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Contratao de
Consultorias
Perguntas e Respostas relativas a gesto de Projetos de
Cooperao Tcnica Internacional
Volume I
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO CGU
SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifcio Darcy Ribeiro
70070-905 Braslia-DF
cgu@cgu.gov.br
Coordenao:
Eduardo Bessa
Ronald Balbe
Braslia, outubro/2012.
Apresentao
Os Projetos de Cooperao Tcnica Internacional se constituem
em importantes iniciativas para a viabilizao do desenvolvimento
de capacidades e conhecimentos e a gesto da inovao no mbito
da Administrao Pblica, a partir da atuao conjunta de rgos e
entidades nacionais com organismos internacionais cooperantes. Os
projetos, no entanto, tm se deparado com a dificuldade de garantir
a conformidade de suas atividades com as premissas e os princpios
da cooperao, em funo de dilemas e dvidas que no encontram
plena resposta no arcabouo normativo existente. Em decorrncia
dos trabalhos de auditoria realizados, a Controladoria Geral da Unio,
por meio da Secretaria Federal de Controle Interno-SFC, vislumbrou
a importncia de consolidar entendimentos e propor boas prticas em
favor do aprimoramento da gesto dos projetos.
i. Contratao de Consultorias
ii. Dirias e Passagens
iii. Cartas de Acordo
Boa leitura.
2. Como identificar quando uma atividade do projeto pode ser suprida com
a consultoria por produto? 11
[...]
7
r a contratao de servios tcnicos de consultoria mediante
comprovao prvia de que esses servios no podem ser de-
sempenhados por seus prprios servidores.
[...]
I - servidores pblicos;
8
[...]
II - carter no recorrente;
V - contrato prvio.
9
sua realizao por consultores externos, especialistas em sua rea de
atuao e sem vnculo empregatcio com o projeto.
10
Finalmente, ressalta-se a importncia de que, ainda durante as etapas
de formulao ou reviso dos projetos, seja iniciado o processo de
negociao junto ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Ges-
to para a obteno de autorizao para a contratao tempestiva e
oportuna dos servidores efetivos ou temporrios, necessrios con-
duo de atividades previstas para o alcance dos objetivos do Proje-
to. Tal medida poderia, assim, minimizar o risco de que, durante a
implementao do projeto, no se disponha dos recursos humanos
necessrios a uma interveno eficaz da iniciativa de CTI.
11
[...]
[...]
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de notria e nova competncia. Nesse ponto, cabe ressaltar o carter
imprescindvel de inovao do produto e a vinculao temporria do
consultor junto ao rgo executor do projeto, com incio e fim de suas
atividades perfeitamente definidos.
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tcnicos especializados relativos a estudos tcnicos, planeja-
mentos e projetos bsicos ou executivos, pareceres, percias e
avaliaes em geral, treinamento e aperfeioamento de pessoal.
[...]
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4. Como definir se o servio de consultoria dever ser realizado por
Pessoa Fsica (PF) ou Pessoa Jurdica (PJ)?
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observar tambm qual o prazo necessrio para a consecuo dos
trabalhos. Na anlise do prazo, deve ser verificado se o esforo (Hh)
a ser utilizado, permite que apenas uma pessoa possa executar o
servio com a qualidade necessria ou se a melhor opo contra-
tar uma empresa que possa disponibilizar sua equipe de consultores
para realizar o trabalho. importante ainda identificar se a comple-
xidade, abordagem e esforo pedem uma competncia multidiscipli-
nar e/ou diversificada, prprias de uma interveno por uma equipe,
com profissionais especialistas em mais de uma rea temtica ou
com perfis diferentes, resultando como melhor opo nesse caso a
contratao de Pessoa Jurdica.
ii. Necessidade de mais de um produto e a relao de de-
pendncia entre esses produtos. Aqui se deseja chamar a ateno
quanto importncia de utilizar o conhecimento desenvolvido na
elaborao de um produto para a confeco de um produto seguin-
te, exigindo que a(s) mesma(s) pessoa(s) esteja(m) envolvida(s) em
mais de um produto. Nesse caso, o gestor pblico deve avaliar os
riscos de depender de um consultor individual para a entrega de
produtos que se constituem em insumos de produtos seguintes.
