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DOI: 10.5433/1980-511X.2016v11n1p137

Como citar: SILVA, Caque


Tomaz Leite da Silva.
O Dcimo Aniversrio da Emenda
OLIVEIRA, Carlos Eduardo 45 e a Posio Hierrquica dos
Sindona de. O Dcimo
Aniversrio da Emenda 45 Tratados de Direitos Humanos
e a Posio Hierrquica dos
Tratados de Direitos
Humanos. Revista do Direito THE TENTH ANNIVERSARY OF THE 45 AMENDMENT
Pblico. Londrina, v.11, AND HIERARCHICAL POSITION OF HUMAN RIGHTS
n.1, p.137-162, jan/abr.2016.
DOI: 10.5433/1980-511X.2016
TREATIES
v11n1p137. ISSN: 1980-511X.
* Caque Tomaz Leite da Silva
** Carlos Eduardo Sindona de Oliveira

Resumo: no dia 8 de dezembro de 2004, as Mesas da Cmara


dos Deputados e do Senado Federal promulgaram a Emenda
Constitucional 45, que realizou uma grande reforma no poder
judicirio. O texto prope uma releitura daquela Emenda por
ocasio da celebrao de seu decnio, repristinando o debate
sobre a hierarquia constitucional dos tratados de direitos
humanos no ordenamento do jurdico ptrio, atravs da anlise
dos pargrafos do art. 5 da Constituio e dos interesses dos
constituintes reformadores que introduziram-nos na Carta
Poltica.

Palavras-chave: Direito Constitucional. Direito Internacional


dos Direitos Humanos. Processo Legislativo. Hierarquia.
Emenda Constitucional 45/2004.

Abstract: on December 8th , 2004, Brazilians House of


Representatives and Senate promulgated the Forty-fifth
Brazilian Constitutional Amendment that brought changes on
the Judiciary. This essay proposes a rereading of that
Amendment in its 10th anniversary, reopening and making deeper
the debate about the constitutional hierarchy of the human rights
treaties in Brazilian law, through analysis of the paragraphs of
the 5th article of the Constitution and of the original intentions
* Doutorando em Direito of reformers constituents on introducing them to it.
Pblico (fase de dissertao)
e Ps-Graduado em Direitos
Humanos pela Universidade Keywords: Constitutional Law. International Human Rights
de Coimbra (POR). E-mail: Law. Legislative Process. Hierarchy. Forty-fifth Brazilian
caique.thomaz@hotmail.com Constitutional Amendment.
* * Investigador bolsista do
grupo de pesquisa "Estado,
Direito e Sociedade", do
Centro Universitrio
Toledo, coordenado pelo
Professor Caque Tomaz
Leite da Silva. E-mail:
cadu_95@hotmail.com

Revista do Direito Pblico, Londrina, v.11, n.1, p.137-162, jan./abr.2016 | DOI: 10.5433/1980-511X.2016v11n1p137
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CAQUE TOMAZ LEITE DA S ILVA E CARLOS E DUARDO SINDONA DE OLIVEIRA

INTRODUO

Decorrida a primeira dcada da promulgao da EC 45/04, o alcance


prtico-terico da grande Reforma do Judicirio ainda uma grande incgnita
seja para os estudiosos da Teoria da Constituio, seja tambm para os cidados
que esperam ainda ver concretizado o sonho de acesso pleno e eficcia da
Justia.
Uma dessas muitas interrogaes pendentes sem dvida a intrincada
interao entre o Direito Constitucional e o Direito Internacional dos Direitos
Humanos que a citada Emenda estabeleceu ao promulgar os 3 e 4 ao
art. 5 da Constituio. Recorrendo histria, hermenutica, dentica e
teleologia, este ensaio tem o intento de encontrar uma soluo para a
hierarquia normativa dos tratados de direitos humanos que esteja de acordo
com o esprito do tempo presente despacializado e globalizado (GALLEGO,
2006, p. 884).
Delimitado objetivamente o problema, buscaremos a extenso das razes
histricas que levaram promulgao da Emenda 45 e a incluso dos 3 e 4
ao art. 5 da Constituio Republicana, enfocando nas mudanas prticas que a
nova sistemtica criou. Investigaremos tambm a hierarquia do Decreto
Legislativo 186/08 que deu Conveno sobre os Direitos das Pessoas com
Deficincia e seu Protocolo Facultativo a equivalncia de Emenda Constitucional
via 3, e do Estatuto de Roma que criou o Tribunal Penal Internacional ao qual
a Constituio promete obedincia no 4.
As referncias tericas do ensaio so a exigncia de se recorrer a fontes
primrias de documetos da poca como o Dirio do Congresso no contexto da
Reforma do Judicirio, e a necessidade de se buscar uma comunho e
interconectividade entre a Carta Poltica e as Convenes de Direitos Humanos,
superando o paradigma de soberania seja do direito interno, seja do direito
internacional.
Como se v, o ponto de vista que ora se enfoca transcende a problemtica
entre Estado e comunidade internacional, pois envolve a autolimitao da
soberania do estado vis--vis a concesso de direitos subjetivos (JELLINEK,
1905, p. 134), e parece-nos que a viso do status quaestiones pode oferecer
uma eminente contribuio para oferecer uma interpretao que no descarte
seja a Carta Magna nacional sejam os diplomas internacionais.
A busca pela convergncia, h de se convir, o caminho aparentemente
mais coerente, porquanto se houver uma possibilidade de que essas normas

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O DCIMO ANIVERSRIO DA EMENDA 45 E A POSIO HIERRQUICA DOS TRATADOS DE DIREITOS HUMANOS

coexistam, quem sairo vitoriosas sero as pessoas que estaro melhormente


protegidas pelos dois escudos normativos.

1 A EMENDA CONSTITUCIONAL 45 E OS TRATADOS DE


DIREITOS HUMANOS

1.1 A Histria da PEC 96/92

A gnese da Emenda 45 se encontra na Proposta de Emenda


Constituio 96/921, apresentada originalmente pelo ento deputado federal Hlio
Bicudo do PT/SP. A proposta original pugnava por mudanas nos artigos 93, 94,
95, 101, 102, 104, 105, 107, 111, 112, 113, 115 , 122, 123, 124, 125 e 128 da Carta
Maior. Analisando este dado com a estruturao da Constituio tal qual era no
dia 5 de outubro de 1988, vemos que a referida PEC propunha uma alterao
em praticamente todos os artigos do Captulo III do Ttulo IV da Lex Majoris,
o que significaria, portanto, mudanas em quase toda a estrutura constitucional
at ento vigente do Poder Judicirio2. Na justificativa apresentada pelo
Deputado Federal na apresentao da proposta, evidente fica o desejo de
modernizao do aparelhamento do Judicirio atravs daquela iniciativa:

A timidez com que o governo brasileiro vem atendendo necessidade de


modernizao do nosso aparelhamento judicirio tem sido, sem dvida, a
causa da crise avassaladora, em que h muitos anos se esbate a nossa
Justia. [...] Ora, a administrao da justia problema que a todos interessa.
No basta que o Legislativo elabore as leis e o Executivo as sancione.
preciso que o Judicirio assegure a sua execuo no caso concreto. [...] Da,
naturalmente, desde h muito falar-se e com insistncia de ampla reforma do
Poder Judicirio que abranja desde as pequenas comarcas do interior at o
Supremo Tribunal Federal. (BRASIL, 1992)

Portanto, muito mais do que um esforo de extrao do significado


dos dispositivos que a Emenda veio a trazer Carta Poltica, necessrio se ter
1
No raro ver na doutrina (MAZZUOLI, 2005, p. 307) ou at mesmo na jurisprudncia (BRASIL,
2008, p. 43) a errnea informao de que a proposta que gerou a EC 45 foi a PEC 29/2000. Na
verdade, o que acontece que esta numerao foi dada quando da tramitao da PEC 96/1992 no
Senado Federal. Todavia, como a casa iniciadora desta proposta de emenda foi a Cmara dos
Deputados, no h razo em aludir quela iniciativa pela numerao dada no Senado.
2
A PEC 96/92 foi apresentada pouco tempo depois da promulgao da constituio, antecedendo
mesmo a Reviso Constitucional prevista no art. 3 do ADCT, razo pela qual a Emenda 45 poderia
ter se tornado uma Emenda Constitucional de Reviso.

