CAPITULO V

EL CAMBIO CLIMTICO

El clima global est cambiando como consecuencia de la accin humana. Que el planeta se
est volviendo ms caliente es una de las manifestaciones ms dramticas del cambio
climtico y, en general, de la crisis ambiental global que de continuar sus actuales tendencias,
tendra graves consecuencias para la vida en la Tierra.

Precisamente, la convencin de cambio climtico firmada en la Cumbre de Rio por 157

pases, tiene como objetivo detener este proceso. Hasta qu punto la convencin se ajusta
a ese objetivo? Qu podemos esperar de los procesos de negociacin que debern realizarse
en los prximos aos con el fin de acordar los instrumentos requeridos por la convencin y
que quedarn consignados en los denominados protocolos? En ltimas, existe alguna
esperanza para detener y reversar uno de los mayores problemas ambientales enfrentados
por el planeta?

Parece haber consenso en que la convencin acordada es dbil. Pero resultara peligroso
quedarnos paralizados en el morbo de tal constatacin. Lo fundamental es tener una cabal
comprensin sobre las fortalezas y debilidades de la convencin, as como sobre el proceso de
negociacin que le dio origen, con el fin de determinar si en ella existen las bases para
construir unos programas y unos acuerdos que tengan los suficientes "dientes" para
resolver uno de los mayores retos que enfrenta la humanidad.

Antes de entrar en materia es necesario hacer algunas consideraciones sobre el

fenmeno del cambio climtico. As mismo, es necesario referirse a las principales
certidumbres e incertidumbres cientficas sobre el fenmeno y sus consecuencias, ya que
ellas sirvieron de teln de fondo al proceso de negociacin y, muchas veces, como
argumento para respaldar las posiciones adoptadas por los diferentes pases.

EL EFECTO INVERNADERO

La ciencia contempornea tiene certidumbre sobre la existencia del efecto natural de

invernadero, el cual mantiene la tierra ms caliente de lo que sera si ste no existiera.
En qu consiste ese efecto natural?

Como se sabe, el 97% de la atmsfera en volumen est constituida por oxgeno y

nitrgeno, los cuales producen poco efecto en el balance de energa de la Tierra. En
otras palabras, la radiacin procedente del sol y devuelta por la Tierra puede pasar a
travs de estos gases sin mayor dificultad. A tal punto, que si el paso de los rayos
solares dependiera exclusivamente de estos gases, el clima de la Tierra sera muy
diferente y, en promedio, la temperatura del aire cerca de la superficie sera 33C ms
fra que en la actualidad.

Pero como se ha advertido: "Ciertos gases de menor importancia cambian todo esto.
Pues tienen una propiedad vital comn: permiten a los rayos del sol penetrar hasta la
superficie de la Tierra, pero retardan el flujo de retorno de la radiacin infrarroja. Entre
los gases activos de efecto invernadero as denominados debido a que su funcin es en
cierto modo similar a la de un tejado de vidrio se incluye el vapor de agua, el anhdrido
carbnico y otras sustancias menos abundantes, especialmente el xido nitroso, ozono y
metano, que calientan la superficie de la Tierra"1.

Cmo ejercen estos gases el efecto invernadero? Cuando la superficie de la Tierra

enva calor o radiacin infrarroja hacia arriba, los gases que atrapan el calor absorben
gran parte de l antes de que pueda escapar al espacio. Estos gases son calentados a
su vez por la radiacin que ellos han absorbido, y estos, a su turno, irradian esta
energa extra en todas las direcciones. Una parte de esta energa retorna a la
superficie de la Tierra y la calienta. Si todos los gases absorbentes de la radiacin
infrarroja fueran removidos, la superficie de la Tierra tendra una temperatura
promedio de cerca de -18C. Lo que significara que el planeta estara
permanentemente cubierto de hielo.

El hecho de que las concentraciones histricas de gases invernadero calienten la Tierra

en forma sustantiva, plantea de inmediato un interrogante: un aumento en esas
concentraciones eleva la temperatura an ms? La respuesta es s, con casi total
certidumbre cientfica. As lo indican las investigaciones ms recientes sobre el tema,
presentadas en enero de 1992 en una reunin del Panel Intergubernamental de
Cambio Climtico, celebrada en China, a la cual asistieron 130 cientficos de 47 pases,
que confirmaron y complementaron los hallazgos del informe presentado por el mismo
panel ante la Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima, realizada en 1990.

En este punto es necesario reiterar que el cambio climtico y el calentamiento de la

Tierra son dos conceptos distintos. El segundo es la consecuencia ms evidente del
primero. Hecho que ha conducido a que la opinin pblica suponga equivocadamente
que las expresiones "cambio climtico", "incremento del efecto invernadero" y
"calentamiento del planeta" sean sinnimos.

Es fundamental tener en cuenta que el calentamiento del planeta no es el nico efecto

posible del cambio climtico. Porque el equilibrio energtico y las temperaturas de la
superficie de la Tierra son regulados por una compleja interaccin de procesos, entre
los cuales se citan la evaporacin, la formacin de nubes y b lluvia. El problema central
estriba en que la actividad humana altera la forma en que la atmsfera absorbe y
emite energa. Y esa alteracin que origina un calentamiento de la superficie de la
Tierra, genera tambin otro conjunto de fenmenos como el cambio del rgimen de
precipitaciones y la humedad del suelo, los cuales podran registrarse mucho antes de
que se produzca un grado significativo de calentamiento.

Las principales conclusiones de la Conferencia Mundial sobre el Clima, confirmadas en

reunin realizada en China, son las siguientes2:

1. Las emisiones resultantes de la actividad humana estn incrementando

sustancialmente las concentraciones en la atmsfera de los gases de efecto
invernadero: anhdrido carbnico (CO2); metano (CH4); clorofluorocarbonos (CFCs) y
xido nitroso. Estos incrementos aumentarn el efecto invernadero, ocasionando en

1
F.K. HARE. The global greenhouse effect. WMO-No. 710. Proc. Of the Changing atmosphere Conference,
Toronto, Canada, 1989.
2
JOHN T. HOUGHTON. Global warming: a 1992 update. Ecodecition, Canad, No. 5, June, 1992, .pp. 8-9.
promedio un calentamiento adicional de la superficie de la Tierra. El principal gas
invernadero, el vapor de agua, aumentar en respuesta al calentamiento global y
contribuir a incrementar ese calentamiento.
Las principales actividades humanas responsables del incremento de los gases
invernadero son: la combustin de carbn y petrleo (CO2); la ganadera y el cultivo
del arroz (CH4); la produccin de aires acondicionados, sistemas de refrigeracin,
aerosoles y otros usos con base en los clorofluorocarbonos.

2. Algunos gases son potencialmente ms efectivos que otros en el cambio del clima y
su efectividad relativa puede ser estimada. As, el anhdrido de carbono ha sido
responsable de ms de la mitad del aumento del efecto invernadero en el pasado. La
contribucin de cada uno de los gases invernadero producidos por el hombre en el
calentamiento de la tierra en el perodo 1980-1990, se ha estimado as: anhdrido
carbnico (CO2) 55%; clorofluorocarbonados (CFC 11 y 12) 17%; metano (CH4) 15%;
otros CFC, 7%; y xido nitroso 6%.

3. La evidencia con que se cuenta a partir de los estudios de simulacin, la

observacin y los anlisis de sensibilidad, indican que el cambio de la temperatura
media global de superficie, como consecuencia de la duplicacin de los niveles del CO2,
es probablemente est en el rango de 1.5 a 4.5C.

4. La temperatura global media del aire de superficie se ha incrementado entre 0.3 y

0.6C en los ltimos cien aos.

5. La magnitud de este calentamiento es ampliamente consistente con las

predicciones de los modelos de clima, pero es tambin de la misma magnitud de la
variabilidad natural del clima. Esto quiere decir que el incremento observado puede ser
en buena parte consecuencia de esta variabilidad natural. As como es posible que esta
variabilidad natural y otros factores inducidos por la actividad humana, puedan haber
contrarrestado un efecto invernadero an mayor, inducido por el hombre.

6. Es improbable que se cuente con evidencia inequvoca sobre el incremento del

efecto invernadero por una dcada o ms.

7. La comprensin incompleta que se tiene en la actualidad ha dejado muchas

incertidumbres en las predicciones, particularmente con relacin a la forma como
evolucionar en el tiempo, la magnitud y el comportamiento regional del cambio
climtico.

