces trois prestations repr-
sentent elles seules 95 % du cot factur ltat) Rapport Cour des comptes, La Banque de
France, mars 2005.

chques prononces par les tribunaux. Elle met ces informations disposition de la profession
bancaire. Les consultations du FCC par les tablissements bancaires se sont inscrites en hausse
sur la priode rcente : 79 millions de consultations en 2001 contre 51,5 millions en 1998.
Le fait de considrer cette activit comme une prestation effectue pour le compte de ltat et
non comme un service rendu aux banques tient son caractre rgalien doutil dune police du
chque , qui comporte des obligations formelles, directes ou indirectes (et notamment pour une
banque, l) obligation de consultation de ce fichier lorsquelle dlivre un chquier et une respon-
sabilit pnale en cas de dlivrance un client frapp dinterdiction.
Or, on relve une tendance au dveloppement de consultations pour lesquelles il nest pas avr
que la charge doive tre supporte par ltat. La liste des 20 premiers tablissements consultant
le fichier central des chques permet de constater que les grandes banques rseau qui tiennent
des comptes et grent des chquiers noccupent que les 4e, 5e et 6e places. Elles sont devances
par des socits de crdit aux particuliers qui nont quune activit rduite ou inexistante dans le
domaine du chque. () Au total, compte tenu du fait que les banques rseau recourent elles
aussi au FCC pour des dcisions doctroi de crdit, au moins 75 % 80 % des consultations ne
se font pas dans le cadre des obligations relatives la police du chque.
La prise en charge par ltat du cot de ces consultations est contestable. () Dans ces condi-
tions, la Banque de France pourrait faire participer davantage la profession bancaire au finance-
ment du FCC, en lieu et place de ltat.
le fichier national des chques irrguliers (FNCI) enregistre les dclarations

relatives aux chques perdus ou vols ;
le fichier des incidents de paiements sur crdits aux particuliers (FICP)
enregistre les incidents concernant les instruments de paiement autres que le
chque (en 2004, 2,2 millions de personnes taient enregistres au FICP) ;
la centrale de bilans rassemble une documentation conomique et financire
sur plus de 36 000 entreprises. Les donnes de ce fichier, labor sur la base
dinformations fournies volontairement par des entreprises, sont analyses et
font lobjet de publications par secteur dactivit conomique et dune restitu-
tion aux entreprises, offrant ces dernires dutiles lments de connaissance
sur leur environnement professionnel ;
le fichier bancaire des entreprises (Fiben) centralise des informations col-
lectes auprs des banques, des entreprises et des greffes des tribunaux de
commerce. Sur la base de ces informations, la Banque de France tablit une
cotation qui reflte la capacit de lentreprise honorer ses engagements
financiers.
Dans le cadre de cette mission, la Banque de France tient galement, depuis
1982 (circulaire Banque de France n 83-25 du 3 fvrier 1982), un fichier des
incidents de paiement et de lendettement des entreprises.
Cette mission est qualifie de service public administratif, ainsi que la jug le
Tribunal des conflits dans une dcision du 16 juin 1997 15, propos de la
15. T. confl., 16 juin 1997, Socit La Fontaine de Mars et poux Muet, CJEG 1997 p. 363, concl.
J. Arrighi de Casanova ; JCP 1998.I. n 125, chron. J. Petit ; RFDA 1997, p. 823

fonction de centralisation des informations au fichier bancaire des entreprises

assure par la Banque de France.
b) Lexploitation de linformation collecte
317. La rationalisation de lexploitation de linformation collecte
Lexploitation de ces informations par la Banque de France irrigue ses diff-
rentes missions : politique montaire, centralisation des risques et des impays,
contrle prudentiel.
Mais les informations recueillies et traites par la Banque de France peuvent
galement tre diffuses. Elles le sont, pour certaines dentre elles, gratuite-
ment. Mais de plus en plus, lorientation est une commercialisation de ces
donnes. Ainsi, les banques achtent ces informations fins de prospection
commerciale ou de vrification de la situation financire dune nouvelle entre-
prise cliente. Une information prise puisque 90 % des banques ont dclar la
Banque de France, utiliser le fichier fiben Rapport Snat n 254, 2002-2003,
p. 99.
Dans ce contexte, la perspective est une rationalisation de lactivit de la
Banque de France afin den amliorer la situation financire. cet effet, et
parmi dautres propositions, la Cour des comptes invite tablir un seuil des
entreprises concernes par le fiben et envisage deux simulations hauteur de
1,5 million deuros et 7,5 millions deuros Rapport Snat n 254 p. 104.
Lavantage financier en dcoulant peut tre rsum par ce tableau distinguant
les conomies ralises par une diminution du nombre dentreprises
concernes et donc des cots de collecte des informations, de cotation et de
communication de la cotation correspondants et les pertes de recettes dues
une diminution des ventes de linformation.
TABLEAU N 52 LABORATION DU FIBEN SIMULATIONS DAMLIORATION

DE LACTIVIT FINANCIRE DE LA BANQUE DE FRANCE
1,5 million deuros 7,5 millions deuros

conomies ralises + 21 millions deuros + 48 millions deuros
Pertes de recettes 5 millions deuros 12 millions deuros
Rsultat dgag + 16 millions deuros + 36 millions deuros
Source : Tableau labor sur la base des indications donnes par le rapport du Snat n 254.
Mais cette orientation a linconvnient, ainsi que le relve la Cour des comptes,
de restreindre linformation destination de la Commission bancaire 16.
318. Activits de la Banque de France et de lINSEE Par ailleurs, et par
certains aspects, lactivit mene par la Banque de France pourrait apparatre
16. Cf. n 319.

similaire celle effectue par la Direction de lInsee 17. Au point qua pu tre
envisage une mise en commun des procds de collecte Rapport Snat
n 254, p. 12. Les mthodes de collecte diffrent nanmoins : la Banque de
France oprant par voie tlphonique, lInsee recueillant linformation par voie
de questionnaire. Selon le gouverneur de la Banque de France (Jean-Claude Tri-
chet Rapport Snat 254), cette diffrence mthodologique a des rpercussions
sur la fiabilit des projections conomiques. Citant cet effet les perspectives
de croissance pour le second trimestre 2002, de lordre de 0,8 % selon lInsee,
de 0,5 % selon la Banque de France et qui se sont positionnes en dfinitive
0,4 % Rapport Snat n 254 p. 17.
Document n 19 Rapport particulier Cour des comptes, mars 2005,

p. 99 et s. (extrait)
() le risque de double emploi avec les travaux de lInsee est lev. () Une diffrence
notable rside dans la mthode dinterrogation : dcentralise et tlphonique la Banque de
France en cinq jours en dbut de mois, centralise et postale tout au long du mois lInsee. La
diffrence de mthode se paie cependant dun cot lev la Banque : prs de 230 ETP taient
utiliss en 2002 par la Banque pour collecter linformation par tlphone. Sous leffet de la
rforme du rseau, ces effectifs sont en diminution ; la Banque de France fait observer que
seuls 50 60 ETP peuvent tre directement imputs la composante nationale du recueil dinfor-
mations. Il reste que lenvoi et le dpouillement de questionnaires par lInsee ne requirent
quune dizaine dETP, et que les agents concerns, outre quils sont donc plus nombreux, sont
souvent, la Banque, des cadres de haut niveau.
La Banque de France considre que ses prvisions ont t parfois plus fiables et plus ractives
que celles de lInsee et de la direction de la prvision. Il ressort des documents consults par la
Cour que, lorsque la Banque a ralis de meilleures prvisions, ce qui na t vrai qu certaines
priodes, cela tait d aux retraitements statistiques raliss au sige, et non aux donnes
recueillies par le rseau.
Aussi, les cots trs levs de cette collecte autonome dinformation par rapport ceux de lInsee
plaident-ils en faveur dautres modes de rpartition des tches entre les deux structures
publiques .
III LA RGULATION DE LACTIVIT BANCAIRE

319. La Banque de France intervient dans la rgulation des professions bancaire
et financire afin de garantir la stabilit des entreprises et la scurit des dpo-
sants et investisseurs.
Son activit se manifeste au travers de quatre autorits de surveillance des acti-
vits bancaires et financires :
le comit consultatif de la lgislation et de la rglementation financire
(CCLRF) est charg de donner un avis sur tous les projets de textes normatifs
17. Cf. n 293.

porte gnrale dans le domaine bancaire, financier et des assurances, sur sai-
sine du ministre charg de lconomie, des Finances et de lIndustrie.
Prsid par le ministre des Finances, le Comit est compos de 14 autres
membres dont le gouverneur de la Banque de France.
Le CCLRF remplace le Comit de la rglementation bancaire et financire
(CRBF) depuis la loi de scurit financire n 2003-706 du 1er aot 2003 ;
le Comit des tablissements de crdit et des entreprises dinvestissement
(CECEI), prsid par le gouverneur de la Banque de France, prend des dcisions
individuelles en matire daccs lexercice doprations de banque ou de ser-
vices dinvestissement.
Le Comit veille assurer la fois louverture du march bancaire et financier
de nouveaux intervenants, lgalit des conditions dexercice de lactivit, ainsi
que la scurit et le bon fonctionnement du systme bancaire et financier ;
la Commission bancaire, prside par le gouverneur de la Banque de France,
est compose de six membres (dont un reprsentant de la Cour de cassation et
un reprsentant du Conseil dtat). La Commission est charge de veiller au
respect par les tablissements de crdit des dispositions lgales qui leur sont
applicables. Elle examine les conditions de leur exploitation, veille la qualit
de leur situation financire ainsi quau respect des rgles de bonne conduite de
la profession. Elle est charge de sanctionner les manquements constats.
IV LES ACTIVITS BANCAIRES

320. Ainsi quen dispose larticle L. 141-8 du Code montaire et financier, peu-
vent tre titulaires de comptes la Banque de France, les tablissements de
crdit, le Trsor public, linstitut dmission des dpartements doutre-mer,
linstitut dmission doutre-mer, la Caisse des dpts et consignations, les
banques centrales trangres et les tablissements de crdits trangers, les orga-
nismes financiers internationaux et organisations internationales, les agents de la
Banque de France ainsi que toute autre personne titulaire de comptes de clien-
tle la Banque de France au 6 aot 1993, enfin tout organisme ou personne
expressment autoriss par dcision du Conseil gnral 18 ouvrir un compte
la Banque de France.
a) La clientle de la Banque de France
321. Banquier de ltat La Banque de France gre les comptes des comp-
tables publics, excute les virements au profit de leurs cranciers (paye des
fonctionnaires, rglement des fournisseurs) et recouvre les paiements leur
profit (chques, virement ou prlvements en rglement dimpts et taxes).
Son statut dindpendance lui interdit dautoriser des dcouverts ou daccorder
18. Cf. n 326.

tout autre type de crdit au Trsor public ou tout autre organisme ou entreprise
publics.
Lensemble de ces oprations transite par le compte du Trsor, compte unique
retraant les 8 376 comptes doprations tenus par les comptables publics.
Document n 20 Notes bleues n 234, juillet 2002 La gestion du

compte de ltat, Cuny Olivier et Dallo Dominique (extrait)
La mission de trsorier de ltat existe depuis prs de deux sicles au sein du ministre des
Finances sous des formes qui ont naturellement volu, mais qui renvoient toutes la problma-
tique du mouvement gnral des fonds . Le problme, traditionnel pour ltat, li labsence
de simultanit spontane en tous lieux entre ses flux de dpenses et ses flux de recettes, a long-
temps conduit, lpoque des monnaies mtalliques, redistribuer en permanence les espces des
comptes excdentaires sur des caisses dficitaires souvent trs loignes gographiquement, afin
que chaque comptable soit en mesure de rgler chaque instant les dpenses ordonnances sur sa
caisse.
Ds la cration en 1806 du ministre du Trsor et de la Caisse de service par le comte Mollien,
des travaux importants ont t engags sur ce sujet, travaux qui furent poursuivis aprs 1814 au
sein du bureau du Mouvement gnral des fonds cr par le baron Louis. Anctres du Trsor et
de lAgence France Trsor, ces instances ont apport, en 1857, une rponse concrte ce pro-
blme de mouvement des fonds en instituant un compte courant unique du Trsor la Banque
de France auquel tout comptable public a accs soit lui-mme, soit par lintermdiaire de son
suprieur hirarchique. Depuis cette date, la Banque de France est le banquier unique de ltat,
dchargeant ainsi le Trsor, en contrepartie du privilge dmission, dune partie des tches du
mouvement et de la centralisation de ses fonds. Elle offre ses services aux comptables publics
par lintermdiaire de son rseau de comptoirs installs dans les principales villes du territoire
national .
Dans lexercice de ces activits de banquier, la Banque de France agit dans le

cadre dune convention passe avec ltat indiquant les conditions dans les-
quelles ltat peut suivre en temps rel limputation sur son compte des 22 mil-
liards deuros doprations quotidiennes 19 ralises en recettes, en dpenses ou
en oprations de refinancement et de placement.
Cette convention garantit ltat une scurit dans la ralisation des oprations
dans un contexte dinformation et de neutralit. Ainsi, lensemble des oprations
doit avoir t ralis pour 16 h 15, la Banque de France assurant ltat de ne
pas imputer tardivement des oprations
322. La Banque de France assure galement des prestations de nature commer-
ciale auprs dune clientle de particuliers, quil sagisse de personnes prives
ou de socits. Une activit limite par la loi du 4 aot 1993 en son article 17
article L. 141-8 du Code montaire et financier qui dispose que peuvent
tre titulaires de comptes la Banque de France () dans les conditions fixes
19. Une moyenne de 22 milliards deuros par jour, pouvant exceptionnellement monter 80 mil-
liards Cf. n 54.

par le Conseil gnral, les agents de la Banque de France, ainsi que toute autre
personne titulaire de comptes de clientle la Banque de France la date de
publication de la prsente loi (et) tout autre organisme ou personne express-
ment autoriss par dcisions du Conseil gnral ouvrir un compte la Banque
de France .
En 2003, cette activit sentendait de la tenue de 87 000 comptes dont lessen-
tiel au profit de salaris ou retraits de la Banque de France.
Dans un rapport diffus en janvier 2003, il tait prconis la disparition de la
clientle particulire au motif, notamment, quelle tait de nature porter
atteinte la position de neutralit quexige le bon exercice de la fonction de
supervision confie la Banque de France dans le domaine bancaire.
b) Le traitement des chques
323. La Banque de France supervise la compensation des chques entre
banques.
Avec le passage leuro, les banques commerciales ont dcid de mettre fin
la compensation physique (qui se droulait jusqualors au sein des succursales
de la Banque de France) au profit dun change des donnes informatiques. La
Banque de France conserve nanmoins le traitement des chques dun montant
suprieur 5 000 euros dans une perspective de lutte contre le blanchiment
dargent.
Lessentiel des chques traits le sont pour le Trsor. Viennent ensuite les
quatre grands clients de la Banque de France : La Poste, France Telecom, Nou-
velles galeries et la SNCF.
3. LOrganisation gnrale de la Banque de France

324. Qualifie par la jurisprudence de personne publique sui generis, qui ne
revt ni la forme dun tablissement public ni celle dune entreprise publique
TC, 16 juin 1997, Socit La Fontaine de Mars c. Banque de France, Rec.
CE, p. 532 20 ; CE, 21 fvrier 2003, Fdration CFDT des syndicats de banques
et socits financires, Rec. CE, p. 47, la Banque de France, dote dorganes
dcisionnels, se caractrise galement par son rseau de succursales dont
limportance a pu tre conteste et qui a ncessit, de la part de la Banque, un
effort de restructuration.
A. Les organes dcisionnels de la Banque de France

325. La Direction de la Banque de France Institution indpendante, la
Banque de France est compose dun gouverneur (Christian Noyer depuis
novembre 2003), assist de deux sous-gouverneurs, nomms par dcret en
conseil des ministres pour une dure de six ans renouvelable une fois.
20. Cf. supra, note n 141.

Ils sont irrvocables et ne peuvent ni recevoir, ni solliciter dinstructions de qui-

conque ceci afin de garantir lindpendance de la Banque de France.
Le gouverneur prside le Conseil de la politique montaire et le Conseil gnral. Il
met en uvre leurs dcisions.
326. Le Conseil gnral Le Conseil gnral de la BF est compos du Gouverneur
et des deux sous-gouverneurs auxquels sajoutent deux membres nomms par le Pr-
sident du Snat, deux membres nomms par le Prsident de lAssemble nationale,
deux membres nomms en Conseil des ministres sur proposition du ministre charg
de lconomie et un conseiller lu par le personnel. Leur mandat est de six ans.
Ce conseil administre la Banque, tablit les budgets, rpartit les bnfices. Il dlibre
sur les questions relatives la gestion des activits autres que celles qui relvent des
missions du SEBC.
Un censeur, nomm par le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie,
reprsentant ltat actionnaire assiste aux sances du Conseil gnral et dispose dun
droit de veto.
327. Le Comit montaire du Conseil gnral Cr par la loi du 20 fvrier
2007, le Comit montaire du Conseil gnral est compos du gouverneur et des
deux sous-gouverneurs auxquels sajoutent les membres du Conseil gnral nomms
par le prsident du Snat et par le prsident de lAssemble nationale. Dsigns pour
une dure de six ans, seuls le gouverneur et les sous-gouverneurs bnficient dun
mandat renouvelable.
Ce conseil est charg par la loi dune mission essentielle : la dfinition et la mise en
uvre de la politique montaire dans le but dassurer la stabilit des prix.
Il examine les volutions montaires et analyse les implications de la politique
montaire labore au sein de lEurosystme.
Il prcise, dans le cadre des orientations donnes par la BCE, certaines modalits de
mise en uvre des oprations lies la politique montaire.
B. Le rseau de la Banque de France

328. Les succursales de la Banque de France La Banque de France sest dve-
loppe dans le cadre dun rseau de succursales, la Banque ayant lobligation depuis
1873 de crer une succursale par dpartement. Cette obligation a conduit la Banque
dvelopper son rseau qui ne comptait, en 1848 que 15 comptoirs en province.
Dote de 160 succursales en 1900, le rseau de la Banque de France comptait
259 succursales en 1928.
Conformment aux dispositions de la loi du 12 mai 1998 article 20-1 Les suc-
cursales de la Banque de France participent lexercice des missions de la Banque.
Elles concourent lentretien de la monnaie fiduciaire et lexcution des paiements
scripturaux. Elles contribuent la connaissance du tissu conomique local et la dif-
fusion des informations montaires et financires. Elles assurent la gestion et le suivi
des dossiers de surendettement (). Elles entretiennent des relations, pour exercer

leurs missions, avec les banques, les entreprises, les organismes consulaires, les col-
lectivits locales et les services dconcentrs de ltat de leur rayon daction .
329. La diminution du rseau de la Banque de France Au 31 dcembre 2003,
le rseau de la Banque de France comptait encore 211 succursales Rapport Snat
n 254, session ordinaire 2002-2003 dont 131 caisses institutionnelles charges
dalimenter les banques en billets. Lenqute mene par la Cour des comptes 21 op-
rait le constat dun nombre trop lev de caisses institutionnelles.
Ceci devait conduire la Banque de France mener, compter de 2003, une opra-
tion de restructuration conduisant rduire le nombre de succursales 128 (dont
76 caisses institutionnelles).
En dpit de cette diminution significative, les efforts fournis par la Banque de
France ne sont pas apparus suffisants. Ainsi qua pu le prciser la Cour des comptes
dans son rapport particulier de mars 2005, la Banque de France, qui doit dgager
un rsultat net positif quelle que soit lvolution des marchs, a d faire face une
dgradation de sa situation financire. Cette situation nouvelle ne peut trouver une
issue durable que dans la matrise de ses charges courantes. Elle implique donc une
analyse approfondie de la gestion du personnel de la Banque .
Document n 21 Lexpansion 6 avril 2004 La Banque de France

plombe par les restructurations (extrait)
La Banque de France a vit in extremis de basculer dans le rouge lanne dernire. Les
comptes prsents en comit central dentreprise, qui doivent encore tre approuvs par le conseil
gnral de ltablissement, font en effet ressortir une perte dexploitation de 163 millions deuros.
Ce nest quen puisant, au titre du report nouveau dans les 198 millions de bnfice mis
en rserve les annes prcdentes que linstitution dirige par Christian Noyer a pu terminer
lanne sur un rsultat positif de 35 millions. La dgradation de la sant financire de la Banque
de France fait cho celle de son homologue allemande, dont les profits ont fondu de 95 % en
2003, 248 millions. Et celle de la Banque centrale europenne, qui a affich une perte de
477 millions. Cest que chacune de ces institutions a t confronte aux mmes dfis.
Tout dabord, la hausse de leuro, qui a amoindri la valeur des placements de la Banque de France
en euros. De mme, la faiblesse des taux dintrt, cense aider la croissance se dvelopper, a
rduit le rendement des investissements sur le march des changes. Mais la Banque de France, qui
na en outre reu aucun dividende dune BCE dficitaire, a galement subi un choc plus personnel :
son plan de restructuration. Celui-ci, qui prvoit la fermeture de la moiti des succursales et la sup-
pression de 2 300 emplois, est tal sur trois ans, entre 2004 et 2006, mais entirement provisionn
sur lexercice 2003. Ce qui correspond une charge de 260 millions deuros. Enfin, ltat na rmu-
nr qu hauteur de 50 % les missions queffectue pour lui la Banque de France, comme la gestion
du surendettement. Un manque gagner de 40 millions deuros.
21. Enqute mene en application de larticle 58-2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux
lois de finances qui permet la Cour des comptes de mener toute enqute la demande des
commissions de lAssemble nationale et du Snat charges des finances sur la gestion des services
ou organismes quelle contrle. Cf. Damarey S., Excution et contrle des finances publiques, Gua-
lino, n 819.

En dfinitive, le problme de la Banque de France est celui des missions qui

lui ont t attribues. Ainsi que le relve la Cour des comptes propos du
surendettement, certes, ces dossiers doivent bien tre traits. Mais le problme
de fond vient de ce quil ne sagit pas dune activit de banque centrale. lori-
gine, lexistence mme du rseau de la Banque et sa configuration permettaient
denvisager quelle lexerce titre complmentaire. Aujourdhui au contraire,
le rseau de la Banque est redessin en fonction de cette activit, puisque la
Banque va devoir conserver des bureaux daccueil des surendetts l o elle
ferme ses succursales. Le poids croissant de cette mission se traduit ainsi par la
persistance de charges de structure leves. Le rseau dune banque centrale ne
peut pas, sans danger pour lquilibre de lensemble, se trouver de plus en plus
ddi une activit qui nest pas naturellement de son ressort Rapport parti-
culier de la Cour des comptes, mars 2005, p. 66.
Dans son rapport 2006, la Banque de France faisait tat de 96 succursales
dpartementales dont 68 conservent des activits de caisse.
Section 4
La Caisse des dpts et consignations
330. Cre par la loi de finances du 28 avril 1816, la Caisse des dpts et
consignations est qualifie d tablissement public spcial art. 110. Cette
qualification a conduit le Conseil dtat, en 1862, considrer la Caisse comme
distincte de ltat CE, 18 dcembre 1862, Bergerat, Rec. CE p. 815 et le
Conseil constitutionnel qualifier la CDC dtablissement public national sui
generis chappant la gnralit des rgles de tutelle et de contrle appli-
cables aux tablissements publics et place, en raison de son statut particu-
lier, sous la surveillance et la garantie de lautorit lgislative Cons. const.,
29 dcembre 1989, Loi de finances pour 1990, 268 DC.
Considre comme une catgorie dtablisements publics elle seule, la
Caisse des dpots et consignations bnficie dune protection lgislative en
application de larticle 34 de la Constitution. Mais son organisation relve dun
dcret en Conseil dtat, pris sur la proposition de la Commission de
surveillance 22.
1. Lorganisation de la CDC
331. La Commission de surveillance La CDC bnficie dune autonomie
dans la gestion des fonds privs qui lui sont confis et ncessitant une protection
particulire. cet effet, la CDC est place de la manire la plus spciale sous
la surveillance et la garantie de lautorit lgislative . Ce contrle est exerc
22. Cf. n 331.

par une Commission de surveillance compose de 12 membres : quatre parle-

mentaires (un snateur et trois dputs dont lun assure la prsidence de la
commission), deux membres du Conseil dtat, deux membres de la Cour des
comptes, le Directeur du Trsor, le Gouverneur de la Banque de France, le Pr-
sident de la Chambre de commerce de Paris et le Prsident du conseil de sur-
veillance de la caisse nationale des caisses dpargne.
La Commission de surveillance exerce son contrle sur les dcisions majeures
prises par la CDC, les orientations stratgiques adoptes, les prises de partici-
pation envisages et enfin sur la gestion des fonds dpargne et la vrification
des comptes.
La commission de surveillance adresse au Parlement un rapport sur la direction
morale et sur la situation matrielle de ltablissement au cours de lanne
expire. Ce rapport doit tre adress au Parlement avant le 2 juillet.
332. Le directeur gnral La CDC est dirige par un directeur gnral,
nomm par dcret du Prsident de la Rpublique pris en Conseil des ministres
pour un mandat de cinq ans, renouvelable une fois.
Il ne peut tre rvoqu que sur demande motive de la Commission de surveil-
lance adresse au prsident de la Rpublique.
Il prte serment devant la commission de surveillance en ces termes : Je jure
() de maintenir de tout mon pouvoir linviolabilit de la caisse des dpts .
333. Le caissier gnral Le caissier gnral de la CDC est responsable du
maniement des fonds. Il est charg de la recette, du paiement des dpenses, de
la garde et de la conservation des valeurs. Il a la qualit de comptable public.
Nomm par le chef de ltat, il est soumis aux vrifications de lIGF et est jus-
ticiable de la Cour des comptes.
334. Le scandale entourant la vente des actions EADS par lactionnaire Lagar-
dre a conduit envisager une rforme de la gouvernance de la Caisse des
dpts et consignations. Partant du constant que la Commission de surveillance
nexerce aucun droit de regard a priori sur les investissemetns dcids par son
directeur gnral tandis que ce dernier concentre des pouvoirs importants, il a
t propos la cration au sein de la Commission de surveillance, dun comit
des investissements qui serait saisi, pour avis et a priori, des oprations dinves-
tissement les plus significatives dcides par son directeur gnral. Il a gale-
ment t propos de modifier la reprsentation des parlementaires de manitre
ce quun snateur supplmentaire sige la Commission de surveillance
Snat, Rapport dinformation n 251, 1er avril 2008, Laffaire EADS : des
pistes pour une meilleure gouvernance publique.

2. Les attributions de la CDC

335. Lorsque la Caisse des dpts et consignations a t cre, le souci tait
celui dune protection non seulement des fonds dposs dans les caisses de
ltat, mais surtout de lpargne des particuliers contre toute tentative de main-
mise de ltat sur ces sommes. La CDC est donc ne dune prsomption de
mfiance.
La dtermination des comptences de la CDC pouvait alors se dfinir au travers
de ces termes de dpt et de consignation.
Le Code civil dfinit le dpt comme un contrat par lequel on reoit la chose
dautrui charge de la garder et de la restituer en nature (art. 1915).
La consignation est un dpt sur lequel existent des droits opposs.
La prsomption a dsormais disparu. Dsormais, la Caisse des dpts et consi-
gnations peut se dfinir comme une institution financire publique, en charge
de missions dintrt gnral qui lui sont confies par ltat et les collectivits
territoriales.
En application des dispositions de larticle L. 518-2 du Code montaire et finan-
cier, la Caisse des dpts et consignations est un tablissement spcial charg
dadministrer les dpts et les consignations, dassurer les services relatifs aux
caisses et aux fonds dont la gestion lui a t confie, et dexercer les autres attri-
butions de mme nature qui lui sont lgalement dlgues .
A. Les missions dintrt gnral

336. Lactivit de la CDC demeure, dans plusieurs domaines dactivits, cen-
tre sur des missions dintrt gnral. Ces missions relvent de mandats qui
lui sont confis par ltat et les collectivits territoriales. Trois domaines peu-
vent tre relevs : la gestion de fonds requrant une protection particulire, le
prt public et enfin, linvestissement dintrt gnral en appui des politiques
publiques nationales et locales.
Ainsi que le souligne le rapport dactivit 2004, ces missions dintrt gnral
traduisent la double vocation de la Caisse des dpts : tre la fois un lieu de
scurit financire, et un acteur du progrs conomique et social.
I LES CONSIGNATIONS
337. Les dpts et consignations Ainsi que le prcise larticle L. 518-17 du
Code montaire et financier, la Caisse des dpts et consignations est charge
de recevoir les consignations de toute nature, en numraire ou en valeurs mobi-
lires, prvues par une disposition lgislative ou rglementaire ou ordonnes
soit par une dcision de justice soit par une dcision administrative .
Au 31 dcembre 2006, lencours de ces consignations slevait 3,1 milliards
deuros.

338. Trs concrtement, les dpts et consignations peuvent rsulter de mesures

dexpropriation ou de premption (consignations administratives obligatoires).
La consignation peut galement tre envisage dans lattente dun versement
aux bnficiaires : ainsi en va-t-il des sommes dont les dtenus sont porteurs
leur entre dans la prison et qui peuvent tre consignes (art. 728-1, C. pr.
pn.) :
de la consignation opre pour mettre fin la rtention dun aronef. En
application des dispositions du Code de laviation civile (art. R. 224-1 et s.), le
directeur dun arodrome demande lautorit responsable de la circulation
arienne (ministre de lEquipement, Direction gnrale de laviation civile), la
rtention dun aronef en cas de non paiement des redevances dues
larodrome ;
sont galement consignes, les sommes confisques par les services des
douanes dun montant suprieur 7 600 euros en labsence de dclaration des
mouvements de capitaux (art. 464 et s., C. douanes) ;
les rmunrations des mineurs employs dans les activits sportives, du spec-
tacle ou par les agences de mannequins sont obligatoirement dposes la
Caisse des dpts et consignations et bloques jusqu ce que les bnficiaires
aient atteint lge de dix-huit ans ;
les dpts effectus par les offices notariaux (fonds dposs par les particu-
liers chez leurs notaires. Ces derniers ont, en effet, lobligation de confier la
CDC, les fonds quils dtiennent depuis plus de trois mois pour le compte de
tiers avec un encours de 18 milliards deuros en 2004) ;
en matire de contrefaons, le propritaire dune licence exclusive de brevets
ou de marques peut demander la saisie de produits contrefaits. Cette saisie
conduit la mise sous main de justice des produits et le juge peut rclamer du
requrant la consignation dune somme destine indemniser le saisi au cas o
laction en contrefaon serait ultrieurement juge non fonde ;- Sont galement
concerns les fonds reus par les administrateurs et mandataires judiciaires dans
le cadre de procdure de redressement ou de liquidation judiciaire dentreprises ;
les comptables publics, parce que personnellement et pcuniairement respon-
sables des irrgularits constates dans la comptabilit quils tiennent, doivent,
avant linstallation dans leur poste comptable, procder une constitution de
garantie auprs de la CDC ;
le dpt dun cautionnement doit galement tre pratiqu afin dobtenir la
mainleve de saisie dun navire de pche auquel il est reproch davoir pch en
infraction aux dispositions lgislatives ou rglementaires
339. Au total, peuvent tre dnombrs 140 cas de consignations. Les sommes
dposes, quelque titre que ce soit, la Caisse des dpts et consignations,
sont acquises ltat lorsquil sest coul un dlai de trente ans sans que le

compte auquel ces sommes ont t portes ait donn lieu une opration de
versement ou de remboursement.
II LA GESTION DE LPARGNE ET DE LA PRVOYANCE

340. Lpargne La CDC assure la centralisation et la gestion financire
dune part substantielle de lpargne rglemente, collecte par lensemble des
rseaux bancaires et principalement par les caisses dpargne et la Poste.
La CDC reoit ainsi ces ressources dpargne, provenant des livrets et lpargne
logement, collects par les caisses dpargne et de prvoyance. En effet, en
application des dispositions de larticle L. 221-8 du Code montaire et financier,
les sommes dposes sur le livret A des caisses dpargne et de prvoyance doi-
vent tre centralises la CDC.
Fin 2007, lencours des fonds dpargne centraliss la Caisse des dpts et
consignations slevait 200,5 milliards deuros.
compter du 1er janvier 2009, le Livret A sera disponible dans toutes les
banques. Le rapport Camdessus a prconis la centralisation la CDC de 70 %
des encours, laissant aux banques distributrices la libre utilisation des 30 %
restants.
341. La gestion des fonds et retraites Par ailleurs, la CDC gre galement
48 fonds et caisses de retraite reprsentant prs de 3 millions de pensionns (un
retrait sur cinq en France), plus de 7 millions dactifs et 80 000 employeurs.
Parmi ces fonds et caisses : le nouveau rgime de retraite additionnelle et obli-
gatoire de la fonction publique cr en 2005, la CNRACL (Caisse nationale de
retraites des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers), lIRCANTEC (Caisse de
retraite complmentaire des agents contractuels des trois fonctions publiques et
des lus locaux), le FSPOEIE (Fonds spcial des pensions des ouvriers des ta-
blissements industriels de ltat), le rgime des Mines, le rgime des dbitants
de tabac, la caisse de retraite des clercs de notaire
La CDC assure galement la gestion du Fonds de rserve pour les retraites
(FRR) destin contribuer, partir de 2020, lquilibre du systme franais
des retraites par rpartition.
III LA GESTION DE CAISSES DORGANISMES PUBLICS

342. La CDC gre la trsorerie de la scurit sociale et dorganismes dintrt
gnralet finance les besoins de dcouvert de lACOSS (Agence centrale des
organismes de scurit sociale). besoins qui se sont levs 25 milliards
deuros en 2004.
La CDC est en effet le Banquier de lACOSS qui centralise la trsorerie des
quatre branches prestataires du rgime gnral de scurit sociale (maladie,
accident du travail, vieillesse et maladie) et de la branche recouvrement

(URSSAF). Elle gre les flux entre les diffrentes entits et ce titre, permet
une optimisation de la gestion de la trsorerie de la scurit sociale.
Cette tenue de compte est facture lACOSS pour un montant de 3,7 millions
deuros par an.
IV LE SOUTIEN FINANCIER SOUS FORME DE PRTS

ET DINVESTISSEMENTS
343. La CDC ne possde ni capital ni dotation et ne reoit aucune aide du

Trsor. Ses ressources proviennent traditionnellement des dpts et consigna-
tions de fonds et de la centralisation de lpargne institutionnelle.
Grce aux fonds dpargne quelle gre, la CDC finance, sous forme de prts
(6,5 milliards deuros en 2007) la construction de logements sociaux (en
moyenne 50 000 logements sociaux par an) ainsi que le financement de la poli-
tique de la ville.
La CDC est ainsi devenu le numro 1 du financement du logement social en
France et de la politique de la ville ainsi que le souligne son rapport dactivit
2004.
Le prt aux collectivits locales constitue galement lune des fonctions les plus
anciennces de la CDC mission quelle partage dsormais avec le crdit local
de France (SA dont la Banque de France dtient 12 % du capital) qui est devenu
le premier banquier des collectivits locales.
La CDC finance aussi sur ses fonds propres, des investissements dintrt
gnral en appui des politiques publiques nationales et locales. En 2007, la CDC
a ainsi investi 490 millions deuros pour le dveloppement territorial et notam-
ment dans la cration de logements sociaux (plus de 600 logements construits
chaque anne). La CDC soutient galement des politiques locales de rnova-
tion urbaine et daides aux entreprises (450 millions deuros en 2007 soutien
apport la cration de trs petites entreprises ou encore la lutte contre
lexclusion bancaire en favorisant le microcrdit).
Que cela soit par le biais dun prt ou dun investissement ralis sur fonds
propres, la CDC est devenue un partenaire essentiel pour les collectivits locales
et notamment pour les projets qui ne sont pas suffisamment pris en compte
par les acteurs privs.
V AUTRES MISSIONS DINTRT GNRAL

344. Dans lexercice de ses missions de gestion, la CDC sest galement vu
confier la gestion du fonds dallocation des lus en fin de mandat (cr en 2003,
ce fonds verse, sous certaines conditions, une allocation temporaire aux lus qui
ont cess leur mandat), de mme que celle du fonds de modernisation des ta-
blissements de sant publics et privs (cr par la loi de financement de la scu-
rit sociale pour 2003, le FMESPP finance les oprations de modernisation

agres par le directeur de lAgence rgionale dhospitalisation), la gestion du

Fonds de cohsion sociale (cr dans le cadre du Plan Borloo en novembre 2004
et dot de 73 millions deuros en 5 ans ce fonds est destin garantir des
micro-crdits bancaires pour les crateurs de petites entreprises et, en partena-
riat avec les banques, pour rintgrer les personnes en difficult dans le systme
bancaire classique).
De manire trs clectique, la CDC est galement et dsormais en charge de la
mise en place et de la tenue du registre national des quotas dmission de gaz
effet de serre prvu par larticle L. 229-16 du Code de lenvironnement
Dcret n 2004-1412 du 23 dcembre 2004 relatif au registre national des
quotas dmission de gaz effet de serre.
Dans ce cadre, la CDC a cr le fonds carbone europen, fonds dinvestissement
en quotas dmission de gaz effet de serre dans la perspective du march
europen dchange de quotas de gaz effet de serre.
B. Les activits concurrentielles

345. Par dautres activits, la Caisse des dpts et consignations intervient ga-
lement dans le secteur concurrentiel par le biais dactivits bancaires mais ga-
lement dassurance.
I LES ACTIVITS BANCAIRES

346. La CDC est le banquier traditionnel des socits dconomie mixte et des
organismes de logement social, fondations, associations nationales reconnues
dutilit publique et des tablissements publics.
Ses activits, dcelables dans les dveloppements prcdents dans laccomplis-
sement par la CDC de ses missions dintrt gnral, amnent la CDC :
consentir des prts. La CDC consent ainsi des prts pour linstallation de pro-
fessions juridiques comme les notaires ;
prodiguer des conseils en financement de projets (une mission quelle exerce
galement ltranger au travers de ses filiales et notamment aux tats-Unis) ;
grer son propre portefeuille mais galement ceux dtenus par ses clients
institutionnels ;
procder des placements immobiliers et fonciers, par le biais de prise de
participation (crdit lyonnais, Canal +, Havas, Club mditerrane, Eurotunnel,
Accor, Crdit foncier de France ou encore EADS 23) ;
intervenir sur les marchs de capitaux.
23. Cf. supra, n 334.

II LA CDC, ASSUREUR
347. Dans le domaine de lassurance, la CDC intervient principalement au

travers de la CNP (Caisse nationale de prvoyance) dont elle dtient prs de
40 % du capital.
Initialement tablissement public caractre administratif gr par la Caisse des
dpts et consignations, la CNP a adopt en 1987 le statut dtablissement
public caractre industriel et commercial pour devenir en 1992, CNP assu-
rance, Socit anonyme.
Elle compte 14 millions de clients en France et ltranger.
La CDC offre notamment ses assurances aux collectivits et compte, actuelle-
ment, parmi ses clients 250 tablissements financiers, plus dun millier dentre-
prises, plus de 50 mutuelles et 22 000 collectivits locales (garantissant
notamment les risques statutaires de leurs agents).
Bibliographie
Bassres (J.), Le rle du secrtaire gnral du Minefi , Rev. Trsor 2006,
p. 763.
Benassy (A.) et Pisani-Ferry (J.), Indpendance de la Banque centrale et
politique budgtaire , RFFP 1994, n 46, p. 81.
Boudet (J.-F.), La Caisse des dpts et consignations : histoire, statut, fonc-
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Choussat (J.), Le budgtaire et le dpensier. Dfense et illustration de la
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Constans (E.), Mdiateur Bercy : bilan et perspectives , Rev. Trsor
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Cour des comptes, Rapport public particulier 2005 La Banque de France
www.ccomptes.fr/Cour-des-comptes/publications/rapports/banque-de-france/
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Gentil (N.), Le surendettement des particuliers , Rev. Trsor 2005, p. 89.
Gilly (N.), La consignation : un service simple et efficace prsentant de
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Lambert (T.), La Direction gnrale des impts et la performance , in
Constitution et finances publiques, Mlanges L. Philip, Economica, 2005,
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Lamiot (D.), La DGCP et la Lolf , Rev. Trsor 2006, p. 454.
Lombard (M.), Le nouveau statut de la Banque de France , AJDA 1994,
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Mongin (F.), La douane : dix ans de modernisation (1993-2003) , RFFP
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Snat, Rapport n 254 2002/2003 Rseau de la Banque de France :
urgence et ncessit de la rforme www.senat.fr/rap/r02-254/r02-254.html
Snat, Rapport dinformation n 205 sur les missions fiscales de la direction
gnrale des impts (1999-2000) ; Rformes au Minefi : adaptations ou muta-
tion ? , RFFP 2005 n 89.
Sadj (L.), Rflexions sur une Bastille Bercy : le ministre des
Finances lpreuve des mutations contemporaines , in Mlanges Amselek,
2005, p. 709.
Srni (J.-P.) et Villeneuve (C.), Le suicide de Bercy, Plon, 2002.

Chapitre 2
Plan du chapitre
Section 1 : Le Comit des finances locales
1 : Lorganisation du Comit des finances locales
2 : Les missions du Comit des finances locales
Section 2 : LObservatoire des finances locales
Section 3 : La Commission consultative sur lvaluation des charges
Rsum
Envisager linstitutionnel financier local suppose dvoquer les instances non pas
propres aux collectivits locales en ce quelles participent llaboration des
budgets locaux 1 mais plus largement, celles dont les missions prsentent la parti-
cularit de bnficier lensemble des finances locales. Sous ce prisme dtude,
le Comit des finances locales apparat comme une instance dcisionnelle et de
concertation essentielle au niveau local y compris dans ses manations que sont
lObservatoire des finances publiques et la Commission consultative sur lvalua-
tion des charges.
Section 1
Le Comit des finances locales (CFL)
348. Cr par la loi n 79-15 du 3 janvier 1979, le Comit des finances locales
est, aux termes de ce texte, charg de dfendre les intrts financiers des collec-
tivits locales et de les concilier avec ceux de ltat. Dans ce cadre, il assure la
reprsentation des collectivits territoriales auprs de ltat pour toutes les ques-
tions touchant aux finances locales.
1. lments qui seront voqus dans la 2e partie de ce manuel.

1. Lorganisation du Comit des finances locales

349. Le Comit des finances locales est compos de 64 lus (quatre reprsen-
tants des assembles parlementaires et soixante reprsentants des collectivits
locales) dont 32 titulaires et 32 supplants ainsi que de 11 reprsentants de
ltat (art. L. 1211-2, CGCT).
Les membres de ce Comit sont dsigns pour un mandat de trois ans renouve-
lable et dsignent, en leur sein, leur prsident.
Sa dsignation ainsi que celles des deux vice-prsidents seffectuent au scrutin
secret et la majorit absolue, parmi les membres lus.
350. Le prsident du Comit des finances locales Ainsi quil rsulte du
dcret n 2005-388 du 20 avril 2005, le prsident, ainsi que les deux vice-prsi-
dents, sont dsigns au scrutin secret et la majorit absolue des membres titu-
laires du Comit, prsents ou remplacs dans les conditions prvues par larticle
L. 1211-2 du CGCT, cest--dire par le biais des supplants.
2. Les missions du Comit des finances locales

351. Le Comit des finances locales est charg de dfendre les intrts des col-
lectivits locales sur le plan financier et dharmoniser leur point de vue avec
celui de ltat.
Trois missions sont confies au Comit des finances locales :
un pouvoir de dcision et de contrle sagissant des concours financiers
accords par ltat 2 ;
une fonction consultative en matire de rglementation financire intressant
les finances locales ;
et enfin, un rle de concertation et de proposition.
A. Un pouvoir de dcision et de contrle

352. Le Comit des finances locales procde, en dbut danne, la rpartition
de la dotation globale de fonctionnement entre les dpartements, dune part, et
les communes et leurs groupements, dautre part. Il dcide quelle proportion de
laugmentation de la masse de la dotation des communes il va accorder la
dotation forfaitaire.
Pour laccomplissement de cette mission, le Comit des finances locales est
tenu de se runir au moins deux fois dans lanne pour la fixation et le contrle
des dotations de ltat et pour la rgularisation des comptes du dernier exercice
connu concernant la dotation globale de fonctionnement.
2. Un rle est accord, par ailleurs, la confrence des prsidents des conseils gnraux pour la
rpartition de la dotation dpartementale dquipement des collges art. L. 3334-16, CGCT.

LES ROUAGES INSTITUTIONNELS DES FINANCES LOCALES 257
Concrtement, le Comit se runit en moyenne 7 10 fois par an selon un

calendrier tenant compte la fois des impratifs dadoption de la loi de finances
et de ladoption des budgets locaux.
Ainsi, les runions de janvier, fvrier et mars oprent rpartition de la dotation
globale de fonctionnement, du fonds national de prquation de la taxe profes-
sionnelle et de la dotation globale dquipement.
En avril, mai et juin, le Comit des finances locales procde, notamment, un
bilan de la dotation globale de fonctionnement et sa rgularisation.
En septembre, le Comit des finances locales prend connaissance de lvolu-
tion des concours financiers de ltat aux collectivits locales telle quelle est
retrace dans le projet de loi de finances.
Enfin, doctobre dcembre, le Comit des finances locales procde une
rpartition de la dotation spciale instituteurs et du produit des amendes de
police.
B. Une fonction consultative

353. Le comit est obligatoirement consult sur tous les dcrets caractre
financier intressant les collectivits locales.
Le Gouvernement peut galement le consulter pour avis sur tout projet de loi ou
damendement concernant les finances locales.
Le Comit des finances locales a ainsi t associ la rflexion mene sur la
rforme des finances locales. En juillet 2001, le Gouvernement a transmis aux
lus une note dorientation sur la rforme des finances locales, esquissant des
pistes damlioration de la fiscale locale et des concours de ltat aux collec-
tivits locales. Le Comit des finances locales a mis un avis le 20 octobre 2001
par lequel il souhaitait que plusieurs expertises soient menes sur certains axes
de la rforme.
Concrtement, cette fonction consultative transparat la lecture des visas des
textes adopts lavis mis par le CFL tant clairement indiqu, en rfrence du
texte adopt.
Le Conseil dtat a nanmoins limit lintervention consultative du Comit en sou-
lignant que la seule circonstance que la mise en uvre dun dcret aura des cons-
quences sur les budgets des collectivits locales nimposait pas la consultation du
comit CE, 29 dcembre 1995, Assemble des prsidents de conseils gnraux et
autres, Rec. T. p. 625. En lespce, le Conseil dtat a rappel que le Gouver-
nement peut consulter le Comit des finances locales sur tout projet de loi, tout
projet damendement du Gouvernement ou sur toutes dispositions rglementaires
caractre financier concernant les collectivits locales. Pour les dcrets, cette
consultation est obligatoire () ; que le dcret attaqu relatif aux indemnits de
dplacement et aux remboursements de certains frais exposs par les conseillers
gnraux et rgionaux ne saurait, quelles que soient ses consquences sur les

budgets des collectivits intresses, tre regard comme un dcret caractre

financier au sens de ces dispositions ; que ds lors, la circonstance quil nait pas
t prcd de la consultation du Comit des finances locales ne lentache pas
dirrgularits .
C. Un rle de concertation et de proposition

354. Le Comit des finances locales a pour mission de fournir au Gouverne-
ment et au Parlement, les analyses ncessaires llaboration des dispositions
du projet de loi de finances intressant les collectivits locales.
Le Comit sest ainsi prononc sur les grandes rformes en matire dintercom-
munalit, de comptabilit communale ou encore de rforme fiscale. Trs concr-
tement, le Comit des finances locales a notamment adress au Gouvernement
un rapport en avril 2004 sur la rforme des dotations aux collectivits locales,
dans lequel ont t formules des propositions pour simplifier les rgles de
rpartition de la dotation globale de fonctionnement entre collectivits territo-
riales 3 et pour renforcer les dispositifs de prquation financire visant cor-
riger les ingalits de ressources entre collectivits 4.
Le rle de proposition du Comit des finances locales trouve un prolongement
au travers de lobservatoire des finances locales, cr par la loi dorientation
pour lamnagement du territoire du 4 fvrier 1995.
Section 2
LObservatoire des finances locales
355. En application de larticle L. 1211-4 du CGCT, le Comit des finances
locales tablit chaque anne, sur la base des comptes administratifs, un rapport
sur la situation financire des collectivits locales.
Dans un cadre pluriannuel, le Comit des finances locales a la charge de la ra-
lisation dtudes sur les facteurs dvolution de la dpense locale. Les rsultats
de ces tudes font lobjet dun rapport au Gouvernement.
Toutefois, ces missions peuvent tre exerces par une formation spcialise du
comit : lObservatoire des finances locales.
3. Cf. n 175 et s.
4. Cf. n 129 et s.

LES ROUAGES INSTITUTIONNELS DES FINANCES LOCALES 259
Document n 22 Rapport de lObservatoire des finances locales Les

finances des collectivits locales en 2000 (extrait)
Cest dans le cadre des missions qui lui sont confies par la loi dorientation pour lamnage-
ment du territoire du 4 fvrier 1995 que lObservatoire dresse chaque anne cet tat des lieux des
finances locales et mne une rflexion approfondie sur les sujets dactualit partir dinforma-
tions rcentes et dtailles.
Ce travail permet chacun de disposer dun clairage complmentaire sur un milieu local en
pleine mutation, dont lactualit est rythme par dimportantes modifications rglementaires et
lgislatives.
Ainsi, en 2000, le rapport de lObservatoire attire lattention des lecteurs sur les nouvelles dispo-
sitions de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coop-
ration intercommunale. Il en illustre les premiers rsultats au travers dune tude sur la cration
des communauts dagglomration et sur le fort dveloppement de la taxe professionnelle unique.
Il montre ainsi comment, depuis plusieurs annes, la monte en puissance de lintercommunalit
tend transformer de plus en plus profondment lorganisation locale.
Ce rapport sattarde galement sur les rcentes rformes fiscales. Il analyse celle sur la taxe pro-
fessionnelle et dresse un bilan de la taxe dhabitation dans le but de mieux mettre en perspective
les modifications intervenues cette anne. Dune faon gnrale, il tudie dans le dtail lvolu-
tion de la fiscalit locale, sujet proccupant pour des collectivits locales qui se sont efforces de
limiter la progression de la pression fiscale depuis maintenant plusieurs annes.
Comme les annes prcdentes, ce rapport prsente dans une premire partie une analyse
densemble de la situation des finances des collectivits locales en mettant en exergue les faits les
plus saillants tels que leur dsendettement, la progression de leurs frais de personnel ou encore
les hsitations de linvestissement.
Dans une deuxime partie, prsente sous forme dannexes, il aborde les sujets dactualit
linstar de ceux prcdemment voqus ou dtaille les rsultats comments dans lanalyse. On y
trouve, par exemple, des fiches financires qui dcrivent, par type de collectivit, lvolution plu-
riannuelle des diffrentes donnes financires et fiscales.
Le rapport est conclu par le compte rendu des dbats et des dlibrations de lObservatoire, fai-
sant ainsi apparatre les interrogations et les proccupations de ses membres, quils soient lus,
universitaires ou fonctionnaires.
LObservatoire des finances locales se prsente comme une manation du

Comit des finances locales. En effet, il doit comporter des reprsentants de
toutes ses composantes, auxquels sajoutent quatre universitaires, deux prsi-
dents de chambre rgionale des comptes, un membre du conseil suprieur des
experts comptables et un reprsentant de lInsee.
Les membres de lObservatoire sont dsigns par le prsident du Comit.

Section 3
La Commission consultative
sur lvaluation des charges (CCEC)
356. La Commission consultative sur lvaluation des charges a t institue par la
loi du 7 janvier 1983 relative la rpartition des comptences entre les communes,
les dpartements, les rgions et ltat.
La Commission consultative sur lvaluation des charges constitue une formation
restreinte du Comit des finances locales. Cette Commission est consulte sur les
modalits dvaluation et sur le montant de la compensation des transferts de
comptences entre ltat et les collectivits territoriales.
La loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales
(art. 118 de la loi art. 1211-4-1, CGCT) a apport une amlioration significative
dans le fonctionnement de cette Commission qui dsormais, sera prside par un
reprsentant lu des collectivits territoriales et non plus par un magistrat de la Cour
des comptes.
Pour chaque transfert de comptences, la Commission consultative sur lvaluation
des charges runit paritairement les reprsentants de ltat et ceux de la catgorie de
collectivits territoriales concerne par le transfert.
Lorsquelle est saisie dun texte intressant lensemble des catgories de collectivits
territoriales, la Commission est reunie en formation plnire.
Le dcret n 2004-1416 du 23 dcembre 2004 a fix la composition et les modalits
de fonctionnement de cette Commission. Compose de 22 membres, la Commis-
sion consultative sur lvaluation des charges comprend onze reprsentants de ltat,
deux prsidents de conseil rgional, quatre prsidents de conseil gnral, cinq maires
(dont au moins deux prsidents dtablissements publics de coopration intercom-
munale) lus au scrutin secret par les membres du Comit des finances locales.
357. Comptences de la CCEC Ainsi que le prcise larticle R. 1211-23 du
CGCT, la Commission est consulte sur :
les modalits dvaluation des accroissements et diminutions de charges rsul-
tant des transferts de comptences entre ltat et les collectivits territoriales ;
le projet darrt interministriel prvu au premier alina de larticle
L. 1614-3.
Dans ce cadre, la Commission doit porter son attention :
sur le montant des ressources consacres par ltat ou les collectivits comp-
tentes lexercice de la comptence transfre, ainsi que la liste et le montant
des dpenses correspondantes ;
sur lquivalence entre le montant de la compensation figurant dans le projet
darrt interministriel et le montant des ressources consacres par ltat ou
par les collectivits comptentes lexercice de la comptence transfre.
Saisie pour consultation du projet darrt interministriel, la CCEC doit se pro-
noncer dans un dlai de deux mois.

Chapitre 3
des finances sociales
Plan du chapitre
Section 1 : Lorganisation de la scurit sociale
1 : Une organisation distinguant les branches et rgimes de scurit sociale
2 : Les comptes de la scurit sociale : des comptes sous observation
Section 2 : La caisse damortissement de la dette sociale
1 : La disparition (d)programme de la Caisse damortissement de la dette
sociale
2 : Le financement de la dette sociale
Rsum
La situation dficitaire que connat le budget de la scurit sociale a ncessit la
cration dune instance ddie la gestion de la dette sociale : la Caisse damortis-
sement de la dette sociale. De manire essentielle, il appartient cette Caisse de
ngocier la dette sociale avec un objectif de rtablissement de la situation finan-
cire de la scurit sociale. Cet objectif, initialement fix dans le temps, a vu son
chancier dprogramm, manifestation parmi dautres de la situation dlicate dans
laquelle se situent les finances sociales.
358. linstar de ltat, la situation financire de la scurit sociale se caract-

rise par une situation dficitaire qui semble difficilement matrisable. Ce
constat motivera le primtre retenu pour ltude des rouages institutionnels des
finances sociales.
Dans cette perspective, lapprciation de linstitutionnel financier des finances
sociales doit envisager, de manire essentielle, le rle imparti la Caisse
damortissement de la dette sociale (Cades). Mais un dtour simpose galement
par lorganisation de la scurit sociale en ses instances ddies la matrise de
sa situation financire. Ceci suppose de consacrer de premiers dveloppements
un rapide aperu de lorganisation de la scurit sociale.

Section 1
Lorganisation de la scurit sociale 1
359. Ainsi que le prcise larticle L. 111-1 du Code de la scurit sociale,
lorganisation de la scurit sociale est fonde sur le principe de solidarit
nationale. Elle garantit les travailleurs et leur famille contre les risques de toute
nature susceptibles de rduire ou de supprimer leur capacit de gain. Elle couvre
galement les charges de maternit, de paternit et les charges de famille. Elle
assure, pour toute autre personne et pour les membres de sa famille rsidant sur
le territoire franais, la couverture des charges de maladie, de maternit et de
paternit ainsi que les charges de famille. Cette garantie sexerce par laffilia-
tion des intresss et le rattachement de leurs ayants droit un (ou plusieurs)
rgime(s) obligatoire(s). Elle assure le service des prestations dassurances
sociales, daccidents du travail et maladies professionnelles, des allocations de
vieillesse ainsi que le service des prestations familiales dans le cadre des dispo-
sitions fixes par le prsent code .
Dans laccomplissement de ces missions, la scurit sociale est organise en
branches et en rgimes permettant de couvrir lensemble des domaines
dintervention qui lui ont t confis.
Son effectivit dpend, bien videmment, de sa situation financire particuli-
rement dgrade sur ces dernires annes 2 ainsi quil ressort tant des rapports
de la Cour des comptes sur lapplication des lois de financement de la scurit
sociale 3 que de ceux mis par la Commission des comptes de la scurit
sociale.
1. Une organisation distinguant les branches et rgimes

de scurit sociale
360. Lordonnance du 4 octobre 1945 a cr le rgime gnral de scurit
sociale rgime unique couvrant plusieurs branches : maladie-maternit-dcs-
invalidit, accidents du travail et maladies professionnelles, vieillesse et presta-
tions familiales.
Document n 23 Expos des motifs de lordonnance du 4 octobre 1945

(extrait)
La scurit sociale est la garantie donne chacun quen toutes circonstances, il disposera des
moyens ncessaires pour assurer sa subsistance et celle de sa famille dans des conditions
dcentes. Trouvant sa justification dans un souci lmentaire de justice sociale, elle rpond la
1. http://www.securite-sociale.fr et notamment les organigrammes de prsentation de la scurit

sociale.
2. Sur le dsquilibre des comptes de la scurit sociale Cf. n 203 et s.
3. Sur les rapports mis par la Cour des comptes Cf. n 443 ; Sur les lois de financement de la
scurit sociale Cf. n 742.

LES ROUAGES INSTITUTIONNELS DES FINANCES SOCIALES 263
proccupation de dbarrasser les travailleurs de lincertitude du lendemain, de lincertitude
constante qui cre chez eux un sentiment dinfriorit et qui est la base relle et profonde de la
distinction des classes entre les possdants srs deux-mmes et de leur avenir et les travailleurs
sur qui pse, tout moment, la menace de la misre.
Envisage sous cet angle, la scurit sociale appelle lamnagement dune vaste organisation
nationale dentraide obligatoire qui ne peut atteindre sa pleine efficacit que si elle prsente un
caractre de trs grande gnralit la fois quant aux personnes quelle englobe et quant aux
risques quelle couvre. Le but final atteindre est la ralisation dun plan qui couvre lensemble
de la population du pays contre lensemble des facteurs dinscurit ; un tel rsultat ne
sobtiendra quau prix de longues annes defforts persvrants, mais ce quil est possible de faire
aujourdhui, cest dorganiser le cadre dans lequel se ralisera progressivement ce plan .
Lordonnance du 21 aot 1967 a conduit distinguer le rgime gnral en

quatre branches rparties au travers de trois caisses : la CNAV pour la retraite,
la CNAM pour les branches maladies et accidents du travail et la CNAF pour la
famille 4.
Tandis que la loi du 31 juillet 1968 a cr lACOSS charge de piloter le recou-
vrement des cotisations assur par les URSSAF et de grer la trsorerie de
lensemble des branches.
la tte de chaque branche du rgime gnral, figure un tablissement public
administratif dont le directeur est nomm en conseil des ministres.
Les branches du rgime gnral sont gres par des personnes morales de droit
priv, pourvues dun conseil dadministration, dun directeur et dun comptable
(assimilable un comptable public) et dotes de prrogatives de puissance
publique.
La scurit sociale est compose de diffrents rgimes regroupant les assurs
sociaux selon leur activit professionnelle dont les principaux sont :
le rgime gnral qui concerne notamment lessentiel des salaris et les tu-
diants il concerne plus de 80 % des franais ;
les rgimes spciaux qui couvent les salaris qui ne sont pas dans le rgime
gnral (fonctionnaires, agents de la SNCF, EDF-GDF) ;
les rgimes des non salaris non agricoles qui couvrent sparment les
artisans, les commerants ou industriels, les professions librales ;
le rgime agricole qui couvre les exploitants et salaris agricoles.
Ces rgimes grent pour leurs bnficiaires, les prestations des risques maladie,
accident du travail et vieillesse tandis que le risque famille est gr par la
CNAF pour lensemble des rgimes.
4. Le Prsident Nicolas Sarkozy a annonc la cration dune cinquime branche de la scurit

sociale, la branche dpendance.

2. Les comptes de la scurit sociale : des comptes

sous observation
361. Une attention particulire est porte aux comptes de la scurit sociale au
travers dorganes dont certains rcemment crs chargs de prciser la situa-
tion financire de la scurit sociale et dalerter les autorits comptentes des
risques de drives financires.
A. La Commission des comptes de la scurit sociale (CCSS)

362. La Commission des comptes de la scurit sociale a t cre par le dcret
n 79-237 du 22 mars 1979 et a pour mission danalyser les comptes des
rgimes de scurit sociale.
La Commission, prside par le ministre charg de la Scurit sociale, est ga-
lement compose de reprsentants des assembles parlementaires, du Conseil
conomique et social, de la Cour des comptes, des organisations profession-
nelles, syndicales, familiales et sociales, des conseils dadministration des orga-
nismes de scurit sociale, des organismes mutualistes, des professions et
tablissements de sant, ainsi que de personnalits qualifies.
La Commission est assiste dun secrtaire gnral permanent, nomm par le
premier prsident de la Cour des comptes pour une dure de trois ans qui assure
lorganisation de ses travaux, ainsi que ltablissement de ses rapports lesquels
sont communiqus au Parlement.
La loi n 94-637 du 25 juillet 1994 relative la scurit sociale prcise que la
Commission des comptes de la scurit sociale est galement charge de
prendre connaissance des comptes des rgimes complmentaires de retraite
rendus obligatoires par la loi ainsi que dun bilan relatif aux relations finan-
cires entretenues par le rgime gnral de la scurit sociale avec ltat et tout
autre institution et organisme.
La Commission se runit au moins deux fois par an dans le cadre prcis par
le dcret n 96-834 du 20 septembre 1996 modifiant le Code de la scurit
sociale relatif la commission des comptes de la scurit sociale. La commis-
sion se runit une premire fois entre le 15 avril et le 15 juin afin de traiter du
rgime gnral de la scurit sociale puis une seconde fois entre le 15 septembre
et le 15 octobre afin dexaminer les comptes de lensemble des rgimes obliga-
toires de la scurit sociale.
B. Le Comit dalerte sur lvolution des dpenses

de lassurance maladie
363. Cr par la loi n 2004- 810 du 13 aot 2004 relatif la scurit sociale,
le comit dalerte sur lvolution des dpenses de lassurance maladie est charg
dalerter le Parlement, le Gouvernement et les caisses nationales dassurance

maladie en cas dvolution des dpenses dassurance maladie incompatible avec

le respect de lobjectif national vot par le Parlement.
Ce comit est compos du secrtaire gnral de la Commission des comptes de
la scurit sociale, du directeur gnral de lInstitut national de la statistique et
des tudes conomiques et dune personnalit qualifie nomme par le prsident
du Conseil conomique et social.
Ce comit est plac auprs de la Commission des comptes de la scurit sociale.
Chaque anne, au plus tard le 1er juin, et en tant que de besoin, ce comit met
un avis sur le respect de lobjectif national de dpenses dassurance maladie
pour lexercice en cours.
Si ce comit considre quil existe un risque srieux que les dpenses dassu-
rance maladie dpassent lobjetif national de dpenses dassurance maladie avec
une ampleur suprieure un seuil fix par dcret qui ne peut excder 1 %, il le
notifie au Parlement, au Gouvernement et aux caisses nationales dassurance
maladie. Ces dernires sont alors charges de proposer des mesures de redresse-
ment sur lesquelles le comit met un avis en terme dimpact financier.
Le comit met galement un avis sur les mesures que ltat entend lui-mme
prendre.
Le dcret n 2004-1077 du 12 octobre 2004 a fix ce seuil 0,75 % et a pr-
cis que dans la ralisation de sa mission, le Comit dalerte peut faire parti-
ciper ses travaux les experts de son choix et procder toute audition quil
juge utile. Obligation est galement faite aux services de ltat, aux tablisse-
ments publics de ltat ainsi quaux organismes de scurit sociale de commu-
niquer au Comit tous les lments dinformation de mme que les tudes dont
ils disposent et qui pourraient tre utiles lexercice de sa mission.
Depuis la mise en place de cette procdure, 5 alertes ont t mises par le
Comit : une alerte pour chacune des annes 2005 et 2006 (avis n 1 du 31 mai
2005 et avis n 2 du 31 mai 2006) et trois alertes pour la seule anne 2007 (avis
n 3 du 6 avril 2007, avis n 4 du 29 mai 2007 et avis n 5 du 29 juin 2007).
Document n 24 Avis n 1 du Comit dalerte 31 mai 2005 (extrait)
() Aprs avoir analys les informations disponibles et entendu les experts de ladministration
et des caisses nationales, le Comit considre qu ce jour et au vu des tendances du dbut de
lanne, le respect de lobjectif fix pour 2005, soit 134,9 Mdi parat possible. De ce fait, il ny
a pas lieu de mettre en uvre la notification prvue en cas de risque srieux de dpassement de
lobjectif de plus de 0,75 %. Le comit souligne toutefois la fragibilit des donnes disponibles
cette date et la grande incertitude qui entoure la prvision des dpenses, incertitude aggrave
cette anne par la difficult dvaluer tous les effets de la rforme de 2004 et par les perturba-
tions rsultant de linstauration de la tarification lactivit dans les tablissements de sant. La
situation prsente requiert une certaine prudence dans linterprtation des volutions rcentes. La
modration des dpenses constates depuis un an pourrait rsulter de facteurs transitoires. Une
grande vigilance simpose donc pour la suite. Lapplication de la rforme de 2004 ne fait que
commencer et il est trop tt pour en apprcier les effets, puisque son succs suppose une

modification durable des comportements. Pour sa part, le Comit dalerte continuera de suivre et
danalyser lvolution des dpenses dassurance maladie afin de pouvoir signaler toute ventua-
lit de dpassement de lobjectif, conformment la mission qui lui est confie par la loi du
13 aot 2004 .
En 2005, lobjectif national de dpenses dassurance maladie a quasiment t respect pour la
premire fois depuis 1997
TABLEAU N 53 ONDAM VOT ET RALIS

Anne Ondam vot Ondam ralis Dpassement

1997 91,5 91,4 0,1
1998 93,6 95,1 1,5
1999 96 97,6 1,6
2000 100,4 103 2,7
2001 105,7 108,8 3,1
2002 112,8 116,7 3,9
2003 123,52 124,7 1,2
2004 129,7 131 1,3
2005 134,5 134,9 0,4
2006 140,7 141,8 1,2
2007 144,8 147,7 2,9
2008 152,1
Sources : Snat, Rapport n 72 Projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2008.
Section 2
La Caisse damortissement de la dette sociale
364. La scurit sociale rencontre depuis quelques annes des problmes de
financement qui ont gnr une dette sociale consquente 5.
Afin de matriser cet endettement, lordonnance n 96-50 du 24 janvier 1996
relative au remboursement de la dette sociale, a cr un organisme charg de
grer la dette sociale, la Caisse damortissement de la dette sociale (Cades)
tablissement public administratif national charg dapurer le passif budg-
taire social plac sous la tutelle du Ministre charg de lconomie, des finances
et de lindustrie et du ministre charg de lEmploi et de la Solidarit. Trs
concrtement, la Cades est charge de financer et de rsorber la dette sociale.
5. Cf. n 203 et s.

Le Conseil dadministration de la Caisse est compos, outre son prsident,

nomm sur proposition conjointe du ministre charg de lconomie, des
Finances et de lIndustrie et du ministre charg de lEmploi et de la Solidarit,
de trois reprsentants du Minefi et de deux reprsentants du ministre charg de
lEmploi et de la Solidarit. Le Conseil dadministration dcide notamment du
programme demprunt de la Cades et peut confier tout pouvoir son prsident
pour y procder.
Le Conseil dadministration est assist dun comit de surveillance compos de
membres du Parlement, des prsidents des caisses nationales de scurit sociale,
du secrtaire gnral permanent de la Commission des comptes de la scurit
sociale et de reprsentants de ltat. Ce conseil se runit au moins une fois par
an et met un avis sur le rapport annuel dactivit de la Cades.
1. La disparition (d)programme
de la Caisse damortissement de la dette sociale
365. Jusqu extinction de la dette sociale Lorsquelle a t cre par
lordonnance de janvier 1996, la Cades avait alors une dure de vie limite :
larticle 1er, portant cration de la Caisse, prvoyait alors une cration compter
du 1er janvier 1996 et pour une dure de treize ans et un mois.
Loptimisme affich par ce texte dans lchancier de rsorption de la dette
sociale a t tempr par la loi de financement de la scurit sociale pour 1998
du 19 dcembre 1997 qui a procd un allongement de la dure de vie de la
Caisse de cinq ans.
Cet allongement a pu tre peru comme un danger de transformation de la
Cades en caisse perptuelle de refinancement, ainsi que lvoque, en 2003, le
Snat dans son rapport consacr la Cades et est ncessairement apparu syno-
nyme dune prnnisation de la CRDS conduisant une augmentation non
avoue des prlvements obligatoires affects la scurit sociale.
Cest dsormais chose faite : la loi n 2004-810 du 13 aot 2004 relative
lassurance maladie a tendu la dure de vie de la Cades jusqu lextinction des
missions qui lui ont t attribues
Larticle 20 de la loi organique relative aux lois de financements de la scurit
sociale du 2 aot 2005 tente toutefois de nuancer cette perptuit en indiquant
que tout nouveau transfert de dette la Caisse damortissement de la dette
sociale devrait saccompagner dune augmentation des recettes de la Caisse per-
mettant de ne pas accrotre la dure damortissement de la dette sociale.
2. Le financement de la dette sociale

366. La mission essentielle de la Cades est de financer la dette sociale dette
qui, une fois vote par le Parlement, devient dette de ltablissement. Depuis la
cration de la Cades, 110,4 milliards deuros ont ainsi t mis sa charge.

Trs concrtement, la Cades se voit transfrer les dficits successifs accumuls

par le budget de la scurit sociale : 34,2 milliards deuros pour la priode
1994-1998 ; 35 milliards deuros pour la priode 2002-2004 et 15 milliards
deuros pour 2005-2006.
Mais larticle 4 de lordonnance de janvier 1996 a galement confi la Cades
la mission de rembourser ltat les 16,77 milliards deuros de dette sociale
quil avait pris en charge en 1993. cet effet, la Cades a effectu des verse-
ments annuels au budget gnral de 1,91 milliards deuros entre 1996 et 2001.
Ces versements ont t ports 3 milliards deuros par an entre 2002 et 2005
par la loi de finances pour 2002 (n 2001-1275 du 28 dcembre 2001) en contre-
partie de la rduction de lchancier initialement fix 2008. Ces versements
se sont interrompus avec la loi de finances pour 2006.
367. Le financement de la dette sociale Pour financer cette dette, la Cades
dispose de ressources propres essentiellement la CRDS 6 mais elle a galement
bnfici du produit de la vente du patrimoine priv usage locatif des caisses
nationales du rgime gnral de la scurit sociale et de lAcoss, lexclusion
des locaux affects un usage administratif.
Mais la Cades peut galement recourir lemprunt pour financer cette dette.
Dans ce cas, et bien videmment, la Cades doit offrir une crdibilit certaine
auprs des investisseurs. cet effet, lordonnance de janvier 1996 a prvu, en
son article 7 la priorit des dtenteurs de titres Cades sur ltat, dans lordre de
remboursement des cranciers de la caisse. Par ailleurs, et parce que la Cades
est un tablissement public national, ltat demeure responsable de la solvabilit
de ltablissement en application de la loi n 80-539 du 16 juillet 1980 relative
aux astreintes prononces en matire administrative et lexcution des juge-
ments par les personnes morales de droit public.
Enfin, et conformment aux dispositions de la loi du 13 aot 2004, la Cades
bnficiera des futurs excdents de la scurit sociale (branche maladie) qui
seront affects prioritairement la Caisse, dans les conditions prvues par une
loi de financement de la scurit sociale.
Chaque anne, le Gouvernement rend compte dans un rapport particulier adress
au Parlement, des oprations ralises par la Cades.
Bibliographie
Matt (J.-L.), La scurit sociale : organisation et financement, LGDJ, 2001,
Collection systmes.
Pellet (R.), Les finances sociales, LGDJ, 2001, Collection Systmes.
6. Cf. n 199.

Ract Madoux (P.), La caisse damortissement de la dette sociale , Rev.

Trsor 2005, p. 505.
Snat, Rapport dinformation n 345 sur la dette sociale, mai 2006.
Snat, Rapport n 248 (2002-2003) La Cades : nouvel enjeu des finances
sociales ? www.senat.fr/rap/r02-248/r02-248.html

Chapitre 4
Plan du chapitre
Section 1 : La direction gnrale du budget
Section 2 : La Banque centrale europenne
1 : Lorganisation de la Banque centrale europenne
2 : Les missions de la Banque centrale europenne
3 : Lindpendance de la Banque centrale europenne
Section 3 : Les instances de concertation
1 : Le conseil Ecofin
2 : Le comit conomique et financier
3 : Leurogroupe
Rsum
Deux perspectives doivent tre envisages afin de distinguer les rouages institu-
tionnels agissant au niveau europen. Dune part, une perspective horizontale au
travers des institutions europennes dans leur contribution llaboration du
budget europen dont il sera fait tat dans le cadre des dveloppements consacrs
llaboration de ce budget. Dautre part, une perspective verticale de concerta-
tion entre les tats membres dans le cadre de lUnion conomique et montaire et
dans la ralisation de la politique montaire unique tablie par la Banque centrale
europenne.
368. LUnion conomique et montaire sentend dune politique montaire

unique et de douze gouvernements responsables des politiques budgtaires et
des politiques structurelles.
Une politique montaire dtermine par la Banque centrale europenne et relaye
par les banques centrales nationales (la Banque de France 1 pour la France).
La mise en uvre de cette politique suppose, bien videmment, un systme de
concertation et de surveillance multilatrale afin dobtenir une cohsion entre
les politiques menes par les diffrents tats membres.
1. Cf. n 303 et s.

Section 1
La Direction gnrale du budget
369. Service interne de la Commission, la Direction gnrale du budget est
charge dobtenir de lautorit budgtaire Parlement europen et Conseil des
ministres les moyens ncessaires la mise en uvre des politiques de lUnion
europenne.
Elle joue, bien videmment, un rle essentiel dans llaboration du budget de
lUnion europenne 2. Dans ce cadre, il lui appartient de prciser les dpenses
communautaires au regard des perspectives financires 3 fixes moyen terme
par les instances europennes et dassurer le bon droulement de la procdure
budgtaire annuelle notamment dans le dialogue stablissant entre les insti-
tutions europennes.
Trs concrtement, la DGB intervient dans la conception, la coordination, la
prsentation mais galement la ngociation des propositions incluses dans les
perspectives financires.
Elle est galement charge de promouvoir la bonne gestion des fonds commu-
nautaires et de rendre compte de lutilisation des crdits. Cette activit recouvre
lassistance et le conseil aux directions gnrales en matire de bonne gestion
financire ainsi que la mise en place des nouvelles rglementations financires.
Elle veille galement recouvrer auprs des tats membres le montant de leur
contribution au titre de la ressource propre RNB. Et dune manire gnrale,
assure lordonnancement, le suivi et le contrle des ressources propres
communautaires.
Il lui appartient de grer le cadre rglementaire budgtaire au travers des
accords interinstitutionnels, du rglement financier et des dcisions ressources
propres.
Et enfin, dtablir les comptes annuels des institutions et de rendre compte de
lexcution du budget.
Section 2
La Banque centrale europenne
370. Les dveloppements consacrs la Banque de France ont permis de perce-
voir le rle jou par la BCE dans lUnion conomique et montaire et dans
lEurosystme raison des missions fondamentales accordes la Banque de
France dans le cadre du SEBC (Systme europen des banques centrales) 4.
2. Cf. n 809 et s.
3. Cf. n 427 et 808.
4. Sur ces dveloppements, Cf. n 307 et s.

LES ROUAGES INSTITUTIONNELS DES FINANCES EUROPENNES 273
Charge dune mission essentielle de stabilit des prix, la BCE sappuie sur ce
rseau de BCN (Banques centrales nationales) qui lui sont associes par le biais
de ses instances dirigeantes.
1. Lorganisation de la BCE
371. Cre au 1er juin 1998 et sigant Francfort, la BCE se compose de trois
organes dcisionnels : le Conseil des gouverneurs, le Directoire et le Conseil
gnral :
372. Le Conseil des gouverneurs est compos des gouverneurs des banques
centrales nationales de la zone euro ainsi que des membres du directoire.
Ce Conseil dfinit la politique montaire de la zone euro et fixe, notamment, les
taux dintrt auxquels les banques commerciales peuvent emprunter des fonds
auprs de la Banque centrale.
Il dtermine les orientations et prend les dcisions ncessaires laccomplisse-
ment des missions confies lEurosystme.
Les dcisions adoptes au sein du Conseil des gouverneurs le sont la majorit
simple chaque membre du conseil des gouverneurs disposant dune voix. En
cas de partage de voix, celle du prsident de la BCE est prpondrante.
Lorsque les membres du conseil des gouverneurs prennent des dcisions, ils le
font, non pas en qualit de reprsentants nationaux, mais en toute indpendance
et titre personnel.
Bien videmment, les perspectives dune extension de lEurosystme supposent
une adaptation des modalits de fonctionnement de la BCE et notamment du
Conseil des gouverneurs. cet effet, le Conseil europen a approuv, le
21 mars 2003, une dcision de modification des statuts du SEBC : les six
membres permanents du Directoire disposeront dun droit de vote permanent
tandis que les droits de vote des gouverneurs des BCN seront soumis un
systme de rotation ds lors que le nombre de pays de la zone euro dpassera
quinze.
Tous les gouverneurs participeront nanmoins lensemble des runions du
Conseil des gouverneurs, quils disposent ou non dun droit de vote au moment
considr.
373. Le Directoire Dirig par le Prsident (Jean-Claude Trichet depuis 2003
antrieurement Gouverneur de la Banque de France) et le vice-prsident de
la BCE, le Directoire comprend quatre autres membres dsigns par les chefs
dtat et de Gouvernement des pays de la zone euro sur recommandation du
Conseil et aprs consultation du Parlement europen et du Conseil des gouver-
neurs de la BCE, parmi des personnes dont lautorit et lexprience profession-
nelle dans le domaine montaire ou bancaire sont reconnues.
Leur mandat est de huit ans, non renouvelable.

Le Directoire met en uvre la politique montaire dcide par le Conseil des

gouverneurs et donne dans ce cadre les instructions ncessaires aux banques
centrales nationales.
374. Le Conseil gnral Le Conseil gnral est lorgane qui regroupe, au
sein de la BCE, les gouverneurs de lensemble des pays de la communaut,
quils participent ou non lUnion montaire.
Le Conseil gnral contribue au renforcement de la coordination des politiques
montaires (des tats membres nayant pas encore adopt leuro et de la BCE)
en vue dassurer la stabilit des prix. Le conseil gnral labore galement les
rapports dactivit de la BCE
2. Les missions de la BCE

375. Lobjectif de stabilit des prix Ainsi que le prcise larticle 105 2
du Trait, les missions fondamentales de la BCE sexercent dans le cadre du
Systme europen des banques centrales (SEBC) dans un objectif de maintien
de la stabilit des prix. Cette stabilit est, en effet, perue comme indispensable
la croissance conomique, la cration demplois et la cohsion sociale.
Larticle 2 du Trait mentionne, ainsi, parmi les objectifs de la Communaut :
un niveau demploi () lev, une croissance soutenable et non inflation-
niste, un degr lev de comptitivit et de convergence des performances
conomiques .
Dans ce cadre, il appartient la BCE :
de dfinir et de mettre en uvre la politique montaire 5 de la zone euro ;
de conduire les oprations de change ;
de dtenir et grer les rserves officielles de change des pays de la zone
euro ;
et de promouvoir le bon fonctionnement des systmes de paiement.
Trs concrtement, la BCE contrle loffre de monnaie afin de limiter les
effets inflationnistes et surveille lvolution des prix afin dapprcier son
impact sur la stabilit des prix.
376. La BCE est galement seule habilite autoriser lmission de billets de
banque de la zone euro.
Enfin, afin de garantir la stabilit du systme financier, la BCE sassure dun
contrle prudentiel effectu par les autorits comptentes sur les tablissements
de crdit.
Dans sa prise de dcision, la BCE se fonde sur des donnes collectes avec
lassistance des banques centrales nationales auprs des autorits nationales et
des agents conomiques.
5. Cf. n 308.

Enfin, la BCE est consulte sur tout acte communautaire propos dans les
domaines relevant de sa comptence ainsi que par les autorits nationales, sur
tout projet de rglementation dans les domaines relevant de sa comptence,
mais dans les limites et les conditions fixes par le Conseil. La BCE peut gale-
ment soumettre des avis aux institutions ou organes communautaires appropris
ou aux autorits nationales.
3. Lindpendance de la BCE
377. Le cadre institutionnel de la politique montaire unique suppose une
banque centrale indpendante de toute influence politique facteur de maintien
de la stabilit des prix.
Lindpendance de la BCE a t pose par larticle 108 du Trait et induit que
la BCE et donc ses membres ne peut solliciter ni recevoir dinstructions
dun autre organisme. En ce sens, la BCE est indpendante tant lgard des
institutions europennes que des gouvernements des tats membres.
Selon ces mmes dispositions, les institutions et organes communautaires ainsi
que les gouvernements des tats membres sengagent respecter ce principe et
ne pas chercher influencer les membres des organes de dcision de la BCE.
Cette indpendance se peroit jusque dans son fonctionnement financier. Ainsi,
la BCE dispose de son propre capital souscrit par les BCN de la zone euro.
Au 1er janvier 2008, la France dtenait ainsi 14,38 % du capital de la BCE
(tandis que la Banque fdrale dAllemagne en dtenait 20,52 % et la Banque
centrale du Luxembourg, 0,15 %).
Seuls les BCN de la zone euro ont droit recevoir partie des bnfices distri-
buables de la BCE et sont tenus de financer les pertes de la BCE.
Enfin, certaines particularits des mandats attribus sinscrivent dans le souci
dassurer lindpendance de ses membres. Ainsi, de lattribution de mandats de
longue dure (8 ans) aux membres du Directoire mais galement le non-
renouvellement de leur mandat autant de caractristiques de nature rduire
les influences politiques susceptibles de sexercer sur les organes de dcision de
la BCE.
Lindpendance nexclut toutefois pas la concertation et la consultation. Ainsi,
le prsident de la BCE est invit participer aux runions du Conseil lorsque
celui-ci dlibre sur des questions relatives aux objectifs et aux missions du
SEBC.
linverse, le prsident du Conseil et un membre de la Commission peuvent
participer sans voix dlibrative aux runions du Conseil des gouverneurs de la
BCE.
galement, le prsident de la BCE et les autres membres du directoire peuvent,
la demande du Parlement europen ou de leur propre initiative, tre entendus
par les commissions comptentes du Parlement europen (art. 113, Trait).

Lindpendance de la BCE ne se lgitime que dans la responsabilit supporte

par elle lgard des institutions. Cette responsabilit sexprime, ainsi que le
retient la BCE dans son dernier rapport consacr la politique montaire,
comme lobligation juridique et politique pour une banque centrale indpen-
dante de dment justifier et expliquer ses dcisions aux citoyens et leurs repr-
sentants lus et donc concrtement lgard du Parlement europen.
Cette responsabilit lui impose notamment dassurer une information suffisante
son activit. Ainsi, larticle 15 des statuts du SEBC impose la BCE des obli-
gations prcises en matire dinformation et notamment la publication de rap-
ports trimestriels sur les activits de lEurosystme ainsi quune situation
financire consolide chaque semaine.
La BCE doit galement tablir un rapport annuel sur ses activits et sur la poli-
tique montaire mene. Ce rapport est adress au Parlement europen, au
Conseil de lUnion europenne, la Commission ainsi quau Conseil europen.
Document n 25 La politique montaire de la Banque Centrale Euro-

penne, 2004 (extrait)
Le concept de transparence dune banque centrale est troitement li celui de responsabilit,

bien quil en soit distinct. La transparence peut tre dfinie comme un environnement dans lequel
la banque centrale fournit au grand public et aux marchs, ouvertement, clairement et en temps
voulu, toutes les informations utiles concernant sa stratgie, ses analyses, ses dcisions de poli-
tique montaire ainsi que ses procdures. Aujourdhui, la plupart des banques centrales, y
compris la BCE, considrent la transparence comme une composante essentielle de leur cadre
de politique montaire, soulignant limportance dune communication efficace et dune bonne
interaction avec le public. Enfin, tous les efforts visant renforcer la transparence poursuivent
lobjectif dune meilleure comprhension de la politique montaire par le public, afin de la rendre
plus crdible et plus efficace.
Dpassant les exigences du texte, la BCE a dvelopp ses moyens de communication / dinforma-
tions par le biais, notamment, de confrences de presse tenues par le prsident et le vice-prsi-
dent lissue de la premire runion de chaque mois du Conseil des gouverneurs mais galement
dun bulletin mensuel destination du grand public et des marchs financiers offrant une analyse
dtaille et complte de lenvironnement conomique.
Section 3
Les instances de concertation
378. Quelles soient formelles ou informelles, de consultation ou de concerta-
tion, quelles disposent ou non dun pouvoir dcisionnel, certaines instances
europennes ont une vocation financire affirme dans des perspectives
daccomplissement des politiques montaire et budgtaire.

1. Le Conseil Ecofin
379. Le Conseil Ecofin sentend de la runion des ministres de lconomie et
des Finances de tous les pays membres de lUnion europenne. En dautres
termes, il sagit du conseil de lUnion europenne (institution de la Commu-
naut europenne compose de reprsentants des gouvernements des tats
membres, chefs dtat ou de Gouvernement) en charge des questions finan-
cires : il prend alors lappellation de Conseil Ecofin : Conseil des affaires co-
nomiques et financires.
Le Conseil Ecofin se runit une fois par mois pour traiter des sujets cono-
miques et financiers de lUnion europenne.
Conformment aux dispositions du Trait, le Conseil Ecofin est comptent
pour :
assurer la coordination des politiques conomiques des tats membres ;
contrler la politique budgtaire et les finances publiques des tats membres ;
suivre les questions relatives aux marchs financiers ;
suivre les relations conomiques avec les pays tiers ;
ltablissement, conjointement avec le Parlement europen, du budget de
lUnion europenne.
Enfin, et le plus souvent aprs consultation de la BCE, le Conseil Ecofin inter-
vient pour fixer le cadre juridique de leuro et formuler des orientations gn-
rales de politique de change mais sous rserve que ces dcisions naffectent pas
lobjectif de stabilit des prix.
Les dcisions du Conseil sont prises la majorit qualifie mais les dcisions
touchant la fiscalit ne peuvent tre prises qu lunanimit.
Lorsque les questions traiter concernent leuro ou lUem, les reprsentants des
tats membres ne participant pas la zone euro, ne peuvent prendre part au
vote.
380. LEcofin informel Le Conseil Ecofin se runit galement de manire
informelle deux fois par an, en gnral en avril et en septembre. Ce conseil
runit, outre les ministres des Finances, leurs adjoints (notamment directeurs du
Trsor), les gouverneurs des banques centrales nationales, un reprsentant de la
BCE (son prsident ou vice-prsident) et un reprsentant de la Commission (son
prsident ou le commissaire concern).
Traditionnellement, ce Conseil informel se tient dans le pays qui assure la prsi-
dence de lUnion europenne. Non prvu par le Trait, ce Conseil informel est
prsent comme une enceinte de discussion associant les responsables des
ministres des Finances et des banques centrales nationales. Son utilit est
atteste par le fait que la plupart des grandes dcisions concernant lUnion
montaire y ont t discutes.

2. Le Comit conomique et financier (CEF)

381. Le Comit conomique et financier est un organe communautaire consul-
tatif de prparation des travaux du Conseil de lUnion europenne (et donc de
ceux de lEcofin). Il est notamment charg de suivre la situation conomique et
financire des tats membres et de lUnion et les relations avec les pays tiers et
les institutions internationales (art. 114, TCE et art. 134, Version consolide).
Le CEF contribue, galement, la prparation des travaux du Conseil dans le
cadre de la mise en uvre de la procdure concernant les dficits excessifs. Le
CEF procde galement, et de manire subsquente, une apprciation des
mesures adoptes par un tat en vue damliorer sa situation budgtaire.
En application de la dcision du Conseil du 21 dcembre 1998 sur les modalits
relatives la composition du Comit conomique et financier 98/743/CE
les membres du CEF sont nomms par les tats membres, la Commission euro-
penne et la Banque Centrale Europenne chacun deux dsignant au
maximum deux membres du Conseil.
Compte tenu de limportance des missions dvolues au Comit, les membres
du Comit, de mme que leurs supplants, doivent tre choisis parmi des
experts ayant des comptences exceptionnelles dans le domaine conomique et
financier. Les deux membres dsigns par les tats membres doivent tre
choisis parmi des hauts fonctionnaires de ladministration (niveau ministriel) et
de la Banque centrale nationale.
3. Leurogroupe
382. Cr en dcembre 1997, leurogroupe sentend de la runion informelle
des ministres des Finances des pays de la zone euro. Jusquen 2004, lEuro-
groupe tait prsid par le ministre des Finances de ltat membre exerant la
prsidence semestrielle du Conseil de lUnion europenne ou lorsque cet tat
ntait pas membre de la zone euro, par ltat membre assurant la prsidence
suivante (et par ailleurs membre de la zone euro).
Le Trait constitutionnel avait prvu dassurer une prsidence permanente par
le biais de llection dun prsident la majorit des tats membres pour un
mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois. Le Prsident de lEuro-
groupe tant second par un vice-prsident qui sera galement le prsident en
fonction du Conseil Ecofin condition que son pays soit membre de la zone
euro.
Anticipant sur lentre en vigueur du Trait constitutionnel, le Conseil Ecofin
informel de Scheveningen du 11 septembre 2004 a introduit le principe dune
prsidence stable de lEurogroupe pour 2 ans (du 1er janvier 2005 au
31 dcembre 2006). Cette permanence tant destine assurer une plus grande
continuit dans les travaux de lEurogroupe et une meilleure coordination des
politiques conomiques.

Le Trait de Lisbonne entrine ce dispositif en prvoyant, avec larticle 2 du

Protocole relatif lEurogroupe, que les ministres des tats membres dont la
monnaie est leuro lisent un prsident pour deux ans et demi, la majorit de
ces tats membres.
383. La coordination des politiques conomiques Lobjectif de lEuro-
groupe est dassurer une coordination des politiques conomiques afin de ren-
forcer le potentiel de croissance de la zone euro.
Ses travaux portent essentiellement sur lanalyse de lvolution conomique
mondiale et europenne ainsi que sur la surveillance des politiques budgtaires
et financires des tats membres.
Leurogroupe est lexpression mme dun besoin de concertation accrue entre
les ministres de lconomie et des Finances des pays membres de la zone euro.
Il sagit galement dassurer un dialogue avec la BCE dans ce cadre, et ds
les conclusions du Conseil europen de Luxembourg des 12-13 dcembre 1997,
tait prvu que la Commission, ainsi que le cas chant la Banque centrale euro-
penne, sont invites participer aux runions de lEurogroupe.
Afin damliorer le fonctionnement et la visibilit de lEurogroupe, la dcision
a t prise, ds 2001, de faire participer le Prsident de la BCE aux runions
de lEurogroupe et, inversement, de faire participer le Prsident de lEurogroupe
aux runions du Conseil de la BCE.
Le Prsident de lEurogroupe assure galement la reprsentation de la zone euro
dans diverses organisations internationales tels le Fonds montaire international,
la Banque mondiale ou encore le G7.
Par ailleurs, une dmarche de communication a t engage avec une publicit
accorde aux runions de lEurogroupe.
Leurogroupe est dit largi lorsquil rassemble, en outre, les ministres des pays
nayant pas encore adopt leuro.
384. La surveillance exerce par ces institutions contribue, en liaison avec les
missions confies aux instances europennes 6, sassurer du respect des poli-
tiques budgtaire et montaire :
politique budgtaire et donc discipline budgtaire impose aux tats membres
par le Trait et les dispositions du Pacte de stabilit et de croissance en termes
de dficit budgtaire et dendettement public 7 ;
politique montaire dans la perspective du maintien de la stabilit des prix.
Les deux politiques apparaissent, en effet, lies. La discipline impose aux tats
membres en matire budgtaire est indispensable dans la perspective de stabili-
sation des prix.
6. Cf. n 213 et s. et n 806 et s.

7. Cf. n 246 et s.

Relevant limportance de la politique budgtaire, Christian Noyer (Gouverneur

de la Banque de France) souligne que la discipline budgtaire est dune
importance capitale pour lUEM, car elle est un corollaire ncessaire de la poli-
tique montaire unique. On attend des tats membres quils considrent leurs
politiques conomiques comme des questions dintrt commun, tant donn
lincidence que leurs dcisions budgtaires peuvent avoir sur la zone euro dans
son ensemble . En effet, une politique budgtaire laxiste risque, terme, de
compromettre la ralisation de la stabilit des prix Discours de Christian
Noyer, Bucarest, 2 septembre 2005 www.bnro.ro/En/Prez/E20050902BFr/pdf
Bibliographie
La politique montaire de la BCE 2004 www.ecb.int/pub/pdf/other/politi-
quemontaire2004fr.pdf

Titre
3
Le primtre normatif
385. Chacune des sphres financires publiques se formalise au travers dun

contexte normatif darchitecture variable au sein duquel se cotoient dispo-
sitions constitutionnelles, communautaires, lgislatives et rglementaires. Ces
normes se prsentent comme les sources du droit budgtaire composes de
lensemble des dispositions prsidant llaboration des budgets publics.
En ce sens, ltude de ces primtres normatifs permet de dterminer les voies
et actions des finances publiques :
au travers du positionnement de ce principe essentiel aux finances publiques
quest le consentement limpt ;
par la dtermination et la rpartition institutionnelle des pouvoirs financier et
budgtaire ;
par lapprciation des dispositifs normatifs et leur influence sur la matire
budgtaire.
Si ltude de ces primtres normatifs seffectuera, dans un souci pdagogique,
en distinguant successivement les primtres normatifs de ltat (Chapitre 1),
des finances locales (Chapitre 2), des finances sociales (Chapitre 3) et enfin des
finances europennes (Chapitre 4), il ne doit jamais tre perdu de vue que ces
primtres sentrecroisent ncessairement. Seule cette perception largie permet
de prendre conscience des enracinements normatifs des finances publiques.

Bibliographie
Philip (L.), Le droit constitutionnel des finances publiques , RFFP 1984
n 7, p. 127 ; La constitutionnalisation du droit budgtaire franais , in
Mlanges P.-M. Gaudemet, tudes de finances publiques, Economica, 1984,
p. 49 ; Lvolution du droit constitutionnel des finances publiques , RFFP
1988 n 22, p. 243.

Chapitre 1
Le primtre normatif
des finances de ltat
Plan du chapitre
Section 1 : Les sources historiques du droit budgtaire
1 : Linfluence du modle britannique
2 : Lexprience franaise de la conqute du pouvoir financier
Section 2 : Les sources normatives du droit budgtaire
1 : Les sources constitutionnelles du droit budgtaire
2 : Les engagements communautaires
3 : Les dispositions organiques
4 : Les sources crites complmentaires
Rsum
la manire de la pyramide de Kelsen, le primtre normatif des finances de
ltat se dcline, successivement, en dispositions constitutionnelles, communau-
taires, organiques, lgislatives puis rglementaires. Parmi elles, les dispositions
organiques ont acquis une dimension singulire au travers de ce texte essentiel la
rforme de ltat, la Lolf, Loi organique relative aux lois de finances.
386. Chaque anne, le Parlement vote une loi de finances par laquelle il adopte
le budget de ltat pour lexercice considr. Cette loi exprime le pouvoir finan-
cier des parlementaires, cest--dire le pouvoir dautoriser les dpenses et les
recettes de ltat. En ce sens, la loi de finances constitue une source normative
essentielle.
Mais plus largement, les lois de finances sont adoptes dans le cadre dune
procdure budgtaire dont les principes sont actuellement prciss par la loi
organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances dont lun des apports
essentiels est de rnover le pouvoir financier des parlementaires 1.
Llaboration du budget de ltat sinscrit dans un dispositif normatif budg-
taire qui, dans un rgime parlementaire, doit assurer le pouvoir financier des
1. Cf. n 468 et s. galement n 695 et s.

parlementaires. Ce pouvoir financier a t conquis progressivement, la faveur

de la rvolution franaise et en sinspirant de lexprience britannique.
Section 1
Les sources historiques du droit budgtaire
387. La conqute du pouvoir financier par le Parlement franais sinspire de
lexprience britannique. Alors quil faut attendre la rvolution en France pour
que le Parlement obtienne un pouvoir en matire financire, en Angleterre, cette
conqute sest entame ds le XIIe sicle.
1. Linfluence du modle britannique

388. La conqute du pouvoir lgislatif au moyen du pouvoir financier Le
Parlement britannique a conquis son pouvoir lgislatif au moyen de son pouvoir
financier. En effet, aux XIIIe et XIVe sicles, le Parlement anglais navait aucun
pouvoir en matire dadoption de lois mais disposait du pouvoir de consentir les
impts.
Ce pouvoir a t utilis comme une arme par les assembles parlementaires
pour conqurir leur pouvoir lgislatif alors dtenu exclusivement par le roi.
La dfaite de Bouvines, en 1214, va dclencher cette conqute. En effet, cette
dfaite a, financirement, t lourdement ressentie par le Trsor royal anglais.
Pour le reconstituer, le Roi Jean sans terre dcida de prlever de nouveaux
impts. Il se heurta lopposition de la Noblesse anglaise qui se formalisa au
travers de la Magna Carta, la Grande Charte (1215) selon laquelle le Roi ne
peut prlever des impts sans lautorisation des barons anglais (sans lautorisa-
tion du Conseil commun du Royaume la chambre haute en devenir).
En 1297, lautorisation des barons anglais sajouteront celles des chevaliers
reprsentants des comts , des bourgeois reprsentants des villes et des
membres du bas clerg (la chambre basse en devenir).
Au XIVe sicle, le Parlement dveloppa son pouvoir financier en obtenant du Roi
que le vote de nouveaux impts soit conditionn par leur affectation des
dpenses acceptes par lui. Il obtint galement dexercer un contrle sur les
comptes du Roi.
Ces quelques pisodes illustrent une conqute jalonne de conflits entre le Par-
lement et lautorit Royale et le souci de cette dernire, notamment aux XVIe
et XVIIe sicles avec les Tudor puis les Stuart, de reprendre le pouvoir ainsi
concd.
Plus particulirement, lautorit royale, en la personne de Charles Ier, sopposa
vigoureusement au Parlement. Mais ce dernier riposta en accordant une autorisation

LE PRIMTRE NORMATIF DES FINANCES DE LTAT 285
financire temporaire. Afin de vaincre cette rsistance, Charles Ier pronona la dis-
solution du Parlement.
Mais deux ans plus tard, Charles Ier se vit imposer la Ptition des Droits (1628)
tendant lautorisation parlementaire tous les impts.
La rsistance royale ces prtentions parlementaires sest poursuivie, en 1629,
avec la mise lcart du Parlement durant onze annes la tyrannie des onze
ans et avec la cration dun nouvel impt sur le commerce maritime en 1634 :
le ship money destin quiper la flotte de guerre.
En 1640, le pays est au bord de la guerre civile et la menace cossaise conduit
Charles Ier convoquer le Parlement. Des ministres du roi furent jugs et ex-
cuts pour avoir lev le ship money excutions auxquelles Charles Ier neut
pas le courage de sopposer.
Ce conflit, ajout aux complaisances tmoignes par Charles Ier la religion
catholique conduit une rupture avec le Parlement synonyme de guerre
civile : opposant partisans du roi et arme du Parlement qui sallia aux cossais.
Conflit qui se termina avec la dcapitation de Charles Ier en 1649.
Par la suite, le pouvoir financier des parlementaires se concrtise avec le Bill of
rights en 1689 qui raffirme le principe du consentement limpt et formalise
lautorisation budgtaire en recettes et en dpenses dans un cadre annuel.
2. Lexprience franaise de la conqute

du pouvoir financier
389. La conqute britannique du pouvoir financier va inspirer la France. Mais
la diffrence de son modle, cette conqute et lapparition dun droit budgtaire
en France sera rapide, schelonnant de la rvolution la fin de la Monarchie de
Juillet (1789-1848).
390. Lapparition du consentement limpt Historiquement, le principe
du consentement limpt existait en France depuis le Moyen ge. Les tats
gnraux ont ainsi autoris, durant la guerre de cent ans, le prlvement de plu-
sieurs impts dont la gabelle ou encore la taille. Mais progressivement, ce prin-
cipe ne sest plus trouv appliqu, Charles VII affirmant le droit royal
dimposer.
Tomb dans loubli, ce principe rapparat avec la priode rvolutionnaire
Louis XVI convoquant les tats gnraux en raison de la situation financire
de la France. Le Roi est alors contraint daccepter que toute cration ou proro-
gation fiscale soit soumise au consentement des dputs ce principe sera, par
ailleurs, insr dans la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de
1789 2.
2. Cf. n 393.

