POLTICAS DE AVALIAO E AVALIAO

DE POLTICAS: O CASO PORTUGUS

NO CONTEXTO IBERO-AMERICANO
Pedro Abrantes *

SNTESE: Com base em vrios estudos em que o autor participou nos

ltimos anos, o presente artigo discute o desenvolvimento recente dos
dispositivos de avaliao e a sua relao com o contexto poltico-
meditico, no quadro ibero-americano, aprofundando o caso portugus
durante a ltima legislatura (2005-2009). Durante este perodo, alm da
importncia central que representaram as provas nacionais e internacio-
nais de alunos no desenho das polticas educativas, foram implementa-
dos sistemas nacionais de avaliao das escolas e dos professores,
tornando-se assim um locus privilegiado de observao. Desta anlise,
possvel reconhecer tendncias ibero-americanas, mas tambm a in-
fluncia de presses europeias e particularidades nacionais. Se os
dispositivos de avaliao surgem condicionados pelas orientaes polti-
25
co-ideolgicas das foras que os promovem e sustentam, sendo a
apropriao pblica dos seus resultados tambm altamente filtrada por
maniquesmos retricos que reflectem interesses particulares, no deixam
de providenciar informaes que interpelam os diversos actores educati-
vos, alimentando o debate pblico e a abertura dos sistemas, numa
dialctica permanente entre polticas de avaliao e avaliao de polticas.
Palavras-chave: Avaliao; polticas educativas; organizao escolar;
Portugal.
POLTICAS DE EVALUACIN Y EVALUACIN DE POLTICAS: EL CASO
PORTUGUS EN EL CONTEXTO IBEROAMERICANO
SNTESIS: Basndose en diversos estudios en los que ha participado el
autor en los ltimos aos, el presente artculo propone un debate sobre
el desarrollo reciente de los dispositivos de evaluacin y su relacin con
el contexto poltico-meditico, en el cuadro iberoamericano, con especial
atencin al caso portugus durante la ltima legislatura (2005-2009). En
este perodo adems de la importancia central que representaron los
exmenes nacionales e internacionales de alumnos en el diseo de las
polticas educativas, fueron implantados sistemas nacionales de evalua-
cin a las escuelas y a los profesores, convirtindose en un locus

* Investigador e membro da direco do Centro de Investigao e Estudos de

Sociologia (CIES-ISCTE-IUL). Lisboa (Portugal).

Artculo recibido: 13/03/10; evaluado: 17/03/10- 25/03/10; aceptado: 01/04/10

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N. 53 (2010), pp. 25-42 (ISSN: 1022-6508)
 Polticas de avaliao e avaliao de polticas: o caso portugus...

privilegiado de observacin. En el anlisis aqu descrito se pueden

reconocer tendencias iberoamericanas, pero tambin la influencia de
presiones europeas y particularidades nacionales. Si los dispositivos
de evaluacin surgen condicionados por orientaciones poltico-ideolgi-
cas de las fuerzas que los promueven y sostienen, la apropiacin pblica
de sus resultados quedan tambin condicionados por maniquesmos
retricos que reflejan intereses particulares, que no dejan de crear
informaciones que interpelan a los diversos actores educativos. As, se
alimenta el debate pblico y la apertura de los sistemas, en una dialctica
permanente entre polticas de evaluacin y evaluacin de polticas.
Palabras-clave: evaluacin; polticas educativas; organizacin escolar;
Portugal.
ASSESSMENT POLICIES AND POLICIES ASSESSMENT: THE PORTUGUESE
CASE IN THE PBERO-AMERICAN CONTEXT
ABSTRACT: Based on different research studies, in which the author has
been involved over the past few years, this paper proposes a debate
concerning the recent development of assessment devices and its
relationship with politics and mass media in the Ibero-American context,
with special focus on the Portuguese case during the last legislative period
(2005-2009). During this period, besides the remarkable impact that
national and international exams had on the design of educative policies,
national assessment systems for schools and teachers were deployed. This
became a privileged locus for observation. Throughout the analysis we can
26 identify Ibero-American trends, but also the influence of European
pressure and national characteristics. If assessment devices are born
influenced by the political and ideological orientation of those who
promote and support them, public appropriation of the outcome is
conditioned by rhetorical Manichaeism that reflects individual interests
that don't stop creating information that question all the educative actors.
In this way, we promote public debate and the broadening of systems in
a constant dialectic between assessment policies and policies assess-
ment.
Keywords: assessment; educative policies; school organization; Portugal.

