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conformacin de Redes de
Inclusin Productiva (RedIP)
Gua Prctica
para la formulacin
de una Poltica
de Inclusin
Productiva (PIP)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Fabrizio Hochschild
Coordinador Residente y Humanitario y Representante del PNUD
Arnaud Peral
Director de Pas
Inka Mattila
Directora de Pas Adjunta
Consuelo Corredor
Consultora experta
Lina Fernndez
Profesional especializada en Gestin del Conocimiento y Fundraising
Diana Corts
Asistente Tcnica Nacional
Diseo y diagramacin
Bernardo Arias
Correccin de estilo
Carmen Elisa Villamizar
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una
de las preocupaciones del PNUD. Sin embargo, con el n de evitar la sobrecarga grca que
supondra utilizar o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por utilizar el
clsico masculino genrico, en el entendido que todas las menciones en tal gnero representan
siempre a todos/as, abarcando claramente ambos sexos.
NDICE
Sobre esta gua 4
La planificacin 7
La problemtica 8
Por qu es importante la PIP para el DEI? 12
Referentes de poltica internacional 15
Referentes de poltica nacional y local 16
Cul es el objetivo de una PIP? 20
Cul es la finalidad de una PIP? 21
Cules principios orientan la PIP? 21
Cmo se formula la PIP? 22
Cules son los actores ms relevantes para la PIP? 24
Cmo se financia la PIP? 26
Cmo se promueve la implementacin de la PIP? 26
Fase 1. Preparacin 31
Fase 2. Formulacin 34
Fase 3. Validacin, adopcin y socializacin 49
Fase 4. Implementacin 51
Fase 5. Seguimiento y evaluacin 52
Referencias 60
Banco de Herramientas 63
3
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Sobre esta gua
Por qu esta gua?
Qu busca?
4
Cmo usar esta gua?
1 Elementos
esenciales 2 Fases para
construccin e
de la PIP implementacin
3 Retos y lecciones
aprendidas
4 Banco de
herramientas
5
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
6
Qu es una Poltica de Inclusin
Productiva (PIP)?
En este sentido, es una herramienta que articula a los actores locales pblicos y privados para
definir las principales estrategias que permitirn superar las barreras enfrentadas por los secto-
res poblacionales en mayor situacin de pobreza y vulnerabilidad, para su inclusin productiva
y financiera.
La planificacin
La planificacin es un proceso que busca proponer acciones para transformar una situacin
actual en una situacin futura deseable y posible, formulando soluciones a problemticas es-
pecficas, mediante la formulacin de estrategias orientadas al logro de los objetivos y metas
propuestos.
Una PIP como instrumento de la poltica pblica es, entonces, un conjunto de decisiones
interrelacionadas, adoptadas por las autoridades pblicas, relativas a la eleccin de objetivos
y medios para alcanzarlas (OIT, 2012), conformada por un conjunto de estrategias o pla-
nes de accin que definen las lneas estratgicas o acciones integradas para el logro de su
propsito esencial, las cuales, a su vez, estn conformadas por un conjunto de programas o
herramientas de aplicacin y de proyectos o intervenciones especficas con acciones, recursos
y tiempos definidos.
7
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Figura 1. Las polticas pblicas
Poltica pblica
Estrategia 1 Estrategia n
El ciclo de planificacin implica varias fases: la primera se relaciona con la formulacin y aproba-
cin acudiendo a referentes de poltica tanto nacional como local, y vinculando distintos sectores
y fuerzas en el proceso para apropiarla y empoderar ciertos grupos; la segunda, con la ejecucin
de los planes en los que se priorizan programas y proyectos, usando herramientas especficas
como el banco de proyectos, el plan operativo anual (POA), el plan indicativo, el plan de accin
y el presupuesto; y la tercera, con la evaluacin y seguimiento, en la que forman parte esencial
la ejecucin de los principios de accountability, la transparencia y la rendicin de cuentas.
La problemtica
Cuando se habla de crecimiento econmico con baja inclusin se hace referencia a las dificul-
tades que enfrentan ciertos grupos poblacionales por su situacin o condicin para disfrutar
8
de los beneficios del crecimiento econmico, el ejercicio de sus derechos econmicos, sociales
y culturales; expresado de modo general, para el derecho al disfrute de una calidad de vida
plena y productiva. El combate de la pobreza y la desigualdad presentan desafos en los que los
gobiernos implementan un conjunto de medidas de poltica, que parten del reconocimiento de
que el crecimiento econmico por s solo no es suficiente para generar condiciones que per-
mitan avanzar al mismo tiempo en la reduccin de la desigualdad, es decir que el crecimiento
sea pro-pobre, inclusivo o generalizado [OECD (2001), UNDP (1990), Klasen (2004), Ravallion
(2004)].