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CAQUE TOMAZ LEITE DA S ILVA E CARLOS E DUARDO SINDONA DE OLIVEIRA

em mente os interesses legislativos que orientaram a apresentao da proposta,


a saber, uma reforma do Judicirio desde os magistrados de primeira instncia
e das instituies que os cercavam at os mais altos cargos daquele Poder, bem
como a ampliao da sua rea de atuao na distribuio da justia3.
Inicialmente, a Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos
Deputados, atravs do parecer do relator da matria, o Deputado Luiz Carlos
Santos, posicionou-se favoravelmente admissibilidade da proposta, tendo
encaminhando-a para Cmara Revisional do ano seguinte, em 1993; todavia,
durante a Reviso Constitucional, a PEC no foi debatida, tendo sida considerada
prejudicada por esse motivo (BRASIL, 1994), o que acarretou o seu primeiro
arquivamento.
No entanto, atravs de um procedimento regimental, o Deputado Bicudo
e seus apoiadores conseguiram que ela voltasse discusso na Casa iniciadora,
o que proporcionou presidncia da Cmara, a criao da primeira Comisso
Especial4 que discutiria exclusivamente a problemtica objeto da PEC 96/92. A
relatoria da Comisso foi inicialmente dada ao Deputado Jairo Carneiro, e durante
um ano no houve consenso entre os parlamentares sobre a demanda, o que
mais uma vez acarretou o arquivamento da PEC conforme mandava o Regimento
Interno (caso do art. 105, caput).
Somente aps o segundo arquivamento houve um real interesse poltico
por parte dos congressistas em trabalhar conjuntamente para superar as
divergncias pessoais para aprovar a Emenda que prometia ajudar a solucionar
os inmeros problemas do Judicirio. Assim, a matria passou s mos do
Deputado Aloysio Nunes, tendo depois, enfim, chegado sua ltima relatoria,
designada para a Deputada Zulai Cobra Ribeiro, ambos do PSDB/SP.

3
Segundo a antigussima e ainda acertada lio de Aristteles e de Santo Toms de Aquino, a justia
que o Estado presta aos cidados (denominada de justia distributiva), na verdade uma subespcie
de justia, antagnica quela chamada justia comutativa (entre particulares). So palavras do
Doutor Anglico: [...] a justia particular se ordena a uma pessoa privada que est para a comunidade
como a parte para o todo [...]. A outra relao do todo s partes; a ela se assemelha a relao entre
o que comum e cada uma das pessoas. A essa segunda relao se refere a justia distributiva, que
reparte o que comum de maneira proporcional. (AQUINO, 2005, pp. 97-98 [Suma Teolgica II-
II, q. 61, a. 1, rep]). Justamente por seu carter reparticionista, a justia distributiva tem por escopo
a tutela do bem comum, objetivo primrio das instituies jurdicas.
4
O art. 202 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados trata do procedimento legislativo das
Propostas de Emenda Constituio que passam pela Casa: A proposta de emenda Constituio
ser despachada pelo Presidente da Cmara Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, que
se pronunciar sobre sua admissibilidade, no prazo de cinco sesses, devolvendo-a Mesa com o
respectivo parecer. 2: Admitida a proposta, o Presidente designar Comisso Especial para o
exame do mrito da proposio, a qual ter o prazo de quarenta sesses a partir de sua constituio

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O DCIMO ANIVERSRIO DA EMENDA 45 E A POSIO HIERRQUICA DOS TRATADOS DE DIREITOS HUMANOS

Os trabalhos da Comisso Especial chefiada pela Deputada Zulai so


de acentuada importncia para a interpretao histrica, haja vista que foi
justamente nela que se introduziu no corpo do projeto, o 3, do art. 5, da
Constituio. J o texto do hoje 4 do mesmo artigo5, sublinha-se, foi incorporado
pela Emenda Aglutinativa n 20, durante a votao da PEC em primeiro turno
na Cmara, que aconteceu no dia 5 de abril de 2000 (BRASIL, 2014)6.

1.2 O Problema de Interpretao do Art. 5, 2, da CF

Foi neste contexto de reforma do Judicirio que a interao normativa


entre direito constitucional e direito internacional dos direitos humanos se deu
no contexto normativo constitucional, face ao problema interpretativo que se
via (e perdura) da posio hierrquica dos tratados internacionais de direitos
humanos na ordem normativa interna. Toda a problemtica relativa a este
tema tinha como vrtice a interpretao do art. 5, 2, da Carta Magna,
verbis: Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem
outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos
tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja
parte.
Foroso reconhecer, a priori, a falibilidade da exegese estritamente
gramatical em aberta afronta a teleologia do dispositivo, motivo maior da
extraordinria dificuldade da doutrina em encontrar um ponto convergncia
quanto interpretao dele. Num cenrio incerto, inevitvel seria a propagao
de diversas vertentes interpretativas, que muito mais do que respostas jurdicas,
ofereciam e oferecem, ainda hoje, solues baseadas num universo ideolgico
fundamentalista. Vejamos as mais expressivas.
A primeira representada por Celso Albuquerque MELLO (1999, p.
27), que defende a supraconstitucionalidade dos tratados: em um hipottico
conflito entre a regra interna com a internacional, simplesmente invalida-se a
primeira e se faz aplicar segunda. Sobre isso, explica EMERIQUE e GUERRA
(2008, p. 5):

5
Dizemos o texto do hoje 4 porque ele no ia ser posicionado onde se encontra atualmente na
Constituio. A Emenda Aglutinativa 20 pugnava pela insero do texto como 6 no art.109 da
Constituio. Contudo, quando da discusso da PEC no Senado, houve uma realocao do texto para
sua posio atual.
6
Esta informao, bem como que nos referamos na nota de rodap anterior, foi obtida atravs da
Ouvidoria Parlamentar da Cmara dos Deputados, que se comunicou conosco no dia 7 de agosto de
2014 por via eletrnica.

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CAQUE TOMAZ LEITE DA S ILVA E CARLOS E DUARDO SINDONA DE OLIVEIRA

Quando o critrio consagra a supremacia do direito interno, este


incompatvel com a principiologia do Direito Internacional Pblico. [...] Ou
seja, a partir do momento que o Estado se submete s normas internacionais
e venha a descumpr-las estaria praticando um ato ilcito e, portanto, sujeito
a uma reparao internacional.