391. Cest ensuite avec la Restauration et la Monarchie de Juillet que le droit

budgtaire franais se forge dans ses bases avec lapparition des principes bud-
gtaires principes prsidant llaboration du budget de ltat 3. Ainsi, la loi
de finances pour 1817 impose lautorisation parlementaire des dpenses et pose
le principe de spcialit des crdits par ministre. Tandis que lordonnance du
14 septembre 1822 pose le principe dannualit dans le vote du budget et
impose la non-contraction des recettes et des dpenses afin dassurer la clart
de linformation destination des parlementaires.
Section 2
Les sources normatives du droit budgtaire
392. Il est possible de reprer, au travers des dispositions constitutionnelles,
communautaires, organiques, lgislatives et rglementaires, les sources norma-
tives du droit budgtaire.
Ces sources sont la principale inspiration de ce droit et positionnent les comp-
tences respectives du lgislateur et du pouvoir excutif au sein de la sphre
financire.
Les dispositions constitutionnelles constituent le creuset de la matire, quil
sagisse tant de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen que de la
Constitution du 4 octobre 1958 cette dernire procdant dailleurs par renvoi
puisque son prambule fait explicitement rfrence la Dclaration des droits
de lhomme et du citoyen.
Des dispositions prcises par voie organique au travers de la loi organique du
1er aot 2001 relative aux lois de finances qui remplace lordonnance du 2 jan-
vier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
ces dispositions, peuvent sajouter, de manire parse, les dispositions lgisla-
tives et rglementaires qui prcisent, sur certains aspects, les rgles budgtaires
applicables.
Des dispositions qui sempilent les unes par rapport aux autres dans llabora-
tion dune hirarchie des normes hirarchie qui suppose que les normes
adoptes soient conformes aux normes qui leur sont hirarchiquement
suprieures.
1. Les sources constitutionnelles du droit budgtaire

393. La Dclaration des droits de lhomme et du citoyen La DDHC du
26 aot 1789 inspire, au travers de trois articles, la matire budgtaire.
3. Cf. n 551 et s.

Le principe du consentement limpt, conqute rvolutionnaire, figure

larticle 14 de ce texte Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-
mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de
la consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit,
lassiette, le recouvrement et la dure.
La Dclaration exprime galement la ncessit de limpt en son article 13
Pour lentretien de la force publique, et pour les dpenses dadministration,
une contribution commune est indispensable ; elle doit tre galement rpartie
entre tous les citoyens, en raison de leurs facults. Aux termes de cet article 13,
on peut galement dgager un principe de rpartition quitable de la
contribution.
Enfin, larticle 15 indique que la socit a le droit de demander compte tout
agent public de son administration.
Ces dispositions font toujours partie de notre droit positif en dpit de leur
anciennet. La dclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 aot 1789
fait, en effet, partie du bloc de constitutionnalit. Trs explicite, la Constitution
du 4 octobre 1958 prcise en son prambule que le peuple franais proclame
solennellement son attachement aux droits de lhomme et aux principes de la
souverainet nationale tels quils ont t dfinis par la Dclaration de 1789,
confirme et complte par le prambule de la Constitution de 1946 .
Et le Conseil constitutionnel, en se rfrant la Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen pour exercer son contrle de constitutionnalit, a, de ce
fait, consacr la valeur constitutionnelle de ce texte Cons. const., 27 dcembre
1973, Taxation doffice, 51 DC. Cette dcision conduit intgrer la Dclaration
des droits de lhomme et du citoyen dans le bloc de constitutionnalit.
394. La Constitution du 4 octobre 1958 ces trois articles, il convient
dajouter les dispositions spcifiques contenues dans la Constitution de 1958 qui
intressent la matire financire et qui sentendent notamment des rgles rela-
tives au vote de la loi de finances.
Son article 34 raffirme la comptence du Parlement pour adopter les lois de
finances et rappelle le principe du consentement limpt, le Parlement tant
comptent pour fixer lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des
impositions de toute nature. les lois de finances dterminent les ressources et
les charges de ltat dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi
organique.
Son article 39 exprime le principe de priorit de lAssemble nationale dans le
vote des dispositions lgislatives y compris financires : les projets de loi de
finances et de loi de financement de la scurit sociale sont soumis en premier
lieu lAssemble nationale. Cette priorit trouve son origine dans le principe
du consentement limpt tel que doit lexprimer la reprsentation nationale
dont la chambre basse est la premire manifestation.

Larticle 40 de la Constitution limite le pouvoir dinitiative et damendement

du Parlement en matire de diminution des ressources ou daggravation dune
charge Les propositions et amendements formuls par les membres du Parle-
ment ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence soit
une diminution des ressources publiques, soit la cration ou laggravation
dune charge publique.
Enfin, larticle 47 C enserre le Parlement dans de strictes limites de temps
puisquil ne dispose que dun dlai global de 70 jours pour adopter ou rejeter
le projet de loi de finances, dlai au-del duquel ce projet sera mis en vigueur
par ordonnance (ce qui ne sest jamais produit depuis 1958). Ce mme article
constitutionnalise lexistence de la Cour des comptes :
Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prvues par
une loi organique.
Si lAssemble nationale ne sest pas prononce en premire lecture dans le
dlai de quarante jours aprs le dpt dun projet, le Gouvernement saisit le
Snat qui doit statuer dans un dlai de quinze jours. Il est ensuite procd dans
les conditions prvues larticle 45.
Si le Parlement ne sest pas prononc dans un dlai de soixante-dix jours, les
dispositions du projet peuvent tre mises en vigueur par ordonnance.
Si la loi de finances fixant les ressources et les charges dun exercice na pas
t dpose en temps utile pour tre promulgue avant le dbut de cet exercice,
le Gouvernement demande durgence au Parlement lautorisation de percevoir
les impts et ouvre par dcret les crdits se rapportant aux services vots.
Les dlais prvus au prsent article sont suspendus lorsque le Parlement nest
pas en session.
La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrle
de lexcution des lois de finances.
Ces dispositions peuvent se complter de larticle 53 de la Constitution qui pr-
voit quune loi est ncessaire pour ratifier les traits engageant les finances de
ltat Les traits () qui engagent les finances de ltat () ne peuvent tre
ratifis ou approuvs quen vertu dune loi.
2. Les engagements communautaires

395. Le Trait de Maastricht impose aux tats membres une discipine budg-
taire 4 en terme de matrise des dficits publics et fixe deux cibles essentielles :
contenir ce dficit hauteur de 3 % du PIB et limiter lendettement public
60 % du PIB.
Bien videmment, ces contraintes, imposes aux budgets publics, supposent que
le budget de ltat, lui-mme, soit rgul en ces sens.
4. Cf. n 254 et s.

Ces engagements communautaires orientent ncessairement llaboration du

budget de ltat et fixent un cadre budgtaire contraignant ainsi quil rsulte du
Pacte de stabilit et de croissance 5.
Les contraintes rsultent galement du pouvoir de dcision dvolu aux instances
europennes. Ainsi en matire de fiscalit indirecte, lUnion europenne mne
une politique fiscale commune ds lors que les taux pratiqus sont susceptibles
davoir une incidence immdiate sur le march unique et fausser la concurrence.
Cette harmonisation fiscale sexerce dans le cadre de taux planchers et pla-
fonds appliquer harmonisation qui laisse nanmoins subsister des dcalages
illustrs par les achats effectus dans les zones frontalires en raison de dispa-
rits constates sur certains produits (cigarettes, alcools, automobiles).
Lencadrement communautaire de la fiscalit indirecte permet dviter que des
distorsions trop importantes napparaissent entre les pays membres notam-
ment par le biais de taux dimposition minima. Plus subtilement, lharmonisa-
tion communautaire sentend des marchandises concurrentielles, les tats
conservant leur comptence lgard des marchandises non concurrentielles.
Parce que portant sur un sujet fiscalement sensible, la dcision prise au niveau
communautaire, doit ltre lunanimit des tats membres. Cest lapplication
de cette rgle qui a permis la Pologne en janvier 2006, de peser lourdement
dans les dcisions portant sur le taux de TVA applicable aux rnovations de
logement.
3. Les dispositions organiques

396. La Constitution de 1958 a prvu que les rgles budgtaires principales
trouveraient leur source dans une loi organique.
Ainsi, larticle 34 C prcise que les lois de finances dterminent les ressources
et les charges de ltat dans les conditions et sous les rserves prvues par une
loi organique.
De mme, larticle 47 C al. 1 prcise que le Parlement vote les projets de loi de
finances dans les conditions prvues par une loi organique.
A. Entre ordonnance et loi organiques

397. Les dispositions organiques relatives aux lois de finances sont retraces au
travers de lordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois
de finances et dont les dispositions ont t dfinitivement abroges au 1er jan-
vier 2006 et de la nouvelle loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de
finances.
Il doit tre prcis, en toute rigueur juridique, que lordonnance organique du
2 janvier 1959 est une loi organique, mais que la loi organique du 1er aot 2001
nest pas une ordonnance !
5. Cf. n 255 et s.

En effet, lorsque lordonnance a t adopte sur la base de larticle 92 de la

Constitution. Cet article, dsormais abrog, prvoyait que les mesures lgisla-
tives ncessaires la mise en place des institutions et, jusqu cette mise en
place, au fonctionnement des pouvoirs publics seront prises en Conseil des
ministres, aprs avis du Conseil dtat, par ordonnance ayant force de loi .
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a affirm dans sa dcision 60-6 DC du
14 janvier 1960 Loi modifiant lordonnance organique du 22 dcembre 1958
portant loi organique relative au statut de la magistrature que les ordonnances
organiques prises au titre de larticle 92 C avaient pleine valeur de loi organique
et que leur constitutionnalit ne saurait tre conteste.
Lordonnance du 2 janvier 1959 est donc bien une loi organique.
En revanche, la loi organique du 1er aot 2001 a t adopte sur la base de
larticle 46 de la Constitution qui prvoit les modalits spcifiques dadoption
des lois organiques.
La loi du 1er aot 2001 est donc bien organique mais ne saurait tre qualifie
dordonnance.
B. De la valeur juridique des dispositions organiques

398. Ordonnance du 2 janvier 1959 et bloc de constitutionnalit La ques-
tion sest galement pose de la valeur juridique des dispositions organiques.
En effet, trs rapidement, le Conseil constitutionnel a admis quune disposition
dune loi de finances contraire lordonnance tait, par l mme, contraire la
Constitution, celle-ci ayant prvu que les lois de finances dterminent les
charges et les ressources de ltat dans les conditions et sous les rserves
prvues par une loi organique Cons. const., 60-8 DC du 11 aot 1960, Loi de
finances rectificative pour 1960.
Linterrogation a alors port sur les consquences quil convenait de tirer de
cette dcision. Une grande partie de la doctrine en a dduit que lordonnance
organique devait tre intgre au bloc de constitutionnalit linstar du Doyen
Favoreu ou encore du Pr. Philip L. Philip, Les fondements constitutionnels des
finances publiques, coll Finances publiques Poche, Economica, 1995, p. 9.
Document n 26 L. Favoreu, P. Gaa, R. Ghvontian, J.-L. Mestre,

O. Pfersmann, A. Roux, G. Scoffoni, Droit constitutionnel, prcis dalloz
2005, p. 124 (extrait)
Le problme pos par les lois organiques : Les lois ne font pas partie du bloc de constitution-
nalit car une loi ne peut videmment dfaire ce qua fait une autre loi. Mais sagissant des lois
organiques, se pose un problme. Dans nos premires prsentations, nous avons inclus la loi
organique dans le bloc de constitutionnalit ; mais aujourdhui ceci ne peut plus tre soutenu, du
moins de manire gnrale. En effet, lorsque le Conseil invalide une loi ordinaire pour avoir
modifi une loi organique, le motif dinvalidit nest pas la violation de la loi organique, mais la
violation de la constitution. Ainsi dans les dcisions 177 DC et 178 DC du 30 aot 1984, le

Conseil constitutionnel annule des dispositions lgislatives ordinaires instituant des cas dincom-
patibilit, au motif que daprs larticle 25 de la Constitution, seule la loi organique aurait pu le
faire. Ceci est exprim encore plus nettement dans une dcision 86-217 DC du 28 septembre
1986, Libert de communication dans laquelle le Conseil constitutionnel invalide une disposition
lgislative ordinaire au motif quen la prenant le lgislateur a empit sur le domaine rserv
la loi organique par larticle 13 al. 4 de la Constitution .
Cette explication est confirme par des commentateurs particulirement autoriss de la jurispru-
dence du Conseil constitutionnel. Toutefois, elle nest pas valable pour toutes les mconnais-
sances dune loi organique. En effet, sagissant de la loi organique du 2 janvier 1959 (aujourdhui
la loi organique du 1er aot 2001), la mconnaissance des rgles de procdure dfinies par cette
ordonnance, motive directement linvalidation de la loi. En consquence, lexplication prc-
dente ne suffit pas et B. Genevois, comme nous-mmes, inclut cette loi organique dans le bloc de
constitutionnalit. On peut y ajouter la loi organique sur les lois de financement de la scurit
sociale du 22 juillet 1996.
On peut justifier cela en disant que dans le cas gnral, les lois organiques contiennent des dispo-
sitions de fond qui relvent du domaine propre la loi organique et que lempitement du lgis-
lateur ordinaire sanalyse donc en une violation des rgles de comptence, de forme prvues par
la Constitution pour le vote des lois organiques. Tandis que dans le second cas, la loi organique
contient des rgles de procdure qui sadressent et simposent au lgislateur ordinaire, et dont la
transgression constitue une violation directe de la loi organique et non de la Constitution.
moins de dire videmment que la loi organique nest que le prolongement de la Constitution.
Une perspective conforte par la dcision du Conseil constitutionnel du 10 jan-

vier 1995 qui fait de lordonnance de 1959, un texte simposant au lgislateur
organique Cons. const., 10 janvier 1995, Loi organique modifiant lordonnance
n 58-1270 du 22 dcembre 1958 relative au statut de la magistrature, 94-355 DC.
399. Ordonnance du 2 janvier 1959, norme infra-constitutionnelle et supra-
lgislative Nul doute que lordonnance de 1959 a revtu une valeur juridique
particulire au sein de notre hirarchie des normes. Mais il semble prfrable,
plutt que daccorder ainsi valeur constitutionnelle cette ordonnance,
dadmettre que le Conseil constitutionnel, lorsquil contrle la constitutionna-
lit des lois, le fait sur la base de normes de rfrence (selon lexpression du
Doyen Favoreu) ce qui conduit retenir du contrle de constitutionnalit une
dfinition extensive et daccorder ainsi, valeur supra-lgislative mais
infra-constitutionnelle lordonnance du 2 janvier 1959 Espuglas Pierre, La
place de lordonnance de 1959 dans la hirarchie des normes , in Lordon-
nance du 2 janvier 1959 : 40 ans aprs tudes de lIrede sous la direction
de Dussart Vincent et Espuglas Pierre, p. 17 ou quasi-constitutionnelle selon
lexpression employe par le Pr. Genevois, Normes de rfrence du contrle
de constitutionnalit et respect de la hirarchie en leur sein , in Mlanges en
lhonneur de Guy Braibant, LGDJ, 1996, p. 323.
Plusieurs raisons militent en ce sens et notamment :
de fond avec une difficult intellectuelle assimiler un texte organique
mme adopt dans le contexte historique qui a t le sien et le cadre juridique
de larticle 92 C au bloc de constitutionnalit ;

doubles de raisons de forme avec la rvision de lordonnance organique

par le biais de larticle 46 de la constitution et donc selon les formes envisages
pour une loi organique ;
et la ncessaire hirarchie normative qui stablit entre la Constitution et la
loi organique ;
Le vocabulaire appropri est donc bien celui de norme de rfrence ou
d ordre constitutionnel Blanquer J.-M., Bloc de constitutionnalit ou
ordre constitutionnel , in Mlanges J. Robert, Montchrestien 1998 p. 227 ce
qui, en dfinitive, nenlve ni najoute la ralit et ncessit juridique dun
respect des dispositions organiques par le lgislateur (y compris organique) et le
pouvoir rglementaire.
400. Dsormais, le texte organique applicable est celui du 1er aot 2001. Il rem-
place lordonnance organique au titre des normes de rfrence utilises par le
Conseil constitutionnel pour apprcier la conformit dune loi de finances et
plus largements des lois, au regard de la Constitution.
Sinscrivant dans ce mme courant jurisprudentiel, le Conseil constitutionnel a
confirm la place particulire de la Lolf au sein de la hirarchie des normes.
Ainsi, avec sa dcision relative la loi de financement de la scurit sociale
pour 2006, le Conseil constitutionnel a rappel quune LFSS ne pouvait porter
atteinte la procdure des fonds de concours, telle quelle rsulte de larticle 17
de la Lolf Cons. const., 15 dcembre 2005, Loi de financement de la scurit
sociale pour 2006, 528 DC.
401. Les sources essentielles du droit budgtaire se rsument au travers de ces
dispositions constitutionnelles, communautaires et organiques. Celles-ci consti-
tuent les bases premires de notre droit budgtaire.
Il est nanmoins possible de complter ces rfrences de dispositions lgisla-
tives voire rglementaires qui, dans une certaine mesure, participent dun enri-
chissement de la matire.
4. Les sources crites complmentaires

402. Le substrat normatif peut se complter du rglement des assembles parle-
mentaires, des lois (essentiellement de finances) voire des actes rglementaires.
A. Les rglements des assembles

403. Les rglements des assembles ont vocation fixer les conditions de fonc-
tionnement de chacune des deux chambres et leurs rgles de procdure.
Chacun de ces rglements possde des dispositions spcifiques concernant la
discussion des lois de finances en sance.
Le rglement de lAssemble Nationale lui consacre un chapitre entier Cha-
pitre IX, articles 118 121. Ce rglement reprend, en les dtaillant, les dispositions

organiques relatives aux modalits de vote des lois de finances tant, notamment,
prcises la rpartition du temps de parole imparti aux groupes et aux commissions
ainsi que leurs modalits de rpartition entre les discussions des diffrents fasci-
cules ministriels (art. 120), exclus les cavaliers budgtaires (art. 119) et rappeles
les dispositions de la loi organique du 1er aot 2001 en ses articles 39, 40, 41, 42,
43, 45, 47, 48, 59 et 52 (art. 121).
Pour sa part, le rglement du Snat na pas consacr de chapitre spcifique
ladoption des lois de finances mais a procd des dveloppements relatifs aux
modalits de vote des lois de finances (art. 47 bis, 47 bis 1, art. 47 quater,
5e alina, art. 47 nonies, art. 59) et la recevabilit des amendements (Cha-
pitre VIII mais galement les articles 45 et 46 du rglement) avec le rappel
que les amendements tendant porter les crdits dune mission au-del du mon-
tant dont linitiative a t prise par le Gouvernement sont irrecevables 6.
404. Absence de valeur juridique des rglements des assembles parlemen-
taires Ces textes ne font pas partie du bloc de constitutionnalit, alors mme
que leur constitutionnalit est garantie puisque les rglements des assembles
parlementaires sont obligatoirement soumis au contrle de constitutionnalit en
application de larticle 61 al. 1 de la constitution.
En effet, le Conseil constitutionnel refuse de censurer une disposition lgisla-
tive pour mconnaissance du rglement dune assemble parlementaire. En tant
que tels, les rglements des assembles parlementaires sont dpourvus deffet
juridique Cons. const., 27 juillet 1978, Rforme de la procdure pnale,
97 DC dcision loccasion de laquelle le Conseil constitutionnel a prcis
que le rglement de lAssemble nationale navait pas, en lui-mme, valeur
constitutionnelle.
B. Les dispositions lgislatives / Les lois de finances

405. Le domaine lgislatif, en matire financire, tel quil est prcis par
larticle 34 de la Constitution, confie au Parlement le soin de consentir limpt
et de voter les lois de finances. ces dernires, sajoutent les lois ordinaires
portant sur les finances publiques linstar de la partie lgislative du Code
des juridictions financires adopte par la loi n 94-1040 du 2 dcembre 1994
ou encore des dispositions fiscales qui peuvent prendre place au sein dune loi
ordinaire ou dune loi de finances 7.
406. La porte juridique des dispositions des lois de finances Avec une
distinction essentielle quant la porte juridique des lois de finances et des lois
ordinaires : les premires nemportant pas les mmes consquences que les
secondes, sagissant de lautorisation budgtaire accorde par le Parlement.
6. Cf. n 695 et s.
7. Cf. n 499 et s. dveloppements consacrs la notion de loi de finances.

En effet, sil est possible de se prvaloir devant un juge de lillgalit dun acte
raison de la mconnaissance dun dispositif lgislatif, il nen va pas de mme
pour les lois de finances. Celles-ci comportent, en effet, une autorisation de
percevoir limpt et de raliser des dpenses. Ces dernires sont prsentes
comme des autorisations de dpense et ne doivent donc pas tre prsentes en
terme dobligation 8.
Le doyen Vedel lexprime ainsi en soulignant que si la lgalit budgtaire ne
peut tre invoque par ladministration et les administrs dans leurs relations
mutuelles, cest parce que le budget rgit les rapports internes de ladministra-
tion mais il ne sapplique pas directement aux rapports de ladministration et
des particuliers. La rgularit budgtaire est une affaire en quelque sorte int-
rieure la vie de ladministration. Ce quelle met en cause, cest le respect par
ladministration des autorisations donnes par le Parlement Vedel Georges,
Cours de lgislation financire, Paris 1956-57, Les cours de droit, p. 136.
Et trs concrtement, Raymond Odent indique que la violation des rgles bud-
gtaires ne peut, sauf texte formel contraire, tre invoque lappui dun
recours pour excs de pouvoir. Les rgles budgtaires ne sont, en effet, pas
considres par la jurisprudence comme ayant le caractre de rgle de droit. La
loi de budget elle-mme, tout au moins pour ceux de ses articles qui ne sont
que budgtaires 9, cest--dire qui autorisent les recettes et les dpenses et en
valuent le montant, ainsi que les tats annexes qui les dveloppent, nest pas
une loi ordinaire Raymond Odent, Contentieux administratif, Cours IEP,
Paris 1965-66, Les cours de droit, p. 1237 et s.
La porte des dispositions lgislatives doit donc tre nuance et le Conseil
dtat en tire toutes les consquences en estimant quun fonctionnaire ne peut se
prvaloir contre ladministration dun droit au maintien de son emploi en all-
guant que les crdits correspondants ont t prvus par la loi de finances CE,
26 juillet 1946, Valent Falendry, Rec. CE p. 221.
De mme, une inscription budgtaire affecte une compagnie dtermine, ne
lui confre aucun droit de crance envers ltat CE, 31 janvier 1936, Compa-
gnie gnrale aropostale, Rec. CE p. 149.
En sens inverse, ladministration ne saurait se prvaloir dune rduction ou
dune suppression de crdits pour justifier une suppression demplois CE,
26 novembre 1954, Lota, Rec. CE p. 622 ; CE, 26 novembre 1954, Marin, D.
1954.771.
Dans cet esprit, le Conseil dtat a estim que la dcision de refus oppose par
un ministre une demande tendant linscription de crdits au sein de la loi
de finances, doit tre considre comme un acte de gouvernement dont le
juge administratif ne saurait connatre CE, 2 avril 2004, M. Chaumet
8. Sauf exceptions sur ce point, voir S. Damarey, Le juge administratif, juge financier, Dalloz
Nouvelle bibliothque de thses 2001, vol. 3, p. 281.
9. Soulign par nous.

Considrant quen vertu des dispositions des articles 1er et 43 de lordon-

nance du 2 janvier 1959 modifie portant loi organique relative aux lois de
finances, les crations demplois rsultent du vote des crdits par le lgislateur
et de lexplicitation de ces votes par les annexes aux lois de finances ; quil suit
de l que la dcision implicite par laquelle le ministre de lconomie, des
Finances et de lIndustrie a rejet la demande de M. Chaumet tendant ce que
soit cr un emploi budgtaire correspondant son grade, qui doit tre inter-
prte comme ayant refus de proposer au Parlement la cration dun tel
emploi, prsente le caractre dun acte du pouvoir excutif dans ses rapports
avec le Parlement et ne peut faire lobjet dun dbat par la voie contentieuse ;
que, par suite, les conclusions de M. Chaumet tendant lannulation de cette
dcision ne peuvent qutre rejetes AJDA 2004, p. 1494.
Ceci conduit donc distinguer, au sein mme des lois de finances, les dispo-
sitions proprement budgtaires des dispositions lgislatives ordinaires selon
quil est ou non possible de sen prvaloir.
C. Les textes rglementaires

407. Le pouvoir rglementaire de rgulation budgtaire En matire budg-
taire, le pouvoir excutif dtient un pouvoir rglementaire driv de la loi de
finances qui se concrtise, dans un premier temps, par des dcrets de rparti-
tion procdant la ventilation des crdits vots par le Parlement.
Lexcution budgtaire de la loi de finances peut galement conduire le Gouver-
nement adopter des dcrets davance 10 (qui lui permettent, en cas durgence,
douvrir des crdits supplmentaires afin de financer des dpenses non prvues
par le Parlement) et adapter lautorisation budgtaire accorde par le Parle-
ment au moyen de transferts, virements, reports et autres annulations de
crdits 11.
408. Lexcution comptable de la loi de finances Relve galement du
domaine rglementaire, lexcution comptable des budgets publics au travers
notamment des procdures dexcution des oprations de dpenses et de recettes
et des rles respectifs des comptables publics et ordonnateurs.
Ces rgles comptables sont retraces au travers du Rglement gnral sur la
comptabilit publique (RGCP) Dcret n 62-1587 du 29 dcembre 1962, rem-
plaant le dcret imprial du 31 mai 1862 portant Rglement sur la comptabi-
lit publique et appel, en la circonstance, Dcret du centenaire . Prcisons
que ce dcret, sil a vocation prciser les rgles comptables applicables aux
finances de ltat et ses tablissements publics, concerne galement les collec-
tivits locales et les tablissements publics locaux, ainsi que le prvoient les
articles 1er et 2 de ce rglement.
10. Cf. n 530 et s.

11. Sur les transferts de crdits, Cf. n 631 et s. ; Sur les virements de crdits, Cf. n 634 et s. ; Sur
les reports de crdits, Cf. n 566 et s. ; Sur les annulations de crdits, Cf. n 648 et s.

Si elles relvent du pouvoir rglementaire, les rgles comptables se prsentent

sous un aspect particulier depuis la loi organique du 1er aot 2001. En effet, la
Lolf a introduit en ses articles 27 31, des dispositions relatives aux comptes
de ltat dont on pouvait supposer quelle ressortissait de la comptence du
pouvoir rglementaire. Saisi de la question, le Conseil constitutionnel a estim
que si ces articles contiennent certaines dispositions qui, par elles-mmes, ne
seraient pas de nature organique, ils constituent des lments indivisibles dun
dispositif densemble ayant pour objet dassurer la sincrit et la clart des
comptes de ltat ; quun tel dispositif, troitement li la sincrit de la loi de
rglement, est au nombre des rgles, qui relvent de la loi organique en vertu de
larticle 34 de la Constitution Cons. const., 25 juillet 2001, Loi organique
relative aux lois de finances, 448 DC.
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Chapitre 2
Le primtre normatif
Plan du chapitre
Section 1 : Les sources constitutionnelles
Section 2 : La loi organique relative lautonomie financire des collectivits
territoriales
Section 3 : Les dispositions lgislatives
Section 4 : Les dispositions rglementaires
Rsum
Les finances locales sinscrivent dans un primtre normatif rcemment renouvell
par la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003 et les perspectives offertes par
lautonomie financire qui leur est dsormais associe. Ce nouveau primtre, pr-
cis par la loi organique du 29 juillet 2004 conduit fixer, pour chaque catgorie
de collectivits locales, le niveau pertinent de ressources propres tel quil puisse
assurer leffectivit de cette autonomie.
409. Chaque collectivit, dote dun pouvoir budgtaire, lexerce notamment au

travers de ladoption de son budget. Mais ce pouvoir est strictement encadr
par le lgislateur auquel la Constitution a confi le soin de fixer les rgles bud-
gtaires sappliquant aux budgets locaux ainsi que les mesures financires et
fiscales simposant aux collectivits locales.
Section 1
Les sources constitutionnelles
410. Lautonomie financire des collectivits territoriales Les finances
locales voluent dans un contexte de libre administration des collectivits
locales, tel que prcis par larticle 72 de la Constitution.
Dans ce cadre, et ainsi que le prvoit larticle 72-2 de ce mme texte (fruit de
la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003) : Les collectivits territoriales

bnficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les condi-
tions fixes par la loi.
Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes
natures.
La loi peut les autoriser en fixer lassiette et le taux dans les limites quelle
dtermine.
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivits territo-
riales reprsentent, pour chaque catgorie de collectivits, une part dtermi-
nante de lensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions
dans lesquelles cette rgle est mise en uvre.
Tout transfert de comptences entre ltat et les collectivits territoriales
saccompagne de lattribution de ressources quivalentes celles qui taient
consacres leur exercice. Toute cration ou extension de comptences ayant
pour consquence daugmenter les dpenses des collectivits territoriales est
accompagne de ressources dtermines par la loi.
La loi prvoit des dispositifs de prquation destins favoriser lgalit entre
les collectivits territoriales.
Les aspects essentiels des finances locales sont ainsi retracs par cet article 72-2 C :
lautonomie financire des collectivits locales notamment au travers de la
notion de ressources propres et de leur part dterminante dans lensemble des
ressources dont les collectivits bnficient ;
la libre disposition, par ces collectivits, de leurs ressources ;
la comptence fiscale dvolue aux collectivits locales comptence exerce
dans un cadre lgislatif prcis ;
lobligation pour ltat, daccompagner tout transfert de comptences, des
ressources qui leur taient, jusqualors, consacres ;
le recours la prquation afin dassurer lgalit entre les collectivits
locales.
La libre administration des collectivits locales suppose, en effet, quelles dispo-
sent dune autonomie financire 1 dont la Constitution a rig les contours.
Une autonomie financire qui implique une libert fiscale 2 mais libert sur-
veille ainsi que le prvoit larticle 34 de la Constitution. Il revient, en effet, au
seul lgislateur, de fixer les rgles concernant lassiette, le taux et les modalits
de recouvrement des impositions de toutes natures. Cette comptence lgislative
sentend, bien videmment, galement des impts locaux.
1. Cf. n 120 et s. dveloppements consacrs lautonomie financire des collectivits locales.

2. Cf. n 123 et s. dveloppements consacrs la libert fiscale dont bnficient les collectivits
locales.

LE PRIMTRE NORMATIF DES FINANCES LOCALES 301
Section 2
La loi organique relative lautonomie financire
411. La Constitution a pos les bases dune autonomie financire des collecti-
vits locales renvoyant une loi organique le soin den prciser les modalits.
Dans ce cadre, la loi n 2004-758 du 29 juillet 2004 Loi organique relative
lautonomie financire des collectivits territoriales a prcis les notions de
ressources propres et de part dterminante 3 notions essentielles lapprcia-
tion de cette autonomie financire.
Et, dans lhypothse o ces ressources propres viendraient ne plus reprsenter
une part dterminante dans lensemble des ressources (constatation qui
seffectue par catgorie de collectivits territoriales), cette mme loi formalise
une procdure de rtablissement de la situation financire avec la ncessit
dinclure, au plus tard deux ans aprs cette constatation, au sein de la loi de
finances, les dispositions propres y remdier.
Document n 27 Communiqu du Conseil des ministres du 22 octobre

2003 propos du projet de loi organique relative lautonomie finan-
cire des collectivits territoriales
Le ministre de lIntrieur, de la Scurit intrieure et des Liberts locales a prsent un projet de

loi organique pris en application de larticle 72-2 de la Constitution relative lautonomie finan-
cire des collectivits territoriales. Une des conditions de la russite de la dcentralisation est la
meilleure matrise par les lus locaux de lvolution de leurs ressources. Cest en raction aux
volutions constates sous la prcdente lgislature o plus de 15 milliards deuros de fiscalit
ont t supprims et transforms en dotations dtat, que le Gouvernement a souhait, avec la
rforme de la Constitution du 28 mars 2003, garantir aux diffrentes catgories de collectivits
territoriales le respect de leur autonomie financire.
Ce projet de loi vise mettre en uvre le troisime alina de larticle 72-2 de la Constitution,
rsultant de larticle 7 de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative lorganisation dcen-
tralise de la Rpublique qui affirme le principe dautonomie financire des collectivits
territoriales.
Le projet de loi prvoit le calcul dun taux dautonomie financire par catgorie de collectivits.
Ces dispositions permettent de prendre en compte lhtrognit actuelle, dune part, des
niveaux dautonomie financire des diffrentes catgories de collectivits et, dautre part, des
types de comptences exerces par elles.
Il dfinit la notion de ressources propres en prcisant que celle-ci englobe les produits des
impositions de toutes natures (fiscalit locale et fractions dimpts nationaux attribues aux col-
lectivits par la loi en application de larticle 72-2 de la Constitution 4), les redevances pour ser-
vices rendus, les produits du domaine, les participations durbanisme, les produits financiers et
les dons et legs.
3. Cf. n 125 et s.
4. Avec la difficult dassimiler ces fractions dimpts nationaux des ressources propres des col-
lectivits territoriales Cf. n 125.

Il prvoit que la part des ressources propres est dterminante, au sens de larticle 72-2 de la
Constitution, lorsquelle garantit la libre administration de chaque catgorie de collectivits terri-
toriales, compte tenu des comptences qui leur sont confies. Il prvoit en outre que le niveau
dautonomie atteint en 2003 (anne au cours de laquelle la rforme de la taxe professionnelle
est intgralement acheve) constitue pour chaque catgorie de collectivits territoriales, un seuil
au-dessous duquel cette part ne peut descendre. Cette disposition garantit la fin du mouvement
de remise en cause de la fiscalit locale constate ces dernires annes. La rfrence au niveau
atteint en 2003 nest toutefois quun plancher quil sera souhaitable de dpasser, conformment
la volont du Gouvernement de renforcer lautonomie financire des collectivits locales.
Le projet de loi organique dfinit enfin un dispositif garantissant le respect lavenir de lauto-
nomie financire des diffrentes catgories de collectivits territoriales. En effet, le Parlement
sera destinataire, tous les ans, dun rapport sur lvolution de leur taux dautonomie financire. Si
la part des ressources propres dans lensemble des ressources dune catgorie de collectivits ter-
ritoriales, cessait dtre dterminante au sens donn ce terme par le projet de loi organique, elle
devrait tre rtablie au plus tard par la loi de finances de la troisime anne suivant ce constat 5,
sous peine dexposer ce texte la censure du juge constitutionnel.
Section 3
Les dispositions lgislatives
412. Les dispositions constitutionnelles ont confi au lgislateur un pouvoir
essentiel en matire de finances locales :
la fiscalit locale, en tant quimposition de toute nature, relve du pouvoir
lgislatif (art. 34 C) ;
de la mme manire, la matire budgtaire relve du pouvoir lgislatif
notamment dans la dtermination des principes budgtaires applicables aux
collectivits locales.
Telles quelles sont retraces dans le Code gnral des collectivits territoriales,
les dispositions lgislatives dtaillent pour les communes (art. L. 2311-1 et s.),
pour les dpartements (art. L. 3311-1 et s.) et les rgions (art. L. 4311-1 et s.),
les finances locales au travers des modalits dadoption des budgets locaux 6,
des notions de dpenses obligatoires 7 et imprvues, des recettes perues par les
collectivits locales 8 et des rgles comptables applicables.
5. Ce dlai a t ramen deux annes.

6. Cf. n 732 et s. dveloppements consacrs ladoption des budgets locaux.
7. Cf. n 141 et s.
8. Cf. n 146 et s.

LE PRIMTRE NORMATIF DES FINANCES LOCALES 303
Section 4
Les dispositions rglementaires
413. Les finances locales sont galement soumises des dispositions rglemen-
taires, notamment incluses dans le Code gnral des collectivits territoriales
concernant les dispositions financires et comptables gnrales (art. D. 1612-1
et s.), les communes (art. R. 1612-8 et s., art. R. 2311-1 et s.), les dpartements
(art. R. 3311-2 et s.) et les rgions (art. R. 4311-1 et s.).
Mais trs concrtement, les finances locales saccomplissent dans ladoption des
budgets locaux actes rglementaires. Chaque collectivit labore, en effet, son
cadre budgtaire au travers de son budget lequel est adopt par une dlib-
ration de lassemble dlibrante qui revt un caractre rglementaire.
galement au travers des dlibrations budgtaires acte budgtaire susceptible
dtre soumis au contrle de la Chambre rgionale des comptes dans les condi-
tions fixes par la loi n 82-213 du 2 mars 1982 9 et par ailleurs acte adminis-
tratif susceptible dtre soumis au contrle du juge administratif.
414. Ce dispositif normatif fixe le cadre dans lequel les budgets locaux doivent
tre adopts les dpenses prvues et les recettes values. Mais plus large-
ment, ce dispositif et les dveloppements prcdents laissent apparatre la
dpendance normative mais galement financire dans laquelle se trouvent les
collectivits locales lgard de ltat.
Dans ce cadre, la perspective doit tre celle dune scurit accorde aux collec-
tivits locales dans ce lien qui les lie ltat. Cest en ce sens qua t cr le
contrat de croissance et de solidarit dsormais contrat de stabilit 10 qui
permet de scuriser les relations financires entre ltat et les collectivits
locales. En effet, ce contrat tablit une progression des concours financiers de
ltat en fonction de lvolution des prix la consommation et du taux de crois-
sance du PIB.
En dautres termes, ce contrat permet de matriser lvolution de lensemble des
dotations verses aux collectivits par le biais dune enveloppe dite norme .
Cette enveloppe permet de garantir une prvisibilit moyen terme des res-
sources des collectivits territoriales et matriser lvolution des dotations.
Les collectivits locales peuvent ainsi bnficier de certaines garanties dans
llaboration de leurs budgets locaux et lvaluation de leurs recettes (dans leur
composante dotations).
Ce contrat connat toutefois des limites et notamment, ainsi que la relev la
Cour des comptes dans son rapport sur lexcution des lois de finances pour
2003, le fait que seules 53 % des dotations de ltat sont encadres par ce
contrat.
9. Cf. n 449.
10. Cf. n 229.

Par ailleurs, et ainsi que la prcis Gilbert Orsoni, cette garantie nest ()
pas inscrite dans le marbre jusqu la fin des temps Orsoni G., Science et
lgislation financires, Budgets publics et lois de finances, Economica 2005,
p. 500.
Bibliographie
Hertzog (R.), Lambigu constitutionnalisation des finances locales , AJDA
2003, p. 548.
Philip (L.), Les garanties constitutionnelles du pouvoir financier local ,
RFDA 1992, p. 450.

Chapitre 3
Le primtre normatif
des finances sociales
Plan du chapitre
Section 1 : Les sources constitutionnelles
Section 2 : Les dispositions organiques relatives aux lois de financement de la scu-
rit sociale
Section 3 : Les rglements des assembles parlementaires
Section 4 : Les dispositions lgislatives / Les lois de financement de la scurit
sociale
Section 5 : Les dispositions rglementaires
Rsum
Le primtre normatif des finances sociales bnficie dun primtre prcis
depuis 1996, anne de cration des lois de financement de la scurit sociale.
Dsormais, ces lois, adoptes dans le contexte constitutionnel prvu par
larticle 47-1 de la Constitution, vont doter les finances sociales dun budget par
lequel seront prciss les objectifs de dpenses sociales.
415. La rvision constitutionnelle de fvrier 1996 portant cration des lois de

financement de la scurit sociale, a offert aux finances sociales un fondement
constitutionnel essentiel et a permis aux parlementaires dexercer un pouvoir
financier en la matire.
Conscration tardive : ds 1979, pourtant, une proposition avait t formule de
soumettre au Parlement les comptes des organismes sociaux. Cette proposition
de loi organique, adopte en 1987, fut dclare contraire la Constitution par
le Conseil constitutionnel dans sa dcision n 234 DC du 7 janvier 1988 Loi
organique relative au contrle du Parlement sur les finances des rgimes obliga-
toires de scurit sociale au motif quune loi organique ne peut intervenir
que dans les domaines et pour les objets limitativement numrs par la
Constitution.
Ceci devait conduire une modification de la Constitution en 1996 afin que
puissent tre introduites les lois de financement de la scurit sociale.

Section 1
Les sources constitutionnelles
416. La cration des lois de financement de la scurit sociale Ainsi que
le prvoit larticle 34 de la Constitution, le Parlement est comptent pour fixer
les principes fondamentaux du droit de la scurit sociale et notamment la
cration de rgimes et prestations, la dtermination du champ couvert par
chaque rgime, leurs bnficiaires, laffectation de ressources la scurit
sociale par ltat. Ces principes dtermins, il appartient au pouvoir rglemen-
taire de les mettre en uvre.
Mais cest surtout avec la rvision constitutionnelle du 22 fvrier 1996 que les
fondements constitutionnels des finances sociales ont t prciss avec la
cration dune nouvelle catgorie de lois les lois de financement de la scurit
sociale (LFSS).
Concrtement, cette rvision constitutionnelle a conduit modifier larticle 34 C
et y ajouter un alina : Les lois de financement de la scurit sociale dtermi-
nent les conditions gnrales de son quilibre financier et, compte tenu de leurs
prvisions de recettes, fixent ses objectifs de dpenses, dans les conditions et
sous les rserves prvues par une loi organique.
Et introduire un article 47-1 C : Le Parlement vote les projets de loi de finan-
cement de la scurit sociale dans les conditions prvues par une loi organique.
Si lAssemble nationale ne sest pas prononce en premire lecture dans le
dlai de vingt jours aprs le dpt dun projet, le Gouvernement saisit le Snat
qui doit statuer dans un dlai de quinze jours. Il est ensuite procd dans les
conditions prvues larticle 45.
Si le Parlement ne sest pas prononc dans un dlai de cinquante jours, les dis-
positions du projet peuvent tre mises en uvre par ordonnance. Les dlais
prvus au prsent article sont suspendus lorsque le Parlement nest pas en ses-
sion et, pour chaque assemble, au cours des semaines o elle a dcid de ne
pas tenir sance, conformment au deuxime alina de larticle 28.
La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrle
de lapplication des lois de financement de la scurit sociale.
Lobjectif de cette rvision constitutionnelle est dassurer un contrle parlemen-
taire sur les finances sociales qui jusqualors chappaient son contrle au
travers de ladoption des lois de financement de la scurit sociale.
Une comptence prcise par une loi organique ainsi que le rclament les
articles 34 et 47-1.

LE PRIMTRE NORMATIF DES FINANCES SOCIALES 307
Section 2
Les dispositions organiques relatives
aux lois de financement de la scurit sociale
417. Larticle 34 de la Constitution, de mme que son article 47-1, ont invit le
lgislateur organique prciser les conditions dadoption des lois de finance-
ment de la scurit sociale.
Ainsi, et suite cette rvision constitutionnelle de fvrier 1996, a t adopte la
loi organique du 22 juillet 1996 prcisant les modalits dadoption des LFSS.
Cette loi organique constituait alors une rponse la crise financire que
connaissait alors la scurit sociale.
Alain Jupp soulignait alors au Parlement runi au Congrs au moment de la
rvision constitutionnelle : Permettre au Parlement de se prononcer chaque
anne sur le financement de la scurit sociale est la fois une ncessit dmo-
cratique et la condition de linstauration dun quilibre durable de notre systme
de protection sociale. () Pour construire ce nouvel quilibre, il est essentiel
que le Parlement puisse voter chaque anne une loi de financement de la scu-
rit sociale .
Document n 28 Rapport Snat n 252 (2004-2005) Projet de loi orga-

nique relatif aux lois de financement de la scurit sociale (extrait)
Avant linstitution des lois de financement, il serait () inexact de prtendre que le Parlement
ne disposait daucune comptence en matire de finances sociales :
larticle 34 de la Constitution lui rservait le pouvoir de dterminer, parmi les principes fonda-
mentaux de la scurit sociale, le rgime financier des organismes de protection sociale. On
notera que les ressources et charges de ces organismes entrent dans le champ des dispositions de
larticle 40 de la Constitution, conformment la dcision du Conseil constitutionnel du 20 jan-
vier 1961 ;
le mme article 34 lui accordait la comptence en matire de vote du taux et de lassiette des
impositions de toutes natures, et donc de celles perues au profit de la scurit sociale ;
la cration du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) lui donnait la facult
de voter lintgralit des ressources et des charges de ce rgime de protection sociale ;
les lois de finances retraaient les subventions de ltat aux rgimes spciaux ou les rembour-
sements dexonrations de cotisations.
De plus, le Parlement disposait dun certain nombre dinformations : la loi du 24 dcembre 1974
relative ( la protection sociale) a cr lobligation pour le Gouvernement de prsenter chaque
anne au Parlement, lappui du projet de loi de finances, une annexe consacre leffort social
de la Nation ; la loi du 25 juillet 1994 relative la scurit sociale a rendu le Parlement desti-
nataire dun ensemble complexe de rapports et de documents annexs.
La rvision constitutionnelle du 22 fvrier 1996 a permis daller plus avant en instituant le vote
dun budget de la scurit sociale. Cest par elle que notre pays sest dot dun outil dorientation
et de contrle permanent sur les recettes et les dpenses de la protection sociale .

418. Les nouvelles orientations organiques En 2005, un projet de loi orga-

nique a t dpos afin de modifier les dispositions de la loi organique de juillet
1996. Lobjectif affirm de ce projet tant de permettre que les lois de finance-
ment de la scurit sociale, votes chaque anne par le Parlement, assurent un
pilotage plus performant des finances sociales.
cet effet, chaque LFSS intgrera une dimension pluriannuelle avec des prvi-
sions de recettes et de dpenses tablies pour 4 ans.
Les quilibres prvisionnels devront tre vots pour lensemble de la scurit
sociale mais galement pour chaque branche.
Dans la mme perspective que la Lolf, une logique objectifs-rsultats apparat
avec la ralisation dun document prsentant les objectifs de chacune des
branches ainsi que les moyens mis en uvre pour les atteindre et les rsultats
attendus. Avec un objectif essentiel : la matrise des dpenses de sant.
Concrtement, la nouvelle LO propose :
une nouvelle architecture des LFSS distingue en quatre parties : une pre-
mire partie consacre aux dispositions relatives au dernier exercice clos ; une
deuxime partie comprenant les dispositions relatives lanne en cours ; une
troisime partie consacre aux recettes et aux tableaux dquilibre des rgimes
et des organismes concourant leur financement, enfin une dernire partie
consacre aux dpenses pour lanne venir ;
luniversalit de la LFSS : afin dtendre le champ des LFSS lensemble de
la protection sociale (qui inclut la totalit des rgimes obligatoires et facul-
tatifs). En effet, avec la LO 1996, la comptence parlementaire tait limite aux
rgimes les plus importants (plus de 20 000 titulaires de droits propres) ;
la possibilit pour le Parlement de se prononcer sur le solde des rgimes obli-
gatoires de base, par le vote de tableaux dquilibre ;
une amlioration de la prsentation de lOndam (avec une prsentation de
sous-objectifs et une analyse de lvolution, au regard des besoins de sant
publique, des soins financs au titre de cet objectif) et la possibilit pour le Par-
lement de voter les diffrentes composantes de lOndam au travers de ces
sous-objectifs ;
une prsentation pluriannuelle sur 4 annes de la matrise des dpenses de
sant ;
lapparition dune dmarche objectifs-rsultats (inspiration Lolf).
Cette loi organique a t adopte le 2 aot 2005 Loi organique n 2005-881
relative aux lois de financement de la scurit sociale. Saisi, le Conseil constitu-
tionnel dcision 519 DC du 29 juillet 2005 a notamment assorti sa dcision
de certaines rserves dinterprtation concernant notamment linformation et le
contrle du Parlement ainsi que les relations de la Cour des comptes avec le
Parlement.

Section 3
Les rglements des assembles parlementaires
419. Les rglements des assembles ont vocation fixer les conditions de fonc-
tionnement de chacune des deux chambres et leurs rgles de procdure. Chacun
de ces rglements possde des dispositions spcifiques concernant la discussion
des lois de financement de la scurit sociale en sance.
Le rglement de lAssemble nationale lui consacre un chapitre entier
articles 121-1 121-3. Ce rglement reprend, en les dtaillant, les dispositions
organiques relatives aux modalits de vote des lois de financement tant rap-
peles les dispositions organiques du Code de la scurit sociale en ses articles
LO 111-5-2, LO 111-6, LO 111-7, LO 111-7-1 et LO 111-8 (art. 121-3).
Sagissant des LFSS, le rglement du Snat prcise, en son article 45, les rgles
applicables en matire dirrecevabilit des amendements tire de larticle
LO 111-3 du Code de la scurit sociale.
Comme il a pu tre prcis propos des lois de finances, la mconnaissance
des rglements des assembles parlementaires nemporte aucun effet quant la
constitutionnalit du texte lgislatif concern.
Section 4
Les dispositions lgislatives :
les lois de financement de la scurit sociale
420. Conformment aux dispositions de la loi organique du 22 juillet 1996 telle
que modifie par celle du 2 aot 2005, la LFSS dtermine notamment, pour
lanne venir, les conditions gnrales de lquilibre financier de la scurit
sociale compte tenu des conditions conomiques gnrales et de leur volution
prvisible. Elle fixe, galement, par branche, les objectifs de dpenses de
lensemble des rgimes obligatoires de base et du rgime gnral (ainsi que le
cas chant, les sous-objectifs) ainsi que lobjectif national et les sous-objectifs
de dpenses dassurance maladie.
La comptence confie au Parlement pour ladoption de ces lois diffre ostensi-
blement de celle quil exerce dans le cadre de ladoption des lois de finances.
En effet, en matire de LFSS, le Parlement se prononce sur des objectifs de
dpenses . Ceci se rpercute forcment sur la valeur juridique accorder aux
lois de financement de la scurit sociale : des objectifs de dpenses ne sont pas
des plafonds de dpenses. En consquence, ces objectifs peuvent ne pas tre res-
pects. Il est, en effet, impossible de suspendre le remboursement des soins en
cas de dpassement de lenveloppe fixe.
Aux LFSS, sajoutent les mesures lgislatives adoptes en vue du rtablissement
de la situation financire de la scurit sociale. Les rcentes rformes touchant

la protection sociale ont, toutes, dvelopp une srie de mesures destines

rsorber le dficit de la scurit sociale 1.
Ces dispositions trouvent de ncessaires rpercussions au travers des LFSS
dans la dtermination des objectifs de dpenses et lvaluation des recettes
venir.
Section 5
Les dispositions rglementaires
421. Avant lintroduction de LFSS, le domaine de la scurit sociale relevait
essentiellement du pouvoir rglementaire constat opr par la Commission
Mric, charge la fin des annes 1980, dlaborer un nouveau Code de la
scurit sociale.
Ce constat devait susciter une rforme de la scurit sociale en 1996 la cra-
tion de LFSS afin daccorder au Parlement un rel pouvoir financier en la
matire et rnover, ainsi, le systme de protection sociale.
Dsormais, le dispositif rglementaire touchant aux finances sociales vise pr-
ciser les dispositions communes aux rgimes de base notamment au travers du
financement de la scurit sociale (art. R. 130-1 et s., CSS), des modalits de
recouvrement des cotisations et de llaboration du budget de la scurit sociale
(art. R. 252-1 et s. et D. 252-1 et s. du mme code).
Il convient galement de souligner quen matire de finances sociales, seul le
pouvoir rglementaire a comptence pour fixer le taux des cotisations ainsi
que la rappel le Conseil constitutionnel dans sa dcision 60-10 L du
20 dcembre 1960, Nature juridique de larticle 10 de lordonnance n 58-1374
du 30 dcembre 1958 portant loi de finances pour 1959 et de larticle 3 de
lordonnance n 59-246 du 4 fvrier 1959 portant loi de finances rectificative
pour 1959. Rappelant les comptences du lgislateur aux termes de larticle 34
de la Constitution : la loi dtermine les principes fondamentaux de la Scurit
sociale, le Conseil constitutionnel relve que si, en ce qui concerne le rgime
des assurances sociales, doivent tre compris au nombre de ces principes fonda-
mentaux la dtermination des catgories de personnes assujetties lobligation
de cotiser ainsi que le partage de cette obligation entre employeurs et salaris,
en revanche, il appartient au pouvoir rglementaire de fixer le taux de la part
qui incombe chacune de ces catgories dans le payement de la cotisation.
1. Cf. n 203 et s.

Bibliographie
Cieutat (B.), Le projet de loi de financement de la scurit sociale : une
innovation ? , Actes de la IIe Universit de printemps de Finances publiques,
Innovations, crations et transformations en finances publiques, LGDJ, 2006,
p. 247.
Douat (E.), La nouvelle loi organique relative aux lois de financement de
la scurit sociale , Actes de la IIe Universit de printemps de Finances
publiques, Innovations, crations et transformations en finances publiques,
LGDJ, 2006, p. 255.
Duprat (J.-P.), Le Conseil constitutionnel et les lois de financement de la
scurit sociale , in Constitution et finances publiques, Mlanges L. Philip,
Economica, 2005, p. 59.
Lascombe (M.) et Vandendriessche (X.), Le Parlement et les finances
sociales : lchec relatif des lois de financement de la scurit sociale , RD
sanit. soc. 2004, p. 638.
Pellet (R.), Les lois de financement de la scurit sociale , JCP Scurit
sociale, Dalloz, 2001.
Philip (L.), La rvision constitutionnelle du 22 fvrier 1996 , RFD const.
1996, n 27, p. 451 ; Nouvelles rflexions sur la nature et le devenir des lois
de financement , Dr. soc. 1997 p. 782.
Segade (J.-P.), Vers la mise en uvre dune loi organique relative aux lois
de finances hospitalires ? , Rev. Trsor 2006, p. 597.

Chapitre 4
Le primtre normatif
Plan du chapitre
Section 1 : Les dispositions conventionnelles
Section 2 : Le rglement financier
Section 3 : La dcision ressources propres
Section 4 : Les accords interinstitutionnels
Rsum
Les finances europennes prsentent cette particularit dassocier, au sein de
lUnion europenne, des perceptions politiques diffrentes voire divergentes en
terme de finances publiques. Par del, linstitutionnel europen a pu galement
tmoigner de dsaccords dans la dtermination et la rpartition des comptences
financires. Autant dillustrations pour certaines encore actuelles des difficults
essentielles rencontres par lUnion dans sa dimension financire et auxquelles le
primtre normatif des finances europennes a tent dapporter des solutions.
422. Llaboration du budget de lUnion europenne seffectue dans le cadre

trac par le Trait sur lUnion europenne modifi par le Trait de Lisbonne
et le rglement financier du 25 juin 2002 prcisant les modalits budgtaires et
comptables des finances de lUnion europenne.
Section 1
Les dispositions conventionnelles
423. Si un rle essentiel a pu tre reconnu au Conseil en matire dlaboration
et dadoption du budget europen, le Trait de Lisbonne y associe significati-
vement le Parlement europen. Alors que le Conseil tait charg jusqualors :
darrter la majorit qualifie, et aprs consultation du Parlement europen
et de la Cour des comptes, les rglements financiers concernatn les modalits
relatives ltablissement et lexcution du budget et la reddition et la
vrification des comptes ;

de dterminer les rgles et dorganiser le contrle de la responsabilit des

contrleurs financiers, ordonnateurs et comptables,
le Trait de Lisbonne prvoit que le Parlement europen et le Conseil doivent,
sur ces sujets, intervenir par voie de rglements et statuer conformment la
procdure lgislative ordinaire et aprs consultation de la Cour des comptes.
Ce mme conseil, statuant lunanimit sur proposition de la Commission et
aprs consultation du Parlement europen et de la Cour des comptes, est gale-
ment comptent pour fixer les modalits et la procdure selon lesquelles les
recettes budgtaires prvues dans le rgime des ressources propres de la
Communaut sont mises la disposition de la Commission, et dfinit les
mesures appliquer pour faire face, le cas chant, aux besoins de trsorerie.
La Commission, quant elle, est charge dexcuter le budget sous sa propre
responsabilit et dans la limite des crdits allous, conformment au principe de
bonne gestion financire.
Section 2
Le rglement financier
424. Les rglements financiers sont, dans le cadre du Trait de Lisbonne,
adopts par le Conseil et le Parlement europen 1. Ils sont destins prciser,
notamment, les modalits dtablissement et dexcution du budget de lUnion
europenne. Y sont dtaills les principes budgtaires, les modalits dtablis-
sement du budget europen, sa structure, les modalits dexcution en recettes
et en dpenses, les rgles de tenue des oprations comptables mais galement
les dispositions relatives linformation en matire financire et aux contrles
exercs sur les finances de lEurope.
Lactuel rglement financier applicable est celui du 25 juin 2002 (n 1605/2002
portant rglement financier applicable au budget gnral des Communauts
europennes, JOCE 16 septembre, entr en vigueur le 1er janvier 2003). Le
rglement se limite lnonciation des grands principes et des rgles de base
rgissant lensemble du domaine budgtaire couvert par le Trait afin den
amliorer la lisibilit.
sa suite, a t adopt le rglement n 2342/2002 en date du 23 dcembre 2002
tablissant les modalits dexcution du rglement financier.
En principe, le rglement financier fait lobjet dun rexamen tous les trois ans
et chaque fois que cela savre ncessaire la Cour des comptes prcisant,
toutefois ce propos, que si larticle 184 du rglement financier prvoit un tel
rexamen chance de trois ans, il convient nanmoins de sen tenir aux
1. Cf. n 423.

LE PRIMTRE NORMATIF DES FINANCES EUROPENNES 315
modifications strictement ncessaires, afin de conserver la stabilit des normes

financires Cour des comptes, Avis n 10/2005 du 7 dcembre 2005 sur
le projet de rglement du Conseil modifiant le rglement du 25 juin 2002
portant rglement financier applicable au budget gnral des Communauts
europennes.
Le rglement financier de 2002 remplace un prcdent rglement du
21 dcembre 1977 lequel avait apport dutiles prcisions quant au statut et aux
comptences de la Cour des comptes europenne cre en 1975.
Le nouveau rglement financier fixe les fondements juridiques de la rforme de
la gestion budgtaire. Il sagit de faciliter lexcution du budget et la ralisation
des objectifs politiques. Il sagit galement dajuster certaines rgles de proc-
dure afin de les ramener de plus justes proportions par rapport aux risques et
aux cots encourus.
Section 3
La dcision ressources propres
425. Ainsi que le prcise larticle 269 du Trait CE repris en ces termes par
lart. 311 de la version consolide du Trait de Lisbonne , le budget est, sans
prjudice des autres recettes, intgralement financ par des ressources propres.
Dans ce cadre, le Conseil, statuant lunanimit sur proposition de la Commis-
sion et aprs consultation du Parlement europen, arrte les dispositions rela-
tives au systme des ressources propres de la Communaut et en recommande
ladoption aux tats membres conformment leurs rgles constitutionnelles
respectives. Ainsi, la France a ratifi le 30 dcembre 1994 la DRP adopte par
le Conseil en octobre de cette mme anne, et le 21 dcembre 2001, la DRP
adopte en septembre 2000.
Document n 29 Mcanisme des ressources propres (extrait site europa)

http://europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l34011.htm
La question des ressources propres est politiquement trs importante : lorigine des ressources
dtermine le rapport entre les citoyens, les tats membres et les institutions communautaires tout
en impliquant la question de lautonomie financire des Communauts. Le dbat sur les res-
sources propres pour la Communaut est li au dbat gnral sur lavenir de lintgration euro-
penne dans lequel deux visions, le fdralisme et lintergouvernementalisme, sopposent.
La dcision de 1970 sur les ressources propres 2 distingue les Communauts des autres organi-
sations internationales, dont le financement est bas sur des contributions des tats membres.
Vers lautonomie financire de lUE Des contributions nationales aux ressources propres
2. Cf. n 219.

Concernant le financement de la Communaut conomique europenne, le Trait de Rome du

25 mars 1957 a prvu une priode de transition avec des contributions nationales avant le pas-
sage un systme de ressources propres. Le principe des ressources propres tait donc dj ins-
crit dans larticle 201 du trait : Le budget est, sans prjudice des autres recettes, intgralement
financ par des ressources propres . Les ressources propres peuvent se dfinir comme des
moyens de financement propres et indpendants des tats membres. Il sagit de recettes affectes
une fois pour toutes la Communaut pour financer son budget et lui revenant de droit sans
quune dcision ultrieure des autorits nationales ne doive intervenir. Les tats membres se sont
ainsi obligs de mettre disposition de la Communaut les versements au titre du budget.
()
La dcision du 21 avril 1970 a () tabli le passage des contributions tatiques, qui sont un
moyen de contrle des tats membres sur les politiques entreprises par les Communauts, un
financement autonome par des ressources propres traditionnelles () qui proviennent des
droits de douane, des droits agricoles, des cotisations sucre, dun taux prlev sur lassiette har-
monise de la taxe sur la valeur ajoute (TVA) et dun taux prlev sur le revenu national brut
(RNB).
La dernire dcision ressources propres (DRP) fixe les modalits de finance-

ment du budget communautaire et assure la matrise pluriannuelle du plafond
des ressources propres.
Trs concrtement, cette dcision a procd une rpartition plus quitable de
la charge budgtaire entre tats membres allgeant la contribution de lAlle-
magne, des Pays-Bas, de lAutriche et de la Sude.
Cette dcision a eu pour consquence dtablir un nouvel quilibre entre les
diffrentes ressources propres communautaires : faisant de la ressource RNB la
principale ressource propre et diminuant de manire significative le poids de la
ressource TVA.
Cette dcision est essentielle en ce quelle permet un contrle effectif sur le
niveau des recettes comme sur celui des dpenses ds lors que le budget
europen ne peut tre vot ni excut en dficit.
Section 4
Les accords inter-institutionnels
426. Les relations entre institutions europennes ont pu parfois susciter des
conflits notamment en termes de rpartition des comptences. Dans ces cas,
et afin de faciliter lapplication des dispositions, la Commission europenne, le
Parlement europen et le Conseil ont eu recours aux accords inter-institu-
tionnels qui ne peuvent ni modifier ni complter les dispositions du Trait et
qui ne peuvent tre conclus quavec laccord de ces trois institutions.
Ces accords ont permis de prciser la discipline budgtaire et damliorer la proc-
dure budgtaire aux fins dune adoption rationalise des perspectives financires

LE PRIMTRE NORMATIF DES FINANCES EUROPENNES 317
de lUnion europenne. Ces accords inter-institutionnels retracent, galement, les

perspectives financires de lUnion europenne.
427. Les perspectives financires Avec ces accords inter-institutionnels,
lencadrement des dpenses communautaires sinscrit dans des perspectives
financires retraces dans ladoption des budgets de lUnion europenne. Ces
accords conduisent en effet dterminer, dans les limites des plafonds de
ressources propres, la composition des dpenses communautaires prvisibles
ainsi que leur ampleur maximale.
Dans ce cadre, ont t conclus :
les perspectives financires 1988-1992 3 paquet Delors I (qui ont permis de
soutenir lActe unique) ;
les perspectives financires 1993-1999 paquet Delors II (dans le cadre de la
mise en uvre du Trait de Maastricht) ;
les perspectives financires 2000-2006 agenda 2000 (et llargissement de
lUnion europenne). les perspectives financires 2007-2013 Les discussions
inter-institutionnelles concernant les perspectives financires pour la priode
2007-2013 ont fait apparatre des difficults de financement rsultant du finan-
cement de la PAC et du maintien de la correction britannique 4. En principe,
cet accord inster-institutionnel aurait d tre formalis au printemps 2005. Mais
ce nest quen dcembre 2005 que de difficiles ngociations se sont engages
(notamment entre la France et lAngleterre). Une certaine urgence est ainsi
apparue dans la conclusion de cet accord ds lors que les perspectives finan-
cires de lagenda 2000 venaient expiration fin 2006. Cet accord inter-insti-
tutionnel a t conclu le 17 mai 2006.
428. Lencadrement de lvolution des dpenses communautaires Chaque
accord inter-institutionnel est loccasion dencadrer lvolution des dpenses
communautaires par des plafonds de dpenses. Il fixe ainsi un cadre contrai-
gnant puisque les perspectives financires qui y sont retraces doivent tre res-
pectes lors de ladoption du budget.
Ces perspectives financires ont permis dviter les crises budgtaires qua pu
connatre lUnion au dbut des annes 1980. Leur efficacit est donc bien relle
ce point, quil tait prvu, avec le Trait constitutionnel, dintgrer ces pers-
pectives sous lappellation de cadre financier pluriannuel dune dure de
cinq ans et prennant la forme dune loi europenne du Conseil.Avec le Trait de
Lisbonne, ces dispositions ont t reprises : le Conseil, statuant conformment
une procdure lgislative spciale, adopte un rglement fixant le cadre financier
pluriannuel (cadre tabli pour une priode dau moins cinq annes). Le Consil
statue lunanimit, aprs approbation du Parlement europen, qui se prononce
la majorit des membres qui le composent.
3. Cf. n 214.
4. Cf. n 241.

Bibliographie
Chevallier (J.-P.), Laccord institutionnel du 6 mai 1999 et les perspectives
financires 2000-2006 : de nouvelles ambitions pour lUnion europenne ? ,
Rev. march commun 2000, p. 441 et 524.
Dussart (V.), La rforme du rglement financier communautaire : un
exemple de la modernisation du droit budgtaire , RFFP 2002, n 79, p. 141.
Fouletier (M.), Rflexions sur la jurisprudence de la CJCE au regard des
conflits interinstitutionnels en matire budgtaire , RFFP 2001, n 75, p. 117.
Isaac (G.), Lencadrement moyen terme des finances publiques commu-
nautaires LAII sur la discipline budgtaire et lamlioration de la procdure
budgtaire Bilan et avenir , RFFP 194, n 45, p. 9.
Nicoll (W.), Laccord inter-institutionnel sur la discipline budgtaire et
lamlioration de la procdure budgtaire , Rev. march commun 1989, p. 373.
Raude (V.), Le nouveau rglement financier de lUnion europenne , Rev.
Trsor 2005, p. 168 ; Perspectives financires 2007-2013 , Rev. Trsor 2006,
p. 776.
Tournepiche (A.-M.), Lvolution du cadre financier de lUnion euro-
penne , Europe, octobre 2005, p. 6.

Titre
4
Le primtre juridictionnel
429. Le primtre juridictionnel des finances publiques sentend des instances

juridictionnelles ayant connatre, de manire directe ou indirecte, de la matire
financire publique quelle soit nationale, locale ou europenne.
Dans cette perspective, peuvent tre strictement distingus :
le Conseil constitutionnel en raison de ses comptences en matire de dcla-
ration de conformit quil exerce, notamment, en matire financire lgard
des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale raison
de linfluence essentielle de sa jurisprudence dans linterprtation des textes
financiers ;
les juridictions financires franaises que sont la Cour des comptes, les
chambres rgionales des comptes et la Cour de discipline budgtaire et
financire ;
enfin, la Cour des comptes europenne.
Mais le propos pourrait galement voquer le rle jou par le Conseil dtat en
la matire et notamment ses comptences de juge de cassation des arrts rendus
par la Cour des comptes et la Cour de discipline budgtaire et financire. Plus
globalement, le primtre juridictionnel pourrait stendre au juge administratif
raison des dcisions connotation financire quil peut rendre. Sur tous ces
points, nous renvoyons notre thse : Le juge administratif, juge financier,
Dalloz 2001, Nouvelle bibliothque de thse, vol. 3.
Dans le mme sens, pourrait tre voqu le contentieux budgtaire communau-
taire et les importantes dcisions rendues en la matire par la Cour de justice

des communauts europennes. Ce contentieux sera brivement voqu dans le

cadre des dveloppements consacrs llaboration du budget de lUnion euro-
penne. Pour une perception toffe de ce contentieux communautaire, il
convient de conseiller la lecture de la contribution des Professeurs Vincent Cat-
toir-Jonville et tienne Douat publie au sein des Mlanges Loc Philip, Le
contentieux budgtaire communautaire, p. 329.
Indniablement, les dcisions rendues par ces instances juridictionnelles consti-
tuent une source essentielle du droit financier applicable. En effet, linterprta-
tion et lapplication des textes par ces instances, ont pu clairer certains pans
obscurs du droit budgtaire et du droit de la comptabilit publique. ce titre,
ces jurisprudences se prsentent comme des sources complmentaires du droit
aux cts des dispositions normatives prcdemment voques.
Il ne sera toutefois question dans le cadre de ce titre que dvoquer le rle et les
missions dvolues certaines de ces juridictions, renvoyant aux autres dvelop-
pements de ce manuel, le soin dvoquer, en tant que de besoin, la jurispru-
dence financire et ses apports la matire financire. Sous cette rserve, le
prsent titre voquera successivement le Conseil constitutionnel en dflorant
lapport essentiel de sa jurisprudence la matire financire (Chapitre 1), puis
les juridictions financires nationales que sont la Cour des comptes, les
chambres rgionales des comptes et la Cour de discipline budgtaire et finan-
cire (Chapitre 2) et enfin la Cour des comptes europenne (Chapitre 3).
Bibliographie
Bazex (M.), Le contrle de la Cour de justice des communauts euro-
pennes sur les actes budgtaires , RTD eur. 1987, p. 457.
Cattoir-Jonville (V.) et Douat (E.), Le contentieux budgtaire communau-
taire , in Constitution et finances publiques, Mlanges L. Philip, Economica,
2005, p. 329.
Damarey (S.), Le juge administratif, juge financier, Dalloz 2001, Nouvelle
bibliothque de thses, vol. 3.
Lascombe (M.) et Vandendriessche (X.), Conseil constitutionnel et Cour
des comptes : plaidoyer pour une coopration renforce , in Constitution et
finances publiques, Mlanges L. Philip, Economica, 2005, p. 435.

Chapitre 1
Le Conseil constitutionnel
Plan du chapitre
Section 1 : Lexercice du contrle de constitutionnalit en matire financire
Section 2 : Les apports du contrle de constitutionnalit la matire financire
1 : Un contrle de constitutionnalit essentiel linterprtation de lordonnance
du 2 janvier 1959
2 : La notion de loi de finances prcise par le Conseil constitutionnel
Rsum
Lapport du Conseil constitutionnel la matire financire, au travers de son
contrle de constitutionnalit, est essentiel et peut se percevoir la manire dun
tryptique juxtaposant lordonnance du 2 janvier 1959 avec ses incertitudes, pro-
blmes dinterprtation et vides juridiques , la jurisprudence du Conseil constitu-
tionnel et ses interprtations du texte organique qui ont permis de lever de
nombreuses interrogations quant lapplication de ce texte , et enfin la loi orga-
nique du 1er aot 2001 qui, en de nombreuses dispositions, ne fait que tirer les
consquences de linterprtation donne par le Conseil constitutionnel des dispo-
sitions de lordonnance de 1959.
430. Il appartient au Conseil constitutionnel de sassurer, dans le cadre dfini

par larticle 61 de la Constitution, de la constitutionnalit des lois qui lui sont
soumises. Ce contrle de constitutionnalit sentend, dans le cadre des finances
publiques, essentiellement des lois de finances et des lois de financement de la
scurit sociale. Mais certaines lois ordinaires peuvent galement contribuer
alimenter la matire financire en raison de leur domaine dintervention.

Section 1
Lexercice du contrle de constitutionnalit
en matire financire
431. Dans lexercice de son contrle de constitutionnalit en matire financire,
le Conseil constitutionnel a pris pour norme de rfrence essentielle les textes
organiques relatifs :
Taux lois de finances (Ordonnance organique n 59-2 du 2 janvier 1959 por-
tant loi organique relative aux lois de finances ; Loi organique n 2001-692 du
1er aot 2001 relative aux lois de finances) sagissant des finances de ltat ;
aux lois de financement de la scurit sociale (Loi organique n 96-646 du
22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la scurit sociale ; Loi orga-
nique n 2005-881 du 2 aot 2005 relative aux lois de financement de la scurit
sociale) sagissant des finances sociales ;
lautonomie financire des collectivits locales (Loi organique n 2004-758
du 29 juillet 2004 relative lautonomie financire des collectivits territoriales)
sagissant des finances locales.
432. La notion de loi organique Larticle 46 de la Constitution dfinit la
loi organique comme tant une loi relative lorganisation des pouvoirs publics
(aspect matriel de sa dfinition), soumise une procdure dadoption particu-
lire (aspect formel de sa dfinition) : le projet ou la proposition de loi orga-
nique nest soumis la dlibration et au vote de la premire assemble saisie
qu lexpiration dun dlai de quinze jours aprs son dpt ; la procdure
dadoption de larticle 45 C est applicable, mais faute daccord entre les deux
assembles, le texte ne peut tre adopt par lAssemble nationale en dernire
lecture qu la majorit absolue de ses membres ; enfin, les lois organiques rela-
tives au Snat doivent tre votes dans les mmes termes par les deux
assembles.
Une loi organique est obligatoirement soumise au contrle de constitutionnalit
du Conseil constitutionnel en application du premier alina de larticle 61 de la
Constitution.
Ces dispositions organiques jouent un rle essentiel dans le contrle de constitu-
tionnalit. En effet, ds lors quune loi a t adopte contrairement aux dispo-
sitions organiques, elle est dclare contraire la Constitution Cons. const.,
11 aot 1960, Loi de finances rectificative pour 1960, 60-8 DC, sagissant des
dispositions de lordonnance du 2 janvier 1959. loccasion de cette dcision,
le Conseil constitutionnel a ainsi prcis que les dispositions non-conformes aux
prescriptions de lordonnance de 1959 sont, par l mme, non-conformes
larticle 34 de la Constitution qui renvoie expressment cette loi organique.
Par consquent, les dispositions contestes sont dclares non-conformes la
Constitution.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL 323
La violation des dispositions de lordonnance organique constitue dailleurs un

moyen que le Conseil constitutionnel soulve, le cas chant, doffice Cons.
const., 27 dcembre 1973, Loi de finances pour 1974, 51 DC.
433. Par ailleurs, le contrle de constitutionnalit en matire financire a pris
une intensit particulire depuis 1974 depuis que soixante dputs ou soixante
snateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel.
Depuis cette rvision constitutionnelle, et sagissant des lois de finances ini-
tiales, le Conseil constitutionnel a t saisi, de manire quasiment systmatique
lexception des lois de finances pour 1989, 1993, 2007 et 2008.
Sagissant des lois de financement de la scurit sociale, ce jour, aucune ny a
fait exception.
Saisi, le Conseil constitutionnel exerce ses comptences selon la procdure
durgence. Il ne dispose, dans ce cas, que dun dlai rduit huit jours (ce dlai
nest toutefois pas impratif).
Constatant linconstitutionnalit de dispositions comprises dans une loi de
finances, le Conseil constitutionnel peut dclarer contraire la Constitution,
lensemble de la loi de finances Cons. const., 24 dcembre 1979, Loi de
finances pour 1980, 110 DC (seule loi de finances avoir t censure dans sa
totalit, ce jour), ou un voire plusieurs articles qui la composent Cons.
const., 11 aot 1960, Loi de finances rectificative pour 1960, 60-8 DC.
Section 2
Les apports du contrle de constitutionnalit
la matire financire
434. Lexercice est ici prilleux de vouloir rsumer, en quelques points,
lapport de la jurisprudence constitutionnelle en matire financire. Plus globa-
lement, faudrait-il envisager lapport de la jurisprudence du Conseil constitu-
tionnel la matire financire et notamment raison des interprtations faites
des normes de rfrence retenues par le Conseil dans lexercice de son contrle
de constitutionnalit. Dans ce cadre, et pour lessentiel, le contrle de constitu-
tionnalit a permis dinterprter un texte lordonnance organique du 2 janvier
1959. Le contrle de constitutionnalit apparat alors la faon dun triptyque
dans lequel seraient juxtaposes lordonnance du 2 janvier 1959 et la loi orga-
nique du 1er aot 2001 et entre elles, les dcisions du Conseil constitutionnel
interprtant le texte de 1959 et transposes dans le texte de 2001.
Le contrle de constitutionnalit en matire financire se caractrise galement
par les prcisions apportes par les dcisions du Conseil constitutionnel

cette notion essentielle de loi de finances 1 dont sont exclus les cavaliers
budgtaires 2.
Les dveloppements de cette section se limiteront ces quelques points slec-
tionns. Mais bien videmment, ltude de llaboration du budget de ltat 3, de
mme que celle de llaboration du budget de la scurit sociale 4, permettront
denrichir de manire significative la contribution du Conseil constitutionnel
la matire financire.
1. Un contrle de constitutionnalit essentiel

linterprtation de lordonnance du 2 janvier 1959 5
435. La ncessaire interprtation des dispositions organiques Les dcisions du
Conseil constitutionnel ont pu utilement clairer les dispositions de lordon-
nance du 2 janvier 1959. Les limites inhrentes ce texte ont, en effet, trs
rapidement t mises en lumire et ont conduit, plusieurs reprises, le Conseil
constitutionnel suppler les insuffisances du texte.
Une jurisprudence essentielle dans la comprhension de lordonnance du 2 jan-
vier 1959. En effet, la doctrine a pu dplorer une ordonnance aux dispositions
obscures, imprcises ( linstar de larticle 42 relatif au droit damendement)
voire difficilement comprhensibles, inapplicables (article 1 alina 4 relatif aux
crations et transformations demplois) ou difficilement applicables (article 40
relatif au vote de la premire partie de la loi de finances), inappliques
(article 20 relatif aux budgets annexes) ou encore contraire en certaines de ses
dispositions la Constitution du 4 octobre 1958 (article 4 relatif aux taxes
parafiscales 6)
Sur certains de ces points, le Conseil constitutionnel a pu apporter un utile clai-
rage permettant notamment de prciser le pouvoir damendement des parle-
mentaires dans une confrontation entre les articles 40 de la Constitution et 42
de lordonnance 7 Cons. const., 2 juin 1976, Rsolution tendant modifier et
complter certains articles du rglement du Snat, 64 DC ou encore les
modalits de vote des lois de finances, avec la ncessit dune adoption de la
premire partie de la loi de finances avant la seconde partie 8 Cons. const.,
1. Cf. n 499 et s.
2. Cf. n 520 et s.
3. Cf. n 459 et s.
4. Cf. n 741 et s.
5. Cf. n 461 et s. Il peut tre utile, avant la lecture de ce paragraphe, de lire les dveloppements
consacrs ladoption du budget de ltat et plus prcisment le paragraphe 1 de la section 1 du
chapitre premier de la 2e partie (Les catgories de lois de finances) et section 4 de cette mme cha-
pitre (Ladoption des lois de finances).
6. Sur les taxes parafiscales Cf. n 616 et s.
7. Cf. n 695 et s.
8. Cf. n 691.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL 325
Ces deux dcisions sont dailleurs tout fait symptomatiques du tryptique

sesquissant entre lordonnance de 1959 et la loi organique de 2001. En effet,
linterprtation accepte par le Conseil constitutionnel de larticle 40 de la
Constitution (offrant aux parlementaires un pouvoir damendement en matire
de recettes 64 DC) a trouv une juste traduction dans larticle 47 de la Lolf
(tendant aux dpenses, le pouvoir damendement reconnu aux parlementaires
en matire de recettes 9).
De la mme manire, le contrle de constitutionnalit port sur le budget de
lanne 1980 a eu de notables rpercussions dans le contenu mme de la Lolf
en introduisant le verbe adopter aux lieu et place du verbe voter (art. 42 Lolf
consquence directe de la dcision 110 DC) ;
en prcisant la notion de lois de finances (art. 1 de la Lolf complte ;- en
comparaison de larticle 2 de lordonnance consquence directe de la dci-
sion 111 DC du 30 dcembre 1979, Loi autorisant le Gouvernement continuer
percevoir en 1980 les impts et taxes existants) ;
et en introduisant une procdure durgence supplmentaire dans lhypothse
dune censure par le Conseil constitutionnel dune loi de finances dans sa tota-
lit (art. 45 alina 4 de la Lolf compltant les procdures durgence dtailles
par larticle 44 de lordonnance consquence de la dcision 111 DC).
2. La notion de loi de finances prcise

par le Conseil constitutionnel 10
436. Dans cette mme perspective dinterprtation de lordonnance du 2 jan-
vier 1959, la jurisprudence constitutionnelle a utilement contribu prciser la
notion de lois de finances ainsi que leur rgime juridique.
Trs concrtement, ses dcisions ont permis de prciser :
les catgories de lois de finances 30 dcembre 1979, Loi autorisant la per-
ception des impts et taxes existants, 111 DC ;
le contenu des lois de finances 24 juillet 1991, Loi portant diverses dispo-
sitions dordre conomique et financier, 298 DC. Le Conseil constitutionnel a
ainsi rappel que larticle 1er de lordonnance dtermine les dispositions de
nature financire qui doivent ou peuvent figurer dans une loi de finances, toute
autre mesure tant exclue et assimile un cavalier budgtaire 29 dcembre
Dans une dcision du 29 dcembre 1994, Loi de finances pour 1995, 351 DC, le
Conseil constitutionnel a, par ailleurs, prcis que les dpenses qui prsentent
par nature un caractre permanent doivent tre prises en charge par le budget
9. Cf. n 695 et s.
10. Cf. n 499 et s. Les dveloppements consacrs la notion de lois de finances.

gnral ou finances par des ressources quil dtermine, et ne sauraient tre

prises en compte hors du budget ;
le rgime juridique des lois de finances rectificatives Cons. const., 3 juillet
1986, Loi de finances rectificative pour 1986, 209 DC, identique celui des lois
de finances initiales ;
la distinction entre services vots et mesures nouvelles 11 Cons. const.,
30 dcembre 1974, Loi de finances pour 1975, 53 DC ;
la prsentation des lois de finances Cons. const., 30 dcembre 1974, Loi
de finances pour 1975, 53 DC (sur la prsentation des crdits dans la loi de
finances crdits inscrits au titre de services vots alors quils auraient d tre
inscrits en mesures nouvelles) ; Cons. const., 24 dcembre 1979, Loi de
finances pour 1980, 110 DC (sur la prsentation des lois de finances en deux
parties) ;
ou encore les modalits de vote de ces lois Cons. const., 24 dcembre 1979,
Loi de finances pour 1980, 110 DC (ladoption de la premire partie de la loi
de finances est la condition ncessaire pour pouvoir passer la discussion de la
seconde partie).
Bibliographie
Camby (J.-P.), Le Conseil constitutionnel et les principes du droit budg-
taire RFFP 1995, n 51, p. 51.
Duprat (J.-P.), Le Conseil constitutionnel et les lois de financement de la
scurit sociale in Constitution et finances publiques, Mlanges L. Philip,
Philip (L.), La spcificit et lexemplarit du contrle de la constitutionna-
lit des lois financires in Mlanges Franck Moderne, Mouvement du droit
public, Dalloz, 2004, p. 743.
Prtot (X.), Le Conseil constitutionnel et les finances publiques RFFP
2000, n 69, p. 255.
Vandendriessche (X.), La Lolf et le Conseil constitutionnel Rev. Trsor
2006, p. 429.
Verpeaux (M.), Brves rflexions sur les rapports entre les lois de finances
et la loi organique relative aux lois de finances , RFFP 2007, n 97, p. 65.
11. Cf n 689.

Chapitre 2
Les juridictions financires
franaises 1
Plan du chapitre
Section 1 : La Cour des comptes
1 : Le contrle des comptes des comptables publics
2 : Le contrle de la gestion
Section 2 : Les chambres rgionales des comptes
1 : Le contrle des comptes des comptables publics
2 : Le contrle de la gestion
3 : Le contrle budgtaire
Section 3 : La Cour de discipline budgtaire et financire
Rsum
Pour certains de ses aspects, la matire financire dispose dun juge, le juge finan-
cier, dot de comptences juridictionnelles mais galement non juridictionnelles.
Juge administratif spcialis, le juge financier dpend, en dernier ressort du
Conseil dtat, juge financier pour loccasion et plus prcisment juge de cassation
des arrts rendus par la Cour des comptes et la Cour de discipline budgtaire et
financire.
437. Les juridictions financires regroupent la Cour des comptes, les chambres
rgionales des comptes (CRC) et la Cour de discipline budgtaire et comptable
(CDBF). Elles participent au contrle de lutilisation des fonds publics dans un
cadre juridictionnel mais galement et sagissant de la Cour des comptes et
des chambres rgionales des comptes au travers de leurs comptences non
juridictionnelles.
1. Sur lensemble des comptences dtenues par les juridictions financires, voir Damarey (S.),
Manuel Excution et contrle des finances publiques, coll. Fac-Universits, Gualino diteur.

Section 1
La Cour des comptes
438. Cre par la loi du 16 septembre 1807, la Cour des comptes se voit notam-
ment confier, avec la Constitution du 4 octobre 1958 une mission dassistance
aux termes des dispositions des articles 47 et 47-1 C : la Cour des comptes
assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrle de lexcution des lois
de finances et des lois de financement de la scurit sociale.
Un tel fondement constitutionnel accord cette mission dassistance exprime
toute limportance quil convient daccorder cette comptence non
juridictionnelle.
Mais cette comptence essentielle, sajoute une comptence juridictionnelle de
contrle des comptes des comptables publics.
La Cour des comptes est une juridiction spcialise de lordre administratif
ainsi que la rappel le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 25 juillet
2001 Cons. const., 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances,
448 DC compose denviron 600 membres dont lindpendance est garantie
par un avancement lanciennet et par leur inamovibilit.
1. Le contrle des comptes des comptables publics

439. La responsabilit du comptable public La Cour des comptes exerce
un contrle sur les comptes des comptables publics. Ces derniers, en application
des articles 60-III et 60-IV de la loi de finances n 63-156 du 23 fvrier 1963,
supportent une responsabilit pcuniaire personnelle sur lensemble des opra-
tions du poste quils dirigent. Une responsabilit engage ds lors quun dficit
ou un manquant en deniers ou en valeurs a t constat.
La responsabilit supporte par le comptable public est, en effet, une responsa-
bilit objective qui induit qu une irrgularit constate, soit prononce la mise
en dbet du comptable.
Le dbet se dfinit ainsi comme le montant mis la charge du comptable public
montant qui slve au total des irrgularits constates dans la tenue du
compte public.
440. Le comptable de fait En principe, seuls les comptables patents relvent
de la comptence du juge des comptes. Mais dans lhypothse o une personne
se serait immisce dans les fonctions de comptable public, se serait comporte
comme un comptable public, alors elle relve galement, en tant que comptable
de fait, de la comptence du juge des comptes.
La gestion de fait qui en rsulte implique la comptence du juge des comptes
afin que lorthodoxie comptable soit restaure. Cette gestion de fait permet ainsi
de sanctionner la mconnaissance dun principe du droit de la comptabilit

LES JURIDICTIONS FINANCIRES FRANAISES 329
publique essentiel : le principe de sparation des ordonnateurs et des

comptables.
441. Voies et recours Les comptences de la Cour des comptes en matire
de jugement des comptes des comptables publics sentendent, sous rserve de la
comptence attribue en premier ressort aux chambres rgionales des comptes
sachant que la Cour des comptes statue sur les appels forms contre les juge-
ments prononcs titre dfinitif par les chambres rgionales et territoriales des
comptes.
Les arrts rendus par la Cour des comptes peuvent faire lobjet dun pourvoi en
cassation devant le Conseil dtat.
2. Le contrle de la gestion
442. Le contrle de la gestion pourrait se dfinir comme lapprciation porte
sur la gestion de lorganisme contrl organismes publics essentiellement.
Une comptence qui conduit la Cour des comptes sassurer du bon emploi des
crdits, fonds et valeurs grs par les services de ltat art. L. 111-3 du Code
des juridictions financires.
Mais par largissements successifs, les comptences de la Cour des comptes se
sont galement tendues, notamment :
aux organismes privs bnficiant de concours financiers publics Dcret
20 mars 1939 relatif la rorganisation et la suppression des offices ;
aux caisses de scurit sociale Loi 31 dcembre 1949 tendant le contrle
de la Cour des comptes aux organismes de scurit sociale) ;
aux entreprises publiques Loi 22 juin 1976, loi de finances rectificative
pour 1976 ;
aux organismes faisant appel la gnrosit publique Loi 7 aot 1991 rela-
tive au cong de reprsentation en faveur des associations et des mutuelles et au
contrle des comptes des organismes faisant appel la gnrosit publique ;
et encore, aux organismes bnficiant du concours financier des commu-
nauts europennes Loi 12 avril 1996 portant diverses dispositions dordre
conomique et financier
Autrement numres et telles quelles rsultent du Code des juridictions finan-
cires, les comptences non juridictionnelles de la Cour des comptes senten-
dent ainsi :
assistance du Parlement et du Gouvernement dans le contrle de lexcution
des lois de finances (art. L. 111-2, C. jur. fin.) ;
vrification de la rgularit des dpenses et des recettes et contrle du bon
emploi des crdits, fonds et valeurs publics (art. L. 111-3, C. jur. fin.) ;
vrification des comptes et de la gestion des entreprises publiques et des
rapports des dlgataires de service public (art. L. 111-4, C. jur. fin.) ;

contrle des institutions de scurit sociale (art. L. 111-5, C. jur. fin.) ;

contrle de lapplication de la lgislation de la scurit sociale par les admi-
nistrations de ltat (art. L. 111-6, C. jur. fin.) ;
contrle sur les organismes bnficiant de concours financiers publics
franais ou europens ou habilits recevoir des taxes parafiscales, des imposi-
tions de toute nature, des cotisations lgalement obligatoires et des versements
libratoires dune obligation lgale de faire (art. L. 111-7, C. jur. fin.) ;
contrle du compte demploi des ressources collectes par des organismes
faisant appel la gnrosit publique ; contrle de la conformit entre les
objectifs et les dpenses des organismes recevant des dons ouvrant droit un
avantage fiscal ; contrle de divers organismes nommment cits (art. L. 111-8,
C. jur. fin.) ;
contrle de lapplication des lois de financement de la scurit sociale (art.
L. 132-3, C. jur. fin.).
443. La matrialisation du contrle de la gestion Les observations que peut
formuler la Cour des comptes loccasion de ces contrles peuvent prendre
diverses formes de la moins la plus formelle mais prennent une rson-
nance particulire au travers du rapport public annuel de la Cour des comptes
de loin le rapport le plus mdiatis de cette institution.
En effet, chaque anne, la Cour des comptes adresse au Prsident de la Rpu-
blique et prsente au Parlement un rapport annuel dans lequel elle expose ses
observations et dgage les enseignements qui peuvent en tre tirs. Ces observa-
tions sont ainsi loccasion pour la Cour des comptes de stigmatiser les fautes de
gestion constates afin de les citer en exemple ( ne pas faire).
La Cour des comptes peut galement avoir recours des rapports particuliers
lorsque le thme trait suscite des analyses critiques plus longues que la nces-
saire brivet du rapport public annuel ne le permet. Ainsi, en 2005, un rapport
a-t-il t mis sur les transports publics urbains.
Enfin, et sagissant des lois de finances et des lois de financement de la scu-
rit sociale, la Cour des comptes met, chaque anne, des rapports sur lexcu-
tion de ces lois financires et une certification de leurs comptes. Ces rapports
et certifications adresss aux parlementaires doivent accompagner ces derniers
dans ladoption des lois de finances et de financement aux fins dune amlio-
ration du pouvoir financier dtenu par le Parlement 2.
2. Cf. n 661 et s. et n 695 et s.

Section 2
Les chambres rgionales des comptes
444. Les chambres rgionales des comptes, filles de la dcentralisation
Qualifies ainsi par Gaston Defferre, les chambres rgionales des comptes ont t
cres par la loi n 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et liberts des
communes, des dpartements et des rgions. Leur cration sest justifie par la
suppression, par cette mme loi, de la tutelle exerce par ltat sur les collectivits
dcentralises mais avec lide de maintenir, en matire financire, un contrle
soutenu. Les CRTC sont devenues linstrument de ce contrle.
Vingt-quatre chambres rgionales des comptes (une par rgion en mtropole et
une CRC pour la zone Guadeloupe-Guyane-Martinique et une CRC pour la Ru-
nion) dpartement doutre-mer) et six chambres territoriales des comptes (Nou-
velle-Caldonie, Polynsie Franaise, Mayotte, Saint-Martin, Saint-Barthlemy,
Saint-Pierre et Miquelon) ont t cres. Un projet de rforme des juridictions
financires (dont les grandes lignes ont t envisages ds fvrier 2008) pourrait
conduire la suppression de deux tiers des chambres rgionales des comptes.
Dans leur globalit, les missions confies aux CRC sont des missions de contrle
des finances publiques locales :
contrle exerc sur les comptes des comptables publics (comptence juridic-
tionnelle de jugement des comptes des comptables publics) ;
contrle exerc sur les dlibrations budgtaires adoptes par les assembles
dlibrantes des administrations dcentralises (comptence non juridictionnelle
qualifie de contrle budgtaire) ;
contrle exerc sur la gestion des ordonnateurs locaux (comptence non juridic-
tionnelle qualifie de contrle de la gestion).
1. Le contrle des comptes des comptables publics

445. En matire de jugement des comptes des comptables publics, une rpartition
des comptences sopre entre la Cour des comptes et les CRTC.
Sous cette rserve, la dmarche de jugement des comptes des comptables publics
est identique : la mise en dbet du comptable public lorsquune irrgularit est
constate ; la dclaration de gestion de fait en cas de mconnaissance du prin-
cipe de sparation des ordonnateurs et des comptables.
Avec une prcision terminologique, puisque les dcisions rendues par les
chambres rgionales des comptes seront qualifies de jugements et non darrts.
Et une prcision procdurale : les jugements dfinitifs 3 rendus par les CRC pour-
ront faire lobjet dun appel devant la Cour des comptes.
3. Voir Damarey (S.), Manuel Excution et contrle des finances publiques, coll. Fac-Universits,
Gualino diteur, n 499 et s.

446. La cration des CRC a permis dallger la tche de la Cour des comptes
en matire de contrle des comptes des comptables publics et a, galement,
attnu le rle dvolu au trsorier-payeur gnral (TPG). En effet, afin de ratio-
naliser le travail de la Cour des comptes (et avant la cration des CRC) les TPG
taient associs par le biais dune procdure dapurement administratif. Dans ce
cadre, le TPG ne transmettait la Cour des comptes que les comptabilits pour
lesquelles il avait dcel des irrgularits seul le juge des comptes tant
comptent pour mettre en dbet un comptable public.
Le mme principe a t retenu lors de la cration des CRTC. Le TPG tant alors
comptent pour procder lapurement administratif des comptes des
communes, des groupements de communes et des tablissements publics qui
leur sont rattachs dont la population nexcdait pas 2 000 habitants et dont le
montant des recettes ordinaires tait infrieur 2 000 000 francs.
Dsormais, et en application de la loi n 2001-1248 du 21 dcembre 2001, le
seuil dintervention du TPG a t modifi dans le sens dune diminution du
champ dintervention, a priori, des CRC avec un relvement des seuils
3 500 habitants et 750 000 euros.
2. Le contrle de la gestion
447. Tel que prcis par larticle L. 211-8 du Code des juridictions financires
issu de larticle 36-I de la loi n 2001-1248 du 21 dcembre 2001 : le contrle
de la gestion exerc par les chambres rgionales des comptes porte sur la rgu-
larit des actes de gestion, sur lconomie des moyens mis en uvre et sur lva-
luation des rsultats obtenus par rapport aux objectifs fixs par lassemble
dlibrante. Lopportunit de ces objectifs ne peut faire lobjet dobservations.
Autrement numres et telles quelles rsultent du Code des juridictions finan-
cires, les comptences non juridictionnelles de la Cour des comptes senten-
dent ainsi :
vrification de lemploi rgulier des crdits, fonds et valeurs (art. L. 211-3,
C. jur. fin.) ;
vrification des comptes des organismes et de leurs filiales recevant un
concours financier des collectivits territoriales ou dans lesquels elles dtien-
nent la majorit du capital ou des voix ou exercent un pouvoir prpondrant
(art. L. 211-4 et 5, C. jur. fin.) ;
contrle des organismes similaires ceux viss au L. 111-7 (art. L. 211-6,
C. jur. fin.) ;
examen de la gestion des collectivits territoriales et des organismes dont les
comptes sont soumis aux jugements de la CRTC concerne (art. L. 211-8,
C. jur. fin.) ;
contrle des comptes et examen de la gestion des GIP o les collectivits
territoriales ou leurs tablissements sont prsents (art. L. 211-9, C. jur. fin.).

448. La matrialisation du contrle de la gestion Les observations que peu-

vent formuler les CRC loccasion du contrle de la gestion, prennent la forme
de rapports dobservations provisoires puis dfinitives. Contrairement aux rap-
ports publics annuels mis par la Cour des comptes, les rapports mis par les
chambres rgionales des comptes sont individuels chaque rapport est consacr
une seule et unique gestion.
Ds lors quelles sont dfinitives, les observations doivent tre communiques
par lexcutif de la collectivit concerne son assemble dlibrante, ds sa
plus proche runion. Ainsi que le prcise larticle L. 241-1 du Code des juridic-
tions financires, le rapport dobservations doit tre inscrit lordre du jour de
lassemble dlibrante, joint la convocation adresse chacun des membres
de lassemble et doit donner lieu dbat.
Les observations perdent ainsi leur caractre confidentiel partir du moment
o elles ont t transmises ou auraient d ltre lassemble dlibrante
concerne TA Strasbourg, 25 avril 1994, Antz c./ Commune de Fegersheim,
Rec. CE p. 697.
Le refus dun maire de communiquer au conseil municipal les observations dfi-
nitives dune chambre rgionale des comptes constitue un acte faisant grief sus-
ceptible de recours pour excs de pouvoir TA Rouen, 30 juillet 1993, Assailly
et a., Rec. CE T. p. 658.
Par suite, ces mmes observations dfinitives sont communicables aux administrs.
3. Le contrle budgtaire
449. Le contrle budgtaire est aux actes budgtaires ce quest le contrle de
lgalit aux actes administratifs. Acte administratif, la dlibration budgtaire
pourrait tre soumise au juge administratif dans le cadre dun dfr prfectoral.
Mais, en matire budgtaire, et dans quatre hypothses dfinies, lautorit pr-
fectorale na pas le choix de la procdure de contrle mettre en uvre et doit
saisir la CRTC.
Ainsi en sera-t-il : lorsque le budget local naura pas t adopt dans les
dlais 4 ; lorsque le budget local naura pas t adopt en quilibre 5 ; lorsque
le compte administratif naura pas t adopt en quilibre 6 ; et enfin, lorsque
les crdits ncessaires au paiement dune dpense obligatoire nauront pas t
budgtiss 7.
4. Cf. n 711 et s.
5. Cf. n 730.
6. Cf. n 731.
7. Cf. n 145.

Dans les trois premires hypothses, la procdure de contrle budgtaire est ini-
tie sous la seule autorit du reprsentant de ltat. Dans lhypothse dune
dpense obligatoire non inscrite au budget, la chambre rgionale des comptes
peut tre saisie par le prfet, mais galement par le comptable public concern
et par toute personne y ayant intrt (art. L. 1612-15, al. 2, CGCT).
450. Rsumes sous forme de tableau, les comptences de la Cour des comptes
et des chambres rgionales des comptes se distinguent en comptences juridic-
tionnelles et non juridictionnelles.
TABLEAU N 54 COMPTENCES JURIDICTIONNELLES

ET NON JURIDICTIONNELLES DE LA COUR DES COMPTES
ET DES CHAMBRES RGIONALES DES COMPTES
Comptences non juridictionnelles

Comptences
juridictionnelles Assistance Contrle de la
Contrle budgtaire
(art. 47 C) gestion
Cour des Jugement des Notamment : Notamment :
comptes comptes des Rapports denqute Rfrs du Pre-
comptables et dvaluation ; mier prsident ;
publics Certification des Rapport public
arrt de dbet comptes de ltat et annuel ;
(ou dbet de la scurit sociale ; Rapports
juridictionnel) ; Rapport sur la particuliers.
Arrt de situation des finances
dcharge ou de publiques ;
quitus. Rapport sur les
rsultats et la gestion
budgtaire
Chambres Jugement des Rapports dobser- Contrle exerc dans
rgionales comptes des vations provi- le cadre de la
et territo- comptables soires puis dcentralisation :
riales des publics dfinitives budget non adopt
comptes Jugement de dans les dlais ;
dbet ; budget en
Jugement de dsquilibre ;
dcharge ou de compte adminis-
quitus. tratif en dficit ;
dpense obligatoire
non inscrite au
budget.

