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Os passos e a importncia da elaborao adequada de uma planilha oramentria para licitaes de obras

dezembro/2015

Os passos e a importncia da elaborao adequada de uma


planilha oramentria para licitaes de obras pblicas

Marilia Ferreira de Oliveira Corra mariliaf_18@hotmail.com


Gerenciamento de Obras, Tecnologia e Qualidade da Construo
Instituto de Ps-Graduao IPOG
Porto Velho/RO, 03 de maro de 2015

Resumo

A falta do material humano especializado tem sido a principal causa de erros em planilhas
oramentrias base para licitaes de obras pblicas. Qual o impacto que este fato causa para
a Administrao Pblica? Diversas Leis e Decretos bem como o Tribunal de Contas da Unio
estabelecem diretrizes e orientaes que amparam os responsveis tcnicos quanto a ideal
elaborao de uma planilha referncia. Fazendo uma anlise completa do projeto bsico para
o levantamento dos quantitativos, usando as referncias dos rgos para definir os custos
unitrios e estar ciente quanto ao clculo do benefcio e despesas indiretas (BDI) so os
principais passos para uma elaborao detalhada e com reduo da planilha. O objetivo foi
juntar os conceitos e definies dos principais rgos que regem as licitaes e os contratos
das obras pblicas e apresentar os passos para uma elaborao adequada da planilha de
custos que ser a referncia no edital de licitaes de obras pblicas. Os resultados de uma
planilha deficiente, sem o conhecimento bsico deste contedo, causam danos Administrao
Pblica grave, como o superfaturamento de obras ou obras inacabadas. A concluso que o
engenheiro oramentista que se tornar responsvel por este tipo de servio tenha o
conhecimento dos entendimentos desses rgos e que enxergue o impacto que ser causado
com uma planilha deficiente.

Palavras-chave: Planilha Administrao. Obras.

ISSN 2179-5568 Revista Especialize On-line IPOG - Goinia - Edio n 10 Vol. 01/ 2015 dezembro/2015
Os passos e a importncia da elaborao adequada de uma planilha oramentria para licitaes de obras
dezembro/2015

1 INTRODUO

O estudo desta pesquisa se insere na rea de engenharia de custos de empreendimentos,


mais especificamente quanto ao custo de obras pblicas a partir da elaborao de uma planilha
oramentria. O interesse pelo tema surgiu quando percebi a necessidade de uma planilha bem
elaborada e detalhada, sem erros. Tais erros, seja de quantitativos ou preos unitrios, acarretam
grandes consequncias ao oramento pblico, como obras inacabadas, aditivos contratuais,
licitaes desertas, superfaturamentos, etc.
Dentro deste contexto, o presente artigo ser focado na importncia da elaborao de
uma planilha oramentaria detalhada e completa, a partir de definies e exigncias de Leis,
Decretos, Orientaes Tcnicas e entendimentos do Tribunal de Contas da Unio (TCU),
elaborada do projeto bsico, que tambm dever estar completo e detalhado e assim alcanar o
melhor controle do empreendimento, onde tal planilha servir para a verificao da
compatibilidade entre a obra executada fisicamente e as etapas apresentadas nela, evitando os
erros graves expostos acima, inclusive a antecipao de pagamentos ilegais.
Um dos maiores escndalos em corrupo envolve a questo de obras superfaturadas.
Muitas obras esto paralisadas por este motivo, dentre elas escolas, hospitais, presdios,
necessidades bsicas das populaes mais carentes que no conseguem ser concludas pelo
descaso dos governantes.
A razo de expor a necessidade da boa e correta elaborao de uma planilha de custos
para uma obra pblica exatamente mostrar as consequncias que essa planilha apresenta se
no estiver completa e de acordo com o projeto bsico apresentado no edital. Acontece que, por
vezes, o Projeto Bsico tambm no apresentado de forma correta. Segundo a Lei de
Licitaes e Contratos N 8.666/1993 define Projeto Bsico como:

Conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado,


para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da
licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnico preliminares, que
assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos
mtodos e do prazo de execuo.

A mesma lei exige que a licitao apenas seja realizada quando a administrao pblica
dispuser do projeto bsico.