8. No obstante las incertidumbres mencionadas, se espera que las temperaturas

medias aumenten ms cerca de los polos que cerca del Ecuador y que el
desplazamiento de las zonas climticas ser ms pronunciado en las altas latitudes.

DIFICULTADES PARA LA PREDICCIN DEL CAMBIO CLIMTICO

En los informes de 1992 aparecieron significativos hallazgos y en particular, dos

complicaciones: la primera se refiere al efecto de la contaminacin de sulfuro sobre el
calentamiento global. El dixido de sulfuro es emitido en la combustin del carbn y el
petrleo, y es la causa principal de la lluvia acida.
Las emisiones de este gas tambin conducen a la formacin de partculas de sulfato en
la atmsfera, que reflejan parte de la luz del sol incidente en reversa hacia el espacio,
enfriando as la superficie de la Tierra, que es exactamente el efecto opuesto al
producido por los gases invernadero. El efecto es muy significativo en el hemisferio
norte donde se estima que puede ser tan grande como el 40% del calentamiento
causado por los gases invernadero hasta el presente. Sin embargo, el efecto parece
ser despreciable al sur del Ecuador.

La segunda complicacin se refiere al ozono estratosfrico, tambin un gas

invernadero. Las emisiones antropognicas de clorofluorocarbonados en la atmsfera
han tenido como consecuencia la destruccin de los niveles de ozono a altas latitudes,
lo que tambin ha conducido a algn enfriamiento.

Estas dos complicaciones modifican la principal conclusin de la Conferencia de 1990

con referencia al calentamiento probable de la Tierra, en el escenario de que todo
continuar igual. "Business as usual scenario". En l se supone que la poblacin
alcanzar diez millones y medio de habitantes en la segunda mitad del prximo siglo, y
que el crecimiento econmico alcanzar en los pases industrializados una tasa
promedio del 2% - 3% anual en la presente dcada y del 3% - 5% en los pases de
Europa oriental y en los pases en desarrollo, para luego decaer. Adems, se supone
que el suministro de energa ser intensivo en carbn, que la deforestacin continuar
a las tasas actuales, y que las emisiones de metano y de xido nitroso procedentes de
la actividad agropecuaria permanecern incontroladas.

Para este escenario se predijo en 1990 "una rata de incremento de la temperatura

media global de cerca de 0.3C por dcada durante el prximo siglo (con un rango de
incertidumbre de 0.2C a 0.5C por dcada); aumento que resulta mayor al registrado
durante los ltimos diez mil aos. Ello resultar en un crecimiento probable de la
temperatura media global de 1C sobre el valor presente hacia el ao 2025 y de 3C
antes del final del prximo siglo. Estos cambios no sern estables debido a la influencia
de otros factores"3.

Si las emisiones de sulfuro continan creciendo, esta tasa de calentamiento

probablemente se ver reducida, particularmente en el hemisferio norte, en una
cantidad dependiente de las futuras magnitudes y distribucin regional de las
emisiones. Pero hay que recordar que las emisiones de sulfuro, a la vez que son
responsables del amortiguamiento del calentamiento invernadero, son tambin
responsables de la lluvia acida y de otros efectos negativos para el medio ambiente.

Tambin se prevn pequeas reducciones netas de la tasa de calentamiento global

durante las prximas dcadas, como consecuencia de la disminucin del ozono
estratosfrico, parcialmente amortiguado por los incrementos en el ozono troposfrico.

Sin embargo, tal como lo indicara Sir John Houghton, director del Grupo de Evaluacin
Cientfica del Panel Intergubernamental de Cambio Climtico, "no debemos esperar

3
JOHN T. HOUGHTON. Scientific assessment of climate change: a summary of the IPCC working group I
report. Climate Change: Science, Impacts and Policy. Proc. Of the Second World Climate Conference,
October, 1990, p. 23. Vase tambin, ANNIKA NILSSON, Green House Earth, (Sussex: England, 1992).
JOHN FIROF, The Changing Atmosphere, (New Heaven: Yale University, 1990).
que el efecto de las partculas de sulfato o que la destruccin de la capa de ozono
tengan mucha influencia en el problema de calentamiento global en el largo plazo.
Ellos no justifican (como algunos lo han sugerido) la revisin y disminucin de nuestros
primeros estimativos sobre el calentamiento. Adems, las medidas necesarias que se
estn tomando para reducir la lluvia acida o las emisiones de CFC reducirn en el corto
plazo el efecto de freno sobre el calentamiento de invernadero, producido por los gases
inducidos"4.

Pero esto no debe hacernos perder de vista el hecho de que estos hallazgos facilitaron
a muchos pases, entre ellos Estados Unidos, la reafirmacin de una posicin
conservadora durante la negociacin de la convencin.

RESPONSABILIDADES DIFERENCIADAS ENTRE NORTE Y SUR

El cambio climtico ha sido causado fundamentalmente por los pases desarrollados.

Porque ellos han sido los principales emisores de anhdrido carbnico (CO2),
clorofluorocarbonados, (CFC11 y 12); metano y xido nitroso.

La industrializacin se ha basado en tecnologas que ocasionan la emisin de esos

gases. El mejor ejemplo lo constituye el anhdrido carbnico, producto de la
combustin del petrleo y del carbn, responsable del 55% del calentamiento de la
Tierra. El 86% de las emisiones de ese gas son responsabilidad de los pases
industrializados, tal como se observa en la grfica 1.

REPERCUSIONES DEL CAMBIO CLIMTICO

Un aumento de la temperatura media de la superficie de la Tierra entre 1.5 y 4.5C

duran te los prximos 100 aos, tendra profundas repercusiones, entre las cuales
mencionamos: la elevacin del nivel del mar, el desplazamiento de zonas climticas y
agrcolas hacia los polos, la reduccin de la humedad del suelo, la alteracin de los
regmenes locales de precipitacin y evaporacin y la amplificacin de fenmenos
meteorolgicos extremos, como tormentas y sequas5.

De acuerdo con las estimaciones, un calentamiento como el indicado hara elevar el

nivel del mar por dilatacin trmica de las aguas ocenicas y la disminucin de los
casquetes polares y los glaciares. Esto conducira a una elevacin del nivel del mar de
20 cms. en el ao 2030 y de 65 cms. en el ao 2100. Esa elevacin se sumara a la
registrada en los ltimos cien aos, que se estima en 15 cms. aproximadamente.

Dicha elevacin del nivel del mar sumergira amplias zonas de tierras habitadas y
cultivadas por el hombre, lo que podra generar una gran catstrofe global. Las
consecuencias seran diferenciadas, alcanzando alta gravedad en costas bajas como las
islas Maldivias o Bangladesh. Pero todas las zonas costeras sufriran las consecuencias
y habra necesidad de incurrir en enormes inversiones para prever las inundaciones,
evitar la erosin, y adaptar los alcantarillados, los puertos y otras infraestructuras.
4
JOHN T. HOUGHTON. Global warming: a 1992 update, p. 8
5
Climate Change: Science, Impacts and Policy. Proc. Of the Second World Climate Conference, October,
1990, pp. 99-148.
Adems, zonas de gran valor como los centros pesqueros, las playas tursticas y los
monumentos histricos, se veran inundadas.

La elevacin del nivel del mar pondra en peligro los deltas llanos que coinciden con
frecuencia con zonas de alta productividad agrcola, como son los casos del Nilo, el
Amazonas, el Ganges, el Niger, el Mississippi y el Mekong. Adems ocasionara la
salinizacin de las aguas subterrneas en algunas regiones costeras, disminuyendo el
potencial del suministro de agua dulce. Las marismas de marea, que cumplen un papel
crtico en el control de las inundaciones y en la preservacin de la biodiversidad y los
ciclos de vida de muchas especies, se veran afectadas. Si bien muchas especies de
zonas pantanosas podran migrar hacia el interior, otras se veran amenazadas al no
estar en posibilidad de hacerlo.