Em verdade, os supraconstitucionalistas no distinguem em absoluto a


espcie do tratado: o pacto internacional tem carter erga omnes,
independentemente se este acordo sobre direitos humanos, ou sobre qualquer
outro assunto. O background ideolgico da magnitude supraconstitucional dos
tratados internacionais encontra amparo jurdico normativo em inmeros tratados
internacionais assinados pelo Brasil, como a Conveno de Viena sobre Direito
dos Tratados; e em inmeras decises proferidas por Tribunais Internacionais7.
O fundamento de sua sustentao teortica reside no princpio da voluntariedade
que orientaria um direito internacional realista. Nos tratados de direitos humanos,
contudo, a fundamentao nunca to singela, e princpios como a voluntariedade
e reciprocidade so constantemente desafiados.
Nesse sentido, seria da prpria essncia do direito internacional a
necessidade de autonomia vis--vis o direito constitucional, no se admitindo,
in abstrato, escusas que qualquer estado sustentasse para descumprir os
compromissos internacionais sob a tica contratualista do pacta sunt
servanda, expressamente consagrado na Conveno de Viena. Isso
independentemente da discusso atinente vinculao a acordos multilaterais
universais, sem expressa ratificao, como a Declarao Universal dos Direitos
Humanos8; e a vinculao aos costumes internacionais, mesmo que em afronta
aos costumes do estado em causa.
A falncia, contudo, dessa interpetao, deriva da rigidez e da estrutura
que as Constituies das naes esposam. Como podemos conciliar a tese
7
Casos Barcelona Traction (segunda fase). ICJ Reports, 1970, 33 e 34; e United States Diplomatic
and Consular Staff in Tehran. ICJ Reports, 1980, 91.
8
Aduz John Peters HUMPHREY (1979, p. 33): the Declaration is now part of the law of nations
and therefore binding on all states whether they voted for it or not, this is not because it was
adopted by the Assembly, important as that may have been, but for other reasons including
subsequent events and the emergence of a juridical consensus evidenced by the practice of states
that the Declaration is now, whatever the intention of its authors may have been in 1948, binding
as part of the law of nations. No mesmo sentido se manifestou o Secretrio-Geral da ONU: the
Declaration not only constitutes an authoritative interpretation of the Charter obligations but also
a binding instrument in its own right, representing the consensus of the international community
on the human rights which each of its members must respect, promote and observe. (UN Doc. A/
720/Add.1, 1968, p. 13)

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supraconstitucionalista com o que diz, por exemplo, o art. 102, III, b, CF, o
qual legitima o STF a declarar a inconstitucionalidade de tratado? Mais: o
que dizer da competncia exclusiva do Congresso Nacional de decidir em ltimo
sobre os tratados (art. 49, I)? Como crer ser possvel que por si s o direito
internacional previsto nos tratados vigente e hierarquicamente superior se
existe expresso comando constitucional que enseja a participao do Parlamento
como condio de aplicabilidade, no mbito interno, dos pactos internacionais?
Em razo disso, hoje a tese da supraconstitucionalidade amplamente
minoritria.
A segunda via interpretativa aquela que era consagrada em grande
parte da doutrina constitucionalista antes da EC 45, e na pretrita jurisprudncia
do STF9, que defendiam o princpio absoluto da supremacia da Constituio
firmado na soberania10 popular do Estado de Direito Brasileiro, evidenciado
pela rigidez da Constituio. Argumentavam que, em relao ao 2, do art. 5,
teleolgica e sistematicamente, a inteno do constituinte originrio era to-
somente impedir que o rol da nossa Carta de Direitos pudesse ser interpretado
como taxativo s hipteses que figuram no art. 511.
Levado a cabo este raciocnio, todas as normas internacionais de direitos
humanos presentes nos tratados internacionais seriam consideradas normas
infraconstitucionais ordinrias, no havendo espao para segundas ou terceiras
interpretaes para o problema. Advogando nesta seara, Alexandre de
MORAES (2011, p. 414) utiliza o exemplo do ocorrido na ADIn 939-7/DF, em
que o Supremo entendeu ser a anterioridade tributria clusula ptrea, mesmo

9
ttulo demonstrativo: HC 72.131-1/RJ, j. 23.11.1995.
10
Para os internacionalistas, falar ainda hoje em soberania tal como a modernidade a definiu, uma
excrescncia e uma mentira. MAZZUOLI (2005, pp. 313-314, grifamos), ao comentar a incluso
do 3, ao art. 5, pela EC 45 foi taxativo: Alm de demonstrar total desconhecimento do direito
internacional pblico, notadamente das regras basilares da Conveno de Viena sobre o Direito dos
Tratados, em especial as de jus cogens, traz o velho e arraigado rano da j ultrapassada noo de
soberania absoluta. J para os constitucionalistas, ela uma realidade prpria do direito, sendo
uma questo da ontologia do ius, a necessidade da soberania. Nesse sentido, patente a doutrina de
Miguel REALE (2000, p. 109): O bem comum o fundamento ltimo do Direito assim como o
da soberania, desde que por bem comum se entenda a ordem social justa. A compreenso da
natureza do poder torna-se mais clara quando lembramos que o bem comum no coincide com a
idia particular que cada homem faz de seu prprio bem [...]. Sem a soberania no estaria assegurada
a realizao do bem comum ou a justia social.
11
Essa tese, porm, historicamente inverdica, pois o texto do 2 foi proposto por Antnio
Augusto Canado Trindade, na audincia pblica de 29 de abril de 1987, (BRASIL, 2008, p. 52),
com a inteno de favorecer a corrente internacionalista. Entretanto, ainda que a incluso do
referido pargrafo tenha uma origem de cunho internacionalista, ela no consegue responder
objeo da rigidez constitucional que sempre foi o argumento mais forte dos constitucionalistas: a
interpretao dos constitucionalistas (ou era) mais sistemtica do que a dos internacionalistas.

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no estando descrita no rol do art. 5. O constitucionalista explica que naquele


caso teria ocorrido uma situao simtrica quela albergada pelo 2, do art. 5,
em que uma norma alheia enumerao de direitos foi considerada como um
direito no passvel de excluso (clusula ptrea).
Em suma, ao enumerar os argumentos dos constitucionalistas, tnhamos:
1) a rigidez constitucional (art. 60, 2), ou seja, sem a maioria qualificada das
duas votaes de 3/5 em ambas as Casas se estaria usurpando o poder exclusivo
do Congresso de modificar a Carta Magna; 2) a autorizao dada ao Supremo
Tribunal Federal de declarar a inconstitucionalidade de tratado12 (art. 102,
III, b); 3) um problema de processo legislativo, sistematizado em dois
argumentos: a) o procedimento legislativo sobre tratados13 j estar previsto na
Constituio (art. 49, I) sem qualquer distino entre um tratado de direitos
humanos e outro comum; e b) a ideia de que um decreto legislativo14 possa
reformar (stricto sensu) a Constituio.
Por outro vis, a doutrina internacionalista argumenta que esta viso
fundamentalista dos constitucionalistas faz letra morta do 2 (VICENTE
SOBRINHO, 2013, p. 55). Assim, estes autores levantaram a tese da
constitucionalidade material dos tratados internacionais de direitos humanos,
tendo como porta-vozes, Flvia PIOVESAN (2006, pp. 29-30) e Valrio de
Oliveira MAZZUOLI (2005, pp. 305-306, grifos no original):

E a nossa interpretao sempre foi a seguinte: se a Constituio estabelece


que os direitos e garantias nela elencados no excluem outros
provenientes dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do
Brasil seja parte, porque ela prpria est a autorizar que esses direitos e
garantias internacionais constantes dos tratados internacionais de direitos
humanos e ratificados pelo Brasil se incluem no nosso ordenamento jurdico
interno, passando a ser considerados como se na Constituio estivessem.
[...] Para ns, a clusula aberta do 2 do art. 5 da Carta de 1988, sempre
admitiu o ingresso dos tratados internacionais de proteo aos direitos
humanos no mesmo grau hierrquico das normas constitucionais, e no em
outro mbito de hierarquia normativa.
12
A dico do legislador infeliz. No que a Corte Suprema possa declarar inconstitucional um
tratado: ela pode declarar no constitucional o Decreto Legislativo que o incorpora ou o Decreto
Presidencial que o promulga, seja por razes formais ou materiais que afrontam a Constituio.
13
[...] uma vez adotado o texto definitivo do tratado pelos plenipotencirios do governo brasileiro,
a sua concluso definitiva vai depender da apreciao do Congresso Nacional no mbito de um
processo legislativo denominado pela doutrina de incorporao ou internalizao. (BICHARA,
2013, p. 79, grifos no original).
14
A espcie legislativa com que o Congresso incorpora um tratado ao ordenamento.