Desde esa perspectiva, ciertos grupos poblacionales por su condicin o situacin enfrentan
duras barreras para acceder al mercado del trabajo, bien sea a travs del autoempleo, el em-
pleo o el desarrollo empresarial, en especial las mujeres, las vctimas del conflicto armado, los
jvenes, los pobres extremos, las personas con discapacidad, los indgenas, los afrodescendien-
tes y los grupos tnicos, por lo que permanecen en crculos de pobreza que se reproducen de
generacin en generacin. En contextos particulares de crisis y postcrisis la vulnerabilidad se
incrementa, hecho con el cual se ponen en riesgo las posibilidades de acumulacin de capital
humano, fsico, financiero, social, natural y poltico de las familias.
Los gobiernos, entonces, requieren combinar diversas medidas de poltica que no solo estimu-
len la productividad y competitividad del sector productivo, sino que tambin contribuyan a
la reduccin de las desigualdades en el ingreso, mediante la expansin de las oportunidades
econmicas de los grupos poblacionales que enfrentan mayores barreras. Lo anterior implica el
fortalecimiento de las redes de proteccin social, que favorecen la disposicin de las familias a
ser ms resilientes, al reducir sus vulnerabilidades frente a choques externos o crisis naturales
como los deslizamientos o inundaciones; de salud como las enfermedades o las discapacida-
des; sociales como los conflictos o la violencia; econmicas como el desempleo, las variaciones
de precios, las prdidas de cosecha; polticas como los disturbios; ambientales como la conta-
minacin o la deforestacin, a travs de la reduccin tanto de la volatilidad en el ingreso como
de las posibilidades de prdida de bienestar (Acosta & Ramrez, 2004).
Los instrumentos de poltica son diversos; van desde la poltica macroeconmica, ambiental,
educativa, de salud pblica, de infraestructura, las PAML (polticas activas del mercado laboral)
orientadas a incrementar la posibilidad de insercin en el mercado laboral, mejorar la produc-
tividad y el nivel de ingresos de los desempleados y de grupos en desventaja, y las pasivas del
mercado de trabajo que buscan mantener el nivel de vida del desempleado, hasta los siste-
mas pensionales, la asistencia social, las transferencias monetarias o subsidios condicionados
9
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
y los fondos sociales. Desde esta perspectiva, los gobiernos aplican medidas que promueven
la acumulacin de capital humano, transferencias y subsidios, redes de proteccin social, pol-
ticas activas y pasivas del mercado laboral , transferencias monetarias condicionadas y capital
semilla, combinadas con la promocin de sectores intensivos en mano de obra y de industrias
de pequea a mediana escala donde se concentran las iniciativas empresariales de estos seg-
mentos poblacionales (Klasen, 2004).
Las (PAML), toman especial relevancia porque son aquellas que buscan mejorar el acceso al
mercado de trabajo y al empleo, las habilidades relativas para desempear un trabajo y el fun-
cionamiento del mercado laboral (OECD, 1993). En consecuencia, pueden entenderse como
el conjunto de acciones y medidas de orientacin, formacin y empleo, dirigidas a mejorar
las posibilidades de acceso al empleo [] de las personas desempleadas, al mantenimiento del
empleo, a la promocin profesional de las personas ocupadas y al fomento del espritu empre-
sarial y de la economa social (Castaeda, 2013). Este tipo de polticas pueden clasificarse en
tres categoras, de la manera como se presenta en la figura 2.
10
La PIP comprende un conjunto de medidas orientadas a incrementar la productividad y compe-
titividad del territorio por un lado, mientras que propone estrategias para incrementar la pro-
babilidad de insercin en el mercado de trabajo y favorecer la acumulacin de capitales fsicos
y financieros de las personas con menores oportunidades. En definitiva, propone acciones diri-
gidas al incremento de oportunidades de generacin de ingresos, al tiempo que se fortalece el
tejido social, se crea confianza y se profundizan las sinergias entre los diferentes actores locales.
As, la PIP conlleva un proceso de concertacin entre actores tanto pblicos como privados y de
articulacin de acciones de carcter estratgico, que permiten lograr resultados concretos en
el corto y mediano plazo para consolidar avances en reduccin de pobreza y superacin de las
desigualdades asociadas al ingreso. De esta manera se crea riqueza colectiva para un territorio
determinado y sus habitantes, en particular para quienes se encuentran en mayor situacin de
pobreza y vulnerabilidad.
El objetivo nal de una PIP es orientar y contribuir al desarrollo de las capacidades y amplia-
cin de oportunidades para la inclusin productiva y nanciera de la poblacin en mayor
situacin de pobreza y vulnerabilidad en un territorio determinado.
11
Fuente: PNUD (2014). Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Por qu es importante la PIP para el DEI?
La PIP es un instrumento que le permite al Gobierno local trazar las lneas de ac-
cin para superar una de las trampas de la pobreza, la relacionada con la preca-
ria capacidad de generar ingresos de ciertos grupos poblacionales. Contribuye a
la creacin de oportunidades para que la poblacin en pobreza, vulnerabilidad
y exclusin se encuentre en condiciones de gozar de sus derechos de manera
autnoma.
