Las lites y la poltica exterior

colombiana (1958-2010)

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Las lites y la poltica exterior
colombiana (1958-2010)

Gustavo Adolfo Puyo Tamayo

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Editor in
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Bogot, D. C., 2017

 CATALOGACIN EN LA PUBLICACIN UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Las lites y la poltica exterior colombiana (1958-2010) / Gustavo Adolfo Puyo Tamayo, editor. -- Primera
edicin. -- Bogot: Universidad Nacional de Colombia (Sede Bogot). Facultad de Derecho, Ciencias
Polticas y Sociales. Instituto Unidad de Investigaciones Jurdico-Sociales Gerardo Molina (UNIJUS), 2017.

182 pginas : ilustraciones. -- (Coleccin Gerardo Molina ; 54)

Incluye referencias bibliogrficas e ndice analtico, onomstico y toponmico

ISBN 978-958-775-955-6 (papel). -- ISBN 978-958-775-956-3 (digital). -- ISBN 978-958-775-957-0 (IBD).

1. Relaciones internacionales -- Colombia -- 1958-2010 2. Poltica exterior 3. Integracin regional 4. lite

(Ciencias sociales) 5. Poder poltico 6. Intervencin (Derecho internacional) 7. Consenso (Ciencias
sociales) I. Puyo Tamayo, Gustavo Adolfo, 1962-, editor II. Universidad Nacional de Colombia (Sede
Bogot). Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales. Grupo de Investigacin en Relaciones
Internacionales y Asuntos Globales (riag) III. Serie

CDD-21 327.101 / 2017

Las lites y la poltica exterior colombiana (1958-2010)

Coleccin Gerardo Molina

Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogot

Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales

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in
Varios autores, 2017
Editor, 2017
Gustavo Adolfo Puyo Tamayo
m
Primera edicin, 2017
ISBN (papel): 978-958-775-955-6
ISBN (digital): 978-958-775-956-3
eli

ISBN (ibd): 978-958-775-957-0

Este libro, resultado de investigacin, fue producido por el grupo de investigacin

en Relaciones Internacionales y Asuntos Globales, riag.
pr

Preparacin editorial
Unijus, Instituto Unidad de Investigaciones Jurdico-Sociales Gerardo Molina
Edgar Alberto Novoa Torres, q.e.p.d., director
Mara Fernanda Rueda Forero, coordinadora editorial
ngela Mara Herrera Castillo, coordinadora acadmica
Ana Marlen Garzn Urrego, coordinadora administrativa
Melissa Ruano Chacn, diseadora grfica e imagen de portada

Diseo original de la Coleccin Gerardo Molina

Diego Mesa Quintero

Correccin de estilo
Elizabeth Carrillo Bohrquez

Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio

sin la autorizacin escrita del titular de los derechos patrimoniales
Impreso y hecho en Bogot, D. C., Colombia
CONTENIDO

Introduccin, marco terico y metodologa .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Claudia Jimena Arenas Ferro

1. Marco terico y metodologa aplicada .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

1.1 Marco terico .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 10

1.1.1 lites y decisiones: nuevo marco de anlisis

ar
de la poltica exterior.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

1.2 Estructura metodolgica .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

in
2. Estructura por cada captulo.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
m
3. Conclusiones generales con respecto
a los perfiles de los funcionarios.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
eli

Referencias .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 25

CAPTULO 1
pr

lites, decisiones y poltica internacional colombiana

durante el Frente Nacional (1958-1974)
ngela Mara Hernndez Moreno

1. Agenda poltica internacional durante el periodo

del Frente Nacional .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

2. Perfiles .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
2.1 Cancilleres .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 35

2.2 Embajadores ante la ONU-OEA .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 39

3. Decisiones y poltica exterior .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 43
3.1 Intervencin en la ONU .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 44

3.2 Intervencin en la OEA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

4. lites y decisiones .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Referencias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

CAPTULO 2
lites, decisiones y poltica internacional colombiana
durante el periodo del Posfrente Nacional (1974-1990)
Laura Camila Castillo Gutirrez

ar
1. Poltica exterior colombiana durante el periodo
del Posfrente Nacional.. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 72
in
2. Perfiles (1974-1990) .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 82
2.1 Los cancilleres de Colombia entre 1974 y 1990 .. . . . . . . . . . . . . . . . 82

2.2 Embajadores de Colombia

m
en la ONU y en la OEA (1974-1990) .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 85
eli

3. Decisiones y poltica exterior .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 88

3.1 Intervenciones ante la ONU.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

3.2 Intervenciones ante la OEA .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

pr

4. lites y decisiones .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Referencias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

CAPTULO 3
Colombia en la ONU y en la OEA entre 1990 y 2010:
lites polticas y decisiones gubernamentales
Ana Mara Rivero Santos

Introduccin .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
1. Colombia y la internacionalizacin en los aos noventa.. . . . 114

2. Perfiles analizados.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

2.1 Los cancilleres de Colombia entre 1990 y 2010 .. . . . . . . . . . . . . . . . 117

2.2 Embajadores de Colombia en la ONU y en la OEA .. .. .. .. .. .. .. .. 121

3. Decisiones analizadas.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

3.1 Intervencin en la ONU.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

3.2 Intervencin en la OEA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

4. lites y decisiones .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Referencias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

ar
CAPTULO 4
in
El papel de las lites en la poltica exterior
colombiana entre 1958 y 2010
m
Gustavo Adolfo Puyo Tamayo
eli

1. Frente Nacional .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

2. Posfrente Nacional.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

pr

3. Posguerra Fra .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

4. Conclusiones.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
Referencias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