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Assim, para os internacionalistas, o 2 daria a cada um daqueles


direitos previstos nos tratados, um status de constitucionalidade substancial
(material). Firmados nesta premissa, a doutrina internacionalista brasileira
comeou a utilizar para o direito ptrio a famosa expresso francesa do
bloc de constitutionnalit que, segundo VARGAS (2007, p. 13), pode ser
definido como um conjunto de normas constitucionais consideradas em
sua unidade 15. No entanto, a tese da constitucionalidade material dos
tratados no oferecia solues para s objees dos constitucionalistas. A
dificuldade de se falar em bloco de constitucionalidade no ordenamento
vigente, era a expressa existncia de diferenciao de tratamento entre as
normas constitucionais e as normas infraconstitucionais. Reiteramos: como
seria possvel falar em normas de natureza constitucional (como queriam
os internacionalistas), se o tratamento expresso para tais dispositivos era
de natureza infraconstitucional? 16
Com efeito, a hegemonia da jurisprudncia ditava que a Constituio
no apontava claramente, at a Emenda 45, para uma classificao real e
efetiva dos tratados de direitos humanos como normas de um bloco de
constitucionalidade aos quais estaria o direito brasileiro obrigado a observar.
Em ateno a tal circunstncia, o ento Ministro Presidente do STF,
Celso de Mello, famoso defensor da causa internacionalista, enviou uma
sugesto Comisso Especial chefiada pela Deputada Zulai Cobra Ribeiro,
para que se inclusse um 3, ao art. 5, da CF17, no intuito de reformar esta
viso da jurisprudncia dominante:

15
Em termos matemticos teramos o seguinte: Normas constitucionais = CF/88 + bloco de
constitucionalidade (tratados de direitos humanos). A nica diferena entre o bloco e a Constituio
mesma, seria o fato do bloco no ter a aparncia de norma constitucional, mesmo ele j o sendo
materialmente.
16
Explicamos: caso se aceitasse a tese da constitucionalidade material dos tratados, isso nada alteraria
no mundo ftico, porquanto a supremacia da Constituio e o tratamento infraconstitucional para
com os tratados ainda assim seria obedecido. No se estaria, portanto, fazendo valer a equiparao
tal qual argumentavam os internacionalistas.
17
Valrio MAZZUOLI (2005, p. 313), muito antes da promulgao da EC 45, j tinha sugerido uma
introduo de um 3, ao art. 5, que clarificasse a tese internacionalista: Os tratados internacionais
referidos pelo pargrafo anterior, uma vez ratificados, incorporam-se automaticamente na ordem
interna brasileira com hierarquia constitucional, prevalecendo, no que forem suas disposies
mais benficas ao ser humano, s normas estabelecidas por esta Constituio. Com a devida
vnia, cremos que tal dispositivo poderia ser declarado inconstitucional caso viesse a ser adotado,
j que ele desmontaria a rigidez da Constituio (art. 60, 2), limitao estabelecida pelo poder
constituinte originrio. Sem embargo, sublinhamos que nem sempre no caso prtico haveria de ser
claro se o que est disposto no tratado, efetivamente, mais benfico ao ser humano.

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CAQUE TOMAZ LEITE DA S ILVA E CARLOS E DUARDO SINDONA DE OLIVEIRA

Buscando a efetividade da prestao jurisdicional, acolhemos tambm


sugesto do Ministro Celso de Mello, Presidente do Supremo Tribunal
Federal, no sentido da outorga explcita de hierarquia constitucional aos
tratados celebrados pelo Brasil, em matria de direitos humanos, semelhana
do que estabelece a constituio argentina (1853), com a reforma de 1994
(art. 75, n 22), introduo esta no texto constitucional que afastar a discusso
em torno do alcance do art. 5, 2. (RIBEIRO, 1999, apud BRASIL, 2014,
grifamos).

Antes de adentramos no debate sobre a incluso do 3, ressalta-se, em


linhas nada rigorosas, a ideologia por detrs da tutela de direitos subjetivos
pelos direitos fundamentais, inseridos nas constituies; e pelos direitos humanos,
denominao empregada pelo direito internacional, em seu mbito de
regulamentao normativa, doutrinria e jurisprudencial.
Ren SVE (1997, p. 29) lembra-nos que Il est clair que la doctrine
des droits de lhomme dcline lide de dignit individuelle quisattache
tout individu et qui sexprime sur le plan juridique par un certain nombre
de prrogatives, ou seja: a ideia-gnese da outorga de direitos oponveis ao
estado est fundada, antes de mais, na dignidade do ser humano, e somente se
o vrtice da equao estiver fixado nela que qualquer argumento poder ser
levado a srio.
Com efeito, notar a incluso do 3, no art. 5, , antes de mais, louvvel,
pois:

alentador que as conquistas do direito internacional em favor da proteo


do ser humano venham a projetar-se no direito constitucional, enriquecendo-
o e demonstrando que a busca de proteo cada vez mais eficaz da pessoa
humana encontra guarida nas razes do pensamento tanto internacional
quanto constitucional. (TRINDADE, 1996, p. 21-22).

Robert ALEXY (2014, p. 111), por sua vez, igualmente feliz ao afirmar
que os direitos humanos, enquanto direitos morais, no s no podem ter sua
fora invalidada por normas jurdico-positivas mas so tambm o padro com o
qual se deve medir toda a interpretao daquilo que est positivado. Essa
caracterstica especial dos direitos humanos, acolhida tanto pelo
constitucionalismo quanto pelo internacionalismo atuais, parece prover a
caminhada de convergncia entre ambas as matrias, denominada por Caque
Tomaz Leite da SILVA (2011, p. 39) de constitucionalismo sincrtico, um

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147
O DCIMO ANIVERSRIO DA EMENDA 45 E A POSIO HIERRQUICA DOS TRATADOS DE DIREITOS HUMANOS

constitucionalismo que no se esgota no exerccio da soberania18, mas que d


nova vida e conscincia para ela:

O movimento juspublicstico que constitui o novo espao pblico assiste ao


renascimento de um constitucionalismo global convergente ou
constitucionalismo sincrtico, onde so cada vez mais ntidos e sistemticos
movimentos de expanso do direito internacional dos direitos humanos e a
contraco da clusula de reserva de soberania, que atenua progressivamente
a dicotomia entre direito constitucional e direito internacional.