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O TCU Tribunal de Contas da Unio (TCU, 2015) interpreta o Projeto Bsico como
sendo o projeto completo de engenharia composto por todas as disciplinas necessrias para a
elaborao de um oramento detalhado da obra.
Eis uma questo a ser apresentada. Um projeto bsico falho causa uma planilha
oramentria falha. Projetos incompletos e profissionais despreparados causam deficincia no
processo de formao de preos. A Orientao Tcnica do Instituto Brasileiro de Auditoria de
Obras Pblicas 01/2006, em sua Tabela 6.1 elementos tcnicos para uma edificao, mostra
todos os elementos que o projeto bsico bem elaborado deve ter, como apresentada abaixo:

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Figura 1 Elementos do projeto bsico de uma edificao


Fonte: Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Pblicas OT-IBR 001/2006

Seguindo risca a orientao tcnica acima descrita, a chance de ocorrerem erros


minimizada. Ento por que no Brasil nos dias de hoje temos tantas obras paralisadas por erros
de projeto e projetos incompletos?
Essa mesma orientao tcnica ainda relata a importncia que todos os itens do projeto
bsico devem ser elaborados por profissionais habilitados e devem apresentar contedos
suficientes e precisos para a completa execuo da obra.
Cabe ento aos profissionais da Administrao Pblica responsveis pela elaborao do
projeto bsico de uma obra a ser licitada, alm do conhecimento na rea especifica, ateno

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quanto a elaborao do memorial descritivo e especificaes tcnicas, onde contemplam os


detalhes que fazem toda a diferena para um oramento sem erros.
Claro que o oramento uma previso, uma avaliao no exata. Ainda assim no se
admite uma discrepncia da realidade.
2 DESENVOLVIMENTO

2.1 MTODO ADOTADO

Este artigo foi elaborado atravs de pesquisas bibliogrficas na intenso de ressaltar a


importncia do detalhamento e cuidado na elaborao da planilha de custos de uma obra
pblica, partindo dos conceitos do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da Lei de Licitaes
e Contratos nmero 8.666/1993, a fim de evitar danos a Administrao Pblica, como
superfaturamentos e obras inacabadas.

No artigo de Marcus Vinicius Campiteli de 2006:

S em 2005, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) evitou um desperdcio em torno


de R$ 1 bilho, em atuaes prvias e repactuaes contratuais, e apontou o sobre
preo e o superfaturamento como os principais tipos de irregularidades constatados
nas suas auditorias em contrataes de obras federais. Muitas das vezes, tais
desperdcios ocorrem por insuficincia na aplicao das normas legais existentes e
no por existirem brechas na Lei.

A Lei N 8.666/1993 estabelece que as obras e servios somente podero ser licitados
quando existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus
custos unitrios e houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das
obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executadas no exerccio financeiro em
curso, de acordo com o respectivo cronograma. (Art. 7, 2, II e III).
O Decreto N 7.983 de 8 de abril de 2013 estabelece regras e critrios para elaborao
do oramento de referncia de obras e sricos de engenharia, contratados e executados com
recursos dos oramentos da Unio.
As leis e decretos que regem a elaborao da planilha de custos para obras pblicas
existem para padronizar os conceitos e a metodologia da elaborao evitando grandes

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discrepncias entre o previsto para os gastos pblicos com o que realmente ser executado. Por
isso o profissional habilitado que ser responsvel por tal elaborao deve sempre ter
conhecimento na rea de engenharia de custo, pois sem o conhecimento dessas bibliografias, a
chance de ter uma planilha deficiente aumenta.

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2.2 DEFINIES E CONCEITOS

Existem etapas para formao de preos de uma obra que dependem da apresentao de
alguns documentos e itens a serem considerados na elaborao da planilha oramentria. A
seguir sero apresentados os principais conceitos e definies.

2.2.1 Projeto bsico conforme a Figura 1 apresentada na introduo, o projeto bsico deve
estar completo, contendo todas as etapas da obra e de acordo com Normas vigentes.

