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VOLUME 1

MUNICPIO
PALCO DA VIDA
A histria do municipalismo brasileiro
Qualquer parte desta publicao poder ser reproduzida, desde que citada a fonte.
Copyright 2012. Confederao Nacional de Municpios.

Impresso no Brasil.

Autores: Coordenao CNM:


Carlos Eduardo Higa Matsumoto Elena Pacita Lois Garrido
Matas Franchini Gustavo de Lima Cezrio
Ana Carolina Evangelista Mauad Jeconias Rosendo da Silva Jnior
Moacir Luiz Rangel
Colaborador de Pesquisa:
Anderson Macedo de Jesus Reviso:
Keila Mariana de A. Oliveira
Coordenador do Projeto Memrias:
Gustavo de Lima Cezrio Design grfico:
Themaz Comunicao Ltda.

Ficha Catalogrfica

MATSUMOTO, Carlos E. H.; FRANCHINI, Matas; MAUAD, Ana C. E.


Municpio: Palco da Vida. A histria do municipalismo brasileiro / Confederao Nacional de Municpios Braslia:
CNM, 2012

Volume I
Superviso da CNM

ISBN 978-85-99129-42-5
[264 p.]

1. CNM Confederao Nacional de Municpios. 2. Movimento municipalista. 3. Histria do municipalismo

CDU

Todos os direitos reservados :

SCRS 505, Bloco C, Lote 1 3o andar Braslia/DF CEP: 70350-530


Tel.: (61) 2101-6000 Fax: (61) 2101-6008
Site: www.cnm.org.br E-mail: atendimento@cnm.org.br
Municpio: Palco da Vida
A histria do municipalismo brasileiro vol.1

Braslia
2012
6 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM
Apresentao

O levantamento das memrias para qualquer organizao um ato


que deve ser duplamente comemorado. Em primeiro lugar, a busca de suas
razes, do porqu da sua criao e das aes empreendidas possibilita entender
melhor o que a entidade e qual seu papel na sociedade. Em suma, a compre-
enso do passado possibilita o autoconhecimento do presente. Em segundo
lugar, conhecer a prpria histria repercute nos passos que ainda esto por
vir. Se no levar em considerao os ensinamentos pretritos, dificilmente a
organizao ter um diagnstico correto para planejar aes futuras.
A publicao Municpio: Palco da Vida o resultado do esforo da
Confederao Nacional de Municpios para resgatar sua histria de mais de
30 anos. Esta obra est dividida em dois volumes, que seguem uma lgica
cronolgica e tambm de mudana de filosofia de atuao. claro que a his-
tria da CNM est imersa em um movimento maior, da prpria histria do
municipalismo. Nesse sentido, preocupou-se em apresentar no somente os
acontecimentos relacionados Confederao, mas tambm da quase cente-
nria histria do municipalismo brasileiro.
Os eventos relacionados CNM, de certo, foram o mote central
da pesquisa realizada, principalmente aqueles que revelam as causas da sua
criao e o processo de desenvolvimento da entidade, mas isso no exclui a
possibilidade de mirar em uma perspectiva mais ampla. Foi possvel identifi-
car como muitos dos acontecimentos, embora nicos, possuem um significa-
do cclico, o que possibilita um aprendizado constante. Em outras palavras, a
histria traz lies importantes para repetir acertos e evitar erros do passado.
interessante perceber, por exemplo, como os agentes do movimen-
to municipalista pereceram ou se enfraqueceram a partir do momento em que
deixaram de lado os prprios interesses para vincul-los ao da Unio. Os mo-
tivos para isso so vrios, como a perda da legitimidade perante os Municpios

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 7


ou a dependncia financeira que se move aos sabores da convenincia pol-
tica. O alinhamento automtico ao governo federal, pelos ensinamentos da
histria, um movimento a se evitar.
Da mesma forma, curioso notar como as instituies que fortale-
ceram suas reas tcnicas, com um corpo prprio de funcionrios, lograram
maior continuidade de aes e resultados mais concretos. Os movimentos que
se apoiaram unicamente na atuao poltica, dependente de lideranas passa-
geiras, no conseguiram se manter de forma sustentvel. A primeira e prin-
cipal causa que as lideranas locais tm de dividir a atuao municipalista
nacional com a administrao de suas prefeituras, que, com razo, a priori-
dade de um gestor. A segunda que, muitas vezes, a movimentao poltica,
por si s, carece de um embasamento tcnico mais profundo, que garanta a
credibilidade das proposies e das defesas dos interesses locais. Esse um
acerto que merece ser replicado.
possvel ver tambm nas duas publicaes os arranjos que culmi-
naram na gnese da Confederao. De apenas um desejo tmido de lideran-
as locais na dcada de 1970, para a maior entidade municipalista do Pas,
muitos esforos foram empreendidos. Os textos que se seguem demonstram
as nuances e os detalhes que passaram at agora despercebidos pelos olhares
de analistas polticos, historiadores e at de boa parte dos municipalistas. O
trabalho de levantar as bibliografias sobre os Municpios e o municipalismo;
de resgatar as memrias tcitas dos agentes envolvidos com as lutas munici-
palistas; as atas e as nominatas de reunies, eventos e seminrios; os estatutos
de entidades; as reportagens dos jornais de maior circulao sobre a temtica;
e as fotos de acervos institucionais e de arquivos pessoais, foi recompensado
com o texto que se segue.
Ademais da mera descrio de eventos, a obra conta com um lado
analtico importante. Os acontecimentos foram interpretados e sistematizados
de forma que se tornassem inteligveis para um pblico no acostumado com
o municipalismo, suas bandeiras e seu contexto poltico. Os autores tiveram
o cuidado de apresentar conceitos, de fazer ligaes lgicas entre aes e
consequncias e de no se furtar a expressar concluses baseadas nos fatos
histricos. Quando necessrio, tambm se dispuseram a criar novos conceitos,

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novos mecanismos tericos e interpretaes inovadoras de acontecimentos j
repassados por outros autores.
Como em todo texto, impossvel que este seja provido de completa
neutralidade. Um autor no vive em uma dimenso paralela, isolado da rea-
lidade. H um histrico que o acompanha, bem como experincias de vida,
ideias formuladas previamente e preconcepes de sua realidade. No se ima-
gina, portanto, que as obras do Palco da Vida apresentem verdades absolutas,
e sim uma interpretao da realidade. Isso no quer dizer, entretanto, que os
escritos estejam despidos de rigor cientfico. H critrios rgidos para que se
cheguem s concluses apresentadas e elas so apresentadas ao longo do texto.
As duas publicaes fornecidas pela CNM se diferenciam, tanto
em termos de estilo quanto de propsito. O primeiro volume ganha contor-
nos mais histricos e, caso seja possvel rotular dessa maneira, mais acad-
micos (analticos). O segundo busca mostrar um quadro geral sobre o que
a Confederao Nacional de Municpios em anos recentes, apresentando sua
estrutura, suas conquistas, suas aes e como vista pelos diversos atores
polticos. Em outras palavras, possui um perfil mais institucional. As duas
obras, no entanto, compartilham uma raiz comum, a de apresentar, em sua
totalidade, a maior entidade representativa de Municpios do Pas. diante
dessa sobreposio que se pensou as publicaes como dois volumes de uma
mesma obra e no dois livros independentes. As diferenas descritas sero
facilmente percebidas pelo leitor.
Aqueles que se aventurarem a ler as prximas pginas tambm con-
taro com uma escrita fluida, de fcil linguagem, mas com contedo denso. A
proposta colocada pelos autores foi a de abarcar um amplo leque de leitores,
desde os meros curiosos pelo tema at os acadmicos da rea, os gestores lo-
cais e os municipalistas em geral. Esperam, assim, contribuir com uma lacuna
at ento existente sobre a literatura do municipalismo.
Esta obra cumpre bem um desejo antigo da Confederao de ex-
plicitar para um grupo amplo de pessoas qual o sentido de ser municipalista.
Faltava um documento que organizasse as ideias, as aes, as motivaes e
as ideologias que esto por trs do municipalismo. Muitas vezes no h, in-
clusive entre os atores polticos locais, uma reflexo mais profunda e menos

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 9


imediatista sobre o porqu se luta por mais autonomia poltica local e mais
descentralizao de recursos.
Defender o Municpio como agente de desenvolvimento local ultra-
passa a simples ideia de adquirir mais recursos. Isso envolve uma percepo
fundamental de que o Municpio o ente mais habilitado e capaz para melho-
rar a qualidade de vida das comunidades locais. Os dois volumes revelam que
os interesses locais defendidos atualmente no surgiram em anos recentes e
que muito j foi conquistado nesse tortuoso caminho de defesa ao Municpio.
evidente que ainda h muito a se conquistar. A plena autonomia
local uma meta que deve ser buscada e construda todos os dias, e o muni-
cipalismo se fortalece com os desafios impostos. O status atingido hoje pelo
Municpio na federao, apesar de ter melhorado ao longo dos anos em mo-
vimentos de expanso e contrao de autonomia, est longe do ideal. O pacto
federativo pensado pela Constituio de 1988 nunca foi realmente colocado
em prtica, e os governos locais, como a face do poder pblico para os cida-
dos, no teve a importncia devida no arranjo poltico nacional.
A tese municipalista de que o indivduo no vive na Unio nem no
Estado, e sim no Municpio j virou um lugar-comum, mas nem por isso deixa
de ser menos verdadeira. A abstrao dos outros entes federados se contrape
concretude do cotidiano e das relaes interpessoais que tem o Municpio
como locus. O Palco da Vida mais do que um simples espao de aconteci-
mentos, um personagem que ganha vida nas mos dos gestores, de empres-
rios e da sociedade civil. O Municpio um agente que reivindica e conquista
melhorias reais para a populao e, por consequncia, para todo o Pas. Esta
obra tem xito ao contar uma parte dessa histria de lutas municipalistas.

Paulo Ziulkoski,
Presidente da Confederao Nacional de Municpios

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LISTA DE SIGLAS

AAM Associao Amazonense de Municpios


ABM Associao Brasileira de Municpios
Aemerj Associao Estadual de Municpios do Rio de Janeiro
AGM Associao Goiana de Municpios
Ama Associao dos Municpios Alagoanos
Amac Associao dos Municpios do Acre
Amavi Associao Microrregional de Santa Catarina
AMCRM Associao de Municpios dos Consrcios e Regies Metropolitanas
Ameap Associao dos Municpios do Estado do Amap
AMM Associao Mineira de Municpios
AMM Associao Matogrossense dos Municpios
AMP Associao dos Municpios do Paran
Amunes Associao de Municpios do Estado do Esprito Santo
Amupe Associao Municipalista de Pernambuco
AMVARP Associao dos Municpios no Vale do Rio Pardo
ANC Assembleia Nacional Constituinte
APPM Associao Piauiense de Municpios
APM Associao Paulista de Municpios
Aprece Associao dos Municpios e Prefeitos do Estado do Cear
Arom Associao Rondoniense de Municpios
Assomasul Associao dos Municpios do Mato Grosso do Sul
ATM Associao Tocantinense de Municpios
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
BRICS Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul
CAF Comit de Articulao Federativa
CBIM Conselho Brasileiro de Integrao Municipal
CGLU Cidades e Governos Locais Unidos
Cide Contribuio de Interveno no Domnio Econmico

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CNG Conselho Nacional de Geografia
CNM Confederao Nacional de Municpios
Conass Conselhos nacional de secretrios de sade
Confins Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CPMF Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira
CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
Dasp Departamento de Administrativo do Servio Pblico
DRU Desvinculao de Receita da Unio
Famem Federao dos Municpios do Estado do Maranho
Famep Federao das Associaes dos Municpios do Estado do Par
Fames Federao das Associaes de Municpios de Sergipe
Famup Federao das Associaes de Municpios da Paraba
Famurs Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul
FE Fundo Especial
Fecam Federao Catarinense de Municpios
FEF Fundo de Estabilizao Fiscal
Femurn Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Norte
FGM Federao Goiana de Municpios
FMN Frente Municipalista Nacional
FNP Frente Nacional de Prefeitos
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FPE Fundo de Participao dos Estados
Fpem Fundo de Participao de Estados e de Municpios
FSE Fundo Social de Emergncia
Fundeb Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
Valorizao dos Profissionais da Educao
Fundef Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio
Ibam Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICM imposto sobre circulao de mercadorias
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios

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Incra Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INSS Instituto Nacional de Seguridade Social
IOF Imposto sobre Operaes Financeiras
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana
IR Imposto de Renda
ISS Imposto Sobre Servios
ITCMD Imposto de Transmisso Causas Mortis e Doao
ITBI Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (inter vivos)
ITR Imposto Territorial Rural
IVVC Imposto sobre a Venda a Varejo de Combustveis
MTCR Regime de Controle de Tecnologia de Msseis
ONU Organizao das Naes Unidas
PAB Piso de Ateno Bsica
Peti Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PIB Produto Interno Bruto
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
RBM Revista Brasileira de Municpios
Sarem Secretaria de Articulao com Estados e Municpios
SNI Servio Nacional de Informaes
Suas Sistema nico de Assistncia Social
Sudene Superintendncia para Desenvolvimento do Nordeste
SUS Sistema nico de Sade
UPB Unio dos Municpios da Bahia
UVB Unio dos Vereadores do Brasil

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ndice

Introduo.....................................................................................................17
i. Federalismo............................................................................................19
ii. Descentralizao...................................................................................21
iii. Autonomia............................................................................................24
v. O municipalismo....................................................................................28
vi. O movimento municipalista.................................................................32
vii. Os prximos captulos.........................................................................33

Captulo I.......................................................................................................38
1.1 Introduo............................................................................................38
1.2 O Municpio em Portugal....................................................................38
1.3 Perodo Colonial (1500-1822).............................................................41
1.4 Perodo Imperial (1822-1889).............................................................45
1.5 Primeira Repblica Repblica Velha (1889-1930)..........................49
1.6 Governo Vargas (1930-1945)..............................................................52
1.7 Perodo Democrtico (1945-1964) .....................................................57
1.8 Regime Militar Ditadura (1964-1985).............................................59
1.9 Transio para a democracia (1985-1989)..........................................63
1.10 Nova Repblica o retorno normalidade democrtica..................64
1.11 Concluso..........................................................................................66

Captulo II.....................................................................................................69
2.1 Introduo ...........................................................................................69
2.2 Marco conceitual: municipalismo e movimentos municipalistas.......71
2.1 O contexto: federalismo e modernizao burocrtica .......................71
2.3.1 Municipalismo limitado e Coronelismo ....................................72
2.3.2 Modernizao burocrtica...........................................................74
2.4.1 A campanha Municipalista ..............................................................76

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2.4.2 As referncias intelectuais ..........................................................80
2.5 O pice do movimento: A ABM, o Ibam e os Congressos.................84
2.5.1 A ABM........................................................................................85
2.5.2 Os Congressos Nacionais dos Municpios..................................89
2.5.3 O Ibam.........................................................................................95
2.5.4 As clivagens do movimento: tcnicos ou polticos ....................96
2.6 O declnio do movimento ...................................................................98
2.7 Concluso ...........................................................................................99

Captulo III .................................................................................................102


3.1 Introduo..........................................................................................102
3.2 Antecedentes: o contexto econmico e poltico dos anos 1960 e 1970
para os Municpios..................................................................................105
3.2.1 As questes tributrias..............................................................105
3.2.2 A questo econmica.................................................................109
3.2.3 A questo poltica......................................................................111
3.3 A cooptao do municipalismo.........................................................114
3.3.1 Cooptao dos Municpios........................................................114
3.3.2 A cooptao da entidade representativa dos Municpios .........117
3.4 A reao dos Municpios e o incio de um novo municipalismo......121
3.4.1. Um novo contexto poltico.......................................................121
3.4.2 O descolamento de posies.....................................................123
3.5 A criao da CNM.............................................................................124
3.6 Concluso..........................................................................................129

Captulo IV..................................................................................................131
4.1 Introduo..........................................................................................131
4.2 O associativismo como forma de fortalecer posies ......................134
4.2.1 Associativismo de indivduos ..................................................134
4.2.2 Associativismo de empresas.....................................................139
4.2.3 Associativismo de governos......................................................142
4.2.3.1 Cooperao intermunicipal ..............................................145
4.3 Um movimento de baixo para cima..................................................158

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4.3.1 As associaes microrregionais de Municpios no Brasil .......158
4.3.2 As associaes e as federaes estaduais de Municpios ........166
4.3.3 A Confederao Nacional de Municpios ................................172
4.4 Concluso..........................................................................................177

Captulo V....................................................................................................179
5.1 Introduo..........................................................................................179
5.2 Os primeiros anos da CNM...............................................................180
5.3 Assembleia Nacional Constituinte ...................................................189
5.3.1 Caractersticas da Assembleia Nacional Constituinte..............190
5.3.2 Como funcionou a ANC............................................................191
5.3.3.1 A Comisso da Organizao do Estado: a participao da
CNM na Subcomisso dos Municpios e Regies........................196
5.3.3.3 Subsdios da CNM para a ANC: o XIII Congresso Nacio-
nal de Municpios..........................................................................203
5.4 As consequncias da Constituio de 1988 e a dcada de 1990 ......208
5.4.1 As medidas das Constituies para os Municpios...................210
5.5 Concluso..........................................................................................222

Concluso ...............................................................................................224

Referncia....................................................................................................228

ANEXO 1.....................................................................................................243

ANEXO 2.....................................................................................................252

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Introduo

Introduo conceitual municipalismo,


delimitaes e interaes

O esforo empreendido ao longo das prximas pginas de natureza


emprica e serve a dois objetivos. Por um lado, buscou-se contar a quase cen-
tenria histria do municipalismo brasileiro; por outro, mostrar como um ator
de particular relevncia a Confederao Nacional de Municpios (CNM) se
insere nesse processo de construo de autonomia e consegue mudar profun-
damente a dinmica do movimento municipalista. De forma especfica, inves-
tiga-se as causas do surgimento da CNM, bem como seu contexto histrico.
Como a matria, que s inteligvel quando acompanhada de alguma
forma particular, os fatos histricos e os processos sociais apenas adquirem
sentido quando a inteligncia os articula, sistematiza e organiza. Assim, apesar
do foco no processo histrico, procurou-se nesta introduo fazer uma breve
apresentao dos conceitos que sero utilizados para dar coerncia empiria
contida nos dois volumes do Palco da Vida. So eles: federalismo, descen-
tralizao, autonomia, democracia e municipalismo.
Essa discusso importante por trs motivos. O primeiro, e mais b-
vio, para facilitar o contedo e as discusses desta obra. Dada a inegvel
superposio entre esses conceitos, o senso comum tende a associ-los em
uma espcie de nebulosa difusa, assumindo como lineares algumas relaes
que consistem, s vezes, em meras afinidades eletivas. So exemplos des-
sa assimilao automtica a ideia de que o municipalismo necessariamente
tende autonomia, descentralizao e democracia; ou que o federalismo
se associa fatalmente com Municpios autnomos. A tentativa de esclarecer
ou desmitificar essas relaes ser um objetivo prioritrio desta introduo.
O segundo motivo surge da observao que esses conceitos se fa-
zem operativos em instituies concretas e, dessa forma, acabam moldando

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 17


as opes e os resultados da poltica e consequentemente da prpria vida em
sociedade. Finalmente, e em relao direta ao ponto anterior, esses conceitos
de contedo varivel, e social e historicamente construdo podem tornar-
-se instrumentos de luta poltica. Para dar um exemplo diretamente vincula-
do a essa discusso: a defesa do municipalismo, mesmo sendo um conceito
complexo e sujeito a vrias interpretaes, aparece hoje como uma posio
politicamente correta na agenda pblica do Pas (mesmo que na maioria das
vezes assumidas apenas no discurso). Ainda, desde que a luta em favor da
municipalizao formou parte central do processo da mais recente democra-
tizao, frequentemente as agresses autonomia municipal so assimiladas
como uma agresso prpria democracia.
Embora breve, esse esforo de consolidao dos instrumentos con-
ceituais apresenta alguns desafios, que devero ser considerados ao longo de
toda a leitura. O maior deles deriva do carter ambguo e at contraditrio que
os conceitos assumem nas Cincias Sociais: uma sntese consensual sobre um
determinado fato social se torna quase impossvel, dada a complexidade dos
processos humanos, o carter histrico dos conceitos, a diversidade de abor-
dagens tericas possveis e a utilizao poltica dos conceitos, que tende a ma-
nipular seu contedo de acordo com interesses, ideias e identidades diversas.
Assim, o objetivo deste segmento ser aproximar-se, na medida do
possvel, a uma definio de cada um dos conceitos considerados e, como j
afirmado, tentar evidenciar suas relaes recprocas para evitar equvocos em
relao a sua interao. Antes disso, no entanto, alguns esclarecimentos de-
vem ser feitos. Em primeiro lugar, o foco da anlise ser o conceito de mu-
nicipalismo e sua interao com outras construes tericas. Em segundo, o
conceito de democracia no ser objeto de uma reviso profunda, porque ul-
trapassa os limites da obra. Terceiro, no inteno desta introduo fazer re-
ferncias a como esses conceitos operam na realidade brasileira, mesmo que,
s vezes, esse recurso possa ser utilizado como exemplo. As menes espec-
ficas do municipalismo e do federalismo no Pas sero tratados ao longo dos
captulos. A metodologia eleita para esse esforo de conceituao ser o re-
curso literatura especializada.

18 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


i. Federalismo

O conceito de federalismo um dos mais desenvolvidos na Cincia


Poltica e, nesse sentido, a delimitao de seus contornos uma tarefa mais
fcil do que os conceitos de municipalismo e descentralizao. No nvel mais
bsico, coincide-se com Abrucio (2002, p. 15) ao entender que o federalismo
uma forma de organizao poltico territorial do poder, em que, e seguin-
do aqui Arajo (2005, p. 82), vrias unidades territoriais se obrigam mutua-
mente de forma voluntria.
O carter voluntrio aqui o elemento central, dado que, ao contr-
rio do que acontece no Estado unitrio onde a soberania repousa no centro
, nas federaes, os entes subnacionais compartilham a soberania. Assim, as
unidades subnacionais so reconhecidas como portadoras de direitos origin-
rios, de forma que o poder nacional deriva do acordo dessas unidades preexis-
tentes. Como afirma Abrucio:

a Federao um pacto entre unidades territoriais que escolhem


estabelecer uma parceria, conformando uma nao, sem que a
soberania seja concentrada num s ente, como no Estado Uni-
trio, ou ento em cada uma das partes, como na Associao
entre Estados e mesmo nas Confederaes. A especificidade do
Estado Federal, em termos de distribuio territorial do poder,
o compartilhamento da soberania entre o Governo Central
- chamado de Unio ou Governo Federal - e os governos sub-
nacionais (ABRUCIO, 2002, p. 20).

por isso que, segundo Wheare (apud ELIAS DE OLIVEIRA,


2007), os dois pilares do federalismo so a coordenao e a independncia
entre as entidades federativas. Na mesma direo, afirma Riker (Ibid., p. 41)
que o federalismo existe quando trs condies so garantidas: a) pelo menos
dois nveis de governo estabelecem regras para a mesma populao e territrio;
b) cada nvel tem pelos menos uma rea de atuao onde autnomo; e c) h
alguma garantia da autonomia dos nveis de governo em suas prprias esferas.
Bobbio et al. (2004) remetem a duas concepes do federalismo, a
teoria do estado federal, que tem contornos relativamente bem definidos na

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 19


literatura; e uma viso que enfatiza as caractersticas da sociedade federal, sob
o argumento de que, para que as instituies federais funcionem com relativo
sucesso, a sociedade deve ter determinadas condies que a faa apta para
esse tipo de organizao. Sendo a primeira dessas concepes a que interessa
aqui, pode-se reproduzir a definio de Bobbio:

O princpio constitucional no qual se baseia o Estado federal


a pluralidade de centros de poder soberanos coordenados entre
eles, de modo tal que ao Governo federal, que tem competn-
cia sobre o inteiro territrio da federao, seja conferida uma
quantidade mnima de poderes, indispensvel para garantir a
unidade poltica e econmica, e aos Estados federais, que tm
competncia cada um sobre o prprio territrio, sejam assina-
lados os demais poderes (BOBBIO et al., 2004, p. 481).

Como resultado dessa distribuio de competncias entre distintas


unidades, os indivduos esto submetidos a mais de um centro de poder.
Como formas de proteger seus direitos originais, as entidades subna-
cionais possuem instrumentos polticos de diversas ndoles:

quais sejam, a existncia de Cortes constitucionais, que garan-


tem a integridade contratual do pacto originrio; uma Segunda
Casa Legislativa representante dos interesses regionais (Sena-
do ou correlato); a representao desproporcional dos estados/
provncias menos populosos (e muitas vezes mais pobres) na
Cmara baixa; e o grande poder de limitar mudanas na Cons-
tituio, criando um processo decisrio mais intrincado, que
exige maiorias qualificadas, e em muitos casos se faz neces-
sria a aprovao dos Legislativos estaduais ou provinciais. E
mais: alguns princpios bsicos da Federao no podem ser
emendados em hiptese alguma. (ABRUCIO, 2002, p. 21).

Similarmente, destaca Bobbio (2004) que a instncia encarregada


de dirimir os conflitos entre as unidades da federao no nenhuma delas,
mas um rgo neutro, geralmente sob a forma de tribunais.
O federalismo ideal atinge um equilbrio entre a soberania dos pac-
tuantes (defesa do interesse particular) e a interdependncia (procura do bem

20 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


pblico). Esse equilbrio mvel, definido historicamente e preso a renego-
ciaes perptuas. O inato carter conflitivo dos arranjos federativos est na
base dessa mutao permanente. Por isso que outra dinmica fundamental
do federalismo a da cooperao-competio: a primeira garante a prpria
sobrevivncia da federao, a segunda funciona como sistema de check and
balances (freios e contrapesos), ou seja, de limitao entre os entes e pode
promover aumentos de eficincia na gesto. No entanto, os excessos da com-
petio podem trazer fenmenos indesejados para o bem pblico nacional,
como a guerra fiscal.
Definido nesses termos, o federalismo como conceito e como pro-
cesso envolve uma srie de relaes com outros conceitos e processos, como
a democracia, a autonomia, a descentralizao e o prprio municipalismo.
Essas reas de interao sero tratadas nas prximas pginas.

ii. Descentralizao

Como foi dito, a delimitao do conceito de descentralizao apre-


senta um grau relativamente alto de dificuldade, dada a ampla variedade de
acepes que carrega. Segundo o dicionrio de Bobbio (2004), a descentra-
lizao uma frmula, um modo de ser de um aparelho poltico ou admi-
nistrativo e no um conceito operativo. tambm uma categoria ideal, na
medida em que uma completa descentralizao levaria prpria desintegrao
do estado. Ainda segundo o autor:

Temos centralizao quando a quantidade de poderes das en-


tidades locais e dos rgos perifricos reduzida ao mnimo
indispensvel, a fim de que possam ser considerados como
entidades subjetivas de administrao. Temos, ao contrrio,
Descentralizao quando os rgos centrais do Estado possuem
o mnimo de poder indispensvel para desenvolver as prprias
atividades.

Faletti (2006, p. 15) define descentralizao como um processo de re-


forma do Estado, composta por um conjunto de polticas pblicas que transfere

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 21


responsabilidades, recursos ou autoridade de nveis mais elevados do governo
para nveis inferiores, no contexto de um tipo especfico de Estado.
A definio de Bobbio (2004) de centralizao pode ajudar a escla-
recer o conceito tratado:

A fim de que seja possvel falar de uma centralizao poltica, o


que assume um relevo especial saber que um nico centro tem
a possibilidade de fazer prevalecer, emlinha geral, tanto sob o
aspecto territorial, quanto sob odas matrias que o compem,
a prpria concepo do bem pblico, usufruindo para este fim
do monoplio da criao do direito positivo.

Elias de Oliveira (2007, p. 33) define a descentralizao como

um processo de repasse de recursos financeiros, polticos e/ou


administrativos e responsabilidades aos governos estaduais
(estadualizao) e/ou municipais (municipalizao), que pas-
sam a exercer o controle de tais recursos de maneira autno-
ma, quando federaes ou sob o auspicio do governo central,
quando em pases unitrios que promovem descentralizao.

O autor incorpora dois elementos ausentes nas definies prvias a


autonomia e o federalismo cuja interao ser tratada em pginas seguintes.
No entanto, sua definio compartilha o elemento central com as expostas pre-
viamente, a noo de que descentralizao envolve a transferncia de poder
do centro para outros nveis de governo.
Faletti (2006) afirma que existem trs tipos de descentralizao:

A descentralizao administrativa engloba o conjunto de po-


lticas que transferem a administrao e a proviso de servios
sociais como educao, sade, assistncia social e moradia, aos
governos subnacionais. A descentralizao administrativa pode
acarretar a transferncia da autoridade na tomada de decises
sobre essas polticas, mas esta no uma condio necessria
(Ibid., p. 61).

22 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


A descentralizao fiscal se refere ao conjunto de polticas de-
senhadas para aumentar as receitas ou a autonomia fiscal dos go-
vernos subnacionais (Ibid., p. 61).
A descentralizao poltica o conjunto de emendas constitucio-
nais e de reformas eleitorais desenhadas para abrir novos espaos
ou acionar espaos existentes, mas no utilizados ou ineficazes
para a representao das sociedades subnacionais. A descentra-
lizao poltica transfere autoridade poltica ou capacidades elei-
torais para atores subnacionais (Ibid., p. 62).
Na mesma linha, e tratando especificamente do ltimo processo
constitucional brasileiro, Elias de Oliveira (2007, p. 26) assinala que o texto
de 1988 abraou os trs tipos de descentralizao: a) poltica, com a elevao
dos municpios ao status de entes federados, autnomos; b) administrativa,
com o repasse de responsabilidades sobre a prestao de servios sociais pa-
ra os governos locais; c) descentralizao fiscal com o repasse de recursos
federais e estaduais aos municpios, alm da transferncia da responsabilida-
de pela coleta de impostos municipais, como o IPTU e ISS (ELIAS DE OLI-
VEIRA, 2007, p. 27). Bobbio et al. (2004) distinguem descentralizao polti-
ca e administrativa, j que a primeira expressa uma ideia de direito autnomo,
enquanto a segunda se refere a uma derivao de poderes administrativos.
Finalmente, cabe ressaltar que assim como acontece com os outros
conceitos aqui abordados, a noo de descentralizao tem um forte apelo po-
sitivo, associado geralmente ampliao da democracia e da eficincia admi-
nistrativa. No entanto, e seguindo Melo (apud ELIAS DE OLIVEIRA, 2007,
p. 17), pode-se listar os efeitos algumas vezes perversos da descentralizao,
segundo a literatura especializada: 1) burocracias locais de menor qualificao
tcnica, que tm como consequncia uma perda de eficincia gerencial; 2) trans-
ferncia de receitas sem responsabilidade pela gerao destas desincentivam o
esforo fiscal; 3) indefinio e ambiguidade em relao definio de compe-
tncias entre os nveis de governo; 4) perda de capacidade regulatria e de for-
mulao de polticas de parte do governo central; 5) porosidade dos governos
locais em relao a suas elites, aumentando a possibilidade de improbidade e
clientelismo; 6) fragmentao institucional, pela proliferao de entes locais.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 23


iii. Autonomia

A autonomia outro conceito que reconhece uma grande variedade


de acepes. No entanto, a ideia que a palavra expressa relativamente clara
desde sua prpria etimologia, auto/nomos: prpria norma, uma noo contrria
de dependncia. Alm disso, interessa aqui focar a discusso apenas na au-
tonomia referida s entidades subnacionais e aos Municpios especificamente.
Na literatura, aparece recorrentemente uma srie de elementos con-
vergentes com a autonomia, especialmente a disposio de recursos fiscais,
a capacidade de optar livremente sobre o destino dos recursos, a capacidade
para eleger as prprias autoridades e a atribuio para definir competncias
prprias. Segundo Leme, so atributos da autonomia (LEME, 1992, p. 17):
poder para definir o prprio ordenamento constitucional;
autogoverno;
estabelecer as competncias de seus poderes Executivo, Legis-
lativo e Judicirio;
exercer competncia residual (todas as atribuies que a Consti-
tuio no torna exclusivas da Unio);
competncia fiscal (tributar e criar receita).
Essa considerao clara e convergente com as ideias defendidas
por este estudo. Por outro lado, Bobbio (1994), que trata da autonomia dentro
do conceito de self government, se refere autonomia local como

aquelas entidades que, ligadas necessariamente a um territrio


e populao determinados, so caracterizadas pela amplitude
epela generalidade dos fins para cuja consecuo so exigidas
determinaes polticas autnomas que podem at contrastar
dentro de certos limites com as do aparelho estatal.

Assim, continua Bobbio (Id.)

Autogoverno em sentido prprio se refere aos rgos locaissi-


tuados no mbito da administrao estatal, caracterizados pela
sua personalidade jurdica ou pelo menos por uma autonomia
de gesto, no ligados por relao de hierarquia ao aparelho

24 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


central e dirigidos por funcionrios de origem eletiva designa-
dos diretamente pela comunidade administrativa.

iv. Interao entre os conceitos

Existem muitos pontos de contato entre as noes anteriormente abor-


dadas, dado que, em um sentido muito amplo, os trs conceitos se referem
interao entre diferentes instncias estatais e a como o poder se distribui
entre elas. Como afirmado anteriormente, essa proximidade acaba levando
a equvocos em relao a seus significados. Podem parecer especialmente
prximos os conceitos de federalismo e descentralizao, especialmente a
denominada poltica. E, em geral, a descentralizao poltica se assemelha
ideia de autonomia.
Abrucio (2002, p. 3), por exemplo, define descentralizao da se-
guinte forma, assimilando-o conjuntamente ao conceito de autonomia:

[...] Descentralizao como um processo nitidamente poltico,


circunscrito a um Estado nacional, que resulta da conquista
ou transferncia efetiva de poder decisrio a governos subna-
cionais, os quais adquirem autonomia para escolher seus go-
vernantes e legisladores (1), para comandar diretamente sua
administrao (2), para elaborar uma legislao referente s
competncias que lhes cabem (3) e, por fim, para cuidar de
sua estrutura tributria e financeira (4).

Como visto, tambm Elias de Oliveira (2007) assemelha os concei-


tos de descentralizao ao de autonomia e de federalismo, ao afirmar que, no
processo de descentralizao no mbito das federaes, os entes subnacionais
passam a controlar recursos e responsabilidades de forma autnoma.
De fato, federalismo e descentralizao compartilham a necessidade
de coordenao entre entidades governamentais. Uma competncia comum
essencial: todas as esferas de poder devem desenvolver instrumentos e mes-
mo uma cultura poltica vinculados s relaes intergovernamentais, em par-
ticular no caso do Governo Central, em razo de seu papel necessariamente
coordenador (ABRUCIO, 2002, p. 15).

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 25


Para os fins deste trabalho, de natureza histrica e analtica, mas no
terica, considera-se suficiente enfatizar a caracterstica bsica de cada um dos
conceitos aqui tratados. Recapitulando: o federalismo como forma de organi-
zao territorial do poder, em que os entes federados compartilham soberania;
a descentralizao como processo de transferncia de funes e atribuies do
centro para outras esferas de governo; e a autonomia como caracterstica do
ator no caso, os Municpios , que lhe d certo nvel de independncia com
relao gesto de seus assuntos.
Sobre a rea de interao dos trs conceitos, possvel simplificar
da seguinte forma: em termos tericos, o sistema federal per se tendera
descentralizao de funes e recursos. Tambm por definio prpria o fede-
ralismo demanda que as unidades federadas sejam autnomas e isso tende a
acontecer na prtica (ABRUCIO, 2002, p. 3). Em ambos os casos o proces-
so de descentralizao e o exerccio de autonomia , o movimento no nasce
de uma ddiva do poder central, mas das caractersticas inatas das unidades
federadas, que compartilham soberania e os direitos que dela se derivam
por si s. Como afirma Bobbio: somente quando a descentralizao assume
os caracteres da descentralizao poltica podemos comear a falar de federa-
lismo ou, a nvel menor, de uma real autonomia poltica dasentidades territo-
riais (BOBBIO et al., 2004).
No entanto, e como j afirmado anteriormente, as realidades no ten-
dem a se limitar s fronteiras traadas pelos conceitos, de modo que existem,
na prtica, graus diversos de interao entre federalismo, descentralizao e
autonomia. De igual forma, tambm os processos sociais so exatamente as-
sim: realidades em perptuo movimento e definio, o que lhes d um carter
histrico, dinmico e parcialmente local. Elias de Oliveira (2007), por exem-
plo, afirma que, na segunda metade da dcada de 1990, houve no Brasil um
processo de descentralizao dirigido na rea da sade. Isso trouxe uma trans-
formao, de fato, ao federalismo no Pas, dada a concentrao de poder no
mbito do governo central, aps uma primeira fase de descentralizao auto-
nomista (1990-1998).
Em relao interao entre descentralizao e autonomia, os dois
processos so perfeitamente diferenciveis, no entanto, no caso em que a lite-

26 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


ratura chama de descentralizao poltica, a fronteira no to ntida. Abru-
cio (2002, p. 4) afirma, por exemplo, que repassar funes para governos lo-
cais sem garantir autonomia uma noo limitada de descentralizao. Em
todo caso, possvel afirmar que se o processo de descentralizao abrange
uma distribuio ampla de funes, recursos e atribuies para utiliz-los li-
vremente, assimilvel autonomia.
Finalmente, necessrio fazer alguns comentrios em relao ao con-
ceito de democracia j que, como afirmado no comeo desta seo, ele apare-
ce frequentemente em interao com os conceitos aqui considerados. Saben-
do que uma das noes mais difceis a serem definidas nas Cincias Sociais,
ser apontada apenas uma srie de caractersticas bsicas que a literatura lhe
atribui, tanto em termos de contedo (democracia substancial), quanto em ter-
mos de forma (democracia formal). Concordando com Bobbio (2004), enten-
de-se que o processo de democratizao consiste, de um lado, no cumprimento
mais pleno do princpio de soberania popular e, do outro, no equacionamen-
to do princpio republicano de igualdade perante a lei, ou seja, na ausncia de
privilgios. Assim, so caractersticas fundamentais da democracia a:

eleio popular das autoridades pblicas;


alternncia de poder;
vigncia de liberdades civis e polticas;
transparncia e o accountability (entendido, simplificadamente,
como prestao de contas).

Em geral, existe uma tendncia a assimilar de forma positiva os con-


ceitos de federalismo, descentralizao e autonomia com a lgica democr-
tica, sob a forma de que, se aqueles trs processos se aprofundam, o resulta-
do uma melhora na qualidade da democracia. Como afirma Bobbio (2004),
por exemplo, existe uma associao constante entre descentralizao e demo-
cratizao: A Descentralizao seria o meio para poder chegar, atravs de
uma distribuio da soberania, a uma real liberdade poltica. A centralizao
autoritria e governativa, a descentralizao uma fora liberal e constitu-
cional. Algo similar acontece entre a ideia de democracia e de federalismo.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 27


No entanto, essa no uma ideia consensual no meio acadmico.
Nesse sentido, Arajo afirma que no correta a ideia que associa federalis-
mo com democracia e com descentralizao (ARAJO, 2005, p. 110). O ca-
so do federalismo inicial no Brasil (final do Imprio) bem ilustrativo, j que
no incorporou ideias liberais de ampliao de liberdades civis, e esteve orien-
tado basicamente pela retirada de poder do governo central para transferi-lo
aos Estados (ARAJO, 2005). Em relao descentralizao, Abrucio (2002,
p. 4) considera que a democratizao do Estado deve ser o cerne de qualquer
processo descentralizador. Ele reconhece, porm, que a relao entre os dois
processos no linear (ibid., p.13). Mesmo no Brasil predominaram e ainda
predominam em alguns lugares formas oligrquicas no plano local.
Desde o ponto de vista da democracia, Leme argumenta que seu de-
senvolvimento depende de outras variveis alm dos processos aqui destaca-
dos, entre as quais a natureza do regime poltico (LEME, 1992). Assim, e como
forma de resumir, cabe dizer que a relao entre os processos controversa, ha-
vendo quem se inclina a associ-los e quem no. No existe um consenso esta-
belecido em referncia ao tipo de relao que existe entre os conceitos tratados.

v. O municipalismo

Como j explicado, o objetivo principal deste segmento consolidar,


na medida do possvel, uma definio de municipalismo. Em algum sentido, a
referncia feita aos outros conceitos e suas reas de convergncia se justifica
na necessidade de apresentar o que o municipalismo, cuja histria no Brasil
se tenta escrever aqui. Assim, espera-se que as consideraes tericas feitas
anteriormente contribuam para iluminar seu significado, por isso que o con-
ceito foi tratado de forma individual e no fim do captulo.
A empreitada, no entanto, complexa. Na literatura levantada, in-
clusive aquela que trata especificamente do tema, no se acha uma definio
clara do que seja o municipalismo. As referncias encontradas so em geral
indiretas e marginais e, na maioria das vezes, encontram-se misturadas com
consideraes sobre federalismo, autonomia, descentralizao ou democrati-
zao, alimentando a metfora de nebulosa difusa j utilizada.

28 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Inicia-se o caminho de aproximao com as consideraes de
Nogueira (1962), o qual afirma que o termo municipalismo tem sido usado
de trs formas diversas:

1. Para designar um sistema de administrao pblica em que


se concede o mximo de autonomia, compatvel com a unidade
nacional, aos Municpios, para a soluo de problemas locais,
reconhecendo-lhes a competncia para levantar, nas respec-
tivas jurisdies, os recursos a serem a aplicados, definio
esta que se aplica a uma situao idealizada a qualquer caso
concreto concebido.
2. Para indicar um movimento em prol da descentralizao da
administrao pblica, em benefcio dos Municpios, o que
pressupe um estado de coisas discrepantes da situao idea-
lizada a qual se refere a acepo anterior.
3. No sentido da histria da distribuio de atribuies ou com-
petncia entre o Estado nacional, suas divises administrativa
imediatas e os municpios.

Ainda segundo Nogueira (1962), que se inclina pela primeira defi-


nio, trs aspectos devem ser salientados na histria do municipalismo, en-
tendido como reao s tendncias centralizadoras de outras instncias: a dis-
criminao de competncias ou atribuies dos Municpios (que coincide com
descentralizao poltica), o problema das rendas e da receita e a questo das
eletividades das autoridades municipais.
Inclina-se neste estudo tambm por uma definio de municipalismo
mais prxima contida na opo 1, como ser detalhado abaixo. No entanto,
aqui j aparece o que se considera ser o elemento questionador central no tra-
tamento do conceito: a relao de municipalismo com autonomia. A maioria
da literatura que trata do tema, embora com as limitaes antes apontadas, ten-
de a associar municipalismo com autonomia (OLIVEIRA, 2007). Dessa for-
ma, a histria do municipalismo seria a histria da liberao dos Municpios
da dependncia da Unio e/ou das unidades estaduais.
Afirma-se aqui, porm, que possvel falar em termos tericos de
um municipalismo no autnomo, cujo objetivo no seja a mitigao da de-
pendncia, mas a melhoria das condies do Municpio. Seguindo essa con-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 29


cepo, poder-se-ia definir esse tipo de municipalismo, que foi denominado
de limitado, como um sistema de gesto poltica e administrativa que tende a
melhorar a qualidade de vida nos Municpios. A autonomia, nesse sentido, te-
ria apenas um carter instrumental ou acidental e no definitivo na hora de es-
tabelecer as fronteiras conceituais do municipalismo.
As prprias consideraes do j citado Nogueira (1962) podem ser
usadas como exemplo. O autor afirma que a Constituio de 1934 foi contra-
ditria: municipalista na medida em que aumentou a receita dos Municpios
e garantiu a eletividade da administrao municipal, mas tuteladora ao cortar
a autonomia municipal, colocando a administrao municipal sob controle da
autoridade central, por meio do departamento de municipalidades. Embora no
captulo 2 estejam os exemplos mais evidentes desse tipo de concepo, apa-
rece aqui a ideia de municipalismo no autonomista, uma corrente que, como
ser visto, teve adeptos entre as dcadas de 1930 e 1950, mas desapareceu com
a segunda onda do municipalismo no fim da dcada de 1970.
Dado que o municipalismo contemporneo s se imagina e se con-
cebe como autonomista, que a literatura do campo de forma majoritria tende
a associar os dois conceitos e, enfim, que a evoluo das prprias prticas mu-
nicipais das ltimas dcadas no Brasil e no mundo mostram essa correlao, o
caminho terico mais coerente seria incluir a noo de autonomia na prpria
definio de municipalismo e, dessa forma, qualificar de limitado qualquer
esforo municipalista que no considere que a autonomia uma condio ne-
cessria para melhorar a vida nos Municpios.
Existe, no entanto, um elemento que comunica os dois tipos ideais
de municipalismo que aqui so apresentados e que os qualifica para receber
esse nome, embora com contedos diferentes. Esse elemento comum a de-
fesa do princpio de subsidiariedade, que se traduz na premissa de que As
polticas devem ser conduzidas, o mximo possvel, pelas autoridades mais
prximas dos cidados (ABRUCIO, 2002, p. 8). A ideia bsica que sustenta
esse princpio diz respeito ao papel central que o Municpio tem na organiza-
o poltica da sociedade.
O princpio de subsidiariedade muito antigo; est presente no
pensamento de Santo Toms de Aquino e, nos sculos XVIII e XIX, foi invo-

30 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


cado por tericos de tradies muito diversas, como Locke, Proudhon, Tocque-
ville, Stuart Mill e Kant (STUART, 2004, p. 124). Ele representa na acepo
moderna a ideia de que as decises devem ser tomadas e executadas sempre
que possvel mais prximas dos cidados.
Todavia, uma maior compreenso do conceito de municipalismo po-
de ser atingida se for explorada, mesmo que brevemente, sua interao com os
outros conceitos destacados.

Quadro 1: Interao entre conceitos

Municipalismo limitado Municipalismo


(ou no autnomo) pleno (autnomo)
Autonomia No Sim
Descentralizao No Sim
Democracia No Sim
Federalismo No Sim
Subsidiariedade Sim Sim
Fonte: elaborao prpria.

Em primeiro lugar, necessrio esclarecer que as categorias con-


templadas so tipos ideais, o municipalismo pleno uma meta, uma constru-
o permanente. Na prtica, as categorias se combinam de forma heterognea.
Assim, impossvel imaginar facetas puras desses conceitos na realidade, elas
convivem em maior ou menor grau em um determinado perodo.
Em relao autonomia, se existe um elemento que caracteriza a vi-
so do municipalismo aqui defendida o fato de os governos locais serem aut-
nomos, segundo os padres definidos por Leme (1992) acima listados. Quanto
descentralizao, de se esperar que o desenvolvimento de um municipalis-
mo pleno seja logrado apenas sob a premissa de transferncias de funes, de
atribuies e de recursos para os governos locais desde o centro. No munici-
palismo limitado, certo nvel de transferncia necessrio, no entanto, ela se
limita principalmente a questes administrativas e fiscais. De maneira similar,
e dado o valor intrnseco que a democracia tem para as sociedades modernas,

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 31


no possvel imaginar formas de municipalismo desenvolvido que incluam
tendncias autoritrias. E, finalmente, coerente pensar que o ideal de mu-
nicipalismo pleno seja facilitado por um sistema que conceba os Municpios
como unidades federadas. Isso porque s no federalismo haveria a possibili-
dade de uma autonomia plena, concebida como direito inerente das unidades
da federao e no como ddiva do governo central.
Tanto para o municipalismo pleno quanto para o limitado, os gover-
nos locais se imaginam como possuidores de um grande impacto na defini-
o da qualidade de vida das populaes, e esse fato que lhes d uma esfera
diferenciada de ao vis a vis s instncias estadual e nacional. Claro que os
instrumentos para executar essa funo modernizadora variam dependendo do
tipo de municipalismo. Para o municipalismo pleno, essa esfera diferenciada
se concebe como autnoma, sob a premissa de que quanto mais atribuies e
recursos o governo local tem, mais eficientes so as respostas aos problemas
dos cidados e maior a capacidade de adaptao a novas circunstncias. No
caso do municipalismo limitado, a melhoria da qualidade de vida municipal
no demanda necessariamente que a esfera de atuao seja independente de
outras instncias.
Em suma, pode-se vislumbrar esta definio de municipalismo: uma
forma de organizao ou desenho poltico-institucional que tende a con-
ceber a esfera local como a mais eficiente para dar soluo a uma srie
de problemas da vida em comunidade e que, para esse objetivo, deman-
da uma esfera poltica autnoma de ao, incluindo recursos fiscais e ad-
ministrativos.

vi. O movimento municipalista

A ideia de municipalismo tambm pode ser entendida no sentido


de movimento de reivindicao de direitos municipais (NOGUEIRA, 1962),
orientado a plasmar, na prtica, o desenho poltico institucional j descrito.
Hebbert (2007), por exemplo, associa o municipalismo com o movi-
mento municipalista e coloca seu incio em princpios do sculo XX. Segundo
o autor, o municipalismo como conceito reflete uma reao contra a crescente

32 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


centralizao econmica, cultural e social dos nacionalismos do Estado mo-
derno. Nesse sentido, um fenmeno similar ao regionalismo, s que no m-
bito das comunas, mas os dois representam um projeto de modernizao den-
tro de um marco territorial subnacional. Assim, o conceito de municipalismo
est associado ideia de self-government (ou autonomia). Cabe ressaltar, no
entanto, que possvel qualificar diferentes tipos de movimento municipalis-
ta, dependendo do tipo de municipalismo que reivindica, de novo, limitado e
pleno e suas categorias intermedirias.
Pode-se dizer, como Roriz (1993), que similarmente a qualquer ou-
tro movimento de matriz poltica, o municipalismo est sujeito a novas for-
mulaes prticas em sua evoluo. Isso se relaciona com tpicos j discuti-
dos, que nascem da natureza sempre mutvel dos processos sociais. Assim, o
contedo das reivindicaes (que se refere definio primria de municipa-
lismo aqui utilizada) e os mecanismos de ao poltica (que remetem defini-
o de movimento municipalista) reconhecem uma dimenso histrica. Roriz
ainda ressalta a participao do cidado na vida em comunidade como a raiz
do municipalismo, e assim aparece novamente o vnculo com a democracia.
Nesse sentido, pode-se afirmar que existe uma correlao, embora no line-
ar, mas seletiva, entre ambos os conceitos. Um ambiente democrtico tende a
criar melhores condies para o desenvolvimento de um movimento munici-
palista significativo.

vii. Os prximos captulos

Ao longo das pginas anteriores, tentou-se precisar as fronteiras das


ferramentas conceituais que sero usadas ao longo de toda a obra. Essa tare-
fa foi relevante, mas, ao mesmo tempo, rdua na medida em que as palavras
costumam ter significados ambguos e em permanente fluxo. O foco esteve na
definio do municipalismo, passando pelos conceitos de federalismo, descen-
tralizao, autonomia e democracia. Definiu-se o municipalismo como uma
forma de organizao poltico-institucional que ressalta a importncia do Mu-
nicpio na organizao do Estado e exige, para cumprir com esta obra, uma
esfera de ao poltica prpria e um nvel mnimo de recursos fiscais e admi-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 33


nistrativos. Relacionando o conceito de municipalismo com outras noes tra-
balhadas, afirma-se a existncia de um tipo ideal de municipalismo pleno, que
autnomo, descentralizado, federal e democrtico. Como contraparte, existem
exemplos de municipalismos limitados, caracterizados, em geral, pela carn-
cia de autonomia, considerada o atributo principal do municipalismo moderno.
Em geral, todos os conceitos associados ao municipalismo tm pon-
deraes positivas. Descentralizao, federalismo, autonomia, tudo tende a res-
saltar os ganhos em termos de democracia (participao popular e maior ac-
countability) e em termos de eficincia administrativa (OLIVEIRA, 2007, p.
25). No existe, no Brasil, nenhum ator poltico ou social de relevncia que
apresente pelo menos publicamente uma viso negativa do municipalis-
mo e desses movimentos associados. Pelo contrrio, as poucas crticas costu-
mam ser marginais em relao ao processo como um todo, como a de Abrucio
(2002) sobre o Municipalismo autrquico (ABRUCIO, 2002, p. 49), definido
como uma ideologia segundo a qual os governos locais poderiam sozinhos
resolver todos os dilemas de ao coletiva colocados s suas populaes.
No obstante, esses crticos veem o processo de municipalizao co-
mo essencialmente positivo, sendo aquela apenas uma varivel degenerada. O
argumento presente, por exemplo, na Constituinte de 1987, de que uma maior
descentralizao em direo s comunidades locais poderia estimular dinmi-
cas clientelistas, parece ter desaparecido como tpico de discusso pblica. O
que h atualmente a crtica da ineficincia das administraes locais relacio-
nada baixa capacidade tcnica, mas ela se restringe forma como polticas
so executadas e no ao mrito do arranjo poltico descentralizado.
Os argumentos apresentados, no entanto, vo no sentido de evitar
dogmatismos na abordagem dos conceitos. De um lado, eles transformam-se
com o tempo, de outro, eles encarnam a prpria realidade, nem sempre coinci-
dindo com a definio ideal. O federalismo, a descentralizao, a autonomia,
a democracia e o prprio municipalismo so processos, realidades em movi-
mento com fronteiras mveis.
Nos prximos captulos, ser possvel entender como ocorre a inte-
rao dos conceitos apresentados e o processo histrico do municipalismo bra-
sileiro. A sucesso de acontecimentos reais que construram o movimento po-

34 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


de ser mais bem entendida quando se tem disposio um aparato explicativo
conceitual. Para responder pergunta principal desta publicao por que a
Confederao Nacional de Municpios foi criada? , ser evidenciado um pro-
cesso histrico mais longo, da luta poltica dos Municpios brasileiros. Os ca-
ptulos que pretendem ilustrar a resposta esto organizados da seguinte forma:
No captulo 1 feito um recorrido histrico sobre o papel dos Muni-
cpios na formao do Estado brasileiro. A explanao se inicia ainda no Brasil
colnia e relata como o modelo dos Municpios portugueses foi transportado
para o Pas, por meio das sucessivas ordenaes reais. A seguir, apresentada
a evoluo institucional cronolgica que os entes locais passaram nos perodos
polticos. Como artifcio didtico, so utilizadas as mesmas classificaes que
a Histria convencionou adotar: perodo colonial, Imprio, Repblica Velha,
Governo Vargas, perodo democrtico, Regime Militar e Nova Repblica. Es-
pecial ateno ser dada para as funes atribudas aos Municpios pelas su-
cessivas constituies, exceo da de 1988, que ser detalhada no captulo 5.
No segundo captulo, apresenta-se o incio do municipalismo no
Brasil. Os anos 1940 e 1950 sero retratados como um momento pice para
a centralidade dos assuntos municipalistas na agenda poltica nacional. Nes-
se momento, so protagonistas as instncias institucionais Associao Brasi-
leira de Municpios (ABM), Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
(Ibam) e Congressos Nacionais de Municpios. O municipalismo desse per-
odo, conforme j apresentado, caracterizado como no autnomo ou limi-
tado, e o captulo apresenta os argumentos e as descries que levaram a essa
denominao. A influncia do agrarismo e do tecnicismo burocrtico tambm
uma marca desse primeiro movimento.
O terceiro captulo trata do perodo posterior ao primeiro surto asso-
ciativo do municipalismo. As dcadas de 1960 e 1970 so retratadas como um
momento de declnio para as causas municipalistas, devido, entre outros fato-
res, estratgia de cooptao do regime militar aos Municpios e entidade
de representao municipalista. apresentado tambm o processo de desco-
lamento entre os governos locais e sua instncia representativa, que tem como
consequncia o surgimento de uma gama de novas entidades dessa natureza.
O processo de criao da Confederao Nacional de Municpios se insere nes-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 35


se contexto. Alm disso, so apresentados quais acontecimentos viabilizaram
o surgimento dessa entidade.
O captulo 4 foca a criao da CNM por uma dimenso orgnica.
So enfatizados os requisitos estruturais mais amplos que caracterizaram o
surgimento da entidade. Ao contrrio de outras entidades, o processo vivido
pela CNM consequncia da associao que nasce nas bases locais. Esse mo-
vimento, classificado de bottom-up (de baixo para cima), se inicia com as as-
sociaes microrregionais de Municpios, que se aglutinam em torno das fe-
deraes ou associaes estaduais, e, finalmente, d origem Confederao.
Essas trs instncias so esmiuadas nesse segmento, que tem como base con-
ceitual a ideia de associativismo.
O captulo 5 descreve as aes dos primeiros anos da CNM, do per-
odo de 1980 a 1997. Destaque dado para a participao da Confederao na
Assembleia Nacional Constituinte de 1987, por meio da Subcomisso de Mu-
nicpios e Regies e da Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio
de Receitas. Da mesma forma, sero apresentadas as mudanas para os entes
locais com a promulgao da Constituio de 1988 e como as novas respon-
sabilidades assumidas pelos Municpios, agora como entes federados, impac-
taram na administrao e nas finanas municipais. Apesar de uma maior auto-
nomia poltica, a concluso que se chega que as responsabilidades no foram
acompanhadas por uma autonomia financeira compatvel.
O enfraquecimento da capacidade de ao dos Municpios na d-
cada de 1990 fez com que o movimento municipalista se reorganizasse e se
fortalecesse, dando origem no ano 2000 ao que considerado o incio do se-
gundo surto associativista municipal. Esse perodo marca o pice do munici-
palismo autnomo ou pleno e tem a Confederao Nacional de Municpios
como protagonista.
Esse segundo momento ser detalhado no II volume da publicao
Palco da Vida. Alm de evidenciar as novas caractersticas do movimento mu-
nicipalista pelo caso particular da CNM, ser apresentada uma instncia insti-
tucional que tem protagonismo por si s: a Marcha a Braslia em Defesa dos
Municpios. As Marchas reeditam em termos de alcance, de mobilizao e de
centralidade das causas municipalistas os Congressos Nacionais de Munic-

36 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


pios das dcadas de 1940 e 1950. Espera-se que com esses dois volumes seja
possvel identificar uma viso ampla e indita sobre o papel dos Municpios e
do municipalismo na poltica nacional.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 37


Captulo I

1. Municpio na Formao do Estado Brasileiro

1.1 Introduo

O processo de formao do Estado brasileiro no linear, ele apre-


senta momentos de centralizao e de descentralizao poltica. O papel de-
sempenhado pelos Municpios brasileiros tambm foi modificado conforme
o perodo histrico. A fim de entender como ocorre a constituio do Estado
brasileiro na tica da funo desempenhada pelos Municpios, este captulo
realiza uma anlise histrica. A histria brasileira inicia-se com a de Portugal
e passa pelos seguintes perodos: colonial, imperial, da Repblica Velha, do
Governo Vargas, democrtico, do Regime Militar, da transio democrtica e
da Nova Repblica. A fim de entender mais profundamente as condies ins-
titucionais dos perodos, so abordadas as sucessivas Constituies Federais
e as normas jurdicas dos perodos analisados.