Sublinhada tal premissa interpretativa, delimita-se os contornos de uma


reta exegese do disposto no art. 5, 3, a qual, como se sabe, deve ser sempre
teleolgica. A codificao das regras tem como pressuposto lgico, portanto,
uma relao de previsibilidade atestada na frmula se - ento (VILA,
2012, p. 49) entre o interesse originrio do legislador e a realizao prtica dos
acontecimentos previstos.
No caso da concreta intenso e aplicao do 3, somos conduzidos a
compreenso de que o interesse originrio do constituinte reformador era
peremptoriamente superar as objees dos constitucionalistas atinentes a rigidez
constitucional e processo legislativo, bem como deixar explcito um tratamento
diferenciado para as normas de direito internacional dos direitos humanos. Alm
disso, a citao expressa de um modelo especfico inspirador da nova regra
mais um dado a ser considerado, pois a primeira se torna a referncia de
interpretao tambm para a segunda, atravs do que se convencionou chamar
de interpretao comparativa19.
Com efeito, vejamos o que diz a Constituio Argentina no citado art. 75
e seu n 22:

Articulo 75 - Corresponde al Congreso:


18
Como se v, o debate quanto ao papel da soberania no se esgota. Os constitucionalistas objetam
que todo e qualquer compromisso internacional firmado pelos Estados, ao ser obedecido por eles,
longe de ser uma restrio ao direito de soberania, seria um exemplo de exerccio dela, pois o estado
somente obedeceria se quisesse aquele acordo, tendo em vista que uma Corte Internacional no
poderia impor na prtica decises de cunho absolutamente jurdico, desvinculadas de sanes
econmicas ou retaliaes diplomticas. Em decorrncia disto, HART (2012, p. 276 e 277) se
pergunta se o direito internacional seria de fato uma matria do direito.
19
Antnio Enrique Prez LUO (2012, pp. 16-17) recorda que a estrutura normativa das diversas
constituies segue a cultura jurdica do seu tempo. Ora, apesar das muitas diferenas histrico-
evolutivas entre o constitucionalismo brasileiro e o constitucionalismo argentino, o fato dos
constituintes derivados brasileiros expressamente se inspirarem na realidade da nao vizinha faz
com que de fato haja uma fecundidade notvel de um sistema para o outro.

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148
CAQUE TOMAZ LEITE DA S ILVA E CARLOS E DUARDO SINDONA DE OLIVEIRA

N 22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las dems naciones y


con las organizaciones internacionales y ls concordatos con la Santa Sede.
Los tratados y concordatos tienen jerarquia superior a las leyes.

La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la


Declaracin Universal de Derechos Humanos; La Convencin Americana
sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Economicos,
Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos
y su Protocolo Facultativo; la Convencin sobre la Prevencin y la Sancin
del Delito de Genocidio; la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de
todas las Formas de Discriminacin Racial; la Convencin sobre la
Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer; la
Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes; la Convencin sobre los Derechos del Nio; en las condiciones
de su vigencia, tienen jerarquia constitucional, no derogan artculo alguno
de la primera parte de esta Constitucin y deben entenderse complementarios
de los derechos y garantias por ella reconocidos. Slo podran ser
denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobacin
de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara.

Los dems tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser


aprobados por el Congreso, requeriran del voto de las dos terceras partes de
la totalidad de los miembros de cada Cmara para gozar de la jerarquia
constitucional.

A primeira vista, da simples e desatenta leitura do dispositivo modelo,


aduz-se justamente a tese que hoje adotada pelo Supremo Tribunal Federal, a
qual, como se ver, no deixa de ser duramente criticada: a tese da
supralegalidade dos tratados aprovados antes da EC 45/04 (existiria ainda a
supremacia da Constituio e os tratados ainda so entendidos como normas
infraconstitucionais, embora no sejam normas infraconstitucionais ordinrias).
Entretanto, o n 22, do art. 75, da Lex Majoris Argentina, h trs
tratamentos diferentes no tocante aos tratados que a Repblica Argentina assina:
os tratados de natureza supralegal que no tm por objeto matria de direitos
humanos (independentemente de quando foram assinados), os tratados de
direitos humanos anteriores Reforma Constitucional de 1994, que j tinham
sido assinados e estavam em vigor como normas de natureza no constitucional,
e os tratados de direitos humanos posteriores RF/94, os quais poderiam se
tornar normas constitucionais desde que aprovados com 2/3 dos votos das Casas
Legislativas (qurum das emendas).

Revista do Direito Pblico, Londrina, v.11, n.1, p.137-162, jan./abr.2016 | DOI: 10.5433/1980-511X.2016v11n1p137
149
O DCIMO ANIVERSRIO DA EMENDA 45 E A POSIO HIERRQUICA DOS TRATADOS DE DIREITOS HUMANOS

Isso posto, avancemos sobre o 3, em simetria ao percurso estabelecido


pelo constituinte argentino percorrendo a sua redao, sua obrigatoriedade ou
no em relao s convenes de direitos humanos posteriores EC 45, o
status normativo dos tratados anteriores EC 45/04, se h algum tratado que a
emenda tenha elevado ao status de norma constitucional, e a hierarquia das
convenes aprovadas pelo rito de emenda.
Quanto redao. Ora, se era inteno do constituinte reformador
introduzir uma frmula que conciliasse rigidez constitucional, processo legislativo
e primazia do ser pessoa neste cenrio de reforma do Judicirio, deve-se
prestigiar a redao do dispositivo: Os tratados e convenes internacionais
sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos
membros, sero equivalentes s emendas constitucionais20.
Quanto obrigatoriedade do rito para os tratados posteriores. A
Constituio Federal prev, em seu art. 4, II, que nas relaes internacionais,
o Brasil se reger pela prevalncia dos direitos humanos. Ora, se deve ser
assim nas relaes interestatais, o deve ser tambm nas relao internas, de
modo que a outorga de status de emenda s convenes futuras no parece
ser deciso discricionria do Congresso em uma interpretao sistemtica da
Constituio, uma vez que se alcance o qurum a que se refere o dispositivo
supracitado21.
Convenes sobre direitos humanos anteriores EC 45. O caso
especfico do depositrio Infiel (art. 5, LXVII, da CF e art. 7, n 7, da
Conveno Americana de Direitos Humanos)22 que culminou com a edio da
Smula Vinculante 25, foi o mais famoso e controvertido exemplo desse aspecto
envolvendo o art. 5, 3.

20
V-se que no se pode agora dizer no ser explcito na Constituio um tratamento diferenciado aos
tratados de direitos humanos relativamente aos tratados que tenham por objeto outros assuntos,
bem como se mantm a rigidez constitucional ao exigir dos primeiros o mesmo qurum exigido
para as emendas constitucionais; no obstante, crticas redao do dispositivo no faltam, pois
diferentemente do caso argentino, a norma brasileira no foi analtica quanto ao tempo em que o
tratado foi incorporado.
21
No obstante, j houve alguns tratados de direitos humanos que foram internalizados aps a EC 45
sem o procedimento de Emenda. o caso, por exemplo, do Decreto Legislativo 661/10, o qual
promulgou a Conveno Internacional para a Proteo de Todas as Pessoas Contra o
Desaparecimento Forado.
22
"A questo se torna complexa porque, a depender de como se v a posio do tratado dentro da
estrutura normativa do ordenamento jurdico brasileiro, pode-se dizer que, no Brasil a priso do
depositrio infiel legal ou que no . (SIMON, 2013, p. 103).

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CAQUE TOMAZ LEITE DA S ILVA E CARLOS E DUARDO SINDONA DE OLIVEIRA

O Ministro Gilmar Ferreira Mendes (BRASIL, 2008, p. 43, grifos originais)


foi o primeiro que sustentou a tese de que com a incluso do 3, o argumento
dos internacionalistas quanto constitucionalidade material perdeu o sentido,
pois:

Apesar da interessante argumentao proposta por essa tese [a


internacionalista], parece que a discusso em torno do status constitucional
dos tratados de direitos humanos foi, de certa forma, esvaziada pela
promulgao da Emenda Constitucional 45/2004 [...]. Em termos prticos
trata-se de uma declarao eloquente de que os tratados j ratificados
pelo Brasil, anteriormente reforma constitucional, e no submetidos ao
processo legislativo especial de aprovao no Congresso Nacional, no
podem ser comparados s normas constitucionais.