Adems, con la implementacin de la PIP se pretende potenciar las capacidades de los recursos
humanos e institucionales locales con el fin de generar y acompaar procesos de construccin
colectiva y alianzas que contribuyan a la apropiacin de polticas para crear mayor riqueza co-
lectiva, mejorar la competitividad y la productividad, cerrar brechas sociales, mejorar la calidad
de vida y alcanzar mayores niveles de bienestar (Corredor, 2011).
Articula y complementa las Fija las prioridades y las Unica criterios y habla un
acciones de las entidades acciones en el territoio para lenguaje comn en torno a la
pblicas y privadas la inclusin productiva de inclusin productiva
nacionales y locales manera participativa
12
Los gobiernos locales requieren de herramientas como la PIP para ejercer una intervencin
integral, eficiente y eficaz en la creacin de oportunidades para generar ingresos y empleo de
ciertos grupos poblacionales. En otras palabras, la PIP es un medio para alcanzar un crecimiento
generalizado junto con un desarrollo econmico inclusivo.
El Desarrollo Econmico Incluyente (DEI) busca expandir las oportunidades econmicas, po-
tenciando las capacidades productivas de las personas en mayor situacin de pobreza y vul-
nerabilidad, ampliando sus oportunidades en materia de generacin de ingresos y empleo,
para que puedan ejercer con autonoma sus derechos como ciudadanos y mejorar su calidad
de vida.
El DEI es una trabajo conjunto entre los individuos, las instituciones y los actores privados que
se materializa en el nivel local, y la PIP es una herramienta para alcanzarlo, al tener una mirada
simultnea hacia la generacin de condiciones de productividad y competitividad que dinami-
cen el crecimiento econmico, que favorezcan a la vez cierre brechas sociales que promuevan
condiciones de igualdad de oportunidades. Los ejes estructurantes del DEI son tres (figura 5).
13
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Figura 5. Ejes estructurales del DEI
La PIP aborda los tres ejes que orientan el DEI, de la siguiente forma: a travs del eje de forta-
lecimiento institucional se brindan herramientas a los gobiernos locales para ejercer una inter-
vencin integral, eficiente y eficaz en la creacin de oportunidades para generar ingresos y em-
pleo de ciertos grupos poblacionales. A su vez, propone estrategias para promover el empleo
y el desarrollo empresarial (eje 2) y promover los mercados inclusivos como una oportunidad
para el territorio (eje 3).
14
Cuadro 1. Cuntas Polticas de Inclusin Productiva se han conformado en el marco
del Proyecto Desarrollo Econmico Incluyente (DEI) del PNUD?
En 2015 se har un balance del progreso en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Mile-
nio (ODM) adoptados en la Cumbre del Milenio del ao 2000 y se redefinir la agenda global
de desarrollo, en la cual la cuestin del crecimiento inclusivo y sostenible, y el empleo pleno,
productivo y decente sigue siendo un punto central. Se ha llegado a un consenso que ser
ratificado en la prxima cumbre de las Naciones Unidas, en el cual se definen los Objetivos de
Desarrollo Sostenibles (ODS), que proponen una mirada integrada en la aplicacin de polticas
de desarrollo econmico, social, sostenibilidad ambiental, paz y seguridad.
En concreto, entre los ODS relacionados con la generacin de condiciones para la inclusin
econmica y laboral de los grupos ms excluidos y en pobreza, se destacan el de la erradicacin
de la pobreza en todas sus formas (ODS1); la garanta de educacin de calidad y equitativa con
oportunidades de aprendizaje para todos (ODS4); lograr la igualdad de gnero y promover la
autonoma de las mujeres (ODS5); la promocin de un crecimiento sostenido, inclusivo y sos-
tenible, un empleo pleno, productivo y un trabajo decente para todos (ODS8); la construccin
de infraestructuras flexibles, la promocin de la industrializacin inclusiva y sostenible, fomen-
tando la innovacin (ODS9); la reduccin de la desigualdad (ODS10); y el aseguramiento de
patrones de consumo y de produccin sostenibles (ODS12) (UNDESA, 2015).
15
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
La poltica de la ONU para la creacin de empleo, la generacin de ingresos y la
reintegracin en el posconflicto
En 2009 la ONU aprob una poltica para la creacin de empleo, la generacin de ingresos y
la reintegracin en situaciones de crisis y poscrisis, cuya premisa es que en contextos de crisis y
conflicto se presenta un marcado deterioro y prdida de los diversos capitales que poseen las
personas.