Section 3
La Cour de discipline budgtaire et financire 8
451. La CDBF a t cre par la loi du 25 septembre 1948 aux fins de sanc-
tionner les fautes de gestion commises par les administrateurs et en particulier
par les ordonnateurs 9. La CDBF est compose de cinq magistrats de la Cour des
comptes et de cinq membres du Conseil dtat nomms pour cinq ans auxquels
sajoutent le Premier prsident de la Cour des comptes, prsident de la CDBF et
le Prsident de la Section des finances du Conseil dtat, vice prsident de la
CDBF.
Si, pour lessentiel, la comptence de la CDBF sentend des ordonnateurs, plus
prcisment, la CDBF est comptente lencontre des membres de cabinets
ministriels, des agents publics de ltat, des collectivits territoriales, des ta-
blissements publics, ainsi qu lgard des agents des organismes soumis aux
contrles de la Cour des comptes et des CRC. Sont galement justiciables de la
CDBF, toutes personnes exerant les fonctions ci-dessus dsignes. En
revanche, elle nest pas comptente pour juger les comportements des agents
ayant agi sur ordre de leur suprieur hirarchique ou encore lgard des
ministres. Enfin, sagissant des excutifs locaux, ceux-ci ne relvent pas de la
CDBF lorsquils agissent dans le cadre de leurs fonctions. En revanche, ils en
deviennent justiciables en cas dinexcution dune dcision de justice qui leur
est imputable, lorsquils ont fait usage de leur pouvoir de rquisition, lorsquils
ont procur autrui un avantage injustifi ou lorsquils agissent dans le cadre
dactivits qui ne constituent pas laccessoire oblig de leurs fonctions lectives.
452. Les infractions sanctionnes par la CDBF La CDBF sanctionne les
infractions dfinies par les articles L. 313-1 L. 313-7 et L. 313-12 du Code
des juridictions financires :
le non respect de la procdure de contrle financier ;
limputation irrgulire dune dpense pour dissimuler un dpassement de
crdit ;
lengagement de dpenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reu dlga-
tion de signature cet effet ;
et, dune manire gnrale, le non respect des rgles relatives lexcution
des oprations de recettes et de dpenses ;
lomission de dclaration fiscale ;
9. Lordonnateur est un administrateur qui dispose dun pouvoir financier, celui de prendre des
dcisions incidence financire. Le comptable public est lagent qui a la qualit pour exercer des
oprations de recettes, de dpenses ou de maniement de titres. Le premier dcide, le second excute
mais ne dcide pas. Le premier ne peut remplir la mission du second, et inversement afin de res-
pecter le principe de la comptabilit publique de sparation des ordonnateurs et des comptables.

lattribution autrui dun avantage injustifi, pcuniaire ou en nature, entra-

nant un prjudice pour le Trsor, la collectivit ou lorganisme intress, de
mme que la tentative de procurer un tel avantage ;
les agissements ayant caus un prjudice grave raison de carences graves
dans les contrles, domissions ou de ngligences rptes dans le rle de direc-
tion (incrimination cre en 1995 loccasion de laffaire du Crdit Lyonnais) ;
linexcution des dcisions de justice ;
lexercice irrgulier du pouvoir de rquisition.
453. Les sanctions prononces par la CDBF Conformment larticle
L. 313-1 du Code des juridictions financires, la CDBF peut prononcer des
amendes dun montant minimal et fonction de linfraction constate de
150 euros et dun maximum pouvant atteindre le montant du traitement ou du
salaire brut annuel celui allou lauteur de linfraction la date laquelle le fait
a t commis (ces montants sont doubls lorsque lauteur de linfraction aura pro-
cur ou tent de procurer un avantage injustifi autrui art. L. 313-6, C. jur. fin.).
cette condamnation pcuniaire, la CDBF peut ajouter une sanction morale : la
publication au JO de larrt rendu, ainsi que ly autorise larticle L. 314-20 du
Code des juridictions financires.
Ce dispositif a t introduit par la loi du 13 juillet 1971 en son article 31 : les
arrts par lesquels la Cour de discipline budgtaire et financire prononcera des
condamnations pourront, ds quils auront un caractre dfinitif, tre publis, en
tout ou partie, sur dcision de la cour au Journal officiel de la Rpublique fran-
aise . Bien videmment, avec cette sanction morale, cest lexemplarit qui est
recherche.
Les arrts rendus par la CDBF peuvent faire lobjet dun pourvoi en cassation
devant le Conseil dtat.
Lune des caractristiques de la CDBF rside dans sa faible activit conten-
tieuse. En effet, depuis sa cration, la CDBF a rendu prs de 130 arrts
Pour Roger Lonard, sinterrogeant sur les raisons de la faible activit de la
Cour, la cause est essentiellement due la volont du lgislateur, qui a fix de
faon trs limitative, ltendue de la comptence et les conditions de saisine de
la Cour Rapport de la Cour de discipline budgtaire du 7 fvrier 1963 publi
le 26 mars 1963, JO documents administratifs 1963 p. 137.
Bibliographie
Descheemaeker (C.), La Cour des comptes, La documentation franaise 2005,
205 pages.
Pellet (R.), La Cour des comptes, La dcouverte Paris 1998, 128 pages.
Raynaud (J.) et Bertucci (J.-Y.), Les juridictions financires, Coll. Que sais-
je ?, PUF, Paris 2004, 128 pages.

Chapitre 3
La Cour des comptes europenne
Plan du chapitre
Section 1 : Le contrle des instances europennes
Section 2 : La coopration avec les tats membres
Rsum
La Cour des comptes europenne exerce, au niveau europen, des comptences de
contrle sur les comptes des instances europennes afin de sassurer de la bonne
gestion financire des crdits europens. Mais dans la logique de ralisation des
politiques menes par lUnion europenne qui impliquent, ncessairement, une
attribution de fonds communautaires aux tats membres, la Cour des comptes
europenne exerce son contrle en coopration avec les instances de contrle
nationaux et particulirement, en France, avec la Cour des comptes.
454. La conscience financire de lUnion europenne Cre par le

Trait de Bruxelles du 22 juillet 1975, la Cour des comptes europenne est
entre en fonction en octobre 1977 et sige Luxembourg. Mais cest avec le
Trait de Maastricht que la Cour des comptes europenne a t reconnue
comme lune des cinq institutions des Communauts europennes. Elle se pr-
sente comme la conscience financire de lUnion europenne . Son objectif
est de contribuer lamlioration de la gestion financire des fonds commu-
nautaires tous les niveaux de gestion, de manire assurer loptimisation des
ressources dans lintrt des citoyens de lUnion .
La Cour des comptes europenne est compose dun ressortissant de chaque
tat membre dsigns pour une priode de six ans renouvelable. Le Conseil
adopte, aprs consultation du Parlement europen, la liste des membres sur la
base des propositions faites par chaque tat membre.
Le prsident de la Cour des comptes europenne est dsign parmi eux pour un
mandat de trois ans renouvelable. Le prsident veille lapplication des dci-
sions de la CCE ainsi qu la bonne gestion de linstitution.

Prcisons que la Cour des comptes europenne na aucune comptence en

matire juridictionnelle. Par ailleurs, les rapports et avis quelle met ne sont
pas juridiquement contraignants.
Section 1
Le contrle des instances europennes
455. La Cour des comptes europenne est charge de lexamen des comptes de
la totalit des recettes et des dpenses de lUnion europenne. Dans ce cadre, il
lui appartient de sassurer de sa bonne gestion financire.
Ces contrles sont effectus, au besoin, auprs des institutions de la Commu-
naut et des tats membres y compris dans les locaux de toute personne phy-
sique ou morale bnficiaire de versements en provenance du budget de lUnion
europenne.
Et la Cour des comptes elle-mme fait procder un contrle de ses comptes
par un rviseur indpendant charg annuellement de vrifier les comptes de la
gestion administrative interne de la Cour. Les rapports du rviseur sont, depuis
1992, publis au Journal officiel de lUnion europenne.
La Cour des comptes europenne assiste galement le Parlement europen et le
Conseil dans lexercice de leur fonction de contrle de lexcution du budget
au travers de la dclaration dassurance. Cette dernire concerne la fiabilit des
comptes ainsi que la lgalit et la rgularit des oprations sous-jacentes. 40 %
de lactivit de la Cour des comptes europenne sont consacrs la dclaration
dassurance.
456. La matrialisation du contrle des comptes la clture de chaque
exercice, la Cour des comptes tablit un rapport annuel (gnralement, en
novembre de chaque anne) transmis aux institutions de lUnion et publi au
Journal officiel de lUnion europenne, accompagn des rponses desdites insti-
tutions aux observations de la Cour des comptes europenne.
Ce rapport est galement adress aux Parlements nationaux ainsi quaux prsi-
dents des institutions suprieures de contrle des tats membres.
Des rapports annuels spcifiques peuvent aussi tre raliss sur des agences ou
organes communautaires comme la Banque centrale europenne, lAgence euro-
penne pour la scurit et la sant au travail, lAgence europenne pour lenvi-
ronnement, lObservatoire europen des drogues et des toxicomanies, lAgence
europenne pour lvaluation des mdicaments, lObservatoire europen des
phnomnes racistes et xnophobes, lAutorit europenne pour la scurit des
aliments ou encore lAgence europenne pour la protection maritime
La Cour des comptes europenne a galement la possibilit de prsenter, tout
moment, ses observations sous forme de rapports spciaux, sur des questions

LA COUR DES COMPTES EUROPENNE 339
particulires. Ainsi en 1998, un rapport spcial relatif au bilan du systme des

ressources fondes sur la TVA et le PNB ou encore, cette mme anne, un rap-
port spcial sur limportation taux rduit dans la Communaut et lcoule-
ment sur le march de produits laitiers no-zlandais et de fromages suisses
En 2003, un rapport spcial relatif laide la production de coton ou encore
en 2002, un rapport spcial relatif aux actions locales pour lemploi.
Enfin, elle peut mettre des avis la demande dune institution communautaire
et notamment avant ladoption de certains projets de rglementation commu-
nautaire caractre financier.
Ces rapports et avis sont adopts la majorit des membres qui la composent.
Section 2
La coopration avec les tats membres
457. Une coopration stablit entre la Cour des comptes europenne et les ins-
titutions de contrle nationales des tats membres. Larticle 248 du TCE
(art. 287, Trait de Lisbonne) prcise, en effet, que le contrle dans les tats
membres seffectue en liaison avec les institutions de contrle nationales ou, si
celles-ci ne disposent pas des comptences ncessaires, avec les services natio-
naux comptents. La Cour des comptes et les institutions de contrle nationales
des tats membres pratiquent une coopration empreinte de confiance et res-
pectueuse de leur indpendance.
Et le Trait de Nice est assorti dune dclaration par laquelle : la Cour des
comptes europenne et les institutions de contrle nationales sont invites
amliorer le cadre et les conditions de leur coopration, tout en maintenant leur
autonomie respective. cet effet, a t mis en place un comit de contact
compos du prsident de la Cour des comptes europenne et des prsidents des
institutions de contrle nationales qui se runit une fois par an.
Trs concrtement, ces contrles peuvent porter sur lutilisation des fonds struc-
turels europens et, dune manire gnrale, conduisent la Cour des comptes
franaise, sur le territoire franais, vrifier lemploi des crdits budgtaires
europens par leurs bnficiaires ultimes (collectivits locales, entreprises ou
encore personnes prives).
Au sein de la Cour des comptes franaise, le service des relations internatio-
nales et des affaires europennes est charg dassurer le suivi administratif des
procdures denqute inities par la Cour des comptes europenne en proc-
dant, notamment, la notification aux administrations concernes dont dpen-
dent les services contrls, des enqutes mener.
Lors du comit de contact doctobre 1998, les modalits dorganisation de ces
enqutes associant Cour des comptes europenne et institutions nationales de

contrle ont t prcises. La Cour des comptes europenne est tenue de faire
connatre aux institutions de contrle nationales (ICN) toute enqute avec un
dlai de pravis de six huit semaines. LICN est charge dadresser la lettre
de secteur contenant les observations de la Cour des comptes europenne
ladministration nationale concerne. La Cour des comptes joue alors un rle de
liaison entre la CCE et le service contrl facilitant le droulement des visites
sur le terrain des contrleurs de la CCE, y compris en rpondant aux problmes
de comprhension que peut susciter ltude dun service culturellement, admi-
nistrativement et juridiquement diffrent.
Bibliographie
Assemble nationale, Rapport dinformation n 3505 Les relations entre la
Cour des comptes europenne et les institutions financires nationales,
20 dcembre 2001.
Belle (J.), Institutions nationales de contrle et Cour des comptes euro-
penne, Dclaration dassurance annuelle et certification , RFFP 2006, n 93,
p. 147.

Partie
2
Llaboration
des budgets publics
Chapitre 1 Llaboration du budget de ltat

Chapitre 2 Llaboration des budgets locaux
Chapitre 3 Llaboration des lois de financement de la Scurit
sociale
Chapitre 4 Llaboration du budget de lUnion europenne
458. Les primtres des finances publiques prciss, cest dans ces contextes
que seront labors les budgets publics.
Tenant compte de leurs environnements conomique, financier, normatif, juris-
prudentiel, les autorits en charge de llaboration des budgets publics devront
intgrer ces diffrents paramtres dans un souci doptimisation de la dpense
publique.
Dans ce cadre, les perspectives offertes par la Lolf sont trs symptomatiques
dun renouvellement de la procdure dlaboration du budget de ltat dans un
contexte de modernisation de la gestion publique. Afin de rationaliser la
dpense publique, la procdure budgtaire a t adapte tous niveaux :
au stade de llaboration du projet de budget et donc au sein des administra-
tions avec une logique de justification des crdits demands ;
au stade de la prsentation du budget avec une rpartition des crdits par poli-
tiques publiques et lengagement de ralisation de ces politiques en termes
dobjectifs et de rsultats ;

au stade de ladoption du budget par les parlementaires avec une rnovation

du pouvoir financier du Parlement rnovation indispensable pour garantir le
respect des engagements ;
au stade de ladoption de la loi de rglement avec la recherche dune effecti-
vit dans la sanction politique ;
au stade de lexcution de la loi de finances avec un encadrement des mouve-
ments de crdits oprs par le pouvoir excutif ;
enfin, au stade du contrle de lexcution de la loi de finances avec, notam-
ment, une confrontation des rsultats obtenus aux objectifs poursuivis.
Ces perspectives, totalement nouvelles, laissent augurer la rvolution en profon-
deur qui touche actuellement lAdministration que cela soit :
ltat dans le cadre de lapplication de la loi organique du 1er aot 2001 ;
la scurit sociale dans le cadre de lapplication de la loi organique du 2 aot
2005 ;
les administrations dcentralises qui sinscrivent ncessairement dans une
logique de rationalisation de leurs dpenses publiques.

Chapitre 1
Llaboration
du budget de ltat
Plan du chapitre
Section prliminaire : De lordonnance du 2 janvier 1959 la loi organique du
1er aot 2001
1 : La ncessit dune rforme de lordonnance du 2 janvier 1959
2 : Ladoption de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances
Section 1 : La notion clef de loi de finances
1 : Les catgories de lois de finances
2 : Le contenu des lois de finances initiales et rectificatives
Section 2 : Un budget labor en considration dobjectifs atteindre
1 : Lapparition dune logique de rsultats
2 : La prparation du projet de loi de finances
Section 3 : Les principes budgtaires prsidant llaboration du budget de ltat
1 : Le paradoxe du principe dannualit
2 : Lencadrement des principes dunit et duniversalit budgtaires
3 : Le principe de spcialit
4 : Lquilibre du budget de ltat
5 : Lapparition dun principe de sincrit
Section 4 : Ladoption de la loi de finances
1 : Linformation des parlementaires
2 : Les modalits dadoption des lois de finances
Rsum
La loi organique du 1er aot 2001 prsente, sous un prisme totalement nouveau, le
budget de ltat dsormais budget dclin en objectifs et rsultats atteindre.
Cette nouvelle logique, initie par la Lolf, doit permettre de rationaliser la dpense
publique : dpenser mieux pour dpenser moins. La Lolf entend, galement,
rnover le pouvoir financier des parlementaires totalement brid dans le cadre de
lordonnance du 2 janvier 1959 et quil convenait de revaloriser : le nouveau pou-
voir damendement dclin des articles 40 de la Constitution et 47 de la Lolf doit
permettre, parmi dautres dispositions, aux parlementaires dexercer un rel pou-
voir financier loccasion de ladoption des lois de finances.

459. Llaboration du budget de ltat se formalise dans lapplication de la loi

organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances texte qui remplace
dfinitivement, compter du 1er janvier 2006, lordonnance du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances.
Sur la base de ces dispositions, le budget de ltat est labor
au moyen de lois de finances (section prliminaire) ;
en considration dobjectifs atteindre (section 1) ;
dans le respect des principes budgtaires (section 2) ;
et au terme de la procdure parlementaire dadoption de la loi de finances
(section 3) ;
460. La notion de budget vient de langlais budget, lui-mme issu du vieux
franais bougette signifiant petit sac. Ainsi que le rappelle Gilbert Orsoni, le
sens financier de la notion de budget est apparu en 1733 lorsque le chancelier de
lchiquier, ministre des finances britannique prsenta son rapport annuel avec
cette formule : to open the budget, cest--dire ouvrir la bourse pour lanne
venir Orsoni G., Science et lgislation financires, budgets publics et lois de
finances, Economica 2005 p. 206.
En France, limportation de la notion de budget trouve une traduction juridique
dans le dcret du 31 mai 1862 qui dfinit en son article 5, le budget de ltat
comme lacte par lequel sont prvues et autorises les dpenses et les recettes
annuelles de ltat ou des autres services que les lois assujettissent aux mmes
rgles. Puis dans le dcret n 56-601 du 19 juin 1956 dterminant le mode de
prsentation du budget de ltat, en son article 1er qui indique que le budget de
ltat prvoit et autorise, en la forme lgislative, les charges et les ressources
de ltat. Il est arrt par le Parlement dans la loi de finances qui traduit les
objectifs conomiques et financiers du Gouvernement. Et effectivement, la
caractristique essentielle du budget de ltat est dtre un acte de prvision et
dautorisation (donn par le Parlement).
Section prliminaire
De lordonnance du 2 janvier 1959
la loi organique du 1er aot 2001
461. La loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances a t
adopte sur le fondement des dispositions de larticle 46 de la Constitution du
4 octobre 1958. Cet article prvoit des modalits particulires dadoption de ces
lois qui ont vocation prciser le contenu de la Constitution, ds lors que cette
dernire en a admis la possibilit.

LLABORATION DU BUDGET DE LTAT 345
Ainsi, larticle 47 de la Constitution prvoit-il, en son premier alina, que le

Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prvues par
une loi organique. De mme, larticle 34 de la Constitution prcise que les lois
de finances dterminent les ressources et les charges de ltat dans les condi-
tions et sous les rserves prvues par une loi organique.
Cette loi organique du 1er aot 2001 remplace lordonnance du 2 janvier 1959,
prcdent texte applicable dans une perspective de revalorisation des pouvoirs
financiers du Parlement et de rationalisation de la dpense publique.
Cette refonte du texte organique, vritable Constitution financire , tait
devenue une ncessit mais le chemin fut long et escarp avant que la Lolf ne
soit adopte.
1. La ncessit dune rforme de lordonnance

du 2 janvier 1959
462. La rforme de lordonnance du 2 janvier 1959 tait devenue une ncessit
notamment en raison des limites inhrentes de ce texte. Limites mises en vi-
dence par le Conseil constitutionnel loccasion de nombreuses dcisions se
prononant sur la constitutionnalit de lois de finances.
A. Les limites inhrentes au texte de 1959

463. Lordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances, prvue par les articles 34 et 47 C, succde au dcret du 19 juin 1956
lequel tablissait, pour la IVe Rpublique, les modalits de prsentation et de
vote du budget.
Quarante-cinq articles dveloppant les principes fondamentaux du droit budg-
taire, dfinissant les lois de finances et en prcisant les catgories (Titre I),
dterminant le contenu et les modalits dexcution des lois de finances
(Titre II), indiquant les modalits de prsentation et de vote des projets de lois
de finances (Titre III).
Lordonnance du 2 janvier 1959 dtermine les modalits dadoption des lois de
finances. Elle a t adopte dans un contexte particulier de transition entre
les IVe et Ve Rpubliques, dans les perspectives gaullistes de raffirmation du
pouvoir de lexcutif et de matrise du parlementarisme.
464. Le contexte particulier dadoption de lordonnance de 1959 Lordon-
nance du 2 janvier 1959 a t adopte en application des dispositions de
larticle 92 de la Constitution du 4 octobre 1958. Cet article, aujourdhui
abrog, prvoyait que les mesures lgislatives ncessaires la mise en place
des institutions et () au fonctionnement des pouvoirs publics seront prises, en
Conseil des ministres, aprs avis du Conseil dtat, par ordonnance ayant force
de loi .

La particularit de lordonnance du 2 janvier 1959 est de navoir jamais t sou-

mise au contrle de constitutionnalit. Le contexte historique dadoption de
lordonnance lexplique. Le Conseil constitutionnel, cr par la Constitution du
4 octobre 1958, ntait pas, la date dadoption de lordonnance, mme
dexercer ce contrle.
Lordonnance sest donc insre dans notre hirarchie des normes alors mme
que, la jurisprudence du Conseil constitutionnel le dmontrera ultrieurement,
des dispositions apparaissaient non conformes la Constitution.
465. Lobsolescence dun texte Par ailleurs, et aprs quarante annes
dapplication, lordonnance sintgre dans des dimensions juridiques diffrentes
quil tait ncessaire de prendre en considration. En effet, ct des finances
de ltat, se sont progressivement imposes les finances locales, sociales mais
galement europennes qui sont autant dillustrations de lobsolescence dun
texte 1 .
En parallle, les dcisions du Conseil constitutionnel ont rvl un texte mal
crit, difficile interprter et lacunaire.
Document n 30 Proposition de loi organique tendant modifier

lordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances (Proposition
Migaud) Assemble nationale 11e lgislature 2000 (extrait
Lun des objectifs poursuivi par cette proposition tend mieux assurer lexercice des pouvoirs
budgtaires du Parlement. Pour ce faire, a notamment t propos que les crdits provisionnels
soient supprims et que les modalits de remise en cause des dispositions votes par le Parlement
soient plus strictement encadres.
Une proposition qui tend galement supprimer la notion de services vots, souvent considre,
du fait des modalits de vote, comme une incitation limmobilisme financier et une atteinte au
pouvoir parlementaire.
La proposition de loi organique poursuit galement un objectif damlioration de la lisibilit et
de la sincrit des documents budgtaires pour permettre un meilleur contrle parlementaire.
Apparue avec la jurisprudence constitutionnelle, le principe de sincrit budgtaire serait inscrit
dans la loi organique et la prsentation des budgets ministriels seffectuerait par programme afin
doffrir une lisibilit plus grande.
Est galement propos un renforcement du contrle a posteriori au moyen de la loi de rglement.
Sont galement envisages la suppression des budgets annexes, une dlimitation de la procdure
des comptes daffectation spciale qui doivent demeurer exceptionnels et une rglementation plus
stricte des comptes spciaux du trsor.
La proposition Migaud consacre galement certaines orientations adoptes par le Conseil consti-
tutionnel : lassimilation aux lois de finances des lois spciales susceptibles dtre votes lorsque
la loi de finances de lanne n + 1 na pas t adopte avant la fin de lanne n ; des prcisions
quant aux modalits de prsentation des projets de loi de finances rectificative ; des claircisse-
ments sur les conditions de recevabilit financire des amendements dorigine parlementaire
1. Bouvier Michel, La loi organique relative aux lois de finances , AJDA 2001, p. 877.

B. Les salutaires interventions du Conseil constitutionnel

466. Les interprtations ncessaires dun texte Trs rapidement, lordon-
nance du 2 janvier 1959 rvla ses limites. Le texte de lordonnance recle, en
effet, des contradictions avec la Constitution.
Des contradictions auxquelles le Conseil constitutionnel a remdi sans pour
autant porter atteinte la valeur juridique reconnue lordonnance. En effet, le
Conseil constitutionnel a affirm que la conformit la Constitution des lois
organiques prises par voie dordonnance ne pouvait tre conteste Cons.
const., 15 janvier 1960, Loi modifiant lordonnance organique du 22 dcembre
1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, 60-6 DC et
quune dclaration de non-conformit pouvait tre prononce ds lors quune loi
de finances mconnaissait les dispositions de lordonnance organique Cons.
const., 11 aot 1960, Redevance radiotlvision, 60-8 DC.
Sur ce point, la jurisprudence constitutionnelle prend une relle dimension en
terme dinterprtation des dispositions organiques. Schmatiquement, il est pos-
sible de juxtaposer lordonnance de 1959, linterprtation qui a pu en tre
donne de certaines de ses dispositions par le Conseil constitutionnel et la
conscration de linterprtation jurisprudentielle par la nouvelle loi organique de
2001 la manire dun triptyque.
Un schma quil est possible de dceler, notamment, pour :
lapplication et linterprtation donner aux articles 40 de la Constitution
et 42 de lordonnance du 2 janvier 1959 2 ;
dterminer la porte juridique quil convient daccorder aux verbes voter
et adopter 3 ;
les prcisions apportes la notion de lois de finances 4 ;
la dtermination du rgime juridique applicable aux lois de finances
rectificatives 5.
467. Un texte clair par la jurisprudence constitutionnelle En dfinitive,
la comprhension de lordonnance organique passait ncessairement par une
tude de la jurisprudence constitutionnelle.
Et les occasions pour le Conseil constitutionnel dintervenir nont pas manqu
ds lors que la rforme constitutionnelle du 29 octobre 1974 avait largi
60 dputs ou 60 snateurs, la possibilit de saisir le Conseil constitutionnel
dans le cadre dun contrle de constitutionnalit. Depuis cette rforme, cest de
manire quasi systmatique que le Conseil constitutionnel a t saisi des lois de
finances adoptes par les parlementaires.
2. Cf. n 695 et s.
3. Cf. n 691.
4. Cf. n 499 et s.
5. Cf. p. 502.

Ce sont autant de dcisions qui ont permis au Conseil constitutionnel de prciser

lordonnance de 1959 dans ses applications, implications et interprtations.
2. Ladoption de la loi organique du 1er aot 2001

relative aux lois de finances
468. Ladoption inespre dun nouveau texte organique Avec la loi orga-
nique du 1er aot 2001, ce sont deux axes essentiels de rforme qui sont pour-
suivis : rnover le pouvoir financier des parlementaires 6, dune part, et
rationaliser la dpense publique (dpenser mieux), dautre part.
Ceci conduit instaurer, avec la Lolf, une nouvelle logique de gestion, en
conformit avec les exigences europennes. Le Pacte de stabilit et de crois-
sance impose, en effet, aux tats membres quils communiquent aux instances
communautaires leur programme pluriannuel de finances publiques 7.
Plusieurs dimensions sinscrivent dans ces perspectives de rforme de ltat. En
effet, lapplication de la Lolf transcende les diffrentes rformes engages au
sein de ladministration dtat au point de simposer elles. Ainsi, il nest
dsormais plus envisageable de rformer la fonction publique sans tenir compte
des impratifs de nouvelles gestions de la ressource humaine quimpose lappli-
cation de la Lolf illustration parmi tant dautres des implications de ce texte.
Par ailleurs, si lon envisage le contexte dadoption de la Lolf, le constat serait
celui dune adoption inespre. Une vritable arlsienne que cette refonte du
texte de 1959.
Adopte, la loi organique doit dsormais lever les obstacles qui se dressent
devant elle dans son application de la dtermination des missions et pro-
grammes, en passant par celle des indicateurs de rsultats, jusquau rgime de
responsabilit support par le gestionnaire, autant dincertitudes progressive-
ment leves
A. Une adoption inespre

469. Une conjonction astrale favorable ladoption du nouveau texte
organique De laveu mme des parlementaires, ladoption de la loi organique
relative aux lois de finances relve de la conjonction astrale ainsi que la
soulign Raymond Forni, prsident de lAssemble nationale en sance parle-
mentaire 7 fvrier 2001.
Ce texte, dinitiative parlementaire, nen est pas moins la 36e tentative de
rforme de lordonnance (24 propositions lAssemble nationale, 11 au Snat).
Autant dire que cette nime tentative ne se prsentait pas, de prime abord, avec
6. Cf. n 661 et s. et n 695 et s.

7. Cf. n 255 et s.

plus de chances de succs que les autres. Sauf que, cette 36e tentative a bn-
fici de cette fameuse conjonction astrale.
470. Des volonts politiques concordantes Elle a, tout dabord, bnfici
dun concours de personnalits et de volonts politiques de droite comme de
gauche.
Ainsi, Laurent Fabius (PS) Prsident de lAssemble nationale du 12 juin
1997 au 27 mars 2000 au moment o le texte est en gestation, devient
ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie du 27 mars 2000 au
7 mai 2002 lorsque le texte est adopt par les parlementaires. Autant dire que
Bercy, en la personne de son ministre, na pas constitu un obstacle dans
ladoption de ce texte.
galement, Alain Lambert (UDF) ministre dlgu au Budget compter du
7 mai 2002 et anciennement Prsident de la Commission des finances, du
contrle budgtaire et des comptes conomiques de la nation lors de ladoption
de la Lolf (snateur du 27 septembre 1992 au 7 mai 2002) dont il convient de
reconnatre le rle majeur jou dans llaboration de la Lolf.
Ainsi, deux volonts politiques, issues des rangs du lgislateur et perptues au
sein de lexcutif. Deux illustrations, deux orientations politiques distinctes,
deux hmicycles mais une seule volont commune dont la Lolf est la
concrtisation.
Et en effet, la Lolf a t adopte la quasi-unanimit par les dputs et les sna-
teurs, seul le parti communiste stant abstenu.
Ainsi que le souligne Jean Arthuis Prsident de la commission des finances,
du contrle budgtaire et des comptes conomiques de la nation du Snat rap-
port parlementaire snat n 388 9 juillet 2003 ladoption de la Lolf
tmoigne () dune volont partage entre lexcutif et le lgislatif la fois de
revaloriser le rle du Parlement, de rendre plus transparente les finances
publiques et de doter la France des outils ncessaires sa rforme .
471. Or, les circonstances qui ont permis la ralisation de la Lolf, pourraient
galement tre celles conduisant son chec. Ainsi que la trs clairement
indiqu G. Carcassonne, lapport considrable de la Lolf, aujourdhui, repose
tout entier sur une poigne de gens. Que Didier Migaud, Alain Lambert ou
encore Michel Bouvard soient appels dautres fonctions, que les actuels pr-
sidents et rapporteurs gnraux des commissions des finances se trouvent rem-
placs par des titulaires moins motivs et retomberont tous les espoirs que la
Lolf avait levs. Il ne restera plus que les complications invitables quelle a d
introduire et dont le ministre des finances saura user pour tendre nouveau
son pouvoir, sans ncessairement amliorer ses performances ni soumettre qui-
conque, commencer par lui-mme, dautres contrles que le sien . Carcas-
sonne G., La Lolf et le renouveau du contrle , RFFP 2007, n 97 p. 84.

472. Une conjonction astrale relaye par un contexte de mise en uvre

appropri La Lolf a galement bnfici dun contexte de mise en uvre
adapt avec notamment le dpart massif en retraites de quelques 10 000 fonc-
tionnaires lhorizon 2010. Ces dparts constituent, bien videmment, un atout
majeur dans une mise en uvre effective de la Lolf avec la possibilit, dans une
perspective de gestion de la ressource humaine, de profiter de ces retraites pour
allger le poids des dpenses de personnel 8.
Document n 31 Assemble nationale Compte rendu analytique de la

sance du 7 fvrier 2001 (extrait) http://assemblee-nationale.fr/11/cra/
2000-2001/2001020715.asp#P149_35967
Propos de Didier Migaud, rapporteur de la Commission spciale (charge de llaboration de la

loi organique relative aux lois de finances) Lorsque, lautomne 1998, vous avez runi en
votre qualit de prsident de lAssemble nationale un groupe de travail sur lefficacit de la
dpense publique et le contrle parlementaire, vous doutiez-vous, Monsieur le Ministre, que nous
nous retrouverions dans cet hmicycle plus de deux aprs pour procder une rvision complte
de la Constitution financire de ltat ?
Il aura fallu pour cela lever un tabou : celui de lintangibilit de lordonnance du 2 janvier 1959.
Ce texte, labor dans le secret des bureaux, aura mieux rsist lpreuve du temps que la
Constitution elle-mme. Pourtant, pas moins de trois douzaines de propositions ont t proposes
depuis lautomne 1959 pour modifier une ordonnance dont Ren Pleven avait observ quelle
vidait de leur substance les pouvoirs attribus au pouvoir lgislatif.
Aucune de ces tentatives nayant abouti, nous devons nous rjouir que Laurent Fabius, ministre
des finances nait pas oubli Laurent Fabius, prsident de lAssemble nationale, et quil ait
encourag une rforme que son successeur, Raymond Forni, a personnellement soutenue depuis
son lection.
Le moment est historique, et il est marqu par un concours de circonstances propice. Il y a en
effet autour de cette rforme une conjonction toute particulire de volonts de revenir, dans le
respect de la Constitution, sur les consquences mutilantes du parlementarisme hyperrationa-
lis que lordonnance a impos en matire budgtaire.
Le constat est partag par tous. Manquant dexigence en matire de transparence et de sincrit,
lordonnance du 2 janvier 1959 ne permet pas une gestion budgtaire efficace.
Lapplication pointilliste du principe de spcialit fait incontestablement obstacle la bonne ges-
tion des services publics.
Ce constat est du reste largement partag par le Snat, qui a entrepris en 1999 des travaux
convergents. Le prsident Alain Lambert considre ainsi quil convient de sorienter dans une
dmarche visant amliorer la gestion publique et mieux assurer lexercice du pouvoir budg-
taire du Parlement.
Cette convergence parlementaire qui transcende les clivages partisans a t bien comprise
par le Gouvernement, qui ne la pas rduite une revendication corporatiste du Lgislatif contre
lExcutif. Ds le dbut de lanne dernire, le Premier ministre a ainsi fait part de son souhait
de revoir lordonnance avec le Parlement . Linscription lordre du jour prioritaire de la pro-
position de loi organique que jai prsente prouve, sil en tait besoin, de la volont du
Gouvernement.
8. Cf. n 38 et s.

()
Raymond Forni, Prsident de lAssemble nationale, prsident de la Commission spciale
Loccasion qui nous runit aujourdhui est en effet historique, plusieurs titres, et en premier
lieu par le temps quil nous a fallu pour la prparer, puisque trente-cinq tentatives de rforme
ont prcd celle-ci. Toutes ont enrichi notre rflexion, et nous ont permis de comprendre que la
situation qui remonte 1959, ne pouvait plus durer. Les critiques ont fus ds que lordonnance
a t prise, en dehors de toute intervention parlementaire, et Didier Migaud a rappel juste
titre les remarques de Ren Pleven, ds la premire discussion budgtaire tenue dans le cadre de
lordonnance organique. Malgr cela, des annes de cheminement ont t ncessaires pour que
tous soient convaincus. Car, pendant des dcennies, les oppositions successives nont t per-
suades de limportance de la rforme quaussi longtemps quelles ntaient pas au pouvoir
()
Ce texte devrait donc nous permettre de passer des trois L si fort dcries par Edgard Faure
aux trois S : sincrit, stabilit et simplicit.
La sincrit, inscrite dans la proposition, est indispensable la crdibilit de la rforme. La stabi-
lit permettra que les crdits soient enfin prsents structure constante, ce qui permettra de
comprendre lvolution relle de la dpense, et donc les priorits vritables des gouvernements
successifs. Enfin, la discussion et le vote par missions et programmes rendra plus simple un dbat
et des votes jusqu prsent articuls autour de 848 chapitres. De mme, leur examen, en loi de
rglement, en fonction de critres defficacit, permettra des discussions budgtaires enfin ma-
trises par tous.
Les circonstances sont videmment favorables, car nombreux sont ceux qui ont souhait
sengager dans cette rforme, au point que lon pourrait parler de conjonction astrale .
473. Labsolution constitutionnelle En revanche, et trs logiquement, la loi

organique du 1er aot 2001 a t soumise au contrle de constitutionnalit.
Larticle 61, al. 1 de la Constitution prvoit, en effet, que les lois organiques
doivent, obligatoirement, tre soumises au contrle de constitutionnalit. Le
Conseil constitutionnel a rendu sa dcision le 25 juillet 2001 Cons. const.,
25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, 448 DC et les dis-
positions censures nont gure port atteinte lconomie gnrale du texte.
L encore, la conjonction astrale a uvr : en effet, la constitutionnalit de
larticle 47 de la Lolf (article primordial en ce quil rnove le pouvoir financier
des parlementaires) aurait pu tre conteste mais ne la pourtant pas t 9.
La nouvelle Constitution financire enfin adopte, lessai doit maintenant tre
transform. La mise en uvre de la Lolf est un pari celui des obstacles sur-
monts dont certains, alors que la Lolf est dsormais pleinement applicable
depuis le 1er janvier 2006, ne le sont pas encore.
B. Un chantier en perspective
474. Une mise en chantier progressive Cest progressivement que la Lolf
est entre en vigueur. Le lgislateur organique a, en effet, prvu que lordon-
nance serait abroge au 1er janvier 2005 et que ses dispositions demeureraient
9. Cf. n 700 et s.

applicables aux lois de finances affrentes lanne 2005 et aux annes ant-
rieures (art. 67, Lolf).
Une entre en vigueur progressive justifie par limportance dun texte dont
lapplication pleine et entire est cense rvolutionner le fonctionnement de
ladministration.
I LENTRE EN VIGUEUR DE LA LOLF

475. Les profondes rformes suscites par la Lolf devaient conduire sassurer
dune mise en uvre progressive de ce texte et ce, ds la loi de finances pour
2002.
En dfinitive, cest avec la loi de finances pour 2006 que la Lolf est devenue
pleinement applicable. Lanne 2005 fut donc une anne de transition : avec une
loi de finances pour 2005 soumise pour lessentiel lordonnance organique du
2 janvier 1959 et une loi de finances pour 2006 prpare, prsente et adopte
conformment aux dispositions de la Lolf.
Le document ci-aprs reprend les dispositions de la Lolf en prcisant leur date
dapplication :
Document n 32 Modalits dentre en vigueur de la Lolf
2002 19 articles de la LOLF entrent en vigueur au 1er janvier 2002 :

les annulations de crdits article 14 ;
la dfinition des ressources et des charges de trsorerie articles 25 et 26,
lexception du 3 relatif aux disponibilits des collectivits territoriales et de
leurs tablissements publics ;
le principe de sincrit des lois de finances article 32 ;
lvaluation par les lois de finances des consquences financires des dispo-
sitions lgislatives ou rglementaires affectant les ressources ou les charges de
ltat article 33 ;
le monopole des lois de finances pour laffectation dune ressource tablie au
profit de ltat une autre personne morale article 36 ;
le dlai de dpt des jaunes (au moins cinq jours francs avant lexamen,
par lAssemble nationale, en premire lecture, des recettes ou des crdits aux-
quels ils se rapportent article 39 al. 2 ;
le vote obligatoire, en premire lecture, sur le projet de loi de rglement de
lanne n - 1 avant la mise en discussion du projet de loi de finances de
lanne n + 1 article 41 ;
ladoption de la premire partie de la loi de finances avant la discussion de la
seconde article 42 ;
le dlai denvoi des questionnaires parlementaires et le dlai de rponse
article 49 ;
le dpt du rapport conomique et financier et la prsentation des perspec-
tives dvolution des recettes et des dpenses des administrations publiques
article 50 ;
le dpt du rapport sur les prlvements obligatoires et le dbat qui sen suit
article 52 ;
les documents joints au projet de loi de finances rectificative article 53 ;

lvaluation de lincidence financire des dispositions des projets de loi de
finances article 55 ;
les missions de contrle et dvaluation des commissions des finances
article 57 ;
les missions dassistance de la Cour des comptes article 58, lexception
des 4 et 5 relatifs au rapport de la Cour sur lexcution des crdits par pro-
gramme et la certification des comptes de ltat ;
le pouvoir des commissions des finances de saisir le juge afin de faire cesser
les entraves aux missions de contrle et dvaluation sous peine dastreinte
article 59 ;
lobligation pour le Gouvernement de rpondre aux missions de contrle et
dvaluation article 60 ;
les dcrets dapplication de la loi organique article 68.
2003 Entre en vigueur du dbat dorientation budgtaire article 48 incluant :
une analyse des volutions conomiques constates depuis ltablissement du
rapport conomique, social et financier ;
une description des grandes orientations de la politique conomique et bud-
gtaire au regard des engagements europens de la France ;
une valuation moyen terme des ressources de ltat ainsi que de ses
charges ventiles par grandes fonctions ;
lexception du 4 relatif la prsentation de la liste des missions, des pro-
grammes et des indicateurs de performances associs chacun de ces pro-
grammes, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2005.
2004 Suppression des taxes parafiscales article 63
Entre en vigueur des rgimes dexception lgislative lobligation de dpt
des collectivits locales article 26-3.
Sera joint au projet de loi de finances pour 2005, une premire prsentation
au Parlement des missions et programmes et des objectifs et indicateurs
associs article 66.
2005 Entre en vigueur des rgles relatives la prparation du projet de loi de
finances pour 2006, qui sera le premier tre prpar et excut en appliquant
lensemble du dispositif de la LOLF
1er janvier 2006 Entre en vigueur de la premire loi de finances faisant application de la LOLF.
Application au projet de loi de rglement de lanne 2005, du dlai de dpt
fix au 1er juin de lanne suivant celle de lexcution article 64.
La Cour des comptes voit dans lentre en vigueur de la Lolf, rforme essen-
tielle , loccasion du fait de lobligation de justification des dpenses au pre-
mier euro, de la mise en place dobjectifs et dindicateurs par programme et
des informations nouvelles quapportera la tenue dune comptabilit dexercice
en matire de charges payer ou de provisions pour risques et charges, de
mettre plat lensemble de la dpense de ltat Rapport Cour des comptes
sur lexcution des lois de finances pour 2004. Une occasion unique de ma-
triser la dpense publique et partant, de matriser lendettement et donc le dficit
du budget de ltat.

II LA MISE EN UVRE DE LA LOLF 10

476. Avec la Lolf, les parlementaires se sont dots dun formidable outil de
contrle de lexcutif en terme dobjectifs fixs et de rsultats obtenus. la
lecture, la Lolf dvoile des rels mcanismes de matrise de la dpense publique
et de rnovation du pouvoir financier du Parlement. Mais en dfinitive, et ainsi
que le reconnaissent eux-mmes les parlementaires, ne figurent dans la Lolf que
des grandes lignes directrices, une philosophie gnrale quil appartient
ladministration de mettre en pratique. Didier Migaud, pre fondateur de la Lolf
lexprime ainsi : nous faisons confiance en la capacit imaginative de ladmi-
nistration, mais nous savons combien les rigidits, les pesanteurs sont grandes
et nous avons quelques inquitudes sur le fait que la faon dont la rforme
avance nous conduit avoir pos le toit avant davoir travaill les fonda-
tions propos tenus lors du colloque organis par le Gerfip sur la mise en
uvre de la loi organique relative aux lois de finances, 12 novembre 2002,
lAssemble nationale.
Ladministration peut se le tenir pour dit Les parlementaires ont, avec la Lolf,
de grands desseins, ladministration de transformer lessai
477. Mais une rforme dune telle envergure devait ncessairement occasionner
des doutes au sein de ladministration quant aux modalits pratiques de mise
en uvre de ce texte.
Livre elle-mme, ladministration a pu se trouver relativement perplexe quant
lattitude qui devait tre la sienne. Le colloque du 12 novembre 2002 est dail-
leurs symptomatique du malaise qui a pu saisir ladministration et du dialogue
de sourds qui a pu en rsulter. Un colloque portant sur la mise en uvre de la
Lolf pouvait tre loccasion pour ladministration de trouver rponses ses
questions dautant que les intervenants, Alain Lambert et Didier Migaud,
pres fondateurs de la Lolf, taient probablement les mieux placs pour
rsoudre les interrogations suscites par lapplication de ce texte. Cest vraisem-
blablement ainsi que la envisag le Directeur en charge de la Lolf au sein du
ministre des sports, soucieux daccomplir au mieux la mission qui lui avait t
confie et qui esprait trouver rponses ses questions. La rponse qui lui a t
donne est difiante : se rjouissant de ce quau ministre des sports, il y ait un
responsable de la mise en uvre de la Lolf, Didier Migaud admet ne pas avoir
encore toutes les rponses aux questions quil se pose, mais quen dfinitive,
cest lui de faire ce travail, en liaison avec son ministre et avec le ministre
charg de la rforme budgtaire et de linviter lui faire des propositions
10. Certains dveloppements de ce paragraphe emmnent le lecteur vers des notions non encore tu-
dies ce stade. Il peut tre conseill, pour leur pleine comprhension, de procder une relecture
de ce paragraphe, une fois acheve celle des dveloppements consacrs llaboration du budget de
ltat.

478. La chose est donc entendue : les parlementaires savent ce quils veulent
ou plutt savent ce quils ne veulent pas : pas de dfinition pratique de ce
quest une mission ou un programme, mais une ide prcise de ce quils ne peu-
vent pas. Sur ces bases, ladministration de faire preuve dinventivit pour
une des rformes les plus importantes et les plus lourdes que ltat ait
engage depuis le dbut de la Ve Rpublique Intervention du ministre de la
fonction publique et de la rforme de ltat, Michel Sapin lors dun colloque
organis le 10 octobre 2001 Bercy sur la mise en uvre de la Lolf.
Si le chantier de mise en uvre de la Lolf est immense, trois pans sen dgagent
nanmoins :
la dtermination des missions et des programmes ;
la dtermination des objectifs et llaboration des indicateurs de rsultats et
enfin ;
la responsabilisation du gestionnaire.
a) La dlicate dtermination des missions 11 et des programmes
479. Les missions et programmes constituent la nouvelle architecture de prsen-
tation des crdits au sein des lois de finances. Les crdits seront rpartis entre
missions, elles-mmes divises en programmes (ou en dotations 12).
1) La mission, expression dune politique publique
480. Une mission compose de programmes Telle quelle est dfinie par
larticle 7 de la Lolf, la mission comprend un ensemble de programmes concou-
rant une politique publique dfinie. Linterdiction est donc affirme : une mis-
sion ne peut tre compose dun seul programme.
Or, les premires bauches de la rpartition des crdits prsentes par le Gou-
vernement ont clairement fait apparatre une prsentation de certaines missions
en mono-programmes.
Ainsi, lors de leur rapport dinformation davril 2004, les dputs ont indiqu
au Gouvernement quil convenait de supprimer les missions mono-pro-
gramme. Celles-ci sont en effet contraires larticle 7 de la loi organique qui
exclut explicitement () quune mission soit compose dun seul pro-
gramme , ce qui aurait, au surplus, pour inconvnient de limiter le droit
damendement prvu par larticle 47, dans la mesure o, au sein de ces mis-
sions, les parlementaires ne pourraient exercer leur droit damendement quen
scindant lunique programme prvu en plusieurs units, l o pour les missions
multi-programmes, il leur suffirait de proposer des transferts entre les pro-
grammes existants AN, Rapport dinformation sur la mise en uvre de la
Lolf, avril 2004, n 1554, p. 11.
11. Cf. n 24 et 35.

12. Cf. n 546.

Ce point, relev par les parlementaires, na toutefois pas suffi supprimer de

telles missions. Ainsi, le Conseil constitutionnel, dans sa dcision relative la
loi de finances pour 2006 29 dcembre 2005, 530 DC a relev le caractre
mono-programme de certaines missions mais sest toutefois refus les cen-
surer, estimant que ces prsentations mono-programme sinscrivaient dans le
cadre de la mise en place dune nouvelle nomenclature budgtaire et quafin
de laisser aux autorits comptentes le temps de procder aux adaptations
ncessaires et de surmonter les difficults inhrentes lapplication dune
telle rforme, la mise en conformit des missions mono-programme et des
nouvelles rgles organiques pourra ntre effective qu compter de lanne
2007 . Sous cette rserve, le Conseil constitutionnel en dduit quil ny a pas
lieu de dclarer ces missions contraires la Constitution. Il est toutefois bien
vident que de telles missions heurtent le pouvoir financier des parlementaires
ds lors quils nont pas la facult, sur de telles missions, dexercer leur pou-
voir damendement 13 (lequel ne se pratique quentre programmes dune mme
mission).
481. Une mission peut tre interministrielle Larticle 7 de la Lolf prcise
galement que les crdits ouverts par les lois de finances sont regroups par
mission relevant dun ou plusieurs services dun ou plusieurs ministres.
Une mission peut donc tre interministrielle. Et cest dailleurs un souhait fer-
vent exprim par les parlementaires lors des discussions pralables ladoption
de la Lolf que les missions soient interministrielles autant que cela est pos-
sible. Le Snat avait, nanmoins, minimis la porte de cette interministrialit
en indiquant que les missions interministrielles doivent tre lexception, et
non la rgle, compte tenu de la fragmentation des programmes quelle
implique Snat, Rapport dinformation sur ltat davancement de la mise en
uvre de la Lolf, n 388, juillet 2003.
Les premires bauches de rpartition des crdits ont significativement lud
cette possibilit y compris dans des hypothses o manifestement certains ser-
vices auraient pu prendre place au sein dune mme mission. Lexemple peut
ainsi tre cit dune mission Scurit ne comprenant que la Police nationale sans
comprendre les crdits de la Gendarmerie ! Les parlementaires y ont vu
lexemple le plus symptomatique et ont regrett quune telle scission fasse
perdre la maquette une grande part de sa lisibilit AN, Rapport dinforma-
tion sur la mise en uvre de la Lolf, avril 2004, n 1554, p. 12. Selon ce rap-
port, la prise en compte de la dimension interministrielle des politiques
publiques suppose () le regroupement des crdits de la police et de la gendar-
merie dans une mme mission. En outre, les actions, les objectifs et les indica-
teurs des deux programmes doivent tre harmoniss pour permettre une
valuation compare des performances des deux forces de scurit . Tenant
13. Cf. n 695.

compte de cette observation, le Gouvernement a associ au sein dune mme

mission Scurit, la Gendarmerie nationale et la Police nationale.
Avec la loi de finances pour 2008, 11 des 34 missions composant le budget
gnral de ltat sont interministrielles.
2) Le programme, ensemble cohrent dactions
482. Tel quil est dfini par larticle 7 de la Lolf, le programme regroupe les
crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions
relevant dun mme ministre.
483. Le programme doit tre ministriel Le programme est donc ncessai-
rement ministriel. Les parlementaires avaient souhait pousser la logique de la
Lolf jusqu reconnatre au programme une vocation interministrielle. Mais le
risque dune dilution des responsabilits les a conduit circonscrire le pro-
gramme la sphre ministrielle (ds lors que le programme est prsent
comme la clef de vote dun engagement sur des objectifs et des rsultats
atteindre). En effet, partager la responsabilit entre diffrents responsables du
programme, aurait probablement conduit, notamment en cas dobjectifs non
atteints, en rejeter la responsabilit sur le co-responsable
Cest donc en toute lucidit que les parlementaires ont assur la viabilit du sys-
tme de responsabilit par une individualisation de la responsabilit supporte.
484. De la dtermination du nombre de programmes Par ailleurs, le pro-
gramme doit prsenter une relative unit en termes dactions. Or, certains pro-
grammes ne respectent pas forcment cette unit et au contraire, se prsentent
dans un contexte de globalisation et donc de fongibilit excessives 14 AN,
Rapport dinformation sur la mise en uvre de la Lolf, n 1554, avril 2004
p. 14. Dans ce mme rapport, le nombre de programmes tait alors fix 141
en remplacement des 848 chapitres prenant place au sein des lois de finances
adoptes dans le cadre de lordonnance de 1959. Avec la loi de finances pour
2008, 123 programmes ont t retenus au titre du budget gnral de ltat 15
Une crainte peut, ici, apparatre ds lors que lunit de spcialit 16 traduit le
pouvoir damendement des parlementaires 17.
Cette nouvelle philosophie de rpartition des crdits budgtaires conduit,
dsormais, qualifier, le budget de ltat de budget de rsultats par opposition
au budget de moyens adopt dans le cadre de lordonnance de 1959.
14. Sur les notions de globalisation et de fongibilit des crdits, cf. n 492 et s.
15. 123 programmes auxquels doivent sajouter 910 dotations (relevant des missions Pouvoirs
publics et Provisions).
16. Cf. n 628.
17. Cf. n 624 et s. dveloppements consacrs au principe de spcialit et n 695 et s. dvelop-
pements consacrs au pouvoir damendement des parlementaires.

TABLEAU N 55 VOLUTION DU NOMBRE DE MISSIONS

ET DE PROGRAMMES
2006 2007 2008

Budget gnral de ltat
Nombre de missions 34 34 34
Nombre de missions interministrielles 8 9 11
Nombre de programmes 123 122 123
Nombre de dotations 8 9 10
Budget de ltat
Nombre de missions 49 48 49
Nombre de missions interministrielles 8 9 11
3) La traduction dconcentre des programmes

485. La Lolf ne prvoit de dclinaison des crdits quau travers des missions,
programmes et actions. Mais concrtement, la mise en uvre de la Lolf a sus-
cit une dclinaison de chaque programme en budgets oprationnels de pro-
gramme (BOP) et une dclinaison de ces derniers, en units oprationnelles
(UO) Ceci afin de garantir la gouvernabilit des programmes.
Ainsi que le relevait le rapport dinformation de lAssemble nationale davril
2004 AN, Rapport dinformation sur la mise en uvre de la Lolf, n 1554,
p. 16 lattribution dune relle capacit de pilotage aux gestionnaires passe
par lapprofondissement de la rflexion sur le partage des responsabilits .
Ces dclinaisons doivent galement permettre un rapprochement de la gestion
des crdits au terrain dans un cadre territorial ou au sein dun service.
Trois niveaux de responsabilit ont donc t envisags :
les responsables de programme 18 qui se positionnent au niveau de larchi-
tecture telle quelle se dgage de la lecture de la loi de finances ;
les gestionnaires de budget oprationnel de programme (BOP) responsables
dactions ou de sous-actions ;
Ces gestionnaires vont disposer, au niveau de leur BOP, de la fongibilit des
crdits et seront responsables des rsultats obtenus.
les chefs dunit oprationnelle responsables dobjectifs oprationnels,
dclins au sein dun BOP.
486. Le budget oprationnel de programme Chaque BOP se prsente selon
les mmes attributs que le programme dont il dpend : ensemble globalis de
18. Pour une liste des missions, programmes et responsables de programme, voir Damarey (S.),
Manuel Excution et contrle des finances publiques, coll. Fac-Universits, Gualino diteur,
n 257.

moyens associs des objectifs mesurs par des indicateurs de rsultats. Le

BOP procde ainsi une dclinaison en objectifs oprationnels. En dautres
termes, le BOP regroupe la part des crdits dun programme mis la disposition
dun responsable identifi pour un primtre dactivit (ex. : une ou plusieurs
des actions du programme) ou pour un territoire (au niveau rgional, dparte-
mental) selon la dfinition qui en est donne par le Guide mthodologique
pour lapplication de la Lolf.
Cette rpartition se dtaille au travers de 2 300 budgets oprationnels de pro-
gramme, dont prs de 2 000 au niveau des services dconcentrs.
Cette dclinaison est bien videmment essentielle la mise en uvre effective
de la Lolf. La Cour des comptes devait toutefois dplorer que limpact de
(cette dclinaison) sur les performances de ltat est au moins aussi important
que la mise au point dobjectifs et dindicateurs : en redistribuant les circuits de
dpense et les responsabilits, en oprant des choix fondamentaux en matire de
dconcentration, la Lolf suscite de nouvelles opportunits, mais aussi de nou-
veaux risques Cour des comptes, Premire analyse des stratgies, objectifs
et indicateurs prsents dans les avant-projets annuels de performances. Note de
synthse, p. 24.
b) La dtermination des objectifs et des indicateurs de rsultats
487. Les objectifs et indicateurs associs aux programmes Ainsi que le
prcise larticle 7 de la Lolf, le programme est destin mettre en uvre une
action ou un ensemble cohrent dactions auquel sont associs des objectifs
prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats
attendus et faisant lobjet dune valuation.
Pour chaque programme, doivent donc tre dtermins les objectifs et indica-
teurs associs. Dans ce cadre, lexercice a consist prsenter les pro-
grammes, leurs actions et leur stratgie, en justifiant le choix des objectifs,
limits cinq (avec une tolrance dix pour les programmes les plus importants
en termes de crdits ou denjeu politique) et des indicateurs (deux indicateurs
en moyenne par objectif) Soumet Jean-Franois (Directeur du personnel, de
la modernisation et de ladministration), Transparence et performance dans le
budget du Minefi , RFFP 2005, n 89, p. 35 et ce, en conformit avec les
indications donnes par le Guide mthodologique pour lapplication de la loi
organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001, La dmarche de perfor-
mance : stratgie, objectifs, indicateurs, juin 2004.
488. Lvaluation de la performance de lactivit administrative La pre-
mire dmarche incite donc le gestionnaire dterminer ses objectifs en fonc-
tion des priorits quil se fixe. Chaque objectif doit pouvoir tre mesur au
moyen dindicateurs de rsultats.
Les objectifs de performances peuvent traduire trois dimensions de la
performance :

lefficacit socio-conomique (le point de vue du citoyen qui peroit lactivit

de ladministration au travers de son impact socio-conomique le rsultat final
de laction de ltat) ;
la qualit du service rendu lusager ;
lefficience de la gestion, cest--dire le rapport entre les moyens et les rsultats.
489. Parmi ces objectifs, les parlementaires, dans leur vision de la Lolf, expri-
ment une prfrence pour les objectifs defficience dans une logique de ma-
trise de la dpense publique.
Or, les parlementaires ont pu regretter, loccasion de lanalyse des avant-
projets annuels de performances joints au projet de loi de finances initial pour
2006 que sur les 671 objectifs affichs, seuls 211 taient des objectifs deffi-
cience Assemble nationale, Rapport dinformation sur la mise en uvre de
la Lolf (16 mars 2005), n 2161, p. 23 et partagent lavis de la Cour des
comptes qui, constatant la faiblesse numrique de ces objectifs, le dplore
dautant plus quils sont trs importants pour la problmatique de la matrise
de la dpense publique Cour des comptes, Premire analyse des stratgies,
objectifs et indicateurs prsents dans les avant-projets annuels de perfor-
mances. Note de synthse p. 20. Essayant de justifier cette faiblesse, la Cour des
comptes la justifie par un investissement mthodologique souvent trop faible
pour parvenir mesurer correctement les performances p. 17.
Tandis que le Snat a tenu souligner que la culture de performance devait se
distinguer du culte des indicateurs dplorant le manque de lisibilit de certains
objectifs et indicateurs vagues, imprcis, jargonnant , mystrieux, incompr-
hensibles, complexes Snat, Rapport dinformation n 220 LOLF : culte
des indicateurs ou culture de la performance ?
Au travers des 123 programmes du budget gnral de la loi de finances pour
2008, se dclinent 621 objectifs et 1 276 indicateurs.
490. Llaboration des indicateurs de rsultats Aussi dlicate soit llabora-
tion des objectifs et des indicateurs de rsultats, un cueil doit galement tre vit
pour sassurer dune mise en uvre effective de la Lolf : associer, tant que faire
se peut, les chelons dconcentrs au processus dlaboration. En effet, seule une
telle association permettra de diffuser la culture de performance au sein des admi-
nistrations et dassurer, par le biais du facteur humain, le succs de la mise en
uvre de la Lolf. Or, le constat est que si les administrations centrales se sont
fortement impliques dans le choix des objectifs et les indicateurs, rares ont t
les administrations dconcentres ou les oprateurs de ltat ayant t troitement
associs cet exercice Assemble nationale, Rapport dinformation sur la mise
en uvre de la Lolf (16 mars 2005), n 2161, p. 11. Ce constat, dj effectu en
2003 19, tait, en 2005, la veille de lapplication de la Lolf, toujours dactualit.
19. Damarey (S.), Ladministration confronte la mise en uvre de la loi organique du 1er aot

c) La responsabilit du gestionnaire
491. La Lolf exige du gestionnaire quil sengage sur des objectifs et supporte
une responsabilit raison des rsultats obtenus. En contrepartie, les gestion-
naires disposent dune libert dans la gestion de leurs crdits au travers des
notions de globalisation et de fongibilit des crdits.
1) La responsabilisation du gestionnaire par la fongibilit des crdits
492. La globalisation des crdits La loi organique introduit une logique de
performance et une culture du contrle qui ncessitent une plus grande libert
donne au gestionnaire dans lutilisation des moyens qui leur sont allous. Cette
libert sexprime au travers du programme au sein duquel la prsentation des
crdits par titre (telle quelle rsulte de lapplication des dispositions de
larticle 5 de la Lolf) est indicative.
Le programme devient une enveloppe globale au sein de laquelle le gestionnaire
peut imputer diffremment les crdits qui lui ont t accords aux fins ultimes
de ralisation des objectifs qui lui ont t assigns. Les crdits deviennent ainsi
fongibles les uns par rapport aux autres des crdits dinvestissement pouvant
tre transforms en crdits de fonctionnement et inversement 20. Cette fongibilit
des crdits doit permettre au gestionnaire de re-ventiler les crdits entre les dif-
frents titres du programme en fonction des besoins 21.
493. La fongibilit asymtrique Cette libert accorde au gestionnaire au
travers de la globalisation et de la fongibilit des crdits trouve nanmoins une
limite avec la gestion des crdits de personnel. En effet, larticle 7 de la Lolf
indique que si la prsentation des crdits par titre est indicative, en revanche,
sagissant des crdits ouverts sur le titre des dpenses de personnel de chaque
programme, ils constituent le plafond des dpenses de cette nature. Autrement
dit, la fongibilit des crdits est asymtrique. Il est possible de prlever sur le
titre dpenses de personnel pour abonder un autre titre du programme, en
revanche, linverse nest pas possible : les crdits de personnel de chaque pro-
gramme ne peuvent tre majors par des crdits relevant dun autre titre.
En raison de leur poids dans le budget de ltat (environ 40 % 22), les dpenses
de personnel constituent un enjeu majeur de la gestion publique. Ceci justifie le
traitement particulier dont elles font ainsi lobjet. Dans cette mme logique de
2001 relative aux lois de finances , AJDA 2003 p. 1964 ; Damarey (S.), Dune application effec-
tive de la loi organique relative aux lois de finances , in La Loi organique du 1er aot 2001 relative
aux lois de finances, Ellipses, 2004 p. 111.
20. Cf. n 26 et 21.
21. Larticle 5 de la Lolf prvoit que les charges budgtaires de ltat peuvent tre regroupes sous
sept titres diffrents : 1 les dotations des pouvoirs publics ; 2 les dpenses de personnel ; 3 les
dpenses de fonctionnement ; 4 les charges de la dette de ltat ; 5 les dpenses dinvestissement ;
6 les dpenses dintervention ; 7 les dpenses doprations financires.
22. Cf. n 38 et s.

matrise de la dpense de personnel, la Lolf prvoit galement un plafonnement

des autorisations demplois rmunrs par ltat, fix par ministre.
Ce dispositif rpond une double proccupation :
assurer au gestionnaire une libert dutilisation des moyens mis sa dispo-
sition grce une globalisation des crdits et des emplois ;
au regard de lenjeu financier que reprsentent les dpenses de personnel,
garantir la matrise de ces dpenses par un systme de double plafonnement en
crdits par programme et en emplois par ministre et viter, en dfinitive, ainsi
que le relve P. Lamy, que la libert offerte aux gestionnaires de crdits se
traduise par une multiplication des recrutements, qui engagerait lavenir des
finances publiques sur plusieurs dizaines dannes Lamy Philippe,
Commentaire de larticle 7 de la Lolf , in La rforme du budget de ltat, La
loi organique relative aux lois de finances, LGDJ 2000 p. 57.
2) De la dtermination de la responsabilit supporte par le gestionnaire
494. Cette responsabilit est probablement le point dachoppement ultime dans
la mise en uvre de la Lolf. En effet, de cette responsabilit et surtout de la
nature juridique de cette responsabilit dpend leffectivit de la Lolf.
495. Le responsable de programme Premire difficult : la dtermination
du responsable de programme (RPROG) dsign pour assurer le pilotage du
programme.
La solution de simplicit aurait pu rsider dans la transposition lorgani-
gramme administratif ministriel de la logique de la Lolf. Mais ce nest pas ce
quon voulu les parlementaires : pour eux, faire des programmes lombre
porte de chacun des ministres ne correspond pas lesprit de la Lolf et ce
serait dailleurs une insulte au lgislateur organique que dappliquer la Lolf
en ce sens Propos du ministre Alain Lambert loccasion du Colloque orga-
nis par le Gerfip, La mise en uvre de la loi organique relative aux lois de
finances, 12 novembre 2002, Assemble nationale. En dautres termes, la Lolf
ne rvlera sa vritable densit que si les structures administratives sadaptent
aux missions dgages et non si, linverse, ce sont les missions qui sont
adaptes aux structures administratives S. Damarey, Ladministration
confronte la mise en uvre de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux
lois de finances , AJDA 2003 p. 1965.
Le Snat a dailleurs rappel dans son rapport de mars 2005, que la mise en
uvre de la Lolf constituait un levier pour la rforme administrative et la
rforme de ltat Snat, Rapport dinformation n 220 Lolf : culte des
indicateurs ou culture de la performance ? Dans ce cadre, la conduite de la
rforme budgtaire devait se traduire par une rationalisation de lorganisation
administrative pour amliorer lefficacit de laction de ltat. En ce sens, la
nouvelle nomenclature budgtaire ne devait pas tre calque sur lorganisation
administrative mais constituer un levier pour son volution dans le cadre de la

rforme de ltat Essai non (encore) transform Et la question reste

pose : la recherche de lefficacit de la dpense publique peut-elle tre atteinte
sans une profonde rforme structurelle de ladministration ?
En labsence de cette rforme, les responsables de programme dsigns lont t
par les ministres. Or, ainsi que lont soulign Alain Lambert et Didier Migaud,
dans la logique de la Lolf, un ministre sans programme nest quun ministre
sans portefeuille Rapport La mise en uvre de la loi organique relative aux
lois de finances : Russir la Lolf, cl dune gestion publique responsable et effi-
cace, septembre 2005.
Autre difficult suscite par la dtermination du responsable de programme et
paradoxalement
496. La nature de la responsabilit supporte par le gestionnaire
Deuxime difficult : la dtermination de la nature de la responsabilit sup-
porte : Responsabilit politique ? Responsabilit financire ? Responsabilit
hirarchique ? Responsabilit managriale ? Responsabilit pnale ?
Ainsi que le prcise le guide mthodologique pour lapplication de la Lolf 23,
compte tenu de la longueur des chanes de responsabilit de ltat, le passage
de tmoin entre la responsabilit politique et la responsabilit de gestion revt
une importance cruciale. Le responsable de programme est la charnire de ces
deux niveaux de responsabilit. Il concourt llaboration des choix strat-
giques, sous lautorit du ministre comptent et il est responsable de leur mise
en uvre oprationnelle .
Pourtant essentielle leffectivit de la Lolf, la dtermination de la nature de
cette responsabilit nest toujours pas fixe. Bien videmment, un tel sujet sus-
cite des antagonismes dont le Colloque organis par la Cour des comptes en
avril 2005 fut le juste reflet. Ce colloque avait pour but, ainsi que la prcis le
Premier prsident de la Cour des comptes, de dterminer ce que pourraient et
devraient tre les rgimes de responsabilit appliqus ceux qui grent largent
public dans cette perspective renouvele gnre par la Lolf RFFP 2005,
n 92 p. 9.
Ce colloque a eu le mrite de mettre en vidence des vellits opposes et
notamment partages entre responsabilits managriale et financire (sous-
entendu devant le juge financier qui pourrait tre la Cour de discipline budg-
taire et financire).
Ds lors que les parlementaires nont pas pris soin dindiquer, dans la Lolf, la
nature de la responsabilit supporte par le gestionnaire, ils ne peuvent que sen
remettre lexcutif pour, qu loccasion de la mise en uvre de la Lolf, soit
formalise cette responsabilit.
23. La dmarche de performance : stratgie, objectifs, indicateurs. Guide mthodologique pour

lapplication de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aot 2001, Juin 2004.

Confier au juge financier une quelconque comptence en la matire suppose une

volont politique supplmentaire. En son absence, la responsabilit administra-
tive prsente comme une responsabilit managriale primera.
497. La responsabilit financire du responsable de programme Lappel
est donc insistant de la part du juge financier pour inciter les pouvoirs publics
uvrer dans le sens dune responsabilit financire. La Lolf place la respon-
sabilisation des gestionnaires publics au cur des procdures budgtaires, finan-
cires et comptables. Compte tenu des chances rapproches, la Cour
recommande quune rforme des rgimes de responsabilit des comptables et
des ordonnateurs soit rapidement mise en uvre Rapport de la Cour des
comptes sur lexcution de la loi de finances pour 2003 ; Rapport sur les
comptes de ltat, p. 32.
498. La Cour des comptes prcise, galement, que cette responsabilit ne se
confond () pas avec la responsabilit politique du Gouvernement, reconnue
par la Constitution, ni avec la responsabilit hirarchique rsultant des prin-
cipes de lorganisation administrative le responsable de programme nayant
pas ncessairement autorit sur lensemble des personnels ou des structures rele-
vant de son programme Cour des comptes, Premire analyse des stratgies,
objectifs et indicateurs prsents dans les avant-projets annuels de perfor-
mances. Note de synthse p. 8.
Section 1
La notion clef de loi de finances
499. Les lois de finances sont les lois votes par le Parlement selon la proc-
dure spciale prvue par larticle 47 de la Constitution 24, telle quelle est pr-
cise par les dispositions organiques.
Les lois de finances se distinguent les unes des autres au travers de lexercice
budgtaire, lequel souvre avec ladoption dune loi de finances initiale et se
clt avec une loi de rglement.
Ainsi distingues, les lois de finances se dfinissent galement par leur contenu.
1. Les catgories de lois de finances

500. Avec lordonnance du 2 janvier 1959, taient distingues trois catgories
de lois de finances : les lois de finance initiale, les lois de finances rectificatives
et les lois de rglement. La loi organique du 1er aot 2001 procde, dsormais,
une distinction en quatre catgories de lois de finances, ajoutant aux trois pre-
mires, les lois adoptes selon les procdures durgence.
24. Cf. n 394.

A. Les lois de finances initiales et rectificatives

501. La loi de finances de lanne ouvre un cycle budgtaire qui se complte
par des lois de finances rectificatives et sachve par une loi de rglement.
En dautres termes, la loi de finances de lanne prvoit et autorise pour lanne
venir, les dpenses et les recettes de ltat. Cette loi de finances, ncessaire-
ment prvisionnelle et donc alatoire, peut tre modifie en cours dexercice
budgtaire, par une ou plusieurs lois de finances rectificatives (galement
appeles, antrieurement, collectifs budgtaires 25). En effet, selon la dfinition
donne par larticle 35 de la Lolf (art. 2, Ord.), seules les lois de finances recti-
ficatives peuvent, en cours danne, modifier les dispositions de la loi de
finances de lanne.
502. Ladoption des lois de finances rectificatives Une loi de finances recti-
ficative intervient obligatoirement si les grandes lignes de lquilibre cono-
mique et financier dfini par la loi de finances initiale sont modifies. Plus
concrtement, une loi de finances rectificative doit tre adopte lorsque, en
cours dexercice budgtaire, des dcrets davance 26, des annulations de crdits 27
ou des mesures affectant lexcution du budget ont t adopts et de mme
lorsque les grandes lignes de lquilibre conomique et financier dfinies par la
loi de finances de lanne se trouvent, en cours dexercice, bouleverses Cons.
const., 24 juillet 1991, Loi portant diverses dispositions dordre conomique et
financier, 298 DC.
Ces lois de finances rectificatives sont prsentes en partie ou en totalit dans
les mmes formes que la loi de finances de lanne (art. 35, Lolf ; art. 34, Ord.)
et comprennent un article dquilibre Cons. const., 9 juin 1992, Rsolution
modifiant le rglement du Snat, 309 DC.
503. La pratique des lois de finances rectificatives Chaque anne, se sont
un deux projets de lois de finances rectificatives qui sont dposs devant les
assembles parlementaires dont linvitable collectif de fin dexercice, qui
intervient en dcembre, quasiment en mme temps que ladoption de la loi de
finances de lanne suivante et est prsent comme un texte dajustement.
Les chances lectorales sont galement propices ladoption de telles lois de
finances rectificatives et sont qualifies, en raison du calendrier lectoral, de
collectifs de printemps (1981, 1986, 1993, 1995).
25. Le recours lexpression collectif budgtaire trouve son origine dans la loi du 12 aot 1876 rela-
tive aux demandes de crdits supplmentaires ou extraordinaires (JO 16 et 17 aot, p. 6425) qui fait
obligation au ministre des finances de runir en un seul projet de loi toutes les demandes de
crdits supplmentaires ou extraordinaires dont le besoin sest fait sentir dans les divers services
en cours danne ou, comme le prcise la loi du 14 dcembre 1879 (JO 16 dcembre, p. 11145) de
collecter ces demandes au sein de projet de loi collectif de crdits ainsi que le prvoit le
dcret du 24 mai 1938 en son article 8 (JO 25 mai, p. 5915).
26. Cf. n 530 et s.
27. Cf. n 648 et s.

TABLEAU N 56 LES COLLECTIFS BUDGTAIRES
Anne Nombre de collectifs adopts Dates dintervention des collectifs budgtaires

1960 3 n 60-706 du 21 juillet 1960
n 60-859 du 13 aot 1960
n 60-1356 du 17 dcembre 1960
1961 2 n 61-825 du 29 juillet 1961
n 61-1393 du 20 dcembre 1961
1962 3 n 62-643 du 7 juin 1962
n 62-873 du 31 juillet 1962
n 62-1526 du 22 dcembre 1962
1963 3 n 63-628 du 2 juillet 1963
n 63-778 du 31 juillet 1963
n 63-1293 du 21 dcembre 1963
1964 1 n 64-1278 du 23 dcembre 1964
1965 1 n 65-1154 du 30 dcembre 1965
1966 1 n 66-948 du 22 dcembre 1966
1967 2 n 67-481 du 21 juin 1967
n 67-1172 du 22 dcembre 1967
1968 3 n 68-687 du 30 juillet 1968
n 68-695 du 31 juillet 1968
n 68-1145 du 20 dcembre 1968
1969 4 n 69-433 du 16 mai 1969
n 69-1132 du 20 dcembre 1969
n 69-1133 du 20 dcembre 1969
n 69-1160 du 24 dcembre 1969
1970 1 n 70-1283 du 31 dcembre 1970
1971 1 n 71-1025 du 24 dcembre 1971
1972 1 n 72-1147 du 23 dcembre 1972
1973 1 n 73-1128 du 21 dcembre 1973
1974 2 n 74-644 du 16 juillet 1974
n 74-1114 du 27 dcembre 1974
1975 4 n 75-408 du 29 mai 1975
n 75-510 du 27 juin 1975
n 75-853 du 13 septembre 1975
n 75-1242 du 27 dcembre 1975
1976 3 n 76-539 du 22 juin 1976
n 76-978 du 29 octobre 1976
n 76-1220 du 28 dcembre 1976
1977 3 n 77-608 du 14 juin 1977
n 77-1399 du 22 dcembre 1977
n 77-1466 du 30 dcembre 1977
1978 3 n 78-653 du 22 juin 1978
n 78-1023 du 23 octobre 1978
n 78-1240 du 29 dcembre 1978

Anne Nombre de collectifs adopts Dates dintervention des collectifs budgtaires
1979 1 n 79-1102 du 21 dcembre 1979
1980 2 n 80-1039 du 23 dcembre 1980
n 80-1055 du 23 dcembre 1980
1981 4 n 81-734 du 3 aot 1981
n 81-1050 du 27 novembre 1981
n 81-1179 du 31 dcembre 1981
n 81-1180 du 31 dcembre 1981
1982 2 n 82-540 du 28 juin 1982
n 82-1152 du 30 dcembre 1982
1983 1 n 83-1159 du 24 dcembre 1983
1984
1985
1986 2 n 86-824 du 11 juillet 1986
n 86-1318 du 30 dcembre 1986
1987 1 n 87-1061 du 30 dcembre 1987
1988 1 n 88-1193 du 29 dcembre 1988
1989 1 n 89-936 du 29 dcembre 1989
1990 1 n 90-1169 du 29 dcembre 1990
1991 1 n 91-1323 du 30 dcembre 1991
1992 1 n 92-1476 du 31 dcembre 1992
1993 2 n 93-859 du 22 juin 1993
n 93-1353 du 30 dcembre 1993
1994 1 n 94-1163 du 29 dcembre 1994
1995 2 n 95-885 du 4 aot 1995
n 95-1347 du 30 dcembre 1995
1996 1 n 96-1182 du 30 dcembre 1996
1997 1 n 97-1239 du 29 dcembre 1997
1998 1 n 98-1267 du 30 dcembre 1998
1999 1 n 99-1173 du 30 dcembre 1999
2000 2 n 2000-656 du 13 juillet 2000
n 2000-1353 du 30 dcembre 2000
2001 1 n 2001-1276 du 28 dcembre 2001
2002 2 n 2002-1050 du 6 aot 2002
n 2002-1576 du 30 dcembre 2002
2003 1 n 2003-1312 du 30 dcembre 2003
2004 1 n 2004-1485 du 30 dcembre 2004
2005 1 n 2005-1720 du 30 dcembre 2005
2006 1 n 2006-1771 du 30 dcembre 2006
2007 1 n 2005-1824 du 25 dcembre 2007
Sources : Journaux officiels.

Ladaptation aux circonstances conomiques peut galement susciter des lois de

finances rectificatives. Ainsi, en 1975, les collectifs budgtaires taient destins,
par une relance de lconomie, lutter contre les effets de la crise ptrolire. De
mme, la loi de finances rectificative de 2000 a t prsente comme ncessaire
afin dapporter les correctifs quappelle lvolution de la conjoncture cono-
mique et de lexcution budgtaire Assemble nationale, Rapport dinforma-
tion n 2244, mars 2000.
Les lois de finances rectificatives sont galement loccasion de tirer les cons-
quences de dcisions de justice linstar des lois de finances rectificatives
pour 1993 ou encore 2004 qui comportaient plusieurs articles en ce sens.
Si, selon lexpression employe par le Gouvernement, les LFR sont prsentes
par rapport aux lois de finances initiales comme des ajustements aux
besoins , certaines de ces lois de finances peuvent contenir des dispositions
lgislatives relativement importantes linstar de la loi de finances rectifica-
tive pour 2000 comportant labaissement du taux normal de TVA, la suppres-
sion de la part rgionale de la taxe dhabitation et lallgement de limpt sur le
revenu.
B. Les lois de rglement

504. La clture de lexercice budgtaire Enfin, une fois lexercice achev,
une loi de rglement rend compte des dpenses effectivement ralises et des
recettes rellement perues. Cette loi permet de constater les rsultats finan-
ciers de chaque anne civile et dapprouver les diffrences entre les rsultats et
les prvisions de la loi de finances, complte, le cas chant, par ses lois
rectificatives.
La loi de rglement intervient donc a posteriori et ne sinscrit pas dans la mme
logique que les lois de finances initiales et rectificatives.
Prcisant utilement les caractristiques de la loi de rglement, le Conseil consti-
tutionnel a indiqu Cons. const., 16 janvier 1986, Loi portant rglement dfi-
nitif du budget de 1983, 202 DC :
1) Pour permettre au Parlement dexercer sur lexcution du budget, le contrle
politique qui lui appartient, la loi de rglement comporte deux catgories de dis-
positions ayant une porte diffrente : celles, dune part, qui constatent les
rsultats des oprations de toute nature intervenues pour lexcution du budget
et tablissent le compte de rsultat de lanne ; celles, dautre part, qui oprent,
le cas chant, des ajustements de crdits par rapport aux prvisions de la loi
de finances et autorisent le transfert du rsultat de lanne au compte permanent
des dcouverts du Trsor ;
2) En tant quelle procde des constatations, la loi de rglement ne peut que
retracer, partir des comptes, les ordonnancements de dpenses et les encaisse-
ments de recettes quelle que soit la rgularit des oprations effectues ; sagis-
sant doprations qui prsentent le caractre dactes administratifs ou comptables,

le contrle de leur rgularit appartient aux autorits et juridictions comptentes

pour en connatre et ne relve pas du Conseil constitutionnel. La constitutionnalit
de la loi de rglement, en celles de ses dispositions qui procdent des constata-
tions, sapprcie uniquement au regard des rgles de valeur constitutionnelle qui
dfinissent son contenu.
505. Le contenu des lois de rglement Les nouvelles dispositions orga-
niques, en leur article 37, sont trs prcises quant la dfinition et au contenu
des lois de rglement : I La loi de rglement arrte le montant dfinitif des
recettes et des dpenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le rsultat
budgtaire qui en dcoule.
II La loi de rglement arrte galement le montant dfinitif des ressources et
des charges de trsorerie ayant concouru la ralisation de lquilibre finan-
cier de lanne correspondante, prsent dans un tableau de financement.
III La loi de rglement approuve le compte de rsultat de lexercice, tabli
partir des ressources et des charges constates dans les conditions prvues
larticle 30. Elle affecte au bilan le rsultat comptable de lexercice et approuve
le bilan aprs affectation ainsi que ses annexes.
IV Le cas chant, la loi de rglement :
ratifie les modifications apportes par dcret davance aux crdits ouverts
par la dernire loi de finances affrente cette anne ;
ouvre, pour chaque programme ou dotation concern, les crdits ncessaires
pour rgulariser les dpassements constats rsultant de circonstances de force
majeure dment justifies et procde lannulation des crdits nayant t ni
consomms ni reports ;
majore, pour chaque compte spcial concern, le montant du dcouvert auto-
ris au niveau du dcouvert constat ;
arrte les soldes des comptes spciaux non reports sur lexercice suivant ;
apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spcial 28.
V La loi de rglement peut galement comporter toutes dispositions relatives
linformation et au contrle du Parlement sur la gestion des finances
publiques, ainsi qu la comptabilit de ltat et au rgime de la responsabilit
pcuniaire des agents des services publics.
C. Lhypothse des lois adoptes selon les procdures

durgence
506. Les lois adoptes selon les procdures durgence sont des lois de
finances Avec la loi organique du 1er aot 2001, lnumration des lois de
finances se complte des lois adoptes selon les procdures durgence.
Larticle 1er prcise en effet, quont le caractre de lois de finances : 1 La loi
28. Sur cette notion de compte spcial, cf. n 596 et s.

de finances de lanne et les lois de finances rectificatives ; 2 La loi de rgle-

ment ; 3 Les lois prvues par larticle 45.
Cette liste a t complte de manire tirer les consquences dune dcision
rendue par le Conseil constitutionnel en dcembre 1979 29 et par laquelle a t
reconnu que les lois adoptes selon les procdures durgence taient des lois de
finances. Un effet triptyque apparat ainsi : lordonnance telle quapplique
voire interprte par le Conseil constitutionnel, et la transposition de cette appli-
cation dans la Lolf 30.
Dsormais, prennent place, aux cts des lois de finances initiales, lois de
finances rectificatifs et lois de rglement, les lois prvues par larticle 45 de la
Lolf, savoir les lois adoptes selon les procdures durgence.
507. Le projet de loi de finances mis en vigueur par ordonnance Dj
avec la Constitution de 1958, lhypothse dun budget non adopt dans les
dlais tait envisage (exprience des IIIe et IVe Rpubliques aidant).
Ainsi, larticle 47 de la Constitution prvoit-il que si le Parlement ne sest pas
prononc dans un dlai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peu-
vent tre mises en vigueur par ordonnance. Cette possibilit, non prcise par
les dispositions organiques, na jamais t utilise.
508. Lautorisation de percevoir les impts Larticle 47 de ce texte prvoit,
galement, que si la loi de finances fixant les ressources et les charges dun
exercice na pas t dpose en temps utile pour tre promulgue avant le dbut
de cet exercice, le Gouvernement demande durgence au Parlement lautorisa-
tion de percevoir les impts et ouvre par dcret les crdits se rapportant aux
services vots.
Lordonnance du 2 janvier 1959 a dvelopp cette hypothse en prcisant, en
son article 44, deux procdures durgence que le Gouvernement avait la possi-
bilit dactionner dans lhypothse o le Parlement se trouvait dans limpossi-
bilit dadopter la loi de finances avant le dbut de lexercice budgtaire
suivant.
En effet, la procdure dadoption des lois de finances doit conduire les parle-
mentaires, si les dlais sont respects, se prononcer entre le 10 et le
20 dcembre prcdant le dbut de lexercice budgtaire.
Si tel ntait pas le cas, le Gouvernement pouvait recourir larticle 44 de
lordonnance qui prvoit deux chances aux dates des 11 et 19 dcembre.
1 Il peut demander lAssemble nationale, avant le 11 dcembre de lanne
qui prcde celle de lexcution du budget, dmettre un vote spar sur
lensemble de la premire partie de la loi de finances de lanne. Ce projet de
loi partiel est soumis au Snat selon la procdure durgence ;
29. Cf. n 509.

30. Sur cette dclinaison triptyque, Cf. n 435 et 466.

2 Si la procdure prvue par le prcdent alina na pas t suivie ou na pas

abouti, le Gouvernement dpose avant le 19 dcembre de lanne qui prcde
celle de lexcution du budget devant lAssemble nationale un projet de loi
spcial lautorisant continuer percevoir les impts existants jusquau vote
de la loi de finances de lanne. Ce projet est discut selon la procdure
durgence ().
Lhypothse dune loi de finances partielle a pu tre applique en
dcembre 1962 sagissant du projet de loi de finances pour 1963. Une premire
loi de finances fixant les conditions gnrales de lquilibre financier et proc-
dant ladoption de la premire partie de la loi de finances a t adopte en
dcembre 1962 (Loi n 62-1529 du 22 dcembre 1962) et a t suivie dune
seconde loi de finances en fvrier 1963 procdant ladoption de la deuxime
partie de la loi de finances (Loi de finances n 63-156 du 23 fvrier 1963
Moyens des services et dispositions spciales).
509. La censure constitutionnelle dune loi de finances, hypothse non
prvue par lordonnance du 2 janvier 1959 En dcembre 1979, le Gouver-
nement a fait usage dune procdure durgence dans des circonstances non
prvues par larticle 44. En effet, par une dcision du 24 dcembre 1979, le
Conseil constitutionnel a censur la loi de finances pour 1980 dans sa totalit
premire et seule dcision ce jour, de censure totale dune loi de finances.
Laissant ainsi le Gouvernement dans une situation indite et face un vide
juridique car non prvue par lordonnance de 1959. Faisant usage des seuls
instruments sa disposition, le Gouvernement a dpos un projet de loi spcial
estimant que cette procdure durgence semblait la plus approprie.
Saisi, le Conseil constitutionnel ny a rien trouv redire.
Document n 33 Dcision n 79-111 DC du 30 dcembre 1979 Vote du

budget II (extrait)
Considrant que ni la Constitution, ni lordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique rela-
tive aux lois de finances nont prvu explicitement la procdure suivre aprs une dcision du
Conseil constitutionnel dclarant la loi de finances de lanne non conforme la Constitution ;
Considrant que, dans cette situation et en labsence de dispositions constitutionnelles ou orga-
niques directement applicables, il appartient, de toute vidence, au Parlement et au Gouverne-
ment, dans la sphre de leurs comptences respectives, de prendre toutes les mesures dordre
financier ncessaires pour assurer la continuit de la vie nationale ; quils doivent, pour ce faire,
sinspirer des rgles prvues, en cas de dpt tardif du projet de loi de finances, par la Constitu-
tion et par lordonnance portant loi organique, en ce qui concerne tant les ressources que la rpar-
tition des crdits et des autorisations relatifs aux services vots ;
Considrant qu cette fin, et dans lattente de lentre en vigueur de la loi de finances pour
1980, la loi soumise au Conseil constitutionnel autorise la perception des impts, produits et
revenus affects ltat, aux collectivits territoriales, aux tablissements publics et organismes
divers habilits les percevoir, ainsi que celle des taxes parafiscales existantes ;

Considrant que, bien quelle ne soit pas au nombre des lois mentionnes larticle 2 de lordon-
nance du 2 janvier 1959, cette loi, tout comme les lois prvues larticle 44, 1 et 2, de cette
ordonnance, doit tre considre comme une loi de finances, au sens de larticle 47 de la Consti-
tution ; quen effet, les dispositions quelle comporte sont de celles qui figurent normalement
dans une loi de finances ; quainsi, elle constitue un lment dtach, pralable et temporaire de
la loi de finances pour 1980 ;
Considrant, en consquence, que cette loi, qui a la mme porte que celles vises larticle 44
de lordonnance du 2 janvier 1959, a pu autoriser la perception des taxes parafiscales jusqu
lentre en vigueur de la loi de finances pour 1980, sans contrevenir larticle 4, deuxime
alina, de ladite ordonnance, aux termes duquel la perception de ces taxes au-del du
31 dcembre de lanne de leur tablissement doit tre autorise chaque anne par une loi de
finances ;
Considrant que de ce qui prcde il rsulte que la loi autorisant le Gouvernement continuer
percevoir en 1980 les impts et taxes existants nest pas contraire la Constitution ;
DECIDE :
Article premier. La loi autorisant le Gouvernement continuer percevoir en 1980 les impts
et taxes existants est dclare conforme la Constitution.
Article 2. La prsente dcision sera publie au Journal officiel de la Rpublique franaise.
Dlibre par le Conseil constitutionnel en sa sance du 30 dcembre 1979.
La loi n 79-1159 du 30 dcembre 1979 portant autorisation de continuer per-

cevoir les impts et taxes existants a t suivie de la loi de finances n 80-30 du
18 janvier 1980.
Cet pisode est emblmatique des lacunes qua pu contenir lordonnance du
2 janvier 1959. Et sur ce point, en particulier, emblmatique du contexte dans
lequel lordonnance a t rdige.
En janvier 1959, le Conseil constitutionnel, nouvellement cr, nexiste alors
que sur le papier. Et il nest pas envisag par les auteurs de la Constitution
comme une institution susceptible de contrarier lexcutif. Au contraire, le
Conseil constitutionnel a t cr pour contrler le lgislateur la loi, afin de
garantir que cette dernire soit conforme la Constitution.
Cest donc logiquement que les rdacteurs de lordonnance du 2 janvier 1959
navaient pas envisag cette possibilit dune censure dune loi de finances
par le Conseil constitutionnel au titre des procdures durgence.
510. La censure constitutionnelle, nouvelle hypothse prvue par la Lolf
La Lolf va tirer toutes les consquences de cet pisode de dcembre 1979.
Tout dabord, larticle 45 de la Lolf relatif aux procdures durgence va insrer,
en un 3e alina, lhypothse dune loi de finances non promulgue ni mise en
application en raison dune censure prononce par le Conseil constitutionnel en
application de larticle 62 de la Constitution.
Article 45 LOLF Dans le cas prvu au quatrime alina de larticle 47 de
la Constitution, le Gouvernement dispose des deux procdures prvues
ci-dessous :

1 Il peut demander lAssemble nationale, avant le 11 dcembre de lanne

qui prcde le dbut de lexercice, dmettre un vote spar sur lensemble de
la premire partie de la loi de finances de lanne. Ce projet de loi partiel est
soumis au Snat selon la procdure durgence ;
2 Si la procdure prvue au 1 na pas t suivie ou na pas abouti, le Gouver-
nement dpose, avant le 19 dcembre de lanne qui prcde le dbut de lexer-
cice, devant lAssemble nationale, un projet de loi spciale lautorisant
continuer percevoir les impts existants jusquau vote de la loi de finances de
lanne. Ce projet est discut selon la procdure durgence.
Si la loi de finances de lanne ne peut tre promulgue ni mise en application
en vertu du premier alina de larticle 62 de la Constitution, le Gouvernement
dpose immdiatement devant lAssemble nationale un projet de loi spciale
lautorisant continuer percevoir les impts existants jusquau vote de la loi
de finances de lanne. Ce projet est discut selon la procdure durgence ().
Ensuite, la Lolf, en son article 1er, va complter la liste des lois de finances en y
ajoutant les lois prvues larticle 45 de cette mme loi organique, savoir les
dispositions adoptes au vue de circonstances durgence.
En effet, autre apport de la dcision du Conseil constitutionnel du 30 dcembre
1979, les lois adoptes selon les procdures durgence sont des lois de finances.
Larticle 1er de la Lolf en tire toutes les consquences en compltant cette liste.
Article 1er LOLF () Ont le caractre de lois de finances :
1 La loi de finances de lanne et les lois de finances rectificatives ;
2 La loi de rglement ;
3 Les lois prvues larticle 45.
Ainsi distingues, les lois de finances se prcisent galement par leur contenu.
2. Le contenu des lois de finances initiales

et rectificatives 31
511. Les lois de finances dterminent, selon larticle 34 de la Constitution et
larticle 1er de lordonnance, la nature, le montant et laffectation des res-
sources et des charges de ltat .
Ainsi dtermines, les lois de finances initiales et rectificatives se dfinissent
par leur contenu tel quil doit tre pour que ces lois puissent tre qualifies de
lois de finances.
Ce contenu matriel prcis, la loi de finances sorganise au travers dune archi-
tecture oprant rpartition des crdits du budget de ltat.
31. Pour le dtail du contenu des lois de rglement, cf. n 505.

A. La dlimitation matrielle du contenu des lois de finances

512. Lordonnance de 1959 comme la loi organique de 2001 procdent une
dlimitation du contenu des lois de finances. En fonction des critres fixs par
le texte organique, une loi sera ou non qualifie de loi de finances. Ainsi dis-
tingue-t-on trois contenus au sein des lois de finances :
le contenu obligatoire, sans lequel une loi de finances ne pourrait tre quali-
fie ainsi ;
le contenu exclusif, qui ne peut tre prsent que dans une loi de finances ;
le contenu partag, qui peut indistinctement tre prsent au sein dune loi de
finances ou dune loi ordinaire.
Hormis ces contenus prdfinis, une loi de finances ne saurait contenir dautres
dispositions. Ces autres dispositions, par dfinition interdites, sont censures par
le Conseil constitutionnel au travers des cavaliers budgtaires.
I LE CONTENU OBLIGATOIRE
513. Une loi de finances se dfinit par son contenu obligatoire Le domaine
obligatoire des lois de finances comprend les dispositions que la loi de finances
doit ncessairement comprendre pour tre qualifie de loi de finances et qui ne
peuvent trouver leur place dans un autre texte.
Tel quil rsultait de larticle 31 de lordonnance, le contenu obligatoire senten-
dait de lautorisation de perception des recettes notamment fiscales, la fixation
des plafonds des grandes catgories de dpenses (services vots et mesures
nouvelles) et des donnes gnrales de lquilibre financier, des dispositions
ncessaires la ralisation des oprations demprunt et de trsorerie, la fixation
des oprations des budgets annexes et des comptes spciaux du Trsor.
La Lolf, en son article 34, vient prciser le contenu des deux parties que
comprend une loi de finances et en dtaille les diffrents domaines. Lanalyse
de cet article, prcise par linterprtation qui en a t donne par le Conseil
constitutionnel dans sa dcision du 25 juillet 2001
Document n 34 Cons. const., 25 juillet 2001, Loi organique relative aux

lois de finances, 448 DC (extrait)
Considrant que le III de larticle prcise, parmi celles dfinies ses I et II, les dispositions qui
relvent du domaine obligatoire et exclusif de la loi de finances de lanne ; que le 7 du II dfinit six
catgories de dispositions pouvant figurer tant dans la loi de finances de lanne que dans une autre
loi, caractre financier ou non ; que tel est, en particulier, le cas des mesures relatives lassiette,
au taux et aux modalits de recouvrement des impositions de toute nature qui naffectent pas lqui-
libre budgtaire ainsi que des dispositions comportant, sur les dpenses budgtaires de lanne, une
incidence directe, prise en compte dans les crdits ; que les autres dispositions mentionnes aux I et II
ressortissent au domaine exclusif, mais non obligatoire, de la loi de finances de lanne ; quainsi, la
loi organique a dfini de faon complte et prcise le contenu de la loi de finances de lanne .

514. conduit distinguer, au sein de larticle 34 de la Lolf :

le domaine obligatoire : I 1, 5, 6, 7, 8, II 1, 2 et 3, conformment
au III et tel que confirm par la dcision du Conseil constitutionnel du 25 juillet
2001 ;
le domaine exclusif : I 2, 3, 4, 9 et 10, II 4, 5 et 6 ;
le domaine partag : II 7 dclin en a) f).
Article 34 LOLF La loi de finances de lanne comprend deux parties
distinctes.
I. Dans la premire partie, la loi de finances de lanne :
1 Autorise, pour lanne, la perception des ressources de ltat et des imposi-
tions de toute nature affectes des personnes morales autres que ltat ;
2 Comporte les dispositions relatives aux ressources de ltat qui affectent
lquilibre budgtaire ;
3 Comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du
budget de ltat ;
4 value chacun des prlvements mentionns larticle 6 ;
5 Comporte lvaluation de chacune des recettes budgtaires ;
6 Fixe les plafonds des dpenses du budget gnral et de chaque budget
annexe, les plafonds des charges de chaque catgorie de comptes spciaux ainsi
que le plafond dautorisation des emplois rmunrs par ltat ;
7 Arrte les donnes gnrales de lquilibre budgtaire, prsentes dans un
tableau dquilibre ;
8 Comporte les autorisations relatives aux emprunts et la trsorerie de ltat
prvues larticle 26 et value les ressources et les charges de trsorerie qui
concourent la ralisation de lquilibre financier, prsentes dans un tableau
de financement ;
9 Fixe le plafond de la variation nette, apprcie en fin danne, de la dette
ngociable de ltat dune dure suprieure un an ;
10 Arrte les modalits selon lesquelles sont utiliss les ventuels surplus, par
rapport aux valuations de la loi de finances de lanne, du produit des imposi-
tions de toute nature tablies au profit de ltat.
II. Dans la seconde partie, la loi de finances de lanne :
1 Fixe, pour le budget gnral, par mission, le montant des autorisations
dengagement et des crdits de paiement ;
2 Fixe, par ministre et par budget annexe, le plafond des autorisations
demplois ;
3 Fixe, par budget annexe et par compte spcial, le montant des autorisations
dengagement et des crdits de paiement ouverts ou des dcouverts autoriss ;

4 Fixe, pour le budget gnral, les budgets annexes et les comptes spciaux,
par programme, le montant du plafond des reports prvu au 2 du II de
larticle 15 ;
5 Autorise loctroi des garanties de ltat et fixe leur rgime ;
6 Autorise ltat prendre en charge les dettes de tiers, constituer tout autre
engagement correspondant une reconnaissance unilatrale de dette, et fixe le
rgime de cette prise en charge ou de cet engagement ;
7 Peut :
a) Comporter des dispositions relatives lassiette, au taux et aux modalits
de recouvrement des impositions de toute nature qui naffectent pas lquilibre
budgtaire ;
b) Comporter des dispositions affectant directement les dpenses budgtaires
de lanne ;
c) Dfinir les modalits de rpartition des concours de ltat aux collectivits
territoriales ;
d) Approuver des conventions financires ;
e) Comporter toutes dispositions relatives linformation et au contrle du
Parlement sur la gestion des finances publiques ;
f) Comporter toutes dispositions relatives la comptabilit de ltat et au
rgime de la responsabilit pcuniaire des agents des services publics.
III. La loi de finances de lanne doit comporter les dispositions prvues
aux 1, 5, 6, 7 et 8 du I et aux 1, 2 et 3 du II.
II LE CONTENU EXCLUSIF
515. Une loi de finances peut se complter dun contenu exclusif Le
domaine exclusif des lois de finances comprend les dispositions qui ne peuvent
trouver leur place que dans une loi de finances mais qui ny sont pas
obligatoires.
Dans le cadre de lordonnance de 1959, ce contenu sentendait des dispositions
organisant linformation et le contrle du Parlement sur la gestion des finances
publiques, visant imposer aux agents des services publics des responsabilits
pcuniaires ou crer et transformer des emplois. Pouvaient tre ajoutes, les
dispositions relatives aux affectations comptables (art. 18, al. 3, Ord.), les cra-
tions et suppressions de budgets annexes (art. 20, Ord.) et de comptes spciaux
du trsor (art. 25, Ord.).
Par ailleurs, larticle 1 de lordonnance prcisait que les lois de finances dter-
minent notamment :
les ressources et les charges de ltat ;
lorganisation de linformation et du contrle du Parlement sur la gestion des
finances publiques ;

les responsabilits pcuniaires des agents des services publics ;

lassiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toute
nature.
Ainsi quil ressort de la dcision du Conseil constitutionnel du 24 juillet 1991,
Loi portant diverses dispositions dordre conomique et financier, 298 DC, les
trois premiers lments relvent de la comptence exclusive des lois de
finances. Par suite, si de telles dispositions sont contenues dans une loi ordi-
naire, elles sont dclares contraires la Constitution. En revanche, le 4e l-
ment relve du domaine partag avec les lois ordinaires.
516. Avec la Lolf, le contenu exclusif sentend notamment des dispositions
relatives aux ressources de ltat en ce quelles affectent lquilibre budgtaire
ainsi que les dispositions relatives aux affectations de recettes. Sont galement
concerns les plafonds de reports concernant le budget gnral, les budgets
annexes et les comptes spciaux. Enfin, prennent place au sein des lois de
finances les engagements pris par ltat de prendre en charge les dettes de tiers.
III LE CONTENU PARTAG

517. Le domaine partag des lois de finances comprend les dispositions qui
nont pas obligatoirement leur place dans une loi de finances. Il sagit pour
lessentiel de la lgislation fiscale qui trouvera sa source soit dans des lois de
finances soit dans des lois ordinaires.
Ainsi, le Conseil constitutionnel a indiqu, sur le fondement des dispositions
organiques, que les dispositions fiscales ne sont pas au nombre de celles qui
sont rserves la comptence exclusive des lois de finances et quelles peuvent
figurer aussi bien dans un texte de loi prsentant ce caractre que dans un texte
lgislatif qui en est dpourvu, sans quil soit ncessaire de distinguer selon que
les dispositions en cause affectent ou non lexcution du budget de lexercice
en cours Cons. const., 24 juillet 1991, Loi portant diverses dispositions
dordre conomique et financier, 298 DC. Le Conseil constitutionnel a gale-
ment rappel cette rgle propos de la loi (ordinaire) ayant port 20,2 % le
taux de la TVA 27 juillet 1995, Loi relevant le taux normal de la taxe sur la
valeur ajoute, 365 DC.
518. Trs prcisment, larticle 34 de la Lolf indique que les dispositions rela-
tives lassiette, au taux et aux modalits de recouvrement des impositions de
toute nature qui naffectent pas lquilibre budgtaire peuvent prendre place au
sein dune loi de finances.
Relvent galement du domaine partag, les dispositions affectant directement
les dpenses budgtaires de lanne de mme que les modalits de rpartition
des concours financiers de ltat aux collectivits territoriales.
De mme, les dispositions relatives linformation et au contrle du Parlement
sur la gestion des finances publiques ainsi que celles relatives au rgime de la

responsabilit pcuniaire des agents des services publics dispositions qui, dans
le cadre de lordonnance de 1959 relevaient du domaine exclusif des lois de
finances.
519. La dlimitation de ce contenu est, bien videmment importante au regard
du pouvoir lgislatif dtenu par le Parlement. En effet, et ainsi que la prcis
le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 24 juillet 1991, rserver aux
seules lois de finances la cration ou la modification dune ressource fiscale en
cours danne, limiterait, contrairement aux articles 39 et 40 de la Constitution,
linitiative des membres du Parlement en matire fiscale un droit damende-
ment, puisque les lois de finances ne peuvent tre prsentes que par la
Gouvernement .
IV LE CONTENU INTERDIT LES CAVALIERS BUDGTAIRES 32

520. La notion de cavalier budgtaire Ainsi quil ressort de ces prcdents
dveloppements, ne relvent des lois de finances que les dispositions qui doi-
vent ou peuvent prendre place en leur sein. En revanche, ce qui nest pas prvu
par les textes organiques ne saurait prendre place au sein dune loi de finances.
Dans ce cas, les dispositions insres apparaissent trangres la matire finan-
cire linstar des cavaliers lgislatifs qui peuvent tre introduits au sein des
lois ordinaires.
Lorsque de telles dispositions interdites sont introduites au sein dune loi de
finances, celles-ci sont qualifies de cavaliers budgtaires .
Le cavalier budgtaire se dfinit comme une disposition trangre au domaine
des lois de finances. Dtect, le cavalier budgtaire est censur par le Conseil
constitutionnel et les dispositions concernes sont ainsi exclues de la loi de
finances contrle Cons. const., 29 dcembre 1982, Loi de finances pour
1983, 154 DC.
521. La prohibition des cavaliers budgtaires La technique des cavaliers
budgtaires avait dj t dnonce et prohibe sous la IIIe Rpublique (loi du
30 juillet 1913 selon laquelle il ne peut tre introduit dans la loi de finances que
des dispositions visant directement les recettes ou les dpenses, lexclusion
de toute autre question) tandis que la Constitution du 27 octobre 1946 indiquait
dans son article 16 : LAssemble nationale est saisie du projet de budget. Cette
loi ne pourra comprendre que les dispositions strictement financires.
522. Le cavalier budgtaire dfini par la ngative Larticle 1er de lordon-
nance organique, prcis par les articles 31 et 42, aboutit, au terme dune dfi-
nition positive des lois de finances, dfinir de manire ngative, les cavaliers
budgtaires.
32. Voir Damarey (S.), Manuel Excution et contrle des finances publiques, coll. Fac-Univer-
sits, Gualino diteur, n 376 et s.

