Lectura 1:

El campo de estudios de las Finanzas Pblicas

En el desarrollo de las actividades econmicas intervienen distintos agentes.

Entre los principales grupos de agentes econmicos pueden distinguirse: economas
domsticas, empresas y sector pblico. Las economas domsticas desarrollan sus
actividades de consumo y oferta de factores productivos (a este grupo tambin se lo
suele denominar sector familia). Las empresas son las encargadas de realizar las
tareas productivas. Por su parte, el sector pblico es el conjunto de organismos y
unidades econmicas que dependen del Estado. El sector pblico ha desempeado un
papel creciente en la prctica totalidad de las economas en los ltimos aos. Sus
funciones fundamentales pueden agruparse en distintas categoras: fiscales,
reguladoras, redistributivas, estabilizadoras y proveedoras de bienes y servicios
pblicos.
Lo anterior significa que las actividades que se desarrollan en el seno del
sistema econmico se pueden dividir en dos esferas de intereses o en dos rdenes
institucionales: el pblico y el privado. Esta distincin se justifica porque en cualquier
sociedad moderna, el sector publico realiza funciones econmicas de importancia
fundamental por lo que se estudia por separado. Precisamente, la disciplina que
estudia la esfera del sector pblico se conoce como Finanzas Pblicas.
Tradicionalmente, el rol del sector pblico se ha asociado a la actividad
presupuestaria, por medio de la cual se financia el gasto a travs de la recoleccin de
recursos. No obstante, el creciente protagonismo del Estado al que se hizo referencia
en el inciso anterior, se ha concretado en una serie de actividades que van desde el
desarrollo de un marco legal para proteger la economa de mercado, hasta la
preocupacin por estabilizar la economa e influir de manera importante en el nivel y
asignacin de los recursos, la distribucin de la renta y el nivel de actividad
econmica, mediante el uso de la poltica pblica (poltica econmica, poltica
regulatoria, poltica social entre otras.).
Si bien la actividad presupuestaria constituye tan solo una parte de la poltica
econmica, a lo largo de toda la materia se har referencia particularmente a las
medidas de ingresos y gastos del presupuesto pblico, que constituyen la base de
estudio de la disciplina Finanzas Pblicas. Ello, sin perder de vista la importante
asociacin que existe entre las actividades del sector pblico y las del sector privado,
en una economa de mercado.
Segn lo mencionado entonces, las Finanzas Pblicas estudian el proceso de
ingreso- gasto llevado a cabo por el Estado para cumplir con determinados fines y
objetivos que le han sido asignados. Trata de las intervenciones pblicas que se llevan
a cabo con ingresos y gastos, de los presupuestos donde se recogen tales gastos e
ingresos, de los posibles dficit/ supervit presupuestarios y de la forma de
financiarlos/ asignarlos. Tambin considera cul es el papel del Sector Pblico en la
economa, analizando los efectos econmicos y distributivos de la actuacin pblica en
el sector privado (Ver Iturrioz, pg 17).

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1.1 El rol del Sector Pblico en una economa de mercado.
Hasta principios del siglo XX, se sealaba frecuentemente que el Sector
Pblico deba cuidar fundamentalmente de la seguridad y defensa de los ciudadanos y
de sus derechos de propiedad. Asimismo, deba garantizar las condiciones para que
las actividades puramente econmicas se desarrollaran sin obstculos. En resumen,
se crea que la funcin del Estado consista en el establecimiento de un marco jurdico
institucional, en tanto que los individuos y los grupos privados seran los verdaderos
responsables de la actividad econmica del sistema.
Sin embargo, a lo largo del siglo XX las funciones pblicas se han ampliado y
diversificado, y el Estado ha dejado de ser un mero guardin del buen desarrollo de la
actividad econmica, para convertirse en un verdadero agente econmico. En
ocasiones, el sector pblico acta como empresario ofreciendo ciertos bienes, que las
empresas privadas no pueden ofrecer. Asimismo coordina y regula el mercado a la vez
que establece una poltica econmica orientada a alcanzar ciertos objetivos generales
(a los cuales se har referencia en esta unidad).
Debe sealarse adems que por sector pblico se entiende bastante ms que
el Estado- Nacin de las modernas organizaciones polticas. Se trata de un conjunto
de organismos y unidades econmico-administrativas que dependen del Estado, y que
se subdividen en al menos tres distintos niveles de gobierno: las administraciones
locales, las regionales y las nacionales. A partir de ahora, y para abreviar, a los sujetos
pblicos se los denominar Estado o Sector Pblico.

Sector Pblico es el conjunto de organismos y unidades

econmicas que dependen del Estado. El resto de unidades
econmicas componen el sector privado.

En el caso de Argentina, el Sector Pblico est constituido por tres niveles de

gobierno: el nacional, el provincial (existen 23 provincias ms una ciudad autnoma) y
el municipal municipios (existen ms de 2.100 municipios y comunas a lo largo de todo
el territorio nacional).

Esquema 1: El Sector Pblico en Argentina

Sector Pblico Nacional (SPN)

Sector Pblico
Argentino (SPA) Sector Pblico Provincial (SPP)

Sector Pblico Municipal (SPM)

En la actualidad, en la mayora de los pases del mundo, el sistema econmico

tiene caractersticas mixtas, es decir, en l interactan tanto el sector privado como el
sector pblico. Sin embargo, la participacin del sector pblico puede variar en grado y

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forma de acuerdo al sistema de que se trate. A continuacin se muestra un ejemplo de
cmo fue evolucionando la participacin del sector pblico en Argentina, hasta finales
de los noventa (segn la opinin de distintas instituciones y autores).

La participacin del sector pblico en la economa

Los datos disponibles revelan, como en casi todos los pases de Occidente, una
participacin creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. En la Argentina, pas
de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fines del siglo
XX (Figura 21). La participacin fue ms o menos constante desde comienzos del siglo
hasta los aos 30 (alrededor del 10-15% del PBI), creciendo luego significativamente
hasta fines de los 40 (entre 25% y 35% del PBI). Los veinte aos siguientes son de
reacomodamiento del tamao del sector con participacin decreciente pasa de alrededor
del 30% del PBI en 1950 al 22% en 1972. En 1973- 1974 comienza otro perodo de
crecimiento que se prolonga hasta 1980 (30% del PBI). En los ltimos veinte aos el
tamao se ubica entre el 30% y el 34% del PBI.

Fuente: Disparidades regionales y federalismo fiscal

Universidad de la Plata. Alberto Porto (Director). 2004

1.2 Justificaciones a la intervencin del Estado en la Economa.

Las consideraciones acerca de la necesidad de la intervencin del sector
pblico en la economa implican una serie de premisas que provienen tanto del
anlisis normativo como positivo (Ver pginas 4 y 5 del libro de Musgrave). Mas all de

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estas consideraciones tericas, los hechos demuestran que el sistema de mercado
requiere para su adecuado funcionamiento de la intervencin del sector pblico, el cual
complementa al mercado a travs de acciones tendientes a guiar y corregir la accin
privada.
Sin considerar la participacin del sector pblico y bajo los supuestos del
modelo de competencia perfecta, la teora econmica seala que mediante la libre
interaccin de las decisiones individuales se produce una asignacin eficiente de los
bienes. Vale decir que los individuos obtienen lo deseado maximizando su utilidad y
las empresas maximizan sus beneficios produciendo de la forma ms barata. Sin
embargo, la realidad econmica rara vez se corresponde con los supuestos del
modelo de competencia perfecta. La violacin a estos supuestos es lo que constituye
el principal argumento que la teora econmica utiliza para justificar la intervencin del
Estado, es decir, la existencia de fallas de mercado, situacin que implica que bajo
determinadas circunstancias, el mercado no conduce a la eficiencia econmica (Ver
pginas 5 y 6 del libro de Musgrave).

