Evolucin y perspectivas actuales del Derecho del Trabajo en Bolivia

Carlos Arze Vargas

Algunas consideraciones conceptuales necesarias

Para abordar el tema de la naturaleza y de la evolucin del Derecho del Trabajo en Bolivia,
es preciso realizar algunas precisiones conceptuales. Ms all de las definiciones
convencionales del mismo, como " un conjunto de normas pblicas y privadas que regulan
las relaciones derivadas de la prestacin libre y por cuenta ajena de un trabajo remunerado
que se realiza personalmente dentro del mbito de organizacin y direccin empresarial1
que relievan su naturaleza institucional y su origen pactado, se debe enfatizar el hecho de
que el Derecho en su conjunto, es un producto de la evolucin histrica de la sociedad, a
partir de un determinado estadio de desarrollo.

Como sealara Marx, tanto las relaciones jurdicas como las formas de Estado no pueden
comprenderse por s mismas ni por la llamada evolucin general del espritu humano, sino
que radican, por el contrario, en las condiciones materiales de vida2, es decir que se fundan
en las relaciones que las personas adquieren en el desarrollo de la produccin social.

Ms an, la aparicin del derecho como base institucional del Estado es un hecho
determinado por la evolucin de las relaciones bsicas del desarrollo material de la
sociedad, es decir, de las relaciones econmicas: el conjunto de estas relaciones de
produccin forma la estructura econmica de la sociedad, la base real sobre la que se
levanta la superestructura jurdica y poltica y a la que corresponden determinadas formas
de conciencia social3. Por ello, las ideas, principios y normas jurdicas evolucionarn en
referencia a las condiciones reales principalmente econmicas-, de las sociedades
singulares.

Empero, cabe indicar que esa relacin entre la superestructura y la economa no es lineal ni
unvoca, de modo que la evolucin social, la historia, slo dependera del desarrollo
material. Engels aclara al respecto que la situacin econmica es la base, pero los diversos
factores de la superestructura que sobre ella se levanta las formas polticas de la lucha de
clases y sus resultados, las Constituciones que, despus de ganada una batalla, redacta la
clase triunfante, etc., las formas jurdicas, e incluso los reflejos de todas estas luchas reales

1 http://www.cteletrabajo.com/Curso_autoempleo_teletrabajo/tema_1_.htm
2 Marx, Carlos. Prlogo de la contribucin de la crtica de la economa poltica, Obras Escogidas, Ed.
Progreso, s/f.
3 Ibdem.

1
en el cerebro de los participantes, las teoras polticas, jurdicas, filosficas, las ideas
religiosas y el desarrollo ulterior de stas hasta convertirlas en un sistema de dogmas-
ejercen tambin su influencia sobre el curso de las luchas histricas y determinan,
predominantemente en muchos casos, su forma. Es un juego mutuo de acciones y
reacciones.

Aqu surge otra nocin importantsima: los factores superestructurales, entre ellos el Estado
y el Derecho, adquieren sus rasgos principales como consecuencia de la lucha de clases.
Consecuentemente, las ideas filosficas y los principios que de ellas se derivan, en suma la
ideologa dominante, corresponder a las clases y fracciones de clase dominantes
econmica y polticamente; de ah se desprende la conocida definicin de que el derecho es
la expresin de la correlacin de fuerzas entre las clases.

Estos conceptos, en nuestro criterio, son imprescindibles para abordar un anlisis de la

evolucin del derecho laboral en nuestro pas, pues nos permiten revelar los determinantes
que subyacen a la misma y que se hallan en la dinmica econmica y poltica del pas.

Los inicios del derecho laboral en Bolivia4

Como en todo el mundo, en nuestro pas el derecho laboral se har presente en una etapa
determinada de desarrollo del capitalismo; es decir, cuando la difusin de las relaciones de
produccin asalariadas y el desarrollo de la lucha de clases, hayan establecido las
condiciones necesarias para que el Estado adopte una institucionalizacin especfica para
administrar las relaciones laborales en funcin del desarrollo del sistema.

En el capitalismo, la igualdad de todos ante la ley es una ficcin jurdica. Las personas
civiles, sean trabajador o empleador, son iguales ante la ley como ciudadanos, pero no
respecto a sus condiciones reales de produccin y reproduccin de su vida, respecto de sus
necesidades y de la propiedad de los medios de produccin necesarios para satisfacerlas.
As, mientras la necesidad -producto de la carencia de medios de susbsistencia- empuja al
obrero a ofrecer en venta su fuerza de trabajo, en el caso del empresario/empleador son la
bsqueda de ganancias y el afn de acumular capital los que determinan su participacin en
el proceso de produccin.

De acuerdo a la doctrina jurdica, se considera que todo contrato, que es un acuerdo de

voluntades que crea, modifica o extingue relaciones de carcter patrimonial o econmica, se

4 Esta seccin est basada en: Cedla, Por la defensa del Derecho del Trabajo. Fundamentos para una propuesta de
actualizacin de la legislacin laboral, LaPaz, 1998.

2
basa en la voluntad. Esa voluntad de las partes, al dar su consentimiento en un contrato,
debe ser libre, exenta de presiones, de error, de dolo o mala fe y de violencia, para que el
mismo exprese la igualdad de las partes ante la ley.

En el caso del contrato de trabajo, contrariamente a esa definicin general, el

consentimiento del trabajador para aceptar determinado trabajo y remuneracin, est
determinado por la necesidad de subsistencia, la que opera como una fuerza real que
disminuye o elimina su libertad de opcin. Ms an, su concurrencia al mercado de trabajo
es un fenmeno que engloba a muchos trabajadores con condiciones idnticas, que
compiten por el mismo puesto de trabajo, lo que reduce sus posibilidades y lo orilla a
aceptar condiciones desfavorables de trabajo y de remuneracin.

En el mbito del derecho civil, la presencia de condiciones o fuerzas ajenas al trabajador,

que subyacen a un contrato en el que la libre voluntad de una de las partes se halle
disminuida, es considerada una lesin enorme, que deja sin efecto la transaccin o el
acuerdo. Como en el caso de un contrato de trabajo, una anulacin de tal tipo ocasionara
mayor perjuicio para el afectado, la legislacin asume la obligacin de evitar que las
condiciones pactadas guarden cierto equilibrio entre las partes, de manera que eviten la
sobre-explotacin del trabajador y la posibilidad de conflicto social.

Es precisamente esta concepcin la que ha dado lugar a la aparicin del derecho laboral
como un rea especial del derecho. El derecho laboral, que surge con la revolucin
industrial, con el advenimiento y desarrollo del modo de produccin capitalista que se basa
en la explotacin del trabajo asalariado, tiende a regular con justicia y equidad esa relacin
de desiguales. Este hecho histrico coincide con la etapa del liberalismo filosfico que
propugna la libertad individual: Los principios liberales del capitalismo, de la ms absoluta
libertad individual y de la libre concurrencia de oferta y demanda en el mercado, le dieron
al obrero una sola libertad: la de aceptar el msero salario determinado por la oferta y la
demanda del mercado, o morirse de hambre5.

En la etapa liberal las normas legales facilitaban la explotacin de los trabajadores

asalariados a travs de la priorizacin del libre accionar de las fuerzas del mercado,
sancionando cualquier hecho que las impidiese, en particular penalizando, inclusive con la
prisin, la resistencia y la protesta de quienes se rehusaran a trabajar en las precarias
condiciones prevalecientes. Son precisamente la organizacin de asociaciones de

5 Del Granado Cosio, Juan. Manual de Legislacin del Trabajo. Pg. 14. 1988.

3
trabajadores y la capacidad de movilizacin en demanda de mejores condiciones de trabajo,
las que precedieron a las normas laborales, las que se limitaron a traducir esta realidad, a
travs del reconocimiento de las demandas laborales y su imposicin a los patronos. La
combinacin de dos factores estuvo a la base del surgimiento del Derecho del Trabajo. Por
un lado y de manera determinante, la lucha cada vez ms organizada de los trabajadores, y
por el otro la paulatina intervencin del Estado ante la virulencia de los conflictos sociales
con motivo de la produccin..6

En nuestro pas tambin la exacerbada explotacin inducida por la produccin capitalista a

principios del siglo XX, provoc la reaccin de los trabajadores, lo que se reflej en una
serie de conflictos sociales que se generalizaron y que amenazaban incluso la estabilidad del
sistema social.