1.2 O Municpio em Portugal

O poder local no Brasil foi criado a partir das divises polticas es-
tabelecidas pela Coroa portuguesa na colnia. Nesse sentido, observar como
eram constitudos os Municpios na metrpole fundamental para compreen-
der como foi feita a transposio para o Brasil.
Os Municpios da Pennsula Ibrica, e particularmente os portu-
gueses, possuem suas bases na formao poltico-administrativa romana. O
Imprio Romano, ao conquistar um grande nmero de territrios, percebeu a
dificuldade em administr-los, principalmente quanto ao risco da fragmenta-
o. Um recurso utilizado a fim de garantir a posse das terras foi o estabele-
cimento de uma unidade administrativa local. Essa estrutura deu origem ao

38 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


atual conceito de Municpios.
Com o fim da dominao romana e com o advento da Idade Mdia,
os territrios polticos ficaram fragmentados. A Igreja Catlica servia como ins-
trumento de unidade do continente, entretanto, a despolarizao do poder nesse
perodo no significou uma valorizao do poder poltico local, uma vez que
com a diviso do territrio em feudos houve um retrocesso na organizao
poltica. O poder era pessoal, marcado pelo senhor feudal, e a coordenao da
vida em sociedade era estabelecida pela Igreja. Nesse perodo, os Municpios,
como unidade poltica, eram praticamente inexistentes ou de pouca relevncia.
A vida nas cidades dependia da atividade comercial, e, com a feuda-
lizao da Europa, o comrcio foi diminuindo de tal forma que se tornou inca-
paz de manter vivos os centros locais. Logo, o Municpio de tradio romana
em Portugal no perdurou, tornando-se quase insignificante do ponto de vis-
ta de organizao social.
Com as guerras de reconquista dos territrios ocupados pela invaso
moura, os povos da Pennsula Ibrica mobilizaram-se, mas as baixas foram
sensveis. A situao em Portugal no perodo posterior guerra era favorvel
a uma reorganizao poltica do territrio. Muitos feudos estavam sem lder
e havia um sentimento de unio em torno dos que haviam lutado para expul-
sar o inimigo comum. Em decorrncia dessa situao, gradativamente ocor-
reu um retorno do poder poltico local e um desenho do que viria a ser um rei-
nado unificado. Em 1140, foi estabelecido o Reino de Portugal, reconhecido
em 1179 (ARAJO, 2005).
Ao contrrio do restante da Europa, em Portugal, o Municpio sur-
giu como um movimento rural, j que no teve em sua origem conflito entre
os senhores feudais e a Igreja Catlica. A ausncia dos detentores de terra de-
vido guerra de reconquista facilitou a diluio dos feudos para a construo
de cidades, ainda que inicialmente incipientes. Elas tinham como centro ad-
ministrativo os Concelhos, inspirados nas cidades romanas.
Os Concelhos foram estabelecidos pelo Foral, uma carta que desig-
nava a povoao de uma determinada localidade, tratava-se de um diploma
de regulamentao dos direitos e dos deveres coletivos das vilas e dos lugares
(HERCULANO, 1916). Nesse momento, Portugal contava com um disposi-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 39


tivo jurdico que regia sua organizao: as Ordenaes. Houve trs Ordena-
es, cada uma correspondente a um reinado: Afonsinas (1446), Manuelinas
(1521) e Filipinas (1595).
As Ordenaes uniformizaram e restringiram o poder local em Por-
tugal, com o estabelecimento das competncias dos Concelhos. A instituio
das Ordenaes reais coincidiu com o perodo histrico de criao e afirma-
o do Estado Nacional, o que acarretou maior centralizao das atividades
do Estado em detrimento dos governos locais. Os agentes reais possuam di-
versas atribuies, entre elas as responsabilidades sobre o governo local, por
exemplo, a infraestrutura.
A Ordenao Afonsina era dividida em cinco livros que versavam
sobre a administrao da justia, das leis relativas jurisdio da Igreja, da
forma do processo civil, das leis pertencentes ao direito civil, das penais, en-
tre outras (ARAJO, 2005). Elas

[...] representaram a introduo da participao indireta do po-


vo na vida local e nas decises do concelho. Contudo, o maior
ganho desse instrumento jurdico foi obter o que nenhum outro
alcanara at ento: a reduo de todos os municpios a um s
tipo, uniformizando a organizao municipal em todo o reino
(ARAJO, 2005, p. 129).

Portanto, com o estabelecimento do Reino de Portugal e com a Or-


denao Afonsina, o Estado portugus ganhou forma e uma estrutura polti-
ca mais uniforme do que no perodo anterior. Posteriormente, no reinado de
D. Manuel, as Ordenaes Afonsinas sofreram alteraes. As normas conti-
das nas novas Ordenaes regiam a organizao das cmaras municipais, seu
funcionamento, suas atribuies, o nmero de funcionrios dos Concelhos, o
cdigo eleitoral, os direitos de liberdades e imunidades municipais (ARA-
JO, 2005). As Ordenaes Manuelinas foram as primeiras a serem estabele-
cidas no Brasil colnia.
Os Concelhos foram posteriormente transformados em Cmaras mu-
nicipais, um pouco mais similares com a atual estrutura. As Cmaras munici-
pais possuam um aparato institucional composto por juzes extraordinrios,

40 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


vereadores, procuradores, almotacis (oficial municipal), escrivo, porteiro,
tesoureiro, quadrilheiros e recebedores de sisa. As Cmaras reuniam funes
de natureza diversas (polticas, judicirias e administrativas) para organizar
localmente o funcionamento do Estado.

1.3 Perodo Colonial (1500-1822)

O incio da colonizao portuguesa no Brasil foi marcado pela d-


vida de como lidar com o vasto territrio encontrado. A metrpole precisava
desenvolver uma forma de administrar seu novo territrio. Para tanto, foi es-
tabelecido o Sistema de Capitanias Hereditrias.
O Brasil foi dividido em quinze faixas territoriais entregues aos ca-
pites donatrios. Estes faziam parte da pequena nobreza portuguesa, eram
burocratas ou comerciantes que possuam algum vnculo com a Coroa. Os ca-
pites donatrios no eram proprietrios das terras, mas tinham sua concesso,
tendo direito arrecadao de tributos, doao de sesmarias, ao alistamento
de colonos para fins militares, ao monoplio da justia e possibilidade de
fundar vilas. A criao das primeiras vilas no Brasil, portanto, era atribuio
da administrao das capitanias e no diretamente da Coroa.
As capitanias hereditrias administradas pelos donatrios e inde-
pendentes do controle direto da Coroa fracassaram, com exceo das de So
Vicente e de Pernambuco. Posteriormente, a diviso do territrio permane-
ceu, mas a administrao passou a ser feita por Portugal, o que marcou [...]
o processo de passagem das capitanias do domnio privado para o pblico
(FAUSTO, 2006, p. 46).
Com a falncia desse modelo, e com a preocupao de no perder a
colnia por falta de presena do territrio, a Coroa portuguesa estabeleceu o
Governo Geral (1549). Ele significou a maior centralizao da administrao
colonial, mesmo mantendo a diviso geogrfica das capitanias hereditrias.
A ocupao localizada do territrio ocorreu por meio do estabele-
cimento de vilas, como as de So Vicente e Piratininga, j em 1532. A insta-
lao das primeiras foi decorrncia de uma preocupao da metrpole com
a defesa do territrio e com a arrecadao fiscal, o que evidencia o carter

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 41


pragmtico das suas fundaes e a falta de preocupao com a autonomia lo-
cal (ARAJO, 2005, p. 138).
A organizao social do Brasil colnia se dava em torno do ambien-
te rural. A propriedade extensiva expressava os objetivos de Portugal com a
colnia, ou seja, a explorao da terra para a produo de bens agrcolas ex-
portveis, com destaque para a cana-de-acar. A maioria da populao se
encontrava no campo, motivada pela atividade econmica. O Brasil colnia,
entretanto, no era constitudo apenas de reas rurais. possvel observar j
nesse momento a formao de ncleos urbanos.
A economia de explorao criou segmentos especficos na incipiente
sociedade colonial. Mesmo que polarizada nos colonos proprietrios de terras
e os escravos, a sociedade tambm contava com alguns ncleos intermedi-
rios que no viviam no campo, como os comerciantes, especialmente aqueles
ligados ao trfico de escravos. Desde a primeira metade do sculo XVIII,
constatamos um processo de acumulao urbana propiciado, em boa medi-
da, por capitais investidos no trfico de escravos [...] O grupo de traficantes
poderosos no se especializava apenas no significativo comrcio de homens,
dedicando-se aos investimentos em prdios [...] (FAUSTO, 2006, p. 59).
As vilas seguiram o modelo de administrao municipal utilizado
em Portugal. Obedecendo lgica do Municpio portugus, os Concelhos ins-
talados na colnia possuiam um presidente, trs vereadores, dois almotacis
(fiscais e administradores) e um escrivo (MEIRELLES, 2003).
Ainda que os Municpios do Brasil colnia tivessem um distan-
ciamento geogrfico da metrpole, suas diretrizes baseadas na Ordenao
Manuelina inviabilizavam sua autonomia. Assim, [...] a administrao co-
lonial possua um encadeamento cuja lgica eram os negcios da metrpole
e no a autonomia local (ARAJO, 2005, p. 128).
As Cmaras municipais presentes nas cidades e nas vilas eram com-
postas por membros eleitos e no eleitos. Suas atribuies no seguiram um
padro rgido, variaram durante todo o perodo e se diferenciavam dependen-
do da sua localizao e da Capitania qual pertencia. A autoridade por elas
empregada tambm variava, em [...] So Lus, Rio de Janeiro e So Paulo
tornaram-se de fato a principal autoridade das respectivas capitanias, sobre-

42 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


pondo-se aos governadores e chegando mesmo, em certos casos, destru-los
(FAUSTO, 2006, p. 64). As Cmaras municipais possuam a prerrogativa de
arrecadar tributos, nomear juzes, julgar crimes e deveriam preservar as vias
pblicas. Segundo Fausto (2006), a instituio das Cmaras na sociedade era
to forte que fez com que elas fossem preservadas, e at reforadas, aps a
Independncia.
Com a Unio Ibrica, juno das coroas portuguesa e espanhola, a
Ordenao Manuelina foi substituda pela Ordenao Filipina, mas no que diz
respeito s vilas no houve alteraes significativas, mantendo-se o sistema
de Concelhos. Este modelo descentralizado favoreceu a autonomia local, mas
essa emancipao no convergiu com os interesses de Portugal, que dimi-
nuiu a autonomia local aps a separao das coroas.
Alguns mecanismos poltico-administrativos foram criados para
aumentar o controle sobre a colnia. Um deles foi o Conselho Ultramarino
(1642), um rgo poltico que deveria centralizar o poder nas mos da Coroa
portuguesa e suprimir o momento autonomista sentido vivenciado pelos Con-
celhos no perodo anterior.
Antes do ciclo do ouro, as Cmaras possuam patrimnio prprio,
independente das capitanias e do tesouro real. Com o incio do ciclo, a autono-
mia financeira que as vilas gozavam foi abolida. As Cmaras passaram a fun-
cionar como rgos inferiores da administrao geral das capitanias.
Por outro lado, a explorao das minas de ouro no interior do Brasil
favoreceu o fluxo de pessoas para essas regies, interiorizando a colonizao.
Surgiram novos centros urbanos como Ouro Preto, Sabar, So Joo del Rei e
Ribeiro do Carmo, esta ltima foi a primeira a ser elevada condio de ci-
dade e passou a ser chamada de Mariana (FAUSTO, 2006, p. 101).
Diferentemente da economia agrria da cana-de-acar, a explorao
do ouro em Minas Gerais desenvolveu a vida nas cidades. Embora os setores
mais ricos da populao fossem s vezes proprietrios de fazendas e investis-
sem na minerao em locais distantes, a vida social concentrou-se nas cida-
des, centro de resistncia, de negcios, de festas comemorativas (FAUSTO,
2006, p. 102). A tabela abaixo sintetiza a situao municipal do Pas no perodo.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 43


Tabela 1: Estimativas e contagem das
principais cidades brasileiras,
1749-1810

Fonte: BETHELL apud FAUSTO, 2006.

Em 1808, a sede da Coroa foi transferida para o Rio de Janeiro em


decorrncia do contexto europeu das invases napolenicas. A vinda da fa-
mlia real e da populao que circundava a Coroa povoou a capital, que che-
gou a atingir cerca de 100 mil habitantes. Por conseguinte, A presena da
Corte implicava uma alterao no acanhado cenrio urbano da Colnia, mas
a marca do absolutismo acompanharia a alterao (FAUSTO, 2006, p. 127).
Assim, ainda que tenha ocorrido um incremento do espao urbano, no hou-
ve maior autonomia para as cidades; pelo contrrio, ocorreu maior centrali-
zao do poder.

44 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


1.4 Perodo Imperial (1822-1889)

A chegada da Corte, em 1808, fez com que o pacto colonial fosse


resignificado e o debate sobre a condio do Brasil, aceso. O Brasil se tornou
independente de Portugal em 1822. Havia o questionamento se o territrio se-
ria mantido, assim como qual seria a estrutura poltica: unio, federao mo-
narquia, desmembramento com monarquia ou desmembramento com federa-
o. Ficou determinado o desmembramento com monarquia, com o princpio
da unidade territorial norteando todo o processo.
Com a independncia, as vilas, que antes tinham autonomia e se co-
municavam diretamente com a Coroa em Portugal, permaneceram com es-
te comportamento ao no reconhecerem a monarquia de D. Pedro I. Poucas
provncias apoiaram prontamente o monarca do novo Imprio, foi o caso
do Rio de Janeiro, de Minas Gerais e de So Paulo. Em meio a esse ambiente
poltico dividido entre aqueles que apoiavam a independncia com a monar-
quia e aqueles que no a reconheciam, foi instituda a primeira Constituinte.
Para a discusso da Assembleia-Geral Constituinte e Legislativa do
Imprio do Brasil, os deputados das provncias foram convocados. Alguns re-
presentantes das Cmaras municipais tambm mostravam o desejo de partici-
par da redao da carta constitucional; entretanto, no foram contemplados. A
posio do Imprio em relao aos governos locais brasileiros era de no con-
ceder um papel de relevncia no novo regime. Com a inviabilidade de o de-
bate entre descentralizao e centralizao conseguir apresentar uma posio
nica, a Assembleia foi dissolvida, e o imperador fez valer o mecanismo tute-
lador, por meio de uma constituio outorgada (ARAJO, 2005).
A Constituio de 1824 teve, entre outros objetivos, o intuito de con-
ter o poder das provncias, ao excluir esses atores do debate e outorgar uma
Constituio que institua o poder moderador como recurso garantidor de po-
der do imperador. O carter do Imprio se manteria centralizado. A influncia
do poder central sobre as unidades locais era quase total, tanto que todas as
Cmaras apoiaram a Constituio, com exceo da do Rio de Janeiro, o que,
segundo Arajo (2005, p. 144), creditou uma legitimidade forjada para a carta.
Apesar do apoio das Cmaras, a Constituio diminuiu a importn-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 45


cia do papel das instituies locais. O art. 24 reduzia as Cmaras a corpora-
es administrativas, alm de negar a jurisdio contenciosa de outrora. Tal
ato retirou parte da autonomia dos Municpios, engessando sua capacidade de
articulao poltica.
A Constituio no incorporou o princpio federalista, que era dese-
jado pelos representantes das Cmaras municipais e pelos deputados das Pro-
vncias. Contudo, criou os Conselhos Gerais das Provncias, que no sig-
nificavam a contemplao dos anseios federalistas, mas servia como medida
acalentadora. Os Conselhos no podiam propor nem deliberar leis (art. 83).
Esse ordenamento jurdico, no entanto, fez com que as vilas e as provncias
deixassem de ser regidas pelas Ordenaes do reino de Portugal e passassem
a ser consideradas unidades polticas do Imprio.
A Constituio de 1824 instituiu Cmaras municipais em todas as ci-
dades e vilas existentes, alm de tornar eletivo o cargo de vereador. s Cmaras
ficou acreditado o governo econmico e municipal das mesmas cidades e vi-
las. Com a Lei Regulamentar de 1o de outubro de 1828, entretanto, a autono-
mia dos Municpios foi novamente limitada, uma vez que essa norma subordi-
nou o Municpio administrativa e politicamente aos presidentes de Provncias.
Com a Lei Regulamentar, que permaneceu em vigor at a Repblica,
os Municpios foram considerados uma mera diviso territorial, sem auto-
nomia ou influncia poltica. O centralismo provincial no confiava nas ad-
ministraes locais, e poucos foram os atos de autonomia praticados pelas
Municipalidades, que, distantes do poder central e desajustadas pelo governo
da Provncia, minguavam no seu isolamento [...] (MEIRELLES, 2003, p. 36).
Na Constituio do Imprio no havia a figura do prefeito, que foi
criada apenas em 1835 na Provncia de So Paulo, com o carter de delega-
do do Executivo, sendo nomeado pelo presidente da Provncia. O cargo exe-
cutivo de prefeito foi bem-sucedido nessa provncia, e o governo regencial
o recomendou s demais, sendo implantado posteriormente no Cear, em Per-
nambuco e em Alagoas (MEIRELLES, 2003).
A Constituio imperial procurou superar a confuso entre os po-
deres do perodo anterior e diminuir a autonomia financeira municipal, e,
desta maneira,

46 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


[...] converte-se o municpio em pea auxiliar do mecanismo
central. Dotado de atribuies amplas e com mincias discrimi-
nadas governo econmico e policial, melhoramentos urbanos,
instruo e assistncia -, no possuam rendas, seno as mni-
mas indispensveis manuteno de seus servios, sujeitas as
Cmaras ao desconfiado e mido controle dos conselhos gerais
das provncias, dos presidentes provinciais e do governo geral
(FAORO, 2000, p. 345, In: ARAJO, 2005).

O contexto histrico do Imprio foi marcado, entretanto, pela valo-


rizao de princpios iluministas e pelo estabelecimento do federalismo ame-
ricano. Esta conjuntura internacional favoreceu maior presso dos governos
locais por mais autonomia. Logo, a Cmara dos Deputados aprovou, em 1831,
um projeto de reforma constitucional que estabelecia uma monarquia federal
e constitucional, composta por: assembleias provinciais e executivos munici-
pais. Esta reforma ainda aboliu o Poder Moderador, o Conselho de Estado e o
poder vitalcio do Senado. Este projeto de reforma constitucional relaciona-se
com a abdicao de D. Pedro I do trono brasileiro em 1831.
Dado o contexto interno e o europeu, o imperador, que tambm era
herdeiro do trono portugus, retornou Portugal para assumir o governo e dei-
xou seu filho D. Pedro II de apenas cinco anos e um governo Regencial. Este
perodo muito significativo para os governos regionais, uma vez que a discus-
so acerca da descentralizao era constante: Naqueles anos, esteve em jogo a
unidade territorial do Brasil, e o centro do debate poltico foi dominado pelos
temas da centralizao ou descentralizao do poder, do grau de autonomia das
provncias e da organizao das Foras Armadas (FAUSTO, 2006, p. 161).
Com a Regncia em vigor, em 1834, foi institudo o Ato Adicional,
que favoreceu as provncias em detrimento dos Municpios. A ideia de fede-
ralismo presente nesse momento era inspirada no modelo americano. Foram
criadas as Assembleias Provinciais, que deveriam fixar as despesas munici-
pais e provinciais e contratar e demitir funcionrios pblicos. As Assembleias
Provinciais passaram a ter o papel de recolher tributos, o que garantia seu po-
der econmico. No perodo regencial, o federalismo e o municipalismo no
eram propostas convergentes.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 47


No projeto de reforma constitucional de 1831, houve um debate para
determinar o regime poltico brasileiro. Havia a defesa, por um lado, da preser-
vao da monarquia, por meio do parlamentarismo monrquico e, por outro,
de uma monarquia federativa. O movimento pela descentralizao no rece-
beu espao suficiente, e foi institudo o parlamentarismo, em 1837, marcando
o Segundo Reinado (1840-1889).
Com a expanso da cultura cafeeira no sudeste do Pas e o descon-
tentamento em relao ao Imprio, a presso por um regime federalista au-
mentou. Os produtores rurais desejavam impulsionar a produo e a exporta-
o, e o regime poltico pouco aberto inviabilizava o dinamismo desejado. Os
liberais mostravam insatisfao com o Estado imperial, sob o governo dos re-
gentes. Este grupo era constitudo de agraristas, logo, o federalismo defendi-
do relacionava-se com os desejos das elites rurais.
A insatisfao de importantes setores da economia brasileira com o
governo regencial conduziu os liberais a iniciar uma campanha para a ante-
cipao da volta do imperador, com a reduo da idade para assumir o poder.
Com o Golpe da Maioridade, no entanto, os anseios liberais no foram satis-
feitos, e o Ato Adicional foi reformado com o intuito de diminuir o poder das
Provncias, que, por exemplo, perdiam a prerrogativa da nomeao de funcio-
nrios pblicos. A Lei de Interpretao do Ato Adicional ainda restabeleceu
o Poder Moderador e o Conselho de Estado, minando qualquer possibilidade
de autonomia local.
O descontentamento com o governo imperial, agravado com a volta
do Poder Moderador, fez surgir questionamentos que ultrapassavam o movi-
mento liberal, havia uma ala mais radical que desejava o fim da monarquia e
a proclamao da Repblica. O anseio pelo republicanismo foi ilustrado no
Manifesto Republicano, que era coerente com as demandas dos produtores
rurais, os detentores do poder econmico, que agora ansiavam o poder poltico.
Dessa maneira, o movimento corria na mesma direo da riqueza:
de So Paulo transbordou para Minas Gerais, e acabou por contagiar o Rio
Grande do Sul (FAORO, 2000, p. 347). O liberalismo brasileiro do Imprio,
portanto, estava mais ligado descentralizao do poder e liberalizao do
comrcio e da economia do que defesa de liberdades civis.

48 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


O federalismo e a descentralizao funcionariam, pois, como
m para esse grupo [os fazendeiros do oeste paulista]; o repu-
blicanismo como manifestao de ressentimento pela abolio
no faz sentido. O grande aliado do fazendeiro na luta foi o
prprio sistema poltico e administrativo: o peso da mquina
centralizadora acabou por esmagar o imprio (FAORO, 2000,
p. 347).

preciso ressaltar que, durante o perodo regencial, diversos confli-


tos surgiram no interior do Brasil como resposta a um regime poltico que ex-
clua as localidades que estavam geograficamente distantes do centro de deci-
so poltica. O fim do Imprio foi marcado por presses de todas as partes do
Pas. Essas presses eram bem representadas pela elite cafeeira, essa altura,
defensora da instalao do republicanismo. O Imprio teve o seu fim, e a Re-
pblica foi proclamada no dia 15 de novembro de 1889.

1.5 Primeira Repblica Repblica Velha (1889-1930)

A transio do Imprio para a Repblica foi conduzida pelos milita-


res, inicialmente por um governo provisrio, que foi de 1889 a 1891, caracte-
rizado pelas disputas de poder entre os militares e os grandes fazendeiros. Os
proprietrios de terras estavam receosos com o poder dos militares no Congres-
so Nacional sob o governo Deodoro da Fonseca e mobilizaram rapidamente
uma Assembleia Constituinte para redigir uma constituio.
Como resultado da Assembleia Constituinte, em 24 de fevereiro de
1891, foi promulgada a primeira Constituio Republicana do Brasil. Inspira-
da na Constituio americana, ela estabeleceu o federalismo de cunho liberal,
com a valorizao dos Estados e do presidencialismo.
O Decreto no 1 da Proclamao da Repblica trouxe uma confuso
terminolgica em sua redao. Constava do texto constitucional que os Esta-
dos-membros eram soberanos, ao invs de autnomos (MEIRELLES, 2003).
H uma diferena significativa entre as duas palavras, o que acarretou impre-
ciso do papel a ser desempenhado por essas unidades. Entretanto,

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 49


Serenados os nimos, verificaram os republicanos que os Es-
tados, no regime federativo, so autnomos, como tambm os
Municpios, com a s diferena de que o Estado-membro par-
ticipa da soberania da Unio, porque a integra como elemento
vital de sua organizao, ao passo que o Municpio desfruta
de uma autonomia local, outorgada pela Constituio (MEI-
RELLES, 2003, p. 39).

Os Estados deveriam transferir autonomia para os Municpios em


tudo aquilo que fosse referente ao seu peculiar interesse. Dessa maneira, a
autonomia outorgada pelos Estados aos Municpios variava de acordo com os
interesses dos primeiros. Ademais, as Leis Orgnicas dos Municpios eram ela-
boradas pelas Assembleias Legislativas em quase todos os Estados. Alguns,
porm, agindo mais democraticamente, atribuam essa prerrogativa aos pr-
prios Municpios. Eram eles: Rio Grande do Sul, Par e Gois. O que agrava-
va ainda a situao que o conceito jurdico de peculiar interesse era inde-
terminado e deixava muitas dvidas sobre seu significado.
Embora a autonomia estadual e municipal estivesse expressa na Cons-
tituio, no caso dos Municpios, ela no foi posta em prtica, dado o cliente-
lismo que se instalou na relao entre Estados e Municpios.

Durante os 40 anos em que vigorou a Constituio de 1891 no


houve autonomia municipal no Brasil. O hbito do centralismo,
a opresso do coronelismo e a incultura do povo transformaram
os municpios em feudos polticos truculentos, que mandavam
e desmandavam nos seus distritos de influncia, como se o Mu-
nicpio fosse propriedade particular e o eleitorado um rebanho
dcil ao seu poder (MEIRELLES, 2003, p. 39).

Os militares tinham receio da ampliao do poder das provncias e


dos Municpios, pois temiam a fragmentao do territrio brasileiro e questio-
navam as elites rurais. Como explicita Fausto: a autonomia das provncias ti-
nha um sentido suspeito, no s por servir aos interesses dos grandes proprie-
trios rurais como por incorrer no risco de fragmentar o pas (2006, p. 246).
Os militares se desgastaram no cenrio poltico principalmente aps
o massacre de Canudos (1894-1897), e a ascenso de Campos Sales ao poder,

50 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


em 1898, fez prevalecer a perspectiva de um federalismo baseado no poder
dos Estados. A poltica dos governadores foi alis o eixo da repblica, o que
lhe permitiu levar a cabo o federalismo (FAORO, 2000, p. 350).
A poltica dos governadores era sustentada por uma troca de favo-
res entre as oligarquias estaduais e o governo federal, o que impossibilitava
a oposio de chegar ao poder. A figura que sustentou essa dinmica foi a do
coronel. A poltica dos governadores diminua a posio do presidente, ao for-
necer mais poder para os Estados, que entre So Paulo e Minas Gerais alterna-
vam-se no poder. A figura do presidente s passa a ter peso a partir da dcada
de 1920, e chega ao autoritarismo e personificao com a Revoluo de 1930.
O fenmeno do coronelismo, acentuado na Repblica Velha, no era
algo novo na poltica brasileira, entretanto, sua forma estadual foi destacada.

Urgia transformar a ordem republicana, de minoritria, em


dominante, e para tanto substitua-se uma farsa eleitoral por
outra. O governador da provncia era o verdadeiro condutor do
processo eleitoral, devendo submeter o coronel [...]. A sobera-
nia popular continuava danando entre os senhores, e a vitria
eleitoral importava mais do que tudo (FAORO, 2000, p. 352).

Ocorreu o fortalecimento do governo estadual, em detrimento do lo-


cal e do federal, como contraposio ao regime colonial e imperial. O federa-
lismo brasileiro surge amparado no poder dos Estados. Assim,

O controle poltico que o governador exercia sobre o poder lo-


cal acontecia por trs razes: primeiro porque o poder federal,
ainda muito frgil, pouco competia com os estados no processo
de conquista de apoio dos chefes polticos locais. Segundo, a
base legal da Repblica Velha dava pouca autonomia poltica
e financeira aos municpios, o que redundava em dependncia
poltica e econmica do poder local para com o governador
(ABRUCIO, 1998, p. 38).

A autonomia municipal era um valor constitucional sem aplicao


prtica para a vida dos cidados e governantes locais. Durante o perodo da
histria brasileira dominado pelos coronis [...] o Municpio viveu quatro

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 51


dcadas, sem recurso, sem liberdade, sem progresso, sem autonomia. (MEI-
RELLES, 2003, p. 40).
O isolamento geogrfico da maioria dos Municpios facilitava o con-
trole da populao pelos coronis. No havia contato entre os Municpios no
interior do Pas com os centros urbanos de deciso poltica. O perodo hist-
rico e a condio geogrfica do Brasil dificultaram uma poltica local cidad.

O municpio no era entendido como unidade poltico-admi-


nistrativa prestadora de servios, mas, sim, como local onde as
autoridades do centro procuravam os votos em perodos eleito-
rais. No interessava s autoridades estaduais municpios fortes,
que pudessem concorrer ou se rebelar contra o situacionismo
estadual. Interessava, sim, fortalecer o poder local por inter-
mdio de coronis comprometidos com os acordos polticos e
eleitoreiros (COLUSSI, 1996, p. 18).

No obstante, a crise econmica de 1929 teve repercusses econ-


micas e polticas no Brasil. A economia sofreu com a diminuio das exporta-
es e dos preos do caf. As oligarquias cafeeiras que dominavam o cenrio
poltico naquele momento foram enfraquecidas politicamente. Segundo Ara-
jo, [...] a crise das oligarquias foi a crise da federao (2005, p. 159). A Re-
pblica Velha, e sua dinmica poltica baseada nos coronis, e na elite cafeei-
ra, estava enfraquecida econmica e politicamente, o que abria caminho para
questionamentos. Surge, nesse momento, a figura de Getlio Vargas.

1.6 Governo Vargas (1930-1945)

A eleio presidencial de 1930 interrompeu o ciclo da poltica do
caf com leite. Surgiu, no perodo, um candidato do Rio Grande do Sul que
dividiu ainda mais a elite. O pleito foi forjado e contou com inmeras irre-
gularidades, agravando ainda mais a crise sucessria. Nesse contexto, acon-
teceu a Revoluo de 30, responsvel por conduzir Getlio Vargas ao poder,
iniciando-se assim o Governo Provisrio (1930-1934). A revoluo alterou os
rumos da poltica nacional, pondo fim a velhas instituies polticas da Rep-

52 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


blica Velha, como a poltica do caf com leite. A era Vargas deu incio cria-
o das bases para a modernizao do Pas.
O perodo compreendido entre 1930 e 1945 foi marcado pela tentati-
va gradual de enfraquecimento da poltica dos governadores e de fortalecimen-
to da Unio. O Governo Provisrio foi centralista. Getlio Vargas dissolveu o
Congresso Nacional e os legislativos estaduais e municipais, concentrando o
poder Executivo e o Legislativo em suas mos. Em 1931, foi estabelecido o
Cdigo dos Interventores, que deps os antigos governadores dos Estados e
os substituiu pelos interventores federais.
Vargas havia sido amplamente apoiado pelos tenentes na Revolu-
o de 1930 e quando assumiu o poder precisou dar-lhes espao no governo.
A presena dos militares desagradava alguns setores regionais.
Com os conflitos no interior do Pas, Getlio foi enrgico em acalmar
as revoltas e fortalecer o Estado. Foi imposto um regime autoritrio que visa-
va interromper o modus operandi da poltica dos governadores. Em uma des-
sas medidas, foi nomeado um governador que no era paulista para So Paulo,
gerando descontentamentos. A presso da elite local fez com que o presidente,
por fim, nomeasse um interventor paulista. Entretanto, a insatisfao com o go-
verno federal no foi suficiente para impedir que em 9 de julho de 1932 insur-
gisse uma revoluo contra o governo central, a Revoluo Constitucionalista.
A dinmica da poltica nacional estava profundamente baseada nos
interesses dos Estados ricos do Sul e do Sudeste, que, ao primeiro indcio de
centralizao do poder, agiram para tentar manter o status quo. O poder cen-
tral de Vargas, no entanto, prevaleceu em grande medida.

Depois desse episdio [Revoluo Constitucionalista], os con-


flitos federativo, apesar de nunca terem deixado de existir, no
ocuparam lugar importante no rol das grandes questes nacio-
nais. A federao ficaria relegada a um plano secundrio, como
se existisse consenso em torno da sua pertinncia, e nunca en-
trou nos itens de negociao dos pactos sociais nos momentos
de ruptura jurdico-constitucionais, entrando em seu lugar o
tema do municipalismo como nova expresso das demandas
por autonomia local (ARAJO, 2005, p. 160. Grifo nosso).

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 53


Para instaurar uma nova ordem poltica no Pas, era necessrio um
arcabouo legal que a amparasse. Em maio de 1933, foram realizadas eleies
para a Assembleia Nacional Constituinte, que no ano seguinte promulgou uma
nova carta. A Constituio de 1934 era semelhante de 1891 no que tange ao
estabelecimento de uma Repblica federativa. Em junho de 1934, Getlio Var-
gas foi eleito presidente do Brasil, por voto indireto da Assembleia Nacional
Constituinte, com mandato estabelecido at 1938.
O contexto mundial de crise econmica de 1929 repercutiu no Brasil
com a queda do preo internacional do caf. O descontentamento com a des-
valorizao da commodity, juntamente com a emergncia de ideologias de ex-
trema direita na Europa, favoreceu o surgimento de setores da sociedade sim-
pticos a um regime poltico mais centralizador no Brasil.
O contexto internacional do ps I Guerra e suas repercusses internas
influenciaram na redao da Constituio de 1934, que apresentou caracters-
ticas sociais e econmicas peculiares a esse momento. O princpio federalista
foi mantido, contudo, houve reduo do poder dos Estados, com a valoriza-
o dos Municpios, que adquiriram maior autonomia. Os prefeitos e os vere-
adores passariam a serem eleitos diretamente, com a possibilidade de os pre-
feitos serem nomeados pelos vereadores. Tributos municipais foram criados e
os servios pblicos municipais foram organizados. Alm disso,

A Constituio inaugurou o sistema de partilha, pelo qual os es-


tados entregariam aos municpios a metade do imposto arreca-
dado de indstrias e profisses e o produto do imposto de renda
sobre a cdula rural. Dessa forma, introduziu novas franquias
s municipalidades, assinalando uma tendncia de ampliao
do seu papel, ao garantir alguma autonomia, tornando-se me-
nos vulnerveis ao jogo poltico-eleitoral dos estados e das
oligarquias regionais (ARAJO, 2005, p. 162).

O art. 13 garantia autonomia ao Municpio em tudo aquilo que alu-


disse a seu peculiar interesse. Esse artigo ainda referia-se possibilidade de
os Municpios arrecadarem impostos. Foram institudas as seguintes cobran-
as: imposto predial e territorial urbano, imposto cedular sobre a renda de im-

54 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


veis rurais, taxa de servios municipais, impostos sobre diverses pblicas e
impostos de licena.
Havia eleies marcadas para 1938, ano em que terminaria o gover-
no provisrio, mas, em 1937, Getlio denunciou um golpe comunista para to-
mada do poder justificado no forjado Plano Cohen. As eleies so interrom-
pidas, h um golpe de Estado e uma nova constituio elaborada para dar
incio ao novo regime. A polaca, como ficou conhecida pela inspirao au-
toritria da constituio polonesa, aumentava ainda mais os poderes da Unio
sobre os Estados.
O art. 176 da Constituio de 1937 dava ao presidente o direito de
confirmar ou no o mandato dos governadores eleitos, ou seja, ainda que hou-
vesse eleies, o presidente poderia vetar um governador que no estivesse de
acordo com suas diretrizes. O Estado Novo foi um dos perodo de maior cen-
tralizao poltica da histria brasileira, o federalismo foi retirado da Consti-
tuio, que [...] aboliu a expresso Estados Unidos do Brasil, e no primei-
ro artigo simplesmente disse o Brasil uma Repblica (ABRUCIO, 1998,
p. 44). A carta ampliou o poder do chefe do Executivo tambm para

[...] afastar funcionrios pblicos, civis e militares (Art. 177),


e para expedir decretos-leis (Art. 180), bem como dissolver
a Cmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assemblias
Legislativas dos Estados e as Cmaras Municipais (Art. 178).
Foi, assim, declarado o estado de emergncia em todo o ter-
ritrio nacional (Art. 186), que deveria ser mantido at a rea-
lizao de um plebiscito nacional, previsto no Art. 187, ao
qual seria submetida, para aprovao, a Constituio do Estado
Novo. Somente aps a realizao desse plebiscito (que nunca
ocorreu) que haveria eleies para o Parlamento Nacional e
novas constituies estaduais seriam outorgadas. Como esse
plebiscito nunca ocorreu, Bonavides e Paes de Andrade (1991)
destacam que esta carta no teve aplicao do ponto de vista
jurdico. A legitimidade do Estado Novo, portanto, partia de
um pressuposto autoritrio, com a utilizao de mecanismos de
expedio de decretos-leis e no da existncia de legislativos
previstos (ARAJO, 2005, p. 162-163).

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 55


Montoro destaca uma previso constitucional de 1937 que nunca foi
posta em prtica: as Cmaras Municipais, formadas por Vereadores eleitos
diretamente pela populao, participariam do processo de escolha dos mem-
bros da Cmara dos Deputados (1975, p. 53). Os vereadores participariam,
tambm, do colgio eleitoral do Presidente da Repblica, conforme o art. 82
da Constituio de 1937.
Quanto aos Estados, buscava-se manter o controle administrativo e
poltico. Os interventores eram representantes do governo central nas regies.
Apesar dos interventores pertencerem s elites locais, no era a elas que de-
veriam responder; era ao presidente da Repblica. Assim, se retirava das eli-
tes estaduais a sua grande conquista da Primeira Repblica: o poder de eleger
seu prprio governante (ABRUCIO, 1998, p. 45).
Foram criados para os Estados rgos no modelo do Departamento
de Administrativo do Servio Pblico, que tentava retirar a influncia poltica
da gesto pblica. Os Daspinhos eram uma espcie de reguladores legis-
lativos dos Estados subordinados ao governo federal. Eram responsveis por
supervisionarem os prefeitos e [...] se constituam ainda em checks and ba-
lances sobre o interventor, aumentando o controle do presidente sobre o siste-
ma de interventorias (ABRUCIO, 1998, p. 46).
Foram criados, no mbito dos Estados, os Departamentos de As-
suntos Municipais, que deveriam controlar os governos locais sob o manto
do exerccio de funes de assistncia tcnica.

Em nome da modernizao econmico-administrativa, os es-


tados ficaram com menos autonomia do que as provncias do
Imprio. Pensando no ideal de federalismo republicano, pode-
-se dizer que se na Primeira Repblica o federalismo tinha se
dissociado da repblica, no Estado Novo o prprio federalismo
tinha desaparecido (ABRUCIO, 1998, p. 47).

Na conjuntura internacional marcada pela II Guerra Mundial, e um


cenrio interno marcado pelo constante, e cada vez mais intenso, questiona-
mento do Estado Novo, o governo autoritrio de Vargas se decompe. O pre-
sidente pressionado a renunciar e em 1945 deixa o poder.

56 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


1.7 Perodo Democrtico (1945-1964)

Com o fim do Governo Vargas, o presidente do Supremo Tribunal


Federal assumiu a presidncia temporariamente at serem realizadas eleies
diretas. Nesse perodo, foram nomeados novos interventores nos Estados e
alguns prefeitos foram substitudos (FAUSTO, 2006). Eurico Gaspar Dutra
eleito presidente e assume o cargo em 1946. Inicia-se, a partir da, a discusso
de uma nova constituio e rapidamente ela promulgada.
Aps os duros anos do Estado Novo, e com a queda de governos au-
toritrios na Europa, os anseios por um regime poltico mais democrtico, e
mais descentralizado, foram contemplados pela Constituio de 1946. Ela foi
revestida de preceitos liberais e democrticos. A carta estabelecia a Repbli-
ca (diviso dos trs poderes) e a Federao, assim como eleies diretas pa-
ra presidente e vice, voto secreto, universal e obrigatrio e aumento do poder
para Estados e Municpios.
A autonomia poltica, administrativa e financeira dos Municpios
em relao Unio foi afirmada pelo estabelecimento de eleies diretas para
prefeitos e vereadores (art. 28, I), pela prerrogativa de decretar e arrecadar tri-
butos de sua competncia, assim como gerir tudo aquilo do seu peculiar in-
teresse e a organizao dos servios pblicos locais (art. 28, II). O Municpio
foi favorecido tambm pela participao em alguns tributos arrecadados pela
Unio (arts. 15, 2o e 4o, 20, 21 e 29) (MEIRELLES, 2003). Com isso, [...]
a Constituio de 1946 inovou ao aumentar a autonomia poltica e financeira
dos municpios, tradicionalmente tolhidas pelas Cartas constitucionais ante-
riores (ABRUCIO, 1998, p. 49).
Alm de manter o critrio distributivo da renda pblica, por meio da
identificao dos tributos na Constituio, houve tambm repartio de com-
petncia entre a Unio, os Estados e os Municpios, de modo a no compro-
meter a Federao, nem ferir a autonomia estadual e municipal (MEIREL-
LES, 1996, p. 39). Ademais, pela primeira vez, os Municpios passaram a ter
alm dos tributos a ele conferidos participao na arrecadao da Unio
e dos Estados.
Outra conquista na Constituio de 1946 foi a possibilidade de se in-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 57


vocar o Supremo Tribunal Federal, caso as Leis Estaduais ferissem a autono-
mia municipal. A arguio de inconstitucionalidade das Leis Estaduais dava-
-se por representao do procurador-geral da Repblica e, caso fosse julgada
procedente, era decretada a interveno.
Ao Governo Dutra, Getlio Vargas volta ao poder com uma bandeira
nacionalista baseada na defesa dos direitos trabalhistas. Entretanto, o contex-
to havia se modificado para a lgica bipolar da Guerra Fria. No Brasil, havia
uma parcela da sociedade que no estava confortvel com as polticas traba-
lhistas e com as medidas populistas de Vargas. Aps muitas presses, Vargas
cometeu suicdio, o que encadiou uma instabilidade institucional no processo
sucessrio. Seu vice, Caf Filho, assumiu a presidncia, mas sofreu um infar-
to e foi afastado, assumiram ainda em um pequeno espao de tempo os presi-
dentes da Cmara, Carlos Luz, e o do Senado, Nereu Ramos, que convocou
eleio presidencial. Com a realizao do pleito, Juscelino Kubitschek elei-
to presidente do Brasil em 1956, tendo como vice Joo Goulart.
O governo JK teve no plano de metas, avanar 50 anos em cinco,
o grande mote econmico-estruturante e, de fato, conseguiu capitanear a in-
dustrializao no perodo. Os custos relacionados a essa estratgia, no entan-
to, foram altos, com o aumento expressivo da dvida externa e o incio de um
processo inflacionrio que seria sentido nos anos seguintes. Do ponto de vis-
ta do poder local, foi marcante a construo de Braslia, que alavancou a inte-
riorizao do Brasil e a criao de novos Municpios. O Presidente Juscelino
Kubischek defendia um novo municipalismo e durante seu governo se iniciou
a Operao Municpio, um plano de obras, empreendimentos e servios pa-
ra as localidades.
Nas eleies de 1961, Jnio Quadros foi eleito presidente e Joo Gou-
lart novamente vice. A eleio de Jnio marcava a decadncia da repblica tra-
balhista e a ascenso de uma frente mais conservadora. Ele realizou medidas
contraditrias, que ao mesmo tempo desagradavam a esquerda e os conserva-
dores. No campo das polticas pblicas voltadas aos Municpios, foi criado du-
rante o governo Jnio o Servio Nacional de Assistncia aos Municpios, uma
iniciativa pioneira do governo federal. As medidas, no entanto, foram de curta
durao devido prpria extenso do mandato presidencial. As causas relacio-

58 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


nadas renncia de Jnio so controversas, as mais populares remetem ao que
foi chamado de foras ocultas, que o impediriam de continuar seu mandato.
O presidente da Cmara dos Deputados assume o governo com a sa-
da de Jnio Quadros. O vice-presidente encontrava-se em visita oficial Chi-
na. Como consequncia do no encaminhamento de Joo Goulart presidn-
cia, acusado de comunista por parcela da oposio, instalou-se no Brasil uma
crise sucessria e poltica. Nesse momento, ganha relevncia nacional o go-
vernador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola, e sua Campanha da Legali-
dade. Entre os militares, o marechal Teixeira Lott garantiu a posse do vice. O
Pas estava dividido, e o Congresso Nacional, no intento de evitar uma supos-
ta guerra civil, promulgou uma emenda constitucional que transformou o Pas
em uma Repblica Parlamentarista, que durou de 1961 a 1963, e Joo Goulart
tomou posse com poderes limitados.
As reformas de base representaram as medidas mais objetivas que
o governo Jango propunha para as transformaes sociais e estruturais do pa-
s. No campo, a reforma agrria era prioridade entre as polticas de igualdade
social. Nas cidades, as reformas urbanas, que atacavam principalmente o se-
tor habitacional, tentavam dar solues aos problemas de moradia das clas-
ses mdia e baixa.
As reformas propostas por Goulart, que envolviam tambm as re-
formas administrativa e bancria, desagradaram os setores mais conservado-
res e ensaiaram o fim do governo e o incio de um perodo autoritrio. Joo
Goulart era percebido como um lder que tentava transformar o Pas em uma
repblica sindicalista.

1.8 Regime Militar Ditadura (1964-1985)



O Governo Jango passou a enfrentar duras crticas de alguns setores
da sociedade, que viam com desconfiana as mudanas propostas pelo presi-
dente. O Brasil presenciou o Congresso paralisado. Nesse contexto, os mili-
tares assumiram a postura de oposio ao governo e realizaram um golpe de
Estado que deps o ento presidente e conduziu ao cargo um representante
das Foras Armadas.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 59


Com o incio do governo militar, medidas de estabilizao poltica e
econmica foram desenhadas e implementadas. Entretanto, na percepo dos
militares, a centralizao da tomada de deciso era o meio para se realizar na-
quele momento transformaes polticas no Brasil. Como exemplo dessa cen-
tralizao e maior controle das esferas polticas, o governo militar dividiu al-
guns Municpios brasileiros em categorias especficas, como os de segurana
nacional e os de estncias hidrominerais. Nessas localidades, no iriam ocorrer
eleies diretas. No restante dos Municpios, o pleito continuaria sendo direto.
Como consequncia da postura centralista, a elite poltica estadual e
municipal que havia apoiado o golpe estava frustrada. A estabilizao exigia
tambm a adoo de medidas ortodoxas, de carter antipopular, o que desa-
gradava os lderes civis que apoiaram o golpe [...] (ABRUCIO, 1998, p. 60).
Os governadores preocupavam-se com as medidas de centralizao
do poder pelos militares, sobretudo porque tinham aspiraes polticas maiores.
A crtica dos governadores dos estados mais importantes apoiadores do golpe
tinha um motivo bem preciso: eles eram candidatos declarados disputa presi-
dencial que inicialmente estava marcada para 1965 (ABRUCIO, 1998, p. 60).
Essa desconfiana em relao aos militares se tornou um temor real
quando o governo autoritrio instituiu, em 1964, a Emenda Constitucional no
9. Essa emenda prorrogou o mandato do presidente at 1967. Nesse momento,
j no se acreditava mais na possibilidade de eleies diretas para o Executivo
nacional. Como decorrncia do maior endurecimento do regime, em 27 de ou-
tubro de 1965, estabeleceu-se o Ato Institucional 2 (AI-2), que acabou com os
partidos polticos e com as eleies diretas para presidente e vice-presidente.
Em fevereiro de 1966, os militares retiraram todas as esperanas dos
governadores ao instituir o AI-3, que tornou indireta a eleio para governa-
dor do Estado. Esse ato de represso ao poder estadual est relacionado com
o fato de que, nas eleies para governador de outubro de 1965, os Estados
mais relevantes no contexto nacional, Guanabara e Minas Gerais, tiveram os
candidatos da oposio eleitos. Esse fato no agradou o governo militar, que
no anseio de unificar o Pas em uma posio unvoca, decretou o fim das elei-
es para governador dos Estados da federao.
O estabelecimento dos Atos Institucionais 2 e 3 acabou com o sis-

60 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


tema federativo brasileiro. A partir desse momento, os militares haviam reve-
lado seus objetivos: Enfim, estabelecia-se um regime autoritrio, sem data
de entrega do poder aos civis (ABRUCIO, 1998, p. 62). A captao tribut-
ria foi reformulada de modo a diminuir a importncia dos governadores, por
meio da reduo do que era arrecadado e por meio da mitigao dos laos en-
tre os Estados os Municpios. Dessa maneira, o Municpio que antes era tribu-
trio e politicamente dependente dos Estados passou a ser do governo central.
Os Estados tambm perderam a prerrogativa de criar Municpios,
passando a responsabilidade Unio. Foram estabelecidos os seguintes cri-
trios para a criao de Municpios: populao superior a 10.000 habitantes e
no inferior a cinco milsimos da populao do Estado; b) eleitorado mnimo
de 10% da populao; c) centro urbano j constitudo com um mnimo de 200
casas; d) uma arrecadao no ltimo exerccio correspondente, pelo menos, a
cinco milsimos da receita estadual de impostos; e) plebiscito para consulta
populao da rea territorial interessada (arts. 2o e 3o da Lei Complementar no 1).
A criao do Fundo de Participao dos Estados e Municpios (Fpem)
em 1965 buscava a princpio garantir outras fontes de recursos para os entes lo-
cais em decorrncia da reforma tributria, j que a capacidade local de tributar
tinha sido bastante reduzida. Essa compensao, trazia outros efeitos, como o
de tornar os Municpios dependentes financeira e politicamente da Unio, en-
fraquecendo a figura dos governadores.
Com o adoecimento de Costa e Silva, a Constituio de 1969 ou-
torgada com o papel de garantir o governo nas mos da junta militar, entre ou-
tras medidas. Ela estabeleceu impostos especficos para os Municpios, redu-
zindo os anteriores aos de propriedade predial e territorial urbana (IPTU) e ao
Imposto Sobre Servios (ISS). A competncia de arrecadar e instituir taxas e
contribuies de melhorias ficou fixada para as trs esferas de poder, e a car-
ta ainda proibiu os Estados e os Municpios de contrarem emprstimos com-
pulsrios, alm de aumentar o controle do Senado Federal sobre os Estados e
Municpios acerca do endividamento interno e externo.
Uma inovao importante de Constituio de 1969 foi, no entanto,
a participao que os Municpios passaram a ter na receita da Unio e dos
Estados federados. Destaque para o imposto sobre lubrificantes e combustveis

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 61


lquidos e gasosos; imposto sobre energia eltrica; imposto sobre minerais do
Pas e Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM). Contudo,

[...] o critrio de atribuio de percentagem fixa e uniforme


(20%) na participao do imposto estadual de circulao de
mercadorias (ICM) criou uma gritante disparidade entre muni-
cpios industrializados e municpios predominantemente agr-
cola, ficando aqueles em situao privilegiada em relao a
estes (MEIRELLES, 2003, p. 44).

