ORDENAMIENTO JURDICO MUNICIPAL NORMAS MUNICIPALES

Marco Normativo:

Constitucin Poltica del Per

Ley Orgnica de Municipalidades Ley N 27972

Ley Procedimiento Administrativo General Ley N 27444

Introduccin

En los distintos textos, revistas jurdicas o similares sobre la rama denominada Derecho Municipal, no he encontrado
ningn tratado o ensayo referido al Ordenamiento Jurdico Municipal, principalmente referido al anlisis de las
diferentes normas que se emiten en un Gobierno Local, a la competencia de los rganos responsables de emitirlas,
momento de emisin, caractersticas y obligatoriedad de las normas, entre otros aspectos.

Como sabemos por disposicin legal (artculos 4, 5 y 6[1] de la Ley Orgnica de Municipalidades Ley N 27972),
inicialmente son slo dos los rganos competentes para emitir normas municipales, el Concejo Municipal y la
Alcalda.

Entindase al Concejo Municipal como aquel rgano conformado por el Alcalde y los Regidores proclamados por el
Jurado Nacional de Elecciones, que ejerce funciones normativas[2] y fiscalizadoras, encargndose de
emitir Ordenanza Municipales, Resoluciones de Concejo y Acuerdos.

De su lado, la Alcalda, es el rgano ejecutivo del Gobierno Local, siendo el Alcalde el representante legal de la
Municipalidad y su mxima autoridad administrativa y a quin le corresponde la realizacin de los Decretos y
Resoluciones de Alcalda.

Sin embargo, existe un funcionario incluido dentro de la estructura orgnica de una Municipalidad a quin tambin le
compete la facultad legal de emitir normas o disposiciones municipales: El Gerente Municipal.[3]

En un sentido positivista, el Gerente municipal es el nico funcionario capaz y que validamente puede ser delegado
por el Alcalde para producir disposiciones administrativas o resoluciones de competencia de la Alcalda.

Ya en una interpretacin menos restrictiva de la Ley y desde el punto de vista prctico o real, existen otros
funcionarios como por ejemplo los Gerentes de Administracin Tributaria o de Desarrollo Urbano que pueden ser
delegados por el Alcalde y por lo tanto, contar con la atribucin de emitir resoluciones o disposiciones administrativas
municipales de competencia de la Alcalda. En estricto sentido legal, no son Gerentes Municipales (conforme lo
establece el artculo 27 de la L.OM); sino que por motivos didcticos le denominaremos Gerentes administrativos,
ya que Gerente Municipal slo hay uno.

Para que esto ocurra, es decir, para que estos Gerentes Administrativos, que antes de la dacin de la LOM se les
denominaba directores o jefes de oficina (conocidos tambin ahora como Sub Gerentes) puedan emitir resoluciones
administrativas, se requiere que se cumplan dos requisitos:

a) La delegacin expresa del Alcalde y

b) El conocimiento y aceptacin del Concejo Municipal.

En un sentido ideal, sta delegacin debera estar contemplada en el Reglamento de Organizacin y Funciones
(ROF); pero bien podra realizarse tambin mediante una Resolucin de Alcalda ratificada por el Concejo Municipal
mediante el respectivo Acuerdo.

En atencin a lo antes dicho, pasar a explicar cuales son las normas y disposiciones que se emiten en una
Municipalidad, tomando como secuencia y orden los rganos que lo hacen.

I NORMAS EMITIDAS POR EL CONCEJO MUNICIPAL

1.1 Las Ordenanzas. Son las normas de carcter general de mayor jerarqua en la estructura normativa municipal,
por medio de las cuales se aprueba su organizacin interna, la regulacin, administracin y supervisin de los
servicios pblico y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa. Mediante Ordenanzas se
crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites
establecidos por ley (artculo 40 L.O.M).

Determinan el rgimen de sanciones administrativas por la infraccin de sus disposiciones, estableciendo escalas de
multas en funcin de la gravedad de la falta; as como la imposicin de sanciones no pecuniarias (artculo 46 L.O.M).