Il en va de mme avec la Lolf par la combinaison des articles 1, 34 et 47.

Ceci conduit le Conseil constitutionnel dclarer cavalier budgtaire toutes dis-
positions ne concernant ni les ressources, ni les charges, ni la trsorerie, ni les
emprunts, ni la dette, ni la garantie ou la comptabilit de ltat :
qui nauraient pas trait des impositions de toutes natures affectes des per-
sonnes morales autres que ltat ;
qui nauraient pas pour objet de rpartir des dotations aux collectivits terri-
toriales ou dapprouver des conventions financires ;
qui ne seraient pas relatives au rgime de la responsabilit pcuniaire des
agents des services publics ou linformation et au contrle du Parlement sur la
gestion des finances publiques.
Tout autre disposition doit, en effet, tre considre comme trangre au
domaine des lois de finances tel quil rsulte des dispositions organiques et doit
tre considre comme ayant t adopte selon une procdure contraire la
Constitution Cons. const., 29 dcembre 2005, Loi de finances pour 2006,
530 DC.
523. La censure des cavaliers budgtaires Par principe, le Conseil constitu-
tionnel relve que constitue un cavalier budgtaire, toute disposition non nu-
mre larticle 1er de lordonnance organique Cons. const., 30 dcembre
Ont ainsi t censures, les dispositions relatives la composition de la
Commission de la concurrence Cons. const., 31 dcembre 1981, Loi de
finances rectificative pour 1981, 136 DC ; les modalits du contrle de la Cour
des comptes sur les organismes faisant appel la gnrosit publique Cons.
const., 28 dcembre 1990, Loi de finances pour 1991, 285 DC ; les disposi-
tions relatives au rquilibrage financier des socits dautoroutes et de la dure
des concessions Cons. const., 29 dcembre 1994, Loi de finances pour 1995,
351 DC ; lextension des comptences de lAgence nationale pour lamliora-
tion de lhabitat Cons. const., 30 dcembre 1997, Loi de finances pour 1998,
395 DC ; les modifications apportes au rgime de protection sociale de lta-
blissement public les haras nationaux Cons. const., 28 dcembre 2000, Loi
de finances pour 2001, 442 DC ou encore le transfert aux communes ou aux
EPCI qui sengagent les rnover ou les rhabiliter, des biens affects au
logement des tudiants et appartenant un tablissement public Cons. const.,
dcembre 2005, Loi de finances pour 2006, 530 DC.
B. Larchitecture des lois de finances

Ainsi quil rsulte de larticle 34 de la Lolf, la loi de finances comprend deux
parties :
524. La premire partie de la loi de finances La premire partie est relative
aux Conditions gnrales de lquilibre financier et distingue les dispositions

relatives aux ressources (Titre I) et les dispositions relatives lquilibre des

ressources et des charges (Titre II).
Traditionnellement, le premier article de la loi de finances (situ en Ire partie
Titre I I : Impts et ressources autorises A : Autorisation de perception
des impts et produits) est lexpression du consentement de limpt exprim par
les parlementaires. Selon larticle 1er de la loi de finances pour 2008, la per-
ception des impts, produits et revenus affects ltat, aux collectivits terri-
toriales, aux tablissements publics et aux organismes divers habilits les
percevoir, continue dtre effectue pendant lanne 2008 conformment aux
lois et rglements et aux dispositions de la prsente loi .
Suivent les mesures dordre fiscal relatives aux ressources telles quelles modi-
fient le Code gnral des impts ou encore le Code des douanes. Ainsi,
larticle 18 de la loi de finances pour 2006 a port cration dune taxe sur les
voitures particulires les plus polluantes institue au profit de lAgence de
lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME).
Cette premire partie prcise galement laffectation de certaines ressources et
notamment celles concernant les collectivits locales. Dans le cadre de la loi de
finances pour 2006, figuraient, parmi ces dispositions, les modalits de compen-
sation des transferts de comptence oprs dans le cadre de la dcentralisa-
tion 33 et les modifications apportes au rgime des concours financiers de
ltat 34. A ainsi t cr, avec larticle 37, un fonds de mobilisation dparte-
mentale pour linsertion dot dun prlvement sur les recettes 35 de ltat au
bnfice des dpartements rparti entre eux selon le nombre dallocataires du
revenu minimum dinsertion.
Bien videmment, la loi de finances pour 2006 particulire en ce quelle est
la premire loi de finances adopte dans le cadre de la Lolf contenait gale-
ment des dispositions spcifiques de mise en uvre de la loi organique relative
aux lois de finances, avec la suppression et la cration de comptes spciaux 36
notamment par le biais des comptes daffectation spciale.
Enfin, sont prcises sous lappellation Autres dispositions certaines affecta-
tions de recettes aux organismes de scurit sociale ou autres tablissements
(Affectation de la taxe sur les voitures particulires les plus polluantes
lAdeme (art. 58 de la loi de finances pour 2006) ou encore affectation du
produit du droit de francisation et de navigation pour partie au Conservatoire de
lespace littoral et des rivages lacustres art. 59 de cette mme loi).
524 bis. Lquilibre budgtaire Le deuxime titre de cette premire partie,
consacr lquilibre des ressources et des charges fixe, sous forme de tableau,
les montants en ressources et en dpenses du budget gnral, des budgets
33. Cf. n 116 et s.

34. Cf. n 172 et s. et n 228 et s.
35. Cf. n 230 et s.
36. Cf. n 596 et s.

annexes 37 et des comptes spciaux 38. Ces diffrents montants permettent de

dterminer les conditions gnrales de lquilibre financier et de fixer, au travers
du solde gnral, le besoin ou la capacit de financement de ltat. En loi de
finances pour 2008, ce solde gnral fix 41,687 milliards deuros, exprime
le dficit du budget de ltat 39.
Ce titre II exprime galement lautorisation donne par le Parlement de grer
la dette et la trsorerie de ltat notamment en autorisant le ministre de lco-
nomie, des Finances et de lIndustrie recourir lemprunt et en transfrant la
Caisse de la dette publique les titres de dette publique ngociables 40.
Y est galement prcis le plafond dautorisation demplois rmunrs par ltat
exprim en quivalents temps plein travaill fix 2 200 924 en loi de
finances pour 2008.
Enfin, la loi de finances pour 2008 prvoit en application de larticle 34 10
du I de la Lolf (tel que rvis par la loi organique du 12 juillet 2005) que les
ventuels surplus, par rapport aux valuations de la loi de finances de lanne,
du produit des impositions de toute nature tablies au profit de ltat, seront uti-
liss dans leur totalit pour rduire le dficit budgtaire.
525. La seconde partie de la loi de finances La seconde partie dtermine
les moyens des politiques publiques en portant rpartition par missions, des
crdits ouverts (Titre I Autorisations budgtaires, I Crdits des missions) et
en dterminant les autorisations de dcouvert accordes au titre des comptes de
commerce et doprations montaires 41.
Ces ouvertures de crdits seffectuent globalement en distinguant les crdits
ouverts aux ministres au titre du budget gnral, des budgets annexes et des
comptes spciaux et chacun au titre des autorisations dengagement et des
crdits de paiement 42. Dans le cadre de la loi de finances pour 2008, les autori-
sations budgtaires peuvent se rsumer au travers du tableau suivant :
TABLEAU N 57 LOI DE FINANCES POUR 2008 CRDITS DES MISSIONS

(en euros)
Budget gnral Budgets annexes Comptes spciaux

Autorisations dengagement 358 413 284 188 1 976 352 607 148 789 940 343
Crdits de paiement 354 501 355 746 1 900 686 607 148 422 940 343
37. Cf. n 588 et s.

38. Cf. n 596 et s.
39. Cf. n 109 et s.
40. Cf. n 58 et s. propos de la Caisse de la dette publique ; Cf. n 50 et s. propos des titres
de dette publique ngociables.
41. Cf. n 603 et s. propos des comptes de commerce ; Cf. n 606 et s. propos des comptes
doprations montaires.
42. Cf. n 563 et s.

Le Titre II de cette seconde partie dtaille, galement, les plafonds des autori-
sations demplois. Au sein du budget gnral, ces plafonds sont rpartis entre
secteurs ministriels et de mme, sont distingus entre budgets annexes.
Le Titre III dtermine les reports de crdits oprs dune anne sur lautre.
Enfin le Titre IV procde ladoption dun certain nombre de mesures perma-
nentes dordre fiscal et budgtaire. Ainsi, larticle 74 de la loi de finances pour
2006 a instaur un plafonnement des impts (bouclier fiscal) selon lequel les
impts directs pays par un contribuable ne peuvent tre suprieurs 60 % de
ses revenus. Tandis que larticle 75 de cette mme loi a limit cinq le nombre
de tranches fiscales dans le cadre de limpt sur le revenu des personnes
physiques 43.
526. Les tats lgislatifs annexs Succdent aux deux parties que comprend
la loi de finances, les tats lgislatifs annexs destins prciser les disposi-
tions relatives lquilibre des ressources et des charges contenues dans le
Titre II de la 2e partie de la loi de finances.
Document n 35 Structure de la loi de finances (pour 2008)
Premire partie Conditions gnrales de lquilibre financier

Titre I Dispositions relatives aux ressources
I Impts et ressources autoriss
A Autorisation de perception des impts et produits
B Mesures fiscales
II Ressources affectes
A Dispositions relatives aux collectivits locales
B Autres dispositions
Titre II Dispositions relatives lquilibre des ressources et des charges
Seconde partie Moyens des politiques publiques et dispositions spciales
Titre I Autorisations budgtaires pour 2008 crdits et dcouverts
I Crdits des missions
II Autorisations de dcouvert
Titre II Autorisations budgtaires pour 2008 Plafonds des autorisations demplois
Titre III Reports de crdits de 2007 sur 2008
Titre IV Dispositions permanentes
I Mesures fiscales et budgtaires non rattaches
II Autres mesures
tats lgislatifs annexs
tat A Voies et moyens
I Budget gnral
II Budgets annexes
III Comptes daffectation spciale
IV Comptes de concours financiers
tat B Rpartition, par mission et programme, des crdits du budget gnral
43. Cf. n 81 et s.

tat C Rpartition, par mission et programme, des crdits des budgets annexes
tat D Rpartition, par mission et programme, des crdits des comptes daffectation spciale
et des comptes de concours financiers
tat E Rpartition des autorisations de dcouvert
C. De la nature des crdits contenus dans les lois de finances

527. Avec lordonnance du 2 janvier 1959, les crdits contenus dans les lois
de finances taient limitatifs, valuatifs ou provisionnels (art. 8, Ord.) 44. Seuls
les crdits limitatifs prsentant une relle contrainte budgtaire : le caractre
limitatif des crdits exprimant limpossibilit dengager des dpenses au-del de
lenveloppe budgtaire telle que dtermine par la loi de finances. Tandis que
les crdits valuatifs et provisionnels pouvaient permettre limputation au-del
du montant inscrit en loi de finances.
La distinction parfois artificielle opre entre crdits valuatifs et provisionnels,
de mme que leur part significative de ces crdits au sein des lois de finances
au dtriment de ce qui devrait tre la rgle, savoir des crdits limitatifs, ont
eu raison des crdits provisionnels. Ceux-ci ont, en effet, disparu avec la Lolf.
Dsormais, les crdits contenus en lois de finances sont soit limitatifs, soit
valuatifs.
cette distinction dans lapprciation de la nature des crdits contenus dans les
lois de finances, pourrait sen ajouter une seconde conduisant distinguer les
crdits de paiement et les autorisations dengagement distinction qui se per-
oit comme un amnagement au principe dannualit budgtaire et qui sera donc
voque dans le cadre des dveloppements consacrs ce principe 45.
I DES CRDITS ESSENTIELLEMENT LIMITATIFS

528. Des crdits limitatifs Larticle 9 de la loi organique du 1er aot 2001
prcise que les crdits inscrits dans les lois de finances ont un caractre limi-
tatif et en tire les consquences en prcisant que les dpenses ne peuvent tre
engages et ordonnances que dans la limite des crdits ouverts.
529. Lexception des crdits valuatifs Par exception, certains crdits peu-
vent tre valuatifs. Larticle 10 de la Lolf prvoit, en effet, que les crdits
relatifs aux charges de la dette de ltat, aux remboursements, restitutions et
dgrvements et la mise en jeu des garanties accordes par ltat ont un carac-
tre valuatif. Afin dindividualiser ces crdits, ils sont ouverts sur des pro-
grammes distincts des programmes dots de crdits limitatifs.
Caractristique essentielle de ces crdits : si les dpenses auxquelles sappli-
quent des crdits valuatifs peuvent simputer, si ncessaire, au-del des crdits
44. Sur cette distinction, Orsoni (G.), Catgories de crdits , in Dictionnaire encyclopdique de
finances publiques, Economica 1991 p. 545.
45. Sur ces notions dautorisations dengagement et de crdits de paiement, Cf. n 563 et s.

ouverts. Par leur nature, ces crdits permettent donc dengager des dpenses au-
del de lenveloppe budgtaire telle que dtermine par la loi de finances.
Dans lhypothse dune telle imputation, le ministre charg des finances doit
informer les commissions de lAssemble nationale et du Snat charges des
finances des motifs du dpassement et des perspectives dexcution jusqu la
fin de lanne.
Par ailleurs, et loccasion du plus prochain projet de loi de finances affrent
lexercice concern, ces dpassements de crdits valuatifs doivent faire lobjet
de propositions douverture de crdits.
Autre exception prvue par la Lolf en son article 24 sagissant des comptes de
concours financiers 46 qui sont, par principe, dots de crdits limitatifs sauf pour les
comptes ouverts au profit des tats trangers et des banques centrales lies la
France par un accord montaire international, qui sont dots de crdits valuatifs.
Le caractre limitatif des crdits contenus dans les lois de finances est toutefois
tempr avec la possibilit, en certaines circonstances, dimputer au-del des
crdits ouverts au moyen de dcrets davance.
II LES DCRETS DAVANCE, AMNAGEMENT AU CARACTRE LIMITATIF

DES CRDITS 47
530. Louverture de crdits par dcrets davance Les dcrets davance per-
mettent, en cas durgence, de procder louverture de crdits supplmen-
taires. Cette possibilit prvue par larticle 11 de lordonnance et reprise par
larticle 13 de la Lolf, distingue deux hypothses au terme desquelles un dcret
davance peut tre adopt : dune part, en cas durgence, et dautre part, en cas
durgence et de ncessit imprieuse dintrt national.
a) Les conditions dadoption des dcrets davance
531. Les dcrets davance adopts sous condition durgence Trs concrte-
ment, larticle 13 de la Lolf prvoit quen cas durgence, des dcrets davance
pris sur avis du Conseil dtat et aprs avis des commissions de lAssemble
nationale et du Snat charges des finances peuvent ouvrir des crdits suppl-
mentaires sans affecter lquilibre budgtaire dfini par la dernire loi de
finances. cette fin, des dcrets davance procdent lannulation de crdits 48
ou constatent des recettes supplmentaires.
De telles ouvertures de crdits sont toutefois limites dans leur montant puisque
le montant cumul des crdits ouverts ne peut excder 1 % des crdits ouverts
par la loi de finances de lanne.
46. Cf. n 608 et s.

47. Sur cette notion, voir Damarey (S.), Manuel Excution et contrle des finances publiques, coll.
Fac-Universits, Gualino diteur, n 36 et s.
48. Sur les annulations de crdits, cf. n 648 et s.

La commission charge des finances de chaque assemble est, par ailleurs,

charge de faire connatre son avis au Premier ministre dans un dlai de sept
jours compter de la notification qui lui a t faite du projet de dcret. La
signature de ce dcret ne pouvant intervenir quaprs rception des avis de ces
commissions ou, dfaut, aprs lexpiration du dlai susmentionn.
Enfin, la ratification des modifications apportes par ces dcrets aux crdits
ouverts par la dernire loi de finances doit tre demande au Parlement lors du
plus prochain projet de loi de finances affrent lanne concerne.
532. Les dcrets davance adopts sous condition durgence et de ncessit
imprieuse dintrt national En cas durgence et de ncessit imprieuse
dintrt national, la procdure se fait moins formaliste. En effet, les crdits sup-
plmentaires peuvent tre ouverts aprs information des commissions de
lAssemble nationale et du Snat charges des finances, par dcret pris en
Conseil des ministres sur avis du Conseil dtat.
Une simple information remplace ainsi lavis requis dans la prcdente proc-
dure et aucun plafonnement nest retenu pour lemploi de tels dcrets davance.
Un allgement consquent de la procdure justifi par les circonstances dans
lesquelles le Gouvernement doit intervenir. Cet allgement est toutefois tem-
pr par la ncessit de dposer un projet de loi de finances portant ratification
de ces crdits immdiatement ou louverture de la plus prochaine session du
Parlement.
533. Lencadrement de lusage des dcrets davance Ces dispositions vien-
nent encadrer plus strictement lutilisation des dcrets davance en compa-
raison de la pratique des dcrets davance telle quelle a rsult de lapplication
de lordonnance de 1959 49. Cette dernire ne prvoyait, en effet, ni plafonne-
ment, ni information pralable des assembles parlementaires.
En cas durgence, et sil tait tabli par rapport du ministre des finances au Pre-
mier ministre, que lquilibre financier prvu la dernire loi de finances ntait
pas affect, des crdits supplmentaires pouvaient tre ouverts par dcrets
davance pris sur avis du Conseil dtat. La ratification de ces crdits tait
demande au Parlement dans la plus prochaine loi de finances ;
En cas durgence et de ncessit imprieuse dintrt national, des crdits sup-
plmentaires pouvaient tre ouverts par dcrets davance pris en Conseil des
ministres aprs avis du Conseil dtat. Un projet de loi de finances portant rati-
fication de ces crdits tait alors immdiatement dpos ou louverture de la
plus prochaine session du Parlement.
49. Dans le cadre de lordonnance de 1959, trois types de dcrets davance devaient tre distingus :
les deux hypothses reprises par la Lolf en son article 13 qui se prsentent comme des amnage-
ments au caractre limitatif des crdits (prvues par larticle 11 de lordo.) auxquelles sajoute celle
prvue par larticle 10 de lordonnance qui permet, en cas durgence, douvrir des crdits suppl-
mentaires afin de faire face des dpenses sur crdits provisionnels.

534. Louverture des dcrets davance Sur la base de ces dispositions, ont
t ouverts les crdits permettant de financer :
le rfrendum de 1969 (dcret n 69-307 du 5 avril 1969) et llection prsi-
dentielle de 1969 (dcret n 69-449 du 21 mai 1969) adopts sous condition
durgence et de ncessit imprieuse dintrt national ;
llection prsidentielle de 1974 suite au dcs de G. Pompidou (dcret
n 74-324 du 24 avril 1974, JO p. 4437) galement adopt sous condition
durgence et de ncessit imprieuse dintrt national ;
le rfrendum du 24 septembre 2000 (dcret n 2000-760 du 1er aot 2000,
JO p. 12225) ;
les consquences du naufrage du Prestige, laction humanitaire en Irak ou
encore le plan social de lentreprise Metaleurope (dcret n 2003-509 du 16 juin
2003, JO p. 10099) ;
les premires dpenses dindemnisation lies la scheresse de lt 2003
(dcret n 2003-859 du 8 septembre 2003, JO p. 15504) ;
Au total, depuis 1959, 11 dcrets davance ont t adopts sous condition
durgence et de ncessit imprieuse dintrt national et 102 sous condition
durgence (en application des dispositions de larticle 11 de lordonnance de 1959).
Parmi les rcents dcrets davance adopts :
Dcret n 2005-194 du 25 fvrier 2005 : ouverture de 10 millions deuros
sur le budget des affaires trangres pour financer la participation de la France
aux secours organiss suite au raz-de-mare survenu en Asie du sud-est en
dcembre 2004 ;
Dcret n 2005-401 du 29 avril 2005 : ouverture de 213,5 millions deuros
afin dassurer le financement des surcots lis lorganisation du rfrendum
sur le trait visant tablir une Constitution europenne, de complter les
crdits destins lhbergement des demandeurs dasile et indemniser les col-
lectivits territoriales de Guadeloupe touches par des catastrophes naturelles ;
Dcret n 2005-1479 du 1er dcembre 2005 destin, pour partie, financer
les mesures de prvention et de lutte contre la grippe aviaire ( hauteur de
150 millions deuros) ; Mesure financire ritre en 2006 (dcret n 2006-365
du 27 mars 2006) portant ouverture dun crdit de 68 millions deuros pour
financer les mesures relatives lpizootie de grippe aviaire ;
Dcret n 2007-524 du 6 avril 2007 : ouverture de 189 millions deuros pour
acclrer la construction de logements sociaux en vue de tirer les consquences
de ladoption de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable.
b) La pratique (conteste) des dcrets davance
535. Le non-respect des conditions fixes par lordonnance du 2 janvier

1959 Les rapports de la Cour des comptes sur lexcution des lois de finances
ont, bien videmment, t riches denseignements quant la pratique des

dcrets davance et notamment dans lapprciation toute relative des notions

durgence et de ncessit imprieuse notions incertaines et qui offrent, nces-
sairement, au Gouvernement une marge de manuvre apprciable. plusieurs
reprises, la Cour des comptes a ainsi relev les interprtations extensives aux-
quelles se prtaient ces notions qui permettent au Gouvernement de recourir
aux dcrets davance plutt que de soumettre les dispositions financires cor-
respondantes au Parlement lors de lexamen de la premire loi de finances recti-
ficative Cour des comptes, Rapports sur lexcution des lois de finances pour
1980 et 1986 et dune manire gnrale qui ne rpondent pas la condition
durgence exige par les dispositions de lordonnance organique Rapports sur
lexcution des lois de finances pour 1997, 1998, 2001, 2004.
ces rapports, sajoutent dsormais ceux que la Cour des comptes doit tablir
en application de larticle 58-6 de la Lolf en application duquel la Cour des
comptes est tenue de dposer un rapport conjoint au dpt de tout projet de loi
de finances sur les mouvements de crdits oprs par voie administrative dont la
ratification est demande dans ledit projet de loi de finances.
Si de tels rapports peuvent tre loccasion dindividualiser les critiques que la
Cour des comptes pouvait formuler loccasion de ses rapports sur lexcution
des lois de finances, ils peuvent galement justifier le recours au dcret et
informer dautant le Parlement. Ainsi, dans son rapport relatif au dcret
davance adopt le 8 novembre 2002 portant ouverture de crdits en vue de la
rmunration de personnels enseignants non titulaires, la Cour des comptes a
relev, quen raison de lurgence de louverture des crdits, il tait impos-
sible dattendre le vote de la loi de finances rectificative pour abonder (le) cha-
pitre des sommes ncessaires (ds lors) que ces dpenses ne (pouvaient) tre
diffres. Il en rsulte que la seule solution pour assurer le paiement des rmu-
nrations consistait effectivement en lutilisation dun dcret davance (). Le
dcret davance revtait donc bien un caractre urgent et imprieux
www.senat.fr/rap/l02-097/l02-09714.html. Nanmoins, et dans ce mme rap-
port, la Cour des comptes souligne que si une partie du dpassement de crdits
(justifiant lintervention dun dcret davance) trouve son explication dans des
raisons exognes cette situation aurait pu tre vite par une prvision plus
raliste (en loi de finances initiale) .
Ici, rside une autre critique importante dans lutilisation des dcrets davance
que la Cour des comptes a de nouveau soulign dans son rapport concernant
les dcrets davance adopts durant lanne 2004 constatant que certaines
ouvertures ont t rendues ncessaires par le seul fait que certains chapitres
importants continuent de ne faire lobjet daucune ouverture de crdits en loi
de finances initiale ou douvertures manifestement sous-values, alors mme
que les dpenses quils ont vocation financer sont certaines, quelles consti-
tuent des charges permanentes de ltat et que leur montant est relativement
stable dune anne sur lautre ou fait lobjet de prvisions dexcution dont il
nest pas tenu compte .

Document n 36 Snat, Projet de loi de finances rectificative pour 2004

(extrait) www.senat.fr/commission/fin/collectif_2004/06_18/06_1810.html
La procdure du dcret davance est progressivement devenue un lment classique de la ges-

tion budgtaire, alors quelle tait conue, lorigine, comme dun usage exceptionnel.
La procdure parlementaire, juge tort ou raison trop lourde, est traditionnellement
rserve lajustement de fin danne ou la traduction budgtaire de changements politiques,
sans dailleurs que ce soit systmatique dans ce dernier cas. Les dcrets davance sont ainsi uti-
liss pour procder aux mouvements qui ne peuvent attendre la promulgation du collectif de fin
danne, dans les tout derniers jours de dcembre.
Quil soit dampleur limite ou consquente, un dcret davance apparat toujours comme une
intrusion de lexcutif dans le domaine de comptence essentiel du Parlement. On a vu parfois
des dcrets davance majorer des dotations qui avaient t juges insuffisantes lors de la discus-
sion de la loi de finances initiale, dmonstration par labsurde qui rendait dautant plus vidente
latteinte porte au pouvoir du Parlement en matire financire.
Le recours cette procdure doit donc () tre strictement limit et entour de la plus grande
transparence. () Dailleurs, larticle 14 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de
finances, entr en vigueur ds lanne 2002, prvoit quavant sa publication, tout dcret dannula-
tion est transmis pour information aux commissions de lAssemble nationale et du Snat charges
des finances et aux autres commissions concernes. Le dcret dannulation ne trouvant sa justifi-
cation quen considration du dcret davance quil a vocation gager, la transmission simultane
au Parlement des deux projets de dcrets constitue dsormais un processus quasi oblig.
536. La pratique des dcrets davance Sur ces dernires annes, se sont en
moyenne quatre dcrets davance qui sont adopts chaque anne (cinq en 2005,
quatre en 2006 et trois en 2007). Une augmentation significative : exception
faite de lanne 1959 au cours de laquelle 14 dcrets davance avaient t
adopts, la moyenne des dcrets davance se situait, jusquen 2002, deux
dcrets davance par an.
Dans leurs montants, les dcrets davance ont galement prsent des ampli-
tudes varies : 1,2 milliard deuros ouverts en 1999 contre 23 millions deuros
lanne suivante.
Dsormais, et en application de la Lolf, la pratique des dcrets davance
adopts en cas durgence est soumise un impratif : la limitation du mon-
tant cumul des crdits ouverts hauteur de 1 % des crdits ouverts par la loi de
finances de lanne.
Seule une rtrospective permet, ici, denvisager si ce taux peut tre respect. Le
tableau prcdent fait tat, en sa dernire colonne, de la part des ouvertures de
crdits pratiques par dcrets davance dans le total des crdits initiaux en lois
de finances 50. Ces chiffres permettent de constater que le taux de 1 % fix par
la loi organique est loin dtre une contrainte pour le Gouvernement.
50. Crdits ouverts afin dabonder le rgime de la scurit sociale, dattribuer des aides lemploi et
daugmenter les rmunrations des personnels militaires en raison, notamment, de la professionnali-
sation des armes.

TABLEAU N 58 DCRETS DAVANCE ET OUVERTURES DE CRDITS
Part dans les crdits

Nombre Ouvertures de crdits
initiaux nets
de dcrets davance (en millions deuros)
(en %)
1990 2 427,31 0,23
1991 1 228,67 0,12
1992 2 2 253,35 1,12 51
1993 1 762,25 0,36
1994 2 1 104,49 0,5
1995 1 91,47 0,04
1996 2 2 703,07 1,14 52
1997 2 1 956,84 0,81
1998 2 920,33 0,38
1999 1 1 202,98 0,47
2000 1 23,32 0,01
2001 2 999,76 0,38
2002 2 130 0,05
2003 5 934,27 0,34
2004 4 1 360,39 0,48
2005 5 1 873,5 1,39
2006 4 1 636,5 1,33
2007 3 1 239 0,4
Source : notamment Snat www.senat.fr/commission/fin/collectif_2004/06_18/06_1810.html (extrait)
Section 2
Un budget labor en considration
dobjectifs atteindre
537. Dune logique de moyens une logique de rsultats La loi organique
du 1er aot 2001 traduit le passage entre une logique de moyens (celle de
lordonnance du 2 janvier 1959) et une logique de rsultats. Dsormais, le
51. Crdits destins des mesures en faveur de lemploi et de la formation professionnelle.

52. La lecture de ce tableau aurait pu susciter une rserve conduisant distinguer, au pralable,
selon le type de dcrets davance tels quils sont distingus par lordonnance organique : dcrets
davance sur crdits provisionnels (art. 10), dcrets davances sur crdits limitatifs sous condition
durgence (art. 11-2) et dcrets davance sur crdits limitatifs sous condition durgence et de
ncessit imprieuse dintrt national (art. 11-3). Or, le dernier dcret davance adopt dans le
cadre de larticle 10 remonte au 5 juin 1981 (dcret n 81-652) et le dernier dcret davance adopt
dans le cadre de larticle 11-3 remonte au 27 juillet 1977 (dcret n 77-847).

Gouvernement, au travers de ladoption de la loi de finances, va sengager sur

lobtention de rsultats engagement pris devant les parlementaires auxquels il
appartient de vrifier, loccasion de ladoption de la loi de rglement, que les
engagements ont t respects.
538. Missions, programmes et dotations La nouvelle logique introduite par
la loi organique du 1er aot 2001 justifiait une nouvelle prsentation des crdits
budgtaires organise autour des notions de missions, programmes et dota-
tions et qui se substitue lancienne rpartition des crdits opre entre minis-
tres, titres et chapitres 53.
Dsormais, et conformment aux dispositions de larticle 7 Lolf, les crdits
seront spcialiss par programme. Plus quun changement de prsentation, cest
une vritable mutation que traduit cette prsentation des crdits en missions,
programmes et dotations. Cette mutation doit, notamment, conduire une reva-
lorisation des comptences financires du Parlement.
Article 7 LOLF I. Les crdits ouverts par les lois de finances pour couvrir
chacune des charges budgtaires de ltat sont regroups par mission relevant
dun ou plusieurs services dun ou plusieurs ministres.
Une mission comprend un ensemble de programmes concourant une politique
publique dfinie. Seule une disposition de loi de finances dinitiative gouverne-
mentale peut crer une mission.
Toutefois, une mission spcifique regroupe les crdits des pouvoirs publics,
chacun dentre eux faisant lobjet dune ou de plusieurs dotations. De mme,
une mission regroupe les crdits des deux dotations suivantes :
1 Une dotation pour dpenses accidentelles, destine faire face des cala-
mits, et pour dpenses imprvisibles ;
2 Une dotation pour mesures gnrales en matire de rmunrations dont la
rpartition par programme ne peut tre dtermine avec prcision au moment
du vote des crdits.
Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou
un ensemble cohrent dactions relevant dun mme ministre et auquel sont
associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral,
ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation ()
1. Lapparition dune logique de rsultats

539. La pierre angulaire de la rforme engage par la Lolf rside dans la dter-
mination dobjectifs. Cest sur la base de ces objectifs que la politique gouver-
nementale pourra tre value, raison des rsultats obtenus.
53. Cf. n 23 et 687.

Ces objectifs se dclent au travers des programmes qui stigmatisent ce passage

dune culture de moyens une culture de rsultats et, autrement exprim, dun
budget de moyens un budget de rsultats. Lvolution est notable, les dpenses
ne seront plus prsentes par nature mais par objectifs et invitent les dcideurs
raisonner diffremment. La difficult rside bien sr dans la dtermination de
ces objectifs.
A. Le programme ou lexpression dune logique de rsultats

540. Le programme, clef de vote de la logique de rsultats Cest la notion
de programme qui exprime ce passage dune culture de moyens une culture
de rsultats. Cette budgtisation des crdits en fonction des objectifs poursuivis
doit permettre aux dcideurs publics de raisonner en termes de rsultats et de
performances.
Orienter les budgets vers les rsultats suppose :
que soient dfinis des programmes ;
un engagement sur les rsultats (au travers du projet annuel de performances) ;
une apprciation des rsultats obtenus (au travers du rapport annuel de
performances).
Lobjectif poursuivi par la loi organique est celui dune plus grande lisibilit
du document budgtaire. Les parlementaires, loccasion du vote de la loi de
finances, doivent pouvoir apprcier, sa juste mesure, laction publique et ses
enjeux financiers.
Le programme doit permettre dapprcier les politiques de ltat en termes de
finalits, dobjectifs et de rsultats. Il doit galement permettre didentifier les
acteurs responsables de leurs excutions.
I LES PROJETS ANNUELS DE PERFORMANCES

541. Un projet annuel de performance par programme Le projet de loi
de finances est accompagn de documents explicatifs, parmi lesquels les projets
annuels de performances. Larticle 51, 5 de la Lolf prvoit, en effet, que
chaque programme doit tre accompagn dun projet annuel de performances,
comportant notamment la prsentation des actions, des cots associs, des
objectifs poursuivis, des rsultats attendus pour les annes venir, mesurs au
moyen dindicateurs prcis. Doit galement y tre justifie lvolution des
crdits par rapport aux dpenses effectives de lanne antrieure et aux crdits
de lanne en cours.
Article 51, LOLF Sont joints au projet de loi de finances de lanne :
()
5 Des annexes explicatives dveloppant conformment aux dispositions de
larticle 5, pour lanne en cours et lanne considre, par programme ou par

dotation, le montant des crdits prsents par titre et prsentant, dans les
mmes conditions, une estimation des crdits susceptibles dtre ouverts par
voie de fonds de concours. Ces annexes sont accompagnes du projet annuel de
performances de chaque programme prcisant :
a) La prsentation des actions, des cots associs, des objectifs poursuivis, des
rsultats obtenus et attendus pour les annes venir mesurs au moyen dindi-
cateurs prcis dont le choix est justifi ;
b) Lvaluation des dpenses fiscales ;
c) La justification de lvolution des crdits par rapport aux dpenses effec-
tives de lanne antrieure, aux crdits ouverts par la loi de finances de lanne
en cours et ces mmes crdits ventuellement majors des crdits reports de
lanne prcdente, en indiquant leurs perspectives dvolution ultrieure ;
d) Lchancier des crdits de paiement associs aux autorisations dengagement ;
e) Par catgorie, prsente par corps ou par mtier, ou par type de contrat, la
rpartition prvisionnelle des emplois rmunrs par ltat et la justification
des variations par rapport la situation existante ;
6 Des annexes explicatives dveloppant, pour chaque budget annexe et chaque
compte spcial, le montant du dcouvert ou des recettes et des crdits proposs
par programme ou par dotation. Ces annexes sont accompagnes du projet
annuel de performances de chacun dentre eux, dans les conditions prvues au 5
en justifiant les prvisions de recettes et, le cas chant, son dcouvert ; ()
542. Le contenu des projets annuels de performance Le projet annuel de
performances concrtise le passage dune logique de moyens une logique de
rsultats. Le contenu du projet annuel de performances doit traduire lengage-
ment du gouvernement sur lobtention de rsultats.
cet effet, le projet annuel de performances doit :
dcrire laction (ou les actions) constituant le programme ;
mesurer les cots ;
dfinir les objectifs sur trois axes :
Efficacit socio-conomique (le point de vue du citoyen),
Qualit du service rendu (le point de vue de lusager),
Efficacit de la gestion (le point de vue du contribuable) ;
Fournir des indicateurs de mesure des rsultats pour chaque objectif ;
Fixer les niveaux de performances.
Au sein de chaque programme, doivent tre explicits les objectifs assigns
chaque action.
chaque objectif doivent tre associs des indicateurs de rsultats.
Ces indicateurs de rsultats seront apprcis au regard des cibles de rsultats
fixant les niveaux de performances que le ministre se propose datteindre.

543. Lanalyse de la performance Lanalyse de la performance se stigmatise

autour de trois axes :
lefficacit socio-conomique (le point de vue du citoyen) qui doit permettre
dapprcier le rsultat obtenu raison de son impact sur lenvironnement cono-
mique et social. Cet axe de performance doit permettre dvaluer la pertinence
de la politique mene ;
la qualit du service rendu (le point de vue de lusager) qui induit ncessai-
rement la recherche dun quilibre entre cots et qualit ;
lefficacit de la gestion (le point de vue du contribuable) qui conduit une
apprciation de loptimisation des moyens employs.
Remarque : Les trois axes de performance ne convergent pas ncessairement et
peuvent mme entrer en contradiction. Lanalyse des indicateurs de rsultats
doit amener une apprciation quilibre et suffisante de chacun des critres au
regard de ces axes de performance.
En dfinitive, et en fonction des cibles de rsultats, lanalyse sentendra dune
pondration des trois axes danalyse de la performance, qui pourra tre diff-
rente selon lobjectif recherch.
Document n 37 Quelques exemples dobjectifs

et indicateurs de performance de ltat (PAP 2008).
Du point de vue du citoyen
Mission Programme Objectif Indicateur
Enseignement Enseignement Conduire tous les lves la ma- Proportion dlves matri-
scolaire scolaire public trise des comptences de base exi- sant, en fin dcole pri-
du premier gibles au terme de la scolarit maire, les comptences de
degr primaire base en franais et en
mathmatiques
Gestion des Gestion fis- Favoriser laccomplissement Part des impts acquitts
finances cale et finan- volontaire des obligations fiscales spontanment la DGI
publiques et cire de ltat (civisme fiscal)
des ressources et du secteur
humaines public local
Scurit Police Rduire la dlinquance gnrale Nombre de crimes et dlits
nationale constats en zone police
Scurit Scurit et Amliorer et prserver ltat sani- Taux de rgions disposant
sanitaire qualit sanitaire du cheptel dans lintrt de la dun plan durgence contre
taires de sant publique tout en matrisant les pizooties
lalimentation les dpenses publiques dans les
filires animales
cologie, dve- Scurit Rduire le nombre daccidents et Nombre annuel des tus
loppement et routire de tus sur les routes un mois
amnagement
durables

Mission Programme Objectif Indicateur

Du point de vue de lusager
Justice Justice Rendre des dcisions de qualit Dlai moyen de traite-
judiciaire dans des dlais raisonnables en ment des procdures par
matire civile type de juridiction
Recherche et Formations Rpondre aux besoins de qualifica- Insertion professionnelle
enseignement suprieures et tion suprieure des jeunes diplms trois
suprieur recherche ans aprs leur sortie de
universitaire formation initiale
cologie, dve- Mtorologie Dvelopper les utilisations de la Taux de confiance et de
loppement et mtorologie satisfaction des usagers
amnagement dans les prestations
durables mtorologiques
Solidarit, Handicap et Lutter contre les situations de mal- Taux dappels tlpho-
insertion et dpendance traitance des personnes ges niques traits par le dis-
galit des positif daccueil
chances tlphonique, de suivi et
de traitement des situa-
tions de maltraitance
envers les personnes
ges
Travail et Accs et Amliorer lefficacit du service Dlai moyen de satisfac-
emploi retour public de lemploi dans linterm- tion dune offre dpose
lemploi diation entre offre et demande auprs de lANPE
demploi
Du point de vue du contribuable
Administration Administra- Rduire les cots daffranchisse- Cot de tlphonie par
gnrale et ter- tion ment et de tlphonie agent
ritoriale de territoriale
ltat
Enseignement Soutien de la Russir la programmation et la Cot des examens des
scolaire politique de gestion des grands rendez-vous de lves
lducation lanne scolaire
nationale
Scurit civile Intervention Optimiser le cot dexploitation de Cot total de lheure de
des services la flotte du Groupement dhlicop- vol de la flotte du GHSC
oprationnels tres de la scurit civile (GHSC)
cologie, dve- Rseau routier Entretenir et exploiter le rseau Cot complet de lentre-
loppement et national routier national au meilleur cot tien du rseau routier
amnagement
durables
Ville et Rnovation Matriser le cot et les dlais du volution du cot moyen
logement urbaine programme national de rnovation des oprations dinvestis-
urbaine sement finances dans le
cadre du programme
national de rnovation
urbaine
Source : Ministre charg du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique.

II LES RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES

544. Un rapport annuel de performance par programme La loi de rgle-
ment est accompagne, conformment larticle 54, 4 de la Lolf, des rapports
annuels de performances mettant en vidence les carts avec les prvisions des
lois de finances.
Ces rapports annuels font tat, par programme, des objectifs prvus, des
rsultats attendus et obtenus, des indicateurs et des cots associs, de la justifi-
cation pour chaque titre des mouvements de crdits et des dpenses, de la ges-
tion des autorisations demplois.
Article 54, LOLF Sont joints au projet de loi de rglement :
()
4 Les rapports annuels de performances, faisant connatre, par programme,
en mettant en vidence les carts avec les prvisions des lois de finances de
lanne considre, ainsi quavec les ralisations constates dans la dernire
loi de rglement :
a) Les objectifs, les rsultats attendus et obtenus, les indicateurs et les cots
associs ;
b) La justification, pour chaque titre, des mouvements de crdits et des
dpenses constates, en prcisant, le cas chant, lorigine des dpassements de
crdits exceptionnellement constats pour cause de force majeure ;
c) La gestion des autorisations demplois, en prcisant, dune part, la rparti-
tion des emplois effectifs selon les modalits prvues au e du 5 de larticle 51,
ainsi que les cots correspondants et, dautre part, les mesures justifiant la
variation du nombre des emplois prsents selon les mmes modalits ainsi que
les cots associs ces mesures ;
5 Des annexes explicatives dveloppant, par programme ou par dotation, pour
chaque budget annexe et chaque compte spcial, le montant dfinitif des
recettes et des dpenses constates, des crdits ouverts ou du dcouvert auto-
ris, ainsi que les modifications de crdits ou de dcouvert dmandes. Ces
annexes sont accompagnes du rapport annuel de performances de chacun
dentre eux, dans les conditions prvues au 4 ; ()
545. Une prsentation identique des projets et rapports annuels de perfor-
mance La structure de prsentation est identique entre projet (PAP) et rap-
port annuel de performances (RAP). Ceci doit faciliter la comparaison entre
prvisions et ralisations et permettre aux parlementaires dapprcier les moda-
lits dexcution de la loi de finances.
B. La dotation, exception la logique de rsultats

546. La dotation, exception la logique de rsultats Certains crdits se
prtent mal cette logique de rsultats. Dans cet esprit, larticle 7 de la Lolf

prvoit qu ct des programmes, peuvent prendre place des dotations. Ces

dernires identifient des crdits qui ne rpondent pas un objectif de rsultats.
Les dotations prsentent donc des dpenses par nature et non par objectif.
Les dotations diffrent galement des programmes en ce quelles sont exclues
des modalits de gestion applicables ces derniers. Ainsi, les reports, virements,
transferts et autres modifications par rpartition de crdits pour dpenses acci-
dentelles ou imprvisibles, ne peuvent concerner les dotations.
547. Les missions dotes de dotations La Lolf prcise, en son article 7, les
crdits faisant lobjet dune dotation. Cest le cas des crdits ncessaires au
fonctionnement des pouvoirs publics. Ainsi que le relve le Conseil constitu-
tionnel 25 juillet 2001, 448 DC ce dispositif assure la sauvegarde du prin-
cipe dautonomie financire des pouvoirs publics concerns, lequel relve du
respect de la sparation des pouvoirs .
TABLEAU N 59 LES DPENSES DES POUVOIRS PUBLICS

(en milliers deuros)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Prsidence de
la Rpu-
blique 15 275 17 154 24 574 30 872 31 336 31 899 32 465 31 783 100 792
Assemble
nationale 450 138 455 306 467 105 477 886 484 577 493 300 502 179 529 935 533 910
Snat 258 874 263 852 283 246 283 462 293 782 303 470 308 917 314 487 327 694
La chane
parlemen-
taire (LCP) 13 111 14 635 14 635 14 731 19 644 21 741 26 345 28 595
Conseil
constitu-
tionnel 6 988 5 528 6 017 5 350 5 535 6 592 5 732 7 242 7 752
Haute Cour
de justice 6
Cour de jus-
tice de la
Rpublique 654 679 630 667 698 686 945 886 874
Indemnits
des reprsen-
tants franais
au Parlement
europen 8 022 8 034
Total du
titre II 731 929 755 629 796 206 812 872 830 659 855 591 871 979 918 701 1 007 652
Source : Minefi, Cour des comptes.

Une perspective que retrace galement la dcision rendue par le Conseil consti-
tutionnel le 27 dcembre 2001, propos de la loi de finances pour 2002,
456 DC, propos dun article prcisant que serait joint au projet de loi de
finances de lanne, pour chacun des pouvoirs publics, un rapport expliquant
les crdits demands par celui-ci et que serait galement jointe au projet de loi
de rglement, une annexe explicative dveloppant pour chacun des pouvoirs
publics, le montant dfinitif des crdits ouverts et des dpenses constates et
prsentant les carts avec les crdits initiaux. Des dispositions non censures
par le Conseil constitutionnel lequel estima quelles ne sauraient tre inter-
prtes comme faisant obstacle la rgle selon laquelle les pouvoirs publics
constitutionnels dterminent eux-mmes les crdits ncessaires leur fonction-
nement, tant prcis que cette rgle est inhrente au principe de leur autonomie
financire qui garantit la sparation des pouvoirs.
Deux dotations spcifiques sont galement prvues, lune concernant les
dpenses accidentelles et destine faire face des calamits et aux dpenses
imprvisibles, lautre concernant les mesures gnrales en matire de rmun-
rations dont la rpartition par programme ne peut tre dtermine avec prcision
au moment du vote des crdits.
2. La prparation du projet de loi de finances

548. La nouvelle procdure dlaboration des projets de loi de finances
Dsormais, et afin de tenir compte de la Lolf dans les modalits dlaboration
du projet de loi de finances, un nouveau cadre budgtaire a t fix pour la pr-
paration de ce projet Circulaire du Premier ministre du 21 janvier 2005 rela-
tive la prparation du projet de loi de finances pour 2006 dans le nouveau
cadre budgtaire.
Ce cadrage budgtaire a t prcis par la lettre du Premier ministre du 19 jan-
vier 2006 relative la procdure budgtaire 2007 et sorganise en lettre de
cadrage, runions dconomies structurelles, lettres de plafonds et confrences
de gestion publique.
549. La dtermination des orientations budgtaires Fin janvier, locca-
sion dun sminaire gouvernemental, le Premier ministre communique au
Gouvernement la stratgie densemble en matire de finances publiques, telle
quelle rsulte du programme de stabilit. cette occasion, un point sur la
situation des finances de ltat et des comptes sociaux permettra didentifier les
mesures permettant de contribuer la ralisation des objectifs pluriannuels en
matire de redressement et de diminution de la rigidit de la dpense.
lissue de ce sminaire, le Premier ministre adresse une lettre de cadrage aux
ministres fixant les orientations et les normes de matrise des dpenses
publiques. Lettre de cadrage qui peut bnficier dune certaine publicit ainsi

de la lettre de cadrage 2005 publie dans les colonnes du journal Le Monde le

25 mai 2004.
Au cours des mois de fvrier et mars, se droule une phase dexamen conjoint
des perspectives budgtaires, des projets concrets de rforme et des conomies
qui leur sont associes.
Des runions dconomies structurelles organises avec chacun des ministres
doivent permettre dexaminer les projets de rforme des diffrentes politiques
publiques et den tirer les consquences en termes de crdits, deffectifs et de
recrutements.
Ces RES doivent aborder les propositions chiffres de redploiement des
effectifs et de non-remplacement des dparts la retraite.
Ces RES permettent de traduire dans les faits les orientations de la lettre de
cadrage adresse par le Premier ministre lissue du sminaire gouvernemental
sur les finances publiques.
Des runions budgtaires permettent aux ministres de rencontrer la Direction
du budget aux fins dinstruire les demandes de crdits qui doivent tre for-
mules dans le cadre des prescriptions de la lettre de cadrage. Les besoins en
crdits doivent tre exprims au premier euro. Ces runions sont loccasion de
prciser la nomenclature budgtaire au niveau le plus fin.
Au mois davril, la Direction du budget communique au Premier ministre les
lments ressortant de linstruction conjointe.
Des runions de restitution doivent permettre dexaminer les conomies structu-
relles mettre en uvre et dapprcier les propositions budgtaires des minis-
tres par rapport au cadrage densemble.
Lvolution des dpenses fiscales affrentes chaque mission est prise en
compte.
lissue de ce cycle de runions, le Premier ministre adresse aux ministres les
lettres-plafonds en crdit, partir de la nomenclature en missions, et en
effectifs, ainsi que les principales rformes structurelles mettre en uvre. Ces
lettres sont transmises aux commissions des finances des deux assembles.
Courant mai, un cycle de runions entre la Direction du budget et les ministres
doit permettre darrter la rpartition par programme des plafonds de crdits
arrts. Ces runions doivent tre productives de manire ce que la rpartition
des crdits puisse tre arrte avant la fin du mois de juin.
550. La finalisation des documents budgtaires compter du mois de mai,
la procdure budgtaire est consacre aux travaux relatifs la performance et
la finalisation des documents budgtaires destination du Parlement.
Des confrences de gestion publique sont organises entre le ministre charg
de llaboration du budget et les ministres et sont destines finaliser la liste
des objectifs et indicateurs du projet de loi de finances et fixer les cibles de

rsultats atteindre, compte tenu des stratgies pluriannuelles arrtes pour

chaque programme.
ce stade, les propositions quaura pu formuler le Parlement sur les avant-
projets annuels de performances seront prises en considration.
Dans le mme temps, la liste des missions et des programmes est communi-
que au Parlement au moment du dbat dorientation budgtaire. Est gale-
ment communique au Parlement la liste des objectifs et indicateurs retenus. Ce
dbat est prsent comme un premier rendez-vous avec la reprsentation natio-
nale sur la stratgie des finances publiques et les grandes orientations du budget
en prparation.
En principe, la liste des missions et programmes a vocation bnficier dune
certaine prennit sur le long terme. Certaines volutions peuvent nanmoins
tre releves lexemple de la mission cologie et dveloppement durable qui a
vu son champ progresser de 3 12 programmes entre les lois de finances pour
2007 et 2008 devenue avec cette dernire la mission cologie, dveloppe-
ment et amnagement durables et qui comprend dsormais, un programme scu-
rit routire
Les mois de juillet et aot sont consacrs la finalisation des documents desti-
nation du Parlement, en particulier dans les aspects relatifs la justification des
crdits et la prsentation de lensemble des projets annuels de performances.
Section 3
Les principes budgtaires
prsidant llaboration du budget de ltat
551. Les lois de finances doivent tre labores dans le respect de principes
budgtaires : principes prsidant llaboration du budget de ltat. Des prin-
cipes classiques comme lannualit budgtaire (ladoption du budget chaque
anne pour une anne), lunit et luniversalit budgtaire qui assurent aux par-
lementaires une clart dans linformation budgtaire qui leur est adresse en vue
de ladoption de la loi de finances, la spcialit budgtaire qui permet une sp-
cialisation des crdits et une rationalisation de la procdure dadoption des lois
de finances et enfin, lquilibre budgtaire qui sous-entend un quilibre en
recettes et en dpenses du budget de ltat fruits dun hritage du XIXe sicle
qui, sils ont rsist au temps, ont toutefois d sadapter aux nouvelles
contraintes tires de la pluriannualit ou encore des exigences communautaires.
ces principes classiques, doit sajouter un nouveau principe consacr par la
Lolf, le principe de sincrit qui est prsent, notamment, comme la garantie de
la fiabilit de linformation adresse aux parlementaires.

1. Le paradoxe du principe dannualit

552. Le budget adopt chaque anne pour une anne Le principe dannua-
lit suppose une annualit de lautorisation budgtaire accorde par le Parlement
et une annualit de lexcution comptable.
Ce principe dcoule de lobligation annuelle du vote de limpt par le corps
lgislatif tel que lexprime la Constitution de 1791 (Titre V, art. 1) : les contri-
butions publiques seront dlibres et fixes chaque anne par le Corps lgis-
latif, et ne pourront subsister au-del du dernier jour de la session suivante, si
elles nont pas t expressment renouveles .
Le principe dannualit budgtaire suppose que le budget soit adopt avant le
dbut de lexercice budgtaire correspondant soit au plus tard le 31 dcembre
de lanne prcdent lexercice concern par le budget adopt.
Le principe na pas toujours t respect, notamment sous les IIIe et IVe Rpu-
bliques. Il ntait pas rare quun exercice budgtaire dbute alors que la loi de
finances correspondante navait pas t adopte. En pareille situation, la conti-
nuit de ltat tait alors assure par la technique des douzimes provisoires
consistant reconduire, chaque mois, le douzime des crdits du budget de
lanne prcdente. Cette technique permettait ainsi dassurer le fonctionnement
courant des administrations dans lattente de ladoption du budget.
De manire anecdotique, peut galement tre cite cette parade consistant, au
sein des assembles parlementaires, arrter lhorloge au 31 dcembre minuit
afin de prserver lapparence dun budget adopt dans les dlais.
Avec lordonnance du 2 janvier 1959, et dsormais la loi organique du 1er aot
2001 relative aux lois de finances, le principe dannualit est plus strictement
encadr avec la possibilit dun enclenchement de procdures durgence
lorsquun risque de non-adoption du budget dans les dlais apparat. Ceci
explique que sous la Ve Rpublique, aucun budget nait t adopt hors dlais.
553. Les amnagements apports au principe dannualit budgtaire Ce
principe budgtaire, affirm par les dispositions organiques, a ncessit certains
amnagements afin den conforter lapplication dans une dimension plurian-
nuelle. En effet, par certains aspects, il pouvait apparatre difficile de raisonner
au sein dune seule anne budgtaire et ncessaire de prendre en considration
les exigences de la pluriannualit.
Ce sont ces impratifs que le Conseil constitutionnel a pu concilier lorsque, saisi
dune mconnaissance du principe dannualit budgtaire, il a, par ses dcisions,
confort mais galement tempr lapplication de ce principe.
A. La traduction organique du principe dannualit

554. Que cela soit dans lordonnance de 1959 ou la loi organique de 2001, le
principe dannualit est clairement identifiable y compris en ses incidences.

I LAFFIRMATION LOLFIENNE DU PRINCIPE DANNUALIT

555. La traduction organique du principe dannualit budgtaire Dans
lordonnance du 2 janvier 1959, le principe dannualit trouvait une traduction
au travers de diffrents articles :
article 2 : la loi de finances de lanne prvoit et autorise, pour chaque anne
civile, lensemble des ressources et des charges de ltat ;
article 4 : lautorisation de percevoir les impts est annuelle ;
article 16 : le budget est constitu par lensemble des comptes qui dcrivent,
pour chaque anne civile, toutes les ressources et toutes les charges perma-
nentes de ltat.
Et expressment, en son article 11, lordonnance organique envisage que des
exceptions puissent tre apportes au principe dannualit.
Aux termes de la Lolf :
article 1, al. 2 : lexercice stend sur une anne civile ;
article 6, al. 2 : le budget dcrit, pour une anne, lensemble des recettes et
des dpenses budgtaires de ltat.
Larticle 34 de la Lolf prcise galement que dans la premire partie de la loi
de finances de lanne, le parlement autorise pour lanne, la perception des res-
sources de ltat et des impositions de toute nature affectes des personnes
morales autres que ltat. Par cette formulation, la Lolf conforte le principe
dannualit en prcisant que lautorisation nest valable que pour une anne ce
que ne faisait pas lordonnance de 1959 en son article 31.
556. Le respect du principe dannualit justifie que de stricts dlais soient
imposs au lgislateur pour ladoption de la loi de finances initiale 54 et le
cas chant, que des procdures durgence puissent tre actionnes ainsi que le
prvoit tant la Constitution de 1958 en son article 47 que la Lolf en son
article 45 55.
557. Dune comptabilit de caisse une comptabilit dengagement
Dsormais, et ainsi que le prvoit larticle 30 de la Lolf, la comptabilit gn-
rale de ltat est fonde sur le principe de la constatation des droits et obliga-
tions. Les oprations sont prises en compte au titre de lexercice auquel elles se
rattachent, indpendamment de leur date de paiement ou dencaissement .
Avec lordonnance du 2 janvier 1959, la comptabilit de ltat tait une comp-
tabilit de caisse : les oprations de dpenses et de recettes ntaient compta-
bilises quau stade de lencaissement ou du dcaissement.
Or, bien videmment, une telle comptabilit ne permettait pas davoir une relle
vision de la situation financire de ltat. Ainsi, et sagissant des oprations de
54. Cf. n 674 et s.

55. Cf. n 506 et s., 683.

dpenses, ne les comptabiliser quau stade du paiement effectu par le comp-

table, ne permet pas dapprcier la ralit de la situation financire telle quelle
est rellement si ces dcaissements, sajoutait le montant des engagements
effectus par lordonnateur et nayant pas encore donn lieu, cet instant, dun
paiement.
La comptabilit dexercice permet de remdier cette vision tronque de la
situation financire de ltat : en comptabilisant les oprations de dpenses au
stade de leur engagement et de la mme manire sagissant des oprations de
recettes.
La comptabilit devient alors une comptabilit des droits et obligations
constats. Ainsi que le prcise larticle 30 de la Lolf, dsormais les oprations
sont prises en compte au titre de lexercice auquel elles se rattachent, indpen-
damment de leur date de paiement ou dencaissement .
Depuis 1999, les comptes de ltat faisaient lobjet, au niveau central, dun
retraitement destination des parlementaires afin dintgrer dans la compta-
bilit de ltat cette dimension constatation avec pour objectif de donner une
image plus fidle et plus sincre de la situation financire de ltat (art. 27,
Lolf).
Larticle 30 de la Lolf permet de consacrer la comptabilit dexercice qui ne
remplace pas la comptabilit de caisse mais sy ajoute et permet, par inte-
raction, de donner au principe dannualit une dimension supplmentaire.
II UN PRINCIPE ADAPT AUX EXIGENCES DE LA PLURIANNUALIT

558. La pluriannualit budgtaire voque les hypothses au terme desquelles le
cadre annuel nest pas adapt une excution budgtaire et comptable des op-
rations de dpenses et de recettes. Ainsi, la ralisation dinvestissements avait
dj suscit la distinction entre autorisations de programme et crdits de paie-
ment 56 avec la Lolf, lemploi des autorisations dengagement est gnralis.
Les nouvelles dispositions organiques ont galement dvelopp les possibilits
de reports de crdits dun exercice sur lautre.
De ces manires, la Lolf mais galement le contexte europen a amplifi les
mcanismes de pluriannualit.
Document n 38 tude mene sur la rforme de lordonnance orga-

nique n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances Snat, rapport dinformation n 37, octobre 2000 (extrait)
La convergence impose aux pays de lUnion europenne pour la mise en uvre de la monnaie
unique a conduit la France se placer dans une perspective pluriannuelle dassainissement de ses
finances publiques (). La procdure des plans de convergence mise en uvre en application du
56. Cf. n 563 et s.

Trait sur lUnion europenne, a t renforce lors du Conseil europen dAmsterdam du 17 juin
1997. Dans le cadre de la surveillance multilatrale des politiques budgtaires en phase III de
lUnion conomique et montaire cest--dire pour les tats ayant adopt leuro ceux-ci doi-
vent prsenter des programmes de stabilit pluriannuels indiquant les prvisions de solde des
administrations publiques pour lanne en cours et, au minimum, les trois annes suivantes, ainsi
que les mesures devant tre mises en uvre pour atteindre une situation budgtaire excdentaire
ou proche de lquilibre.
LUnion conomique et montaire a donc t un facteur dterminant pour la mise en uvre dune
programmation en matire dvolution des finances publiques.
()
Les finances de ltat souffrent dun dficit de mise en perspective temporelle. Or, moyen
terme, la situation des finances publiques sera affecte par laccroissement considrable du
nombre de retraits au cours de la prochaine dcennie. Le cot des dparts en retraite des fonc-
tionnaires aura invitablement des consquences trs lourdes sur le budget de ltat. Le vieillis-
sement de la population conduira galement une croissance significative des charges du budget
de ltat et des organismes de scurit sociale. Cette situation parfaitement connue, maintes fois
analyse, commande absolument davoir une vision claire des engagements dj souscrits par
ltat pour les annes venir. Si les intrts de la dette sont verss annuellement, ils nen consti-
tuent pas moins une charge pluriannuelle. Si les traitements et pensions sont verss annuellement,
lembauche dun fonctionnaire se traduit par une charge appele perdurer sur une trs longue
priode. La pluriannualit ne rpond donc pas seulement une obligation europenne, mais une
exigence naturelle pour prendre en compte des situations de fait qui ont par nature une dimension
pluriannuelle.
559. Dans ces perspectives, la Lolf impose que soient adresss aux
parlementaires :
une description des grandes orientations de la politique conomique et budg-
taire au regard des engagements europens de la France (art. 48-3, Lolf) ;
une prsentation des perspectives dvolution des recettes, des dpenses et du
solde de lensemble des administrations publiques pour au moins les quatre
annes venir au regard des engagements europens de la France, ainsi que,
le cas chant, des recommandations 57 adresses elle sur le fondement du
Trait instituant la Communaut europenne (art. 50, Lolf) ;
un rapport comportant lvaluation financire, pour lanne en cours et les
deux annes suivantes, de chacune des dispositions, de nature lgislative ou
rglementaire, envisages par le Gouvernement en termes de prlvements obli-
gatoires (art. 52, Lolf) ;
une valuation chiffre des incidences de chacune des dispositions du projet
de loi de finances affectant les ressources et les charges de ltat, au titre de
lanne considre et, le cas chant, des annes suivantes (art. 55, Lolf).
559 bis. Programmation pluriannuelle des finances publiques. En
dcembre 2007, dans le cadre du chantier de la rvision gnrale des politiques
publiques, a t dcide la mise en place dun budget pluriannuel pour la
57. Cf. n 265.

priode 2009-2011. Ces nouvelles perspectives financires vont permettre dins-

crire dans la dure toutes les politiques gouvernementales. Il sagit de dfinir
sur une priode de trois ans, les enveloppes de crdits ncessaires une pro-
grammation budgtaire des politiques publiques. En dpit de lintroduction de
cette pluriannualit, seules les lois de finances annuelles ont une valeur contrai-
gnante et continueront dtre prsentes chaque automne au Parlement. Nan-
moins, les plafonds fixs pour chaque mission dans la programmation
pluriannuelle devront tre considrs comme impratifs, seul gage de la crdi-
bilit des orientations financires publiques retenues.
Cette programmation pluriannuelle prendra place au sein dune loi de program-
mation des finances publiques. Cette dernire, prsente lautomne 2008 aux
parlementaires, devrait :
contenir les objectifs globaux des finances publiques ;
prvoir les rgles de gouvernance appliquer en cas, notamment, dcart par
rapport aux trajectoires financires initialement retenues.
Cette pluriannualit doit permettre un retour lquilibre des comptes publics.
B. Les amnagements au principe dannualit

560. Afin den garantir leffectivit, le principe dannualit a fait lobjet un cer-
tain nombre damnagements. Plusieurs mcanismes peuvent tre voqus : la
priode complmentaire dexcution du budget, les engagements par anticipa-
tion, la distinction entre autorisations dengagement et crdits de paiement et
enfin la technique des reports de crdits.
I LA PRIODE COMPLMENTAIRE DEXCUTION DU BUDGET

561. Lexcution du budget ne sachve pas au 31 dcembre mais se poursuit
encore, quelques jours durant le mois de janvier n + 1. La loi organique du
1er aot 2001 prvoit, en son article 28, que les recettes et les dpenses budg-
taires peuvent tre comptabilises au cours dune priode complmentaire
lanne civile, dont la dure ne peut excder vingt jours .
Cette priode complmentaire permet de rattacher lexercice n des oprations
qui le ncessitent.
Cette priode complmentaire permet, notamment, le
II LES ENGAGEMENTS PAR ANTICIPATION

562. Les engagements par anticipation permettent lutilisation de crdits qui ne
seront ouverts quavec la loi de finances concernant lexercice n + 1.
Cette possibilit, prvue par larticle 11 de lordonnance de 1959, a t recon-
duite par larticle 9 de la Lolf qui prvoit que les conditions dans lesquelles
des dpenses peuvent tre engages par anticipation sur les crdits de lanne
suivante sont dfinies par une disposition de loi de finances .

III LES AUTORISATIONS DENGAGEMENT ET CRDITS DE PAIEMENT

563. Les autorisations dengagement permettent denvisager une dpense sur
une priode dpassant le cadre annuel et de distinguer, pour chaque anne, les
crdits de paiement correspondant la tranche quil conviendra de payer pour
lanne considre.
Cette technique permet ainsi de rpartir la charge de linvestissement sur plu-
sieurs exercices cette charge tant rpartie sur autant dexercices quil est
ncessaire la ralisation de linvestissement. En dautres termes, chaque anne,
ne seront dgages, dans le cadre du budget, que les sommes ncessaires au
paiement de la fraction de linvestissement raliser au titre de lanne
considre.
Telles que dfinies par la Lolf (art. 8 qui remplace les autorisations de pro-
gramme de larticle 12 de lordonnance), les autorisations dengagement consti-
tuent la limite suprieure des dpenses pouvant tre engages. Pour une
opration dinvestissement, lautorisation dengagement couvre un ensemble
cohrent et de nature tre mis en service ou excut sans adjonction .
Les autorisations dengagement saccompagnent de crdits de paiement : les
crdits de paiement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre
ordonnances ou payes pendant lanne pour la couverture des engagements
contracts dans le cadre des autorisations dengagement .
564. La technique des AE/CP tendue lensemble des dpenses de ltat
Les autorisations dengagement permettent ainsi ltat de planifier ses
dpenses tant en investissement quen fonctionnement.
En effet, dans le cadre de lordonnance de 1959, la technique des autorisations
de programme 58 et des crdits de paiement ne concernait que les dpenses
dinvestissement et certaines dpenses de matriels militaires.
Avec la Lolf, la technique a t tendue lensemble des dpenses publiques (
lexception des dpenses de personnel qui demeurent dans un cadre annuel) et
donc aux dpenses de fonctionnement. Ceci se justifie par la ncessit de main-
tenir, au profit du gestionnaire, la marge de manuvre que lui accorde la Lolf
au travers de la fongibilit asymtrique 59.
Les dpenses de personnel ont t exclues de cette technique ainsi que le pr-
cise, en ces termes, larticle 8 de la Lolf : Pour les dpenses de personnel, le
montant des autorisations dengagement ouvertes est gal au montant des crdits
58. Le terme de programme, utilis dans le cadre de lordonnance de 1959, suscitait le risque avec
la loi organique du 1er aot 2001, dune confusion avec la notion de programme telle quelle sins-
crit dans cette nouvelle architecture budgtaire conduisant distinguer les missions, les programmes
et les dotations. Aussi, afin dviter une telle confusion, au terme de programme, a t prfr celui
dengagement. Par ailleurs, ce dernier offre une similitude adapte la procdure dexcution de la
dpense publique qui dbute avec la phase dengagement et sachve avec celle du paiement.
59. Cf. n 493.

de paiement ouverts . En cette matire, les crdits demeurent donc annuels,

ceci afin de prserver la matrise de ces dpenses de personnel (qui ont pu
reprsenter jusqu 40 % du budget de ltat 60).
Cette technique doit nanmoins tre utilise juste escient. En effet, les autori-
sations dengagement et anciennement de programme conduisent engager
ltat sur plusieurs annes ce qui doit ncessairement tre pris en considra-
tion dans le cadre dune politique de matrise de la dette publique.
Et lexprience a pu laisser des squelles au travers de certains budgets. Ainsi,
loccasion du 2e Plan (1954), des crdits engags sur plusieurs annes avaient
conduit creuser le dficit public jusquen 1957.
565. Lencadrement de la technique des AE/CP avec la Lolf Afin de rem-
dier ce risque potentiel, la Lolf innove par rapport lordonnance de 1959 en
limitant lutilisation de cette technique. En effet, alors que le texte de 1959 pr-
voyait expressment que les autorisations de programme demeuraient valables
sans limitation de dure jusqu ce quil soit procd leur annulation, la Lolf
nen fait pas mention dans son article 8.
Avec lordonnance organique, le problme rencontr a t celui dautorisations
de programme dites dormantes , cest--dire non utilises depuis plusieurs
annes, mais toujours juridiquement valables. La Cour des comptes a pu
dnoncer, plusieurs reprises, de telles autorisations notamment Rapport
public particulier consacr la gestion budgtaire et la programmation au minis-
tre de la dfense, 1997 ; Rapport public particulier consacr la politique de
la ville, 2002 et ainsi susciter lannulation de telles autorisations ds lors que
quatre annes sans engagement de crdits correspondants se sont coules
tude mene sur la rforme de lordonnance organique n 59-2 du 2 janvier
1959 portant loi organique relative aux lois de finances Snat, rapport dinfor-
mation n 37, octobre 2000.
Avec la Lolf, les autorisations dengagement ont perdu leur caractre intem-
porel. Dsormais, seule la technique des reports de crdits peut sauver les auto-
risations dengagement de la disparition.
Par ailleurs, la Lolf prcise que, sagissant dune opration dinvestissement,
lautorisation dengagement couvre un ensemble cohrent et de nature tre mis
en service ou excut sans adjonction . Cette prcision devrait viter que ne
se reproduisent les errements constats avec lordonnance de 1959 et qui
conduisaient obtenir du Parlement la ralisation partielle dun investissement
qui devait ncessairement se complter dune autorisation de programme
complmentaire afin que linvestissement ralis ait un sens. En dautres termes,
la technique tait dtourne de telle manire quelle permettait de sous-estimer,
initialement, linvestissement raliser et conduisait, dans un second temps,
60. Cf. n 38 et s.

forcer la main des parlementaires, contraints de voter une autre autorisation

de programme afin dachever linvestissement.
IV LES REPORTS DE CRDITS 61

566. La notion de report de crdits En application de larticle 15 al. 1 de la
Lolf, les crdits ouverts et les plafonds des autorisations demplois fixs au titre
dune anne ne crent aucun droit au titre des annes suivantes. Le principe est
donc celui dune impossibilit des reports de crdits. Des exceptions ont nan-
moins t amnages par les textes organiques.
Les reports de crdits permettent denvisager un report en fin dexercice sur
lexercice suivant des crdits inutiliss. Cette technique, dj prvue par
lordonnance de 1959, permet dviter une annulation pure et simple des crdits
non consomms en fin dexercice voire une utilisation contestable. En effet,
limpossibilit de reporter des crdits dune anne sur lautre a pu occasionner
une sur-consommation des crdits concerns bien videmment gnratrice de
gaspillage.
567. Lencadrement de la technique des reports de crdits avec la Lolf
Larticle 15 de la Lolf (antrieurement art. 17, Ord.), permet le report des
crdits de paiement sur lexercice budgtaire suivant mais dans la limite dun
plafond de 3 % des crdits initiaux. Ainsi, les crdits de paiement disponibles
sur un programme la fin de lanne peuvent tre reports sur le mme pro-
gramme ou, dfaut, sur un programme poursuivant les mmes objectifs. Ce
report est apprci distinctement selon quil sagit de crdits inscrits sur le titre
des dpenses de personnel ou des autres titres du programme.
De mme, les autorisations dengagement disponibles sur un programme la
fin de lanne peuvent tre reportes sur le mme programme ou, dfaut, sur
un programme poursuivant les mmes objectifs et majorer due concurrence
les crdits de lanne suivante. Une restriction est toutefois apporte puisquil
ne saurait tre question de majorer les crdits inscrits sur le titre des dpenses de
personnel.
Les reports de crdits sont pratiqus par arrt ministriel conjoint (ministre des
finances et ministre intress) et doivent tre publis avant le 31 mars de
lanne suivant celle la fin de laquelle la disponibilit des autorisations
dengagement ou des crdits de paiement a t constate ceci afin dviter des
reports tardifs.
Larticle 20 de la Lolf prvoit galement le report automatique des soldes des
comptes spciaux moins que la loi de finances nen dispose autrement.
61. Sur cette notion, voir Damarey (S.), Manuel Excution et contrle des finances publiques, coll.
Fac-Universits, Gualino diteur, n 60 et s.

C. La protection constitutionnelle du principe dannualit

568. La mconnaissance du principe dannualit est rarement invoque devant
le Conseil constitutionnel. quatre reprises, le Conseil constitutionnel a t
saisi sur le fondement de ce principe et na censur quune fois une disposition
contenue dans la loi de finances rectificative pour 1960.
Dcision du Conseil
Apports de la jurisprudence constitutionnelle
constitutionnel
60-8 DC du 11 aot Mconnaissance du La perception de la taxe parafiscale (redevance
1960 Loi de principe de radiotlvision) doit faire lobjet dune seule auto-
finances rectificative lannualit risation annuelle du Parlement.
pour 1960 Censure partielle par Par consquent, les dispositions selon lesquelles
le Conseil lorsque les taux de redevance pour droit dusage
constitutionnel de postes de radiodiffusion et tlvision sont
modifis postrieurement lautorisation de per-
ception accorde par le Parlement pour lanne en
cours, les redevances tablies sur la base des nou-
veaux taux ne peuvent tre mises en recouvrement
quaprs autorisation donne () dans la plus
prochaine loi de finances ne peuvent tre
regardes comme conformes aux prescriptions de
lordonnance de 1959.
78-95 DC du Principe non mconnu.
27 juillet 1978 Loi Aucune censure sur ce fondement
relative lenseigne-
ment et la forma-
tion professionnelle
agricoles
81-133 DC du Principe non propos de la dtermination du tarif de la taxe
30 dcembre 1981 mconnu. intrieure sur les produits ptroliers
Loi de finances pour Aucune censure sur
1982 ce fondement
98-406 DC du Principe non mconnu
29 dcembre 1998 Aucune censure sur ce fondement
Loi de finances rec-
tificative pour 1998
2001-448 DC du Considrant que, pour la mise en uvre du principe dannualit,
25 juillet 2001 Loi larticle 8 dfinit le contenu des autorisations dengagement et des crdits
organique relative de paiement qui composent les crdits ouverts ; que larticle 9 confre un
aux lois de finances caractre limitatif aux crdits et aux plafonds des autorisations demplois,
lexception des crdits valuatifs prvus par larticle 10 pour trois types
de dpenses et par larticle 24 pour certains comptes de concours finan-
ciers ; que larticle 9 laisse une loi de finances le soin de dfinir les
conditions dans lesquelles des dpenses peuvent tre engages par antici-
pation sur les crdits de lanne suivante ; que ces dispositions, qui respec-
tent lhabilitation de larticle 34 de la Constitution, nappellent aucune
critique de constitutionnalit .

Trs symptomatique, la dcision 406 DC du 29 dcembre 1998 2 Loi de

finances rectificative pour 1998 par laquelle les snateurs requrants faisaient
valoir quen ouvrant de nombreux crdits destins tre reports sur lexer-
cice 1999 () sans que linscription de ces crdits rponde lobjectif de conti-
nuit de laction de ltat et alors que leur ncessit tait connue ds
llaboration du projet de loi de finances pour 1999 , le lgislateur a port
atteinte au principe de lannualit budgtaire et lobligation de sincrit
budgtaire.
Et les snateurs dajouter que linscription de ces crdits dans la loi de finances
rectificative pour 1998 navait pour but que de les reporter sur 1999, sous-esti-
mant ainsi le dficit prvisionnel pour 1999.
Ainsi saisi, le Conseil constitutionnel a estim quen inscrivant certains crdits
dans la loi de finances rectificative pour 1998 sur les chapitres dots de crdits
pouvant tre reports en application des dispositions de larticle 17 de lordon-
nance du 2 janvier 1959, alors mme que ces dpenses ne pourront tre effecti-
vement engages quau cours de lexercice budgtaire 1999, le lgislateur, eu
gard au montant limit des sommes en cause par rapport aux masses budg-
taires, na pas mconnu les exigences constitutionnelles invoques par les
requrants.
2. Lencadrement des principes dunit

et duniversalit budgtaires
569. Les principes dunit et duniversalit budgtaires sont lexpression
dobjectifs similaires : viter les gaspillages de deniers publics et assurer la mise
en commun des ressources de ltat.
Cette similarit se retrouve jusque dans les exceptions et amnagements que
connaissent ces principes au travers, notamment, des techniques des budgets
annexes et comptes spciaux. Ceci justifie une tude commune de ces deux
principes aux fins den percevoir les modalits et implications.
A. La porte des principes dunit et duniversalit

570. Ainsi que la indiqu le Conseil constitutionnel, le principe duniversalit
rpond au double souci dassurer la clart des comptes de ltat et de permettre
par l mme un contrle efficace du Parlement 154 DC du 29 dcembre 1982,
Loi de finances pour 1983.
Une perspective renouvele par le Conseil constitutionnel dans sa dcision du
25 juillet 2001 448 DC, Loi organique relative aux lois de finances locca-
sion de laquelle il a indiqu que les principes dannualit, de luniversalit et de
lunit du budget rpondent au double impratif dassurer la clart des comptes
de ltat et de permettre un contrle efficace par le Parlement.

I UNIT ET UNIVERSALIT DES COMPTES DE LTAT

571. Les notions dunit et duniversalit budgtaires Le principe dunit
suppose la prsentation par un document unique du budget de ltat tandis
que le principe duniversalit suppose la prsentation intgrale des recettes et
des dpenses du budget de ltat. Ces lments rassembls doivent permettre
la reprsentation nationale de voter, en toute conscience, la loi de finances.
En toute logique, le principe duniversalit fait ainsi obstacle ce que des
dpenses qui, sagissant dagents de ltat, prsentent par nature un caractre
permanent, ne soient pas prises en charge par le budget de ltat ou soient
finances par des ressources que ce dernier ne dtermine pas Cons. const.,
plusieurs reprises, le Conseil constitutionnel a ainsi rappel ces principes
budgtaires dans leur effectivit conduisant le Gouvernement plus dortho-
doxie budgtaire compter des annes 1990, avec la suppression de taxes para-
fiscales 62, la limitation du nombre de comptes daffectation spciale 63, la
rintgration de fonds de concours 64
572. Les rgles de non-contraction et de non-affectation Plus prcisment,
et ainsi que la soulign le Conseil constitutionnel dans sa dcision 154 DC, le
principe duniversalit induit, ncessairement, deux principes sous-jacents : la
non-contraction et la non-affectation entre recettes et dpenses de ltat le
principe duniversalit a pour consquence que les recettes et les dpenses
doivent figurer au budget pour leur montant brut sans tre contractes et quest
interdite laffectation dune recette dtermine la couverture dune charge
dtermine .
II NON-AFFECTATION ET NON-CONTRACTION ENTRE RECETTES

ET DPENSES
573. Les notions de non-affectation et de non-contraction La rgle de non-

affectation a t pose par les ordonnances royales du 26 mars 1817 qui a
rendu obligatoire linscription au budget des frais de perception de limpt en
interdisant leur dduction et du 14 septembre 1822 qui a rendu obligatoire
linscription au budget des recettes Isaia et Spindler, Histoire du droit des
finances publiques, Vol. 1, Les grands textes comments du droit budgtaire et
de la comptabilit publique, Economica, 1986, p. 76.
Cette rgle se traduit par la couverture dans un budget de lensemble des
dpenses par la masse indiffrencie des recettes, sans que le produit de lune
de celles-ci, soit spcialement destin au financement dune dpense
62. Cf. n 618.

63. Cf. n 598 et s.
64. Cf. n 577 et s.

dtermine Molinier Jol, Dictionnaire encyclopdique de Finances

publiques, p. 1587.
En dautres termes, il ne saurait tre question, dans le cadre du budget de ltat,
daffecter une recette dtermine une dpense dtermine. En revanche, il est
possible, dans le cadre de la loi de finances, daffecter une recette une dpense
ds lors que cette affectation ne concerne pas le budget de ltat 65.
Le Conseil constitutionnel rappelle ainsi linterdiction de laffectation dune
recette dtermine une dpense dtermine, sous rserve des exceptions
prvues par le lgislateur organique Cons. const., 29 dcembre 1982, Loi de
Le Conseil constitutionnel en limite toutefois lapplication au seul budget de
ltat. En effet, sagissant des ressources des autres personnes morales de droit
public et en particulier des tablissements publics, le Conseil constitutionnel
indique que ces ressources et dpenses nont pas figurer dans le budget de
ltat Cons. const., 16 janvier 1982, Loi de nationalisation, 132 DC.
Dans cet esprit, le Conseil constitutionnel indique que ds lors quune imposi-
tion est affecte un tablissement public, son produit na pas tre valu par
une loi de finances Cons. const., 28 juin 1982, Loi de finances rectificative
pour 1982, 140 DC.
Pour sa part, la rgle de non-contraction suppose que les montants des crdits
inscrits dans le budget y figurent pour leur montant intgral et ne soient pas le
fruit dune contraction entre recettes et dpenses.
574. La traduction organique des rgles de non-affectation et de
non-contraction Lordonnance du 2 janvier 1959 traduit ces rgles au travers
de son article 18 : Il est fait recette du montant intgral des produits, sans
contraction entre les recettes et les dpenses. Lensemble des recettes assurant
lexcution de lensemble des dpenses, toutes les recettes et toutes les dpenses
sont imputes un compte unique, intitul budget gnral.
Ces dispositions sont reprises, lidentique, par larticle 6 de la loi organique du
1er aot 2001.
B. Les amnagements apports aux principes dunit

et duniversalit
575. Afin dassurer leffectivit de ces principes, un certain nombre damna-
gements y ont t apports :
les amnagements officiels, prvus par les dispositions organiques et qui
65. Cf. n 511 et s. dveloppements consacrs au contenu des lois de finances et spcialement au
sein de la loi de finances : Premire partie Conditions gnrales de lquilibre financier ; titre I
Dispositions relatives aux ressources ; I Impts et ressources autoriss ; B Ressources affectes.

permettent, notamment, de procder laffectation de certaines recettes cer-

taines dpenses ;
des amnagements officieux qui, comme leur nom lindique, rsultent de la
pratique et ont t, rgulirement dnoncs, notamment par la Cour des
comptes.
Le lgislateur organique a introduit des mcanismes permettant de temprer
lapplication stricte des principes dunit et duniversalit.
Trs explicites, les textes organiques de 1959 et 2001 comprennent, le premier,
un chapitre II consacr aux affectations comptables, le second, un chapitre III
consacr aux affectations de recettes.
Larticle 18 de lordonnance de 1959, outre de consacrer les principes dunit et
duniversalit budgtaires, prvoit, dans le mme temps que certaines recettes
peuvent tre directement affectes certaines dpenses. Ces affectations sp-
ciales prennent la forme de budgets annexes, de comptes spciaux du Trsor
ou de procdures comptables particulires au sein du budget gnral ou dun
budget annexe .
De la mme manire, larticle 16 de la Lolf prvoit que certaines recettes peu-
vent tre directement affectes certaines dpenses. Ces affectations prennent
la forme de budgets annexes, de comptes spciaux ou de procdures comptables
particulires au sein du budget gnral, dun budget annexe ou dun compte
spcial .
Plus prcisment, ces amnagements officiels aux principes dunit et duniver-
salit budgtaires peuvent prendre la forme de fonds de concours, rtablisse-
ments de crdits, comptes spciaux, budgets annexes, prlvements sur recettes
et dans le cadre de lordonnance de 1959, taxes parafiscales.
I LA TECHNIQUE DES FONDS DE CONCOURS

576. Les fonds de concours sont constitus de ressources mises disposition
de ltat et dont la particularit rside dans le fait quelles doivent tre uti-
lises conformment lintention de la partie versante. Le Conseil constitu-
tionnel a dailleurs indiqu loccasion de sa dcision du 25 juillet 2001
relative la loi organique du 1er aot 2001, que le non-respect de cette condition
serait de nature porter atteinte au droit de proprit garanti par larticle 2 de
la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 Cons. const.,
25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, 448 DC.
a) Les fonds de concours : une dfinition, une pratique
577. La pratique conteste des fonds de concours Initialement crs par
une loi du 6 juin 1843 afin de concourir la ralisation de travaux publics, les
fonds de concours ont vu leur champ dapplication largi par le dcret imprial
du 31 mai 1862 portant rglement gnral sur la comptabilit publique, aux
dpenses dintrt public article 52. Puis avec la loi du 31 dcembre 1907,

la technique des fonds de concours sest tendue aux produits des legs ou des
donations attribues ltat ou diverses administrations publiques
article 33.
Lorthodoxie budgtaire doit conduire dlimiter les fonds de concours raison
du caractre volontaire du versement effectu. Et cest dailleurs ainsi que la
Cour des comptes les peroit dans son rapport sur le rglement du budget de
lexercice 1961 : la procdure des fonds de concours na de raison dtre que
si les contributions apportes constituent la participation volontaire dune per-
sonne publique ou prive une dpense de ltat Rapport public concernant
les annes 1960 et 1961, p. 16.
Nanmoins, la pratique des fonds de concours a pu scarter de cette stricte
orthodoxie. Ainsi, un dcret du 26 juillet 1939 portant rforme de la compta-
bilit des fonds de concours a permis dassimiler des fonds de concours cer-
tains produits domaniaux dans les limites fixes par chaque loi de finances.
taient concerns les produits dalination ou de cessions dimmeubles mili-
taires, de fortifications dclasses (art. 2, Dcret du 26 juillet 1939 portant
rforme de la comptabilit des fonds de concours, JO, 2 aot, p. 9777).
Ce texte, le premier dune srie, a ainsi permis de dvelopper les fonds de
concours par assimilation en totale contradiction avec la dfinition originelle
des fonds de concours.
Lorthodoxie budgtaire na pas t rtablie avec lordonnance du 2 janvier
1959. Larticle 19 de lordonnance prvoyait que les fonds verss par des per-
sonnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de ltat des dpenses
dintrt public, ainsi que les produits de legs et donations attribus ltat
ou diverses administrations publiques, sont directement ports en recettes au
budget. Un crdit supplmentaire de mme montant est ouvert par arrt du
ministre des finances au ministre intress. Lemploi des fonds doit tre
conforme lintention de la partie versante ou du donateur. Des dcrets pris
sur le rapport du ministre des finances peuvent assimiler le produit de certaines
recettes de caractre non fiscal des fonds de concours pour dpenses dintrt
public.
En dautres termes, pouvaient tre distingus les fonds de concours par nature et
les fonds de concours par assimilation :
578. Les fonds de concours par nature Les fonds de concours par nature
sont les fonds verss par des personnes morales ou physiques pour concourir
avec ceux de ltat des dpenses dintrt public, ainsi que les produits de
legs et donations attribus ltat ou diverses administrations publiques . Il
sagit de fonds verss volontairement ltat par des collectivits locales, des
tablissements publics, des particuliers, des tats trangers ou encore lUnion
europenne et destins la ralisation dactions ou dinvestissements.
La pratique des fonds de concours peut sillustrer des exemples suivants :

fonds dintervention contre les pollutions marines accidentelles (dons de tiers

au profit de la lutte contre la pollution marine accidentelle lie au naufrage de
lErika) 657 397 euros en 2000 ; 0 en 2005) ;
contribution des collectivits et des particuliers aux dpenses dentretien des
btiments et objets classs monuments historiques ou inscrits linventaire sup-
plmentaire (75 millions deuros en 2000 ; 53 millions deuros en 2005) ;
fonds de concours relatif aux participations des collectivits territoriales la
construction, lquipement et lexploitation du rseau routier national
(695 millions deuros en 2000 ; 862 millions deuros en 2003) ;
fonds de concours recevant la participation des collectivits territoriales des
investissements en matire de scurit (4,623 millions deuros en 2000 ;
12,21 millions deuros en 2003).
579. Les fonds de concours par assimilation Les fonds de concours par
assimilation rsultent de dcrets pris sur le rapport du ministre des Finances
et permettent dassimiler le produit de certaines recettes de caractre non
fiscal des fonds de concours pour dpenses dintrt public .
Ainsi, en allait-il du fonds constitu dun prlvement forfaitaire sur les molu-
ments perus par les personnels du ministre des affaires trangres et des ta-
blissements logs par ltat afin dassurer lentretien et la rnovation des
logements (9,2 millions i en 2005).
Avec un constat dlicat parmi les fonds de concours actifs, les fonds de
concours par assimilation lemportent sur les fonds de concours par nature.
TABLEAU N 60 PRATIQUE DES FONDS DE CONCOURS
Anne 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fonds de concours par nature 178 167 170 143 150 139
Fonds de concours par assimilation 286 284 252 231 229 223
Total des fonds actifs 464 451 422 374 379 362
Total des fonds (actifs + inactifs) 600 615 583 538 529 546
Sources : Rapports de la Cour des comptes sur lexcution des lois de finances.
La Cour des comptes na cess de dnoncer cette utilisation contestable de la

technique des fonds de concours dans le cadre de ses rapports sur lexcution
des lois de finances. Dplorant, notamment, que ces fonds de concours nuisent
la bonne information des parlementaires et drogent sans motif au prin-
cipe de non-affectation des recettes Cour des comptes, Rapport sur le projet
de loi portant rglement dfinitif du budget de 1998, p. 302.
Encore en 2001, la Cour des comptes rappelait que la procdure des fonds de
concours tait destine donner lassurance aux tiers qui dsirent participer

une dpense de ltat que leurs fonds serviront bien cet objet. Mais, dans la
pratique, elle est souvent utilise pour rattacher le produit de services rendus
ou de ventes diverses. Elle constitue une exception au principe de luniversalit
budgtaire. Cest pourquoi la Cour rappelait ds 1961 que droger la rgle de
la non-affectation des recettes ne se justifie que par une stricte utilit. () Il a
t partiellement donn suite ces observations rptes de la Cour. La proc-
dure des fonds de concours est de moins en moins utilise pour financer les
rmunrations de personnel et les dpenses de fonctionnement de ltat, dont
les recettes correspondantes entrent dsormais dans le budget gnral de ltat
et sont ainsi soumises au contrle du Parlement. Cet effort non ngligeable de
remise en ordre explique la rduction sensible du montant global des fonds de
concours Cour des comptes, rapport sur lexcution des lois de finances en
vue du rglement du budget de lexercice 2000.
580. Lencadrement lolfien de la technique des fonds de concours Avec la
Lolf, la dfinition des fonds de concours se fait plus prcise. Selon larticle 17
II, les fonds de concours sont constitus, dune part, par des fonds caractre
non fiscal verss par des personnes morales ou physiques pour concourir des
dpenses dintrt public et, dautre part, par les produits de legs et donations
attribus ltat.
Les fonds de concours sont directement ports en recettes au budget gnral,
au budget annexe ou au compte spcial considr. Un crdit supplmentaire de
mme montant est ouvert par arrt du ministre charg des finances sur le pro-
gramme ou la dotation concerne.
Les recettes des fonds de concours sont prvues et values par la loi de
finances. Les plafonds de dpenses et de charges prvus au 6 du I de
larticle 34 incluent le montant des crdits susceptibles dtre ouverts par voie
de fonds de concours.
Lemploi des fonds doit tre conforme lintention de la partie versante. cette
fin, un dcret en Conseil dtat dfinit les rgles dutilisation des crdits
ouverts par voie de fonds de concours.
Sur ce point, la Lolf a intgr les critiques rcurrentes de la Cour des comptes
en rappelant que des recettes fiscales ne pouvaient tre assimiles des fonds
de concours mais surtout, elle devrait permettre de rserver le terme de fonds
de concours aux seuls fonds de concours par nature les fonds de concours
par assimilation devant tre dsigns, dsormais, sous le terme dattributions de
produits 66.
Laccent est galement port sur le caractre volontaire du versement au fond
de concours. Nanmoins, et comme la soulign le Conseil constitutionnel, cer-
taines circonstances peuvent justifier que des prlvements obligatoires figurent
parmi les recettes qui peuvent abonder un fonds de concours Cons. const.,
66. Cf. n 587.

15 dcembre 2005, Loi de financement de la scurit sociale pour 2006,

528 DC. Ainsi en va-t-il, en lespce de la contribution de lassurance-maladie
au fonds de concours cr par ltat en vue de lachat, du stockage et de la
livraison de produits destins la prophylaxie ou aux traitements de personnes
exposes certaines menaces sanitaires. Le Conseil constitutionnel justifie cette
drogation par lintrt gnral de valeur constitutionnelle qui sattache la pro-
tection sanitaire de la population et qui justifie que la participation de lassu-
rance-maladie au fonds de concours, ncessaire en 2005 et 2006 la mise en
uvre des actions de prvention en cause, se poursuive jusqu la fin de
lanne, ne soit pas dclare contraire la Constitution. Le Conseil constitu-
tionnel invite nanmoins le Gouvernement mettre ces actions en conformit
avec les nouvelles prescriptions de la Lolf compter de lanne 2007.
b) Linformation des parlementaires
581. Lvaluation des fonds de concours En toute logique, les fonds de
concours ntaient pas valus en loi de finances initiale. Les parlementaires
nen avaient connaissance quau stade de la loi de rglement.
Pour autant, la technique des fonds de concours conduit une majoration des
crdits vots par les parlementaires en loi de finances initiale (majoration effec-
tue par arrt du ministre charg du budget).
Mais Herv Message dj lavait soulign, la procdure des fonds de concours
est peu propice au contrle parlementaire La procdure des fonds de
concours , RFFP 1989, p. 273.
Dailleurs, le Conseil constitutionnel lui-mme a indiqu que les rgles
suivre pour la mise en uvre de la procdure des fonds de concours, ont en
vertu de larticle 19 alina 2 de lordonnance du 2 janvier 1959, un caractre
rglementaire et nimpliquent aucune autorisation lgislative pralable Cons.
const., 31 dcembre 1981, 4e loi de finances rectificative pour 1981, 135 DC
et a, par ailleurs, prcis que le produit du versement attendu (des fonds de
concours) n(a) pas tre prvu et valu en loi de finances Cons. const.,
Si elle nest pas prvue par les textes, linformation des parlementaires est nan-
moins souhaitable. Interroge sur la pertinence dune telle information adresse
aux parlementaires, la cour des comptes a conclu que lestimation du montant
global des recettes tires des fonds de concours ne semble pas rencontrer dobs-
tacle majeur sagissant des fonds de concours par assimilation. En revanche,
lvaluation est plus dlicate sagissant des fonds de concours par nature
Lvaluation des fonds de concours Rponse de la Cour des comptes Rap-
port de la Commission des finances de lAssemble nationale sur le projet de loi
portant rglement dfinitif du budget de 1993, Doc. AN 1995 n 2118, p. 218.
582. Lamlioration de linformation adresse aux parlementaires Les
parlementaires ont, par ailleurs, clairement manifest leur souhait dtre inform

du montant des fonds de concours dont ltat bnficie Rapport de la

Commission des finances sur le projet de loi portant rglement dfinitif du
budget de 1991 Doc. AN 1992-1993, n 349 p. 99 tendant ce que soit
joint au projet de loi de finances, un tat prvisionnel des principaux fonds de
concours et de la quasi-totalit des fonds de concours par assimilation.
Linformation des parlementaires avait dj progress compter de 1985. En
effet, est depuis adresse aux parlementaires une rcapitulation gnrale des
fonds de concours par budget .
La Cour des comptes y a vu un progrs significatif dans linformation donne
au Parlement Cour des comptes, Rapport sur le projet de loi portant rgle-
ment dfinitif du budget de 1985, p. 152 mais qui ne facilite pas, pour autant,
un contrle parlementaire approfondi sur ces fonds.
Cette rcapitulation conduit distinguer notamment, pour chaque ministre, la
liste complte des fonds de concours rattachs, ses fondements juridiques
(article de lordonnance organique relative aux lois de finances, dcrets et
arrts correspondants), les parties versantes, le montant prvisionnel du crdit
pour lanne en cours
En dpit de ces efforts affichs, la Cour des comptes regrettait encore, en 2001,
linsuffisante information du Parlement sur cette catgorie de recettes et souli-
gnait, au surplus, que le respect de la volont de la partie versante tait diffici-
lement assur Cour des comptes, Rapport sur lexcution des lois de finances
en vue du rglement du budget 2001.
583. Linscription des fonds de concours en lois de finances initiales La
Lolf trace une volution significative puisque les fonds de concours devront tre
inscrits en lois de finances initiales compter de la loi de finances pour 2006.
Ces fonds de concours sont dsormais retracs par programme et par titre dans
les annexes jointes au projet de loi de finances conformment aux disposi-
tions de larticle 51 de la Lolf au travers dune estimation des crdits suscep-
tibles dtre ouverts par voie de fonds de concours fonds de concours valus
3,44 milliards deuros en loi de finances pour 2008.
c) Lutilisation des fonds de concours
584. Les fonds de concours se sont caractriss par leurs diversits
dutilisations :
participations aux travaux de restauration des immeubles et objets mobiliers
classs monuments historiques ou inscrits sur linventaire supplmentaire ;
participation au financement dune exposition ;
participation la construction et lamnagement de btiments administratifs
ou denseignements ;
participation la construction, lquipement et lexploitation du rseau
routier national ;

participation la scurit et la circulation routires ; participation au finan-

cement dun colloque ;
participation du Fonds de solidarit de lUnion europenne aux rparations
des dgts causs par des calamits publiques ;
participation du Feder des projets de restauration du patrimoine et
ponctuellement ;
participation de la rgion Ile-de-France la ralisation dune enqute statis-
tique (2003) ;
contribution de la Principaut dAndorre des travaux damnagement dun
carrefour giratoire (2003) ;
participation des collectivits locales aux oprations de vaccination orale des
renards (2002) ;
participation du Feoga au projet didentification lectronique des animaux
(2002), parmi bien dautres exemples
Le montant et le nombre des fonds de concours tendent toutefois diminuer
faisant ici cho aux observations qua pu formuler la Cour des comptes :
TABLEAU N 61 MONTANT DES FONDS DE CONCOURS

Anne 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Montant des fonds de
concours (en milliards
deuros) 6,6 5,97 4,55 4,05 4,49 4,77 5,82 3,56 4,25 3,44
Nombre de fonds de
concours 583 538 529 546 532 556 499
Sources : Jaune budgtaire annex au PLF 2007 (tat rcapitulatif des crdits de fonds de concours
et attributions de produits au 1er septembre 2006) / Pour lanne 2008, LFI.
La diminution du nombre des fonds de concours constate en 2001 sexpliquait

principalement par la budgtisation de fonds de concours constitus de recettes
fiscales ou finanant des dpenses de personnel.
Ont galement t supprims des fonds de concours inactifs ou modestes (45 en
2002, 31 en 2003, 44 en 2004 et 9 en 2005). En 2002, la Cour des comptes
constatait ainsi que 28 fonds de concours concentraient, eux seuls, 90 % des
rattachements au budget gnral Cour des comptes, rapport sur lexcution
des lois de finances en vue du rglement du budget de lexercice 2002.
Mais, et ainsi que le prcise rgulirement le Gouvernement loccasion de
ltat rcapitulatif des crdits de fonds de concours : linactivit de certains
fonds de concours au titre dune anne donne nest pas pour autant synonyme
dinutilit ou dobsolescence. Nombreux sont les fonds de concours qui, bien

que ponctuellement inertes, constituent linstrument de politiques institution-

nelles de cofinancement ou de services rendus rsultant de dispositifs conven-
tionnels ou rglementaires prennes.
Si un effort, en terme de suppression, a t fait en parallle, les crations ont
encore t importantes (36 en 2002, 48 en 2003, 30 en 2004), notamment justi-
fies par la multiplication des financements europens En effet, les fonds de
concours dorigine europenne reprsentent, dsormais, une part plus que signi-
ficative des fonds de concours : 63 % en 2000. Et effectivement, les fonds struc-
turels europens verss la France sont retracs au travers de cette technique.
TABLEAU N 62 FONDS DE CONCOURS

EN PROVENANCE DE LUNION EUROPENNE
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 67

3 441 3 730 2 351 1 490 2 004 2 487 2,4 0,134
Source : Cour des comptes, Rapports sur lexcution des lois de finances.
Lentre en vigueur de la Lolf devait permettre une nouvelle dmarche de ratio-

nalisation dans lutilisation de la procdure des fonds de concours.
La Cour des comptes, dans son rapport sur lexcution des lois de finances en
vue du rglement du budget de lexercice 2004, a pu constater que si un effort
de rduction du nombre de fonds de concours inutiliss ou non justifis a t
fait, elle recommandait, dans le mme temps, que cet effort soit poursuivi.
II LA TECHNIQUE DES RTABLISSEMENTS DE CRDITS

585. La notion de rtablissements de crdits La technique des rtablisse-
ments de crdits permet de rtablir la situation comptable telle quelle figurait
initialement. En effet, ainsi quil rsulte des dispositions organiques, le rtablis-
sement de crdits permet de restituer au service administratif concern des
sommes payes indment ou encore de lui affecter le produit des recettes prove-
nant de cessions de biens lui appartenant.
Ainsi que le souligne linstruction codificatrice sur la comptabilit de ltat du
26 janvier 2004 Instruction n 04-011-P-R, BOCP, p. 48 la procdure du
rtablissement de crdits constitue une drogation au principe duniversalit car
elle permet laffectation de certaines recettes certaines dpenses au sein du
budget gnral pour la reconstitution des crdits budgtaires consomms.
67. La diminution des fonds de concours europens enregistre en 2006 sexplique par le fait que ne
transitent, dsormais, par le budget de ltat que les fonds communautaires utiliss directement par
celui-ci. Les fonds destins dautres destinataires sont dsormais traits en comptes de tiers.