Los autores y autoras .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 165

ndice analtico .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 167

ndice onomstico .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

ndice toponmico .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

INTRODUCCIN, MARCO

TERICO Y METODOLOGA

ar
in
CLAUDIA JIMENA ARENAS FERRO*1
m
eli
pr

* Politloga de la Universidad Nacional de Colombia, magster en Relaciones

Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana y candidata a doctora en
Estudios Polticos de la Universidad Nacional de Colombia. Hace parte del
grupo de investigacin riag desde su fundacin.
CL AU D I A J I M EN A A R EN AS FER RO

D esde el ao 2011 el grupo de investigacin en Relaciones Internacionales

y Asuntos Globales, riag, inici una serie de investigaciones acerca
de la relacin entre las lites polticas y econmicas, la construccin de
sus intereses particulares y la poltica exterior. Las diferentes iniciativas
y esfuerzos realizados fueron articulndose en torno a un cuestiona-
miento con respecto a la construccin del inters en la poltica exterior
colombiana. El presente libro es el resultado de estos aos de investi-
gacin y reflexin frente a la temtica, y, por lo tanto, el marco terico
y la propuesta metodolgica con los que esta fue abordada pueden ser
considerados productos del grupo de investigacin. Ambos se presen-
tarn a continuacin, ya que fueron aplicados en las tres investigaciones
cuyos resultados se compilan en el presente tomo. En el libro, adems,
se discutirn las principales conclusiones de cada uno de los captulos y
se propondrn algunas conclusiones generales con respecto a los perfiles

ar
de los funcionarios relacionados con la poltica exterior entre 1958 y 2010.

1. MARCO TERICO Y
in
METODOLOGA APLICADA
m
1.1 Marco terico
Son diversos los enfoques desde los cuales se busca abordar los pro-
eli

cesos de surgimiento de los discursos, las posiciones y las acciones de

la poltica exterior. Las preguntas sobre los problemas a los que esta se
aproxima, los actores sociales, econmicos y polticos que se involucran,
y las causas, los motivos y los intereses que inciden en su definicin son
pr

importantes en la medida en que la intervencin de los Estados en el

escenario internacional puede acarrear mltiples consecuencias en las
vidas de las personas y de las organizaciones de la sociedad civil. En el
mundo globalizado, donde las fronteras entre la poltica domstica y la
poltica internacional son cada vez ms difusas, surge la pregunta sobre
cules son los mecanismos mediante los que los intereses personales,
familiares, regionales, sectoriales o nacionales se convierten en man-
datos gubernamentales.
El enfoque desde el cual el grupo riag ha decidido abordar esta
problemtica es intermstico y constructivista, y tiene la intencin de
superar las ideas comunes que se han generado sobre la poltica exterior
de Colombia. Alrededor de esta se han desarrollado ciertos paradigmas,

10
 Introduccin, marco terico y metodologa

que la caracterizan 1) de bajo perfil, 2) alineada a las disposiciones de

Washington (respice polum) y, 3) respetuosa del derecho internacional
(Drekonja, 1982). La aplicacin de estos postulados en los diferentes
trabajos de los estudiosos de la materia, de manera sistemtica y ana-
crnica, ha llevado a un sobrediagnstico de los problemas, y a que los
anlisis se encierren en lugares cmodos que no se refutan o se corro-
boran suficientemente a partir de un anlisis histrico de la prctica.
Segn esta caracterizacin paradigmtica de la poltica exterior, el
Estado se concibe como un ente que deliberadamente ha generado con-
ductas internacionales con el fin de sobrevivir y adaptarse a las deman-
das de los actores externos a l. Esta perspectiva racionalista parte de la
existencia de un Estado resolutivo homogneo, consecuente y unitario,
e ignora las preguntas sobre el quin (los sujetos) y el por qu (los inte-
reses) de la ejecucin de la poltica exterior.

ar
Mediante un abordaje desde los aportes de los estudios sobre lites y
los enfoques de toma de decisin, se propone integrar nuevas variables a
estos anlisis y ver la poltica exterior no como una conducta racional, ni
in
como un instrumento, sino, por el contrario, como un proceso en el cual
toman parte diferentes actores, reconociendo que son los sujetos quienes
construyen la realidad social incluidas las relaciones internacionales,
m
y que la ejecucin de acciones de poltica exterior no son meros resul-
tados de coyunturas y relaciones de fuerza en el sistema internacional,
sino productos de las relaciones de poder dentro de la sociedad colom-
eli

biana, que pueden o no responder a los influjos provenientes del exterior.

Para el caso colombiano, en el que la poltica exterior ha sido ca-
racterizada como poltica de gobierno, la eleccin de funcionarios, por
parte de la cabeza del ejecutivo, para llevar a cabo la representacin
pr

efectiva de los intereses nacionales en el exterior resulta clave para

identificar los objetivos y actores que inciden efectivamente en su defini-
cin. Sin embargo, tanto los motivos de su designacin como su propio
desempeo estn inscritos en relaciones de poder y de propsitos ml-
tiples que se ponen en juego. El funcionario no se ve como un simple
ejecutor imparcial encargado de representar intereses generales y, a su
vez, los intereses no son vistos como consensos respecto a problemas
y necesidades nacionales, sino como campos de disputas sectoriales y
particulares. Son sujetos elegidos en un marco de redes y de intereses
(polticos, clientelares, econmicos, etc.) que definen, e incluso condi-
cionan, las posibilidades de ejercer sus funciones como delegados del
gobierno en el exterior.