Entre los instrumentos de poltica nacional ms destacados que ofrecen un marco de refe-
16
rencia para la formulacin de la PIP se encuentran en primera medida la Constitucin Po-
ltica de Colombia, la cual en su artculo 340 determina el Sistema Nacional de Planeacin
y fija tanto los contenidos como los propsitos de los planes de desarrollo, y las pautas de
rendicin de cuentas y transparencia. Dentro de ese marco, el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014 ofreci un marco de referencia especfico partiendo de dos de sus tres apuestas
estratgicas, ms empleo y menos pobreza y concretamente por sus ejes crecimiento y com-
petitividad e igualdad de oportunidades, los cuales se basan en un crecimiento sostenido ba-
sado en una economa ms competitiva, ms productiva e innovadora jalonada por sectores
especficos; al mismo tiempo que se garantiza a cada colombiano el acceso a herramientas
para su propio desarrollo independientemente de su gnero, etnia, posicin social o lugar de
origen (DNP, 2011).
Mientras que el Plan 2014-2018 se fundamenta en tres pilares esenciales: construir una Co-
lombia en paz, equitativa y educada, mediante la propuesta de integrar del territorio y sus
comunidades potenciando la conectividad para la inclusin productiva; reducir desigualdades
sociales y territoriales (urbano-rural) a travs del desarrollo integral del campo; la erradicacin
de la pobreza extrema en 2024 y reducir la pobreza moderada, cerrando las brechas en ma-
teria de ingresos fomentando la inclusin productiva y financiera, la promocin del desarrollo
econmico incluyente, diversificando apuestas productivas y fortaleciendo la competitividad
agropecuaria (DNP, 2015).
Los documentos CONPES 091 de 2005 y 140 de 2005 tambin son dos referentes esenciales,
por medio de los cuales el Estado colombiano se comprometi a definir metas y desarrollar
acciones para el logro de los ODM. En la misma lnea el CONPES 3616 de 2009 estableci los
Lineamientos de la poltica de generacin de ingresos para la poblacin en situacin de po-
breza extrema y/o desplazamiento, con los que se busca la consolidacin de rutas integrales
de generacin de ingresos trabajando en cuatro ejes: (1) el aumento del capital humano; (2) el
desarrollo de una estrategia integral para el sector rural; (3) el fortalecimiento de las entidades
locales para el logro de objetivos de la Red Unidos (antes Red Juntos); y (4) el diseo de una
arquitectura institucional que integre la oferta existente.
Igualmente el nuevo Servicio Pblico de Empleo, creado mediante la Ley 1636 de 2013 y
reglamentado mediante el Decreto 2852 del mismo ao, ofrece un marco relevante para la PIP,
en la medida que busca lograr la mejor organizacin posible del mercado de trabajo, para
lo cual ayudar a los trabajadores a encontrar un empleo conveniente y a los empleadores a
contratar trabajadores apropiados a las necesidades de las empresas (Ministerio del Trabajo,
2013b). Aunque en la actualidad el SPE en Colombia est ms orientado a las funciones de
gestin y colocacin para el enganche laboral, la Ley 1636 hace una aproximacin para ampliar
su espectro de accin en Colombia enmarcndolo como un Sistema de Gestin para la Produc-
tividad en donde se integran, articulan, coordinan y focalizan los instrumentos de las polticas
activas y pasivas de empleo, que contribuyan al encuentro de la oferta y demanda de trabajo,
no slo superando los obstculos a la insercin laboral, sino consolidando formas autnomas
de trabajo.
18
Recomendacin sobre los trabajadores migrantes (revisada), 1949 (nm. 86).
Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975
(nm.143), y Recomendacin sobre los trabajadores migrantes, 1975(nm.151).
Es crucial que haya coordinacin y coherencia entre las polticas y acciones que
se desarrollan los diferentes niveles de gobierno, promoviendo mayor ecacia
en su aplicacin. Desde la perspectiva local diversos instrumentos ofrecen un
marco de referencia para la formulacin de una PIP:
21
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Igualdad y no No se discriminar a ningn individuo en razn de su condi-
cin o su situacin, raza, sexo, etnia, edad, religin, opinin
discriminacin poltica u otras.
Antes de revisar las fases en la formulacin de una PIP hay un conjunto de condiciones que
deben darse para que sea pertinente iniciar este proceso de concertacin, son ellas:
Fase 1: Fase 2:
Preparacin Formulacin
Fase 4: Fase 3:
Validacin,
Implementacin adopcin y
socializacin
Fase 5:
Seguimiento y
evaluacin
Fuente: PNUD (2014).