Esquema 2: La intervencin del Estado en la economa.

Por qu debe intervenir el Estado en la economa?

La libre interaccin de las Conduce a equilibrio en la economa

decisiones individuales y a situaciones ptimas

La mano invisible de las fuerzas

del mercado
SIN EMBARGO

- Existen situaciones en las

que el mercado, por si solo, no
conduce a situaciones ptimas
- Existen juicios de valor acerca
de que es equitativo y justo
Fallas del mercado
Aparece el ESTADO como
encargado de corregir
estos problemas

Las fallas de mercado tradicionales son situaciones en la que los recursos se

asignan errneamente o en forma ineficiente. El resultado es una prdida social, si se
deja que el mercado acte por su cuenta. O dicho de otro modo, el equilibrio del
mercado no es el que maximiza el bienestar social, por lo que se requiere la
intervencin del sector pblico para tratar de corregirlas. Algunas de las fallas de
mercado comnmente reconocidas son (ver pgina 6 de Musgrave):

- La existencia de bienes pblicos (cuyas caractersticas se explicarn ms

adelante), que puede requerir, adems de la provisin gubernamental, de

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 un marco legal adecuado para delimitar la propiedad privada y facilitar los
intercambios de bienes.
- La produccin o el consumo de algunos bienes producen externalidades.
El ejemplo mas usual es la contaminacin. Una fbrica que utiliza como
tecnologa un proceso de coccin usualmente genera gases, estos gases
son lanzados al aire y generan contaminacin. Esta contaminacin es una
externalidad, los habitantes del lugar no participan de esa produccin y sin
embargo se ven afectados con un aire sucio. La fabrica no paga por la
produccin de este residuo de su produccin, por lo que el precio del bien
que produce no tiene incluido los costos de contaminacin, ni los costos de
instalacin de filtros. El precio de mercado del bien que produce solo
representa los costos privados, pero no incluye los costos sociales.
- La existencia de costos decrecientes en la produccin, que conduce a
Monopolios Naturales, puede requerir de la regulacin gubernamental
para asegurar la competencia en el mercado.
- La informacin con la que cuentan los individuos puede conducir a
asimetras de informacin y con ello a decisiones ineficientes de
produccin y consumo.

Asimismo, el Estado tiene dos funciones importantes que no pueden ser llevadas a
cabo por el mercado:

- Distribucin de la renta y la riqueza

- Funcin de estabilidad econmica

Los puntos anteriores constituyen algunos de los principales ejemplos, en los

que coincide la literatura, que justifican la intervencin del sector pblico en la
economa. Sin embargo, esto no implica necesariamente que esas medidas
correctoras sean siempre las adecuadas o alcancen los resultados deseados. El sector
pblico tambin puede tener fallas, las que si bien no son tratadas en esta unidad, es
importante tener en cuenta a la hora de efectuar un anlisis integral de la actuacin
pblica.

Cuadro 1: Resumen de las justificaciones a la intervencin del Estado.

A continuacin, se resumen algunas de las principales razones que justifican la
intervencin del Estado:
1. Obstculos a la libre entrada a los mercados y a la informacin que poseen
consumidores y productores.
2. Cuando la competencia no es eficiente.
3. Necesidad de una estructura legal que rija el intercambio.
4. Existencia de fallas de mercado.
5. Distribucin de la renta y la riqueza.
6. La solucin descentralizada puede no coincidir con las preferencias sociales.
7. El sistema de mercado implica, en general, una mayor volatilidad de las variables

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 macro.

1.3 Principales funciones del Estado: asignacin, distribucin y

estabilizacin.
Como se sealara previamente, esta materia se centra principalmente en la
actividad presupuestaria del Estado. La poltica presupuestaria, en su concepcin
moderna, ha dejado de ser un mero instrumento financiero, para ser un vehculo que
conduce a la materializacin de determinados objetivos polticos, el cumplimiento de
los cuales implica la realizacin de las principales funciones que tiene el Estado:
1. Funcin de asignacin: implica la provisin eficiente de determinados bienes,
conocidos como bienes sociales o pblicos (distintos de los bienes privados),
los que no pueden ser provistos por el sistema de mercado, ya sea por la
existencia de fallas o porque al hacerlo lo hace de manera ineficaz. Adems de
proveer directamente estos bienes, el sector pblico puede tambin afectar el
proceso mediante el cual los recursos se asignan a la provisin de bienes
privados.
2. Funcin de distribucin: implica influir sobre la distribucin de la riqueza y del
ingreso para adecuarla a lo que la sociedad considera justo o equitativo.
3. Funcin de estabilizacin: implica que, a travs de las medidas de ingresos y
gastos, el sector pblico puede mantener niveles elevados de empleo,
mantener la estabilidad en el nivel de precios y asegurar una tasa de
crecimiento adecuada de la economa.
Respecto a la funcin de asignacin, se har referencia a la misma en la
siguiente seccin. Sin embargo, es importante hacer hincapi tambin en las otras dos
funciones principales del Sector pblico:

Funcin de distribucin
Al igual que en el caso del mercado, en el proceso de provisin eficiente de
bienes sociales, el sector pblico se enfrenta al problema de utilizar eficientemente
esos recursos dada una determinada distribucin de la renta y de las preferencias de
los consumidores.
La discusin se plantea a partir de la pregunta es la distribucin de la renta y
la riqueza actuales la adecuada para maximizar el bienestar de la sociedad? Y a partir
de esta pregunta pueden surgir muchas otras: la distribucin actual promueve la
desigualdad o no de los individuos? Es adecuada una medida que promueve la
mejora del bienestar de un grupo, en detrimento de otro? En una situacin Pareto
ptima, una medida econmica es eficiente si mejora la situacin de al menos un
individuo, sin empeorar la de otros. Algo que es difcil de conseguir si se aplica una
medida redistributiva, que por definicin mejora la situacin de unos en detrimento de
otros.
En ausencia de polticas pblicas, la distribucin de la renta y la riqueza en un
momento determinado, dependen de las dotaciones de factores, esto es la capacidad
de los individuos para generar riqueza, a lo que se suma la riqueza heredada o
acumulada. A su vez, la retribucin por las dotaciones de factores depende del precio
que el mercado fija para cada una de las categoras de factores. Sin embargo, la

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distribucin de la renta resultante de esta dotacin originaria de factores puede no ser
aceptable, o ser considerada injusta. Es posible que se requiera algn ajuste particular
por parte del sector pblico, que tendr que incorporar en su funcin de distribucin,
los costes de eficiencia que una poltica de este tipo suele traer aparejada.

Como puede verse, las cuestiones distributivas entraan una suerte de juicios
de valor y consideraciones filosficas, que es preciso evaluar a la hora de disear e
implementar polticas pblicas. El problema principal est en determinar cul es la
distribucin correcta, o en trminos de la teora de la justicia distributiva, cul es la
distribucin justa para la sociedad.