Los cambios de temperatura y los vientos podran alterar los regmenes regionales de
precipitacin y evaporacin. Aunque no se cuenta con el conocimiento para prever
cmo sera este fenmeno en las diversas regiones del planeta, es probable que las
precipitaciones aumenten en unas zonas y disminuyan en otras. Pero el aumento de la
temperatura podra llegar a aumentar los niveles de evaporacin y por consiguiente
disminuir la escorrenta an en zonas en donde la precipitacin aumente. Adems, el
eventual incremento de fenmenos extremos, tales como sequas e inundaciones,
hara ms vulnerables los recursos hdricos. Todo ello significara, conjuntamente con
los efectos del aumento del nivel del mar, la disminucin de fuentes de agua dulce, con
todas las consecuencias que ello entraa.

Tal como se seal, la elevacin del nivel del mar tendra en balance consecuencias
negativas para la agricultura en las zonas costeras. As mismo, la reduccin del
suministro de agua entraara mayores presiones sobre la agricultura. Pero es
necesario reconocer que es difcil evaluar el impacto del cambio climtico sobre la
productividad agrcola mundial. Lo que s sabemos es que hay perdedores y
ganadores.

Por ejemplo, el rendimiento de las cosechas de algunas especies, como el trigo, el

arroz y la soya, se vera incrementado como consecuencia del aumento del CO2 en la
atmsfera. Porque las plantas que absorben una mayor cantidad de CO2 crecen ms y
a mayor velocidad, en especies como las mencionadas. En contraste, el cambio
climtico podra interferir negativamente en la germinacin o en otras fases del ciclo
vital de otras especies.

Las zonas agrcolas tenderan a desplazarse hacia los polos, como consecuencia de que
las temperaturas medias aumenten ms cerca de ellos que del Ecuador. Estos
desplazamientos podran tener efectos considerables en la produccin agropecuaria, ya
que las zonas latitudinales son ptimas para ciertos tipos de cultivos. Pero este
desplazamiento se vera limitado por el tipo de suelos, pues aquellos ubicados en una
nueva zona climtica pueden carecer de la fertilidad que hoy tienen los de las zonas
productoras.

Los modelos climticos han sealado que las principales zonas cerealeras, y en
particular las estadounidenses, pueden ver reducido el rendimiento de sus cosechas
hasta en un 30%, como consecuencia de la amplificacin de las condiciones climticas
extremas. En cambio, los extremos cercanos a los polos de las zonas agrcolas de
latitud media por ejemplo el norte del Canad y las regiones meridionales de Chile y
Argentina podran beneficiarse de los efectos conjuntos de la elevacin de las
temperaturas y de la fertilizacin por el incremento del CO2.

Los efectos del cambio climtico en el rendimiento agrcola de las zonas ubicadas en
las bajas latitudes son ms inciertos para la ciencia que los de las altas latitudes. Se
sabe muy poco acerca de los efectos del cambio sobre el rgimen de las
precipitaciones, aspecto crtico para las zonas agropecuarias de las bajas latitudes y
tropicales.

Por otro lado, con las actuales tendencias del cambio climtico, la biodiversidad se ve
amenazada, como advierte el informe publicado por la World Wild Life Foundation
(WWF) en 1993: "Un efecto importante del cambio climtico ser posiblemente una
prdida neta de la biodiversidad global. En algunos casos, el calentamiento global
actuar en combinacin con otros factores humanos, conduciendo las especies a la
extincin, estrechando el rango gentico dentro de las especies, y transformando y
simplificando ecosistemas. Sin embargo, es probable que especies individuales de
plantas y animales respondan en formas diferentes. En general, ciertas especies
colonizadoras y de pestes estn bien adaptadas para enfrentar en su estirpe los
cambios impuestos por el cambio climtico y prosperar. Del otro lado, las especies que
son raras, aisladas, en los lmites de la tolerancia, genticamente empobrecidas y en
las reas que atraviesan los cambios ms abruptos, tienen una alta probabilidad de
declinar o extinguirse"6.

En Colombia conocemos muy poco acerca de la forma como el cambio climtico se da

en nuestro territorio y de los efectos concretos que traer para cada una de las
regiones del pas. Por eso el ministerio del Medio Ambiente deber fijarse como una de
sus prioridades promover la investigacin cientfica sobre la materia, pues sin un
conocimiento adecuado estaremos en una posicin muy dbil para negociar los
protocolos y para fijar una estrategia. Naturalmente, muchos programas de
investigacin que se emprendan debern ser de carcter regional, en conjunto con
otros pases de Latinoamrica, puesto que no es posible conocer adecuadamente el
fenmeno y sus efectos sin una aproximacin de esta naturaleza.

6
WWF. Some Like It Hot. Gland, Switzerland, 1993, p. 8. En relacin con los efectos del cambio climtico
vase tambin ANIKA NILSON, Op. Cit., pp. 91-198. EVAN R.C. REYNOLDS, et, al Forests Climate and
Hidrology (Singapore: United Nations University, 1988)
 CONTRIBUCION AL AUMENTO DE LA CONCENTRACION DE CO2
(1800-1988)
Combustibles fsiles e industria
MDCs: 83.7%
LDCs:1.3%

ECS, IIASA,1991

UNA CONVENCIN DBIL

La convencin de cambio climtico firmada en Rio ha sido calificada como un

instrumento dbil o "carente de dientes". En otras palabras, como una convencin que
eventualmente no estar en capacidad de resolver los problemas para los cuales fue
acordada. Se ha dicho que su debilidad radica en las mltiples concesiones que
debieron hacer tanto los pases industrializados como los pases en desarrollo, para
que Estados Unidos, el principal emisor de gases de efecto invernadero del planeta,
aceptara firmarla.

Esto constituy un gran chasco poltico para los pases del Norte, ya que la convencin
fue siempre considerada por los jefes de Estado de la mayor parte de pases
industrializados, como el acuerdo ms importante que podran anunciar en Rio, dada la
importancia que a nivel de la opinin pblica domstica ha adquirido el tema en esas
sociedades. Ello, en contraste con la forma como se percibe en muchos de los pases
en desarrollo, donde el tema tiene una escasa o inexistente importancia para la
opinin pblica, excepto el caso de los Estados islas y otros pases donde las
consecuencias del fenmeno seran inminentes.

La debilidad de la convencin se manifiesta desde la enunciacin de su objetivo, que es

de carcter muy general: "...lograr la estabilizacin de las concentraciones de efecto
invernadero en la atmsfera a un nivel que impida interferencias antropgenas
peligrosas en el sistema climtico. Ese nivel debera lograrse en un plazo suficiente
para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climtico,
asegurar que la produccin de alimentos no se vea amenazada y permitir que el
desarrollo econmico prosiga de manera sostenible"7.

Si dejamos a un lado la probabilidad de que las emisiones de gases invernadero

originadas por el hombre pueden ya haber causado cambios en el clima, ms all de
los lmites de interferencias peligrosas, la generalidad de este objetivo crea
oportunidades para que las negociaciones de los protocolos se hagan difciles. As, de
acuerdo con la informacin cientfica disponible, no es factible definir un nivel de
cambio climtico dentro del cual la adaptacin de un ecosistema pueda ocurrir en
forma natural. Adems, la produccin de alimentos se encuentra ya amenazada por el
cambio climtico en muchas partes del mundo sin que se pueda afirmar, de acuerdo al
conocimiento cientfico, si es el resultado de la accin humana.

Ni calendario, ni metas cuantitativas para la reduccin de emisiones

La generalidad del objetivo de la convencin, que posteriormente se desarrolla en el

articulado, seala la estabilizacin de los gases invernaderos a un nivel no definido,
Precisamente, en el ttulo de compromisos no se contemplan ni calendario ni metas
cuantitativas especficas para limitar las emisiones de gases invernadero. Seala como
meta deseable o de carcter voluntario, para los pases desarrollados "el regreso antes
de fines del decenio actual a los niveles anteriores de emisiones antropgenas de
dixido de carbono y otros gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo
de Montreal". A los pases en desarrollo no se les fija compromisos de ningn tipo en
estas materias.

Los principales compromisos de los pases desarrollados se refieren a:

1) Adoptar las polticas nacionales y tomar "las medidas correspondientes de

mitigacin de cambio climtico, limitando sus emisiones antropgenas de gases de
efecto invernadero y mejorando y protegiendo sus sumideros y depsitos de gases de
efecto invernadero".

7
ONU. Convencin marco sobre cambio climtico, Junio, 1992.
2) Presentar peridicamente informacin detallada acerca de las polticas y medidas
adoptadas, con el fin de volver individual o conjuntamente a los niveles de 1990 de
esas emisiones.