Dentre outros dispositivos de interesse direto dos Municpios, a


Constituio passou a exigir dos entes locais a aplicao de pelos menos
20% da receita tributria municipal no ensino primrio. Foi o incio de uma
tendncia de controle federal sobre a aplicao dos recursos dos Municpios.
Com o crescimento gradativo dos movimentos de oposio ao regime,
que tinham como uma das demandas centrais a realizao de eleies dire-
tas, o governo militar precisou adaptar-se nova situao. Em 1982, foram
realizadas eleies gerais diretas, contudo, ainda que eleies tivessem sido
chamadas, o governo no pretendia perder poder nos Estados e, para tanto,

[...] a relao clientelista com os municpios foi ampliada. Um


bom exemplo foi o Programa de Ajuda aos Municpios (PAM),
lanado pelo Ministrio do Interior que no por acaso era ocu-
pado por um candidato Presidncia, Mrio Andreazza que
distribua recursos da ordem de Cr$5.000.000, quantia altssima
poca, para 3 mil municpios (ABRUCIO, 1998, p. 93-94).

Nos anos 1980, conforme o regime perdia apoio e era cada vez mais
questionado, tentava apoiar-se nas lideranas locais e estaduais. Dessa manei-
ra, os Estados e Municpios fortaleceram-se, especialmente porque nesse mo-
mento o movimento municipalista j estava organizado e contava com mili-
tantes atuantes no cenrio poltico.
As demandas dos Municpios estavam fortemente ligadas descen-
tralizao dos tributos e ao maior repasse de recursos da Unio para os gover-
nos locais. Houve um avano nesse sentido. Uma medida de fortalecimento

62 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


desse federalismo descentralizador de recursos era a Emenda Passos Porto, de
1983, que garantiu o aumento dos fundos de participao. Os Municpios tive-
ram uma atuao relevante na luta pela aprovao da Emenda, o que j apre-
senta o movimento municipalista unido pela redistribuio tributria.
Enquanto o Brasil protestava contra o regime militar, e o movimen-
to municipalista se unia para garantir melhor arrecadao tributria, ficou evi-
dente que a sociedade tolerava cada vez menos as faltas de liberdades. As Elei-
es diretas em 1982 foram ilustraes da impossibilidade do governo militar
de manter o regime como estava.
A eleio para governador de 1982 significou no somente o lento
e gradual processo de retorno do regime democrtico, mas tambm a constru-
o de um federalismo baseado no poder dos Estados. O regime militar ficou
cada vez mais insustentvel e o movimento pelas Diretas J era a confirma-
o de que o governo autoritrio estava no seu apagar.
importante ressaltar que a transio do regime autoritrio para a
democracia no Brasil no constituiu apenas uma negociao entre partidos
polticos, mas contou tambm com a articulao dos polticos locais. Dessa
maneira, A transio passou muito mais pela dinmica da federao do que
por negociaes partidrias definidoras do contedo e da forma do governo
que se instalaria (ABRUCIO, 1998, p. 101).

1.9 Transio para a democracia (1985-1989)

Em 1985, Tancredo Neves foi eleito como o presidente que deveria


guiar a transio, tendo como vice Jos Sarney. Tancredo faleceu antes de to-
mar posse. As demandas da populao j estavam bem sedimentadas: a revo-
gao das leis do regime militar e a convocao de uma Assembleia Consti-
tuinte para redigir uma constituio democrtica.
Gradativamente as instituies da ditadura militar foram sendo ex-
tintas: em 1985, a legislao estabeleceu eleies diretas para presidente, apro-
vou o direito de voto dos analfabetos e legalizou todos os partidos polticos.
Ainda em 1985 foram realizadas eleies diretas para prefeitos em 201 Muni-
cpios, e eleies para eleger a Assembleia Nacional Constituinte foram mar-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 63


cadas para 1987 (FAUSTO, 2006).
Ela contou com a participao de diversos setores da sociedade, en-
tre elas, a de grupos municipalistas, que se esforaram particularmente na luta
para a incluso do Municpio como ente federado. A autonomia poltica, ad-
ministrativa e financeira municipal tambm foi afirmada, com a possibilida-
de, por exemplo, de elaborar sua prpria Lei Orgnica.
A necessidade de afirmao do carter democrtico do novo regime
na Constituio em relao aos Municpios foi evidenciada na extino da no-
meao de prefeito para qualquer localidade, as eleies passaram a ser dire-
tas para prefeitos e para vereadores.
Finalmente, o termo impreciso peculiar interesse foi retirado do
texto constitucional e foi inserido em sua substituio que o Municpio pode-
ria legislar sobre assuntos de interesse local. Houve durante as negociaes
da Assembleia Nacional Constituinte uma Subcomisso dos Municpios e Re-
gies, que, aps muitas negociaes, fez dos Municpios um ente federado.
Os Municpios aumentaram sua participao na partilha tributria,
mas somente de forma relativa.

Apesar dos municpios terem sido os que mais aumentaram a


participao no bolo tributrio, eles ainda dependem e muito
dos recursos econmicos e administrativos das outras esfe-
ras de governo, sobretudo dos estados. Assim, so os estados
os grandes vencedores da batalha tributria da Constituinte
(ABRUCIO, 1998, p. 105).

1.10 Nova Repblica o retorno normalidade


democrtica

Em 1989, ocorreu a primeira eleio direta para presidente aps o


governo militar. Diante de uma pulverizao de candidaturas, foi eleito Fer-
nando Collor de Melo. O primeiro governo democrtico brasileiro eleito aps
quase trs dcadas sem um pleito direto no chegou ao seu fim. O presiden-
te no conseguiu se sustentar aps acusaes de corrupo. Para investigar as
denncias de corrupo, uma CPI foi instalada, e, sob forte presso popular, o

64 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Congresso Nacional aprovou o impeachment do presidente. Com o propsito
de impedir esse ato, o presidente renunciou ao mandato.
O perodo Collor mantinha a alta inflao dos ltimos anos e a ad-
ministrao pblica municipal lanava mo de instrumentos como o overni-
ght para fechar as contas mensais. Os problemas macroeconmicos do per-
odo que no foram resolvidos com o Plano Collor conjugados s denncias
contra o presidente agravaram mais a situao poltico-institucional do pas.
Aps a sada de Collor, Itamar Franco assumiu o posto em um mo-
mento crtico da economia brasileira: recesso prolongada, inflao exorbi-
tante e altas taxas de desemprego. O novo presidente concentrou esforos na
economia e criou o Plano Real. Com o fim de seu mandato e com a inflao
controlada graas criao da nova moeda, seu ministro da Fazenda, Fernan-
do Henrique Cardoso, foi eleito presidente da Repblica.
Durante os Governos Cardoso (1995-2002), foram implementadas
diversas medidas a fim de estabilizar as contas pblicas e fortalecer a democra-
cia brasileira. O controle da inflao facilitou a negociao entre Municpios e
Unio para redistribuio dos tributos. E, das 34 emendas constitucionais apro-
vadas durante os dois mandatos, 15 delas eram referentes ao pacto federativo.
No mbito tributrio, o governo federal aumentou sua arrecadao
sem ter que dividir com Estados e Municpios, por meio das contribuies so-
ciais. Posteriormente, a Lei de Responsabilidade Fiscal foi criada a fim de im-
pedir o endividamento dos Estados e dos Municpios, o que gerou um aumento
nominal da dvida pblica federal. Dessa maneira, a Unio passou a ter mais
controle sobre as dvidas dos entes federados.
A Lei Kandir foi outra ao de estabilizao econmica, ao buscar
aumentar os saldos na balana comercial. Com a medida, que entrou em vigor
em 1996, os produtos primrios e semielaboradores foram isentos de ICMS
nas exportaes. Isso, de fato, aumentou a competitividade dos produtos bra-
sileiros, mas, por outro lado, tambm aumentou as perdas no oramento es-
tadual e municipal, que ficam com 75% e 25%, respectivamente, do tributo.
Na rea da sade, o Governo FHC implantou o Piso de Ateno B-
sica (PAB) e na educao, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Essas medi-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 65


das visavam a uma maior coordenao das polticas pblicas. Os mecanismos
coordenados combinavam o repasse de recursos com o cumprimento de me-
tas preestabelecidas e a adoo de programas formulados de alcance nacional.
O governo implementou programas de redistribuio de renda com
repasse direto para a populao. Foi o caso: Programa de Erradicao do Tra-
balho Infantil (Peti); Programa Renda Mnima; Bolsa-Escola; Bolsa-Alimen-
tao e Vale Gs. Esses programas levados a cabo pelo governo federal pode-
riam envolver os governos locais na sua operacionalizao. A perspectiva era
de que o Pas precisava de um impulso para se desenvolver e que esse impul-
so deveria ser dado pela Unio.
Em 2003, assumiu a presidncia Luiz Incio Lula da Silva. As pri-
meiras aes do governo, para com os entes federados locais, foram a criao
do Comit de Articulao Federativa (CAF) e o Ministrio das Cidades. Ou-
tra medida foi o aumento em 1% nos repasses do FPM. Alm disso, o governo
federal passou a partilhar a Contribuio de Interveno no Domnio Econ-
mico (Cide) com os Estados e Municpios e possibilitou o parcelamento mais
flexvel das dvidas municipais com o INSS, que passou de 24 para 60 meses.
Em 2011, Dilma Rousseff assumiu a Presidncia da Repblica.
As aes mais recentes em prol dos Municpios sero apresentadas
no ltimo captulo deste volume e no segundo volume desta publicao. No
cabe, nesse momento de recuperao histrica mais ampla, detalhar o contex-
to poltico em que o Municpio se inseriu. O aprofundamento dessa discusso
ser feito durante a apresentao das conquistas municipalistas das dcadas
de 1980, 1990 e 2000.

1.11 Concluso

O contnuo impasse ao longo da histria sobre o papel que deveria


ser desempenhado pelos Municpios aponta para uma lgica ambgua da per-
cepo dos dirigentes polticos e dos juristas acerca do lugar desses entes no
Estado brasileiro. Em momentos de afirmao da autonomia local, h neces-
sariamente uma cobrana por maiores receitas. Sem meios financeiros, no h
como garantir uma autonomia de gesto por parte dos governos locais.

66 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Enfim,

[...] o conceito de municpio flutuou no Brasil ao sabor dos


regimes, que ora alargavam, ora comprimiam suas franquias,
dando-lhes liberdade poltica e financeira ou reduzindo-o
categoria de corporao meramente administrativa, embora
todas as Constituies do Brasil inscrevessem em seus textos
a to aspirada autonomia municipal. Essa autonomia, entretan-
to, at a Constituio de 1946 foi apenas nominal. No regime
monrquico o Municpio no a teve, porque a descentralizao
governamental no consultava aos interesses do imperador; na
Primeira Repblica no a desfrutou, porque o coronelismo su-
focou toda a liberdade municipal e falseou o sistema eleitoral
vigente, dominando inteiramente o governo local; no perodo
revolucionrio (1930-1934) no a teve, por incompatvel com
o discricionarismo poltico que se instaurou no pas; na Cons-
tituio de 1934 no a usufruiu, porque a transitoriedade de sua
vigncia obstou consolidao do regime; na Carta Outorgada
de 1937 no a teve, porque as Cmaras permaneceram dissol-
vidas e os prefeitos subordinados interventoria dos Estados.
Somente a partir da Constituio de 1946 e subseqente vi-
gncia das Cartas Estaduais e leis orgnicas que a autonomia
municipal passou a ser exercida de direito e de fato nas admi-
nistraes locais (MEIRELLES, 2003, p. 45).

A descentralizao deve valorizar o mbito local e a democracia por


meio de uma dinmica que englobe as decises tomadas pela instncia polti-
ca mais prxima do cidado. Em contrapartida, deve-se evitar que a descen-
tralizao seja produto de um Estado enfraquecido poltica e economicamente.
H uma ligao entre os regimes democrticos e a descentralizao
do poder, como pode ser observado ao longo da histria. O Brasil, como um
Estado democrtico, deve apoiar a autonomia dos Municpios a fim de garan-
tir o fortalecimento de uma federao que valorize a participao da popula-
o na poltica.
O pensamento de empoderamento do poder local possui dois mo-
mentos na histria do Brasil. O primeiro trata da valorizao do interior do
Pas, com fortes figuras polticas locais. Um municipalismo agrrio e no

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 67


autonomista. O segundo momento, ou uma segunda corrente de pensamen-
to, relaciona o poder local com o fortalecimento de um regime democrtico,
que responde melhor s demandas dos cidados. Conforme o Estado nacio-
nal brasileiro amadurece, a tendncia que se afaste a figura do Municpio
do incio do sculo XX.

68 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Captulo II

2. Municipalismo limitado. A primeira expresso


do movimento dos anos 1940 e 1950

2.1 Introduo

Este captulo explora as primeiras expresses organizadas do movi-


mento municipalista no Brasil, que se desenvolveram nas dcadas de 1940 e
1950 e que tiveram uma srie de conquistas normativas e prticas, j referida
no captulo anterior.
No entanto, essa periodizao exige dois detalhamentos. Em primei-
ro lugar, a visibilidade do movimento na dcada de 1940 (com destacada pre-
sena e influncia na Assembleia Constituinte de 1946) e na dcada de 1950
(com a organizao peridica dos Congressos Nacionais de Municpios) teve
como antecedente a ao e o pensamento de algumas figuras que fizeram par-
te da elite do movimento burocrtico-modernizador que se desenvolveu nas
dcadas de 1930 e 1940, orientado pelo esprito centralizador do Estado Novo.
Em segundo lugar, embora algumas expresses do movimento mu-
nicipalista continuem durante o governo militar ABM, Ibam, Congressos
Nacionais de Municpios , o movimento sofreu o impacto da restrio das
liberdades impostas no perodo e uma exitosa poltica de cooptao por par-
te das autoridades federais, reduzindo-se a uma mnima expresso. O mo-
vimento s se recuperaria progressivamente no comeo da dcada de 1980,
mas com protagonistas, objetivos e dinmicas diferentes, como ser visto no
prximo captulo.
O objetivo desta seo identificar como se desenvolveu o movi-
mento municipalista no perodo, quais foram suas origens, objetivos, funda-
mentos tericos, principais referncias individuais e expresses institucionais.
Para atingir esses objetivos, o captulo se inicia com uma discusso conceitual

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 69


sobre os movimentos municipalistas e o marco que envolve o desenvolvimento
do primeiro surto municipalista no Brasil (coronelismo e modernizao buro-
crtica). Em um segundo momento feita uma reviso dos antecedentes que
inclui a chamada campanha municipalista e o pensamento e ao de figuras
como Teixeira de Freitas e Rafael Xavier. Na terceira parte descrito o pice
do movimento, expressado na criao e no desenvolvimento de instituies
como a ABM, o Ibam e a ao dos Congressos Nacionais dos Municpios e
a interao entre esses corpos. Finalmente, o captulo concludo com a dis-
cusso sobre o declnio do movimento desde o golpe de 1964.

Quadro 2: Cronologia movimento municipalista: 1934-1987

Cronologia
1934: Incio da Campanha Municipalista
1946: Criao da ABM Constituio de 1946
1950: I Congresso Nacional de Municpios, Petrpolis (RJ).
1952: II Congresso Nacional de Municpios realizado, So Vicente (SP)
criao, nessa oportunidade, do Ibam em 1o de outubro
1954: III Congresso Nacional de Municpios, So Loureno (MG)
1957: IV Congresso Nacional de Municpios, Rio de Janeiro (RJ)
1958: VIII Congresso Interamericano de Municpios, Rio de Janeiro (RJ)
1959: V Congresso Nacional de Municpios, Recife (PE)
1963: VI Congresso de Municpios, Curitiba (PR)
1967: VII Congresso Nacional de Municpios, Belm (PA)
1972: VIII Congresso Nacional de Municpios, Guarapari (ES)
1979: IX Congresso Nacional de Municpios, Curitiba (PR)
1983: X Congresso Nacional de Municpios, Gramado (RS)
1984: XI Congresso Nacional de Municpios, Cambori (SC)
1985: XII Congresso Nacional de Municpios, Salvador (BA)
1987: XIII Congresso Nacional de Municpios, Rio de Janeiro (RJ)
Fonte: elaborao prpria.

70 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


2.2 Marco conceitual: municipalismo e movimentos
municipalistas

O municipalismo como conceito faz referncia ao lugar e ao papel


do Municpio na estrutura de governana de um determinado Pas. Nesse sen-
tido, o municipalismo no est necessariamente ligado ideia de autonomia,
descentralizao ou democracia.
O movimento municipalista faz referncia s foras que em deter-
minados contextos histricos reivindicam o Municpio como ator central da
organizao e vida de um determinado Estado. Esse movimento pode expres-
sar-se de muitas formas, requerendo autonomia ou no, defendendo ideais ru-
ralistas ou urbanos, defendendo a industrializao ou o agrarismo. Pode tam-
bm estar inspirado ou no em ideais de abertura democrtica.
Alm do contedo, os movimentos municipalistas se diferenciam de
acordo com as foras que os originam e os alimentam. As diferenas esto basi-
camente em se so criados como reflexo de demandas amplas da sociedade ou
se apenas representam interesses de pequenos grupos intelectuais ou polticos.

Quadro 3: Comparao dos dois movimentos municipalistas


da histria brasileira

1940-50s 1980-2010s
Autonomista No Sim
Democratizante No Sim
Urbano-agrarista Agrarista Urbano
Top-Down Bottom-up
Origem
(cima para baixo) (baixo para cima)
Descentralizador Apenas indiretamente Sim
Fonte: elaborao prpria.

2.1 O contexto: federalismo e modernizao burocrtica

Antes de entrar na anlise dos dois elementos que so considera-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 71


dos centrais para entender o contexto em que se desenvolveu essa primeira
expresso do movimento municipalista federalismo limitado, coronelismo
e modernizao burocrtica , necessrio ressaltar que o perodo, alm de
ser marcado por mudanas polticas, institucionais e normativas, trouxe pro-
fundas transformaes na dimenso urbano regional. Nas palavras de Santos
de Faria (2009, p. 2), um

momento crucial de conformao de uma economia urbana


marcada pela intensa industrializao do sistema de produo
focado na regio sudeste, mas principalmente em So Paulo
-, decorrente de elevados investimentos financeiros para infra-
-estruturao do territrio que foram empregados na regio
da capital paulista pelo governo federal, nas dcadas que se
seguiram (1950-1960-1970) aps a redemocratizao de 1946.

Esse processo de urbanizao tambm est caracterizado por outros


quatro elementos (SANTOS DE FARIA, 2009, p. 2): migraes internas do
campo para a cidade e de outras regies para o sudeste, especialmente So
Paulo; crescimento da populao urbana; expanso perifrica das cidades, au-
mentando demandas de melhor infraestrutura; intensa especulao imobiliria.

2.3.1 Municipalismo limitado e Coronelismo

O federalismo brasileiro com primrdios no incio do Imprio e


inspirado em ideias de cunho liberal e descentralizador nunca se identificou
com o municipalismo, porque concebia as provncias, e no os Municpios,
como unidades bsicas da construo da federao. A posterior consolidao
do movimento federalista aprofunda essa tendncia, j que se caracteriza prin-
cipalmente pela reao das elites regionais excessiva centralizao do poder
durante o final do perodo imperial. Nesse sentido, o movimento aparece co-
mo oposto ao acontecido no federalismo dos Estados Unidos, imaginado co-
mo frmula para esterilizar os movimentos centrpetos de desintegrao. No
caso brasileiro, o federalismo nasce associado ideia de descentralizao, mas
com restrio autonomia municipal.

72 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Na Repblica Velha, o federalismo se baseou no pacto oligrquico
conhecido como poltica dos governadores, j apresentado no captulo ante-
rior, que se articulava com a dimenso municipal por meio do coronelismo.
Os Estados mais poderosos Minas Gerais e So Paulo escolhiam o presi-
dente da Repblica, enquanto o resto das lideranas regionais mantinha total
autoridade sobre seu territrio, sendo a relao com os coronis locais um dos
elementos centrais desse controle. A falta de partidos polticos nacionais fa-
vorecia essa dinmica regionalista da organizao poltica da Repblica. Em
termos fticos, pela poltica dos governadores e pelo coronelismo, os Muni-
cpios dependiam econmica e politicamente dos governadores. Assim, nesse
primeiro exerccio de federalismo, h uma superioridade hierrquica da esfe-
ra estadual perante a federal e a municipal. Foi uma espcie de reao ao ex-
cessivo centralismo do Imprio (LUZ; SANTIN, 2010, p. 6).
Outra das caractersticas relevantes do federalismo na Repblica
Velha que vale a pena ser retomada a estrutura de distribuio dos recursos
fiscais. A arquitetura tributria estabelecia a autonomia financeira de cada um
dos Estados, fato que na prtica implicava a perpetuao das desigualdades
regionais. Assim, acentuava-se o carter hierrquico da federao, com alguns
Estados com grande peso nas decises e outros sem possibilidade alguma de
influenciar a poltica nacional.
Em relao poltica local, os coronis exerciam um papel de me-
diao entre os moradores do Municpio e os poderes pblicos. O nico con-
tato da populao especialmente aquela isolada do interior, que era a maio-
ria com o aparelho do Estado se dava nas eleies, em que se trocava votos
por favores especficos e individuais. O coronel, por sua vez, trocava servios
com as autoridades estaduais para manter o controle do seu territrio.
Assim, o municipalismo se desenvolve ligado a um tipo de organi-
zao das relaes polticas (LUZ; SANTIN, 2010) que torna virtualmente
impossvel qualquer tipo de autonomia local. O controle personalista do terri-
trio e da populao por parte de um chefe faz do Municpio um domnio pri-
vado, gerido pelo arbtrio absoluto do coronel, cujo interesse manter a de-
pendncia da populao sob sua prpria vontade. Como afirma Viana (apud
ALMEIDA; CARNEIRO, 2003, p. 126): O municpio era uma mera projeo

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 73


do poder privado do grande domnio rural. A esfera local concebida apenas
como recurso de poder poltico votos e no como uma unidade poltico-
-administrativa por parte das autoridades da Repblica Velha. Como reflexo
dessa concepo, os Estados tinham a atribuio de legislar sobre a organiza-
o dos Municpios (LUZ; SANTIN, 2010).
O coronelismo , em boa parte, expresso de uma forma de organi-
zao econmica pr-moderna, baseada na escravido e uma variante de uma
relao sociopoltica mais geral o clientelismo (FAUSTO, 2006). A transio
da sociedade brasileira para uma organizao capitalista gerou demandas pro-
gressivas de fortalecimento da Unio. No entanto, como essa transio foi lenta
e heterogeneamente distribuda em termos regionais, coexistiram em oposio
essas foras modernas (burguesas) que demandam um estado central forte,
junto com as foras do regionalismo particularista (LUZ; SANTIN, 2010).
justamente no fim da Repblica Velha que se consolida o movi-
mento de fortalecimento do governo federal, que tem como expresso rele-
vante a Constituio de 1937. Nela, se cristaliza a emergncia de Vargas e o
posterior estabelecimento do Estado Novo. A crise econmica (local e inter-
nacional), a ecloso do movimento tenentista e as cises entre as oligarquias
regionais marcam essa transio para o fim do auge do coronelismo. No en-
tanto, mesmo com o crescimento das atribuies federais e as tentativas expl-
citas do poder central de esterilizar o poder das oligarquias regionais, as elites
locais continuaram concentrando certa parcela do poder, obrigando inclusive
as autoridades dos Estados nomeadas pelo governo central (interventores) a
negociar com elas, para garantir certa estabilidade.

2.3.2 Modernizao burocrtica

Alm do particular tipo de federalismo, outro elemento fundamental


para entender os contornos do movimento municipalista do perodo o pro-
cesso de modernizao burocrtica que o Governo Vargas estimulou. O im-
pacto desse processo sobre o movimento municipalista foi profundo, na medi-
da em que as principais referncias da militncia municipalista e os principais
autores intelectuais do movimento faziam parte da elite burocrtica criada no

74 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


novo regime. Isso pode ser tambm verificado na formao de rgos como
o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Departamento de
Administrativo do Servio Pblico (Dasp), que deram suporte institucional no
incio da chamada Campanha Municipalista.
A Revoluo de 1930 teve uma srie de repercusses, mas sobretu-
do representou uma profunda transformao econmica, poltica e social; uma
passagem drstica de uma sociedade agrcola para uma sociedade industrial.
Um dos instrumentos dessa transformao estimulada e guiada pelo gover-
no central foi o processo de modernizao das estruturas burocrticas do Es-
tado. Como afirma Fausto (2006, p. 378):

O Estado Novo procurou reformular a administrao pblica,


transformando-a em um agente de modernizao. Buscou-se
criar uma elite burocrtica, desvinculada da poltica partidria
e que se identificasse com os princpios do regime. Devotada
apenas aos interesses nacionais, a elite deveria introduzir cri-
trios de eficincia, economia e racionalidade.

A mais emblemtica das expresses desse movimento foi a organi-


zao, em 1938, do Dasp (COSTA, 2008, p. 845): com a misso de denir
e executar a poltica para o pessoal civil, inclusive a admisso mediante con-
curso pblico e a capacitao tcnica do funcionalismo, promover a raciona-
lizao de mtodos no servio pblico e elaborar o oramento da Unio. O
Dasp tinha sees nos Estados e nos Municpios, encarregadas de levar as di-
retrizes centrais ao resto das unidades da federao.
Falando sobre a ao do IBGE de grande impacto sobre o desen-
volvimento do municipalismo , afirma Camargo (2008, p. 40) As tabelas,
os censos, os mapas, e os cartogramas produzidos pelo Instituto afirmavam a
referncia a um coletivo nacional, fixavam o poder do Estado sobre o espao
fsico e sua populao, em sociedade, num territrio. A criao de uma iden-
tidade nacional tendo como instrumento uma pedagogia do espao visa-
va a diluir a referncia dos Estados como identidade principal.
A ao modernizadora das novas estruturas criadas transcendia, na
viso das autoridades do Estado Novo, a questo tcnica. A racionalizao do

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 75


comportamento administrativo tinha um claro objetivo poltico, em que at os
rgos nacionais de estatstica serviram ao propsito de moderar o poder das
oligarquias regionais sobre seus territrios de influncia a eliminao do pa-
trimonialismo. A ao do Conselho Nacional de Geografia (CNG) um bom
exemplo disso. A delimitao precisa do territrio revelava as manipulaes
irregulares das fronteiras feitas pelas oligarquias regionais e as obrigava a ne-
gociar (CAMARGO, 2008, p. 41).
A elite municipalista que deu corpo conceitual e gestou as primeiras
expresses prticas do movimento municipalista no apenas fazia parte central
do projeto burocrtico modernizador como tambm utilizou os recursos hu-
manos, administrativos e tcnicos que tinha disposio para espalhar o cre-
do municipalista pelo Brasil todo.

2.4 Antecedentes e referncias intelectuais

2.4.1 A campanha Municipalista

A exploso e as conquistas do movimento municipalista nas dca-


das de 1940 e 1950 tm como antecedente e marco de referncia contextual a
chamada Campanha Municipalista, que, com altos e baixos, se desenvolveu
ao longo de trs dcadas, iniciando em meados dos anos 1930. O objetivo da
Campanha foi a valorizao do Municpio como esfera pblica destacada, ou,
nas palavras de um dos fundadores do movimento Rafael Xavier: A est,
meus Senhores, o propsito da Campanha Municipalista: revitalizar a econo-
mia municipal, para tornar possvel o progresso do Interior e a melhoria das
condies de vida das respectivas populaes (XAVIER, 1948, p. 307). A
Campanha foi basicamente um movimento de conscientizao sobre o estado
calamitoso em que os Municpios brasileiros especialmente os pequenos e
mdios do esquecido interior se encontravam na poca e sobre como a su-
perao dos problemas polticos e econmicos crnicos do Pas dependia jus-
tamente da revitalizao da vida municipal.
As referncias intelectuais da campanha insistiam sistematicamen-
te na baixa proporo dos recursos fiscais que as entidades municipais rece-

76 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


biam. Como contraponto, pressionavam por uma reforma profunda nos crit-
rios de distribuio que desse a essas esferas esquecidas pela Unio recursos
suficientes para completar sua obra civilizatria. Como ser visto adiante, es-
sa era uma crtica ao processo de modernizao baseado na urbanizao, in-
dustrializao e migrao interna massiva, que compunha a base do credo
municipalista da Campanha em seu incio.
Uma das caractersticas principais da Campanha Municipalista que
sua gnese e seu desenvolvimento inicial esto ligados diretamente ao de
uma parte da elite burocrtica elevada categoria social modernizadora du-
rante a era Vargas. Em efeito, a denncia das misrias histricas da vida mu-
nicipal, da necessidade de reformas profundas e de suas respectivas solues
no partiu dos prprios Municpios prefeitos ou legisladores , mas de bu-
rocratas-intelectuais que ocuparam cargos de destaque nas estruturas criadas
na dcada de 1930, como os j citados IBGE e Dasp. Nesse sentido, parte da
ao inicial desses funcionrios foi comunicar as bases do movimento e pro-
curar adeses entre as lideranas municipais para que a Campanha no fosse
apenas uma utopia.
A pretenso tcnica da Campanha no foi um acaso. Os principais
idealizadores do movimento temiam uma eventual contaminao se questes
polticas e partidrias fossem introduzidas. Nas palavras de Xavier (1948, p.
307): No sendo, e no desejando ser, uma campanha poltico-partidria, o
municipalismo, acima de tudo, uma ao de sentido construtivo, pelo fortale-
cimento econmico do Municpio, como base indispensvel preservao de
sua autonomia municipal. Depois de relatar a existncia de duas fases na ao
municipalista executiva e terica , ele defendia que a fonte de inspirao
terica do Municipalismo deve permanecer em territrio alto e neutro, alimen-
tando as vrias vertentes partidrias ou simplesmente ideolgicas. Essa situa-
o ser uma garantia de que as guas se conservaro puras, impoludas pelos
venenos que intoxicam o nosso ambiente poltico (XAVIER, 1949, p. 62). Es-
se mesmo esprito animar a criao da ABM, em 1946, e do Ibam, em 1952.
Os membros dessa elite burocrtica municipalista utilizaram as van-
tagens que outorgavam-lhes seu status de funcionrios pblicos, destacados
para espalhar nos mais recnditos locais do Brasil o iderio municipalista. As

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 77


palestras eram um recurso frequente, assim como a ao civilizadora dos
delegados dos rgos do governo central nos Municpios.
Um exemplo desse processo o papel central que o IBGE ocupou
no incio da campanha. No IBGE, o Movimento Municipalista Brasileiro
teve sua gnese, na fase contempornea, e daqui partiram os grandes incen-
tivos para a cruzada magnfica de que resultou (SANTOS, 2008, p. 18). A
estrutura ramificada da instituio criada para estabelecer a presena do
governo central em todos os locais facilitou a disperso das ideias munici-
palistas. De fato, na prpria estrutura do IBGE, os Municpios tinham pari-
dade de representao com os Estados e a Unio (CAMARGO, 2008, p. 39).
Em uma publicao de 1945, aparece claramente o compromisso municipa-
lista do IBGE e seu papel na construo do novo Brasil encaminhar, por
meio do revigoramento do sentimento municipalista, a correlata conteno do
sentimento regionalista (CAMARGO, 2008, p. 44). Uma vocao agrarista
comum tambm aproximava o IBGE e a Campanha: O IBGE e seu quadro
tcnico se aproximaram da via agrarista de modernizao do Estado brasilei-
ro (CAMARGO, 2008, p. 43).
A partir desse impulso inicial, se multiplicaram congressos de
Municpios e Cmaras municipais em muitas regies do Pas (XAVIER, 1949,
p. 450). De fato, o primeiro Congresso Nacional dos Municpios (1950) um
dos maiores eventos na histria da Campanha foi realizado por deciso de
30 encontros regionais (REVISTA BRASILEIRA DE MUNICPIOS, 1949).
Embora paradoxal em aparncia, o governo centralista de Vargas foi
simptico ao municipalismo. As demandas do movimento eram convergentes
com a lgica de concentrao de poder na Unio, que exigia a esterilizao
progressiva do poder das elites regionais sobre seus territrios. Havia tambm
uma convergncia conceitual: a crtica ao federalismo exacerbado da Repbli-
ca Velha. Ademais, a Campanha Municipalista, em seu incio, tambm no foi
explcita na defesa da autonomia municipal. Seu objetivo principal era o au-
mento da participao dos Municpios na renda pblica e a reforma administra-
tiva. Em todo caso, a dinmica de poder entre as instncias federativas durante
a era Vargas foi sempre no sentido de fortalecer o governo central, os limitados
ganhos dos Municpios aconteceram s expensas dos Estados, e no da Unio.

78 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Melo tambm defende esse argumento (2008, p. 54) ao afirmar que
aps a Revoluo de 30 e particularmente durante o Estado Novo, o muni-
cipalismo foi elevado condio de princpio programtico das elites gover-
namentais e de pea importante da estratgia de nation-building perseguida.
Continua Melo (2008, p. 56):

Embora o projeto poltico das elites autoritrias da Era Vargas


se caracterize por uma profunda centralizao poltica, admi-
nistrativa e financeira e, portanto, contrria ao conceito de
autonomia que subjacente ao municipalismo ele se baseia
numa concepo plebiscitria (PITKIN, 1967) e corporativa de
representao poltica. Nessa concepo, o municpio matriz
bsica da sociedade poltica est orgnica e simbioticamente
entrelaado com o poder central. Sem mediaes de instn-
cias territoriais ou poltico-partidrias que distoram essa
identidade de fins, a articulao entre os dois nveis est asse-
gurada pela centralizao, que aproxima e rene os dois p-
los. O municpio emerge, nessa perspectiva, como umaesfera
comunitria portanto pr-poltica que acomoda apenas a
coletividade das famlias e seus valoresainda no distorcidos
pelas instncias de representao.

Existe, no entanto, outro paradoxo nessa histria inicial do muni-


cipalismo brasileiro, que se prolongou ao longo de todo o perodo varguista
e, com menos intensidade, depois dele. As referncias intelectuais iniciais da
Campanha eram, por sua condio de funcionrios pblicos de alta qualifica-
o, agentes da transformao modernizadora conduzida desde cima. No en-
tanto, sua concepo de progresso e modernidade colocava-os em contradio
com o projeto que a posteriori acabou se consolidando com o Estado Novo: o
projeto urbano-industrial. De fato, era uma vocao agrarista que animava os
primeiros municipalistas. Inspirados nas ideias de Alberto Torres, defendiam
a condio agrria do Brasil e projetavam, como consequncia, que o futuro
mais brilhante do Pas residia na atividade agrcola do interior, e no na in-
dstria artificial, acompanhada dos males da urbanizao e da excessiva bu-
rocratizao.
Finalmente, um ltimo elemento para ser destacado a tenso per-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 79


manente entre os defensores da pureza do movimento municipalista e aque-
les que propunham uma ao poltica mais direta, que envolvia inclusive a
criao de um partido municipalista. Como ser visto nas prximas pginas,
essa dialtica entre os diferentes grupos teve forte influncia na dinmica do
movimento na dcada de 1950 e incio da de 1960.

2.4.2 As referncias intelectuais

Alberto Torres
Segundo Melo (2008, p. 52), a fuso entre o agrarismo e o muni-
cipalismo (que informara o movimento municipalista no perodo analisado)
se produz na Repblica Velha com a obra de Alberto Torres. Torres parte de
um diagnstico da situao do Brasil que contrape uma realidade normativa
(uma federao que apenas na fico serve como instrumento de agregao de
interesses individuais) e uma realidade emprica, um Pas real composto por
cls locais dispersos nos municpios num imenso territrio (MELO, 2008,
p. 52). Insistindo sobre a vocao agrarista do Brasil, o autor argumentava
que nesse Pas real que o mundo rural est a essncia da brasilidade. A
instaurao do federalismo durante a Repblica teria, segundo ele, desmem-
brado o Pas e condenado os Muncipios do interior ao isolamento. A obra
de redeno do mundo rural e da prpria civilizao brasileira exigiria
necessariamente um Estado forte e centralizado.
Essa ideia de redeno da vida rural, de acordo com Melo (2008),
fazia parte da concepo de modernidade de muitos dos idelogos da era
Vargas, como Euclides da Cunha, Monteiro Lobato e, principalmente, Oliveira
Vianna quem, como virtual idelogo oficial do Estado Novo, chegou a ter
uma ampla influncia do desenho das polticas do perodo.
Arajo (2005, p. 166) v como curioso o fato de o pensamento de
Torres ter virado fonte de inspirao para a Campanha Municipalista dos anos
1930, j que, segundo o autor, no aparece em sua obra uma defesa explci-
ta do protagonismo da esfera municipal, mas sim de uma forte centralizao
administrativa como forma de correo dos males do federalismo regionalista
exagerado da Repblica Velha. Esse fato no to curioso quando so expos-

80 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


tas as consideraes j apresentadas sobre o carter ambguo do conceito de
autonomia municipal, caracterstico do perodo.

Mrio Augusto Teixeira de Freitas


Teixeira de Freitas foi secretrio-geral do Conselho Nacional de
Estatstica e do IBGE por 12 anos (1936-1948). Por meio dessa instituio,
foi uma das figuras mais relevantes da Campanha Municipalista (SANTOS,
2008, p. 13), defendendo a valorizao das entidades locais, clula bsica da
organizao nacional em sua viso.
Seu pensamento partia da premissa de que os centros urbanos ope-
ravam como mecanismos perversos formas tentaculares de vampiris-
mo (TEIXEIRA DE FREITAS, 1948a, p. 86) de suco das energias dos
Municpios pequenos e mdios, cujo objetivo era manter o predomnio, e
satisfazer as exigncias de conforto, da insignificante minoria que conforma
a elite dirigente (TEIXEIRA DE FREITAS, 1948a, p. 86). Em termos mais
grficos: [...] as metrpoles, dizia, so, ao inverso, centros de absoro insa-
civel e cada vez maior das energias, dos valores, dos recursos espontneos
da comunidade (TEIXEIRA DE FREITAS, 1948a, p. 87).
Os governos federais e estaduais seriam parte desse crculo vicioso,
j que longe de prestar servios relevantes comunho nacional, retiram um
quinho leonino da economia nacional sem cumprir com as obrigaes que
cabem ao Estado moderno. A grande vtima dessa transferncia de recursos
a economia rural da Nao (TEIXEIRA DE FREITAS, 1948a, p. 88), que
transforma o Brasil rural em um feudo do Brasil urbano. Como consequn-
cia, as bases da nacionalidade encontram-se ameaadas: Por tanto senhores,
em ltima anlise, a complexa morbidez do corpo brasileiro, os apavorantes
desequilbrios patolgicos que ele nos apresenta [...], tm sua razo de ser
primordial na doena, na atrofia, na atonia, no depauperamento do Municpio
(TEIXEIRA DE FREITAS, 1948a, p. 90).
Essa atrofia deve-se principalmente ausncia de rendas suficien-
tes para gerir a administrao municipal, junto com outras falhas mestras:
a falta de condies do meio comunal para formar ou contratar administra-
dores municipais eficientes; a falta de superviso de parte da opinio pblica

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 81


ignorante, pobre e submetida vontade do coronel; o fato de que os escassos
recursos eram desviados para alimentar o interesse poltico dos chefes muni-
cipais; e a incapacidade absoluta de os Municpios influenciarem os planos
superiores de governo.
A sada para essa situao repousa em uma mudana de mentalidade
que deve invocar o lema rumo ao Oeste: o que vale dizer, ao Brasil interior,
ao Brasil esquecido, ao Brasil combalido, ao Brasil espoliado, numa palavra,
ao Brasil-Municpio (TEIXEIRA DE FREITAS, 1948a, p. 90).
O ideal agrarista de Teixeira de Freitas refletido em seu artigo A
Socializao Rural, no qual ele afirma que o caminho para o progresso passa
por assegurar aos homens do campo, reunidos em sociedade, trabalho, sa-
de, segurana, escola e igreja (RBM, 1940b, p. 292 vol. 3-4). A proposta
visava criao de um centro poderoso de educao agrria, instrumento
da ruralizao racional e nacionalista do hinterland brasileiro, que contribui-
ria para o ideal torreano de reerguimento de nossas mseras populaes ru-
rais, de aproveitamento das nossas prodigiosas possibilidades agro-pastoris
(TEIXEIRA DE FREITAS apud CAMARGO, 2008, p. 45).

Rafael Xavier
Xavier, j amplamente referenciado aqui, foi o sucessor de Teixeira
Freitas como secretrio-geral do Conselho Nacional de Estatstica, entre 1948
e 1951. Chegou presidncia do IBGE em 1961. Foi o fundador da Campanha
Municipalista em meados dos anos 1930 (ARAJO, 2005) e foi primeiro o
presidente da Associao Brasileira de Municpios (ABM).
Entre suas ideias destacveis est a reivindicao ou at a idealizao
da situao dos governos locais durante a colnia, poca em que a autoridade
municipal, representada pela Cmara, detinha a fora do poder, e atravs da
sua atuao, fixava as diretrizes da vida coletiva (XAVIER, 1948a, p. 305).
Essa ideia, que destaca o papel dos Municpios como mecanismo de centra-
lizao e controle de parte da Coroa portuguesa, est longe de ser consensual
na literatura especializada (ARAJO, 2005, p. 166).
De todos os modos, ele acreditava que primeiro o Imprio, mas so-
bretudo o regime republicano, tinha operado de forma tal que os Municpios

82 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


acabaram perdendo sua condio de atores relevantes no cenrio poltico: a
evoluo dos acontecimentos polticos e administrativos, no decorrer dos anos,
modificou esse estado de coisas, at chegar ao extremo oposto de nada caber
ao Municpio, de tudo lhe ser negado, a comear pela base econmica, sem a
qual mera fico jurdica a autonomia poltica (XAVIER, 1948a, p. 305).
Assim como Teixeira de Freitas, Xavier defendia que a grande mis-
ria dos Muncipios radicava na ausncia de recursos para gerir seus assuntos, o
que os fez refns dos Estados, embora a Constituio de 1891 tivesse assegu-
rado a autonomia. A falta de renda para executar obras fundamentais estava na
base do processo de evaso demogrfica: carecem os municpios de recursos
capazes de manter fixados as solo os seus filhos (XAVIER, 1948a, p. 306).
A soluo para evitar essa injustia, e ponto de partida para todo
o esforo de salvao nacional, reside na atribuio aos Municpios de uma
proporo maior da renda pblica atravs de uma sbia poltica de descen-
tralizao administrativa poderemos evitar o crime do desbaratamento em
obras inteis ou sunturias, nas capitais dos estados e da Repblica, do que
o produto exclusivo dos esforos e sacrifcios do homem do interior (Xa-
vier, 1948, p. 307).
Aparece tambm em seu pensamento o argumento da transferncia
de rendas e energia do Brasil rural para o Brasil urbano: dessoraram o Muni-
cpio pela sangria fiscal, para, em detrimento dele, alimentar, at a indigesto,
os errios federais e estaduais (XAVIER, 1949, p. 59). A tendncia agrarista
do municipalista fica clara nessas palavras: a ambientao de um novo rura-
lismo necessrio, no s porque o Pas vive principalmente de sua agricul-
tura e de sua pecuria, mas tambm porque a vida rural conveniente para a
formao do povo (REVISTA BRASILEIRA DE MUNICPIOS, 1950, 273).
Xavier no negava a importncia das instncias estadual e federal
para fixar o rumo das grandes iniciativas de desenvolvimento, entretanto,
nenhum rgo mais autorizado, mais credenciado para o estudo e mesmo, para
a soluo de grande nmero de problemas de ordem local, ou relacionados a
uma zona geogrfica restrita, de que o Municpio (XAVIER, 1949a, p. 201)
Entre os esforos necessrios para fortalecer os Municpios estava
o desenvolvimento de um mercado interno dotado de um maior poder de ab-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 83


soro dos produtos derivados da industrializao das matrias-primas. Dessa
forma, se evitaria ficar a merc dos caprichos dos mercados do Brasil urba-
no e internacional (XAVIER, 1949a, p. 200).

Quadro 4: Princpios do municipalismo inicial

Princpios
O ncleo da brasilidade reside na vida rural, de
Agrarismo:
modo que sua redeno a redeno do Pas.
A concentrao de populao e as atividades
econmicas em grandes aglomerados s
Antiurbanismo degradam as condies da vida pblica e da
privada: misria, desigualdade, reproduo
desnecessria de instncias burocrticas.
A vocao do Brasil est na atividade agrcola,
Anti-industralismo
e no na industrializao artificial.
Os fluxos populacionais internos refletem
Antimigrao interna a incapacidade dos Municpios de garantir
sustento para seus filhos.
Funo modernizadora Competncia tcnica como base do progresso.
da administrao Funo cultural do agente burocrtico.
Mecanismo para dar aos Municpios os
Reforma Tributria instrumentos para cumprir com sua obra
civilizatria.
Fonte: elaborao prpria.

2.5 O pice do movimento: A ABM, o Ibam e os


Congressos

Depois de mais de uma dcada de existncia, o movimento munici-


palista encarnado na Campanha gerou, a partir de 1946, uma srie de resulta-
dos expressivos: de um lado, a expanso das atribuies dos governos locais
na Constituinte de 1946; de outro, a criao de trs instncias institucionais:
a Associao Brasileira dos Municpios (ABM), os Congressos Nacionais
dos Municpios e o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam).

84 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Dado que as conquistas municipais na Constituio de 1946 foram tratadas
no captulo anterior, focar-se- aqui essas trs expresses institucionais que
representaram os interesses do municipalismo no perodo agora analisado.

2.5.1 A ABM

A Associao Brasileira dos Municpios foi criada em maro de


1946 na cidade de Petrpolis, Rio de Janeiro, por iniciativa do IBGE e em
cumprimento a uma deciso da Junta Diretora do Congresso Interamericano
de Municpios. O objetivo explcito foi agregar os esforos do movimento
municipalista aos trabalhos da Conveno Constituinte, que se preparava para
dar nova forma jurdico-institucional ao pacto federativo brasileiro aps a Era
Vargas. Assim, liderado pelas referncias da elite burocrtica municipalista,
o ato de fundao da ABM contou com a presena de vereadores, prefeitos,
deputados e senadores, cuja principal bandeira foi a reviso da competn-
cia tributria. Conforme j sugerido, a ideia bsica dos intelectuais da nova
Associao foi a de estabelecer um rgo que, colocado acima de interesses
polticos ou mesmo de objetivos imediatistas, operasse como instrumento
adequado ao estudo e ao encaminhamento de sugestes e medidas prticas
destinadas a revitalizar as clulas fundamentais da comunidade nacional
(REVISTA BRASILEIRA DE MUNICPIOS 1948, p. 121).
No primeiro estatuto da instituio, aprovado em maio de 1946, apa-
rece claramente a natureza e os objetivos da ABM (REVISTA BRASILEIRA
DE MUNICPIOS, 1949, p. 121):

Art. 1: A Associao Brasileira de Municpios uma sociedade


civil, de mbito nacional, destinada ao estudo e elaborao de
solues para os problemas municipais, operando num regime
de estreita articulao e ntima cooperao com as municipali-
dades e quaisquer entidades federais ou estaduais.
Art. 2: So objetivos especficos da Associao Brasileira de
Municpios:
a) estudar, permanentemente, a organizao, o funcionamento,
as condies e os mtodos de trabalho dos Municpios brasi-
leiros, visando ao seu melhor rendimento;

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 85


b) promover o maior intercmbio possvel entre os Municpios
e com eles colaborar no planejamento, na orientao, na assis-
tncia, na tcnica e na implantao de quaisquer modificaes
ou reformas administrativas;
c) receber, estudar e difundir sugestes sobre assuntos de ad-
ministrao municipal, promovendo, para tal fim, em colabora-
o com os rgos federais e estaduais por meio de palestras,
documentrio, congressos, publicaes etc. ampla difuso de
ensinamentos sobre os princpios, os problemas e a tcnica de
administrao municipal;
d) prestar aos Municpios completa e efetiva assistncia;
e) Realizar os objetivos de cooperao expostos nos Estatutos
da Comisso Pan-Americana de Cooperao Intermunicipal,
nas formas recomendadas e ratificadas pelos Congressos Pan-
-americanos de Muncipios e pela VI Conferncia Internacio-
nal Americana.

Assim, a ABM foi criada como uma instituio de representao dos


interesses do movimento municipalista, de demandas da esfera federal, e no
do interesse dos Municpios per se. Em duas instncias principais fica clara
essa orientao: a composio da diretoria da ABM, elencada principalmen-
te por burocratas federais, e os membros dos Congressos Nacionais de Mu-
nicpios, com senadores, deputados federais e governadores, deputados esta-
duais e uma gama de outros agentes polticos ou administrativos das outras
esferas de governo.
No entanto, o decorrer do tempo e a evoluo exitosa do Movimen-
to Municipalista foram mudando o comportamento da instituio. Em 1952,
durante o II Congresso Nacional dos Municpios, h uma mudana relevante
no estatuto da ABM e ela se torna uma espcie de Conselho Nacional, fican-
do assim incumbida de orientar, nas suas linhas mestras, a poltica municipa-
lista [...] (REVISTA BRASILEIRA DE MUNICPIOS, 1952, p. 545). Para o
presidente da entidade na poca Rafael Xavier , a justificativa da transfor-
mao da estrutura da entidade era necessria pelas transformaes dos Mu-
nicpios ao longo dos anos prvios e pelos escassos recursos da instituio pa-
ra atingir seus objetivos.
A reviso dos novos objetivos especficos da instituio sustenta o

86 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


argumento de que progressivamente a ABM tornou-se uma instncia de re-
presentao poltica, abandonando as aspiraes iniciais da elite burocrtica
que a criou (MELO, 2008). Esses novos objetivos da ABM foram: a) formu-
lar as diretrizes do Movimento Municipalista do Pas; b) promover o aper-
feioamento da administrao municipal; c) sugerir ao poderes competentes
as medidas que parecerem oportunas; d) realizar objetivos de cooperao; e)
propugnar a aplicao integral dos dispositivos contidos na Carta e nos demais
documentos emanados dos Congressos Nacionais; f) promover, a cada dois
anos, a realizao dos Congressos Nacionais dos Municpios.
A ABM ficou encarregada de apresentar aos poderes Legislativo e
Executivo a convenincia da Operao Municpio (REVISTA BRASILEIRA
DE MUNICPIOS, 1955, p. 5), um plano nacional de obras e servios muni-
cipais. As gestes frente a diferentes autoridades governamentais (solicitando,
por exemplo, repasses atrasados do imposto de renda ou a participao dos
Municpios no Fundo Rodovirio Nacional) eram temas frequentes das reu-
nies do Conselho Deliberativo da ABM. Os novos estatutos mantiveram, no
entanto, a viso ampla da participao na Associao: basicamente qualquer
pessoa ou entidade interessada na problemtica municipal poderia participar
em qualidade de scio.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 87


Ilustrao 1: Capa da 1a Revista Brasileira de Municpios

Fonte: Revista Brasileira de Municpios, 1948.

Finalmente, cabe ressaltar que a ABM teve desde 1948 a Revista


Brasileira dos Municpios como principal rgo de difuso. Editada em par-
ceria com o IBGE, ela estava destinada a levar a todos os municpios do Bra-
sil a verdade e a flama dos ideais pelos quais propugnava (REVISTA BRA-
SILEIRA DE MUNICPIOS, 1952, p. 545).

88 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


2.5.2 Os Congressos Nacionais dos Municpios

Embora organizados pela ABM, os Congressos Nacionais merecem


considerao individual por seu destaque como foros amplos de discusso e
ao no mbito do movimento municipalista. Nesses encontros regulares, in-
telectuais e polticos avaliavam o rumo do movimento municipalista, o im-
pacto sobre a situao dos Municpios e se propunham novos cursos de ao,
como a criao do Ibam no Congresso de 1952 e a coordenao da Operao
Municpio.
Treze Congressos Nacionais foram realizados no perodo considera-
do; no entanto, o foco se concentra nos seis primeiros (1950-1963), que foram
os mais importantes em termos de expresses prticas e impacto sobre a vida
poltica nacional do primeiro momento do movimento muncipalista. Conforme
ser tratado no prximo captulo, os Congressos, de forma particular, e o mo-
vimento como um todo entraram em declnio na dcada de 1960, para prati-
camente desaparecer durante alguns anos do regime militar. Nos anos 1980,
com a reabertura poltica, a frequncia de suas realizaes aumentariam, mas
agora sob a coordenao da Confederao Nacional de Municpios.
O primeiro dos Congressos foi realizado em Petrpolis (RJ) em
1950 e se originou de uma srie de resolues de mais de trinta congressos
e convenes municipais e regionais realizados nos anos prvios, no marco
da Campanha Municipalista. Nas reunies preliminares, foi aprovado um
Regimento Interno que fixou como objetivo o estudo objetivo dos proble-
mas municipais, de modo a ser fixada uma diretriz uniforme no encaminha-
mento e soluo dos assuntos vitais para progresso do Municpio brasileiro
(REVISTA BRASILEIRA DE MUNICPIOS, 1949, p. 353).

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 89


Ilustrao 2: Foto do 1o Congresso Nacional de Municpios

Fonte: Revista Brasileira de Municpios, 1950.

O Congresso contou com a participao de prefeitos, vereadores, de-


putados, tcnicos, assessores e outros interessados na problemtica municipal.
Destacou-se a participao do presidente Dutra, que afirmou que grande a
responsabilidade dos que, nessa fase da nossa histria, esto a frente das nos-
sas Municipalidades. Deles, mais do que quaisquer outros, depende no Brasil
o destino da Democracia, quer como regime, quer como estilo de vida (RE-
VISTA BRASILEIRA DE MUNICPIOS, 1950, p. 278).
Na abertura do Congresso, o ento presidente da ABM afirmou: Pen-
so que em nenhuma outra ocasio um congresso representou de modo to ex-
pressivo a nossa Ptria, em seus vitais interesses, em sua poltica no partid-
ria, alheia a todo personalismo e em suas profundas necessidades de reforma
(REVISTA BRASILEIRA DE MUNICPIOS, 1950, p. 271).
Entre seus resultados, a Revista Brasileira dos Municpios ressalta
a adoo de resolues concernentes efetivao da autonomia assegurada
constitucionalmente aos municpios; a aprovao de indicaes em torno das

90 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


vantagens da cooperao interadministrativa; a indicao de sugestes per-
tinentes fixao do homem terra; e o destaque da necessidade de elabo-
rao de um Cdigo Tributrio Nacional em que se fixem as normas gerais a
serem observadas e complementadas, como medida indispensvel a consoli-
dao das reivindicaes municipais (REVISTA BRASILEIRA DE MUNI-
CPIOS, 1950, p. 255).
O I Congresso gerou uma Carta de Declarao de Princpios, Direi-
tos e Reivindicaes Municipais, que sintetizava as principais aspiraes do
movimento municipalista na poca. Entre os principais pontos, ressalta-se a
autonomia municipal concretizada: a) pela eleio direta do prefeito e dos ve-
readores; b) pela elaborao de sua prpria Lei Orgnica; c) pela administra-
o prpria, especialmente em referncia renda prpria e organizao dos
servios pblicos locais.
A efetivao da autonomia implica uma justa e ponderada distri-
buio dos encargos e deveres pblicos entre as trs esferas administrativas
da organizao da Repblica (REVISTA BRASILEIRA DE MUNICPIOS
1950, p. 317). O exerccio da autonomia se justifica na soluo dos problemas
poltico-administrativos do Municpio. Aparece tambm entre os destaques da
Declarao o estmulo ao agrupamento de Municpios em forma de consrcio
para a soluo coordenada de problemas locais.
Sobre o mbito de ao prpria dos Municpios, a carta estabelecia
um cardpio amplo:

O que a Constituio consagra como de peculiar interesse dos


Municpios envolve atividades relacionadas a todos os aspec-
tos da vida dos cidados, abrangendo no apenas os servios
pblicos atualmente de responsabilidade dos Prefeitos e das
Cmaras, como os de gua, esgoto e eletricidade, seno ainda
a assistncia social, a educao, a polcia, a Justia, a viao, a
sade pblica, a produo e o credito (REVISTA BRASILEIRA
DE MUNICPIOS, 1950, p. 319).