23
El proceso propio de formulacin de la Poltica de Inclusin Productiva, en la fase 2, se desarrolla
en tres etapas, as:
Etapa 2: Estrategias
Estn llamados a parti- Estn llamados los gre- Tambin son actores Los cooperantes inter-
Organizaciones sociales
Sector pblico
Cooperantes
cipar los actores de los mios, los Centros de Em- relevantes la poblacin nacionales, entre ellos el
diferentes niveles de la pleo y Emprendimiento, sujeto de la PIP como PNUD y la OIT tambin
Administracin Pblica la academia, los Obser- las vctimas, los pobres estn llamados a parti-
nacional, departamen- vatorios de Mercado extremos, las mujeres cipar en este proceso.
tal, municipal, local. El Laboral ORMET, las fun- cabeza de hogar, las Su rol principal incluir
rol principal que tendrn daciones empresariales, organizaciones socia- actividades como las
a cargo incluir: entre otros. Su rol prin- les, las asociaciones de siguientes:
cipal es: productores, los sindi-
Liderar la catos y otros actores Facilitar procesos
convocatoria de Suministrar, comunitarios relevan- neutrales de
actores. consolidar y organizar concertacin.
tes. Su rol principal es: Convocar a los actores
Liderar los talleres de informacin sobre el
territorio. Apoyar la identificacin locales, nacionales
construccin de la PIP.
Suministrar, analizar y Identificar de problemticas y bre- e internacionales
organizar informacin oportunidades de chas, y posibles solucio- relevantes para
de las iniciativas vinculacin para nes para superarlas. la formulacin e
locales existentes, el desarrollo de implementacin de
en especial los las estrategias Proporcionar la PIP.
compromisos propuestas. informacin Apoyar metodolgica
adquiridos en los Apoyar la primaria para y tcnicamente la
planes de desarrollo. identificacin de determinar barreras formulacin de la PIP.
Incorporar y alinear problemticas y y potencialidades Incidir polticamente
las estrategias que brechas, y posibles para la inclusin para implementar
surgen de la PIP con soluciones para productiva. la PIP y darle
los proyectos del superarlas. Identificar sostenibilidad.
Banco de Proyectos Divulgar su portafolio oportunidades de Apoyar la
en Planeacin. de servicios y las vinculacin para identificacin de
Asignar recursos para iniciativas en curso. el desarrollo de problemticas y
la implementacin Identificar las estrategias brechas, y posibles
y desarrollo de oportunidades para propuestas. soluciones para
las estrategias y realizar alianzas Identificar superarlas.
proyectos. estratgicas y trabajo oportunidades para Identificar
colaborativo. la realizacin de oportunidades para la
alianzas estratgicas y realizacin de alianzas
trabajo colaborativo. estratgicas y trabajo
colaborativo.
25
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Cmo se financia la PIP?
Con base en el ejercicio de anlisis de los proyectos y programas afines existentes en el Banco
de Proyectos y que tienen recursos asignados, se puede convocar a otros actores para que tam-
bin participen en la implementacin de las acciones. Para que ello sea posible es imprescindi-
ble establecer alianzas con el sector privado y con la cooperacin internacional, estableciendo
oportunidades concretas de trabajo colaborativo. En este sentido, la vinculacin a proyectos
especficos derivados de la ejecucin de la PIP exigir la destinacin de recursos financieros,
tcnicos y materiales diversos que dependen del tipo de iniciativa y el rol que los privados y
otros actores desempeen.
27
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Cules son las fases
en la formulacin de
la PIP?
La construccin de una PIP es un proceso dinmico, exible y colectivo. Debe
ser un proceso concertado entre actores pblicos de los diferentes niveles de
la Administracin nacional, departamental, municipal, local, actores privados
gremios, organizaciones sociales e instituciones acadmicas, y la poblacin
sujeto de la poltica.
Estos actores identifican conjuntamente acciones concretas de carcter estratgico que pro-
duzcan resultados en el corto, mediano y largo plazo las cuales contribuyan a la superacin de
la pobreza, a la reconstruccin del tejido social, a crear confianza, a propiciar sinergias pblicas
y privadas, y a la creacin de riqueza colectiva.
Las fases y pasos propuestos constituyen una ruta indicativa para la formulacin de la PIP, de
manera que pueden ajustarse segn las necesidades y dinmicas territoriales, de las poblacio-
nes y los requerimientos sectoriales.
Fase 5. Fase 4.
Seguimiento y Implementacin
evaluacin
30
Fase 1. Preparacin
La fase de preparacin implica contar con las condiciones apropiadas para el proceso de cons-
truccin de la PIP; para ello ser importante establecerlas con precisin.
Diversas tcnicas pueden utilizarse para facilitar el proceso de captura de las diferentes visiones
de los actores involucrados en el proceso de formulacin, como:
31
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Paso 2. Mapeo de actores
El siguiente ejercicio prctico permitir identificar cules son los actores intere-
sados en participar ms activamente en la construccin de la PIP y que podran
conformar un comit tcnico que lidere la consolidacin y organizacin de la
informacin. Para lograrlo identifique los espacios interinstitucionales existentes
en la ciudad y el departamento relacionados con la inclusin productiva, res-
pondiendo las siguientes preguntas orientadoras:
33
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Por ltimo, prepare un cronograma tentativo donde se fijen las principales ac-
tividades para el proceso de formulacin, en el cual se determinen tiempos y
responsables. Tambin elabore un presupuesto de los recursos necesarios para
esta fase.