Un interesante trabajo de recopilacin histrica, da cuenta de que el Estado boliviano en las

primeras dcadas de ese siglo emiti una serie de normas legales en el mbito laboral. Su
preocupacin central era la preservacin de la salud de los trabajadores, en condiciones
mnimas necesarias, para garantizar la continuidad del trabajo y evitar la detencin de los
procesos productivos. Como es de suponer, muchas de estas disposiciones estaban
destinadas a preservar ese aspecto en las incipientes explotaciones capitalistas,
principalmente ligadas a la industria minera que haba recibido en influjo del capital
extranjero y fue la principal va de introduccin de las relaciones asalariadas en el pas. As,
por ejemplo, se emitieron la Ley Del Descanso Dominical (1915 y 1927), la Ley De Atencin
Dental Gratuito (1920) en los centros mineros, la Ley De Servicio Mdico Gratuito (1920)
primero en las minas y posteriormente en centros ferroviarios e industriales, el Decreto
Supremo de Reglamentacin De La Huelga (1920) que reglamenta la huelga e introduce los
procedimientos de Conciliacin y arbitraje, la Ley Sobre Enfermedades Profesionales (1924) que
estableca la indemnizacin por incapacidad producida por enfermedades profesionales, la
Ley De Accidentes De Trabajo (1924) sobre indemnizacin por accidentes de trabajo, an en
caso fortuito, en favor de los obreros o de sus causahabientes e incluye el Principio de la
Inversin de la Prueba, la Ley Del Ahorro Obrero Obligatorio (1924), la Ley De Proteccin A
Empleados De Comercio E Industria (1924) que reconoce, entre otros derechos, la jornada
laboral de 8 horas para ese sector, la Ley Del Departamento Nacional De Trabajo (1926) como
organismo administrativo y judicial en materia laboral, el DS de Prevencin De
Accidentes (1927) que sigue el Principio de Inversin de la Prueba (el patrn debe probar la culpa

6 Del Granado Cosio, Juan. Manual de Legislacin del Trabajo. Pg. 14. 1988.

4
grave contra todo lo afirmado por el trabajador)superando la Principia
Aquiliana o Extracontractual por la cual el trabajador tena que probar que el accidente haba
sido culpa del patrn y el DS De Proteccin Del Nio Y La Mujer (1929) que prohbe el trabajo
de la mujer en un lugar insalubre y protege a la mujer porque debe traer sanos a los
futuros trabajadores. Se prohbe el trabajo de los nios porque estos, dejan sin empleo a los
trabajadores adultos, y adems son ms baratos7.

Como puede observarse, el perodo en que empieza a emitirse normas laborales coincide
con los primeros aos de la post-guerra y del triunfo de la revolucin rusa, que en el plano
internacional dieron lugar a la creacin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
lo que revela que la actitud asumida por los Estados capitalistas en todo el mundo se
explicaba no tanto por el inters en la situacin de explotacin de los trabajadores, sino en
su temor porque la lucha de clases amenazase el propio sistema. La propia OIT los
reconoce con las siguientes palabras: Su fundacin responda, en primer lugar, a una
preocupacin humanitaria. La situacin de los trabajadores, a los que se explotaba sin
consideracin alguna por su salud, su vida familiar y su progreso profesional y social,
resultaba cada vez menos aceptable. Esta preocupacin queda claramente reflejada en el
Prembulo de la Constitucin de la OIT, en el que se afirma que existen condiciones de
trabajo que entraan ... injusticia, miseria y privaciones para gran nmero de seres
humanos. Tambin se bas en motivaciones de carcter poltico. De no mejorarse la
situacin de los trabajadores, cuyo nmero creca constantemente a causa del proceso de
industrializacin, stos acabaran por originar conflictos sociales, que podran desembocar
incluso en una revolucin. El Prembulo seala que el descontento causado por la injusticia
constituye una amenaza para la paz y armona universales8.

La Ley General del Trabajo y sus principios rectores

Posteriormente, el Estado boliviano al enfrentar la persistencia de una situacin de

profunda conflictividad social que haca insuficientes las normas promulgadas en el pasado,
se vio en la necesidad de intervenir con ms fuerza en la relacin laboral, reconociendo la
necesidad de proteger al trabajador como la parte econmicamente dbil en el mercado de
trabajo y garantizar la reproduccin de la fuerza productiva en condiciones adecuadas, pues
el desarrollo de su actividad productiva incumbe al inters supremo del propio Estado

7 Machicado, Jorge. Historia del Derecho del Trabajo Boliviano,

http://jorgemachicado.blogspot.com/2009/07/hdtb.html
8 OIT. Historia de la OIT. http://www.ilo.org/public/spanish/about/history.htm

5
moderno, que no es otro que el de garantizar el proceso de reproduccin del capital y, por
sus consecuencias sobre las condiciones de vida, al resto de la sociedad.

El contexto de la aplicacin de la elaboracin de las normas generales que daran por

primera vez una legislacin especfica para el mbito del trabajo, fue un escenario social y
poltico nuevo, inaugurado por los resultados de la Guerra del Chaco. Esta conflagracin
blica fue el corolario de una larga y profunda crisis del Estado Liberal que se asentaba en
la hegemona econmica y el dominio poltico de una oligarqua caracterizada como feudal-
burguesa, debido a su naturaleza hbrida producto ella misma, del poco desarrollo
capitalista del pas-, consistente en la prevalencia de una economa mayoritariamente
agrcola, donde regan relaciones semi-feudales de servidumbre a la que estaban sometidos
los trabajadores del agro, y una incipiente pero muy activa industria capitalista en las minas,
controlada por capitales extranjeros y nacionales en asociacin con empresas forneas. Ese
Estado no corresponda ya a las grandes transformaciones presentes en la realidad
econmica que lo convertan en una rmora para el propio desenvolvimiento del patrn de
acumulacin capitalista y causante de la enorme conflictividad social. De hecho, la propia
guerra fue una solucin por el desastre asumida por la clase dominante en su intento de
mantenerse en el poder. Las nuevas corrientes polticas, basadas en la creciente
movilizacin popular, preconizaron una serie de cambios en la institucionalidad de Estado
boliviano, no slo en el mbito de la representacin poltica que debera abrir el cauce a la
participacin de la clase media, sino tambin en el campo social.

En este sentido, la constitucionalizacin de los derechos del trabajo en 1938, a travs de la

redaccin y aprobacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado es el antecedente
inmediato de la promulgacin de la Ley General del Trabajo (LGT). Dicha constitucin
incluy, bajo la influencia de una corriente doctrinaria que recorra todo el mundo9, un
Rgimen Social, en el que se patentizaba una nueva concepcin sobre el trabajo,
reconocindolo como un derecho y un deber y prescribiendo los derechos derivados como
el de la remuneracin, la jornada de 8 horas, el descanso dominical, la sindicalizacin, el
derecho a la huelga, la seguridad social, etc.

La LGT fue aprobada en 1939 como Decreto Ley y fue elevada a rango de ley en 1942;
posteriormente, en 1943, se aprueba el Decreto Supremo que la reglamenta. Como sucede
en muchos rdenes en el pas, la norma adjetiva, el Cdigo Procesal del Trabajo, que

9Como seala Machicado: Bolivia no poda quedar a un lado de las influencias de las Constituciones de
Quertaro de 1917, la bolchevique de 1918, la de Weimar de 1919, la de Austria de 1920 y la espaola de
1931 (Op. Cit.).

6
prescribe los procesos para el cumplimiento de estas normas, recin es aprobada en 1979.
Cabe apuntar que esta corriente normativa social, se prolongar despus de las Revolucin
Nacional de 1952, con la emisin de otras normas sociales que complementan el
tratamiento de las relaciones laborales, entre las que destaca el Cdigo de Seguridad Social
promulgado en 1956.

Los principios generales del Derecho Laboral, contenidos en la Ley General del Trabajo,
son10:

a) El principio de Proteccin: por el que la legislacin busca la proteccin y tutela de los

derechos de los trabajadores11.

b) El principio de Intervencin: por el que el Estado, a travs de sus rganos

administrativos, debe intervenir en la regulacin de las relaciones entre empleadores y
trabajadores, tanto en previsin de la aplicacin efectiva de la legislacin laboral, como
activamente en la solucin de los conflictos colectivos de trabajo.

c) El principio de la Irrenunciabilidad de derechos: por el que la legislacin laboral al

buscar la justicia social, lo hace porque es de inters colectivo y social garantizar la
reproduccin de la fuerza productiva, lo que hace irrenunciables los derechos
reconocidos a los trabajadores, aunque stos incluso consintieran y aceptasen la
renuncia de sus derechos.