Autrement prsent, le rtablissement de crdits constitue une exception la

rgle de non-affectation en ce quil permet de maintenir un lien entre le crdit
utilis et le service administratif utilisateur ce qui ntait, initialement, pas
envisageable. En effet, lillustration historique de cette interdiction sentend de
la statue de Chasseloup-Laubat fabrique par fonte de vieux canons. En 1876,
en vue de ldification dune statue en hommage lancien ministre de la
marine, Chasseloup-Laubat, une souscription fut ouverte. Le ministre de la
marine de lpoque dcida de participer cette souscription de manire origi-
nale : sa souscription prenant la forme de bronze provenant de vieux canons
destins tre fondus pour constituer la matire premire de la statue raliser.
La Cour des comptes dnona ce procd et indiqua, quen pareilles circons-
tances, il convenait de vendre les canons et que le produit de cette vente devait
tre vers au budget de ltat.
586. La traduction organique de la technique des rtablissements orga-
niques Dsormais, et en application des dispositions organiques, une telle
affectation de recettes est possible par le biais de la technique des rtablisse-
ments de crdits. Selon larticle 19 de lordonnance de 1959, peuvent donner
lieu rtablissement de crdits dans des conditions fixes par arrt du
ministre des finances :
a) les recettes provenant de la restitution au Trsor de sommes payes ind-
ment ou titre provisoire sur crdits budgtaires ;
b) les recettes provenant de cessions ayant donn lieu payement sur crdits
budgtaires.
Dans son champ dapplication, le rtablissement de crdits concerne les rem-
boursements de dpenses payes indment ou titre provisoire et sagissant des
cessions, concerne toutes prestations fournies par un service de ltat un autre
service de ltat ainsi que le dfinit linstruction de janvier 2004 prcite.
Pour sa part, la loi organique prvoit en son article 17 que peuvent donner lieu
rtablissement de crdits dans des conditions fixes par arrt du ministre
charg des finances :
1 les recettes provenant de la restitution au Trsor de sommes payes ind-
ment ou titre provisoire sur crdits budgtaires ;
2 Les recettes provenant de cessions entre services de ltat ayant donn lieu
paiement sur crdits budgtaires.
Aux termes de ces nouvelles dispositions organiques, le champ dapplication
des rtablissements de crdits est prcis affichant lexclusion des cessions
tiers pour lesquelles la procdure des fonds de concours 68 doit tre applique
ainsi quen faisait dj tat linstruction codificatrice n 94-099 A7-PR du
68. Cf. n 580.

21 septembre 1994 relative aux fonds de concours verss au profit du budget

gnral de ltat, BOCP.
III LES ATTRIBUTIONS DE PRODUITS

587. Telles quelles sont prvues par larticle 17-III Lolf, les attributions de
produits permettent daffecter un service de ltat, les recettes tires des pres-
tations quil fournit.
Ces attributions sont effectues par dcret pris sur le rapport du ministre charg
des finances.
Cette technique, nouveaut de la Lolf, entend succder aux fonds de concours
par assimilation 69 et prsente dailleurs de singulires similarits avec ces der-
niers puisque larticle 17-III prcise que les rgles relatives aux fonds de
concours leur sont applicables.
Cette nouvelle procdure daffectation va, bien videmment, accompagner et
amplifier le processus de diminution du nombre des fonds de concours.
IV LE RECOURS LIMIT AUX BUDGETS ANNEXES

588. Les budgets annexes permettent de retracer les oprations financires des
services de ltat que la loi na pas dots de la personnalit morale et dont
lactivit tend produire des biens ou rendre des services donnant lieu au
paiement de redevances.
Autrement exprime, la technique des budgets annexes permet disoler, au sein
de la loi de finances, certains crdits budgtaires. Les budgets annexes prennent
alors place, au sein de cette loi, ct du budget gnral de ltat 70 et retracent
des recettes telles quaffectes des dpenses.
a) Lutilisation conteste des budgets annexes dans le cadre
de lordonnance de 1959
589. Entre dfinition et pratique des budgets annexes Tels que dfinis par
lordonnance de 1959 en son article 20, les budgets annexes sentendaient des
oprations financires des services de ltat que la loi na pas dots de la per-
sonnalit morale et dont lactivit tendait essentiellement produire des biens
ou rendre des services donnant lieu au payement de prix 71.
Au regard de cette dfinition, la pratique des budgets annexes peut tre diff-
remment apprcie. Les dernires lois de finances avant ladoption de la loi
organique de 2001 faisaient tat de six budgets annexes : ordre de la libration,
69. Cf. n 579.

70. Voir sur ce point, les dveloppements consacrs larchitecture des lois de finances Cf. n 524
et s.
71. Dispositions reprenant, sur ce point, celles du dcret n 56-601 du 19 juin 1956 dterminant le
mode de prsentation du budget de ltat.

lgion dhonneur, BAPSA (budget annexe des prestations sociales agricoles),

aviation civile, journaux officiels, monnaies et mdailles.
590. Une pratique inadapte Au regard de la dfinition des budgets annexes
telle quelle rsulte de lordonnance de 1959, les trois premiers cits ne corres-
pondaient pas la dfinition.
propos du Bapsa, la Cour des comptes avait ainsi relev loccasion de son
rapport sur lexcution des lois de finances pour 2001 : le BAPSA ne corres-
pond pas aux conditions fixes par larticle 20 de lordonnance du 2 janvier
1959 qui dispose que les tablissements dots dun budget annexe doivent pro-
duire des biens ou rendre des services donnant lieu paiement de prix. Il ne
produit aucun bien et retrace les oprations financires de services qui ne sont
pas rendus par ltat. De plus, les contributions des assurs ne reprsentent
quune part limite des recettes et la part des financements publics dans la prise
en charge des prestations de ce rgime ne cesse de crotre .
Le budget annexe des prestations sociales agricoles avait t cr par
larticle 58 de la loi de finances pour 1960. Il retraait les recettes et les
dpenses de prestations lgales correspondant aux risques maladie, maternit et
invalidit, aux prestations familiales et lassurance vieillesse des personnes
non salaries des professions agricoles.
Le budget annexe de lordre de la libration a t cr par ordonnance
n 45-1779 du 10 aot 1945. Il sagissait alors, par la remise dune distinction
honorifique de rcompenser les personnes ou les collectivits militaires ou
civiles stant signales dans luvre de la libration de la France et de son
Empire. Lactivit de ce budget sentend essentiellement daides accordes aux
compagnons de cet ordre et leurs familles, qui sont dans le besoin.
Le budget annexe de la lgion dhonneur avait en charge la gestion des
maisons dducation de la lgion dhonneur et accordait, annuellement, un trai-
tement aux titulaires de la lgion dhonneur titre militaire (qui varie de
6,10 euros pour un chevalier 36 euros pour un Grand-Croix). Ce budget
annexe ne disposait daucune autonomie puisquil tait financ par une subven-
tion du ministre de la justice.
Le budget annexe de laviation civile, cr en 1985 (initialement budget annexe
de la navigation arienne jusquen 1992), retrace les oprations des services de
laviation civile donnant lieu au paiement de redevances, taxes ou prix (organi-
sation et contrle du trafic arien, guidage des avions).
Le budget annexe des journaux officiels, cr en 1979, assure une activit
dimpression et de vente de publications.
Enfin, le budget annexe des monnaies et mdailles retraait la frappe des pices
de monnaie et des mdailles. Ce BAMM ne correspondait toutefois pas la
dfinition des budgets annexes, la Cour des comptes relevant, dans son rapport
sur lexcution des lois de finances en vue du rglement du budget de lexercice

2004, que les activits commerciales ayant pris une part prpondrante du
chiffre daffaires, la transformation de ce budget annexe en compte de
commerce pourrait tre envisage comme une solution .
b) Lorthodoxie recherche par la loi organique de 2001
591. De nouvelles dispositions organiques pour un rapprochement des dfi-
nitions et pratique des budgets annexes La loi organique de 2001 a entendu
remdier ces difficults en modifiant la dfinition de manire ce que le
champ des budgets annexes soit strictement entendu. Dsormais, et en applica-
tion de larticle 18 de la Lolf, les budgets annexes peuvent retracer, dans les
conditions prvues par une loi de finances, les seules oprations des services de
ltat non dots de la personnalit morale rsultant de leur activit de produc-
tion de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de rede-
vances, lorsquelles sont effectues titre principal par lesdits services.
592. La stricte dfinition des budgets annexes Avec cette nouvelle dfini-
tion, les budgets annexes sont strictement voire trop strictement dfinis. En
effet, alors que cette dfinition avait pour objectif de limiter lutilisation des
budgets annexes et, sous un autre aspect, de supprimer les budgets annexes
de lordre de la libration, de la lgion dhonneur et du BAPSA, elle apparat
par trop restrictive au point que les journaux officiels et les monnaies et
mdailles ne rpondaient plus la dfinition telle quelle rsulte de la loi orga-
nique du 1er aot 2001.
Lusage de ladjectif seule cantonne le champ des budgets annexes aux
seules oprations () de production de biens ou de prestation de services ;
or, manifestement, lactivit des journaux officiels et des monnaies et mdailles
ne se limitait pas ces seules oprations
En application de ces nouvelles dispositions organiques, le budget annexe des
prestations sociales agricoles a disparu avec la loi de finances pour 2004. Il a
t remplac par un fonds de financement des prestations sociales des non-
salaris agricoles, tablissement public national caractre administratif, qui
conserve, globalement, les mmes attributions que le BAPSA Dcret
n 2004-1428 du 23 dcembre 2004 relatif ltablissement de gestion du fonds
de financement des prestations sociales des non-salaris agricoles.
Le budget annexe de lordre de la libration a t dot de la personnalit
morale par dcret n 2005-1407 du 15 novembre 2005.
Le budget annexe de la lgion dhonneur est devenu une action du programme
Soutien de la politique de la Justice et organismes rattachs de la mission
Justice . Cette modification rejoint les propositions quavait pu formuler la
Cour des comptes dans son rapport sur lexcution des lois de finances pour
2002, estimant que ce budget ne correspondait pas la dfinition des budgets
annexes et de proposer que ces comptes soient rattachs au budget gnral, ce
qui donnerait plus de souplesse leur gestion.

593. Avec la loi de finances pour 2006, ne subsistaient que trois budgets
annexes : le budget annexe Contrle et exploitation ariens (ancien budget
annexe de laviation civile), le budget annexe des journaux officiels et celui des
monnaies et mdailles. Ce dernier a disparu avec la loi de finances pour 2007
transform en tablissement public caractre industriel et commercial La
Monnaie de Paris 72 .
c) Le rgime juridique applicable aux budgets annexes
594. Ainsi que le prcise larticle 18 de la Lolf, la cration dun budget annexe
et laffectation dune recette un budget annexe ne peuvent rsulter que dune
disposition de loi de finances.
Par ailleurs, et comme la prcis le Conseil constitutionnel, les budgets annexes
sont financs pour lessentiel par des redevances Cons. const.,
30 dcembre 1997, Loi de finances pour 1998, 395 DC redevances payes par
les usagers.
Si les budgets annexes sont prsents comme un amnagement aux principes
dunit et duniversalit, en revanche, ces mmes principes sappliquent aux
budgets annexes ainsi que la indiqu le Conseil constitutionnel dans cette
mme dcision du 30 dcembre 1997.
Le texte organique interdit, par ailleurs, tout virement ou transfert de crdits
entre le budget gnral et un budget annexe. Et si, en cours danne, les recettes
du budget annexe savrent tre suprieures aux prvisions des lois de finances,
les crdits pour amortissement de la dette peuvent tre majors due concur-
rence, par arrt conjoint du ministre charg des finances et du ministre
intress.
Chaque budget annexe constitue une mission, au sens des articles 7 et 47 de la
Lolf ainsi que la rappel le Conseil constitutionnel dans sa dcision du
29 dcembre 2005, Loi de finances pour 2006, 530 DC. Or, une mission ne
pouvant se prsenter sous forme de mono-programme, les budgets annexes doi-
vent eux-mmes se dcouper en au moins deux programmes. Ds lors, le budget
annexe des journaux officiels, prsent en loi de finances pour 2006 avec un
seul programme, devait, ainsi que la prcis le Conseil constitutionnel dans sa
dcision, tre mis en conformit avec les nouvelles rgles organiques compter
de lanne 2007. Sous cette rserve, le Conseil constitutionnel a estim quil ny
avait lieu de le dclarer contraire la Constitution.
d) La pratique des budgets annexes
595. Avec la Lolf et la nouvelle dfinition donne aux budgets annexes, subsis-
tent deux budgets de ce type. Mais la pratique des budgets annexes, retrace
72. Cf supra, n 301 et s.

depuis les annes 1960 au travers du tableau ci-dessous, permet dapprcier ces
budgets dans leur montant et leur diversit.
TABLEAU N 63 MONTANT DES BUDGETS ANNEXES
1960 1970 1980 1990 2000 2004 2006 2007 2008

En millions de francs En millions deuros
Caisse nationale
dpargne 587
Poudres 225 472
Essences 791 585 2 475
Postes et tlcom-
munications 4 489 15 372 90 949 29 190 666
Imprimerie
nationale 81 172 953 1 977
Budget annexe
des prestations
sociales agricoles 2 884 7 852 36 240 76 626 14 906 17 851
Lgion dhonneur 13 22 53 99 19 20
Ordre de la
libration 0,2 0,7 1,8 3,8 0,8 0,9
Contrle et
exploitation
ariens 73 3 374 1 347 1 475 1 728 1 667 1 704
Monnaies et
mdailles 527 158 685 994 201 71 106
Publications offi-
cielles et informa-
tion administra-
tive 74 206 596 193 194 171 190 196
Sources : Lois de finances et de rglement.
Lvolution constate des crdits du budget annexe des monnaies et mdailles

correspond aux phases de frappe de leuros.
Parmi les quatre budgets annexes dont la Lolf devait susciter la disparition, ceux
de la Lgion dhonneur et de lOrdre de la libration nont jamais rellement
concentr de contestations, alors mme quils ne rpondaient la dfinition de
ces budgets telle que prcise par lordonnance organique. Le doyen Vedel rele-
vait dj en 1956 que la pratique des budgets annexes pour lOrdre de la libra-
tion et de la Lgion dhonneur ne se justifiait pas au regard de la dfinition qui
73. Anciennement Aviation civile.

74. Anciennement Journaux officiels.

en tait donne par le dcret n 56-601 du 19 juin 1956 dterminant le mode

de prsentation du budget de ltat budgets qui nont ni lun ni lautre vi-
demment pas pour objet de produire des biens ou de rendre des services donnant
lieu au paiement de prix. Mais ici, il y a une vieille tradition qui institue ces ser-
vices en budgets annexes Cours de Lgislation financire, 1956-1957, Les
cours de droit, p. 226.
En revanche, le BAPSA, au regard des sommes en jeu qui reprsentaient, en
2004, 91 % du montant des budgets annexes, permet de mieux comprendre les
raisons qui ont justifi les volutions amorces par les nouvelles dispositions
organiques.
Au regard de leur montant et de leur nombre, les budgets annexes ne jouent
dsormais quun rle secondaire au sein de la loi de finances.
Certains budgets annexes ont pu se prsenter comme un prlude la cration
dune personnalit juridique distincte de ltat. Ainsi en a-t-il t du Budget
annexe des Postes et tlcommunications (BA cr en 1923 et supprim en
1990) ou encore limprimerie nationale (supprim en 1993) et avec la Lolf,
les prestations sociales agricoles, lOrdre de la libration et les Monnaires et
mdailles.
V LUTILISATION DES COMPTES SPCIAUX

596. Tels quils sont dfinis par la loi organique du 1er aot 2001, les comptes
spciaux permettent daffecter directement certaines recettes certaines dpenses
(art. 16, Lolf) dans la perspective de ralisation de certaines oprations.
Les comptes spciaux prennent place, au sein de la loi de finances, aux cts du
budget gnral de ltat et des budgets annexes 75.
a) Les catgories des comptes spciaux
597. Ainsi quil ressort de larticle 19 de la Lolf, les comptes spciaux se dis-
tinguent en quatre catgories : les comptes daffectation spciale, les comptes
de commerce, les comptes doprations montaires et les comptes de concours
financiers.
Cette distinction marque une volution par rapport lordonnance de 1959 qui
distinguait six catgories de comptes spciaux du Trsor : les comptes daffecta-
tion spciale, les comptes de commerce, les comptes de rglement avec les gou-
vernements trangers, les comptes doprations montaires, les comptes de
prts, les comptes davances.
Lvolution porte galement sur la dnomination qui de compte spcial du
trsor devient compte spcial .
75. Voir sur ce point, les dveloppements consacrs larchitecture des lois de finances Cf. n 524
et s.

1) Les comptes daffectation spciale

598. La notion de comptes daffectation spciale Tels quils sont dfinis
par larticle 21 de la Lolf, les comptes daffectation spciale retracent, dans les
conditions prvues par une loi de finances, des oprations budgtaires finances
au moyen de recettes particulires qui sont, par nature, en relation directe avec
les dpenses concernes. Ces recettes peuvent tre compltes par des verse-
ments du budget gnral, dans la limite de 10 % des crdits initiaux de chaque
compte. En revanche, et sauf disposition expresse prvue par une loi de
finances, aucun versement au profit du budget gnral, dun budget annexe ou
dun compte spcial ne peut tre effectu partir dun compte daffectation
spciale.
599. Dj prvus par lordonnance du 2 janvier 1959, avaient notamment t
crs :
le fonds pour lamnagement de lle-de-France (cr par la loi de finances
rectificative pour 1989, aliment par le produit de la taxe sur les bureaux) ;
le fonds de secours aux victimes de sinistres et calamits (cr en 1956) ;
le fonds national des haras et des activits hippiques (notamment aliment par
le produit du prlvement sur les sommes engages au Pari mutuel urbain) ;
le fonds national du livre (cr par la loi de finances pour 1976, aliment par
le produit de la redevance sur ldition des ouvrages de librairie et de la rede-
vance sur lemploi de la reprographie) ;
le fonds national pour le dveloppement du sport, cr par la loi de finances
pour 1976, est notamment aliment par le produit du prlvement sur les
sommes mises sur les jeux exploits en France mtropolitaine par la Franaise
des jeux, par une partie du produit du prlvement sur les sommes engages au
Pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes, et par le produit de
la contribution sur la cession un service de tlvision des droits de diffusion
de manifestations ou de comptitions sportives). En dpenses, ce fonds conduit
lattribution de subventions pour laide au sport de haut niveau et au sport de
masse, des subventions dquipement verses aux associations sportives
article 76 de la loi de finances pour 2000 ;
le fonds de soutien financier de lindustrie cinmatographique et de lindus-
trie audiovisuelle (notamment aliment par le produit de la taxe additionnelle
au prix des places dans les salles de spectacles cinmatographiques et de celle
applique aux socits de tlvision au titre de la diffusion des messages publi-
citaires) cr par la loi de finances pour 1960, art. 76 ;
le fonds national pour le dveloppement de la vie associative (cr en 1985,
supprim en 2004, aliment par une partie du produit du prlvement sur les
sommes engages au Pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes) ;
la loi de finances pour 1998 (art. 61) a cr un compte daffectation spciale
intitul Indemnisation au titre des crances franaises sur la Russie . Ce

compte retraait en recettes, les versements de la Fdration de Russie la

France en application du mmorandum daccord sign le 26 novembre 1996 en
vue du rglement des emprunts russes. En dpenses, ce compte retraait les ver-
sements de ltat aux personnes physiques et morales dtentrices de crances
sur des personnes physiques ou morales russes et victimes de spoliations en
Russie ou en Union Sovitique.
600. Le lien direct tabli entre les recettes et les dpenses du compte
daffectation spciale Les prcisions apportes par la Lolf quant aux recettes
et dpenses retraces par ces comptes daffectation spciale conduit ce que
certains de ces comptes ne puissent plus tre reconduits dans leur activit ds
lors que les recettes du compte doivent tre en relation directe avec les dpenses
concernes. Cest dans ce cadre que la loi de finances pour 2004 a mis fin au
Fonds national de leau tandis que la loi de finances pour 2006 a emport sup-
pression du Fonds national pour le dveloppement du sport. Cest galement en
application de cette dfinition plus stricte des comptes daffectation spciale que
le Conseil constitutionnel a exclu du champ des dpenses du compte daffecta-
tion spciale Contrle et sanction automatiss des infractions au code de la
route, les dpenses affrentes au permis un euro pour les jeunes de 16 25
ans, estimant le lien trop tenu entre ces dpenses et les recettes provenant dune
part du produit des amendes des contrles radar Cons. const., 29 dcembre
601. Dans le cadre de la loi de finances pour 2008, se distinguent dsormais six
comptes daffectation spciale :
Cinma, audiovisuel et expression radiophonique locale : compte qui retrace
lemploi des ressources affectes au soutien financier accord par ltat
lindustrie cinmatographique et lindustrie des programmes audiovisuels ;
Contrle et sanction automatiss des infractions au code de la route : compte
qui retrace le produit des amendes perues par la voie de systmes automa-
tiques de contrle et les cots relatifs la conception, lentretien, la mainte-
nance, lexploitation et le dveloppement de ces systmes automatiques ;
Dveloppement agricole et rural : compte qui retrace, dune part, en recettes,
une fraction du produit de la taxe sur le chiffre daffaires des exploitants agri-
coles et dautre part, les dpenses relatives au dveloppement agricole et rural ;
Gestion du patrimoine immobilier de ltat : compte qui retrace les cessions,
acquisitions et constructions dimmeubles ralises par ltat ;
Participations financires de ltat : compte qui retrace les cessions et acqui-
sitions de titres, parts ou droits de socits ;
Pensions : compte qui retrace, notamment, les contributions de ltat
employeur et les pensions verses.
602. Lencadrement juridique des comptes daffectation spciale Si en
cours danne, les recettes effectives du compte sont suprieures aux valuations

des lois de finances, des crdits supplmentaires peuvent tre ouverts, par arrt
du ministre charg des finances, dans la limite de cet excdent. Dans ce cas, et
pralablement, le ministre charg des finances doit informer les Commissions
de lAssemble nationale et du Snat charges des finances des raisons de cet
excdent, de lemploi prvu pour les crdits ainsi ouverts et des perspectives
dexcution du compte jusqu la fin de lanne.
Le solde du compte peut galement tre report sur lexercice suivant dans les
conditions prvues pour les reports de crdits telles quelles sont prcises par
larticle 15 de la Lolf. En application de cet article, les autorisations dengage-
ment et les crdits de paiement disponibles en fin danne ne seront reports
sur lanne suivante que dans la limite globale de 3 % de lensemble des crdits
initiaux.
2) Les comptes de commerce

603. La notion de comptes de commerce Tels quils sont dfinis par
larticle 22 de la Lolf, les comptes de commerce retracent des oprations de
caractre industriel et commercial effectues titre accessoire par des services
de ltat non dots de la personnalit morale.
604. Actuellement, existent une dizaine de comptes de commerce, dont :
exploitations industrielles des ateliers aronautiques de ltat : compte des-
tin, notamment, retracer les recettes et les dpenses affrentes aux rpara-
tions, modifications, fabrications et prestations diverses effectues sur des
matriels ariens par les ateliers industriels de laronautique de ltat ainsi que
les cessions de biens mobiliers affects lexploitation de ces ateliers cr par
la loi n 52-1402 du 30 dcembre 1952 ;
oprations commerciales des domaines : compte destin retracer notamment
les recettes et les dpenses auxquelles donne lieu la gestion de ce domaine et
donc galement en termes de cessions, dachat cr par la loi n 49-310 du
8 mars 1949, art. 10 ;
rgie industrielle des tablissements pnitentiaires : compte destin retracer
les oprations relatives la fabrication et la vente dobjets divers par les ate-
liers industriels des tablissements pnitentiaires (production des dtenus) cr
par la loi n 50-1615 du 31 dcembre 1950, art. 23 ;
liquidation dtablissements publics de ltat et liquidations diverses :
compte destin retracer les oprations de recettes et de dpenses auxquelles
donne lieu la liquidation de certains tablissements publics dtat et des orga-
nismes para-administratifs ou professionnels dissous cr par la loi de
finances pour 1965, art. 65 ;
lancement de certains matriels aronautiques et de certains matriels
darmement complexes compte destin retracer les oprations de recettes et
de dpenses auxquelles donne lieu loctroi et le remboursement des avances

perues sur les contrats conclus pour le lancement de certains matriels darme-
ment complexes cr par la loi de finances rectificative pour 1964 du
23 dcembre 1964, art. 20 ;
approvisionnement des armes en produits ptroliers : compte destin
retracer les oprations dachats et de cessions de produits ptroliers cr par la
loi n 84-1208 du 20 dcembre 1984, art. 71 ;
oprations industrielles et commerciales des directions dpartementales et
rgionales de lquipement : compte qui retrace, pour lensemble des dparte-
ments, les oprations de recettes et de dpenses auxquelles donnent lieu les acti-
vits industrielles et commerciales effectues par les directions dpartementales
de lquipement et, pour les rgions, les oprations de recettes et de dpenses
auxquelles donnent lieu les activits industrielles et commerciales de diffusion
dinformations routires effectues par les directions rgionales de lquipement
cr par la loi de finances pour 1990, art. 69 ;
couverture des risques financiers de ltat : compte qui retrace les opra-
tions de couverture des risques financiers de ltat effectus au moyen dinstru-
ments financiers termes lexception des oprations lies la gestion de la
dette ngociable et non ngociable et de la trsorerie de ltat cr par la loi
de finances pour 2006, art. 54 ;
gestion de la dette et de la trsorerie de ltat : ainsi que le prcise
larticle 22 de la Lolf, ce compte retrace les oprations budgtaires relatives la
dette et la trsorerie de ltat, et notamment la politique dmission et de ges-
tion de la dette, la charge de la dette 76, les produits et les charges des oprations
dchange de devises ou de taux dintrt (oprations de swap) Ce compte de
commerce stablit en lien avec le programme charge de la dette et trsorerie
de ltat de la mission Engagements financiers de ltat 77.
605. Lencadrement juridique des comptes de commerce Ainsi que le pr-
cise larticle 22 de la Lolf, les valuations de recettes et les prvisions de
dpenses des comptes de commerce ont un caractre indicatif. En revanche, le
dcouvert fix pour chacun de ces comptes, prsente un caractre limitatif.
3) Les comptes doprations montaires

606. La notion de comptes doprations montaires Tels quils sont dfinis
par larticle 23 de la Lolf, les comptes doprations montaires retracent les
recettes et les dpenses de caractre montaire et notamment celles relatives aux
pertes et bnfices de change ainsi quaux missions de monnaies mtalliques.
Existent trois comptes doprations montaires :
pertes et bnfices de change : compte destin retracer, notamment, les op-
rations de recettes et de dpenses auxquelles donnent lieu la prise en charge par
76. Cf. n 43 et s.
77. Cf. n 24 Liste des missions

le Trsor du solde net des oprations du fonds de stabilisation des changes ainsi
que les pertes et bnfices rsultant des fluctuations de change cr par la loi
n 49-310 du 8 mars 1949, art. 20 ;
mission des monnaies mtalliques : compte destin retracer les oprations
auxquelles donnent lieu lmission et le retrait des monnaies mtalliques cr
par la loi de finances rectificative pour 1960 du 17 dcembre, art. 3 ;
oprations avec le Fonds montaire international : compte destin retracer
les oprations de recettes et de dpenses auxquelles donnent lieu, notamment,
les mouvements de fonds avec le fonds montaire international cr par la loi
de finances rectificative pour 1962 du 7 juin, art. 2.
607. Lencadrement juridique des comptes doprations montaires
linstar des comptes de commerce, les comptes doprations montaires
contiennent des valuations de recettes et des prvisions de dpenses prsentant
un caractre indicatif. Seul le dcouvert fix pour chacun des comptes prsente
un caractre limitatif.
4) Les comptes de concours financiers

608. La notion de comptes de concours financiers Tels quils sont dfinis
par larticle 24 de la Lolf, les comptes de concours financiers retracent les prts
et avances consentis par ltat. Un compte distinct doit tre ouvert pour chaque
dbiteur ou catgorie de dbiteurs.
Les comptes de concours financiers sont dots de crdits limitatifs 78, lexcep-
tion des comptes ouverts au profit des tats trangers et des banques centrales
lies la France par un accord montaire international, qui sont dots de crdits
valuatifs 79.
609. Les avances et prts consentis par ltat Avec larticle 24 de la Lolf,
sont regroupes deux catgories de comptes spciaux du Trsor tels que prvus
par lordonnance du 2 janvier 1959 en ses articles 28 et 29 qui distinguaient
les comptes davances des comptes de prts :
Article 28, Ord. Les comptes davances dcrivent les avances que le ministre
des finances est autoris consentir dans la limite des crdits ouverts cet
effet. Un compte davance distinct doit tre ouvert pour chaque dbiteur ou
catgorie de dbiteurs ().
Article 29, Ord. Les comptes de prts retracent les prts dune dure sup-
rieure quatre ans consentis par ltat dans la limite des crdits ouverts cet
effet ().
Les comptes de concours financiers permettent de retracer les prts consentis
par le Trsor aux tats trangers mais galement les avances consenties aux
78. Cf. n 527 et s.

79. Cf. n 529.

collectivits locales. Ainsi, les ressources fiscales des budgets locaux transitent
par les services de ltat, seuls habilits percevoir les impts locaux. Excep-
tion faite des mensualisations, les impts locaux sont prlevs par les services
de ltat en octobre et novembre de chaque anne au titre de lanne consi-
dre. Ltat accorde donc, ds le dbut de cette anne, des avances aux collec-
tivits locales sur les impts locaux percevoir. Ces oprations sont retraces
au travers de comptes de concours financiers.
610. Dans le cadre de la loi de finances pour 2008, se distinguent sept comptes
de concours financiers :
accords montaires internationaux : compte destin retracer les oprations
doctroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilit effectues
par le Trsor au profit des banques centrales lies la France par un accord
montaire international cr par la loi de finances pour 2006, art. 46-VII ;
avances divers services de ltat ou organismes grant des services
publics : compte destin retracer, notamment, les avances accordes
lAgence centrale des organismes dintervention dans le secteur agricole ou
autres organismes grant des services publics cr par la loi de finances pour
2006, art. 46-V ;
avances laudiovisuel public : compte destin retracer les avances
accordes sur le produit de la redevance audiovisuelle cr par la loi de
finances pour 2006, art. 46-VI ;
avances au fonds daide lacquisition de vhicules propres cr par la loi
de finances rectificative pour 2007, art. 63 ce fonds a pour mission lattribu-
tion daides lacquisition de vhicules propres qui peuvent tre compltes, le
cas chant, daides au retrait de vhicules polluants ;
avances aux collectivits territoriales : compte destin retracer, notamment,
les avances sur le montant des impositions revenant aux collectivits territo-
riales cr par la loi de finances pour 2006, art. 46-II ;
prts des tats trangers : compte destin retracer les versements et rem-
boursements de prts consentis des tats trangers cr par la loi de finances
pour 2006, art 46-IV ;
prts et avances des particuliers ou des organismes privs : compte des-
tin retracer, notamment, les avances aux fonctionnaires pour lacquisition de
moyens de transport ou pour lamlioration de lhabitat ainsi que les avances
consenties aux associations participant des tches dintrt gnral cr par
la loi de finances pour 2006, art. 46-III.
b) Le rgime juridique applicable aux comptes spciaux
611. Les comptes spciaux ne peuvent tre ouverts que par une loi de finances
(art. 19, Lolf), supprimant ainsi le monopole dinitiative dont disposait le Gou-
vernement dans le cadre de lordonnance de 1959.

linstar des budgets annexes, aucun virement ou transfert de crdits ne peut

tre effectu entre le budget gnral et un compte spcial. En revanche, les
recettes du compte spcial peuvent tre majores par des versements du budget
gnral pour un maximum de 10 % des crdits initiaux.
Ainsi que le prvoit larticle 20 de la Lolf, le solde de chaque compte spcial est
report automatiquement sur lanne suivante, sauf dispositions contraires prvues
par une loi de finances. Selon ces mmes dispositions, chacun des comptes sp-
ciaux dots de crdits constitue une mission au sens des articles 7 et 47 de la Lolf.
Amen se prononcer sur la pratique des comptes spciaux du trsor, le Conseil
constitutionnel a estim quils navaient ni pour objet ni pour effet de faire
chapper des recettes et des dpenses de ltat lapprobation du Parlement
dans le cadre de la loi de finances Cons. const., 30 dcembre 1997, Loi de
Effectivement, si les comptes spciaux comme les budgets annexes sont pr-
sents comme des amnagements aux principes dunit et duniversalit budg-
taires, ils demeurent soumis au contrle du Parlement qui a en connatre lors
de ladoption des lois de finances.
c) La pratique des comptes spciaux (du Trsor)
612. Avant 1950, les comptes spciaux du Trsor taient crs hors loi de
finances avec un nombre de comptes spciaux du Trsor pouvant atteindre
les 400 en 1947.
Une pratique conteste. Ainsi, le doyen Vedel souligne, dans son cours de
Lgislation financire (1956-1957) que la tentation du compte spcial est trs
grande pour un Gouvernement (). En effet, il permet la fois de se passer des
autorisations parlementaires et en mme temps de dissimuler certaines dpenses
et certaines recettes. () Les abus qui se sont produits ont leur origine dans
ces commodits () , p. 222 et ce constat opr : en 1949, le dcouvert des
comptes spciaux du Trsor slevait plus de 1 300 milliards, cest--dire un
ordre de grandeur gal celui du budget de ltat .
Depuis, les comptes spciaux du Trsor ont t intgrs dans la loi de finances
et ont ainsi t ports la connaissance des parlementaires. Les comptes sp-
ciaux ont alors vu leur nombre progressivement diminuer et de manire trs
significative depuis 1970 o lon comptait 76 comptes spciaux du Trsor. Avec
la loi de finances pour 2005 et avant lapplication effective de la Lolf, les
comptes spciaux se trouvaient au nombre de 30 dsormais 26 avec la loi de
finances pour 2008.
TABLEAU N 64 NOMBRE DE COMPTES SPCIAUX (DU TRSOR)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

36 37 36 36 32 30 26 26 26

Dans leur montant, les comptes spciaux doivent tre apprcis diffremment.
En effet, les comptes daffectation spciale et les comptes de concours finan-
ciers se distinguent en autorisations dengagement et crdits de paiement, tandis
que les comptes de commerce et les comptes doprations montaires font tat
dautorisations de dcouvert. En effet, ces derniers comptes spciaux ne
contiennent que des prvisions de dpenses et des valuations de recettes indica-
tives et seul leur dcouvert prsente un caractre limitatif.
Sur cette base, en loi de finances pour 2008, les comptes daffectation spciale
se distinguent en 54,44 millions deuros dautorisations dengagement et
54,45 millions deuros de crdits de paiement ; les comptes de concours finan-
ciers, sur cette mme distinction, 94,34 et 93,96 millions deuros tandis que les
comptes de commerce se prsentent avec un dcouvert autoris de 17,93 mil-
lions deuros et les comptes doprations montaires, 0,4 million deuros.
VI LE CAS PARTICULIER DES PRLVEMENTS SUR RECETTES 80

613. La conscration de la technique des prlvements sur recettes
Larticle 6 de la Lolf innove en consacrant la technique des prlvements sur
recettes : un montant dtermin de recettes de ltat peut tre rtrocd directe-
ment au profit des collectivits territoriales ou des Communauts europennes en
vue de couvrir des charges incombant ces bnficiaires ou de compenser des
exonrations, des rductions ou des plafonnements dimpts tablis au profit des
collectivits territoriales. Ces prlvements sur les recettes de ltat sont, dans
leur destination et leur montant, dfinis et valus de faon prcise et distincte.
Les prlvements sur recettes doivent sanalyser comme une rtrocession directe
dun montant dtermin de recettes de ltat au profit des collectivits locales
ou des communauts europennes en vue de couvrir des charges qui incombent
ces bnficiaires et non ltat Cons. const., 29 dcembre 1982, Loi de
614. Prlvements et affectations de recettes La question a t pose au
Conseil constitutionnel dune mconnaissance, par cette technique, du principe
duniversalit budgtaire. En effet, et ainsi que la rappel le Conseil constitu-
tionnel dans sa dcision du 29 dcembre 1982, la ncessit dun contrle effi-
cace du Parlement exige que les recettes et les dpenses figurent au budget pour
leur montant brut sans tre contractes. Et de relever que le mcanisme des
prlvements sur recettes (au profit des collectivits locales et des Commu-
nauts europennes) nintroduit dans la prsentation budgtaire aucune contrac-
tion qui serait contraire larticle 18 de lordonnance ; quen effet, ltat A
numre et value la totalit, avant prlvement, des recettes de ltat, puis
dsigne et value chacun des prlvements oprs, dont le total est, ensuite,
dduit du montant brut de lensemble des recettes ; que cette prsentation ne
80. Cf. n 230 et s., 236 et s. ainsi que pour une perception chiffre de ces prlvements sur
recettes.

conduit pas dissimuler une recette ou une fraction de recette de ltat non
plus qu occulter une charge ; que si dans le tableau dquilibre () ne figure
que le montant des ressources totales diminu des prlvements, sans que soit
reprise la dcomposition figurant ltat A, cette prsentation nest pas
contraire au principe de non-contraction alors surtout que larticle (contenant le
tableau dquilibre) renvoie expressment (audit) tat.
Considrant () que les prlvements sur recette oprs au profit des collecti-
vits locales ou des Communauts europennes ne sont pas constitutifs dune
affectation de recettes au sens de larticle 18 de lordonnance du 2 janvier
1959 ; quen effet, le mcanisme des prlvements ne comporte pas, comme
limpliquerait un systme daffectation, ltablissement dune corrlation entre
une recette de ltat et une dpense incombant celui-ci .
615. Larticle 6 de la Lolf entrine cette pratique des prlvements sur recettes,
non prvue par lordonnance de 1959 et apparue, dans les faits, en 1969 pour
compenser la suppression dimpts locaux, puis en 1971 pour assurer la contri-
bution de la France au budget des Communauts europennes.
Prcisant, en la matire, les obligations du Gouvernement, le Conseil constitu-
tionnel a indiqu que les principes de lannualit, de luniversalit et de lunit
du budget rpondent au double impratif dassurer la clart des comptes de
ltat et de permettre un contrle efficace par le Parlement et rappelle que dans
ce cadre, doit tre joint au projet de loi de finances lanalyse des prvisions de
chaque prlvement sur les recettes de ltat Cons. const., 25 juillet 2001, Loi
organique relative aux lois de finances, 448 DC.
VII LA DISPARITION DES TAXES PARAFISCALES
616. La notion de taxe parafiscale Aux termes des dispositions de larticle 4

de lordonnance du 2 janvier 1959, les taxes parafiscales taient perues dans
un intrt conomique ou social, au profit dune personne morale de droit
public ou priv autre que ltat, les collectivits territoriales et leurs tablisse-
ments publics administratifs.
En application de cette dfinition, lorganisme bnficiaire ne pouvait tre ni ltat,
ni une collectivit territoriale ou un tablissement public administratif Cons.
const., 23 fvrier 1970, Ordonnance sur le contrle de la fabrication des conserves
et semi-conserves de poissons, crustacs et autres animaux marins, 70-61 l. Le res-
pect des dispositions de larticle 4 de lordonnance organique relevait galement du
juge administratif CE Ass., 20 dcembre 1985, Syndicat national des industriels
de lalimentation animale, Rec. p. 381 : ainsi sest-il assur que ces taxes ntaient
pas perues au profit dun tablissement public administratif.
617. Autre lment de dfinition, la taxe parafiscale devait tre perue dans
un intrt conomique ou social au profit dun organisme jouissant de la person-
nalit civile et de lautonomie financire Cons. const., 18 octobre 1961,
Ordonnance portant loi de finances pour 1959, 61-16 l. De la mme manire, le

juge administratif sest assur du respect de ces dispositions CE, 7 juin 1989,
Fdration nationale des syndicats de confituriers et de conservateurs de fruit,
LPA 30 octobre 1989 p. 4, note Aubert J.-L.
Dans ce cadre juridique, les taxes parafiscales cres, se sont caractrises par
leur diversit mais galement, ce qui appellera quelques critiques, par leur
nombre relativement important.
La lecture de larticle 4 de lordonnance organique met galement en exergue
lune des particularits de cette taxe, son affectation prdtermine. En ce sens,
la taxe parafiscale a t, trs logiquement, prsente comme un temprament au
principe duniversalit budgtaire.
Mais avec la Lolf, les taxes parafiscales ont, sous cette forme, disparu au
motif que les taxes parafiscales taient cres non par lautorit lgislative mais
par le pouvoir rglementaire. Au regard des perspectives de renouveaux des
pouvoirs financiers des parlementaires avec la Lolf, il tait difficile, dans ce
contexte, de maintenir de telles taxes.
a) La perception des taxes parafiscales
618. Nombreuses et diverses, telles sont les principales caractristiques des
taxes parafiscales telles que cres par le pouvoir rglementaire entre 1959 et
2003. Ds 1973, les rapports de la Cour des comptes faisaient tat du poids
important de la parafiscalit et de lhtrognit de ltat E 81 o figuraient des
taxes nayant pas le caractre de taxe parafiscale et o ntaient pas men-
tionnes des taxes qui en avaient pourtant le caractre.
TABLEAU N 65 MONTANT DES TAXES PARAFISCALES
Nombre de taxes
Montant total
parafiscales perues
1960 93 527,49
1970 106 2 934,63
1980 80 8 138,02
1990 53 11 966,56 (en millions de francs)
1999 48 17 496,16
2000 43 18 016,64
2001 44 18 412,36
2002 42 2 896,05 82
2003 29 2 465,05 83
81. tat lgislatif E annex au projet de loi de finances tel qulabor dans le cadre de lordon-
nance du 2 janvier 1959.
82. Dont 2,1 milliards deuros pour la seule redevance audiovisuelle.
83. Voir note prcdente.

La Cour des comptes a galement relev la multiplicit des taxes et lparpil-

lement des organismes bnficiaires. Enfin, ont parfois t contestes des moda-
lits de recouvrement trop onreuses ainsi que le rendement de certaines de ces
taxes.
Des critiques qui se sont traduites par un effort de rduction du nombre de taxes
parafiscales. Ainsi, en 1970, 113 taxes pouvaient tre dnombres, 78 en 1982,
58 en 1987 et 48 en 1999.
619. Les secteurs conomiques de la parafiscalit Linstauration de ces
taxes a principalement bnfici des tablissements publics industriels et
commerciaux ainsi quil rsulte de ltude des tats lgislatifs annexs E
annexs aux lois de finances adoptes dans le cadre de lordonnance du 2 jan-
vier 1959.
Cet tat lgislatif dressait tableau des taxes parafiscales dont la perception avait
t autorise par le lgislateur. Sa lecture permet de constater la diversit de ce
type de taxes, distingues selon quelles taient perues dans un intrt cono-
mique ou dans un intrt social.
Essentiellement deux secteurs ont t concerns par la parafiscalit : lagricul-
ture et lindustrie.
Parmi les principales taxes, figuraient :
la redevance pour droit dusage des appareils rcepteurs de tlvision ;
la taxe acquitte par les fabricants et importateurs de conserves et jus de
tomates perues au profit de la Socit nationale interprofessionnelle de la
tomate ;
la taxe acquitte par les producteurs de prunes sches, les transformateurs
et importateurs de pruneaux au profit du Bureau national interprofessionnel du
pruneau ;
la taxe sur la pollution atmosphrique perue au profit de lAgence de lenvi-
ronnement et de la matrise de lnergie ;
la taxe due par les ngociants et rcoltants sur les ventes de bouteilles de
champagne au profit du Comit interprofessionnel du vin de Champagne
b) La remise en cause des taxes parafiscales avec la Lolf
620. La contestation de la comptence rglementaire de cration des taxes
parafiscales Trop diverses, trop nombreuses, ce ne sont pourtant pas ces cri-
tiques qui ont eu raison des taxes parafiscales mais leurs modalits de cration.
En effet, larticle 4 de lordonnance prvoyait que ces taxes taient tablies par
dcret en Conseil dtat, pris sur le rapport du ministre des finances et des
ministres intresss.
Seule la perception de ces taxes au-del du 31 dcembre de lanne de leur tablis-
sement tait soumise autorisation lgislative autorisation donne chaque anne
en loi de finances ainsi dailleurs que la rappel le Conseil constitutionnel : les

taxes parafiscales ne peuvent tre perues au-del du 31 dcembre de lanne de

leur cration, sans autorisation annuelle du Parlement Cons. const.,
Le dcret du 30 octobre 1980, en son article 2, prvoyait, toutefois, que la dure
de vie des taxes parafiscales ne pouvait en aucun cas excder 5 ans . Au
terme de cette priode de validit, il tait alors procd un examen de leffica-
cit de laction mene par lorganisme bnficiaire et de lutilit voire de
lopportunit de reconduire la taxe.
Il est bien vident que les perspectives de rnovation du pouvoir financier des
parlementaires pouvaient difficilement saccorder avec cette comptence rgle-
mentaire. Comptence par ailleurs prsente comme non-conforme la Consti-
tution de 1958 ds lors que cette dernire, en son article 34, vient prciser que
cest la loi qui fixe les rgles concernant lassiette, le taux et les modalits de
recouvrement des impositions de toute nature.
Pour essentielle quelle soit, cette explication nest pas unique. La disparition
des taxes parafiscales se justifie galement par des raisons de scurit juridique
ds lors que ces taxes, labores par voie rglementaire, peuvent tre soumises
au contrle du juge administratif. Enfin, lexplication peut galement tre
avance dune ncessaire articulation avec le droit communautaire ds lors que
la cration dune telle taxe doit pralablement tre autorise par la Commission
europenne.
621. La disparition programme des taxes parafiscales Ces taxes dispa-
raissent avec la Lolf. En effet, larticle 63 de ce texte prvoit, qu dfaut de
dispositions lgislatives particulires, les taxes rgulirement perues au cours
de la deuxime anne suivant celle de la publication de la loi organique en
application de larticle 4 de lordonnance, peuvent tre perues jusquau
31 dcembre de cette anne, selon lassiette, le taux et les modalits de recou-
vrement en vigueur la date de leur tablissement. Ces dispositions avaient
pour effet demporter disparition des taxes parafiscales compter de la loi
de finances pour 2004.
Cela revient-il dire que ces taxes ont purement et simplement t supprimes ?
Certes non. Chacun laura constat, la disparition des taxes parafiscales na pas
entran la suppression de la redevance audiovisuelle En fait, ces taxes ont
seulement chang de rgime juridique pour certaines rintgres dans le
budget gnral et dsormais assimiles des impositions de toute nature (
linstar de la TIPP, de la redevance audiovisuelle ou encore de la taxe gnrale
sur les activits polluantes) et le cas chant, affecte une personne morale
autre que ltat ainsi que le permet larticle 2 de la Lolf ( linstar de la taxe
sur les voitures particulires les plus polluantes dont le produit est affect
lAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie).
622. ces amnagements officiels, prvus et institutionnaliss par les textes,
sajoutent des amnagements officieux donc non autoriss et contestables.

Lun de ces amnagements consiste procder la dbudgtisation de certains

crdits, cest--dire les extraire du budget de ltat et donc de la loi de
finances et les faire grer, en toute autonomie, par un organisme disposant
de la personnalit morale.
Ainsi que la soulign le Conseil constitutionnel, de telles dbudgtisations
prsentent des inconvnients inhrents () du point de vue du contrle sur
les finances publiques Cons. const., 29 dcembre 1999, Loi de finances pour
lanne 2000, 424 DC.
Document n 39 Contribution de la Cour des comptes aux rflexions

sur la rvision de lordonnance de 1959 relative aux lois de finances, in
Snat, Rapport dinformation n 37, 19 octobre 2000 (extrait)
Les dbudgtisations, ou le recours frquent des dmembrements de ltat pour lexcution

doprations qui devraient tre ralises dans le cadre de la loi de finances, constituent parmi les
infractions les plus graves aux principes budgtaires. La Cour en dnonce de nouveaux exemples
pratiquement chaque anne, dans son rapport sur lexcution des lois de finances. Les structures
extrabudgtaires, gnralement des tablissements publics, qui excutent les oprations dintrt
gnral avec des ressources et pour le compte de ltat, tendent se multiplier, faisant ainsi
varier de manire frquente et pour des montants trs importants, le primtre des lois de
finances. () Cette situation est dautant plus anormale que lordonnance de 1959 prvoit des
procdures daffectation, en particulier les comptes spciaux du Trsor qui, tout en tant droga-
toires, prsentent lavantage de sexcuter dans le cadre des lois de finances.
En outre, il nexiste aucune vue densemble sur ces financements clats entre des structures
diverses qui peroivent des ressources publiques, pour lessentiel de nature fiscale, et financent
des dpenses galement publiques. La coexistence des lois de finances et des lois de financement
de la scurit sociale favorise cet miettement et cette opacit.
Pour remdier cette situation, le Gouvernement devrait fournir au Parlement, avec le projet de
loi de rglement, une prsentation consolide des comptes de ltat et de ses satellites . Dans
le mme sens, mais cette fois au stade des prvisions, la possibilit dannexer au projet de loi de
finances, une prsentation agrge du budget de ltat et de ces dmembrements devrait tre
tudie .
C. La protection constitutionnelle des principes dunit

et duniversalit budgtaires
623. La mconnaissance du principe duniversalit notamment au travers de
son principe sous-jacent de non-affectation dune recette une dpense est
plus souvent invoque devant le Conseil constitutionnel, que le principe dunit.
Dailleurs, ce jour, aucune disposition na t censure pour mconnaissance
du principe dunit budgtaire.
En revanche, deux reprises, le Conseil constitutionnel a procd la censure
de dispositions lgislatives sur le fondement du principe duniversalit. Par
lune de ses dcisions, le Conseil constitutionnel a dailleurs soulign que le
principe duniversalit simpose au lgislateur et constitue une rgle fondamen-
tale 29 dcembre 1994, Loi de finances pour 1995, 351 DC.

Dcisions
du Conseil Apports de la jurisprudence constitutionnelle
constitutionnel
82-140 DC du Principe de non-affectation des recettes aux dpenses Non mconnu
28 juin 1982 loi
de finances recti-
ficative pour 1982
82-154 DC du Principe duni- propos de prlvements sur recettes le principe duni-
29 dcembre 1982 versalit non versalit rpond au double souci dassurer la clart des
Loi de finances mconnu comptes de ltat et de permettre, par l mme, un contrle
pour 1983 efficace du Parlement ; quil a pour consquence que les
recettes et les dpenses doivent figurer au budget pour leur
montant brut sans tre contractes et quest interdite
laffectation dune recette dtermine la couverture dune
dpense dtermine, sous rserve des exceptions prvues au
second alina de larticle 18 de lordonnance de 1959.
84-184 DC du Principe de non-affectation des recettes aux dpenses Principe non
29 dcembre 1984 mconnu
Loi de finances
pour 1985
90-285 DC du propos de la contribution sociale gnralise La CSG attribue la
28 dcembre 1990 Caisse nationale des allocations familiales, prsente le caractre de res-
Loi de finances sources dun tablissement public. Par consquent, les prescriptions de
pour 1991 larticle 18 de lordonnance du 2 janvier 1959 ne lui sont applicables, ces
dernires ne sappliquant quaux seules recettes de ltat.
90-283 DC du Laffectation Considrant quil ressort de larticle 18 de lordonnance
8 janvier 1991 dune recette n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux
Loi relative la une dpense ne lois de finances que, sous rserve des procdures particu-
lutte contre le peut rsulter lires vises larticle 19, laffectation dune recette de
tabagisme et que dune loi ltat une dpense ne peut rsulter que dun texte de loi
lalcoolisme de finances. de finances ; que (la loi contrle) mconnat ces prescrip-
tions en affectant un fonds non dot de la personnalit
morale et dont la gestion relve de la responsabilit du
Gouvernement le produit dune imposition perue au profit
de ltat .
93-328 DC du Principe duni- Affectation de recettes de ltat pour compenser une
16 dcembre 1993 versalit charge supporte par les caisses de scurit sociale
Loi quinquen- Principe
nale relative au mconnu
travail, lemploi
et la formation
professionnelle
94-351 DC du Principes Des dpenses de ltat ne peuvent tre prises en charge que
29 dcembre 1994 dunit et par le budget de ltat. Doivent tre censures des dispo-
Loi de finances duniversalit sitions prvoyant la prise en compte dans les dpenses du
pour 1995 Mconnais- fonds de solidarit vieillesse dune dpense caractre per-
sance du prin- manent incombant au budget annexe des prestations
cipe sociales agricoles.
duniversalit

Dcisions
constitutionnel
95-369 DC du Principes dunit et duniversalit Non mconnus
28 dcembre 1995
Loi de finances
pour 1996
30 dcembre 1997
Loi de finances
pour 1998
98-403 DC du Principe duniversalit Non mconnu
29 juillet 1998
Loi dorientation
relative la lutte
contre les
exclusions
98-405 DC du Principe duni- Prlvements sur recettes si, en principe, les concours
29 dcembre 1998 versalit Non apports par ltat aux collectivits locales en compensa-
Loi de finances mconnu tion dexonrations, de rductions ou de plafonnements
pour 1999 dimpts locaux constituent bien des dpenses de ltat, et
devraient figurer au budget gnral en application de
larticle 18 de lordonnance (), de tels concours peuvent
nanmoins, sans mconnatre les principes duniversalit et
de sincrit budgtaires, donner lieu un mcanisme de
prlvement sur recettes, ds lors que celui-ci est, dans son
montant et sa destination, dfini de faon distincte et pr-
cise dans la loi de finances, et quil est assorti () de justi-
fications appropries .
29 dcembre 1999
Loi de finances
pour 2000
28 dcembre 2000
Loi de finances
pour 2001
2001-448 DC du Les principes de lannualit, de luniversalit et de lunit du budget rpon-
25 juillet 2001 dent au double impratif dassurer la clart des comptes de ltat et de per-
Loi organique mettre un contrle efficace par le Parlement.
relative aux lois
de finances
27 dcembre 2002
Loi de finances
pour 2003

Dcisions
constitutionnel
2005-530 DC du () il ressort des termes mmes de larticle 21 de la loi organique du
29 dcembre 2005 1er aot 2001 et des travaux parlementaires lissue desquels il a t adopt,
Loi de finances quen exigeant que les recettes dun compte daffectation spciale soient
pour 2006 par nature en relation directe avec ses dpenses, le lgislateur organique a
entendu limiter les possibilits de drogation au principe de non-affectation
des recettes aux dpenses ; quen effet, sans vouloir pour autant faire obs-
tacle aux exigences de bonne gestion des ressources publiques, il a dfini la
possibilit daffecter une recette une dpense dans le cadre dun compte
daffectation spciale de faon plus restrictive que sous lempire de lordon-
nance n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de
finances, dont larticle 25 se bornait indiquer que les comptes daffectation
spciale retracent des oprations finances au moyen de ressources
particulires .
3. Le principe de spcialit
624. Le principe de spcialit suppose une prsentation des crdits budgtaires
un niveau de dtail qui simposera en termes dexcution. Autrement dit, les
parlementaires, en adoptant la loi de finances, vont retenir une rpartition des
crdits quil ne sera possible de modifier, sous rserve des exceptions prvues
par la loi organique, quavec lautorisation du Parlement.
Cette spcialisation des crdits budgtaires se double dun certain nombre
damnagements qui offrent, sous certaines conditions, une marge de manuvre
au Gouvernement dans la gestion de ces crdits. Ainsi que le rappelle Didier
Migaud, le principe de spcialit des crdits, garantie fondamentale de linfor-
mation du Parlement et de la rigueur de la gestion, est lun des piliers sur les-
quels repose lordonnance organique relative aux lois de finances. Celle-ci
autorise nanmoins trois types de modifications dans la rpartition initiale des
crdits en cours dexercice : les rpartitions de crdits globaux, les transferts et
les virements. Ces trois procdures sont nettement dfinies et strictement enca-
dres Extrait Rapport AN n 1603 Loi de rglement pour 1997. Ces excep-
tions ont t reprises et prcises par la loi organique du 1er aot 2001 dans le
cadre de la nouvelle architecture des lois de finances dsormais organises
autour des notions de missions, programmes et dotations.
A. De labonnement la spcialit budgtaire

625. Le principe de spcialit doit tre peru de manire essentielle en terme de
pouvoirs financiers dtenus par le pouvoir lgislatif. Mais, ce pouvoir financier
qui sexprime au travers du consentement limpt et du vote du budget doit
prsenter un certain degr de prcision pour prtendre tre effectif. Cette prcision
na pas toujours t au rendez-vous le Parlement tant parfois contraint de voter
le budget dans sa globalit selon le systme de labonnement.

I LA DCONNEXION DES UNITS DE VOTE ET DE SPCIALIT

626. La matrialisation des units de vote et de spcialit Le systme de
labonnement permettait dobtenir un vote global du texte budgtaire, laissant
le Gouvernement totalement libre de lorientation donner aux crdits durant
lexercice budgtaire.
Lapplication dun tel systme se fait, en principe, lcho dun rgime politique
autoritaire au sein duquel lexcutif aurait les moyens dobtenir du lgislatif.
Ainsi a-t-il t appliqu avant 1817.
Les modalits dadoption des textes budgtaires ont ensuite vari dans leur
degr de prcision. Ainsi, la loi de finances pour 1817 (loi du 25 mars) a impos
le vote des crdits par ministre. Les crdits ainsi vots, taient mis disposi-
tion des ministres et chacun deux disposait librement de cette enveloppe de
crdits en termes de rpartition et dutilisation.
Les modalits dadoption du budget de ltat se prcisrent, par la suite, impo-
sant un vote des crdits par section de ministre sous la Restauration (ordon-
nance du 1er septembre 1827) puis par chapitre budgtaire (loi du 29 janvier
1831) sous la Monarchie de Juillet.
Avec le Second empire, les modalits reviennent un vote des crdits par
ministre (snatus-consulte du 25 dcembre 1852). La phase librale de lempire
permet de prciser le vote des crdits au niveau du chapitre (snatus-consulte du
8 septembre 1869).
Seules des circonstances exceptionnelles ont pu contraindre les parlementaires
voter globalement les crdits (deux guerres mondiales, crise de 1929).
Paralllement cette volution dans le degr de prcisions du vote du budget
de ltat, les parlementaires ont obtenu que le budget de ltat soit prsent de
manire plus dtaille au travers dune multiplication des chapitres budg-
taires : 164 en 1827, moins de 400 en 1877, 637 en 1883, 829 en 1892, 1 055
en 1896, 1 090 en 1900, 2 000 en 1930 et plus de 5 000 en 1955.
627. La dconnexion des units de vote et de spcialit Cette multiplica-
tion du nombre de chapitres budgtaires devait susciter une dconnexion des
units de vote et de spcialit. Le principe de spcialit sexprime au travers de
lunit de spcialit niveau de dfinition ou encore de dtail retenu dans la
prsentation des crdits budgtaires, qui simposera au Gouvernement en terme
dexcution.
Cette unit de spcialit se double dune unit de vote, niveau auquel les parle-
mentaires vont exprimer leur assentiment aux rpartitions de crdits effectues.
En effet, si dans lidal, lunit de vote et lunit de spcialit ne devraient faire
quune, la pratique de vote des lois de finances ne le permet pas. Comment
envisager que les parlementaires puissent se prononcer, dans le dlai qui leur est

imparti pour adopter la loi de finances 84, en autant de votes quil y a de cha-
pitres ou dsormais de programmes et dotations.
Ctait techniquement impossible Cest la raison pour laquelle, afin de ratio-
naliser la procdure dadoption du budget de ltat, la spcialisation et le vote
des crdits ont t scinds.
En dautres termes, afin de rationaliser le travail lgislatif, les crdits ont t
spcialiss un niveau de dtail (le chapitre : unit de spcialit) mais le vote
sest pratiqu un niveau plus globalisant (le titre : unit de vote au sein
duquel prennent place des chapitres budgtaires).
Cette distinction naltre toutefois nullement la porte de la spcialisation des
crdits. En effet, en votant au niveau du titre, les parlementaires acquiesaient,
par la mme occasion, la rpartition des crdits telle quelle rsultait de la
distinction en chapitres.
Ceci devait permettre, dans le cadre de lordonnance du 2 janvier 1959, de pro-
cder au vote dune loi de finances avec une moyenne de 100 votes 85.
II LE PROGRAMME/LA DOTATION, NOUVELLES UNITS DE SPCIALIT
628. La nouvelle spcialisation des crdits budgtaires Avec la Lolf, la

nouvelle architecture financire retenue pour la prsentation des crdits budg-
taires distingue la mission unit de vote et le programme ou la dotation
units de spcialit.
Si larticle 7 de lordonnance de 1959 prcisait que les crdits ouverts par la loi
de finances taient affects un service ou un ensemble de services et spcia-
liss par chapitres groupant les dpenses selon leur nature ou leur destination.
Dsormais, et avec larticle 7 de la Lolf, les crdits sont spcialiss par pro-
gramme ou par dotation. Tandis que larticle 43 prcise que les crdits du
budget gnral sont vots par mission.
Il est, ici, renvoy au schma n 1 en ce quil permet de prciser la nouvelle
architecture financire telle quelle remplace celle utilise dans le cadre de
lordonnance de 1959.
Bien videmment, ce changement architectural nenlve en rien au principe de
spcialit : lorsque les parlementaires votent les missions contenues dans la loi
de finances le Gouvernement se doit, dans lexcution de la loi de finances, de
respecter la rpartition des crdits telle quelle rsulte dsormais des pro-
grammes et des dotations.
Dailleurs, le Conseil constitutionnel a soulign, loccasion de sa dcision du
25 juillet 2001 Loi organique relative aux lois de finances, 448 DC quen
application du principe de spcialit budgtaire, la mise disposition des crdits
84. Cf. n 675.

85. Cf. n 687 sur les modalits dadoption des lois de finances.

vots en loi de finances est conforme, pour chaque programme ou dotation de

chacun des ministres, aux montants figurants dans les annexes explicatives
jointes aux dpts des projets de loi de finances initiale, rectificative et de rgle-
ment, modifis le cas chant par les votes du Parlement .
629. Un souci de rationalisation de la procdure dadoption des lois de
finances Avec la Lolf, leffort de rationalisation de la procdure lgislative
est patente : de 100 votes avec les lois de finances adoptes dans le cadre de
lordonnance de 1959 environ 60 avec la Lolf.
Mais dans le mme temps, les units de spcialit voient leur nombre diminuer
galement : 132 programmes et dotations pour le seul budget gnral de ltat
avec la loi de finances pour 2008.
Toute diminution conduit, bien videmment, sinterroger sur leffectivit de
la spcialisation budgtaire et donc sur les pouvoirs financiers dtenus par le
lgislateur. Dans le cadre de la Lolf, cette diminution du nombre dunits de
spcialisation a t voulue dans le cadre dune globalisation et dune fongibi-
lit des crdits 86 (au sein des programmes) synonyme de libert laisse au
gestionnaire dans la gestion des crdits qui sont mis sa disposition, mais avec
la contrepartie dun engagement de sa part quant aux rsultats obtenus 87.
Latteinte porte par la Lolf la spcialisation des crdits nest donc quappa-
rente du moins, ds lors que lconomie gnrale du mcanisme ainsi cr
(libert de gestion responsabilit) est, elle-mme, effective. Mais ainsi quil a
pu tre indiqu, les crations de programme sont toutefois difficiles raliser.
Camby J.-P., La Lolf et les rapports entre les institutions , RFFP 2007, n 97,
p. 25.
Document n 40 AN, Rapport dinformation sur la mise en uvre de la

LOLF, avril 2004, n 1554, p. 14 (extrait)
En proposant une maquette structure en 141 programmes (contre 848 chapitres), le Gouver-
nement a pouss trs loin le mouvement de globalisation des crdits, et offre ainsi aux ministres
une libert de gestion considrable. Globalement, le degr de spcialisation sera six fois moins
important quaujourdhui. Dix-sept programmes dpassent, chacun, les 5 milliards deuros.
Cette diminution du degr de spcialisation nest justifie et acceptable par le Parlement que si
elle permet une plus grande efficacit de la dpense publique. La souplesse de gestion doit jouer
entre des dpenses ayant un lien prcis entre elles, susceptibles dtre associes des objectifs
convergents et mesurs par des indicateurs communs. Les programmes nont pas t crs par la
loi organique pour assurer le confort budgtaire des structures administratives, mais pour am-
liorer lefficacit de leur gestion .
86. Sur la globalisation et la fongibilit des crdits Cf. n 492 et s.

87. Sur la responsabilit du gestionnaire Cf. n 491 et s.

Document n 41 AN, Dbats parlementaires, Sance 7 fvrier 2001,

Goulard Francois (extrait)
www.assemblee-nationale.fr/11/cra/2000-2001/2001020715.asp Si rien ne change dans les

pratiques gouvernementales et administratives, non seulement cette rforme sera vaine, mais elle
se retournera contre les intentions de ses auteurs. Si les programmes ne saccompagnent pas
dune rforme interne de ladministration qui leur donne leur substance, nous aurons conclu un
march de dupes. Nous aurons seulement regroup des chapitres, augmentant considrablement la
latitude de lexcutif dans la gestion de ses crdits, sans aucune contrepartie. Nous aurons alors
perdu de nos pouvoirs de dcisions et de contrle.
B. Les amnagements au principe de spcialit

630. Ainsi agenc, le principe de spcialit connat toutefois quelques excep-
tions destines faciliter lexcution de la loi de finances, en cours dexercice.
Des exceptions amnages par le lgislateur organique. En effet, le principe de
spcialit ne soppose pas aux mouvements de crdits tels quils rsultent des
transferts ou virements ou de lusage de crdits inscrits sur dotations (dans le
cadre de la Lolf).
Sous conditions, le Gouvernement peut, en cours dexcution de la loi de
finances, procder des mouvements de crdits qui lui permettent doptimiser
cette excution sans tre tenu par les contraintes que suppose ncessairement
llaboration dun projet de loi de finances rectificative.
Ces amnagements sont donc une perception pragmatique de lexcution de la
loi de finances qui ne doivent senvisager que dans le respect de lautorisation
budgtaire accorde par le Parlement lorsquil vote la loi de finances. Amna-
gements indispensables pour viter une consommation dsordonne des crdits.
En effet, comme lexprime E. Devaux, il sagit dviter qu une spcialisation
rigide des crdits se rvle finalement onreuse pour le Trsor, car les ordonna-
teurs, craignant le manque de crdits, cherchent majorer leurs demandes pour
chaque chapitre. Au contraire, lorsque les virements sont possibles, les
demandes initiales de crdits sont plus modestes E. Devaux, Finances
publiques, Bral, 2002, p. 117.
Par ailleurs, autre exception au principe de spcialit, suscite par la raison
dtat, les fonds spciaux, autrement appels fonds secrets, qui constituent une
enveloppe globale de crdits mis disposition du premier ministre, utilise de
manire discrtionnaire.
I LES TRANSFERTS DE CRDITS

631. La modification du service responsable de la dpense Ainsi quil
rsulte de larticle 12-II Lolf, des transferts de crdits peuvent modifier la rpar-
tition des crdits entre programmes de ministres distincts, dans la mesure o
lemploi des crdits ainsi transfrs, pour un objet dtermin, correspond ces
actions du programme dorigine.

Autrement dfinis, les transferts de crdits permettent de modifier non pas la

nature de la dpense mais le service responsable de la dpense.
En effet, et ainsi que lexprime la Lolf, lemploi des crdits doit correspondre
des actions du programme dorigine (la nature de la dpense nest donc pas
affecte) mais en revanche la modification peut seffectuer entre programmes de
ministres distincts (procdant ainsi un changement du service responsable de
la dpense).
Ces transferts sont raliss par dcret pris sur le rapport du ministre charg des
finances, aprs information des commissions de lAssemble nationale et du
Snat charges des finances et des autres commissions concernes. Lutilisation
des crdits transfrs donne lieu ltablissement dun compte rendu spcial,
insr dans le rapport annuel de performances 88 correspondant au programme
concern.
632. Lusage contest des transferts de crdits Dfinis par larticle 14 de
lordonnance de 1959, les transferts de crdits avaient vocation modifier le
service responsable de lexcution de la dpense sans modifier la nature de cette
dernire. Ils taient autoriss par arrt du ministre des finances.
La souplesse du rgime prvu par lOrdonnance en la matire a conduit les gou-
vernements en place user largement de cette procdure. Dailleurs, parmi les
mouvements de crdits que connat une loi de finances, les transferts en consti-
tuent une part trs significative de lordre de 90 % de la totalit des mouve-
ments de crdits affectant lexcution des lois de finances soit 9 % des crdits
ouverts au titre de la loi de finances initiale.
Largement utiliss, les transferts de crdits ont conduit les gouvernements
certains excs notamment dnoncs par la Cour des comptes loccasion de ses
rapports sur lexcution des lois de finances. Ces derniers ont ainsi permis de
dceler lusage contestable dont les transferts de crdits ont pu faire lobjet et
notamment le manque de lisibilit de certains transferts Rapports de la Cour
des comptes sur lexcution des lois de finances pour 1981 et 1987 voire, dans
ce dernier rapport, leur inutilit.
La critique prend, bien videmment, une dimension supplmentaire lorsque le
transfert de crdits modifie la nature de la dpense et se prsente, en fait,
comme un virement de crdits Rapports de la Cour des comptes sur lexcu-
tion des lois de finances pour 1962, 1970, 1985, 1987 ou encore 1997.
633. Un cadre juridique prcis par la Lolf Ces usages contestables ont
conduit les parlementaires, loccasion de ladoption de la Lolf, imposer un
cadre plus strict dutilisation :
en remplaant larrt de transfert par un dcret ;
88. Cf. n 544.

en assurant une pleine information des parlementaires par le biais de leurs

commissions permanentes ;
auquel sajoute lobligation dune insertion dans le rapport annuel de perfor-
mances concern.
Le formalisme introduit par la Lolf devrait limiter de manire significative
lemploi contestable de tels transferts de crdits.
II LES VIREMENTS DE CRDITS

634. La modification de la nature de la dpense Ainsi quil rsulte de
larticle 12-I de la Lolf, des virements de crdits peuvent modifier la rparti-
tion des crdits entre programmes dun mme ministre. Le montant cumul,
au cours dune mme anne, des crdits ayant fait lobjet de virements, ne peut
excder 2 % des crdits ouverts par la loi de finances de lanne pour chacun
des programmes concerns.
Autrement dfinis, les virements de crdits permettent de modifier la nature de
la dpense.
En effet, et ainsi que lexprime la Lolf, les modifications occasionnes par les
virements de crdits concernent la rpartition entre programmes dun mme
ministre.
linstar des transferts de crdits, les virements sont raliss par dcret pris
sur le rapport du ministre charg des finances, aprs information des commis-
sions de lAssemble nationale et du Snat charges des finances et des autres
commissions concernes. Lutilisation des crdits virs donne lieu ltablisse-
ment dun compte rendu spcial, insr dans le rapport annuel de performances
correspondant au programme concern.
635. Lusage contest des virements de crdits Dfinis par larticle 14 de
lordonnance de 1959, les virements de crdits conduisaient modifier la nature
de la dpense prvue par la loi de finances. En ce sens, ils portent plus atteinte
lautorisation parlementaire accorde dans le cadre de la loi de finances, que
les transferts de crdit.
Cette perspective avait t prise en compte par lordonnance qui prvoyait que
seul un dcret pris sur le rapport du ministre des finances pouvait oprer vire-
ment de crdits alors que le transfert de crdit, en ce quil portait moins
atteinte lautorisation budgtaire accorde par le Parlement, pouvait rsulter
dun simple arrt ministriel.
Et dans ce mme esprit, lutilisation des virements de crdits tait, notamment,
soumise deux conditions :
le virement devait intervenir lintrieur du mme titre du budget dun mme
ministre ;
le virement devait tre maintenu dans la limite du dixime de la dotation de
chacun des chapitres intresss.

En dpit de cet encadrement, lutilisation des virements de crdits a pu tre

conteste, notamment au travers des rapports de la Cour des comptes lesquels
ont permis de mettre en vidence des virements inutiles voire contradictoires
Rapports de la Cour des comptes sur lexcution des lois de finances pour
1965, 1979, 1980, 1984, 1987, 1995 ainsi que des virements ne respectant
pas le cadre fix par lordonnance de 1959 limitant au dixime de la dotation de
chacun des chapitres, les crdits pouvant faire lobjet de virements Rapports
de la Cour des comptes pour 1962, 1972, 1976, 1984.
636. Un cadre juridique prcis par la Lolf Avec la Lolf, un plafonne-
ment est maintenu et fix 2 % des crdits ouverts par la loi de finances de
lanne pour chacun des programmes concerns. Contrairement aux apparences,
cette limitation est moins importante avec la nouvelle Constitution financire
quelle ne ltait avec lordonnance de 1959. En effet, ce plafonnement doit tre
apprci en relation :
par rapport aux chapitres avec lordonnance, au nombre denviron 850 sur les
dernires lois de finances ;
par rapport aux programmes avec la Lolf, au nombre de 132 avec la loi de
finances pour 2008.
La globalisation des crdits suscite par la Lolf conduit donc appliquer ce taux
de 2 % des sommes plus importantes (parce que rparties entre moins de pro-
grammes quil ny avait de chapitres).
III LES DOTATIONS POUR PROVISIONS

637. La notion de crdits globaux Autre exception au principe de spcia-
lit, la technique des crdits globaux dans le cadre de lordonnance de 1959 qui
prend la forme de dotations avec la Lolf. Larticle 7 de lordonnance de 1959
prvoyait que certains chapitres pouvaient contenir des crdits globaux destins
faire face des dpenses ventuelles, des dpenses accidentelles ou encore
des dpenses dont la rpartition par chapitre ne pouvait tre dtermine au
moment o ils taient vots.
Trois catgories de crdits globaux partir desquels il tait possible de procder
des rpartitions en cours dexercice budgtaire :
les crdits ouverts pour des dpenses dont la rpartition par chapitre ne peut
tre dtermine au moment o ils sont vots (art. 7, Ord.) notamment utiliss
pour financer laugmentation des rmunrations des personnels ;
les crdits pour dpenses ventuelles (art. 10, Ord.) dpenses dont le
montant ne peut tre connu et fix en loi de finances initiale. Les crdits corres-
pondants tant destins complter les chapitres dj dots ds lors que les
dpenses se matrialisent (ex. : voyages officiels ou rceptions de Chefs dtat,
organisation dlections non prvues au calendrier (rfrendum, lgislatives
anticipes) ;

les crdits pour dpenses accidentelles (art. 11, alina 1, Ord.) dpenses
non prvues en loi de finances initiale. Les crdits correspondant permettant de
faire face, dans lurgence, aux dpenses suscites par des catastrophes
naturelles.
Ces crdits globaux ont occasionn des abus qua pu dnoncer la Cour des
comptes au travers, notamment, de la notion de chapitres rservoirs. Ces der-
niers ont ainsi t contests en ce quils taient destins financer des dpenses
dont la rpartition par chapitre tait, en ralit, connue ds le vote du projet de
loi de finances initiale Rapport sur lexcution des lois de finances pour 1997.
Ces crdits globaux ont pris une part significative parmi les mouvements de
crdits reprsentant, en moyenne, 8 % de ces mouvements. Pour un montant
de 14 milliards de francs en 1997, soit 0,77 % des crdits ouverts en loi de
finances initiale.
638. La cration dune mission Provisions Dsormais, ces crdits senten-
dent dune mission Provisions qui comprend deux dotations : une consacre aux
Dpenses accidentelles et imprvisibles et une seconde intitule Provision rela-
tive aux rmunrations publiques qui correspond aux mesures gnrales en
matire de rmunrations dont la rpartition par programme ne peut tre dter-
mine avec prcision au moment du vote des crdits.
Sagissant des dpenses accidentelles et imprvisibles, la rpartition de ces
crdits seffectuera, en cours dexercice budgtaire, par dcret pris sur le rapport
du ministre charg des finances. Ce dcret procde rpartition des crdits par
programme.
Sagissant des dpenses lies aux mesures gnrales en matire de rmunra-
tions, la rpartition des crdits seffectue, en cours dexercice budgtaire, par
arrt du ministre des finances. Cet arrt procde rpartition des crdits par
programme. Une limite est toutefois et logiquement fixe, puisque cette rparti-
tion ne peut conduire qu abonder des crdits ouverts sur le titre des dpenses
de personnel.
IV LES FONDS SPCIAUX

639. Les fonds spciaux autrement appels fonds secrets bnficient dun
rgime juridique particulier en raison, justement, du secret dans lequel ils sont
utiliss. Par consquent, ces crdits ne reoivent aucune affectation dtermine
au moment de ladoption de la loi de finances.
Initialement rgis par la loi n 46-854 du 27 avril 1946 portant ouvertures et
annulations de crdits sur lexercice 1946 et son dcret dapplication n 47-2234
du 19 novembre 1947, les fonds spciaux bnficiaient alors dun rgime dro-
gatoire et chappaient au contrle parlementaire. Une distinction pouvait
soprer entre :

les dpenses disposition du Gouvernement autrement appeles fonds sp-

ciaux du Gouvernement hauteur de 7,3 millions deuros en 2001 notam-
ment destines au versement de primes aux membres des cabinets ministriels ;
et les fonds spciaux destination particulire hauteur de 52,7 millions
deuros en 2001 dont 30,9 millions destins la DGSE.
640. Lutilisation conteste des fonds spciaux Une certaine polmique a
port sur lutilisation de ces fonds notamment en ce quils permettaient le
paiement de dpenses sans rapport avec la scurit nationale.
Cette polmique a suscit une rduction du primtre des fonds spciaux, ainsi
quil rsulte de la loi de finances pour 2002. Dsormais, les fonds spciaux ne
concernent que les actions lies la scurit. Ce changement de primtre a
permis une diminution significative des crdits de 60,8 37,47 millions
deuros en loi de finances pour 2002. Les autres financements ont soit disparu,
soit t rintgrs au sein dautres chapitres du budget gnral.
Document n 42 Assemble nationale, Rapport n 2568, Projet de loi de

finances pour 2006, annexe n 12, Direction de laction du Gouvernement,
12 octobre 2005 (extrait)
Larticle 154 de la loi de finances pour 2002, la dernire loi de finances de la prcdente lgis-
lature, a modifi substantiellement le rgime des fonds spciaux, cest--dire des crdits inscrits
jusqu prsent au chapitre 37-91 du budget des Services gnraux du Premier ministre et des-
tins alors financer certaines dpenses de la direction gnrale de la scurit extrieure, de la
Prsidence de la Rpublique et des cabinets ministriels. Cette rforme a permis un effort de
transparence sans prcdent.
En effet, dans le rgime antrieur, la moiti des fonds spciaux servait financer des oprations
de la direction gnrale de la scurit extrieure, dont lexistence comme le caractre ncessai-
rement secret sont pleinement justifis, et lautre moiti tait directement mise la disposition
des ministres, pour des dpenses devant relever, lvidence, de chapitres budgtaires clas-
siques, notamment les primes des membres des cabinets ministriels. Lassimilation abusive de
ces fonds des dpenses lies la scurit extrieure et intrieure de ltat les rendait totalement
et anormalement opaques, la justification par la souplesse de leur gestion pouvant difficilement
tre dfendue.
La rforme a consist retirer du chapitre retraant les fonds spciaux les crdits qui ntaient
pas lis des actions de scurit extrieure ou intrieure, et procder des abondements due
concurrence des crdits des budgets de la Prsidence de la Rpublique, des services du Premier
ministre et des diffrents ministres, afin de financer certaines dpenses de fonctionnement et les
indemnits pour sujtions particulires verses aux collaborateurs du Prsident de la Rpublique,
du Premier ministre et des ministres, ainsi quaux personnels dont lactivit est directement lie
au travail gouvernemental ; ce faisant, ces indemnits ont t rintgres dans le droit commun,
obligeant ltat-employeur, comme leurs bnficiaires, les dclarer aux services fiscaux. La loi
de finances rectificative pour 2002 a aussi revaloris en consquence les traitements et indem-
nits des membres du Gouvernement.
Les crdits des fonds spciaux sont donc dsormais exclusivement destins financer des
dpenses lies la scurit intrieure et extrieure de ltat. Ils concernent principalement la

direction gnrale de la scurit extrieure (DGSE), dont ils viennent complter les crdits ins-
crits la mission Dfense, pour financer des oprations devant rester secrtes ou rmunrer des
informateurs dont le nom doit videmment demeurer secret. Ils sont aussi destins, dans une
faible proportion (14,6 % du total des fonds spciaux en 2006) financer des dpenses du grou-
pement interministriel de contrle (GIC), cr au sein des services du Premier ministre pour ex-
cuter les interceptions de scurit autorises .
La loi de finances pour 2002 a galement cr une Commission de vrification

des comptes spciaux compose de parlementaires et de membres de la Cour
des comptes, charge de vrifier, chaque anne, que les crdits sont utiliss
conformment la destination qui leur a t assigne par la loi de finances.
Cette commission tablit un rapport sur les conditions demploi des crdits,
adress au Prsident de la Rpublique, au Premier ministre et aux prsidents et
rapporteurs gnraux des commissions de lAssemble nationale et du Snat
charges des finances.
Elle tablit galement un procs-verbal constatant que les dpenses sont cou-
vertes par des pices justificatives pour un montant gal, destin in fine la
Cour des comptes.
Les crdits des fonds spciaux sont dsormais individualiss au sein dune sous-
action de laction Coordination de la scurit et de la dfense du programme
Coordination du travail gouvernemental lequel prend place au sein de la mis-
sion Direction de laction du Gouvernement.
4. Lquilibre du budget de ltat

641. Strictement entendu, lquilibre du budget de ltat se formalise dans une
quation galitaire entre ressources et dpenses 89. Un constat simpose : ce prin-
cipe budgtaire tel quappliqu ltat relve de la fiction. Les chiffres par-
lent deux-mmes 90, chaque anne, le budget de ltat accuse un dficit 91,
89. Derrire cette apparente simplicit, lquilibre se prcise au travers de notions distinctes. Ainsi,
doit-on voquer un petit quilibre (autrement appel quilibre au-dessus de la ligne) lorsque les op-
rations de caractre dfinitif contenues dans la loi de finances (budget gnral, budgets annexes et
oprations dfinitives des comptes daffectation spciale) se prsentent en quilibre. En revanche,
doit tre voqu un grand quilibre (autrement appel quilibre au-dessous de la ligne) lorsque le
solde global de la loi de finances (oprations caractre dfinitif et oprations caractre tempo-
raire (et notamment celles des comptes spciaux du Trsor)) se prsentent en quilibre. Sur la base
de cette distinction, lquilibre prioritairement recherch est celui du petit quilibre. Les oprations
temporaires pouvant connatre un solde ngatif dans lattente de remboursements.
Lapprciation financire peut galement porter sur le solde primaire qui se dfinit comme le solde
hors paiement des intrts de la dette (Cf. supra, p. Sur la charge de la dette). Ce solde permet de
dterminer la capacit de ltat financer son fonctionnement et diminuer pour lavenir la charge
de sa dette.
90. Cf. n 110 et s.
91. Dautres termes ont pu tre utiliss pour diffrencier la prsentation dficitaire du budget de
ltat et notamment les notions dimpasse et de dcouvert qui ne sont plus gure utilises

devenu systmatique depuis prs de trente ans. Seules les contraintes maastri-
chiennes semblent avoir contribu limiter les drapages budgtaires. Et
encore
La matrise de la dpense publique telle quelle devrait rsulter dune applica-
tion effective de la Lolf de mme que les perspectives offertes par le rapport
Pbereau sur la dette de ltat (dcembre 2005) invitent relativiser la sv-
rit de ces propos dans lattente de
Lquilibre du budget de ltat est, en dfinitive, un concept dapprciation
variable volution des penses conomiques et de la rigueur budgtaire qui
expliquent sans la justifier la situation budgtaire actuelle.
Pourtant, et aussi relatif soit-il, le principe dquilibre possde une dimension
juridique importante consacr par le Conseil constitutionnel comme un prin-
cipe fondamental Cons. const., 24 dcembre 1979, Loi de finances pour 1980,
110 DC.
A. Les conceptions conomiques de lquilibre du budget

de ltat
642. La recherche dun strict quilibre budgtaire La perception de
lquilibre budgtaire a volu en fonction des conceptions conomiques. La
conception classique de lquilibre invite, en pure orthodoxie, ne pas
dpenser plus que ce que lon possde. Dans ce cadre, les dpenses publiques
doivent sadapter au montant des ressources publiques, constitues pour
lessentiel de ressources fiscales. En effet, le recours lemprunt est condamn
par cette thorie sauf circonstances exceptionnelles (guerres ou crises sociales).
Lemprunt est, en effet, peru comme une dpense pour les budgets
futurs susceptible dintroduire un dficit budgtaire en raison du poids
de lamortissement et des intrts de lemprunt contract. Un scnario catas-
trophe dans lequel le dficit est financ par de nouveaux emprunts entranant
ainsi le budget dans un cercle vicieux dont il apparat difficile de sextraire. Pas
de dficit donc, pour les conomistes classistes mais pas dexcdent non plus.
Le budget doit tre neutre par rapport lconomie en dpenses comme en
recettes.
643. Le dsquilibre budgtaire comme moyen daction politique et cono-
mique Les deux guerres mondiales et la crise conomique des annes 1930
ont eu raison de cette conception classique. Lquilibre nest plus en soit
recherch mais relve de conceptions conomiques globales.
Lquilibre peut ainsi tre recherch dans une dimension cyclique (selon les
thories avances par Kondratiev et Schumpeter) qui conduit rechercher
aujourdhui. Sur ces notions, toutefois, Cf. Orsoni (G.), Science et lgislation financires, Budgets
publics et lois de finances, Economica 2005, p. 289.

lquilibre budgtaire non pas dans un cadre annuel mais au travers dun cycle
conomique juxtaposant les annes de rcession et de prosprit. Dans le cadre
de cette thorie, les annes sont censes se compenser et permettre la ralisation
dun quilibre global.
Mais la recherche de lquilibre, y compris dans une dimension globale, peut
tre prfre la thorie du dficit systmatique telle que dveloppe par Keynes
ou encore Beveridge (Full employment in a free society Du travail pour tous
dans une socit libre). Dans le cadre de cette thorie, le dficit du budget
devient un moyen daction sur lconomie avec en perspective un rtablisse-
ment de lquilibre terme : ds lors que les flux gnrs par les dficits budg-
taires auront contribu la reconstitution des investissements, soutenir la
consommation et assurer le plein-emploi. En dautres termes, les rentres fis-
cales suscites par la reprise conomique doivent permettre de rtablir la situa-
tion budgtaire.
644. Les dficits budgtaires doivent tre contenus Chacune de ces
thories reflets des (ds)quilibres budgtaires de ltat a livr ses limites.
Lapplication du modle keynsien a t contredite par les faits : chmage et
inflation nont pas disparu avec les dficits budgtaires
Ds lors, un retour la conception plus classique de lquilibre budgtaire sest
opr. Si la politique du dficit dlibr (ou systmatique) a pu tre pratique
aux lendemains du premier choc ptrolier, trs rapidement, lquilibre est de
nouveau recherch mais nuanc dans son application : le dficit est, en effet,
tolr en priode de rcession mais banni, ds lors que la priorit est accorde
la lutte contre linflation. Lquilibre ne devient pas une fin en soi mais se per-
oit plutt, la faon cyclique.
Avec le Trait de Maastricht, la priorit devient la lutte contre les dficits
excessifs. Lquilibre nen devient pas un incontournable puisquun dficit est
tolr dans la limite des 3 % du PIB mais ces nouvelles contraintes invitent, les
tats membres, plus dorthodoxie budgtaire 92.
Depuis les dbuts de la Ve Rpublique, seuls onze budgets ont t prsents en
quilibre (voire en excdent) seuls quatre budgets se sont traduits par un solde
dexcution excdentaire 93. Et la difficult actuelle est que les dficits suc-
cessifs alimentent la dette de ltat au point que cette dernire est dsormais
estime plus de 800 milliards deuros 94.
cela sajoute, bien videmment, les difficults rencontres par la France pour
respecter, sur ces dernires annes, les critres de convergence et notamment le
maintien du dficit de ltat hauteur de 3 % du PIB 95.
92. Cf. n 48 et s. Contraintes maastrichiennes.

93. Cf. n 110 Tableau n 20.
94. Cf. n 42.
95. Cf. n 248 Respect des critres de convergence par la France.

Un quilibre bien alatoire et comme le soulignent MM. Lascombe et Vanden-

driessche, une chimre 96 voil comment doit tre considr ce principe. Pour-
tant, en dpit de son inconsistance, le principe demeure et prend place au sein
de la loi de finances comme principe fondamental.
B. La manifestation juridique de lquilibre du budget

de ltat
645. Trois dimensions de lquilibre du budget de ltat sont retenues par
larticle 1er de la Lolf : les lois de finances dterminent, pour un exercice, la
nature, le montant et laffectation des ressources et des charges de ltat, ainsi
que lquilibre budgtaire et financier qui en rsulte. Elles tiennent compte
dun quilibre conomique dfini, ainsi que des objectifs et des rsultats des
programmes quelles dterminent.
Cet article marque une volution par rapport larticle 1er de lordonnance orga-
nique lequel prvoyait que les lois de finances dterminent la nature, le montant
et laffectation des ressources et des charges de ltat, compte tenu dun qui-
libre conomique et financier quelles dfinissent.
Dsormais, aux dimensions conomique et financire, doit donc sajouter la
dimension budgtaire Convient-il den tirer des consquences ? Certains
seraient tents dy voir une juridicisation possible du principe dquilibre 97
seule manire de voir, dans cette volution, plus quune simple dclaration
dintention.
I UN QUILIBRE PRCIS PAR LES LOIS DE FINANCES

646. Larticle dquilibre Trs concrtement, larticle 31 de lordonnance
organique, repris en ses dispositions par larticle 34 de la loi organique du
1er aot 2001, prcise que la loi de finances arrte, dans sa premire partie, les
donnes gnrales de lquilibre financier.
Ces dispositions se concrtisent au travers dun article dquilibre clturant la
premire partie de la loi de finances 98. Cet article dquilibre exprime la poli-
tique budgtaire du Gouvernement et conditionne lexamen de la deuxime
partie de la loi de finances. Tout le contentieux juridique et politique sur la loi
de finances pour 1980 est n de l 99.
96. Lascombe (M.) et Vandendriessche (X.), Les finances publiques, Dalloz, Connaissance du droit
5e d., 2005, p. 80.
97. Orsoni (G.), Science et lgislation financires, Budgets publics et lois de finances, Economica
2005 p. 288.
98. Sur la distinction entre premire et deuxime parties de la loi de finances, Cf. n 524 et s.
99. Cf. n 691.

Bien plus, cet article dquilibre a une porte juridique trs grande puisque dans
sa dcision du 24 dcembre 1979, le Conseil constitutionnel en a fait un prin-
cipe fondamental 110 DC.
Le contenu de larticle dquilibre a t substantiellement enrichi avec la Lolf.
Dsormais, cet article fixe le plafond de la variation nette de la dette ngociable
de ltat mais galement le plafond demplois exprims en quivalents temps
plein travaills (ETPT).
Cet quilibre prend place au sein des lois de finances initiales mais galement
rectificatives. Ces dernires peuvent, en effet, comporter un article dquilibre
ainsi que la prcis le Conseil constitutionnel dans sa dcision du 9 juin 1992,
Rsolution modifiant larticle 47 bis du rglement du Snat, 309 DC. Et une
loi de finances rectificative doit obligatoirement intervenir en cours dexercice,
lorsque les grandes lignes de lquilibre conomique et financier dfinies par la
loi de finances initiale se trouvent bouleverses Cons. const., 24 juillet 1991,
Loi portant diverses dispositions dordre conomique et financier, 298 DC.
Le Conseil constitutionnel a ainsi rappel, loccasion de sa dcision concer-
nant la loi de finances pour 2003 27 dcembre 2002, 464 DC que si au
cours de lexercice 2003, les grandes lignes de lquilibre de la loi de finances
scartaient sensiblement des prvisions, il appartiendrait au Gouvernement de
soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative un rappel
qui na pas t entendu ainsi que le dvoile sa dcision du 29 dcembre 2003
concernant la loi de finances rectificative pour 2003 488 DC loccasion
de laquelle il ne peut que relever que labsence de dpt dun projet de loi de
finances rectificative en temps utile, si critiquable soit-elle, est sans effet sur la
constitutionnalit de la loi dfre .
Par ailleurs, le respect de lquilibre conomique et financier tel quil est dfini
par les lois de finances ne saurait tre compromis par des charges nouvelles
rsultant de lapplication de textes lgislatifs ou rglementaires dont les
incidences sur cet quilibre, dans le cadre de lanne, nauraient pu, au pra-
lable, tre apprcies et prises en compte par une des lois de finances susmen-
tionnes Cons. const., 27 juillet 1978, Loi relative lenseignement et la
formation professionnelle agricoles, 95 DC. Autrement exprim, une loi ne sau-
rait occasionner de dpenses nouvelles si leurs incidences sur lquilibre finan-
cier de lanne ou sur celui des exercices ultrieurs nont pas t apprcies et
prises en compte, pralablement, dans le cadre dune loi de finances Cons.
const., du 16 janvier 1982 Loi de nationalisation, 132 DC. de nombreuses
reprises, la jurisprudence constitutionnelle a d rappeler cette exigence illus-
tration de limpact du principe dquilibre, qui ne sentend pas uniquement des
lois de finances mais dune manire gnrale des dispositions incidence
budgtaire.

Dcisions du Conseil
constitutionnel
79-110 DC du Lquilibre conomique et financier constitue un principe fondamental
24 dcembre 1979, garanti par les modalits dadoption de la loi de finances (art. 40 de
Loi de finances pour lordo.)
1980
78-95 DC du Lquilibre conomique et financier dfini par la loi de finances de
27 juillet 1978 Loi lanne, modifie, le cas chant, par la voie de lois de finances rectifi-
relative lenseigne- catives, ne doit pas tre compromis par des charges nouvelles rsultant
ment et la forma- de lapplication de textes lgislatifs ou rglementaires dont les incidences
tion professionnelle sur cet quilibre, dans le cadre de lanne, nauraient pu, au pralable,
agricoles tre apprcies et prises en compte par une des lois de finances
susmentionnes.
81-134 DC du 5 jan- Lquilibre conomique et financier dfini par la loi de finances de
vier 1982 Loi lanne, modifie, le cas chant, par la voie de lois de finances rectifi-
dorientation autori- catives, ne doit pas tre compromis par des charges nouvelles rsultant
sant le Gouverne- de lapplication de textes lgislatifs ou rglementaires dont les incidences
ment prendre des sur cet quilibre, dans le cadre de lanne, nauraient pu, au pralable,
mesures dordre tre apprcies et prises en compte par une des lois de finances
social susmentionnes.
81-132 DC du 16 jan- Les dispositions de lordonnance de 1959 ont pour objet de faire obs-
vier 1982 Loi de tacle ce quune loi permette des dpenses nouvelles alors que ses inci-
nationalisation dences sur lquilibre financier de lanne, ou sur celui des exercices
ultrieurs, nauraient pas t apprcies et prises en compte, au pralable,
par des lois de finances Dispositions non mconnues.
82-154 DC du La procdure dadoption des lois de finances ne fait pas obstacle ce que
29 dcembre 1982 soient modifies, loccasion de lexamen de la seconde partie de la loi
Loi de finances de finances, des dispositions adoptes au cours de la discussion de la pre-
pour 1983 mire partie ds lors que de telles modifications ne portent pas atteinte
aux grandes lignes de lquilibre pralablement dfini et arrt par le
vote de la premire partie ;
82-155 DC du Engagement de lquilibre financier des annes ultrieures dans une
30 dcembre 1982 hypothse non prvue par larticle 2 de lordonnance de 1959 (non).
84-170 DC du 4 juin Les dispositions de lordonnance de 1959 placent dans la comptence
1984 Loi portant des seules lois de finances, la dfinition de lquilibre conomique et
ratification des financier, la prvision et lautorisation de lensemble des ressources de
ordonnances autori- ltat ainsi que lvaluation du rendement des impts dont le produit est
sant le Gouverne- affect ltat , ces dispositions ne sauraient, lorsquil est recouru
ment prendre la procdure lgislative ordinaire pour dicter une modification fiscale,
diverses mesures avoir dautre consquence que lobligation de prendre en compte dans
financires une loi de finances rectificative ou, tout le moins dans la loi de rgle-
ment, lincidence budgtaire de la modification intervenue ; que cette
obligation ne fait pas obstacle ce quune loi dictant ou modifiant un
impt produise ses effets avant le dpt de la loi de finances qui en tra-
duira lincidence sur lquilibre du budget.

Dcisions du Conseil
constitutionnel
86-207 DC des 25 et La prohibition porte par larticle 1er de lordonnance est limite aux
26 juin 1986 Loi mesures lgislatives ou rglementaires qui, lors de leur application,
autorisant le Gouver- auraient pour consquence de compromettre lquilibre financier par des
nement prendre charges nouvelles dont lincidence naurait pu, au pralable, tre appr-
diverses mesures cies et prise en compte dans une loi de finances.
dordre conomique Considrant que les charges financires ventuelles que pourront
et social entraner les mesures prises en vertu (des dispositions de la loi) ne na-
tront de ces mesures que lorsquelles seront appliques ; quil y aura
certes lieu, avant quelles nentrent en vigueur, de faire application de la
rgle (pose par lordonnance de 1959) mais quen revanche la loi
dhabilitation elle-mme peut autoriser le Gouvernement prendre de
telles mesures sans que les charges qui, ventuellement, dcouleront de
celles-ci soient ds maintenant prvues, values et autorises .
89-260 DC du Les dispositions de lordonnance de 1959 ont pour objet de faire obs-
28 juillet 1989 Loi tacle ce quune loi permette des dpenses nouvelles alors que ses inci-
relative la scurit dences sur lquilibre financier de lanne, ou sur celui dexercices
et la transparence ultrieurs, nauraient pas t apprcies et prises en compte, antrieure-
du march financier ment, par des lois de finances .
91-298 DC du Une loi de finances rectificative doit obligatoirement intervenir lorsque
24 juillet 1991 Loi les grandes lignes de lquilibre conomique et financier dfinies par la
portant diverses dis- loi de finances initiale se trouvent, en cours dexercice, bouleverses.
positions dordre co-
nomique et financier
92-309 DC du 9 juin En subordonnant la discussion de la seconde partie de la loi de
1992, Rsolution finances, qui fixe le montant global des crdits applicables aux services
modifiant larticle 47 vots et arrte les dpenses applicables aux autorisations nouvelles, au
bis du rglement du vote de la premire partie, laquelle autorise et value les recettes, fixe les
Snat plafonds des grandes catgories de dpenses et arrte les donnes gn-
rales de lquilibre conomique et financier, larticle 40 (de lordon-
nance) ne fait que tirer les consquences, au plan de la procdure
lgislative, du principe fondamental affirm larticle 1er (de cette mme
ordonnance) ; quil tend garantir quil ne sera pas port atteinte,
loccasion de lexamen de la seconde partie, aux grandes lignes de
lquilibre pralablement dfini, tel quil a t arrt par le lgislateur
Les lois de finances rectificatives peuvent comporter un
article dquilibre.
93-320 DC du 21 juin Dispositions de la LFR entranant une augmentation de plus de 75 % des
1993 Loi de dpenses dfinitives par rapport au projet initial. Nanmoins, le Conseil
finances rectificative constitutionnel a estim que les modifications apportes au projet de loi
pour 1993 de finances rectificative soumis au Parlement, mme si elles emportent
une augmentation substantielle des ressources et des charges initialement
prvues, nont pas, eu gard lobjet et la porte de ces ajustements,
entran un bouleversement des conditions gnrales de lquilibre co-
nomique et financier dfini dans par le projet qui soit de nature
dpasser les limites inhrentes au droit damendement .