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ternacional, observado o contexto e a vigncia do projeto ao
qual estejam vinculados.
[...]
[...]
Para regular esse princpio, a Portaria MRE n 717, em seu artigo 21,
tambm trata do tema da seguinte maneira:
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trios objetivos, previamente publicados, sem prejuzo de ou-
tras exigncias estabelecidas pelo Diretor Nacional do projeto.
[...]
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certificado, proficincia em idioma - escrita ou oral, comprovada por
certificado, diploma ou prova escrita e oral, etc.
19
com mais de oito anos.
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sentar todos os comprovantes que assegurem o cumprimento
dos requisitos, sendo tais documentos devidamente documen-
tados no processo, em cumprimento ao art 5 do Decreto n
5.151/2004.
Constituio de uma comisso de avaliao (permanente ou
para cada processo seletivo), com 3 integrantes que faro as
avaliaes individuais, em formulrio padronizado, com a devida
identificao do avaliado e avaliador, incluindo a assinaturas e
data. A formao de uma comisso com 3 integrantes j uma
prtica estatuda pela Portaria MMA n 441, de 11 de novembro
de 2011, para os projetos daquele Ministrio.
[...]
21
Art. 5o A contratao de consultoria de que trata o art. 4o
dever ser compatvel com os objetivos constantes dos respec-
tivos termos de referncia contidos nos projetos de cooperao
tcnica e efetivada mediante seleo, sujeita a ampla divulga-
o, exigindo-se dos profissionais a comprovao da habilitao
profissional e da capacidade tcnica ou cientfica compatveis
com o trabalho a ser executado.
[...]
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termo de referncia que contemplar o produto e eventuais
etapas, bem como os valores estimados da consultoria.
[...]
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entrevista, importa adotar alguns cuidados para minimizar a subjetivi-
dade do processo, tais como:
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7. Como gerenciar a execuo das consultorias de forma a minimizar
o risco de no aceitao do produto ou de suas partes? Que parme-
tros devem ser utilizados para considerar aceitvel um determinado
produto?
[...]
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Art. 5o A contratao de consultoria de que trata o art. 4o
dever ser compatvel com os objetivos constantes dos respec-
tivos termos de referncia contidos nos projetos de cooperao
tcnica e efetivada mediante seleo, sujeita a ampla divulga-
o, exigindo-se dos profissionais a comprovao da habilitao
profissional e da capacidade tcnica ou cientfica compatveis
com o trabalho a ser executado.
[...]
[...]
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3 A autorizao do Diretor Nacional do projeto ao organis-
mo internacional cooperante para o pagamento dos servios de
que trata o caput depender, nos termos do art. 5, 3, do
Decreto n 5.151/04, da entrega e aceitao do produto ou de
suas etapas.
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nhamento contnuo de um membro da equipe com a capacida-
de tcnica necessria e suficiente. Esse acompanhamento deve
ocorrer em momentos formalmente definidos e devidamente
documentados, nos quais sejam registrados o andamento dos
trabalhos e as decises tomadas.
Estabelecimento de pontos de controle dos trabalhos do con-
sultor, com a apresentao de subprodutos que permitam ao
projeto acompanhar, avaliar e criticar a atuao do consultor,
quanto sua aderncia em relao s necessidades do proje-
to. Esses momentos de avaliao podem tambm ocorrer no
formato de seminrios nos quais as atividades em andamento
recebam a apreciao de pessoas de diferentes reas ou forma-
es que possam contribuir de forma mais consistente para a
efetividade do produto.