Justamente, el tema de las metas y del calendario, conjuntamente con el tema

financiero y de transferencia de tecnologa, se convirtieron en los puntos ms crticos
del proceso de negociacin. De un lado, la Comunidad Europea, apoyada por los pases
nrdicos, insista en la necesidad de establecer metas cuantitativas especficas para la
reduccin de las emisiones por parte de los pases desarrollados y un calendario
preciso para su cumplimiento, proponiendo como obligatoria la estabilizacin de las
emisiones a nivel global en el ao 2000, a niveles de 1990. En la prctica, significara
que los pases industrializados disminuyeran en ese perodo sus emisiones actuales y
proyectadas, ya que simultneamente se reconoce el derecho de los pases en
desarrollo a aumentarlas, como consecuencia de su inevitable y deseable proceso de
desarrollo.

Por su parte, Estados Unidos se opuso tajantemente a esa propuesta durante los
primeros cinco perodos de negociacin. Siempre argument que no exista suficiente
certidumbre cientfica sobre el calentamiento de la Tierra como para comprometerse
en metas que podran crear graves riesgos para la salud de la economa
estadounidense, y en particular, generar desempleo.

Adems, el expresidente George Bush, en plena campaa presidencial, sostuvo una y

otra vez que l no ira a Rio si la convencin "llegara a dejar una gran cantidad de
americanos sin trabajo". As lo dijo en marzo de 1992, pocos das despus de
finalizado el quinto perodo de sesiones de la negociacin de la convencin de cambio
climtico, signada por su fracaso y coincidiendo con el ltimo perodo de sesiones
preparatorias de la Cumbre.

Frente a esta declaracin, diferentes sectores estadounidenses adoptaron diversas

posiciones, tal como se expres en la prensa norteamericana. El Wall Street Journal, el
mayor vocero del mundo financiero norteamericano, hizo eco al Presidente, urgindolo
a no participar en la Cumbre de la Tierra por considerar que el desarrollo sostenible
equivala a una invitacin al "desarrollo reducido"8. A su vez, el New York Times urgi
al Presidente Bush a participar en la Conferencia como una responsabilidad
insoslayable del lder de la primera potencia del mundo, ante los eminentes peligros
que, para la sostenibilidad del desarrollo, representan los problemas ambientales a
nivel planetario. Tambin le conmin a que adquiriera compromisos sustantivos con
respecto a la convencin de cambio climtico9. Eso, justamente, es lo que siempre
evit en el curso de las negociaciones, dando claras indicaciones Je su preferencia por
una convencin de principios generales.

La posicin de Bush signific un gran respaldo para los negociadores norteamericanos

y acab por convencer a la Comunidad Europea y al Grupo de los 77 que si su
intencin era la de conseguir que Estados Unidos firmara la convencin, tendran que
ceder a sus pretensiones. Esto se reflej en que el objetivo de reducir las emisiones de

8
Wall Street Journal, April, 1992.
9
The New York Times, April, 1992.
dixido de carbono a los niveles de 1990 hacia el final de la dcada, tal como lo
propona la Comunidad Europea con el respaldo de los pases nrdicos y de un amplio
nmero de pases en desarrollo, se redujera a un objetivo de carcter voluntario. Pero
la posicin de Estados Unidos no fue solitaria. Estuvo acompaada por los Estados
petroleros rabes, en particular Arabia Saudita y Kuwait, motivados por la
consideracin obvia de que, entre ms general fuera la convencin y entre menos
compromisos contuviera, menos se veran afectados sus intereses petroleros. Como se
recordar, cualquier estabilizacin o reduccin a nivel global de la emisin de CO2
significar para los exportadores de carbn y petrleo una reduccin de sus
exportaciones actuales o proyectadas.

Por eso, con frecuencia se ha dicho que la convencin de cambio climtico podra
denominarse como una convencin para la reduccin del consumo de combustibles
fsiles. Si bien Colombia siempre lo entendi as en la negociacin, su posicin no
coincidi con la de algunos pases rabes y se expres en la bsqueda de frmulas de
compensacin.

En sntesis, la convencin estableci como objetivo la estabilizacin de la concentracin

de los gases invernadero en la atmsfera, asunto que reviste gran importancia. Es una
meta para el largo plazo que, no obstante su carcter voluntario y la falta de
especificidad sobre el nivel requerido de concentracin atmosfrica de gases
invernadero, podra constituir la base para que en los futuros protocolos se establezca
como obligatorio y se aclare esa indefinicin.

No se puede olvidar, sin embargo, que la estabilizacin de la concentracin en la

atmsfera no es equivalente a la estabilizacin de las emisiones. Algunos cientficos
han estimado que para lograr la estabilizacin en la atmsfera de las concentraciones
de CO2, se requerir por lo menos una reduccin del 60% de las emisiones.

ACUERDOS FINANCIEROS PARA FRENAR EL CAMBIO CLIMTICO

Los principales acuerdos en materia financiera se sintetizan as:

1) Los pases desarrollados sern los responsables de la financiacin de los proyectos

de los pases en desarrollo dirigidos a reducir sus emisiones de gases invernadero o a
aumentar su capacidad de sumideros. Se excluy de esta obligacin a los pases de
Europa del Este y a los de la antigua Unin Sovitica, hasta tanto no superen su
proceso de transicin econmica.

2) Los pases desarrollados tambin sern los responsables de la financiacin de

proyectos de transferencia tecnolgica, previamente acordados con entidades
internacionales que se sealen como competentes para el efecto.

3) Los recursos aportados por los pases desarrollados sern nuevos y adicionales, con
respecto a los que ya aportan como ayuda al desarrollo. Adems "se tomar en cuenta
la necesidad de que la corriente de fondos sea adecuada y previsible, y la importancia
de que la carga se distribuya adecuadamente entre los pases desarrollados".

4) El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environment Facility, GEF) ser la
"entidad internacional encargada a ttulo provisional" del mecanismo financiero de la
convencin, responsable del suministro de recursos a ttulo de subvencin o en
condiciones de favor para los pases en desarrollo. El GEF deber ser reestructurado
para que cumpla los requisitos establecidos en la convencin a saber: universalidad en
su composicin, representacin equitativa y equilibrada de todas las partes y
administracin transparente.

Como se mencion, el financiero fue uno de los temas en los cuales la negociacin
lleg a un punto muerto, como consecuencia de la gran divergencia que haba entre el
Grupo de los 77 y el bloque de los pases industrializados. Situacin que, en lneas muy
similares, se reprodujo en las negociaciones sobre biodiversidad y en las
correspondientes a la financiacin de la Agenda 21, en el seno de las reuniones
preparatorias de la Cumbre de la Tierra.

A similitud del proceso de negociacin financiera de la Cumbre, Estados Unidos

sostuvo, durante las primeras cuatro reuniones preparatorias, que la financiacin de
los proyectos que adelantarn los pases en desarrollo, debera hacerse mediante la
reorientacin de los recursos que, a ttulo de ayuda o subvencin, otorgan actualmente
los pases industrializados al Tercer Mundo.

En el lenguaje de la conferencia significaba el desacuerdo del mayor donante del

planeta con la posibilidad de que se transfirieran recursos nuevos y adicionales en la
modalidad de donacin, de los pases del Norte a los pases del Sur, exigencia que
defenda con ahnco el Grupo de los 77.

Sobre este punto, se presentaron tambin grandes desacuerdos al interior de los

pases desarrollados y entre estos y el Grupo de los 77 acerca de si los fondos deberan
ser otorgados en forma voluntaria u obligatoria. Finalmente, fue aceptada la posicin
de los pases en desarrollo sobre la necesidad de recursos nuevos y adicionales. Pero
su entrega ser sustancialmente de carcter voluntario, posicin frreamente
defendida por Estados Unidos y respaldada por parte de los pases industrializados.

As mismo, se dio un gran enfrentamiento con relacin al mecanismo administrador de

los recursos financieros. El GEF fue finalmente adoptado como ente administrador de
los recursos, no obstante el rechazo tajante del Grupo de los 77 ante esa posibilidad
durante toda la negociacin. Se estableci, s, que el Fondo se reformar en una serie
de aspectos. La posicin de rechazo al GEF fue avalada por un amplio grupo de
organizaciones no gubernamentales (ONG) que en numerosos documentos recordaron
el nefasto currculo del administrador del fondo, el Banco Mundial, en materia
ambiental.