Tienen rango de ley de conformidad con el numeral 4) del artculo 200 de la Constitucin[4].

Que se aprueba?

- Organizacin Interna, regulacin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y las materias en
las que la municipalidad tiene competencia normativa.- As tenemos que mediante Ordenanza se aprueba el
organigrama, reglamento de organizacin y funciones (ROF), el manual de organizacin y funciones (MOF), y dems
documentos de gestin que tengan como finalidad regular la organizacin interna incluyendo el Reglamento de
Sesiones de Concejo (en el que figurarn por ejemplo el procedimiento y causales de suspensin).

Mediante Ordenanza tambin se aprueba cual ser la modalidad de gestin para la administracin y supervisin de
los servicios pblicos, por ejemplo si se va a concesionar, si se har por administracin directa, o en forma mixta.

Los documentos de gestin referidos a la regulacin del planeamiento local, llmese planes de desarrollo,
planes urbanos, de desarrollo de capacidades, presupuesto participativo, espacios de concertacin y participacin
vecinal, etc. se aprueban tambin mediante Ordenanza municipal.

- Crean modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones.- La
redaccin del artculo 40 guarda relacin con lo dispuesto en el numeral 4 del artculo 195 de la Constitucin,
el que dice prcticamente lo mismo[5]; sin embargo a mi parecer bastaba con indicar que, mediante Ordenanza
Municipal se crean, modifican y suprimen contribuciones y tasas esto en el entendido que, las tasas pueden ser
arbitrios, derechos y licencias[6], conforme lo establece Cdigo Tributario; no existiendo necesidad de ser reiterativo
en la redaccin.

Constitucionalmente slo por ley o decreto legislativo (en caso de delegacin) se crean, modifican o derogan
tributos, o se establece exoneraciones[7].

Conforme a la norma IV del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario,[8] los gobiernos locales pueden crear, modificar y
suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de estas[9] pudiendo las Municipalidades ejercer esta atribucin slo
mediante Ordenanzas las que debern ser aprobadas del Concejo Municipal[10]

Sanciones Administrativas.- De conformidad con el artculo 46 de la LOM, las normas municipales son de carcter
obligatorio y su incumplimiento acarrea las sanciones correspondientes, sin perjuicio de realizar otras acciones[11].
Las Ordenanzas son las que determinan el rgimen de sanciones administrativas por la infraccin de sus
disposiciones, estableciendo las escalas de multas en funcin de la gravedad de la falta; as como la imposicin de
sanciones pecuniarias.

Literalmente hablando, el Concejo Municipal en materia normativa, es el nico rgano que emite Ordenanzas y en
este caso en particular, a travs de una Ordenanza se debe establecer la relacin de infracciones, la escalas de
multas y sanciones no pecuniarias Vg: multa, suspensin de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retencin
de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralizacin de obras, demolicin[12],
internamiento de vehculos, inmovilizacin de productos y otras,[13] pero obligatoriamente la sancin que se pretenda
ejecutar debe estar contemplada en una Ordenanza en razn a los Principios de Legalidad y Tipicidad.[14]

Ratificacin de las Ordenanza Municipalidades

Las Ordenanzas en materia tributaria expedida por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las
municipalidades provinciales de su circunscripcin, para su vigencia[15].

Resulta por lo tanto, indispensable determinar que Ordenanzas contienen materia tributaria. Para ello se requiere de
un anlisis simple de la misma: verificar s la misma crea, modifica, suprime o exonera tasas (arbitrios, derechos y
licencias) y/o contribuciones, incluyendo sanciones relacionadas con dicha materia, como por ejemplo, sanciones por
no presentacin de declaracin jurada de impuesto predial o vehicular.

De igual forma, son objeto de ratificacin, las Ordenanzas que aprueban los Textos nicos de Procedimientos
Administrativos de la Municipalidades Distritales, conforme la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional en el
Exp N. 007-2001-AI/TC.
Publicidad de las Ordenanzas

Las Ordenanzas deber ser obligatoriamente publicadas conforme lo determina el artculo 44[16] de la L.O.M, si se
trata de municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y provincia constitucional del Callao, en
el diario oficial El Peruano; si son municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con un
diario encargado de publicaciones judiciales en tales medios, o en otro medio que asegure de manera indubitable su
publicidad[17].