Estabelecimento de rito concernente anlise e aceitao do
produto, de sorte que a no aceitao deve basear-se no no
cumprimento das exigncias previamente definidas no termo
de referncia e envolver quando possvel mais de um avalia-
dor, e ser formalizada em pareceres tcnicos que apresentem
de forma objetiva a justificativa para a no aceitao. Tambm
pode contribuir para o posicionamento do projeto a emisso de
parecer do Organismo Internacional envolvido na Cooperao
Tcnica, tendo em vista sua atribuio de assessoria tcnica ao
rgo executor nacional.
No caso de contratao de Pessoa Jurdica, adoo de mecanis-
mos de verificao sobre a efetiva atuao da equipe que tenha
sido informada pela empresa contratada e previso de mecanis-
mos para garantir que as substituies de membros da equipe
de consultores sejam comunicadas tempestivamente gesto
do projeto.
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8. Como garantir a entrega de todos os produtos, conforme contra-
tado, evitando o nus pela descontinuidade do contrato e o no atingi-
mento dos objetivos do projeto implicados?
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custeadas com recursos provenientes de convnios, acordos, ajustes
ou instrumentos congneres firmados com rgos ou entidades de
direito pblico ou privado, nacionais ou internacionais (Lei 8.931/94
LDO 1995). Tal vedao, ao longo do tempo, sofreu pequenas alte-
raes, conforme relatado a seguir:
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No obstante a flexibilizao admitida pelo Decreto quanto con-
tratao de professores, tendo em vista a previso constitucional de
acumulao de b) a de um cargo de professor com outro tcnico ou
cientfico, o entendimento geral foi de que autorizao dada pelo
Decreto no se sustentava, tendo em vista que, i) contrariava a Lei
anual de Diretrizes Oramentrias, em vigor; e, ii) por no se tratar
de cargo pblico, os servios de consultoria na verdade no poderiam
ser enquadrados nas situaes previstas no artigo 37 da Constituio.
(...)
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VI - no inciso VIII do caput deste artigo, o pagamento pela pres-
tao de servios tcnicos profissionais especializados por tempo
determinado, quando os contratados se encontrem submetidos a
regime de trabalho que comporte o exerccio de outra atividade e
haja declarao do chefe imediato e do dirigente mximo do rgo
de origem da inexistncia de incompatibilidade de horrios e de
comprometimento das atividades atribudas, desde que:
(...)
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nhadas por servidores ou empregados da Administrao Pblica
Federal, no mbito do respectivo rgo ou entidade, publican-
do-se no Dirio Oficial da Unio, alm do extrato do contrato,
a justificativa e a autorizao da contratao, na qual consta-
ro, necessariamente, a identificao do responsvel pela exe-
cuo do contrato, a descrio completa do objeto do contrato,
o quantitativo mdio de consultores, o custo total e a especifi-
cao dos servios e o prazo de concluso.
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pode produzir entendimento inadequadamente restritivo quanto
exceo pretendida. A distoro que, se lido de forma literal, o tex-
to pode confundir o leitor, parecendo indicar que somente poderiam
exercer atividades de consultoria e serem remunerados com recur-
sos oramentrios os professores universitrios que j contam com o
benefcio da acumulao de cargos. Com essa interpretao, a LDO
passaria a promover a reduo da competitividade para a contratao
de consultoria, eliminando justamente os professores universitrios
que podem ter maior disponibilidade para realizao dos trabalhos,
por no fazerem uso do benefcio de acumulao de cargos. Assim,
razovel vislumbrar que a inteno do legislador foi indicar que, ana-
logamente ao que permite a Constituio Federal de 1988, em seu ar-
tigo 37, XVI, alnea b, seria permitido aos professores universitrios
(quer acumulem ou no cargos) prestarem o servio de consultoria.