Estos tres principios generales constituyen la triloga que orienta el Derecho Laboral y
sobre los cuales se desarrollan las normas especficas y deben aplicarse las normas adjetivas.
Adems, ellos reflejan su carcter de Orden Pblico, del que se deriva la obligatoriedad de
su cumplimiento.

Asimismo, en la LGT las normas se orientan por otros principios particulares del derecho
laboral, que son:

a) In dubio pro-operario: por el que a tiempo de la interpretacin o de la aplicacin de la

Ley, en la duda, se aplica la norma ms favorable al trabajador.

b) De retroactividad de la ley: por el que la ley puede ser retroactiva cuando as

expresamente lo seala si es en beneficio del trabajador.

10Cedla, op.cit.
11Ante la evidencia de que la relacin que reglamenta es una relacin entre sujetos desiguales, es una relacin
de explotacin y donde el poder del capital tiene que ser equilibrado con la intervencin del Estado. Del
Granado Cosio, Juan; Manual de Legislacin del Trabajo. La Paz. 1988.

7
c) De asociacin o sindicalizacin: por el que los trabajadores pueden asociarse en
sindicatos para la defensa legtima de sus derechos, lo que constituye base esencial del
derecho colectivo del trabajo que comprende esencialmente la negociacin colectiva.

d) Otros an ms concretos como la justa remuneracin, jornada mxima, salario mnimo,

estabilidad en el trabajo, derechos adquiridos, etc.

Existen asimismo en la legislacin, principios especficos de derecho procesal del trabajo

que orientan el proceso judicial laboral, que responden a los principios generales del
derecho procesal y a principios particulares del derecho laboral, tales como el
proteccionismo, por el que los procedimientos laborales busquen la proteccin y la tutela
de los derechos de los trabajadores, y el de inversin de la prueba, por el que la carga de la
prueba corresponde al empleador -es l quien debe probar los hechos que asevera y
desvirtuar los sealados por el trabajador.12

Estos principios orientan el carcter de las normas especficas, tanto de las relacionadas con
los derechos individuales, como aquellas relativas al derecho colectivo. Es tambin sobre la
base de los mismos que en el transcurrir de los aos, por efecto de la movilizacin social, se
han ido inscribiendo en otras leyes y en normas de menor jerarqua, una serie de conquistas
de los trabajadores que van en direccin del objetivo del derecho laboral, que es el de
equilibrar las condiciones de desigualdad presentes en la realidad objetiva. Los cambios
verificados en la realidad econmica han sido incorporados parcial y gradualmente, dando
cobertura a las especificidades que resultan de las relaciones de trabajo que surgen como
consecuencia de la evolucin del modo de produccin. Con todo, es evidente que la LGT
ha quedado, en varios aspectos, a la zaga de muchas de dichas transformaciones que, sin
embargo, no han modificado la base que la fundamenta, que es esa desigualdad de los
sujetos de la relacin laboral propia del capitalismo.

La consideracin de las normas especficas, presentes en el contenido de la LGT no son

considerados en este trabajo, sino como referencia del tratamiento de los sucesivos intentos
de reforma que se han planteado en el pas en las ltimas dcadas y en el presente.

Evolucin reciente del derecho laboral

Sin duda, el hecho ms relevante de la presente poca, es la aprobacin del DS 21060 en

1985, como norma que reglamentaba la relacin obrero-patronal. Esta norma form parte

12Cdigo Procesal del Trabajo. Art. 3. Ntese cmo todos estos principios responden a los principios
generales del Derecho Laboral de proteccionismo, intervencin estatal y de irrenunciabilidad de derechos.

8
de una serie de medidas de ajuste destinadas a reducir la regulacin estatal sobre la
economa, con el propsito de estructurar una economa abierta hacia el exterior y en la que
prevalezcan libremente las fuerzas del mercado. El propsito central, en el campo de las
relaciones laborales, era el de reducir los costos de contratacin y de despido, al marginar al
Estado del establecimiento de condiciones generales para la compra-venta de fuerza de
trabajo. La crisis econmica, reflejada en la existencia de una hiperinflacin, se converta en
el justificativo para eliminar las normas protectivas del trabajador, de modo que los
capitalistas recuperaran el nivel de sus ganancias mediante la mayor explotacin laboral.

Este decreto aprobado en 1985 por el gobierno de Paz Estenssoro, fue una norma de largo
alcance en diversos mbitos, como el econmico y el social. En lo que respecta al mbito
del derecho laboral, dio plena libertad a los empleadores para contratar y despedir
trabajadores, dispuso el congelamiento de salarios e indujo a la reduccin de la planilla
salarial del sector pblico. Adems, al modificar los parmetros para el pago de varios
beneficios ligados al trabajo, llev a la reduccin del salario real y del salario nominal para
los nuevos trabajadores.

Pese a que en su texto se deca ceirse a la LGT, la disposicin de la libre contratacin se

convirti en una medida que socavaba su espritu protectivo. A partir de entonces, en un
contexto de absoluta indefensin del trabajador, dada la reduccin de la fuerza de sus
organizaciones y por el control secante del poder poltico por los partidos polticos
neoliberales, se extendi el uso de dos figuras perversas de contratacin laboral: el contrato
eventual por 89 das y el contrato de consultores, que ocasionaron la elevacin de la
eventualidad y la elusin de los derechos derivados del trabajo asalariado.

El DS 21060, fue refrendado en la Ley de Inversiones del gobierno de Paz Zamora varios
aos despus y se incluy en el contenido de los sucesivos tratados bilaterales de comercio,
por lo que sus efectos en el plano laboral se extendieron en favor de las inversiones
extranjeras que quisiesen radicarse en el pas y de las industrias de exportacin.

En 1998, en consonancia con las polticas neoliberales impulsadas por el FMI, el gobierno
boliviano se propuso impulsar una reforma de la legislacin laboral, bajo el argumento de
que era necesario actualizarla y adecuarla al pujante proceso de globalizacin. Los
argumentos centrales de dicho propsito eran que ella no tiene fundamentos econmicos,
pese a afectar las propias perspectivas de desarrollo nacional, y que sus principios no
responden a la realidad econmica nacional sino a presiones de grupos sociales especficos,

9
dando como resultado normas que producen beneficios o costos excepcionales a los
actores de la relacin laboral.

En la misma lnea argumental, sostena que la situacin del mercado laboral boliviano
(caracterizado por un nivel de desempleo abierto reducido, subempleo de magnitud,
empleo pblico importante, un alto grado de incumplimiento de las normas y bajos
ingresos laborales), proviene de varios factores en los que destaca la obsolescencia de la
institucionalidad laboral. Las limitaciones que presenta el mercado laboral para preparar a la
economa para una mayor competencia internacional -sobre "el principio bsico de
aprovechar la explotacin de las ventajas comparativas del pas"-, exigira cambios
profundos en las normas legales, de modo que permitan restablecer la relacin entre
fijacin de salarios y productividad del trabajo, como mecanismo para alcanzar una mayor
competitividad y mejores condiciones de vida.

Sin embargo, como no es suficiente el libre juego de las fuerzas del mercado para lograr el
pleno aprovechamiento de la productividad de la mano de obra, la "teora moderna del
mercado laboral" sugerira la necesidad de una adecuada institucionalidad laboral que
promueva las buenas relaciones obrero-patronales. En este marco, el Estado tendra como
rol fundamental delinear las condiciones mnimas de trabajo y fiscalizar el cumplimiento de
la ley13.

As, al derecho laboral le correspondera el lugar de otro instrumento ms, dispuesto para
facilitar el logro de mayor competitividad de las empresas, sin alcanzar la condicin de
rgimen jurdico basado en principios universales. Desconociendo el hecho de que la
doctrina protectiva del derecho laboral se fundamenta tambin en hechos econmicos y
sociales objetivos, que trascienden el mbito particular de la empresa, pretenda reformar la
legislacin del trabajo transformndola en un instrumento prctico basado en concepciones
utilitaristas de la economa. Consecuentemente, enfatizaba la necesidad de reducir las
obligaciones que impone la ley para proteger a la fuerza de trabajo, haciendo abstraccin -
pese a mencionarlos- de los otros factores econmicos determinantes de la situacin del
empleo en el pas, como el bajo crecimiento de la economa y su orientacin, la limitada
tasa de inversin, las polticas macroeconmicas y otras.