Pero el exacerbado unanimismo anti-GEF fue a la postre derrotado por los pases
desarrollados, dejando a cambio el compromiso de algunas reformas.

En sntesis, esta negociacin particular del asunto GEF ilustra la capacidad del Norte de
imponer su voluntad en aquellos asuntos que considera estratgicos. Caso que
tambin nos recuerda una verdad de perogrullo: que el dueo de la plata donada
resuelve quin la administra. Ello a pesar de la posicin de muchos de los pases del
Sur, segn la cual, esta plata corresponde al pago de la deuda ecolgica, afirmacin
rechazada por los pases desarrollados.
 LA TRANSFERENCIA DE TECNOLOGA: SIN COMPROMISOS

La convencin establece que se "tomarn todas las medidas posibles segn proceda"
para asegurar la transferencia de tecnologas y conocimientos prcticos
ambientalmente sanos de los pases desarrollados a los pases en desarrollo. La
calificacin segn proceda" debilita notoriamente este compromiso, pues en la prctica
su cumplimiento queda al albedro de los pases desarrollados. Pero fue la nica
frmula que allan el camino para que los pases desarrollados aceptaran la inclusin
del concepto de transferencia tecnolgica dentro de la convencin.

Este tema, a similitud de los dos anteriores, fue objeto de gran controversia,
acalorados debates y predicciones del rompimiento de negociaciones. Buena parte del
desacuerdo surgi de las enormes dificultades que para la transferencia de tecnologa
identificaron la mayora de los pases desarrollados, en el hecho de que las patentes y
derechos intelectuales sean de propiedad del sector privado.

ARREGLOS COOPERATIVOS: UNA VIA FACTIBLE

El GEF no es el nico mecanismo financiero derivado de la convencin. Porque sta

acepta como principio una aproximacin comprehensiva, segn la cual se pueden
efectuar arreglos cooperativos entre las partes para la reduccin de las emisiones. Es
el denominado "joint implementation", mediante el cual, un pas desarrollado que
intente establecer una estrategia de optimizacin de la relacin costo-efectividad para
compartir la reduccin de las emisiones, puede pagar a un pas pobre para la
plantacin de bosques o la adopcin de tecnologas ms limpias.

Este sistema ha sido uno de los puntos centrales de debate en las reuniones
preparatorias de la conferencia de las partes. Precisamente, en la tercera reunin,
celebrada en Ginebra en septiembre de 1993, el Grupo de los 77, que el autor tuvo la
oportunidad de presidir, rechaz la propuesta de recomendar a la conferencia de te
partes mecanismos concretos para implementar y poner en marcha este principio.
Porque si bien consideramos que el "joint implementation" es un sistema de grandes
potenciales que merece todo el anlisis, creemos que no debe implementarse antes de
que los pases desarrollados hayan efectuado reducciones significativas de gases
invernadero en su propio territorio.

En la actualidad se realizan experimentos de "joint implementation" para explorar el

tema, sin que exista ningn compromiso de que sus balances de reduccin de
emisiones vayan a ser contabilizados a los pases industrializados pagadores. Entre
ellos merece especial mencin el programa adelantado conjuntamente por Noruega y
Mxico. El primero ha hecho una donacin econmica y ha transferido la tecnologa
requerida para sustituir el alumbrado pblico de ciudad de Mxico, basado en
bombillas incandescentes, por una iluminacin fluorescente con balastros de alta
frecuencia. Esa sustitucin significar una sustancial reduccin de consumo de
electricidad de origen termoelctrico, con la consecuente disminucin de emisiones10.

La poltica del gobierno de Holanda de compensar la construccin de plantas

termoelctricas mediante la plantacin de bosques en los pases tropicales, tambin se
ubica en el esquema de "joint implementation". Son experiencias que sera del caso
reproducir en otros pases, incluido Colombia.

SE MULTIPLICAN LAS CIRCUNSTANCIAS ESPECIALES

La convencin establece que se tomarn todas las medidas que sean requeridas
"incluidas las relacionadas con la financiacin, los seguros y la transferencia de
tecnologa", para atender las necesidades de los pases en desarrollo "derivadas de los
efectos adversos del cambio climtico o de la aplicacin de las medidas de respuesta".

Se reconocen ocho categoras de pases que tienen circunstancias especiales: insulares

pequeos; con zonas costeras bajas; sin litoral o de trnsito; con zonas ridas y
semiridas, zonas con cobertura forestal y zonas expuestas al deterioro forestal; con
zonas propensas a los desastres naturales; con zonas expuestas a la sequa y a la
desertificacin; con zonas de alta contaminacin atmosfrica urbana; con zonas de
ecosistemas frgiles, incluidos los ecosistemas montaosos; con economas
dependientes en gran medida de la produccin y exportacin de combustibles fsiles o
productos asociados.

La ltima circunstancia especial, referente a los pases exportadores de combustibles

fsiles, se incluy en la convencin, en un proceso de negociacin que lider Colombia.
Como anot el presidente de la delegacin colombiana, Germn Garca Duran, "esto se
logr a pesar de la obstinada oposicin de varios pases desarrollados y en desarrollo,
que hasta ltimo momento interpusieron toda suerte de recursos para bloquear esta
justa aspiracin de Colombia y algunos otros pases en desarrollo". En efecto, durante
las cuatro primeras sesiones de negociacin esta propuesta slo logr apoyo explcito
de Venezuela, Australia, Kuwait y Arabia Saudita.

Durante el curso de la negociacin "existi general aceptacin de las circunstancias

especiales en que se encuentran los pases en desarrollo que son pequeos Estados-
islas o que tienen zonas costeras muy bajas, como Vanatu en el primer caso y
Bangladesh en el segundo"11. Pero en ltimas, los diferentes pases en desarrollo que
consideraron estar afectados por alguna circunstancia especial, lograron introducirla,
no obstante las resistencias que se esgrimieron sobre muchas de ellas durante su
proceso de negociacin, del cual los pases industrializados se marginaron un tanto.

Se podra interpretar entonces que el amplio nmero de circunstancias especiales

incorporadas fue un acto de acomodacin entre los pases en desarrollo. Del cual no
podan sustraerse los pases exportadores de petrleo, como Colombia, legtimamente
10
Sobre joint implementation vanse los diferentes documentos elaborados para las reuniones
preparatorias de las partes, de la convencin de cambio climtico, celebradas en Ginebra en septiembre de
1993 y febrero de 1994. Vanse tambin los documentos base de la conferencia internacional que sobre la
materia se celebr en la ciudad de Mxico, bajo los auspicios del Gobierno de Noruega, en Octubre de 1993.
11
GERMN GARCA DURN. Colombia y el mundo ante el desafo ecolgico planteado por la Conferencia de
Rio de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, (Mimeo. Ministerio de Relaciones Exteriores, Bogot
Agosto, 1993).
interesados en que la convencin de reduccin del consumo de combustibles fsiles
compensara los perjuicios a sus expectativas de ingresos por la venta de carbn y
petrleo. Sin embargo, no podemos ignorar que tan numerosas circunstancias
especiales incorporadas a la convencin, debilitaron el concepto.

Finalmente, se subraya que el reconocimiento de las circunstancias especiales dentro

de la convencin se debilit an ms, ante la falta de compromisos concretos de los
pases industrializados para proveer los recursos y la tecnologa requeridos por las
mismas.

LOS SUMIDEROS

Todos los pases que hagan parte de la convencin debern "promover la gestin
sostenible y promover y apoyar con su cooperacin la conservacin y el reforzamiento,
segn proceda, de los sumideros y depsitos de todos los gases invernadero...inclusive
la biomasa, los bosques y los ocanos, as como otros ecosistemas terrestres, costeros
y marinos".

Este artculo refleja la posicin adoptada por la mayor parte de pases en desarrollo, ya
que no se refiere nicamente a los bosques como sumideros y depsitos de CO2 tal
como rezaba el texto original presentado y apoyado por buena parte de los pases
industrializados. En su momento, un conjunto de pases en desarrollo, entre ellos
Colombia, debi sentar muy claramente la posicin de la necesidad de incluir todos los
tipos de bosques y de sumideros y todos los gases invernadero. No se trataba en
ltimas de una convencin de bosques y menos an de una convencin sobre bosques
tropicales.