Ao revs, o antigo Ministro da Suprema Corte, Jos Francisco REZEK


(2010, pp. 104-105), argumenta que:

[...] sensato crer ao promulgar este pargrafo, na Emenda Constitucional


45, de 8 de dezembro de 2004, sem nenhuma ressalva abjuratria dos tratados
sobre direitos humanos outrora concludos mediante processo simples, o
Congresso constituinte os elevou categoria dos tratados de nvel
constitucional. Essa uma equao jurdica da mesma natureza daquela que
explica que nosso Cdigo Tributrio, promulgado a seu tempo como lei
ordinria, tenha-se promovido a lei complementar Constituio desde o
momento em que a carta disse que as normas gerais de direito tributrio
deveriam estar expressas em diplomas dessa estatura.

Surge assim, novamente, um impasse. Por um lado, a alegao de


propositalidade por parte dos constitucionalistas, que levaria a dizer que todos
os tratados anteriores a EC 45 continuam a ser infraconstitucionais (seja na
modalidade supralegal, como entende hoje o STF, ou ordinria); do outro, a
arguio dos internacionalistas de recepo formal dos tratados, atravs da
equao postulada por Rezek. Para a soluo do dilema, faz-se mister a anlise
do 4, do art. 5, da Constituio.

1.3 O Argumento Hermenutico: anlise do 4, do art. 5

Para a soluo do intrincado problema do status dos tratados de direitos


humanos anteriores EC 45, convm tecer algumas consideraes sobre o
Tribunal Penal Internacional, objeto do art. 5, 4, da Constituio.

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151
O DCIMO ANIVERSRIO DA EMENDA 45 E A POSIO HIERRQUICA DOS TRATADOS DE DIREITOS HUMANOS

A criao de um Tribunal Penal Internacional permanente significou,


historicamente, o incio de uma terceira fase na histria do Direito Penal
Internacional (ALMEIDA, 2012, pp. 611-612), imediatamente subsequente s
fases dos Tribunais Penais Internacionais ad hoc de Nurembergue e Tquio
(1 fase) e da Iugoslvia e Ruanda (2 fase). O motivou as naes a pensarem
em manter permanentemente uma Corte Penal que tratasse dos crimes de
genocdio, contra a humanidade, de guerra e agresso (arts. 5 e seguintes do
Estatuto de Roma), seria a difundida intolerncia quanto aos tribunais penais
ad hoc, pois tal circunstncia atinente existncia das cortes desobedeceria o
princpio do juzo natural, um dos pilares do direito penal e do direito processual
penal23.Some-se a isso o fato de que, historicamente, quando mais se era
necessrio uma resposta dos judicirios nacionais aos crimes atrozes que estados
e governos perpetravam contra seus povos, a ideologia de alguns magistrados,
preciso reconhecer, tornou-se instrumento de cegueira propositada para com
a justia, dificultando ou at mesmo impedindo que culpados fossem
responsabilizados por seus atos. Nesse sentido, as palavras do ex-presidente
do TPI, Philippe KIRSCH (2007, p. 540):

Naturally, like any other crimes, punishment for grave breaches of the Geneva
Conventions or for violations of the Genocide Convention or the customary
law of war crimes and crimes against humanity depended primarily on national
courts. The problem is that it is precisely when the most serious crimes were
committed that national courts were least willing or able to act because of
widespread or systematic violence or because of involvement of agents of
the State in the commission of crimes. If you look at the past to the best
known historical events of that kindNazi Germany, Rwanda, the former
Yugoslavia, Cambodiathe governments themselves or their agents were
involved in the commission of those crimes.

Enfatizada tal premissa, podemos compreender quo profundo e


extraordinrio foi para o Brasil expressar em sua constituio referncia ao
Tribunal Penal Internacional atravs da Emenda da Reforma do Judicirio:

23
Retornando ao tema da soberania, a existncia de uma lei penal no plenamente nacional que seja
vigente e eficaz em um estado soberano prova concreta da no mais tolerncia do argumento de
soberania absoluta, pois no dizer de Guillermo Julio FIERRO (2007, p. 1) [u]na de las formas ms
puras en que se expresa la soberania de um Estado reside em la facultad que este tiene de prohibir
ciertas acciones o imponer otras, e infligir a quiene transgredan esas prohibiciones o mandatos
una sanccin penal. Em suma: a lei penal internacional demonstra a relativizao da soberania.

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CAQUE TOMAZ LEITE DA S ILVA E CARLOS E DUARDO SINDONA DE OLIVEIRA

um retumbante recado s naes de que o estado brasileiro no se coadunar


com os mais terrveis crimes, e seus juzes esto obrigados a obedecer esta
realidade.
Como vimos, a incluso do texto do 4, ao art. 5, da CF, O Brasil se
submete jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao
tenha manifestado adeso, se deu pela Emenda Aglutinativa n 20, quando
da votao da PEC 96/92 na Cmara dos Deputados. O Congresso Nacional,
por meio do DL 112/2002, e o Executivo Federal, atravs do Decreto 4338/
02, j haviam dado ao Estatuto de Roma (tratado que criou o TPI) natureza
de lei ordinria dois anos antes da promulgao da Emenda 45, sendo assim
bvio que o referido tratado no passou pelo rito de emenda, somente previsto
para a recepo de tratados de direitos humanos no binio subsequente a sua
aprovao.
Assim, seria coerente o raciocnio que objetasse que o Estatuto do TPI
no seria uma norma constitucional, mesmo estando sua jurisdio prevista
na Constituio. No obstante, esse questionamento no tem razo de existir,
pois o Estatuto de Roma, em seu art. 12, n 1, esclarece que O Estado que
se torne Parte no presente Estatuto, aceitar a jurisdio do Tribunal
relativamente aos crimes a que se refere o artigo 5. Com efeito, quando
o legislador brasileiro, sabendo da expressa necessidade de aceitao da
jurisdio do TPI para validar a incorporao do Brasil ao Tratado de Roma,
deu o seu consentimento no uma, mas duas vezes (sendo que nesta segunda
vez houve um consentimento de hierarquia constitucional), deu lugar a uma
constitucionalizao24 no s da jurisdio do Tribunal, mas tambm do Estatuto
que o criou, pois a jurisdio deve ser exercida relativamente aos crimes
previstos no artigo 5 do Estatuto, aprovado, anteriormente EC 45, segundo
procedimento de lei ordinria. Consolidada tal premissa no cabe afirmar que
o Estatuto infraconstitucional (SANTOS, 2013, p. 121).
Cientes disso, o argumento do silncio eloquente aventado pelo Ministro
Gilmar Mendes parece ser mais razovel do que o argumento do tempus regit
actum de Francisco Rezek, pois como h um modelo que foi seguido pelo
constituinte reformador, e este modelo do direito comparado expressamente d
a algumas convenes de direitos humanos a hierarquia constitucional,
realmente notrio o fato do constituinte no ter se manifestado sobre qualquer

24
Essa constitucionalizao de ordem formal, pois o art. 5, 4, da CF cominado com o art. 12, n
1 do Estatuto deu aos crimes previstos no Tratado um nvel constitucional stricto sensu.

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O DCIMO ANIVERSRIO DA EMENDA 45 E A POSIO HIERRQUICA DOS TRATADOS DE DIREITOS HUMANOS

tratado previamente incorporado ao ordenamento interno, exceto, por via


indireta, ao Estatuto de Roma25.

1.4 A Supralegalidade das Convenes sobre Direitos Humanos


Anteriores EC 45

Acolher as razes do Ministro Gilmar Mendes, implica, necessariamente,


na aceitao da tese supralegalista dos tratados anteriores EC 45, que hoje se
consolidou no STF? Benedito VICENTE SOBRINHO (2013, p. 58), ao
comentar os precedentes jurisprudenciais e a edio da Smula Vinculante 25,
que levaram ao esvaziamento de contedo normativo do inciso LXVII, do art.
5, da CF, recorda que:

A Corte fez opo pela supralegalidade por entender-se diante do dilema: os


tratados de direitos humanos no poderiam afrontar a supremacia da
Constituio, mas consider-los no nvel da legislao ordinria; seria
subestimar o seu valor especial na sistemtica de proteo dos direitos da
pessoa humana.