Cuadro 2: Determinantes de la distribucin

DETERMINANTES DE LA DISTRIBUCION
En ausencia del estado, la distribucin de la renta entre las personas depende de
sus dotaciones de factores y de los precios que se consiguen en el mercado.
El uso eficiente de los factores puede implicar una distribucin de la renta no
deseada: necesidad de redistribuir.
Prdida de eficiencia: la aplicacin de polticas redistributivas puede acarrear
costos de eficiencia.
CMO DISTRIBUIR?
Criterio Econmico: una reasignacin es eficiente si mejora la situacin de
por lo menos un individuo sin empeorar la del resto. REGLA: alguien gana y
ninguno pierde. Optimo Paretiano.
Criterios no econmicos: implican juicios de valor o reglas de justicia.

Para enfrentar este problema se plantean dos cuestiones bsicas:

- La dificultad o imposibilidad de comparar los niveles de utilidad que los
distintos individuos derivan de su renta.
- El tamao del pastel a distribuir se vincula directamente con la forma en
que se distribuye ste.
Pese a estas dificultades mencionadas, cuando la sociedad no est de
acuerdo, por razones ticas y polticas, con la distribucin de la renta que resulta del
funcionamiento del mercado, puede tomar medidas para tratar de alterarla. El sector
pblico continuamente efecta medidas concretas con importante contenido
redistributivo, valindose de distintos instrumentos fiscales (los que se estudiarn ms
adelante):
1. Impuesto progresivo a la renta a los sectores de mayores ingresos
combinado con una subvencin a las familias de menores ingresos.

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 2. Impuestos progresivos para financiar servicios pblicos (por ejemplo,
viviendas sociales).
3. Combinacin de impuestos sobre bienes suntuarios (o bienes adquiridos por
los niveles de mayor renta), con subvenciones a bienes que son
mayoritariamente consumidos por los niveles de bajos ingresos.
Los gastos pblicos y en particular las transferencias son los otros
instrumentos que utiliza el sector pblico para hacer frente a esta funcin. El gasto
pblico puede utilizarse para redistribuir la renta, por ejemplo, haciendo inversiones
pblicas en regiones de menor nivel de renta. Alternativamente, pueden usarse los
pagos de transferencias canalizando recursos hacia sectores especialmente
necesitados, como los jvenes desempleados o la tercera edad.
Cabe sealar que estas medidas no estn exentas de los problemas de exceso
de gravamen (en el caso de los impuestos) o costes de eficiencia (a los que se har
referencia ms adelante). No obstante, la magnitud de estos problemas depende del
tipo de instrumento utilizado y de los criterios distributivos que se tuvieron en cuenta a
la hora de disear cada poltica. Es posible disminuir estos efectos y equilibrar los
objetivos de eficiencia y equidad, una tarea permanente de quienes disean las
polticas pblicas.
Se recomienda ampliar este tema con el inciso C del Captulo 1 del libro de Musgrave.

Funcin de estabilizacin
La realidad ha demostrado que los objetivos de estabilidad de precios, altos
niveles de empleo, crecimiento econmico adecuado y solidez de las cuentas corriente
y fiscales, no dependen solamente de las fuerzas econmicas y de los mercados, sino
que es preciso la intervencin del sector pblico tambin en esta rea, para orientar el
comportamiento de las variables valindose de distintos instrumentos de poltica
econmica.
Las polticas estabilizadoras tienen como principal objetivo suavizar los ciclos
econmicos, que consisten en fluctuaciones de la produccin total, acompaados de
fluctuaciones en el nivel de la tasa de inflacin. Para combatir las fluctuaciones
cclicas, las autoridades econmicas suelen controlar los impuestos, el gasto pblico y
la cantidad de dinero.

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 Esquema 3: las fases del ciclo econmico.

PIB

Auge

Recesin

Recuperacin

Depresin

Tiempo

As, los principales instrumentos de la poltica de estabilizacin combinan

medidas monetarias y fiscales cuya interaccin es de vital importancia:

Instrumentos monetarios: implica el uso de instrumentos como requisitos de

reserva, tipos de descuentos, tasa de inters, entre otros, para controlar la
oferta monetaria y que la misma se ajuste a las necesidades de la economa.
Puede tratarse tanto de poltica monetaria expansiva, como restrictiva.
Instrumentos fiscales: puede tratarse de medidas sobre el gasto pblico,
medidas de deuda pblica o instrumentos de la poltica tributaria. La poltica
fiscal en este caso puede ser tanto expansiva, como restrictiva dependiendo
de los objetivos deseados. Por ejemplo, un aumento del gasto pblico que
aumente la demanda agregada puede combinarse con medidas monetarias
para fomentar la inversin a travs de la tasa de inters.
1.4 Funciones del estado: provisin de bienes pblicos, bienes
mixtos, bienes preferentes, externalidades.
Como se mencionara en la seccin anterior, bajo la funcin de asignacin el
Estado suple al mercado en la asignacin de los bienes sociales o pblicos, o lo
complementa interviniendo de determinadas maneras para que el sector privado
pueda proveerlos.
En este caso la falla del mercado radica en las caractersticas propias de los
bienes sociales o pblicos, por las que no es posible producirlos y proveerlos por el
sistema de mercado o ste lo hace de manera ineficiente.
Si bien en la teora de bienes sociales o pblicos se menciona a los bienes
pblicos como una categora, lo cierto es que dentro de la misma se pueden encontrar
una variedad de bienes pblicos que se diferencian por la naturaleza de la falla de

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mercado y consecuentemente por la respuesta apropiada de poltica pblica que les
corresponde. Entonces una pregunta bsica que surge cuando se considera cualquier
falla de mercado es Porqu el sistema de mercado no puede proveer de manera
eficiente este tipo de bienes en particular? La manera ms simple para responder esta
pregunta es mediante el contraste de las caractersticas de los bienes pblicos con los
privados.
Los bienes privados se definen por dos caractersticas principales: la
rivalidad en el consumo y la posibilidad de excluir a otros consumidores. La rivalidad
en el consumo implica que el bien que es consumido por un individuo no puede ser
consumido por otro lo que implica a su vez, derechos de propiedad bien definidos-.
Un bien privado puro se caracteriza por una completa rivalidad en el consumo. La
segunda de las caractersticas, la exclusin, significa que el individuo tiene el control
sobre del uso del bien y puede decidir excluir a otros de su uso. Por ejemplo, un
zapato es un bien privado puro, puesto que por el hecho que cuando uno los usa,
nadie ms puede hacerlo (rivalidad en el consumo) y por otro lado el propietario de los
zapatos puede determinar a quin se los presta o no (posibilidad de exclusin).
Por otro lado, los bienes pblicos se caracterizan porque -en distintos grados-
los beneficios derivados de su consumo no se limitan a quin lo adquiere (no
rivalidad), sino que pueden disfrutarlos otros consumidores. Adems, una vez que el
bien es producido no es posible la exclusin (no exclusin), o por lo menos no es
aplicable a un costo razonable de algunos de los consumidores. Por ejemplo, un nivel
dado de defensa nacional es no rival en el consumo debido a que todos los
ciudadanos se benefician de ella, sin que se vean reducidos los beneficios para otros
ciudadanos, un nuevo ciudadano disfruta de sus beneficios sin que se reduzcan los
beneficios para aquellos que ya estn siendo defendidos, en este caso la exclusin es
imposible y adems ineficiente. La no rivalidad y ausencia de exclusin caracterizan
el bien pblico puro, para los cuales la solucin del mercado no es eficiente. El bien
no se produce o se lo hace en cantidades insuficientes. Este resultado se debe a que
los consumidores no tienen incentivos para revelar sus preferencias.
En este punto es preciso hacer una aclaracin, adems de las categoras de
bienes puros, existe un conjunto de bienes cuyas caractersticas combinan los
distintos aspectos de las categoras puras. La manera ms clara de explicar esto es
mediante un ejemplo. Se puede mencionar el caso de una calle no congestionada: el
hecho de que la utilice un automovilista no imposibilita que la usen otros
automovilistas, sin embargo, en situaciones podra ser deseable la exclusin, y la
misma sera factible tcnicamente, por ejemplo a travs de cobrar un peaje. Este es el
caso en que el consumo del bien es no rival, pero es posible la exclusin.
Otra situacin se presenta en aquellos bienes cuyo consumo es rival pero la
exclusin, aun siendo deseable no es factible, y este es el caso por ejemplo de la
calle mencionada anteriormente, pero en una situacin de congestionamiento, donde
el uso de la misma por un nuevo automovilista reduce el beneficio de los otros
usuarios que ya estn circulando por la misma, con lo cual significa que el consumo es
rival, pero an siendo deseable la exclusin, la misma sera muy costosa.
Los casos mencionados resumen los distintos fallos de mercado que pueden
afectar la provisin de bienes pblicos, fallas que justifican la intervencin del Estado.
En el cuadro siguiente se muestra la clasificacin ms usual de bienes:

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 Cuadro 3: Taxonoma de los bienes
Exclusin
Posible No es posible
2. Bien Privado provisto por
Rival 1. Bien privado el Estado (ej.recol.de
residuos).
Consumo
3. Bien pblico provisto por 4. Bien pblico puro (ej:
No rival
privados (ej.peaje en rutas) defensa nacional).

El caso 1 del representa el caso de bien privado puro, donde es tanto factible
como eficiente la provisin por parte del mercado. En los casos 2, 3 y 4 se presentan
los distintos fallos de mercado mencionados. Sin embargo, se considera usualmente
como bienes pblicos a los casos representados en los casos 3 y 4, caracterizados
porque el consumo es no rival.
Este tema puede ser ampliado en el inciso A del captulo 4 de Musgrave.
Dos conceptos que son necesarios distinguir aqu son los de provisin y
produccin de un bien. La provisin se refiere a quin es el agente que financia el bien
o servicio prestado y la produccin tiene que ver con quin efectiviza la produccin de
dicho bien. Por ejemplo, en el caso de un bien pblico, es el Estado el encargado de
proveerlo, financindolo mediante el presupuesto, mientras que la produccin puede
ser realizada por una empresa privada o por el mismo Estado.

La provisin de los bienes pblicos

Las caractersticas que diferencian a los distintos bienes presentados,
determinan el comportamiento de los consumidores y ello, a su vez, la manera en que
ambos tipos de bienes (pblicos o privados) se proveen. En el caso de los bienes
privados, el mercado funciona a travs de un sistema de seales, donde los
consumidores mediante la demanda muestran sus preferencias y las empresas al
maximizar sus beneficios producen lo que los consumidores quieren a un coste
mnimo que se refleja en los precios, los que a su vez determinan los niveles de
produccin eficientes (en una situacin de competencia perfecta). En este caso se
suponen derechos de propiedad bien definidos, por lo cual puede darse el intercambio
de los bienes o servicios (Ver Musgrave, pginas 7 y 8).
Por su parte, cuando el gobierno establece una medida para reducir la
contaminacin del agua (un bien pblico), no es posible o resulta ineficaz excluir a un
consumidor de los beneficios que resultan de esta poltica, dado que se trata de un
bien no rival, es decir una medida como esa beneficiara a toda la poblacin afectada
por la contaminacin del agua y el hecho que un ciudadano disfrute de esta medida no
reduce el beneficio para los otros. En este caso, an si fuera posible, la exclusin no
sera deseable. Es aqu cuando se produce lo que se denomin falla de mercado.
Una distincin crucial que se deriva de las caractersticas de ambos bienes, es
que en el caso de los bienes no rivales, la valuacin de los consumidores individuales
no puede establecer directamente cunto del bien debe ser producido. Una vez que el

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nivel de produccin ha sido elegido, cualquier persona puede consumirlo, por lo tanto
no son reveladas las preferencias o la valoracin que cada uno de los consumidores
hace de ese bien, a travs de sus compras como en el caso del mercado para los
bienes rivales. Los consumidores no estn dispuestos a pagar un precio
voluntariamente puesto que de todas maneras se van a ver beneficiados por el bien
pblico, por lo que resulta difcil establecer una seal para el mercado que vincule a
los consumidores con los productores, como lo son los precios en el mecanismo de
mercado. Al no existir esta vinculacin, es que se requiere la intervencin pblica para
su provisin.
Si bien el problema aparente para que las empresas del mercado puedan
proveer los bienes pblicos es la falta de voluntad de los consumidores para revelar
sus preferencias y cunto estaran dispuestos a pagar por esos bienes, el problema
podra resolverse mediante un cobro compulsivo de impuestos a todos los
beneficiados. Sin embargo, este no es el problema principal que enfrenta el sector
pblico para proveerlos, sino ms bien la dificultad reside en determinar la cantidad y
la clase de bienes pblicos a proveer y cunto debe cobrarse por ellos, ya que no
todos los consumidores valoran de la misma manera los bienes (en el mecanismo de
mercado la valoracin se muestra a travs de los precios que estn dispuestos a
pagar), o lo que es lo mismo, los beneficios que recibe por ellos.
El consumo de los bienes pblicos lleva a comportamientos oportunistas o de
usuarios gratuitos (free-rider) por parte de los consumidores, dado que el bien est
disponible para todos los consumidores, el aporte monetario que puede hacer un
individuo es mnimo en comparacin con el total de consumidores y por lo tanto, que
uno no pague no afectar la provisin del bien. Por ello, los consumidores no tienen
motivacin para pagar y revelar la valoracin por el bien pblico.
Por lo que puede deducirse, la naturaleza no rival de los bienes pblicos, lleva
a dos consideraciones respecto a la provisin de estos bienes:
1. Cmo hacerlo de manera eficiente.
2. Cmo determinar la cantidad adecuada del bien pblico, o dicho de otra forma,
cul ser el procedimiento adecuado para determinar su provisin.
La primera de estas consideraciones fue respondida por el profesor
Samuelson, quien simul una situacin hipottica de mercado para los bienes pblicos
o sociales, para tratar de determinar, en forma anloga al caso de los bienes privados,
cmo se resolvera la situacin de la provisin del bien en condiciones de mercado.
En el caso del bien privado, las reglas de mercado obligan a que el beneficio
marginal del consumo (BMg, dado por la curva de Demanda) se iguale al costo
marginal (CMg) de producir el bien. Cuando se trata de ms de un consumidor que
demanda el bien, el nivel de produccin eficiente se obtiene cuando la suma horizontal
de las demandas individuales (DA) intersecta a la curva de oferta de mercado (S),
llegando a una produccin de equilibrio. En ese punto, cada consumidor est
dispuesto a demandar una cantidad dada al precio de equilibrio.

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 Esquema 4: Demanda de bienes privados

(Ampliar con Musgrave, pag.56)

Por su parte, en el caso de un bien pblico se adopta la suposicin que los

consumidores revelan su valoracin marginal por el bien pblico, a efectos de efectuar
una anlisis anlogo al anterior. Sin embargo, la distincin en este caso se presenta
porque la suma de las demandas individuales es vertical, puesto que todos los
consumidores se enfrentan a una misma cantidad del bien que est disponible para
todos, por lo que el equilibrio en este mercado se halla en la interseccin de la
demanda agregada (DA) con la oferta de mercado (S). La suma vertical de las
demandas refleja los distintos precios que los consumidores estn dispuestos a pagar
por una cantidad dada del bien. El punto de equilibrio refleja la igualdad entre la suma
de los beneficios marginales (BMg) y el costo marginal (CMg) del bien social.