Fase 2. Formulacin
Con el fin de contar con una mirada integral de los aspectos bsicos para la
definicin e implementacin de una PIP, debe realizarse un diagnstico o carac-
terizacin de las dimensiones territorial, poblacional, econmica e institucional.
34
Figura 10. Dimensiones del diagnstico
4. Institucional 1. Territorial
3. Econmica 2. Poblacional
Actividades y Caractersticas
empresas demogrficas
Competitividad y Caractersticas
Doing Business socioeconmicas
Mercado laboral, Ingresos y gastos Otras
informalidad y Precios
trabajo infantil Otras
35
Realice un primer ejercicio participativo y bilateral de diagnstico inicial
para indagar sobre las condiciones actuales y las perspectivas en relacin con
la promocin del desarrollo econmico incluyente. Si se tienen en cuenta los
actores ms representativos el resultado ser ms acertado. En dicho ejercicio
siga las acciones recomendadas a continuacin:
Organigrama de la Alcalda
Cul es la estructura administrativa
Mirada ndice de desempeo integral5
municipal?
institucional Cmo es la estructura fiscal del municipio? ndice de desempeo fiscal6
Avances del plan local de desarrollo
38
Algunas fuentes de informacin tiles para el diagnstico son:
1 La relacin de dependencia mide la poblacin en edades tericamente inactivas en relacin con la poblacin en edades tericamen-
te activas. Se calcula tomando el total de poblacin de 0 a 14 aos ms la poblacin de 65 y ms, dividido por el total de poblacin entre
15 a 64 aos, multiplicado por 100. Una interpretacin para un valor de 40 significa que por cada 100 personas en edad de trabajar hay
40 personas en edades inactivas.
2 Para construir este indicador, en primer lugar se distribuy el valor agregado de la economa de cada departamento entre los municipios
que lo conforman, con lo cual se obtuvo el peso relativo de cada municipio. Posteriormente, se asign el grado de importancia econ-
mica a cada municipio, ponderando el peso relativo municipal por la participacin que tiene cada uno de los departamentos dentro del
PIB total nacional (DANE, 2013).
3 El indicador global de competitividad mide los siguientes factores: capital humano, ciencia y tecnologa, infraestructura, finanzas priva-
das, medio ambiente, fortaleza econmica, internacionalizacin y finanzas pblicas.
4 Para el caso de las ciudades, el Doing Business analiza las regulaciones que afectan cinco etapas de la vida de una empresa: apertura,
obtencin de permisos de construccin, registro de la propiedad, pago de impuestos y comercio transfronterizo (Banco Mundial y Cor-
poracin Financiera Internacional, 2013).
5 El ndice de desempeo integral permite evaluar la gestin municipal en cuatro componentes integrados, a saber: (1) la eficacia: por-
centaje de avance del plan de desarrollo, porcentaje de cumplimiento de las metas de producto; (2) la eficiencia: anlisis de la relacin
insumo-productos en los sectores de educacin, salud, y agua potable; (4) el cumplimiento de requisitos legales: lineamientos definidos
en Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007); y (4) la gestin: anlisis de capacidad administrativa, e ndice de desempeo fiscal.
6 El ndice de desempeo fiscal, calculado por la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP, permite analizar la gestin fiscal de
los gobiernos territoriales alrededor del clculo de un ndice integral que se construye a partir de los siguientes indicadores: (1) capaci-
dad de autofinanciamiento de sus gastos de funcionamiento, (2) respaldo del servicio de la deuda, (3) dependencia de las transferencias
y regalas, (4) generacin de recursos propios, (5) magnitud de la inversin, y (6) capacidad de ahorro.
39
Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Paso 4. Formulacin de estrategias: definir el cmo
Es importante que todos los actores conozcan y entiendan la pobreza desde la perspectiva
de los derechos y por tanto como un fenmeno multicausal y multidimensional que
debe abordarse integralmente.
Tambin es fundamental que se aplique una mirada poblacional y territorial en el anli-
sis de las barreras y potenciales, para garantizar que las acciones se analicen siempre desde
la inclusin productiva.
La mirada poblacional permite un reconocimiento de la heterogeneidad de los logros so-
ciales y econmicos asociados a las condiciones iniciales de cada hogar, al esfuerzo indivi-
dual, los contextos social e institucional, a factores histricos y a la accin pblica.
La mirada territorial implica el reconocimiento de las particularidades del territorio, el ta-
mao de su poblacin, su dinmica econmica, la realidad de su mercado laboral, la com-
prensin de los factores que inciden en la pobreza, la desigualdad, la salud, la prestacin
de servicios pblicos, el tejido institucional, entre otros.
40
En los talleres de construccin participativa de diagnstico y formulacin de estrategias no olvide:
Sensibilizar a los participantes sobre lo que implica el desarrollo econmico con enfoque
incluyente y el problema de la pobreza desde la perspectiva de derechos.