Para cumprir com essas obrigaes, os Municpios reivindicaram o


recebimento de pelo menos 40% das rendas pblicas arrecadadas no Pas. Es-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 91


sa necessidade de mudar a distribuio dos recursos fiscais aparece sistema-
ticamente ao longo do documento e de outros produzidos pelo movimen-
to municipalista e provavelmente a sua principal reivindicao na poca.
Finalmente, a Carta designa a ABM rgo oficial das Municipalidades do
Pas como a delegada para efetivar as providncias para concretizar suas
reivindicaes.
O II Congresso Nacional foi realizado em 1952, em So Vicente
(SP), com o mesmo objetivo do primeiro: o estudo dos assuntos municipais.
Trs decises transcendentes foram tomadas no evento: a fundao do Institu-
to Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam), a mudana dos estatutos da
ABM e a reformulao da Carta Municipalista. Esse Congresso contou com
uma participao maior que a do primeiro, incluindo de novo o presidente da
Repblica, agora Getlio Vargas, que falou dos Municpios como fora mode-
ladora da vida poltica e econmica do Pas e reconheceu a preocupao dos
governos locais com a gesto dos recursos fiscais e a importncia dos meios
tcnicos para melhorar a administrao.
A chamada Carta Municipalista de So Vicente em boa medida re-
produzia as aspiraes localistas do primeiro Congresso, sintetizadas nesses
princpios: autonomia, cooperao administrativa intermunicipal, colabora-
o intergovernamental, combate ao xodo rural, organizao racional da pro-
duo, planejamento, turismo, assistncia e previdncia social s populaes
rurais, reivindicaes tributrias e outas (REVISTA BRASILEIRA DE MU-
NICPIOS, 1952, p. 537). Como em vrias expresses prvias do movimento
municipalista, a maioria das reivindicaes fazia referncia a questes tribu-
trias. Aparece com mais nfase, no entanto, a ideia de que a ABM o rgo
oficial das municipalidades do Pas.
O terceiro Congresso dos Municpios foi realizado em maio de 1954,
em So Loureno (MG). Novamente com a presena do presidente Getlio
Vargas, o encontro promulgou uma Carta dos Municpios, que basicamente
insistia nos princpios e nas reivindicaes dos Congressos anteriores, assim
como ratificao do papel da ABM como rgo de representao municipalista
e o Ibam como brao tcnico. No mesmo Congresso, foram eleitas as novas
autoridades da ABM, saindo Rafael Xavier da presidncia pela primeira vez

92 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


desde a fundao da associao em 1946, o novo responsvel pela entidade
foi Osrio Nunes.
Foi justamente Osrio Nunes o encarregado de sintetizar as denn-
cias do movimento municipalista na introduo obra titulada O clamor dos
Municpios, publicao nascida do IV Congresso Nacional, realizado no Rio
de Janeiro, de 27 de abril a 5 de maio de 1957. Entre os principais pontos des-
tacados por Osrio estavam (ARAJO, 2005, p. 167): capitais estruturadas e
Municpios do interior esfarrapados; cota de 10% do imposto de renda siste-
maticamente negado, embora garantido no texto constitucional de 1946; Ibam
com capacidade insuficiente para prestar assistncia tcnica aos Municpios.
A publicao reitera muitas das demandas histricas do municipa-
lismo desde sua consolidao na dcada de 1930: discriminao na distribui-
o de rendas, Municpios convertidos em colnia interna das metrpoles
brasileiras, esvaziamento de recursos e misria da populao do interior e o
papel central do Municpio para estimular o progresso em geral. As reivindi-
caes tomam corpo em uma proposta de reforma constitucional, cujo prin-
cipal objetivo foi a modificao do sistema tributrio e uma atualizao das
atribuies de todas as esferas administrativas para lidar com as exigncias
cada vez mais largas e intensas das populaes (ARAJO, 2005, p. 168).
O encontro contou tambm com a presena do presidente Juscelino
Kubischek, que defendeu um novo municipalismo e se declarou defensor do
interior brasileiro, apontando a construo de Braslia como uma evidncia
dessa inclinao (ARAJO, 2005, p. 169). No IV Congresso, aparece pela
primeira vez a meno importncia da Operao Municpio, que foi um
plano de planejamento de obras, empreendimentos e servios para todos os
Municpios brasileiros. O plano se tornou projeto de lei e teve longa tramita-
o no Congresso antes de ser aprovado. Nesse processo, a ABM se articulou
claramente como operadora dos interesses municipais.
A Operao Municpio foi tambm foco das atenes do V
Congresso Nacional, realizado em Recife de 1o a 8 de dezembro de 1958. O
encontro teve como foco a discusso dos tpicos: emancipao global e pro-
gressiva, desenvolvimento planificado, aperfeioamento do sistema federa-
tivo e reformulao do municipalismo. Em relao Operao, aparecia no

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 93


relatrio final do Congresso que ela constituia um meio racional para alcanar
a progressiva descentralizao administrativa, que era um dos objetivos per-
manentes do Movimento Municipalista Brasileiro (REVISTA BRASILEIRA
DE MUNICPIOS, 1959). Foi o primeiro dos Congressos que no contou
com a participao do presidente da Repblica.
O ltimo dos Congressos Nacionais aqui detalhado o sexto, rea-
lizado em maro de 1963 em Curitiba. Os temas do encontro foram simila-
res ao dos antecessores, destacando-se alguns tpicos, como a administrao
financeira, o desenvolvimento econmico social, o planejamento e o urba-
nismo e a diviso administrativa e territorial (REVISTA BRASILEIRA DE
MUNICPIOS, 1963, p. 122). Houve, no entanto, um tpico novo e de destaque
a referncia criao do Servio Nacional de Assistncia aos Municpios
(Senam), primeiro rgo federal de assistncia aos Municpios, criado durante
a Presidncia de Jnio Quadros, que era vinculado historicamente ao muni-
cipalismo (MELO, 2008).
Seis Congressos Nacionais foram realizados nas duas dcadas se-
guintes 1967/1984 que coincidem com o perodo do governo autoritrio
no Pas. A frequncia desses importantes encontros diminuiu sensivelmente
no perodo, acompanhando a tendncia de declnio do movimento munici-
palista. De fato, essa perda de regularidade uma das expresses do enfra-
quecimento do movimento. Assim, se na dcada de 1950 realizaram-se cinco
Congressos Nacionais (1950-52-54-57-59), na dcada de 1960 foram ape-
nas dois (1963-1967), e dois na dcada de 1970 (1972-1979). A relevncia
dessas cpulas localistas tambm diminuiu em termos de convocatria (por
exemplo, apenas os quatro primeiros tiveram a presena do presidente da
Repblica), em termos de presena na mdia e em termos de impacto sobre
a agenda poltica do Pas. Como afirma Arajo (2005), a ltima das grandes
conquistas do Municipalismo diretamente emanada das discusses no mbito
dos Congressos foi a Emenda Constitucional no 5 de 1961, que trouxe uma
srie de benefcios tributrios aos Municpios.
Na dcada de 1980, conforme ser visto no prximo captulo, o
movimento municipalista, em um contexto de reabertura democrtica, volta
a ter destaque na poltica nacional. A realizao dos Congressos indicam es-

94 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


sa nova tendncia. Nesse perodo, so realizados quatro Congressos (1983,
1984, 1985 e 1987), mas suas coordenaes passam a ser de uma nova enti-
dade municipalista criada em 1980, a Confederao Nacional de Municpios.

2.5.3 O Ibam

A terceira das expresses institucionais do Movimento Municipalis-


ta foi o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, fundado no marco do
II Congresso Nacional, em 1952. A ideia bsica que inspirou sua criao foi a
necessidade de ter uma agncia executiva que funcionasse como rgo anexo
da ABM (REVISTA BRASILEIRA DE MUNICPIOS, 1952).
O projeto do Ibam foi, como o da ABM, construdo pela elite bu-
rocrtica municipalista que vinha inspirando o movimento desde a dcada de
1930. Assim, o Instituto faz parte do movimento de modernizao do Esta-
do brasileiro iniciado duas dcadas antes. No obstante, interessante desta-
car o carter privado da organizao. Segundo Melo (2008), essa condio se
explica pela resistncia descentralizao herdada do Estado Novo, que pre-
dominava no movimento municipalista, que estava, alis, no pice durante o
momento da criao do Ibam. De acordo com o autor, essa foi a alternativa
que se encontrou para tentar modernizar a administrao municipal sem ferir
a descentralizao.
Esse mesmo argumento utilizado por Feldman (apud SANTOS,
2009, p. 5): com a redemocratizao de 1946,

a ingerncia de um rgo federal nas instncias sub-regionais


de governo se inviabiliza, e criam-se organizaes autnomas
para dar curso ao projeto modernizador no municpio. o caso
do IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal,
no Rio de Janeiro, criado para essa finalidade.

No entanto, a reforma administrativa no mbito municipal foi muito


limitada ao contrrio do que aconteceu no mbito federal. A gesto muni-
cipal continuou dominada pelo patrimonialismo e estimulada pela presena
das estruturas oligrquicas do campo.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 95


O Ibam, inicialmente um brao tcnico da ABM, foi ganhando inde-
pendncia nos anos seguintes, at se desvincular completamente. Ela possua
algumas facilidades operativas, se comparadas Associao, por no passar,
por exemplo, por alguns trmites de contratao e licitao, mas os seus obje-
tivos fizeram com que se aproximassem mais de entidades como o IBGE e o
Dasp do que com a ABM, que adquiria cada vez mais um carter poltico. Es-
sa separao ser detalhada a seguir.

2.5.4 As clivagens do movimento: tcnicos ou polticos

A dinmica da Campanha Municipalista foi deixando clara a exis-


tncia de duas vises diferentes sobre os objetivos do movimento. Em termos
simplificados, dois projetos um de carter tcnico e outro de carter poltico
conviveram de forma contraditria no perodo analisado. O primeiro desses
projetos o dos fundadores da Campanha, a elite burocrtica que concebeu o
municipalismo como um vetor principal de modernizao e que, como visto,
pretendia manter o movimento independente de contaminaes poltico-parti-
drias. O segundo dos projetos , paradoxalmente, filho do sucesso da prpria
Campanha Municipalista e tem como protagonistas as elites polticas locais que
pretendiam alterar o balano de poder entre as esferas governativas. A propos-
ta preferida para atingir tal objetivo foi a criao de um Partido Municipalista
Nacional (MELO, 1993), projeto que enfrentou forte resistncia por parte do
primeiro grupo. O prprio Rafael Xavier havia dado nome a essas tendncias
diferenciadas j na dcada de 1940: executiva e terica.
Essa clivagem manifestou-se tambm na criao e na evoluo da in-
fraestrutura institucional do movimento. Como aponta Melo (2008), por exem-
plo, nos meses prvios realizao do II Congresso dos Municpios (1950), o
governo federal encaminhou uma proposta de criao de uma Fundao dos
Municpios, que estaria encarregada de dar assistncia tcnica s entidades lo-
cais. Nascida de uma comisso formada por destacadas figuras da elite muni-
cipalista burocrtica, o rgo foi imaginado como uma fundao privada, para
dessa forma garantir a evaso de qualquer interferncia governamental com o
desenvolvimento do movimento. No entanto, a maioria dos representantes do

96 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


municipalismo reunidos em Petrpolis rejeitou a criao dessa estrutura, jus-
tamente sob o argumento de potencial cooptao federal o fantasma da cen-
tralizao varguista era ainda muito forte entre boa parte dos municipalistas.
A mesma clivagem parece estar por trs da dialtica entre a ABM
e o Ibam. Conforme j dito, o Instituto nasceu por inspirao da mesma eli-
te burocrtica pioneira do movimento no mbito do Segundo Congresso, de
1952 que continuava insistindo nas suas aspiraes mesmo aps a derrota da
Fundao, dois anos antes. Segundo Mello (2008), essa inspirao obedece a
certa frustrao dessa elite fundadora com o rumo cada vez mais poltico que
a ABM apresentava. Em efeito, a reforma dos estatutos da ABM de 1952 ou-
torgava-lhe uma misso mais poltica do que tcnica. Essa mudana normati-
va foi acompanhada por aes concretas, como a bem-sucedida interveno da
Associao para lograr a aprovao no Congresso da Operao Municpio.
Estas palavras de Xavier tendem a reforar essa hiptese:

A Associao Brasileira dos Municpios v no Instituto Bra-


sileiro de Administrao Municipal, o rgo atravs do qual
poder por em prtica as finalidades para o cumprimento das
quais foi criada, mas que, como se mostrou, em virtude de
sua prpria estrutura heterognea, jamais poderia executar no
plano desejado (REVISTA BRASILEIRA DE MUNICPIOS,
1952, p. 545).

O argumento anterior compartilhado por Feldman (apud SANTOS


DE FARIA 2009, p. 6):

A ABM atuava no campo poltico, pela efetiva implementa-


o da autonomia poltica das instncias administrativas mu-
nicipais, assim como, a autonomia na utilizao dos recursos
oramentrios conforme os interesses de cada municpio, e o
IBAM, atuava na assistncia formulao de polticas pblicas
municipais associadas prpria estruturao e racionalizao
administrativa dos municpios.

Progressivamente, as duas instituies foram rompendo laos. En-


quanto a vocao urbana e a dimenso modernizadora-reformista do Ibam se

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 97


consolida, como analisado, o movimento municipalista assume cada vez mais
o formato de uma frente nacional de prefeitos (MELO, 2008, p. 59). inte-
ressante notar como aparece uma segunda clivagem entre a ABM e o Ibam: a
representao poltica dos Municpios pequenos e mdios foi consolidando a
vocao agrarista da ABM, enquanto a progressiva especializao do Ibam, em
assistncia tcnica para as grandes cidades, foi levando-o para um perfil deci-
didamente urbanista. Finalmente, uma reforma estatutria em 1959 no Ibam
acabaria com a atribuio da ABM de nomear diretores no conselho consul-
tivo do Instituto.

2.6 O declnio do movimento

Ainda reconhecendo o fato de o estabelecimento de fronteiras tem-


porais rgidas para os fenmenos sociais ser sempre um exerccio de simplifi-
cao arbitrrio, possvel dizer que essa primeira expresso concreta do mu-
nicipalismo brasileiro, nascida nos anos 1930, teve como limite 1963. Como
afirma Arajo (2005, p. 170) a campanha municipalista consegue benefcios
at os primeiros anos da dcada de 1960, j que, em 1961, a Emenda Cons-
titucional no 5 foi aprovada no Congresso Federal, que dava maior participa-
o aos Municpios nas rendas do Pas que era a principal reivindicao dos
Congressos Nacionais dos Municpios.
O episdio que estabelece a fronteira o Golpe Militar de 1964. Aps
a mudana de regime, o movimento municipalista consolida o rumo decaden-
te. Das expresses institucionais desenvolvidas nas dcadas anteriores, apenas
o Ibam o rgo de caractersticas mais tcnicas continua desenvolvendo
suas atividades com relativa normalidade. A ABM , a princpio, restringida
em sua atuao poltica, inclusive com uma de suas diretorias cassada no co-
meo do regime militar, e, da em diante, limita sua atuao, contando, para-
doxalmente, com recursos do prprio governo militar para atender a essa mis-
so. Com relao aos Congressos Nacionais, apenas cinco so realizados nas
duas dcadas de governo autoritrio (1967-1972-1979-1983-1984), sendo os
trs ltimos j na fase de abertura do processo poltico.
O captulo 3 aprofunda o momento de declnio do municipalismo

98 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


nas dcadas de 1960 e 1970 e sua relao com o regime autoritrio. As expli-
caes so, simplificadamente, de cunho tributrio, econmico e poltico. H,
nesse momento, uma estratgia deliberada do governo militar para cooptar os
Municpios, de forma que os entes locais representem o sustentculo polti-
co do regime, enquanto se enfraquece a figura dos governadores. Essa coop-
tao percebida pelos diversos agentes como estendida entidade represen-
tativa dos Municpios.

2.7 Concluso

O Municipalismo no Brasil teve suas primeiras expresses concre-


tas nas dcadas de 1940 e 1950, em um processo que, em algum sentido, fez
parte de um movimento mais amplo de reao extrema centralizao da Era
Vargas. No entanto, essa primeira manifestao do movimento municipalista
teve como antecedente uma campanha de reivindicao dos direitos locais que
no apenas se desenvolveu na dcada de 1930, mas teve como referncia inte-
lectual e executiva uma elite municipalista que integrava os quadros burocr-
ticos mais relevantes do Estado Novo. Aparece assim um certo paradoxo: um
projeto de modernizao agrarista e antiurbano de revitalizao da vida local
interiorana desenvolvendo-se no marco de um projeto de modernizao urba-
nista, industrial e profundamente centralizador, que finalmente seria o mode-
lo de desenvolvimento prevalente.
Como visto, as manifestaes institucionais mais relevantes do mo-
vimento foram a ABM, criada em 1946, os Congressos Nacionais dos Muni-
cpios, realizados entre 1950 e 1986, e o Ibam, fundado em 1952. Por meio
dessas instncias, o movimento encontrou canais no apenas para ressoar su-
as reivindicaes, mas para alterar a agenda pblica do Pas e concretizar al-
gumas demandas, como a Operao Municpio. Esse sucesso, no entanto,
teve um custo. Na medida em que a fora do movimento aumentava, conso-
lidava-se a distncia entre os dois projetos municipalistas que coexistiam: te-
rico e executivo.
O primeiro deles foi construdo e defendido pela elite burocrtica
municipalista pioneira do movimento e priorizava o aperfeioamento da ca-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 99


pacidade tcnica das administraes locais, concebidas como cerne da brasi-
lidade. O segundo projeto considerava o municipalismo principalmente como
um movimento poltico, orientado a canalizar as demandas e os interesses dos
Municpios frente s outras instncias federativas. Essa dialtica conceitual e
prtica se manifestou na prpria evoluo da arquitetura institucional do mu-
nicipalismo.
Dito isso, pode-se afirmar que a principal caracterstica desse primei-
ro experimento municipalista foi justamente da clivagem e suas manifestaes.
O mais relevante dos reflexos foi sobre a concepo da autonomia municipal.
Para a elite burocrtica municipalista, o objetivo principal da campanha era
a modernizao do interior. Nessa tarefa civilizatria, havia certa aceitao
mesmo que no explcita da necessidade de um governo central forte que
assegurasse a continuidade da obra modernizadora e a transferncia de recursos
tendncia pouco convergente com uma noo de autonomia relativamente
ampla. J o setor mais poltico do movimento receava a interferncia dos ou-
tros entes e colocava a defesa de esferas independentes de ao no centro das
prioridades. A aceitao por parte da elite burocrtica da ABM do projeto da
Fundao dos Municpios e a rejeio de parte do resto do movimento uma
mostra dessa viso dual sobre autonomia.
A reforma tributria, que operou como o elemento unificador das
posturas e foi a principal reivindicao ao longo das mais de trs dcadas de
campanha municipalista, tambm no escapou a essa dinmica de contradies
internas. Cada um dos grupos a concebeu de forma diferente: para os intelec-
tuais fundadores, era o meio para melhorar a eficincia da administrao mu-
nicipal; para as elites locais, era um fim em si mesmo: maiores recursos para
fazer poltica independente das outras instncias federativas.
A demanda por autonomia foi crescendo na medida em que o movi-
mento municipalista escapava das mos da elite intelectual que iniciou a cam-
panha. Para essa elite, havia inicialmente uma necessidade quase identitria
de recuperar a vida municipal, e isso seria feito por meio de uma reforma ad-
ministrativa, obviamente com realocao de recursos. Assim, o esprito que
anima essa expresso do municipalismo no a autonomia, mas a eficincia
administrativa.

100 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Alm das caractersticas prprias, essa viso ambgua sobre autono-
mia um dos elementos que diferencia o primeiro impulso municipalista na-
cional do segundo, iniciado no comeo dos anos 1980. Como ser detalhado
no prximo captulo, a concepo do Municpio como ente federado por di-
reito prprio provavelmente a ideia central que nessa dcada d unidade ao
movimento. H, de todos os modos, outra caracterstica que diferencia ambos
os processos municipalistas: a origem do elemento impulsionador. O impulso
da campanha municipalista da dcada de 1940 vem de uma elite burocrtica,
convencida da ao modernizadora da poltica da racionalizao administra-
tiva, e no do interesse das bases, das lideranas locais.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 101


Captulo III

3. O declnio do movimento municipalista nos anos


1960 e 1970 e o contexto poltico da criao da CNM

3.1 Introduo

Nos dois captulos anteriores foi possvel identificar, ainda que super-
ficialmente, a histria poltica durante o regime militar e suas consequncias
para os Municpios e o marco do Golpe no arrefecimento das causas municipa-
listas. Nesta seo ser apresentado de forma mais detalhada esse perodo ini-
ciado com os eventos de primeiro de abril de 1964. O declnio do movimento
municipalista aqui retratado extrapola as determinantes nacionais advindas da
mudana do regime poltico, transbordando para problemas internacionais, co-
mo as crises econmicas decorrentes dos choques do petrleo de 1973 e 1979,
que impactaram negativamente as receitas do Pas. O fim do Milagre brasi-
leiro, tambm relacionado a esses eventos, foi mais um dos fatores que in-
fluenciou decisivamente as dificuldades econmicas enfrentadas pelo Brasil
nos anos 1970 e principalmente na dcada perdida de 1980.
No campo poltico, o regime instaurado tolheu a liberdade de ex-
presso e de organizao de movimentos que confrontassem o Estado, mais
especificamente o governo federal. O regime se iniciou com a perspectiva de
durao temporria, com o argumento de combate corrupo e de recupe-
rao da normalidade democrtica que corria risco com os comunistas no po-
der. Joo Goulart seria a representao desses interesses subversivos no Bra-
sil. O golpe teve apoio dos Estados Unidos, que ressentiam perder a rea de
influncia latino-americana para os oponentes da Guerra Fria. Depois do go-
verno Castelo Branco, instaurou-se a linha-dura nos anos de Costa e Silva
e Mdici, que radicalizou a perseguio, a tortura e a represso poltica sobre
os diversos agentes considerados subversivos.

102 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


A oposio ao regime, mesmo em termos institucionais (seja por par-
tidos, que depois foram fechados e limitados a dois, ou por outras esferas de
governos, estaduais e municipais), foi reprimida. Conforme apresentado ante-
riormente, a Associao Brasileira de Municpios teve uma diretoria cassada no
perodo e as reivindicaes das autoridades locais diminuram substantivamente.
Essas aes de represso poltica aos governos locais foram ainda
mais eficazes porque vieram acompanhadas por outras medidas de natureza
econmica. Houve ao mesmo tempo, em determinados perodos, uma concen-
trao de recursos na Unio e uma transferncia de recursos mais vultosos di-
retamente aos Municpios. O repasse era feito por convenincia de polticas
pontuais, mas sempre com recursos mais abundantes que o perodo anterior de
Joo Goulart, medida que mantinha as lideranas locais sob controle. Existia
uma dupla motivao nesse sistema de repasse de recursos: manter os Muni-
cpios controlados no jogo poltico e diminuir a influncia dos governadores
nas distribuies de recursos.
Alm disso, conforme foi possvel ver no primeiro captulo, a par-
tir das eleies de 1968, os Municpios capitais de Estado e os classificados
como de estncia hidromineral teriam seus prefeitos indicados pelos gover-
nadores. O Ato institucional no 5, por exemplo, entre outras medidas severas
contra as liberdades individuais, dava plenos poderes para que o presiden-
te da Repblica interviesse em qualquer instncia legislativa, inclusive nas
Cmaras de Vereadores.
As tentativas de desmobilizar a causa municipalista se deram em
dois nveis de atuao. Em primeiro lugar, houve aumento de repasses de re-
cursos diretos aos Municpios, o que aumentava a sua tutela poltica. Em se-
gundo lugar, a entidade de representao municipalista dependia, em grande
parte, dos recursos do governo federal. A concepo de que a entidade repre-
sentativa estava intimamente ligada ao novo regime, fez com que as lideran-
as locais buscassem alternativas para reivindicar suas demandas.
Com o passar dos anos e com o abrandamento da represso, os agen-
tes polticos comearam a ter maior liberdade. Houve, de fato, a moderao do
regime militar na dcada de 1970, que culminou na lei da Anistia, em 1979. A
abertura lenta, gradual e segura de Geisel, mesmo com interregnos autoritrios,

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 103


foi concretizada com o Governo Figueiredo. Apesar disso, as medidas de tr-
mino de controle municipal, como a eleio direta para Municpios capitais, de
segurana nacional e de estncias hidrominerais, s se concretizaram em 1985.
As lideranas locais se aproveitaram desse momento de abertura e
tambm ajudaram a consolid-lo. Os prefeitos e os vereadores tiveram papel
importante no recrudescimento do regime e no seu fim (ABRUCIO, 1998).
A mobilizao dos Municpios ressurgiu em um movimento muito rpido,
inclusive porque, ao contrrio das outras esferas, os governos locais, com as
excees j apresentadas, tiveram eleies diretas ininterruptas entre 1964 e
1985, o que conservava seu esprito democrtico e, at certo ponto, reivindi-
catrio. O mesmo no ocorreu com entidade representativa dos Municpios,
que at o final do regime ainda era percebida como um apndice dos interes-
ses do governo federal.
O processo de descompasso entre os interesses (a essa altura) recu-
perados dos Municpios na abertura e a inao percebida da ABM pode ser
caracterizado como um descolamento entre representantes e representados. A
consequncia uma brecha institucional, em que uma srie de organizaes de
representao criada para ocupar o espao reivindicatrio. Exemplo disso o
surgimento da Frente Municipalista Nacional (FMN), da Unio dos Vereadores
do Brasil (UVB), da Associao de Prefeitos das Capitais e da Confederao
Nacional de Municpios (CNM), entre outras entidades congneres.
A CNM surge, assim, como uma demanda das lideranas locais
que no se viam representadas pela instituio nacional at ento existente.
Aliado a isso, h um processo paralelo de associativismo que vem das bases.
Esse processo, caracterizado como de baixo para cima (bottom-up), ser
detalhado no prximo captulo.
Esses fatores de falta de representatividade nacional e associati-
vismo de baixo para cima caracterizam um novo tipo de municipalismo:
autonomista, descentralizador, democrtico e federalista, muito diferente do
movimento existente nas dcadas de 1940 e 1950. Essas diferenas j foram
tratadas no captulo anterior, mas cabe ressaltar como essa verso, dos anos
1980, 1990 e que tem seu pice nos anos 2000, trata de questes de interesse
das bases, em um processo legtimo de representao direta dos Municpios.

104 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Essa diferenciao entre dois tipos de movimento municipalista, at
em termos cronolgicos, no implica que a experincia associativa durante a
ditadura fosse inexistente, mas pode-se entend-la, de certa forma, frustrada.
As aes municipalistas no perodo militar foram instintivas e sem uma cons-
truo intelectual slida ou sistematizada. A atuao organizada com ideais
claros e aes sistemticas s foi possvel com a volta ao regime democrtico
ou com a sinalizao do seu retorno.
A Assembleia Nacional Constituinte de 1987 amalgamou grande
parte dos esforos municipalistas, fazendo com que as diversas entidades
representativas, j ento existentes, ocupassem uma funo ativa em sua
elaborao. A atuao do movimento municipalista durante as discusses
da Constituio de 1988, assim como suas repercusses para os Municpios,
deixava de ter apenas um interlocutor.
Ao mesmo tempo, as medidas que se seguiram promulgao da
Constituio, de concentrao de recursos na Unio, aumentaram o descon-
tentamento das autoridades locais. A ampliao das competncias municipais
atribudas pela constituio cidad sem a contrapartida financeira para coloc-
-las em prtica causou um estrangulamento contnuo das receitas municipais.
Uma mobilizao mais assertiva e estruturada foi a resposta encon-
trada pelos Municpios para reverter essa situao. Nesse ponto, as Marchas a
Braslia em Defesa dos Municpios, que vem acontecendo ininterruptamente
desde 1998, reeditam os primeiros Congressos Nacionais de Municpios das
dcadas de 1940 e 1950, em termos de capacidade de mobilizao e da im-
portncia que conferiam causa nos debates polticos nacionais.

3.2 Antecedentes: o contexto econmico e poltico dos


anos 1960 e 1970 para os Municpios

3.2.1 As questes tributrias

Os problemas das finanas municipais no surgiram com o Golpe


de 1964, mas, em grande parte, as medidas tomadas na reforma tributria de
1965, e que foram incorporadas Constituio de 1967, tm relao com a

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 105


criao de entidades representativas dos Municpios. Antes de tratar especi-
ficamente desses episdios, possvel entender as finanas municipais por
um processo contnuo de descentralizao e centralizao de recursos, que se
iniciaram com o maior protagonismo do Municpios na vida poltica do Pas
a partir da Constituio de 1946.
Esse ordenamento jurdico buscou aumentar os recursos dos
Municpios por meio de dois novos impostos (de selo municipal e de inds-
trias e profisses, este ltimo responsvel por 45% das receitas), de partici-
pao em outras fontes (10% da arrecadao do imposto de renda e em 30%
do excesso da arrecadao dos Estados sobre a arrecadao dos Municpios)
e de participao em tributos da Unio (combustveis e lubrificantes, mine-
rais e energia eltrica). Essa tentativa no teve xito em razo das distores
nas medidas adotadas. O repasse dos 30% excedentes nunca foi feito pelos
Estados, e o clculo do repasse do IR era corrodo pela inflao e, quando
repassado, era dividido igualmente entre as unidades, o que resultou em um
aumento sensvel do nmero de Municpios (de 1.669 em 1945, para 3.924
em 1966) (VARSANO, 1996).
A dcada de 1950, nos Governos Vargas, Caf Filho e JK, ficou
marcada pelas iniciativas de desenvolvimento econmico via industrializa-
o e de desenvolvimento regional. A industrializao seria financiada pelo
capital externo e pela agncia de fomento recm-criada, o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico (BNDE) e as polticas regionais, pelas superin-
tendncias de desenvolvimento (como a Sudene). Essas iniciativas aumenta-
vam os gastos governamentais sem a existncia da contrapartida oramentria.
Os resultados dessas polticas que envolveram tambm uma s-
rie de fatores negativos internos e externos, como o fim do auxlio financeiro
norte-americano de Eisenhower a economias emergentes durante o Governo
Vargas e os impactos das despesas advindas do programa de metas de Juscelino
foram os deficits sucessivos do incio dos anos 1960 e a inflao galopante.
Sem ter instituies financeiras que bancassem o aumento dos gastos, a sada
encontrada pelo governo foi a emisso de dinheiro. possvel ilustrar essa
situao, a inflao que era de 12% em 1950, j atingia 29% em 1960, 37%
em 1961, 52% em 1962 e impressionantes 74% em 1963! O sistema tributrio

106 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


no apresentava condies de sequer manter a carga tributria que conseguia
gerar na dcada de 1950 (VARSANO, 1996).
Aliada aos problemas econmicos, a instabilidade poltica com a
renncia de Jnio e com as reformas de bases empreendidas por Jango (e o
temor de alguns setores sociais da instalao de uma repblica sindicalista
no Pas), entre outros fatores, fez com que o Golpe de 1964 se concretizasse.
Antes disso, porm, houve um esforo de reequilibrar as finanas nacionais.
A questo tributria aparecia como uma das prioridades das reformas de base
de Joo Goulart, principalmente por meio da melhoria da administrao fa-
zendria, mas tambm pelo alargamento da base de tributao e do aumento
da carga em alguns casos. Essas medidas foram mal aceitas pelas elites eco-
nmicas, especialmente quanto aos tributos sobre produo e rendimentos de
capitais. Os contornos da reforma, no entanto, j estavam desenhados e eram
inadiveis para o setor pblico.
O golpe acelerou a reforma, dado que o novo regime no era su-
jeito aos ritos democrticos ou entraves burocrticos e de interesse para sua
implementao. Nesse momento, entre 1964 e 1966, criado pela primeira
vez um sistema tributrio (e no um mero arranjo de fontes de recursos como
havia at ento) com a dupla inteno de aumentar a arrecadao e aliviar a
carga tributria sobre o empresariado, que sustentava politicamente o regi-
me. A Emenda Constitucional no 18 de 1965, que depois foi incorporada
Constituio de 1967, a base legal dessas mudanas.
A reforma conseguiu reabilitar as finanas federais, mas custa
de uma centralizao excessiva de competncia e de recursos. A estratgia
adotada tinha o governo federal como agente principal do controle sobre os
instrumentos econmicos e sobre a destinao dos gastos dos tributos. Nela,
os atores privados eram induzidos por polticas de incentivo, e os agentes p-
blicos (governos subnacionais), pela restrio de sua autonomia fiscal.
Apesar disso, era previsto que os Estados e os Municpios dispu-
sessem de recursos que, em tese, possibilitassem suas funes. Essa seria, em
grande parte, o papel do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM), que
ainda teria como adicional um sistema de transferncias intergovenamentais (o
j citado Fundo de Participao de Estados e de Municpios Fpem). Embora

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 107


parecesse que uma melhoria significativa chegaria aos entes subnacionais, os
Estados foram sofrendo, cada vez mais, limitaes no poder de legislar sobre
tributos, e as transferncias tambm foram restringidas.

O Ato Complementar no 40/68 reduziu, de 10 para 5%, os per-


centuais do produto da arrecadao do IR e do IPI destinados
aos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios (FPE
e FPM), respectivamente. Em contrapartida, criou o Fundo Es-
pecial (FE), cuja distribuio e utilizao dos recursos eram
inteiramente decididas pelo Poder Central, destinando a ele 2%
do produto da arrecadao daqueles tributos. O Ato tambm
condicionou a entrega das cotas dos fundos a diversos fatores,
inclusive forma de utilizao dos recursos. A autonomia fiscal
dos estados e municpios foi reduzida ao seu nvel mnimo, a
permanecendo at 1975 (VARSANO, 1996, p.10).

A estratgia tributria elaborada nos anos 1960 cumpriu seu pa-


pel. Em 1978, a Unio arrecadava do montante dos recursos e, depois das
transferncias, mantinha deles. Os incentivos fiscais dados ao empresariado
fez com que o PIB crescesse at trs vezes mais que o da Amrica Latina no
mesmo perodo, o que foi denominado Milagre brasileiro.
Ainda na dcada de 1970, no entanto, o governo j havia percebido
que a concesso dos incentivos diminua sua capacidade de arrecadar, e esse
mecanismo para impulsionar o crescimento foi abandonado quase que total-
mente em 1975. Esse procedimento tambm enfraquecia as finanas munici-
pais, porque a reduo da arrecadao ocasionada pelos incentivos concedi-
dos pelo governo federal era do bolo e no somente da parte da Unio. Os
Municpios, para manter o funcionamento das prefeituras, comearam a pedir
emprstimos para entidades pblicas e privadas (bancos, agncias de fomen-
to, fundos) a altos juros e iniciaram um processo contnuo de endividamento.
A situao chegou a uma condio to dramtica que, em 1979, foi
instalada uma Comisso Parlamentar de Inqurito na Cmara dos Deputados
para investigar as causas do empobrecimento dos Estados e dos Municpios.
Ela funcionou por 80 dias e em seu relatrio final apontou para a necessidade
de reviso do sistema tributrio vigente para dar maior autonomia aos Estados

108 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


e Municpios, particularmente quanto alterao das alquotas do ICM, do
IPI e do IR (FOLHA DE SO PAULO, 1979).
A falta de recursos nas prefeituras foi, sem dvida, um impulsiona-
dor das mudanas que aconteceriam no movimento municipalista. Mesmo ain-
da sob um regime autoritrio, os Municpios passaram a reivindicar melhorias
na repartio de tributos. Essas reivindicaes obrigatoriamente passavam pe-
la necessidade de maior autonomia financeira e poltica dos Municpios com
relao aos Estados e Unio. Essa bandeira, como visto no captulo anterior,
foi a base municipalismo pleno ou autnomo que alavancou uma segunda on-
da de mobilizaes.

3.2.2 A questo econmica

possvel entender os problemas das finanas municipais dentro


de um processo de crise mais amplo pelo qual passou o Pas na segunda me-
tade da dcada de 1970, que culminou na estagflao dos anos 1980. Essa
perspectiva sugere que a situao dos Municpios no surgiu apenas por uma
concentrao exagerada de recursos na Unio, seno que o Pas como um to-
do (ou a maioria dos pases) atravessou problemas fiscais em decorrncia dos
choques de petrleo de 1973 e de 1979. De fato, essas determinantes se rela-
cionam, j que uma das respostas encontradas pelo governo federal para en-
frentar a crise foi a concentrao ainda maior de recursos, que vinha em uma
crescente desde 1965.
O perodo da administrao Mdici, de 1968 a 1973, conforme j
dito, ficou conhecido no plano econmico como o Milagre brasileiro. Es-
sa denominao foi dada pela combinao de altas taxas de crescimento (m-
dia de 11,2% ao ano) com baixos ndices relativos de inflao. Esses anos de
crescimento foram ancorados no I Plano Nacional de Desenvolvimento, que
priorizava setores de integrao nacional (rodoviria, energtica e produtiva-
-logstica) e o j citado desenvolvimento regional. O plano contou com um
cenrio nacional (capacidade ociosa de produo) e internacional (expanso
do comrcio, aumento dos valores de produtos primrios e liquidez do siste-
ma monetrio) extremamente favorvel (BATISTA, 1987). O I PND teve xi-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 109


to no aumento do PIB, mas custa novamente de uma ampliao dos gastos
governamentais.
Em 1973, em decorrncia da Guerra do Yom Kippur, entre Israel e
Egito e Sria, houve um aumento de 300% dos preos internacionais do barril
de petrleo. O Brasil, no perodo, era o maior importador de petrleo do ter-
ceiro mundo (FISHLOW, 1986) (importava 80% de seu consumo), fato que
teve um impacto significante em sua balana comercial. No havia, a curto
prazo, outras alternativas para diminuio de consumo (os investimentos no
Pr-lcool, em energia nuclear e hidroeltricas eram de resultados de longo
a mdio prazo), e o financiamento dos sucessivos deficits aumentou a dvida
externa (em um ambiente de altos juros em decorrncia da escassez de divisas).
Ademais, j em 1973, a capacidade de produo era plena e, para aument-la,
seriam necessrios mais investimentos. No mbito internacional, as respostas
crise tambm foram decisivas, porque os pases industrializados iniciaram
uma srie de polticas de ajuste; assim, mesmo que tentasse fortalecer suas
exportaes, o cenrio se mostrava menos favorvel.
A resposta do governo crise veio com o II PND, j sob Geisel. A
viso da nova equipe econmica, liderada por Simonsen e Reis Velloso, era
de que a crise de 1973 tambm tinha um fator domstico-estrutural, e s por
meio de mudanas estruturantes seria possvel combat-la. Havia duas op-
es para lidar com o novo contexto macroeconmico; a primeira seria a de
ajuste ortodoxo (corte de gastos e de investimentos), e a segunda, de polticas
anticclicas (aumento dos gastos em reas prioritrias).
A opo adotada pelo governo foi a segunda, e os setores priorizados
eram justamente aqueles vistos como essenciais para a continuidade do cres-
cimento (aumento da produo), mesmo que com menor intensidade: bens de
capital, indstria de base, energia e insumos bsicos. H controvrsias sobre
o xito do II PND. Alguns creem que as medidas adotadas tm relao dire-
ta com a dvida externa que assombrou o Brasil na dcada perdida, outros
acreditam que a crise da dvida existiria de qualquer forma, a exemplo de pa-
ses como Argentina e Chile, que se abstiveram de um perodo de crescimento
maior e sofreram iguais consequncias nos anos 1980.
De fato, o crescimento do PIB entre 1974 e 1978 demonstra o esgo-

110 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


tamento do modelo desenvolvimentista, mesmo que com taxas significantes
de crescimento (de 6,7% ao ano). As taxas de inflao comearam a atingir
valores preocupantes nesse perodo, com uma mdia de 38%, mas mais de-
licada ainda se mostrava a forma como a inflao era combatida, com medi-
das artificiais de venda a preo baixo de produtos fabricados pelas empresas
estatais. A substituio de importaes ainda conseguiu colher bons frutos,
mas nos anos seguintes era visvel o processo de recesso vivido pelo Pas
(crescimento de -1,6% em 1981, 0,9% em 1982 e -3,2% em 1983).
O que acelerou as taxas minguadas e por vezes negativas de cres-
cimento foi o 2o Choque do petrleo. A Revoluo Iraniana de 1979 compro-
meteu novamente os preos internacionais da comoditty, tendo o barril saltado
de 12 para 36 dlares. Alm do declnio do PIB, o desemprego se tornou um
problema, principalmente no setor industrial. Apesar do desaquecimento da
economia, a inflao no arrefeceu, dando origem chamada estagflao.
Em 1980, a inflao chegou ao ndice anual de 110%, recrudescendo nos anos
anteriores, mas no de forma consistente (95%, em 1981, e 100%, em 1982).
A situao econmica enfrentada pelo Pas na dcada de 1970, e
que foi vital para a dcada seguinte, pode explicar alguns dos problemas fi-
nanceiros dos Municpios nesse perodo. De fato, no somente os Municpios
sofreram com os problemas econmicos, como o Pas e uma grande parcela
do mundo tiveram repercusses negativas em termos fiscais com as crises in-
ternacionais de 1973 e 1979. A situao dos governos locais, no entanto, foi
mais sensvel, j que o governo federal dispunha dos instrumentos econmicos
para tentar diminuir o impacto das crises, sendo um expediente recorrente
j apresentada concentrao de recursos.

3.2.3 A questo poltica

O perodo iniciado em primeiro de abril de 1964 foi caracterizado


principalmente pela falta de liberdades polticas. O golpe, que mostrava a in-
teno inicial de restabelecer a normalidade, combater corrupo e salvar
a democracia da ameaa subversiva, deu origem a um regime autoritrio em
que a oposio foi quase que totalmente suprimida. O Ato Institucional no 1o,

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 111


que legitimou, em termos normativos, o novo regime, ainda vigia no contex-
to da Constituio de 1946. Foi somente em 1967 que um novo ordenamento
jurdico foi instalado, mas mesmo nesse cenrio os Atos Institucionais eram
baixados conforme o quadro poltico mudava.
possvel ressaltar algumas medidas importantes entre os atos insti-
tucionais, principalmente quanto ao controle que o governo federal mantinha
sobre os demais agentes sociais e pblicos. O AI no 1o j suspendia as imu-
nidades parlamentares e autorizava o comando supremo da revoluo a cas-
sar mandatos em nvel federal, estadual e municipal, alm de suspender direi-
tos polticos por dez anos. Era possvel tambm, por meio desse ato, expurgar
servidores pblicos indesejados e instalar inquritos policiais militares para
investigar prticas de crime contra o Estado. Alguns casos de tortura j eram
noticiados nesse perodo. A perseguio aos inimigos polticos era frequente.
A Unio Nacional dos Estudantes (UNE) e as ligas camponesas, por exemplo,
sofreram com a represso do incio do regime.
A criao do Servio Nacional de Informaes (SNI) representou,
em termos institucionais, o clima de terror e de parania do governo com re-
lao ameaa subversiva interna. O rgo assumiu poderes quase to maio-
res ao que o do Executivo federal, agindo de forma independente e autnoma.
Apesar disso, o primeiro governo mantinha uma posio moderada dentro dos
quadros militares, com uma viso mais intelectualizada.
O presidente Castelo Branco no conseguiu fazer seu sucessor, e a
asceno de Costa e Silva representou uma mudana na conduo do regi-
me, levando os grupos conhecidos como da linha-dura e do nacionalismo
autoritrio ao poder. Nesse perodo, tambm se radicalizou a oposio, por
meio da luta armada em grupos como o Movimento Revolucionrio Oito de
Outubro (MR-8), a Ao Libertadora Nacional (ALN) e a Vanguarda Popular
Revolucionria (VPR). nesse contexto, em 1968, que o Ato Institucional no 5
baixado. O AI no 5 no tinha prazo de vigncia e durou at 1979. O presidente
voltou a ter poderes para fechar provisoriamente o Congresso Nacional e para
controlar Estados e Municpios, nomeando interventores (FAUSTO, 2006).
Houve um novo ciclo de cassao de mandatos, perdas de direitos
polticos e demisso de servidores pblicos. A tortura passou a ser uma prti-

112 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


ca sistemtica de combate subverso. A medida possibilitou tambm a sus-
penso do direito ao habeas corpus e a prtica da censura aos meios de comu-
nicao. Mdici conseguiu neutralizar a oposio com medidas duras, que o
caracterizou como o mais repressivo dos presidentes do regime, mas o cres-
cimento econmico de seu perodo desmobilizava a classe mdia no sentido
reivindicatrio.
A abertura empreendida a partir do Governo Geisel, um castelista
moderado, e o abrandamento da represso ainda contaram com um resqucio
de autoritarismo com o Pacote de Abril. Aps um impasse entre o Executivo
e o Legislativo, em que aquele no conseguiu maioria suficiente para aprovar
uma srie de mudanas constitucionais, o Congresso foi colocado em recesso
e a Constituio foi emendada por decretos-lei. Alm disso, o pacote criava
o senador binico, aumentou o peso do Nordeste no Congresso (onde a clas-
se poltica era majoritariamente pr-governo) e ampliou o mandato presiden-
cial para seis anos.
No que diz respeito aos Municpios, o regime suprimia informalmen-
te o sistema federativo. A concentrao de poder na Unio teve repercusses
claras na questo tributria, conforme j foi possvel apresentar.

Durante o regime militar, as relaes intergovernamentais do


estado brasileiro eram na prtica muito mais prximas s for-
mas que caracterizam um Estado unitrio que daquelas que ca-
racterizam as federaes. [...] todos os governadores e prefeitos
detinham escassa autonomia fiscal: a centralizao financeira
instituda pela reforma fiscal de meados dos anos 60 concentrou
os principais tributos nas mos do governo federal e, ainda que
ampliado o volume da receita disponvel dos municpios uma
vez realizadas as transferncias, estas estavam sujeitas a estri-
tos controles do governo federal (ARRETCHE, 2000, p. 45).

O governo federal conseguiu ainda aumentar seu poder por meio de


mecanismos de controle direto sobre as decises polticas dos governos esta-
duais e municipais. Para chegar a este objetivo, decretou-se a eleio para o
cargo de governador, mas com os pr-selecionados submetidos avaliao
do Executivo Federal e tinham que apresentar perfil tcnico e alinhamento

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 113


ideolgico revoluo de 1964 (PEREIRA DA SILVA, 2006).
O modelo de concentrao de poder tinha como um de seus prin-
cipais objetivos diminuir a interferncia poltica de Estados e Municpios na
conduo de polticas pblicas. As polticas que afetavam diretamente a vida
dessas unidades no seriam por elas formuladas; assim, as medidas de centra-
lizao de competncias afetava diretamente a lgica da federao.
No nvel administrativo,

o regime buscava verticalizar todos os programas, unifican-


do sua implementao a despeito da heterogeneidade poltica,
econmica, demogrfica e social das subunidades federadas
brasileiras. Em tese, a regra era harmonizar e homogeneizar
um pacote de iniciativas formuladas pelo Executivo Federal
que, por sua vez, tentava obter a cooperao de estados e mu-
nicpios atravs dos rgos da administrao direta e indireta
(PEREIRA DA SILVA, 2006, p. 22).

Houve, portanto, um cenrio poltico desfavorvel para os Municpios


de forma especfica, mas de forma ampla para todos os agentes polticos e
sociais. O regime suprimiu liberdade que dificultava qualquer tipo de auto-
nomia e de poder de reivindicao. Para os Municpios, havia ainda uma es-
tratgia deliberada de ora retir-los do jogo poltico, ora manipul-los para
atingir alguma legitimidade.

3.3 A cooptao do municipalismo

3.3.1 Cooptao dos Municpios

A cooptao de Municpios pode ser verificada por dois mecanis-


mos distintos, um de efetivo controle administrativo, quando os prefeitos eram
indicados pelos governadores com a assuno do governo federal, e outro de
controle econmico, por meio de recursos liberados discricionariamente. Es-
se segundo instrumento tinha uma dupla finalidade. Alm de aumentar a ade-
so dos prefeitos e vereadores s polticas implementadas pelo governo cen-

114 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


tral, havia, conforme visto no primeiro captulo, a preocupao de enfraquecer
politicamente a figura dos governadores.
A patronagem sobre os Municpios do interior foi, segundo Abrucio
(1998), a base do modelo unionista-autoritrio empreendido pelo regime mi-
litar. Esse modelo se caracterizou pela compatibilizao entre a ideologia
tecnocrtica-centralizadora e at antipoltica presente na elite civil e militar
do regime militar com a busca de legitimao pela via eleitoral [municipal]
(ABRUCIO, 1998, p.64).
Alm disso, houve interveno eleitoral em alguns Municpios. Foi
possvel ver no captulo 1 que o regime criou a figura dos Municpios conside-
rados de segurana nacional e de estncias hidrominerais. Neles, os prefeitos
no passariam por eleies, bem como nas capitais estaduais.

Com efeito, governadores e prefeitos das capitais e de cerca


de 150 cidades de mdio e grande porte foram destitudos de
base prpria de autonomia poltica: selecionados formalmente
por eleies indiretas e, de fato, mediante indicao militar, sua
autoridade poltica no era derivada do voto popular (ARRE-
TCHE, 2000, p. 45).

Esse controle era direto, j que, a partir das indicaes, as adminis-


traes dessas prefeituras eram meras extenses dos formuladores e execu-
tores das polticas do mbito federal e estadual. Diante desse quadro, seria
bvia a lealdade dos gestores locais s causas do regime. Esses Municpios
no se oporiam, pelo menos, no de forma aberta, a decises polticas federais.
Os arranjos legais tambm possibilitavam a interferncia direta do
governo central nos legislativos locais. J pelo Ato Institucional no 1o, de 1964,
que implantou o regime militar, fica claro essa prerrogativa:

Art. 10 No interesse da paz e da honra nacional, e sem as limi-


taes previstas na Constituio, os Comandantes-em-Chefe,
que editam o presente Ato, podero suspender os direitos po-
lticos pelo prazo de dez (10) anos e cassar mandatos legisla-
tivos federais, estaduais e municipais, excluda a apreciao
judicial desses atos.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 115


No Ato Institucional no 5, de 1968, esse controle voltou a ser trata-
do, dessa vez de forma mais especfica:

Art. 2o O Presidente da Repblica poder decretar o recesso


do Congresso Nacional, das Assemblias Legislativas e das
Cmaras de Vereadores, por Ato Complementar, em estado de
sitio ou fora dele, s voltando os mesmos a funcionar quando
convocados pelo Presidente da Repblica.
Art. 3o O Presidente da Repblica, no interesse nacional, po-
der decretar a interveno nos Estados e Municpios, sem as
limitaes previstas na Constituio.
Pargrafo nico Os interventores nos Estados e Municpios
sero nomeados pelo Presidente da Repblica e exercero to-
das as funes e atribuies que caibam, respectivamente, aos
Governadores ou Prefeitos, e gozaro das prerrogativas, ven-
cimentos e vantagens fixados em lei.

Ademais, a possibilidade de cassao dos direitos polticos de qual-


quer cidado influenciava, de forma geral, na falta de oponentes para qualquer
deciso do novo regime. A obedincia, nesses casos, tambm era conquistada
por meio do medo, que crescia com a onda de exlios, prises e torturas. O
tratamento dado aos gestores pblicos no era to radical, mas, dentro desse
contexto de terror instalado, os mpetos de oposio se enfraqueciam.
O mais eficiente e eficaz modo de controle, no entanto, se deu por
vias menos coercitivas. A cooptao dos Municpios ocorria por um proces-
so de dependncia financeira e oramentria. Essa dependncia fruto da j
citada questo tributria, que centralizou recursos na Unio, por meio da re-
forma tributria de 1965 e da mudana na sistemtica oramentria, que pre-
tendia acabar com a pulverizao dos recursos herdada do perodo anterior
(ABRUCIO, 1998).
Havia repasses de recurso, mas eles eram condicionados pelos de-
sejos polticos da Unio. Assim,

o Governo Federal procurou transferir recursos diretamente


para eles, de forma tutelada, seja pela via das transferncias
negociadas, seja a partir do Fundo de Participao dos Estados

116 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


e Municpios (FPEM), buscando vincular parcela significativa
dos recursos transferidos a determinados gastos (ABRUCIO,
1998, p. 66).

A tutela tinha como interesse no s manter os Municpios sob con-


trole, como tambm enfraquecer politicamente aqueles que sempre foram
ao longo da histria o contrapeso do poder central no federalismo brasileiro.

Nesta estratgia do regime militar, a intensificao das rela-


es financeiras entre a Unio e os Municpios procurava tra-
zer o poder local para a esfera de influncia do Governo Fe-
deral, retirando um dos maiores poderes do governo estadual,
qual seja, o controle poltico-econmico da esfera municipal
(ABRUCIO, 1998, p. 66).

Outra demonstrao disso era a desvinculao dos recursos do ICM


que provinham dos Estados (20%).

Os repasses da Unio eram todos vinculados, o que estabele-


cia uma relao de dependncia dos municpios com a Unio
e no com os estados e seus governadores (SALLUM J-
NIOR, 1994, p. 5). O regime militar pretendia romper a antiga
dependncia dos municpios com o governo estadual, que era
um dos principais pilares do poder dos governadores (ABRU-
CIO, 1998, p. 67).

Estava em curso um processo de substituio de lealdades que en-


fraquecia ainda mais a autonomia municipal.