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 Esquema 5: Demanda de bienes sociales

(Ampliar con Musgrave, pag.56)

Como puede observarse, la diferencia entre ambos tipos de bienes estriba en

que, el en caso de los bienes privados, la eficiencia implica igualar los beneficios
marginales obtenidos por cada individuo, con el costo marginal, mientras que en el
caso del bien pblico, es la suma de los beneficios marginales lo que debe igualarse
al costo marginal. (Para profundizar sobre este tema se recomienda revisar el inciso B
del Captulo 4 de Musgrave).
La situacin descrita ms arriba, sin embargo, se trata de una situacin
hipottica en la que se supone que los consumidores revelan sus preferencias o sus
demandas, algo que en la realidad, al ser los bienes no rivales en el consumo, no es
posible, como ya se explicara anteriormente, los consumidores prefieren en estos
casos actuar como usuarios gratuitos.
Ante esta situacin, el sector pblico recurre:
- Al proceso poltico para determinar los bienes sociales que prefiere la
ciudadana.
- Al presupuesto pblico para financiar los bienes (mediante las decisiones
relativas a impuestos y gastos).
Mediante el juego poltico y en particular, mediante el proceso de la eleccin
pblica, las preferencias individuales se convierten en decisiones colectivas. En una
sociedad democrtica, los valores individuales y los gustos son determinantes en este
proceso de agregacin. El proceso de votacin sirve como mecanismo eficiente para

Materia: FINANZAS PBLICAS - 14 -

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la revelacin de preferencias, en el que se deben vincular las preferencias de gastos
con las decisiones de impuestos. Los votantes eligen entre propuestas
presupuestarias, cada una de las cuales se asocia a un precio impositivo.
Esquema 6: el problema de la provisin de bienes pblicos

Cunto proveer?: los consumidores no tienen incentivos para revelar sus preferencias por
los bienes pblicos y en consecuencia no es factible establecer las curvas de demanda.

Cmo financiarlos?: no hay incentivos a revelar cunto se valora el bien. Problema del
usuario gratuito (o free rider)

Solucin: mediante un proceso poltico para obtener la revelacin de preferencias y para

proporcionar los recursos fiscales para financiar los bienes pblicos.

Esto se hace mediante la votacin sobre las decisiones relativas a impuestos y gastos.

Financiamiento: va sistema presupuestario.

Presencia de Externalidades

Como se sealara previamente respecto a las categoras puras de los bienes

privados y pblicos, en la realidad lo ms usual es que se trate de bienes con
caractersticas mixtas, para los cuales la solucin respecto de la modalidad de
provisin adecuada puede variar.
Este es el caso en el que las actividades privadas de consumo o produccin
tienen efectos directamente sobre otros consumidores o productores que no participan
del consumo o la produccin del bien, y esos efectos no se ven reflejados
completamente en el precio del bien. Se trata de situaciones en las que se producen
externalidades: son bienes RIVALES en donde es posible la EXCLUSION, sin
embargo, los beneficios o costos del consumo o de la produccin del bien son
compartidos por el resto de la poblacin y no slo por quien consume o produce el
bien.
Las externalidades pueden ser negativas o positivas, de acuerdo a si se
generan costos o beneficios, respectivamente, sobre el resto de la sociedad.
- Externalidades negativas: el hecho que la actividad productiva genere costos que
no se internalizan hace que dicha actividad tienda a sobreexpansionarse. Este
concepto se puede clarificar mejor con el ejemplo de una empresa situada a la
orilla de un ro y que vierte sus residuos en el mismo. Dicha empresa est
generando contaminacin y perjudicando, por ejemplo, de manera directa a los
productores agrcolas que estn aguas abajo y que deben regar con las aguas
contaminadas. Estos efectos secundarios que genera esta empresa representan
costos para la sociedad, que deberan reflejarse en los precios de mercado, pero
que no lo hacen. A no ser que se cobre a la empresa por la contaminacin, el
precio de mercado de la produccin de ese bien subestimar el verdadero costo de
produccin que implica para la sociedad.

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 La presencia de externalidades negativas puede justificar una serie de actividades
del sector pblico tendientes a que las empresas internalicen los costos de los
efectos externos que generan, en este caso, podra ser mediante un impuesto.
Esquema 7: Externalidad negativa

Oferta (Cmg Social)

Precio
Oferta (Cmg Privado)

E1
Ps Impuesto

Pp E0

Demanda

Qs Qp Cantidad

- Externalidades positivas: sucede cuando las actividades productivas generan

beneficios. Un ejemplo es la educacin, porque no solo beneficia directamente a
los estudiantes, sino tambin a toda la comunidad, ya que con personas educadas
mejora la convivencia, disminuye la delincuencia y la sociedad tiene mayor
capacidad productiva. A diferencia del caso anterior, cuando existen efectos
externos positivos, la cantidad que produce el mercado es inferior a la socialmente
ptima, con lo cual es necesario algn mecanismo del Estado que permita
aumentar las cantidades producidas de este bien o servicio. En este caso, la
intervencin estatal no implicar una provisin directa, sino que puede tomar la
forma de una (ej.subsidios a la educacin).
Esquema 8: Externalidad positiva

Precio
Oferta

E1
Ps
E0
Pp Subsidio

Demanda (BMg Social)

Demanda (BMg Privado)

Qp Qs Cantidad

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 (Para ampliar este tema, remitirse al inciso C del capitulo 4 de Musgrave)
Otro caso de bienes mixtos puede darse cuando el consumo del bien se
convierte en rival debido a la congestin, aunque sean consumidos en cantidades
iguales por todos. Este es el caso, por ejemplo, cuando hay muchos usuarios en un
servicio con lo cual se reduce la calidad del servicio recibido y, en este caso, el
agregar un usuario ms tiene un costo. En estos casos la solucin puede darse
aplicando una tasa.

Bienes preferentes
Finalmente, es importante mencionar otro grupo de bienes que tienen
caractersticas mixtas, se trata de los bienes preferentes. Si bien puede decirse que
los beneficios del consumo de los bienes son disfrutados en forma individual y
valorados de esta manera, ms all del hecho que todos consuman el mismo bien, en
el caso de los bienes preferentes, tambin es cierto que existen necesidades que se
generan dentro de un grupo, que ya sea por cuestiones culturales, geogrficas o
histricas o simplemente por simpata mutua, reflejan intereses comunes. Es decir,
estos intereses originan necesidades comunes que todos los miembros del grupo se
sienten obligados a compartir.

Los bienes preferentes son por lo tanto, bienes RIVALES y en donde es posible
la EXCLUSION, sin embargo por cuestiones ticas, polticas o de justicia la
sociedad tiene incentivos para que todos los consuman y por ende son provistos por el
Estado (Ej:, hospitales pblicos). Para ampliar este tema puede verse el inciso E del
captulo 4 de Musgrave.

1.5 La actividad empresaria y gubernamental del Estado.

La actividad empresaria del Estado

Hasta ahora, se ha efectuado una revisin de la funcin que le cabe al Estado

en la asignacin de los llamados bienes pblicos o sociales. Sin embargo, existe
otro tipo de actividad del Estado que se asemeja a la actividad privada en el mercado,
es decir a la produccin de bienes y servicios que en este caso tienen caractersticas
mixtas, y donde el Estado interviene ya sea como proveedor nico del bien o servicio
o compitiendo en el mercado con empresas del sector privado. Esta funcin se lleva a
cabo cuando se cumplen distintas condiciones:
- Se trata de bienes con caractersticas privadas pero que deben ser provistos a
todos los ciudadanos. En el caso de estos bienes puede aplicarse la exclusin y
aunque el consumo sea no rival, es posible individualizar la demanda por el bien.