En el caso que la municipalidad sea provincial o distrital y no pertenezca al departamento de Lima ni a la provincia
constitucional del Callao o no cuente con un diario encargado de publicacin de avisos judiciales, se har mediante
carteles impresos fijados en lugares visibles y en los locales municipales, de lo que dar fe la autoridad judicial
respectiva.

Se entiende que, la publicacin de las Ordenanzas en materia tributaria aprobadas por municipalidades distritales,
requerirn para su entrada en vigencia, de la publicacin de la Ordenanza y de la publicacin del Acuerdo de Concejo
Municipal provincial que ratifica la Ordenanza distrital como requisito esencial para su vigencia[18]. Esta publicacin
puede realizarse considerando el D.S 001-2009-JUS, a mi parecer inconstitucional, ya que permite la publicacin de
la parte resolutiva que aprueba la Ordenanza y no de todo su contenido o anexos, los que segn esta norma pueden
ser publicados en la pgina Web de la entidad o Municipalidad.

1.2 Los Acuerdos son decisiones que toma el concejo, referidas a asuntos especficos de inters pblico, vecinal o
institucional, que expresan la voluntad del rgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una
conducta o norma institucional (artculo 41 L.O.M).

Siendo el Concejo Municipal un rgano de gobierno que ejerce sus funciones de gobierno mediante Ordenanzas (ya
analizadas) y mediante acuerdos, siempre que estos estn referidos a casos especficos de inters pblico (de toda
la comunidad, incluyendo los que no pertenecen a la jurisdiccin del distrito, incluso de la comunidad nacional o
internacional), vecinal (de inters de los vecinos locales de la jurisdiccin del gobierno local) o institucional (de la
municipalidad).

Es as que, la expresin de este rgano de practicar un determinado acto, por ejemplo aprobar una lucha contra la
venta de droga en las calles de la ciudad, o la mejora del transporte pblico como poltica de mejora de la dignidad de
los usuarios, establecer la hermandad con otro municipalidad del pas o de fuera de l, debe de realizarse mediante
Acuerdo Municipal.

De decidir el Concejo sujetarse a una determinada conducta o norma institucional, por ejemplo: no volver a habilitar
zonas destinadas a rea agrcola; solicitar la realizacin de exmenes especiales, auditorias econmicas y otros
actos de control[19], se materializa tambin mediante Acuerdo Municipal. Usualmente los acuerdos municipales
requerirn de otras disposiciones (ordenanzas, decretos, resoluciones de alcalda, etc.) para implementarse.

1.3 Las Resoluciones de Concejo: Resuelven asuntos administrativos concernientes a su organizacin interna
(articulo 39 L.O.M).

Resulta bastante complicado analizar esta competencia normativa del Concejo Municipal considerando que, ste
rgano normativo y fiscalizador no tiene competencias de carcter ejecutivo y las que incluso estn negadas a los
Regidores bajo pena de vacancia[20]. Tampoco constituye instancia administrativa[21].

La pregunta que surge es: Que asuntos de carcter administrativo son de competencia del Concejo?, la respuesta
sera aquellos que corresponden a su organizacin interna (del propio Concejo y no de la Municipalidad). As
tenemos que, por Resolucin de Concejo se debera resolver las licencias solicitadas por sus miembros, la
aprobacin de viajes de comisin[22], la suspensin del cargo de regidor o Alcalde por la comisin de alguna
infraccin que se sancione como tal[23], en incluso la vacancia al cargo[24], el reemplazo en caso de vacancia o
ausencia.