3.3.2 A cooptao da entidade representativa dos Municpios

A estratgia de cooptao de Municpios contou ainda com uma


ofensiva entidade de representao nacional. Conforme visto no captulo
anterior, a ABM no surgiu como uma entidade de representao das autorida-
des locais stricto sensu. Sua gnese j est intrinsicamente ligada ao governo
federal, por meio do IBGE, que lhe deu origem.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 117


Pelos acontecimentos, no se pode supor que houve um adesismo
instantneo ao governo central, ainda mais porque a ABM teve uma de suas
diretorias cassada durante a ditadura, mas alguns fatos trazem indcios de que
se no havia relaes privilegiadas entre a entidade e o governo central, pelo
menos ela no era vista como adversria poltica dos militares.
A Associao Brasileira de Municpios foi fundada em 1946 e pres-
tou uma srie de servios ao municipalismo nas dcadas de 1940 e 1950, con-
forme pde ser visto anteriormente. no mnimo curioso, nesse sentido, que
somente em 1968, momento auge da ditadura e da represso via AI no 5, a
entidade tenha sido considerada de utilidade pblica via decreto-presidencial
no 62.695,1 do marechal Costa e Silva, que inaugurou o perodo chamado de
linha-dura do regime militar.
Da mesma forma, difcil no vincular a relao da entidade com
o governo central quando a inaugurao de sua sede em Braslia ocorreu em
1973, em pleno governo Mdice, contando com a presena das mais altas auto-
ridades do regime militar. Os repasses do governo federal que existiam desde
a fundao da entidade na dcada de 1940, por meio de diversos convnios,
tambm no cessaram com a mudana do regime. De acordo com os Dirios
Oficiais do perodo, os eventos, os projetos e as aes da ABM continuaram
sendo financiados, em parte, pelo cofres da Unio.
Esses indcios revelam se no uma cooptao, pelo menos uma re-
lao privilegiada entre a entidade nacional representativa dos Municpios e o
regime militar. De fato, mesmo que no se possa depreender diretamente dis-
so uma estratgia deliberada do governo central, a percepo das autoridades
locais sobre essa relao foi fundamental para o municipalismo se redesenhar
ao final da dcada de 1970.
A desconfiana dos agentes locais de que havia uma proximidade
perigosa entre a entidade nacional representativa dos Municpios e o gover-
no federal era real. A anlise calculada pelos prefeitos e vereadores era a de
que isso afetava a capacidade de reivindicao dos Municpios. A percepo

1 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1950-1969/D62695.htm>. Acesso em: 23 de out.


de 2012.

118 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


importante, neste caso, porque a partir dela que se pauta uma nova estra-
tgia de ao dos Municpios nos embates federativos.
Nas entrevistas coletadas junto aos fundadores da CNM, por exem-
plo, unnime a opinio de que a Associao Brasileira de Municpios deixar
de ser uma reivindicadora legtima para a causa dos Municpios. Esse foi, sem
dvida, um motivador para algumas lideranas locais descontentes com os
rumos do movimento se distanciarem da entidade e buscarem uma instituio
de dilogo alternativa, mesmo que fosse necessrio criar uma.
Essa percepo no foi construda por algumas cabeas da elite po-
ltica nacional e da administrao pblica federal que simpatizavam com as
causas municipalistas. A viso de que a entidade no cumpria mais o papel
para o qual foi criada surgiu nas bases do movimento municipalista, por meio
das entidades microrregionais e estaduais de Municpios. Esse movimento
de descontentamento e proposio de alternativas ser detalhado na prxima
seo, cabe aqui explicitar as opinies de pessoas que vivenciaram esse mo-
mento de transformao.
Segundo o ex-prefeito de Pelotas e ex-deputado federal constituinte,
Iraj Rodrigues: ABM no tinha uma funo de reivindicao de melhores
condies para os municpios. A ABM no congregava no sentido reivindicat-
rio. Ns precisvamos de um instrumento de reivindicao.2 Essa opinio era
compartilhada pelo movimento municipalista do Estado de So Paulo. Dalva
Christofoletti, ex-secretria-executiva da Associao Paulista de Municpios
e atuante no movimento municipalista desde 1954, afirmou que

a ABM, Associao Brasileira de Municpios, teve um pa-


pel importante na histria do movimento e ainda tem, mas na
dcada de 1970, num regime delicado, de ditadura militar, a
gente comeou a perceber que a ABM se tornou uma entidade
chapa-branca, tudo que se falava [vindo do governo federal],
tudo que se discutia era amm, amm, amm, e os municpios
todos morrendo de fome.3

2 Entrevista concedida por Iraj Rodrigues em 23/11/2011.


3 Entrevista concedida por Dalva Christofoletti em 16/12/2011.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 119


Para o ex-prefeito de Chapec, ex-presidente da Federao
Catarinense de Municpios (Fecam) e ex-presidente da CNM, Milton Sander,4
esse foi o impulso da criao da Confederao Nacional de Municpios.

Durante um evento em Praia Grande, a convite da APM [As-


sociao Paulista de Municpios], que era presidente o Wilson
Jos, um grande cidado municipalista que nunca tinha sido
prefeito, mas foi vereador e defensor da descentralizao, que
a base do municipalismo, brotou a ideia de cobrar da ABM [...]
uma independncia maior do governo federal, porque tudo que
o governo federal dizia que tinha que ser, a ABM, em nome dos
municpios brasileiros, depois ns ficamos sabendo o porqu,
porque todos os funcionrios eram pagos pelo governo, a sede,
tudo, era pago pelo governo , s dizia amm. Em funo dis-
so, foi dado um prazo para a ABM se desvincular, um prazo j
programado para no dar certo, de 60 a 90 dia, eu no me lem-
bro bem, e simplesmente no tivemos resposta, a se resolveu
em So Paulo, a convite do Wilson Jos, [a APM] j era uma
entidade bem estruturada e com o apoio muito forte do vice-
-governador da poca Orestes Qurcia, ele facilitou com que se
fizesse um congresso importante em So Paulo, convidando as
associaes estaduais de SP, RS, SC, MG e representantes de
outros estados, da BA, ento foi decidido a criao da CNM.

As percepes expressam os nimos de um grupo de pessoas que


buscou meios alternativos para criar uma forma de atuar no municipalismo
durante o regime militar. A vinculao direta entre a ABM e o governo fe-
deral, mesmo que no possa ser provada de forma cabal, dava margem para
que os agentes minimamente desconfiassem sobre a eficcia de sua entidade
representativa. baseado nessa percepo que se inicia um movimento inde-
pendente de defesa das causas municipalistas.

4 Entrevista concedida por Milton Sander em 20/01/2012.

120 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


3.4 A reao dos Municpios e o incio de um novo
municipalismo

3.4.1. Um novo contexto poltico

A eleio de Ernesto Geisel para a presidncia representou uma in-


flexo dentro do regime militar no que diz respeito moderao do aparato
repressivo, apesar de momentos ainda problemticos como o assassinato do
jornalista Vladimir Herzog, em 1975, ou o j comentado Pacote de Abril de
1977. inequvoca, entretanto, a vitria do grupo moderado sobre a linha-du-
ra na ascenso de Geisel ao poder. A abertura imaginada pelo presidente, len-
ta, gradual e segura, apresentava uma combinao de represso e liberdade.
Alguns acontecimentos podem ilustrar melhor esse momento. Em
1974, as eleies legislativas aconteceram com relativa tranquilidade, com a
oposio tendo acesso rdio e TV. O Movimento Democrtico Brasileiro
(MDB) elegeu mais senadores do que a Aliana Renovadora Nacional (Arena)
16 das 22 cadeiras em disputa e na Cmara teve apenas uma pequena mar-
gem a menos de voto 48% a 62%. Alm disso, a censura de alguns meios de
comunicao foi interrompida e se iniciaram algumas pontes de dilogo entre
o governo central e os setores sociais, como a Igreja. Do ponto de vista legal,
o Ato Institucional no11 revogou o AI no5 a partir de janeiro de 1979. Entre
outras medidas, o AI no11 impossibilitava o Executivo de colocar o Congres-
so em recesso, cassar mandatos, privar o cidado de seus direitos polticos e
proibir o direito de requerer o habeas corpus (FAUSTO, 2006).
Em agosto de 1979, j no Governo Figueiredo, o Congresso apro-
vou a lei da Anistia, que anistiava crimes de qualquer natureza relacionados
com crimes polticos ou praticados por motivao poltica. Apesar de possibi-
litar a volta de exilados e ampliar as liberdades polticas, a lei fazia concesses
linha-dura, nos seus crimes de tortura, priso e morte. As reaes abertu-
ra por parte dos militares linha-dura tambm foram sentidas nesse momento,
exemplo da exploso da bomba no Rio centro, que, aps investigao, no
puniu os culpados.
Alguns fatores externos influenciaram o abrandamento do regime.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 121


A eleio de Jimmy Carter nos Estados Unidos em 1977, com uma bandei-
ra pacifista e de defesa aos Direitos Humanos, pressionou o governo brasilei-
ro. Houve uma mudana de postura dos antigos governos republicanos para o
democrata Carter, que iniciou um processo de apoio democratizao de to-
da a Amrica Latina.
No campo eleitoral, a Nova Lei Orgnica dos partidos extinguiu a
Arena e o MDB. O surgimento de uma gama variada de partidos dava voz a
setores distintos da oposio que pelas leis eleitorais anteriores se abrigavam
no MDB. As liberdades partidrias fortaleceram, entre outras coisas, a parti-
cipao mais ativa de setores sociais na poltica, mesmo que segmentando a
oposio, fortalecendo, dessa forma, o PDS.
Houve mudana tambm na poltica econmica. As crises com o 2o
Choque do Petrleo, conforme j visto, foram acompanhadas pela exausto da
poltica de substituio de importaes e pela guinada para uma poltica eco-
nmica ps-desenvolvimentista. O incio de um processo de democratizao
na primeira metade da dcada de 1980, diante das condies centralistas do
regime, veio necessariamente intrincada ideia de descentralizao de pode-
res, atribuies e recursos (FALETTI, 2006).
Antes disso, porm, a abertura do regime militar j apresentava ind-
cios do ganho de autonomia das unidades subnacionais. Os Estados e os Muni-
cpios comeavam a esboar reao ao baixo grau de autonomia, o que sustou
o processo de crescente centralizao das decises a que haviam sido subme-
tidos, gerando a Emenda Constitucional no 5, de 1975, que elevou os percen-
tuais de destinao de recursos ao FPE e ao FPM a partir de 1976.
Essa perspectiva mais ampla apresenta um novo contexto poltico
no s para o Pas, mas tambm para os Municpios, que cada vez mais fugiam
das amarras da estratgia de cooptao do governo central. Esse declnio da
ascendncia da Unio sobre as outras esferas explicado pelos diversos tipos
de constrangimentos apresentados anteriormente, polticos, econmicos, so-
ciais, tanto domsticos quanto internacionais.

122 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


3.4.2 O descolamento de posies

Diante desse quadro de relativa abertura para os Municpios au-


mentarem suas reivindicaes e de percepo de ligao entre sua entidade re-
presentativas ao regime , ocorre um descolamento de posies. De um lado,
os Municpios passaram a ter mais problemas financeiros, combinado a inte-
resses no atendidos na esfera federal, o que os levou a fugir da cooptao e
serem mais combativos; de outro, a ABM ainda dependia dos recursos do go-
verno federal para manter seus projetos e seu funcionamento.
O resultado disso o incio de um processo de substituio dos
agentes no eficazes por outras organizaes que defendessem os ideais can-
dentes desse novo momento poltico. A CNM foi apenas uma das entidades
que tentaram suprir o deficit de representatividade nacional. por volta desse
perodo que comeam a ter maior expresso uma srie de organizaes que,
tambm embaladas pelo momento de abertura, passam a ter papel de desta-
que no jogo poltico nacional. Esse o caso da Frente Municipalista Nacional
(FMN), da Unio dos Vereadores do Brasil (UVB) e da Associao de Prefei-
tos das Capitais.
O surgimento de entidades congneres ABM nesse perodo evidencia
o descompasso entre os anseios das lideranas locais e as aes da instituio
nacional representativa. Esse momento inaugura o segundo perodo do muni-
cipalismo no Brasil, que foi denominado no captulo anterior de municipalis-
mo pleno ou autnomo. As caractersticas desse movimento so a busca por
maior descentralizao, o carter mais urbano, a luta pela democracia, a defesa
da autonomia e da direo de baixo para cima (bottom-up) das reivindicaes.
O declnio do municipalismo, que tratado neste captulo, relaciona-
-se com a concepo de que a capacidade de mobilizao e reivindicao fo-
ram minguando nos anos 1960 e 1970. Ao final dessa dcada, no entanto, h
um processo de renovao dos agentes polticos, que fica evidente nas bandei-
ras adotadas por eles. De certa maneira, a nova forma de construir o munici-
palismo fruto do seu tempo, uma verdadeira resposta aos anos autoritrios,
centralistas e tuteladores do regime militar, assim como o municipalismo li-
mitado foi uma reao centralizao do Estado Novo.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 123


No que haja uma completa separao entre o municipalismo limi-
tado e o pleno. De fato, h uma raiz comum entre essas duas correntes (por is-
so so igualmente denomidas de municipalismo). O princpio de subsidiarie-
dade liga essas duas ideias. Mesmo que o primeiro surto do movimento tenha
relaes de origem com o agrarismo e com uma viso tecnocrtica de melho-
ria da gesto pblica municipal, h uma noo clara de que o progresso e o
desenvolvimento do Pas passam necessariamente pelo avano das condies
dos governos municipais. De forma semelhante, tem-se uma defesa clara de
que o Municpio um ator central na busca pela melhoria da qualidade de vi-
da da populao.
A separao, inclusive cronolgica, entre esses dois conceitos ficou
bem clara no captulo anterior. a partir dos anos de declnio do municipalis-
mo que o movimento se modifica. Ao final dos anos 1970, j h uma dispo-
sio clara de maior ativismo. Isso seria concretizado nas dcadas seguintes,
principalmente em razo da abertura poltica. A reciclagem das instituies vi-
gentes, no entanto, no foi possvel; mostrou-se necessria a criao de novos
agentes responsveis por conduzir as reivindicaes locais ao mbito nacional.

3.5 A criao da CNM

Conforme o movimento municipalista retomava sua mobilizao,


era necessrio institucionaliz-lo. Para tanto, organizaes foram idealizadas
e, nesse contexto, foi criada a Confederao Nacional de Municpios (CNM).
Ela surgiu, portanto, como uma entidade que fosse capaz de substituir um v-
cuo de posio poltica.
Para entender melhor como uma sucesso de fatos levou ao incio
dessa nova organizao, vale observar a dinmica dos acontecimentos que en-
volveram os Municpios nesse momento. possvel, assim, ir alm da simples
estruturao organizativa da CNM (que ser apresentada no prximo captu-
lo), detalhando os processos histricos de criao da entidade. Ela no fruto
de uma estrutura que pode ser explicada apenas em termos organizacionais.
Existiram pessoas que trabalharam ativamente para seu surgimento, bem co-
mo eventos importantes para que a ideia de uma organizao de terceira ins-

124 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


tncia sasse do papel. So esses indivduos, municipalistas, e suas aes que
sero descritos e analisados a seguir.
Nas iniciativas para a formao de uma nova organizao nacional,
algumas entidades estaduais se destacaram. A Associao Paulista de Munic-
pios (APM) e a Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do
Sul (Famurs) se engajaram desde o princpio para materializar os anseios dos
governos locais. inevitvel, nesse sentido, no retomar parte da histria des-
sas entidades para entender a criao da CNM.
Desde o surgimento da Famurs, em 1976, j havia em seus documen-
tos constitutivos a ideia de uma entidade nacional de representao das federa-
es e das associaes estaduais. A instituio seria denominada Confederao
Nacional das Associaes de Municpios. Esta deveria congregar as federa-
es e represent-las perante a Unio, como destacado na sua ata de fundao.
Embalados por um renovado esprito municipalista e com o objetivo
de representar os interesses dos Municpios brasileiros, em geral, e gachos,
em particular , os prefeitos organizados na Famurs, presidida por Nagib Stella
Elias, levaram suas demandas em 1977 para o presidente da Repblica. Nessa
oportunidade, foi entregue a Geisel a Carta dos Municpios Gachos, em que,
entre outras demandas, constava a ideia da criao de uma Entidade Nacio-
nal de Municpios que fosse capaz de [...] representar e expressar os autn-
ticos sentimentos da nacionalidade brasileira (ELIAS; SOUZA, 1987, p. 16).
Em consonncia com o movimento liderado pela Famurs, e com a
percepo dos gestores municipais da necessidade de unirem sua voz e adqui-
rir representatividade em Braslia, foi crescendo em outras regies o desejo de
se criar uma instituio de alcance nacional verdadeiramente representativa.
Esse anseio se tornou cada vez mais evidente e recorrente nas discusses, nos
encontros de prefeitos e no discurso do movimento municipalista.
O pensamento recorrente no perodo era de que muito do que as fe-
deraes desenvolviam nos Estados para os interesses dos Municpios perdia-
-se no mbito nacional. Acreditava-se que era necessrio criar uma entidade
capaz de reunir as demandas dispersas dos Municpios que chegavam s asso-
ciaes estaduais, mas no reverberavam no nvel federal. O projeto de cria-
o de uma Confederao que unisse todas as entidades representativas dos

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 125


governos locais era ambicionado por aqueles que percebiam a falta de acesso
Unio, quando as demandas lhe eram contrrias.
Os problemas que atingiam os Municpios eram ilimitados, e a maio-
ria deles encontrava-se em uma situao de completo abandono. Ainda depois
de quatro dcadas do incio do movimento municipalista, os Municpios esta-
vam isolados no interior do Pas e sem receitas suficientes para proporcionar
melhorias na qualidade de vida dos cidados. A diviso da arrecadao de
tributos, apresentada em segmentos anteriores, talvez seja o dado mais claro
do desequilbrio pelo qual as finanas municipais passavam.
Com a evoluo da deteriorao da condio dos Municpios, a fal-
ta de representatividade desses no governo federal e a crescente organizao
dos prefeitos e dos defensores do municipalismo, o surgimento da CNM era
uma consequncia lgica. Durante o Congresso Estadual de Municpios, re-
alizado pela APM em 1979, em Praia Grande, municipalistas de todo o Pas
foram convidados. Nesse evento, foi debatida uma proposta vinda de uma
reunio em Curitiba, do prefeito de Camaqu e presidente da Associao de
Municpios do Centro Sul, do Rio Grande do Sul, Egydio Alfredo Schlabitz,
de criar a Confederao. A criao da entidade foi decidida em um segundo
momento, durante o II Encontro de Presidentes de Associaes Estaduais de
Municpios.5 A APM, com ao apoio do vice-governador Orestes Qurcia, fa-
cilitou a realizao desse encontro na cidade de So Paulo, e as associaes
e as federaes estaduais novamente estavam presentes.
Em 8 de fevereiro de 1980, no hotel San Rafael, na capital paulista,
a CNM foi fundada oficialmente. A primeira eleio foi marcada para 1982, e
nesse interregno a entidade seria dirigida por um grupo que representasse as
divises regionais. Cinco Estados contavam com participantes nessa comis-
so: So Paulo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e Bahia. O grupo
foi liderado pelo vereador Wilson Jos Abdalla, da cidade de Avar, So Paulo,
que acumulou o cargo de presidente do Conselho ao de presidente da Diretoria.

5 FOLHA DE S. PAULO. Fundada em SP a Confederao Nacional de Municpios. Em 1ode maro de 1980. Pode ex-
cluir isso

126 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Ilustrao 3: II Encontro de presidentes de
Associaes Estaduais de Municpios

Prefeitos gachos na fundao da CNM em So Paulo (da esquerda para direita):


representante de Santa Catarina; Iraj Rodrigues; Egydio Schlabitz; Nagib Elias;
e Carlos Schrder.
Fonte: acervo pessoal de Egydio Schlabitz.

A criao da CNM um marco importante para o movimento mu-


nicipalista. A fundao em 1980 foi apenas o incio da trajetria da institui-
o, que continuou a crescer com o passar do tempo. Para alm de seu objeti-
vo e significado para a causa municipalista, Iraj Rodrigues ainda completa:

A Confederao nasceu de um movimento dos prefeitos de re-


beldia existncia daquele status quo que oprimia os prefeitos,
como oprimia toda a populao, porque era um movimento
de centralizao de recursos para centralizao de poder, que
era o que existia poca com a ditadura militar. Eu diria que
foram os prefeitos que na verdade que sacudiram a estrutura
poltico militar da poca para depois desembocar na redemo-
cratizao do Brasil.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 127


Ilustrao 4: Primeiro braso da CNM

Fonte: CNM, 1983.

O assdio do governo federal no cessou imediatamente aps esse


novo momento histrico. Houve vrias tentativas de aproximao com as no-
vas entidades representativas. A CNM foi alvo desse assdio e sucumbiu por
diversas vezes. A Confederao dependeu, em grande parte, de suas iniciativas
iniciais, de recursos do governo federal via Secretaria de Articulao com Es-
tados e Municpios (Sarem), do Ministrio do Planejamento, especificamente
da figura do secretrio Pedro Paulo Ulyssea.
Os repasses de recursos variavam de acordo com o humor do Pla-
nalto e tambm condicionavam a atuao da entidade, a qual deveria ter um
papel distinto no jogo poltico. Apesar de possuir maior independncia, era di-
fcil no ser dependente nos primeiros anos de sua existncia dos recursos fe-
derais despejados na instituio.
De fato, a prtica da independncia financeira e, por consequncia,
poltica do governo central um fenmeno levado ao seu extremo com a re-

128 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


estruturao da entidade em 1997, mesmo que, ao final do regime militar em
1984, essa necessidade do governo federal de cooptar o movimento tenha dimi-
nudo (apesar dos desejos serem constantes at hoje). Na abertura democrtica
e nos debates da Assembleia Nacional Constituinte, a autonomia da entidade j
era plena, tendo a CNM contribudo ativamente em algumas Subcomisses. A
trajetria da Confederao na preparao da Constituio de 1988 e aps 1997
ser objeto do ltimo captulo deste volume e do volume II desta publicao.

3.6 Concluso

Mesmo com uma mudana drstica dos rumos da poltica nacional,


no houve um declnio imediato da ABM. Ela ainda continuou tendo papel im-
portante at a Constituinte, mas mesmo em 1987 teve de dividir espao com
as instituies representativas emergentes e as de apoio administrativo j exis-
tentes, como o IBAM, a CNM e a Frente Municipalista Nacional.
Um cenrio favorvel se anunciava para os Municpios com a Cons-
tituio de 1988, e os ganhos polticos para os governos nacionais so inequ-
vocos. Entretanto, as consequncias da Constituio foram, a longo prazo, de-
volvendo a condio adversa que os Municpios enfrentaram durante os anos
1960 e 1970 e durante parte da histria. Apesar das liberdades polticas e da
normalidade democrtica, o nmero de responsabilidades atribudas aos en-
tes locais no tinha contrapartida financeira suficiente. Os anos 1990 foram
novamente um perodo de sucessivo empobrecimento dos Municpios em ter-
mos relativos.
Outra consequncia da abertura poltica foi, conforme j dito, o apa-
recimento de uma gama variada de instituies municipalistas, algumas de
atuao sria, outras nem tanto. A fim de organizar essa pulverizao de re-
presentao, foi criado um rgo de coordenao. O Conselho Brasileiro de
Integrao Municipal (CBIM) aglutinou interesses convergentes e afastou do
jogo poltico entidades aventureiras. O Conselho passou a ser o interlocutor
do governo central nas questes municipais a partir da dcada de 1990, sendo
composto por Confederao Nacional de Municpios, Associao Brasileira
de Municpios, Frente Nacional de Municpios Agrcolas, Frente Nacional de

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 129


Prefeitos, Associao Brasileira de Prefeitos e Unio de Vereadores do Brasil.
Dentre essas entidades, a Confederao Nacional de Municpios
pavimentou uma ao mais concreta, em termos de alcance de atuao e de
mobilizao de Municpios para as causas locais. Aps uma reestruturao
na dcada de 1990, os anos 2000 despontaram como um novo momento de
fortalecimento do municipalismo, que pode ser considerado como o segundo
pice do associativismo municipal, depois dos anos 1940 e 1950.
Os motivos que explicam o porqu a CNM conseguiu se estruturar
melhor sero vistos no segundo volume, mas possvel destacar desde j a
criao de um corpo tcnico especializado para lidar com as demandas mu-
nicipais. O que h de novo uma estrutura tcnica de acompanhamento para
as demandas municipais. Antes, o movimento dependia bastante das vontades
polticas de um grupo restrito de pessoas e no mantinha continuidade nos seus
atos porque os prefeitos acumulavam responsabilidades com as respectivas
administraes municipais. A CNM construiu uma estrutura administrativa
que possibilitava iniciativas perenes, com embasamento tcnico e estudos que
viabilizavam suas aes.
Da mesma forma, as Marchas a Braslia em defesa dos Municpios,
organizadas pela CNM, reeditam os Congressos Nacionais dos Municpios,
em termos de mobilizao, de presena das maiores autoridades polticas do
Pas, de cobertura da imprensa, de pautas de reivindicao atendidas e da
centralidade da causa municipal nos debates polticos nacionais. As Marchas,
no entanto, j existem h 15 edies e crescem a cada ano, os Congressos
Nacionais de Municpios tiveram relevncia nacional apenas nas suas seis
primeiras edies.

130 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Captulo IV

4. A construo de um movimento de baixo para


cima

4.1 Introduo

Conforme pde ser visto no captulo anterior, desde fins dos anos
1970, alguns prefeitos e lideranas locais j vislumbravam uma nova organi-
zao que fosse capaz de coordenar a ao dos Municpios e das associaes
de Municpios. Esse desenho coordenativo buscava fortalecer nacionalmente
os laos de pertencimento entre os governos locais brasileiros ao mesmo tem-
po em que potencializava os interesses presentes no nvel local para outras es-
feras governativas.
Alm disso, apresentou-se no captulo dois que o Brasil, durante as
dcadas de 1940 e 1950, teve surtos associativos importantes para o delinea-
mento poltico-ideolgico e poltico-administrativo dos Municpios. Passados
esses momentos ativos, grande parte dos esforos foi enfraquecendo, devido,
entre outros fatores, ao regime de exceo instaurado em 1964, que tolhia li-
berdades polticas de indivduos e de movimentos organizados, crise econ-
mica internacional e nacional e cooptao de setores do movimento por par-
te desse mesmo governo federal.
Essa retrao de atividades da associao municipalista nacional at
ento existentes no foi acompanhada pelo mpeto das autoridades locais. Os
prefeitos, os vereadores e as lideranas locais continuavam com problemas em
suas administraes e com a necessidade de serem ouvidos pelas elites polti-
cas estaduais e nacionais. Eles viam como preocupante a diminuio da auto-
nomia que enfraquecia a condio poltica dos governos locais. diante desse
cenrio que surgem novas ideias de associativismo para esses entes.
A necessidade de agrupamento por determinados interesses uma

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 131


constante ao longo da histria, seja ela advinda de pessoas, de empresas ou de
governos. O associativismo busca, basicamente, superar as dificuldades apre-
sentadas a determinados agentes e, a partir de suas agregaes para um fim
comum, gerar benefcios econmicos, sociais ou polticos.
Este captulo apresenta o processo de associao no mbito dos
agentes pblicos locais, mais especificamente, o dos governos locais que re-
sultou na criao da Confederao Nacional de Municpios. Esse processo
tem caractersticas especficas, sendo uma das mais marcantes a denominada
por movimento bottom-up (de baixo para cima).
A CNM no fruto de uma deciso de elites que, desde a perspec-
tiva federal, concebiam como importante apenas a facilitao das atividades
do governo central junto s entidades locais para melhoria na gesto pbli-
ca. Pelo contrrio, o processo de criao e de desenvolvimento da CNM vai
em sentido oposto a essa construo. So as lideranas locais carentes de
poder, recursos e representatividade que se aglutinam para efetivar seus in-
teresses municipais.
Para contar essa histria, crucial apresentar o conceito de asso-
ciativismo de forma ampla, mas tambm como ele se aplica aos casos dos
Municpios. Ser possvel entender nas prximas linhas, no plano terico,
como e por que as unidades locais se associam politicamente. Tenta-se, com
essa discusso, apresentar a importncia do local na formao do Estado bra-
sileiro e como, conceitualmente, a associao fortalece suas posies polticas.
Na literatura, o associativismo de governos locais foi objeto menos
abordado se comparado aos estudos de associao de indivduos ou de empre-
sas. Mesmo quando esse tipo de arranjo estudado, tm primazia nos debates
acadmicos outras formas de coordenao municipal, como os consrcios
pblicos e as regies metropolitanas. O desafio desse momento inicial do ca-
ptulo situar a discusso das Associaes de Municpios nesse emaranhado
de informaes tangenciais.
Tambm ser dado especial enfoque ao aspecto concreto da coopera-
o intermunicipal no Brasil, via Associao de Municpios. Essa explicao
se inicia pelo mbito mais micro do associativismo, ou seja, como as asso-
ciaes regionais se formam, quais interesses especficos esto envolvidos,

132 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


quais as atividades que desenvolvem e quais os tipos de suas demandas. Ser
entendido como esse processo associativo se expande em direo criao
das associaes ou federaes estaduais de Municpios.
A seguir, trabalha-se com esse nvel de agrupamento intermedirio,
que pode (mas no necessariamente ) a juno das associaes regionais de
Municpios. Existem Estados em que h somente entidades municipalistas es-
taduais, sem a composio das microrregionais. Nesses casos, os Municpios
saltam uma fase supostamente inicial e se aglutinam diretamente em uma
entidade estadual. Sero analisadas as caractersticas dessas entidades, quais
so, quantas so, o que fazem e como atuam.
Sero apresentadas, por fim, as condicionantes da criao da
Confederao Nacional de Municpios em 1980. A CNM surgiu, em verda-
de, como a juno das federaes estaduais, o que conferiu sua denominao.
A concluso desse movimento de baixo para cima ser explorada no final
desta seo. A ideia entender que foi a confluncia dos desejos locais que,
de fato, deu origem CNM. Os prprios acontecimentos histricos, que j
foram discutidos no captulo anterior, evidenciam essa afirmao.
H, entretanto, uma mudana de percepo e de atuao da CNM
com relao estrutura que lhe deu origem. A CNM, em anos recentes, passa
a atuar na prtica como uma associao nacional de Municpios, interagindo
diretamente com os entes locais. Os Municpios passam a compor a Assem-
bleia-geral da entidade, que a sua instncia decisria superior. As entidades
estaduais, no entanto, continuam tendo papel fundamental na estrutura organi-
zativa da CNM. Atualmente, elas compem o Conselho poltico da entidade.
Com este captulo, espera-se trazer alicerces tese central deste li-
vro, ou seja, tentar diferenciar a CNM de outras entidades at ento existentes
em nvel nacional, que, em essncia, no eram consideradas, a meados dos
anos 1970, representantes de facto dos municpios. O movimento que vem
das bases at chegar Confederao abrange um processo genuno e legtimo
dos Municpios, que lhe d voz e instrumentos capazes de trazer mudanas
reais para as comunidades locais. Ao fazer essa diferenciao, ser possvel
descrever a construo do movimento municipalista contemporneo por meio
dos sucessveis nveis de associao.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 133


Diante da tese j apresentada de que h um duplo movimento causal
na criao da CNM necessidade de representao das entidades locais e defi-
cit de representao das entidades nacionais existentes , poder-se-, nas pr-
ximas linhas, evidenciar a primeira delas. A busca de representao local nas
instncias estadual e nacional parece uma consequncia lgica para os gover-
nos locais que se encontravam, na dcada de 1970, sem nenhum tipo de voz
legtima e combativa que pudesse ser ouvida pelo governo federal.

4.2 O associativismo como forma de fortalecer posies

O associativismo retratado na literatura mais pelas iniciativas de


indivduos e de empresas do que propriamente de governos locais ou entida-
des pblicas de forma geral. Genericamente, ele definido como o ato de se
agregar ou unir foras para um fim comum, ou seja, qualquer iniciativa formal
ou informal, que rene um grupo, com o objetivo principal de superar dificul-
dades e gerar benefcios econmicos, sociais ou polticos. O associativismo
encontrado comumente em entidades como cooperativas, associaes rurais,
comerciais e industriais, sindicatos, mas tambm na associao de governos,
sejam eles centrais, intermedirios ou locais.

4.2.1 Associativismo de indivduos

Quando tratado o associativismo de indivduos, so enfatizadas, do


ponto de vista sociolgico e psicolgico, as relaes pessoais e de diferenas
culturais e comportamentais de um grupo. Um outro enfoque frequente a re-
lao entre o associativismo de pessoas e os regimes democrticos (KERS-
TENETZKY, 2003). Nesses casos, o associativismo em si, ou a possibilida-
de de se associar, baliza a qualidade da democracia em um determinado pas/
territrio. H teorias polticas bastante conhecidas que tratam especificamen-
te desses assuntos.
Tais perspectivas abordam desde o papel da sociedade civil no pro-
cesso poltico, em que so enfatizadas a liberdade e a eficcia do regime (co-
mo no caso dos escritos de Alexis de Tocqueville e de Robert Putnam), at a

134 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


participao dos indivduos baixo a grupos de presso (como nos estudos da
poliarquia de Robert Dahl, no do confronto entre as teorias neocorporativistas
e pluralistas ou no estudo da lgica marxista de luta de classes).
H, ainda, uma literatura especfica vinculada ao associativismo na
formao do terceiro setor e das redes de advocacy. O associativismo, nesses
casos, evidencia a livre-iniciativa no processo de transferncia de responsabi-
lidades do Estado para a sociedade civil. A atuao dos indivduos, por meio
de organizaes no governamentais, fortalece a ideia de agncia dos atores
em temas de repartio e de uso de bens pblicos globais, no que se pode en-
tender como a configurao de um Estado logstico (CERVO, 2008), ou seja,
simplificadamente, um Estado mais regulador do que executor. Apesar dessa
concepo possibilitar um debate rico, ser a vertente democrtica a ser ex-
plorada por esta seo.
A teoria democrtica liberal considera a democracia um processo pa-
ra o estabelecimento e a manuteno de sistemas polticos representativos. Pa-
ra essa concepo, a participao poltica direta dos indivduos no o ideal,
j que ela mina a estabilidade do sistema por haver excesso de demandas e de
presses. O associativismo, nesse contexto, tem a funo essencial de manu-
teno e de estabilizao do sistema poltico, ao permitir a agregao e a ex-
presso na esfera pblica de interesses individuais e a educao dos cidados
e das cidads para a prtica e o convvio democrticos (GANANA, 2006).
Tocqueville foi um dos primeiros tericos a analisar o associativis-
mo para o fortalecimento da democracia. Em Democracia na Amrica, o au-
tor analisa a caracterstica da sociedade norte-americana da primeira metade
do sculo XIX, de se constituir e atuar por meio de associaes civis. Ele des-
creveu e interpretou politicamente essa caracterstica da sociedade civil nor-
te-americana como a arte da associao (Ibid., 2006).
Para o autor, o conceito de democracia no tem caractersticas pu-
ramente poltico-governamentais. A ideia de um pas democrtico se relacio-
na tambm ao escopo das organizaes e das relaes sociais presentes nele.
A democracia seria o processo de manifestao da igualdade, entendida, por
Tocqueville, como igualdade de oportunidade. Este tema central para o au-
tor porque a igualdade a gnese do regime democrtico, mas, em sua forma

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 135


mais radical, poderia minar as garantias dos indivduos liberdade. A fraque-
za dos indivduos frente a esse ambiente de igualdade e a tendncia tirnica
da maioria poderiam degenerar o regime democrtico liberal, que implicaria
a diminuio da participao poltica dos cidados.
A igualdade de condies, em sua forma extrema, acarretaria um
progressivo avano do individualismo, levando todo o ativismo dos indivdu-
os para a esfera privada e, por consequncia, ao abandono da esfera pblica.
O ponto extremo dessa tendncia um privatismo excessivo, uma alienao
cvica e uma atomizao social que poderiam gerar uma centralizao exclu-
dente. Os indivduos percebem que, se todos se voltarem apenas para seus in-
teresses privados, estaro piores do que se dispusessem de tempo para a coleti-
vidade. A dedicao de parte do tempo dos indivduos ao coletivo e ao pblico
condio essencial para que a democracia liberal no se degenere em uma
democracia desptica.
Uma das maneiras de impedir esse desfalecimento institucional a
unio dos indivduos para a realizao de aes coletivas, por meio do asso-
ciativismo.

Segundo Tocqueville (1998, p. 391-2), americanos de todas


as idades, de todas as condies, de todos os espritos, esto
constantemente a se unir. No s possuem associaes comer-
ciais e industriais, nas quais todos tomam parte, como ainda
existem mil outras espcies: religiosas, morais, graves, fteis,
muito gerais e muito particulares, imensas e muito pequenas;
os americanos associam-se para dar festas, fundar seminrios,
construir hotis, edificar igrejas, distribuir livros, enviar missio-
nrios aos antpodas; assim tambm, criam hospitais, prises,
escolas (GANANA, 2006, p. 7)

Assim, um dos pases mais democrtico do mundo aquele em que


os indivduos mais aperfeioaram a arte de buscar conjuntamente o objeto dos
seus desejos comuns e em que se aplicou ao maior nmero de objetos esse
modus operandi. importante ressaltar, entretanto, que Tocqueville descreve o
associativismo nos Estados Unidos a partir de uma perspectiva despolitizada,
ou seja, mais como um instrumento para a agregao de interesses comuns

136 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


dos indivduos do que como estruturas de reivindicao do poder poltico
(KERSTENETZKY, 2003). Na realidade, para ele, um aspecto muito impor-
tante dos efeitos da participao associativa sobre os indivduos a criao
de hbitos de colaborao e solidariedade.
Nesse sentido, Putnam (2002) afirma que as associaes civis con-
tribuem para a eficcia e a estabilidade do governo democrtico, no s por
causa de seus efeitos internos sobre o indivduo, mas tambm por causa de
seus efeitos externos sobre a sociedade. No mbito interno, as associaes
introduzem hbitos de cooperao, solidariedade e esprito pblico em seus
membros. Por sua vez, a participao em organizaes cvicas desenvolve o
esprito de cooperao e o senso de responsabilidade comum aos empreendi-
mentos coletivos. Alm disso, quando os indivduos pertencem a grupos he-
terogneos com diferentes tipos de objetivos e membros, suas atitudes se tor-
nam mais moderadas em virtude da interao grupal e das mltiplas presses.
Uma das consequncias dessa construo terica consiste em des-
tacar e em valorizar os efeitos do associativismo sobre os indivduos associa-
dos. As associaes poderiam ser consideradas como escolas de civismo, de
convivncia democrtica, de colaborao e de moderao de posicionamen-
tos mais radicalizados. Elas seriam ainda estruturas que evitariam a atomiza-
o da vida social, agregando interesses e educando o indivduo para o con-
vvio em sociedade.
A concepo de uma sociedade em que grupos so protagonistas
comum em toda a teoria poltica. A ideia de uma sociedade organizada em
corpos orgnicos, funcionais ao Estado, foi preocupao tambm de pensa-
dores como Hegel e Durkheim, alm da Igreja Catlica que, desde a Enccli-
ca Rerum Novarum, passou a prescrever a incorporao dos corpos interme-
dirios da sociedade s instncias de governo como uma forma de controlar
o conflito social (LABRA e FIGUEIREDO, 2002).
Por outro lado, na Europa central, a longa tradio das corporaes
de ofcio levou no sculo XX formao de arranjos institucionais de deciso
integrados por representantes das organizaes do capital, do trabalho e do
governo, instaurando-se um formato de formulao de polticas denominado
neocorporativo. Em oposio tradio pluralista norte-americana, o neo-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 137


corporativismo aborda o tema da governabilidade positiva que resultaria da
incorporao dos interesses organizados em associaes formalmente reconhe-
cidas pelo Estado s esferas de deciso de polticas pblicas, que, dessa for-
ma, seriam o produto de negociaes e consensos entre os atores (Ibid., 2002).
O debate entre pluralistas e neocorporativistas evidenciou a necessi-
dade de examinar por uma nova perspectiva a questo das associaes de in-
teresse, suas articulaes s arenas decisrias estatais e os padres de elabo-
rao das polticas. Como resultado, surgiram estudos comparando naes ou
setores que, em sntese, demonstraram que a dimenso associativa uma va-
rivel crucial para conhecer melhor o que fazem os governos, como o fazem e
a quem beneficiam suas decises. No plano terico, a associao passou a ser
considerada uma base institucional adicional s concepes consagradas so-
bre as explicaes da ordem social, pautadas na comunidade, no Estado e no
mercado e seus respectivos princpios-guia solidariedade, controle hierr-
quico e competitividade (LABRA, 1999).
A associao tambm aparece nesse novo enfoque como um elemen-
to de estabilidade, na medida em que a concertao seria o princpio guiador
da ao coletiva dos interesses organizados, tanto no plano interno quanto nas
vinculaes ao Estado, ao mesmo tempo em que atenuado o papel dos par-
tidos polticos na sua qualidade de representao das demandas da sociedade
s arenas estatais.
O resgate da ateno pelos interesses organizados tem levado re-
viso da teoria democrtica, a ponto de se propor uma democracia associati-
va que, afastando-se das interpretaes pluralistas e neocorporativas, sinteti-
zaria a democracia social e a democracia radical, ampliando ao mesmo tempo
o prprio conceito de democracia que, dessa forma, daria sustentao, tanto
liberdade quanto igualdade. A reviso terica chegou a propor uma nova or-
dem poltico-constitucional caracterizada por maior confiana nas instituies
no estatais, para definir e resolver problemas sociais junto a padres mais acu-
rados de universalismo e esforos para construir solidariedades sociais (CO-
HEN & ROGERS apud LABRA e FIGUEIREDO, 2002).
Em convergncia a essas preocupaes, tem assumido importncia
crescente a dimenso sociocultural, tanto relativa s democracias consolida-

138 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


das quanto s naes recentemente redemocratizadas, como o Brasil (AVRIT-
ZER, 1997). Foi dada particular ateno necessidade de participao mais
ativa dos cidados nas decises governamentais.

Ainda que a partir de enfoques tericos diferentes, estudos []


tm assinalado as deficincias da democracia poltica formal e
suas instituies tradicionais, como o Parlamento e os partidos
polticos, no que diz respeito tomada de decises que contem-
plem os interesses das maiorias. Entre as variadas propostas
nesse sentido, destacam-se a aproximao dos processos de
deciso comunidade mediante a descentralizao do poder
poltico e a construo de arenas pblicas que incorporem a
sociedade civil organizada, pressupondo-se que, dessa forma,
sero adotadas polticas pblicas mais eqitativas (LABRA e
FIGUEIREDO, 2002, p. 539).

Desde o ponto de vista conceitual, Putnam (2002) distingue dois ti-


pos ideais de associao: a vertical e a horizontal. Na associao de tipo ver-
tical, predominam relaes assimtricas de hierarquia e dependncia, des-
confiana, normas no transparentes, esprito de faco, isolamento etc. Uma
associao dessa natureza, portanto, obstrui a ao coletiva. J o associativis-
mo horizontal distingue-se por congregar relaes de igualdade. Ele fruto
da confiana, de normas e de redes de solidariedade e indutor de relaes c-
vicas virtuosas. Alm disso, a forma horizontal conduz a um elevado grau de
engajamento cvico e de auto-organizao e, por conseguinte, prov melho-
res condies para a reconciliao entre estabilidade poltica e bom desem-
penho socioeconmico. Essa diferenciao importante, porque a segunda
vertente , em essncia, a representao conceitual do associativismo ou da
cooperao (inter)municipal.

4.2.2 Associativismo de empresas

A literatura sobre associativismo empresarial enfatiza, em sua maio-


ria, a ideia de pontos fortes e fracos envolvidos nos processos e nos resulta-
dos da associao. A viso predominante foca nos pontos de maximizao de

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 139


benefcios presentes na aglutinao de empresrios, como ganhos de escala,
maior cultura empreendedora, possibilidade de desenvolver uma marca forte,
ganhos com capacitao, aumentos da competio etc. Por outro lado, os es-
critos tambm evidenciam os obstculos a serem ultrapassados pelas inicia-
tivas colaborativas dos agentes do mercado, como a dificuldade de se tomar
decises conjuntas, as diferenas entre os associados, a disparidade entre fa-
turamentos dos membros do grupo etc.
Quando so tratadas as questes de colaborao, apontam-se as ca-
ractersticas do empresariado, como a desunio e a ao individual. Nesse ca-
so, a rede associativista proporcionaria uma unio capaz de faz-los pensar
coletivamente e permitiria uma troca de experincias que os faria crescer no
conjunto (ROMEU, 2007).
Da mesma forma, a utilizao de uma marca forte seria um avano
e um dos pontos mais importantes de uma rede. A marca associa o negcio
rede, cujo conceito, bem trabalhado na mdia, proporciona retornos satisfat-
rios. Isso proporciona melhoras significativas na gesto do negcio, na quali-
dade de trabalho e no atendimento aos clientes.
Tambm a lucratividade pode incentivar a associao. Ela se baseia
no aumento do faturamento, graas aos benefcios proporcionados pela rede.
Os resultados com o desenvolvimento de produtos similares, sem esquecer da
qualidade, e a aplicao de melhores margens de comercializao fazem com
que as empresas apresentem um aumento considervel de sua lucratividade.
Existe, por outro lado, uma srie de dificuldades que inibe o proces-
so associativo entre empresas. Os pontos fracos podem ser descritos por um
conjunto de fatores, como, por exemplo, a ansiedade, ou seja, a sensao do
empresariado de que os resultados, fruto da coordenao, devem ser imedia-
tos. Essa pressa bloqueia muitas iniciativas potencialmente exitosas, porque
o tempo de maturao para a consolidao do grupo pode ser maior do que o
desejado. Deter essa ansiedade uma tarefa importante para o sucesso da rede.
Da mesma forma, a disparidade de faturamento pode ser um proble-
ma. A existncia de grandes, mdios e pequenos estabelecimentos, em uma
mesma rede, tem dificultado as aes conjuntas, principalmente quando exis-
te rateio dos custos. Recomenda-se que o grupo seja formado por empresas

140 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


que possuam portes parecidos, para que as aes propostas possam ser assi-
miladas e realizadas sem prejuzo. importante que se tenha em mente que a
unio deve ser feita para ajudar e no para prejudicar.
Existem tambm dificuldades nos processos de tomada de deciso
coletiva, ou seja, a falta de habilidade para decises em conjunto. Apesar de os
procedimentos participativos serem sempre desejveis, no dia a dia das empre-
sas, a autocracia impera. Ao participar de um grupo, o empresrio deve saber
que necessrio acatar a deciso da maioria e que suas ideias, quando coloca-
das, devero ser bem fundamentadas para que possam ser aceitas.
O fator econmico do agente carona um dos maiores problemas que
ocorre nas redes constitudas. Nesses casos, um associado busca levar vanta-
gem sobre os demais. Fatos assim acontecem por sugesto dos prprios ven-
dedores, que procuram aliciar para desestruturar o grupo. importante saber
que, mais cedo ou mais tarde, isso chegar ao conhecimento de todos e, pro-
vavelmente, esse associado ser excludo da associao.
Apesar desses empecilhos, existem formas de minimizar seus im-
pactos. medida que o grupo vai crescendo, aumenta a conscientizao, me-
lhora o relacionamento e o grau de confiana, reduzindo, assim, a importncia
de pessoas individualistas. O individualismo passa a dar lugar cooperao.
Outros fatores tambm facilitam a reduo do conflito, como boa comunica-
o, transparncia, quebra de individualismo, sentimento de empatia, dilogo,
confiana e normas regimentais estabelecidas e conhecidas.
O problema da falta de liderana tambm recorrente em associa-
es. essencial, para que o grupo possa crescer e chegar a seus objetivos,
que surjam pessoas que exeram sua liderana natural. Para a existncia da
entidade, os cargos devero ser ocupados e as diversas funes assumidas. O
desempenho eficaz e eficiente de funes pode despertar e revelar lideranas
natas que at ento se encontravam latentes.
A questo da participao, por fim, tem grande potencialidade pa-
ra se transformar em um problema. No h sentido estar inserido em um gru-
po e no participar. Quando se trabalha em grupo, a responsabilidade sem-
pre coletiva. A entidade dever estimular a participao. importante delegar,
criar um ambiente participativo, mesmo quando os scios no correspondem

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 141


ao processo. Aumentar a participao um processo lento, e os lderes no
podem desistir de faz-lo.
Essa perspectiva sobre a associao de empresas tenta, da mesma
forma que as iniciativas cidads, apresentar os benefcios presentes no ato de
colaborao. A participao coordenada fortalece a busca desses agentes pelo
lucro e coordena interesses do meio empresarial que dificilmente seriam al-
canados se houvesse uma atuao isolada.

4.2.3 Associativismo de governos

Apresentar como a literatura trata a associao de indivduos e de


empresas, como foi feito nos dois ltimos tpicos, importante, pois a partir
dela possvel fazer uma srie de comparaes. De fato, da mesma forma que
o associativismo de indivduos fortalece uma cultura de solidariedade, que au-
menta a qualidade democrtica, a associao entre Municpios fortalece os la-
os de cooperao, aumenta o sentimento de pertencimento desses entes para
reivindicar benefcios comuns, para prestar servios coordenados e para de-
mocratizar o processo poltico no Pas.
Na analogia com a associao de empresa, isso tambm uma ver-
dade. Os free-riders (caroneiros) existem tanto na associao empresarial ou
seja, empresas que se beneficiam dos ganhos do grupo sem se empenhar nos
esforos coletivos quanto na aglutinao dos governos locais. Quando uma
mobilizao reivindicatria feita em Braslia por um grupo de Municpios,
as conquistas sero para todos. Isso significa que a deciso de participar de
uma organizao associativa de governos locais tambm envolve um clcu-
lo racional por parte das autoridades locais. Essa mesma suposio pode ser
feita para quase todos os benefcios e dificuldades envolvendo a associao
de indivduos e de empresas.
Em verdade, apesar dessa segmentao indivduo/empresa/gover-
no, a ideia de associao leva em considerao, em ltima instncia, pessoas
que agem em nome de uma entidade, sejam elas empresrios ou prefeitos. A
apresentao da literatura mais abrangente sobre o associativismo apresenta
uma raiz comum, com uma srie de argumentos que, dadas as devidas inter-

142 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


pretaes, conseguem elucidar melhor o fenmeno social, econmico e pol-
tico do associativismo. Apesar desse escopo mais amplo, foram suscitados ou
direcionados os argumentos que mais convergem com o objetivo do captulo,
ou seja, a importncia do agrupamento de agentes para um regime poltico
(democracia) e os benefcios e obstculos advindos da associao (por meio de
lucros e perdas no mercado) para a anlise da associao entre entes pblicos.
O associativismo entre governos tem exemplos em todos os nveis.
No mbito nacional, a Organizao das Naes Unidas o caso principal de
como governos centrais se relacionam para fortalecer no somente os laos
cooperativos internacionais em busca da paz, mas tambm do desenvolvi-
mento econmico e das melhorias das condies sociais no mundo. As asso-
ciaes entre Estados nacionais no se limita a organizaes formais nem
universalidade das parcerias, como no caso da ONU. comum ver atuaes
conjuntas informais e restritas, por meio de fruns internacionais (Davos,
BRICS), formao de grupos de reivindicao (G-20, G-77) ou por regimes
internacionais (MTCR).
Os governos estaduais tambm cooperam tanto na esfera domstica,
como no Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass), quanto na es-
fera internacional, como no caso do Comit das Regies da Unio Europeia.
Da mesma forma acontece com os governos locais.
A familiaridade com a atuao em rede, o fato de os obstculos co-
muns aos Municpios serem mais uniformes e a necessidade de coordenao
de um nmero maior de unidades territoriais fazem com que as experincias
associativas sejam ainda mais desenvolvidas entre os entes locais do que entre
os estaduais. Essas experincias, que cada vez mais se multiplicam, no entan-
to, foram pouco acompanhadas pelos estudos acadmicos, pelo menos no
na velocidade dos acontecimentos polticos. Se isso no uma verdade para
o nvel nacional, que tem anlises bastante profundas das dinmicas globais,
produzidas pelo campo das Relaes Internacionais, para os nveis interme-
dirios e locais, a noo de associativismo no teve uma cobertura de igual
proporo pela tica da Cincia Poltica.
Alm da pouca literatura sobre o associativismo municipal em si,
aqueles estudos que tratam desse tema no tm as associaes municipais

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 143


como objeto. Quando tratados os Municpios como unidade de anlise do
associativismo, mais comum ver a abordagem do tema por meio de meca-
nismos legais de gesto pblica, como os consrcios pblicos ou as regies
metropolitanas (estas nas reas de maior aglomerao urbana). O estudo dos
Municpios como fenmeno poltico, que tenha como objeto as entidades mi-
crorregionais, estaduais ou nacionais de Municpios, no teve, at agora, do
ponto de vista associativo, uma abordagem conceitual.
A Cincia Poltica, a Administrao Pblica, a Histria ou o Direito
debruaram-se pouco sobre esses agentes polticos, que esto longe de ser
recentes. A Associao Brasileira de Municpios (ABM), j longamente es-
tudada nos captulos anteriores, foi criada em 1946. A primeira associao
estadual foi concebida apenas dois anos depois, em So Paulo, por meio da
Associao Paulista de Municpios (APM). Entre as microrregionais, a pio-
neira, a Associao dos Municpios no Vale do Rio Pardo (AMVARP), no Rio
Grande do Sul, data de 1961.
curioso que, tambm no nvel de anlise mais local, os estudos
de Relaes Internacionais tenham explorado mais detidamente esse tipo
de ao na esfera global, com escritos sobre redes de Municpios, como a
Mercocidades (MERCOCIDADES, 2010; ROMERO, 2004; MARIANO e
BARRETO, 2004), sobre rgos representativos, como o Comit de Regies
da Unio Europeia (STUART, 2004; MEDEIROS, 2004), ou das associa-
es mundiais de representao, como a CGLU, Cidades e Governos Locais
Unidos (SALOMN e SANCHEZ CAO, 2008). Apesar de sua emergncia,
interessa a este captulo aprofundar a discusso do fenmeno associativo de
governos locais pela perspectiva nacional.
As causalidades envolvidas na formao de agrupamentos de inte-
resse tm princpios ou razes bsicas comuns. Genericamente, pode-se apon-
tar como determinantes da associao a defesa de interesses compartilhados.
Analisando caso a caso, no entanto, detecta-se um nvel de complexidade
maior, que envolve questes de custos e benefcios entre os diversos associa-
dos, da natureza das reivindicaes, da coordenao de aes para atingi-los
ou da atuao que vai alm da simples representao poltica (prestao de
servios, capacitao etc.).

144 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Apesar de o associativismo ser um fenmeno recorrente, a literatura
tem o tratado por outra perspectiva analtica: a da cooperao intermunicipal.
Essa ideia enfatiza mais a forma como o associativismo acontece, ou seja, os
arranjos institucionais que o caracterizam, do que as razes pelas quais ele
posto em prtica.