13Bravo, D. y Paredes, R., Legislacin del trabajo y poltica laboral: anlisis y recomendaciones para Bolivia,
UDAPE, La Paz, noviembre de 1994 y UDAPE, Consideraciones sobre la reforma de la legislacin laboral,
Estudios de Milenio, La Paz, marzo de 1997.

10
La propuesta flexibilizadora se remita esencialmente a la teora econmica neoclsica,
segn la cual, en presencia de competencia perfecta, la determinacin de las condiciones
laborales depende del comportamiento racional de los agentes econmicos, reflejado en la
libre eleccin de opciones en sintona con sus intereses. El mecanismo ptimo de
asignacin de recursos en el mercado laboral, en este esquema, slo puede ser vulnerado
por la presencia de rigideces provenientes de la intervencin institucional del Estado a
travs de rganos administrativos e instrumentos legales que reglamentan las relaciones de
trabajo. Consecuentemente, esta posicin deriva en la demanda de mayor autonoma de las
partes para pactar las condiciones bajo las que la fuerza de trabajo debe realizarse en el
mercado.

La propuesta de modificacin de la legislacin laboral, pblicamente reclamada por la

Confederacin de Empresarios Privados de Bolivia, se asentaba en los principios
dominantes de la flexibilizacin laboral y la doctrina "autonomista" del derecho laboral. El
excesivo intervencionismo del Estado en el mercado del trabajo ocasionara rigideces
injustificadas que derivan en altos costos laborales, inhibiendo una mayor demanda de
trabajo y ocasionando, por lo tanto, la persistencia de una elevada subutilizacin de la
fuerza de trabajo. Lgicamente, la respuesta sugerida a esta situacin era la necesidad de
una modificacin radical de la legislacin que restrinja la injerencia del Estado a lo mnimo
recomendable. Esto quiere decir, que el papel del Estado debera consistir en velar por el
cumplimiento de normas que reglamenten un conjunto de condiciones mnimas para el
desarrollo del trabajo, tales como las referidas a jornada de trabajo, descanso semanal,
vacaciones, salarios mnimos, condiciones de seguridad industrial e higiene, adems de
atribuciones en el campo de la capacitacin laboral, abstenindose, por el contrario, de
hacerse parte de las negociaciones colectivas y mediar o arbitrar en los conflictos.

As, inclua una serie de modificaciones especficas de las normas vigentes, que apuntaban a
reducir los parmetros de proteccin del trabajador. El criterio que justificaba estas
modificaciones era que en la prctica las normas protectivas habran derivado en la
exclusin de los derechos de las personas que no estn insertas en el sector formal de la
economa. De este modo, se propugnaba reducir al mnimo las reglamentaciones sobre
salarios mnimos, jornadas laborales, descansos, etc., y liberalizar las normas sobre
despidos. En criterio de quienes promovan la reforma, a partir de este nivel bsico de
reglamentacin -que tendra el propsito de proteger a los trabajadores de prcticas
inaceptables como la esclavitud, la discriminacin y la explotacin-, los otros aspectos que

11
hacen a las relaciones laborales deberan estar librados al acuerdo libre entre las partes. En
el razonamiento descrito, se supone que la mejora efectiva de las condiciones de trabajo
vendra por la capacidad que demuestren los sindicatos en el marco de negociaciones
colectivas amparadas por la ley; adems, la nueva legislacin tendra la virtud de propiciar
un ambiente de buenas relaciones entre trabajadores y empleadores.

Hasta aqu, la propuesta se presentaba como un serio intento de superacin positiva de las
condiciones prevalecientes en el mercado laboral, protegiendo los derechos de los
trabajadores mediante el establecimiento de un sistema adecuado para la negociacin
autnoma entre las partes. Sin embargo, la especificacin ms detallada de las propuestas
en materia de organizaciones sindicales, de negociacin colectiva y de derecho a la huelga,
nos haca ver un propsito distinto que se resume en el otorgamiento de ventajas ilimitadas
a la parte empresarial, para que sean sus intereses los que se impongan como criterios
dominantes en la definicin de las condiciones de trabajo.

El primer propsito de las normas sugeridas era el debilitamiento de los sindicatos y

violacin de su autonoma. La primera ratificacin del carcter neoliberal ortodoxo de la
propuesta, es la direccin que asumen las recomendaciones relativas a las organizaciones
representativas de los trabajadores.

Un primer efecto buscado por las medidas recomendadas era el debilitamiento de los
sindicatos. Este se derivara de las siguientes normas: i) reduccin del qurum necesario
para la organizacin de un sindicato a slo el 10% o 20% de los trabajadores y libertad de
organizacin de ms de un sindicato por empresa, ii) limitaciones a la adhesin de
trabajadores no afiliados al convenio colectivo negociado por el sindicato, imponindoles a
los trabajadores que declaran su disposicin de hacerlo el pago retroactivo de las cuotas
sindicales, iii) prctica eliminacin del mbito de accin para las federaciones sindicales, al
prescribir que las negociaciones colectivas estn, por defecto, restringidas al mbito de la
empresa individual (definiendo las negociaciones mayores como totalmente voluntarias), al
prohibir las huelgas de carcter solidario, regionales y otras, y al legalizar la posibilidad de
"descuelgue" individual14 en medio de los conflictos laborales, iv) limitacin del nmero de
dirigentes en comisin, de las horas semanales de permiso para los dirigentes y obligacin
del pago de las mismas por parte del propio sindicato, que atentan contra la capacidad
operativa de la organizacin.

Se denomina as a la libertad del trabajador de negociar individualmente durante un conflicto,

14

marginndose voluntariamente de las acciones que encabeza su sindicato.

12
Un segundo efecto sera la vulneracin de la autonoma e independencia sindical,
proveniente de: i) imponer mediante ley la modalidad del voto, determinar la presencia de
un notario de fe en las asambleas, calificar los mecanismos de eleccin y ponderacin para
sindicatos y federaciones, y definir en qu se debe basar la legitimidad del mandato de los
dirigentes tanto de sindicatos como federaciones.

Como se puede colegir, las normas propuestas ocasionaran la emergencia de un sistema de

relaciones laborales fundamentado no en la existencia de representaciones sindicales
autnomas, sino en la de organizaciones debilitadas en su capacidad de negociacin y
altamente vulnerables a la manipulacin por parte de los empleadores y las instancias
estatales.

Una consecuencia de las normas planteadas en materia de contrato colectivo, era la

distorsin del mecanismo de la negociacin colectiva, considerada una forma que traduce y
canaliza adecuadamente los intereses de ambas partes. Este resultado derivara de: i) la
fragmentacin de la negociacin colectiva al definir a la empresa individual como el mbito
de la misma, que ocasionara resultados negativos en trminos de fijacin de condiciones
laborales, toda vez que se aplicara sobre una realidad marcada por el predominio de
pequeas unidades productivas -en las que la autoridad del empleador es prcticamente
absoluta- y por la existencia de una amplia masa de desocupados y subempleados que estn
dispuestos a sacrificar sus derechos a cambio de un puesto de trabajo, ii) la libertad
concedida a los empresarios para fijar temporadas en que no se negocia, que estara
estableciendo de antemano una desventaja para el trabajador, pues es precisamente en los
momentos en que ms se demanda fuerza de trabajo cuando los trabajadores pueden hacer
efectiva su capacidad de negociacin, y iii) la norma que prohibira la realizacin de
negociaciones y huelgas durante la vigencia del convenio colectivo (se sugiere 2 aos), que
conlleva el riesgo de instituir el principio de que lo establecido en el convenio colectivo es
una norma soberana -por encima de la propia legislacin laboral-, inmutable y que regira al
margen de cualquier modificacin en el contexto.

Otro efecto preocupante, era que se abra las puertas a la manipulacin directa del
empresario al permitir que el pliego de demandas de los trabajadores pueda ser presentando
indistintamente por el sindicato elegido o por cualquier grupo de trabajadores que cuente
con un respaldo mnimo. Esta situacin se agrava si se toma en cuenta las anteriores
consideraciones acerca de la posibilidad de organizar ms de un sindicato por empresa y del
llamado "descuelgue individual".