CONDICIONES PARA QUE EL SUR CUMPLA

Los pases en desarrollo cumplirn sus compromisos siempre y cuando los pases
desarrollados cumplan con los compromisos adquiridos con aquellos. As qued
consagrado en la convencin: "la medida en que los pases en desarrollo lleven a la
prctica efectivamente sus compromisos en virtud de la convencin, depender de la
manera en que los pases desarrollados lleven a la prctica efectivamente sus
compromisos relativos a los recursos financieros y la transferencia de tecnologa, y se
tendr plenamente en cuenta que el desarrollo econmico y social y la erradicacin de
la pobreza son las prioridades primeras y esenciales de los pases en desarrollo".

Es este un punto que desarrolla el principio de equidad, que habra sido expresado ms
integralmente, si no se hubiese restringido a los compromisos financieros y de
transferencia de tecnologa. Pero que de todas formas protege derechos sustantivos de
los pases en desarrollo.

EL PODER DE CONTROL DE LA INFORMACIN

El artculo 12 incluye doce numerales sobre la "transmisin de informacin relacionada

con la aplicacin de la convencin". Se establece la obligacin de todas las partes de
presentar peridicamente "un inventario nacional de las emisiones antropgenas por
las fuentes y la absorcin por los sumideros de todos los gases invernadero no
controlados por el Protocolo de Montreal, utilizando metodologas comparables que
promover y aprobar la conferencia de las partes" y "una descripcin general de las
medidas que ha adoptado o prev adoptar para aplicar la convencin". Adems, se
prev que los pases desarrollados debern presentar informes detallados sobre todos
los programas, medidas, etc. que hayan tomado o se propongan hacerlo para
disminuir sus emisiones de gases invernadero.

Obviamente se trata de establecer un mecanismo que permita evaluar la marcha de la

convencin y monitorear el cambio climtico. Pero sin duda, ste constituye adems
un mecanismo que buscar presionar a los pases para que cumplan con sus
compromisos, ante la ausencia en la convencin de instrumentos ms adecuados para
su control. La conferencia de las partes, a similitud de la Comisin de Desarrollo
Sostenible, se podra llegar a convertir as en una especie de Tribunal de los Derechos
Humanos, encargado de sealar ante la opinin pblica mundial los pases que violen
la convencin. Pero si bien ello podra llegar a ser positivo, no es claro que una presin
de carcter moral baste para resolver un problema de tal magnitud y perentoriedad.

ASUNTOS CRUCIALES SIN RESOLVER

Los temas no resueltos ya han sido mencionados en parte, en particular los principios
y compromisos "rebajados " o suavizados, como los concernientes a metas y
calendario de reduccin de las emisiones.

Pero las principales propuestas que no quedaron incluidas en la convencin, as como

los que eventualmente se incorporarn en las futuras negociaciones, se sintetizan en:

Emisiones posteriores al ao 2000. Como se mencion, la convencin trata las

emisiones hasta el ao 2000, fijando metas y calendarios de carcter voluntario. La
Comunidad Europea y los pases nrdicos llegaron a proponer que se fijaran tambin
fechas y metas especficas para la reduccin de las emisiones con posterioridad a esta
fecha. Incluso se lleg a sealar que para el ao 2005 se redujeran hasta en un 25%
de los niveles de emisin estimados para 1990. Esta propuesta tuvo poca aceptacin
general. Naturalmente, aquellos pases que, como Estados Unidos, Arabia Saudita y
Kuwait, se opusieron a establecer metas especficas para el ao 2000, tambin lo
hicieron para fechas posteriores. A su vez, muchos pases en desarrollo, entre ellos
Colombia, adoptaron una posicin cautelosa frente al tema post-ao 2000, ya que
prefirieron ver la realidad de los compromisos de los pases desarrollados para el
perodo anterior, contar con nuevos resultados de investigaciones que indiquen en
forma ms cierta la necesidad de hacerlo y buscar una clara definicin sobre el tema
de la equidad.

A este respecto, los pases del Sur, entre ellos Colombia, siempre consideraron
inaceptable la propuesta de los industrializados de que a partir de cierta fecha (quiz
hacia los aos 2005-2010) los pases en desarrollo deberan adquirir obligaciones
concretas coa relacin a los compromisos de carcter cuantitativo de estabilizacin o
de reduccin de emisin de gases de efecto invernadero Propuesta que a su vez
supona que durante los primeros aos de vida de la convencin, los pases en
desarrollo deberan tener un tratamiento diferente al no adquirir ningn compromiso,
como en efecto qued en la convencin, la cual slo establece compromisos
voluntarios para los desarrollados hasta el ao 2000.
El exministro Guillermo Perry, en su informe sobre una reunin en India sobre la
convencin de cambio climtico, se refiere a la propuesta de que los pases en
desarrollo tuviesen compromisos concretos de reduccin de emisiones de los gases
invernadero, en los siguientes trminos12:

"Las delegaciones de los pases en desarrollo que han tenido un rol ms activo en las discusiones
y negociaciones, as como algunos de los pases del Norte de Europa, han observado que este
tipo de planteamiento es absolutamente inaceptable para los pases en desarrollo. En efecto, si
bien con variaciones, la emisin de gases invernadero depende de manera muy sustancial del
consumo energtico per cpita y este a su vez est vinculado con el producto interno bruto per-
cpita de los pases. Si bien hay variaciones significativas de pas a pas, y hay medidas
potenciales de conservacin y sustitucin eficiente de energa que pueden hacer que las
emisiones de gases invernadero con respecto al Producto Interno Bruto (PIB) per cpita se
reduzcan, en cualquier caso, a largo plazo el crecimiento econmico conducira inevitablemente
a un aumento del consumo energtico per-cpita y ste a un aumento de las emisiones de gases
invernadero. Si bien diversos estudios demuestran que existen muchas opciones para mejorar la
eficiencia de uso energtico en los pases en desarrollo, que a tiempo de reducir las emisiones
de gases invernadero podran incrementar su tasa de crecimiento econmico, esto es una
posibilidad meramente temporal, que esta acotada por el slack que hay entre tecnologas
actualmente en uso y la frontera de la eficiencia tecnolgica. Pero una vez llegado a este nivel,
es inevitable que el crecimiento econmico est acompaado por un crecimiento de emisiones
de gases invernadero. En consecuencia, aceptar una limitacin o una estabilizacin eventual de
las emisiones per cepita, conducira necesariamente a aceptar un freno eventual a las
aspiraciones de desarrollo econmico de los pases del Tercer Mundo, o a obligarlos a acudir a
sendas de crecimiento econmico ms costosas e ineficientes que en su momento tuvieron los
pases desarrollados".

Este tipo de consideraciones llevaron a los pases en desarrollo a sostener que es a los
pases industrializados a quienes corresponde solucionar el problema del cambio
climtico, pues fueron ellos quienes fundamentalmente lo ocasionaron. Y puesto que
los pases del Sur tienen un derecho inalienable al desarrollo (como qued consagrado
en la Declaracin de Rio), los pases industrializados debern hacer reducciones de la
emisin de los gases invernadero de tal magnitud, que provean ms condiciones para
que aquellos pases puedan ejercer este derecho. Este tema denominado como el
"equity issue", seguir siendo la mayor prioridad para los pases en desarrollo en las
negociaciones de los protocolos y otros instrumentos que se incorporen a las reuniones
de la convencin.

EL SUR. VICTIMA DE LA INEQUIDAD

Es evidente la convencin no solamente no resuelve la insostenible emisin de gases

invernadero, al no fijar para los pases desarrollados metas especficas y obligatorias
de reduccin, sino que tambin est lejos de resolver el tema de la equidad, no

12
GUILLERMO PERRY. Conferencia sobre emisiones de gases con efecto invernadero y convencin sobre
cambio climtico global Nueva Delhi, Septiembre, 19-21. Informe a Colciencias.
obstante que lo incorpora en diversos apartes.

En el artculo de principios se reconoce que los pases desarrollados, al tener la mayor

responsabilidad por el cambio climtico, deben actuar inmediatamente para poner coto
a la situacin. Y se reconocen las circunstancias especiales de los pases en desarrollo,
cuyo futuro se pueda ver afectado por la convencin. Luego se define el objetivo
preciso de limitar las emisiones a niveles que no daen el clima. Pero "all es donde
viene la verdadera dificultad", advierten Jim Bereen y Aubrey Meyer, del Global
Commons Institute: "Porque todo lo anterior est sujeto a la demanda de la
convencin de que el desarrollo econmico prosiga de manera sostenible. Pero dada la
naturaleza del mundo fsico en que vivimos, ello requerir una mayor produccin de
energa, una mayor cantidad de productos y una mayor emisin de gases invernadero.
Adems, la convencin tambin insiste en la no adopcin de medidas para la
proteccin del clima que puedan obstaculizar injustificadamente el comercio
internacional libre y abierto".