De la misma forma a travs de dicho documento, tambin se autoriza al Procurador Municipal para que inicie e
impulse procesos judiciales[25]; se constituyan comisiones[26], entre otros actos especificados por el artculo 9 de la
L.O.M.
II NORMAS EMITIDAS POR LA ALCALDA

2.1 Decreto de Alcalda: El Alcalde ejerce sus funciones ejecutivas de gobierno sealadas en la Ley Orgnica de
Municipalidades mediante Decretos de Alcalda.

Estos establecen normas reglamentarias y de aplicacin de las Ordenanzas, sancionan los procedimientos
necesarios para la correcta y eficiente administracin municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de
inters para el vecindario, que no sean de competencia del concejo (artculo 42 L.O.M).

Si mediante una Ordenanza por ejemplo se ha aprobado el rgimen de sanciones, mediante un Decreto de Alcalda
se puede reglamentar el mismo e indicar caractersticas, condiciones y dems para su correcta aplicacin. Es una
norma muy similar (apelando a una comparacin normativa) en su relacin, a la que tiene un Decreto Supremo como
norma reglamentaria de una Ley. No se requiere que el mximo rgano normativo llamado Concejo Municipal se
vuelva a reunir para aprobar la reglamentacin de una Ordenanza o establecer normas de aplicacin de ellas.

2.2 Resoluciones de Alcalda:

Las Resoluciones de Alcalda aprueban y resuelven los asuntos de carcter administrativo (artculo 43 L.O.M).

Siendo el Alcalde la ltima instancia administrativa, conforme lo dispone el artculo 50 de la L.O.M, entonces es l
quin debe pronunciarse en primera y ltima instancia; es decir absuelve slo reconsideraciones si esta ha sido la
decisin del administrado de no agotar la va administrativa y esperar que el Alcalde cambie su decisin. El Texto
nico de Procedimientos Administrativos TUPA de la Municipalidad debe de prev esta precisin procedimental.

Si sucediera que el Alcalde ha delegado sus atribuciones resolutivas sobre determinadas materias en el Gerente
municipal o Gerentes Administrativos, as tambin debera de considerarse en el TUPA, por lo tanto se constituye al
Alcalde como segunda y ltima instancia administrativa es decir absuelve r apelaciones, salvo en materia
tributaria que la segunda instancia es el Tribunal Fiscal.

Por ejemplo, si el Alcalde delega en el Gerente de Rentas la facultad de resolver recursos de reclamacin tributaria,
l ya no tomara conocimiento de las apelaciones y el contradicente tributario tendra que acudir va apelacin al
Tribunal Fiscal.

Cometario especial merece el tratamiento que se hace dentro del Proceso Administrativo Disciplinario, previsto en el
artculo 163 y siguientes del Decreto Supremo 005-90-PCM Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa. Esta
norma prev competencia para el titular de la entidad (Alcalde para el caso de municipalidades) para la designacin
del presidente de la Comisin Permanente de Procesos Administrativos Disciplinarios, as como para la designacin
de la Comisin Especial para funcionarios; as como su pronunciamiento en caso de no proceder que se abra
proceso administrativo disciplinario o se emita la resolucin que instaura proceso.

De suscitarse estos actos administrativos, en los cuales el Alcalde sea primera y ltima instancia administrativa, el
procesado y/o administrado, de pretender contradecir un acto administrativo, podr optar por interponer
reconsideracin, de conformidad con el artculo 208 de la Ley de Procedimiento Administrativo General
(L.P.A.G)[27] o dar por agotada la va administrativa de conformidad con el artculo 50 de la LOM concordante con
numeral 3 del artculo 52 del mismo cuerpo legal.

Esta situacin se repite en todos aquellos caso que el Alcalde constituya nica y por lo tanto ltima instancia
administrativa.

III NORMAS EMITIDAS POR GERENCIA MUNICIPAL

3.1 Resoluciones de Gerencia Municipal

Son disposiciones de carcter administrativo por delegacin expresa del Alcalde, el Gerente Municipal resuelve o
regula asuntos de carcter administrativo[28], relacionados con la prestacin de servicios administrativos y otras que
le deleguen conforme a Ley (numeral 33 artculo 20 y 27 de la L.O.M)[29].