4.2.3.1 Cooperao intermunicipal

As caractersticas do Brasil, um Pas com dimenso continental, que


conta com 5.563 Municpios, em sua esmagadora maioria de pequeno porte
(89% dos Municpios possuem menos de 50 mil habitantes), demandam que
grande parte de seus problemas sejam resolvidos de forma coordenada. Alm
dessa condio territorial, o Municpio passou a responder por uma srie de
responsabilidades que at 1988 no possuia. Como ser visto no captulo 5, na
mais recente Constituio, o Municpio passou condio de ente federado e
assumiu tarefas que antes eram de responsabilidade da Unio e dos Estados.
razovel entender que, diante dessa mudana institucional, muitos
no tinham competncia estabelecida e experincia acumulada. Ao assumirem
atividades como a prestao de servios de sade, de educao, de assistncia
social, de recuperao de rios etc., os Municpios passam a ter maior poder
decisrio, principalmente no que concerne s polticas sociais. Entretanto,
o fato de os Municpios assumirem maiores competncias no implica que
essa esfera disponha de recursos financeiros, materiais e humanos para sua
implementao.
Os Municpios de pequeno porte no possuem recursos suficientes
para a implantao de servios mais complexos ou tm uma demanda pequena
que, economicamente, no vivel se for implementada isoladamente. Esta
situao os coloca quase sempre em posio de dependncia em relao aos
grandes Municpios ou Municpios-polo. Ademais, h problemas municipais
que transcendem seu territrio, o que demanda necessariamente uma atuao
conjunta aos Municpios vizinhos. Um Municpio isoladamente no consegue
resolver a despoluio de um rio ou um problema de uma estrada vicinal inter-
municipal se os vizinhos no se conscientizarem sobre esse mesmo problema.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 145


Nesse contexto, vrios Municpios tm inovado e criado novas for-
mas de prestao de servios e de organizao, de articulao e de represen-
tao poltica. Tomou corpo, nessa conjuntura, a discusso de parceria entre
Municpios, chamada por alguns de cooperao horizontal (na j mencionada
acepo de Putnam), ou ainda, de cooperao intermunicipal. Apesar de no
serem instrumentos recentes, esses arranjos de cooperao passam a ser uti-
lizados, nas dcadas de 1990 e 2000, como parte da estratgia de descentrali-
zao de algumas polticas pblicas e tm se colocado como uma alternativa
para a racionalizao do modelo de gesto.
As localidades se unem para a consecuo de objetivos, obras, ser-
vios e atividades de interesse comum. A lista de aes ilimitada, mas algu-
mas delas podem ser citadas, como a construo e a manuteno de hospitais
e servios especializados de sade; a preservao de rios; a manuteno de
estradas; a construo de escolas tcnicas; a aquisio e a locao de equipa-
mentos para uso comum; a compra de sistemas informatizados; o tratamento e
a destinao de resduos slidos; a preservao de mata ciliar; a organizao de
um plano regional de turismo; a capacitao das equipes tcnicas municipais;
a promoo de eventos, de atividades e de exposies. Essa unio pode se dar
de forma temporria ou permanente, dependendo do objeto da cooperao.
importante salientar que, em funo da diversidade existente na
realidade brasileira, no existe um modelo nico a ser adotado. Cada realidade
deve encontrar seu referencial, que pode ser considerado de forma individual
ou pela combinao de instrumentos de cooperao. A escolha de associao
via consrcio, regies metropoliatanas ou associaes de Municpios tem
pontos coincidentes, mas tambm uma srie de idiossincrasias. possvel
apresentar algumas delas nas linhas a seguir.

4.2.3.1.1 Consrcios municipais

A primeira vez que o ordenamento jurdico constitucional previu a


figura administrativa dos consrcios intermunicipais foi no ano de 1937. A
constituio tratava do agrupamento de Municpios, dando-lhe personalidade
jurdica para a explorao de servios pblicos em comum.

146 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Entre os conceitos elaborados pela literatura especializada, Caldas
(2007) sistematiza quatro definies diferentes. A primeira delas, proposta
por Spink (2002), procura diferenciar os consrcios das regies metropolita-
nas, que definida como o acordo para cooperao em torno de uma ques-
to comum (CALDAS, 2007, p. 52). Sua distino em relao a esta outra
forma de cooperao marcada pelo esforo institucional de cima para baixo
ocorre pelo fato de o consrcio ter como base a relao horizontal na asso-
ciao voluntria dos entes participantes e as regies metropolitanas serem
organizadas pelos Estados.
Na segunda, estabelecida por Vaz (1997), os consrcios so conce-
bidos como uma entidade que rene diversos municpios para a realizao
de aes conjuntas que se fossem produzidas pelos municpios, individual-
mente, no atingiriam os mesmos resultados ou utilizariam um volume maior
de recursos (CALDAS, 2007, p. 53). Moreira (2001) procura estabelecer a
diferena em relao aos convnios, que seriam fruto de relaes verticais,
ao passo que os consrcios so acordos celebrados entre pessoas pblicas do
mesmo nvel de governo, a partir de uma associao de Municpios criada
para a execuo de atividades ou servios pblicos de interesse comum dos
partcipes (CALDAS, 2007).
Por fim, Cruz (2002) apresenta os consrcios como forma de coo-
perao horizontal originada de acordos firmados entre entidades estatais,
autrquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espcie, para rea-
lizao de objetivos de interesse comum dos partcipes, mediante a utilizao
de recursos materiais e humanos que cada um dispe (CALDAS, 2007, p. 53).
Quando tratado o conceito pela tica juridica, tem-se que, no art.
241 da Constituio Federal,

a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disci-


plinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios
de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto
associada de servios pblicos, bem como a transferncia total
ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais
continuidade dos servios transferidos (BRASIL, 1988).

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 147


O conceito central que se destaca na definio dos consrcios pbli-
cos empregado pelo legislador o de gesto associada, que est relacionada
ao estabelecimento de mecanismos de vinculao entre pessoas federativas
de acordo com um objetivo comum. A finalidade identificada nesse dispositi-
vo que os servios pblicos possam ser executados com maior celeridade
e eficincia em prol da coletividade, em coerncia com o princpio reitor de
colaborao recproca, que deve nortear o moderno federalismo de coopera-
o (CARVALHO FILHO apud DIEGUEZ, 2011).
De acordo com o Decreto no 6.017 de 2007, o consrcio pessoa
jurdica formada exclusivamente por entes da Federao para estabelecer rela-
es de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse
comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de
direito pblico e natureza autrquica ou como pessoa jurdica de direito pri-
vado sem fins econmicos.
Os objetivos especficos que orientam a atuao dos consrcios esto
previstos no art. 3o do Decreto no 6.017. Embora essa relao seja meramen-
te exemplificativa, ou seja, no limita todas as possibilidades de atividades
para um consrcio, conhecer algumas das previstas no decreto serve como
referncia para entender sua natureza. So elas: servios de obras e bens;
compartilhamento de instrumentos e equipamentos; produo de informaes
ou de estudos tcnicos; instituio e funcionamento de escolas de governo
e congneres; promoo do uso racional dos recursos naturais e proteo do
meio ambiente; gerenciamento de recursos hdricos; planejamento, gesto e
administrao da previdncia social dos servidores; e fornecimento de as-
sistncia tcnica para o desenvolvimento rural e agrrio (DIEGUEZ, 2011).
Outra contribuio importante, desde o campo da geografia, para o
debate trazida por Alcntara (2004), ao apresentar duas definies comple-
mentares. Na primeira delas, formulada por Lamparelli (1999), os consrcios
intermunicipais so identificados como uma das novas formas de coopera-
o [que] vm sendo institucionalizadas entre municpios e diferentes enti-
dades [que] tm sido criadas para atender s exigncias locais e necessidades
regionais [...], o que, para Tavares (1977), as define como instituies que
atuam em nvel microrregional (ALCNTARA apud CALDAS, 2007). A

148 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


questo que surge dessa discusso se refere dimenso analtica da escala
sobre a qual as decises tomadas politicamente se refletem sobre o territrio.
Ou seja, quando os Municpios atuam por meio dos consrcios, transforma-
-se a escala em que so desenvolvidas suas decises polticas, passando da
local para a regional.
Do ponto de vista poltico, a formao de consrcios intermunici-
pais significa o surgimento de uma nova arena pblica, em que as autoridades
governamentais negociam os conflitos e os limites que cercam suas decises.
Eles significam um novo espao institucionalizado de deciso sobre polticas
pblicas, cuja principal caracterstica a gesto compartilhada.
Implica-se, portanto, um processo de shared decision making (to-
mada de deciso compartilhada). Conforme destaca a literatura sobre rela-
es intergovernamentais em sistemas federais, em funo do intenso jogo
de acordos, vetos e decises polticas estabelecido entre Municpios dotados
de autonomia, formas de coordenao e cooperao so fundamentais para o
bom resultado das polticas implementadas em contextos federativos como o
brasileiro (ABRUCIO, 2002).
As experincias de consrcios existentes caminham na busca do res-
gate dos conceitos de cooperao intergovernamental e solidariedade e podem
auxiliar a potencializar aes de articulao microrregional. Os consrcios
tm sido apontados como um instrumento que permite ganhos de escala nas
polticas pblicas, alm de ser um novo modelo gerencial que pode viabilizar
a gesto microrregional.
No que concerne aos resultados atingidos pela maioria dos consr-
cios, aponta-se a existncia de cinco pontos positivos: o aumento da capaci-
dade de realizao, a maior eficincia do uso dos recursos pblicos, a reali-
zao de aes inacessveis a uma nica prefeitura, o aumento do poder de
dilogo, presso e negociao dos Municpios, o aumento da transparncia
das decises pblicas (VAZ, 1997).
Nem toda associao intermunicipal se constitui como um consr-
cio. Para que se caracterize como tal, preciso que a arena poltica formada
esteja previamente relacionada produo de polticas pblicas, o que exclui
os fruns regionais voltados para a aproximao poltica entre os gestores

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 149


municipais com objetivos mais abrangentes ou as instncias polticas de rei-
vindicaes gerais.

4.2.3.1.2 Regies metropolitanas

No h um conceito nico para as regies metropolitanas, mas h


critrios mnimos que devem ser observados, como o fator da urbanizao,
da aglomerao populacional e da integrao fsica. Elas podem ser definidas
como um aglomerado urbano composto por vrios municpios administrati-
vamente autnomos, mas integrados fsica e funcionalmente, formando uma
mancha urbana praticamente contnua (BRAGA & CARVALHO, apud FREI-
TAS, 2009, p. 47) ou

a regio Metropolitana pressupe um fato social e econmi-


co cuja essncia a metrpole, esta, o polo de atrao e/ou
dominao de um grande espao de produo e consumo. A
caracterizao de uma Regio Metropolitana a intensa urba-
nizao que d origem a funes pblicas de interesse comum
aos municpios que a compem, integrando a organizao, o
planejamento e a execuo de programas (MOREIRA apud
FREITAS, 2009, p. 47).

Outra caracterstica que diferencia as regies metropolitanas, como


instrumento de cooperao, dos consrcios pblicos e das associaes de Mu-
nicpios o movimento de cima para baixo de sua gnese. A iniciativa da cria-
o de regies metropolitanas tradicionalmente vem dos governos estaduais
como forma de melhorar a interlocuo administrativa com os Municpios, que
eventualmente faro parte do aglomerado. Por consequncia, a participao
dos Municpios no foi determinante para que esse tipo de cooperao fosse
criado e desenvolvido. Esse processo mais fcil de ser entendido pela pr-
pria evoluo histrica das regies metropolitanas brasileiras.
A partir da dcada de 1950, com a intensificao dos fluxos migrat-
rios campo-cidade, consolida-se, em torno das principais capitais, um processo
de conurbao. Diante deste quadro, torna-se fundamental o estreitamento das

150 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


relaes poltico-administrativas entre as cidades envolvidas nessa situao.
Da mesma forma, houve um processo de mudanas de legislao
para que em reas de grande concentrao urbana fossem criados rgos de
administrao, que consorciassem as unidades municipais para a soluo de
seus problemas comuns. importante enfatizar, entretanto, que, mesmo antes
de existir base legal para a criao das regies metropolitanas no Brasil, exis-
tiam experincias embrionrias de administraes metropolitanas. No Estado
de So Paulo, por exemplo, havia o Grupo Executivo da Grande So Paulo,
criado em 1967. Tambm em Porto Alegre, Belm, Salvador e Belo Horizonte
j existiam organizaes semelhantes (ROLNIK e SOMEKH, 2000).
Todas essas iniciativas advinham dos governos estaduais e expressa-
vam um reconhecimento de que a gesto metropolitana demandava tratamen-
to administrativo especfico. Na ausncia de qualquer impedimento legal, os
governos estaduais comearam a montar suas administraes metropolitanas
setoriais de acordo com peculiaridades regionais e com o capital organizacio-
nal de que dispunham.
A primeira proposta federal aparece na Constituio de 1967. Ini-
ciou-se, a partir da, o debate para a definio dos critrios das delimitaes e
da organizao administrativa das regies metropolitanas. A regulao ocor-
reu seis anos depois, com a promulgao da Lei Federal Complementar no14,
sendo institucionalizadas as regies metropolitanas de So Paulo, Belo Hori-
zonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza (ROLNIK
e SOMEKH, 2000).

A definio dessas reas tinha por referncias critrios de im-


plantao baseados na magnitude da populao aglomerada,
na extenso da rea urbanizada sobre o territrio de mais de
um municpio, na integrao econmica e social do conjunto e
na complexidade das funes desempenhadas. Pode-se perce-
ber que estes parmetros genricos priorizavam os elementos
de racionalizao econmica e funcional do espao, em detri-
mento das especificidades da organizao socioeconmica ou
das peculiaridades das reas metropolitanas que se pretendiam
atingir (ROLNIK e SOMEKH, 2000, p. 85).

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 151


Quanto ao modelo de gesto,

as estruturas criadas eram completamente pr-fixadas e hierr-


quicas, sendo baseadas nos executivos estaduais, garantindo
para esta ampla maioria, em detrimento da participao dos
municpios e de suas representaes polticas. De fato, as re-
gies metropolitanas possuam seus Conselhos Deliberativos,
que eram presididos e tinham a maioria de seus membros in-
dicados pelo executivo estadual, que era, por sua vez, indicado
pelo executivo federal. J o Conselho Consultivo, em que os
municpios estariam representados, no tinha nenhum poder
decisrio, podendo apenas apresentar sugestes (ROLNIK e
SOMEKH, 2000, p. 85).

Na dcada de 1980, a crise fiscal e a redemocratizao aceleraram


o descompasso entre o modelo de gesto e o governo real do territrio das
metrpoles. Com a carecia de investimentos pblicos federais, os organismos
federais que atuavam no desenvolvimento urbano desapareceram, enfraque-
cendo tambm o poder das estatais urbanas. Ao mesmo tempo, com a volta da
vida poltica, entram em cena atores sociais e governos locais cujas demandas
no eram contempladas nas entidades metropolitanas, recriando-se os canais
de intermediao poltica. As entidades metropolitanas so assim relegadas a
um plano secundrio ou at mesmo extintas.
A gesto metropolitana no era prioridade por representar o esva-
ziamento do poder municipal operado no perodo militar. Dessa forma, es-
se assunto simplesmente no foi tratado na Constituio, delegando para as
Constituies Estaduais a responsabilidade de definies e atribuies. De
acordo com a Carta Magna, os Estados podero, mediante lei complemen-
tar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a or-
ganizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse co-
mum (CF, 1988).
Mesmo as constituies estaduais trataram o tema de forma gen-
rica (Azevedo e Guia, 2000). Passados mais de dez anos, no se reconstruiu
nem se reconceituou o espao poltico metropolitano no pas (ROLNIK e

152 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


SOMEKH, 2000, p. 86). Essa uma das grandes crticas a esse arranjo co-
operativo. A viso tecnocrtica impressa no planejamento e na estrutura de
gesto metropolitana dos anos 1970 foi danosa para a evoluo dessas regies
e s poder ser superada se efetivamente for incorporada varivel poltica.
Falta um espao institucional de negociao e acordo poltico, em que os re-
presentantes municipais estejam contemplados, respeitando proporcionali-
dades numricas e poltico-partidrias e articulaes territoriais (ABRUCIO
e COUTO, 1996).
As regies metropolitanas no se constituem em organismos de co-
operao efetiva entre os entes federativos. Essas regies acabaram tornando-
-se meras circunscries administrativas, com as quais no se comprometem
nem os governos estaduais, tampouco os Municpios que as compreendem.
No h governos metropolitanos, com autonomia poltica, administrativa e
financeira para atuar em termos de polticas pblicas, assim como no h dis-
positivos institucionais que incentivem a formao de uma estrutura desse tipo
por parte dos Municpios (ABRUCIO e COUTO, 1996).
A construo de uma institucionalidade metropolitana no pode
invalidar as formas de articulao e associaes supramunicipais existentes.
Pelo contrrio, como no se trata de reconstruir uma entidade tecnocrtica
abstrata, as articulaes polticas e tcnicas estabelecidas devem ser respei-
tadas, valorizadas e incorporadas.

4.2.3.1.3 Associao de Municpios

As Associaes de Municpios so organizaes mais dinmicas e


funcionam mais pela lgica de redes do que os consrcios e as regies metro-
politanas. Essas caractersticas influenciam diretamente na forma como elas
so compostas e atuam. Os contatos so mais informais, apesar de na maioria
das vezes possurem uma estrutura de apoio com funcionrios, com locaes
fsicas e com recursos prprios. Essa informalidade permite que os gestores
participem de forma ativa e com custos menores sem comprometer a admi-
nistrao de seus Municpios, ao mesmo tempo em que aglutinam esforos
quando seus interesses so fortemente ameaados.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 153


Do ponto de vista jurdico, as associaes de Municpios so entida-
des de direito privado sem fins lucrativos. Elas so compostas por Municpios
nas figuras de prefeitos e ex-prefeitos, que formam suas diretorias.
A representao poltica sem dvida a vocao primordial das as-
sociaes. Isso porque o prprio processo de criao mais recente desse ins-
trumento cooperativo teve como motivador a busca de representao de inte-
resses que vo alm da circunscrio local. Essa prerrogativa no exclui aes
que fogem da alada especfica da representatividade.
As associaes, muitas vezes, ultrapassam a representao poltica,
tendo carter de apoio tcnico local. muito comum, por exemplo, encontrar
nas associaes a existncia de maquinrio agrcola compartilhado para reas
rurais, bem como usinas de asfalto para permetros urbanos. A concertao
entre as autoridades locais se pauta, nesse sentido, por uma lgica poltica
(embora no partidria e sim prtica/pragmtica) e tambm por uma lgica
de polticas pblicas, ou seja, no fornecimento de servios pblicos locais por
meio desse mecanismo de colaborao tcnica.
Outro tipo de atividade que foge da pura concepo poltica a exe-
cuo de cursos e seminrios com vistas ao aperfeioamento dos tcnicos lo-
cais. A troca de informao e a busca de palestrantes abrem novas perspecti-
vas para os gestores, que sem esse arranjo no teriam acesso a uma srie de
fomentos para sua capacitao. O intercmbio de informaes e de experin-
cias advindo do contato entre os gestores locais aperfeioa as polticas locais
e encontra melhores formas de fornecer servios pblicos com maior eficin-
cia, eficcia e efetividade. Quando apresentadas s associaes microrregio-
nais, estaduais e nacional, essas atividades sero mais bem compreendidas.
A diferena das associaes para as regies metropolitanas e consr-
cios, alm daquelas j elencadas nos dois subtpicos anteriores, a da repre-
sentao mais ampla de interesses, que no se limita, por exemplo, ao termo
do consrcio (sade, meio ambiente, saneamento bsico etc.), e a da dispensa
de caractersticas especficas dos Municpios participantes, ou seja, so igno-
rados os critrios de condio econmica, populacional ou urbana.
Nas associaes estaduais e nacionais, a lgica de ao envereda mais
para a atuao poltica de grupo de presso junto aos governos estaduais e fe-

154 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


deral, mas at nesses casos a faceta tcnica do associativismo no abando-
nada. Isso pode ser verificado por meio dos cursos de capacitao de gestores
pblicos nas reas que envolvem a administrao municipal, como previdn-
cia, sade, educao, meio ambiente, compras governamentais ou mobilida-
de urbana e as atividades, os projetos e os programas desenvolvidos por essas
entidades, como nos planos diretores e nas polticas de desenvolvimento local.
O que diferencia a associao de Municpios dos consrcios e re-
gies metropolitanas , mais uma vez, a atuao poltica. As mobilizaes e
as presses frente aos governos estadual e nacional s so realizadas eficaz-
mente por esse arranjo associativo. A maturidade das Associaes microrre-
gionais, estaduais e nacionais garantem melhor coordenao ao movimento
municipalista.
importante salientar tambm um quadro maior em que se insere
a atuao dos entes locais nas redes de ao. A concepo aplicada atuao
poltica foge da tradicional viso de governos, para abranger a lgica da go-
vernana. De forma simples, a governana representa a maior articulao dos
diversos atores polticos na consecuo de polticas. Isso envolve desde a par-
ticipao de empresas e da sociedade civil organizada at a participao dos
outros nveis de governos que no somente o central. nesse contexto que
cada vez mais incentivada a colaborao e concertao de aes. A associa-
o de Municpios seguramente faz parte dessa nova forma de pensar a ativi-
dade poltica.
Quando tratada a tica de governo, possvel identificar que os pre-
feitos aumentaram sua importncia no processo poltico da Federao em uma
dimenso indita na histria. Com a ampliao do nmero de municpios, e
seu consequente aumento dos cargos eletivos, e por conta do impacto que as
bases locais tm no comportamento da classe poltica, em especial a do ramo
legislativo, os governantes locais tornaram-se peas-chave do sistema (ABRU-
CIO, 2002). Aos prefeitos, ademais, juntaram-se vrios atores que comearam
a defender um discurso municipalista. Entre estes, destacaram-se acadmicos,
movimentos populares urbanos e, sobretudo, grupos profissionais das diversas
reas de polticas pblicas, tais como sade, educao, habitao, assistncia
social e meio ambiente.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 155


Esse movimento atua em diferentes escalas, da local global, in-
do, desde a reivindicao da ampliao da rede de saneamento bsico em
um bairro ou em um Muncpio, at sua insero na escala global por meio
do fomento ao desenvolvimento econmico, social, cultural e ambiental. Os
movimentos socioterritoriais, como pode ser entendido o movimento munici-
palista que emana das associaes municipais, podem restringir-se a um espa-
o geogrfico delimitado, como uma microrregio, sendo, portanto, isolados.
H, entretanto, aqueles que se territorializam em diversas regies, formando
uma rede de relaes com estratgias polticas que promovem e fomentam
sua territorializao (GIL, 2008).
Em sua maioria, esse tipo de ao assume essencialmente um carter
cooperativo, que busca poder influenciar decises em mbitos que ultrapassam
os locais. Tal propositura, inevitavelmente, passa pela necessidade de acmulo
de poder. A regio pode acumular poder poltico, basicamente, mediante dois
processos: primeiro, pela existncia de um projeto nacional descentralizador
capaz de transferir poder poltico s regies subnacionais e, segundo, com a
criao de poder poltico, obtido por meio de consenso, do pacto social, da
cultura da cooperao e da capacidade de criar, coletivamente, um projeto de
desenvolvimento (GIL, 2008). Nesta ltima perspectiva, torna-se imprescin-
dvel o conceito de projeto poltico regional, pois ele se torna o instrumento
bsico de criao de poder poltico. Essa vertente que se alinha ao munici-
palismo pleno e autnomo.
O projeto poltico regional o resultado das negociaes horizontais,
evidenciando a capacidade de mobilizao das prprias elites polticas locais,
mas tambm de outros agentes locais. para esses atores que os governantes
locais deveriam voltar suas polticas de desenvolvimento e com eles que
deveriam se coordenar para levar demandas e solues para outras esferas
governativas. nesse contexto que se inserem as associaes de Municpios,
colocando-se como mediadoras nas instncias estadual e federal de poder.
Alm dessa funo primordial de construo de consensos, h, con-
forme j visto, aes de polticas pblicas locais que dependem das decises
das outras esferas de governo. As principais articulaes dos lderes polticos
regionais, embasadas nas demandas locais, demonstram o desejo de localiza-

156 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


o das necessidades bsicas do cidado, como o acesso aos servios pbli-
cos essenciais, as obras de infraestrutura, a gerao de emprego e renda, que,
somados e colocados disposio do cidado, tornam-se as bases do desen-
volvimento.
Do ponto de vista da formao das associaes municipais, como
todo tipo de agremiao, h o espelho das caractersticas de seus membros.
So eles que conferem os rumos e estabelecem as estratgias de ao. Alguns
grupos, de acordo com a conjuntura poltica do momento, tm maior poder de
ascenso, o que tambm contribui para imprimir seu direcionamento ideolgi-
co. Sua trajetria no linear, apresentando perodos de maior movimentao
e outros de esvaziamento (GIL, 2008). Algumas das dificuldades envolvidas
no associativismo como um todo j puderam ser apresentadas ao longo deste
captulo (sejam os agentes indivduos, empresas ou governos). H, entretanto,
pontos especficos para o associativismo de Municpios.
Cada prefeito envolvido por suas prprias demandas locais e, com
raras excees, dribla a insuficincia oramentria. A busca de soluo para
seus problemas, junto s instncias governamentais, acaba melindrando al-
gumas articulaes do prefeito com outros vizinhos, gerando comportamen-
tos competitivos. Alm disso, por descrena no poder de realizao da asso-
ciao, muitos prefeitos pouco se envolvem, postergando o fortalecimento e
a consolidao da entidade.
Essas prticas somada a elas a dependncia econmica dos entes
locais Unio que se configurou dificilmente resultariam em uma cultura di-
ferente. Se a competio um comportamento comum s entidades que congre-
gam diferentes interesses, mesmo que haja um objetivo comum, a busca pela
convergncia fundamental, procurando focar as estratgias e as aes da fina-
lidade maior. A sensibilidade est em articular energias e definir procedimen-
tos convergentes. isso que justifica a atuao ostensiva da entidade e da sua
importncia como elemento mediador entre os Municpios e as outras esferas.
Cabe ressaltar, novamente, que alm dessa atribuio coordenativa,
uma das maiores contribuies das associaes ocorre na construo da iden-
tidade regional, estadual e nacional. ela quem agrega o imaginrio coletivo
de pertencimento dos Municpios e que possibilita, antes de tudo, que as aes

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 157


empregadas em todas as esferas sejam executadas. A coincidncia de interes-
ses apenas um dos muitos fatores que levam adiante o movimento municipa-
lista. A transformao de objetivos comuns depende majoritariamente da per-
cepo de que os Municpios compartilham uma identidade, que os conecta e
incentiva atividades comuns em busca de benefcios para as populaes locais.
Essa estrutura cooperativa das associaes municipais podem ser mais
bem entendidas quando analisadas suas aes e demandas concretas. Na prxi-
ma seo, poder ser identificado como a coordenao dos Municpios aconte-
ce nos diversos nveis associativos e como isso decorre de um movimento con-
tnuo, que vem das bases at chegar Confederao Nacional de Municpios.

4.3 Um movimento de baixo para cima

At esse momento, foi possvel identificar de modo conceitual o pro-


cesso de associao amplo, mas tambm como ele ocorre entre os governos
locais. Esta seo busca contextualizar a prtica da cooperao intermunicipal
que ocorre por meio das Associaes Municipalistas, e, especialmente, como
ela ocorre no que se denomina movimento bottom-up. A explicao ser re-
passada do nvel local para o nacional.

4.3.1 As associaes microrregionais de Municpios no Brasil

A discusso feita anteriormente pode ser localizada no ambiente


mais imediato, na juno de alguns poucos Municpios em determinadas regi-
es dentro dos Estados. A proximidade das autoridades locais, combinada ao
enfrentamento de problemas comuns e o compartilhamento de uma identida-
de/causa, faz com que as associaes microrregionais municipais desempe-
nhem um papel relevante de auxlio ao desenvolvimento local. Essa atuao
tambm pode ser verificada nas linhas de aes citadas anteriormente: a troca
de informaes, a representao poltica e a coordenao de polticas pblicas.
As primeiras associaes microrregionais de Municpios surgiram na
dcada de 1960, ainda no perodo pr-golpe militar. A maioria delas, quando
das suas criaes, no tinha a pretenso de chegar a um nvel macro, apenas

158 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


buscavam uma organizao mnima de reivindicaes pontuais frente aos go-
vernos estaduais, como a construo de uma ponte ou de uma estrada vicinal.
Esse tipo de iniciativa foi se espalhando para outras regies, seja do mesmo
Estado, de vizinhos ou at de Estados no contguos.
O fenmeno de irradiao dessas entidades foi dado por dois meca-
nismos, a princpio, antagnicos. Se por um lado as entidades j estabelecidas
incentivavam outros Municpios a fundarem sua prpria associao, por outro,
aqueles que no eram representados por essas entidades temiam ser esquecidas
e, por meio de um processo competitivo, criavam suas prprias associaes.
A associao de Municpios de alcance local mais antiga do Rio
Grande do Sul. A Associao dos Municpios do Vale do Rio Pardo foi funda-
da em 1961. As pioneiras surgiram com o intuito de enfrentar os limites im-
postos pelo governo estadual e federal na promoo do desenvolvimento. Os
Municpios precisavam aumentar seu poder reivindicatrio e o associativismo
surgiu como uma possibilidade inovadora de alavancar os interesses coletivos
e de resolver problemas comuns.
A participao das associaes de Municpios no sistema federal e
estadual de planejamento foi iniciada com os termos de referncia para os pla-
nos microrregionais de desenvolvimento integrado na dcada de 1960 (BUT-
ZKE, 2007). Na sequncia, marcaram presena em iniciativas de planejamento
regional quando os Estados desenvolviam polticas especficas para esse fim.
Da concepo de Butzke (2007), que traa um perfil especfico sobre
uma associao microrregional de Santa Catarina (Amavi), pode-se vislum-
brar uma categorizao maior dos perodos histricos de todas as associaes
dessa natureza, em funo de seu desenvolvimento institucional.
Segundo essa separao, h trs momentos bem definidos na con-
solidao das associaes microrregionais: um primeiro perodo em que elas
atuam como frum de discusso, no possuindo sede nem funcionrios. Um
segundo perodo, que marca a contratao dos primeiros funcionrios e o en-
volvimento formal com o sistema federal e estadual de planejamento por meio
de termos de referncia ou outros dispositivos jurdico-administrativos de co-
operao vertical. E um terceiro perodo, no qual se destaca a contratao da
equipe tcnica, a construo da prpria sede, a prestao de servios especia-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 159


lizados aos Municpios associados e o envolvimento mais efetivo na poltica
regional e nacional.
Ao longo deste captulo, j foi possvel identificar alguns traos mar-
cantes da cooperao intermunicipal via associao de Municpios. Ao con-
trrio das regies metropolitanas, as associaes de Municpios no so, ge-
ralmente, iniciativas de cima para baixo (top-down), ou seja, no so criadas
puramente pelo desejo de entes federados estaduais. Elas tambm no depen-
dem, necessariamente, do porte dos Municpios que as compem, tampouco
so dependentes de um grande Municpio ou Municpio-polo para existir. Ao
contrrio dos consrcios municipais, as associao no tm escopo limitado
para execuo de um tipo especfico de poltica, nem desestimula a participa-
o por meio de requisitos excessivamente formais.
De certa forma, essas condicionantes acabaram fortalecendo o asso-
ciativismo de um tipo especfico de Municpio. visvel o engajamento dos
pequenos e dos mdios em redes associativas se comparados aos grandes.
claro que essa constatao remete a outras determinantes, como, por exemplo,
ao fato de serem os pequenos e os mdios Municpios aqueles que so mais
alijados dos processos polticos quando considerados individualmente. O pro-
tagonismo dessa espcie de Municpio na estrutura cooperativa das associa-
es real, no s quando analisada a atuao poltica, como tambm nas es-
tratgias de desenvolvimento
Isto explica seu maior engajamento:

Vrios autores abordam as dificuldades encontradas pelos pe-


quenos municpios no campo do planejamento do desenvolvi-
mento (RESTON, 1993; ROSALES, 1994; SOUTO-MAIOR,
1992). Estes enfatizam o papel relevante das associaes de
municpios nos nveis regional e estadual. Kraus (1993) afirma
que, os municpios que mais se beneficiam dos servios ofere-
cidos pelas associaes de municpios em geral [] so os de
pequeno porte (BUTZKE e POLEZA, 2010, p. 110)

O fato de aproveitarem tcnicos e servios faz com que esses Muni-


cpios ultrapassem o obstculo da defasagem quantitativa das equipes tcnicas

160 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


municipais. Essa integrao, como foi possvel registrar, possibilita que ativi-
dades anteriormente impossveis sejam viabilizadas pela presena de profis-
sionais que tm toda a regio como seu escopo de atuao.
A integrao de aes ultrapassa a lgica Municpio-Municpio. Bus-
cando um plano regional de desenvolvimento e maior eficincia na promoo
da integrao e na valorizao dos Municpios associados, as associaes de-
senvolvem aes de cunho participativo em escala regional com o objetivo de
otimizar possibilidades de discusso e acompanhamento dos diversos proje-
tos. Tal estratgia implementa gradativamente discusses setoriais, otimizan-
do o associativismo e uma ao maior da sociedade.
No entanto, os esforos de articulao e concertao dos governos
locais junto sociedade, mas tambm entre eles, tm mais possibilidades de
sucesso quando existem, nas regies, organizaes dotadas de credibilidade
que se disponham a proporcionar apoio operacional efetivo e continuado a es-
sas iniciativas. As formas de articulao microrregional dos Municpios via
Associao so as respostas para essa necessidade coordenativa. possvel,
desse modo, haver diagnstico, planejamento, diviso do trabalho e capaci-
dade operacional.
Uma grande dificuldade que no h um incentivo externo para que
as associaes se desenvolvam, principalmente pela forma como o governo
federal racionaliza suas polticas pblicas. As aes da Unio enveredam pela
contramo da lgica associativa, ao exigirem que pequenos Municpios ajam
isoladamente, mediante a criao de conselhos municipais ou uma constitui-
o burocrtica que no condiz com a realidade local dos governos municipais,
quando o mais importante seria induzir articulaes intermunicipais.
compreensvel que haja interesse dos governos estadual e fede-
ral em apontar algumas reas prioritrias de trabalho ou que busquem maior
transparncia e democratizao nas polticas locais via conselhos. equivo-
cado, entretanto, imaginar que um conselho de um pequeno Municpio sempre
possa sozinho diagnosticar e planejar seu prprio desenvolvimento; ou que
normal a exigncia administrativa para inchao das mquinas pblicas locais,
quando mais simples executar polticas coordenadamente.
Outro fator importante para entender como atuam as associaes mi-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 161


crorregonais se d por meio da lgica adotada para se constiturem. Ela no
corresponde necessariamente a outros tipos de diviso regional formuladas
por rgos de estatstica ou por estudos acadmicos. Isso pode ser notado, por
exemplo, nos relatos dos poucos estudos sobre as associaes microrregionais.

Em movimento independente das demarcaes oficiais adota-


das pelo governo estadual (Microrregies Polarizadas e Bacias
Hidrogrficas), e pelo IBGE (Microrregies e Mesorregies
Geogrficas), os municpios catarinenses se organizaram em
21 microrregies espontneas, conhecidas como regies das
associaes, cada uma com seu respectivo centro regional
(MARQUES, 2003).

Isso pode ser mais bem visualizado pela comparao de duas divi-
ses distintas, conforme mapas abaixo:

Mapa 1: Associaes de Municpios do Estado de Santa Catarina, 2001

Fonte: Marques, 2003.

162 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Mapa 2: Santa Catarina meso e microrregies geogrficas

Fonte: Marques, 2003.

As aes das microrregionais tambm trazem uma perspectiva mais


completa a respeito do que consiste as associaes no mbito local. Em um
primeiro momento, elas trabalham com o diagnstico da sua realidade, ou se-
ja, na deteco de problemas compartilhados e iniciativas para o fortalecimen-
to institucional.
As aes, muitas vezes, se voltam para reivindicar medidas pontuais
de aes de responsabilidade de outras esferas governativas (estadual e nacio-
nal), como a construo de trecho especfico de uma rodovia, a construo de
um hospital regional ou a instalao de uma universidade que atenda regio.
Em movimento complementar, elas buscam cada vez mais serem reconheci-
das como uma entidade representativa dos Municpios da regio frente os go-
vernos estaduais e federal.
Com o passar dos anos, e com o aumento do reconhecimento e da
institucionalidade, as associaes microrregionais passaram a empreender ati-
vidades mais complexas e sofisticadas. Nem todas atingem um nvel avana-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 163


do de representao ou prestao de servio, mas, em geral, as atividades po-
dem ser listadas:
a. troca de informaes sobre os Municpios associados;
b. fornecimento de dados sobre os Municpios associados (impos-
tos, recursos, leis que influenciam atividades municipais);
c. divulgao das atividades junto aos governos estaduais e federal;
d. realizao de cursos de polticas locais (sade, educao etc.)
para gestores e servidores municipais;
e. realizao de campanhas (sociais, ambientais etc.);
f. construo de um ambiente de tomada de deciso conjunta entre
Municpios associados;
g. prestao de servios conjuntos (compra de tratores, propriedade
de usina de asfalto etc.);
h. prestao de contas conjuntas e mais transparentes para os as-
sociados, mas que serve tambm para a populao da regio
(transparncia e controle social) ;
i. realizao de conferncias, seminrios, e fruns de discusses
sobre temas locais;
j. realizao de festivais culturais integrados;
k. produo de cartilhas para informaes;
l. realizao de torneios esportivos;
m. realizao de atividades coordenadas com as entidades estaduais
e a CNM, em uma troca mais ampla de experincias que ultra-
passa a microrregio.

Este ltimo ponto importante porque traz a conscientizao das


entidades microrregionais para a necessidade de uma atuao mais ampla,
que foge dos problemas imediatos. Ao longo de seu processo histrico, mui-
tos dos problemas municipais no tinham razes apenas nas condicionalida-
des regionais. Eles dependiam de resolues dos governos estaduais. Alm
disso, comeou-se a perceber que os problemas das diversas regies em um
Estado eram compartilhados. fcil compreender, portanto, que as diversas
associaes microrregionais de Municpios existentes se coordenariam para

164 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


formar um instncia de dilogo direto com os governos estaduais. Mais uma
vez, a lgica de unir foras motivou as aes dos Municpios.

4.3.2 As associaes e as federaes estaduais de Municpios

A primeira entidade estadual de Municpios surge antes mesmo da


primeira microrregional. J na dcada de 1940, a Associao Paulista de Mu-
nicpios criada (em 1948) e nas dcadas posteriores acompanhada por ou-
tras entidades da mesma natureza. A Associao Mineira de Municpios data
de quatro anos depois da congnere paulista e ao fim dessa mesma dcada
criada a Associao Goiana de Municpios. Algumas surgem diretamente nes-
se nvel associativo, outras passam por um processo anterior de construo,
por meio das entidades microrregionais.
Assim como nas associaes microrregionais de Municpios, as es-
taduais tiveram como esforo inicial a instalao e o alcance de bases insti-
tucionais. Atuando, no comeo, informalmente, o marco principal dessa fase
ocorreu com a constatao da necessidade de uma entidade representativa que
aglutinasse os interesses regionais. As associaes estaduais surgem como en-
tidades de segunda instncia, quando so compostas pelas microrregionais, ou
como representante mxima em determinada unidade federada quando a re-
presentao do Municpio feita diretamente no mbito estadual.
As aes que so desenvolvidas pelas associaes estaduais de Mu-
nicpios so basicamente as mesmas que as das associaes microrregionais.
O que difere seu escopo de atuao, que detecta problemas, prope solues
e visualiza dinmicas municipais por um prisma mais abrangente. A interlo-
cuo por meio da associao estadual facilita o dilogo no somente com os
governos estaduais, mas tambm com o governo federal.
Se o escopo de ao das microrregionais so de alcance, muitas ve-
zes, limitado, as estaduais buscam criar consensos, coordenar propostas e atu-
ar politicamente em uma amplitude maior. As associaes estaduais podem
atuar em regies especficas, auxiliando as microrregionais a conseguir, por
exemplo, recursos para construir estradas vicinais ou hospitais regionais, mas
possuem tambm uma pauta prpria de reivindicao e de atividades que se

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 165


conecta diretamente com os anseios dos Municpios. Ela est relacionada
prpria condio (mais geral) das demandas e dos temas tratados por essas en-
tidades, como recursos financeiros compartilhados entre Estados e Municpios
(impostos) e responsabilidades constitucionais que so atribudas concorren-
temente a estes entes (sade, educao, meio ambiente etc.).
Uma caracterstica marcante na atuao das entidades estaduais: a
defesa, frente aos governos estaduais, dos Municpios do interior. Ao contrrio
das capitais estaduais e das regies metropolitanas, que tm livre acesso aos
gabinetes dos governadores e uma interlocuo facilitada com as Assembleias
Legislativas, os Municpios do interior muitas vezes so esquecidos nas priori-
dades das polticas pblicas. As associaes estaduais, que tm como agentes
mais ativos os Municpios pequenos e mdios, cumprem o papel de reivindi-
car melhorias para os Municpios mais afastados das capitais e trabalhar con-
juntamente com os Estados para que os benefcios cheguem a todas as regies.
A interlocuo com o executivo estadual se d basicamente de duas
formas: uma por meio de reivindicaes e presses polticas (ao combati-
va) e a segunda pela participao em comisses do Legislativo e do Executi-
vo naqueles Estados em que se d abertura para a participao (ao colabo-
rativa). As entidades reivindicam aos executivos estaduais distribuies mais
igualitrias de recursos entre os Municpios, como, por exemplo, no caso da
diviso do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Por
outro lado, as associaes estaduais so convidadas a participar de comisses e
grupos de trabalhos que atuam no seio do Executivo e do Legislativo estadual.
Neles, as entidades municipalistas auxiliam na formulao, na execuo e na
avaliao de polticas, na proposio de pautas de discusso e no diagnstico
da situao dos Municpios, entre outras tarefas, das mais diversas temticas.
Os temas das relaes entre os executivos estaduais e os municipais
so os mais variados, como abastecimento energtico, emprego e renda, sa-
de, educao, defesa civil (enchentes, estiagem), acesso rede de banda lar-
ga, habitao etc. Junto s Assembleias Legislativas, elas trabalham para de-
finir as prioridades do oramento estadual, por exemplo, por meio das Leis
Oramentrias Anuais. As associaes tambm se envolvem diretamente nos
processos legislativos estaduais mais gerais que tenham os Municpios como

166 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


alvo ou que os envolvam de alguma forma, inclusive propondo leis via depu-
tados estaduais.
Outra atuao no mbito estadual importante com os tribunais de
contas dos Estados. As entidades estaduais tm trabalhado com os tribunais
a fim de prestar as informaes necessrias aos Municpios para que no
tenham problemas em suas contas. Ademais, comum nos Estados a reali-
zao conjunta de cursos, eventos e seminrios, a fim de qualificar a gesto
pblica municipal. Alm das iniciativas com esses agentes governamentais
estaduais, naqueles Estados em que no h associaes microrregionais, as
estaduais assumem as aes que muitas vezes seriam executadas e formula-
das pelas microrregionais.
Atualmente, existem 27 associaes estaduais ou federaes es-
taduais ativas no Brasil. A identificao de cada uma delas se encontra no
quadro abaixo.

Quadro 5: Associaes e federaes estaduais de Municpios

Data de
Sigla Nome
fundao
Amac 27/03/1997 Associao dos Municpios do Acre
AMA 16/02/1981 Associao dos Municpios Alagoanos
AAM 31/08/1978 Associao Amazonense de Municpios
Associao dos Municpios do Estado
Ameap 07/05/2008
do Amap
UPB 13/08/1964 Unio dos Municpios da Bahia
Associao dos Municpios e Prefeitos
Aprece 07/03/1968
do Estado do Cear
Associao de Municpios do Estado
Amunes 15/07/1972
do Espirto Santo
AGM 29/01/1959 Associao Goiana de Municpios
FGM 01/01/2001 Federao Goiana de Municpios
Federao dos Municpios do Estado
Famem 31/10/1985
do Maranho

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 167


AMM 17/10/1952 Associao Mineira de Municpios
Associao dos Municpios de Mato
Assomasul 15/09/1981
Grosso do Sul
Associao Matogrossense dos
AMM 04/05/1983
Municpios
Associao das Associaes dos
Famep 14/03/1991
Municpios do Estado do Par
Federao das Associaes de
Famup 07/04/95
Municpios da Paraba
Associao Municipalista de
Amupe 28/03/1967
Pernambuco
APPM 13/01/1979 Associao Piauiense de Municpios
AMP 20/08/1964 Associao dos Municpios do Paran
Associao Estadual de Municpios do
Aemerj 15/06/1999
Rio de Janeiro
Federao dos Municpios do Rio
Femurn 25/01/2001
Grande do Norte
Associao Rondoniense de
Arom 05/06/1993
Municpios
AMR 05/07/1986 Associao dos Municpios de Roraima
Federao das Associaes de
Famurs 24/05/1976
Municpios do Rio Grande do Sul
Fecam 03/07/1980 Federao Catarinense de Municpios
Federao das Associaes de
Fames 17/05/2010
Municpios de Sergipe
APM 30/10/1948 Associao Paulista de Municpios
Associao Tocantinense de
ATM 02/02/1991
Municpios
Fonte: CNM.

Todas as unidades da federao, atualmente, contam com pelo menos


uma entidade estadual de Municpios (h excees como o Estado de Gois,

168 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


que possui duas entidades representativas, e os Estados de So Paulo e Para-
n, que, no passado, por algum perodo, tambm contaram com mais de uma
representao estadual). Para dar uma noo mais exata de como algumas de-
las so compostas, possvel visualizar esse arranjo na formao da Federa-
o do Rio Grande do Sul.

Ilustrao 5: Representao no mapa do Estado do Rio Grande do Sul


das associaes de Municpios

Fonte: Famurs. Disponvel em: <www.famurs.com.br>.

Nem sempre, porm, as associaes so compostas pelas entidades


microrregionais. Esse o exemplo do Mato Grosso do Sul. L o processo de
aglutinao dos Municpios ocorre diretamente em nvel estadual. Existem ca-
sos, no entanto, em que, mesmo havendo entidades microrregionais e estaduais,
elas no so coordenadas, ou seja, tanto as microrregionais atuam autonoma-
mente quanto as estaduais no so compostas por algumas das microrregionais.
Isso, em grande parte, demonstra que a realidade da formao orga-
nizacional do movimento municipalista no acompanha, necessariamente, um
desenho conceitual. Apesar dos esforos em categorizar esse tipo de atuao,
a formao prtica muito mais complexa. Existem arranjos que incorporam

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 169


a diversidade de atores e as idiossincrasias das regies, bem como as especi-
ficidades das coordenaes polticas de cada localidade.
A tentativa de se criar uma tipologia mnima para a organizao do
movimento municipalista no Brasil, no entanto, parece vlida, tanto pela bus-
ca da traduo de um fenmeno poltico relevante, quanto, e principalmente,
pelo fato desse retrato simplificado ser um bom representante do que aconte-
ce na prtica.
Alm disso, a coordenao das vontades polticas municipais por
meio das associaes microrregionais que transborda para a esfera estadual e
termina na Confederao Nacional de Municpio j em si uma forma de or-
ganizar um pouco mais um quadro que, pelas condicionalidades existentes,
poderia ser sensivelmente mais anrquico.
Alm dos problemas de organizao presentes no movimento, quan-
to maior se eleva o nvel de representatividade, maior a dificuldade de constru-
o de consensos. Isso no exclusividade das associaes entre Municpios,
como bem documenta os estudos da Lgica da ao coletiva (OLSON, 1999).
Alm dos diversos obstculos ao associativismo, j citados neste captulo, a
organizao dos Municpios em nvel estadual acrescenta a variante poltico-
-partidria e regional como potencial problema.
Nas associaes microrregionais, a quantidade limitada de Munic-
pios participantes facilita a concertao de opinies, evitando tambm que as
tendncias partidrias influenciem os processos de tomada de deciso. Nas as-
sociaes estaduais, a quantidade de associados, aliada ao chamariz poltico
do posto de presidente, faz com que os partidos polticos e as regies dispu-
tem poder e influncia na representao estadual.
Esse um fator adicional que, se no for bem coordenado, pode mi-
nar a capacidade associativa dos Municpios. A regra, no entanto, tem sido pe-
la defesa municipalista acima de bandeiras partidrias. As entidades regionais
tm reunido, em seus quadros, polticos de todas as matizes ideolgicas, sendo
exitosas em privilegiar as questes federativas em detrimento das partidrias.
As entidades estaduais conseguiram aumentar a eficcia das aes
empreendidas pelas entidades microrregionais e abrir novos campos de atu-
ao poltica por si s. Essa atuao aconteceu no s em termos estaduais,

170 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


mas tambm nacionalmente. Muitas das demandas das entidades estaduais
chegavam at o governo federal, mas o peso reivindicatrio delas era menor,
porque mobilizava individualmente as autoridades locais de cada uma das
unidades federadas. As estaduais poderiam, por exemplo, ter um acesso maior
s bancadas dos congressistas federais dos seus Estados, mas tinham dificul-
dades de mobilizar a Cmara e o Senado na sua totalidade.
A atuao conjunta das entidades estaduais aconteceu por um pro-
cesso natural. Os Municpios nos diversos Estados compartilhavam uma srie
de problemas, interesses e vontades polticas. A ampliao do associativismo
estadual para o nacional foi somente um passo a mais para unificar as vozes dos
entes locais. As interlocues e os dilogos entre entidades estaduais sempre
ocorreram, algumas, inclusive, participaram ativamente da criao de outras.
A construo de uma entidade autnoma nacional no final da dcada de 1970
foi uma consequncia natural dos dilogos mais informais e participaes pon-
tuais em encontros nacionais e regionais municipalistas dos anos anteriores.
As associaes estaduais participavam da poltica nacional anterior-
mente, mas com certeza houve um fator adicional que determinou a criao
de uma organizao que pudesse unir os seus anseios nesse nvel de atuao.
Conforme visto no captulo 2, j havia uma entidade nacional de Municpios
desde a dcada de 1940, mas, ao final dos anos 1970, ela no atendia aos an-
seios das associaes estaduais e microrregionais de Municpios. No captulo
anterior, esse fator j foi discutido detalhadamente. O que importante en-
tender agora como aquele processo histrico se conjugou com uma estru-
turao conceitual do associativismo municipal do Brasil desde as bases at
a Confederao Nacional de Municpios.

4.3.3 A Confederao Nacional de Municpios

A compreenso da CNM como ator poltico, fruto do associativis-


mo, pode ser mais bem entendida ao longo do prximo captulo e no segundo
volume desta publicao. Cabe aqui apenas apresentar a Confederao como
processo resultante de um movimento associativo que ocorre da esfera regio-
nal para a estadual e desta para a nacional. A CNM, entretanto, atuou de for-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 171


ma propositiva para que esse tipo de cooperao intermunicipal pudesse ser
ampliado por todo Brasil.
Sem dvida, a Confederao foi consequncia de um processo as-
sociativo, mas, ao mesmo tempo, foi causa para que o associativismo entre
os atores locais se manifestasse em regies que at ento no tinham reunido
esforos ou condies para formar uma estrutura parecida. A CNM, portanto,
auxiliou na criao de associaes microrregionais e estaduais de Municpios.
Esses esforos no foram somente da entidade nacional, seno um trabalho
inspirador das prprias entidades estaduais e regionais que compreendiam que
as demandas municipais s seriam recebidas pela Unio se houvesse a proli-
ferao de associaes congneres de norte ao sul do Pas.
Um exemplo claro dessa motivao se encontra na ata de fundao
da Famurs, que desde sua origem j previa a atuao de incentivo e de aux-
lio para que outros Municpios em Estados distintos pudessem seguir proces-
sos semelhantes de aglutinao. Esse mesmo princpio se encontra no primei-
ro estatuto da Confederao, em seu art. 3o:

Art. 3o A C.N.M. tem os seguintes e principais objetivos: [...]


b) congraar as Associaes Estaduais e Regionais de Muni-
cpios, intensificando a atuao dessas entidades em prol do
fortalecimento do municipalismo no Brasil e estimular a cria-
o de associaes estaduais de municpios, prestando-lhe o
devido assessoramento [...] d) difundir e incentivar o esprito
municipalista por todas as regies do pas. e) desenvolver o es-
prito associativo entre as autoridades municipais, procurando
fazer com que estas se unam em termos de lutas para a soluo
dos problemas econmico-sociais das comunas (CNM, 1980).

O processo histrico que deu origem entidade foi detalhado no ca-


ptulo anterior. O que pode ser reafirmado aqui que, por trs do nascimento
da entidade, j havia a clara inteno de atribuir a ela uma condio de segun-
da ou terceira instncia para a organizao do movimento municipalista. No
foi por acaso o nome dado entidade de Confederao. Pressupe-se, nessa
nomenclatura, a existncia prvia de associaes de Municpios (micro)regio-
nais, que seriam congregadas em federaes de Municpios estaduais, que, por

172 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


sua vez, se reuniriam em uma confederao nacional.
A Famurs, que j havia esboado em 1976 a entidade nacional repre-
sentativa, apresentou inicialmente a ideia da Confederao para a Associao
Paulista de Municpios. Na ilustrao abaixo possvel ver o desenho vislum-
brado em meados da dcada de 1970.

Ilustrao 6: Organograma idealizado da


Confederao Nacional de Municpios

Fonte: SOUZA e ELIAS, 1987.

Essa concepo s refora o argumento central de que a criao da


CNM exclusivamente resultado de foras locais, em movimento bottom-
-up, de articulaes e aes polticas. De certo que nem sempre as instncias
locais esto presentes nesse arranjo, como se pde verificar anteriormente,
mas a lgica de organizao quando existem apenas as associaes estaduais
a mesma.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 173


As atividades da Confederao tambm so prprias de uma enti-
dade nacional. Ao contrrio de construo de estradas vicinais, a entidade se
preocupa, por exemplo, com as polticas nacionais de transportes e infraes-
trutura. Similarmente, ao invs de privilegiar aes pontuais de construo
de hospitais regionais, a CNM se preocupa, por exemplo, com as polticas
macro do Sistema nico da Sade (SUS) e seus impactos nos Municpios.
Isso se repete nos temas da educao, finanas, meio ambiente, previdncia,
agricultura, turismo, cultura, transportes etc.
As aes da CNM se do em uma amplitude maior do que a das
estaduais. A atuao acontece diretamente com o Congresso Nacional, com
os Ministrios e com os Tribunais Superiores. A Confederao trabalha para
aprovar leis federais que beneficiem os Municpios e para barrar medidas que
gerem impactos negativos s comunidades locais.
A funo principal da entidade a coordenao dos Municpios e das
diversas associaes microrregionais e estaduais para defender, em Braslia,
as causas locais em questes federativas. Alm do processo de coordenao,
a CNM orienta os Municpios sobre as pautas nacionais municipalistas, le-
vando informaes de repercusso geral que dificilmente seriam publicizadas
aos Municpios sem uma viglia constante em Braslia.
Na figura do tpico anterior, foi possvel visualizar quais e quantas
so as associaes estaduais. No desenho abaixo, possvel identificar cada
uma delas, bem como compreende melhor a composio da CNM.

174 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Ilustrao 7: Representao das associaes estaduais de Municpios

Fonte: CNM.

Apesar da composio de origem, a CNM hoje uma associao


nacional, ligando-se diretamente aos Municpios. Apesar de continuar sendo
assessorada pelas entidades estaduais, por meio de seu Conselho Poltico,
atualmente os associados da entidade so os Municpios e no as associaes
estaduais e microrregionais. Esse Conselho tem papel importante dentro da
entidade na condio de assessoramento ao Conselho Diretor, trabalhando
no auxlio das estratgias polticas adotadas pela CNM e na mobilizao das

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 175


aes da entidade junto aos Estados. Ele ainda tem a competncia de con-
vocar Assembleias-Gerais extraordinrias, de representar o presidente da
CNM, por indicao deste, em eventos estaduais sempre que ele no possa
estar presente e de compor colegiados em rgos governamentais, por dele-
gao do presidente.
Ao mesmo tempo em que se manteve algumas prerrogativas para
as entidades estaduais, a CNM ampliou a representatividade. Atualmente, so
os Municpios que compem diretamente a Assembleia-Geral, rgo mximo
deliberativo da entidade. So os prprios Municpios, de forma direta, que di-
tam os rumos do movimento municipalista por meio de suas decises, votos,
proposies e aes.