11
CL AU D I A J I M EN A A R EN AS FER RO

1.1.1 lites y decisiones: nuevo marco

de anlisis de la poltica exterior
El enfoque racional de anlisis de la poltica exterior implica pensar
el Estado como el agente desarrollador de conductas encaminadas a la
defensa de los intereses nacionales en los escenarios internacionales. En
esta medida, el Estado es visto como un individuo que calcula racional-
mente los costos y los beneficios, y, con base en ello, toma la decisin
que le genera menores perdidas. La aplicacin de un enfoque racional
implica, tambin, hacer anlisis desde una dimensin sistmica o es-
tructural, en la medida en que los grandes acontecimientos de la poltica
desarrollada por los Estados, como entes unitarios y compactos, son el
objeto de inters de la poltica internacional. Desde esta perspectiva se
intenta entender los acontecimientos internacionales como si fueran
actos ms o menos intencionales de gobiernos nacionales unificados

ar
(Allison, 1971, p. 24).
La aplicacin del modelo racional-conductivo en la poltica exterior,
acompaada de un enfoque realista sobre las relaciones internacionales
in
donde primaba la defensa del inters nacional y las disputas inter-
nacionales se definan en trminos de poder, generaron anlisis que
descuidaron las variables relacionadas con los procesos internos de los
m
Estados y el papel de los individuos en la configuracin de las polticas
a nivel internacional.
Las transformaciones propias de la denominada Posguerra Fra, donde
eli

se presenta la desideologizacin de la agenda internacional por el fin de

la confrontacin poltica entre Oriente y Occidente, y la aparicin del
multipolarismo, problematizan la cuestin de la toma de decisiones, dado
que se incorporan nuevos temas a la agenda, como los derechos huma-
pr

nos, la liberalizacin del comercio y el narcotrfico (Ardila et al., 2008,

p. 14). A su vez, con la cada del muro de Berln en los aos noventa se
da una mayor vinculacin entre la agenda domstica y la internacional,
lo cual desvanece la frontera existente entre las cuestiones estrictamente
internas y externas (Ardila et al., 2008, p. 17).
La crisis del modelo racionalista, en su intento por explicar las ac-
tuaciones de los Estados en los escenarios internacionales, conduce a
la bsqueda de nuevos enfoques de anlisis no solo en los fenmenos
macro, sino tambin en los micro, es decir, desde los individuos y pro-
cesos que participan en la poltica exterior. A partir de los aportes de la
teora de la interdependencia, los estudios sobre la toma de decisiones se
distinguen de otros enfoques tericos en las relaciones internacionales

12
 Introduccin, marco terico y metodologa

por su insistencia en que el punto focal de la poltica exterior deben ser

los responsables de tomar las decisiones, en s mismos, y no los grandes
fenmenos estructurales o sistmicos.
En el libro Poltica internacional: enfoques y realidades, de Manfred
Wilhelmy, se destaca que al concebir el Estado como un actor con di-
ferentes presiones internas y externas es necesario tener en cuenta al-
gunas implicaciones:
1) La presuncin de que la poltica internacional consiste en
decisiones adoptadas por grupos o personas y representa una
conducta que debe ser explicada como tal; 2) la definicin de la
situacin como una funcin central de los que toman las decisio-
nes y como un concepto clave en el anlisis de la poltica exterior,
que le imprime un elemento subjetivo muy diferente de la supues-
ta objetividad de los imperativos contextuales [...], y 3) el descu-

ar
brimiento de que existen fuentes internas de la poltica exterior,
es decir, que esta es el resultado de un juego en que intervienen
diversos organismos del Estado y varios grupos de inters. (p. 52)
in
El principal exponente del modelo de toma de decisiones es Graham
T. Allison, quien, en su obra, ha identificado tres enfoques desde los
m
cuales se realizan los anlisis de poltica exterior en una perspectiva de-
cisional. El primer enfoque, ya mencionado, es el racional, que atribuye
la decisin a una eleccin racional e individual encaminada a la consti-
eli

tucin de fines especficos. El segundo es el modelo organizacional que

entiende la decisin como producto de un proceso estandarizado que se
define por reglas de los organismos gubernamentales implicados en la
toma de decisiones. El modelo de Poltica Gubernamental, que es el
pr

tercero en la tipologa de Allison, no considera que las decisiones sean

elecciones o productos, sino resultados de los diversos juegos de acuerdos
establecidos por participantes que operan desde el gobierno nacional.
All el Estado no es una unidad monoltica que participa como conjunto
homogneo en la poltica internacional; por el contrario, la poltica exte-
rior es entendida como el resultado de decisiones particulares adoptadas
por mltiples actores que ejercen diferentes presiones a nivel intraestatal.
Si bien Allison identifica los intereses principales como aquellos re-
lacionados con la seguridad nacional, reconoce, a su vez, la importancia
de fines organizacionales y objetivos polticos personales de individuos
localizados en diferentes niveles de la organizacin burocrtica. Los
individuos en Allison son jugadores que realizan acuerdos con otros

13
CL AU D I A J I M EN A A R EN AS FER RO

jugadores para proteger o contrarrestar intereses, en el marco de reglas,

presiones y competencia.
La poltica gubernamental, entonces, es el resultado de pactos en-
tre jugadores dentro de la jerarqua gubernamental, a travs de circuitos
regularizados (Allison, 1971, p. 213), que se cristalizan en la decisin
del burcrata. Por ende, la explicacin del porqu de una decisin gu-
bernamental particular requiere identificar los juegos y los jugadores,
adems de las alianzas, pactos y compromisos (institucionales y no ins-
titucionales) que se despliegan en escenarios de informacin incompleta,
desigualdades en trminos de influencias e intereses mltiples.
Las posiciones gubernamentales, en calidad de cargos de influencia,
son importantes porque definen lo que los jugadores pueden y deben
hacer, sus ventajas y limitaciones. Sin embargo, su carcter de burcra-
tas no explica la motivacin para la toma de decisiones, ni su influencia

ar
y capacidad reales, las cuales dependen de la personalidad y caracters-
ticas de cada individuo:
Cada jugador tiene su estilo y la complementariedad o con-
in
tradiccin entre las personalidades y estilos dentro de los diversos
crculos son elementos irreductibles de la mezcla constitutiva de lo
poltico. Adems, cada persona arriba a su posicin con un bagaje
m
dado. Ese bagaje incluye ciertas sensibilidades hacia determinadas
cuestiones, compromisos con diversos proyectos y deudas contra-
das con distintos grupos. (Allison, 1971, p. 242)
eli