Como efeito, como temos afirmado, a prevalncia da cogente dignidade


dos homens deve se tornar o ponto gravitacional dos posicionamentos que
pretendem solucionar a questo; sendo assim, mesmo que formal-
estruturalmente se possa e deva criticar possveis lacunas na tese da
supralegalidade, sua adoo deve ser considerada como um importante e belo
passo para a valorizao do direito internacional dos direitos humanos no mbito
jurdico interno, no devendo assim ser descartada sem um rgido critrio. Posto
isso, vejamos alguns argumentos que se colocam no caminho da tese da
supralegalidade.
Smidt SIMON (2013, p. 109) faz a seguinte objeo: se os direitos
individuais so clusulas ptreas (art. 60, 4, CF), poderia um tratado de direitos
humanos, considerado como norma supralegal, ser retirado do ordenamento
25
Em outras linhas: a problemtica envolvendo as convenes sobre direitos humanos anteriores
EC 45, parece encontrar soluo ao se somar s justificativas apresentadas pelo constituinte
reformador com o fato do Estatuto de Roma exigir dos estados-partes expressa submisso jurisdio
da Corte para a validao do Estatuto no mbito interno; como no caso brasileiro isso ocorreu
atravs de Emenda Constitucional, plausvel dizer que mesmo no tendo o Estatuto de Roma
passado pelo procedimento do art. 5, 3, ele j norma constitucional e, por conseguinte, houve
sim uma conveno sobre direitos humanos que recebeu da EC 45 o status de norma constitucional.

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CAQUE TOMAZ LEITE DA S ILVA E CARLOS E DUARDO SINDONA DE OLIVEIRA

por Emenda? Ou ainda: seria possvel denunci-lo?26 Se a resposta para tais


questionamentos for no, forosamente conclumos que a posio acolhida
pelo Supremo Tribunal Federal completamente ineficaz para ampliar o mbito
de proteo dos direitos humanos e fundamentais. VICENTE SOBRINHO
(2013, p. 59) vai mais alm e ataca os fundamentos da deciso do STF quando
da deciso sobre a controvrsia do depositrio infiel: o alegado efeito paralisante
do art. 7, n 7, da Conveno Americana, quando confrontado pelo inciso LXVII,
do art. 5, demonstra que a infraconstitucionalidade especial dos tratados de
direitos humanos anteriores EC 45 tem exatamente os mesmos efeitos prticos
do que a requerida hierarquia constitucional. Se a Constituio continua a ter
sua supremacia inquestionada, o disposto na conveno deveria ser declarado
inconstitucional e o STF no poderia, por coerncia, ter alterado sua
jurisprudncia.
Em razo destes e de outros argumentos que mesmo dentre os
constitucionalista h quem prefira a posio internacionalista da substancialidade
constitucional dos tratados internacionais de direitos humanos, que, por
conseguinte, admite a existncia do bloco de constitucionalidade que
compreenderia todas as convenes sobre direitos humanos aprovadas
anteriormente, com procedimento de leis ordinrias.
Tais objees poderiam ser coerentemente respondidas no seguinte
sentido: 1) sim, possvel a retirada do ordenamento de um tratado internacional
de direitos humanos que no tenha sido incorporado por procedimento de emenda,
salvo a Conveno Americana, por fora da Smula Vinculante 2527. Isso
desde que seja utilizado o caminho delineado pelo constituinte originrio
(denncia). Porque, como vimos, ao que parece, somente o Estatuto de Roma
foi elevado pela EC 45 posio hierrquica constitucional; 2) parece-nos que
a deciso do Pretrio Excelso foi mais pautada pela equidade que por uma
adequao mens legis. Contudo, observa-se que tambm era inteno da EC
45 permitir a construo de uma renovada jurisprudncia da Altssima Corte,
inclusive no tocante posio hierrquica dos tratados internacionais, de modo
26
Valrio MAZZUOLI (2005, p. 327) era da opinio que a denncia seria teoricamente possvel, mas
ineficaz, porquanto como a norma do tratado teria natureza constitucional, ela tambm era,
automtica e substancialmente, clusula ptrea.
27
Explicamos: com a edio da Smula Vinculante 25, a denncia da Conveno Americana de
Direitos Humanos se tornou inconstitucional, porquanto o efeito vinculante erga omnes impede
que a Administrao denuncie o tratado fundamento normativo para a edio da smula. Logo,
como a Conveno Americana foi utilizada como parmetro normativo para a decretao de uma
inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, ela sim se tornou uma norma materialmente
constitucional.

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O DCIMO ANIVERSRIO DA EMENDA 45 E A POSIO HIERRQUICA DOS TRATADOS DE DIREITOS HUMANOS

que no nos parece existir aqui um caso de ativismo28. Todavia, em razo dos
princpios da concordncia prtica e da harmonizao, a coerncia interna da
deciso do STF depende de que a Conveno Americana seja considerada
uma norma que materialmente reformou a Constituio.

1.5 Os Efeitos Prticos da Equivalncia de Emenda e a Hierarquia do


DL 186/08

Do ponto de vista teortico, a atribuio de peso de emenda constitucional


a um tratado de direitos humanos demonstra que no mbito interno nos
aproximamos cada vez mais da tese do sincretismo constitucional, que admite
a existncia, em ambos mbitos normativos (nacional e internacional), de
verdades incompletas que precisam ser mutuamente ajudadas, substituindo as
teorias de concorrncia por teorias de colaborao entre o direito constitucional
e o direito internacional:

A concepo que atribui ao Estado uma autoridade ilimitada, [...] no


somente um erro pernicioso vida interna das naes, sua prosperidade e
ao maior incremento do seu bem-estar, mas prejudica tambm as relaes
entre os povos, rompendo a unidade da sociedade supernacional, tirando a
base e o valor ao direito das gentes, abrindo caminho violao dos direitos
alheios e tornando difcil o acordo para a convivncia pacfica. (PIO XII n
52).

inevitvel pensar aqui no mal indizvel suportado pela humanidade


nas grandes guerras, fruto da percepo da soberania do estado como algo
irrestringvel, ilimitado. neste diapaso que o direito internacional dos
direitos humanos encontra sua legitimidade e fora, pois diferentemente do
que ocorre com o direito interno, o direito internacional incorporado no
est sujeito ao brocado lex posterior derogat priori. Ao contrrio, coexiste
e complementa a lei do estado, agindo de modo subsidirio e ao mesmo
tempo atuante:
28
Em verdade, vemos com inquietao e cautela a moderna atuao do Judicirio como legislador, em
decorrncia de entendermos ser o imprio da lei a mais sagrada baliza do Estado Direito, que
subordina os cidados e tambm os Trs Poderes. O Judicirio no pode estar acima da lei, sob pena
de destronar o Estado de Direito e a justia: [...] ao direito positivo, a lei escrita o contm e o
institui, conferindo-lhe a fora da autoridade. Eis por qu, se faz necessrio que os julgamentos
sejam proferidos de acordo com as leis escritas. (AQUINO, 2005, p. 93) [Sm Th II-II, q. 60, a. 5,
res].