Considerando essa distoro provvel de entendimento, em decor-
rncia do mencionado contedo da LDO, seria admitida a contrata-
o de professores universitrios sem a acumulao de cargos, mas
em cumprimento s demais exigncias. Entre elas, h um novo requi-
sito trazido pela LDO de 2012, que ao permitir a contratao con-
dicionada de professores universitrios, estipula que os projetos de
pesquisas e estudos devem ser aprovados pelo dirigente mximo do
rgo ou da entidade ao qual esteja vinculado o respectivo professor.
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entendimento de que a vedao do Decreto 5.151/04, no que se refere
contratao de servidores pblicos como consultores, resta superada
durante a vigncia da LDO 2011 e 2012.
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c) percepo de direitos autorais ou correlatos;
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10. Pode ser realizada a contratao de bolsista de instituio federal
de aperfeioamento e desenvolvimento cientfico e tecnolgico CAPES
ou CNPq como consultor na modalidade produto no mbito de pro-
jetos de cooperao tcnica internacional?
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do e registrada no Cadastro Discente da CAPES.
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11. Na ausncia de conhecimento do rgo ou Entidade nas atividades
de desenvolvimento de logomarca, criao e manuteno de banco de
dados, desenvolvimento de projetos de arquitetura de rede em TI, de-
senvolvimento de sistemas, traduo de obras referenciais, publicao
de material produzido por consultoria ou desenvolvimento de portal
para a internet, pode ser contratado um consultor no mbito dos Pro-
jetos de Cooperao Tcnica Internacional?
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atribuies que so prprias da Administrao para os organismos
internacionais, por meio de projetos de cooperao tcnica. Assim,
um projeto de cooperao tcnica internacional deve estar focado no
acesso, transferncia e gerao de conhecimentos e novas tecnolo-
gias para que o rgo beneficirio possa melhor cumprir sua misso
institucional. O artigo 13 da Portaria, quando d margem a que a Ad-
ministrao se valha de projetos de cooperao tcnica para aquisi-
o de bens e contratao de servios, deixa clara a necessidade de
vinculao dessas atividades aos termos do documento de projeto e,
ainda, quando da impossibilidade de execuo pelo prprio rgo ou
entidade executora no mbito de suas atribuies. mais razovel
vislumbrar que a impossibilidade de execuo aventada no artigo 13
refere-se especificidade da ao e no s deficincias estruturais do
rgo ou entidade executora nacional.
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capacitar instituies nacionais pblicas e da sociedade civil para
o planejamento e execuo de programas de desenvolvimento.
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referncia para a contratao. Esta situao pode ser mais recorrente
quando se tratar de um trabalho de consultoria que demande passos
inequvocos. Assim, por exemplo, se o produto contratado for um
diagnstico sobre as iniciativas locais de preservao da biodiversida-
de nas mesorregies da Amaznia, um plano de trabalho j poder ser
elaborado pelo prprio gestor do projeto, especificando as cidades
a serem visitadas e os prazos a serem cumpridos para cada etapa do
diagnstico. Neste caso pouco razovel imaginar que mesmo even-
tuais ajustes e alteraes ao plano de trabalho efetuados pelo prprio
consultor merecessem ser tratados como produtos (ou sub-produtos)
vinculados a uma parcela da remunerao contratual.
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13. Como garantir o cumprimento do artigo 4, 6 do Decreto n5.151,
que dispe sobre a necessidade de a contratao de consultores deve
ser antecedida de comprovao que os servios desejados no podem
ser desempenhados pelos prprios servidores do rgo executor do
projeto?
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disponibilidade (ou no) de pessoas no prprio rgo que poderiam
realizar os trabalhos. Para motivar a contratao da consultoria com
amparo na necessidade de um olhar externo, o gestor do proje-
to deve evidenciar claramente a necessidade da consultoria externa,
como um requisito para o trabalho. Assim, por exemplo, razovel
vislumbrar que para conduzir um trabalho de redesenho organiza-
cional, como parte da modernizao institucional do rgo, seja re-
querido um olhar com uma percepo que no esteja enviesada pela
cultura organizacional vigente.
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