13
En sntesis, lo que la propuesta buscaba era convertir la negociacin colectiva en un
escenario propicio para difundir la flexibilizacin de los estndares laborales, a travs del
predominio de los empleadores que contaran con mecanismos adecuados para reducir
discrecionalmente la capacidad de negociacin y presin de las organizaciones de los
trabajadores.

Se orientaba, tambin, a la virtual abolicin del derecho de huelga. El primer efecto que
buscaban las normas recomendadas en este mbito, era la restriccin al mnimo de las
razones vlidas para el uso del recurso de la huelga15. As, la propuesta inclua la prohibicin
de la huelga por razones de solidaridad, por motivos polticos o regionales y, llevando al
extremo su razonamiento, por motivo de un "eventual incumplimiento del empleador16".
En este ltimo caso, los trabajadores deberan representar sus reclamos ante la autoridad
pblica, lo que resulta paradjico si se toma en cuenta que la misma propuesta propugna el
abandono por parte del Estado de su funcin mediadora y de arbitraje en los conflictos
colectivos. Del mismo modo, la prohibicin de huelgas de solidaridad por parte de
trabajadores no directamente involucrados en un conflicto, sumada al hecho de que las
negociaciones colectivas son por empresa, ratificaba la intencin de hacer intil la
existencia de organizaciones sindicales de orden superior.

Un segundo objetivo era imposibilitar la efectivizacin de la huelga, pues tenda a legalizar

algunas prcticas antisindicales al promover la posibilidad de que un nmero reducido de
trabajadores (15%) pueda convocar a una asamblea para levantarla y al determinar que el
retorno al trabajo de un 50% de los involucrados da por concluido el conflicto de manera
automtica. El extremo de esta postura lo constituyen, sin duda, la legalizacin de la
libertad de negociar individualmente con cada trabajador -el llamado "descuelgue"- durante
el desarrollo del conflicto, as como el reconocimiento de la plena libertad del empleador a
contratar suplentes y no reconocer las remuneraciones a los trabajadores en huelga,
haciendo superflua toda diferenciacin entre huelga legal e ilegal. De este modo, la supuesta
preocupacin por la defensa de los derechos colectivos, plasmada en la recomendacin de

15 En relacin a la limitacin del derecho de huelga, sta va aparejada a una tendencia generalizada en Amrica
Latina, que -segn Oscar Ermida de la OIT- se plasma a travs de las siguientes formas: "a) efectuando una
definicin legal restrictiva de la huelga, lo que deja fuera del reconocimiento normativo a un nmero
importante de modos de accin colectiva que, de lo contrario, podran ser considerados como formas lcitas
de huelga; b) "procedimentalizando" la huelga -como la negociacin colectiva ..; c) sometindola a medios
preceptivos de solucin de conflictos, concebidos stos ms como diques de contencin de la huelga, que
como preventivos del conflicto..; d) limitando la oportunidad de la huelga a determinados momentos, siempre
escasos y breves; e) excluyendo del legal ejercicio .. a determinados grupos de trabajadores; y f) limitando las
finalidades admisibles de la huelga"(Ermida, Oscar. Las relaciones de trabajo en Amrica Latina, OIT, Lima, abril
de 1991).
16 Esta propuesta que apareca en el primer documento de Bravo y Paredes fue excluida del segundo.

14
"reconocer el fuero laboral durante los perodos de negociacin y huelga", caa en el
cinismo puro.

Finalmente, en consonancia con algunas reformas llevadas a cabo en otros pases, la

propuesta remataba su intencin de restringir la cobertura de la legislacin del trabajo al
proponer que en algunos casos, como los de ciertos "servicios esenciales" o por
determinadas razones "de utilidad pblica", "daos a la economa, la poblacin o la
seguridad nacional", el gobierno pueda prohibir la huelga, listando mediante un decreto
supremo las empresas en las que no est permitida o decretando la reanudacin de las
labores. Esta orientacin conlleva el peligro de que se propenda a trasladar los preceptos
legales de los conflictos obrero-patronales a mbitos como el penal o el civil, de modo de
enfrentar los intereses de los trabajadores ya no con los de los empleadores -como
corresponde a todo conflicto derivado de dicha relacin-, sino con los intereses de los
consumidores o de otros "terceros", con la lgica consecuencia de la imposicin de
sanciones legales sobre los trabajadores involucrados. En resumen, la virtual abolicin del
derecho a huelga dejara a los trabajadores en el desamparo total, pues anulara de hecho el
nico mecanismo de defensa que poseen.

As pues, la conjuncin de normas que restringen el mecanismo de negociacin colectiva,

con reglamentaciones francamente intervencionistas en el mbito de la asociacin sindical y
con prohibiciones drsticas respecto al derecho de huelga, conducira al sistema de
relaciones laborales desde la proteccin al trabajador -considerado el sujeto ms dbil de la
relacin laboral- hasta su completa indefensin en aras del predominio de la competitividad
empresarial, entendida errneamente como la ventaja proveniente de contar con mano de
obra barata.

El derecho laboral en el proceso de cambio: propuestas gubernamentales de

reforma

Para entender las perspectivas del derecho del trabajo en la actual coyuntura poltica, se
debe aludir a las caractersticas del gobierno del MAS. ste corresponde, por la
composicin de las fuerzas sociales que lo sustentan, a un gobierno de carcter
pequeoburgus-campesino y por su orientacin ideolgica a un rgimen reformista. Su
papel histrico, por tanto, est determinado por la necesidad de restaurar la dominacin
capitalista, venida a menos por el desgaste y frustracin de la experiencia neoliberal, que
repercuti en una profunda crisis social y poltica, es decir, tambin en una crisis estatal.

15
Por ese motivo, los objetivos del gobierno del MAS, se inscriben en la construccin del
llamado capitalismo andino amaznico propugnado por su idelogo, el vicepresidente
lvaro Garca Linera. Esta construccin, que significa un nuevo intento por impulsar el
desarrollo capitalista del pas frustrado en el pasado en las experiencias liberales y
nacionalistas-, se asienta en la posibilidad de utilizar al Estado hoy Estado plurinacional-
como la fuerza central que transforme las condiciones para el desarrollo econmico,
alentando la transferencia de excedentes econmicos desde las esferas capitalistas primario-
exportadoras, hacia los sectores de produccin interna, como la industria, la agricultura y
los servicios. Los sujetos histricos de este experimento, seran los pequeos y medianos
productores del campo y de las ciudades, llamados eufemsticamente micro-empresarios,
que se desarrollaran en armona con las empresas transnacionales, presentes en el pas
como socias del Estado. Adems, esta singular alianza de clases estara basada en una
visin culturalista que relieva el virtuosismo de los principios y prcticas culturales de las
naciones originarias, presentadas como la antinomia de la lgica capitalista de explotacin.
Consecuentemente, las relaciones laborales deberan estar reglamentadas para permitir
producir el mximo de excedentes econmicos para su administracin por el Estado, lo
que supone establecer condiciones de explotacin de la fuerza de trabajo racionalmente
rentables, sin que ocasionen conflictos sociales.

Adicionalmente, la reforma econmica debera contar con todo un perodo de paz y

tranquilidad poltica, a partir de la restitucin de la soberana del Estado y de la
reconstruccin de su institucionalidad. Se tratara de eliminar todas las aristas perniciosas
del neoliberalismo existentes en las leyes, que ocasionaron la prdida de la creencia popular
y base de la dominacin del Estado burgus- de que el Estado era el representante general
de la sociedad, mediante una serie de reformas que faciliten la normalidad del
funcionamiento de la economa diversa. As, las reformas legales, en el plano de las
relaciones de trabajo, se orientaran por un mayor control de la fuerza de los trabajadores y
sus organizaciones.

Bajo esa orientacin, el MAS desde el gobierno ha venido realizando cambios parciales en
la legislacin laboral destinados a eliminar los aspectos ms execrables que haban dispuesto
los gobiernos neoliberales, dando lugar a una flexibilizacin de facto. En este sentido, se
aprobaron varias leyes y decretos que regularizan las relaciones en el marco de la LGT: se
deroga el art. 55 del DS 21060 (aunque no en la Ley de Inversiones), se recupera y norma
los principios de la LGT en normas expresas, se emite normas aclarando las prohibicin

16
del uso de formas atpicas de contratacin, se incluye penalizaciones al uso de fuerza de
trabajo en esclavitud, se norma agilizando y facilitando el acceso a ciertos beneficios y
prestaciones, se hacen cambios paramtricos en la jubilacin favorables a ciertos grupos de
trabajadores, etc.