En consecuencia, para el estudio de las decisiones y la posibilidad

de enunciar predicciones plausibles sobre ellas, es necesario no sola-
mente identificar el cargo y las funciones que de l se desprenden, sino
pr

observar el bagaje o trayectoria que los jugadores llevan consigo cuando

ocupan una posicin dada. El anlisis de las posiciones, las percepcio-
nes, las motivaciones y las interacciones de los jugadores permitir res-
ponder la pregunta que constituye el objetivo del modelo de Poltica
Gubernamental: Qu resultantes, bajo qu acuerdos, establecidos entre
qu participantes, han provocado las acciones y decisiones crticas bajo
estudio? (Allison, 1971, p. 26).
Los funcionarios, en la medida en que son jugadores que inte-
ractan en el marco de un proceso complejo de toma de decisiones,
poseen agendas definidas en base a intereses que, en gran medida,
responden a su origen y trayectoria sociales. El anlisis de los factores
personales de los funcionarios que han incidido en que estos ocupen

14
 Introduccin, marco terico y metodologa

los cargos decisorios en los que se encuentran, y que, por otra parte,
dan forma al tejido de relaciones o capital social, que a su vez deter-
mina compromisos y agendas que van a ser defendidas en su gestin
en los escenarios multilaterales, se realiza a partir de la denominada
teora de lites.
Los trabajos realizados desde la teora de lites constituyen acer-
camientos eminentemente politolgicos, que rebasan los anlisis eco-
nomicistas o culturalistas que tradicionalmente han predominado no
solo en los anlisis de la poltica exterior, sino en los de la teora so-
cial. Desde la perspectiva de Estrada (2005), los estudios elitarios han
permitido realizar anlisis de las relaciones de poder por medio de la
utilizacin de variables propiamente polticas, apelando a distintos
tipos de recursos (adems de los estrictamente econmicos) como los
organizacionales, simblicos y personales. Estos aspectos son analiza-

ar
dos para vislumbrar el quin, el cmo, el qu y el cundo del ejercicio
del poder (p. 102).
La premisa bsica desde donde se desprenden los distintos desa-
in
rrollos de la teora de lites es la idea de que todas las sociedades se
dividen en dos agrupaciones de personas, la de los gobernantes y la de
los gobernados:
m
La primera, que es la menos numerosa, desempea todas las
funciones polticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas
que van unidas a l. En tanto, la segunda, ms numerosa, es diri-
eli

gida y regulada por la primera de una manera ms o menos legal,

o bien de un modo ms o menos arbitrario y violento, y a ella le
suministra, cuando menos aparentemente, los medios materiales
pr

de subsistencia y los indispensables para la vitalidad del organismo

poltico. (Mosca, 1992, p. 186)

La primera agrupacin, denominada clase poltica, no hace referen-

cia a una organizacin histrica de las formas del ejercicio del poder,
en una acepcin marxista, sino a un estadio natural que se genera, a
partir de la divisin universal presente en todas las sociedades, entre los
dominantes y los dominados. Los individuos de la minora dominante
se distinguen de la masa de los gobernados por ciertas cuali-
dades que les otorgan cierta superioridad material e intelectual y
hasta moral []. En otras palabras, deben poseer algn requisito,
verdadero o aparente, que sea altamente apreciado y se valore mu-
cho en la sociedad donde viven. (Mosca, 1992, p. 110)

15
CL AU D I A J I M EN A A R EN AS FER RO

Desde la perspectiva de Mosca, las caractersticas que definen las

posiciones de poder en la sociedad se adquieren en base a factores ac-
cidentales y no esenciales de las personas. En consecuencia, cobra im-
portancia el estudio de los elementos propios del bagaje de cada uno de
los funcionarios que, en base a su pertenencia a un sector privilegiado
de la sociedad, toman decisiones de poltica exterior. Elementos como
la riqueza [] y la prctica de los grandes cargos, el hbito y casi to-
das las aptitudes para tratar los negocios de importancia, se adquieren
ms fcilmente cuando se ha tenido con ellos cierta familiaridad desde
pequeo (Mosca, 1992, p. 120).
Si bien los aportes de Mosca permiten dar cuenta de una idea ge-
neral que puede soportar el funcionamiento del ejercicio del poder en
las diferentes sociedades, no agotan la explicacin de la forma en la
que las lites se forman y se reproducen logrando sobrevivir al paso

ar
del tiempo. Al partir de la observacin de realidades concretas, los
aportes de Charles Wright Mills permiten ahondar en la forma en
que, en la prctica, las lites, en este caso estadounidenses, persisten
in
y logran el control y la distribucin de los lugares decisorios dentro y
fuera del mbito estatal.
Para Mills (1998) el poder est concentrado en un sector de la socie-
m
dad donde los individuos, en razn de su posicin privilegiada, toman
decisiones sobre los mundos cotidianos de hombres y mujeres corrientes.
Las lites que ostentan este poder estn unificadas por la proximidad
eli

objetiva de la posicin de sus integrantes en la estructura social conside-

rada. Esto equivale a decir que la cohesin entre los miembros de la lite
no se presenta exclusivamente por la afinidad en relacin con intereses
econmicos ni polticos, ni por el hecho de ocupar altas posiciones en
pr

las jerarquas, sino por la similitud de los miembros que la integran,

en sus relaciones oficiales e individuales entre ellos, y en sus afinidades
sociales y psicolgicas (Mills, 1988, p. 261).
El intercambio de posiciones en las instituciones donde se concentra
el poder es posible gracias al origen comn, la educacin y el estilo de
vida parecidos de individuos que comparten el mismo tipo social. Por
ello, los antecedentes de los sujetos pertenecientes a la lite manifiestan
claras similitudes de cuna, ambiente y condicin social, que los lleva a
frecuentar los mismos lugares. As, sus comportamientos, patrimonios,
su disposicin a la camaradera y al compaerismo no son meros acci-
dentes, sino normas bien determinadas para poder acceder a los altos
cargos y a sus designaciones por cooptacin (Barrera, 1991 p. 102).