Materia: FINANZAS PBLICAS - 17 -

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 Este es el caso por ejemplo, de los servicios prestados por el Estado como la
provisin de agua o electricidad.
- Como la venta implica una restriccin al consumo, existe el componente de inters
pblico por el consumo de estos bienes, que lleva a la necesidad que los mismos
sean provistos por el Estado. Un ejemplo de ello puede ser la educacin, un
servicio al que ya se hiciera referencia. Tambin puede tratarse de actividades
para las cuales no existe un inters del sector privado por proveerlas.
- El Estado en este caso, en general, es el que cuenta con una estructura ms
adecuada para proveer estos bienes a gran escala, aprovechando los recursos
disponibles y permitiendo que el precio ajuste la produccin a la demanda. El
hecho que se requiera grandes inversiones en capital o la baja rentabilidad, son
tambin motivo para la produccin pblica. Si bien es cierto que la produccin
estatal no siempre es la ms eficiente, tambin es cierto que existen numerosos
casos en que s lo es, y que depende en gran parte de los precios fijados para la
venta de los bienes y la relacin de estos con los costos de produccin. Muchas
veces estos precios estn subsidiados y no reflejan el verdadero costo por que se
dificulta la produccin eficiente.

En Argentina, durante la dcada de los noventa, la fijacin de precios o tarifas por

debajo de los costos y la deficiente calidad de los servicios pblicos fueron algunos de
los argumentos esgrimidos para transferir al sector privado buena parte de las
empresas que estaban en manos del Estado argentino, reservando para ste las reas
tradicionales como defensa, educacin y salud pblica. Sin embargo, en la actualidad
ha resurgido el inters por recuperar algunas de esas empresas y retomar el control
del Estado sobre las mismas, como ha sido el caso de Aerolneas Argentinas.

- Las caractersticas institucionales del Estado que se trate, determinan el tipo de

actividad empresaria. Esto hace referencia, por ejemplo, al tipo de gobierno y
organizacin estatal, al reconocimiento y proteccin de los derechos de propiedad,
y a las reglas de juego en general establecidas con las que el Estado interacta
con la sociedad.
Los temas tratados en esta seccin pueden ser ampliados en el captulo 1, punto B de
Iturrioz.
La actividad gubernamental del Estado

Como ya se anticipara, existe una porcin de la actividad del Estado que se

encuentra al margen de las reglas del mercado y es financiada mediante recursos
pblicos a travs del gasto pblico. Se trata de la provisin de los llamados bienes
pblicos o sociales (que ya fueran explicados), as como tambin de las actividades
que implican el cumplimiento de las otras funciones del sector pblico, es decir la de
distribucin y la de estabilizacin.
En este tipo de actividades el Estado ya no se rige por las reglas del mercado y
el sistema de precios, sino que las decisiones de produccin y la asignacin de los
recursos, provienen de decisiones del sector pblico tomadas mediante procesos de
eleccin pblica y que son de naturaleza poltica.

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 Respecto a este papel del Estado es preciso hacer referencia a distintas
cuestiones que tienen que ver con la interaccin de ste con los dems actores
sociales.
En primer lugar se habla del tamao del sector pblico para medir la
participacin del gobierno en el producto nacional, una medida para la cual existen
distintos indicadores, ms sin embargo, ninguno alcanza la precisin que se deseara.
Precisamente, el hecho que la actividad gubernamental se encuentre al margen de las
reglas de mercado dificulta determinar las cantidades producidas y los respectivos
precios. Algunos de los indicadores utilizados ms comunes son:
- Relacin gasto pblico-ingreso nacional: medida que si bien es
relativamente sencilla no es del todo precisa, por considerarse por ejemplo,
como parte del gasto a los subsidios, que son transferencias de ingresos y
no aumentan el ingreso nacional.
- Relacin gasto corriente-ingreso nacional: medida que no carece de
dificultades, por ejemplo, no permite medir el consumo de bienes de capital
y de recursos naturales que hace el sector pblico.
Tambin existen indicadores por el lado de los recursos pblicos, que tampoco
son tan precisos porque si bien se trata de los recursos que financian la actividad
pblica, los indicadores basados en los recursos no tienen en cuenta los efectos por
ejemplo que puede tener la actividad recaudadora:
- Relacin recaudacin tributaria- ingreso nacional: esa medida se
acerca al monto de recursos monetarios que el sector pblico extrae del
sector privado.
Finalmente, otra medida que suele emplearse es la de:
- Nmero de personas empleadas en el gobierno en relacin al total de
la fuerza laboral del pas, o de su poblacin.
Cabe aclarar que estas medidas no tienen en cuenta la participacin del Estado
como empresario, algo que sin embargo no debe olvidarse si lo que desea es medir la
participacin total de sector pblico en la economa.
En segundo lugar, es preciso considerar el indudable aumento que ha tenido el
tamao del sector pblico en muchos pases, ya sea en trminos reales o medido en
trminos per cpita. Este incremento de la actividad gubernamental se ha debido a dos
razones principales:
- Las mayores funciones asumidas: pasando por las funciones primarias
de defensa, seguridad pblica entre otras, a actividades como la de
asegurar los servicios de salud, educacin o hasta producir combustibles.
- El incremento del costo de las actividades o funciones lo que conduce a
un aumento del gasto pblico. Esto puede deberse a su vez a:
- Factores demogrficos (crecimiento poblacional, aumento de la
esperanza de vida, aglomeracin urbana, entre otros).
- Factores tcnicos: se refiere a la modernizacin de la tecnologa como
recursos informticos y otros instrumentos necesarios para cumplir con
las distintas funciones.

Materia: FINANZAS PBLICAS - 19 -

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 - Factor cultural: implica que una sociedad ms culta no solo demanda
ms servicios sino tambin de mayor calidad.
- Factores polticos: que llevan por ejemplo, al nombramiento de nuevos
empleados pblicos cada vez que hay un cambio de gobierno, que
aumentan el tamao del gobierno e incrementan la inflexibilidad para
reducir los costos (por cuestiones tales como la estabilidad del empleo
pblico).