Al decir que se delegue conforme a Ley, reitero mi comentario sobre que debe existir delegacin expresa del Alcalde
y ratificacin expresa del Concejo Municipal, ideal sera que esta delegacin se establezca en el Reglamento de
Organizacin y Funciones y en el TUPA; pero tambin es vlido si la delegacin se realiza mediante resolucin de
alcalda ratificada por acuerdo municipal y posteriormente hacer la modificacin en estos documentos de gestin.
Este mismo comentario se aplica a las resoluciones de los Gerentes Administrativos.

3.2 Directivas de Gerencia Municipal

La LOM no define que se conoce como directiva, slo dice que es una de las formas como el Gerente Municipal
resuelve aspectos administrativos a su cargo.

Siendo esta disposicin de ndole diferente a una Resolucin Administrativa refiero que, una directiva comprende
lineamientos de carcter interno de la administracin municipal, en los cuales el gerente desarrolla un determinado
tema fijando instrucciones, procedimientos, metodologas y aprobando instructivos; as pueden existir directivas sobre
el manejo de cheques o de caja chica, para la custodia de ttulo valores, etc. Todas estas son de obligatorio
cumplimiento de los servidores y funcionarios municipales, por ello es conveniente que sea aprobada (en virtud a lo
manifestado en los puntos precedentes) mediante Resolucin de Alcalda o de Gerencia en caso que haya
delegacin.

Es un medio poco usado por lo Gerentes, sin embargo bastante recomendable para establecer criterios sobre
determinados asuntos que no quedan claros en la administracin municipal.

Sobre la Contradiccin de la Normas y disposiciones municipales:

Todas estas normas pueden ser contradichas o ser objeto de recurso, en algunos casos especiales como la
reconsideracin de acuerdos, mediante un procedimiento especial; recursos administrativos (como el caso de
resoluciones de alcalda o de gerencia municipal), acciones constitucionales (en contra de Ordenanzas- accin de
inconstitucionalidad) lo ser motivo de otro anlisis y de otro artculo.

Conclusiones

PRIMERA: Los rganos competentes para emitir normas municipales son: el Concejo, conformado por el Alcalde y
los Regidores con funciones normativas y fiscalizadoras, el alcalde, representante legal de la Municipalidad y el
Gerente Municipal y los Gerentes Administrativos, delegados por el alcalde.

SEGUNDA: Las normas y disposiciones que emite el Concejo Municipal son: las Ordenanzas que tienen rango de
ley, se aprueba asuntos de organizacin interna, ejecuta competencias tributarias constitucionales de la
Municipalidad y establecen sanciones, Acuerdos como decisiones de carcter poltico y de gobierno y Resoluciones
de Concejo absuelven asuntos de la organizacin interna del propio Concejo.

TERCERA: De las normas y disposiciones que emite la Alcalda: Decreto de Alcalda como norma reglamentarias de
Ordenanzas; y resoluciones de Alcalda que resuelven asuntos de carcter administrativo.

CUARTA: De las Normas emitidas por Gerencia Municipal: Resoluciones de Gerencia Municipal por delegacin de
alcalda y Directivas de Gerencia Municipal, que resuelven aspectos reglamentarios administrativos a su cargo.

QUINTA: Con la resolucin emitida por el Alcalde se agota la va administrativa, pudiendo el administrado optar
por contradecir o reconsiderar la resolucin de alcalda o interponer una accin contencioso administrativa.

Bibliografa:

BLUME FORTINI; Ernesto (Compilador), Rango de Ley de las Ordenanza Municipales en la Constitucin de 1993,
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BLUME FORTINI, Ernesto, La Defensa de la Constitucin a travs de la Ordenanza Municipal, Editora Jurdica
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DELGADO SILVA, ngel, Decreto Legislativo 776 Atentando a la Democracia Local, Editor Jos Lus Velsquez
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MORN URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurdica,
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HUAPAYA TAPIA, Ramn A, Tratado del Proceso Contencioso Administrativo, Jurista Editores, Lima 2006