16
 Introduccin, marco terico y metodologa

Con base en la semejanza en el tipo social se implementa el proceso

de cooptacin para la incorporacin de nuevos miembros de la lite. Con
dicho propsito, los diferentes grupos minoritarios generan sus propias
normas de admisin, estima, promocin y premiacin para sus miem-
bros, que benefician solo a unos pocos. En el marco de las instituciones
se refuerzan las amistades y los contactos, hecho que permite reproducir
este esquema con las generaciones venideras.
Dado que la procedencia social y econmica no garantiza que los
integrantes de la lite defiendan los intereses de su estrato de origen,
hay que tener en cuenta el contenido y las implicaciones sociales de las
decisiones que toman desde las posiciones de poder. En la posibilidad
de monopolizar, centralizar y ampliar la toma de decisiones, en los lu-
gares ms importantes de las instituciones, se realiza el poder de los
miembros de la lite (Mills, 1988).

ar
La teora de lites permite abordar la poltica exterior como un cam-
po de disputa en el que determinados sectores de la sociedad participan
para imponer sus intereses particulares, por medio de la cooptacin de
in
posiciones de poder en el Estado. La unin de este referente terico y
la toma de decisiones permitir apreciar la forma en que estas, tomadas
desde un lugar privilegiado (el Estado) en el marco de redes de relacio-
m
nes de poder, por parte de personas que han sido cooptadas en funcin
de su trayectoria y origen para dicho cargo, dan cuenta de intereses que
definen, a su vez, el direccionamiento de la poltica exterior de Colombia.
eli

Para el estudio de las lites tambin se recurre a los trabajos socio-

lgicos de Pierre Bourdieu, cuyo concepto de espacio social permite
identificar los actores sociales a partir de las relaciones que se establecen
entre ellos, con base en la identificacin de ciertos atributos o capitales
pr

que definen la posibilidad de poseer poder o fuerza, y no por elementos

naturales o inherentes a los sujetos. Los agentes sociales y grupos de
agentes se definen por sus posiciones relativas en ese espacio (Bourdieu,
1990, p. 282), y por la distribucin de los capitales que generalmente se
da de manera asimtrica. Por esta razn, los grupos sociales entran en
pugna por la adquisicin y control de los distintos capitales: econmico,
social, cultural, simblico, etc.
Por su parte, el concepto bourdieano de habitus permite desarro-
llar una teora de la accin que reconoce que los agentes sociales no son
seres pasivos atrados y empujados por fuerzas externas, sino criaturas
que construyen activamente la realidad social y que deben ser analizadas
en funcin de sus historias individuales y colectivas, definiendo reglas

17
CL AU D I A J I M EN A A R EN AS FER RO

formales y normas explcitas que buscan garantizar la perduracin de

sus prcticas en el tiempo.

1.2 Estructura metodolgica

Para acotar la accin o prctica de la poltica exterior analizada, el
estudio se centr en los votos y en los discursos que tuvieron lugar, en
la onu y en la oea, entre 1958 y 2010. Para responder al marco teri-
co establecido, se defini una metodologa de trabajo que consideraba
cuatro componentes: 1) la identificacin de las condiciones generales de
la poltica exterior del periodo en cuestin, as como las tensiones, pro-
blemticas y ejes del sistema internacional durante este intervalo; 2) la
caracterizacin de los perfiles de los funcionarios; 3) la identificacin de
sus acciones y discursos, y 4) el anlisis de la informacin recolectada

ar
para identificar los intereses a los que respondan.
La delimitacin de las condiciones generales de la poltica exterior
y del contexto internacional se estableci a partir de la revisin de la
in
prensa y fuentes bibliogrficas secundarias, lo cual permiti organizar
la informacin. Adicionalmente, a partir de la misma revisin y de bs-
quedas especficas, se pudieron recoger datos relativos a las hojas de vida
m
de los funcionarios responsables de la poltica exterior.
Se escogieron los cancilleres y los embajadores ante la onu y la oea
para caracterizar los perfiles de los funcionarios. En este proceso se
eli

consideraron cuatro variables: 1) el origen social a travs de la actividad

econmica familiar (poltica, empresarial, acadmica o combinaciones
de las mismas) y la ciudad de origen en relacin con la pertenencia a
lites regionales; 2) la trayectoria profesional en trminos de los cargos
pr

ocupados en el sector pblico y en el privado; 3) la trayectoria acadmica

en relacin con los estudios adelantados y las universidades escogidas
para hacerlo, y 4) la filiacin poltica de los funcionarios en el momento
de posesionarse en el cargo.
Posteriormente, se retomaron los informes y reportes de participacin
en la onu y en la oea para identificar los votos y discursos de las dele-
gaciones nacionales. En el caso de la onu se consider la participacin
en la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, y, en el de la oea,
las sesiones ordinarias y extraordinarias de la Asamblea General. Se
identific all que, en un gran nmero de intervenciones, los cancilleres
opacaban el papel o la gestin de los embajadores y se hizo ms profunda
la necesidad de considerar y caracterizar ambos tipos de funcionarios.

18
 Introduccin, marco terico y metodologa

Finalmente, se tomaron en cuenta los perfiles de estos, sus discursos

y acciones, para analizar su peso y su incidencia efectiva sobre la poltica
exterior. Adems, se lograron encontrar tendencias en cuanto al manejo
del nombramiento de funcionarios del cuerpo diplomtico.