Una tercera cuestin a analizar cuando se trata de evaluar la actividad

gubernamental del Estado, es la que responde a la pregunta Cul es el tamao
ptimo del sector pblico? Sin embargo, sta no es una cuestin fcil de resolver.
En trminos generales, podra decirse que una asignacin eficiente de los
recursos escasos (tanto humanos como materiales) entre el sector privado y el sector
pblico, es aquella que maximiza el bienestar de la poblacin. Sin embargo para esto
es preciso conocer las preferencias de los ciudadanos por los servicios
gubernamentales, y segn se explicara en el punto 1.4 de esta unidad, ello no es
posible cuando se trata de los servicios y bienes provistos pblicamente. Es decir, lo
que en el caso del mercado se logra a travs de las seales de precios, en el caso del
sector pblico los precios no constituyen un indicador vlido para asignar los recursos
a la produccin pblica (distinto es cuando se habla de la actividad empresaria del
Estado, proceso que se rige primordialmente por las reglas de mercado).
Entonces, la respuesta a esta pregunta, ms que de naturaleza econmica, es
de naturaleza poltica. Como se seal previamente, el volumen y la produccin de los
bienes y servicios gubernamentales se determina por la eleccin colectiva y depende
de valoraciones tanto personales como generales. Es decir, factores culturales, ticos,
polticos, institucionales, histricos entre otros, influyen para determinar los bienes
deseables por cada sociedad. Estas preferencias son transmitidas principalmente a
travs del proceso de votacin que efecta la ciudadana.
En base a esto, los principales recursos con los que el sector pblico financia
estos bienes, provienen de su poder tributario, de la emisin de moneda o el uso
del crdito pblico instrumentos de la poltica pblica que a su vez se consideran de
naturaleza poltica.
En resumidas cuentas, se definen de esta manera dos sistemas de produccin
de bienes y servicios: la economa de mercado y la economa gubernamental.
Mientras que en el primero de los casos los precios sirven de seales para determinar
la asignacin de los recursos, en el segundo el sistema poltico cumple esa funcin.
Ambos sistemas de produccin se complementan para equilibrar el
funcionamiento del sistema econmico. Si bien el mercado resuelve cuestiones de
eficiencia no puede resolver cuestiones como las de equidad distributiva por ejemplo;
es aqu donde se requiere la intervencin de la produccin gubernamental para
complementar la actuacin privada, resolviendo ste y otros problemas derivados de
las fallas de mercado por las cuales este ltimo sistema deja de ser eficiente.
Estos temas pueden ser ampliados en los incisos B, C y D del captulo 1 del libro de
Iturrioz.

Materia: FINANZAS PBLICAS - 20 -

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1.6 El presupuesto pblico: concepto, naturaleza y principios
Segn se enunciara en las secciones anteriores, las decisiones del sector
pblico implican la realizacin de gastos e ingresos. Estas decisiones tienen su reflejo
institucional en el Presupuesto (etimolgicamente, pre: antes y supuesto: estimacin,
en virtud de su naturaleza ex-ante).
El Presupuesto es el instrumento fiscal para hacer frente a las funciones del
Sector Pblico, quien requiere de instrumentos de ordenacin y planificacin de sus
actividades para lograr dos objetivos bsicos:
1) Control de las actividades, con el fin de someter las polticas de gastos e
ingresos al Poder Legislativo que debe aprobar las leyes presupuestarias.
2) Efectividad y eficiencia, con la finalidad de racionalizar la gestin pblica,
permitiendo la consecucin de los objetivos de poltica pblica al mnimo costo.
Estos instrumentos tienen su ubicacin natural en el presupuesto, marco
jurdico y econmico al que deben ajustarse los gastos e ingresos del Sector Pblico.
Segn Albi (1994), el presupuesto ha sido definido de mltiples y diferentes
maneras, destacndose la definicin formulada por Neumark en los aos cincuenta: El
presupuesto es un resumen sistemtico y cifrado, confeccionado en perodos
regulares, de las previsiones de gastos- en principio obligatorias- y de las
estimaciones de ingresos previstos para cubrir dichos gastos. De acuerdo a esta
definicin, las notas caractersticas del presupuesto son:
- Anticipacin. El presupuesto es siempre una previsin, que trata de
recoger las operaciones del Sector Pblico en un perodo futuro.
- Cuantificacin. Las previsiones presupuestarias estn cifradas y utilizan el
lenguaje contable, clasificndose con arreglo a diferentes criterios de
ordenacin.
- Obligatoriedad. El Sector Pblico est obligado a cumplir el presupuesto, al
menos en lo que a los gastos pblicos se refiere. Las autorizaciones
presupuestarias para los gastos tienen un carcter limitativo y no pueden
superarse salvo por circunstancias especficas legalmente previstas.
- Regularidad. El presupuesto se elabora y se ejecuta en intervalos regulares
de tiempo. Normalmente, el ejercicio presupuestario tiene una duracin
anual.
Sobre este instrumento de gestin tan importante, cabe agregar que si bien el
mismo representa una tcnica utilizable tanto en la esfera privada como pblica, en la
primera el presupuesto tiene una naturaleza meramente orientativa, mientras que en la
segunda es plenamente vinculante y limitativa para el gestor pblico. En la unidad 5 se
volvern a tratar con mayor profundidad estos temas.
Principios presupuestarios
Los principios presupuestarios constituyen un conjunto de requisitos y premisas
que deben tenerse en cuenta en las diferentes etapas del proceso presupuestario. Los
principales principios que debera verificar el proceso presupuestario se enuncian a
continuacin: Acuciosidad, Claridad, Continuidad, Equilibrio, Especificacin, Exactitud,
Exclusividad, Flexibilidad, Periodicidad, Publicidad, Unidad y Universalidad.

Materia: FINANZAS PBLICAS - 21 -

Profesor: Sofa Devalle
 En este apartado se hace slo una descripcin breve de lo que se conoce
como principios presupuestarios debido a que los mismos sern tratados con ms
detalle en la Unidad 5.

1.7 El presupuesto en Argentina.

El tipo de organizacin poltica argentina est precisado en el artculo primero
de su Constitucin, donde claramente se establece la forma representativa republicana
federal, como la elegida por la Nacin Argentina. La forma de gobierno adoptada es el
sistema presidencial, y como tal la Constitucin Nacional (CN) establece una divisin
de poderes entre el poder ejecutivo, legislativo y el judicial.
La Constitucin1 dispone las facultades que corresponden a cada uno de los
poderes mencionados. Tal es as que establece que corresponde al Congreso Fijar
anualmente el presupuesto general de gastos y clculo de recursos de la
administracin nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de
inversiones pblicas y aprobar o desechar la cuenta de inversin (C.N. art 75).
Asimismo, el Congreso detenta otras facultades que le confieren poder en el
manejo de los recursos pblicos (art. 75 de la CN):
- Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las
provincias e imponer contribuciones directas, por tiempo determinado;
- Establecer y modificar asignaciones especficas de recursos
coparticipables, por tiempo determinado;
- Contraer emprstitos sobre el crdito de la Nacin.
- Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no
alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.
Es decir, que la corriente ingreso-gasto gubernamental, que proyectada para
determinado periodo constituye en esencia lo que se entiende por presupuesto
gubernamental es producto de una decisin del Congreso que se exterioriza a travs
de una ley.
Por otra parte, la Constitucin seala la responsabilidad del Poder Ejecutivo
de enviar anualmente al Congreso el proyecto de ley de Presupuesto de recursos y
gastos a travs del Jefe de Gabinete Nacional, previo tratamiento en acuerdo de
gabinete. Asimismo, le corresponde hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar
la ley de presupuesto nacional. (art. 100 de la CN), asimismo, supervisar el ejercicio de
la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudacin de las rentas
de la Nacin y de su inversin, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales
(art.99 de la CN).
En la sancin de la ley de presupuesto se sigue el trmite previsto en la
Constitucin para la sancin de todas las dems leyes, es decir, que aprobada por el
Congreso segn los mecanismos ya previstos, pasa al Poder Ejecutivo para su
promulgacin.

1
Actualizada segn reforma del ao 1994.

Materia: FINANZAS PBLICAS - 22 -

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 Estos son los contenidos constitucionales relativos al presupuesto
gubernamental, los que dan origen y quedan completadas, con una legislacin
especfica entre las que destaca:

Cuadro 4: Marco normativo bsico del presupuesto

- Constitucin Nacional. Reforma ao 1994.

- Ley N 24.156: Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico

Nacional. Ao 1992.

- Decreto 1344/2007. Reglamento de la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de

Control del Sector Pblico Nacional. Ao 2007.

- Ley N 11.672: Ley complementaria permanente del presupuesto. (Texto ordenado al 2005).