Dcisions du Conseil
constitutionnel
94-351 DC du propos du montant irraliste des recettes attendues des oprations de
29 dcembre 1994 privatisation galement dnonces sur le fondement dune mconnais-
Loi de finances sance du principe de sincrit 100 Dispositions non censures.
pour 1995
95-365 DC du Si les dispositions de lordonnance placent dans la comptence des
27 juillet 1995 Loi seules lois de finances la dfinition de lquilibre conomique et finan-
relevant de 18,6 % cier, la prvision et lautorisation de lensemble des ressources de ltat
20,6 % le taux ainsi que lvaluation du rendement des impts dont le produit est affect
normal de la taxe sur ltat, ces dispositions ne sauraient sopposer ce quune loi ordinaire
la valeur ajoute mme lorsque, comme cest le cas en lespce, elle affecte lexcution du
compter du 1er aot budget en cours, dicte une modification fiscale avant ladoption dune
1995 loi de finances qui doit en traduire lincidence sur lquilibre du
budget .
2000-439 DC du Les dispositions de lordonnance de 1959 ont pour objet de faire obs-
16 janvier 2001 Loi tacle ce quune loi permette des dpenses nouvelles, alors que ses inci-
relative larcho- dences sur lquilibre financier de lanne, ou sur celui dexercices
logie prventive ultrieurs, nauraient pas t apprcies et prises en compte, antrieure-
ment par des lois de finances ;
Considrant que la loi dfre ne mconnat pas ces rgles, ds lors
quelle ne permet pas quil soit fait face aux charges quelle implique
sans quau pralable les crdits qui savreraient ncessaires aient t
prvus, valus et autoriss par la loi de finances de lanne, modifie, le
cas chant, par une loi de finances rectificative .
2001-448 DC du Le principe de sincrit 101, introduit par larticle 32 de la Lolf, implique,
25 juillet 2001 Loi sagissant des lois de finances initiales et rectificatives, labsence dinten-
organique relative tion de fausser les grandes lignes de lquilibre dtermin par la loi de
aux lois de finances finances.
2002-464 DC du Contestation de la sincrit des valuations de recettes et des estimations
27 dcembre 2002 de dpenses entaches, selon les requrants d une erreur manifeste,
Loi de finances certaine et volontaire () conduisant fausser les grandes lignes de
pour 2003 lquilibre budgtaire
Rappelant que la sincrit se caractrise par labsence dintention de
fausser les grandes lignes de lquilibre, le Conseil constitutionnel estime
que compte tenu des alas inhrents leur valuation et des incertitudes
relatives lvolution de lconomie en 2003, les valuations ne sont pas
entaches dune erreur manifeste.
Cette dcision est galement loccasion pour le Conseil constitutionnel
de rappeler que si, au cours de lexercice 2003, les grandes lignes de
lquilibre de la loi de finances scartaient sensiblement des prvisions,
il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet
de loi de finances rectificative un rappel qui na pas t entendu ainsi
que le dvoile la dcision 488 DC
100. Cf. n 653 et s.

101. Cf. n 653 et s.

Dcisions du Conseil
constitutionnel
2003-488 DC du Rappelant que si, en cours dexercice, les grandes lignes de lquilibre
29 dcembre 2003 de la loi de finances scartent sensiblement des prvisions, il appartient
Loi de finances rec- au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances
tificative pour 2003 rectificative , le Conseil constitutionnel relve nanmoins que
labsence de dpt dun projet de loi de finances rectificative en temps
utile, si critiquable soit-elle, est sans effet sur la constitutionnalit de la
loi dfre .
2003-489 DC du Rappelant les dispositions de larticle 14 de la Lolf (annulations de
29 dcembre 2003 crdits), le Conseil constitutionnel souligne que le Gouvernement peut
Loi de finances prvoir la mise en rserve, en dbut dexercice, dune faible fraction des
pour 2004 crdits ouverts afin de prvenir une dtrioration ventuelle de lquilibre
du budget sans que puisse tre conteste la sincrit du contenu de la
loi de finances ds lors que le Gouvernement a inform le Parlement de
son intention.
2004-511 DC du il est loisible au Gouvernement de prvoir la mise en rserve, en dbut
29 dcembre 2004 dexercice, dune faible fraction des crdits ouverts afin de prvenir une
Loi de finances dtrioration ventuelle de lquilibre budgtaire ; quen effet, le vote par
pour 2005 le Parlement des plafonds affrents aux grandes catgories de dpenses et
des crdits mis la disposition des ministres nemporte pas, pour ces
derniers, obligation de dpenser la totalit des crdits ouverts .
2005-517 DC du Sil est loisible au Gouvernement denvisager, ds le dpt du projet de
7 juillet 2005 Loi loi de finances de lanne, la mise en rserve dune faible fraction des
organique modifiant crdits ouverts afin de prvenir une dtrioration ventuelle de lquilibre
la loi organique budgtaire, ces dispositions ne doivent toutefois pas tre entendues
n 2001-692 du comme imposant au Gouvernement de mettre des crdits en rserve.
1er aot 2001 relative
aux lois de finances
647. quilibre et sincrit budgtaires compter du moment o le prin-

cipe de sincrit a t invoqu devant le juge constitutionnel, lassociation sest
ncessairement opre avec le principe dquilibre linsincrit du contenu de
la loi de finances sapprcie invitablement en termes de dsquilibre. La tra-
duction est vidente au sein de la Lolf : le principe de sincrit implique
labsence dintention de fausser les grandes lignes de lquilibre dtermin par
la loi de finances perception rappele par le Conseil constitutionnel dans sa
dcision du 27 dcembre 2002, Loi de finances pour 2003, 464 DC. Lqui-
libre et la sincrit sont, dsormais, deux variables dune mme ralit que le
Conseil constitutionnel entend toutefois amnager Cons. const., 29 dcembre
II LES MCANISMES DE PRSERVATION DE LQUILIBRE BUDGTAIRE

648. Larticle 14 de la Lolf permet de prvenir une dtrioration de lquilibre
budgtaire au moyen dannulations de crdits. Trs concrtement, afin de

prvenir une dtrioration de cet quilibre tel quil est dfini par la dernire loi
de finances affrente lanne concerne, un crdit peut tre annul par dcret
pris sur le rapport du ministre charg des finances.
Un crdit devenu sans objet peut galement tre annul selon la mme procdure.
Dans cette mme logique, les dcrets davance 102 adopts en urgence peuvent
ouvrir des crdits supplmentaires la condition toutefois de ne pas affecter
lquilibre budgtaire dfini par la dernire loi de finances. cette fin, les
dcrets davance procdent, le cas chant, lannulation de crdits galement
plafonns hauteur de 1,5 % des crdits ouverts par les lois de finances aff-
rentes lanne en cours (dispositions combines des articles 14 et 13, Lolf).
a) Lannulation de crdits pour prvenir une dtrioration
de lquilibre budgtaire
649. Le cadre juridique des annulations de crdits Trs sommairement,
larticle 13 de lordonnance de 1959 prvoyait que tout crdit qui devient sans
objet en cours danne peut tre annul par arrt du ministre des finances aprs
accord du ministre intress . cette possibilit, reprise par larticle 14 de la
Lolf, sajoute une dimension supplmentaire destine prvenir la dtrioration
de lquilibre budgtaire.
Les nouvelles dispositions organiques encadrent, galement, plus rigoureuse-
ment la pratique de telles annulations :
un dcret est dsormais exig en remplacement de larrt prvu par lordon-
nance de 1959 ;
et avant sa publication, tout dcret dannulation doit tre transmis pour infor-
mation aux commissions de lAssemble nationale et du Snat charges des
finances et aux autres commissions concernes ;
sajoute un plafonnement du montant cumul des crdits annuls hauteur de
1,5 % des crdits ouverts par les lois de finances affrentes lanne en cours.
650. Lusage contest des annulations de crdits Les rapports de la Cour
des comptes sont riches denseignements quant la pratique des annulations de
crdits. La Cour des comptes a ainsi relev, dans son rapport sur lexcution
des lois de finances pour 1995 que la pratique du gel et des annulations de
crdits (tait redevenue) en 1995 un instrument essentiel de la rgulation budg-
taire regrettant loccasion de son rapport sur lexcution des lois de
finances pour 1996 que les conditions dans lesquelles la rgulation a t appli-
que ont parfois entran une dsorganisation de la gestion, le non-respect par
ltat de certains engagements et des reports de charges lexercice suivant
et que les annulations opres sont rgulirement effectues alors mme que
les crdits ne sont pas devenus sans objet Rapports sur lexcution des lois de
finances pour 1998, 1999, 2004. En effet, les annulations de crdits, pratiques
102. Sur les dcrets davance Cf. n 530 et s.

dans le cadre de la rgulation budgtaire ont pu ltre en vue de se conformer

un objectif prdtermin de limitation de la dpense publique et non en raison
de leur dfaut demploi, seul cas pourtant prvu par lordonnance du 2 janvier
1959 Rapport sur lexcution des lois de finances pour 2001.
TABLEAU N 66 LES ANNULATIONS DE CRDITS
Montant des annulations de crdits En %

Anne
(budget gnral) des crdits initiaux
1996 31 2
1997 33,6 2,1
En milliards
1998 21,1 1,15
de francs
1999 34,6 1,73
2000 24,2 1,2
2001 3
2002 2,7 1
En milliards
2003 5,7 1,9
deuros
2004 3,7 1,3
2005 6,1 2,1
Sources : Rapports parlementaires sur lexcution des lois de finances.
651. Les gels de crdits Une critique a galement t adresse au Gouver-

nement ds lors quaux lendemains mme de ladoption dune loi de finances, il
tait procd des gels de crdits 103 (notamment en fvrier 2003 avec le gel de
3,9 milliards deuros).
Le Conseil constitutionnel a nanmoins rappel, ce propos, quen matire
dexcution de la loi de finances, la possibilit de procder une annulation de
crdit est une prrogative gouvernementale laquelle le lgislateur ne saurait
faire obstacle Cons. const., 30 mai 2000, Loi tendant favoriser lgal accs
des femmes et des hommes aux mandats lectoraux et fonctions lectives,
429 DC ajoutant que les plafonds de dpenses vots par le Parlement fixent
une borne la consommation des crdits, mais nemportent pas obligation de
dpenser due concurrence Cahiers du Conseil constitutionnel n 14, Dcision
n 2002-464 DC 27 dcembre 2002, Loi de finances pour 2003. Ds lors, il est
loisible au Gouvernement de prvoir la mise en rserve, en dbut dexercice,
dune faible fraction des crdits ouverts afin de prvenir une dtrioration ven-
tuelle de lquilibre du budget .
103. Le gel de crdits, qui emporte les mmes effets immdiats quune annulation de crdits, pr-
sente la particularit de pouvoir tre dgel sur dcision du Gouvernement.

Mais sur cette mme pratique, la Cour des comptes observe que sil convient
de reconnatre au Gouvernement la possibilit de procder des ajustements
notamment pour garantir le respect des objectifs annoncs, spcialement le
solde dexcution en revanche, les gels de crdits survenant peu de temps
aprs le vote de la loi de finances initiale mettent videmment en cause le carac-
tre raliste des prvisions, en contredisant en particulier une large partie des
mesures nouvelles votes et que lexcution du budget est ainsi marque par
une certaine prcarit, ce qui peut tre prjudiciable au fonctionnement des
administrations qui en ont la charge Rapport de la Cour des comptes sur
lexcution des lois de finances pour 1993, p. 197.
Document n 43 Cour des comptes Rapport sur lexcution des lois de

finances pour 2003 (extrait).
Le recours des dispositions administratives ou rglementaires drogeant, dans les limites

fixes par les textes, au budget vot constitue une pratique lgitime, tant au regard du droit que
des exigences de la gestion publique : comme la Cour a dj eu loccasion de le rappeler, les
crdits inscrits en loi de finances constituent des plafonds et il est de la responsabilit du Gouver-
nement dadapter le rythme des dpenses de ltat pour tenir compte de la situation de lco-
nomie, de lvolution des quilibres budgtaires et des engagements internationaux de la France.
Telle fut la justification donne la constitution, dbut 2003, dune rserve de prcaution et
dinnovation .
Toutefois, la situation qui justifie ces mesures doit tre suffisamment imprvisible pour que les
dotations de crdits naient pas pu tre tablies de manire raliste ds la LFI. Or ce nest
quexceptionnellement le cas, et les conditions dans lesquelles sont dsormais mises en uvre les
mesures de rgulation, auxquelles il est systmatiquement recouru comme de simples outils de
gestion, sont contestables au regard de lautorisation budgtaire, dont la signification sen trouve
singulirement rduite.
Ainsi conteste dans sa pratique, lannulation de crdits a galement suscit un

contentieux au travers dune dcision rendue par le Conseil dtat le 3 juillet
1985, Mhaignerie, Req. n 47382 loccasion de laquelle tait conteste la
lgalit dun arrt portant annulation de 22 milliards de francs dautorisations
de programme et de plus de 7 milliards de francs de crdits de paiement. Mais
lorsque le Conseil dtat a rendu sa dcision, il na pu que constater quen
adoptant postrieurement une loi de finances rectificative, le lgislateur avait
fix un nouvel quilibre tenant compte de ces ajustements et, quen cons-
quence, la lgalit de larrt ne pouvait plus tre discute par voie
contentieuse 104.
la faveur de la rvision du texte organique opre par la loi n 2005-779 du
12 juillet 2005, larticle 51 de la Lolf a t modifi aux fins dun encadrement
de cette pratique des gels de crdits. Dsormais, les parlementaires devront tre
104. Damarey (S.), Le juge administratif, juge financier, Dalloz Nouvelle bibliothque de thses
2001 p. 271 ; Matre (C.), La mise disposition des crdits budgtaires, LGDJ 1989 p. 413.

informs, au stade du dpt du projet de loi de finances, des taux prvisionnels

de gel des crdits limitatifs : taux fournis par programme et distingus en
dpenses de personnels et autres dpenses.
b) Lannulation comme gage du dcret davance
652. La compensation du dcret davance par une annulation de crdits
Parce que le dcret davance est susceptible daffecter lquilibre budgtaire,
la Lolf impose, ceux de ces dcrets qui sont adopts en urgence, que des
mesures adaptes soient prises afin que cet quilibre nen soit pas altr. Pour
compenser la charge financire engendre par le dcret davance, le Gouverne-
ment peut, dans le mme temps, procder lannulation de crdits ou constater
des recettes supplmentaires.
TABLEAU N 67 LUSAGE DES DCRETS DAVANCE
Nombre Montants Part dans les crdits initiaux nets

de dcrets (en millions deuros) (en %)
davance Ouvertures Annulations Solde Ouvertures Annulations Solde
1980 2 532,96 92,99 439,97 0,67 0,12 0,55
1985
1990 2 427,31 570,62 143,3 0,23 0,31 0,08
1991 1 228,67 228,67 0,12 0,12
1992 2 2 253,35 728,86 1 524,49 1,12 0,36 0,76
1993 1 762,25 762,25 0,36 0,36
1994 2 1 104,49 1 093,06 11,43 0,5 0,49 0,01
1995 1 91,47 91,47 0,04 0,04
1996 2 2 703,07 2 264,02 439,05 1,14 0,95 0,19
1997 2 1 956,84 1 948,45 8,38 0,81 0,81 0,00
1998 2 920,33 816,82 103,51 0,38 0,33 0,04
1999 1 1 202,98 1 202,98 0,47 0,47
2000 1 23,32 23,32 0,01 0,01
2001 2 999,76 999,76 0,38 0,38
2002 2 130 143,8 13,8 0,05 0,05 0,01
2003 5 934,27 934,27 0,34 0,34
2004 4 1 360,39 1 360,39 0,48 0,48
2005 5 1 847,3 1 847,3 1,39 1,39
2006 4 1 636,5 1 636,5 0,33 0,33
2007 3 1 239 1 239 0,4 0,4
Source : notamment Snat www.senat.fr/commission/fin/collectif_2004/06_18/06_1810.html (extrait).

Lorsque le choix se porte sur lannulation corrlative de crdits, le dcret dannu-

lation apparat alors comme le gage du dcret davance. Cette compensation
opre est prcisment contrle par la Cour des comptes. En effet, cette der-
nire, en application de larticle 58-6 de la Lolf, est tenue de dposer un rapport
conjoint au dpt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crdits
oprs par voie administrative dont la ratification est demande dans ledit projet
de loi de finances. Ce rapport est loccasion pour la Cour des comptes dappr-
cier, au travers de cette compensation, si lquilibre prvu par la dernire loi de
finances est respect. Ainsi, dans son rapport sur le dcret davance du
8 novembre 2002 portant ouverture de crdits pour rmunration de personnels
enseignants non titulaires, la Cour des comptes a relev que cet quilibre tait res-
pect ds lors que louverture de crdits autorise par dcret davance tait gage
par lannulation de crdits de paiement pour un mme montant et ce, mme si
les annulations proposes par le dcret risquent dentraner en 2003 des efforts de
gestion www.senat.fr/rap/l02-097/l02-09714.html.
Comme lindique ce tableau, la compensation des ouvertures de crdits par des
annulations due concurrence a pu tre recherche comme lillustrent les
annes 1993, 1995 et 1999. Depuis 2003, cette jonction a t systmatise et
devient dailleurs une obligation avec les nouvelles dispositions organiques
moins que, comme le permet larticle 13 de la Lolf, les ouvertures de crdits
opres par dcrets davance trouvent leur contrepartie dans des recettes
supplmentaires.
5. Lapparition dun principe de sincrit

653. La notion de sincrit, telle quelle apparat dans la loi organique du
1er aot 2001, reflte deux perspectives distinctes : la sincrit, principe bud-
gtaire qui sapplique au budget de ltat tel quil est labor dans le cadre des
lois de finances initiales et rectificatives ; la sincrit, principe comptable qui
impose que les comptes de ltat soient rguliers, sincres et donnent une image
fidle de son patrimoine et de sa situation financire (art. 27, Lolf) 105 qui se
rpercute ncessairement sur la loi de rglement dont la sincrit impose
lexactitude des comptes Cons. const., 25 juillet 2001, Loi organique rela-
tive aux lois de finances, 448 DC.
Avant quil ne soit consacr par la loi organique du 1er aot 2001, le principe
budgtaire de sincrit tait dj invoqu devant le Conseil constitutionnel au
soutien de requtes tendant la dclaration de non-conformit de dispositions
contenues dans des lois de finances. Un principe nouveau de maniement
dlicat, ce point tel qu ce jour, aucune censure constitutionnelle na t pro-
nonce sur le fondement dune mconnaissance dun tel principe.
105. Larticle 31 de la Lolf prcise, au surplus, que les comptables publics chargs de la tenue et de
ltablissement des comptes de ltat, sassurent notamment de la sincrit des enregistrements
comptables et du respect des procdures.

A. Lapparition du principe de sincrit

654. Linvocation dune mconnaissance dun principe de sincrit Cest
compter de 1993 que le Conseil constitutionnel a t saisi par les parlemen-
taires requrants darguments tirs de linsincrit des lois de finances Cons.
const., 21 juin 1993, Loi de finances rectificative pour 1993, 320 DC. La sinc-
rit qui a rapidement t associe aux principes budgtaires Cons. const.,
28 dcembre 1995, Loi de finances pour 1996, 369 DC , a t accueillie
comme telle par le Conseil constitutionnel mais na jamais t retenue comme
motif dinconstitutionnalit.
Depuis 1994, le principe de sincrit a systmatiquement t invoqu devant le
Conseil constitutionnel pour les lois de finances initiales et de manire plus
ponctuelle sagissant des lois de finances rectificatives (comme lindique le
tableau ci-dessous).
Invariablement, linsincrit conteste dans le contenu des lois de finances
(contestation des valuations de recettes et de dpenses) a t carte ds lors
quaucune erreur manifeste dans lvaluation na t commise Cons. const.,
29 dcembre 1999, Loi de finances rectificative pour lanne 1999, 425 DC ;
Cons. const., 28 dcembre 2000, Loi de finances rectificative pour 2000, 441 ;
Cons. const., 27 dcembre 2002, Loi de finances pour 2003, 464 DC estimant
que les prvisions critiques doivent tre apprcies au regard des informa-
tions disponibles la date du dpt et de ladoption du texte dont est issue la
loi dfre et compte tenu des alas inhrents leur valuation Cons. const.,
29 dcembre 2003, Loi de finances pour 2004, 489 DC ; Cons. const.,
29 dcembre 2004, Loi de finances pour 2005, 511 DC et ds lors quil nest
pas dmontr une volont intentionnelle de dissimulation du Gouvernement
Le Conseil constitutionnel a dailleurs soulign, loccasion de sa dcision rela-
tive la loi organique du 1er aot 2001, que le principe de sincrit, tel quintro-
duit par larticle 32 de la Lolf, implique, sagissant des lois de finances initiales
et rectificatives, labsence dintention de fausser les grandes lignes de lquilibre
dtermin par la loi de finances Cons. const., 25 juillet 2001 Loi organique
relative aux lois de finances, 448 DC. Un caractre intentionnel quil sera bien
difficile de prouver
Document n 44 Cahiers du Conseil constitutionnel n 14, Dcision

n 2002-464 DC, 27 dcembre 2002, Loi de finances pour 2003 Sur la
sincrit de la loi de finances pour 2003 (extrait)
Dans le prolongement des rponses dj faites au grief dinsincrit lors de lexamen des prc-
dentes lois de finances et de financement (), le Conseil constitutionnel na pas constat en
lespce derreur manifeste caractrisant une volont de fausser les grandes lignes de lquilibre
budgtaire.

Le dbat de constitutionnalit ne peut tourner au dbat dexperts. Ds lors quen ltat des infor-
mations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en dcouler, la prvision
retenue peut tre valablement argumente et ne traduit pas lintention du Gouvernement dabuser
le Parlement, le Conseil constitutionnel ne saurait se substituer aux organismes de prvision offi-
ciels. () Il reste que le taux de croissance retenu, rapproch des projections les plus rcentes
des instituts de conjoncture, parat en effet optimiste. Aussi, comme pour la loi de finances pour
2000 (424 DC du 29 dcembre 1999, cons. 4), comme pour la loi de financement de la scurit
sociale pour 2002 (453 DC du 18 dcembre 2001, cons. 6) et comme pour la loi de finances pour
2002 (456 DC du 27 dcembre 2001, cons. 4), le Conseil a-t-il invit le Gouvernement pr-
senter une loi de finances rectificative sil apparat en cours danne que sont remises en cause
les conditions gnrales de lquilibre budgtaire .
655. Jamais consacr par le Conseil constitutionnel, ce dernier ny avait dail-

leurs pas dintrt. Une chose est dadmettre lexamen de dispositions lgisla-
tives en termes de sincrit, une autre est den conclure linconstitutionnalit
des mmes dispositions. Une telle censure aurait ncessairement conduit le
Conseil constitutionnel sur un terrain redout
Et ceci tait dautant moins ncessaire que le Conseil constitutionnel navait pas
besoin de consacrer de la sorte un tel principe pour aboutir, sil le souhaitait, au
mme rsultat. En effet, des atteintes lunit, luniversalit ou encore lqui-
libre budgtaire, sont tout autant apprciables en terme de sincrit des inscrip-
tions budgtaires :
les dbudgtisations 106 qui se prsentent comme des atteintes lunit et
luniversalit budgtaire, se prsentent galement comme une atteinte la sinc-
rit des inscriptions contenues dans le budget de ltat ;
il en va de mme lorsque des recettes sont surestimes et des dpenses
sous-estimes, le budget nest alors ni rellement quilibr ni sincre. Ds
lors, pourquoi censurer sur le fondement dune mconnaissance du principe de
sincrit, ds lors que le Conseil constitutionnel a, sa disposition, des prin-
cipes classiques, non contests et qui lui permettent daboutir au mme
rsultat
Ainsi, lorsquen dcembre 1994, des dpenses, qui pourtant prsentent un carac-
tre permanent pour le budget de ltat, ne sont pas prises en charge par ce
budget, le Conseil constitutionnel procde la censure des dispositions
concerne sur le fondement dune mconnaissance du principe duniversalit
budgtaire ne retenant pas la mconnaissance de la sincrit densemble de
la prsentation du projet de loi de finances comme ly invitaient les dputs
requrants Cons. const., 29 dcembre 1994, Loi de finances pour 1995,
351 DC.
656. Linsincrit non censure par le Conseil constitutionnel Certaines
dcisions rendues par le Conseil constitutionnel laissent toutefois perplexe ds
106. Cf. n 622.

lors que linsincrit est constate mais non censure. Ainsi, dans sa dcision
du 30 dcembre 1997, Loi de finances pour 1998, 395 DC, le Conseil constitu-
tionnel relve propos du rattachement par voie de fonds de concours de
recettes fiscales une atteinte () porte la sincrit de la loi de finances
mais qui ne conduit pas pour autant dclarer la loi dfre contraire la
Constitution ds lors que le Gouvernement sest engag rtablir la situation
compter de la loi de finances pour 1999.
Dailleurs, le montant limit des sommes en cause par rapport aux masses bud-
gtaires permet de relativiser latteinte porte au principe de sincrit au point
quil ne soit pas ncessaire den prononcer la censure des dispositions
contestes Cons. const., 29 dcembre 1998, Loi de finances rectificative pour
1998, 406 DC.
Dautres aspects peuvent ne pas tre censurables. Ainsi, loccasion de sa dci-
sion concernant la loi de finances pour 2003 27 dcembre 2002, 464 DC le
Conseil constitutionnel avait indiqu au Gouvernement que si au cours de
lexercice 2003, les grandes lignes de lquilibre de la loi de finances scar-
taient sensiblement des prvisions, il (lui) appartiendrait () de soumettre au
Parlement un projet de loi de finances rectificative . Un an plus tard, le constat
est sans appel Cons. const., 29 dcembre 2003, Loi de finances rectificative
pour 2003, 488 DC le Conseil constitutionnel ne peut que rappeler lobligation
qui incombe au Gouvernement de soumettre au Parlement un tel projet de loi
ds lors quun cart sensible apparat mais de conclure que labsence de dpt
dun projet de loi de finances rectificative en temps utile, si critiquable soit-elle,
est sans effet sur la constitutionnalit de la loi dfre .
Dcisions du Conseil
constitutionnel
93-320 DC du 21 juin propos de lestimation du produit de cession au secteur priv par ltat
1993 Loi de dentreprises du secteur public dont lestimation altrait, selon les
finances rectificative requrants, la sincrit des chiffres contenus dans la loi de finances.
pour 1993 Selon le Conseil constitutionnel, les ressources de ltat figurant dans
les lois de finances de lanne et dans les lois de finances rectificatives
ont un caractre prvisionnel et sont prises en compte sous forme dva-
luations ; que ces valuations doivent tenir compte des effets cono-
miques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener ;
queu gard au programme de privatisations prsent au titre de lanne
1993, linscription en recettes prvisionnelles dune somme de 18 mil-
liards de francs na pas mconnu la rgle (pose par larticle 16 de
lordonnance de 1959 selon laquelle les recettes sont prises en compte au
titre du budget de lanne au cours de laquelle elles sont encaisses).
93-330 DC du propos dune dette de lAgence centrale des organismes de scurit
29 dcembre 1993 sociale lgard de la Caisse des dpts et consignations, reprise dans le
Loi de finances budget de ltat et de son inscription au sein de la loi de finances qui
pour 1994 doit sanalyser, comme le souligne le Conseil constitutionnel, comme
une opration de trsorerie et non comme une avance.

Dcisions du Conseil
constitutionnel
94-351 DC du Des dpenses de ltat ne peuvent tre prises en charge que par le budget
29 dcembre 1994 de ltat. Doivent tre censures des dispositions prvoyant la prise en
Loi de finances pour compte dans les dpenses du fonds de solidarit vieillesse dune dpense
1995 caractre permanent incombant au budget annexe des prestations sociales
agricoles.
95-369 DC du Premire vocation dun principe de sincrit au travers dune mcon-
28 dcembre 1995 naissance de lobligation dinformation du Parlement.
Loi de finances pour
1996
95-371 DC du vocation du principe de sincrit au travers des dispositions qui sont au
29 dcembre 1995 nombre de celles qui (ne) sauraient figurer dans une loi de finances.
96-385 DC du Considrant quil est loisible au lgislateur, dans le cadre dune loi de
30 dcembre 1996 finances de lanne, daugmenter le produit dune taxe en largissant son
Loi de finances pour assiette et en modifiant son taux et, dans le cadre dune loi de finances recti-
1997 ficative, doprer un prlvement exceptionnel au profit du budget de ltat
sur des excdents du produit de la mme taxe, accumuls au cours des
annes prcdentes ; quil sagit de deux oprations distinctes et que ds lors
le moyen tir dune atteinte au principe de sincrit budgtaire ne peut
qutre cart .
97-395 DC du Contestation de la sincrit de la prsentation de la loi de finances pour 1998
30 dcembre 1997 et notamment du rattachement par voie de fonds de concours de recettes
Loi de finances pour fiscales. Si le Conseil constitutionnel relve un rattachement irrgulier et une
1998 atteinte ainsi porte la sincrit de la loi de finances , cette atteinte ne
conduit pas pour autant dclarer la loi dfre contraire la Constitution
ds lors que les crdits relatifs ces fonds de concours seront rintgrs, sui-
vant les prescriptions de lordonnance de 1959, dans le budget gnral de
ltat ds le projet de loi de finances pour 1999 .
Le principe de sincrit est galement voqu pour contester la mconnais-
sance des rgles daffectation de ressources aux budgets annexes.
98-405 DC du Sur la sincrit de la prsentation budgtaire le Conseil constitu-
29 dcembre 1998 tionnel conclut que les exigences duniversalit et de sincrit budg-
Loi de finances pour taire nont pas t mconnues .
1999
98-406 DC du Selon les requrants, en ouvrant de nombreux crdits destins tre
29 dcembre 1998 reports sur lexercice 1999 ou sur des exercices ultrieurs, sans que
Loi de finances rec- linscription de ces crdits rponde lobjectif de continuit de laction
tificative pour 1998 de ltat et alors que leur ncessit tait connue ds llaboration du
projet de loi de finances pour 1999, le lgislateur a port atteinte au prin-
cipe de lannualit budgtaire et lobligation de sincrit budgtaire .
Considrant quen inscrivant certains crdits dans la loi de finances
rectificative pour 1998 sur des chapitres dots de crdits pouvant tre
reports en application des dispositions de larticle 17 de lordonnance
du 2 janvier 1959 (), alors mme que ces dpenses ne pourront tre
effectivement engages quau cours de lexercice budgtaire 1999, le
lgislateur, eu gard au montant limit des sommes en cause par rapport
aux masses budgtaires, na pas mconnu les exigences constitutionnelles
invoques par les requrants .

Dcisions du Conseil
constitutionnel
99-424 DC du Contestation, sur plusieurs aspects, de la sincrit de la loi de finances :
29 dcembre 1999 lvaluation des recettes fiscales, la sous-valuation du nombre demplois
Loi de finances publics, la dbudgtisation de ressources fiscales, des ressources non
pour lanne 2000 retraces en loi de finances et enfin des crdits non inscrits en loi de
finances pourtant destins faire face des dpenses annonces par le
Gouvernement. Aucun de ces points ne justifiera, pour le Conseil constitu-
tionnel, linsincrit de la loi dfre.
99-425 DC du Contestation de la sincrit des valuations de recettes fiscales Rejet au
29 dcembre 1999 motif que lvaluation des recettes fiscales nest entache daucune erreur
Loi de finances rec- manifeste.
tificative pour lanne
1999
2000-441 DC du Contestation dune sous-valuation des recettes fiscales Considrant
28 dcembre 2000 que les ressources de ltat retraces dans les lois de finances prsentent un
Loi de finances rec- caractre prvisionnel et sont prises en compte sous forme dvaluations ;
tificative pour 2000 quil ne ressort pas des lments fournis au Conseil constitutionnel que les
valuations prises en compte dans larticle dquilibre soient, eu gard au
montant de la sous-estimation allgue rapport aux masses budgtaires,
entaches dune erreur manifeste ; que, par suite, le grief doit tre cart .
2000-442 DC du Contestation de larticle dquilibre de la loi de finances sur la base dune
28 dcembre 2000 mconnaissance des principes de sincrit et duniversalit Rejet, le
Loi de finances Conseil constitutionnel estimant quaucune erreur manifeste dans lvalua-
pour 2001 tion na t commise.
2001-448 DC du Le principe de sincrit, introduit par larticle 32 de la Lolf, implique,
25 juillet 2001 Loi sagissant des lois de finances initiales et rectificatives, labsence dinten-
organique relative tion de fausser les grandes lignes de lquilibre dtermin par la loi de
aux lois de finances finances.
2001-456 DC du Loi de finances entache d erreurs manifestes dapprciation selon les
27 dcembre 2001 dputs requrants et notamment une survaluation des recettes fiscales en
Loi de finances raison dune estimation trop optimiste de la croissance conomique ainsi
pour 2002 quune apprciation manifestement errone du dficit budgtaire
Griefs rejets.
2002-464 DC du Contestation de la sincrit des valuations de recettes et des estimations
27 dcembre 2002 de dpenses entaches, selon les requrants d une erreur manifeste, cer-
Loi de finances taine et volontaire () conduisant fausser les grandes lignes de lqui-
pour 2003 libre budgtaire
Rappelant que la sincrit se caractrise par labsence dintention de
fausser les grandes lignes de lquilibre, le Conseil constitutionnel estime
que compte tenu des alas inhrents leur valuation et des incertitudes
relatives lvolution de lconomie en 2003, les valuations ne sont pas
entaches dune erreur manifeste.
2003-488 DC du Selon les requrants lexigence issue du respect des rgles de sincrit
29 dcembre 2003 budgtaire aurait d conduire le Gouvernement prsenter, au cours de
Loi de finances rec- lexercice 2003, un projet de loi de finances rectificative, conformment
tificative pour 2003 linvitation forte formule lan dernier par le Conseil constitutionnel dans
sa dcision n 2002-464 DC ; quils fondent leur grief sur la dtrioration

Dcisions du Conseil
constitutionnel
du dficit budgtaire et sur la baisse des recettes fiscales qui ont pu tre
constates tout au long de lanne ; quils considrent que le contrle de
sincrit, sil ne peut sappliquer a posteriori sur la loi de finances ini-
tiale, mrite, tout le moins, de sexercer dans le cadre dun projet de
loi de finances rectificative de fin danne ;
Considrant que si, en cours dexercice, les grandes lignes de lqui-
libre de la loi de finances scartent sensiblement des prvisions, il
appartient au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi
de finances rectificative ; Considrant, toutefois, que labsence de dpt
dun projet de loi de finances rectificative en temps utile, si critiquable
soit-elle, est sans effet sur la constitutionnalit de la loi dfre .
2003-489 DC du Sur-estimation intentionnelle des charges de ltat, hypothses cono-
29 dcembre 2003 miques retenues par le Gouvernement incohrentes au regard des pers-
Loi de finances pectives de croissance, tels sont, notamment, les reproches formuls par
pour 2004 les dputs requrants lgard de la loi de finances pour 2004. Mais,
comme le souligne le Conseil constitutionnel : les prvisions critiques
doivent tre apprcies au regard des informations disponibles la date
du dpt et de ladoption du texte dont est issue la loi dfre et compte
tenu des alas inhrents leur valuation ; quil ne ressort des lments
soumis au Conseil constitutionnel ni que lhypothse de croissance du
produit intrieur brut retenue pour 2004, ni que le dficit budgtaire
prvu soient entachs dune erreur manifeste ; Considrant quil ne res-
sort pas non plus des lments soumis au Conseil constitutionnel que le
Gouvernement ait dissimul au Parlement des engagements souscrits
auprs des institutions communautaires de nature remettre en cause les
prvisions figurant dans la loi de finances pour 2004 ;
Rappelant les dispositions de larticle 14 de la Lolf (annulations de
crdits), le Conseil constitutionnel souligne que le Gouvernement peut
prvoir la mise en rserve, en dbut dexercice, dune faible fraction des
crdits ouverts afin de prvenir une dtrioration ventuelle de lquilibre
du budget sans que puisse tre conteste la sincrit du contenu de la
loi de finances ds lors que le Gouvernement a inform le Parlement de
son intention.
2004-511 DC du Les requrants dnoncent une surestimation manifeste des prvisions
29 dcembre 2004 de recettes, fondes sur des hypothses conomiques dont ils contestent
Loi de finances le ralisme ds lors que le Gouvernement naurait pas pris en compte
pour 2005 les effets de la baisse de la consommation de produits ptroliers,
constate au cours des dbats parlementaires, sur les recettes fiscales
attendues pour 2005 . Ils mettent galement en cause les prvisions de
dpenses surestimes pour certaines dentre elles. Mais le Conseil
constitutionnel rappelle que les prvisions de recettes sont invitable-
ment affectes des alas inhrents de telles estimations et des incerti-
tudes relatives lvolution de lconomie ; quil ne ressort pas des
lments soumis au Conseil constitutionnel que les valuations pour
2005, y compris en ce qui concerne la taxe intrieure de consommation
sur les produits ptroliers, soient entaches dune erreur manifeste .
Par ailleurs, il est loisible au Gouvernement de prvoir la mise en
rserve, en dbut dexercice, dune faible fraction des crdits ouverts afin

Dcisions du Conseil
constitutionnel
de prvenir une dtrioration ventuelle de lquilibre budgtaire ; quen
effet, le vote par le Parlement des plafonds affrents aux grandes cat-
gories de dpenses et des crdits mis la disposition des ministres
nemporte pas, pour ces derniers, obligation de dpenser la totalit des
crdits ouverts .
2005-517 DC du propos des modifications apportes aux articles relatifs aux documents
7 juillet 2005 Loi joints au projet de lois de finances. Le Conseil constitutionnel indique
organique modifiant quun ventuel retard dans la mise en distribution de tout ou partie des
la loi organique documents exigs ou une mconnaissance des procdures (prvues par la
n 2001-692 du Lolf) ne sauraient faire obstacle la mise en discussion dun projet de loi
1er aot 2001 relative de finances ; que la conformit de la loi de finances la Constitution
aux lois de finances serait alors apprcie au regard tant des exigences de la continuit natio-
nale que de limpratif de sincrit qui sattache lexamen des lois de
finances pendant toute la dure de celui-ci .
2005-530 DC du Contestation de la sincrit des indicateurs de performances associs la
29 dcembre 2005 loi de finances pour 2006 et de la sincrit de la rpartition de certaines
Loi de finances dpenses de personnel Moyens non accueillis par le Conseil
pour 2006 constitutionnel.
657. Les perceptions de la sincrit budgtaire Si la jurisprudence constitu-

tionnelle na jamais retenu linsincrit pour prononcer une censure constitu-
tionnelle, ses dcisions permettent nanmoins de percevoir toutes les
dimensions quil convient daccorder ce nouveau principe. Lanalyse permet
de dgager trois logiques distinctes :
la sincrit peut sapprcier dans le contenu de la loi de finances qui
conduit sanctionner la pratique des dbudgtisations de dpenses ou de res-
sources qui relvent par nature du budget de ltat Cons. const.,
29 dcembre 1999, Loi de finances pour 2000, 424 DC (dcision loccasion de
laquelle, le Conseil constitutionnel souligne les inconvnients inhrents toute
budgtisation du point de vue du contrle des finances publiques) ;
la sincrit peut galement rsider dans lvaluation qui permet de sanc-
tionner une erreur manifeste dans lvaluation des recettes Cons. const.,
enfin, la sincrit peut se percevoir dans linformation du Parlement, ce dernier
devant, notamment, tre inform avec prcision des effectifs permanents de ltat
afin de se prononcer sur les crdits correspondants Cons. const., 29 dcembre
1999, Loi de finances pour 2000, 424 DC. Plus largement, le Conseil constitu-
tionnel a soulign que les parlementaires devaient tre mme de discuter et de
voter la loi de finances en disposant des informations ncessaires lexercice du

pouvoir lgislatif Cons. const., 30 dcembre 1997, Loi de finances pour 1998,
395 DC.
B. Un principe consacr par la Lolf

658. Du principe de sincrit La loi organique de 2001 a consacr le
principe de sincrit au travers de deux articles (art. 32 et 33) runis au sein
dun chapitre intitul : Du principe de sincrit . Aux termes de ces dispo-
sitions, les lois de finances prsentent de faon sincre lensemble des res-
sources et des charges de ltat. Leur sincrit sapprcie compte tenu des
informations disponibles et des prvisions qui peuvent raisonnablement en
dcouler.
Le Conseil constitutionnel a nanmoins prcis que ce principe navait pas la
mme porte sagissant des lois de rglement et des autres lois de finances
Cons. const., 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances,
448 DC que, dans le cas de la loi de finances de lanne, des lois de finances
rectificatives et des lois particulires prises selon les procdures durgence
prvues larticle 45, la sincrit se caractrise par labsence dintention de
fausser les grandes lignes de lquilibre dtermin par la loi de finances ; dans
le cas de la loi de rglement, la sincrit sentend, en outre, comme imposant
lexactitude des comptes.
Larticle 33 de ce mme chapitre prvoit, par ailleurs, quaucune loi, aucun
dcret ayant une incidence financire pour ltat ne peut tre publi sans une
annexe financire prcisant ses consquences au titre de lanne dentre en
vigueur et de lanne suivante.
Cet article 33 poursuit : sous rserve des dispositions (applicables en matire de
dcrets davance), lorsque des dispositions dordre lgislatif ou rglementaire
sont susceptibles daffecter les ressources ou les charges de ltat dans le cou-
rant de lanne, les consquences de chacune dentre elles sur les composantes
de lquilibre financier doivent tre values et autorises dans la plus pro-
chaine loi de finances affrente cette anne.
659. Linsincrit constate par la Cour des comptes En consacrant ce
principe, la nouvelle loi organique permet denvisager diffremment lutilisa-
tion qui sera dsormais faite par le Gouvernement de lautorisation budgtaire
accorde par le Parlement.
En effet, frquemment, la Cour des comptes a pu dnoncer des insincrits
imputables au Gouvernement. Ainsi, dans son rapport 1991, la Cour des
comptes invitait le Gouvernement tablir des prvisions aussi rigoureuses
que possible lors de la prparation par les administrations intresses, des lois
de finances successives, initiale puis rectificative ; dfaut, les charges et les
ressources totalises en fin de gestion diffrent par trop des prvisions votes
par le Parlement . Tandis que dans son rapport 1995, la Cour des comptes
constatait quau cours des rcentes annes, les lois de finances avaient parfois

t prpares et votes par le Parlement partir dune information irraliste ou

prime, notamment celle consacre au budget 1993 qui reposait sur des hypo-
thses de croissance conomique que lon savait prime au moment de son
adoption.
Aux lendemains de ladoption de la Lolf, le Conseil constitutionnel disposait,
ainsi, dun instrument juridique supplmentaire dans lexercice de son contrle
de constitutionnalit. En effet, les articles 32 et 33 figurent parmi les premires
dispositions appliques de la Lolf 107 et cest donc, sur leur fondement, que le
Conseil constitutionnel a rendu ses dcisions compter de 2002. Aucune na
conduit, ce jour, censurer des dispositions lgislatives en raison de leur
insincrit.
Cette rticence constitutionnelle devient dautant plus proccupante que la Cour
des comptes, elle-mme, nhsite pas constater que le principe de sincrit
budgtaire nest pas respect loccasion de ladoption de certaines lois de
finances. Ainsi, dans son rapport sur lexcution des lois de finances pour 2003,
la Cour des comptes relve des entorses au principe de sincrit budgtaire
constatant que comme les annes prcdentes (), certaines dpenses de
ltat ne figurent pas au nombre de celles soumises au vote du Parlement lors
de la discussion du projet de loi de finances initiale, en dpit de leur caractre
prvisible , relevant le caractre trs excdentaire de certains crdits tandis
que dautres font lobjet de sous-valuations critiquables et rptes autant
dentorses auxquelles la Cour des comptes recommande de mettre un terme.
De nouveau, dans son rapport sur lexcution des lois de finances pour 2004, la
Cour des comptes relve des atteintes rptes la sincrit du budget ds
lors :
que certaines dotations en loi de finances initiale nont pas t correctement
values alors mme quune plus juste valuation aurait pu tre effectue ;
que les dpenses permanentes (de ltat) nont pas t soumises au vote du
Parlement lors de la discussion sur le budget initial ;
que certains crdits ont t survalus par rapport aux besoins pour des
montants qui excdent significativement non seulement les besoins tels quils
ont t constats en fin dexercice mais aussi le niveau qui tait connu ou prvi-
sible ds le vote du budget .
En consquence, la Cour ne peut que renouvelle(r) sa recommandation que
les dotations proposes au vote du Parlement soient ajustes au montant de la
dpense anticipe .
Linsincrit est galement voque loccasion de surestimations supposes
par le Gouvernement du montant de certaines dpenses. En effet, la pratique de
certains gouvernements, procdant aux lendemains mmes de ladoption de la
loi de finances par le Parlement une mise en rserve, un gel, de certains
107. Sur lentre en vigueur des dispositions de la Lolf Cf. n 475 et s.

crdits a conduit les parlementaires contester cette pratique sur la base dune
mconnaissance du principe de sincrit des dispositions contenues dans la loi
de finances. Trs concrtement, les parlementaires ont reproch la surestima-
tion par le Gouvernement de crdits inscrits sur certains chapitres budgtaires,
dont les annulations ultrieures peuvent permettre dalimenter, due concur-
rence, des dpenses dlibrment sous-estimes. Ces pratiques ont dailleurs t
dnonces par la Cour des comptes notamment dans son rapport dpos
conjointement au projet de loi de finances rectificatives pour 2004.
Nanmoins, le Conseil constitutionnel na, jusqu prsent, pas sanctionn ces
pratiques dune censure constitutionnelle. En effet, loccasion de sa dcision
n 2004-511 DC 29 dcembre 2004, Loi de finances pour 2005 , le Conseil
constitutionnel a relev quil tait loisible au Gouvernement de prvoir la mise
en rserve en dbut dexercice, dune faible fraction des crdits ouverts afin de
prvenir une dtrioration ventuelle de lquilibre budgtaire ; quen effet, le
vote par le Parlement des plafonds affrents aux grandes catgories de dpenses
et des crdits mis la disposition des ministres nemporte pas, pour ces der-
niers, obligation de dpenser la totalit des crdits ouverts et constatant, par
ailleurs, que le Gouvernement avait inform le Parlement de son intention de
constituer une rserve de prcaution .
Document n 45 Jean-Pierre Camby, La Lolf et le Conseil constitu-

tionnel , RFFP 2006, n 94 p. 73 (extrait)
La sincrit budgtaire occupe, parmi les innovations, une place part : la notion connat un
indniable succs (Mais) sauf mettre en vidence, comme dans la dcision du 30 dcembre
1997, des dtournements de mcanismes budgtaires, la notion fait appel des apprciations fata-
lement sujettes dbat : comment une prvision de taux de croissance ou dinflation, une estima-
tion de recettes ou un montant de dpense peuvent-ils ne pas encourir un doute, une suspicion
dinsincrit ? Mais comment transformer cette suspicion en un grief dinsincrit, tay au plan
constitutionnel ?
En dpit de son contenu juridique flou, labsence de sincrit est pourtant trs frquemment invo-
que des fins plus politiques. La jurisprudence semble donc dsormais bien tablie : elle a
admis quune rserve de crdits pouvait tre prvue ds le dbut de lexercice (27 dcembre
2002, 29 dcembre 2003) avant mme que le principe dune indication, en loi de finances de
lanne, de cette mise en rserve ne figure dans la loi organique (7 juillet 2005). Au-del, le
dbat constitutionnel ne saurait tre ramen un dbat sur la robustesse des hypothses cono-
miques. Le Conseil se contente donc de retenir que les prvisions ne sont pas entaches dune
erreur manifeste, ou si lon prfre quelles ne sont pas draisonnables.
Si la notion de sincrit connat un tel succs, cest indniablement parce quelle permet aux sai-
sissants de critiquer, sur le plan plus politique, les hypothses de recettes, les mises en rserve
de crdits ou les dpenses. Pour autant, elle est difficile concrtiser au plan constitutionnel : le
dbat constitutionnel ne peut tourner une querelle de chiffres. Cest plutt lobjet du dbat
parlementaire .

Section 4
Ladoption de la loi de finances
660. Longues et monotones, le Prsident Edgar Faure avait rsum les discus-
sions budgtaires au Parlement par ces trois mots : litanie, liturgie, lthargie .
Lexpression, demeure clbre, traduit les inconvnients dune discussion au
cours de laquelle les Parlementaires ne disposaient de marges de manuvres
que pour 6 % des crdits du budget de ltat (les mesures nouvelles 108) et
encore le propos doit lui-mme tre relativis en raison du pouvoir damende-
ment dtenu par les parlementaires, strictement encadr par les dispositions
constitutionnelles et organiques.
La nouvelle procdure budgtaire, telle quelle rsulte de la Lolf, doit faire des
discussions budgtaires, un instant essentiel dans lexercice du pouvoir lgis-
latif. Lamlioration de linformation destination des parlementaires, la budg-
tisation au premier euro, le vote par mission et les nouvelles modalits du
pouvoir damendement des parlementaires doivent, parmi dautres, y contribuer.
1. Linformation des parlementaires

661. Dans une perspective de rnovation du pouvoir financier des parlemen-
taires, la loi organique du 1er aot 2001 entend amliorer linformation des
parlementaires.
Si ces dveloppements sattarderont sur linformation adresse aux parlemen-
taires dans la perspective dadoption du budget de ltat, il faut savoir que la
Lolf a intensifi, sur de nombreux aspects, linformation destination des parle-
mentaires. La dmarche est multiple : information au stade de llaboration du
projet de loi de finances, information accrue dans ladoption des lois de finances
initiales, rectificatives et de rglement mais galement information, en cours
dexcution budgtaire raison des mouvements de crdits affectant lautorisa-
tion budgtaire accorde par le Parlement 109.
Ce souci dinformation des parlementaires sinscrit dans un contexte de transpa-
rence mais galement de sincrit et doit conduire les parlementaires exercer
un contrle effectif sur lexcution de la loi de finances.
A. Associer les parlementaires au stade de llaboration

du projet de loi de finances
662. Afin dviter que les parlementaires ne prennent connaissance des orienta-
tions budgtaires qu compter de la discussion budgtaire doctobre, les nou-
velles dispositions organiques organisent linformation des parlementaires en
108. Cf. n 689 et s.

109. Sur les modalits de linformation des parlementaires dans le cadre des mouvements de crdits
Cf. pour les dcrets davance (n 530 et s.), les annulations de crdits (n 648 et s.), les reports de
crdits (n 566 et s.), les transferts et virements de crdits (n 631 et s.).

amont de la procdure dadoption de la loi de finances et notamment au stade

de llaboration du projet de loi de finances (alors quil est en priode de gesta-
tion au sein des instances ministrielles).
Si le temps fort de cette association prend la forme du dbat dorientation bud-
gtaire, sy ajoutent galement les questions que les parlementaires peuvent
adresser au Gouvernement et auxquelles ce dernier est tenu de rpondre.
Linformation peut galement se formaliser au travers des lettres de cadrage 110
communiques aux commissions des finances des assembles parlementaires
depuis 2000.
I LINSTITUTIONNALISATION DU DBAT DORIENTATION BUDGTAIRE

663. Le rapport dorientation budgtaire Larticle 48 de la Lolf officialise
le DOB dbat dorientation budgtaire qui se droule sur la base dun rapport
adress par le Gouvernement au Parlement, portant sur lvolution de lco-
nomie nationale et sur les orientations des finances publiques.
Ce rapport est prsent au Parlement au cours du dernier trimestre de la ses-
sion parlementaire ordinaire savoir entre avril et juin et comme lindique
le dernier alina de cet article 48, ce rapport peut donner lieu un dbat
lAssemble nationale et au Snat.
Trs prcisment, le rapport dorientation budgtaire contient :
une analyse des volutions conomiques constates depuis ltablissement du
rapport sur la situation et les perspectives conomiques, sociales et financires
de la nation, dpos conjointement au projet de loi de finances de lanne (donc
lautomne prcdent) ;
une description des grandes orientations de la politique conomique et budg-
taire au regard des engagements europens de la France ;
une valuation moyen terme des ressources de ltat ainsi que de ses
charges ventiles par grandes fonctions ;
la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances
associs chacun de ces programmes, envisags pour le projet de loi de
finances de lanne suivante.
664. La tenue du dbat dorientation budgtaire Ainsi que le souligne
Alain Lambert, la Lolf na pas rendu obligatoire la tenue de ce dbat seule la
remise du rapport par le Gouvernement constitue une obligation juridique. Mais
dsormais, ce dbat est ncessaire car, le budget de ltat se prparant tout
au long de lanne, le dialogue entre le Gouvernement et le Parlement ne peut
plus se rsumer nos rendez-vous de lautomne Alain Lambert, ministre
dlgu au budget et la rforme budgtaire Dbat dorientation budgtaire
pour 2004 www.assemblee-nationale.fr/12/cra/2002-2003/266.asp#P51_3179
110. Cf. n 549.

Dans les faits, le DOB existe depuis 1996 (aprs une premire tentative en
1990) et a systmatiquement lieu, chaque anne, depuis 1998 (interruption en
1997 en raison de la dissolution de lAssemble nationale au printemps). Et le
premier dbat budgtaire organis sur la base des nouvelles dispositions orga-
niques a eu lieu en 2003 (larticle 65 de la Lolf prvoyant lentre en vigueur de
ces dispositions au 1er janvier 2003).
II LES QUESTIONNAIRES PARLEMENTAIRES

665. En vue de lexamen et du vote du projet de loi de finances de lanne, les
commissions de lAssemble nationale et du Snat charges des finances, de
mme que les commissions concernes, peuvent adresser des questionnaires au
Gouvernement. Ces derniers doivent tre adresss au Gouvernement avant le
10 juillet ainsi que le prvoit larticle 49 de la Lolf.
Dans sa version initiale, cet article imposait au Gouvernement lobligation dy
rpondre au plus tard huit jours francs aprs la date mentionne au premier
alina de larticle 39 de la Lolf, lequel fait rfrence au dpt effectif du projet
de loi de finances et la date limite de ce dpt au premier mardi doctobre.
Ces dispositions ont t modifies par la loi organique n 2005-779 du 12 juillet
2005 car juges imprcises et complexes. Dsormais, obligation est faite au
Gouvernement dy rpondre par crit au plus tard le 10 octobre instaurant un
certain paralllisme avec la date limite denvoi des questionnaires.
B. Lenrichissement des informations jointes au dpt

des projets de loi de finances
666. Les informations jointes au dpt du projet de loi de finances initiale
Trs concrtement, les nouvelles dispositions organiques viennent numrer
les informations devant tre jointes au dpt du projet de loi de finances.
Larticle 50 prvoit ainsi que doit tre joint au projet de loi de finances de
lanne, un rapport sur la situation et les perspectives conomiques, sociales et
financires de la nation. Ce rapport comprend notamment la prsentation des
hypothses, des mthodes et des rsultats des projections sur la base desquelles
est tabli le projet de loi de finances de lanne. Il prsente et explicite les pers-
pectives dvolution, pour au moins les quatre annes suivant celle du dpt du
projet de loi de finances, des recettes, des dpenses et du solde de lensemble
des administrations publiques.
ce rapport, doivent sajouter lensemble des informations telles que dtailles
par larticle 51 de la Lolf et comprenant, notamment :
une annexe explicative comportant la liste et lvaluation, par bnficiaire ou
catgories de bnficiaires, des impositions de toute nature affectes des per-
sonnes morales autres que ltat ;
une analyse des prvisions de chaque recette budgtaire et une prsentation
des dpenses fiscales ;

les projets annuels de performances 111 ;

une prsentation dtaille de la rpartition prvisionnelle des emplois rmu-
nrs par ltat
Larticle 52 de la Lolf dispose qu en vue de lexamen du projet de loi de
finances et du projet de loi de financement de la scurit sociale de lanne
suivante par le Parlement, le Gouvernement prsente louverture de la session
ordinaire un rapport retraant lensemble des prlvements obligatoires ainsi
que leur volution.
Ce rapport comporte lvaluation financire pour lanne en cours et les deux
annes suivantes, de chacune des dispositions, de nature lgislative ou rgle-
mentaire, envisages par le Gouvernement. Ce rapport peut faire lobjet dun
dbat lAssemble nationale et au Snat.
Ainsi que le prcise le rapport sur les prlvements obligatoires et leur volution
dpos au Snat en novembre 2003, la tenue dun tel dbat est essentielle pour
amliorer la lisibilit de nos finances publiques. Nos concitoyens, qui sont ga-
lement contribuables, ne distinguent pas entre leurs contributions au budget de
ltat et au financement de la scurit sociale. Il est important de leur restituer
une image fidle de la ralit des prlvements dont ils sacquittent .
667. Les informations jointes au dpt du projet de loi de finances rectifi-
cative Enfin, larticle 53 prvoit quels documents doivent tre joints au dpt
du projet de loi de finances rectificative :
un rapport prsentant les volutions de la situation conomique et budgtaire ;
le dtail des modifications de crdits proposes et enfin une rcapitulation
des mouvements de crdits intervenus par voie rglementaire durant lanne en
cours (galement art. 58-6, Lolf).
Cet article 53 est, en soi, une totale nouveaut. En effet, dans le cadre de
lordonnance de 1959, aucune information ntait exige au stade du dpt dun
projet de loi de finances rectificative.
Non prvue, linformation tait toutefois adresse aux parlementaires. Ainsi,
avec la loi de finances rectificative pour 1974 du 27 dcembre, les textes rgle-
mentaires pris en vertu de lordonnance de 1959 et qui, bien que ntant pas
soumis la ratification du Parlement, ont modifi la rpartition des crdits telle
quelle rsulte de la loi de finances initiale, devaient tre annexs, pour linfor-
mation des membres du Parlement, sous forme de tableaux rcapitulatifs, au
texte du plus prochain projet de loi de finances suivant leur promulgation.
dfaut de dpt dun projet de loi de finances rectificative avant le 1er juin,
ces tableaux taient annexs au rapport sur lvolution de lconomie nationale
et des finances publiques prvus par larticle 38 de lordonnance. Sur ce point,
la Lolf reprend ces dispositions en prvoyant que seront joints au projet de loi
111. Cf. n 541 et s.

de finances rectificative des tableaux rcapitulant les mouvements intervenus

par voie rglementaire et relatifs aux crdits de lanne en cours.
668. Ces informations, adresses aux parlementaires, doivent ltre dans les
dlais prescrits 112. Le Conseil constitutionnel a toutefois prcis quun ven-
tuel retard dans la distribution de tout ou partie des documents exigs ne sau-
rait faire obstacle lexamen du projet concern ; que la conformit de la loi
de finances la Constitution serait alors apprcie au regard tant des exigences
de la continuit de la vie nationale que de limpratif de sincrit qui sattache
lexamen des lois de finances pendant toute la dure de celui-ci Cons.
const., 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, 448 DC.
C. Le renforcement du rle des commissions parlementaires

669. Avec les nouvelles dispositions organiques, le rle des commissions parle-
mentaires est singulirement renforc. Bien videmment, et avant tout, celui des
commissions charges des finances au sein de chacune des assembles mais
galement celui des autres commissions parlementaires en ce quelles peuvent
apporter la matire financire. Ce renforcement se ressent divers stades : la-
boration du projet de loi de finances, excution des lois de finances, contrle de
lexcution de ces mmes lois avec un leitmotiv vident : sassurer par une
information complte et rgulire dun vote clair des lois de finances par le
Parlement.
Trs concrtement, et en application de larticle 57 de la Lolf, les commissions
de lAssemble nationale et du Snat charges des finances suivent et contr-
lent lexcution des lois de finances et procdent lvaluation de toute ques-
tion relative aux finances publiques. Cette mission est confie leur prsident,
leur rapporteur gnral ainsi que, dans leurs domaines dattributions, leurs rap-
porteurs spciaux. cet effet, ils peuvent procder toutes investigations sur
pices et sur place ainsi qu toutes auditions quils jugent utiles.
Ils peuvent galement obtenir communication de tous renseignements et docu-
ments dordre financier et administratif, y compris tout rapport tabli par les
organismes et services chargs du contrle de ladministration, rserve faite des
sujets caractre secret concernant la dfense nationale, la scurit intrieure ou
extrieure de ltat, le respect du secret de linstruction et le respect du secret
mdical.
Les personnes dont laudition est juge ncessaire par le prsident et le rappor-
teur gnral de la commission charge des finances de chaque assemble, ont
lobligation de sy soumettre. Elles sont dlies du secret professionnel pour les
rserves prcdemment voques.
670. La communication dinformations sous astreinte Ces commissions
disposent, par ailleurs, des moyens juridiques dobtenir la communication des
112. Cf. n 674.

renseignements et documents demands. En effet, larticle 59 de la Lolf prvoit

que si cette communication ne peut tre obtenue au terme dun dlai raison-
nable, apprci au regard de la difficult fournir les renseignements et docu-
ments demands, les prsidents des commissions de lAssemble nationale et du
Snat charges des finances peuvent demander la juridiction comptente, sta-
tuant en rfr, de faire cesser cette entrave sous astreinte. En termes dactualit,
il est possible dillustrer lapplication de cet article 59 par la menace brandie
par le rapport gnral de la Commission des finances du Snat en avril 2002,
de recourir cette procdure devant le refus de la Directrice du budget de lui
communiquer certaines notes mentionnes par la presse et notamment, lune
delle, indiquant que lquilibre des finances publiques ne pourrait tre atteint
en 2004, sans une forte hausse des prlvements Le Monde, 6 avril 2002.
Sur ce point, le Conseil constitutionnel a prcis que conformment la concep-
tion franaise de la sparation des pouvoirs, les dispositions de larticle 59 ne
peuvent tre comprises que comme permettant au juge administratif dordonner
en rfr une personne morale investie de prrogatives de puissance publique,
la communication sous astreinte des documents ou renseignements demands en
application de larticle 57 de la Lolf.
671. Par ailleurs, et en application des nouvelles dispositions organiques telles
quelles rsultent de larticle 58, les commissions charges des finances de
chaque assemble ont la possibilit de demander la Cour des comptes la rali-
sation de toute enqute sur la gestion des services ou organismes quelle
contrle. Les conclusions de ces enqutes sont obligatoirement communiques
dans un dlai de huit mois aprs la formulation de la demande la commission
qui en a fait la demande et peut dcider de la publication de lenqute.
Enfin, au stade mme de lexcution des lois de finances, linformation est orga-
nise de telle manire que les parlementaires, par lentremise de leurs commis-
sions (et notamment celles charges des finances), soient informs des
mouvements de crdits oprs par voie rglementaire 113 en ce que ces mouve-
ments modifient dautant la porte de lautorisation budgtaire accorde par le
Parlement loccasion du vote de la loi de finances initiale.
2. Les modalits dadoption des lois de finances

672. La loi de finances initiale est adopte selon les modalits voques par
larticle 47 de la Constitution, telles que prcises par les dispositions orga-
niques : dlais et rgles de vote sont dtermins dans un souci de rationalisation
de la procdure lgislative.
113. Sur ces mouvements de crdits, cf. n 530 et s. (pour les dcrets davance), n 634 et s. (pour
les virements de crdits), n 631 et s. (pour les transferts de crdits), n 566 et s. (pour les reports de
crdits), n 648 et s. (pour les annulations de crdits).

A. Les dlais dadoption de la loi de finances

673. La Constitution ainsi que les dispositions organiques sont trs prcises
quant aux dlais impartis pour ladoption des lois de finances initiales. Ces
dlais constituent une garantie pour ladoption dun budget avant le dbut de
lexercice quil concerne et ce dans le respect du principe dannualit. Des
procdures durgence ont toutefois t prvues dans lhypothse o ces dlais ne
pourraient tre respects.
I DES DLAIS FIXS DANS LE RESPECT DU PRINCIPE DANNUALIT

674. Le dpt du projet de loi de finances Ladoption de la loi de finances
seffectue selon un chancier prcis qui dbute, au plus tard, au premier mardi
doctobre de lanne qui prcde celle de lexcution du budget (art. 38, Ord.
art. 39, Lolf). En effet, cette date, le projet de loi de finances ainsi que les
documents ncessaires son examen, doivent avoir t dposs sur le bureau
des assembles parlementaires Cons. const., 30 dcembre 1997, Loi de
En application de larticle 39 de la Constitution, les projets de loi de finances
sont soumis en premier lieu lAssemble nationale. Le Conseil constitutionnel
dduit de ces dispositions que des mesures financires entirement nouvelles
ne peuvent tre prsentes par le Gouvernement pour la premire fois devant le
Snat Cons. const., 21 juin 1993, Loi de finances rectificative pour 1993,
320 DC.
675. Les dlais fixs aux dbats parlementaires Le Parlement dispose dun
dlai de 70 jours compter du dpt du projet pour se prononcer. Dans ce laps
de temps, si lAssemble nationale na pas mis un vote en premire lecture sur
lensemble du projet dans un dlai de quarante jours, le Gouvernement saisit le
Snat qui dispose dun dlai de quinze jours pour se prononcer (art. 40, Lolf).
En revanche, si lAssemble nationale a respect le dlai qui lui tait imparti, le
Snat dispose alors dun dlai de vingt jours pour se prononcer.
Au regard de ces dlais fixs et notamment de ceux impartis lAssemble
nationale, un constat tait opr, en septembre 2000 : devant la chambre basse,
la premire lecture du projet de loi de finances stend, en moyenne, sur un
peu plus de vingt jours de sances soit environ 180 heures consacres au dbat
budgtaire 114.
Si le snat na pas mis un vote en premire lecture sur lensemble du projet
de loi de finances dans le dlai imparti, le Gouvernement saisit nouveau
lAssemble du texte soumis au Snat, modifi, le cas chant, par les amende-
ments vots par le Snat et accepts par lui. Le projet de loi de finances est
114. Assemble nationale Connaissance de lAssemble n 3 LAssemble nationale et les lois

de finances, rapport septembre 2000 www.assemblee-nationale.fr/connaissance/collection/
3.asp#P1176_185417

ensuite examin selon la procdure durgence selon les conditions prvues par
larticle 45 de la Constitution (intervention de la commission mixte paritaire et,
le cas chant, dernier mot accord lAssemble nationale).
Trs concrtement, une lecture parlementaire suscite un dbat sur la premire
partie et son adoption avant que les parlementaires nexaminent la seconde
partie. Avant quil ne soit procd un vote densemble sur la totalit de la loi
de finances, les parlementaires peuvent tre invits dlibrer une seconde fois
afin :
de tirer les consquences sur la premire partie des modifications apportes
la deuxime partie, ds lors que ces modifications ne portent pas atteinte aux
grandes lignes de lquilibre ;
de tenir compte des souhaits exprims par les parlementaires dans laffecta-
tion de la rserve parlementaire 115.
676. Lintervention de la Commission mixte paritaire La Commission
mixte paritaire nintervient qu lgard des dispositions restant en discussion
et donc celles pour lesquelles un vote conforme des deux assembles na pu
tre obtenu. Le texte labor par cette commission est le plus souvent le texte
qui sera dfinitivement adopt par le Parlement. Nanmoins, ce niveau, le
Gouvernement peut encore exercer un droit damendement voire accepter le
dpt damendements parlementaires. Le Conseil constitutionnel a toutefois
bien encadr cette pratique en signalant que les amendements dposs ne pou-
vaient remettre en cause les dispositions adoptes en termes identiques par les
deux assembles en premire lecture et devaient tre en relation directe avec les
dispositions restant en discussion notamment Cons. const., 20 juillet 2000, Loi
relative la chasse, 434 DC.
Lintervention de la Commission mixte paritaire est destine concilier les
positions politiques et parlementaires et obtenir un texte commun aux deux
assembles. Le texte labor par la CMP est ensuite soumis au vote des assem-
bles parlementaires.
Si la Commission mixte paritaire na pu aboutir llaboration dun texte
commun (ce qui sest produit quinze reprises sur ces vingt-cinq dernires
annes), lAssemble nationale est de nouveau saisie afin dexaminer soit le
texte adopt par le Snat (cas le plus frquent), soit le texte quelle a vot en
premire lecture et qui a t rejet par les snateurs. Il devient, de nouveau, pos-
sible pour les dputs duser de leur pouvoir damendement. Le texte adopt
est de nouveau transmis au Snat pour examen et vote : un vote frquemment
ngatif dans ce cas de figure et qui suppose daccorder le dernier mot
lAssemble nationale.
115. Cf. n 695.

677. Les dlais dadoption des lois de finances rectificatives Ces dlais et
procdures simposent dans ladoption des lois de finances initiales et rectifica-
tives. Cette transposition du rgime juridique appliqu aux lois de finances ini-
tiales a conduit le Conseil constitutionnel souligner que la circonstance que le
Gouvernement ait laiss lAssemble nationale un dlai suprieur aux qua-
rante jours impartis par larticle 47 de la Constitution tait sans incidence sur la
rgularit de la procdure, ds lors que le Snat a pu disposer du dlai dexamen
qui lui est constitutionnellement imparti Cons. const., 3 juillet 1986, Loi de
finances rectificative pour 1986, 209 DC.
678. Des dlais non appliqus aux lois de rglement En revanche, et ainsi
que la indiqu le Conseil constitutionnel, si la loi de rglement figure au
nombre des lois de finances, il ne sensuit pas que les rgles relatives llabo-
ration des lois de finances lui soient applicables. En effet, les dlais prvus par
larticle 47 de la Constitution, tels que prciss par les dispositions organiques,
doivent permettre une adoption des dispositions lgislatives financires avant le
dbut de lexercice et nont donc pas de raison dtre sagissant des lois de
rglement Cons. const., 19 juillet 1983, Loi portant rglement dfinitif du
budget de 1981, 161 DC ; Cons. const., 24 juillet 1985, Loi portant rglement
dfinitif du budget de 1983, 190 DC. En cette dernire espce, la loi de rgle-
ment avait t adopte selon la procdure durgence ainsi que le prvoit
larticle 39 de lordonnance organique.
II LE VOTE GOUVERNEMENTALEMENT CONTRAINT

679. Le Gouvernement dispose, au fil du dbat budgtaire, de mesures de
contrainte pour acclrer ou faciliter le vote de la loi de finances. Ces mesures,
empruntes la procdure lgislative ordinaire, sentendent des irrecevabilits
opposes aux amendements non prsents en commission (art. 44-2, Const.), du
vote bloqu (art. 44-3, Const.) et de lengagement de la responsabilit du Gou-
vernement (art. 49-3, Const.).
a) Lirrecevabilit des amendements non prsents en commission

art. 44-2 C
680. Le deuxime alina de larticle 44 de la Constitution permet au Gouver-

nement, aprs louverture du dbat parlementaire, de sopposer lexamen de
tout amendement qui na pas t antrieurement soumis la commission.
Ce dispositif, peu utilis dans le cadre de la procdure lgislative ordinaire, na,
jusqu prsent, pas t utilis au cours des dbats parlementaires.
b) Le vote bloqu art. 44-3 C
681. Le troisime alina de larticle 44 de la Constitution permet au Gouver-

nement de demander lassemble saisie, de se prononcer par un seul vote sur

tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements pro-

poss ou accepts par le Gouvernement.
Frquemment utilis dans le cadre de la procdure lgislative ordinaire, le vote
bloqu lest galement au cours des dbats budgtaires. Ainsi, entre 1980 et
2000, le Gouvernement a utilis, onze reprises, le vote bloqu et ce, de
manire systmatique, compter de la loi de finances pour 1994 116.
Encore rcemment, le Gouvernement a eu recours au vote bloqu loccasion
de la discussion du projet de loi de finances pour 2005 Assemble nationale,
sance du 20 novembre 2004 Le Monde, 21 au 21 novembre 2004.
c) Lengagement de la responsabilit du Gouvernement art. 49-3 C
682. Le troisime alina de larticle 49 de la Constitution permet au Premier
ministre, aprs dlibration du Conseil des ministres, dengager la responsabi-
lit du Gouvernement sur le vote dun texte. Dans ce cas, le texte est considr
comme adopt, sauf si une motion de censure, dpose dans les vingt-quatre
heures qui suivent, est vote dans les conditions prvues par le deuxime alina
de ce mme article.
En matire budgtaire, le Gouvernement a eu recours plusieurs reprises ce
dispositif ainsi que le tableau suivant permet de lapprcier dix-huit reprises
pour des lois de finances initiales et neuf reprises pour des lois de finances
rectificatives. Avec un palmars attribu Michel Rocard qui comptabilise, lui
seul, douze utilisations du 49-3 en matire de lois de finances.
TABLEAU N 68 ENGAGEMENT DE LA RESPONSABILIT

DU GOUVERNEMENT ART. 49-3 C
Date denga- Date de Date du Suffrages

Gouver- gement de dpt de vote sur
Projet de loi
nement la respon- la motion la motion Requis Obte-
sabilit de censure de censure nus
Debr Loi de finances pour 1960 25/11/1959 25/11/1959 27/11/1959 277 109
Pom- Loi de finances rectificatives
pidou I pour 1962
1re lecture 12/07/1962 12/07/1962 16/07/1962 241 206
2e lecture 23/07/1962
3e lecture 24/07/1962
Barre I Loi de finances rectificative 15/10/1976 15/10/1976 19/10/1976 242 181
pour 1976
Barre Loi de finances pour 1980 17/11/1979 18/11/1979 20/11/1979 246 201
III 18/11/1979 20/11/1979 246 199

de finances, rapport septembre 2000.

Date denga- Date de Date du Suffrages

Gouver- gement de dpt de vote sur
Projet de loi
nement la respon- la motion la motion Requis Obte-
sabilit de censure de censure nus
Loi de finances pour 1980 13/12/1979 14/12/1979 17/12/1979 246 197
(texte de la CMP) 14/12/1979 17/12/1979 246 196
Loi de finances pour 1980 7/01/1980 9/01/1980 246 202
1re partie 7/01/1980 7/01/1980 9/01/1980 246 202
2e partie et ensemble 9/01/1980 9/01/1980 11/01/1980 246 192
9/01/1980 11/01/1980 246 190
Chirac Loi de finances rectificative 29/05/1986 29/05/1986 2/06/1986 289 251
II pour 1986
Rocard Loi de finances pour 1990
II
1re partie 21/10/1989 21/10/1989 23/10/1989 288 240
Loi de finances rectificative 6/12/1989
pour 1989
Loi de finances pour 1990
1re partie (2e lecture) 15/12/1989
2e partie et ensemble 16/12/1989
(2e lecture)
3e lecture ensemble 19/12/1989
pour 1989 (2e lecture)
1re lecture 16/11/1990 16/11/1990 19/11/1990 289 284
Ensemble 20/11/1990
pour 1990
2e lecture 14/12/1990
3e lecture 19/12/1990
Cresson Loi de finances pour 1992
1re partie 19/10/1991
pour 1991
2e partie et ensemble 14/12/1991
(2e lecture)
Br- Loi de finances pour 1993
govoy 2e partie et ensemble 18/11/1992 19/11/1992 23/11/1992 286 257
(1re lecture)
Source : Assemble nationale Engagements de responsabilit du Gouvernement sur le vote dun

texte www.assemblee-nationale.fr dcembre documents/stat-49-3.pdf.

682 bis. Propositions du Comit Balladur. Dans son rapport prsent en

octobre, le Comit de rflexion et de propositions sur la modernisation et le r-
quilibrage des institutions de la Ve Rpublique, dit Comit Balladur, a propos
de limiter le recours au 49-3 aux seules lois de finances et lois de financement
de la scurit sociale.
III LE RECOURS AUX PROCDURES DURGENCE

683. Plusieurs procdures durgence prvues par la Constitution et/ou les dis-
positions organiques ont t envisages afin de pallier les inconvnients dune
absence dadoption dune loi de finances dans les dlais.
Larticle 47 de la Constitution prvoit ainsi que si le Parlement ne sest pas pro-
nonc dans un dlai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent tre
mises en vigueur par ordonnance. Des dispositions qui, ce jour, demeurent
inappliques.
Larticle 47 de la Constitution voque galement lhypothse o une loi de
finances na pas t dpose en temps utile pour tre promulgue avant le dbut
de lexercice budgtaire. Dans ce cas, le Gouvernement demande durgence au
Parlement lautorisation de percevoir les impts et ouvre par dcret les crdits
se rapportant aux services vots.
Cette hypothse a t prcise par les dispositions organiques et conduit dis-
tinguer deux procdures :
1 Le Gouvernement peut demander lAssemble nationale, avant le
11 dcembre de lanne qui prcde le dbut de lexercice, dmettre un vote
spar sur lensemble de la premire partie de la loi de finances de lanne. Ce
projet de loi partiel est soumis au Snat selon la procdure durgence ;
2 Si la procdure prvue au 1 na pas t suivie ou na pas abouti, le Gouver-
nement dpose, avant le 19 dcembre de lanne qui prcde le dbut de lexer-
cice, devant lAssemble nationale, un projet de loi spciale lautorisant
continuer percevoir les impts existants jusquau vote de la loi de finances de
lanne. Ce projet est discut selon la procdure durgence.
Sur la base de ces dispositions, un projet de loi spciale a t adopt en
dcembre 1979.
ces hypothses, prvues par lordonnance de 1959 (art. 44) et reprises par la
Lolf (art. 45), sen ajoute une supplmentaire telle quelle rsulte de lexp-
rience acquise au cours du mois de dcembre 1979, lorsque la loi de finances
pour 1980 a t censure dans sa totalit 117. En effet, larticle 45 de la Lolf
prvoit que si la loi de finances de lanne ne peut tre promulgue ni mise en
application du fait quelle a t dclare inconstitutionnelle par le Conseil
constitutionnel, le Gouvernement dpose immdiatement devant lAssemble
nationale un projet de loi spciale lautorisant continuer percevoir les impts
117. Cf. n 691.

existants jusquau vote de la loi de finances de lanne. Ce projet est discut

selon la procdure durgence.
B. Le vote de la loi de finances

684. Avec la Lolf, le vote des lois de finances a volu de manire significative
associant budgtisation au premier euro, vote par mission et adoption des lois
de finances au sein dun systme dont lconomie gnrale doit permettre une
rationalisation de la procdure dadoption et une rnovation du pouvoir damen-
dement des parlementaires.
I LES MODALITS TECHNIQUES DU VOTE DES LOIS DE FINANCES

685. La loi organique du 1er aot 2001 a substitu aux titres des missions en
tant que nouvelles units de vote 118 des lois de finances. Des missions dont les
crdits devront tre justifis leuro prs par le Gouvernement auprs du
Parlement.
a) La mission, unit de vote
686. Dsormais, et en application de larticle 43 de la Lolf, la discussion des
crdits du budget gnral donne lieu un vote par mission 119. Les votes portent
la fois sur les autorisations dengagement et sur les crdits de paiement 120.
Les crdits des budgets annexes et les crdits ou les dcouverts des comptes
spciaux sont vots par budget annexe et par compte spcial. En effet,
larticle 18 de la Lolf indique clairement que le budget annexe constitue une
mission de mme que le compte spcial en application des dispositions de
larticle 20 de la Lolf.
En revanche, les valuations de recettes font lobjet dun vote densemble pour
le budget gnral, les budgets annexes et les comptes spciaux.
De mme, les valuations de ressources et de charges de trsorerie comme les
plafonds des autorisations demplois font, chacun, lobjet dun vote unique.
Ladoption de la premire partie de la loi de finances sachve avec celle de
larticle dquilibre et emporte une consquence essentielle sagissant des res-
sources qui ne pourront plus, par la suite, tre modifies. En revanche, sagis-
sant des dpenses, des modifications lgres pourront tre apportes, lors de la
discussion de la deuxime partie de la loi de finances, ds lors quelles ne por-
tent pas atteinte aux grandes lignes de lquilibre.
687. Au total, ladoption dune loi de finances dans le cadre de la Lolf sera
le rsultat de 54 votes (un vote par mission en deuxime partie de loi de
finances soit 34 votes pour le budget gnral, 2 votes pour les budgets annexes,
118. Cf. n 653 et s. sur le principe de spcialit budgtaire.

119. Cf. n 24, 626 et s.
120. Sur ces notions dautorisations dengagement et de crdits de paiement, Cf. n 563 et s.

13 votes pour les comptes spciaux 121 auxquels sajoutent un vote sur lqui-
libre, deux votes sur les prlvements sur recettes, un vote sur les ressources et
charges de trsorerie et un vote sur les autorisations demplois). Lvolution est
ici, notable par rapport lordonnance de 1959 qui ncessitait, pour ladoption
des lois de finances, en fonction des rgles applicables, une centaine de votes
pour le budget gnral auxquels sajoutaient une quinzaine de votes pour les
budgets annexes et comptes spciaux du trsor.
Par ailleurs, la suppression de la distinction des crdits en ministres et titres
met fin une incohrence entre la lecture et lapplication de lordonnance. En
effet, si larticle 41 de lordonnance prvoyait un vote par titre et lintrieur
dun mme titre, par ministre dans la pratique la rpartition et le vote des
crdits sopraient par ministre, et au sein de chaque ministre, par titre. Cette
pratique inverse des dispositions organiques a permis une prsentation exhaus-
tive des dpenses par ministre que naurait pas permise une prsentation par
titre.
Ces modalits de vote se doublent dune budgtisation au premier euro et autre-
ment exprim, dune suppression de la distinction entre services vots et
mesures nouvelles en terme de votes.
b) La budgtisation au premier euro
688. La justification au premier euro Le budget adopt, conformment aux
dispositions de la loi organique du 1er aot 2001, est un budget justifi au pre-
mier euro en dautres termes, une budgtisation qui doit permettre un examen
approfondi et mthodique de lensemble des dpenses ds le premier euro
demand.
689. Laberration suscite par la distinction entre services vots et mesures
nouvelles La budgtisation au premier euro permet de mettre un terme aux
modalits dadoption de la loi de finances telles quappliques dans le cadre de
lordonnance du 2 janvier 1959 conduisant distinguer les services vots des
mesures nouvelles.
Tels quils sont dfinis par larticle 45 de la Lolf, les services vots reprsentent
le minimum de crdits que le Gouvernement juge indispensable pour poursuivre
lexcution des services publics dans les conditions qui ont t approuves
lanne prcdente par le Parlement. Par opposition, les mesures nouvelles (ou
autorisations nouvelles selon larticle 41 de lordonnance) constituent les
dpenses nouvellement envisages par la loi de finances.
Dans le cadre de lordonnance de 1959 et en application de larticle 41 de
lordonnance, la distinction entre services vots et mesures nouvelles sinscri-
vait dans la procdure dadoption des lois de finances. Ainsi, les services vots
121. Un vote par compte daffectation spciale et de concours financiers, seuls comptes spciaux
dots de crdits au sens de larticle 20 II de la loi organique.

faisaient lobjet dun vote unique tandis que les mesures nouvelles taient
adoptes par titre et lintrieur dun mme titre, par ministre ainsi que le
prvoyait larticle 41 de lordonnance : les dpenses du budget gnral font
lobjet dun vote unique en ce qui concerne les services vots, dun vote par
titre et lintrieur dun mme titre, par ministre, en ce qui concerne les auto-
risations nouvelles.
Avec un paradoxe important : les services vots reprsentaient plus de 90 % du
montant du budget de ltat. Les parlementaires taient donc amens pro-
cder, par un seul vote, ladoption de 90 % des crdits du budget de ltat et
ne prciser leur autorisation budgtaire que pour 10 % du budget de ltat, cor-
respondant aux mesures nouvelles Ren Pleven a pu prsenter cette technique
de vote et notamment le vote unique des services vots comme un rf-
rendum appliqu aux dpenses publiques JO Dbats AN 12 novembre 1959,
p. 2330.
En instituant la budgtisation au premier euro, la Lolf entend revenir sur cette
logique aberrante dautant plus aberrante quelle suscitait galement une aug-
mentation de la dpense publique ds lors que certaines des mesures nouvelles
avaient elles-mmes vocation devenir, avec des lois de finances ultrieures,
des services vots Ce mcanisme dadoption de la loi de finances permet de
comprendre un peu mieux quoique sans la justifier laugmentation de la
dpense publique 122.
690. La disparition dun paradoxe La Lolf a mis fin ce paradoxe.
Dsormais, les dispositions applicables noprent plus de distinction entre ser-
vices vots et mesures nouvelles en termes de vote.
La notion de services vots ne disparat pas avec la Lolf. Larticle 47 de la
Constitution y fait dailleurs expressment rfrence en indiquant que
lorsquune loi de finances na pu tre dpose en temps utile pour tre promul-
gue avant le dbut de lexercice, le Gouvernement demande durgence au Par-
lement lautorisation de percevoir les impts et ouvre par dcret les crdits se
rapportant aux services vots.
Mais ces notions ne se formalisent plus au travers du vote parlementaire.
Dsormais, la justification des crdits demands seffectuera au premier euro
et sorganisera selon la procdure dadoption prcdemment dcrite au niveau
de la mission.
c) Du vote ladoption de la loi de finances
691. De lemploi des verbes voter et adopter Larticle 42 de la Lolf prvoit
expressment que la seconde partie du projet de loi de finances ne peut tre
mise en discussion devant une assemble avant ladoption de la premire partie.
Derrire la simplicit rdactionnelle de cet article, une pope constitutionnelle
122. Cf. n 207 et s. volution de la dpense publique et, en particulier, des dpenses de ltat.

dont les prmices ont t voques loccasion de ltude des catgories de

lois de finances 123 qui prend sa source dans les difficults dinterprtation de
larticle 40 de lordonnance de 1959. Selon cet article, en effet, la seconde
partie de la loi de finances ne pouvait tre mise en discussion devant une assem-
ble avant le vote de la premire partie.
Lemploi du verbe adopter aux lieu et place du verbe voter est loin dtre
anodin. Un vote peut tre ngatif tandis quune adoption suppose ncessaire-
ment un acquiescement. Lapprciation exgtique de larticle 42 de la Lolf
laisse donc deviner une conception plus restrictive puisque supposant ncessai-
rement que la premire partie ait t adopte pour que lassemble concerne
puisse valablement se prononcer sur la seconde partie.
La jurisprudence constitutionnelle permet dapporter lclairage ncessaire. En
effet, la rdaction de larticle 42 de la Lolf traduit la position que le Conseil
constitutionnel a adopte lorsque, saisi en dcembre 1979 du projet de loi de
finances pour 1980, il a t amen se prononcer explicitement sur la signifi-
cation de lexpression vote de la premire partie.
En lespce, le dernier article de la premire partie larticle dquilibre qui
retrace les grandes masses des dpenses et des recettes avait t rejet par les
dputs. Un vote avait donc bien eu lieu, conformment aux dispositions de
larticle 40 de lordonnance mais un vote ngatif.
La question se posait alors : tait-il possible de passer lexamen de la seconde
partie de la loi de finances, alors mme que la premire partie navait pas t
adopte ? Afin de ne pas ralentir les dbats, le Prsident de lAssemble natio-
nale (J. Chaban-Delmas) avait estim que lexigence de larticle 40 se trouvait
satisfaite ds lors quil y avait eu mise aux voix de cet article et il avait laiss
la discussion sengager sur la seconde partie. Aprs ladoption de la seconde
partie, le Gouvernement est revenu sur la premire partie et la fait adopter en
ayant recours la procdure de larticle 49-3 de la Constitution.
Saisi, le Conseil constitutionnel a estim que le vote rclam par larticle 40 de
lordonnance devait sentendre dune adoption. Par consquent, la loi de
finances ayant t adopte selon une procdure irrgulire, il convenait den
prononcer linconstitutionnalit Cons. const., 24 dcembre 1979, Loi de
La juxtaposition des dispositions de lordonnance et de linterprtation qui
devait en tre faite par le Conseil constitutionnel a conduit cette nouvelle
rdaction telle quelle rsulte de larticle 42 de la Lolf.
123. Cf. n 500 et s.

II DU VOTE DE LA LOI DE RGLEMENT LADOPTION DE LA LOI

DE FINANCES INITIALE
692. Lapparition dun chanage vertueux dans ladoption des lois de

finances 124 Larticle 41 de la Lolf prcise que le projet de loi de finances de
lanne ne peut tre mis en discussion devant une assemble avant le vote par
celle-ci, en premire lecture, sur le projet de loi de rglement affrent lanne
qui prcde celle de la discussion dudit projet de loi de finances.
Cet article introduit ainsi un enchanement vertueux dans ladoption des lois de
finances en conditionnant lexamen de la loi de finances de lexercice n + 1 au
vote de la loi de rglement de lexercice n 1. Cet enchanement vertueux a t
voulu afin de donner la loi de rglement une relle dimension politique et
juridique. En effet, si en thorie, la loi de rglement est une loi importante en
ce quelle permet au Parlement dapprcier la ralit de lexcution des lois de
finances par lesquelles le lgislateur accorde son autorisation budgtaire en
pratique, la loi de rglement na jamais t ce temps fort de la discussion bud-
gtaire quelle aurait d tre.
Au vote tardif de ce texte sest ajout le dsintrt des parlementaires un
cocktail suffisant pour faire du vote de la loi de rglement un simple exercice de
style. Les perspectives nouvelles offertes par la Lolf devraient conduire une
revalorisation de la loi de rglement ainsi que lexprime Jean Arthuis, la loi
de rglement ne sera plus un exercice seulement comptable, mais deviendra le
moment de vrit budgtaire, o les performances seront vrifies La pre-
mire discussion budgtaire en mode Lolf : un pouvoir darbitrage exerc
par le Parlement, RFFP 2006, n 94, p. 25.
693. Linformation suscite par ce chanage vertueux Les nouvelles dispo-
sitions organiques entendent redonner la loi de rglement sa raison dtre. Et
dans cet enchanement vertueux, lobjectif recherch est celui de linformation
donne aux parlementaires (sur les conditions dexercice de lanne n 1) avant
quils ne se prononcent sur la loi de finances de lanne suivante.
Pour ce faire, le projet de loi de rglement doit tre dpos et distribu avant le
1er juin de lanne suivant celle de lexcution du budget auquel il se rapporte,
en application de larticle 46 de la Lolf. Ces nouvelles dispositions raccourcis-
sent singulirement les dlais antrieurement accords au Gouvernement dans
le cadre de lordonnance de 1959. Cette dernire imposait, en effet, un dpt
du projet de loi de rglement au plus tard la fin de lanne suivant celle de
lexcution.
Amen se prononcer sur la porte de ces nouvelles dispositions, le Conseil
constitutionnel a estim que les dlais fixs avaient pour objet dassurer
linformation du Parlement en temps utile pour se prononcer en connaissance de
124. Arthuis (J.), La premire discussion budgtaire en mode Lolf : un pouvoir darbitrage
exerc par le Parlement , RFFP 2005 n 94 p. 25.

cause sur les projets de lois de finances soumis son approbation Cons.
const., 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances, 408 DC.
Et effectivement, dans un premier temps, lobjectif recherch dans le dpt de la
loi de rglement est bien celui dune simple information des parlementaires. La
condition fixe par larticle 41 de la Lolf lillustre parfaitement : lexamen du
projet de loi de finances pour lanne n + 1 suppose quau pralable, les parle-
mentaires aient procd un vote de la loi de rglement de lanne n 1.
694. Lemploi du verbe voter Lemploi du verbe voter est significatif et son
interprtation ne doit laisser aucun doute, au regard dun raisonnement par ana-
logie qui permet dinterprter cet article 41 la lumire de lhistorique de
larticle 42 de la Lolf 125. La loi de rglement doit tre vote et na pas tre
adopte pour que les parlementaires puissent valablement entamer leurs discus-
sions budgtaires sur la loi de finances de lanne suivante. En dautres termes,
le fait quune loi de rglement nemporte pas dacquiescement lgislatif est sans
rpercussion aucune sur le droulement de la procdure budgtaire en vue de
ladoption du budget de lanne suivante. Le simple vote traduit linformation
des parlementaires lobjectif est donc atteint.
III LE RENOUVEAU DU POUVOIR DAMENDEMENT DES PARLEMENTAIRES

OU LA CONSTITUTION INTERPRTE PAR LA LOI ORGANIQUE
695. Lencadrement constitutionnel du pouvoir damendement des parle-

mentaires Dans lexercice de leur pouvoir damendement, les parlementaires
sont tenus par les dispositions constitutionnelles et organiques telles quelles
rsultent de larticle 40 de la Constitution et dsormais de larticle 47 de la loi
organique du 1er aot 2001. De lapplication de ces nouvelles dispositions, est
attendue une amlioration du pouvoir financier des parlementaires en matire
budgtaire.
Un pouvoir jusqualors musel par larticle 42 de lordonnance, en dpit des
nuances apportes par la Constitution. Et ce constat de lois de finances quasi-
ment identiques aux projets dont elles taient issues avec des modifications
apportes aux montants des crdits de lordre du millime voire du cinq mil-
lime 126 et lexploit relev dun examen parlementaire permettant de rduire
le dficit budgtaire de prs de 200 millions deuros en 2003 127.
Trs concrtement, lexercice du droit damendement par les parlementaires a
pu conduire les dputs dposer jusqu 930 amendements loccasion de
lexamen de la loi de finances pour 1996 128.
125. Cf. n 691.

126. Orsoni (G.), Trait de science et lgislation financires, Budgets publics et lois de finances,
Economica 2005 p. 344.
127. Op. cit., p. 344.
de finances, rapport septembre 2000.

De ces points de vue, ladoption des lois de finances a pu sapparenter une

simple formalit le fait majoritaire contribuant dailleurs limiter lintrt de
lexercice.
cela sajoute cette dmarche, consistant pour le Gouvernement saccorder,
dune certaine manire, les faveurs du Parlement au moyen de la rserve parle-
mentaire. Cette rserve peut se dfinir comme une somme laisse la disposi-
tion des parlementaires qui en proposent laffectation propositions reprises par
le Gouvernement sous forme damendements. Une variable dajustement 129
dun montant dun million deuros, en moyenne.
696. Le renouveau suscit par la Lolf Les nouvelles perspectives offertes
aux parlementaires en matire damendement des lois de finances rsultent de
linterprtation donne par larticle 47 de la Lolf de larticle 40 de la Constitu-
tion. Ces dispositions ainsi interprtes sont prsentes comme un renouveau du
pouvoir dtenu par le Parlement. Les dbats parlementaires relatifs ladoption
de la loi de finances pour 2006 sont dailleurs trs illustratifs de cette amlio-
ration du pouvoir dtenu par les parlementaires dont les discussions budg-
taires ont permis de dplacer prs de deux milliards deuros en dpenses et en
recettes Cop Jean-Franois, La Lolf et les institutions politiques, avant-
propos , RFFP 2006, n 94, p. 9.
a) Larticle 42 de lordonnance nuanc par larticle 40 de la Constitution
697. Lirrecevabilit financire des amendements parlementaires Le pou-
voir damendement des parlementaires en matire financire, tel quil rsulte de
linterprtation combine des dispositions de la Constitution du 4 octobre 1958
et de lordonnance du 2 janvier 1959 est strictement dtermin. Selon
larticle 40 C, les propositions et amendements formuls par les membres du
Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour cons-
quence, soit une diminution des ressources publiques, soit la cration ou
laggravation dune charge publique.
Pour sa part, larticle 42 de lordonnance prvoyait quaucun article addi-
tionnel, aucun amendement un projet de loi de finances, ne peut tre prsent,
sauf sil tend supprimer ou rduire effectivement une dpense, crer ou
accrotre une recette ou assurer le contrle des dpenses publiques.
De la confrontation entre ces deux articles, apparat une contradiction rsidant
dans lemploi des pluriels et singuliers. En effet, quil sagisse de la Constitu-
tion ou de lordonnance, la restriction est la mme concernant la charge
publique. La Constitution soppose aux amendements qui pourraient avoir pour
consquence la cration ou laggravation dune charge publique. Dans le mme
esprit, larticle 42 de lordonnance naccepte de tels amendements que sils ten-
dent supprimer ou rduire effectivement une dpense.
129. Selon lexpression de J.-L. Albert, La rserve parlementaire , RFFP 2002 n 80 p. 241.

698. Leffectivit du pouvoir damendement en matire de ressources

Lapprciation diffre sagissant des ressources publiques. Si le pluriel est
employ par la Constitution, lordonnance emploie le singulier. Or, linterpr-
tation a pu diverger selon que le singulier ou le pluriel est retenu. La Constitu-
tion, en employant le pluriel permettait denvisager une compensation entre
ressources publiques en pareille hypothse, le montant total des ressources
publiques nest pas affect et le pouvoir financier des parlementaires savre
plus tendu puisquils peuvent, de cette manire, diminuer voire supprimer une
recette et dans le mme temps, en augmenter ou en crer une autre.
Cest en ce sens que le Snat a modifi son rglement en prcisant que tout
amendement dont ladoption aurait pour consquence, soit la diminution dune
ressource publique non compense par une autre ressource, soit la cration ou
laggravation dune charge publique peut faire lobjet dune exception dirrece-
vabilit () art. 45 modifi du rglement du Snat. Saisi, le Conseil consti-
tutionnel a confirm cette interprtation en estimant que cette disposition ntait
pas contraire la Constitution pour autant, toutefois, que la ressource destine
compenser la diminution dune ressource publique soit relle, quelle bnficie
aux mmes collectivits ou organismes que ceux au profit desquels est perue la
ressource qui fait lobjet dune diminution et que la compensation soit imm-
diate Cons. const., 2 juin 1976, Rsolution tendant modifier et complter
certains articles du rglement du Snat, 64 DC.
Ces dispositions, ainsi interprtes, permettaient de nuancer le strict article 42
de lordonnance et doffrir, mais uniquement en matire de ressources, un
pouvoir damendement plus tendu aux parlementaires. Ainsi que la prcis le
Conseil constitutionnel, larticle 40 de la Constitution fait toujours obstacle
toute initiative se traduisant par laggravation dune charge, fut-elle compense
par la diminution dune autre charge ou par une augmentation des ressources
publiques Cons. const., 28 dcembre 1985, Loi de finances rectificative pour
1985, 203 DC.
699. La manifestation de lirrecevabilit financire Dans son application,
larticle 40 (et ce quil sagisse de recettes ou de dpenses) suppose que lirrece-
vabilit financire sexprime lors des dbats parlementaires. En effet, le Conseil
constitutionnel a indiqu quil ne saurait tre saisi sur le fondement de
larticle 40 que si la question de la recevabilit de la proposition ou de lamen-
dement a t souleve devant le Parlement Cons. const., 20 juillet 1977, Loi
tendant complter les dispositions du Code des communes relatives la coo-
pration intercommunale, 82 DC ; Cons. const., 29 juillet 1994, Loi relative
lemploi de la langue franaise, 345 DC.
Il en va de mme sagissant des lois de finances et de lapplication de
larticle 42 de lordonnance de 1959 Cons. const., 30 dcembre 1980, Loi de
finances pour 1981, 126 DC ; Cons. const., 27 dcembre 2002, Loi de finances
pour 2003, 464 DC.

Avec les nouvelles dispositions organiques, la perspective envisage a t

dtendre aux dpenses, les pouvoirs dtenus par les parlementaires lgard
des ressources.
b) Larticle 40 de la Constitution clair par larticle 47 de la Lolf
700. La subtile interprtation de larticle 40 de la Constitution La loi
organique du 1er aot 2001 conduit percevoir diffremment le pouvoir damen-
dement des parlementaires. Trs subtilement, la nouvelle loi organique dfinit
la notion de charge et induit une interprtation diffrente de larticle 40 de la
Constitution. Selon larticle 47 de la Lolf, la charge sentend, sagissant des
amendements sappliquant aux crdits, de la mission.
Dsormais, le pouvoir damendement des parlementaires sexerce dans un cadre
dtermin savoir la mission, celle-ci tant assimile la notion de charge
au sens de larticle 40 de la Constitution. Par consquent, les restrictions de ce
dernier article ne sappliquent quau niveau de la mission et le pouvoir finan-
cier des parlementaires trouve ainsi, une nouvelle dimension au niveau du pro-
gramme. En effet, il faut dduire de cet article 47 que la compensation est
dsormais possible au sein de la mission entre les programmes.
Par ce simple article, le lgislateur, par la voie dune loi organique, est parvenu
adapter une disposition constitutionnelle permettant dsormais une applica-
tion diffrente de cet article 40 sans quil ait t ncessaire de rviser la Consti-
tution La subtilit est suffisamment importante pour tre releve
701. Lencadrement juridique de ce nouveau pouvoir damendement Cet
largissement du pouvoir damendement des parlementaires a t valid par le
Conseil constitutionnel loccasion de sa dcision du 25 juillet 2001 concer-
nant la loi organique relative aux lois de finances, 448 DC Le Conseil consti-
tutionnel a prcis que ces dispositions offrent aux membres du Parlement la
facult nouvelle de prsenter des amendements majorant les crdits dun ou
plusieurs programmes ou dotations inclus dans une mission, la condition de
ne pas augmenter les crdits de celle-ci. Le Conseil constitutionnel a galement
prcis les limites de ce nouveau droit damendement :
ce nouveau droit damendement sapplique aux seuls amendements relatifs
aux crdits ;
lexigence pose par le deuxime alina de larticle 47 de la Lolf, savoir
tout amendement doit tre motiv et accompagn des dveloppements des
moyens qui le justifient devra tre respecte ; ainsi, dans le cadre des proc-
dures dexamen de la recevabilit financire, la ralit de la compensation
financire pourra tre vrifie ;
par ailleurs, en soulignant que larticle 47 rend irrecevables les amendements
non-conformes lune ou lautre des dispositions de la loi organique, le
Conseil constitutionnel a implicitement exig quun amendement crant un pro-
gramme soit accompagn de la description des actions, des objectifs prcis,

dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus
et faisant lobjet dune valuation, conformment la dfinition des pro-
grammes donne par larticle 7 de la Lolf ;
en consquence, la cration dune mission ne peut rsulter que dune dispo-
sition dinitiative gouvernementale.
702. Leffectivit de ce pouvoir damendement conditionne par la structu-
ration en programmes Ce renouveau du pouvoir damendement des parle-
mentaires, tel que prcis par larticle 47 de la Lolf, est prsent comme la
contrepartie de la globalisation des crdits 130 Assemble nationale, Rapport
n 1021 sur la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances,
10 juillet 2003.
Le programme devient ainsi le support du pouvoir damendement des parlemen-
taires. Or, leffectivit de ce pouvoir pourrait tre remise en cause par le nombre
mme de programmes au sein de la loi de finances. En effet, une rduction trop
importante du nombre de programmes, rduirait dautant le pouvoir damende-
ment des parlementaires. Le problme est, bien videmment, celui de la fixa-
tion dun seuil pertinent. Dans leurs propositions, les parlementaires invitaient le
Gouvernement une prsentation des crdits au travers de 150 200 pro-
grammes Rapport AN n 2540, Proposition de loi organique relative aux lois
de finances. Estimant quun passage de 850 chapitres 150 programmes peut
tre considr comme excessif en termes de globalisation de crdits. Il revient
au Parlement de proposer une structuration en programmes qui donne plus de
sens lautorisation parlementaire et qui ouvre de nouvelles possibilits
damendements Bouvard Michel, Un premier exercice plutt satisfaisant ,
RFFP 2006, n 94, p. 29.
Document n 46 AN, Rapport dinformation sur la mise en uvre de la

LOLF, avril 2004, n 1554, p. 13 (extrait)
La capacit du Parlement contrler la gestion publique dpendra de la prcision des pro-

grammes. Pour tre pertinents, les projets et rapports annuels de performances supposent en effet
des programmes correctement dimensionns et regroupant des actions cohrentes, susceptibles
dtre mesures par des objectifs et des indicateurs prcis. En outre, une diminution trop massive
du nombre dunits de spcialit rduira les possibilits de raffectation des moyens offertes aux
parlementaires .
702 bis. Propositions du Comit Balladur. Dans son rapport prsent en

octobre, le Comit de rflexion et de propositions sur la modernisation et le r-
quilibrage des institutions de la Ve Rpublique, dit Comit Balladur, a propos
de modifier larticle 40 de la Constitution afin dy introduire le pluriel. Les pro-
positions et amendements formuls par les membres du Parlement pourraient
130. Sur la globalisation des crdits Cf. n 492.

donc tre recevables ds lors quils nauraient pas pour consquence une aggra-
vation des charges publiques. Cet ajout permettrait aux parlementaires dexercer
leur pouvoir damendement sur la totalit des dpenses de ltat sous rserve de
ne pas aggraver le montant total des charges publiques et non plus, comme cest
le cas en application de la Lolf, dans le seul cadre de la mission.
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Chapitre 2
Llaboration des budgets locaux
Plan du chapitre
Section 1 : Les documents budgtaires locaux
1 : Le budget primitif
2 : Les budgets supplmentaires
3 : Le compte administratif
Section 2 : Les principes budgtaires prsidant llaboration des budgets locaux
1 : Lannualit du budget local
2 : Unit et universalit du budget local
4 : quilibre et sincrit du budget local
Section 3 : La procdure dadoption du budget local
1 : Llaboration du projet de budget local
2 : Ladoption du budget local
Rsum
Lencadrement dont fait lobjet llaboration du budget local se prsente stricte-
ment notamment dans la dtermination de lquilibre budgtaire. Un budget local
ne saurait tre labor en dficit, sous peine dtre rtabli doffice par lautorit
prfectorale. Ce point illustre, parmi dautres, le contexte prcis dlaboration des
budgets locaux organis sous le contrle du reprsentant de ltat et des
chambres rgionales des comptes.
703. Llaboration du budget local rpond un certain nombre de principes

dans la dtermination de ses dpenses, dans lvaluation de ses ressources ou
encore dans les modalits de recours lemprunt prcdemment prciss dans
le cadre des dveloppements consacrs aux finances locales 1 et aux concours
financiers de ltat destination des collectivits territoriales 2.
Mais llaboration de ce budget se prcise galement au travers dune procdure
1. Cf. n 134 et s.
2. Cf. n 172 et s. et n 228 et s.

portant prparation du projet de budget local, au travers de principes budgtaires

adapts aux budgets locaux et enfin de modalits de vote.
Section 1
Les documents budgtaires locaux
704. Le budget primitif ouvre un cycle budgtaire qui peut se complter par
un budget supplmentaire et sachve avec le compte administratif. En dautres
termes, le budget primitif prvoit et autorise pour lanne venir, les dpenses
et les recettes locales. Ce budget, ncessairement prvisionnel et donc alatoire,
peut tre modifi en cours dexercice budgtaire, par un ou plusieurs budgets
supplmentaires.
1. Le budget primitif
705. Le budget primitif dbute lexercice budgtaire. Ce budget prvoit et auto-
rise pour lanne venir, les dpenses et les recettes locales.
Le budget primitif peut se complter de budgets annexes lesquels correspon-
dent gnralement lexploitation des services publics industriels et
commerciaux.
2. Les budgets supplmentaires

706. Le budget primitif, ncessairement prvisionnel et donc alatoire, peut tre
modifi en cours dexercice budgtaire, par un ou plusieurs budgets supplmen-
taires. Le budget supplmentaire permet de rectifier les prvisions initiales et
se prsente alors comme un budget dajustement. Mais le budget supplmentaire
permet galement de reprendre le dficit ou lexcdent de clture du compte
administratif de lanne n 1 et se prsente alors comme un budget de report.
La pratique des budgets supplmentaires a pu tre conteste par le Conseil des
impts lequel, dans son rapport 1989 consacr la fiscalit locale, a estim que
les corrections apportes par ces budgets favorisaient plus laccroissement des
dpenses que lconomie des recettes ds lors que lintroduction de lexcdent
de lexercice prcdent conduit des dpenses nouvelles. Trs concrtement, le
Conseil des impts a relev que la fluidit des recettes entretient la croissance
des dpenses celles-ci gnrant alors comme par effet de spirale, la recherche
des ressources complmentaires . Ce constat a conduit le Conseil des impts
conseiller la suppression des budgets supplmentaires.
Plutt que de recourir des budgets supplmentaires, la collectivit locale peut
prfrer user de dcisions modificatives. Ces dernires permettent de faire face
des vnements imprvisibles en limitant les modifications aux oprations de
dpenses et de recettes ncessaires.