2.2.2 Memorial descritivo texto elaborado pelo engenheiro projetista onde esto
descriminadas todas as solues e especificaes tcnicas do projeto da obra, de modo que o
engenheiro oramentista as leve em considerao para a formao dos preos. Tais
especificaes apresentam as regras para a execuo de cada servio, detalhadas ao mximo,
minimizando erros de descriminao de servios.

2.2.3 Memria de clculo de quantitativos apresentao dos quantitativos dos servios


levantados a partir dos projetos juntamente com o memorial descritivo.

2.2.4 Custos e despesas existem os custos diretos e indiretos. Os custos diretos so custos
dos itens da planilha que podem ser quantificados e identificados atravs de uma unidade de
medida. Os custos indiretos no so passiveis de medio, por isso no so apresentados na
planilha, estes devem ser considerados no BDI (Benefcios e Despesas Indiretas) que uma
taxa aplicada no custo da obra.

2.2.4.1 Custo unitrio custo de um servio por unidade de medida, obtido atravs de
uma composio contendo insumos e consumos.

2.2.4.2 BDI (Benefcios e Despesas Indiretas) taxa aplicada ao custo da obra obtida
atravs das despesas indiretas, impostos e remunerao do construtor.

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2.2.4.3 Insumos podem ser mquinas, equipamentos, mo de obra, materiais ou tudo


que gerar produo de determinado item.

2.2.4.4 Encargos sociais apresentado atravs de um percentual incidente sobre o


salrio do trabalhador, conforme legislao em vigor.
2.2.5 Oramento sinttico relao completa dos servios, unidades de medida, quantitativos
e custos unitrios obtidos atravs da anlise dos projetos e apresentados na memria de clculo.

2.2.6 Oramento analtico apresenta a composio de cada custo unitrio de cada servio
apresentado na planilha, estimando a produtividade de cada insumo.

2.2.6.1 Composio de custo unitrio detalha o custo unitrio do servio atravs da


produtividade obtida por meio de coeficientes coletados no mercado.

2.2.7 Curva ABC uma tabela que ordena os itens da planilha oramentria pela sua
importncia relativa ao preo total da obra, proporcionando que o engenheiro oramentista
melhore o oramento, levando em considerao os itens mais significativos, atravs de pesquisa
de mercado.

2.3 PROPRIEDADES DO ORAMENTO

Os servios apresentados na planilha oramentria tm seu custo variando conforme o


tipo de obra, seu projeto e suas especificaes. O local onde a obra ser implantada tambm
interfere na elaborao do custo.
O Decreto N 7.983/2013 estabelece que na elaborao dos oramentos de referncia,
os rgos e entidades da administrao pblica federal podero adotar especificidades locais ou
de projeto na elaborao das respectivas composies de custo unitrio, desde que demonstrada

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a pertinncia dos ajustes para a obra ou servio de engenharia orado em relatrio tcnico
elaborado por profissional habilitado (Art. 8).
Duas outras propriedades que interferem no custo da obra so a temporalidade e as
perdas e reaproveitamento de materiais. A temporalidade trata de que quanto mais tempo passar
aps a elaborao do oramento, menos preciso este ter. A perda e reaproveitamento de
materiais trata do uso correto dos coeficientes de consumo de determinados materiais e devem
ser consideradas no oramento.
A anlise detalhada dos projetos e a quantificao dos servios necessrios, agrupados
e ordenados conforme a sequncia de execuo da obra faz toda a diferena no custo final.
Porm, a anlise no deve se restringir apenas no aspecto tcnico do projeto, tambm deve ser
levado em considerao o contrato e seus anexos e com base nesses dados, inicia-se a
elaborao da planilha oramentria.