2. ESTRUCTURA POR CADA CAPTULO

En cada uno de los captulos presentados en el libro se analizan los per-

files de los funcionarios, el marco de la poltica exterior y su contexto, y
las posiciones y acciones tomadas ante la onu y la oea en tres momentos
diferentes: 1) 1958-1974, tiempo en el que se mantuvo vigente el Frente
Nacional; 2) 1974-1990, poca vinculada a las reestructuraciones del sis-
tema poltico interno en Colombia, y 3) 1990-2010, que corresponde al

ar
periodo de la Posguerra Fra y de la redefinicin de las estructuras y las
correlaciones de poder en el sistema internacional.
En el captulo lites, decisiones y poltica internacional colombia-
in
na durante el Frente Nacional (1958-1974), ngela Mara Hernndez
Moreno, aborda la poltica exterior durante esta fase y su intencin de
consolidar un modelo de desarrollo hacia afuera, que vari desde la apuesta
m
expresa por la insercin por subordinacin de los gobiernos de Alberto
Lleras Camargo y Guillermo Len Valencia a enfoques ms autono-
mistas como los de Carlos Lleras Restrepo y Misael Pastrana Borrero.
eli

Los perfiles de los funcionarios durante este periodo, considerando

la reparticin del poder poltico establecido por el acuerdo bipartidista,
se relacionaron fundamentalmente con designaciones por afiliaciones y
cercanas polticas. Esto explica el hecho de que la mayor parte de estas
pr

personas tuvieran experiencia, predominantemente, en el sector pbli-

co, y que tanto ellos como sus familias tuvieran altos niveles de par-
ticipacin en la poltica electoral del pas. Este tipo de nombramiento
supuso que los funcionarios respondieran a la posicin especfica y a la
agenda expresa de cada gobierno frente a la poltica exterior. Por otra
parte, aun cuando los nombramientos fueron determinados en primer
lugar por la filiacin partidista y la lgica bipartidista, la mayora de es-
tos funcionarios tuvieron experiencias previas en cargos diplomticos
relacionados con la poltica exterior. As, la conclusin de Hernndez
Moreno es que se presenta un perfil mixto de tipo poltico, pero con
conocimiento tcnico de la materia.

19
CL AU D I A J I M EN A A R EN AS FER RO

A partir de lo anterior es posible decir que la influencia de los diver-

sos sectores polticos y econmicos sobre el poder ejecutivo fue la que
determin la lnea de poltica exterior, y las posiciones y participaciones
de los delegados colombianos en la onu y la oea. Tomando en cuenta las
caractersticas de cierre del sistema poltico colombiano durante el Frente
Nacional es posible afirmar que nicamente las lites polticas, sociales
y econmicas afines a los partidos Liberal y Conservador tuvieron una
participacin en la construccin del inters nacional.
Hubo, adems, un acuerdo relacionado con la utilidad del alinea-
miento, o subordinacin frente a Estados Unidos, como estrategia de
insercin al sistema internacional, con matices hacia la diversificacin de
las relaciones exteriores en los ltimos dos gobiernos del periodo. Como
seala Hernndez Mora, los funcionarios con mayor nivel de formacin
o experiencia especfica en temas de poltica exterior tuvieron niveles

ar
de participacin ms activa y propositiva en ambos organismos, siendo
ellos quienes abrieron las reflexiones hacia nuevas temticas y posiciones
de la agenda internacional colombiana. Pero, al mismo tiempo, tambin
in
vale la pena resaltar que la diversificacin de las relaciones fue relativa y
no logr sobreponerse al estado principal de subordinacin.
Por su parte, en el captulo lites, decisiones y poltica internacio-
m
nal colombiana durante el periodo del Posfrente Nacional (1974-1990),
Laura Camila Castillo Gutirrez analiza la poltica exterior y su rela-
cin con los intereses de las lites sociales, econmicas y polticas en un
eli

periodo que present fluctuaciones marcadas entre la subordinacin y la

autonoma. Durante el gobierno de Alfonso Lpez Michelsen mar-
cado por la preocupacin acerca de la insercin econmica y la bsque-
da de mayores grados de autonoma y protagonismo en la arena inter-
pr

nacional, por ejemplo, se implement el concepto de respice similia,

que l mismo haba acuado como canciller en el gobierno de Lleras
Restrepo durante el Frente Nacional. Mientras tanto, en el gobierno de
Julio Csar Turbay Ayala se retorn a un escenario de subordinacin
y, sobre todo, de alineacin, relacionada, en particular, con los temas y
los enfoques de seguridad nacional, que generaron retrocesos con res-
pecto a las alianzas internacionales que se haban tejido en el gobierno
inmediatamente anterior.
Otro ejemplo paradigmtico del incremento en la fluctuacin entre
subordinacin y autonoma es el gobierno de Belisario Betancur Cuartas,
que inici con una proyeccin activa, diversificada y autonomista del pa-
pel de Colombia en la poltica internacional, pero que posteriormente, y

20
 Introduccin, marco terico y metodologa

a causa del contexto poltico interno, no se materializ al nivel esperado.

Finalmente, durante el periodo de gobierno de Virgilio Barco Vargas
se aborda la autonoma desde la insercin y diversificacin econmica
y comercial.
En relacin con los perfiles de los funcionarios, Castillo Gutirrez
identifica la existencia de nombramientos relacionados exclusivamente
con la filiacin poltica del funcionario, otros vinculados con su capaci-
dad tcnica, y unos terceros que combinan los elementos tcnicos y los
polticos. Durante el periodo del Posfrente Nacional el segundo y tercer
tipo de nombramiento, pero en particular el tcnico poltico, permitieron
que fueran llegando al ejercicio de la poltica exterior personas externas
a las lites polticas dominantes en el periodo anterior. Sin embargo, la
alta prevalencia de nombramientos de tipo poltico daba importancia y
continuidad, por encima de otras variables, al elemento de la filiacin

ar
poltica para la designacin de funcionarios.
Resalta el hecho, al igual que en el caso del periodo anterior, de que
los funcionarios con mayores conocimientos tcnicos tuvieron mayor in-
in
cidencia en la composicin de la agenda internacional, en el tratamiento
de las temticas abordadas y, en general, en el nivel de actividad y el en-
foque ms proactivo en el ejercicio de la poltica exterior. Sin embargo,
m
Castillo Gutirrez seala que estos funcionarios hicieron nfasis, par-
ticularmente, en las temticas en las que contaban con mayor experticia
y que, a pesar de ello, respondan ms a los enfoques presidencialistas
eli

de la poltica exterior que a otros tipos de criterios.