LLABORATION DES BUDGETS LOCAUX 505
3. Le compte administratif
707. Le compte administratif est au budget local, ce que la loi de rglement
est au budget de ltat. En application de larticle L. 1612-12 du CGCT, larrt
des comptes de la collectivit territoriale est constitu par le vote de lorgane
dlibrant sur le compte administratif prsent par lexcutif local. Ce vote doit
avoir lieu avant le 30 juin de lanne suivant lexercice. Ce dlai nest toutefois
pas prescrit peine de nullit CE, 28 juillet 1995, Mme Medes, Rec. T, p. 688.
Trs concrtement, le compte administratif est arrt si une majorit des voix ne
sest pas dgage contre son adoption.
Si lexcutif peut assister la discussion pralable au vote du compte adminis-
tratif, en revanche, il doit se retirer au moment du vote CE, 22 mars 1996,
Commune de Puymirol, Rev. Trsor 1996, p. 771.
Le vote du compte administratif peut tre loccasion pour lassemble dlib-
rante dadresser un blme lexcutif raison des irrgularits quil a commises
CE, 18 mai 1888, Foury, Rec. p. 452 ; CE, 29 juillet 1994, Commune de
Saint-Mandrier-sur-Mer, Rec., p. 825.
Lorsque lassemble dlibrante refuse dapprouver le compte administratif, la
chambre rgionale des comptes est saisie pour avis par lautorit prfectorale,
aux fins de se prononcer sur la conformit entre le projet de compte adminis-
tratif prsent par lexcutif et le compte de gestion tabli par le comptable
public 3.
Section 2
Les principes budgtaires prsidant
llaboration des budgets locaux
708. Les budgets locaux doivent tre labors dans le respect de principes bud-
gtaires classiques comme lannualit budgtaire (ladoption du budget chaque
anne pour une anne), lunit et luniversalit budgtaire qui assurent une
clart dans linformation budgtaire adresse aux assembles dlibrantes en
vue de ladoption du budget mais galement lquilibre et la sincrit budg-
taires qui simposent aux budgets locaux. Ces principes prennent, au niveau
local, une signification et une intensit particulires ainsi quen tmoigne le
principe dquilibre.
1. Lannualit du budget local

709. Chaque anne, lassemble dlibrante est tenue dadopter son budget,
pour une anne. Le respect de ce principe budgtaire se formalise au travers
3. Cf. note n 208.

dune procdure de contrle budgtaire au terme de laquelle la collectivit

locale peut se voir imposer un budget par lautorit prfectorale. Le principe
dannualit est galement un principe amnag afin de tenir compte des imp-
ratifs de la pluriannualit.
A. Ladoption annuelle du budget local

710. Les dlais fixs pour ladoption du budget local Lexercice budg-
taire dbute au 1er janvier pour sachever au 31 dcembre. Trs logiquement,
les collectivits locales devraient tre dotes dun budget avant que ne dbute
lexercice budgtaire concern. Mais les budgets locaux dpendent, par leur
contenu, du budget de ltat 4 pour la dtermination du montant des subven-
tions dont les collectivits locales vont bnficier mais galement dans lvalua-
tion de leurs ressources fiscales ds lors que la loi de finances de lanne peut
tre loccasion de modifier le rgime juridique et fiscal des impositions locales.
Cest la raison pour laquelle la loi du 2 mars 1982 permet aux collectivits
locales dadopter leur budget jusquau 31 mars de lexercice budgtaire consi-
dr. Ce dlai est repouss au 15 avril lors des annes de renouvellement des
organes dlibrants. Et le lgislateur lui-mme a la possibilit de modifier ce
dlai afin de tenir compte, notamment, de lentre en vigueur des rformes
adoptes en ce quelles ont des incidences sur llaboration des budgets locaux.
Ainsi, la loi de finances rectificative pour 2005 a-t-elle prvu en son article 79,
daccorder un dlai supplmentaire de 15 jours pour ladoption des budgets pri-
mitifs en 2007, afin de tenir compte de lentre en vigueur de la rforme de la
taxe professionnelle et garantir la bonne information fiscale des excutifs
locaux.
Bien videmment, ladoption retarde du budget local suppose que le dbut de
lexercice budgtaire soit amnag afin que la collectivit locale puisse faire
face aux premires dpenses. En consquence, et ainsi quil rsulte des dispo-
sitions de larticle L. 1612-1 du CGCT, tant que le budget local na pas t
adopt, lexcutif peut mettre en recouvrement les recettes et peut, par ailleurs,
engager, liquider et mandater les dpenses de la section de fonctionnement
dans la limite des dpenses inscrites au budget de lanne prcdente. Lex-
cutif peut galement mandater les dpenses affrentes au remboursement en
capital des annuits de la dette venant chance avant le vote du budget.
Sagissant des dpenses dinvestissement, lexcutif peut, sur autorisation de
lassemble dlibrante, engager, liquider et mandater lesdites dpenses dans la
limite du quart des crdits ouverts au budget de lexercice budgtaire prcdent.
Cette restriction ne concerne toutefois pas le remboursement de la dette.
Lannualit budgtaire implique que les prvisions dautorisations budgtaires
ne sont valables que pour un an. En consquence, louverture au cours
4. Cf. sur ce point les dveloppements consacrs aux flux financiers en provenance de ltat et
destination des collectivits territoriales, n 227 et s.

dexercices budgtaires successifs, de crdits verss depuis plusieurs annes

un bnficiaire, ne cre aucun droit reconduction son profit CE, 5 mai
1965, Commune de Maudre c./ Sieur Dalbera, Rec., p. 261.
B. Le contrle budgtaire initi en cas de budget

non adopt dans les dlais 5
711. Lintervention de la chambre rgionale des comptes Larticle L. 1612-2
du CGCT prvoit que si le budget nest pas adopt avant le 31 mars de lexercice
auquel il sapplique ou avant le 15 avril de lanne de renouvellement des assem-
bles dlibrantes, le reprsentant de ltat saisit sans dlai la chambre rgionale
des comptes qui, dans le mois, et par un avis public, formule des propositions pour
le rglement du budget.
Il appartient ensuite au prfet de rgler doffice le budget, par arrt prfectoral
et de motiver sa dcision sil scarte des propositions formules par la chambre
rgionale des comptes.
712. Le cas particulier des budgets rgionaux Lapplication de ces dispo-
sitions doit rserver lhypothse du budget rgional. En effet, certains conseils
rgionaux ont rencontr des difficults de fonctionnement occasionnes par leur
mode de scrutin : le scrutin proportionnel rendant difficile ltablissement dune
majorit. Afin de solutionner ces difficults, la loi n 98-135 du 7 mars 1998
relative au fonctionnement des conseils rgionaux, a prvu que si le budget
rgional ntait pas adopt au 20 mars de lexercice auquel il sapplique ou au
30 avril de lanne de renouvellement des conseils rgionaux, le prsident du
Conseil rgional pouvait prsenter, dans un dlai de dix jours compter de cette
date ou du vote de rejet, si celui-ci est antrieur, un nouveau projet sur la base
du projet initial, modifi le cas chant par un ou plusieurs amendements pr-
sents lors de la discussion. Ce projet pouvant alors tre considr comme
adopt, moins quune motion de renvoi, prsente par la majorit absolue des
membres du Conseil rgional, ne soit adopte la mme majorit. Si la motion
est adopte, le projet de budget qui lui est annex, est considr comme adopt
(art. L. 4311-1-1, CGCT).
Des dispositions qui ont t partiellement modifies par la loi n 99-36 du
19 janvier 1999 relative au mode dlection des conseillers rgionaux et leur
fonctionnement, laquelle rserve dsormais cette procdure particulire dadop-
tion du budget rgional lhypothse dun budget ayant t rejet par lassem-
ble dlibrante du Conseil rgional et y associe la responsabilit du prsident
du Conseil rgional.
En dpit de cette procdure particulire dadoption du budget rgional, linter-
vention de la chambre rgionale des comptes nest toutefois pas lude ds lors
5. Sur le contrle budgtaire et les chambres rgionales des comptes, voir Damarey (S.), Manuel
Excution et contrle des finances publiques, coll. Fac-Universits, Gualino diteur, n 846 et s.

que le prsident du Conseil rgional naura pas us des pouvoirs que lui conf-
rent ces dispositions lgislatives et donc, quaucun budget naura t adopt
lchance finale.
Ces dispositions seront abroges compter de la date du prochain renouvelle-
ment gnral des conseils rgionaux. Elles cessent galement dtre applicables
tout Conseil rgional renouvel avant cette date.
713. Ladoption dun budget par le biais dune telle procdure ne fait pas obs-
tacle ce que lassemble dlibrante adopte, le cas chant, des dlibrations
modificatives pour complter ou modifier le budget primitif, tant en recettes
quen dpenses.
C. Les amnagements au principe dannualit

714. Les autorisations dengagement et crdits de paiement Le principe
dannualit est amnag afin de permettre la ralisation pluriannuelle de projets.
Ces derniers se formalisent en distinguant dune part, les autorisations de pro-
gramme (pour les dpenses dinvestissement) ou autorisations dengagement
(pour les dpenses de fonctionnement Dcret n 2005-1661 du 27 dcembre
2005 modifiant le CGCT et relatif aux rgles budgtaires et comptables appli-
cables aux collectivits territoriales, leurs groupements et aux tablissements
publics locaux qui leur sont rattachs) et dautre part, les crdits de paiement.
Les premires constituent la limite suprieure des dpenses qui peuvent tre
engages pour le financement des investissements et de certaines dpenses de
fonctionnement (art. 5 de lordonnance n 2005-1027 du 26 aot 2005 relative
la simplification et lamlioration des rgles budgtaires et comptables appli-
cables aux collectivits territoriales, leurs groupements et aux tablissements
publics locaux qui leur sont rattachs) ; les seconds constituent la limite sup-
rieure des dpenses qui peuvent tre mandates pendant lanne pour la couver-
ture des engagements contracts dans le cadre des autorisations dengagement
correspondantes. Chaque autorisation de programme ou dengagement comporte
la rpartition prvisionnelle par exercice des crdits de paiement correspondants.
Les autorisations dengagement demeurent valables sans limitation de dure,
jusqu ce quil soit procd leur annulation. Elles peuvent galement tre
rvises.
Le mcanisme des AE/CP peut galement concerner les dotations affectes aux
dpenses de fonctionnement des dpartements et des rgions (art. L. 3312-4 et
L. 4311-3, CGCT).
715. Les reports de crdits Le principe dannualit est galement amnag
de manire autoriser les reports de crdits. Mais sagissant de la section de
fonctionnement, les reports de crdits ne sont autoriss que pour les oprations
importantes de fonctionnement ralises durant lexercice tant en dpenses
quen recettes.

716. La journe complmentaire Enfin, peut tre voque la journe

complmentaire par laquelle la collectivit locale a la possibilit de procder au
mandatement de ses dpenses de fonctionnement et ce, jusquau 31 janvier de
lanne suivante.
2. Unit et universalit du budget local

717. Lunit et luniversalit budgtaires supposent un budget local labor de
manire offrir lassemble dlibrante, une prsentation exhaustive des
dpenses et recettes locales. En consquence, les membres de lassemble dli-
brante sont amens voter le budget local et ses budgets annexes, sur la base
dune information financire renforce au moyen dune prsentation des enga-
gements financiers de la collectivit (conformment aux dispositions de
larticle L. 2313-1 du CGCT pour les communes de plus de 3 500 habitants 6).
Par ailleurs, et en application du principe duniversalit, il doit tre fait recette
du montant intgral des produits sans contraction entre les recettes et les
dpenses (art. 23 du dcret du 29 dcembre 1962) et aucune affectation ne
doit tre ralise entre une recette et une dpense.
A. La porte des principes dunit et duniversalit

718. Lunit et luniversalit budgtaires tendent assurer une information bud-
gtaire claire et prcise, en ce quelle est ncessaire aux membres des assem-
bles dlibrantes pour que leur vote soit le plus clair possible. En ce sens,
le budget local doit rassembler toutes les dpenses et toutes les recettes de la
collectivit locale CE, 10 juillet 1997, Conseil rgional dIle-de-France, Rec.
CE, p. 263. En lespce, est illgale la dlibration par laquelle un Conseil
rgional tablit sous la forme dun budget annexe, le fonds rgional de lappren-
tissage et de la formation professionnelle continue. En effet, si les dispositions
de larticle 85 de la loi du 7 janvier 1983 prescrivent laffectation ce fonds
rgional de ressources dtermines, elles ne prvoient pas la cration dun
budget annexe regroupant les dpenses et les recettes affrentes aux oprations
menes par la rgion dans le domaine de la formation professionnelle.
Lapplication de ce principe a galement conduit le juge administratif, en appli-
cation de la rgle de non-affectation des recettes aux dpenses, rejeter une
demande tendant lannulation dune imposition vote en considration dune
dpense dont le contribuable ne profite pas CE, 1er mai 1929, Robert Grand-
jean, Rec. p. 439. Dans le mme esprit, un contribuable ne peut exiger une
rduction de ses contributions mobilires en invoquant lillgalit dune dpense
CE, 29 juin 1900, Merlin, Rec. p. 438.
718 bis. Afin dassurer au mieux cette information budgtaire, doivent tre
annexs au budget et au compte administratif :
6. Cf. n 738.

les tableaux rcapitulant ltat des emprunts et des dettes ;

une prsentation de ltat des provisions ;
une prsentation des mthodes utilises pour les amortissements ;
une prsentation de lquilibre des oprations financires ;
une prsentation de ltat des charges transfres en investissement ;
une prsentation du mode de financement des oprations pour le compte de
tiers ;
une prsentation des engagements donns et reus ;
une prsentation de lemploi des recettes greves dune affectation spciale ;
un tat du personnel ;
la liste des organismes de regroupement dont la collectivit territoriale est
membre ;
la liste des tablissements ou services crs par la collectivit territoriale ;
un tableau retraant les dcisions en matire de taux des contributions directes
(art. R. 2313-3 et R. 3313-7, CGCT).
B. Les amnagements aux principes dunit et duniversalit

719. Afin dassurer leffectivit de ces principes, un certain nombre damna-
gements y ont t apports et prennent la forme de budgets annexes, de fonds de
concours ou encore de taxes affectes.
I LES BUDGETS ANNEXES

720. La notion de budget annexe Le budget annexe permet de cerner une
activit dans sa dimension de production de biens ou de prestation de services
(eau, transport). Il concerne essentiellement les services publics industriels et
commerciaux et dans une moindre mesure des services publics administratifs
(dans ce dernier cas, llaboration dun budget annexe nest possible que si elle
est prvue par les textes) CE, Sect., 10 juillet 1987, Rgion Ile-de-France,
Rec. p. 263. Doivent notamment faire lobjet dun budget annexe les services
publics administratifs grs en rgie mais galement les services caractre
social ou mdico-social.
721. Lquilibre du budget annexe Les budgets annexes, comme le budget
gnral de la collectivit locale (au sein duquel les budgets annexes sont ins-
crits pour leur solde) doivent tre quilibrs CE, 29 octobre 1997, Socit
sucrerie agricole Colleville, Dr. adm. 1998, n 5, note Gindrand. Sans que cet
quilibre puisse rsulter dune participation du budget gnral au budget annexe
CE, 14 avril 1995, Consorts Dulire, Rec. T., p. 686 en lespce, une parti-
cipation du budget gnral au budget annexe dun service dassainissement cor-
respond une subvention dquilibre interdite dont le juge administratif
prononce lillgalit.

Mais la loi du 5 janvier 1988 (art. L. 2224-2, CGCT) permet lorsque les exi-
gences du service public conduisent la collectivit imposer des contraintes
particulires de fonctionnement ; lorsque le fonctionnement du service public
exige la ralisation dinvestissements qui, en raison de leur importance et eu
gard au nombre dusagers ne peuvent tre financs sans augmentation exces-
sive des tarifs ; lorsque, aprs la rglementation des prix, la suppression de toute
prise en charge par le budget de la commune aurait pour consquence une
hausse excessive des tarifs que les dpenses dun service public industriel et
commercial soient prises en charge par le budget gnral de la collectivit locale
CE, 9 novembre 1988, Commune de Piseux c./ M. et Mme Dulire et autres,
Rec. p. 397 ; CE, 2 avril 1997, Commune de Montgeron, Rec., p. 706.
linverse, lexcdent dun budget annexe concernant un service public indus-
triel et commercial peut tre affect au budget gnral CE, 9 avril 1999,
Commune de Bandol, Rec. p. 129.
II LES FONDS DE CONCOURS

722. La notion de fonds de concours Les fonds de concours sont constitus
de ressources mises disposition du budget local et dont la particularit rside
dans le fait quelles doivent tre utilises conformment lintention de la partie
versante. Loffre de concours peut prendre la forme dun don ou legs, impo-
sant de respecter la volont du donateur ou testateur CE, 19 fvrier 1990,
Commune dguilles c./ Corep des Bouches-du-Rhne, Rec. CE, p. 42 ou
encore celle dun contrat
Loffre de concours peut galement prendre la forme dun contrat CE,
25 novembre 1992, Paulet, Dr. adm. 1993, n 36.
Lillustration peut ainsi tre donne dune offre de concours adresse par des
fidles en vue de lentretien et de la conservation de leur difice de culte dont
la commune est propritaire. Dans ce cas, la commune bnficiaire est tenue
daccepter loffre de concours Rp. Min. JOAN 1er mars 1999, p. 1264.
723. Les fonds structurels europens Les fonds structurels europens 7 pren-
nent galement et dsormais la forme de fonds de concours locaux dont la ges-
tion a t simplifie par la circulaire du 1er ministre n 4900/SG du 24 dcembre
2002. Cette simplification a permis de diminuer les dlais darrive des crdits
communautaires lchelon local en vitant le passage des crdits communau-
taires par le niveau national. La Cour des comptes a dailleurs relev, ce
propos dans son rapport public 2005, que la procdure des fonds de concours
locaux, instaure en 2003, avait permis dacclrer significativement la mise en
place des crdits avec un dlai de rception des crdits de lordre de cinq jours
en moyenne au lieu de plusieurs mois auparavant Cour des comptes, Rapport
public 2005, La gestion des crdits du fonds social europen, p. 168.
7. Cf. n 242.

III LES TAXES ET DOTATIONS AFFECTES

724. Laffectation de recettes Par exception au principe de non-affection,
certaines recettes peuvent tre affectes certaines dpenses. Dans ce cas, et
ainsi que la prcis le Conseil dtat, laffectation donne la recette une desti-
nation spciale qui lie lautorit budgtaire CE, 9 aot 1889, Borelly, Rec.
969.
Ainsi en va-t-il de la taxe de sjour affecte aux dpenses destines favoriser
la frquentation touristique de la commune ou du dpartement (art. L. 2333-27
et L. 3333-1, CGCT), de la taxe sur les entreprises exploitant des engins de
remonte mcanique affecte, notamment, au dveloppement agricole et touris-
tique en montagne (art. L. 2333-53 et L. 3333-7, CGCT) ou encore de la taxe
de trottoirs ou de pavage affecte aux dpenses rsultant de ltablissement de
trottoirs ou de pavage des rues (taxe la charge des propritaires riverains (art.
L. 2333-58 et L. 2333-62, CGCT)
Laffectation peut galement concerner les dotations verses par ltat aux col-
lectivits locales linstar de la dotation spciale instituteur destine au finance-
ment des dpenses de logement (art. L. 2334-27, CGCT), de la dotation
rgionale dquipement scolaire verse aux rgions et destine lquipement
des lyces (art. L. 4332-3, CGCT) ou encore de la dotation dpartementale
dquipement des collges (art. L. 3334-16, CGCT)
725. La spcialisation des crdits budgtaires La spcialisation des crdits
attache aux crdits budgtaires une finalit prcise que lexcutif est tenu de
respecter. Dans ce cadre, les crdits sont prsents lassemble dlibrante par
article. En revanche, le budget est vot par chapitre, sauf si lassemble dlib-
rante dcide dun vote par article. Ainsi que la soulign le commissaire du gou-
vernement Fratacci dans ses conclusions sur larrt Commune de Cestas CE,
18 mars 1994 , le principe de spcialit budgtaire se traduit par des modalits
de vote permettant lexercice dun contrle dtaill des dpenses () seuls
gages dun minimum de transparence et de discussion dmocratique dans un
exercice qui engage tout de mme durablement la collectivit (locale) puisquil
dtermine le sort de ses finances AJDA 1994, p. 649.
Cette spcialisation des crdits interdit tout virement entre articles de la section
dinvestissement et chapitres de la section de fonctionnement. Pour ce faire,
lexcutif doit obtenir laccord pralable de lassemble dlibrante. En
revanche, lexcutif peut procder seul des virements de crdits entre articles
de la section de fonctionnement sauf si lassemble dlibrante a procd un
vote des crdits concerns par article.
726. Les amnagements apports la spcialit des crdits Par drogation
au principe de spcialit, la loi du 5 janvier 1988 permet linscription au sein du

budget local tant en section dinvestissement quen section de fonctionnement,

dun crdit pour dpenses imprvues ce crdit ne peut tre suprieur 7,5 %
des crdits correspondant aux dpenses relles prvisionnelles de la section.
Lemploi de ces crdits par lexcutif local doit conduire ce dernier, lors de la
premire sance qui suit lordonnancement de chaque dpense, en rendre
compte au Conseil municipal.
Ces crdits ne peuvent tre employs que pour faire face des dpenses en vue
desquelles aucune dotation na t inscrite au budget.
4. quilibre et sincrit du budget local

727. La loi du 5 avril 1884 posait pour les budgets locaux une obligation
dquilibre. Cette obligation sest prcise avec la loi du 2 mars 1982 aux
termes de laquelle le budget local doit tre en quilibre rel, cet quilibre tant
apprci en section de fonctionnement comme en section dinvestissement. la
sincrit des informations budgtaires adresses aux membres de lassemble
dlibrante, sajoute leur transparence telle que la envisage la loi du 6 fvrier
1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique qui numre en son
article 13 (devenu larticle L. 2313-1, CGCT 8), les documents budgtaires
ncessaires ladoption du budget local.
A. Lquilibre rel et sincre du budget local

728. Les budgets locaux doivent tre quilibrs Trs concrtement et tel
quil est dfini larticle L. 1612-4 du CGCT, le budget de la collectivit est en
quilibre rel lorsque la section de fonctionnement et la section dinvestisse-
ment sont respectivement votes en quilibre, les recettes et les dpenses ayant
t values de faon sincre, et lorsque le prlvement sur les recettes de la
section de fonctionnement au profit de la section dinvestissement, ajout aux
recettes propres de cette section, lexclusion du produit des emprunts, et ven-
tuellement aux dotations des comptes damortissements et de provisions, fournit
des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuits
demprunt choir au cours de lexercice.
729. Un quilibre rel et sincre Lquilibre doit, par ailleurs, savrer rel,
cest--dire que la prvision des recettes et des dpenses relve du domaine du
vraisemblable. Une perspective, qui renvoie des exigences de sincrit des ins-
criptions comptables, retenue par le juge administratif, lequel tmoigne tou-
tefois, par sa jurisprudence, de difficults dans lapprciation de linsincrit des
dispositions budgtaires, oscillant entre un contrle normal CE, Sect.
23 dcembre 1988, Dpartement du Tarn c./ Barbut, Rec. CE p. 466, concl.
Levis ; AJDA 1989 p. 91, chron. Azibert et De Boisdeffre ; D. 1989, somm.
comm. 381, Llorens et Soler Couteau ; RFDA 1989, p. 367 et un contrle
8. Cf. n 737.

restreint TA Marseille, 20 octobre 1989, Brun, Rec. CE T, p. 515 , ce der-

nier estimant que les prvisions budgtaires de recettes comportent ncessaire-
ment une marge dapproximation et quen consquence, lvaluation des
recettes qui napparat entache daucune erreur manifeste dapprciation, doit
tre considre comme sincre . Un contrle restreint dans lequel sinscrit le
Tribunal administratif de Papeete, en se prononant sur lerreur manifeste
dapprciation, ventuellement commise en matire dvaluations budgtaires
TA Papeete, 10 octobre 1989, Braun-Ortega, Rec. CE, p. 397 , soulignant,
par ailleurs, que la dlibration par laquelle lassemble territoriale approuve
le budget du territoire prsente, par nature, dans ses dispositions relatives
lvaluation de ses recettes et de ses dpenses, un caractre purement prvi-
sionnel et, par suite, alatoire . A contrario, le Tribunal administratif de Mont-
pellier censura un budget communal comportant en recettes de la section
dinvestissement de nombreuses subventions dont lattribution ntait pas ta-
blie et qui, la date de la dlibration attaque, avaient simplement t
demandes et un emprunt auquel ne pouvait tre associ aucun accord dun ta-
blissement financier et apparaissant des plus incertains compte tenu de lendet-
tement communal TA Montpellier, 13 mai 1994, Philippe Lacan c./ Commune
de Rennes-les-Bains, Req. n 931-591 Ce Tribunal administratif en tira la
conclusion que les recettes de ce budget avaient t values de faon insincre
et quil y avait lieu, en consquence, dannuler la dlibration du Conseil muni-
cipal approuvant ce budget primitif.
Plus globalement, lorientation jurisprudentielle ainsi adopte sinscrit dans un
certain scepticisme jurisprudentiel permettant dtablir linsincrit des inscrip-
tions budgtaires. Ainsi, le Conseil dtat a-t-il retenu que pour soutenir que
le budget supplmentaire de la (collectivit concerne navait) pas t vot en
quilibre rel, (le requrant contestait) la ralit de plusieurs recettes de la sec-
tion dinvestissement de ce budget ; () cette allgation se fond(ait) sur la cir-
constance que diverses recettes inscrites cinq chapitres diffrents sont restes,
de faon inexplique, constantes pendant au moins trois exercices successifs,
ainsi que cela ressort des pices du dossier ; () en rponse cette allgation
et ces constatations, (la collectivit concerne navait tabli) ni que ces
recettes prsent(aient) un caractre rel ni, par suite, que le budget supplmen-
taire (avait) t vot en quilibre rel CE, 9 juillet 1997, Commune de
Garge-les-Gonesse, Dr. adm. 1997, n 351, note Rougeaux ; Rev. Trsor 1997,
p. 700 ; RFDA 1997, p. 1092 ; RFDA 1998, p. 1048, note Lafargue.
B. Une procdure de rtablissement de lquilibre budgtaire

730. Lintervention de la chambre rgionale des comptes Labsence
dquilibre justifie la saisine de la chambre rgionale des comptes par le repr-
sentant de ltat. Ainsi, et aux termes des dispositions de larticle L. 1612-5 du
CGCT, lorsque le budget dune collectivit territoriale nest pas vot en qui-
libre rel, la chambre rgionale des comptes, saisie par le reprsentant de ltat

dans un dlai de trente jours compter de la transmission, constate le dsqui-

libre et propose la collectivit territoriale, dans un dlai de trente jours, les
mesures ncessaires au rtablissement de lquilibre budgtaire et demande
lorgane dlibrant une nouvelle dlibration.
La nouvelle dlibration, rectifiant le budget initial, doit intervenir dans un dlai
dun mois compter de la communication des propositions de la chambre rgio-
nale des comptes. Si lorgane dlibrant ne sest pas prononc dans le dlai
prescrit, ou si la dlibration prise ne comporte pas de mesures de redressement
juges suffisantes par la chambre rgionale des comptes, le budget est rgl et
rendu excutoire par le prfet. Si ce dernier scarte des propositions formules
par la chambre rgionale des comptes, il assortit sa dcision dune motivation
explicite CE, 10 octobre 1990, Prfet du Val-dOise, Rec. CE, p. 271.
Lorsque le budget dune collectivit territoriale a t rgl et rendu excutoire
par lautorit prfectorale, les budgets supplmentaires affrents au mme exer-
cice sont transmis par le reprsentant de ltat la chambre rgionale des
comptes.
En outre, le vote de lassemble dlibrante sur le compte administratif doit
intervenir avant le vote du budget primitif affrent lexercice suivant. Lorsque
le compte administratif adopt dans ces conditions, fait apparatre un dficit
dans lexcution du budget, ce dficit est report au budget primitif de lexer-
cice suivant. Ce budget primitif doit tre transmis la chambre rgionale des
comptes par lautorit prfectorale.
731. Lquilibre du compte administratif Par ailleurs, et aux termes de
larticle L. 1612-14 du CGCT, le compte administratif peut lui-mme faire
lobjet dune procdure de contrle budgtaire 9 ds lors que larrt des
comptes des collectivits territoriales fait apparatre, dans lexcution du budget,
aprs vrification de la sincrit des inscriptions de recettes et de dpenses, un
dficit gal ou suprieur 10 % des recettes de la section de fonctionnement sil
sagit dune commune de moins de 20 000 habitants et 5 % dans les autres
cas. La chambre rgionale des comptes, saisie par le reprsentant de ltat, pro-
pose alors la collectivit concerne, les mesures ncessaires au rtablissement
de lquilibre budgtaire, dans le dlai dun mois compter de cette saisine.
Lorsque le budget dune collectivit dcentralise a fait lobjet de ces mesures
de redressement, le reprsentant de ltat transmet la chambre rgionale des
comptes, le budget primitif relatif lexercice suivant. Si, lors de lexamen de
ce budget, la chambre rgionale des comptes constate que la collectivit
concerne na pas pris de mesures suffisantes pour rsorber ce dficit, elle pro-
pose, dans un dlai dun mois, les mesures ncessaires au reprsentant de ltat.
Celui-ci rgle alors le budget et le rend excutoire. Sil scarte des propositions
9. Cf. n 449.

formules par la chambre rgionale des comptes, il assortit sa dcision dune

motivation explicite.
Section 3
La procdure dadoption du budget local
732. Trs classiquement ladoption du budget local suppose llaboration dun
projet de budget par lautorit excutive laquelle lassemble dlibrante peut
tre associe au moyen dun dbat dorientation budgtaire. Ce cheminement
procdural conduit lexamen par lassemble dlibrante du projet de budget
et son adoption selon des modalits de vote adaptes.
1. Llaboration du projet de budget local

733. Ainsi que le prcise larticle L. 2312-1 du CGCT, le budget de la
commune est propos par le maire et vot par le Conseil municipal. Il en va de
mme pour les dpartements, les rgions et les tablissements publics avec un
budget propos par lexcutif et vot par lassemble dlibrante.
Le cas chant, le Conseil municipal peut tre assist dune commission des
finances dans llaboration du projet de budget. Dpourvue de pouvoir de dci-
sion, la commission des finances procde une tude, sinformant le cas
chant auprs des personnes susceptibles de complter son information Rp.
Min. JO Snat CR, 5 fvrier 1967.
734. Le dbat dorientation budgtaire Si llaboration du projet de budget
local relve essentiellement de lautorit excutive, lassemble dlibrante peut
tre associe, en tant que de besoin, au travers dun dbat sur les orientations
gnrales du budget.
Conformment aux dispositions de larticle L. 2312-1 du CGCT, dans les
communes de 3 500 habitants et plus, un dbat a lieu au Conseil municipal sur
les orientations gnrales du budget, dans un dlai de deux mois prcdant
lexamen de celui-ci. Ce dbat constitue une formalit substantielle de nature
entacher dillgalit la dlibration budgtaire qui naurait pas t prcde dun
tel dbat TA Versailles, 28 dcembre 1993, Commune de Fontenay-le Fleury,
JCP 1994.IV.2267.
Le dbat dorientation budgtaire a pour objet de permettre aux lus de dfinir
les grandes orientations du budget et doit, en consquence, se drouler dans des
dlais tels que le maire puisse tenir compte de ces orientations lors de llabo-
ration du budget Rp. Min. JO Snat Q 2 septembre 1999, p. 2939.
De semblables dispositions sappliquent sagissant de ladoption du budget par
le Conseil gnral (art. L. 3312-1, CGCT) et du Conseil rgional (art. L. 4311-1,

CGCT avec pour ce dernier, un dlai de dix semaines prcdant lexamen du

budget).
735. Par ailleurs, larticle L. 2121-12 du Code gnral des collectivits territo-
riales impose que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note
explicative de synthse sur les affaires soumises dlibration soit adresse
avec la convocation aux membres du Conseil municipal. Le juge administratif
dduit de ces dispositions, combines celles de larticle L. 2312-1 du CGCT
que la convocation des membres de lassemble dlibrante la sance au
cours de laquelle est organis le dbat sur les orientations gnrales du budget
doit tre accompagne dune note de synthse relative ces orientations gn-
rales . Le juge administratif prcise galement que si des lments dinforma-
tion relatifs au projet de budget ont t adresss aux membres du Conseil de la
communaut urbaine avec la convocation pour la sance du 21 dcembre 2001
consacre notamment au vote du budget primitif pour lanne 2002, une telle
information ne saurait pallier le vice rsultant de labsence de communication
aux membres de lassemble communautaire des donnes essentielles sur les-
quelles doit porter le dbat affrent aux orientations budgtaires, qui revt un
caractre substantiel . Le juge administratif en tire la consquence quune dli-
bration approuvant le budget intervenue lissue dune procdure irrgu-
lire doit tre annule TA Lyon, 9 dcembre 2004, Amaury Nardone, AJDA
2005, p. 452 (espce concernant la dlibration adoptant le budget de la
communaut urbaine de Lyon pour 2002).
2. Ladoption du budget local

736. Le vote de lassemble dlibrante sur le projet de budget local suppose
une information pralable des membres de lassemble dlibrante informa-
tion suffisante pour sassurer dun vote clair du budget local.
A. Linformation pralable des membres

de lassemble dlibrante
737. Les dlais dinformation des membres des assembles dlibrantes
Le vote du budget local suppose que les membres des assembles dlib-
rantes aient t correctement informs par une communication pralable des
documents budgtaires TA Orlans, 23 novembre 1993, Coenon c./ Commune
de Nogent-le-Rotrou, JCP 1994.IV.742 ; CE, 20 novembre 1996, Commune de
Chilly-Mazarin, Req. n 162840
Cette information doit avoir lieu cinq jours avant la runion de lassemble dli-
brante pour les communes de plus de 3 500 habitants (art. L. 2121-12, CGCT),
trois jours pour les communes de moins de 3 500 habitants (art. L. 2121-11,
CGCT) et douze jours sagissant des dpartements (art. L. 3312-1, CGCT) et
des rgions (art. L. 4311-1, CGCT). Il ne peut donc tre envisag que les
membres de lassemble dlibrante aient communication des informations au

cours de la sance portant adoption du budget primitif CE, 8 juin 1994,

Commune de Ville-en-Vermois, Rec. p. 828.
738. Le degr de prcision exig dans linformation adresse aux membres
des assembles dlibrantes Linformation doit, par ailleurs, tre suffisam-
ment dtaille, les membres de lassemble dlibrante ayant le droit dtre
informs de tout ce qui touche aux affaires de la collectivit dans des condi-
tions leur permettant de remplir normalement leur mandat CE, 2 fvrier 1996,
Commune dIstres, Rev. Trsor 1996 p. 537. En lespce, le maire avait refus
de porter la connaissance dun conseiller municipal qui lavait demand, les
budgets des associations subventionnes par la commune.
galement dans ce souci dune information complte des membres des assem-
bles dlibrantes, une note explicative de synthse adresse aux membres de
lassemble dlibrante, se limitant aux montants totaux des recettes et des
dpenses de la section de fonctionnement et de la section dinvestissement, est
insuffisante CE, 12 juillet 1995, Commune de Simiane-Collongue, Rec. T
p. 680 ; Dr. Adm. 1995, n 566.
En revanche, savrent tre suffisants en labsence mme dune note explica-
tive de synthse les documents comprenant le projet intgral de budget pri-
mitif divis en chapitres et articles, accompagn dun tat dtaill des emplois
permanents, dun tat des ensembles immobiliers et mobiliers, dun tat de la
dette et des crances et dun tat des emprunts garantis par la commune CE,
12 juillet 1995, Commune de Fontenay-le-Fleury, Rec. T p. 681.
Trs prcisment, et sagissant des communes de 3 500 habitants et plus,
larticle L. 2313-1 du CGCT dresse la liste des annexes devant tre jointes aux
documents budgtaires :
les donnes synthtiques sur la situation financire de la commune ;
la liste des concours attribus par la commune aux associations sous forme de
prestations en nature ou de subventions ;
la prsentation consolide des rsultats affrents au dernier exercice connu du
budget principal et des budgets annexes de la commune ;
des tableaux de synthse des comptes administratifs affrents au dernier exer-
cice connu des organismes de coopration intercommunale dont est membre la
commune ;
le bilan certifi conforme du dernier exercice connu des organismes dans les-
quels la commune dtient une part du capital ou au bnfice desquels la
commune a garanti un emprunt ou vers une subvention suprieure
75 000 euros ou reprsentant plus de 50 % du budget de lorganisme ;
un tableau retraant lencours des emprunts garantis par la commune ainsi
que lchancier de leur amortissement ;
les comptes et annexes produits par les dlgataires de service public ;

le tableau des acquisitions et cessions immobilires mentionn au c de

larticle L. 300-5 du Code de lurbanisme.
B. Le vote du budget local

739. Le budget local est tabli en section de fonctionnement et en section
dinvestissement, en recettes et en dpenses. Il est divis en chapitres et en
articles. Cest sur la base de ce distinguo que les modalits de vote du budget
par les assembles dlibrantes ont t prcises. Les crdits sont ainsi vots
par chapitre et, si lassemble dlibrante en dcide ainsi, par article. Mais le
budget peut tre vot en labsence de vote formel sur chacun des chapitres
CE, 18 mars 1994, Commune de Cestas, Rec., p. 147, Dr. adm. 1994, n 437 ;
CE, 22 mars 1996, Commune de Puymirol, Rev. Trsor 1996, p. 771.
Lorsque tous les chapitres (voire articles) ont t adopts, il nest pas nces-
saire de procder un second vote sur lensemble du budget TA Poitiers,
10 dcembre 1980, Papeau, Rec. T., p. 624.
Ladoption du budget local suppose que le quorum soit runi (majorit des
membres composant le Conseil). Ce quorum est exig au moment du vote du
budget local et pas uniquement louverture de la sance.
Le vote du budget local peut seffectuer bulletins secrets ds lors que le tiers
des membres prsents le rclame. Le maire est alors tenu dy faire droit et ne
saurait sy opposer CE, 21 novembre 1986, Commune dOrcet, Rec. T,
p. 420 ; DA 1987, n 6.
C. Le budget impos au moyen du contrle budgtaire

740. Lintervention de la chambre rgionale des comptes Le budget doit
tre adopt dans les dlais prescrits et au plus tard au 31 mars de lexercice bud-
gtaire considr. dfaut, le reprsentant de ltat saisit la Chambre rgionale
des comptes comptente. Le contrle budgtaire ainsi initi permet au reprsen-
tant de ltat de rgler doffice le budget 10.
Le budget doit galement tre adopt en quilibre rel. De la mme manire, le
reprsentant de ltat peut rtablir cet quilibre budgtaire sur la base des pro-
positions formules par la chambre rgionale des comptes 11.
Lautorit prfectorale exerce galement ses comptences quant au contenu du
budget local ds lors que ce dernier ne fait pas tat des crdits ncessaires au
paiement de dpenses obligatoires 12. Cette procdure de contrle budgtaire
permet la chambre rgionale des comptes de constater quune dpense obliga-
toire na pas t inscrite au budget ou la t pour une somme insuffisante. Elle
opre cette constatation dans le dlai dun mois partir de sa saisine et adresse
10. Cf. n 449.

11. Cf. n 444.
12. Sur cette notion de dpenses obligatoires Cf. n 141 et s.

une mise en demeure la collectivit concerne. Si, dans un dlai dun mois,
cette mise en demeure nest pas suivie deffet, la chambre rgionale des
comptes demande au reprsentant de ltat dinscrire cette dpense au budget
et propose, sil y a lieu, la cration de ressources ou la diminution de dpenses
facultatives destines couvrir la dpense obligatoire. Le reprsentant de ltat
rgle alors et rend excutoire le budget rectifi en consquence. Sil scarte des
propositions formules par la chambre rgionale des comptes, il assortit sa dci-
sion dune motivation explicite.
Ces procdures de contrle budgtaire, instaures par la loi du 2 mars 1982,
permettent ainsi, et le cas chant, lautorit prfectorale dimposer doffice
un budget la collectivit locale concerne. Lusage de ces procdures doit tou-
tefois tre relativis ainsi que le dmontre le tableau suivant, faisant tat de
lutilisation de ces procdures de contrle budgtaire.
TABLEAU N 69 LACTIVIT DES CHAMBRES RGIONALES DES COMPTES

DANS LE DOMAINE DU CONTRLE BUDGTAIRE
Type de procdure
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
(selon articles du CGCT)
Budget non vot dans les dlais
(art. L. 1612-2 CGCT) Saisines 72 83 125 146 159 129 114
Budget vot en dsquilibre
(art. L. 1612-5 CGCT) Saisines 197 185 134 153 142 115 112
Compte administratif (rejet :
art. L. 1612-12 CGCT et non transmis-
sion : art. L. 1612-13 CGCT) Saisines 56 33 58 57 103 84 70
Dficit important du compte adminis-
tratif (art. L. 1612-14 CGCT) Saisines 189 175 190 160 143 119 101
Insuffisance des crdits pour dpenses
obligatoires (art. L. 1612-15 CGCT)
Saisines 501 331 336 325 326 283 225
Contrle des dlgations de service public
(art. L. 1411, CGCT) Saisines 10 17
Autres saisines 4
Total des saisines 1 015 807 843 841 873 740 643
Total des avis (1er et 2e stade) 1 161 989 866 862 986 825 648
Extrait : Cour des comptes, Rapports publics annuels, Lactivit des juridictions financires.

Bibliographie
Flizot (S.), Lolf et amlioration de la performance de la gestion publique
locale , Rev. Trsor 2007, p. 690.
Huteau (S.), La Lolf : un rfrentiel de la nouvelle gestion publique trans-
posable aux collectivits territoriales , Rev. Trsor 2007, p. 581.
Landbeck (D.), Les principes budgtaires locaux, PUAM, 2001.
Mozol (P.), Le principe dquilibre des budgets locaux , RGCT 2006,
n 38, p. 41.
Portal (E.), De lapplication des principes de la Lolf dans les collectivits
locales la dmarche locale de performance , Rev. Trsor, 2007, p. 695.
Rosselot (J.), La fin de la procdure dadoption sans vote des budgets des
rgions , RFFP 2005, n 89, p. 285.
Rousselle (R.), La Lolf et les collectivits locales , Rev. Trsor, 2008,
p. 233.

Chapitre 3
Llaboration des lois
de financement
de la scurit sociale
Plan du chapitre
Section prliminaire : La notion de lois de financement de la scurit sociale
1 : La qualification de loi de financement de la scurit sociale
2 : Le contenu des lois de financement de la scurit sociale
Section 1 : Les principes budgtaires appliqus aux lois de financement de la scu-
rit sociale
1 : Le principe dannualit
2 : Lunit et luniversalit des lois de financement de la scurit sociale
3 : Le principe dquilibre
4 : Le principe de sincrit
Section 2 : Ladoption des lois de financement de la scurit sociale
1 : Le projet de loi de financement de la scurit sociale
2 : Ladoption parlementaire du budget de la scurit sociale
Rsum
Depuis 1996, les finances sociales prennent la forme de lois de financement de la
scurit sociale. Ces lois ont t cres afin damliorer, si ce nest de crer, un
contrle parlementaire sur les finances sociales. La dgradation des comptes de la
scurit sociale 1 a pu justifier, entre autres considrations, la formalisation dun
tel contrle mais galement la ncessit de matriser au mieux ces finances
comprises dans lvaluation des dficits et endettements publics au sens du Trait
de Maastricht 2.
741. Les lois de financement de la scurit sociale sont labores sur la base
de la loi organique n 96-646 du 22 juillet 1996, laquelle a t modifie le
2 aot 2005 afin de tenir compte des limites de procdure et de contenu que les
dbats parlementaires mais galement la jurisprudence constitutionnelle ont pu
rvler. Ainsi, lexpos des motifs du projet de loi organique met en vidence la
faible porte du vote du Parlement qui ne pouvait se prononcer sur le solde des
1. Cf. n 203 et s. Sur la situation financire de la scurit sociale.

2. Cf. n 246 et s.

rgimes alors que celui-ci est pourtant affect par les mesures contenues dans
le projet de loi, la rigueur de lannualit dans laquelle sont enfermes les lois
de financement de la scurit sociale ainsi que ltroitesse de leur champ
dintervention.
Les nouvelles dispositions organiques ont t appliques ds la loi de finance-
ment pour 2006. Seules les dispositions relatives au rle de la Cour des comptes
ont t reportes 2008, de mme que la mise en place de la dmarche objec-
tifs-rsultats qui a t tale sur une priode de trois ans.
Section prliminaire
La notion de loi de financement
742. Les lois de financement de la scurit sociale sont les lois votes par le
Parlement selon la procdure spciale prvue par larticle 47-1 de la Constitu-
tion 3, telle que prcise par les dispositions de la loi organique du 2 aot 2005.
De nouvelles dispositions organiques qui remplacent celles inities par lordon-
nance du 22 juillet 1996 et qui conduisent prciser les lois de financement ini-
tiales et rectificatives au travers de leur contenu.
Document n 47 Cour des comptes Rapport sur lapplication de la loi

de financement pour 2003 (extrait)
Pour lassurance-maladie, la loi de financement na jamais fonctionn comme une vritable loi
de financement sauf la premire anne. La sous-estimation des dpenses a en effet t si forte
quelle a dispens de prvoir dans la loi des mesures de nature financer les dpenses ou les
limiter. Les mesures soumises au Parlement ont toujours t sans proportion avec ce qui aurait t
ncessaire et deffet trs faible sur lexercice en cause. La Parlement na ainsi pas t en mesure
de jouer le rle quentendait lui donner la loi organique du 22 juillet 1996. Pour que la loi joue
un rle plus important dans la rgulation, plusieurs volutions doivent tre envisages : amlio-
ration des documents annexes, pour expliciter les tendances spontanes dvolution et lacquis
de croissance hrit de lanne prcdente, de manire faire apparatre les implications de
lobjectif ; amlioration de ces mmes documents pour restituer dans un cadre pluriannuel
lobjectif par rapport un quilibre de moyen terme ; dfinition des cas o une loi de finance-
ment rectificative devrait intervenir ; chiffrage des conomies attendues des mesures figurant
dans le chapitre relatif lassurance-maladie ; tableau de passage entre lobjectif de branche et
lOndam sur la base de mthodes dfinies, stables et publies ; document annexe dcrivant le
cot des autres modes de financement public des dpenses de soins .
3. Cf. n 416.

LLABORATION DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SCURIT SOCIALE 525
1. La qualification de loi de financement

743. Aux termes des dispositions de larticle LO 111-3 du Code de la scurit
sociale dans sa version rsultant de la loi organique du 22 juillet 1996, taient
rassembles sous le vocable de lois de financement de la scurit sociale, les
lois de financement de lanne et les lois de financement rectificatives.
Si chaque anne, trs logiquement, les parlementaires ont adopt, compter de
lexercice 1997, des lois de financement initiales, en revanche, aucune loi de
financement rectificative na t dpose et donc adopte. Sur ce point, le
Conseil constitutionnel a prcis, loccasion de la LFSS pour 2002 que les
dispositions organiques permettent une loi de financement pour lanne
venir de comporter des mesures rectificatives pour lanne en cours sil est
encore temps de les mettre en uvre avant la fin de lexercice Cons. const.,
18 dcembre 2001, Loi de financement de la scurit sociale pour 2002, 453 DC
(en lespce, les snateurs, auteurs de la saisine, avaient critiqu limportance
des rectifications apportes pour lanne 2001 et la dmarche qui consistait
pour le Gouvernement viter de dposer un projet de loi de financement
rectificatif).
Les nouvelles dispositions organiques telles quelles rsultent de la loi du 2 aot
2005 consacrent cette pratique en insrant dsormais, au sein de la loi de finan-
cement adopte pour lexercice venir, les dispositions relatives lanne en
cours.
Des LFSS qui prennent, dans ce contexte, une signification particulire et
voulue par le lgislateur ds lors neuf annes de pratique des lois de finance-
ment au cours desquelles aucune loi de financement rectificative nest inter-
venue militent pour un renforcement de lexamen des comptes passs lors de
lexamen de la loi de lanne, en guise de prambule lexamen budgtaire pr-
visionnel proprement dit Snat, Rapport n 252, Projet de loi organique
relatif aux lois de financement de la scurit sociale, 16 mars 2005.
Les nouvelles dispositions organiques maintiennent nanmoins la possibilit
pour le Gouvernement de faire adopter une loi de financement rectificative.
Mais la possibilit dinclure au sein de la loi de financement de lanne n + 1,
des dispositions rectificatives pour lanne n, hypothque dautant le dpt dun
projet de LFSSR. La tendance dgage au cours de ces neuf annes devrait donc
se perptuer et ce, mme si le Conseil constitutionnel a pu inviter, loccasion
de sa dcision concernant la LFSS pour 2002 le Gouvernement dposer une
LFSSR afin de procder aux ajustements ncessaires sil apparaissait en cours
danne que les conditions gnrales de lquilibre financier des rgimes obliga-
toires de base de la scurit sociale taient remises en cause .
En revanche, aucune loi de financement de rglement nest prvue. Les nou-
velles dispositions organiques intgrent nanmoins dans les lois de financement,
des dispositions relatives au dernier exercice clos.

744. La structuration des lois de financement de la scurit sociale Sous

ces perspectives, la LFSS comprend dsormais quatre parties :
une partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos par
laquelle sont approuvs les tableaux dquilibre par branche du dernier exer-
cice clos des rgimes obligatoires de scurit sociale, du rgime gnral et des
organismes concourant au financement de ces rgimes, ainsi que les dpenses
relevant du champ de lobjectif national de dpenses dassurance-maladie
constates lors de cet exercice. Dans cette partie, sont galement approuvs les
montants correspondants aux recettes affectes aux organismes chargs de la
mise en rserve de recettes au profit des rgimes obligatoires de base de scurit
sociale et ceux correspondant lamortissement de leur dette (Cades et FRR)
ainsi que les mesures lgislatives relatives aux modalits demploi des exc-
dents ou de couverture des dficits du dernier exercice clos ;
une partie comprenant les dispositions relatives lanne en cours qui
permet, notamment, de rectifier les prvisions de recettes et les tableaux dqui-
libre des rgimes obligatoires de base et du rgime gnral par branche, ainsi
que des organismes concourant au financement de ces rgimes mais galement
de rectifier les objectifs de dpenses par branche des rgimes ainsi que lobjectif
national des dpenses dassurance-maladie ;
une partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et lquilibre
gnral pour lanne venir qui permet, notamment, dapprouver les prvisions
de recettes et les objectifs de dpenses par branche des rgimes obligatoires de
base et du rgime gnral et de dterminer lobjectif national de dpenses
dassurance maladie pour les quatre annes venir. Cette partie dtermine ga-
lement, pour lanne venir, les conditions gnrales de lquilibre financier de
la scurit sociale compte tenu des conditions conomiques gnrales et de leur
volution prvisible ;
une partie comprenant les dispositions relatives aux dpenses pour lanne
venir qui fixe les charges prvisionnelles des organismes concourant au finance-
ment des rgimes obligatoires de base. Cette partie dtermine galement les
objectifs (et sous-objectifs) de dpenses de lensemble des rgimes obligatoires
de base et du rgime gnral ainsi que lobjectif national de dpenses dassu-
rance maladie.
En revanche, les LFSSR ne comprennent que deux parties : une premire
comprenant les dispositions relatives aux recettes et lquilibre gnral et une
seconde comprenant les dispositions relatives aux dpenses (ce qui correspond
aux 3e et 4e parties dune LFSS).

2. Le contenu des lois de financement

745. Les lois de financement de la scurit sociale dterminent, selon
larticle 34 de la Constitution, les conditions gnrales de son quilibre finan-
cier et, compte tenu de leurs prvisions de recettes, fixent ses objectifs de
dpenses. Ainsi dfinies, les lois de financement se matrialisent au travers dun
contenu caractris par labsence de valeur imprative des dispositions finan-
cires qui y sont prcises.
A. La dlimitation matrielle des lois de financement

746. Les dispositions organiques de 1996 comme celles de 2005 procdent
une dlimitation du contenu des lois de financement. En fonction des critres
fixs par le texte organique, une loi de financement de la scurit sociale se
dlimite au travers de ses contenus obligatoire et facultatif. Hormis ces contenus
prdfinis, une loi de financement ne saurait contenir dautres dispositions. Ce
contenu, par dfinition interdit, est censur par le Conseil constitutionnel au
travers des cavaliers sociaux 4.
I LE CONTENU OBLIGATOIRE
747. Une loi de financement se dfinit par son contenu obligatoire Au sein
des LFSS, certaines dispositions sont obligatoires et notamment, pour lexer-
cice venir, lapprobation des orientations de la politique de sant et de scu-
rit sociale, les objectifs qui dterminent les conditions gnrales de lquilibre
financier de la scurit sociale, les prvisions de recettes et objectifs de
dpenses par branche, lOndam ainsi que les limites dans lesquelles les besoins
de trsorerie peuvent tre couverts.
Le II de larticle LO 111-3 prvoit que seules des lois de financement peuvent
modifier les dispositions prises en application du I de ce mme article soit
les dispositions relatives aux orientations de la politique de sant et de scurit
sociale et aux objectifs qui dterminent les conditions gnrales de lquilibre
financier de la scurit sociale, les prvisions de recettes et les objectifs de
dpenses des rgimes obligatoires de base, lOndam et les plafonds davances
de trsorerie.
a) La fixation des objectifs de dpenses
748. La LFSS fixe, par branche, les objectifs de dpense de lensemble des
rgimes obligatoires de base et, de manire spcifique, ceux du rgime gnral,
ainsi que, le cas chant, leurs sous-objectifs. Elle fixe galement lOndam ainsi
que ses sous-objectifs.
4. Cf. n 754 et s.

749. Lobjectif national de dpenses dassurance-maladie Trs concrte-

ment, et sagissant des dpenses dassurance-maladie, la LFSS fixe, chaque
anne, pour lensemble des rgimes obligatoires, un objectif national de
dpenses dassurance maladie (ONDAM) pour lanne suivante. Cet objectif
englobe toutes les prestations lgales pour maladie, maternit et accidents du
travail lexclusion des indemnits journalires verses au titre de la maternit
et des rentes daccidents du travail.
Cet Ondam est un outil de rgulation des dpenses. Vot par le Parlement, cet
objectif est lui-mme dclin en six sous-objectifs :
les dpenses de soins de ville (qui comprend, notamment, les honoraires des
professionnels de sant et des transports sanitaires, les mdicaments, les dispo-
sitifs mdicaux et les indemnits journalires verses en cas darrt de travail) ;
deux sous-objectifs dpenses hospitalires conduisant distinguer les
dpenses consacres aux tablissements de sant tarifs lactivit (tablissements
publics et privs exerant des activits de mdecine, chirurgie, obsttrique) ;
deux sous-objectifs dpenses mdico-sociales conduisant distinguer les
dpenses consacres aux tablissements et services pour personnes ges et les
dpenses consacres aux personnes handicapes ;
les dpenses relatives aux autres modes de prise en charge qui regroupent la
dotation nationale en faveur des rseaux de soins, les soins pour les ressortis-
sants franais ltranger ainsi que les dpenses mdico-sociales non dl-
gues la Caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA) comme les
dpenses de centres de soins spcialiss pour les toxicomanes, les alcooliques
Des sous-objectifs importants du point de vue de la procdure lgislative
puisque dsormais, et en application des nouvelles dispositions organiques, le
Parlement exerce, ce niveau, son pouvoir damendement 5.
750. Le caractre non limitatif des objectifs de dpenses Par dfinition
objectif de dpenses, lOndam nest en aucun cas limitatif en terme de crdits.
Ds lors, des prestations ne sauraient tre refuses alors mme quelles simpu-
teraient en dpassement des crdits prvus. Cet objectif na dailleurs t res-
pect quune seule fois depuis la cration des LFSS la Cour des comptes
dnonant, dans son rapport 2003, ces dpassements systmatiques compte
tenu de prvisions irralistes ds lorigine .
Se reporter au tableau n 53, pour une apprciation des Ondam vots et raliss.
b) La recherche dun quilibre des finances sociales 6
751. Parce que la LFSS fixe des objectifs de dpenses, lquilibre du budget
de la scurit sociale ne saurait tre quindicatif. Sur ce point, la position du
Conseil constitutionnel tait toutefois rserve 18 dcembre 1997, Loi de
5. Cf. n 787.
6. Cf. n 203 et s. Dveloppements consacrs au dsquilibre de la scurit sociale.

financement de la scurit sociale pour 1998, 393 DC dcision loccasion de

laquelle le Conseil constitutionnel a admis que le rtablissement de lquilibre
financier de la scurit sociale pouvait justifier que le versement des alloca-
tions familiales soit soumis conditions de ressources. Lquilibre recherch
nimpose toutefois pas quil soit ralis pour chaque branche et pour chaque
rgime au cours de chaque exercice Cons. const., 18 dcembre 2001, Loi de
financement de la scurit sociale pour 2002, 453 DC.
Document n 48 Rapport Marini sur les prlvements obligatoires et

leur volution Snat n 55 5 novembre 2003 (extrait)
La hausse des dpenses sociales est une tendance gnrale depuis le dbut des annes 1990.
Il faut en particulier souligner la forte progression de la part des dpenses dassurance-maladie
dans le PIB : lONDAM reprsentant en effet 7,3 % du PIB en 1997 et 7,7 % en 2002 contre
6,1 % en 1981.
Dans son rapport sur la scurit sociale datant de septembre 2003, la Cour des comptes souligne
que lcart de croissance entre le PIB et la consommation finale des mnages dune part, les
dpenses dassurance-maladie dautre part, se creuse nettement en 2001 et 2002. Lcart annuel
moyen de croissance entre PIB et dpenses dassurance-maladie est de 1,47 point entre 1990 et
2002 et de 3,1 points en 2001-2002. Denviron 15 points entre 1996 et 2000, lcart cumul passe
de 20 points en 2001 28 points en 2002 .
Ds lors, elle en conclut que la marche descalier observe dans la croissance des dpenses
dassurance-maladie depuis 2000 constitue un chec du systme de rgulation actuel .
Plus rcemment, il faut noter galement une hausse des dpenses consacres au risque vieillesse,
passes de 7,7 % du PIB en 1981 8,8 % en 1997 et prs de 9 % en 2002. Le vieillissement de
la population franaise ainsi que larrive massive de gnrations lge de la retraite devraient
encore alourdir les dpenses de la branche vieillesse de la scurit sociale.
Dans son rapport de septembre 2003, la Commission des comptes de la scurit sociale note ainsi
que si la dgradation se poursuit au rythme des annes prcdentes pour la branche maladie, le
fait nouveau de lanne 2004 est quelle touche prsent aussi les autres grandes branches, vieil-
lesse et famille, qui voient disparatre en 2004 les excdents quelles avaient conservs jusque-l.
Cette situation est vraisemblablement lie la mauvaise conjoncture. Elle annonce des diffi-
cults plus durables pour la branche vieillesse dont les dpenses seront accrues ds 2004 par cer-
taines dispositions de la rforme des retraites et qui subira partir de 2006 un afflux de nouveaux
retraits .
II LE CONTENU FACULTATIF
752. Avec les nouvelles dispositions organiques, le contenu des LFSS peut se
prciser au travers de dispositions rectificatives concernant lanne en cours.
Sagissant dune LFSS adopte pour lanne venir, un tel contenu est nces-
sairement facultatif et ne prendra place au sein dune telle LFSS quen tant que
de besoin.
Le contenu facultatif sentend galement des dispositions affectant directement
lquilibre financier des rgimes de scurit sociale ou amliorant linformation
et le contrle du Parlement sur lapplication des LFSS.

Les dispositions organiques prvoient aussi que les dispositions lgislatives ou

rglementaires susceptibles davoir un effet sur les recettes ou les dpenses des
rgimes obligatoires de base de scurit sociale, des organismes concourant
leur financement ou des organismes chargs de lamortissement de leur dette,
les consquences de chacune dentre elles doivent tre prises en compte dans
les prvisions de recettes et les objectifs de dpenses de la plus prochaine loi
de financement. Saisi de la loi de finances rectificative pour 2000, le Conseil
constitutionnel a, dans ce cadre, censur laffectation au fonds de financement
de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale (Forec), le reliquat
du droit de consommation des tabacs manufacturs perus par ltat au titre de
lanne 2000 au motif que les dispositions du II de larticle LO 111-3 du Code
de la scurit sociale avaient pour objet de faire obstacle ce que les condi-
tions gnrales de lquilibre financier, telles quelles rsultent de la loi de
financement de la scurit sociale de lanne, modifie le cas chant, par des
lois de financement rectificatives, ne soient affectes par lapplication de textes
lgislatifs ou rglementaires dont les incidences sur les conditions de cet qui-
libre, dans le cadre de lanne, nauraient pu au pralable, tre apprcies et
prise en compte par une des lois de financement susmentionnes Cons.
const., 28 dcembre 2000, Loi de finances rectificatives pour 2000, 441 DC.
753. Llargissement du domaine du contenu facultatif La loi organique
de 2005 a conduit largir le contenu du domaine facultatif et notamment, y
intgrer des mesures auparavant censures par le Conseil constitutionnel comme
cavaliers sociaux. Ainsi en va-t-il des dispositions
affectant les recettes ou ayant un impact sur les dpenses des annes ult-
rieures lanne venir ;
modifiant les rgles relatives la gestion des risques ou les rgles dorgani-
sation ou de gestion interne des rgimes ;
relatives lamortissement de la dette ou la mise en rserve de recettes pour
lavenir.
III LE CONTENU INTERDIT

754. La notion de cavalier social 7 linstar des lois de finances et de leurs
cavaliers budgtaires 8, les lois de financement de la scurit sociale connaissent
galement un domaine interdit. Les cavaliers introduits sont alors dnomms
cavaliers sociaux art. LO 111-3 de la loi organique 22 juillet 1996 : les lois
de financement de la scurit sociale ne peuvent comporter que des disposi-
tions affectant directement lquilibre financier des rgimes obligatoires de base
8. Cf. n 520 et s.

ou amliorant le contrle du Parlement sur lapplication des lois de financement

de la scurit sociale.
755. La censure des cavaliers sociaux Sur cette base, le Conseil constitu-
tionnel a censur les modifications apportes lassiette de la contribution pour
le remboursement de la dette sociale Cons. const., 19 dcembre 2000, Loi de
financement de la scurit sociale pour 2001, 437 DC (estimant que cette caisse
ntait pas un organisme cr pour concourir au financement des rgimes obli-
gatoires de base et quen consquence, la disposition portant modification de
lassiette de la contribution pour le remboursement de la dette sociale tait
dpourvue deffets financiers directs sur lquilibre financier de ces rgimes) ;
linterdiction de vente des paquets de moins de vingt cigarettes Cons. const.,
508 DC ; le dpt par le Gouvernement au Parlement dun rapport sur
linfluence des laits maternels de substitution dans le dveloppement de lob-
sit infantile Cons. const., 15 dcembre 2005, Loi de financement de la scu-
rit sociale pour 2006, 528 DC.
Ainsi que le souligne J.-P. Camby, sagissant des cavaliers sociaux, il a fallu
que le Conseil constitutionnel ragisse fermement face une drive inquitante
qui apparentait les lois de financement des textes portant diverses disposi-
tions dordre social Cavaliers in Constitution et finances publiques,
Mlanges L. Philip, Economica 2005 p. 326.
Ds la loi de financement de la scurit sociale pour 2001, le Conseil constitu-
tionnel constatait, dans son communiqu de presse, que les lois de finance-
ment de la scurit sociale tendent salourdir progressivement de dispositions
diverses dordre social. Symptomatique cet gard est la disparition des lois
DDOS (diverses dispositions dordre social) et DMOS (diverses mesures
dordre social) depuis 1996. Cette inflation lgislative saccommode mal des
dlais de vote, conus pour des textes dorientation brefs, non pour des cata-
logues de mesures disparates . En effet, et ainsi que le relve J.-E. Schoettl,
larticle 47-1 de la Constitution donne la procdure dadoption des lois de
financement de la scurit sociale un caractre durgence : lecture unique et
adoption dfinitive dans de brefs dlais. Il sensuit quun cavalier social est une
disposition lgislative qui na pas t adopte selon les rgles de comptence et
de procdure applicables la loi ordinaire Note sous Cons. const.,
528 DC, RFDA 2006 p. 134.
B. Des prvisions de recettes et des objectifs de dpenses

756. Les lois de financement diffrent manifestement des lois de finances en ce
que les premires fixent des objectifs de dpenses et des prvisions de recettes
qui peuvent se traduire par un dpassement desdits objectifs tandis que les lois

de finances dterminent des plafonds de dpenses et autorisent la perception des

recettes.
Un lien troit stablit toutefois entre ces deux types de lois car les lois de finan-
cement de la scurit sociale, si elles fixent lensemble des recettes de la protec-
tion sociale de base, ne dlivrent toutefois pas une autorisation de percevoir les
impts affects la scurit sociale. Sur ce point, les finances sociales dpen-
dent de la loi de finances de lanne qui, en son article premier, autorise la per-
ception des impts, produits et revenus affects ltat, aux collectivits
territoriales, aux tablissements publics et organismes divers habilits les
percevoir.
Document n 49 Assemble nationale, Avis n 2244 relatif aux lois de

financement de la scurit sociale, 12 avril 2005 (extrait)
Le Parlement adopte des lois de financement et non des lois de finances. La rdaction des dis-
positions constitutionnelles relatives aux lois de financement mentionne des prvisions de
recettes et des objectifs de dpenses, non des recettes et des dpenses. titre de comparaison,
les lois de finances fixent les ressources et les charges de ltat. Conformment larticle 34
de la Constitution, la loi de financement fixe les conditions gnrales de lquilibre financier de
la scurit sociale, ce qui nest pas la mme chose que de dterminer lquilibre de la scurit
sociale.
la diffrence des crdits ouverts par la loi de finances, les prestations servies par les rgimes
de scurit sociale sapparentent des droits verss en contrepartie de cotisations. Pour reprendre
lanalogie avec les lois de finances, il ne sagit pas de crdits limitatifs mais bien de crdits
valuatifs.
Contrairement certaines dpenses, et par exemple celles relatives au versement des rmun-
rations des agents de ltat, le montant total des dpenses peut tre difficile valuer en raison
de facteurs exognes ; ainsi, sagissant de lassurance-maladie, une soudaine pidmie de grippe
a un impact sur les dpenses. Les comportements privs des acteurs ont galement leur part
dinfluence quil sagisse du versement des prestations familiales ou de la dcision danticiper un
dpart la retraite. Les rsultats agrgs de ces dcisions individuelles ne sont pas neutres sur
lvolution des dpenses de chaque branche. ().
La meilleure illustration de ce dbat sur la nature des lois de financement de scurit sociale
rside dans la discussion et ladoption de lobjectif national des dpenses dassurance maladie
(Ondam). En adoptant la loi de finances, le Parlement nautorise quun plafond de dpenses.
Cette autorisation ne vaut pas obligation de dpenses. En revanche, le respect du plafond est
impratif. Il est garanti par la mise en uvre de diverses procdures comme les annulations, les
transferts ou les virements de crdits. Ces procdures donnent lieu linformation des commis-
sions des finances du Parlement et, le cas chant, louverture de crdits dans le plus prochain
projet de loi de finances, conformment larticle 10 de la LOLF. LOndam correspond pour sa
plus grande partie des prestations de lassurance-maladie. Ces prestations, ds que leurs condi-
tions de versement sont runies, doivent tre verses. titre dexemple, il ne saurait tre ques-
tion darrter le remboursement des consultations de mdecins partir du 1er dcembre de
lanne, le plafond de lOndam ayant t dpass. () Une des consquences de cette caract-
ristique est qu lexception de 1997 anne de lapplication de la premire loi de financement
de la scurit sociale lOndam na jamais t respect, mme si lampleur des dpassements
constats a vari.

757. En revanche, les lois de financement contiennent galement des plafonds

demprunt qui correspondent aux autorisations donnes par le Parlement de
recourir lemprunt pour financer les besoins de trsorerie de la scurit
sociale. Un rgime de scurit sociale peut tre autoris par le Gouvernement
dpasser la limite laquelle la LFSS la autoris emprunter pour financer ses
besoins de trsorerie. Ces plafonds demprunt ne peuvent toutefois tre dpasss
quen cas durgence. Ces dpassements sont autoriss par dcret en Conseil des
ministres pris aprs avis du Conseil dtat et information des commissions par-
lementaires saisies au fond des projets de loi de financement de la scurit
sociale. La ratification de ces dcrets doit tre demande au Parlement dans le
plus prochain projet de loi de financement de la scurit sociale. Ce dispositif,
prcis par larticle LO 111-9-2 du Code de la scurit sociale (tel que rsul-
tant de la loi organique du 2 aot 2005) a t utilis quatre reprises entre 1997
et 2003. Depuis, le Gouvernement a procd un ajustement des plafonds un
niveau suffisamment lev lui vitant dutiliser de nouveau et depuis cette pro-
cdure de dpassement.
TABLEAU N 70 DCRETS PORTANT RELVEMENT DU PLAFOND

DES AVANCES DE TRSORERIE
AU RGIME GNRAL DE SCURIT SOCIALE
Plafond fix Plafond fix

par la LFSS par le dcret
Anne Rfrence du dcret (en milliards de francs (en milliards de francs
puis en milliards puis en milliards
deuros) deuros)
1997 n 97-918 du 8 octobre 1997 66 MdF 80 MdF
1998 n 98-753 du 26 aot 1998 20 MdF 29 MdF
1999 n 99-860 du 7 octobre 1999 29 MdF 31 MdF
2003 n 2003-921 du 26 septembre 2003 12,5 M deuros 15 M deuros
Source : Direction de la Scurit sociale et site Legifrance.
Section 1
Les principes budgtaires appliqus
aux lois de financement de la scurit sociale
758. Les lois de financement de la scurit sociale doivent tre labores dans
le respect de principes budgtaires semblables ceux appliqus au budget de
ltat 9. Lannualit, lunit et luniversalit des lois de financement auxquelles
9. Cf. n 551 et s. Dveloppements consacrs aux principes budgtaires appliqus ltat.

sajoute lquilibre financier de la scurit sociale. Bien videmment, et

linstar de ce quont connu les lois de finances au travers des saisines constitu-
tionnelles, la sincrit sest galement impose comme principe budgtaire et
sest concrtise avec la certification des comptes opre par la Cour des
comptes en termes de rgularit, de sincrit et de fidlit.
1. Le principe dannualit
759. Formellement, les LFSS satisfont au principe dannualit. La LFSS est
vote chaque anne pour une anne. Mais les nouvelles dispositions organiques
ont inscrit les LFSS dans une dimension pluriannuelle au travers de
dispositions :
relatives au dernier exercice clos ;
relatives lexercice en cours ;
affectant lquilibre financier de la scurit sociale pour lanne venir mais
galement pour les exercices ultrieurs notamment avec la prsentation pour
les quatre annes venir des prvisions de recettes et des objectifs de dpenses
par branche des rgimes obligatoires de base et du rgime gnral, ainsi que
lobjectif national des dpenses dassurance maladie. Des prvisions qui doivent
tre tablies de manire cohrente avec le rapport conomique et financier port
en annexe au projet de loi de finances 10. Chaque anne, la LFSS devra retracer
les prvisions de recettes et les objectifs de dpenses conformment au cadrage
quadriennal.
La nouvelle dmarche objectifs / rsultats introduite par la loi organique du
2 aot 2005 est galement prsente dans une perspective pluriannuelle avec la
prsentation, en annexes au projet de loi de financement de la scurit sociale
de lanne, des programmes de qualit et defficience relatifs aux dpenses et
aux recettes de chaque branche de la scurit sociale pour les annes venir
ainsi que des objectifs pluriannuels de gestion fixs aux organismes des rgimes
obligatoires de base.
2. Lunit et luniversalit des lois de financement

760. Les nouvelles dispositions organiques entendent assurer lunit et luniver-
salit des LFSS par la prsentation des dpenses et recettes de lensemble des
rgimes obligatoires. La loi organique de 1996 limitait, en effet, le champ des
LFSS aux rgimes comptant plus de 20 000 cotisants 11 et nintgrait les apports
10. Cf. n 666.

11. Dsormais, et en application des nouvelles dispositions organiques, les parlementaires pourront
se prononcer sur les rgimes de scurit sociale comptant moins de 20 000 cotisants linstar de la
Caisse nationale de retraite des personnels de lOpra national de Paris, la Caisse de retraite du per-
sonnel de la Comdie franaise, le Rgime de retraite de la Chambre de commerce et dindustrie de
Paris, le Rgime de retraite du personnel du port autonome de Strasbourg, les Rgimes des assem-
bles parlementaires et du Conseil conomique et social ou encore la Seita, lImprimerie nationale

des organismes concourant au financement des rgimes de scurit sociale que

sils participaient ce financement pour les exercices considrs. Dsormais, le
primtre des LFSS est tendu et permet ainsi aux parlementaires davoir une
connaissance plus prcise des domaines de scurit sociale en intgrant
notamment la Cades ainsi que le Fonds de rserve pour les retraites.
Mais au-del de cette dimension, le principe duniversalit, en matire de LFSS,
nemporte pas la mme intensit que pour le budget de ltat. En effet, laffec-
tation est la rgle ds lors que les finances sociales reposent sur le principe
dautonomie et de sparation des branches. Cette autonomie justifie que les par-
lementaires se prononcent sur lquilibre par branche indpendamment de
lquilibre gnral de la scurit sociale.
3. Le principe dquilibre
761. Lquilibre financier de la scurit sociale La rvision constitution-
nelle de fvrier 1996, en crant les LFSS, a galement prcis, en modifiant
larticle 34 de la Constitution, que les lois de financement de la scurit
sociale dterminent les conditions gnrales de son quilibre financier et,
compte tenu de leurs prvisions de recettes, fixent ses objectifs de dpenses,
dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique .
La loi organique de 1996 na pas organis lquilibre du budget de la scurit
sociale. Ce sont des objectifs de dpenses par branche qui ont t fixs par les
LFSS. Par ailleurs, les prvisions de recettes taient prsentes par catgorie.
Techniquement, il tait donc impossible de confronter les recettes et les
dpenses et donc de dterminer le solde gnral de la scurit sociale. Par ail-
leurs, et la diffrence des LFI, les LFSS ne comportent pas darticle
dquilibre.
Le texte de 1996 faisait uniquement rfrence lquilibre du rgime gnral.
La vision de lquilibre de la scurit sociale est donc ncessairement partielle.
Comme la soulign le Conseil constitutionnel dans sa dcision relative la loi
de financement de la scurit sociale pour 2002, 18 dcembre 2001, 453 DC,
lexigence constitutionnelle qui sattache lquilibre financier de la scurit
sociale nimpose pas que cet quilibre soit strictement ralis pour chaque
branche et pour chaque rgime au cours de chaque exercice . En dautres
termes, une mesure peut tre envisage ds lors queu gard son objet, son
montant et la situation financire des caisses de scurit sociale, ladite mesure
na pas une incidence telle quil serait port atteinte aux conditions gnrales
de lquilibre financier de la scurit sociale Cons. const., 29 dcembre 2003,
Loi de finances pour 2004, 489 DC.
762. Lquilibre financier apprci par branche Les nouvelles disposi-
tions organiques telles quelles rsultent de la loi du 2 aot 2005 tendent le
champ des lois de financement lensemble des rgimes. Ce faisant, lquilibre

est dsormais prcis au travers des soldes par branche pour lensemble des
rgimes de base et le rgime gnral. Trs concrtement, la loi organique de
2005 permet de dterminer les conditions gnrales de lquilibre financier de la
scurit sociale sous trois dimensions :
la prvision des recettes par branche (permettant dtablir un parallle avec
les dpenses) ;
ladoption de tableaux dquilibre (tablis par branche) ;
et la fixation des plafonds davances de trsorerie (et notamment la dtermi-
nation des ressources non permanentes permettant de couvrir les besoins de
trsorerie).
Les implications de ce principe dquilibre pour les finances sociales pour-
raient tre revisites suite aux propositions formules lissue de la Confrence
nationale des finances publiques qui sest tenue le 28 mai 2008. Proposition a
t faite dintroduire une obligation de vote lquilibre des lois de financement
de la scurit sociale. Proposition qui peut tre introduite dans la Constitution
loccasion de sa rvision.
763. Lquilibre financier de la scurit sociale affect par les lois de
finances. Lquilibre des lois de financement de la scurit sociale peut tre
affect par les dispositions retenues en lois de finances. Le Conseil constitu-
tionnel a encadr cette possibilit en prcisant que les modifications apportes
par la loi de finances ne devaient pas affecter les conditions gnrales de
lquilibre financier de la scurit sociale () alors quaucune loi de finance-
ment de la scurit sociale na pris en compte cette incidence et quaucune ne
pourra plus le faire dici la fin de lexercice Cons. const., 28 dcembre
2000, Loi de finances rectificative pour 2000, 441 DC.
Une dpendance amplifie par les dispositions de la Lolf. En effet, larticle 36
de ce texte prvoit que laffectation totale ou partielle une autre personne
morale dune ressource tablie au profit de ltat ne peut rsulter que dune dis-
position de loi de finances . En dcembre 2003, ladoption des projets de loi
de finances initiale et de financement de la scurit sociale pour 2004 ont
illustr cette dpendance au travers du rgime juridique de la fiscalit du tabac
dont lassiette et le taux ont t dtermins en loi de financement et laffectation
en loi de finances initiale.
4. Le principe de sincrit
764. Linvocation dune mconnaissance du principe de sincrit voqu
pour la premire fois loccasion de la loi de financement de la scurit sociale
pour 2000 Cons. const., 21 dcembre 1999, Loi de financement de la scurit
sociale pour 2000, 422 DC, le principe de sincrit a, jusqu prsent, toujours
t cart et na donc jamais motiv une censure constitutionnelle. Ainsi, dans
sa dcision relative la loi de financement de la scurit sociale pour 2001,

alors que les snateurs contestent lvaluation de lobjectif national des

dpenses dassurance-maladie laquelle tait, selon eux, dpourvue de tout
caractre objectif et rationnel , le Conseil constitutionnel a retenu que lestima-
tion ntait pas entache dune erreur manifeste ds lors que lobjectif dont la
sincrit a t conteste, a t dtermin en tenant compte la fois des dpenses
relles observes en 2000 et de la progression de ces dpenses attendues pour
lanne 2001 Cons. const., 19 dcembre 2000, Loi de financement de la scu-
rit sociale pour 2001, 437 DC.
Dans le mme sens, la loi de financement de la scurit sociale pour 2002 a
t conteste, tant par les dputs que par les snateurs, raison de labsence
de ralisme de certaines prvisions. Le Conseil constitutionnel a, de la mme
manire, estim quil ne ressort pas des lments fournis au Conseil constitu-
tionnel que les prvisions de recettes et les objectifs de dpenses, prsents pour
2002, soient entachs dune erreur manifeste, compte tenu des alas inhrents
leur valuation et des incertitudes particulires relatives lvolution de lco-
nomie en 2002 Cons. const., 18 dcembre 2001, Loi de financement de la
scurit sociale pour 2002, 453 DC.
Linsincrit des dispositions contenues dans la LFSS a t de nouveau souleve
propos des lois de financement ultrieures. Sur le mme fondement, le Conseil
constitutionnel a refus de censurer ds lors quaucune erreur manifeste ne pou-
vait tre releve 12 dcembre 2002, LFSS pour 2003, 463 DC ; 11 dcembre
2003, LFSS pour 2004, 486 DC ; 15 dcembre 2004, LFSS pour 2005, 508 DC.
Pour la loi de financement de la scurit sociale pour 2005, les parlementaires
ont galement reproch au Gouvernement de lui avoir dissimul jusqu la
dernire minute ses intentions concernant la prise en charge des exonrations
de cotisations de scurit sociale dont est assorti le contrat davenir institu par
le projet de loi de programmation pour la cohsion sociale. Le Conseil Constitu-
tionnel a estim que, si cette volont ne sest pour la premire fois traduite
dans un texte soumis au Parlement que le 1er dcembre 2004, alors mme que
la commission mixte paritaire avait dj t runie sur la loi de financement de
la scurit sociale pour 2005, cette circonstance nest pas critiquable ; quen
effet, la loi dfre navait pas encore t dfinitivement adopte ; quen outre,
lintention du Gouvernement de ne pas compenser les exonrations de cotisa-
tions sociales accompagnant les contrats davenir avait t formule avant que
ne dbute lexamen en premire lecture tant de la loi de programmation pour la
cohsion sociale que de la loi de financement de la scurit sociale .
765. Un quilibre financier sincre Comme pour les finances de ltat et les
finances locales, un lien vident stablit entre sincrit et quilibre budg-
taires. Comme la prcis le Conseil constitutionnel, les conditions gnrales
de lquilibre financier de la scurit sociale pour lanne en cours et lanne
venir doivent tre tablies de faon sincre , cette sincrit se caractrise par
labsence dintention de fausser les grandes lignes de cet quilibre ; quil

sensuit, dune part, que lobjectif national de dpenses dassurance-maladie

doit tre initialement tabli par le Gouvernement au regard des informations
disponibles la date du dpt du projet de loi de financement de la scurit
sociale ; que, dautre part, il appartient au Gouvernement dinformer le Parle-
ment, en cours de lexamen de ce projet de loi, lorsque surviennent des circons-
tances de droit ou de fait de nature remettre en cause les conditions gnrales
de lquilibre financier des rgimes obligatoires de base de la scurit sociale et,
dans ce cas, de corriger les prvisions initiales Cons. const., 15 dcembre
2005, Loi de financement de la scurit sociale pour 2006, 528 DC.
766. La certification des comptes de la scurit sociale La sincrit se
concrtise galement au travers des dispositions relatives la certification des
comptes du rgime gnral par la Cour des comptes. Reprenant sur ce point,
les dispositions introduites par la loi de financement pour 2005 (art. L. 114-6,
CSS), larticle LO 111-3, VII prvoit, en effet que les comptes des rgimes et
organismes de scurit sociale doivent tre rguliers, sincres et donner une
image fidle de leur patrimoine et de leur situation financire. Cette certification
sera loccasion pour la Cour des comptes de se prononcer sur la cohrence des
tableaux dquilibre des rgimes du dernier exercice clos (art. LO 111-3, VIII,
3, CSS) 12.
Section 2
Ladoption des lois de financement
767. Ladoption des lois de financement de la scurit sociale conjugue labo-
ration du projet de loi de financement de la scurit sociale, dpt du texte dans
les dlais fixs sur les bureaux des assembles parlementaires et adoption, par
ces dernires, du texte prsent selon les procdures prvues par les dispositions
organiques.
1. Le projet de loi de financement de la scurit sociale

768. Le projet de loi de financement de la scurit sociale dinitiative gouver-
nementale slabore selon un chancier pr-dtermin associant dsormais,
selon une inspiration purement lolfienne, les parlementaires au travers dun dbat
similaire au DOB engag dans le cadre de ladoption de la LFI 13. Cette inspiration
se retrouve galement dans le contenu de la LFSS laquelle devra, compter de la
LFSS pour 2008, sinscrire dans une dmarche dobjectifs et de rsultats.
12. Sur la certification des comptes de la scurit sociale voir Damarey (S.), Manuel Excution
et contrle des finances publiques, coll. Fac-Universits, Gualino diteur, n 845.
13. Cf. n 663 et s. Dveloppements consacrs au dbat dorientation budgtaire.

A. Llaboration du projet de LFSS

769. Ainsi que le prcise larticle LO 111-5-1 du Code de la scurit sociale,
le ministre charg de la scurit sociale prpare, sous lautorit du Premier
ministre, les projets de loi de financement de la scurit sociale, qui sont dli-
brs en Conseil des ministres.
En vue de cette prparation, les organismes gestionnaires dun rgime obliga-
toire de protection sociale doivent transmettre au ministre charg de la scurit
sociale, les donnes dont ils disposent concernant les recettes et les dpenses
relatives au dernier exercice clos et lanne en cours, ainsi que leurs perspec-
tives dvolution au titre des quatre annes venir (art. LO 111-5-2, CSS).
770. Le dbat dorientation des finances sociales Un dbat peut galement
tre organis devant lAssemble nationale et le Snat de manire concomi-
tante au DOB se droulant dans le cadre de llaboration du PLFI sur la base
dun rapport prsent par le Gouvernement, au cours du dernier trimestre de la
session ordinaire. Ce rapport concerne les orientations des finances sociales et
comporte une description des grandes orientations de sa politique de scurit
sociale au regard des engagements europens de la France ainsi quune valua-
tion pluriannuelle de lvolution des recettes et des dpenses des administrations
de scurit sociale ainsi que de lOndam.
Le projet de loi de financement labor, est dpos sur le bureau de lAssem-
ble nationale au plus tard le 15 octobre ou, si cette date est un jour fri, le
premier jour ouvrable qui suit.
B. Lintroduction dune dmarche objectifs rsultats

771. Les indicateurs dvaluation de lactivit de la scurit sociale Nou-
veaut introduite par la loi organique du 2 aot 2005 inspire de la Lolf mais
galement par les conventions dobjectifs et de gestion signes entre ltat et
les caisses nationales de scurit sociale depuis 1996 , la dmarche objectifs
rsultats qui conduit prsenter des programmes de qualit et defficience
de la politique de scurit sociale pour chacune des branches. Une dmarche
mesure au moyen dindicateurs mettant en interaction des moyens mis en
uvre pour atteindre les objectifs fixs et les rsultats obtenus.
Plusieurs perspectives sont poursuivies et notamment :
apprcier leffet des dpenses engages et des recettes recouvres en termes
defficacit de la politique sociale ;
mesurer laccs de la population aux soins ;
mesurer la fraude et les dispositifs de lutte contre la fraude ;
apprcier la qualit du service rendu ;
suivre lvolution des cots de gestion de chacune des branches.

Plus concrtement, les parlementaires envisagent dapprcier, au travers de cette

dmarche, ltat de sant de la population ou le niveau de vie des retraits
Snat Rapport n 252, Projet de loi organique relatif aux lois de financement
de la scurit sociale, 16 mars 2005 et dobtenir des rponses aux questions sui-
vantes : quoi servent les moyens attribus la scurit sociale ? Quels sont
les objectifs fixs aux politiques de scurit sociale ? Les rsultats sont-ils la
hauteur des objectifs fixs ?
772. La cration de tels indicateurs au sein des LFSS doit nanmoins sarticuler
avec les indicateurs de performances dfinis dans le cadre de la Lolf. En effet,
une liaison doit ncessairement seffectuer avec la mission Sant ou encore la
mission solidarit et intgration dont certains indicateurs englobent la fois des
actions de ltat et de la scurit sociale. Ainsi, lapprciation du cot unitaire
du dpistage du cancer du sein, retenu dans le programme sant publique et pr-
vention de la mission sant, doit-il tenir compte la fois des dpistages financs
par ltat et de ceux financs par la scurit sociale Snat, Avis n 256, Projet
de loi organique relatif aux lois de financement de la scurit sociale, 17 mars
2005.
Une dmarche qui prend forme avec le projet de loi de financement de la scu-
rit sociale pour 2008 application diffre pour une mise en uvre progressive
de ces nouvelles dispositions.
2. Ladoption parlementaire du budget

773. Pralablement au travail lgislatif menant ladoption de la loi de finance-
ment de la scurit sociale par le Parlement, le vote de ce dernier est clair au
moyen dune information parlementaire prcise par les nouvelles dispositions
organiques.
A. Linformation des parlementaires

774. Quelle soit jointe au projet de loi de financement, suscite par des ques-
tions parlementaires ou renseigne par la Cour des comptes, linformation
adresse aux parlementaires, prvue par la loi organique de 1996, a t prcise
par celle du 2 aot 2005.
Document n 50 Rapport AN n 2246 (2004-2005) Projet de loi orga-

nique relatif aux lois de financement de la scurit sociale (extrait)
Linformation des assembles parlementaires sur les comptes sociaux est un souci presque aussi
ancien que lexistence du systme de scurit sociale, puisquun dcret du 19 juin 1956 prvoyait
cette information dans le cadre du vote du budget de ltat. partir de 1974, un jaune budgtaire
intitul Effort social de la Nation sera annex chaque projet de loi de finances et permettra
davoir des estimations chiffres sur les dpenses non seulement de la scurit sociale mais plus
largement de la protection sociale.

En 1987, le prsident de la commission des Finances de lAssemble nationale de lpoque avait
dpos une proposition de loi organique relative au contrle du Parlement sur les finances des
rgimes obligatoires de base de scurit sociale. Cette proposition avait pour objet de saisir
chaque anne le Parlement dun projet de loi sur les finances sociales, portant approbation dun
rapport sur les comptes prvisionnels des rgimes obligatoires de base de scurit sociale. La loi
organique laquelle cette proposition a donn lieu a subi la censure du Conseil constitutionnel,
qui a considr que ces dispositions nont pas pour objet la dtermination des matires qui sont
du domaine de la loi mais quelles sont affrentes la procdure lgislative Cons. const., 7 jan-
vier 1988, 87-234 DC . Il tait donc ncessaire de modifier la Constitution afin de permettre au
Parlement de voter chaque anne une loi relative ltat prvisionnel des finances sociales .
Ce sont les annes 1990 qui permettront lapparition, en deux temps, de lois spcialement ddies
au financement de la scurit sociale.
La loi n 94-637 du 25 juillet 1994 relative la scurit sociale prvoit une information globa-
lise du Parlement sur les comptes sociaux (). Mais en dpit de linformation ainsi fournie au
Parlement, ce dernier ne pouvait procder aucun vote.
Il fallut pour cela attendre la rforme de 1996, qui a permis la cration des lois de financement
de la scurit sociale, avec une rforme constitutionnelle complte par ladoption dune loi
organique.
I LINFORMATION PRCISE PAR LA LOI ORGANIQUE DU 2 AOT 2005

775. Linformation prvue par la loi organique de 1996 Dans le cadre des
dispositions organiques de 1996, les documents et annexes joints au PLFSS se
dtaillaient au travers dun rapport gouvernemental comprenant les orienta-
tions politiques de la politique de sant et de scurit sociale et les objectifs
qui dterminent les conditions gnrales de lquilibre financier de la scurit
sociale , de sept annexes (Annexe A relative aux donnes de la situation
sanitaire et sociale de la population franaise articules autour de quatre
thmes : les franais et leur sant, loffre de soins, le financement, les donnes
sur la situation sociale ; Annexe B relative la mise en uvre des disposi-
tions de la LFSS de lexercice prcdent cette annexe mesure les carts entre
les prvisions et lexcution des recettes et des dpenses (Ondam) ; Annexe C
qui dcrit lvolution prvisible pour lanne en cours et lanne suivante,
des recettes et des dpenses des rgimes obligatoires de base de la scurit
sociale comptant plus de 20 000 cotisants actifs ou retraits titulaires de droits
propres et le cas chant de leurs besoins de trsorerie en cours dexercice ainsi
que les perspectives dvolution de ces recettes et dpenses pour les deux
annes postrieures ; Annexe D dcrivant, pour lanne en cours et lanne
suivante, par catgorie, les ressources des rgimes obligatoires de base ;
Annexe E qui fait apparatre, pour lanne n cours, les compensations finan-
cires entre rgimes ; Annexe F relative aux comptes du Fonds de solidarit
vieillesse et la CADES ; Annexe G retraant pour les trois annes prcdentes,
les comptes de la protection sociale et leffort social de la nation. Doit gale-
ment tre joint le rapport annuel de la Cour des comptes sur lapplication des
LFSS en application de larticle LO 111-4, CSS.

Ces documents sont dpourvus de valeur normative ainsi que la soulign le

Conseil dtat CE, 5 mars 1999, Rouquette, Rec., p. 37 les orientations et
les objectifs prsents par le rapport accompagnant la loi de financement de la
scurit sociale ne sont pas revtus de la porte normative qui sattache aux
dispositions de celle-ci .
Seules des dispositions organiques peuvent dterminer les documents et annexes
dposs conjointement au PLFSS. Le Conseil constitutionnel la prcis
loccasion de la LFSS pour 1999 laquelle prvoyait quun rapport sur ltat de
la sant bucco-dentaire de la population devait tre joint lune des annexes
Cons. const., 18 dcembre 1998, Loi de financement de la scurit sociale
pour 1999, 404 DC.
776. Linformation prcise par la loi organique de 2005 Les nouvelles
dispositions organiques ont enrichi la documentation disposition des parle-
mentaires dans ladoption de la LFSS. Dsormais, le PLFSS est accompagn
dun rapport dcrivant les prvisions de recettes et les objectifs de dpenses par
branche des rgimes obligatoires de base et du rgime gnral ainsi que
lOndam pour les quatre annes venir. Prvisions qui doivent tre tablies de
manire cohrente avec les perspectives dvolution des recettes, des dpenses
et du solde de lensemble des administrations publiques prsentes dans le
rapport joint au projet de loi de finances de lanne en application de larticle 50
de la loi organique du 1er aot 2001.
Le PLFSS est galement accompagn dun rapport dcrivant les mesures
prvues pour laffectation des excdents ou la couverture des dficits constats
loccasion de lapprobation des tableaux dquilibre relatifs au dernier exer-
cice clos.
Neuf annexes accompagnent dsormais ce dpt :
1 une prsentation des programmes de qualit et defficience relatifs aux
dpenses et aux recettes de chaque branche de la scurit sociale (comportant un
diagnostic de situation, des objectifs retracs au moyen dindicateurs prcis et
une prsentation des moyens mis en uvre pour raliser ces objectifs) ;
2 une prsentation, pour les annes venir, des objectifs pluriannuels de ges-
tion et les moyens de fonctionnement dont les organismes des rgimes obliga-
toires de base disposent pour les atteindre ;
3 une prsentation de la mise en ouvre des dispositions de la LFSS de lanne
en cours et des mesures de simplification en matire de recouvrement des
recettes et de gestion des prestations de scurit sociale mises en uvre au cours
de cette mme anne ;
4 la liste et lvaluation des recettes par catgorie et par branche ;
5 lnumration des mesures de rduction ou dexonration de cotisations ou
de contributions de scurit sociale, lvaluation de leur impact financier ainsi

que les modalits et le montant de la compensation financire laquelle elles

donnent lieu ;
6 le dtail des mesures affectant les champs respectifs dintervention de la
scurit sociale, de ltat et des autres collectivits publiques ;
7 le primtre de lOndam ainsi que sa dcomposition en sous-objectifs ;
8 la prsentation du compte dfinitif pour le dernier exercice clos et les
comptes prvisionnels pour lanne en cours et lanne suivante ;
9 la justification des besoins de trsorerie des rgimes et organismes habilits
recourir des ressources non permanentes.
777. Les dlais fixs au dpt du projet de loi de financement de la scurit
sociale Dans le dpt du PLFSS comme dans celui des documents annexs,
la date limite est fixe au 15 octobre (art. LO 111-6, CSS). Nanmoins, le
Conseil constitutionnel a admis quun retard dans la distribution des annexes
nest pas de nature avoir vici la procdure lgislative , ds lors que ce
retard, eu gard sa dure, na pu avoir pour effet de priver lAssemble natio-
nale de linformation laquelle elle a droit pendant lexamen de la loi de finan-
cement de la scurit sociale Cons. const., 18 dcembre 1997, LFSS pour
1998, 393 DC en lespce, certaines annexes avaient t distribues le
21 octobre. Un point rappel par le Conseil constitutionnel loccasion de la
rvision du texte organique : un ventuel retard dans la mise en distribution
de tout ou partie des documents exigs ne saurait faire obstacle la mise en
discussion dun projet de loi de financement ; que la conformit de la loi de
financement la Constitution serait alors apprcie au regard tant des exigences
de la continuit de la vie nationale que de limpratif de sincrit qui sattache
lexamen des lois de financement pendant toute la dure de celui-ci Cons.
const., 29 juillet 2005, Loi organique relative aux lois de financement de la
scurit sociale, 519 DC.
778. Linformation ponctuelle adresse aux parlementaires ces informa-
tions, sajoute tous les trois ans, un document adress au Parlement par le Gou-
vernement en mme temps que le PLFSS prsentant la liste des rgimes
obligatoires de base de scurit sociale et prcisant le nombre de leurs cotisants
actifs ou retraits titulaires de droits propres.
Par ailleurs, depuis 2002 et en application des dispositions de la Lolf (art. 52),
en vue de lexamen des PLFI et PLFSS, le Gouvernement prsente louver-
ture de la session ordinaire un rapport retraant lensemble des prlvements
obligatoires ainsi que leur volution. Ce rapport comporte galement une va-
luation financire, pour lanne en cours et les deux annes suivantes, de cha-
cune des dispositions, de nature lgislative ou rglementaire, envisages par le
Gouvernement. Ce rapport peut faire lobjet dun dbat lAssemble nationale
et au Snat.