El nudo gordiano de esta contradiccin radica precisamente en una de las grandes

grietas de la convencin: no hacer una distincin entre el desarrollo sostenible que
cabe a los pases industrializados y aquel que cabe a los pases en desarrollo. Porque,
evidentemente, el desarrollo sostenible, como lo ha definido la Comisin Sur, es aquel
a que pueden aspirar los pases industrializados, sin que ello sacrifique las aspiraciones
de desarrollo a que tienen derecho los pases del Tercer Mundo.

Adems, si bien es cierto que el reconocimiento de las circunstancias especiales de los

pases en desarrollo es un magnfico logro en trminos de equidad, su respuesta en la
convencin misma es muy insatisfactoria: tanto la ayuda financiera como la
transferencia de tecnologa a los pases en desarrollo, cruciales para llevar a la prctica
ese reconocimiento, qued en alto grado de indefinicin.

Ello se hace an ms preocupante en el caso de los Estados ms vulnerables. Porque

las propuestas del Grupo de los 77 y de la Asociacin de las Pequeas Islas Estado, por
alguna clase de seguro para la reparacin de los daos ecolgicos y de infraestructura
que pudieran resultar del cambio antropognico del cambio climtico, fueron
eliminadas de la discusin. Bereen y Meyer se han preguntado: "cmo es posible que
los negociadores intergubernamentales snior no hayan sido capaces de entender que
tas pequeos Estados islas, tales como Tuvalu, Kiribat y muchas de las islas bajas del
planeta, se habrn convertido en inhabitables mucho antes de que las grandes olas y
tempestades resultantes del cambio climtico y del calentamiento global las borren
fsicamente del mapa?"

EL LARGO CAMINO HACIA UNA CONVENCIN EXITOSA

Parece haber consenso en que "el camino hacia una exitosa convencin sobre cambio
climtico ser largo y difcil", segn advierte el economista Scott Barret, del London
Business School13.

13
SCOTT BARRET. La convencin de cambio climtico: los aspectos econmicos de la negociacin, Informe
a la OECD, Julio, 1992. Para un anlisis exhaustivo acerca de las implicaciones econmicas del calentamiento
de la tierra, vase: CLINE, W.R. The Economics of Global Warming. (Washington: Institute for International
Economics, 1992)
Sin lugar a dudas, el tema de los costos y los beneficios de la convencin dominarn
las reuniones de las partes, uno de los mecanismos crticos para ponerla en marcha. Es
decir, el "equity issue" ser el centro de las negociaciones.

En efecto, los costos y beneficios de las acciones que afectan el medio ambiente global
varan entre los pases. Barret afirma que "las diferencias entre ricos y pobres y la
distribucin de costos probar ser la principal lnea divisoria". Un adecuado
entendimiento de este tipo de asuntos ayuda a dilucidar los obstculos que se
encuentran en el camino para lograr un "global compact" o un "global partnership", es
decir, una verdadera atmsfera de cooperacin entre los pases del mundo que permita
resolver el problema del calentamiento de la Tierra.

Barret sugiere que los pases ms pobres tienen menos que perder del calentamiento
global que los pases ricos, lo que en ltimas se convierte en un punto fuerte de
negociacin para aquellos.

Sin duda, desde el punto de vista del desarrollo, cualquier instrumento que se adopte
en los protocolos debe reconocer como punto de partida el tamao relativo de la
poblacin de los pases. Infortunadamente esto no se incorpor en la convencin
adoptada a pesar de que se propuso incluirlo para el ttulo de principios en los
siguientes trminos: "las emisiones netas de origen antropognico de dixido de
carbono de los Estados, deben converger a un nivel comn per cpita".

En la negociacin de las partes, los pases en desarrollo deberan buscar instrumentos

que desarrollen los principios de equidad y derecho al desarrollo sostenible,
incorporados en la convencin, a partir de la necesidad de que haya una convergencia
en los derechos de emisin de gases invernadero per cpita en todos los pases del
mundo. De no hacerlo, estaran aceptando una discriminacin permanente de sus
generaciones presentes y futuras con relacin al desarrollo econmico.

IMPUESTOS AL CARBN Y AL PETRLEO Y PERMISOS DE EMISIN

El "equity issue" o "la cuestin de equidad" no es solamente un problema que se ubica

entre ricos y pobres. Tambin se da entre los pases desarrollados, puesto que los
costos de reducir las emisiones de gases invernadero vara ampliamente entre pases
y. por consiguiente, la ubicacin de las reducciones de emisiones entre ellos es de
importancia sustantiva, si se quiere alcanzar acuerdos eficientes de implementacin de
la convencin en la negociacin de las partes.

Para ello sera pertinente que se tomaran en cuenta las conclusiones de un estudio
acerca del protocolo sobre el sulfuro, de la convencin de Ginebra sobre polucin de
amplio rango, en el cual se seala que el protocolo es altamente ineficiente. Este
estipula que todos los signatarios debern reducir sus emisiones de sulfuro en un 30%
de los niveles de 1980. Las mismas reducciones en los depsitos de sulfuro pudieran
haber sido alcanzadas a menos de la mitad del costo, si las emisiones hubieran sido
ms eficientemente asignadas entre los pases europeos. En suma, existen mucho
mejores mecanismos que los de la reduccin uniforme entre los pases firmantes de un
tratado.
Dos de esos mecanismos han sido ampliamente debatidos: el impuesto global al
carbn y al petrleo, y el comercio global de pos permisos de emisin.

El impuesto global al carbn y al petrleo, uniforme para todos los pases, sera
colectado sobre la base del consumo de los combustibles fsiles, con lo cual se lograra
una asignacin automtica y eficiente de las emisiones. El monto del impuesto se
establecera de acuerdo con las metas globales de emisiones totales de dixido de
carbono que sean compatibles con las metas de concentracin y eventual
calentamiento de la Tierra que se consideren tolerables. Los ingresos procedentes de
este impuestos alimentaran un fondo global que sera distribuido entre los pases del
Sur para financiar los programas dirigidos a alcanzar crecimiento econmico y a
controlar el cambio climtico. De todas formas, el tamao y la direccin de las
transferencias seran determinados a travs de negociaciones, las cuales debera
hacerlas los pases en desarrollo a partir del criterio fundamental i busca producir una
convergencia en los niveles de emisin todos los pases en trminos per cpita.

El comercio global de permisos de emisin operara de la siguiente forma: una vez

determinadas las metas globales emisiones totales de gases invernadero que sean
compatibles con las metas de concentracin y eventual calentamiento de la Tierra que
se consideren tolerables, se asigna a cada pas el derecho a emitir una cierta cantidad
de gases, por ejemplo, de dixido de carbono. Esto sera institucionalizado mediante la
asignacin de unos permisos de emisin a cada pas que participe en el protocolo Y
aqu viene uno de los elementos cruciales de este instrumento los pases tendran la
autorizacin de vender y comprar permisos. La compra-venta de permisos se hara en
una bolsa internacional establecida para tal fin. En la prctica, significa que s un pas
tiene niveles de emisin por encima de los que le fueron asignados, est en la
posibilidad de comprar permisos de emisin a aquellos pases que, por estar por
debajo de los niveles de emisin autorizados tienen la posibilidad de vender parte de
sus derechos. La idea por consiguiente es dejar que la asignacin de las reducciones
de emisiones entre pases sean determinadas por el mercado.

El instrumento del comercio global de permisos de emisin fue propuesto por Noruega
en el curso de las negociaciones, pero no tuvo suficiente acogida. Uno de sus
principales opositores fut Argentina, que sostuvo que los grandes responsables por el
calentamiento de la Tierra tenan la obligacin de reducir sus emisiones, sin acudir a la
compra de derechos. "En todas partes se compran conciencias y las conciencias
tambin pueden ser ms baratas en los pases en desarrollo", afirm el delegado de la
Argentina. No obstante, la propuesta ha adquirido paulatinamente mayores adeptos.