Contradictoriamente, no se hace mucho por recuperar la capacidad legal y operativa del

Ministerio de Trabajo para garantizar la aplicacin de las leyes, se dictan medidas que
sacralizan el recurso de formas atpicas de contratacin como la subcontratacin, mantiene
proyectos de empleo eventual basados en la utilizacin de formas atpicas de contrato y al
no modificar aspectos centrales de la seguridad social se alienta el abandono del sistema de
ciertos grupos de trabajadores.

El gobierno se ha propuesto superar estos cambios parciales en el futuro inmediato,

mediante una reforma integral de la LGT, a travs de la promulgacin de varias leyes
propuestas a la Asamblea Legislativa: Cdigo del Trabajo, Ley del Servidor Pblico, Ley de
Seguridad Social, entre las principales.

En este trabajo, sealaremos las principales caractersticas de los cambios incluidos en la

propuesta gubernamental de Cdigo del Trabajo y la Ley del Servidor Pblico.

Cdigo del Trabajo

Mantiene las exclusiones de la LGT al sostener que los preceptos del Cdigo se aplican a
todas las relaciones de trabajo entre empleadores y trabajadores, con excepcin de los que
por disposicin expresa de la CPE u otra ley se encuentren sometidos a otra normativa,
las mismas que afectan a los trabajadores del Estado, a los trabajadores de pequeas
unidades econmicas, indirectamente a otros como choferes asalariados y a los
voceadores.

Contrariamente a toda la doctrina del derecho laboral y a la realidad objetiva, no cubre

exclusivamente al trabajo asalariado pues incorpora a trabajadores en formas
comunitarias de trabajo, a los trabajadores independientes, a los trabajadores adolescentes
no sujetos a relacin laboral, etc. Peligrosamente, dispone que los pueblos indgena
originario campesinos tienen derecho a establecer sus relaciones laborales, introduciendo
una forma de exclusin por cuanto se presta a la elusin de derechos del trabajo de
aplicacin universal.

17
En lo que se refiere a los derechos individuales, establece los siguientes cambios
principales:

i) en el caso del contrato de trabajo, incorpora avances respecto a la LGT que tienden a
hacer ms costoso el despido y desestimular la contratacin eventual, igualando los
derechos para los trabajadores permanente y a plazo fijo y reduciendo la duracin del
plazo fijo. En el mismo sentido, prohbe la subcontratacin y reconoce como empleador
nico a la empresa principal y elimina el perodo de prueba.

ii) sobre las remuneraciones, ratifica el contenido de la LGT y no lo mejora.

Contrariamente, contina facilitando la flexibilidad salarial al reconocer diferentes formas
de remuneracin (por tiempo, a destajo y por comisin) y no estipular que en todas, los
trabajadores deberan gozar de los mismos los beneficios laborales. Aunque reconoce el
pago total de remuneraciones y beneficios para algunos trabajadores como los en
comisin, en el caso de los que laboran a destajo slo estipula que no pueden ganar
menos de la remuneracin mnima nacional. As, el cdigo favorecera a la ampliacin de
esta forma de pago sujeta a la RMN, afectando los derechos laborales de un alto porcentaje
de los trabajadores.

Reconoce el pago de la Prima Anual pero la identifica y asimila con el Bono de

produccin, por lo que, en los hechos, estara disminuyendo los beneficios reconocidos por
la normativa actual. Respecto al Aguinaldo, mejora lo dispuesto actualmente por la
legislacin, estipulando su pago desde el primer mes de la prestacin laboral.

Modifica la base y la escala del bono de antigedad, tomando para el clculo la base de 5
RMN con un tope de 68 % para 25 aos o ms de trabajo. Con ello, aunque respeta los
derechos adquiridos de los actuales ocupados, atenta contra los nuevos trabajadores.

Mantiene los recargos de 25 a 50% por trabajo nocturno, pago doble por trabajo en da
feriado y triple por trabajo en domingos y estipula el pago por los das de descanso para los
trabajadores (as) a destajo, sobre la base del salario promedio del mes inmediato anterior.

iii) ratifica la jornada mxima efectiva diurna de 8 horas y nocturna de 7 horas, con un
total de 44 horas semanales para hombres y 40 para mujeres. Ratifica lo dispuesto por la
LGT en cuanto a horas extraordinarias, sin establecer lmites a la jornada extraordinaria,
abriendo la compuerta a la ampliacin de la jornada efectiva a causa de las bajas
remuneraciones, lo que puede considerarse una forma de flexibilidad horaria.

18
iv) respecto de la ruptura de la relacin laboral. Establece la cobertura de los beneficios de
indemnizacin y desahucio, que se aplican a partir de un mes de trabajo, sin importar la
forma de contratacin (permanente o a plazo fijo). Asimismo, ampla la indemnizacin
para los trabajadores que se retiren voluntariamente, a condicin de que hubieran
trabajado, al menos, un mes. Ambiguamente, prev la solicitud voluntaria de la
indemnizacin anualmente, pero en caso de que se hubiese acumulado y proceda el retiro
justificado sta se perdera.

v) traslada, bajo el argumento de generar mayor proteccin, una atribucin judicial a

comisiones mixtas que determinaran la correcta aplicacin de la causal de retiro
justificado. En la visin del CEDLA, el sindicato debera defender a sus afiliados, pero no
comprometerse con su retiro a travs de este tipo de instancias.

Sin duda, es en lo relativo a los derechos colectivos, donde la propuesta enfatiza incluyendo
prescripciones dirigidas a limitar la capacidad de las organizaciones sindicales y, en general,
las posibilidades de accin colectiva.

i) Sobre el derecho a la sindicalizacin, reduce el nmero requerido para la organizacin del

sindicato de 20 a 15 trabajadores, permitiendo que en empresas con menos de 15
trabajadores, se conforme un Comit Sindical. Asimismo, incluye en las bases pero no en
direcciones a los trabajadores a plazo fijo de la empresa. Contrariamente, excluye a los
trabajadores pblicos del derecho de sindicalizacin y a los extranjeros de las direcciones
sindicales.

Tambin reconoce a la COB como nica y mxima direccin, determinando que la

relacin con el Estado ser a travs de la estructura orgnica a la cabeza de la COB, lo
que incrementa el riesgo de cooptacin de direcciones sindicales, al discriminar. No
reconoce expresamente la constitucin de un solo sindicato por empresa, empeorando la
disposicin de la LGT de organizacin del sindicato con al menos 50% de los
trabajadores, lo que puede dar lugar al paralelismo sindical.

Pese a sealar que se respetar el estatuto sindical y que prohbe a los patrones inmiscuirse
en asuntos sindcales, pretende reglamentar varios aspectos como: i) el reconocimiento de
directorios por parte del ministerio; ii) el ministerios podra impugnar, revocar o
inhabilitar a quienes no rinden cuentas y no reconoce directorios cuando hay conflictos
internos; iii) establece apoyo econmico del Estado a los sindicatos, por el cual se debe
rendir cuentas segn normas fiscales, lo que constituye una injerencia directa en el mbito

19
sindical con la correspondiente prdida de su independencia poltica; iv) determina que
ciertos niveles ejecutivos no sean parte del directorio pero s del sindicato; v) determina la
duracin del sindicato por 2 aos.

ii) sobre el fuero sindical, determina el fuero para dirigentes hasta 1 ao despus de fenecer
su mandato y un fuero especial para postulantes durante elecciones. Sin embargo, no
establece sanciones por violacin del fuero.

iii) Sobre el contrato Colectivo, reconoce la libertad de acuerdos entre un empleador o

grupo de empleadores, con una o varias organizaciones sindicales o representantes
autorizados de los trabajadores. Obliga y beneficia a quienes lo celebraron, a los que se
adhieran luego y a los trabajadores que se integren posteriormente al sindicato y su
duracin mnima ser de 1 ao. Empero, entre las casusas aceptables para su
incumplimiento incluye, junto al mutuo consentimiento, las estipulaciones del contrato, la
liquidacin judicial de la empresa, la conclusin de obra y el agotamiento del objeto de la
explotacin, los casos fortuitos o de fuerza mayor.

iv) respecto al Derecho a la huelga, estipula que sta procede en 2 ocasiones: i) cuando no
exista acuerdo sobre algn punto del pliego de reclamaciones y no se acuerde acudir al
arbitraje, por decisin de del total de trabajadores de la empresa, mediante voto secreto
en asamblea general, ii) de manera directa ante la falta de pago de remuneraciones, hasta
que se cumpla la obligacin por parte del empleador. La huelga slo podr ser ejercitada
cuando se hayan agotado todos los recursos legales. La huelga est prohibida en servicios
de carcter pblico: administracin pblica central, prefectural y municipal; agua, energa y
gas; comunicaciones y bancos; servicios de sanidad y mercados; y otros definidos por ley
especfica.