2.4 ETAPAS PARA A ELABORAO DA PLANILHA DE CUSTOS

2.4.1 Anlise de projetos e levantamento dos quantitativos de servios

O levantamento dos servios e respectivas quantidades realizado a partir da anlise


dos projetos, mantendo sempre uma memria de clculo detalhada para evitar futuros
aditamentos contratuais.
Geralmente, os quantitativos so estimados por simples contagem. Alguns servios no
podem ser estimados com preciso, porm, como j dito, nada que seja discrepante com a
realidade. vedado o acrscimo de quantitativo de servios para compensar alguma margem
de erro, segundo o Tribunal de Contas da Unio (TCU).
A escolha da unidade de medida deve ser coerente com o mercado. Recomenda-se que
o edital, projeto ou termo de referncia expresse os critrios e medies e pagamentos a fim de
evitar extensa reproduo de critrios.
Em caso de erros ou omisses no levantamento dos quantitativos dos servios que
compem a planilha oramentria, a Lei 8.666/1993 permite aditar o contrato onde o contratado
fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou supresses que se

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fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial
atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o
limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acrscimos (Art. 65, 1), recomendado para
empreitadas por preo unitrio.
O enriquecimento de uma das partes se torna uma consequncia grave em caso de
possveis aditamentos, atravs do jogo de planilhas, onde ocorrem superestimativas
relevantes dos quantitativos da planilha oramentria. O licitante tem at o segundo dia til que
antecede a abertura dos envelopes das propostas para impugnar o edital em caso de observaes
de erros e omisses nos quantitativos da planilha oramentria, conforme art. 41, 2, da Lei
8.666/1993.
Em empreitadas por preo global, recomenda-se seguir o Acordo TCU 1.977/2013
Plenrio demonstrado na figura a seguir:

Figura 2 Aditivos em empreitadas por preo global Acordo TCU 1997/2013


Fonte: Andr Pachioni Baeta Oramento de Obras Pblicas-Impactos Contratuais

A administrao pblica, reconhecendo erro em sua planilha oramentria, deve


publicar o aviso de alterao no edital, reabrindo o prazo para a apresentao das propostas.

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Por isso a necessidade de um projeto adequado e com alto nvel de detalhamento a ser
analisado corretamente, de uma planilha ordenada e estruturada segundo algum critrio,
dividida em etapas e sem omisses de servio necessrios para a completa execuo da obra.

2.4.2 Definio dos preos unitrios

Para a definio dos custos unitrios dos servios levantados para a planilha
oramentria, sero utilizadas tabelas referenciais de custos. Estas tabelas trazem segurana
jurdica aos oramentistas e gestores pblicos por ser um parmetro de avaliao objetivo para
os rgos de controle.
O Acrdo TCU 618/2006 Plenrio entende que os preos medianos constantes no
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (SINAPI) so indicativos
dos valores praticados no mercado e, portanto, h sobrepreo quando o preo global est
injustificadamente acima do total previsto no SINAPI.
Sabe-se que cada obra tem suas particularidades, por isso cada oramento nico. Desta
forma sero apresentadas neste artigo disposies legais atualmente em vigor relacionadas a
elaborao do oramento referncia da Administrao.
O Decreto 7.983/2013 estabelece que:

O custo de referncia de obras e servios de engenharia [...] ser obtido a partir de


composio de custos unitrios menores ou iguais a mediana de seus correspondentes
nos custos unitrios de referncia Sistema Nacional de Pesquisa e de Custos e ndices
da Construo Civil SINAPI.

A elaborao da planilha deve levar em considerao as especificidades do projeto e do


local onde a obra ser executada, tais como distncias de transporte de materiais, problemas de
logstica, diferentes cargas tributrias, etc.
Desta forma, o oramentista pode utilizar valores superiores ao SINAPI, exigindo o
citado no Art. 8 do mesmo Decreto apenas existindo uma justificativa tcnica fundamentada
para tal fato.
O Decreto ainda cita que em caso de empreitada por preo global, as propostas das
licitantes podem apresentar custos unitrios superiores ao SINAPI desde que o preo global
orado e o de cada uma das etapas previstas no cronograma fsico-financeiro do contrato fiquem
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abaixo ou iguais aos preos da planilha referncia da administrao pblica, conforme art. 13,
I.
O Manual de Metodologia e Conceitos SINAPI:

Rene em uma publicao metodologias e conceitos gerais utilizados para a


construo do sistema de referncia, bem como detalha de forma especifica aspectos
anteriormente apresentados em documentos distintos (custos horrios de
equipamentos, encargos sociais e encargos sociais complementares). O conhecimento
do contedo apresentado fundamental para a utilizao adequada das referncias do
sistema.