Validar el diagnstico inicial con base en el anlisis de las cuatro dimensiones.
Analizar barreras y potenciales que ofrece el territorio para hacer que el crecimiento sea
pro-pobre, generalizado e inclusivo.
Identificar estrategias de respuesta para superar las barreras o promover las potenciales.
Facilitar la identificacin de alianzas estratgicas y posibilidades de trabajo colaborativo
alrededor de las estrategias.
Priorizar las barreras que ms limitan la inclusin productiva en el territorio, tanto en el
rea urbana como en la rural, mediante la seleccin de las que de cierta manera pueden
verificarse con informacin cualitativa y cuantitativa disponible.
Al finalizar el paso 4, se tendrn las bases de formulacin de la PIP. Para avanzar hacia la poltica
como tal, debe pasar a dar precisin y articulacin de las estrategias propuestas, con la oferta
institucional tanto pblica como privada que las posibiliten.
Para precisar cada una de las estrategias se recomienda utilizar tcnicas que permitan estable-
cer el mapa de oferta institucional de las distintas estrategias, cuyo relacionamiento ha de ser
estrecho con los eslabones de la cadena de inclusin productiva.
42
Para enriquecer el anlisis de las barreras, potenciales y estrategias se reco-
mienda utilizar el ndice de condiciones sistmicas para el emprendimien-
to dinmico, el cual analiza los factores que inuyen sobre el capital huma-
no emprendedor, las oportunidades para el emprendimiento, y los factores
que estimulan o inhiben el desarrollo de emprendimientos:
http://www.unleashingideas.org/global-entrepreneurship-library/sites/grl/
les/kantis_federico_e_ ibarra_garcia_2014.pdfhttp://observatorio.sena.
edu.co/
Priorizacin de estrategias
Los criterios propuestos para la definicin de estrategias y acciones son los siguientes:
La figura 11 muestra algunos ejemplos de estrategias que buscan superar las barreras a la inclu-
sin productiva. Cabe mencionar que esas estrategias varan segn las particularidades de cada
territorio. De otra parte, es necesario definir las acciones puntuales que permiten su desarrollo
y el de sus acciones especficas.
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Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Programacin y presupuestacin
En numerosas ocasiones las secretaras de Planeacin son las dolientes de diversas metas
del plan de desarrollo, que apuntan a la inclusin productiva de grupos poblacionales en des-
ventaja, porque se cuenta con recursos asignados para cumplir esas metas, pero no se tienen
programas o proyectos formulados. Este ejercicio de articulacin es sumamente valioso para
acoplar las estrategias de la PIP con las metas de la entidad territorial de forma que se poten-
cien esfuerzos, se eviten duplicidades, y se haga un uso ms eciente de los recursos.
Los resultados: cambios en el comportamiento o estado de las personas una vez han
sido recibidos los bienes o servicios especficos.
Los productos: bienes o servicios entregados en el marco de una intervencin de desarrollo.
Las actividades: secuencia lgica de pasos, para alcanzar cada uno de esos estados fu-
turos posibles y realizables para cada uno de los productos definidos, con un horizonte
de tiempo determinado en el corto, medio y largo plazo.
Los indicadores, responsables y tiempos que respondan a las preguntas: cundo?,
quin?, cunto?, qu?, cmo?, dnde?
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1. Organizar en una matriz las iniciativas, los proyectos y los programas de la oferta insti-
tucional que listaron los actores en la encuesta o instrumento de recoleccin, sistema-
tizadas en el plan de trabajo o plan de accin de implementacin de la PIP. Utilice la
herramienta 5: Plan de accin de la PIP.
2. Revise todas las fichas que los grupos diligenciaron en el (los) taller(es) participativo(s) de
construccin de la PIP y ubique las estrategias en la matriz de manera que cada una se
relacione con los proyectos y programas de la oferta institucional.
3. Convoque en un comit ampliado a todos los actores que tienen oferta institucional para
que aporten a la construccin del plan de trabajo definiendo las acciones puntuales, los
recursos, responsables y tiempos para la implementacin de las estrategias. Utilice la
herramienta 5: Plan de accin de la PIP.
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Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
1. Antecedentes: cules marcos de poltica nacional, regional y local fundamentan la in-
clusin productiva en el territorio?, qu procesos locales existen relacionados con la
promocin de la competitividad?, cules son insumos fundamentales para definir y
articular acciones para la inclusin productiva de la poblacin en pobreza y vulnerabili-
dad?, qu acciones se tienen previstas con respecto al cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio?
2. Redacte el marco conceptual de la PIP en el que incluya el enfoque de derechos y de
desarrollo humano.
3. Defina y argumente el propsito de la PIP: por qu una Poltica de Inclusin Productiva
para el territorio?, cules limitaciones del territorio se asocian con la pobreza?, cules
son los indicadores de pobreza y desarrollo humano para el territorio y cul es su ten-
dencia?, cul es la poblacin sujeto de la PIP en el territorio, dnde se encuentra, cules
son sus caractersticas?