En el captulo Colombia en la onu y en la oea entre 1990 y 2010:
lites polticas y decisiones gubernamentales, Ana Mara Rivero Santos
se concentra en el anlisis de la participacin de Colombia en los dos
pr

organismos internacionales, enmarcada en las trasformaciones institu-

cionales generadas por la Constitucin Nacional de 1991, entre las que
se incluye el imperativo de universalizacin de las relaciones interna-
cionales. Los dos objetivos que presentan continuidad a lo largo de este
periodo son la liberalizacin y la apertura comercial, y la internaciona-
lizacin de la agenda domstica en relacin con temas de seguridad y
defensa. A pesar de los objetivos establecidos, el pas no se posicion
con un alto perfil ante estos dos espacios multilaterales, en primer lugar
porque primaron intereses personales y clientelares en la definicin de
la poltica exterior, y en segundo lugar por el perfil de los funcionarios.
Al igual que Castillo Gutirrez, Rivero Santos identifica la existencia
de tres tipos de perfil de los funcionarios diplomticos y de la poltica

21
CL AU D I A J I M EN A A R EN AS FER RO

exterior: tecnocrtico, poltico y mixto. Los funcionarios con perfil tec-

nocrtico provienen predominantemente del sector privado, habindose
desempeado en altos cargos de la industria, las finanzas y el comercio,
o en empresas industriales y comerciales del Estado. Sus familias tienen
actividades econmicas cercanas a los mismos sectores en los cuales se
desempearon ellos y provienen de los centros econmicos de mayor
importancia en el pas. De manera complementara, su formacin aca-
dmica se orienta principalmente al campo de la economa. Por su par-
te, los funcionarios con perfil poltico estuvieron marcados por cargos
de eleccin popular, una filiacin y participacin poltica activa y una
pertenencia a familias con altos niveles de compromisos en la poltica.
En este caso result de mayor importancia el lugar del mundo en el cual
realizaron sus estudios que el rea del conocimiento especfico en que se
hicieron, debido a la posibilidad de establecer contactos y de consolidar

ar
un estatus social, poltico y econmico. Finalmente, los perfiles mixtos
tenan tanto capital econmico como un recorrido poltico importante.
Al igual que en los periodos anteriores, los dos extremos entre los
in
cuales vari la gestin y la posicin de los funcionarios fueron la autono-
ma y la subordinacin a los intereses y posturas de los Estados Unidos.
Las posiciones y acciones de los funcionarios dificultaron mantener re-
m
soluciones coherentes a lo largo del tiempo y, por lo tanto, cumplir con
las pretensiones de internacionalizacin establecidas para la poltica
exterior durante este periodo.
eli

Con respecto a los funcionarios se concluye que la mayora cum-

pli con sus cargos por pertenecer a una lite poltica-econmica, ms
que por poseer un alto nivel de conocimiento especializado de temas
diplomticos y de poltica exterior. La posicin ideolgica result ser
pr

un factor relevante en relacin con los nombramientos de individuos,

bien por afinidad con el gobierno, o por pertenencia a un sector poltico
diferente con el cual se establecieron alianzas, sin incurrir en el ries-
go de darles una gran posibilidad de incidencia en la poltica interna.
Adicionalmente, las posiciones de los funcionarios tuvieron correspon-
dencia con sus intereses personales, familiares, polticos, de intercambio
clientelar o de alineamiento con las proyecciones del gobierno nacional.
Rivero Santos tambin concluye que la mayor participacin de fun-
cionarios de perfil tecnocrtico durante los aos noventa en la poltica
exterior correspondi a un mayor peso de los intereses de sectores eco-
nmicos y comerciales beneficiados por las polticas de apertura e inter-
nacionalizacin de la economa. En contraste, en el caso de los gobiernos

22
 Introduccin, marco terico y metodologa

de lvaro Uribe Vlez result ms determinante el elemento clientelar

para la seleccin de los funcionarios que este tipo de consideraciones en
relacin con un modelo de insercin internacional.
Por ltimo, en el captulo El papel de las lites en la poltica exte-
rior colombiana entre 1958 y 2010, Gustavo Adolfo Puyo Tamayo recoge
las conclusiones generales del volumen, a partir de una clasificacin de
los distintos tipos de lites que se identifican a lo largo del periodo es-
tudiado. El primer tipo de lite que designa es la poltica, que se reco-
noce a partir de la adscripcin poltica de los funcionarios al partido de
gobierno. El segundo tipo de lite es la tecnocrtica, que se identifica a
partir de la preparacin de los funcionarios en temas relacionados con
la diplomacia y las relaciones internacionales, y la experiencia en este
campo. El tercer tipo es la lite proveniente del sector privado, que tie-
ne conocimientos en temas especficos del manejo internacional y que

ar
es eficiente en negociaciones interestatales como las fronterizas y las
comerciales. Por ltimo, presenta el cuarto tipo de lite, que se relacio-
na con el origen regional de los funcionarios que ocupan la cancillera
in
y las embajadas en la onu y la oea durante todo el periodo analizado.
Una vez identificados los distintos tipos de lites, Puyo Tamayo
destaca la importancia que ha tenido cada una de ellas en el manejo de
m
la poltica exterior colombiana y brinda algunas conclusiones acerca de
los hallazgos encontrados a lo largo de la investigacin. Entre estos se
destaca el origen geogrfico, la proveniencia del sector pblico y privado,
eli