Pero cmo sera determinado el lmite mximo de emisiones a que cada pas tendra
derecho? Atendiendo el criterio de bsqueda de la convergencia de las emisiones netas
a un nivel comn per cpita, el mecanismo podra ser el siguiente: acordadas las
metas globales de emisin total de dixido de carbono, se dividiran por la poblacin
mundial total con el fin de establecer un derecho global de emisin per cpita. Cada
pas tendra derecho a emitir anualmente una cantidad neta de dixido de carbono
igual a su nmero de habitantes, multiplicado por el derecho de emisin global per
cpita. A su vez, la emisin neta de cada pas sera fijada sustrayendo de su emisin
bruta de dixido de carbono la cantidad absorbida por los sumideros de dixido de
carbono ubicados en su territorio (en particular los bosques).
En diversos debates sobre los permisos de emisin se han sugerido otras alternativas
para determinar el lmite mximo a que tendra derecho cada pas. As por ejemplo, se
ha propuesto que sea simplemente el producto de negociacin pas por pas. Este
mecanismo resultara muy complejo, y quiz destinado al fracaso, puesto que
inevitablemente fallara en la justa asignacin de la carga entre los pases. Tambin se
ha mencionado la asignacin de lmites mximos de emisin sobre la base de dixido
de carbono por unidad de Producto Nacional Bruto. Esta relacin tiende a ser baja en
los pases industrializados y alta en los pases en desarrollo, como reflejo de la ms
intensa utilizacin de tecnologas ambientalmente sanas por parte de los pases
industrializados en comparacin con los del Tercer Mundo. Como resultado, un acuerdo
basado en este criterio, equivaldra a transferencias de los pases en desarrollo a los
pases desarrollados, asunto del todo inaceptable para estos ltimos.

El instrumento del comercio global de permisos de emisin con base per cpita
permitir a los diferentes pases tomar decisiones sobre el uso de combustibles fsiles
de conformidad a su propia conveniencia. Es decir, podran decidir consumir tanto
carbn o petrleo como sus polticas de desarrollo se lo indiquen. As, por ejemplo,
cada pas, industrializado o no, estara en libertad de determinar el ritmo de adopcin
de tecnologas limpias, acorde con sus programas de control climtico.

Para los pases en desarrollo tendra la virtud de que estaran en posibilidad de no

sacrificar su urgente crecimiento econmico a una limitacin de emisiones. Estas
podran comenzar a limitarse solamente en el momento que hayan alcanzado un nivel
crtico. Tendra tambin la virtud de que se producira una transferencia de recursos de
los pases industrializados a los pobres, como consecuencia de que las emisiones de
dixido de carbono tienden a ser significativamente ms altas en los pases
industrializados y en los pases de Europa del este que en los pases en desarrollo. En
la prctica significara que los pases en desarrollo tendran capacidad de vender parte
de sus permisos y obtener recursos para su desarrollo econmico y para llevar a cabo
sus programas para el control del cambio climtico.

Los pases desarrollados tambin recibiran beneficios. Sera mayor la posibilidad de

comprar permisos a los pases del Sur, con el fin de ganar tiempo para limitar sus
emisiones mediante la adecuacin de sus tecnologas y minimizar as las consecuencias
negativas que acarreara a su competitividad el establecimiento de metas y calendarios
homogneos para el bloque de pases industrializados.

En sntesis, los dos sistemas examinados haran relativamente fcil implementar las
transferencias internacionales para inducir a los pases a cooperar. La transferencia de
fondos Norte-Sur, dirigidos a combatir el cambio climtico, se dara en el contexto del
funcionamiento del mercado, acorde al paradigma econmico dominante, y dejara de
tener el carcter de ddiva voluntaria.

Tales alternativas se basan en la creencia, de que no existe un mejor mtodo para la

asignacin de recursos que el mercado, cuando este funciona competitivamente. En un
caso, los pagos se haran a travs de la asignacin a cada pas de unos permisos de
emisin, otorgados sobre la base del derecho a emisin per cpita. En el otro, las
compensaciones seran otorgadas a partir de los ingresos provenientes de un
impuesto, y su asignacin se hara a travs de un mecanismo automtico vinculado al
nmero de habitantes. Entre los dos, el de permisos de emisin est integralmente
mejor vinculado al funcionamiento del mercado y parecera ms viable desde el punto
de vista poltico. Como se sabe, los impuestos no cuentan con la mejor simpata del
electorado. Adems, muchos pases han establecido el impuesto a los combustibles
fsiles, ya sea para fines fiscales domsticos o para disminuir su consumo, lo que hara
an ms impopular la fijacin de un nuevo impuesto.

Si se adoptara uno de estos mecanismos, habra que definir de dnde procederan los
recursos para financiar las acciones que se derivan de las ocho circunstancias
especiales reconocidas a los pases en desarrollo e incorporadas en la convencin
(pases insulares pequeos, con zonas bajas costeras, exportadores de combustibles
fsiles, etc.). Asunto de suma importancia para Colombia, toda vez que clasifica en
esta categora. Se podra contemplar la posibilidad de que estos procedieran de los
recursos recolectados por el impuesto al carbn y al petrleo, o a travs de la
transferencia de una porcin de los ingresos recibidos por los pases vendedores de
permisos de emisin, los cuales iran a un fondo especial. En ambos casos, el tamao y
la direccin de las transferencias seran determinados mediante la negociacin. Esta
alternativa tiene la virtud de asegurar los fondos para las compensaciones. Tiene la
desventaja de distorsionar las ventajas de un sistema de asignacin de recursos, a
travs de mecanismos de mercado.

Los recursos de transferencia asignados por cualquiera de los dos mecanismos que se
adopten, podran interpretarse como el pago de los pases industrializados por el uso
que en el pasado han hecho de la atmsfera, uso que constituye la mayor causa del
calentamiento del planeta. Se convertira tambin en el pago del uso que hagan en el
futuro y en el pago por la conservacin e incremento de los sumideros bosques en
particular ya que, como se establecera el lmite mximo de emisin para cada pas,
se dara en trminos netos. Y sobre todo, a travs de estas transferencias, se
concretaran algunos de los principios contenidos en la convencin: equidad,
responsabilidad diferenciada, derecho al desarrollo sostenible y precaucin.

Aqu hemos planteado mecanismos de carcter econmico que buscan resolver uno de
los mayores obstculos que se avizoran para la concrecin de un protocolo que
convierta una convencin sin dientes en una que los tenga: cmo distribuir
equitativamente los beneficios y los costos que pueden derivarse de alcanzar el
objetivo de "estabilizar las concentraciones de gases invernadero en la atmfera a un
nivel que impida interferencias antropgenas peligrosas en el sistema climtico". Pero,
obviamente, su adopcin es un asunto poltico que requerir de liderazgos lcidos,
particularmente en los pases desarrollados, que antepongan el inters planetario a los
intereses nacionales. Ya que la visin contraria, en el mejor de los casos, produce una
convencin como la suscrita.

MRITOS DE LA CONVENCIN

Pese a todo, la convencin marco de cambio climtico sienta algunos principios claves
para las prximas negociaciones: se reconoce la responsabilidad histrica de los pases
industrializados como grandes causantes del problema. Se reconoce la necesidad de
que los pases en desarrollo hagan crecer sus economas. Se reconoce la obligacin de
los pases industrializados de financiar los costos incremntales requeridos por los
programas de los pases en desarrollo para reducir la emisin de gases invernadero,
as como la necesidad de que cooperen en la transferencia de las tecnologas
asociadas. Y muy importante, la convencin consagra el principio de precaucin
tambin consagrado en la Declaracin de Rio segn el cual, se requiere tomar
acciones para detener el fenmeno del cambio climtico de origen antropognico,
independientemente de la incertidumbre cientficas que hoy se tienen.

La conferencia de las partes tendr pues elementos sobre los cuales construir
protocolos de aliento. Pero tambin deber enfrentar aquellas reas en las cuales
existen vacos. En particular, sobre la forma como el mundo asegurar la proteccin a
los habitantes que sufran impactos negativos del cambio climtico, los cuales se
producirn independientemente de las reducciones drsticas de emisiones que se
logren.

Estamos pues, ante grandes retos que debern enfrentarse en las negociaciones de los
protocolos, luego de la entrada en vigencia de la convencin el 21 de marzo de 1994,
al ser ratificada por 60 pases.