El procedimiento para la declaratoria de huelga establece: i) acta original de la asamblea

firmada por las y los trabajadores que declaren huelga, ii) nmina de los trabajadores en
huelga, iii) remisin de esa acta a la Direccin Departamental de Trabajo, por lo menos 2
das antes del inicio de la huelga. La huelga ser ilegal si se paraliza actividades sin seguir los
procedimientos sealados liberando a los empleadores del pago de remuneraciones por el
perodo de huelga.

v) sobre el cierre empresarial dispone que procede: i)cuando por causas atribuibles a los
trabajadores no se pueda llega a un acuerdo, y ii) cuando el pliego de reclamaciones sea
imposible de cumplir o sea manifiestamente improcedente. Est prohibido en los servicios

20
de carcter pblico sealados. Cuando el cierre empresarial sea declarado ilegal por la
Direccin Departamental de Trabajo, sta impondr multas segn reglamentacin.

Tanto para la huelga como para el paro patronal , manteniendo lo que dice la LGT: estipula
que slo pueden ser pacficos.

De manera especfica, en el caso de la Huelga determina que todo acto o manifestacin de

hostilidad contra las personas o destruccin de bienes cae dentro de la jurisdiccin de la ley
penal. Establece la separacin libre de trabajadores disidentes de la huelga sin asumir
ninguna responsabilidad. La represalia de sus compaeros contra ellos, ser sancionada por
la ley penal si se causaran daos a su integridad fsica.

A manera de conclusiones, podemos destacar los siguientes aspectos: la propuesta

gubernamental realiza algunos cambios positivos en el mbito de los derechos individuales,
pero enfatiza los cambios en los derechos colectivos, dirigindose a establecer un mayor
control de las actividades sindicales, llegando no slo a la injerencia directa sino hasta a la
ratificacin de sanciones penales en ciertas circunstancias. En el caso del derecho de huelga,
que es el aspecto ms cuestionado de la actual LGT, se establecen condiciones que la hacen
impracticable, llegando inclusive a la penalizacin por hechos que ocurran en su transcurso.
Ms an, incorpora algunos conceptos similares a los que en 1998 el gobierno neoliberal de
Jaime Paz intent plasmarlos en su reforma, tales como el llamado descuelgue (hoy
separacin libre) que permita alentar la divisin del sindicato. Contrariamente aunque
muy en sintona de la ideologa gubernamental- el paro patronal no est sometido a las
mismas condiciones, por lo que es ms probable de realizacin que la huelga de los
trabajadores.

Ley del Servidor pblico

Este proyecto establece:

i) en el acpite de mbito de aplicacin de la ley, que involucra a todas las servidoras y

servidores pblicos que forma parte de los rganos ejecutivo, legislativo, judicial, electoral,
tribunal constitucional, as como al ministerio pblico, la contralora, defensora,
procuradora, FFAA, polica y universidades pblicas. Incluye tambin a las prefecturas no
autonmicas, las autonomas (departamentales, regionales, municipales e indgenas,
aunque stas ltimas respetando su autodeterminacin) y lo ms llamativo- a las
empresas pblicas, empresas pblicas nacionales estratgicas y empresas con participacin

21
estatal mayoritaria, a nivel central o autonmico. Tambin, reiteradamente se menciona a
los servidores pblicos de la carrera docente de educacin pblica y servicio de salud (art. 7
y 93). Y aclara que la carrera administrativa establecida en esta ley no es aplicable a las
FFAA ni a la Polica Nacional.

Aqu cabe anotar que en la nueva Constitucin Poltica del Estado se menciona slo una
vez a las empresas pblicas estratgicas, al referirse a las competencias privativas del Estado
central. En el caso de YPFB la CPE dice que es una empresa autrquica de derecho
pblico, inembargable, con autonoma de gestin administrativa, tcnica y econmica. En
el proyecto de Cdigo de Comercio, se menciona a las entidades pblicas de naturaleza
autrquica, descentralizada, autnoma y las empresas pblicas en el captulo relativo a
entidades y empresas pblicas. Entonces, YPFB sera una empresa pblica de carcter
estratgico y con autarqua, por lo que los obreros de esa empresa seran considerados
servidores pblicos.

Se debe recordar que en el Estatuto del Funcionario Pblico, el mbito abarcaba a todos
los servidores pblicos que presten servicios en relacin de dependencia con cualquier
entidad del Estado, independientemente de la fuente de su remuneracin, adems aquellos
que prestan servicios en la entidades pblicas autnomas autrquicas y descentralizadas,
pero no se inclua a trabajadores de las empresas pblicas. En el caso de las universidades,
magisterio y salud, gracias a la lucha de los trabajadores, se impidi su inclusin en el
Estatuto; en el caso de las universidades, apelando a la conceptualizacin constitucional de
la Autonoma Universitaria y al principio de derechos adquiridos, se logr la aprobacin del
Decreto Supremo 08162 y la Sentencia Constitucional 016/00 que las excluyen del
Estatuto.

En el caso de los trabajadores de los municipios se dict, al da siguiente de la aprobacin

del Estatuto, la Ley de Municipalidades que en su Captulo V prescribe que desde ese
momento el personal que se incorpore a los Gobiernos Municipales ser considerado en
las categoras de servidores pblicos municipales, funcionarios designados y de libre
nombramiento y personas contratadas en las empresas municipales

ii) en la definicin de los servidores pblicos se dice que son personas naturales que
desempean funciones pblicas en cualquier instancia de la administracin pblica,
independientemente de su jerarqua, condicin y fuente de financiamiento. En un anterior
artculo, se define la funcin pblica como el ejercicio de un puesto de trabajo en el sector

22
pblico, bajo principios constitucionales y de gestin pblica, para lograr objetivos
institucionales y fines estatales.

Los servidores pueden ser de 4 tipos: i) elegidos, ii) designados segn CPE o ley especfica,
iii) de libre nombramiento o personal de confianza y iv) de carrera, que acceden al puesto
por seleccin pblica y competitiva y constituyen los Servidores Pblicos del Estado
Plurinacional de Bolivia. Se prohbe todo otro tipo de servidor pblico, distinto de los
sealados.

Quienes ya sean funcionarios de carrera, deben someterse a una re-calificacin en el plazo

de 90 das. Quienes no revistan la calidad de funcionarios de carrera o aspirantes y que se
encuentran cumpliendo funciones pblicas, deben adecuarse a las categoras de servidores
en el plazo de 90das desde la promulgacin de la ley.

En el Estatuto, se defina al servidor pblico, como la persona que presta servicios en

relacin de dependencia a una entidad sometida al mbito de aplicacin de la presente ley
y que el trmino se aplica a dignatarios, funcionarios y empleados pblicos u otras () en
relacin de dependencia con entidad estatales. Haban 5 tipos: electos, designados, de libre
nombramiento, de carrera e interinos; slo los penltimos estaban bajo cobertura del
Estatuto. Por otra parte, en la Ley de Municipalidades de estableca 3 categoras:
funcionarios pblicos municipales, sujetos a la Carrera Administrativa de esa ley y del
Estatuto, funcionarios designados y de libre nombramiento, que no se consideran
funcionarios de carrera, quedando fuera del Estatuto, pero tambin de la LGT, y
personas contratadas en las empresas municipales, sujetas a la LGT y no al Estatuto.

Se debe recordar que el Estatuto estableca, en sus disposiciones transitorias, que los
servidores de entidades pblicas (autnomas, en el ttulo) autrquicas y descentralizadas
que estaban bajo disposiciones legales o estatutarias singulares amparadas por la LGT, que
estuviesen prestando servicios () hasta la fecha de vigencia de la presente ley, seguirn
sujetos a dicho rgimen laboral, mientras que los nuevos servidores y los que tenan
regmenes no amparados por la LGT, pasa a sujetarse a las disposiciones del Estatuto. Por
eso, se puede decir que la intencin de la propuesta del gobierno del MAS en este mbito,
excluye a un nmero mayor de trabajadores de la LGT, vulnerando el principio de
derechos adquiridos.