4.4 Concluso

A ideia que foi defendida neste captulo corresponde criao da


CNM como um movimento bottom-up, ou seja, a origem da Confederao re-
mete a uma necessidade nica e exclusiva dos Municpios, com base nas aes
polticas que surgem nos locais. No h, nesse movimento, uma deciso uni-
lateral de elites polticas nacionais que envolvem poucos atores, como outras
entidades nacionais de Municpios at ento existentes. Foram, assim, retrata-
dos os nveis de organizao poltica das entidades microrregionais e estadu-
ais que tiveram relao direta com o incio e com o desenvolvimento da CNM.
Para entender como esse processo ocorre, foi necessrio apresentar
o que significa o associativismo conceitualmente e como ele se manifesta de
forma geral na prtica. A anlise da associao entre indivduos e entre em-
presas importante para entender como os governos cooperam entre si. Da
mesma forma, compreender o que so e como ocorrem os vrios tipos de co-
operao municipal (consrcios, regies metropolitanas) traz luz ao fenme-
no das associaes de Municpios.
Colocar o histrico de cada associao municipalista estadual e mi-
crorregional seria uma tarefa quase impossvel e renderia, por si s, uma pu-
blicao parte. Esse no foi o objetivo do captulo, apesar de a histria das
associaes serem a prpria histria da CNM. Optou-se por se fazer uma ge-

176 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


neralizao da atuao dessas entidades. Por meio dessa aglutinao regional,
que se amplia no nvel estadual e chega ao nacional, possvel entender no
s a cooperao intermunicipal via associao de Municpios como a prpria
gnese da Confederao Nacional de Municpios.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 177


Captulo V

5. A atuao da CNM de 1980 a 1997

5.1 Introduo

Nos ltimos dois captulos foram apresentados os detalhes da for-


mao da Confederao Nacional de Municpios, tanto pela perspectiva his-
trica, relatando o contexto nacional, as reunies e as percepes dos diver-
sos agentes, quanto pela perspectiva estrutural de organizao, do nvel local
ao nacional. Aps a fundao da entidade, em 1980, as aes prioritrias rela-
cionavam-se com o aumento da mobilizao, atraindo outras federaes/asso-
ciaes estaduais e associaes microrregionais de Municpios para compor a
Confederao, e com a construo de uma pauta que caracterizasse e creden-
ciasse essa nova fase do movimento.
J na primeira dcada de funcionamento, um outro fato poltico
concentrou os esforos da entidade. Com a volta ao Estado democrtico
em 1985, a Assembleia Nacional Constituinte foi formada em 1987 e teve a
preocupao de ouvir uma gama ampla de setores sociais. A Confederao,
conjuntamente a outras entidades, foi convocada a contribuir em duas sub-
comisses da Constituinte.
As consequncias da Constituio de 1988 foram politicamente im-
portantes para os Municpios, mas, a longo prazo, repercutiram negativamen-
te em termos financeiros. H um conjunto de fatores que pode explicar esse
fenmeno. A Constituio previu uma srie de atribuies aos Municpios,
aumentando, de fato, sua autonomia poltica, mas em muitos casos no previa
os recursos destinados a cumprir essas novas responsabilidades ou os recursos
previstos eram insuficientes para as novas demandas. Ainda, as formas como
as polticas pblicas que envolviam os Municpios foram formuladas para
cumprir o que previa a Constituio oneravam sobremaneira os cofres locais.

178 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


As dificuldades enfrentadas pelos governos subnacionais serviram
como incentivo para que o movimento municipalista se adensasse nos anos
seguintes sua promulgao. As aes dos primeiros anos da CNM, dedica-
dos sensibilizao dos Municpios e das associaes municipalistas e de-
claraes de intenes, foram substitudas por uma postura mais combativa,
que exigia e reivindicava mais aes dos governos estaduais e federal, mas
tambm propunha solues para os problemas federativos.

5.2 Os primeiros anos da CNM

O primeiro presidente da Confederao Nacional de Municpios


foi Wilson Jos Abdalla (1980-1981), um vereador do Municpio de Avar/
SP. Nesse perodo, ele era tambm presidente da Associao Paulista de
Municpios (APM) e contava com a confiana, o apoio e o peso poltico de
outro municipalista destacado, o ex-prefeito de Campinas, ex-senador e ex-
-governador, Orestes Qurcia.
As aes iniciais da primeira gesto focaram na mobilizao mu-
nicipalista, que sofreu um engessamento nas duas dcadas anteriores, co-
mo foi possvel ver anteriormente. No relato final sobre sua administrao,
Wilson Jos ressaltou o trabalho de base feito com as associaes estaduais de
Municpios, quando a CNM se apresentou mais como coordenadora de aes
desenvolvidas nos Estados do que propriamente um executor de projetos.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 179


Ilustrao 8: XX Congresso Estadual de Municpios, 1976

Wilson Jos (de camisa escura) ao lado do ento senador Orestes Qurcia.
Fonte: arquivo pessoal de Dalva Christofoletti.

O primeiro estatuto da CNM previa que a sede da entidade seria em


Braslia, mas abria a brecha para que temporariamente ela funcionasse, de
forma descentralizada, em sedes provisrias. A primeira delas estava locali-
zada na cidade de So Paulo, nas mesmas instalaes da APM. A diretoria,
que tomou posse no dia 8 de fevereiro de 1980, tinha representantes de So
Paulo, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e Bahia.
Algumas propostas da entidade j haviam sido formuladas em 1980.
O Banco dos Municpios, como um rgo de fomento para obras municipais
e de repasse direto de recursos, sem convenincias polticas, foi uma das de-
mandas da CNM, que perdurou por toda a primeira metade da dcada de 1980.
Outra demanda recorrente nesse primeiro momento foi a criao do Minist-
rio dos Municpios. Um rgo com peso poltico para mostrar a relevncia dos
Municpios nas prioridades do governo federal.

180 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


A CNM, desde o incio, se pre-
ocupava com o que foi chamado, no cap-
tulo 3, de contnuo empobrecimento dos
Municpios, devido, entre outros fatores,
centralizao de recursos na Unio. A
reforma tributria aparecia como a nica
sada para que o Municpios pudessem
almejar algum tipo de desenvolvimen-
to. Nas palavras do prprio Wilson Jos:
pelo fato de a Unio ficar com 76% dos
bolos das receitas pblicas e os Estados
com 22%, restando aos municpios apenas
2%, nos vimos relegados condio de
mendicantes (FOLHA DE SO PAULO,
6/7/1980).
Em 1982, a CNM teve sua
primeira eleio, conforme previa o es-
tatuto de 1980. Foi eleito durante uma
Assembleia-Geral em Salvador, em cha-
pa nica, o ento prefeito de Chapec/SC,
Milton Sander. Em sua diretoria, alm de
representantes dos Estados da diretoria
anterior, estavam presentes prefeitos de
Mato Grosso do Sul, Maranho, Gois e Rio de Janeiro.
O presidente, com mandato de 1982-1983, seria reeleito para mais
um perodo, de 1984-1985. Nessa segunda eleio, j surgem na diretoria repre-
sentantes do Mato Grosso, do Cear, do Rio Grande do Norte, de Pernambuco,
de Minas Gerais, do Amazonas e do Piau. Em seis anos, a entidade, que foi
uma iniciativa de cinco entidades estaduais localizadas no centro-sul do Brasil,
comeava a se tornar verdadeiramente uma organizao nacional.
A CNM, at a primeira metade de seu mandato, continou funcionan-
do em um anexo da Associao Paulista de Municpio, mas, a partir de 1983,
ela foi transferida para um escritrio no Edifcio Conic, em Braslia, ficando

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 181


l por cerca de cinco anos. Apesar de manter uma sede no Distrito Federal, os
presidentes mantinham secretarias nos Estados dos presidentes. Assim acon-
teceu com Milton Sander, que despachava tambm da sede da Federao Ca-
tarinense de Municpios (Fecam), em Florianpolis, com seu sucessor, Jorge
Khoury, que trabalhava no dia a dia em um escritrio regional em Salvador,
junto Unio dos Municpios da Bahia (UPB) e com os demais presidentes
que se seguiram.

Ilustrao 9: Diretoria da CNM com o ministro Delfim Netto

Diretoria da CNM entrega reivindicaes ao ministro Delfim Netto, no centro (olhan-


do para a cmera) Milton Sander, e Egydio Schlabitz (idealizador da CNM) entre-
gando o documento.
Fonte: acervo pessoal de Egydio Schlabitz.

Durante os dois mandatos de Sander, a CNM foi ativa em dois mo-


mentos principais da reforma tributria: na aprovao da Emenda Constitucio-
nal no 23 de 1983 (Passos Porto) e da Emenda Constitucional no 27 de 1985
(Arton Sandoval). De fato,

182 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


A descentralizao deu-se, principalmente, atravs de sucessi-
vas emendas constitucionais que ampliaram os percentuais dos
Fundos de Participao dos Estados e Municpios. As Emen-
das Constitucionais [] do senador Passos Porto (PDS-CE)
e do deputado Airton Sandoval (PMDB-SP), fizeram parte
desses avanos descentralizadores anteriores Constituio
de 1988, que ratificou e aprofundou esse movimento (AFFON-
SO, 1996, p. 3).

A Emenda Passos Porto elevou a taxa do FPE para 14%, e a taxa


do FPM para 16% e representou o primeiro embate federativo mais acirrado
durante o regime militar. Os governadores e os prefeitos, eleitos nas eleies
gerais de 1982, faziam bastante presso sobre o Congresso. Nesse pleito, dez
governadores da oposio foram eleitos, mas o fato de o senador que propu-
nha a emenda ser do PDS, partido do governo, fez com que essa vitria fos-
se creditada aos governos subnacionais e no oposio (ABRUCIO e SA-
MUELS, 1997).
Cerca de 500 prefeitos, durante a votao, lotaram as galerias do
Congresso e ficaram vigilantes sobre as manobras dos governistas (FOLHA
DE SO PAULO, 24/11/1983). Os prefeitos vaiaram os pedessistas contrrios
ao projeto, que ameaavam se retirar do plenrio para inviabilizar o qurum.
Ao final, a emenda foi aprovada por 52 votos no Senado e 438 na Cmara.
interessante observar que as iniciativas no sentido de promover
a desconcentrao de recursos por meio de medidas legais, como as Emen-
das Constitucionais no 5/1975 e a no 17/1980, no surtiram qualquer efeito at
1983. Essas emendas elevaram progressivamente os percentuais do produto da
arrecadao do IR e do IPI destinados ao FPE e ao FPM que, de 5% em 1975,
atingiram 10,5% em 1983. Nesse ano, entretanto, as participaes da Unio,
tanto na arrecadao como na receita tributria disponvel do setor pblico,
alcanaram picos histricos.
Em outras palavras, a cada ao no sentido de descentralizar os re-
cursos corresponderam a reaes da Unio que as neutralizaram. O total das
transferncias tributrias da Unio para Estados e Municpios manteve-se, des-
de 1976 at 1983, ano a ano, na faixa de 8,5 a 9,5% da sua receita tributria,

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 183


a despeito do aumento dos percentuais de destinao de recursos aos fundos.
A Emenda Passos Porto no fugiu totalmente a essa regra. Aps sua
aprovao, Delfim Netto fez com que o presidente Figueiredo emitisse um de-
creto isentando os combustveis e lubrificantes importados do pagamento de
impostos sobre combustveis e lubrificantes, mas no sobre importao. Co-
mo o Brasil era muito dependente da importao, os ganhos da Unio se man-
tiveram, j o ICM no foi to grande quanto poderia ser para os Municpios.
Os prefeitos e os governadores, no entanto, continuaram pressionando
o governo federal para maior desconcentrao de recursos. A CNM foi ativa
nas tratativas que viabilizaram, em 1985, a Emenda Airton Sandoval, junta-
mente com a Frente Municipalista Nacional, liderada pelo j citado vice-go-
vernador de So Paulo, Orestes Qurcia. O clima poltico da abertura j pos-
sibilitava posicionamentos claros de oposio ao governo federal. A emenda
foi particularmente importante para os Municpios porque o FPE se manteve
com a mesma taxa de 14%, mas o FPM aumentaria em 1%, de 16% para 17%.
As transferncias totais da Unio cresceram a partir de 1983 at atin-
gir o mximo de 16% de sua receita tributria em 1988. Mas no foi apenas
o aumento do montante das transferncias que provocou a desconcentrao.
Ela resultou tambm da perda do poder de arrecadar da Unio, fenmeno que
no se reproduziu no nvel estadual. Assim, a participao da Unio no total
da receita tributria disponvel teve uma queda de quase dez pontos percentu-
ais entre 1983 e 1988, enquanto sua participao na arrecadao dos trs n-
veis de governo caiu cerca de cinco pontos percentuais no mesmo perodo.
Ainda no mandato de Milton Sander, a CNM iniciou uma srie de
eventos que evidenciavam o posicionamento da nova entidade e criava uma
identidade prpria. Algumas das iniciativas foram desenvolvidas com outras
entidades municipalistas nacionais, outras, com as entidades estaduais. As de-
mandas desse primeiro momento se relacionavam diretamente com a situao
vivida pelos Municpios, ainda no contexto do regime militar e pr-Constitui-
o de 1988. As pautas do incio da dcada de 1980 se resumiam da seguinte
forma (FAMURS, 1987):

184 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


a) Busca da autonomia poltico-administrativa (eleio direta de
prefeitos e vereadores; elaborao prpria da lei orgnica do
municpio; gesto da renda prpria oriunda dos tributos de sua
competncia; organizao dos servios pblicos; igual tratamen-
to nos crimes de responsabilidade administrativa para prefeitos,
governadores e presidente da repblica);
b) Distribuio de recursos e encargos de forma equanime entre as
3 esferas de governo. J se buscava uma discusso sobre o pacto
federativo que inclusse a esfera municipal.

A partir do ano de 1983, a CNM passou a organizar os Congressos


Nacionais de Municpios, j referidos no captulo 2. Nessa 10a edio, reali-
zada em Gramado, em outubro de 1983, pela CNM, pela ABM, pela Famurs
e pelo Ibam, foi lanada a Carta de Gramado. Nela, foram dispostos onze
pontos a serem levados ao presidente Figueiredo. Por meio de seu contedo,
possvel entender um pouco mais sobre o contexto nacional e municipal da
dcada de 1980.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 185


Box 1 Carta de Gramado

Os prefeitos e vereadores brasileiros reunidos na cidade de Gramado/RS


Senhor Presidente da Repblica e Nao Brasileira a seguinte carta:

1. Que a situao nacional extremamente grave, s superada pela


crise em que vivem os municpios.
2. Que estes pedem a reforma tributria para agora, com reflexos e
validade ainda no exerccio de 1984.
3. Que as medidas j esto no Congresso Nacional e se impe a sua
aprovao antes do recesso.
4. Que o X Congresso Nacional de Municpios aprove por unanimi-
dade o teor da reforma tributria contida nas emendas 38 e 58/83.
5. Que a reforma tributria deve se completar com outras alteraes
com mdio e longo alcance para os municpios brasileiros.
6. Que os Prefeitos Brasileiros e os Deputados Estaduais estaro em
viglia permanente a partir de 17 de outubro de 1983 em Braslia
para acompanharem a votao da emenda da reforma tributria.
7. Que os Prefeitos Brasileiros por unanimidade no concordam
com o aumento do ICM de 16 para 18% proposto pelo Gover-
no Federal, como forma de melhorar a arrecadao dos estados
e municpios, pois entendem que seria mais um sacrifcio ao po-
vo brasileiro.
8. Que a descentralizao tributria e administrativa medida inadi-
vel.
9. Que os Prefeitos Brasileiros confiam que o Presidente Figueire-
do v cumprir a palavra que deu aos municpios em 1979, de que
faria a reforma tributria beneficiando estados e municpios.
10. Que aprovem a criao do Banco e do Ministrio dos Munic-
pios, a serem implamentados no prximo governo.
11. Que fazem parte integrante desta Carta de Gramado os demais
34 proposies aprovadas no grande plenrio do X Congresso
Nacional de Municpios.

Gramado, 07 de outubro de 1983

Fonte: Famurs, 1987.

186 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Em 1984, o XI Congresso Nacional de Municpios, promovido pela
CNM e pela Fecam, lanou mais um documento de reivindicao. A Carta
Municipalista de Balnerio Cambori j apontava algumas necessidades e
solues para os Municpios no novo momento democrtico que se avistava.
Esse evento foi particularmente importante, porque pela primei-
ra vez a CNM reuniria os candidatos Presidncia, prtica que voltou a ser
realizada nos anos 2000. Estiveram presentes os candidatos Paulo Maluf e
Tancredo Neves, que disputavam nas eleies indiretas o cargo presidencial.
O pleito teve essa caracterstica porque a emenda das Diretas j no havia si-
do aprovada no Congresso Nacional. Em Santa Catarina, os dois candidatos
tiveram contato com as demandas municipalistas e se comprometeram com
uma pauta mnima de aes em prol dos Municpios.

Fonte: Jornal de Braslia, 30/11/1984.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 187


Os eventos trgicos que antecederam o incio do mandato de
Tancredo levaram o vice-presidente Jos Sarney presidncia, que, ainda em
1985, estabeleceu a formao de uma Assembleia Nacional Constituinte a ser
instalada em 1o de fevereiro de 1987. Cabe salientar que foi de vital importn-
cia a participao da sociedade civil no processo de abertura poltica, mas foi
o apoio dos governadores e dos prefeitos que garantiu o aporte institucional,
inclusive garantindo a no represso s manifestaes populares (ABRUCIO
& SAMUELS, 1997; ABRUCIO, 1994; SALLUM JNIOR, 1996).

5.3 Assembleia Nacional Constituinte

Antes do incio dos trabalhos da Constituinte, a CNM j tinha um


novo presidente. Depois de ter um paulista e um catarinense, um baiano as-
sumiu a entidade. O prefeito de Juazeiro e presidente da Unio dos Prefeitos
da Bahia (UPB), Jorge Khoury, foi o eleito para dirigir a CNM (1986-1987).
Khoury teve o primeiro contato com a entidade em 1985, durante o Congresso
de Cambori. Naquela oportunidade, foi escolhido como representante da
CNM para a regio Nordeste. No ano seguinte, em uma Assembleia no Rio
Grande do Sul foi o escolhido em chapa nica como presidente.

Ilustrao 10: Presidentes da CNM entre 1986 e 1989

O presidente da CNM, Jorge Khoury ( esq.), com o seu sucessor, Onildo Rafaelli.
Fonte: Correio dos Estados e Municpios, maro de 1987.

188 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Em seu perodo, foi marcante a participao da Confederao nas
discusses da Assembleia Nacional Constituinte. Para entender como ocor-
reu a participao da CNM, importante mostrar um breve cenrio de como
funcionavam os trabalhos na Constituinte e como o movimento municipalista
atuou de forma ampla.

5.3.1 Caractersticas da Assembleia Nacional Constituinte

No dia 28 de junho de 1985, Jos Sarney encaminhou mensagem ao


Congresso Nacional, convocando a Assembleia Nacional Constituinte (ANC).
A mensagem resultou na Emenda Constitucional no 26, de 27 de novembro de
1985, que convocou a Cmara dos Deputados e o Senado Federal para se reu-
nirem, em Assembleia Nacional Constituinte, no dia 1o de fevereiro de 1987.
Em 2 de fevereiro de 1987, o deputado federal Ulysses Guimares
(PMDB) foi eleito presidente da ANC, na sua 2a sesso. Ele saiu vitorioso,
com 425 votos. A ANC somava 559 membros, sendo 72 senadores6 e 487 de-
putados federais, eleitos em 15 de novembro de 1986. Nessa ocasio, partici-
param das eleies 30 partidos, dos quais apenas 12 elegeram representantes
para a ANC. Desses 12 partidos, o PMDB e o PFL obtiveram juntos 77.8% da
composio total, enquanto os partidos progressistas,7 somente 9,5% (SOUZA,
2001; OLIVEIRA, 1993).

6 Desse total, 23 dos senadores foram eleitos em 1982, conhecidos como Senadores Binicos (SOUZA, 2001).

7 PT, PDT, PSB, PCdoB e PCB.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 189


Tabela 2: Composio da Assembleia Nacional Constituinte

Partido Nmero %

PMDB 302 54.0

PFL 133 23.8

PDS 38 6.7

PDT 26 4.6

PTB 19 3.4

PT 16 2.9

PL 7 1.3

PDC 6 1.1

PCdoB 6 1.1

PCB 3 0.5

PSB 2 0.4

PMB 1 0.2

Total 559 100.0


Fonte: Souza, 2001.

5.3.2 Como funcionou a ANC

Resumidamente, o trabalho constituinte continha duas caractersticas


metodolgicas marcantes: a) seu funcionamento se dava ao mesmo tempo em
que os trabalhos rotineiros do Congresso Nacional; e b) os trabalhos na ANC
aconteciam concomitantemente em 24 diferentes subcomisses temticas que
se dividiam entre 8 comisses tambm temticas:

190 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


1 Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e
da Mulher
Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes In-
ternacionais
Subcomisso dos Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e
Garantias
Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais

2 Comisso da Organizao do Estado


Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios
Subcomisso dos Estados
Subcomisso dos Municpios e Regies

3 Comisso de Organizao dos Poderes e Sistema de Governo


Subcomisso do Poder Legislativo
Subcomisso do Poder Executivo
Subcomisso do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico

4 Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das


Instituies
Subcomisso do Sistema Eleitoral e Partidos Polticos
Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segu-
rana
Subcomisso de Garantia da Constituio, Reforma e Emendas

5 Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas


Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio das
Receitas
Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira
Subcomisso do Sistema Financeiro

6 Comisso da Ordem Econmica


Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 191


da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica
Subcomisso da Questo Urbana e Transporte
Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma
Agrria

7 Comisso da Ordem Social


Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores P-
blicos
Subcomisso da Sade, Seguridade e do Meio Ambiente
Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Defi-
cientes e Minorias

8 Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da


Cincia e Tecnologia e da Comunicao
Subcomisso da Educao, Cultura e Esportes
Subcomisso da Cincia e Tecnologia e da Comunicao
Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso

9 Comisso de Sistematizao

10 Comisso de Redao

No perodo inicial da ANC, os parlamentares se concentraram em


concluir a criao do Regimento Interno,8 que definiu a dinmica de funcio-
namento da Assembleia. Definido o Regimento Interno, as subcomisses fo-
ram instaladas em abril e tiveram seus trabalhos encerrados no final de maio.
J as comisses temticas iniciaram suas atividades no dia 1o de abril de 1987
e as finalizaram em meados de junho do mesmo ano. De acordo com a Tabe-
la 3, os trabalhos se dividiam em 7 etapas e 25 fases:

8 Resoluo da Assembleia Nacional Constituinte no 2, de 1987.

192 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Tabela 3: Funcionamento da ANC

Etapas Fases
Definio do Regimento Interno da ANC
1. Preliminar
Sugestes: Cidados, Constituinte e Entidades
a) Anteprojeto do Relator
2. Subcomisses
b) Emenda ao Anteprojeto do Relator
Temticas
c) Anteprojeto da Subcomisso
d) Emenda ao Anteprojeto da Subcomisso na
Comisso
3. Comisses
e) Substitutivo do Relator
Temticas
f) Emenda ao Substitutivo
g) Anteprojeto da Comisso
h) Anteprojeto de Constituio
i) Emenda Mrito (CS) ao Anteprojeto
j) Emenda Adequao (CS) ao Anteprojeto
4. Comisso de k) Projeto de Constituio
Sistematizao l) Emenda (1P) de Plenrio e Populares
m) Substitutivo 1 do Relator
n) Emenda (ES) ao Substitutivo 1
o) Substitutivo 2 do Relator
p) Projeto A (incio 1o turno)
q) Ato das Disposies Transitrias
r) Emenda (2P) de Plenrio
5. Plenrio
s) Projeto B (fim 1o; incio 2o turno)
t) Emenda (2T) ao Projeto B
u) Projeto C (fim 2o turno)
6. Comisso de v) Proposta exclusivamente de redao
Redao w) Projeto D redao final
7. Eplogo x) Promulgao
Fonte: Oliveira, 1993.

Em 9 de abril de 1987, a comisso de sistematizao foi criada e


recebeu o total de oito anteprojetos apresentados pelas comisses. Esses pro-
jetos se fundiram em um nico anteprojeto de constituio. O primeiro an-
teprojeto da constituio, com 501 artigos, foi apresentado para discusso e,

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 193


aps o recebimento de vrias emendas, o anteprojeto final da comisso de sis-
tematizaco foi concludo com 496 artigos e ento encaminhado ao Plenrio.
importante salientar que o incentivo participao popular fez
com que 122 movimentos populares enviassem emendas ANC, assinadas
por mais de 12 milhes de eleitores, e 83 foram defendidas (SOUZA, 2001,
p. 520). No dia 26 de agosto de 1987, o primeiro substitutivo foi apresentado
com 305 artigos e discutido at o relator apresentar o segundo substitutivo,
com 264 artigos. Aps votao e sistematizao, os substitutivos se fundiram
e se tornaram o Projeto A, que foi encaminhado ao presidente da ANC, no dia
24 de novembro de 1987.
O Projeto A foi discutido e votado pelo Plenrio em sete meses,
tendo como resultado o Projeto B, que foi discutido e votado at novembro
de 1988. Mais uma vez, o resultado das discusses gerou um novo projeto
(Projeto C), que foi discutido at a apresentao do ltimo produto, o Projeto
D, o qual foi aprovado em um nico turno, em votao global, transformando-
-se em Constituio (OLIVEIRA, 1993). No dia 5 de outubro de 1988, foi
promulgada a Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

5.3.3 A atuao municipalista na Assembleia Nacional Constituinte

A atuao municipalista foi intensa dentro da Constituinte, uma vez


que, conforme visto, diversas reunies de Municpios (congressos, encon-
tros etc.) j aconteciam antes da instituio da Constituinte e evidenciavam
a necessidade de reformas substanciais para garantir melhores condies de
autonomia aos governos subnacionais (mais recursos para suprir as necessi-
dades locais, ampliao da liberdade administrativa local, redistribuio de
responsabilidades de forma mais clara etc.).
As cartas lanadas nos eventos municipalistas da primeira metade
da dcada de 1980 revelavam os interesses municipais. Eles estavam basica-
mente focados na descentralizao dos tributos, na distribuio das receitas de
forma mais equnime, no reconhecimento do Municpio como ente federado
e, principalmente, em sua autonomia poltico-administrativa.

194 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


A atuao formal se deu nas audincias pblicas, reunies e de-
liberaes da Comisso da Organizao do Estado, mais precisamente na
Subcomisso dos Municpios e Regies, e tambm na Comisso do Sistema
Tributrio, Oramento e Finanas, por meio da Subcomisso de Tributos,
Participao e Distribuio de Receitas. A participao da CNM em ambas
subcomisses pode ser mais bem detalhada a seguir.

5.3.3.1 A Comisso da Organizao do Estado: a participao da


CNM na Subcomisso dos Municpios e Regies

O contexto histrico de centralizao do poder administrativo e fi-


nanceiro no Brasil mantinha enclausurados vrios anseios nacionais, como a
independncia do Distrito Federal, que no era dotado de autonomia poltica.
Ou seja, seus cidados no podiam eleger seus representantes e muito menos
detinham recursos prprios. Alm disso, os Municpios do norte do Estado de
Gois desejavam a independncia com a criao do Estado de Tocantins, e os
territrios federais, Roraima e Amap, buscavam reconhecimento como Estados.
De forma geral, essas questes foram debatidas dentro da Comisso,
e, em cada uma das subcomisses, foram tratados assuntos distintos, porm
correlatos. Os atores interessados nessa comisso dedicaram especial aten-
o aos debates relativos ao que veio tomar a forma do Ttulo VI da Consti-
tuio, Da Tributao e do Oramento, em especial a sua Seo VI, dedica-
da Repartio das Receitas Tributrias (CMARA DOS DEPUTADOS,
2009, p. 118).
O procedimento padro adotado pelos membros da Subcomisso foi
a execuo de audincias pblicas que possibilitaram a participao de entida-
des representativas da causa municipalista, tais como a Confederao Nacio-
nal de Municpios (CNM); a Frente Municipalista Nacional (FMN); o Insti-
tuto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam); e a Associao Brasileira
de Municpios (ABM), alm de prefeitos de vrias regies do Pas e de estu-
diosos do tema municipalista. A escolha dos agentes a serem ouvidos foi de-
terminada por sugestes dos parlamentares ao longo das reunies, buscando
escutar as diferentes realidades brasileiras.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 195


Dividiu-se, ento, as audincias em seis blocos9 de assuntos distin-
tos, nos quais foram convidados participantes especficos para cada um dos
temas. Nos seis blocos, os depoimentos prestados foram muito convergentes,
sendo a autonomia municipal, a necessidade de mais recursos e a reforma tri-
butria os temas de maior relevncia.
No bloco relacionado autonomia municipal, foram convidados
a Confederao Nacional de Municpios (CNM), representada por seu pre-
sidente, Jorge Khoury; a Frente Municipalista Nacional, representada pelo
prefeito de Barroso, Baldonedo Arthur Napoleo; o Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal (Ibam), representado pelo Assessor Especial para
Assuntos Internacionais, professor Diogo Lordello; e a Associao Brasileira
de Municpios (ABM), representada pelo secretrio-geral, Nivaldo Krieger.

Quadro 6: O Municpio e a Constituinte: as reivindicaes


municipalistas na Subcomisso dos Municpios e Regies

Entidade
Representante Reivindicaes
Municipalista
fim da centralizao de recursos;
incluso do Municpio como ente fede-
rado;
direito de produzir sua prpria lei or-
Confederao gnica;
Jorge Khoury
Nacional de Mu- (Presidente) competncia exclusiva para prestao
nicpios (CNM)
de servios pblicos no mbito local;
garantir formas de distribuio de re-
cursos para meio rural;
tornar as transferncias automticas.

9 1) Autonomia municipal e a Cmara de Vereadores; 2) Regies Metropolitanas; 3) Questo Tributria e Financeira; 4)


Oramento Territorial e Moradia; 5) Diferenas e Problemas Regionais; 6) Microregies e Associativismo Microrregional

196 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Entidade
Representante Reivindicaes
Municipalista
fim da centralizao de recursos;
incluso do Municpio como ente fede-
rado;
direito de produzir sua prpria lei or-
gnica;
competncia exclusiva para prestao
de servios pblicos no mbito local;
evitar competncias concorrentes;
devoluo, ao Estado, da competncia
Professor Diogo de decidir a criao de novos Munic-
Instituto Brasi- Lordello pios;
leiro de Adminis- (Assessor Espe- vereadores com os mesmos direitos de
trao Municipal cial para Assun- deputados e senadores;
(Ibam) tos Internacio- abolio do poder da Unio de legislar
nais)
sobre remunerao de vereadores;
participao municipal em todos os im-
postos federais;
fim das transferncias negociadas;
restituico do poder Legislativo munici-
pal do direito de iniciativa de leis de ca-
rter financeiro;
reestabelecer competncia do Legislati-
vo para alterar e/ou rejeitar proposta or-
amentria.

incluso do Municpio como ente fede-


rado;
autonomia tributria municipal;
criao de um sistema tributrio que be-
neficie as regies mais pobres;
incluso de algum dispositivo constitu-
Associao Bra- cional que obrigue instituies captado-
Nivaldo Krieger
sileira de Muni- (secretrio-geral) ras de recurso investir certa porcenta-
cpios (ABM)
gem dentro do Municpio;
instituio de uma contribuio para
aplicao em reas rurais mais pobres;
tornar as transferncias automticas;
interrupo da tributao regressiva,
que prejudica o mais pobre.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 197


Entidade
Representante Reivindicaes
Municipalista
direito de produzir a prpria lei org-
Baldonedo Ar- nica;
Frente Munici- thur Napoleo
palista Nacional competncia exclusiva para prestao
(prefeito de Bar-
(FMN) de servios pblicos no mbito local;
roso)
tornar as transferncias automticas.
Fonte: Ata de Reunio da Subcomisso dos Municpios e Regies de 22 de abril de 1987.

Os resultados dos trabalhos executados nessa Subcomisso se resu-


mem na aprovao das seguintes medidas: a) incluso do Municpio como ente
Federado; b) lista de 14 servios que seriam de competncia dos Municpios;
e c) ampliao dos recursos locais (SOUZA, 2001).

5.3.3.2 A Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas: a


CNM e sua participao na Subcomisso de Tributos, Participao
e Distribuio das Receitas

O contexto histrico de criao da Comisso do Sistema Tribut-


rio, Oramento e Finanas coincidiu com o desabamento do Plano Cruzado.
A tentativa, lanada no ano anterior, no conseguiu assegurar a estabilidade
econmica do brasileiro de baixa renda, fazendo-o perder seu poder de com-
pra por meio de altssimas taxas inflacionrias (CMARA DOS DEPUTA-
DOS, 2009; SOUZA, 2001).
A Subcomisso realizou sete reunies, que ocorreram entre abril e
maio de 1987. Participaram 32 palestrantes, que proferiram aulas seguidas de
discusses sobre o tema da Reforma Tributria. Alm desses palestrantes, sa-
lienta-se a grande participao de tcnicos de dentro do prprio Estado, seja
ele federal, estadual ou municipal e de outras organizaes da sociedade ci-
vil10 (CMARA DOS DEPUTADOS, 2009).

10 Economistas: Fernando Resende (Ipea), Carlos Alberto Longo, Orlando Caliman, Evelindo Heinklein (Dieese), Pedro
Jorge Viana (Escritrio Tcnico dos Estudos Econmicos do Nordeste) e Hugo de Brito Machado; b) Juristas: Alcides
Jorge Costa, Geraldo Ataliba, Ives Gandra Martins, Souto Maior Borges e Edvaldo Brito; c) Tcnicos Fazendrios Fe-

198 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Ademais da participao presencial, a Subcomisso ainda recebeu 40
sugestes da sociedade, sendo cinco delas provenientes de emendas popula-
res com 114.103 assinaturas (MICHILES et al., 1989; SOUZA, 2001). Assim
como na Subcomisso dos Municpios, os temas debatidos na rea tributria
abraaram uma gama ampla de assuntos, como a tributao sobre a produo
e o consumo, tributao sobre renda, tributao sobre patrimnio, distribuio
do bolo tributrio, emprstimos compulsrios e decretos-lei.
Com relao diviso do bolo tributrio, todos os discursos foram
a favor da desconcentrao tributria da Unio, com exceo do secretrio
da Receita Federal, que no estava de acordo com as crticas centralizao.
Os municipalistas participaram da reunio do dia 24 de abril de 1987
por meio da Confederao Nacional de Municpios (CNM), representada pe-
lo presidente, Jorge Khoury; da Frente Nacional Municipalista, representada
pelo prefeito de Barroso, Baldonedo Arthur Napoleo; do Instituto Brasileiro
de Administrao Municipal (Ibam), representado pelo secretrio-geral Cleu-
ler de Barros Loyola; e da Associao Brasileira de Municpios (ABM), re-
presentada pelo secretrio-geral, Nivaldo Krieger. No mesmo dia de debates,
o Professor Geraldo Ataliba, Catedrtico de Direito Tributrio da Universida-
de de So Paulo, fez sua apresentao em torno da proposta conjunta do Ipea
e da Comisso Arinos.11
Os principais pontos abordados pelos municipalistas brasileiros na
reunio do dia 24 de abril de 1987 podem ser visualizados no quadro abaixo.

derais: Guilherme Quintanilha de Almeida (secretrio da Receita Federal, em exerccio), Luiz Romero Patury Accioly
(ex-secretrio da Receita Federal), Osris de Azevedo Lopes Filho; d) Tcnicos fazendrios estaduais: Jos Machado de
Campos Filho (secretrio da Fazenda de So Paulo), Ozias Monteiro Rodrigues (secretrio de Fazenda do Amazonas),
Fernando Ferreira de Mello Jnior (secretrio da Fazenda de Santa Catarina), Luiz Carlos Hauly (secretrio de Fazenda
do Paran); Municipalistas: Ceuler de Barros Loyola (Ibam), Nivaldo Kruger (ABM), Jorge Khoury (CNM) e Baldonedo
Arthur Napoleo (FMN).
11 Esta Comisso Provisria era composta por cerca de 50 membros. Foi convocada pelo presidente Jos Sarney em
1985, com trmino de seus trabalhos em setembro de 1986. Composta por juristas e estudiosos de vrias reas do
conhecimento, essa Comisso ficou responsvel por elaborar um Anteprojeto Constitucional. Este, apesar de no
ser adotado de forma contundente no processo de elaborao da Constituio, foi utilizado de diversas formas para
enriquecer os debates.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 199


Quadro 7: O Municpio e a constituinte: a busca municipalista na Sub-
comisso de Tributos, Participao e Distribuio das Receitas

Organizao Representante Anseios/Pontos discutidos


fortalecimento do poder
municipal como ente federado;
fortalecimento municipal por
meio da garantia de recursos
financeiros compatveis com
Confederao sua realidade, autonomia na
Nacional de Jorge Khoury definio das polticas locais;
Municpios (Presidente) rapidez na transferncia dos
(CNM) recursos financeiros;
necessidade de atuar nas regies
mais pobres do Pas;
finanas municipais inseridas
no contexto desenvolvimentista
regional.
fortalecimento do poder
municipal como ente federado;
fortalecimento municipal por
meio da garantia de recursos
financeiros compatveis com
sua realidade, autonomia na
Instituto definio das polticas locais;
Cleuler de
Brasileiro de empoderamento do Municpio
Barros Loyola
Administrao na criao dos prprios tributos
(secretrio-
Municipal (competncia tributria prpria);
geral)
(Ibam) participao do Municpio no
recebimento de recursos de um
fundo composto por todos os
recursos federais;
direito do Municpio de fiscalizar
as transferncias e os impostos
partilhados.

200 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Organizao Representante Anseios/Pontos discutidos
empoderar o Municpio a criar
contribuio especfica em
momentos de necessidade por
tempo determinado;
reverter a lgica tributria no
redistributiva em que o pobre
Associao Nivaldo Krieger paga mais imposto que os mais
Brasileira de (secretrio- ricos (sistema regressivo pelo
Municpios geral) progressivo);
(ABM) fortalecimento do poder
municipal como ente federado;
incluso de algum dispositivo
constitucional que obrigue
instituies captadoras de recurso
a investir certa porcentagem
dentro do Municpio.
assegurados das receitas
tributrias nacionais aos
Municpios;
participao em todos os
impostos nacionais;
manuteno das taxas e das
contribuies;
projetos especficos dos
Municpios no devero conter
Baldonedo vinculao de recursos;
Frente
Arthur Unio no deve conceder
Municipalista
Napoleo iseno de impostos estaduais e
Nacional
(coordenador) municipais;
os Municpios podero instituir
contribuies para custeio de
projetos de carter especial;
reestruturao das imunidades
tributrias;
obrigatoriedade de os impostos
diretos e indiretos serem
progressivos; e
reduo do nmero de impostos.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 201


Organizao Representante Anseios/Pontos discutidos
consideraes sobre os estudos
feitos pelo Ipea e pela Comisso
Arinos sobre a rea tributria:
discute a aplicabilidade das
Universidade taxas pblicas com o intuito
Professor
de So Paulo de provimento de alguns
Geraldo Ataliba
e PUC servios pblicos bsicos; a
distribuio ou a participao dos
Municpios s receitas federais;
os emprstimos compulsrios;
a definio de taxa, imposto;
dentre outros.
Fonte: reunio da Subcomisso de Tributos, Participao e Distribuio das Receitas de 24 de abril de
1987.

Como resultado das reunies executadas por esta Subcomisso, a


estrutura tributria teve as seguintes transformaes: a) as mudanas relacio-
nadas aos impostos municipais foram pequenas, o que indicou consenso nas
perdas do governo federal. Por outro lado, o aumento das transferncias da
Unio para os Estados subnacionais foi definido como certo; b) houve inten-
sa disputa pelos recursos entre Estados e Municpios, uma vez que os textos
foram modificados vrias vezes at se chegar a um consenso. Todavia, os
aumentos para os Estados foram maiores que para os Municpios; c) houve
tambm um aumento no ICM, que se transformou em ICMS, incorporando
seis impostos federais (SOUZA, 2001).

5.3.3.3 Subsdios da CNM para a ANC: o XIII Congresso Nacional de


Municpios

A CNM teve um trabalho intenso nas discusses e nas exposies


de suas ideias, no somente nas audincias pblicas das Subcomisses, mas
tambm nas criaes de subsdios para serem apresentados ao presidente
da Constituinte, Ulysses Guimares. Um desses documentos foi a Carta da
Cidade do Rio de Janeiro, que foi resultado do XIII Congresso Nacional de
Municpios, ocorrido em junho de 1987.

202 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


O Congresso aconteceu aps os trabalhos das Comisses Temticas.
O seu tema central foi O Municpio na Constituinte. O ttulo j sugere que
essa reunio foi focada no auxlio dos Municpios ao texto constitucional, mais
especificamente, nos textos dos anteprojetos elaborados por cada Comisso
Temtica da ANC. Seu contedo pode ser visto abaixo.

O XIII Congresso Nacional de Municpios tem lugar


em momento excepcional, agora que est reunida a Assemblia
Nacional Constituinte para dotar o pas de uma nova Carta Cons-
titucional. Nunca, antes, qualquer Congresso Nacional de Mu-
nicpios, dentre muitos j foram realizados, experimentou tal
coincidncia, a qual se torna ainda mais importante pelo fato de
que tambm nenhuma Assemblia Constituinte em nosso pas
esteve to aberta como a atual para ouvir grupos e entidades e
recolher suas sugestes.
Merece, pois, ser destacada a iniciativa da Confedera-
o Nacional de Municpios em convocar o XIII Congresso neste
momento crucial para os destinos dos Municpios brasileiros e
do processo de descentralizao.
As principais lideranas e entidades municipalistas en-
caminharam, como se sabe, sugestes Assemblia Nacional
Constituinte. Algumas foram acatadas, outras rejeitadas, inclu-
sive muitas de extraordinria importncia para a definio do
papel do Municpio no processo de desenvolvimento nacional,
como prestador de servios coletividade, assim como foram
rejeitadas propostas que poderiam contribuir para um maior for-
talecimento das finanas municipais.
A batalha na Constituinte, entretanto, ainda no est
finda e este XIII Congresso muito poder fazer para que se com-
pletem as Justas reivindicaes do movimento municipalista bra-
sileiro, levando Comisso de Sistematizao e ao Plenrio da

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 203


Constituinte, atravs de um processo organizado, propostas que
venham preencher as lacunas e corrigir as falhas ainda existentes.
No faltam entre os Constituintes, aqueles que j demonstraram
seu compromisso com as idias municipalistas, impe-se, agora,
sua mobilizao a favor das recomendaes do XIII Congresso
para que o objetivo seja alcanado.
O XIII Congresso Nacional de Municpios realizou-se
com o objetivo de permitir a Prefeitos, Vereadores e personalida-
des municipalistas de todo o Brasil a oportunidade de conhecer
o contedo dos Relatrios das oito Comisses Temticas da As-
semblia Nacional Constituinte e discutir suas propostas com os
relatores das diferentes Subcomisses, recolhendo-se, ao mesmo
tempo, novas sugestes e recomendaes que integraro o do-
cumento a ser entregue ao Presidente da Assemblia, Deputado
Ulysses Guimares.
Compareceram ao Plenrio do Congresso e nele se ex-
pressaram os seguintes Constituintes:

Senador Jos Paulo Bisol;


Senador Jos Fogaa;
Senador Joo Calmon;
Deputado Lysaneas Maciel;
Deputado Aloysio Chaves;
Deputado Waldeck Ornelas;
Deputado Prisco Viana;
Deputado Nelton Friedrich;
Deputado Virgildsio Senna;
Deputado Manoel Castro;
Deputado Egdio Ferreira Lima;
Deputado Leur Lomanto;
Deputado Benito Gama;

204 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Deputado Eraldo Tinoco; e
Deputado Luis Alberto Rodrigues.

Os participantes do Congresso desejam manifestar de


forma clara e enftica que embora reconhecendo nas propostas
do novo texto constitucional muitos avanos, com o atendimen-
to de antigas reivindicaes dos municipalistas brasileiros, tais
como o reconhecimento do Municpio como parte essencial da
Federao, o seu direito constitucional de promulgar sua pr-
pria Lei Orgnica, e a criao do Conselho de Representantes
dos Municpios para fiscalizar o calculo e distribuio das cotas
do FPM, no se sentem ainda satisfeitos, por verem que muitos
de suas mais permanentes reivindicaes no foram atendidas.
Na parte da Organizao do Estado, por exemplo, a
futura Constituio vai consagrar, mais uma vez, o sistema das
competncias concorrentes entre os trs nveis de governo, par-
ticularmente entre o Estado e o Municpio, quando o desejvel
seria que a prestao dos servios de predominante interesse lo-
cal ficasse com o Municpios. As inovaes introduzidas nessa
parte so excessivamente tmidas para compensar anos de lutas
em favor de uma melhor definio das competncias governa-
mentais em nosso pas.
Na parte relativa ao Sistema Tributrio, Oramento e
Finanas os participantes deste XIII Congresso, embora reco-
nhecendo que o novo sistema tributrio poder estabelecer uma
repartio de receitas pblicas mais equitativa e menos centrali-
zadora, desejam manifestar sua insatisfao quanto ao percentual
de receitas que ser destinado aos Municpios. Segundo proje-
es da prpria Comisso, Unio seriam destinados 37%, aos
Estados 40% e aos Municpios 23%.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 205


H muitos anos, entretanto os Prefeitos e outros lderes
municipalistas j firmaram posio de que aos Municpios deve-
riam caber pelo menos um tero dessas receitas, ou seja, entre
33 e 34%. Essas receitas estariam compatveis com os encargos
e atribuies dos Municpios, inclusive as novas, que decorrem
do processo de descentralizao em curso.
Desejam reivindicar, ainda a permanncia do Imposto
sobre Servios no mbito da competncia municipal, pois, de-
corridos 20 anos de sua criao, ele se tornou uma importante
fonte de recursos para os Municpios de mdio e grande porte. O
novo imposto sobre Vendas a Varejo de Mercadorias viria, por-
tanto, somar-se aos atuais impostos municipais, sem a retirada
de qualquer deles da competncia municipal.
Quanto ao Fundo de Participao dos Municpios, rei-
vindica-se sua elevao em percentual necessrio para se alcanar
a meta de 33% a 34% de participao dos Municpios no total
da receita fiscal do pas.
Os participante do XIII Congresso desejam ressaltar
enfaticamente que o nosso sistema tributrio deve entrar em
vigor ainda em 1988, pois os Municpios e os Estados se en-
contram no limite de seu esgotamento financeiro e no podem
aguardar 18 longos meses para se beneficiarem de uma reforma
tributria sonhada h longos anos, prometida muitas vezes, mas
nunca realizada.
So muitas as reivindicaes dos Municpios brasilei-
ros. Esta Carta do Rio de Janeiro se limita a mencionar algumas
das mais importantes, pois estas e as outras que foram aprova-
das pelo Plenrio do XIII Congresso constam do Documento a
ser entregue ao Presidente da Assemblia Nacional Constituinte,
Deputado Ulysses Guimares.
Espera-se que esse documento, expresso da vontade

206 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


da maioria das autoridades, lderes e entidades municipalistas
do pas, venha a merecer a aprovao dos Constituintes brasilei-
ros, honrando os compromissos assumidos com a Democracia,
a Federao e principalmente com o povo brasileiro, habitante
de nossos 4.179 Municpios.
Para alcanar tal objetivo, impe-se a organizao de
uma Comisso Constituinte de representantes das entidades mu-
nicipalistas Confederao Nacional de Municpios, Associao
Brasileira de Municpios, Frente Municipalista Nacional, Asso-
ciao de Prefeitos das Capitais, Unio dos Vereadores do Bra-
sil para atuar permanentemente em Braslia durante o perodo
restante dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, mo-
bilizando Deputados e Senadores para a aprovao das propostas
que integram esta Carta.

Rio de Janeiro, 19 de junho de 1987

A Comisso Constituinte, referida no ltimo pargrafo, foi o em-


brio do Conselho Brasileiro de Integrao Municipal (Cbim), criado anos de-
pois. A ideia, a princpio, era que o grupo tivesse uma atuao conjunta na Cons-
tituinte, mas as articulaes exitosas do grupo nesse perodo foram estendidas.
Conforme visto no captulo 3, o Cbim tinha a inteno de aglutinar os interes-
ses municipais que foram pulverizados com a criao de dezenas de entidades
municipalistas durante a abertura democrtica. Na dcada de 1990, o Conse-
lho foi o interlocutor do governo federal para assuntos municipais. Os coorde-
nadores-gerais do Cbim se revezavam entre as entidades que o compunham.
Voltando para o XIII Congresso Nacional de Municpios, possvel
perceber que ele foi direcionado redao apropriada de dispositivos j exis-
tentes nos relatrios das Comisses Temticas para propor a sua supresso ou
adio de algum texto (as propostas se encontram no Anexo 2). Esse foi um
dos ltimos trabalhos da CNM com vistas ao tema da Constituio.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 207


5.4 As consequncias da Constituio de 1988 e a
dcada de 1990

O perodo da promulgao da Constituio foi concomitante a um


novo mandato na CNM. Pela primeira vez, um representante do Rio Grande
do Sul foi eleito presidente da CNM. Onildo Rafaelli de Souza havia sido pre-
sidente da Famurs entre 1985 e 1987 e era prefeito do Municpio de Santo An-
tnio da Patrulha. Seu mandato na CNM foi de 1988 a 1989.
O perodo que se seguiu Constituio foi de diminuio do mpe-
to municipalista. De fato, o municipalismo, assim como outros movimentos
poltico-sociais, conseguiu atingir muitos dos seus objetivos com a Carta de
1988. Aps as grandes conquistas e os resultados concretizados, as motivaes
de anos de mobilizaes pareciam ter sido atingidas e agora restaria aprovei-
tar essa situao favorvel. Assim, tanto os ltimos anos da dcada de 1980,
quanto os primeiros dos anos 1990, tiveram relativamente poucas atividades
e mobilizaes polticas para os Municpios.
O perodo de Onildo Rafaelli, por exemplo, concentrou seus esfor-
os de mobilizao na questo econmica. As lideranas locais se ocuparam
em evitar que as contas sassem do controle com as oscilaes radicais dos
preos, inclusive com mecanismos de mercado, como o overnight. Esse per-
odo foi um dos mais dramticos economicamente para o Pas. Em encontros
com o presidente Sarney, os prefeitos se mostraram dispostos a contribuir nos
esforos de combate inflao.
As sucessivas tentativas de estabilizao no surtiram efeito e, em
1990, as taxas mensais chegavam a 56% em janeiro, a 73% em fevereiro e a
84% em maro (BRESSER PEREIRA; NAKANO, 1991). verdade que no
se pode responsabilizar somente o Governo Sarney pela expiral de elevao
de preos. Como se viu nos captulos anteriores, os indcios da inflao come-
aram a aparecer ainda durante a crise do choque do petrleo de 1979, mas foi
sendo postergada com medidas paliativas, primeiramente com II PND e depois
com os heterodoxos planos Cruzado (1985), Bresser (1987) e Vero (1989)
(BRESSER PEREIRA; NAKANO, 1991).

208 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Outro fator importante para a suposta letargia do municipalismo nes-
se perodo se deu com as novas responsabilidades assumidas pelos gestores lo-
cais a partir de 1988. Muitas das novas atribuies no eram compatveis com
as estruturas administrativas at ento existentes. Alm disso, houve um pro-
cesso intenso de reorganizao municipal, inclusive na formulao e na apro-
vao das leis orgnicas.

Ilustrao 11: Foto da audincia com o ministro da Fazenda

Onildo Rafaelli ( esquerda de terno escuro) em audincia com o ministro da Fa-


zenda, Dilson Funaro.
Fonte: Acervo pessoal de Srgio Perotto.

5.4.1 As medidas das Constituies para os Municpios

A Constituio de 1988 representou um marco ainda maior para os


Municpios do que a de 1946. A elevao do Municpio condio de ente
federado simboliza bem o ganho de autonomia (mesmo que, at hoje, o sim-
bolismo se sobreponha prtica). Seria injusto, no entanto, negar os avanos
dos governos subnacionais oriundos do novo arranjo constitucional, que pas-

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 209


saram a assumir um papel de maior importncia na prestao de servios de
interesse local e de servios sociais de mbito regional, para aqueles de maior
porte demogrfico (BREMAEKER, 2000).