la formacin acadmica y el carcter pblico o privado de la universidad

en la cual se formaron estos funcionarios.
pr

3. CONCLUSIONES GENERALES
CON RESPECTO A LOS PERFILES
DE LOS FUNCIONARIOS

Al revisar de manera transversal los perfiles de los funcionarios de los

tres periodos analizados se notan algunas continuidades, pero tambin
tendencias de cambio que dan cuenta, a su vez, de las transformacio-
nes tanto del contexto internacional como del nacional. En trminos
generales, cabe anotar que del total de perfiles revisados (25 cancilleres
y 45 embajadores ante onu y oea), entre 1958 y 2010, solo 6 funciona-
rias fueron mujeres, es decir 8,6% de estos cargos fueron asignados a
ellas. Solo hasta el tercer periodo, 1990-2010, se comenzaron a nombrar

23
CL AU D I A J I M EN A A R EN AS FER RO

mujeres en altos cargos relacionados con la poltica exterior del pas, lo

cual evidencia claramente la brecha de gnero existente en la partici-
pacin y la incidencia de las mujeres en las relaciones internacionales
de Colombia.
En relacin con el perfil de los funcionarios y funcionarias, es sobre-
saliente el alto nmero de personas provenientes de Bogot. Esto pone
en evidencia una poltica exterior que desconoce la diversidad nacional
y, en particular, las necesidades de las regiones de frontera. Tambin,
hay una tendencia continua relacionada con la declaracin de los fun-
cionarios de compartir la filiacin poltica con el presidente que los hu-
biera nombrado; esto llevo, incluso, a que algunos afirmaran no contar
con una filiacin poltica expresa cuando los nombraban presidentes de
corrientes o partidos diferentes.
El origen familiar y los antecedentes de los cancilleres, en el perio-

ar
do de 1958 a 1974, principalmente estaban relacionados con el ejercicio
de la poltica a nivel regional y nacional. Ellos mismos tenan amplias
trayectorias en cargos pblicos y de eleccin popular, y el 67% de ellos
in
tuvo al menos una experiencia previa en cargos diplomticos y en te-
mas de poltica exterior. Entre 1974 y 1990 solo dos de los cancilleres
tenan experiencia previa en relaciones internacionales y diplomacia; en
m
compensacin, todos ellos, independientemente de si haban iniciado su
experiencia profesional en el sector privado, contaban con amplias hojas
de vida en el sector pblico en el que se incluyen cargos de eleccin
eli

popular y en el poder ejecutivo. Uno de los cancilleres del periodo,

Julio Londoo Paredes, tuvo una formacin militar donde obtuvo el
grado de brigadier general del Ejrcito Nacional.
Frente a estas tendencias, el periodo de 1990 a 2010 representa una
pr

ruptura, pues la mayor parte de los hombres y las mujeres que ocupa-
ron la cartera de Relaciones Exteriores en esa poca ocuparon, previa y
posteriormente, altos cargos en los sectores financiero, de desarrollo e
infraestructura, as como de comercio exterior. Tenan tambin conoci-
mientos de administracin pblica, aun cuando la experiencia en el sector
privado era notablemente mayor que en los periodos anteriores. Solo el
50% de ellos haba ocupado cargos relacionados con temas internacio-
nales antes de asumir la cancillera. Este cambio pudo obedecer a dos
causas: la apuesta en los aos noventa por lo tcnico vs. lo poltico, que
llev a integrar personas del sector privado al pblico, y la continuidad
de la politizacin del nombramiento en el cargo de canciller, que pri-
maba sobre perfiles claramente especializados en temas internacionales.

24
 Introduccin, marco terico y metodologa

Por su parte, los embajadores ante la onu y la oea, en el periodo de

1958 a 1974, provenan de familias vinculadas con la poltica, la acade-
mia y los negocios, de fuertes raigambres regionales, que histricamente
contaban con miembros en la diplomacia. La experiencia en el sector
pblico era mayor que en el privado, y en su mayora contaban con ex-
periencia previa en cargos diplomticos y en temas de poltica exterior.
Todo esto habla de un perfil ms especializado que el de los cancilleres
de la misma poca, aun cuando sigue pesando ms el origen poltico y
econmico de los individuos y sus familias. Estas tendencias se mantu-
vieron similares en los periodos de 1974 a 1990, y de 1990 a 2010.
Frente a los antecedentes acadmicos, en el periodo de 1990 a 2010
tambin se presenta un cambio importante. En los intervalos previos,
tanto los cancilleres como los embajadores ante la onu y la oea tenan
formacin en Derecho y provenan de universidades privadas, princi-

ar
palmente, pero no contaban en su mayora con estudios de posgrado
ni en Colombia, ni en el exterior. En el ltimo periodo predominaron
los profesionales relacionados con la economa, adems del derecho, y
in
con estudios de pregrado y posgrado en Colombia y en el exterior. De
hecho, el 50% de los y las cancilleres contaban con ttulos de posgrado
especficos relacionados con gestin internacional. Este cambio refuerza
m
el planteamiento con respecto al peso de lo tcnico en la administracin
de lo pblico, pero, adems, permite sealar cmo, de una construccin
de capital social a partir de los nexos familiares tradicionales, se pas a
eli

una construccin que, adems de erigirse sobre este tipo de relaciona-

miento, se comenz a fundar en la comunidad de los profesionales con
posgrados asociados a temas econmicos, en ciertas universidades del
exterior, en especial, en centros educativos estadounidenses y britnicos.
pr

REFERENCIAS

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