Ms an, en el caso de los servidores y servidoras que se desempean como obreros, es

decir, realizando funciones de ndole material, manual o de vigilia se establece que se

23
someten al Cdigo del Trabajo en todo lo que fuera aplicable a la jornada laboral y
derecho a la indemnizacin. Ello quiere decir, que si slo se les reconoce los derechos
individuales de jornada laboral e indemnizacin, estaran marginados de los derechos
colectivos, es decir, de los derechos a tener sindicatos, a negociar colectivamente y a utilizar
la huelga como medio de defensa.

iii) se establecen como derechos los siguientes: 1) intimidad, privacidad e imagen, no

discriminacin, no acoso laboral o sexual, no violencia fsica o psicolgica, desempear
funciones inherentes a su cargo y proteccin oportuna en seguridad, higiene y salud
ocupacional, 2) remuneracin justa, digna y equitativa, aguinaldo y bonificaciones,
vacaciones (de 6m-1ao, 8 das; de 1-5 aos, 15 das; de 5-10 aos, 20 das y de 10 y ms
aos, 30 das) y licencias, indemnizacin en casos previstos por ley (para los de carrera, por
despido injustificado: deshaucio e indemnizacin iguales a los de la LGT), seguridad en
salud y seguridad social segn CPE y ley, y al goce de incentivos econmicos, 3) que le
proporcionen recursos y materiales para el desempeo de sus funciones, capacitacin y
formacin tcnico-profesional, 4) impugnar decisiones administrativas relativas a rgimen
laboral y disciplinario y a la funcin pblica, representar y recibir respuesta sobre
determinaciones que violen sus derechos y a recibir informacin oportuna sobre aspectos
que afecten el desarrollo de sus funciones. Adems se sealan como otros dos derechos, el
de impugnar decisiones que afecten la carrera administrativa y el derecho a la estabilidad
laboral de acuerdo a la ley.

Por su lado, en el Estatuto, adems de los consabidos derechos a la dignidad y otros

generales, se establecan: justa remuneracin, vacaciones (1-5 aos, 15 das; 5-10 aos, 20das
y 20 y ms aos, 30 das), aguinaldo, licencias, permisos, pensiones jubilatorias, prestaciones
de salud, seguridad e higiene en el trabajo, incentivos econmicos, carrera administrativa y
estabilidad, y derecho a impugnacin y representacin. No se contemplaba la
indemnizacin por retiro injustificado, pues se lo prohiba bajo pena de proceso para
quienes lo hicieren.

Est claro que la intencin de esta propuesta se orienta por la exclusin del mayor nmero
de trabajadores de la Ley General del Trabajo, incluyendo prcticamente a todos los
trabajadores dependientes del Estado, no slo en la administracin pblica sino tambin en
las empresas pblicas. En trminos de categora ocupacional se abarca a los obreros y no
slo a los empleados administrativos, como lo estableca el Estatuto, por lo que desvirta la
propia concepcin liberal de que los funcionarios del Estado no podran ejercer derechos

24
laborales por su particular posicin y capacidad de presin sobre el gobierno. La hiptesis,
en este trabajo, es que el gobierno del MAS se orienta por un control secante del Estado,
como una necesidad imperiosa para aplicar las reformas propugnadas, motivo por el cual
no puede arriesgar la capacidad operativa del aparato estatal, pese al discurso sobre
participacin social y gobierno de los movimientos sociales.

Necesidad de actualizar la LGT17

La actualizacin de la LGT, preservando los principios del derecho laboral, es necesaria por
varias razones como su imprecisin y su desactualizacin, producto de los cambios
ocurridos en el mercado laboral y la dispersin de las normas emitidas a lo largo del
tiempo.

Entre las imprecisiones en que incurre el texto de la Ley, debe destacarse la que se comete a
tiempo de especificar su mbito, pues cuando establece que La presente Ley determina
con carcter general los derechos y obligaciones emergentes del trabajo.... no precisa que
se refiere al trabajo asalariado como caracterstica exclusiva, lo que, posteriormente, gener
innumerables problemas en su aplicacin. En el mismo sentido, otra imprecisin
importante surge de la falta de mencin de las caractersticas esenciales de la relacin
laboral que identifiquen y diferencien una relacin tpicamente laboral de otra que no lo es.
Este defecto dio origen a prcticas ilegtimas por parte de muchos empleadores, que
disfrazaron tpicos contratos laborales bajo otras figuras jurdicas, generalmente de
orientacin civil, con el objeto de eludir las responsabilidades que la ley prescribe.

Se impone en consecuencia, en la actualizacin de la legislacin laboral, el precisar que el

mbito de la Ley determine con carcter general los derechos y obligaciones emergentes del
trabajo asalariado, as como especifique las caractersticas esenciales de la relacin laboral
que particularicen una tpica relacin laboral.

En este ltimo sentido -conforme a la dinmica evolutiva de las relaciones de trabajo-,

debe, por ejemplo, ampliarse conceptos pues ya no basta sealar como caractersticas
esenciales de la relacin laboral, la dependencia y subordinacin del trabajador respecto del
empleador y el trabajo por cuenta ajena a cambio de una remuneracin, que se dan en el
lugar de trabajo. En la actualidad se tiende ms al trabajo por productos y no
necesariamente en ambientes o lugares propios del empleador, lo que segn la legislacin
constituye el trabajo a domicilio; no obstante se pretende burlar las obligaciones laborales

17 Extractado de Cedla, op.cit.

25
consolidando estos trabajos va subcontrataciones, aunque es la propia empresa la que
provee el material de trabajo. En este sentido, habr que considerar las caractersticas
esenciales que tipifiquen una relacin laboral -a ms de las ya existentes-, desde la
perspectiva de la produccin misma, estableciendo (y justificando) quin o quines
intervinieron en la elaboracin de un determinado producto y si se cumplieron las
disposiciones laborales -por cuanto el producto es consecuencia de la aplicacin de fuerza
de trabajo en su elaboracin-, lo que impedira formas evasivas de relaciones tpicamente
laborales disfrazadas con otras figuras jurdicas como las de subcontratacin u otras de
naturaleza civil, no laboral.

Las evidentes limitaciones de la ley tienen un carcter histrico, y se explican por el hecho
de que en la poca en que es dictada -en 1939 es aprobada por Decreto y en 1943 es
elevada a la categora de Ley-, las caractersticas de subordinacin y dependencia, trabajo
por cuenta ajena y remuneracin, propias de las relaciones laborales correspondientes a las
formas capitalistas de produccin, se manifestaban restringidamente en algunas ramas de
actividad como la minera, el comercio, los servicios y, ms tarde, en la industria
manufacturera. Contrariamente, en el mayoritario sector rural, prevalecan condiciones de
servidumbre en los procesos de trabajo. Por esta razn, el artculo primero de la Ley y de
su Decreto Reglamentario, excluyen de su mbito de aplicacin al trabajo agrcola,
entendindose entonces que el trabajo en el campo corresponda al trabajo por cuenta
propia, familiar o asociativo. Al presente, el trabajo asalariado en el campo se encuentra
ampliamente difundido y cae dentro del mbito de aplicacin de la Ley General del Trabajo
y debe ser reconocido as en la actualizacin de la legislacin laboral.

De manera semejante, los empleados pblicos tambin fueron excluidos del mbito de
aplicacin de la Ley, aunque por otras consideraciones. Sin embargo, en la actualidad esta
discriminacin est siendo reconsiderada en algunas legislaciones laborales, sobre la base
del reconocimiento de su carcter de trabajadores asalariados.

Adems, quienes redactaron la ley, al detallar las formas de trabajo sujetas a ella, no
previeron que con la dinmica del desarrollo econmico y social surgiran nuevas formas y
modalidades de trabajo asalariado.

La actualizacin de la Ley General del Trabajo, debe superar estos aspectos, regulando el
trabajo asalariado cualquiera sea su forma de manifestacin, debiendo identificar con
precisin, las caractersticas esenciales de la relacin laboral, que permitan determinar la

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presencia de una relacin de trabajo asalariada, que cae dentro del mbito de aplicacin de
la Ley, desvirtuando figuras jurdicas solapadas que tienden a burlar sus efectos.

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