A autonomia pode ser verificada ainda no poder conferido aos


Municpios de fixar as normas de regulao do autogoverno
local, mediante a promulgao da Lei Orgnica Municipal e de
leis ordinrias, eleger seus representantes, criar estrutura admi-
nistrativa dos seus rgos, instituir e cobrar tributos municipais
e regular a execuo das competncias exclusivas e comuns
com os demais entes federados. (VEDANA, 2002, p.108)

Na parte financeira, o texto constitucional tambm fortaleceu os Mu-


nicpios. Esses ganhos, porm, vieram mais pelo aumento da participao nas
transferncias constitucionais, do que pela ampliao da sua capacidade tribu-
tria. De fato, a partir da promulgao da Constituio, os Municpios pas-
saram a receber 25% do ICMS (antes recebiam 20% do ICM) e viram o FPM
crescer de 17% para 20% a partir de outubro de 1988 e mais 0,5% a cada ano
at alcanar os 22,5% em 1993 (BREMAEKER, 2000, p. 4).
Na questo tributria, os Municpios incorporaram entre seus recur-
sos o Imposto sobre a Venda a Varejo de Combustveis (IVVC), que durou ape-
nas cinco anos, porque ele acabou sendo extinto pela Emenda Constitucional
3/1993. O Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI), inter vivos,
que antes era partilhado com os Estados tambm foi repassado aos Munic-
pios. O ITBI causa mortis, ou ITCMD em alguns Estados, entretanto, saiu da
partilha entre Municpios e Estados, para ser incorporado apenas a este ltimo.
A inteno dos legisladores de 1987 surtiu efeito. Os ganhos finan-
ceiros em favor dos Municpios foram relativamente maiores do que os dos
outros dois entes. Isso, obviamente, provocou uma reduo dos recursos dis-
posio da Unio e dos Estados. De acordo com Nogueira (1995), de 1978 at
promulgao da Constituio Federal de 1988, Estados e Municpios tiveram
75% de aumento no que diz respeito s transferncias aprovadas no Congres-
so Nacional, enquanto o governo federal teve sua receita no programada cor-
tada em 50%, diminuindo seu poder de barganha. De forma geral, de 1980 a

210 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


1995, a participao dos Municpios na receita nacional quase dobrou, passan-
do de 8,7% para 16,6%. No que diz respeito Unio, esta diminuiu sua par-
ticipao de 68,1% para 56,2% (VARSANO, 1998 apud ABRUCIO; FRAN-
ZESE, 2009, p. 31).
Essas esferas de Governo, no entanto, no acompanharam o processo
de descentralizao de braos cruzados. Houve reao no sentido de procu-
rar outras fontes de financiamento ou diminuio de despesas que revertesse
a situao em que se encontravam. Os Estados, pura e simplesmente, foram
transferindo parte das suas competncias para os Municpios, sem a corres-
pondente transferncia de recursos, enquanto a Unio, alm de adotar esse
mesmo procedimento, ainda criou uma srie de mecanismos financeiros que
viriam a retirar recursos dos Estados e Municpios (BREMAEKER, 2000).
Os outros nveis de governo passaram a exigir a constituio de uma
srie de instrumentos burocrticos, como Conselhos Municipais e a consequen-
te implantao de unidades gestoras dos recursos transferidos pela Unio e Es-
tados membros (a criao de Fundos Municipais), para execuo de ao
de competncia dessas esferas de governo. Na prtica, essa delegao ocor-
re sem a alocao e o repasse de recursos financeiros suficientes para manter
essas atividades de forma adequada (VEDANA, 2002, p.47).
Um dos principais mecanismos adotados para retomar a concentra-
o de recursos foi a criao de novas contribuies e o aumento de alquo-
tas daquelas j existentes. Pela natureza jurdica das contribuies, elas no
so compartilhadas entre os entes, o que aumentou a base tributria da Unio.
Essa ao foi, e ainda , muito criticada pelos Estados e Municpios, porque,
muitas vezes, as contribuies criadas no tinham, de fato, destinao especfi-
ca, ou seja, no deveriam ser encaixadas na espcie tributria de contribuio.
Aps 1988, o governo federal aumentou as alquotas da Contribui-
o Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), do Imposto sobre Operaes Fi-
nanceiras (IOF) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade So-
cial (Cofins). Essas medidas alavancaram a arrecadao da Unio de forma
expressiva (ARRETCHE, 2005). Ademais, foram criados novos tributos, co-
mo a Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira (CPMF), que
passou a vigorar em 1997.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 211


Outro mecanismo financeiro que retirou recursos dos Estados e dos
Municpios foi a adoo de uma farta renncia fiscal dos impostos que cons-
tituem o FPM. Exemplos recentes corroboram essa estratgia que se instalou
depois de 1988, como a reduo do IPI para veculos automotores e para li-
nha branca, na crise financeira internacional de 2009, que voltou a se repe-
tir em 2011.
A apropriao de importantes recursos municipais tambm ocorreu
por meio da criao do Fundo Social de Emergncia (FSE), depois deno-
minado Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF). Esses fundos desvinculavam
20% dos impostos e contribuies da Unio, para que o governo pudesse ter
maior flexibilidade na alocao dos recursos. Durante o perodo inflacionrio,
as vinculaes eram transpostas porque os valores obrigatrios estipulados
eram corrodos mensalmente. Com a estabilizao do Plano Real e a alta nas
taxas dos juros, em 1994, foi necessrio um mecanismo que desengessasse a
atuao do governo federal nas medidas de ajuste fiscal.
O grande problema que o FEF, chamado atualmente de Desvincula-
o de Receita da Unio (DRU), desvinculava as receitas antes de computar os
porcentuais de gastos obrigatrios, o que diminua o montante comprometido,
por exemplo, com a sade. Mesmo que, atualmente, as desvinculaes acon-
team depois dos clculos das transferncias constitucionais (FPE e FPM), o
fato de a Unio reduzir os gastos em reas de competncias administrativas co-
muns prejudica a execuo de polticas pblicas. Alm disso, durante a vign-
cia do FEF, retirava-se do FPM a alquota adicional do imposto de renda que
havia sido elevado de 15% para 27,5% e a parte do IRRF relativo aos servido-
res da Unio. Isso representou uma diminuio de quase 10% do valor do FPM.
O governo federal no perodo ps-88 tambm desonerou do ICMS
os produtos primrios e semifaturados remetidos ao exterior, por meio da Lei
Kandir, que causou perdas nas receitas estaduais e municipais. Nas negocia-
es com os Estados, o governo se comprometeu em compens-los, assumin-
do parte de suas dvidas. Os Municpios, no entanto, que tm 25% do montan-
te destinado ao Estado, perderam significativamente com a iseno do tributo.
Os mecanismos financeiros adotados pela Unio para reverter as
perdas com a CF/88 surtiram efeito. O governo central, mesmo com todas as

212 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


perdas, retm, disparado, a maior parte da arrecadao tributria, tendo em
seu poder quatro dos cinco mais importantes impostos. O aumento da carga
tributria de 25%, em 1991, para 34%, em 2001, mais uma das evidncias
do esforo do governo federal para aumentar seus ganhos. Em 2002, cerca de
70% da arrecadao foi de responsabilidade da Unio, sendo o Estado respon-
svel por 25,5%, e os Municpios, 4,3% (ARRETCHE, 2004).
Para complementar a assimetria mantida no ps-Constituio de
1988, a arrecadao dos tributos brasileiros continuou evidenciando enorme
desigualdade entre os entes subnacionais, fazendo com que, em um mesmo
Estado, Municpios do mesmo tamanho apresentassem diferenas marcantes
no que diz respeito arrecadao (PRADO, 2001).
Assim, dois fatores contriburam para o enfraquecimento financeiro
dos Municpios mesmo aps os ganhos da Constituio Federal de 1988: a) em
menor grau de influncia, o ganho de recursos para os Municpios desencadeou
uma exploso de Municpios,12 que gerou perda nas receitas municipais, tanto
daqueles que tiveram suas populaes diminudas por conta das separaes,
quanto daqueles preexistentes, uma vez que os valores dos fundos passam a
ser divididos entre mais membros (MELO, 1996; ABRUCIO; FRANZESE,
2009); e b) em maior grau, a carncia de definio de encargos na Constituio
Federal de 1988 contribuiu com a falta de clareza de quem faria o qu dentro
dos novos conceitos de universalizao e igualdade de acesso das polticas
sociais. Dessa forma, a transferncia de parte considervel das atividades
de operacionalizao e gesto das polticas pblicas do governo federal se
deu em direo aos Municpios sem a transferncia proporcional de recursos
(ARRETCHE 2004 e 2005; ABRUCIO; FRANZESE, 2009).
A transferncia de obrigaes estabelecidas pela Unio no foi pro-
porcionalmente acompanhada pela descentralizao fiscal, que fez com que
os municpios passassem a realizar investimentos e assumissem efetivamen-
te a responsabilidade sobre as redes de prestao de servios (ABRUCIO;
FRANZESE, 2009, p. 35).

12 Em 1988, havia 4.121 Municpios, enquanto, no ano de 2000, havia 5.559. Um incremento de 35% (TOMIO, 2002).

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 213


O Sistema nico de Sade (SUS), por exemplo, foi totalmente
descentralizado, por meio da coordenao da Unio. Ou seja, os Municpios
necessitavam aderir s diretrizes do governo central tendo como garantia a
transferncia de recursos para provimento de tais servios. Todavia, os re-
cursos no cobriam e no cobrem todos os gastos/investimentos, uma vez
que a descentralizao das aes com base na universalizao e na igualdade
de acesso envolvem contratao de pessoal, construo de estrutura fsica,
compra de equipamentos e destinao de recursos prprios para atender a
uma populao que antes no era atendida pelo governo (ARRETCHE 2004;
ABRUCIO; FRANZESE, 2009).
O mesmo aconteceu com o Sistema nico de Assistncia Social
(Suas) e na rea da Educao com o antigo Fundo de Manuteno do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) e com o atual Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb).
Essas aes provindas da Unio que se iniciaram a partir da pro-
mulgao da Constituio de 1988 podem ser caracterizadas mais como um
processo de desconcentrao do que de descentralizao. O conceito de des-
concentrao, entendido de forma simples como a atribuio de responsabi-
lidades para os entes locais sem as respectivas previses de recursos, fun-
damental para entender as relaes federativas nas ltimas duas dcadas.Esse
contexto, de ganhos importantes e perdas significativas para os Municpios,
transformou a CNM dos anos 1990 em ator relevante na luta municipal por
mais descentralizao de recursos financeiros para a garantia dos servios de
qualidade populao local, por maior autonomia poltica e, principalmente,
por maior compromisso dos entes com o pacto federativo desenhado em 1988.

5.4.2 A atuao da CNM na dcada de 1990

Nos primeiros anos da dcada de 1990, j seria percebida a neces-


sidade de algumas mudanas na Constituio. O movimento municipalista
trabalhou para revisar as pendncias deixadas pela Constituio. O momen-
to, entretanto, era mesmo de relativa desmobilizao. O novo presidente da

214 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


entidade foi novamente um gacho. Humberto Jos Chitt era prefeito de
Muum/RS e presidente da Famurs no perodo em que assumiu a Confederao
(1990-1991).

Ilustrao 12: Presidente Humberto Chitt

Presidente da CNM d entrevista em frente ao Palcio do Planalto.


Fonte: Arquivo pessoal de Humberto Chitt.

O perodo inaugurava a presidncia de Fernando Collor de Mello


e o incio da hiperinflao. A CNM teve reunies com o presidente eleito, o
primeiro conduzido por eleio direta desde 1960, em que demandava uma
srie de aes que fizesse com que as novas normas constitucionais pudessem
ser cumpridas, como o processo de municipalizao da sade.
Seus esforos, entretanto, se concentraram na tentativa de agregar
o movimento municipalista novamente, que estava muito regionalizado, tra-
zendo as associaes e as federaes estaduais a atuarem mais prximas da
Confederao. Esse perodo foi marcado por um fortalecimento das entidades
estaduais, que faziam dos Estados o novo campo de batalha das reivindicaes
municipalistas aps a vitria no plano nacional com a CF-1988. Um exem-
plo das discusses desse perodo era o aumento da eficincia dos repasses do

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 215


ICMS para os Municpios, que eram corrodos pela inflao quando retidos
nos cofres estaduais.
A partir de 1993, toma posse uma nova diretoria na CNM. O eleito
volta a ser um baiano. Severiano Alves de Souza (1992-1994) era prefeito do
Municpio de Sade/BA e presidente da UPB. Em seu perodo, a sede da CNM
j funcionava em uma sede no Lago Sul, em Braslia. Nesse momento, assim
como no mandato anterior, as aes da CNM se deram no mbito do Cbim. O
prprio Severiano foi coordenador-adjunto do Conselho, entre 1990 e 1992,
no momento em que era dirigido por Lincoln Magalhes, que era presidente
da Associao Paulista de Municpios e da Frente Municipalista Nacional,
nesta sucedendo Orestes Qurcia.
Depois do mandato de Magalhes, a CNM seria pela primeira vez
coordenadora-geral do Cbim, por meio de seu secretrio-geral, Eliseu Padilha,
entre 1992 e 1994. Padilha tambm era presidente da Famurs no perodo e
depois seria ministro dos transportes no governo FHC e interlocutor dos mu-
nicipalistas com o governo federal. A CNM seria novamente coordenadora-
-geral do Cbim com os presidentes Gil Almeida e Paulo Ziulkoski.
A dcada de 1990, aos poucos, comeava a mobilizar os muni-
cipalistas novamente. Surgiam diversos tipos de encontros com esse intui-
to: Encontro Nacional de Municpios, Congresso Brasileiro de Integrao
Municipal, Congresso Brasileiro de Municpios, Seminrios Integrados de
Desenvolvimento Municipal, Frum Nacional de Ao Municipalista etc.
Em 1994, Severiano Alves candidatou-se nas eleies legislativas
e assumiu em 1995 o cargo de deputado federal. Ele j havia sido reeleito
frente da CNM, mas se descompatibilizou da entidade para fazer a campanha,
faltando cerca de um ano para o fim do seu mandato na Confederao. Nesse
perodo, assume a entidade o vice-presidente, Wilson Jos Abdalla.

216 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Ilustrao 13: Reunio CNM

Da esquerda para a direita, Joo de Deus e os ex-presidentes da CNM, Severiano


Alves, Onildo Rafaelli e Milton Sander.
Fonte: Acervo pessoal Joo de Deus.

Wilson Jos (1994-1995) assume, portanto, pela segunda vez a en-


tidade. A essa altura, a Confederao passa por problemas financeiros, com
dvidas altas. A prioridade do mandato paulista na CNM passa a ser a de capta-
o de recursos para sanar seus dbitos. Wilson Jos teve auxlio da APM para
reverter a situao financeira, especialmente na figura da secretria-executiva
da entidade estadual, Dalva Christofoletti, que ficou responsvel por conduzir
os objetivos internos administrativos da Confederao.
No campo poltico, a CNM continuava atuando nas questes finan-
ceiras, principalmente nas transferncias constitucionais. As oscilaes do
FPM ainda eram alvos de preocupao das prefeituras e se buscava reverter
esse problema por meio de mecanismos de fiscalizao. O mandato tampo
de Wilson Jos foi importante do ponto de vista de reestruturao das contas

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 217


da entidade, mas foi curto. Em 1995, houve uma nova eleio para presiden-
te da entidade.

Fonte: Folha de S. Paulo, 29/4/1995.

Em uma eleio concorrida em So Paulo, assumiu a presidncia


Gil Soares Almeida (1995-1997), prefeito de Cacequi/RS e presidente da Fa-
murs entre 1993 e 1995. Em seu mandato, a CNM fechou a sede no Lago Sul

218 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


e passou a utilizar as instalaes da representao da Famurs em Braslia, em
uma casa na Superquadra 706 sul. Apesar das contas em ordem, a CNM no
contava com recursos prprios, que impossibilitava sustentar a sede antiga.
Naquele perodo, a Confederao recebia recursos das associaes e
das federaes estaduais que contribuam mensalmente para a entidade, mas,
de fato, apenas algumas delas faziam os repasses de forma sistemtica. A Fa-
murs, que foi a entidade do presidente da poca que arcava com alguns gas-
tos da Confederao. Ademais, para promover seus encontros, a CNM contava
com auxlio do Correio dos Estados e Municpios, uma empresa de comunica-
o que realizava os eventos.
Em um primeiro momento, a entidade continuou atuando em sinto-
nia com o Cbim, momento em que Gil Almeida presidiu as duas entidades si-
multaneamente. Deu-se continuidade realizao dos Congressos Brasileiros
de Integrao Municipal, que se iniciaram ainda no final da dcada de 1980.
O 7o Congresso teve total auxlio de um dos diretores da CNM, o prefeito de
Macei e futuro governador de Alagoas, Ronaldo Lessa. Foi seu Municpio
que recebeu o evento, tendo o governo municipal apoiado com a infraestru-
tura. Esse evento foi importante porque voltou a dar uma visibilidade maior
CNM. As pautas do movimento municipalista ainda eram canalizadas por
meio desses encontros.
Em um segundo momento, a Confederao passou a realizar indivi-
dualmente alguns encontros. Os mais importantes nesse perodo eram os Con-
gressos Brasileiros de Municpios, com destaque para sua segunda edio. O
II Congresso foi realizado em Braslia, em 1997, e contou com a participao
do Presidente Fernando Henrique Cardoso e de ministros de Estados, alm
de senadores e deputados. O evento reuniu cerca de 1.500 prefeitos na capi-
tal federal e pode ser considerado um embrio para as Marchas a Braslia em
Defesa dos Municpios, que comeariam a acontecer a partir do ano seguinte.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 219


Ilustrao 14: II Congresso Brasileiro de Municpios, 1997

Da esquerda para a direita, Paulo Renato Souza, Gil Almeida, Fernando Henrique
Cardoso, Cristovam Buarque, Alcides Jos Saldanha e Raul Jungmann.
Fonte: acervo pessoal de Gil Almeida.

No encontro, o governo federal atendeu s demandas dos Munic-


pios ao possibilitar o parcelamento das dvidas com o INSS. Uma carta com
demandas foi entregue ao presidente, pedindo maior descentralizao de re-
cursos nas reas de educao e sade, alm de prioridade nas questes agr-
colas, que repercutiam negativamente nos pequenos e mdios Municpios. O
presidente FHC pediu que os Municpios apoiassem a reforma administrativa.
Ainda durante esse mandato, a CNM empregou esforos para que
a emenda constitucional que possibilitava a reeleio para os cargos execu-
tivos contemplasse tambm os prefeitos. No projeto inicial, os governantes
municipais no teriam direito a disputar o mandato subsequente, mas a pres-
so dos prefeitos, via CNM, foi exitosa. De acordo com o prprio Gil Almei-
da, a medida encontrava resistncias na Cmara, porque cerca de 120 deputa-
dos tinham interesse em concorrer s prximas eleies municipais (FOLHA
DE S. PAULO, 7/9/1995).

220 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Em 1997, acontece uma nova eleio, em que eleito Paulo
Ziulkoski, prefeito de Mariana Pimentel/RS e presidente da Famurs. As mu-
danas empregadas pelo novo presidente so visveis, no s do ponto de vista
poltico, de representao dos Municpios, mas da estrutura administrativa da
prpria entidade. A nova administrao inaugura um momento de reestrutura-
o da entidade, em um processo que ser mais bem visualizado no prximo
volume da publicao.

5.5 Concluso

Os primeiros 17 anos da CNM foram de estruturao e consolidao


poltica. Como foi possvel ver, a entidade foi uma das muitas organizaes de
representao poltica dos Municpios que surgiram na abertura democrtica
do final dos anos 1970. Dentro de um grupo de agentes to diversificados, a
atuao inicial foi fundamental para que a Confederao se diferenciasse e
conseguisse um espao de destaque no movimento municipalista.
Um dos momentos mais marcantes da primeira dcada da CNM foi
a participao nos debates da Constituio de 1988. A entidade foi ativa nas
discusses e nas proposies de artigos para a atual Carta Magna. Dela sur-
giu uma nova forma de pacto federativo que, se por uma lado, est longe da
perfeio, por outro, trouxe avanos inequvocos para o pleito de autonomia
poltica municipal, alvo da luta municipalista que caracteriza esse segundo
momento. O reposicionamento do Municpio como centro de poder poltico
e administrativo, com atribuies (mais ou menos) bem definidas, tambm
pode ser considerado um avano sobre o perodo anterior.
De certo que algumas ideias do legislador originrio surtiram um
efeito reverso ao pretendido inicialmente. As novas atribuies dos governos
locais, que buscavam um papel mais autnomo para os Municpios, ao no
serem acompanhadas por recursos financeiros e medidas de autonomia fiscal,
deixaram os entes locais ainda dependentes dos repasses da Unio.
Fora as atividades na Constituinte, os anos da primeira metade da
atuao da CNM foram dedicados criao de uma pauta de reivindicaes
para o perodo democrtico, formulao de uma identidade para a CNM,

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 221


mobilizao das lideranas locais, que por vrios perodos alternados se mos-
traram apticas, e atuao na realidade, para que as ideologias desse novo
municipalismo se concretizassem.
A CNM, apesar de ter xito nas suas propostas de ao, ainda ca-
recia de recursos e de um corpo tcnico para que pudesse atingir sua poten-
cialidade. As aes dessas quase duas dcadas foram, de certa forma, limi-
tadas e muitas vezes pouco autnomas com relao ao governo federal. Em
parte, essa dependncia repetia os problemas que haviam restringido outras
entidades de representao nacional. A defesa de que a autonomia financei-
ra que possibilita a autonomia poltica da entidade e, por consequncia, do
movimento municipalista, relativamente nova e s foi possvel com o atual
presidente da Confederao.
Mesmo com as adversidades, no entanto, o perodo de 1980 a 1997
est longe de ser infrutfero. Foi possvel ver neste captulo a quantidade de
reivindicaes, mobilizaes e proposies feitas pela CNM. Esse perodo deu
bases para que, a partir de 1997, a CNM ocupasse o lugar que hoje possui no
cenrio poltico nacional. De forma mais ampla, foi essa defesa diferenciada
que iniciou um novo momento do movimento municipalista (autonomista,
democratizante, descentralizante e de baixo para cima) e que possibilitou o
surgimento de um segundo pice do municipalismo, na dcada de 2000.

222 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Concluso

Ao longo dessas pginas, foi possvel entender um processo longo


do surgimento de uma entidade de relevncia para a poltica nacional. Esse
processo no se encontra em um vcuo, descolado do restante da histria po-
ltica do Pas nem da histria do municipalismo no Brasil. Nesse sentido, foi
necessrio mostrar um quadro maior de acontecimentos que contextualizou
a criao da CNM. Esforos foram empreendidos para entender como cada
uma das medidas tomadas e das opes feitas tem um componente contextual
que no se limita ao espao imediato dos fatos histricos.
Antes de se aventurar na narrativa de uma histria rica e ao mesmo
tempo complexa, houve a preocupao de fornecer, mesmo que minimamente,
um arcabouo conceitual, que facilitasse o entendimento do texto. A funo da
introduo, alm da mera apresentao da obra, foi a de apresentar conceitos
que tornassem inteligveis um emaranhado de fatos e interaes. Apresentou-
se, tanto a definio de federalismo, descentralizao, autonomia e democracia
quanto a relao desses conceitos entre si e com o municipalismo.
A criao da CNM tem um componente do processo histrico na-
cional, da condio dos Municpios ao longo dos sucessivos governos e cons-
tituies. Para ilustr-lo, foi apresentado de que forma ocorreu a evoluo do
status poltico dos Municpios brasileiros. Essa recuperao comeou com a
formao dos Municpios em Portugal e como foram transpostos para o Brasil.
Na verdade, foi apresentado como o Imprio Romano viu na construo das
cidades uma forma de manter o controle sobre seu vasto territrio conquistado.
As Ordenaes reais (Alfonsinas, Manuelinas e Filipinas) organizaram tanto
a vida na metrpole quanto na colnia. Foi evidenciado como os processos
de centralizao e descentralizao se sucederam, inclusive com uma lgica
paradoxal, por exemplo, de maior descentralizao para os Municpios em
perodos autoritrios (Estado Novo e regime militar) do que em momentos
de maior federalizao (Repblica Velha).

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 223


Enfatizou-se na histria, principalmente, as atribuies e as limi-
taes que os diversos ordenamentos jurdicos nacionais concederam aos
Municpios, alm das Ordenaes reais. Foram apresentadas as caractersticas
das Constituies de 1824 a 1988, que contiveram desde modelos no fede-
rados, at a composio de federao com o Municpio como ente federado,
uma exceo nas federaes ao redor do mundo. A Constituio de 1988, res-
ponsvel por esse feito, no entanto, foi detalhada em um segundo momento.
A apresentao das funes e das caractersticas atribudas aos
Municpios foi necessria por dois motivos: o primeiro, e mais bvio, devi-
do importncia de explanar exausto a unidade de anlise deste estudo;
e o segundo, pela contextualizao dos momentos que seriam abordados ao
longo de toda a obra.
Aps essa viso dos Municpios como objeto, eles foram apresen-
tados como agentes. De modo especfico, o municipalismo na sua primeira
expresso das dcadas de 1940 e 1950 foi explorado como uma ideologia e
como um movimento. No primeiro caso, abordou-se suas caractersticas prin-
cipais, como o agrarismo e o tecnicismo burocrtico, bem como as referncias
intelectuais que lhes criaram e divulgaram. No segundo, as instncias institu-
cionais ABM, Ibam e Congressos Nacionais de Municpios foram detalhadas.
Essa diviso tambm foi representada pela clivagem entre as caractersticas
tcnicas e polticas do movimento municipalista.
Outra clivagem importante que pode ser percebida a partir da ex-
planao desse primeiro pice do movimento justamente a oposio entre
o perodo de 1930, 1940 e 1950 e o de 1980, 1990 e 2000. No primeiro, de-
nominado municipalismo limitado ou no autnomo, est ausente, ou pou-
co relevante, a defesa da descentralizao, da democracia, do federalismo e,
obviamente, da autonomia. No que seja impossvel a presena de algumas
dessas caractersticas nesse momento, mas a conceituao revela a delimita-
o de tipos ideais.
Entre os dois momentos temporais do municipalismo, h um perodo
de declnio. As dcadas de 1960 e 1970 representaram uma ruptura no movi-
mento municipalista. O incio do regime militar, iniciado com o Golpe de 1964,
trouxe consigo uma estratgia deliberada de cooptao dos Municpios e da

224 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


sua entidade de representao. De fato, os militares buscaram no Municpio
a legitimidade para governar. Na cooptao dos Municpios, as estratgias
foram tanto diretas (indicao de alguns prefeitos) quanto indiretas (tutela
financeira). Tentou-se substituir os laos de lealdade que os Municpios tra-
dicionalmente tinham com os Estados, enfraquecendo o papel do governador
(em uma estratgia similar empregada por Getlio Vargas nos anos 1930).
Quanto estratgia de cooptao da entidade de representao mu-
nicipal, foram marcantes os contnuos repasses de recursos da Unio para
ABM. Esses repasses sempre existiram, desde o surgimento da entidade, em
1946, e continuaram durante toda a ditadura. Se no possvel provar cabal-
mente essa ligao, a percepo das diversas lideranas locais que atuavam
no movimento sobre a relao privilegiada era real. H, nesse momento, um
descolamento de posies entre representante e representados. A concepo
de cooptao motivou, em parte, a criao de uma srie de entidades de re-
presentao nacional de Municpios. A Confederao foi apenas uma entre
essa nova gama de instituies, mas tambm foi a que mais se destacou e que
perdurou ao longo dos anos.
Esses acontecimentos inauguram o segundo momento do munici-
palismo, denominado autnomo ou pleno. As caractersticas do movimento
municipalista dos anos 1980 tm relao direta com o perodo anterior de
limitao das liberdades. A autonomia, a descentralizao, a democracia e o
federalismo so princpios-guia para essa nova fase de mobilizao, que tm
na Confederao Nacional de Municpios uma de suas principais lideranas.
Foi defendido neste estudo que h duas causas primordiais para o
surgimento da CNM. A primeira, apresentada nos pargrafos anteriores, rela-
ciona-se com o vcuo representativo deixado pela ABM. A segunda remete a
um movimento mais amplo, pautado na necessidade de as entidades micror-
regionais e estaduais serem ouvidas na esfera federal. Esse processo no foi
apresentado como dado, h, por trs, uma lgica associativa que surge nas
bases e sobe para a instncia nacional e um legtimo movimento de bottom-up.
A noo de associativismo balizou conceitualmente essa discusso.
Depois de entender o surgimento da entidade, coube, parte final
desta publicao, apresentar as primeiras aes da Confederao. Na primeira

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 225


metade de existncia da CNM, de 1980 a 1987, foi abordada, com especial
ateno s suas aes durante a Assembleia Nacional Constituinte, a busca
em atender a todos os anseios municipalistas construdos ao longo das duas
dcadas anteriores.
Os efeitos da Constituio de 1988, entretanto, foram duais. Se, por
um lado, consolidou a autonomia municipal como princpio, ao consider-lo
um ente federado e atribuir-lhe responsabilidades de um agente de desen-
volvimento local; por outro, no houve um acompanhamento de repasses de
recurso e tampouco de capacidades tributrias que possibilitassem uma real
independncia da Unio.
Apesar das adversidades, como a falta de recursos prprios ou de
um corpo tcnico especializado, a CNM conseguiu atingir um patamar de
legtima representao dos Municpios. So louvveis, por exemplo, as con-
quistas dos aumentos sucessivos dos percentuais do FPM, entre 1983 e 1993,
bem como a manuteno da participao dos Municpios em perodos em que
a mobilizao tendia a minguar.
Espera-se que os esforos empregados ao longo destas pginas te-
nha conseguido atingir seus objetivos iniciais. De forma ampla, buscou-se
apresentar a histria mais completa do municipalismo no Brasil, empreitada
que se acredita ser indita na literatura nacional. De modo especfico, tentou-
-se apresentar como um ator de particular relevncia, a CNM, surgiu como
consequncia das dinmicas desse movimento e que caminhos percorreu para
se tornar um protagonista na sua verso contempornea.

226 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Referncia

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Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 241


ANEXO 1

Assoc. dos Mun. da Serra Geral e Bacia do So


AMAVALE BA
Francisco
Assoc. dos Mun. da Regio do Sudoeste da Ba-
AMIRS BA
hia
AMORVALE BA Assoc. dos Mun. do Mdio So Francisco
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Baixo Sul
AMUBS BA
da Bahia
Assoc. dos Mun. do Sul, Extremo Sul e Sudoeste
AMURC BA
da Bahia
Assoc. dos Mun. dos Vales do Rio do Antnio e
AMVAGRA BA
Rio Gavio
APES BA Assoc. dos Prefeitos do Extremo Sul da Bahia
APNB BA Assoc. dos Prefeitos da Regional Norte da Bahia
APSB BA Assoc. dos Prefeitos do Serto Baiano
UMCD BA Assoc. dos Mun. da Chapada Diamantina
UNIPPI BA Unio das Prefeituras do Plat de Irec
AMAB CE Assoc. dos Mun. do Macio de Baturit
AMI CE Assoc. dos Mun. da Ibiapaba
AMULL CE Assoc. dos Mun. do Litoral Leste
AMUSC CE Assoc. dos Mun. do Serto Central
AMUV CE Assoc. dos Mun. do Vale do Curu
AMUVALE CE Assoc. dos Mun. do Vale do Jaguaribe
AMAB GO Assoc. dos Mun. Adjacentes a Braslia
Assoc. dos Mun. do Alto Meia Ponte e Adjacen-
AMAMPA GO
tes

242 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


Associacao dos Mun. do Extremo Sudoeste
AMESGO GO
Goiano
AMMA GO Assoc. dos Mun. do Vale do Mdio Araguaia
Assoc. dos Mun. da Regio Metropolitana de
AMMEG GO
Goiania
AMUNEGO GO Assoc. dos Mun. do Nordeste Goiano
AMUNORTE GO Assoc. de Mun. do Norte
AMUSG GO Assoc. dos Mun. do Sudoeste Goiano
AMVA GO Assoc. dos Mun. do Vale do Araguaia
ASGM GO Assoc. Sul Goiana de Mun.
ASM GO Assoc. Sampatriciense de Mun.
FMEF GO Frente Municipalista da Estrada de Ferro
AMCOMP MA Assoc. dos Mun. dos Cocais e Mdio Parnaba
AMISUL MA Assoc. dos Mun. do Sul do Maranho
AMM MA Assoc. dos Mun. do Mdio Mearim
Associaes dos Municpios da Regio do Baixo
AMRBP MA
Parnaba
AMRT MA Assoc. dos Municpios da Regio Tocantina
ALAGO MG Assoc. dos Mun. do Lago de Furnas
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Circuito das
AMAG MG
guas
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Alto Jequi-
AMAJE MG
tinhonha
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Alto do Rio
AMALG MG
Grande
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Alto do Pa-
AMALPA MG
raopeba
AMAMS MG Assoc. dos Mun. da rea Mineira da Sudene
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Alto Para-
AMAPAR MG
naba

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 243


AMAPI MG Assoc. dos Mun. do Vale do Rio Piranga
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Alto Rio
AMARP MG
Pardo
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Alto So
AMASF MG
Francisco
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Alto do Sa-
AMASP MG
puca
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Alto Rio
AMAV MG
das Velhas
Assoc. dos Mun. da Microrregio da Bacia do
AMBAS MG
Suaui
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Baixo do
AMBASP MG
Sapuca
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Mdio Cen-
AMECO MG
tro-Oeste
AMEG MG Assoc. dos Mun. do Mdio Rio Grande
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Mdio Je-
AMEJE MG
quitinhonha
AMEPI MG Assoc. dos Mun. do Mdio Rio Piracicaba
AMESP MG Assoc. dos Mun. do Mdio Sapuca
AMEV MG Assoc. dos Mun. do Mdio Rio das Velhas
AMMA MG Assoc. dos Mun. da Mantiqueira
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Mdio Es-
AMME MG
pinhao
AMMESF MG Assoc. dos Mun. do Mdio So Francisco
AMNOR MG Assoc. dos Mun. do Noroeste de Minas
Assoc. dos Mun. da Microrregio da Vergente
AMOC MG
Ocidental do Caparo
Assoc. dos Mun. da Microrregio da Baixa Mo-
AMOG MG
giana
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Vale do Pa-
AMPAR MG
raibuna

244 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


AMPLA MG Assoc. dos Mun. do Planalto de Arax
AMUC MG Assoc. dos Mun. do Vale do Mucuri
AMVA MG Assoc. dos Mun. do Vale do Ao
AMVALE MG Assoc. dos Mun. do Vale do Rio Grande
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Vale do Pa-
AMVAP MG
ranaba
Associo dos Mun. do Baixo Vale do Rio Gran-
AMVARIG MG
de
Assoc. dos Mun. da Microrregio dos Campos
AMVER MG
das Vertentes
AMVI MG Assoc. dos Mun. do Vale do Itapecerica
Assoc. de Mun. da Microrregio do Mdio Rio
ARDOCE MG
Doce
ASSOLESTE MG Assoc. dos Mun. da Microrregio do Leste
COMLAGO MG Cons. dos Mun. do Lago de Trs Maria
Assoc. dos Mun. da Regio Metropolitana de Be-
GRANBEL MG
lo Horizonte
NOVA AM-
MG Assoc. dos Mun. do Baixo Jequitinhonha
BAJ
AMPTUR MS Assoc. dos Mun. com Pontencial Turstico
AMNA MT Assoc. dos Mun. do Norte Araguaia
AMSUL MT Assoc. dos Mun. da Regio Sul-Leste
AMAM PA Assoc. dos Mun. do Arquiplago do Maraj
Assoc. dos Mun. do Araguaia, Tocantins e Cara-
AMAT PA
js
AMBAT PA Assoc. dos Mun. do Baixo Tocantins
Assoc. dos Mun. da rea Metropolitana de Be-
AMBEL PA
lm
AMUCAN PA Assoc. dos Mun. da Calha Norte
AMUNEP PA Assoc. dos Mun. do Nordeste Paraense

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 245


AMUT PA Assoc. dos Mun. da Rodovias Transamaznica
CBM PA Cons. de Mun. de Belo Monte
Cons. Intermunicipal para o Desenv. Sustentvel
CIDES PA
da BR 222
Cons. de Desenvolvimento Socioeconmico In-
CODESEI PA
termunicipal
AMASP PB Assoc. dos Mun. do Alto Serto Paraibano
AMCAP PB Assoc. dos Mun. de Cariri Paraibano
AMLTN PB Assoc. dos Mun. do Litoral Norte
AMSEC PB Assoc. dos Mun. Serido e Curimatau
AMUB PB Associaes dos Mun. do Brejo
AMULS PB Assoc. do Municpio Litoral Sul
AMUST PB Assoc. dos Mun. da Serra do Teixeira
AMVALE PB Assoc. dos Mun. do Vale do Rio do Peixe
AMVAP PB Associaes dos Mun. do Vale do Pianco
ASMEP PB Associaes dos Mun. do Mdio Piranhas
Cons. dos Mun. da Mata Norte e Agreste Seten-
COMANAS PE
trional
AME-SUL PI Assoc. dos Mun. do Extremo Sul
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Mdio Par-
AMPAR PI
naba
AMPICOS PI Assoc. de Mun. da Microrregio de Picos
AMCG PR Assoc. dos Mun. da Regio dos Campos Gerais
AMEPAR PR Assoc. dos Mun. do Mdio Parapanema
AMERIOS PR Assoc. dos Mun. da Regio de Entre Rios
AMLIPA PR Assoc. dos Mun. do Litoral do Paran
AMOCEN-
PR Assoc. dos Mun. do Centro do Paran
TRO
AMOP PR Assoc. dos Mun. do Oeste do Paran

246 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


AMOVALE PR Assoc. dos Mun. do Vale do Ribeira Paranaense
AMSOP PR Assoc. dos Mun. do Sudoeste do Paran
AMSULEP PR Assoc. dos Mun. da Regio Sudeste do Paran
AMSULPAR PR Assoc. dos Mun. do Sul Paranaense
AMUNOP PR Assoc. dos Mun. do Norte Paran
AMUNORPI PR Assoc. dos Mun. do Norte Pioneiro
AMUNPAR PR Assoc. dos Mun. do Noroeste Paranaense
AMUSEP PR Assoc. dos Mun. do Setentrio Paranaense
AMUTUR PR Assoc. dos Mun. Tursticos do Paran
AMUVI PR Assoc. dos Mun. do Vale do Iva
Assoc. dos Mun. da Regio Metropolitana de
ASSOMEC PR
Curitiba
Assoc. dos Mun. do Mdio Centro Oeste do Pa-
CANTU PR
ran
Comunidade dos Mun. da Regio de Campo
COMCAM PR
Mouro
Assoc. dos Mun. das Regies Central e Litoral
AMCEL RN
Norte
AMLAP RN Assoc. dos Mun. do Litoral Agreste Potigu
Assoc. dos Mun. do Oeste do Rio Grande do
AMORN RN
Norte
AMS RN Assoc. dos Mun. do Serid
Assoc. dos Mun. da Microrregio do Serid Ori-
AMSO RN
dental
ACENSUL RS Assoc. dos Mun. da Regio Centro-Sul
AMAJA RS Assoc. dos Mun. do Alto Jacu
AMASBI RS Assoc. dos Mun. do Alto da Serra do Botucara
AMAU RS Assoc. dos Mun. do Alto Uruguai
AMCSERRA RS Assoc. dos Mun. do Centro Serra

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 247


Assoc. dos Mun. da Encosta Superior do Nordes-
AMESNE RS
te
AMFRO RS Assoc. dos Mun. da Fronteira Oeste
AMGSR RS Assoc. dos Mun. da Grande Santa Rosa
AMLINORTE RS Assoc. dos Mun. do Litoral Norte
AMM RS Assoc. dos Mun. das Misses
AMPARA RS Assoc. dos Mun. do Vale do Paranhana
AMPLA RS Assoc. dos Mun. do Planalto
AMSERRA RS Assoc. dos Mun. de Turismo da Serra
AMUCELEI- Assoc. dos Mun. da Regio Celeiro do Rio Gran-
RS
RO de
AMUCSER RS Assoc. dos Mun. do Campos de Cima da Serra
AMUNOR RS Assoc. dos Mun. do Nordeste Riograndense
AMUPLAM RS Assoc. dos Municipos do Planalto Mdio
AMVARC RS Assoc. dos Mun. do Vale do Rio Ca
AMVARP RS Assoc. dos Mun. do Vale do Rio Pardo
AMVAT RS Assoc. dos Mun. do Vale do Taquari
AMVRS RS Assoc. dos Mun. do Vale do Rio dos Sinos
AMZOP RS Assoc. dos Mun. da Zona da Produo
ASMURC RS Assoc. dos Mun. da Regio Carbonfera
ASSUDOES-
RS Assoc. dos Mun. da Regio Sudoeste do Estado
TE
AZONASUL RS Assoc. dos Mun. da Zona Sul
GRANPAL RS Assoc. dos Mun. da Grande Porto Alegre
Assoc. das Cmaras Municipais do Oeste de San-
ACAMOSC SC
ta Catarina
AMAI SC Assoc. dos Mun. do Alto Irani
AMARP SC Assoc. dos Mun. do Alto Vale do Rio Peixe
AMAVI SC Assoc. dos Mun. do Alto Vale do Itaja

248 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


AMEOSC SC Assoc. dos Mun. do Extremo Oeste Catarinense
AMERIOS SC Assoc. dos Mun. do Entre Rios
AMESC SC Assoc. dos Mun. do Extremo Sul Catarinense
AMFRI SC Assoc. dos Mun. da Regio da Foz do Rio Itaja
AMMVI SC Assoc. dos Mun. do Mdio Vale do Itaja
AMNO-
SC Assoc. dos Mun. do Noroeste Catarinense
ROESTE
AMOSC SC Assoc. dos Mun. do Oeste de Santa Catarina
AMPLA-
SC Assoc. dos Mun. do Planalto Norte Catarinense
NORTE
AMPLASC SC Assoc. dos Mun. do Planalto Sul Catarinense
AMREC SC Assoc. dos Mun. da Regio Carbonifera
AMUNESC SC Assoc. dos Mun. do Nordeste de Santa Catarina
AMUREL SC Assoc. dos Mun. da Regio de Laguna
AMURES SC Assoc. dos Mun. da Regio Serrana
AMVALI SC Assoc. dos Mun. do Vale do Itapocu
GRANFPO- Assoc. dos Mun. da Regio da Grande Florian-
SC
LIS polis
Assoc. dos Mun. da Barra do Cotinguiba e do
AMBARCO SE
Vale do Jabaratuba
Assoc. dos Mun. da Regio Centro Sul de Sergi-
AMURCES SE
pe
AMA SP Assoc. dos Mun. da Araraquarense
Assoc. dos Mun. do Centro do Estado de So
AMCESP SP
Paulo
AMCOP SP Assoc. dos Mun. do Centro Oeste Paulista
Assoc. de Mun. Desenv. da Agric. Familiar Pau-
AMDAFAP SP
lista
Assoc. dos Mun. do Extremo Noroeste de So
AMENSP SP
Paulo

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 249


AMMEP SP Assoc. dos Mun. da Mdia Paulista
AMNAP SP Assoc. dos Mun. da Nova Alta Paulista
AMTAG SP Assoc. dos Mun. do Mdio Tiet / Aguape
Cons. Intermunicipal do Alto Vale do Paranapa-
AMVAPA SP
nema
Assoc. de Prefeitos das Cidades Estncia do Es-
APRECESP SP
tado de So Paulo
CIVAP SP Cons. Intermunicipal do Vale do Paranapanema
COMAM SP Cons. de Mun. da Alta Mogiana
UMMES SP Unio dos Mun. da Mdia Sorocabana
UMVARIG SP Unio dos Mun. do Vale do Rio Grande
UNIPONTAL SP Unio dos Mun. do Pontal do Paranapanema
AMBIP TO Assoc. dos Mun. do Bico do Papagaio
AMSUL TO Assoc. dos Mun. do Sul
COPAS TO Cons. dos Prefeitos Amigos do Sudeste
MESOESTE TO Assoc. dos Mun. do Meio Oeste
PORTALDO-
TO Assoc. dos Mun. do Sudeste
SUDESTE
Associao dos Municpios da Regio do Con-
AMURC SC
testado
Fonte: CNM.

250 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


ANEXO 2

Propostas da CNM para a Comisso da Organizao do


Estado.

EMENDA ADITIVA
Prope-se a seguinte emenda ao Anteprojeto de Organizao do Estado:
Os Prefeitos tero tratamento semelhante ao dispensado aos Governadores
na definio e no julgamento dos crimes comuns e de responsabilidade

JUSTIFICATIVA
No h razo para o conceito de crimes dos prefeitos e seu julgamento serem
distintos dos dos governadores. A situao a mesma. O tratamento deve ser
uniforme, de tal modo que o que for crime para o governador tambm dever
ser igualmente para o prefeito, e vice-versa.

EMENDA MODIFICATIVA
Ao 4o do art. 3 do anteprojeto da Comisso da Organizao do Estado deve
ser dada a seguinte redao:
A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de
Municpios de pendendero de consulta prvia, mediante ple-
biscito, s populaes das reas diretamente interessadas, da
aprovao das Cmaras de Vereadores dos Municpios afetados
e se daro por lei estadual e nos termos dela.

JUSTIFICATIVA
Deve retornar competncia do Estado o estabelecimento de recursos para a
criao de Municpios. O Estado saber, melhor do que a Unio, se deve ou
no incentivar a criao de Municpios.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 251


EMENDA SUPRESSIVA
Eliminar todo o contedo do art. 5o do Anteprojeto da Comisso de Organi-
zao do Estado.

JUSTIFICATIVA
O Conselho de Ouvidores, criado na forma proposta, somente vir a concorrer
com a Cmara de Vereadores e com o Tribunal ou Conselho de Contas dos
Municpios quando resultar de inquetionvel rea de atrito.

EMENDA MODIFICATIVA
Introduzam-se, no Anteprojeto da Comisso da Organizao do Estado, as
seguintes modificaes:
Art. 17, inciso IV Substituir a atual redao do inciso IV pela seguinte:
IV organizar e prestart os serviceos pblicos de predominante
interesse local, tais como:
abastecimento de gua potvel e esgotos sanitrios, transpor-
tes coletivos urbanos e intramunicipais, mercados, feiras, ma-
tadouros, distribuio mediante canalizao de gs natural ou
obtido por processo tcnico, construo e conservao de es-
tradas vicinais, cemitrios e serviceos funerrios, iluminao
pblica, limpeza urbana, atuao primria de sade e ensino
pr-escolar e de primeiro grau.

Art. 17 Acrescentar, ao caput do artigo, os seguintes incisos:


VI execuo de obras pblicas de urbanizao, denominao
e numerao de logradouros pblicos;
VII concesso, permisso ou autorizao de servios pblicos
locais e fixao dos respectivos preos;
VIII planejamento do desenvolvimento municipal, inclusive
controle do uso do solo urbano, do ordenamento territorial e
da utilizao de vias e logradouros pblicos;
IX concesso de licena para localizao, abertura e fun-
cionamento de estabelecimentos industriais, comerciais e de
servios, bem como a fixao do horrio de funcionamento, e
sua cassao, caso se tornem prejudiciais sade, ao ambiente,
ao sossego, segurana e aos bons costumes, fazendo cessar a
atividade ou determinando o fechamento do estabelecimento;

252 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


X concesso de licena para o exerccio do comrcio even-
tual e ambulante;
XI regulamentao e licenciamento para colocao e distri-
buio de cartazes, anncios, faixas e emblemas, bem como
da utilizao de alto-falantes para fins de publicidade e pro-
paganda;
XII regulamentao de jogos, espetculos e divertimentos
pblicos, observadas as prescries da lei;
XIII utilizao de bens de domnio do Municpio;
XIV regime jurdico dos servidores municipais.
Art. 17 1o Eliminar o inciso IV.
Art. 17 Acrescente-se o seguinte pargrafo ao Art. 17;
3o A criao de qualquer distrito importa a implantao e
funcionamento de, no mnimo, um posto de guarda municipal,
um posto de sade e uma escola.

JUSTIFICATIVA
Impe-se definir a competncia do Municpio na prestao de servicos pbli-
cos locais e no exerccio de suas outras atribuies, no somente com objetivo
de fixar as suas responsabilidades para com a comunidade, como tambm de
evitar as atuais prticas de competncias concorrentes na prestao de servi-
os pblicos locais, onerosas para o contribuinte, facilitadoras da invaso da
competncia municipal pelas esferas superiores e conducentes indefinio
de responsabilidades no exerccio de atividades que dizem respeito ao bem-
-estar cotidiano do cidado, como so aquelas de carter predominantemen-
te local. Quanto criao de distritos, somente cri-los nada resolve: sendo
assim, vlida a obrigao de implementar um mnimo de servios bsicos
como os indicados neste pargrafo.

EMENDA ADITIVA
Acrescente-se ao art. 19 do Anteprojeto da Comisso do Estado o seguinte
pargrafo:
4o aplica-se, no que couber, o disposto neste artigo e no
artigo seguinte s microrregies constitudas por agrupamen-
tos de municpios limtrofes, pertencentes a mais de uma uni-
dade federada.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 253


JUSTIFICATIVA
H vrias microrregies compostas de Municpios limtrofes, embora em uni-
dades federadas diferentes, que no podem ser discriminadas, principalmente
quando formam um s complexo urbano.

EMENDA MODIFICATIVA
O 1o do art. 20 do Anteprojeto da Comisso de Organizao do Estado de-
ver ter a seguinte redao:
1o Cada rea Metropolitana ou ou Microrregio dispor
de uma Comisso Executiva, em cuja composio estar as-
segurada maioria dos Prefeitos dos Municpios integrantes, e
de um Conselho Deliberativo, composto de um mnimo de se-
te e um mximo de quinze membros eleitos pelos Prefeitos e
Presidentes de Cmaras dos Municpios que integram a rea
ou Microrregio.

JUSTIFICATIVA
indispensvel que as rea Metropolitanas e as Microrregies disponham
de rgos de gesto e deciso que, alm de representativos dos Municpios
respectivos, sejam tambm eficientes. Da a necessidade de um rgo executivo
e outro deliberativo, este ltimo composto de um nmero de membros que
no o torne inoperante, como seria o caso, em certas reas e microrregies,
em que o grande nmero de Municpios envolvidos resultaria em Conselhos
enormes, portanto, de difcil funcionamento, se todos os Municpios estives-
sem representados.
Propostas da CNM para a Comisso do Sistema Tributrio,
Oramento e Finanas.

EMENDA ADITIVA
Acrescente-se ao art. 1o do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tributrio
o seguinte item:
IV contribuies pevistas nesta Constituio

JUSTIFICATIVA
Deve-se incluir no Sistema Tributrio Nacional as contribuies previstas
em outros captulos da Constituio, pois importante deixar marcado que
as contribuies, como espcie tributria que so, se submetem s regras e
princpios tributrios.

EMENDA SUBSTITUTIVA
Substitua-se, no item III do art. 1o do Anteprojeto da Comisso do Sistema
Tributrio, valorizao por benefcio, como, alis, inscrito no 4o do mes-
mo artigo.

JUSTIFICATIVA
O termo valorizao dificultar a aplicao do instituto, da a substituio
por benefcio, que melhor aplicvel espcie, como j est no 4o do mes-
mo artigo.

EMENDA MODIFICATIVA
Substitua-se, no 3o do art. 1o do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tri-
butrio, prpria por idntica.

JUSTIFICATIVA
impossvel um tributo ter base de clculo prpria da outra, porque a pala-
vra prpria indica algo intrnseco; enfim indica o ontolgico. Ao contrrio,
idntica significa igual e, portanto, abrange o sentido da norma, qual seja o
de impedir que taxa confunda-se com imposto pela confuso de um elemento

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 255


distintivo entre as espcies tributrias que so a base de clculo, ncleo do
elemento material e, por isso, caracterizador de sua natureza juridical.

EMENDA MODIFICATIVA
Substituir, no art. 5 do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tributrio, em-
prstimos compulsrios por impostos restituveis e incluir os Municpios.

JUSTIFICATIVA
Alm de uma contradio em termos na denominao deste tributo, esta de-
nominao tem causado problemas srios em sua interpretao. Da porque
como sua nica diferena dos impostos a obrigatoriedade de restituio, nada
melhor para espancar qualquer dvida denominao de imposto restituvel.
Se os demais entes federados enfrentam situaes financeiras difceis com
calamidades pblicas, tambm enfrentam os Municpios, pelo que estes tam-
bm devero ter competncia para instituir este imposto.

EMENDA ADITIVA
Acrescentar ao art. 8o do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tributrio o
seguinte pargrafo:
O disposto na alnea a do item II abrange os impostos cuja re-
percusso alcance as pessoas jurdicas referidas neste artigo,
ainda que no sejam os sujeitos passivos da obrigao tribut-
ria; bem assim as contribuies sociais de natureza previden-
ciria devidas na qualidade de empregador.

JUSTIFICATIVA
O objeitvo garantir a imunidade de impostos, na aquisio de mquinas e
equipamentos para o servio pblico. No h razo para o Municpio pagar
IPI e ICM nas compras que realize.

EMENDA SUBSTITUTIVA
O art. 12 do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tributrio deve ter a se-
guinte redao:

256 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


As isenes e benefcios fiscais no podero ultrapassar o
exerccio financeiro, podendo ser renovados, aps avaliao
dos seus efeitos pelo Poder Legislativo.

JUSTIFICATIVA
Cria-se atravs desta regra a obrigatoriedade da avaliao constante dos efeitos
das isenes e dos benefcios fiscais, evitando-se que estes benefcios perma-
neam sem a causa que os originou.

EMENDA MODIFICATIVA
No item III do art. 15 do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tributrio,
retire-se a expresso bem como prestaes de servios.

JUSTIFICATIVA
Como foi decidido que a prestao do servio dever ser includa na competn-
cia tributria municipal, por consequncia retira-se da competncia estadual.

EMENDA ADITIVA
Acrescente-se ao art. 16 do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tributrio
o seguinte item:
IV Imposto sobre servios de qualquer natureza no com-
preendidos na competncia tributria da Unio ou dos Estados.

JUSTIFICATIVA
Aps mais de 25 anos de aplicao do ISS pelos Municpios, hoje, j h to-
da uma experincia que justifica sua permanncia municipal. Por outro lado,
seria importante fonte de recurso para os entes locais, aumentando assim sua
participao nas rendas nacionais.
Para os Estados que tributaro na plenitude apenas os servios intermedirios
e tero 50% dos servios prestados aos consumidores finais, no sero os ser-
vios fonte de receita tributria significativa.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 257


EMENDA MODIFICATIVA
No art. 20, item I e sua letra b, do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tri-
butrio, substituam-se 46% e 22,5% por 57% e 33,5%, respectivamente.

JUSTIFICATIVA
Os Municpios reclamam substancial participao nas receitas provenientes
do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados. na com-
petncia do Municpio que se encontram as maiores necessidades da popu-
lao e as mais expressivas exigncias da comunidade, reclamando urgentes
solues, com grandes encargos financeiros.

EMENDA MODIFICATIVA
O item III do art. 2 do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tributrio deve
ser modificado, dando-se-lhe a seguinte redao:
III estabelecer normas gerais de direito tributrio.

JUSTIFICATIVA
A expresso proposta abrange toda o material tributria e, por serem as normas
de natureza geral, no h impedimento para a adoo nos termos sugeridos
nesta emenda. Acrescente-se o equvoco do dispositivo de que se pede a
substituico, quando envolva matria de permanente discusso na Doutrina
e na Jurisprudncia, relativamente autonomia das entidades polticas, s
quais a prpria Constituio outorgou competncia para instituir o tributo; e
instituir significa dizer tudo sobre o tributo.

EMENDA SUPRESSIVA
Suprimir o 1o do art. 28 do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tributrio.

JUSTIFICATIVA
Reivindica-se aplicao imediata do preceito que garante aos Municpios
maior participao nas receitas partilhadas.

258 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM


EMENDA MODIFICATIVA
No item I do art. 41 do Anteprojeto da Comisso do Sistema Tributrio:
substitua-se de natureza tributria por de impostos, pois as taxas e as
contribuies de melhoria so tributos vinculados por natureza; acrescente-
-se, aps a palavra despesa, a expresso ou garantia de emprstimos.

JUSTIFICATIVA
Taxas e contribuies so tributos [] e so tributos sinalagmticos porque
h necessidade de contraprestao para que se caracterizem; logo, neles a
vinculao , por natureza, respectiva despesa; por isso, h de ser modifi-
cada a redao para que a vedao alcance somente o imposto que o nico
tributo sem vinculao.

O acrscimo da expresso de garantia de emprstimo vai ressaltar, tambm,


o relacionamento dos emprstimos com a arrecadao, porque esta circuns-
tncia um comprometimento prejudicial da aplicao dos recursos tribut-
rios s suas finalidades precpuas. O montante deve restringir-se ao elemento
fidcia entre si e o muturio.

Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 259


260 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM
Confederao Nacional de Municpios CNM Municpio: Palco da Vida | 261
262 | Municpio: Palco da Vida Confederao Nacional de Municpios CNM