O SINAPI utilizado pela administrao publica para obter preos confiveis para
oramentos de obras e que sero utilizados como critrios de aceitabilidade de preos quando
os licitantes apresentarem suas propostas.
Este sistema informa mensalmente os preos de insumos e servios e ndices da
construo civil. O Instituto Brasileiro de Geografia e estatstica (IBGE) faz mensalmente uma
pesquisa de preos de materiais de construo, equipamentos e salrios das categorias de
profissionais juntamente com entidades do setor em todas as capitais do Pas. A Caixa
Econmica Federal (CEF) responsvel pela manuteno da base tcnica da engenharia
(especificao dos mtodos de produo e dos coeficientes e insumos utilizados nas
composies do custo unitrio).
A metodologia do SINAPI proporciona o aumento da preciso do oramento ao permitir
a escolha das composies referenciais mais adequadas e que se enquadrem melhor na realidade
da execuo da obra.
Em casos onde o preo no seja contemplado pelo SINAPI ou outro sistema referencial,
pode-se realizar pesquisa de mercado, procedimento previsto no Decreto N 7.983/2013, onde
o rgo deve fazer constar formalmente nos autos do processo de licitao os parmetros
introduzidos.
A pesquisa de mercado deve conter no mnimo trs cotaes de fornecedores diferentes.
Se no for possvel obter este nmero de cotaes, dever ser elaborada uma justificativa.
Sempre que possvel, deve se cotar a mesma marca do produto e as mesmas quantidades.
O Acordo TCU 7.290/2013 entende que: quando da pesquisa de preos de mercado
para definio de valores referenciais de licitaes, devem ser adotadas as cotaes mnimas

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encontradas sempre que se tratar de insumo ou equipamento fornecido exclusivamente por um


conjunto restrito de empresas.
Um exemplo a cotao de elevadores. No caso de produtos simples, comumente
encontrados, o Acordo entende que pode ser uma situao momentnea e cabe ao gestor
avaliar o caso e fazer sua opo, justificando-a.
Um dos erros mais graves na elaborao da planilha oramentria a omisso de
determinados custos, como mobilizao e desmobilizao, instalao e manuteno de canteiro
de obras, administrao local, equipamentos de proteo individual (EPI), ferramentas,
alimentao e transporte de funcionrios, fretes e transportes de insumos e gastos com higiene
e segurana do trabalho.
Todos estes itens devem ser considerados como custos diretos da planilha, uma vez que
so passiveis de quantificao e discriminao, conforme recomendao do TCU que entende
que visa maior transparncia na elaborao do oramento.
A Lei N 8.666/1993 cita que limites para pagamento de instalao e mobilizao para
execuo de obras ou servios que sero obrigatoriamente previstos em separado das demais
parcelas, etapas ou tarefas (Art. 40, XIII).
Importante que o oramentista no considere o custo de mobilizao igual ao de
desmobilizao, evitando pagamentos em duplicidade, pois nem sempre o pessoal e
equipamentos desmobilizados so os mesmos mobilizados.
Como o gestor pbico no conhece a vencedora da licitao, para obras de pequeno e
mdio porte, executadas em grandes centros urbanos, se admite que no existam custos de
mobilizao de pessoal e para os equipamentos uma distncia mdia de 50 quilmetros.
O custo unitrio da administrao local deve estar representado em um nico item da
planilha para evitar que a fiscalizao seja obrigada a medir individualmente seus diversos
componentes.
Esse custo sofre vrias influncias, como prazo e cronograma da obra, tipo de obra,
legislao dos sistemas CONFEA/CAU1 e normas do Ministrio do Trabalho. Cabe ento ao
oramentista realizar um ensaio sobre essa questo, estabelecendo bases para estimar tais
custos.