Revista do Direito Pblico, Londrina, v.11, n.1, p.137-162, jan./abr.2016 | DOI: 10.5433/1980-511X.2016v11n1p137
156
CAQUE TOMAZ LEITE DA S ILVA E CARLOS E DUARDO SINDONA DE OLIVEIRA

[...] no plano interno a codificao produz um efeito excludente ou de


substituio: a norma codificada encarada como uma norma nova que
substitui a anterior. Diferentemente, na ordem internacional deriva daquela
operao um efeito inclusivo ou de coexistncia: a norma codificada coexiste
com a norma costumeira originria [...] (ALMEIDA, 2012, p. 609, grifado no
original).

Fundado nesta premissa, analisemos por fim a hierarquia das convenes


que so aprovadas pelo procedimento de emenda, nos termos do art. 5, 3.
Deveras, notria a relativa conformidade na doutrina ptria em admitir que a
conveno, aprovada atravs do procedimento do 3, se torna instrumento de
derivao constitucional, pois todos os dispositivos da conveno que
eventualmente sejam conflitantes com a Constituio geram uma inaplicabilidade
destes ltimos29. Na realidade, isso significa que a Emenda 45 verdadeiramente
criou uma nova subespcie de poder derivado reformador: o poder constituinte
reformador complementar ou sincrtico.
Entendemos que com a promulgao do 3, do art. 5, pela EC 45/04, o
poder derivado reformador foi subdividido em poder constituinte derivado
reformador prprio ou comum (art. 60 da CF) e poder constituinte derivado
reformador complementar ou sincrtico (art. 5, 3). Isso porque nota-se, no
caso deste ltimo, uma manifestao praxiolgica da relao de
complementariedade que deve existir entre o direito interno e o direito
internacional constitucionalizado (FASSBENDER, 1998, p. 529; DUPUY, 1997,
p. 1), que denominamos de sincretismo constitucional, a exigir um controle
de constitucionalidade conglobante.(SILVA, 2014, pp. 131-135)

29
A expresso pessoa portadora de deficincia, presente na Constituio (arts. 7, XXXI; art. 23,
II; art. 24, XIV; art. 37, VIII; art. 203, IV e V; art. 208, III e IV; art. 227 1 II e 2; e art. 244),
um exemplo desse esvaziamento do texto: a expresso utilizada na Conveno, e que pela
equivalncia de emenda, tem poder para alterar o texto constitucional, pessoa com deficincia,
estando o Brasil obrigado a utiliz-la. Na realidade, atravs do 3, do art. 5, o tratado se torna
referncia para o controle de constitucionalidade, diferente dos que no foram aprovados pelo
procedimento, que podem ser nortes para o controle de convencionalidade, consistente num
controle de legalidade qualificado, de uma norma convencional que, apesar de no ostentar a
qualidade de norma constitucional, hierarquicamente superior a lei ordinria. Podemos, por
exemplo, realizar um controle de convencionalidade entre o Cdigo Civil e o Estatuto da Criana
e do Adolescente, que devem guardar conformidade com a Conveno sobre os Direitos das Crianas
(norma supralegal). o que j sustentamos em parecer (Caque Tomaz Leite da SILVA, 2013, pp.
68-71). Isso no mbito interno, pois, a rigor, o controle de legalidade de um instrumento internacional
deve ser feito, a princpio, pelo rgo oficial do tratado, responsvel por sua interpretao autntica,
independentemente da posio hierrquica que o tratado ocupe no mbito interno dos estados-
membros. No caso da Conveno Americana, a Corte Interamericana de Direitos Humanos.

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O DCIMO ANIVERSRIO DA EMENDA 45 E A POSIO HIERRQUICA DOS TRATADOS DE DIREITOS HUMANOS

Desse modo, as convenes equivalentes s Emendas Constitucionais


permitem que se complemente e que se revise o texto constitucional luz de
um instrumento normativo internacional ao qual ns soberanamente aderimos,
que seria, agora, por fora da equivalncia, internamente tutelado nos termos
do art. 60, 4, da CF, reforando, dessa maneira, a co-responsabilidade
normativa do direito interno e do direito internacional, e a subsidiariedade na
atuao jurisdicional internacional (Ibid., p. 138). Assim, todo e qualquer tratado
de direitos humanos que passe pelo crivo do poder constituinte reformador
sincrtico tornar-se- parte do ncleo imodificvel da Constituio, sendo seu
contedo indisponvel ao poder de emenda (limite objetivo) ou denncia (ineficaz
no plano constitucional interno), havendo uma redefinio di dimensione
soggettive ed oggettive esistenti ed inoltre come espressione di autointegrazione
ed eterointegrazione del sistema costituzionale (PANEBIANCO, 2001, p. 124).

CONSIDERAES FINAIS

A despeito dos inmeros problemas que ainda circundam a realizao


judicativa do direito, inegvel a positiva contribuio que a Emenda
Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004, oriunda da Proposta de Emenda
Constituio 96/1992, da Cmara dos Deputados, trouxe ao problema da
interao entre o direito constitucional interno e o direito internacional
constitucionalizado.
Acima da vaidade das pretenses doutrinrias, os direitos cogentes
dignidade humana devem ser o vrtice da realizao judicativa do direito,
invalidando qualquer pretenso divergente, em qualquer segmento de realizao
do direito. Nesse sentido, o sincretismo constitucional permitido pelos pargrafos
do artigo 5, da CF, contribuem para que a relao de freios e contrapesos seja
instaurada, tambm, entre os mbitos normativos interno e internacional.
Em razo das justificativas apresentadas pelos constituintes reformadores
por ocasio da discusso e votao da PEC 96/92, conclui-se que a correta
exegese dos 3 e 4, introduzidos ao art. 5, exige anlise da disposio
simtrica, e fonte de inspirao, encartada pela Constituio Argentina, e como
ela conferiu hierarquia constitucional a algumas convenes de direitos humanos,
h que se relevar a constitucionalizao da jurisdio do Tribunal Penal
Internacional, e, por conseguinte, o Estatuto de Roma. O silncio do constituinte
reformador quanto as outras convenes, permite aduzir com rigor cientfico
que no cabe, portanto, estender a hierarquia constitucional outras convenes
que no tenham sido aprovadas de acordo com o qurum do art. 5 3.

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CAQUE TOMAZ LEITE DA S ILVA E CARLOS E DUARDO SINDONA DE OLIVEIRA

A nica conveno aprovada pelo procedimento anterior que no parece


ser suscetvel de denncia, e que pode ser considerada como materialmente
constitucional, a Conveno Americana de Direitos Humanos, em decorrncia
da edio da Smula Vinculante 25. Em regra, os tratados internacionais de
direitos humanos anteriores EC 45 no possuem a natureza de norma
constitucional, as nicas excees vigentes so o Estatuto de Roma (que cremos
ser norma constitucional stricto sensu [formal]) e a Conveno Americana
(que norma constitucional lato sensu [material]).
Por fim, vimos que o 3, do art. 5, subdividiu o poder constituinte
reformador em comum e complementar ou sincrtico. Este ltimo eleva
diretamente as convenes condio de ncleo imodificvel da Constituio,
o que impede sua posterior supresso e derroga quaisquer disposies do
ordenamento interno que estejam em contrrio.

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Artigo recebido em: 21/10/2015


Aprovado para publicao em: 21/10/2015

Como citar: SILVA, Caque Tomaz Leite da Silva. OLIVEIRA, Carlos Eduardo
Sindona de. O Dcimo Aniversrio da Emenda 45 e a Posio Hierrquica
dos Tratados de Direitos Humanos. Revista do Direito Pblico. Londrina,
v.11, n.1, p.137-162, jan/abr.2016. DOI: 10.5433/1980-511X.2016v11n1p137.
ISSN: 1980-511X.

Revista do Direito Pblico, Londrina, v.11, n.1, p.137-162, jan./abr.2016 | DOI: 10.5433/1980-511X.2016v11n1p137