779. Les parlementaires ont galement la possibilit, afin dclairer utilement

leur vote, dadresser au Gouvernement, avant le 10 juillet de chaque anne, des
questionnaires relatifs lapplication des LFSS. Le Gouvernement est tenu dy
rpondre au plus tard le 8 octobre.
Le dispositif organique est, ici, similaire celui introduit par la Lolf. Ainsi, les
commissions parlementaires saisies au fond du PLFSS, suivent et contrlent
lapplication de ces lois et procdent lvaluation de toute question relative
aux finances de la scurit sociale. Dans ce cadre, il peut tre procd toutes
auditions juges utiles et toutes investigations sur pices et sur place auprs
des administrations de ltat, des organismes de scurit sociale, des tablisse-
ments publics comptents et de tout autre organisme priv grant un rgime de
base de scurit sociale lgalement obligatoire. Tous les renseignements et
documents dordre financier et administratif demands doivent tre fournis,
exception faite des sujets caractre secret concernant la dfense nationale et la
scurit intrieure ou extrieure de ltat et du respect du secret de linstruction
et du secret mdical (art. LO 111-9, CSS).
Est galement prvue, en cas de difficult obtenir communication des renseigne-
ments demands, la possibilit de demander la juridiction comptente, statuant
en rfr, de faire cesser cette entrave sous astreinte (art. LO 111-10, CSS).
II LASSISTANCE DE LA COUR DES COMPTES

780. Ainsi que le prvoit la Constitution, la Cour des comptes assiste le Parle-
ment et le Gouvernement dans le contrle de lapplication des lois de finance-
ment de la scurit sociale.
cet effet, la Cour des comptes adresse au Parlement un rapport prsentant une
analyse de lensemble des comptes des organismes de scurit sociale soumis
son contrle ainsi quune synthse des rapports et avis mis par les organismes
de contrle placs sous sa surveillance.
Ce rapport est adress au Parlement ds sa ralisation en pratique, la Cour des
comptes veille ce quil le soit avant le 15 octobre bien que cette date ne soit
pas fixe par les textes.
Ce rapport permet notamment la Cour des comptes de constater les carts
entre les prvisions de recettes et dpenses.
781. La Cour des comptes procde galement une certification des comptes
de la scurit sociale (art. LO 111-3, CSS et art. LO 132-2-1, C. jur. fin.) qui
doivent tre rguliers, sincres et donner une image fidle du patrimoine et de la
situation financire des rgimes et organismes de scurit sociale. Ce rapport
est remis au Parlement et au Gouvernement ds sa ralisation et au plus tard le
30 juin de lanne suivant celle affrente aux comptes concerns 14.
14. Sur la certification des comptes de la scurit sociale, voir Damarey (S.), Manuel Excution et
contrle des finances publiques, coll. Fac-Universits, Gualino diteur, n 845.

782. Enfin, et ainsi que le prvoit larticle LO. 132-3-1 du Code des juridictions
financires, la Cour des comptes peut tre saisie par les commissions parlemen-
taires saisies au fond des projets de loi de financement de la scurit sociale,
de toute question relative lapplication des lois de financement de la scurit
sociale et procde, dans ce cadre et la demande de ces commissions, aux
enqutes sur les organismes soumis son contrle. Adresses aux commis-
sions qui en ont fait la demande, les conclusions de lenqute sont publies
leur demande.
B. Ladoption de la loi de financement de la scurit sociale

783. Ladoption des lois de financement de la scurit sociale seffectue dans
des dlais constitutionnellement garantis , selon des modalits prcises
conduisant distinguer les diffrentes parties des lois de financement. Transpo-
sant un pouvoir damendement rnov tel que rsultant de la Lolf, les parlemen-
taires ont galement introduit, loccasion de la rvision organique de 2005, la
possibilit damendements portant sur les sous-objectifs prvus en lois de
financement.
I LES DLAIS DADOPTION DES LOIS DE FINANCEMENT

DE LA SCURIT SOCIALE
784. Le dpt du projet de loi de financement de la scurit sociale

linstar des lois de finances, les lois de financement sont examines en pre-
mier lieu par lAssemble nationale conformment aux dispositions de
larticle 39 de la Constitution telles que modifies par la rvision constitution-
nelle de fvrier 1996.
785. Les dlais fixs aux dbats parlementaires Ainsi que le prcise
larticle 47-1 de la Constitution, les parlementaires disposent dun dlai de
50 jours pour adopter la LFSS. Si le Parlement ne sest pas prononc dans ce
dlai, les dispositions du projet peuvent tre mises en uvre par ordonnance.
Plus prcisment, lAssemble nationale dispose, en premire lecture, dun dlai
de 20 jours ; tandis que le Snat dispose, en premire lecture, dun dlai de
15 jours. Si lAssemble nationale ne sest pas prononce dans ce dlai, le Gou-
vernement saisit le Snat qui doit statuer dans le dlai de 15 jours. Il est ensuite
procd selon la procdure durgence prvue par larticle 45 de la Constitution.
Prcisons que le calcul des dlais seffectue compter de la mise en distribution
de la dernire annexe et non compter du dpt du projet lui-mme et que le
dpt doit avoir lieu au plus tard le 15 octobre. Un ventuel retard dans la distri-
bution des annexes nest toutefois pas de nature vicier la procdure lgisla-
tive ds lors que ce retard, eu gard sa dure, na pu avoir pour effet de
priver lAssemble nationale de linformation laquelle elle a droit pendant
lexamen de la loi de financement de la scurit sociale Cons. const.,

18 dcembre 1997, Loi de financement de la scurit sociale pour 1998, 393 DC

(en lespce, les annexes avaient t distribues le 21 octobre).
Trs concrtement, lexamen du projet de LFSS sarticule avec celui de la LFI.
Ainsi, la premire lecture lAssemble nationale a gnralement lieu durant
la dernire semaine du mois doctobre, entre lexamen de la premire partie du
PLF et celui de la deuxime partie. Puis le projet est transmis au Snat qui
lexamine, gnralement, avant dexaminer en premire lecture le PLF.
Ces stricts dlais sont justifis par la ncessit dune promulgation de la LFSS
au plus tard le 31 dcembre. Nanmoins, le Conseil constitutionnel a estim
que la circonstance que le Snat a dispos dun jour de plus pour lexamen,
en premire lecture, du projet de loi de financement de la scurit sociale ne
constitue pas une irrgularit de nature vicier la procdure lgislative, ds lors
que les dlais dexamen du texte en deuxime lecture par les deux assembles
nont pas t affects par le jour dexamen supplmentaire dont a bnfici le
Snat Cons. const., 21 dcembre 1999, Loi de financement de la scurit
sociale pour 2000, 422 DC.
En pratique, les parlementaires devront avoir adopt la LFSS pour le
8 dcembre au plus tard. Ceci afin que soit respect le dlai de saisine de
15 jours qui doit prcder la promulgation du texte ainsi que le dlai de 8 jours
imparti au Conseil constitutionnel pour statuer, en urgence, aprs saisine
ventuelle.
II LES MODALITS DE VOTE DE LA LOI DE FINANCEMENT

DE LA SCURIT SOCIALE
786. La prsentation en quatre parties de la LFSS conditionne sa procdure

dadoption. En effet, chacune des parties doit tre vote dans lordre de prsen-
tation affich par la LFSS, savoir les dispositions relatives au dernier exer-
cice clos, suivies des dispositions rectificatives pour lanne en cours, puis les
dispositions relatives aux recettes et lquilibre gnral pour lanne venir et
enfin, les dispositions relatives aux dpenses pour lanne venir.
Il en va de mme pour ladoption des LFSSR pour lesquelles un vote doit avoir
lieu successivement sur les dispositions relatives aux recettes et lquilibre
gnral puis sur les dispositions relatives aux dpenses.
Les recettes sont prsentes par branche (et non plus par catgorie, comme
ctait le cas avec la loi organique de 1996) et se traduisent au travers des soldes
des tableaux dquilibre. Ces derniers font lobjet de votes distincts selon quil
sagit de lensemble des rgimes obligatoires de base, du rgime gnral ou des
organismes concourant au financement de ces rgimes.
Ces modalits de vote conduisent les parlementaires voter les soldes des
rgimes et donc de porter connaissance des parlementaires, au travers de ce
dtail, les quilibres des rgimes de scurit sociale. Chaque objectif de
dpenses par branche, dcompos le cas chant en sous-objectifs, fait lobjet

dun vote unique portant tant sur lensemble des rgimes obligatoires de base de
scurit sociale que sur le rgime gnral. LOndam de lensemble des rgimes
obligatoires de base, dcompos en sous-objectifs, fait lobjet dun vote unique.
787. Le pouvoir damendement des parlementaires Sagissant du pouvoir
damendement dtenu par les parlementaires dans le cadre de ladoption des lois
de financement, le lgislateur organique a transpos, loccasion de la loi du
2 aot 2005, le dispositif prvu par la Lolf. Larticle LO 111-7-1 du Code de
la scurit sociale prcise ainsi quau sens de larticle 40 de la Constitution, la
charge sentend, sagissant des amendements aux projets de loi de financement
de la scurit sociale sappliquant aux objectifs de dpenses, de chaque objectif
de dpenses par branche ou de lobjectif national de dpenses dassurance
maladie. Ce dispositif permet aux parlementaires de prsenter des amendements
majorant le montant dun ou de plusieurs sous-objectifs inclus dans un objectif,
condition de ne pas augmenter le montant de celui-ci.
Bibliographie
Aglae (M.-J.), Les cavaliers sociaux , RDP 2000, p. 1153.
Snat, Rapport n 298, avril 2006, La tarification lactivit lhpital : la
rforme au milieu du gu.

Chapitre 4
Llaboration du budget
de lUnion europenne
Plan du chapitre
Section prliminaire : La structure du budget europen
Section 1 : Les principes budgtaires de lUnion europenne
1 : Un principe dannualit amnag
2 : Les principes dunit et de vrit budgtaires
3 : Le principe duniversalit budgtaire
5 : Le principe de bonne gestion financire
6 : Le principe de transparence
7 : Le principe dunit de compte
8 : Le principe dquilibre
Section 2 : La rpartition institutionnelle des comptences en matire financire
1 : La dtermination du cadre dlaboration du budget europen
2 : La procdure budgtaire dadoption du budget europen
Rsum
Le budget de lUnion europenne slabore dans un contexte financier prnant,
parmi ses principes budgtaires, les vertus de la vrit, de la transparence et de la
bonne gestion financire aux cts des traditionnels et classiques principes
dannualit, dunit, duniversalit ou encore dquilibre budgtaire. Dans ce pri-
mtre largi, les instances europennes collaborent dans llaboration dun budget
annuel qui sinscrit dans les dimensions prcises par les perspectives financires.
788. Tel quil est dfini par le rglement financier n 1605/2002 du 25 juin
2002 1, le budget est lacte qui prvoit et autorise, pour chaque exercice,
lensemble des recettes et des dpenses estimes ncessaires de la Communaut
europenne et de la Communaut de lnergie atomique.
Les modalits dlaboration du budget de lUnion europenne sont contenues
1. Cf. n 424 et s.

dans le rglement financier du 25 juin 2002 lequel dtaille les principes budg-
taires applicables ainsi que la procdure budgtaire applicable.
Section prliminaire
La structure du budget europen
789. Le budget comporte un tat synthtique des recettes et des dpenses et une
prsentation par section, des recettes et dpenses des institutions. Huit sections
doivent tre distingues : Section 1 Parlement ; Section 2 Conseil ; Section
3 Commission ; Section 4 Cour de justice ; Section 5 Cour des comptes ;
Section 6 Comit conomique et social ; Section 7 Comit des rgions ; Sec-
tion 8 Mdiateur europen et Section 9 Contrleur europen de la protection
des donnes.
Les recettes de la Commission ainsi que les recettes et les dpenses des autres
institutions sont classes par lautorit budgtaire en titres, chapitres, articles et
postes suivant leur nature ou leur destination. Un titre correspond un domaine
politique et un chapitre correspond, en principe, une activit. Pour une
prsentation de cette architecture au travers du budget 2008 http ://eur-lex.
europa.eu/budget/www/index-fr.htm
790. La politique europenne engage sur ces bases financires, est limite par
ces dernires ds lors que, et ainsi que le prcise larticle 5-2 du rglement
financier, aucune dpense ne peut tre engage ni ordonnance au-del des
crdits autoriss. Nanmoins, chaque section du budget peut comporter un titre
crdits provisionnels. Ces derniers sont envisageables en labsence dacte de
base pour laction concerne au moment de ltablissement du budget ou en cas
dincertitude, fonde sur des motifs srieux, sur la suffisance des crdits ou sur
la possibilit dexcuter, dans des conditions conformes la bonne gestion
financire, les crdits inscrits sur les lignes concernes. Les crdits provi-
sionnels ne peuvent tre utiliss quau terme dune procdure de virement 2.
Section 1
Les principes budgtaires
de lUnion europenne
791. Ainsi que lindique le rglement financier, ltablissement et lexcution
du budget doivent respecter les quatre principes fondamentaux du droit budg-
taire que sont lunit, luniversalit, la spcialit et lannualit budgtaire.
2. Cf. n 801.

LLABORATION DU BUDGET DE LUNION EUROPENNE 551
Doivent galement tre respects les principes de vrit budgtaire, dquilibre,

dunit de compte, de bonne gestion financire et de transparence. Si des excep-
tions peuvent tre envisages ces principes, elles doivent tre limites ce qui
est strictement ncessaire.
1. Un principe dannualit amnag

792. Les crdits inscrits au budget sont autoriss pour la dure dun exercice
budgtaire qui commence le 1er janvier et sachve le 31 dcembre. Trs concr-
tement, lannualit suppose que le budget soit vot pour un exercice la fois et
que les crdits de cet exercice, tant en engagement quen paiement, soient en
principe utiliss pendant ce mme exercice.
793. Le cadrage pluriannuel du budget communautaire Bien quannuel, le
budget de lUnion europenne doit respecter un cadre financier pluriannuel qui
stablit actuellement sur une priode de sept annes. Ce cadre pluriannuel est
fix par une loi europenne prise par le Conseil, qui statue lunanimit, aprs
approbation du Parlement europen qui sest prononc la majorit.
Par ailleurs, le budget lui-mme comporte une prsentation des recettes de
lexercice concern mais galement de lexercice prcdent et de lexercice
n 2 et une prsentation des crdits dengagement et de paiement pour lexer-
cice concern et lexercice prcdent, ainsi quune prsentation des dpenses
engages et payes au cours de lexercice n 2.
Lannualit est galement tempre au travers de la technique des crdits dis-
socis et de la possibilit des reports de crdits.
A. Les crdits dissocis

794. La distinction entre crdits dengagement et crdits de paiement
Lannualit budgtaire est amnage au moyen de la technique des crdits dis-
socis permettant de distinguer les crdits dengagement et les crdits de paie-
ment. Cette dissociation permet de mener des actions pluriannuelles au moyen
de crdits dengagement qui correspondent au cot total de lengagement juri-
dique souscrit et de crdits de paiement qui permettent de couvrir les paie-
ments qui dcoulent de lexcution de lengagement juridique souscrit au cour
de lexercice et/ou des exercices antrieurs.
Pour leur part, les crdits non dissocis permettent dassurer lengagement et le
paiement des dpenses relatives des actions annuelles au cours de chaque
exercice.
B. Les reports de crdits

795. Par principe, les crdits non utiliss la fin de lexercice budgtaire sont
annuls (art. 9, RF). Le rglement financier permet toutefois de reporter certains

crdits au budget de lexercice suivant sur dcision prise par linstitution

concerne au plus tard le 15 fvrier.
Peuvent faire lobjet dun tel report, les crdits dengagement des crdits dis-
socis et les crdits non-dissocis non encore engags la clture de lexercice
pour lesquels la plupart des tapes prparatoires lacte dengagement sont
acheves au 31 dcembre ou lorsque lacte de base les concernant a t arrt au
cours du dernier trimestre de lexercice.
Les crdits de paiement des crdits dissocis ne peuvent faire lobjet dun report
de crdits que pour couvrir des engagements antrieurs ou lis des crdits
dengagement reports.
Enfin, les crdits non dissocis, correspondant des obligations rgulirement
contractes la clture de lexercice, bnficient dun report obligatoire au seul
exercice suivant.
Par exception ces possibilits de report, ne peuvent tre reports les crdits
relatifs aux dpenses de personnel ainsi que les crdits mis en rserve.
Sagissant des recettes non utilises au 31 dcembre, le report est de droit.
C. La technique des douzimes provisoires

796. Lorsque le budget nest pas arrt dfinitivement louverture de lexer-
cice budgtaire, cest--dire au 1er janvier, les crdits peuvent tre ouverts selon
le systme des douzimes provisoires (art. 273, TCE ; art. 315, Trait de
Lisbonne).
En application de cette technique, les dpenses peuvent tre effectues mensuel-
lement par chapitre, dans la limite du douzime des crdits ouverts au chapitre
en question du budget de lexercice prcdent.
2. Les principes dunit et de vrit budgtaire

797. Le principe dunit induit que lensemble des dpenses et des recettes soit
regroup au sein dun seul et unique document. Mais lunit budgtaire sest
progressivement forme au niveau europen. En effet, initialement, les crdits
europens taient rpartis en cinq budgets (deux pour la CECA, deux pour
Euratom et un pour la CEE).
Dsormais, le budget de lUnion europenne sentend dun document unique
avec quelques exceptions et notamment la gestion hors budget des oprations
du Fonds europen de dveloppement, les dpenses du 3e pilier (coopration
judiciaire et policire). Certains crdits font galement lobjet de budgets auto-
nomes comme ceux de lAgence europenne pour lenvironnement.

3. Le principe duniversalit budgtaire

798. Lunit budgtaire se double dune universalit en application de laquelle
lensemble des recettes couvre lensemble des crdits de paiement.
Ce principe duniversalit induit la non-affectation et la non-contraction entre
recettes et dpenses. La non-affectation interdit quun lien stablisse entre une
recette destine financer une dpense dfinie. La non-contraction interdit que
les recettes et dpenses soient prsentes sous forme de solde ce afin dassurer
une prsentation exhaustive et complte du budget.
799. Des exceptions ont toutefois t amnages par le rglement financier
avec notamment la possibilit pour les tats membres de contribuer, financi-
rement, des programmes de recherche, les participations de pays tiers ou
dorganismes divers des activits des Communauts, les recettes provenant
de la restitution des sommes qui ont t indment payes, ou encore les
recettes provenant de tiers pour des fournitures, des prestations de services ou
des travaux effectus sur leur demande
La Commission peut galement accepter toutes libralits en faveur des
Communauts, telles que des subventions, dons et legs. Mais lacceptation de
telles libralits, ds lors quelles sont susceptibles dentraner des charges quel-
conques, est soumise lautorisation du Parlement europen et du Conseil, qui
se prononcent dans un dlai de deux mois compter de la date de rception de
la demande de la Commission.
800. La spcialisation des crdits conduit dterminer pour chaque crdit une
destination prcise. Cette spcialisation induit une rpartition des crdits, pour
chaque institution, en sections, titres, chapitres, ces derniers tant eux-mmes
subdiviss en articles et postes suivant la nature ou la destination des crdits.
Trs concrtement, ce principe signifie que tout crdit doit avoir une destination
dtermine et tre affect un but spcifique afin dviter toute confusion dun
crdit avec un autre.
801. Les virements de crdits Mais le principe est galement amnag par
la technique des virements de crdits discrtion de linstitution ou soumis
la dcision ou linformation pralable de lautorit budgtaire (Conseil et
Parlement).
Chaque institution peut procder, lintrieur de sa section du budget, des
virements de titre titre dans une limite totale de 10 % des crdits de lexercice,
de chapitre chapitre et darticle article. Trois semaines avant de procder
de tels virements, les institutions doivent informer lautorit budgtaire de leurs
intentions.

Lorsque les virements de crdits envisags concernent des dpenses dcoulant

obligatoirement des traits ou des actes arrts en vertu de ceux-ci, le Conseil,
aprs consultation du Parlement europen, statue la majorit qualifie dans un
dlai de six semaines, sauf en cas durgence. Le Parlement europen rend sont
avis en temps utile pour permettre au Conseil den prendre connaissance et de
statuer dans le dlai indiqu. dfaut dune dcision du Conseil dans ce dlai,
les propositions de virement sont rputes approuves.
Lorsque les virements de crdits envisags concernent des dpenses autres que
celles dcoulant obligatoirement des traits ou des actes arrts en vertu de
ceux-ci, le Parlement europen, aprs consultation du Conseil, statue dans un
dlai de six semaines, sauf en cas durgence. Le Conseil rend son avis la
majorit qualifie, en temps utile pour permettre au Parlement europen den
prendre connaissance et de statuer dans le dlai indiqu. dfaut dune dci-
sion dans ce dlai, les propositions de virement sont rputes approuves.
Ne peuvent tre dotes de crdits par voie de virement que les lignes budg-
taires pour lesquelles le budget lautorise.
5. Le principe de bonne gestion financire

802. conomie, efficience et efficacit Tel quil se dfinit par rfrence aux
principes dconomie, defficience et defficacit, le principe de bonne gestion
financire, prsent comme un principe fondamental du droit budgtaire de
lUnion europenne, vise assurer que les activits de lUnion europenne attei-
gnent leurs objectifs de manire efficiente.
Prcisant les perspectives dconomie, defficience et defficacit de ce prin-
cipe, larticle 27 du rglement financier indique que le principe dconomie
prescrit que les moyens mis en uvre par linstitution en vue de la ralisation de
ses activits sont rendus disponibles en temps utile, dans les quantits et qualits
appropries et au meilleur prix ; le principe defficience vise le meilleur rap-
port entre les moyens mis en uvre et les rsultats obtenus ; le principe deffi-
cacit vise latteinte des objectifs spcifiques fixs et lobtention des rsultats
escompts.
Dans ce cadre, des objectifs spcifiques, mesurables, ralisables, pertinents et
dats sont fixs pour tous les secteurs dactivit couverts par le budget et chaque
institution procde une valuation de son activit au travers dindicateurs de
performances et en fonction dobjectifs dfinis.
Ces mesures doivent tre adresses lautorit budgtaire par les administra-
tions charges de la dpense chaque anne dans les meilleurs dlais et au plus
tard, doivent figurer parmi les documents accompagnant lavant-projet de
budget.

Chaque institution veille, par contrle interne, sa bonne gestion financire et

est relaye, dans cette apprciation, par la Cour des comptes europenne
charge de sassurer de cette bonne gestion par audits externes.
6. Le principe de transparence
803. Ainsi que le prcise larticle 29 RF, le budget est tabli, excut et fait
lobjet dune reddition de comptes dans le respect du principe de transparence.
Trs concrtement, cette transparence se formalise par la publication du budget
et des budgets rectificatifs au Journal officiel des Communauts europennes
publication effectue dans un dlai de deux mois compter de la date de
larrt dfinitif du budget par le Parlement europen.
Les tats financiers consolids doivent galement tre publis au Journal offi-
ciel des Communauts europennes ainsi que les rapports de la gestion finan-
cire tablis par chaque institution.
Linformation concerne galement les oprations demprunts et prts contracts
par les Communauts au bnfice de tiers information assure par le biais
dannexes au budget.
7. Le principe dunit de compte

804. Le budget est tabli, excut et fait lobjet dune reddition des comptes en
euros. Toutefois, pour les besoins de la trsorerie, le comptable peut tre auto-
ris effectuer des oprations dans les monnaies nationales.
8. Le principe dquilibre
805. La prohibition de lendettement Ainsi que le prcise larticle 268 du
TCE, le budget doit tre quilibr en recettes et en dpenses. Ce principe
dquilibre, repris par larticle 14 du rglement financier, exclut lendettement.
Cest donc la ressource RNB 3 qui permet dassurer cet quilibre, la faon
dune variable dajustement.
Le solde de chaque exercice est inscrit dans le budget de lexercice suivant en
recette ou en crdit de paiement, selon quil sagit dun excdent ou dun
dficit. Rgulirement, lexcution des budgets europens sest traduite par un
solde excdentaire repris dans le budget de lexercice suivant CJCE,
31 mars 1992, Conseil c./ Parlement, Aff. 284/90, Rec., p. 2277.
3. Cf. n 223.

TABLEAU N 71 SOLDES BUDGTAIRES DU BUDGET

DES COMMUNAUTS EUROPENNES
Anne Solde
1996 + 2,82
1997 + 2,689
1998 + 2,097
1999 + 1,543
2000 + 11,619
2001 + 15,014
2002 + 7,422
2003 + 5,484
2004 + 2,739
2005 + 3,262
2006 + 2,502
Source : Rapports de la Cour des comptes europenne sur lexcution du budget europen.
Document n 51 Rapport de la Cour des comptes europenne relatif

lexercice 2004, p. 52 (extrait)
Dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 2002 et 2003, la Cour soulignait que la mau-
vaise qualit des prvisions des tats membres tait lune des principales raisons de lincapacit
de la Commission prendre en temps opportun des mesures concernant la gestion du problme
de la sous-utilisation des crdits et de lexcdent qui en rsulte. La qualit des estimations a t
amliore, le taux derreur par rapport aux prvisions chutant de 50 % en 2003 23 % en 2004.
Toutefois, cette erreur reprsente encore une surestimation de 6,5 milliards deuros et la Commis-
sion elle-mme reconnat que la situation pourrait encore tre amliore.
Section 2
La rpartition institutionnelle
des comptences en matire financire
806. Telles quelle a t conue dans le cadre du Trait de Rome sign le
25 mars 1957 entre la France, lAllemagne, lItalie, la Belgique, les Pays-Bas
et le Luxembourg la procdure budgtaire peut se rsumer selon ce schma
financier : la proposition de budget revient la Commission (excutif de la
communaut) et ladoption du budget au Conseil (reprsentants des gouverne-
ments) et au Parlement europen. Le financement de ce budget tant notamment
assur par des contributions des tats membres.

Avec le Trait de Lisbonne, les comptences dvolues au Parlement europen

sont rvises afin dassurer une participation effective de ce dernier llabo-
ration du budget de lUnion europenne.
1. La dtermination du cadre dlaboration

du budget europen
807. Les accords inter-institutionnels La dtermination du cadre institu-
tionnel mais galement financier dlaboration du budget europen sest forma-
lise au travers daccords inter-institutionnels 4 permettant la dtermination de
perspectives financires pluriannuelles, cadre ncessaire llaboration des
budgets annuels.
Instrument juridique, laccord inter-institutionnel permet dassurer lquilibre
politique et institutionnel dans la perspective dlaboration des budgets
europens.
Le premier accord inter-institutionnel a t adopt en 1988 afin de mettre un
terme la crise budgtaire opposant les institutions europennes crise dont
lenjeu rsidait, notamment, dans lexercice du pouvoir budgtaire mais gale-
ment dans les moyens financiers disposition de chaque institution.
Par dfinition, un accord inter-institutionnel est un contrat pass entre les insti-
tutions europennes Conseil, Commission et Parlement pour une dure
dtermine.
Ces accords ont permis de grer les antagonismes inter-institutionnels avec
lobjectif dune laboration concerte et sereine des budgets europens et
dapaiser les tensions existantes entre institutions europennes 5.
808. Les perspectives financires Les accords inter-institutionnels sont
relays par les perspectives financires qui visent assurer, sur une priode
moyen terme, une volution ordonne, par grandes catgories, des dpenses de
lUnion europenne, dans la limite des ressources propres.
Les perspectives financires sentendent dun programme pluriannuel de
dpenses tablies pour une priode de sept annes. Les perspectives financires
stalent sur la priode 2007-2013.
Ces perspectives financires sont convenues entre le Parlement, le Conseil et la
Commission et conduisent limiter les dpenses de lUnion europenne. Trs
clairement, elles expriment les priorits politiques de lUnion et assurent, ainsi,
une planification budgtaire sur la base de laquelle les budgets annuels sont
labors.
4. Cf. n 426.
5. Cf. n 426 et s.

Ces accords inter-institutionnels et perspectives financires permettent, la fois,

de fixer le cadre de la procdure budgtaire et de matriser laugmentation des
dpenses.
2. La procdure budgtaire dadoption

du budget europen
809. Llaboration du projet de budget Le projet de budget est prpar par
la Commission sur la base des tats prvisionnels des dpenses transmis par les
institutions communautaires et des perspectives financires tablies pour la
priode concerne. Chaque institution est tenue dadresser ses prvisions de
dpenses et de recettes la Commission avant le 1er juillet de chaque anne. Ces
prvisions sont galement transmises lautorit budgtaire pour information.
La Commission peut galement procder lajustement des perspectives finan-
cires pour lanne venir, notamment par la prise en compte de linflation.
Si dans le cadre du TCE, ce projet de budget se doit dtre transmis au Conseil
au plus tard le 1er septembre de chaque anne, une volution apparat avec le
Trait de Lisbonne : le projet de budget doit tre transmis au Conseil ainsi quau
Parlement au plus tard le 1er septembre de lanne qui prcde celle de lexcu-
tion du budget.
Si la Commission a la possibilit dapporter des corrections ce projet de
budget, elle na la possibilit de le faire, dans le cadre du Trait de Lisbonne,
que jusqu la convocation du Comit de conciliation 6.
810. Adoption du budget europen dans le cadre du TCE. Dans le cadre du
Trait CE, le Conseil est associ llaboration du projet de budget europen.
Par une premire lecture, le Conseil, statuant la majorit qualifie tablit le
projet de budget et le transmet au Parlement europen au plus tard le 5 octobre
de lanne qui prcde celle de lexcution du budget. Le Conseil y joint un
expos des motifs prcisant les raisons pour lesquelles il sest, le cas chant,
cart de lavant-projet de budget.
Le Parlement :
peut proposer des modifications des dpenses obligatoires (DO) la majorit
absolue des suffrages exprims ;
peut amender les dpenses non obligatoires (DNO) la majorit des
membres.
Si dans un dlai de 45 jours aprs communication du projet de budget, le Parle-
ment europen a donn son approbation, le budget est dfinitivement arrt. Si
dans ce dlai, le Parlement europen na pas amend le projet de budget ni pro-
pos de modification celui-ci, le budget est rput dfinitivement arrt.
6. Cf. n 810.

Si dans ce dlai, le Parlement europen a adopt des amendements ou propos

des modifications, le projet de budget ainsi amend ou assorti de propositions
de modifications est transmis au Conseil.
Le projet, transmis au Conseil, peut tre modifi en fonction des amendements
(portant sur les DNO) et des propositions de modifications (portant sur les DO)
vots par le Parlement. ce stade, les dlibrations du Conseil sur les dpenses
obligatoires conduisent ce que leur montant soit fix de manire dfinitive, le
Conseil disposant, en la matire, du dernier mot sur cette catgorie de dpenses,
sauf rejet global ultrieur du Parlement.
Ce dernier, saisi en deuxime lecture, arrte le budget il peut intervenir sur les
DNO pour les amender ou les rejeter une majorit renforce.
Si dans un dlai de 15 jours aprs communication du projet de budget, la
Conseil na modifi aucun des amendements adopts par le Parlement et si les
propositions de modification prsentes par celui-ci ont t acceptes, le budget
est rput dfinitivement arrt.
Si dans ce dlai, le Conseil a modifi un ou plusieurs des amendements adopts
par le Parlement ou si les propositions de modification prsentes par celui-ci
ont t rejetes ou modifies, le projet de budget modifi est transmis de nou-
veau au Parlement europen.
Dans un dlai de 15 jours suivant la communication du projet de budget, le Par-
lement europen peut, statuant la majorit des membres qui le composent et
des trois cinquimes des suffrages exprims, amender ou rejeter les modifica-
tions apportes par le Conseil ses amendements et arrte en consquence le
budget. Si, dans ce dlai, le Parlement na pas statu, le budget est rput dfini-
tivement arrt.
Si au dbut dun exercice budgtaire, le budget na pas encore t vot, les
dpenses peuvent tre effectues mensuellement selon la technique des dou-
zimes provisoires 7.
Avec cette procdure, le Parlement ne dispose pas dun plein pouvoir financier.
Mais cette procdure qui conduit distinguer DO/DNO et apprcier ce pou-
voir en fonction les modalits de vote au terme desquelles le budget est adopt
constitue elle-mme une avance significative au regard des comptences qui
taient initialement reconnues 8, en la matire, au Parlement.
Ainsi, le Parlement acquiert avec cette distinction DO/DNO un pouvoir signifi-
catif sur ces dernires qui peuvent tre amendes la majorit des membres
en premire lecture ; la majorit des 3/5 en seconde lecture.
Trs logiquement, et parce que la distinction DO/DNO conditionne la porte du
pouvoir financier dtenu par le Parlement, des dsaccords sont apparus sur la
dfinition des DNO.
7. Cf. n 796.
8. Cf. n 213 et s.

Actuellement, constituent des dpenses obligatoires les dpenses que lautorit

budgtaire est tenue dinscrire au budget en vertu dun engagement juridique
pris aux termes des traits ou des actes arrts en vertu de ceux-ci. En dautres
termes, sont des dpenses obligatoires, les politiques agricoles, les actions ext-
rieures, les dpenses dadministration ; en revanche, sont des dpenses non obli-
gatoires, les fonds structurels europens et les politiques internes.
811. Adoption du budget europen dans le cadre du Trait de Lisbonne.
Prsent au plus tard le 1er septembre de lanne qui prcde celle de son excu-
tion par la Commission au Parlement europen et au Conseil, le projet de
budget est examin par le Conseil qui doit adopter sa position et transmettre le
projet au Parlement europen au plus tard le 1er octobre.
Le Parlement europen dispose dun dlai de 42 jours aprs transmission pour
se prononcer sur le projet de budget. Il nest pas tenu dadopter le budget euro-
pen. En effet, ce dernier est considr comme adopt si le Parlement na pas
statu dans le dlai prcit.
Lors de lexamen de ce projet par le Parlement, ce dernier peut adopter, la
majorit de ses membres, des amendements. Ceci conduit la convocation du
Comit de conciliation, sauf si dans les 10 jours, le Conseil informe le Parle-
ment europen quil approuve tous les amendements.
Le Comit de conciliation runit les membres du Conseil ou leurs reprsentants
et autant de membres reprsentant le Parlement europen. Il a pour mission
daboutir, sur la base des positions du Parlement europen et du Conseil, un
accord sur un projet commun la majorit qualifie des membres du Conseil
ou de leurs reprsentants et la majorit des membres reprsentant le Parlement
europen. Le Comit de conciliation dispose dun dlai de 21 jours partir de
sa convocation pour aboutir cet accord.
Si dans ce dlai, le Comit de conciliation parvient un accord sur un projet
commun, le Parlement europen et le Conseil disposent chacun dun dlai de
14 jours compter de la date de cet accord pour approuver le projet commun.
Plusieurs possibilits peuvent ensuite tre envisages :
si le Parlement europen et le Conseil approuvent le projet commun ou,
linverse, ne parviennent pas statuer. Ou si lune de ces institutions approuve
le projet commun tandis que lautre ne parvient pas statuer, le budget est
rput dfinitivement adopt conformment au projet commun ;
le Parlement europen, statuant la majorit des membres qui le composent,
et le Conseil rejettent tous deux le projet commun ou si lune de ces institutions
rejette le projet commun tandis que lautre ne parvient pas statuer, un nouveau
projet de budget doit tre prsent par la Commission ;
le Parlement europen, statuant la majorit des membres qui le composent,
rejette le projet commun tandis que le Conseil lapprouve, un nouveau projet de
budget est prsent par la Commission ;

le Parlement europen approuve le projet commun tandis que le Conseil le

rejette, le Parlement europen peut, dans un dlai de 14 jours compter de la
date du rejet par le Conseil et statuant la majorit des membres qui le compo-
sent et des trois cinquimes des suffrages exprims, dcider de confirmer
lensemble ou une partie des amendements prsents en premire lecture. Pour
les amendements non confirms, la position agre au sein du Comit de conci-
liation est retenue. Le budget est alors dfinitivement adopt sur cette base.
Si, dans le dlai de 21 jours imparti au Comit de conciliation, celui-ci nest
pas parvenu un accord sur un projet commun, un nouveau projet de budget est
prsent par la Commission.
Il peut tre indiqu que ci cette procdure budgtaire chappe aux exigences de
lunanimit, en revanche, le cadre financier pluriannuel, tabli pour une priode
dau moins cinq annes, doit tre approuv par le Parlement europen la majo-
rit de ses membres et par le Conseil lunanimit.
812. La modification du budget communautaire En cas de circonstances
invitables, exceptionnelles ou imprvues, la Commission peut prsenter des
avant-projets de budget rectificatif. La Commission doit saisir le Conseil de tout
avant-projet de budget rectificatif au plus tard le 1er septembre de chaque anne,
sauf circonstances exceptionnelles. Ces budgets rectificatifs sont soumis aux
mmes rgles de procdure que le budget gnral.
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Index des documents,
schmas et tableaux
Documents
Document n 1 Question snatoriale JO 6 juillet 2000, p. 2399 suite
une question portant sur la normalisation des emplois et effectifs dans la fonc-
tion publique de ltat, p. 42
Document n 2 Rapport n 1863-12 AN Charges communes Projet de loi
de finances pour 2005 (extrait), p. 44
Document n 3 Rapport n 1863 AN Charges communes Projet de loi de
finances pour 2005 (extrait), p. 47
Document n 4 Rapport n 1863 AN Charges communes Projet de loi de
finances pour 2005 La gestion active de la dette (extrait), p. 53
Document n 5 Rapport 2000 du Conseil des impts portant sur limposition
des revenus (extrait), p. 73
Annexe 23 : Intrieur, scurit intrieure et liberts locales : dcentralisation
Rapport n 73 (extrait), p. 129
Document n 7 Des finances sociales qui fragilisent les finances publiques
Rapport Marini sur les prlvements obligatoires et leur volution Snat
n 55 5 novembre 2003 (extrait), p. 147
Document n 8 Rapport Cour des comptes Rapport sur la situation et les
perspectives des finances publiques 2005, p. 91 (extrait), p. 147
Annexe 23 : Intrieur, scurit intrieure et liberts locales : dcentralisation
Rapport n 73 (extrait), p. 169
Document n 10 Rapport Snat n 74 Projet de loi de finances pour 2005 :
Affaires europennes et article 43 : valuation de la participation franaise au
budget des Communauts europennes (extrait), p. 174
Document n 11 Rapport AN n 1089 Projet de loi portant rglement dfi-
nitif du budget de 2002 (extrait), p. 185
Document n 12 Rapport Cour des comptes sur lexcution des lois de

Document n 13 Rapport Pbereau : Rompre avec la facilit de la dette

publique pour renforcer notre croissance conomique et notre cohsion sociale
14 dcembre 2005 Liste des prconisations Renverser la tendance laug-
mentation de la dette financire de ltat, p. 198
Document n 14 Rapport Snat n 277 2004-2005 Le pacte de stabilit et
de croissance (extrait), p. 204
Document n 15 La mise entre parenthse du pacte de stabilit et de crois-
sance Rapport Marini sur lexcution du budget 2003 Snat n 291 (extrait),
p. 209
Document n 16 Le budgtaire et le dpensier. Dfense et illustration de la
direction du Budget , Jean Choussat (Directeur du Budget 1981-1985), in Pou-
voirs, Le ministre des finances, PUF 1990, p. 55 (extrait), p. 226
Document n 17 E. Cohen, Lordre conomique mondial Essai sur les auto-
rits de rgulation, Fayard 2001, p. 175 (extrait), p. 234
Document n 18 Rapport particulier Cour des comptes, mars 2005, p. 66 et s.
(extrait), p. 237
Document n 19 Rapport particulier Cour des comptes, mars 2005, p. 99 et s.
(extrait), p. 240
Document n 20 Notes bleues n 234, juillet 2002 La gestion du compte de
ltat, Cuny Olivier et Dallo Dominique (extrait), p. 242
Document n 21 Lexpansion 6 avril 2004 La Banque de France plombe
par les restructurations (extrait), p. 245
Document n 22 Rapport de lObservatoire des finances locales Les finances
des collectivits locales en 2000 (extrait), p. 258
Document n 23 Expos des motifs de lordonnance du 4 octobre 1945
(extrait), p. 262
Document n 24 Avis n 1 du Comit dalerte 31 mai 2005 (extrait), p. 266
Document n 25 La politique montaire de la Banque Centrale Europenne,
2004 (extrait), p. 276
Document n 26 L. Favoreu, P. Gaa, R. Ghvontian, J.-L. Mestre, O. Pfers-
mann, A. Roux, G. Scoffoni, Droit constitutionnel, prcis dalloz 2005, p. 124
(extrait), p. 290
Document n 27 Communiqu du Conseil des ministres du 22 octobre 2003
propos du projet de loi organique relative lautonomie financire des collec-
tivits territoriales, p. 301
Document n 28 Rapport Snat n 252 (2004-2005) Projet de loi organique
relatif aux lois de financement de la scurit sociale (extrait), p. 307
Document n 29 Mcanisme des ressources propres (extrait site europa),
p. 315

INDEX DES DOCUMENTS, SCHMAS ET TABLEAUX 571
Document n 30 Proposition de loi organique tendant modifier lordonnance

du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances (Proposition Migaud) Assem-
ble nationale 11e lgislature 2000 (extrait), p. 346
Document n 31 Assemble nationale Compte rendu analytique de la sance
du 7 fvrier 2001 (extrait), p. 350
Document n 32 Modalits dentre en vigueur de la Lolf, p. 352
Document n 33 Dcision n 79-111 DC du 30 dcembre 1979 Vote du
budget II (extrait), p. 371
Document n 34 Cons. const., 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois
de finances, 448 DC (extrait), p. 374
Document n 35 Structure de la loi de finances (pour 2008), p. 382
Document n 36 Snat, Projet de loi de finances rectificative pour 2004
(extrait), p. 388
Document n 37 Quelques exemples dobjectifs et indicateurs de performance
de ltat (PAP 2008), p. 393
Document n 38 tude mene sur la rforme de lordonnance organique
n 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances
Snat, rapport dinformation n 37, octobre 2000 (extrait), p. 402
Document n 39 Contribution de la Cour des comptes aux rflexions sur la
rvision de lordonnance de 1959 relative aux lois de finances, in Snat, Rap-
port dinformation n 37, 19 octobre 2000 (extrait), p. 439
Document n 40 AN, Rapport dinformation sur la mise en uvre de la LOLF,
avril 2004, n 1554, p. 14 (extrait), p. 445
Document n 41 AN, Dbats parlementaires, Sance 7 fvrier 2001, Goulard
Francois (extrait), p. 446
Document n 42 Assemble nationale, Rapport n 2568, Projet de loi de
finances pour 2006, annexe n 12, Direction de laction du Gouvernement,
12 octobre 2005 (extrait), p. 451
Document n 43 Cour des comptes Rapport sur lexcution des lois de
Document n 44 Cahiers du Conseil constitutionnel n 14, Dcision
n 2002-464 DC, 27 dcembre 2002, Loi de finances pour 2003 Sur la sinc-
rit de la loi de finances pour 2003 (extrait), p. 466
Document n 45 Jean-Pierre Camby, La Lolf et le Conseil constitutionnel,
RFFP 2006, n 94, p. 73 (extrait), p. 475
Document n 46 AN, Rapport dinformation sur la mise en uvre de la LOLF,
avril 2004, n 1554, p. 13 (extrait), p. 497
Document n 47 Cour des comptes Rapport sur lapplication de la loi de
financement pour 2003 (extrait), p. 524

Document n 48 Rapport Marini sur les prlvements obligatoires et leur vo-

lution Snat n 55 5 novembre 2003 (extrait), p. 529
Document n 49 Assemble nationale, Avis n 2244 relatif aux lois de finance-
ment de la scurit sociale, 12 avril 2005 (extrait), p. 532
Document n 50 Rapport AN n 2246 (2004-2005) Projet de loi organique
relatif aux lois de financement de la scurit sociale (extrait), p. 540
Document n 51 Rapport de la Cour des comptes europenne relatif lexer-
cice 2004, p. 52 (extrait), p. 556
Schmas
Schma n 1 Rpartition des crdits au sein de la loi de finances, p. 41
Schma n 2 Ventilation des dpenses fiscales par mission (en volume), p. 70
Schma n 3 Part de chaque taxe dans le produit de fiscalit directe locale en
2006, p. 124
Schma n 4 Part du produit de chaque collectivit dans le produit total par
taxe en 2006, p. 125
Schma n 5 Poids des impts locaux dans quelques pays europens en 2005,
p. 126
Schma n 6 Les dpenses des administrations publiques au sein de lUnion
europenne en 2005, p. 150
Schma n 7 Estimation de la part des tats membres dans le financement de
la correction britannique 2006 en %, p. 182
Schma n 8 Organigramme du ministre du Budget, des Comptes publics et
de la Fonction publique (mai 2008), p. 218
Schma n 9 Organigramme du ministre de lconomie, de lIndustrie et de
lEmploi (mai 2008), p. 219
Tableaux
Tableau n 1 Les dpenses publiques en euros par habitant, p. 28
Tableau n 2 Les impts et taxes en euros par habitant, p. 29
Tableau n 3 Le budget de ltat : principales volutions, p. 32
Tableau n 4 Solde du budget de ltat en milliards deuros., p. 33
Tableau n 5 Rpartition des crdits ministriels Rpartition fonctionnelle
Loi de finances initiale pour 2003, p. 37
Tableau n 6 Part de la dette des APU dans la dette publique (au sens du trait
de maastricht) en milliards deuros, p. 44
Tableau n 7 Charge budgtaire de la dette de ltat, p. 45
Tableau n 8 Encours de la dette ngociable depuis 2000 en milliards
deuros, p. 51

Tableau n 9 Niveau du compte du Trsor en fin de journe en millions

deuros, p. 54
Tableau n 10 Principales missions supports de dpenses dintervention (exer-
cice 2006), p. 57
Tableau n 11 volution des ressources nettes du budget gnral de ltat en
milliards deuros, p. 57
Tableau n 12 Limpt de solidarit sur la fortune, p. 76
Tableau n 13 Part des taxes dans le prix de vente la pompe, p. 79
Tableau n 14 volution des recettes fiscales de ltat en milliards deuros,
p. 81
Tableau n 15 Taux dimposition implicite selon les activits conomiques
en pourcentage, p. 82
Tableau n 16 Dividendes verss ltat par la Banque de France et la Caisse
des dpts et consignations en millions deuros, p. 83
Tableau n 17 Ltat actionnaire Capital dtenu par ltat en % (illustra-
tions), p. 84
Tableau n 18 Produits des jeux en millions deuros, p. 87
Tableau n 19 volution des ressources non fiscales du budget de ltat en
millions deuros, p. 89
Tableau n 20 Le dsquilibre budgtaire depuis 1970 en millions de francs,
p. 90
Tableau n 21 Le dsquilibre du budget de ltat en milliards deuros, p. 91
Tableau n 22 Comptences transfres aux dpartements en millions
deuros, p. 98
Tableau n 23 Comptences transfres aux rgions en millions deuros,
p. 98
Tableau n 24 Les ressources locales en milliards deuros, p. 103
Tableau n 25 valuation compare des budgets publics en milliards
deuros, p. 109
Tableau n 26 Ressources fiscales perues par les collectivits locales au titre
des quatre taxes en milliards deuros, p. 117
Tableau n 27 La structure de la fiscalit locale en 2005, p. 120
Tableau n 28 Les concours financiers de ltat en 2007, p. 133
Tableau n 29 volution de la dette des collectivits territoriales en milliards
deuros, p. 134
Tableau n 30 volution de la rpartition des ressources des rgimes de base
de la scurit sociale en %, p. 142

Tableau n 31 Progression de la participation de ltat au budget de la scurit

sociale en milliards deuros, p. 145
Tableau n 32 Le budget de la scurit sociale, p. 146
Tableau n 33 Solde des oprations courantes du rgime gnral de la scu-
rit sociale (hors oprations en capital) en milliards deuros et en droits
constats., p. 148
Tableau n 34 Prlvements obligatoires des administrations publiques en %
du PIB, p. 151
Tableau n 35 Montant du budget de lUnion europenne en milliards
deuros, p. 155
Tableau n 36 Rpartition des dpenses communautaires Budget 2008,
p. 146
Tableau n 37 volution des recettes communautaires en millions deuros,
p. 148
Tableau n 38 Participation des tats membres au budget de lUnion euro-
penne en %, p. 160
Tableau n 39 Concours financiers de ltat aux collectivits territoriales en
2004 en millions deuros, p. 166
Tableau n 40 Taux dvolution de lenveloppe norme depuis 1999, p. 167
Tableau n 41 Prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales
en LFI, p. 171
Tableau n 42 Prlvements sur recettes au profit des Communauts euro-
pennes en millions deuros, p. 174
Tableau n 43 volution des transferts et versements de ltat employeur en
Tableau n 44 Rpartition des dpenses europennes par tat membre en %,
p. 180
Tableau n 45 Solde budgtaire par tat membre en 2006 en millions
deuros, p. 181
Tableau n 46 Le dficit public depuis 1993, p. 194
Tableau n 47 volution des dficits publics depuis 1980 en % du PIB,
p. 194
Tableau n 48 La matrise du dficit budgtaire au sein de lUnion europenne
en % du PIB, p. 196
Tableau n 49 Part de la dette des APU dans la dette publique (au sens du
trait de maastricht) en milliards deuros, p. 197
Tableau n 50 Matrise de lendettement public en % du PIB, p. 197
Tableau n 51 Lendettement public en Europe en % du PIB, p. 200

Tableau n 52 laboration du Fiben Simulations damlioration de lactivit

financire de la Banque de France, p. 239
Tableau n 53 Ondam vot et ralis en milliards deuros, p. 266
Tableau n 54 Comptences juridictionnelles et non juridictionnelles de la
Cour des comptes et des chambres rgionales des comptes, p. 334
Tableau n 55 volution du nombre de missions et programmes, p. 358
Tableau n 56 Les collectifs budgtaires, p. 366
Tableau n 57 Loi de finances pour 2008 Crdits des missions en euros,
p. 381
Tableau n 58 Dcrets davance et ouvertures de crdits, p. 389
Tableau n 59 Les dpenses des pouvoirs publics en milliers deuros, p. 396
Tableau n 60 Pratique des fonds de concours, p. 414
Tableau n 61 Montant des fonds de concours en milliards deuros, p. 418
Tableau n 62 Fonds de concours en provenance de lUnion europenne en
Tableau n 63 Montant des budgets annexes, p. 425
Tableau n 64 Nombre de comptes spciaux (du Trsor), p. 433
Tableau n 65 Montant des taxes parafiscales, p. 436
Tableau n 66 Les annulations de crdits, p. 462
Tableau n 67 Lusage des dcrets davance, p. 464
Tableau n 68 Engagement de la responsabilit du gouvernement
art. 49-3 C, p. 485
Tableau n 69 Lactivit des chambres rgionales des comptes dans le
domaine du contrle budgtaire, p. 520
Tableau n 70 Dcrets portant relvement du plafond des avances de trsorerie
au rgime gnral de scurit sociale, p. 533
Tableau n 71 Soldes budgtaires du budget des Communauts europennes
en milliards deuros, p. 556

Index alphabtique
Les chiffres renvoient aux numros de paragraphe
A 159 s., 199, 222, 235, 278, 288,

393, 410, 514 s., 620 s., 755, 763
Abonnement (systme de l ) 625 s. Astreinte 264 bis, 267, 367, 670, 779
Action 482 s., 488, 542 Autonomie (financire des collecti-
Affectation (rgle de non ) 572 s., vits territoriales) 118, 120 s., 172,
718 s., 760, 798 s. 410 s., 431
Agence centrale des organismes de Autonomie (financire des pouvoirs
scurit sociale (ACOSS) 342, 360, publics) 547,
367 Autonomie (financire de lUnion
Agence des participations de ltat europenne) 213 s., 425
101a
Autorisation (budgtaire) 388, 406 s.,
Agence France trsor 103, 54 s. 552, 630, 635, 659, 661, 671, 689,
Alerte prcoce 264 692
Amende (dficit excessif) 264 bis Autorisation (de programme) 29, 31,
Amendement 353, 394, 403, 419, 33, 36, 526, 558, 565, 651, 714,
435, 480, 484, 519, 660, 675 s., Autorisation (dengagement) 33 s.,
679 s., 695 s., 749, 787, 810 36, 525 s., 558, 563 s., 567, 602,
Annualit (principe de l ) 552 s, 612, 686
709 s., 759, 792 s.
Annulations (de crdits) 407, 502, B
648 s, 659 Banque centrale europenne 100,
Article (dquilibre) 21, 61, 498, 502, 277, 307, 370 s., 383, 456
646, 686, 691, 761 Banque de France 49, 54 s., 100, 191,
Assiette de limpt 68, 70 s., 80 s., 223, 245, 277, 301, 303 s., 332,
84, 104, 125 s., 149, 152 s., 155, 343, 368 s., 384

Benchmarking 287 Caisse nationale dassurance vieillesse

Bons du trsor 49 s., 289 (CNAV) 360
Bouclier fiscal 72, 84, 525 Cavaliers budgtaires 403, 434, 512,
520 s.
Budget
Cavaliers sociaux 746, 753 s.
annexe 513, 515 s., 524 a, 525 s.,
Certification des comptes 758, 766,
575, 588 s., 686 s., 705, 717,
781
720 s.
Chapitre budgtaire (budget de
au premier euro 660, 684, 688 s.
ltat) 35, 538, 626 s.
base zro 688 s.
Chapitre budgtaire (budget commu-
communaut europenne 212 s., nautaire) 789, 800
236 s., 369, 422 s., 788 s. Chambre rgionale des comptes 145,
de moyens 484, 539 289, 355, 413, 444 s., 707, 711 s.,
de rsultats 484, 539 730 s., 740
direction du 284 s., 298, 549, Chambre territoriale des comptes 444
direction gnrale du 369 Charges publiques 65, 76, 190, 394 s.
gnral (de ltat) 23 s., 38, 436, Comit dalerte sur lvolution des
484, 524 a, 525 s., 574 s., 585 s., dpenses de lassurance-maladie
592, 594, 596, 611, 621, 628, 363
640, 686 s. Comit de conciliation 811
local 134 s., 703 s. Comit des finances locales 156,
348 s., 355 s.
oprationel de programme 485,
487 Commission consultative sur lva-
luation des charges 118, 356 s.
primitif 704 s., 713, 729 s., 737 s.
Commission des comptes de la scu-
supplmentaire 704, 706, 729
rit sociale 359, 362, 363 s.
C Commission des finances 498, 549,
662, 669 s.
Cadrage (Lettres de ) 548 s., 662
Commission europenne 94, 107,
Caisse damortissement de la dette 214 s., 240, 256, 259, 261, 281,
sociale 200, 364 s. 426 s., 620, 806 s.
Caisse damortissement de la dette Commission mixte paritaire 675 s.,
publique 59 764
Caisse des dpts et consignations Compensation de fiscalit directe
100, 245, 320, 330 s., 154,
Caisse nationale dallocations fami- Compensation financire (droit
liales (CNAF) 360 damendement) 701
Caisse nationale dassurance-maladie Compensation financire des mesures
(CNAM) 360 lgislatives 154 s., 201 s., 238, 776

INDEX ALPHABTIQUE 579
Compensation des transferts de Contraction (rgle de non-) 391,

comptence 116 s., 156, 201 s., 572 s., 614, 717, 798
356 s., 524, Contrat de croissance et de solidarit
Comptabilit dexercice 475, 556 s. 229 s., 414
Comptabilit de caisse 557 Contrat de stabilit 229, 414
Comptabilit publique (Droit de ) Contribution au remboursement de la
2 s., 429, 440, dette sociale 200, 755
Comptabilit publique (Direction Contribution sociale gnralise 72 c,
gnrale de la ) 114, 289, 298 199 s., 210
Comptabilit publique (Rglement Contrle
gnral sur la ) 408, 577
administratif 278, 289
Comptable public 56, 145, 278, 289,
a posteriori 81a, 465
321, 334, 338, 360, 408, 439 s.,
445 s., 557, 707 de gestion 284, 287, 488 s.
Comptable de fait 440 de la gestion 442 s., 447 s.
Comptable patent 440 financier 452
Compte administratif 289, 449, 704, juridictionnel 439 s., 445 s.
706 s., 730 s. parlementaire 416, 504, 581 s.,
Compte de gestion 707 639, 692
Comptes spciaux (du trsor) 596 s., Convergences (critres de ) 256,
611 s. 644
daffectation spciale 72, 524, Correction britannique 214, 241, 427
526, 571, 597, 598 s. Correspondants du Trsor 49, 54 s.,
davances 234, 597, 609 245
de commerce 603 s. Cotisations sociales 90, 105, 107 s.,
de concours financiers 526, 529, 197, 209 s., 764
597, 608 s. Cour de discipline budgtaire et
de prts 526, 597, 609 financire 429, 451 s., 496
de rglement avec des gouverne- Cour de justice des communauts
ments trangers 597 europennes 258, 805
doprations montaires 526, Cour des comptes 3, 211, 272, 332,
597, 606 s. 334, 356, 362, 394, 416, 418, 429,
Confrence nationale des finances 438 s., 457, 496 s., 498, 780 s.
publiques 269, Cour des comptes europenne 423 s.,
Conseil dorientation des finances 454 s., 789, 802
publiques 269 Crdit local de France 343
Consentement de limpt 67 s., 388, Crdits
390, 393 s., 524, 625 de paiement 29, 31, 33 s., 36,

526 s., 558, 563 s., 612, 686, Dpt (obligation de ) 245
714, 794 s. Dette publique 250 s.
valuatifs 33, 526 s., 529, 608 Direction de la lgislation fiscale 292
globaux 624, 637 Direction du budget 284 s., 549
limitatifs 527 s., 608, 651, Direction gnrale de la comptabilit
provisionnels 33, 527, 790 publique 114, 289, 298
Direction gnrale de la modernisation
D de ltat 298
Dbat dorientation budgtaire (budget Direction gnrale de lInstitut
de ltat) 285, 550, 662 s., 768, 770 national de la statistique et des
Dbat dorientation budgtaire (budget tudes conomiques 293, 318, 355
local) 734 s. Direction gnrale des douanes et des
Dbet 439, 445 s. droits indirects 70, 294 s., 337
Dclaration dassurance 455 s. Direction gnrale des finances
Dbudgtisation 622, 655, 657 publiques 292
Dclaration des droits de lhomme et Direction gnrale des impts 281
du citoyen 65 s., 73, 390, 392 s., 576 Direction gnrale du budget 369
Dcret davance 407, 502, 530 s., 648, Direction gnrale du Trsor et de la
652, 658 politique conomique 289 s.
Dficit budgtaire 40, 47 s., 61, 110, Discipline budgtaire 247 s., 384,
190, 524 a, 642 s., 695 426, 428
Dficit excessif 264 bis Dotation 34 s., 538, 546 s., 624,
Dficit public 248 s. 628 s., 637 s., 701 s.
Dpassement de crdits 452, 505, 529, de dveloppement rural 232
535, 750 de solidarit rurale 176, 179
Dpenses de solidarit urbaine 131, 150,
de fonctionnement 21 s., 26 s., 29, 176, 178
44, 47, 136, 138 s., 142, 188, 207, lu local 185, 230
217, 564, 579, 714, 716
gnrale de dcentralisation
dintervention 21, 62 s., 218 155 176 s.
dinvestissement 20, 21, 26 s., 31, globale dquipement 183, 724
123, 136, 139, 184, 564, 710
globale de fonctionnement 155,
fiscales 78, 541, 549, 666
172, 175 s., 182, 187, 230, 352,
non obligatoires 214, 810 s. 354
obligatoires (communaut euro- spciale instituteurs 185, 352,
penne) 214, 810 s. 724
obligatoires (collectivits terri- Douzimes provisoires 796, 810
toriales) 141 s., 185, 449, 740

E Fonds de soutien des rentes 59

Ecofin 90, 379 s., 382 Fonds spciaux 630, 639 s.
galit (principe d ) 76, 77 c, 78, Fongibilit (des crdits) 484, 486,
Embargo financier (dficit excessif) 491 s., 564, 629
264 bis
G
Emprunt
Gel (de crdits) 650 s., 659
de la scurit sociale 364, 367,
524, 757 Gestion de fait 440, 445
de ltat 20, 42, 44 s., 51 s., 289, Globalisation 484, 491 s., 629, 636,
513, 524, 642, 702
des collectivits territoriales 120,
H
125 s., 138, 188, 703, 728 s., 738
Harmonisation fiscale 395
Engagement (de la dpense) 452,
557, 562
I
quilibre budgtaire 247 s.
Impositions de toutes natures 61,
de ltat 109 s., 641 s. 117, 119, 149, 155, 394, 442, 497,
des collectivits territoriales 514, 518, 524, 620 s., 666
727 s. Impt
de la Communaut europenne ad valorem 72 d, 81 a
805 analytique 72 e
de la scurit sociale 204, 761 s. confiscatoire 72 f, 84,
quilibre conomique et financier de quotit 72 a
502, 645 s.,
de rpartition 72 a
Eurogroupe 382 s.
de solidarit sur la fortune 71,
Eurosystme 307, 326, 370, 372, 377 84 s.
Exercice (systme de l ) 557 direct 70, 76, 162 s.
F indirect 70, 76, 395,
personnel 72 b
Fonds de compensation de la taxe sur
la valeur ajoute 184, 230, progressif 72 c
Fonds de concours 64, 108, 244, 400, proportionnel 72 c
571, 576 s., 586, 587, 655, 722 s., rel 72 b
Fonds de correction des dsquilibres spcifique 72 d
rgionaux 132, 176 sur le revenu des personnes phy-
Fonds de rserve des retraites 198, siques 70, 72 b, 72 c, 72 e, 72 f,
341, 251 77 c, 78, 80 s., 84, 91, 96 s., 234,
Fonds de solidarit des communes 503, 525
dIle-de-France 131, 174 sur les grandes fortunes 84

sur les socits 96, M

synthtique 72 e Mandatement 716
Impt (Conseil des ) 74 s., 77 b, 78, Mdiateur (du Minefi) 299
81 b, 81 c, 84, 90, 128, 160, 211, Mesures nouvelles 29, 33, 436, 513,
706 651, 660, 689 s.
Indicateur de performance 231, 287, Ministre charg des finances 14,
475, 489, 543, 656, 663, 772, 802 270 s., 549 s.
Indicateur de rsultat 287, 468, 478,
Ministre charg des Finances 14, 58,
487 s., 542 s.
92, 101 a, 271 s., 312, 319, 327,
Inspection gnrale des finances 364, 379 s., 406, 460, 470, 524 a,
101a, 275 s. 525, 529, 533, 567, 577, 580,
Intrt (taux d) 44, 47, 56, 100, 138, 586 s., 594, 602, 609, 620, 631 s.,
140, 188, 245, 250, 309, 372, 604 634 s., 638, 648 s.
J Mise disposition (des crdits) 242,
628
Justification au premier euro 688 s.
Mission 24, 35, 479 s., 495, 526, 538,
K 547, 549 s., 594, 611, 624, 628,
Keynes 643 638, 663, 686 s., 700 s.
Monnaie de Paris 301
L
Moyens (budget de) 484, 539
Lgalit (contrle de ) 406, 449,
718, 721, 734
O
Lgalit (principe de ) 5,
Objectif national de dpenses dassu-
Libre administration des collectivits
rance-maladie 363, 418, 420, 744,
territoriales 111 s., 120 s., 123,
747s., 759, 764 s., 770, 775s.,
148 s., 155 s., 410 s.
786 s.
Loi de finances
Obligations assimilables du trsor 50
adoption (de la ) 660 s.
Observations (des juridictions finan-
contrle de constitutionnalit de cires) 39, 443, 447 s., 456, 579,
la (-) 430 s. 584
dfinition (de la ) 17 s., 28 s., Ordonnancement 504, 726
406, 500 s.
Ordonnateur 278, 408, 423, 440,
laboration (de la ) 285, 548 s.
444 s., 451, 497, 557, 630
initiale 501
rectificative 502 s. P
Loi de financement de la scurit Pacte de stabilit et de croissance 41,
sociale 4, 191, 238, 394, 416 s., 255 s., 384, 395, 468
666, 741 s. Paiement 50, 289, 334, 449, 557,
Loi de rglement 504 s. 740, 792

Parlement 30, 68, 190, 211, 285, 312, de ltat 79 s.

332, 354, 362 s.,366 s., 386 s., 394, des collectivits territoriales 147 s.
396, 405 s., 415 s., 438 s., 443,
de la scurit sociale 198 s.
460 s., 551 s., 660 s., 758 s., 767 s.
Recevabilit financire 403, 465,
Parlement europen 212 s., 369, 373,
697 s.
377 s., 423 s., 454 s.,
Recommandation (dficit excessif)
Prquation 129 s., 173, 175 s., 180 s.,
264 bis
186, 354, 410
Recommandation politique 264
Performance 78, 242, 487 s., 492,
540 s., 550, 663, 692, 772, 802 Redevance 65, 102, 107, 125, 146,
166, 288, 337, 588, 590 s., 594,
Pluriannualit 551, 553, 556, 558, 709
599
Prlvements obligatoires 113, 171,
Rgimes (de scurit sociale) 359 s.
199, 209 s., 365, 559, 580, 666, 778
Rglement financier 369, 424, 788,
Prlvements sur recettes 64, 230 s.,
790 s., 795, 799, 802 s.
236 s., 613, 687
Rglement (loi de) 408, 458, 504 s.,
Principes budgtaires
537, 544, 547, 581, 653, 658, 678,
tat 551 s. 692 s.
Collectivits territoriales 708 s. Report de crdits 33, 525 s., 558,
Communaut europenne 791 s. 565, 566 s., 602, 611, 650, 715,
Scurit sociale 758 s. 793, 795
Programme 24, 35, 478, 480 s., 488 s., Rquisition 451 s.
492 s., 495, 529, 538 s., 541 s., Rserve de performance 242
544 s., 549 s., 567, 594, 627 s., 631, Responsabilit
634, 636, 638, 663, 700 s.
des comptables 439 s., 445 s.
Progressivit (de limpt) 72 a, 76,
des ordonnateurs 451 s.
81 c
Responsable de programme 486,
Projet annuel de performance 78, 487,
495 s.
489, 540 s., 545, 550, 666
Ressources propres
Proportionnalit (de limpt) 72 c, 76
des collectivits territoriales 122,
R 125 s., 172, 410 s.
Rapport annuel de performance 544 s. de la Communaut europenne
212 s., 219 s., 224, 236, 369,
Rapport conomique, social et finan-
423, 425, 427, 808
cier 475, 759
Rtablissement de crdits 585 s.
Rapport sur les prlvements obliga-
toires 475, 666 Rvision gnrale des politiques
publiques 47, 559 bis
Rationalisation des choix budgtaires
110
Recettes fiscales

S Taxe sur la valeur ajoute 70 s., 72 d,

Section 76, 89 s., 96, 160, 174, 184 s., 213,
de fonctionnement 47, 188, 710, 222, 230, 243, 517
715, 725 s., 731, 738 s. Taxes foncires 71, 72 a, 72 f, 150,
dinvestissement 47, 188, 725 s., 159, 162 s., 167, 234
738 Titre budgtaire 21, 23, 26, 35,
Sparation des ordonnateurs et des 492 s., 526, 538, 544, 567, 583,
comptables 440, 445 627 s., 635, 638, 685, 687, 689,
789 s., 800 s.
Services vots 29 s., 394, 436, 508,
513, 683, 689 s. Trsorier-payeur gnral 283, 446
Sincrit (principe de ) 408, 647 s., Transfert (de crdits) 594, 611, 631 s.,
653 s., 661, 668, 727 s., 731, 634,
764 s., 777 Transparence 488, 661, 727, 803
Spcialit (principe de ) 391, 484,
624 s., 725 s., 800 s. U
Systme europen des banques cen- Union conomique et montaire 256,
trales (SEBC) 305 s., 327, 370, 259, 287, 370, 379, 384,
372, 375, 377, 383 Unit budgtaire (principe d )
569 s., 717 s., 760, 797
T
Unit de spcialit 484, 627 s.
Taxe dhabitation 72 a, 72 f, 84, 111,
Unit de trsorerie 245
123 s., 150, 154, 159, 162, 164,
167, 169, 176, 231 s., 234, 503 Unit de vote 627 s., 686 s.
Taxe intrieure sur les produits ptro- Unit oprationnelle de programme
liers 91 s., 96, 119, 621 486
Taxe parafiscale 33, 435, 442, 475, Universalit budgtaire (principe
526, 571, 575, 616 s. d ) 569 s., 717 s., 760, 798 s.
Taxe professionnelle 72 a, 111, 124,
128, 130, 150, 154 s., 160, 162 s., V
164, 165, 169, 174, 176, 180 s., Virement (de crdits) 594, 611, 632,
187, 230 s., 234, 352, 710 634 s., 725, 790, 801
unique 111, 167 Vote bloqu 681

Table des matires
LISTE DES ABRVIATIONS ...................................................................... 9
PRFACE DE LA PREMIRE DITION ...................................................... 15
INTRODUCTION AUX FINANCES PUBLIQUES ........................................ 19
PARTIE 1 LES PRIMTRES DES FINANCES PUBLIQUES

TITRE 1 LE PRIMTRE CONTEXTUEL
Sous-titre 1 Les sphres financires publiques ............... 27
CHAPITRE 1 Les finances de ltat ........................................ 31

Section 1. Les dpenses de ltat ................................................ 34
1. Les classifications des dpenses de ltat .................. 34
A. Les classifications traditionnellement retenues .... 34
I LA CLASSIFICATION FINANCIRE ......................... 34
II LA CLASSIFICATION ADMINISTRATIVE ............... 36
III LA CLASSIFICATION CONOMIQUE .................... 39
B. La classification retenue en lois de finances ........ 39
I LA CLASSIFICATION RETENUE DANS LE CADRE
DE LORDONNANCE ORGANIQUE
DU 2 JANVIER 1959 ........................................... 39
II LA CLASSIFICATION RETENUE DANS LE CADRE
er
DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 AOT 2001 .......... 41
2. Le poids des dpenses de ltat ................................. 42
A. Les dpenses de personnel .................................... 42
B. La dette de ltat ................................................... 43
I LENDETTEMENT DE LTAT .............................. 44

a) Lvolution de lendettement de ltat ............. 44

b) La charge de la dette dans le budget de ltat .. 45
II LE RECOURS LEMPRUNT ............................... 46
a) Les thories conomistes du recours lemprunt . 46
1) La rgle dor ........................................... 47
2) Leffet boule de neige .............................. 49
b) Les composantes de la dette de ltat .............. 50
c) Les emprunts contracts par ltat franais ...... 51
III LA GESTION DE LA DETTE ................................ 52
a) Lagence France Trsor ................................. 52
b) La Caisse de la dette publique ........................ 55
C. Les dpenses dintervention .................................. 56
Section 2. Les ressources de ltats ............................................ 57
1. Les recettes fiscales de ltat ..................................... 58
A. La thorie gnrale de limpt ............................. 59
I LE CONSENTEMENT LIMPT ........................... 59
II LA CLASSIFICATION GNRALE DES IMPTS ....... 60
III LA RTROACTIVIT FISCALE ............................ 63
IV LA QUALIT DE LA NORME FISCALE ................. 65
V LES POLITIQUES FISCALES ................................. 65
B. Les recettes fiscales de ltat ............................... 70
I LIMPOSITION DES REVENUS ............................... 70
II LIMPOSITION DU CAPITAL ................................ 75
III LIMPOSITION DE LA CONSOMMATION .............. 77
a) La taxe sur la valeur ajoute .......................... 77
b) La taxe intrieure sur les produits ptroliers
(TIPP) ........................................................ 78
C. Le poids de la fiscalit de ltat ........................... 80
I VALUATION DES RECETTES FISCALES DE LTAT . 80
II LE POIDS DE LA FISCALIT LMENTS
DE COMPARAISON ............................................. 81
2. Les ressources non fiscales de ltat ......................... 82
A. Les principales composantes des ressources
non fiscales de ltat ............................................ 82
I LES REVENUS DU PATRIMOINE DE LTAT .......... 83
II LES RMUNRATIONS POUR SERVICES RENDUS .. 86
III LES RETENUES ET COTISATIONS SOCIALES
AU PROFIT DE LTAT ...................................... 87
IV LES RESSOURCES DIVERSES ............................. 87
B. valuation et volution des ressources non fiscales . 88
Section 3. Lquation dficitaire entre recettes et dpenses
de ltat ....................................................................... 88

TABLE DES MATIRES 587
CHAPITRE 2 Les finances locales ............................................ 95

Section 1. tat des lieux et perspectives des finances locales ... 96
1. Linfluence de la dcentralisation sur le montant
des finances locales ..................................................... 97
A. La dcentralisation, facteur de progression
des dpenses locales .............................................. 97
B. La ncessit dune compensation des transferts
de comptences ..................................................... 99
I LE PRINCIPE DE COMPENSATION DES TRANSFERTS
DE COMPTENCES ............................................... 99
II LES COMPENSATIONS DE TRANSFERTS
DE COMPTENCES ............................................. 100
C. La recherche de lautonomie financire
des collectivits locales ......................................... 102
I LE PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION
DES COLLECTIVITS LOCALES ............................. 102
II LA NOTION DE RESSOURCES PROPRES ................ 105
2. Les ingalits budgtaires et fiscales
entre collectivits locales ............................................ 106
A. Des situations financires contrastes .................. 106
B. La cration de mcanismes correcteurs ................ 107
Section 2. Les budgets locauxs .................................................. 109
1. Les budgets locaux en chiffres ................................... 109
2. Les dpenses locales ................................................... 110
A. Les composantes de la dpense locale ................. 110
B. La notion de dpense obligatoire .......................... 111
3. Les ressources locales ................................................. 113
A. La fiscalit locale .................................................. 114
I LENCADREMENT DE LIMPOSITION LOCALE ........ 114
a) Matrise de la fiscalit locale et libert fiscale .. 114
b) Le principe de la compensation financire
des mesures lgislatives fiscales ..................... 116
c) Perspectives de rforme de la fiscalit locale .... 118
II LA STRUCTURE DE LA FISCALIT LOCALE .......... 119
a) Les composantes de la fiscalit locale ............. 119
b) La fiscalit intercommunale ........................... 123
c) valuation et progression de la fiscalit ........... 124
B. Les concours financiers de ltat ......................... 126
I DES DOTATIONS ACCORDES
AUX COLLECTIVITS LOCALES ............................ 128
a) La dotation globale de fonctionnement ............ 128

b) La dotation globale dquipement ................... 131

c) Le fonds de compensation de la taxe
sur la valeur ajoute ...................................... 131
II LA COMPLEXIT DNONCE DU SYSTME
DES CONCOURS FINANCIERS DE LTAT
AUX COLLECTIVITS LOCALES ........................... 131
III VALUATION ET PROGRESSION DES TRANSFERTS
VERSS AUX COLLECTIVITS LOCALES .............. 132
C. Lemprunt .............................................................. 133
CHAPITRE 3 Lmergence des finances sociales ............... 139

Section 1. Les finances sociales, finances publiques .................. 140
Section 2. Le budget de la Scurit sociale ................................ 140
1. Les dpenses sociales ................................................. 140
2. Les ressources de la Scurit sociale ......................... 142
A. Les cotisations ....................................................... 142
B. Les impositions ..................................................... 143
C. Les participations ou contributions publiques ...... 144
Section 3. Le dsquilibre du budget de la Scurit sociale ...... 146
CONCLUSION Le poids des finances publiques franaises . 149

Section 1. Le poids des dpenses publiques ................................ 149
Section 2. Les prlvements obligatoires .................................... 151
1. Le poids des prlvements obligatoires ..................... 151
2. La cration du Conseil des prlvements obligatoires . 152
CHAPITRE 4 Lapparition des finances europennes

(Le budget de lUnion europenne) ............ 153
Section 1. Le budget de lUnion europenne, entre autonomie
financire et pouvoir financier ................................... 154
Section 2. Le budget de lUnion europenne .............................. 155
1. Les dpenses communautaires .................................... 156
2. Les ressources communautaires ................................. 157
3. La matrise du budget de lUnion europenne ........... 159
Section 3. La participation des tats membres au budget
de lUnion europenne ............................................... 159

Sous-titre 2 La multiplicit des flux financiers

publics ...................................................................... 163

de ltat ................................................................... 165
Section 1. destination des collectivits territoriales ................ 165
1. Les concours financiers de ltat
aux collectivits territoriales ....................................... 165
A. Le contrat de stabilit ........................................... 167
B. Les prlvements sur recettes au profit
des collectivits territoriales .................................. 168
2. Les prts et avances consentis .................................... 172
Section 2. destination de lUnion europenne ......................... 173
Section 3. destination de la scurit sociale ........................... 175

de lUnion europenne ...................................... 179
Section 1. Les versements du budget europen
aux tats membres ...................................................... 179
Section 2. Lattribution des fonds europens .............................. 183

des collectivits territoriales ........................... 187
Section 1. La participation financire
des collectivits territoriales ....................................... 188
Section 2. Ltat, caissier des collectivits locales .................... 189
Sous-titre 3 Les finances nationales

lheure europenne ......................................... 191
CHAPITRE 1 Lquilibre budgtaire

lheure maastrichienne ................................. 193
Section 1. La matrise du dficit publics ..................................... 193
Section 2. La matrise de lendettement publics ......................... 197

CHAPITRE 2 La discipline budgtaire europenne ......... 203

Section 1. Le pacte de stabilit et de croissance ........................ 203
1. Les objectifs du pacte de stabilit et de croissance ... 203
2. La rforme du pacte de stabilit et de croissance ...... 205
A. Les difficults dapplication du pacte de stabilit
et de croissance ..................................................... 205
B. Les modifications apportes au pacte de stabilit
et de croissance ..................................................... 206
Section 2. Les sanctions ............................................................... 208
TITRE 2 LE PRIMTRE INSTITUTIONNEL

CHAPITRE 1 Les rouages institutionnels des finances

de ltat ................................................................... 213
Section 1. Linstitutionnel ministriel .......................................... 214
1. Le ministre .................................................................. 214
2. Le primtre ministriel .............................................. 216
A. Linspection gnrale des finances ....................... 220
I SON ORGANISATION ........................................... 220
II UNE MISSION ESSENTIELLE DE CONTRLE .......... 220
B. Les principales directions ministrielles financires
et budgtaires ......................................................... 222
I LA DIRECTION GNRALE
DES FINANCES PUBLIQUES (DGFIP) ................... 222
II LA DIRECTION DU BUDGET ............................... 224
III LA DIRECTION GNRALE DU TRSOR
ET DE LA POLITIQUE CONOMIQUE ................... 226
IV LA DIRECTION DE LA LGISLATION FISCALE .... 227
V LA DIRECTION GNRALE
DE LINSTITUT NATIONAL DE LA STATISTIQUE
ET DES TUDES CONOMIQUES .......................... 228
VI LA DIRECTION GNRALE DES DOUANES
ET DES DROITS INDIRECTS ................................ 228
VII LA DIRECTION GNRALE
DE LA MODERNISATION DE LTAT ................. 229
C. Le mdiateur .......................................................... 230
Section 2. La monnaie de Paris ................................................... 231

Section 3. La Banque de France ................................................. 232

1. La cration de la Banque de France ........................... 232
2. Les missions de la Banque de France ........................ 233
A. Des missions redfinies dans le cadre
du Systme Europen de Banques Centrales
(SEBC) .................................................................. 233
I UNE MISSION FONDAMENTALE : LA MISE EN UVRE
DE LA POLITIQUE MONTAIRE UNIQUE ................. 234
II UNE MISSION ESSENTIELLE DE CIRCULATION
FIDUCIAIRE ....................................................... 235
III LA POLITIQUE DE CHANGE
ET LES RELATIONS INTERNATIONALES .............. 235
IV LE BON FONCTIONNEMENT ET LA SCURIT
DES SYSTMES DE PAIEMENT ........................... 236
B. Les autres missions dintrt gnral
et autres activits ................................................... 236
I LE SURENDETTEMENT ........................................ 236
II LA COLLECTE ET LA DIFFUSION DINFORMATIONS
FINANCIRES ET BANCAIRES .............................. 237
a) Les fichiers de la Banque de France ................ 237
b) Lexploitation de linformation collecte ......... 239
III LA RGULATION DE LACTIVIT BANCAIRE ....... 240
IV LES ACTIVITS BANCAIRES .............................. 241
a) La clientle de la Banque de France ................ 241
b) Le traitement des chques ............................. 243
3. LOrganisation gnrale de la Banque de France ...... 243
A. Les organes dcisionnels de la Banque de France . 243
B. Le rseau de la Banque de France ........................ 244
Section 4. La Caisse des dpts et consignationss ..................... 246
1. Lorganisation de la CDC ........................................... 246
2. Les attributions de la CDC ......................................... 248
A. Les missions dintrt gnral .............................. 248
I LES CONSIGNATIONS .......................................... 248
II LA GESTION DE LPARGNE
ET DE LA PRVOYANCE ..................................... 250
III LA GESTION DE CAISSES DORGANISMES PUBLICS . 250
IV LE SOUTIEN FINANCIER SOUS FORME DE PRTS
ET DINVESTISSEMENTS ................................... 251
V AUTRES MISSIONS DINTRT GNRAL ............ 251
B. Les activits concurrentielles ................................ 252
I LES ACTIVITS BANCAIRES ................................. 252
II LA CDC, ASSUREUR ........................................ 253


des finances locales ............................................. 255
Section 1. Le Comit des finances locales (CFL) ....................... 255
1. Lorganisation du Comit des finances locales ......... 256
2. Les missions du Comit des finances locales ............ 256
A. Un pouvoir de dcision et de contrle ................. 256
B. Une fonction consultative ..................................... 257
C. Un rle de concertation et de proposition ............ 258
Section 2. LObservatoire des finances locales .......................... 258
Section 3. La Commission consultative sur lvaluation
des charges (CCEC) ................................................... 259

des finances sociales ........................................... 261
Section 1. Lorganisation de la scurit sociale ......................... 262
1. Une organisation distinguant les branches et rgimes
de scurit sociale ....................................................... 262
2. Les comptes de la scurit sociale : des comptes
sous observation .......................................................... 264
A. La Commission des comptes de la scurit sociale
(CCSS) ................................................................... 264
B. Le Comit dalerte sur lvolution des dpenses
de lassurance maladie .......................................... 264
Section 2. La Caisse damortissement de la dette sociales ........ 266
1. La disparition (d)programme de la Caisse
damortissement de la dette sociale ............................ 267
2. Le financement de la dette sociale ............................. 267

des finances europennes ................................. 271
Section 1. La Direction gnrale du budget ............................... 272
Section 2. La Banque centrale europenne ................................. 272
1. Lorganisation de la BCE ........................................... 273
2. Les missions de la BCE .............................................. 274
3. Lindpendance de la BCE ......................................... 275
Section 3. Les instances de concertations ................................... 276
1. Le Conseil Ecofin ....................................................... 277

2. Le Comit conomique et financier (CEF) ................ 278

3. Leurogroupe ............................................................... 278
TITRE 3 LE PRIMTRE NORMATIF

CHAPITRE 1 Le primtre normatif des finances

de ltat ................................................................... 283
Section 1. Les sources historiques du droit budgtaire .............. 284
1. Linfluence du modle britannique ............................ 284
2. Lexprience franaise de la conqute
du pouvoir financier .................................................... 285
Section 2. Les sources normatives du droit budgtaire .............. 286
1. Les sources constitutionnelles du droit budgtaire .... 286
2. Les engagements communautaires ............................. 288
3. Les dispositions organiques ........................................ 289
A. Entre ordonnance et loi organiques ...................... 289
B. De la valeur juridique des dispositions organiques . 290
4. Les sources crites complmentaires ......................... 292
A. Les rglements des assembles ............................ 292
B. Les dispositions lgislatives / Les lois de finances . 293
C. Les textes rglementaires ...................................... 295

des finances locales ............................................. 299
Section 1. Les sources constitutionnelles .................................... 299
Section 2. La loi organique relative lautonomie financire
des collectivits territoriales ....................................... 301
Section 3. Les dispositions lgislatives ........................................ 302
Section 4. Les dispositions rglementaires .................................. 303

des finances sociales ........................................... 305
Section 1. Les sources constitutionnelles .................................... 306
Section 2. La (les) loi(s) organique(s) relative(s) aux lois
de financement de la scurit sociale ........................ 307

Section 3. Les rglements des assembles parlementaires ......... 309

Section 4. Les dispositions lgislatives : les lois de financement
de la scurit sociale .................................................. 309
Section 5. Les dispositions rglementaires .................................. 310

des finances europennes ................................. 313
Section 1. Les dispositions conventionnelles ............................... 313
Section 2. Le rglement financier ................................................ 314
Section 3. La dcision ressources propres .................................. 315
Section 4. Les accords inter-institutionnels ................................. 316
TITRE 4 LE PRIMTRE JURIDICTIONNEL

CHAPITRE 1 Le Conseil constitutionnel ............................... 321

Section 1. Lexercice du contrle de constitutionnalit
en matire financire .................................................. 322
Section 2. Les apports du contrle de constitutionnalit
la matire financire ............................................... 323
1. Un contrle de constitutionnalit essentiel
linterprtation de lordonnance du 2 janvier 1959 . 324
2. La notion de loi de finances prcise
par le Conseil constitutionnel ..................................... 325
CHAPITRE 2 Les juridictions financires franaises ...... 327

Section 1. La Cour des comptes .................................................. 328
1. Le contrle des comptes des comptables publics ...... 328
2. Le contrle de la gestion ............................................ 329
Section 2. Les chambres rgionales des comptes ....................... 331
1. Le contrle des comptes des comptables publics ...... 331
2. Le contrle de la gestion ............................................ 332
3. Le contrle budgtaire ................................................ 333
Section 3. La Cour de discipline budgtaire et financire ......... 335

CHAPITRE 3 La Cour des comptes europenne ............... 337

Section 1. Le contrle des instances europennes ...................... 338
Section 2. La coopration avec les tats membres .................... 339
PARTIE 2 LLABORATION DES BUDGETS PUBLICS
CHAPITRE 1 Llaboration du budget de ltat .............. 343

Section De lordonnance du 2 janvier 1959
prliminaire la loi organique du 1er aot 2001 ........................... 344
1. La ncessit dune rforme de lordonnance
du 2 janvier 1959 ........................................................ 345
A. Les limites inhrentes au texte de 1959 ............... 345
B. Les salutaires interventions
du Conseil constitutionnel ..................................... 347
2. Ladoption de la loi organique du 1er aot 2001
relative aux lois de finances ....................................... 348
A. Une adoption inespre ......................................... 348
B. Un chantier en perspective .................................... 351
I LENTRE EN VIGUEUR DE LA LOLF .................... 352
II LA MISE EN UVRE DE LA LOLF ....................... 354
a) La dlicate dtermination des missions
et des programmes ........................................ 355
1) La mission, expression
dune politique publique ........................... 355
2) Le programme, ensemble cohrent
dactions ................................................. 357
3) La traduction dconcentre des programmes . 358
b) La dtermination des objectifs et des indicateurs
de rsultats .................................................. 359
c) La responsabilit du gestionnaire .................... 361
1) La responsabilisation du gestionnaire
par la fongibilit des crdits ...................... 361
2) De la dtermination de la responsabilit
supporte par le gestionnaire ..................... 362
Section 1. La notion clef de loi de finances ................................ 364
1. Les catgories de lois de finances .............................. 364
A. Les lois de finances initiales et rectificatives ...... 365
B. Les lois de rglement ............................................ 368
C. Lhypothse des lois adoptes
selon les procdures durgence ............................. 369

2. Le contenu des lois de finances initiales

et rectificatives ............................................................ 373
A. La dlimitation matrielle du contenu des lois
de finances ............................................................. 374
I LE CONTENU OBLIGATOIRE ................................. 374
II LE CONTENU EXCLUSIF ..................................... 376
III LE CONTENU PARTAG .................................... 377
IV LE CONTENU INTERDIT
LES CAVALIERS BUDGTAIRES ...................... 378
B. Larchitecture des lois de finances ....................... 379
C. De la nature des crdits contenus
dans les lois de finances ....................................... 383
I DES CRDITS ESSENTIELLEMENT LIMITATIFS ....... 383
II LES DCRETS DAVANCE, AMNAGEMENT
AU CARACTRE LIMITATIF DES CRDITS ............. 384
a) Les conditions dadoption des dcrets davance . 384
b) La pratique (conteste) des dcrets davance .... 386
Section 2. Un budget labor en considration dobjectifs
atteindre ................................................................... 389
1. Lapparition dune logique de rsultats ...................... 390
A. Le programme ou lexpression dune logique
de rsultats ............................................................. 391
I LES PROJETS ANNUELS DE PERFORMANCES ......... 391
II LES RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES ..... 395
B. La dotation, exception la logique de rsultats ... 395
2. La prparation du projet de loi de finances ............... 397
Section 3. Les principes budgtaires prsidant llaboration
du budget de ltat ..................................................... 399
1. Le paradoxe du principe dannualit .......................... 400
A. La traduction organique du principe dannualit . 400
I LAFFIRMATION LOLFIENNE DU PRINCIPE
DANNUALIT .................................................... 401
II UN PRINCIPE ADAPT AUX EXIGENCES
DE LA PLURIANNUALIT .................................... 402
B. Les amnagements au principe dannualit .......... 404
I LA PRIODE COMPLMENTAIRE DEXCUTION
DU BUDGET ........................................................ 404
II LES ENGAGEMENTS PAR ANTICIPATION .............. 404
III LES AUTORISATIONS DENGAGEMENT
ET CRDITS DE PAIEMENT ................................ 405
IV LES REPORTS DE CRDITS ................................ 407

C. La protection constitutionnelle du principe

dannualit ............................................................. 408
2. Lencadrement des principes dunit
et duniversalit budgtaires ....................................... 409
A. La porte des principes dunit et duniversalit . 409
I UNIT ET UNIVERSALIT DES COMPTES
DE LTAT ......................................................... 410
II NON-AFFECTATION ET NON-CONTRACTION
ENTRE RECETTES ET DPENSES .......................... 410
B. Les amnagements apports aux principes dunit
et duniversalit ..................................................... 411
I LA TECHNIQUE DES FONDS DE CONCOURS ........... 412
a) Les fonds de concours : une dfinition,
une pratique ................................................. 412
b) Linformation des parlementaires .................... 416
c) Lutilisation des fonds de concours ................. 417
II LA TECHNIQUE DES RTABLISSEMENTS
DE CRDITS ....................................................... 419
III LES ATTRIBUTIONS DE PRODUITS ..................... 421
IV LE RECOURS LIMIT AUX BUDGETS ANNEXES ... 421
a) Lutilisation conteste des budgets annexes
dans le cadre de lordonnance de 1959 ............ 421
b) Lorthodoxie recherche par la loi organique
de 2001 ....................................................... 423
c) Le rgime juridique applicable
aux budgets annexes ..................................... 424
d) La pratique des budgets annexes .................... 424
V LUTILISATION DES COMPTES SPCIAUX ............ 426
a) Les catgories des comptes spciaux ............... 426
1) Les comptes daffectation spciale ............. 427
2) Les comptes de commerce ........................ 429
3) Les comptes doprations montaires .......... 430
4) Les comptes de concours financiers ............ 431
b) Le rgime juridique applicable
aux comptes spciaux ................................... 432
c) La pratique des comptes spciaux (du Trsor) .. 433
VI LE CAS PARTICULIER DES PRLVEMENTS
SUR RECETTES ................................................. 434
VII LA DISPARITION DES TAXES PARAFISCALES . 435
a) La perception des taxes parafiscales ................ 436
b) La remise en cause des taxes parafiscales
avec la Lolf ................................................. 437

C. La protection constitutionnelle des principes

dunit et duniversalit budgtaires ..................... 439
3. Le principe de spcialit ............................................. 442
A. De labonnement la spcialit budgtaire ......... 442
I LA DCONNEXION DES UNITS DE VOTE
ET DE SPCIALIT ............................................... 443
II LE PROGRAMME/LA DOTATION,
NOUVELLES UNITS DE SPCIALIT .................... 444
B. Les amnagements au principe de spcialit ....... 446
I LES TRANSFERTS DE CRDITS ............................. 446
II LES VIREMENTS DE CRDITS ............................. 448
III LES DOTATIONS POUR PROVISIONS ................... 449
IV LES FONDS SPCIAUX ...................................... 450
4. Lquilibre du budget de ltat .................................. 452
A. Les conceptions conomiques de lquilibre
du budget de ltat ................................................ 453
B. La manifestation juridique de lquilibre
du budget de ltat ................................................ 455
I UN QUILIBRE PRCIS PAR LES LOIS
DE FINANCES ........................................................... 455
II LES MCANISMES DE PRSERVATION
DE LQUILIBRE BUDGTAIRE ............................ 460
a) Lannulation de crdits pour prvenir
une dtrioration de lquilibre budgtaire ....... 461
b) Lannulation comme gage du dcret davance .. 464
5. Lapparition dun principe de sincrit ...................... 465
A. Lapparition du principe de sincrit ................... 466
B. Un principe consacr par la Lolf .......................... 473
Section 4. Ladoption de la loi de finances ................................ 476
1. Linformation des parlementaires ............................... 476
A. Associer les parlementaires au stade
de llaboration du projet de loi de finances ....... 476
I LINSTITUTIONNALISATION DU DBAT
DORIENTATION BUDGTAIRE ............................. 477
II LES QUESTIONNAIRES PARLEMENTAIRES ............ 478
B. Lenrichissement des informations jointes
au dpt des projets de loi de finances ................ 478
C. Le renforcement du rle
des commissions parlementaires ........................... 480
2. Les modalits dadoption des lois de finances .......... 481
A. Les dlais dadoption de la loi de finances .......... 482

I DES DLAIS FIXS DANS LE RESPECT

DU PRINCIPE DANNUALIT ................................. 482
II LE VOTE GOUVERNEMENTALEMENT CONTRAINT . 484
a) Lirrecevabilit des amendements non prsents
en commission art. 44-2 C .......................... 484
b) Le vote bloqu art. 44-3 C .......................... 484
c) Lengagement de la responsabilit
du Gouvernement art. 49-3 C ...................... 485
III LE RECOURS AUX PROCDURES DURGENCE ..... 487
B. Le vote de la loi de finances ................................ 488
I LES MODALITS TECHNIQUES DU VOTE
DES LOIS DE FINANCES ....................................... 488
a) La mission, unit de vote ............................... 488
b) La budgtisation au premier euro .................... 489
c) Du vote ladoption de la loi de finances ........ 490
II DU VOTE DE LA LOI DE RGLEMENT
LADOPTION DE LA LOI DE FINANCES INITIALE . 492
III LE RENOUVEAU DU POUVOIR DAMENDEMENT
DES PARLEMENTAIRES OU LA CONSTITUTION
INTERPRTE PAR LA LOI ORGANIQUE ........ 493
a) Larticle 42 de lordonnance nuanc
par larticle 40 de la Constitution .................... 494
b) Larticle 40 de la Constitution clair
par larticle 47 de la Lolf .............................. 496
CHAPITRE 2 Llaboration des budgets locaux ................ 503

Section 1. Les documents budgtaires locaux ............................. 504
1. Le budget primitif ....................................................... 504
2. Les budgets supplmentaires ...................................... 504
3. Le compte administratif .............................................. 505
Section 2. Les principes budgtaires prsidant llaboration
des budgets locaux ...................................................... 505
1. Lannualit du budget local ........................................ 505
A. Ladoption annuelle du budget local .................... 506
B. Le contrle budgtaire initi en cas de budget
non adopt dans les dlais .................................... 507
C. Les amnagements au principe dannualit .......... 508
2. Unit et universalit du budget local ......................... 509
A. La porte des principes dunit et duniversalit . 509
B. Les amnagements aux principes dunit
et duniversalit ..................................................... 510

I LES BUDGETS ANNEXES ...................................... 510

II LES FONDS DE CONCOURS ................................. 511
III LES TAXES ET DOTATIONS AFFECTES .............. 512
4. quilibre et sincrit du budget local ........................ 513
A. Lquilibre rel et sincre du budget local .......... 513
B. Une procdure de rtablissement
de lquilibre budgtaire ....................................... 514
Section 3. La procdure dadoption du budget local ................. 516
1. Llaboration du projet de budget local ..................... 516
2. Ladoption du budget local ......................................... 517
A. Linformation pralable des membres
de lassemble dlibrante .................................... 517
B. Le vote du budget local ........................................ 519
C. Le budget impos au moyen
du contrle budgtaire ........................................... 519
CHAPITRE 3 Llaboration des lois de financement

de la scurit sociale .......................................... 523
Section La notion de loi de financement
prliminaire de la scurit sociale .................................................. 524
1. La qualification de loi de financement
de la scurit sociale ................................................... 525
2. Le contenu des lois de financement
A. La dlimitation matrielle des lois de financement
de la scurit sociale ............................................. 527
I LE CONTENU OBLIGATOIRE ................................. 527
a) La fixation des objectifs de dpenses .............. 527
b) La recherche dun quilibre
des finances sociales ..................................... 528
II LE CONTENU FACULTATIF ................................. 529
III LE CONTENU INTERDIT .................................... 530
B. Des prvisions de recettes et des objectifs
de dpenses ............................................................ 531
Section 1. Les principes budgtaires appliqus aux lois
de financement de la scurit sociale ........................ 533
1. Le principe dannualit ............................................... 534
2. Lunit et luniversalit des lois de financement ....... 534

3. Le principe dquilibre ............................................... 535

4. Le principe de sincrit .............................................. 536
Section 2. Ladoption des lois de financement
de la scurit sociale .................................................. 538
1. Le projet de loi de financement
A. Llaboration du projet de LFSS .......................... 539
B. Lintroduction dune dmarche objectifs
rsultats ............................................................... 539
2. Ladoption parlementaire du budget
A. Linformation des parlementaires ......................... 540
I LINFORMATION PRCISE
PAR LA LOI ORGANIQUE DU 2 AOT 2005 ........... 541
II LASSISTANCE DE LA COUR DES COMPTES ......... 544
B. Ladoption de la loi de financement
de la scurit sociale ............................................. 545
I LES DLAIS DADOPTION DES LOIS
DE FINANCEMENT DE LA SCURIT SOCIALE ........ 545
II LES MODALITS DE VOTE DE LA LOI
DE FINANCEMENT DE LA SCURIT SOCIALE ....... 546
CHAPITRE 4 Llaboration du budget

de lUnion europenne ...................................... 549
Section La structure du budget europen ............................... 550
prliminaire
Section 1. Les principes budgtaires de lUnion europenne .... 550
1. Un principe dannualit amnag ............................... 551
A. Les crdits dissocis .............................................. 551
B. Les reports de crdits ............................................ 551
C. La technique des douzimes provisoires .............. 552
2. Les principes dunit et de vrit budgtaire ............. 552
3. Le principe duniversalit budgtaire ......................... 553
5. Le principe de bonne gestion financire .................... 554
6. Le principe de transparence ........................................ 555
7. Le principe dunit de compte .................................... 555
8. Le principe dquilibre ............................................... 555

Section 2. La rpartition institutionnelle des comptences

en matire financire .................................................. 556
1. La dtermination du cadre dlaboration
du budget europen ..................................................... 557
2. La procdure budgtaire dadoption
du budget europen ..................................................... 558
LMENTS DE BIBLIOGRAPHIE .............................................................. 563
INDEX DES DOCUMENTS, SCHMAS ET TABLEAUX ............................ 569
INDEX ALPHABTIQUE ............................................................................ 577
Composition et mise en pages :

Facompo, Lisieux
Dpt lgal : aot 2008

N diteur : 2878
Imprim en France

Stéphanie Damarey-Finances Publiques-Gualino Editeur (2008)

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Sommaire

LISTE DES ABRVIATIONS .................................................................... 9

PRFACE DE LA PREMIRE DITION ................................................. 15

INTRODUCTION AUX FINANCES PUBLIQUES ..................................... 19

PARTIE 1 LES PRIMTRES DES FINANCES PUBLIQUES

Sous-titre 1 Les sphres financires publiques ............. 27

CHAPITRE 1 Les finances de ltat ..................................... 31

CHAPITRE 2 Les finances locales .......................................... 95

CHAPITRE 3 Lmergence des finances sociales ............ 139

CONCLUSION Le poids des finances publiques

CHAPITRE 4 Lapparition des finances europennes ... 153

Sous-titre 2 La multiplicit des flux financiers publics 163

CHAPITRE 1 Les flux financiers en provenance

CHAPITRE 2 Les flux financiers en provenance

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CHAPITRE 3 Les flux financiers en provenance

Sous-titre 3 Les finances nationales

CHAPITRE 1 Lquilibre budgtaire

CHAPITRE 2 La discipline budgtaire europenne ....... 203

TITRE 2 LE PRIMTRE INSTITUTIONNEL

CHAPITRE 1 Les rouages institutionnels des finances

CHAPITRE 2 Les rouages institutionnels

CHAPITRE 3 Les rouages institutionnels

CHAPITRE 4 Les rouages institutionnels

TITRE 3 LE PRIMTRE NORMATIF

CHAPITRE 1 Le primtre normatif des finances

CHAPITRE 2 Le primtre normatif

CHAPITRE 3 Le primtre normatif

CHAPITRE 4 Le primtre normatif

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TITRE 4 LE PRIMTRE JURIDICTIONNEL

CHAPITRE 1 Le Conseil constitutionnel ............................. 321

CHAPITRE 2 Les juridictions financires franaises .... 327

CHAPITRE 3 La Cour des comptes europenne ............. 337

PARTIE 2 LLABORATION DES BUDGETS PUBLICS

CHAPITRE 1 Llaboration du budget de ltat ............ 343

CHAPITRE 2 Llaboration des budgets locaux .............. 503

CHAPITRE 3 Llaboration des lois de financement

CHAPITRE 4 Llaboration du budget

LMENTS DE BIBLIOGRAPHIE ........................................................... 563

INDEX DES DOCUMENTS, SCHMAS ET TABLEAUX ........................ 569

INDEX ALPHABTIQUE .......................................................................... 577

TABLE DES MATIRES ........................................................................... 585

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ACOSS Agence centrale des organismes de Scurit sociale

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CCH Code de la Construction et de lHabitat

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GIR Groupe dintervention rgional

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Disons-le sans dtours, ce dfi, Stphanie Damarey la relev avec la rigueur,

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Pour accentuer encore la dimension didactique de louvrage, celui-ci est dot

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1. En 1927, Edgard Allix, stait interrog sur la ncessit de procder la r-

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Loin de constituer une difficult, cette htrognit contribue

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6. Cf. infra, n 192, 420, 745 et s.

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