1
CONFEA Conselho Federal de Engenharia e Agronomia; CAU Conselho de Arquitetura e Urbanismo.
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2.4.3 Definio da taxa de Benefcios e Despesas Indiretas (BDI)

As taxas de BDI aplicadas no oramento da obra so influenciadas por diversos fatores,


tais como o porte a empresa, sua localizao, o prazo de execuo da obra, os riscos envolvidos,
entre outros.
O preo global de referncia para a licitao ser o custo da obra acrescido do BDI
previsto na composio que deve conter os itens expostos na figura a seguir:

Figura 3 Rubricas que compem o BDI


Fonte: Orientaes para elaborao de planilhas oramentarias de obras pblicas TCU

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Conforme a Smula 258/2012:

As composies de custos unitrios e o detalhamento de encargos sociais e do BDI


integram o oramento que compe o projeto bsico da obra ou do servio de
engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitao e das propostas das
licitantes e no podem ser indicados mediante uso da expresso verba ou unidades
genricas.

Por no existir uma nica formula de clculo de BDI, o Tribunal de Contas da Unio
orienta a utilizao da seguinte frmula:

Onde:
AC taxa da administrao central
S taxa dos seguros
R taxa de riscos
G taxa da garantia
DF taxa que representa as despesas financeiras
L remunerao bruta do construtor
I taxa dos tributos incidentes sobre o preo de venda
(PIS, Confins, CPRB e ISS)2.

O BDI para fornecimento de materiais e equipamentos de natureza especifica deve ser


reduzido em relao a taxa aplicvel aos demais itens, conforme previsto no art. 9 , 1 do
Decrteo 7.983/2013.
O Acordo 2.622/2013 Plenrio, com o objetivo de defirnir faixas aceitveis para
valores de BDI, elaborou a seguinte planilha ilustrada na figura abaixo para cada tipo de obra:

2
Conceituando as siglas dos impostos relacionados no item I: PIS Programa de Integrao Social; Confins
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social; CPRB Contribuio Previdenciria sobre a Receita
Bruta; ISS Imposto Sobre Servio.
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Figura 4 Parmetros de referncia do BDI


Fonte: Acrdo 2622/2013 Plenrio

Caso a taxa do BDI apresentada pela licitante se apresente mais alta que os limites
considerados adequados no motivo para a desclassificao da mesma. Isso s deve ocorrer
quando o preo global estiver acima do oramento-base da administrao, conforme
entendimento do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
O Acrdo 2.622/2013 Plenrio ressalva que em caso de aditivos, o BDI deve ser o
mesmo apresentado pela Administrao Pblica, ara que se evito o j citado jogo de planilhas.

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3 CONSIDERAES FINAIS

Foi possvel concluir com esta pesquisa que o engenheiro oramentista responsvel pela
elaborao da planilha oramentria de uma obra pblica obrigatoriamente deve ter
conhecimento das Leis e Decretos apresentados acima, bem como saber qual o entendimento
do Tribunal de Contas da Unio para a definio dos quantitativos, custos unitrios e BDI.
O principal saber olhar o projeto bsico apresentado para que no ocorram
discrepncias no levantamento de quantitativos. Saber usar as referncias para a composio
dos custos unitrios e saber como proceder quanto as rubricas do BDI. Uma falha em algum
destes itens pode causar danos a Administrao Pblica, como superfaturamentos ou obras
paralisadas.
Sabe-se que os profissionais desta rea no so reconhecidos como deveriam, o que se
torna uma limitao na hora da elaborao do projeto bsico e da planilha oramentria.
A falta do material humano um problema para a Administrao Pblica, e a falta de
conhecimento e especialidade desse material causa o que vemos hoje os maiores problemas
em obras pblicas paralisaes, escndalos de fraudes em licitaes, entre outros.
Nada justifica o mal cumprimento das obrigaes dos profissionais, mas a valorizao
e especializao tornam-se fundamentais e so o princpio de tudo o que rege a Engenharia
Civil.

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REFERNCIAS

BAETA, Andr Pachioni. Oramento de obras pblicas: impactos contratuais. Disponvel


no site: http://www.sinduscon-es.com.br/centro_treinamento/[...]
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2015.

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ISSN 2179-5568 Revista Especialize On-line IPOG - Goinia - Edio n 10 Vol. 01/ 2015 dezembro/2015
Os passos e a importncia da elaborao adequada de uma planilha oramentria para licitaes de obras
dezembro/2015

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