4. Organice e incluya el diagnstico del territorio ajustado y validado por los actores que
participan en la construccin de la PIP.
5. Redacte e incluya el proceso de seleccin de las barreras para la inclusin productiva en
el territorio argumentando por qu se seleccionaron las barreras.
6. Redacte e incluya el proceso de priorizacin de potencialidades argumentando su
seleccin.
7. Redacte e incluya el proceso de priorizacin de las estrategias argumentando su seleccin.
8. Incluya una seccin de validacin de la PIP en el cual defina ante cules espacios u orga-
nismos se presenta la poltica para garantizar su apropiacin y continuidad.
9. Incluya una seccin en la que defina las herramientas de seguimiento y monitoreo que
deben aplicarse durante la implementacin de la PIP y los responsables.
10. Organice la seccin de referencias bibliogrcas e incluya todas las fuentes primarias y
secundarias utilizadas para la construccin de la poltica.
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Fase 3. Validacin, adopcin y socializacin
La socializacin de la PIP implica una labor intensiva de lobby o cabildeo permanente que
visibiliza los resultados alcanzados en su aplicacin.
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Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
La PIP no puede convertirse en un documento esttico; segn la dinmica terri-
torial deber actualizarse tantas veces como sea necesario, de acuerdo con los
cambios en el contexto, las polticas y la pertinencia de las estrategias.
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Paso 7. Adopcin y formalizacin como poltica pblica
Sin embargo, pese a que el derecho al trabajo est instituido por la Constitucin Poltica, no se
lo considera un derecho fundamental por lo que, en principio, la PIP no podra ser una poltica
pblica.
Fase 4. Implementacin
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Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Mesas de alianzas pblico privadas, Redes de Inclusin Productiva (RedIP), Comisiones
Regionales de Competitividad (CRC), Redes Regionales de Emprendimiento u otros m-
bitos que faciliten la coordinacin con el sector privado.
Consejo de Poltica Social municipal o departamental para coordinar acciones pblicas
y privadas.
Ahora bien, ms all de los mecanismos de coordinacin para hacer operativa la poltica se
deber avanzar en tres asuntos:
El marco de monitoreo y evaluacin (MyE) que se implemente debe alinearse con el enfoque
de la Gestin Basada en Resultados (GBR), el cual se concibe como una estrategia de gestin
que permite planear, ejecutar y medir intervenciones con metas cuantificables, para mejorar el
desempeo y alcanzar resultados demostrables. Un sistema de MyE dentro de la GBR, permite
aprender de la experiencia, promover la transparencia en la rendicin de cuentas, tomar deci-
siones oportunas y aplicar correctivos cuando sea necesario, enfocarse en el logro de resultados
e impactos ms que en el desarrollo de actividades y procesos, y prestar mejor servicio al cliente.
52
Figura 12. Elementos de la Gestin Basada en Resultados (GBR)
Implementar
Usar indicadores correctivos y me-
jorar la toma de
decisiones
Cadena de resultados
Monitoreo
Evaluacin
Permite establecer Ayuda a identificar Proceso continuo Valoracin rigurosa
con claridad los ob- la lgica de las rela- mediante el cual e independiente de
jetivos, disear es- ciones causales en- las partes intere- las actividades fi-
trategias de imple- tre los insumos y los sadas obtienen nalizadas o en cur-
mentacin y asignar procesos necesarios re t ro a l i m e n t a - so para determinar
recursos para el lo- para lograr los resul- cin sobre los en qu medida
gro de los resultados tados deseados. avances hechos se estn logran-
deseados. para alcanzar las do los objetivos
metas y objetivos propuestos.
propuestos.
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Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
Fuente: PNUD (2014)
Cmo se construye la cadena de resultados de la PIP?
EJECUCIN RESULTADOS
Efectos o
metas a largo
Cadena de Actividades plazo (cambios
resultados Insumos
Servicios
Productos Resultados
en hogares,
comunidad,
personas)
Ejemplo Competencias
Equipos de FIS Ruta empresariales y
Centros de gestin, capital Emprende Cadena de gerenciales
Mejora de la
Empleo y semilla, suministros, RutaDesarrolla resultados adoptadas
productividad
Emprendimiento Mejora de las
conocimientos Micro Negocios en mar-
condiciones de vida
tcnicos nanciamiento cha Aumento de
ingresos
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Gua Prctica para la formulacin de una Poltica de Inclusin Productiva (PIP)
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62
Banco de Herramientas
Herramienta 1. Mapeo de actores
Herramienta 2. Modelo de presentacin de la PIP
Herramienta 3. Anlisis y priorizacin de barreras, potenciales y estrategias
Herramienta 4. Encuesta de oferta institucional
Herramienta 5. Plan de accin de la PIP
Herramienta 6. Tabla de contenido de la PIP
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