- Ley N 24.629: Ley de reforma del estado. Ao 1996.

- Ley N 25.152: Ley de Administracin de los Recursos Pblicos (o de solvencia fiscal). Ao 1999.

- Ley N 25.917: Ley de responsabilidad fiscal. Ao 2004.

- Decreto 1731: Reglamento del Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal. Ao 2004.

- Ley del presupuesto anual para el 2008.

La experiencia argentina en materia de presupuesto muestra las vicisitudes de

un pas en desarrollo al cual le ha costado superar la inestabilidad fiscal, a su vez
acompaada de un deterioro de la calidad institucional. Hasta 1990, seala Petrei
(2005), puede decirse que el pas no tuvo un presupuesto en el sentido estricto de la
palabra. El proceso de reformas y modernizacin de distintas reas del Estado que
se dio en esta dcada, llev a un ordenamiento de las finanzas pblicas y con ello a
una nocin ms acabada de lo que implicaba un presupuesto. De ah que la materia
presupuestaria est tratada principalmente en la legislacin sealada y no tanto en el
texto constitucional.
De la normativa mencionada puede decirse que la que marc un hito en la
evolucin de la materia presupuestaria ha sido la Ley de Administracin Financiera
y Control Gubernamental (N 24156), que entr en vigencia en enero de 1993,
impulsando la formulacin de instrumentos modernos de administracin pblica

Materia: FINANZAS PBLICAS - 23 -

Profesor: Sofa Devalle
proporcionando un marco para utilizar de modo eficiente y efectivo los recursos;
facilitar el logro de equilibrios macroeconmicos y hacer posible el desarrollo de un
sistema informtico que facilite las decisiones y otorgue transparencia al uso de
recursos. Bajo una concepcin de sistemas interrelacionados, la ley contiene
asimismo, normas sobre el funcionamiento de los procesos presupuestarios, de crdito
pblico, tesorera y contable, a la vez que moderniza los mecanismos de control.

Cuadro 5: Sobre la evolucin del presupuesto en Argentina

A partir de 1993, el presupuesto comienza a recobrar su papel central de
ordenador de las finanzas pblicas, previndose un avance gradual de reformas. As el
presupuesto ha ganado en cobertura y significado. Los ingresos y gastos del sistema
de seguridad social estn ahora incluidos en dicho documento. Los ingresos y gastos
de todas las reparticiones se incluyen por su integridad, no admitindose
compensaciones. La parte de los impuestos coparticipados que corresponde a las
provincias, son transferidos a stas no bien se reciben y no se contabilizan en las
cuentas del gobierno central.
Si bien los avances en cuanto al ordenamiento y modernizacin del proceso
presupuestario han sido muy importantes, disponindose de una serie de evaluaciones
de programas e indicadores de desempeo de la gestin, an no existe en Argentina
una tcnica de presupuesto por programas propiamente dicha. La informacin sobre
estrategias sectoriales, objetivos de cada programa y metas a cumplir es dbil. A partir
del ao 2007, se ha comenzado con una experiencia piloto de presupuestacin de
programas orientados a resultados.

Fuente: Presupuesto y Control. Pautas de Reforma para Amrica Latina. Humberto Petrei. BID.

El proceso presupuestario en Argentina

Tradicionalmente, el presupuesto en Argentina ha sido preparado por la
Secretara de Hacienda (Poder Ejecutivo), luego discutido en el Gabinete Nacional y
ms tarde elevado al Poder Legislativo. La reforma constitucional de 1994 modific
diversas normas sobre las finanzas pblicas, entre ellas, se asigna al Jefe de Gabinete
la responsabilidad de elevar el presupuesto al Congreso. La aplicacin de estos
cambios ha sido gradual. Primero la Jefatura de Gabinete tuvo un papel en la fijacin
de grandes nmeros, quedando a cargo de Hacienda el tratamiento ms detallado,
pero en la preparacin de sucesivos presupuestos, aqulla ha tenido una mayor
intervencin. El Ministerio de Economa, y la Secretara de Hacienda en particular,
mantienen la responsabilidad central del manejo macroeconmico y por lo tanto, lo
relativo al dficit es de su incumbencia principal. A partir de 2001, la Secretara de
Hacienda pas a ser en la prctica, el rgano rector del presupuesto, pero
nuevamente en el 2004 ha aumentado la importancia de la jefatura de gabinete en
cuanto a la distribucin de fondos entre Ministerios.
Si bien el proceso estndar para constituir un presupuesto se explica en la Unidad 5,
cada pas presenta particularidades como las mencionadas arriba, es por ello que a
continuacin se presenta un cuadro que resume el esquema del proceso
presupuestario en nuestro pas:

Materia: FINANZAS PBLICAS - 24 -

Profesor: Sofa Devalle
 Cuadro 6: Esquema del Proceso presupuestario en Argentina

Etapas del proceso

Principales actividades Responsables Plazos
presupuestario

Preparacin:

- Cronograma para la formulacin del presupuesto Marzo

- Elaboracin de esquema de gastos, ingresos y ONP

Mayo- Junio
resultados

- Determinacin de techos presupuestarios

MEyP y ONP Fines de Junio
- Orientaciones de poltica fiscal

1) Formulacin
- Informe de avance al Congreso Nacional JGM y ONP 30 de Junio

Elaboracin

- Elaboracin de anteproyectos Jurisdicciones Julio- Agosto

- Elaboracin de proyecto ONP Ago- Septiembre

- Remisin de proyecto al Congreso Nacional JGM 15 de Septiembre

- Comunicacin a la prensa y difusin por internet ONP 15 de Septiembre

Diputados

- Recepcin como cmara de origen

- Anlisis en la comisin de presupuesto Cmara de Octubre-

2) Aprobacin - Dictamen de comisin Diputados Noviembre

- Tratamiento en el recinto

Senadores

- Anlisis en la comisin de presupuesto Cmara de Noviembre-

Materia: FINANZAS PBLICAS - 25 -

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 Senadores Diciembre
- Dictamen de comisin

- Tratamiento en el recinto

- Si no se introducen modificaciones, pasa al Ejecutivo

Ejecutivo

- El proyecto sancionado se comunica al Ejecutivo

PE y ONP Diciembre
- El PE lo promulga por decreto (o de hecho)

Distribucin

- Distribucin de los gastos y de recursos JGM A principios del

- Difusin por internet ONP ao

Programacin

3) Ejecucin - Distribucin en el tiempo de los gastos compatibilizados

SH A principios de
con los recursos a percibir

ONP cada trimestre

- Incluye la distribucin de la gestin fsica

Ejecucin
JGM, SH y ONP Durante el ao
- Difusin trimestral por internet

Durante el ao y
4) Evaluacin
Ejecucin: evaluacin SIGEN, AGN hasta el 30 de junio
y Control
del ao siguiente

Nota: ONP: Oficina Nacional de Presupuesto, MEyP: Ministerio de Economa y Produccin, JGM: Jefatura
de Gabinete de Ministros, PE: Poder Ejecutivo, SH: Secretara de Hacienda, CGN: Contadura General de
la Nacin, SIGEN: Sindicatura General de la Nacin, AGN: Auditora General de la Nacin.

En esta seccin se ha efectuado una presentacin del presupuesto

gubernamental argentino, sin embargo, los aspectos que lo caracterizan sern
tratados con mayor detalle en la Unidad 5, la cual est dedicada exclusivamente a
introducirnos en los principales aspectos de este instrumento de gestin
gubernamental.

Materia: FINANZAS PBLICAS - 26 -

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