1. INTRODUO

Se a avaliao peridica dos alunos sempre constituiu uma

trave-mestra dos sistemas educativos ibero-americanos, nas ltimas
duas dcadas entramos decididamente numa fase em que os dispositivos
de avaliao se incorporam s suas vrias dimenses, de modo estrutu-
rado e continuado, mobilizando oramentos avultados, adquirindo gran-
de relevncia poltico-meditica e permitindo uma mirade de compa-
raes longitudinais e internacionais. Basta assistir hoje a um debate

REVISTA IBERO-AMERICANA DE EDUCAO. N. 53 (2010), pp. 25-42

 P. ABRANTES

pblico sobre educao para constatar os usos constantes, muitas vezes

com forte carga retrica, dos resultados de programas avaliativos.

Ainda assim, evitando o efeito de naturalizao que tende a

conceber a avaliao como fim em si mesmo, surge em boa hora o apelo
do presente nmero da revista a um debate sobre qual a sua contribuio
para (re)pensar e (re)fazer a educao ou, em termos mais concretos, para
o desenvolvimento das polticas educativas. A este propsito, a nossa
participao centrar-se- numa anlise, teorica e empiricamente funda-
mentada, dos avanos recentes, no caso portugus, da relao entre
avaliao e polticas educativas, enquadrando-os nas tendncias obser-
vadas no espao ibero-americano.

Em termos metodolgicos, importa notar que se renem aqui

resultados analticos de quatro pesquisas recentes. A participao no
projecto colectivo Crianas e Jovens nos Media, coordenado pela profes-
sora Cristina Ponte, permitiu um primeiro estudo sobre a relao entre
avaliao e polticas educativas, com base numa anlise de contedo de
todas as noticias publicadas, durante um ano, nos quatro principais
dirios generalistas portugueses (Abrantes, 2009). A pesquisa de douto-
ramento, orientada pelo professor Rafael Feito Alonso da Universidad 27
Complutense, incluiu uma estncia prolongada em Madrid e uma
comparao dos sistemas educativos portugus e espanhol (Abrantes,
2008). O actual envolvimento no projecto Sucesso Escolar e Perfis
Organizacionais: Um Olhar a partir dos Relatrios de Avaliao Externa,
coordenado pela Dra. Lusa Veloso, no quadro do CIES-ISCTE-IUL, tem
permitido um trabalho de sistematizao e anlise sobre uma iniciativa,
no qual participei, desde a sua origem, como avaliador externo. Por fim,
a actual estncia de investigao no CIESAS, na Cidade do Mxico, alm
do tempo necessrio investigao, tem-se revelado particularmente
enriquecedora para o conhecimento da educao na Amrica Latina
(Abrantes, 2010).

2. DEBATES TERICOS

Acompanhando a sua crescente centralidade nos sistemas

educativos, a avaliao tem constitudo um tema de discusso terica
acesa. As diversas perspectivas a este propsito permitem-nos hoje um
olhar mais problematizador sobre os dispositivos avaliativos e a sua
relao com as polticas pblicas.

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N. 53 (2010), pp. 25-42

 Polticas de avaliao e avaliao de polticas: o caso portugus...

Por um lado, vrios estudos tm mostrado como a avaliao

constitui uma dimenso central do planeamento educativo moderno,
permitindo a tomada de decises mais eficazes, equitativas e democr-
ticas, atravs de um controlo permanente de diversos indicadores sociais,
econmicos e culturais. Se o modelo de avaliao clssico (para um caso
paradigmtico, veja-se Banco Mundial, 1978), de cariz pretensamente
exaustivo e universal, parece ter entrado em crise, tal como o prprio
conceito de planeamento normativo que o apoiava, gerando, em certos
sectores, um cepticismo face avaliao, recentemente temos assistido
a um desenvolvimento de modelos mais especficos, flexveis, dinmicos,
que pretendem informar processos emergentes de planeamento estra-
tgico (Kessler, 1998; Snchez, 2005). Neste caso, procuram-se
desenvolver modelos hbridos, no qual se articulam metodologias quan-
titativas e qualitativas, actores internos e externos, com diferentes
temporalidades e privilegiando modalidades ongoing, cujo principal
objectivo no ser tanto o conhecimento mais rigoroso e exaustivo
possvel da realidade, mas, sobretudo, maximizar a utilidade das ava-
liaes para: (1) a tomada poltica de decises; (2) a participao e
formao dos actores educativos; e (3) a transparncia e accountability
dos sistemas. Contudo, tal como o prprio planeamento estratgico, esta
28 viso racionalista e democrtica da avaliao, actualmente hegemnica
no plano terico, enfrenta problemas vrios sua plena aplicao, entre
os quais, a possvel desarticulao entre os trs objectivos enunciados, a
dificuldade de os agentes educativos compreenderem o estatuto e
utilidade da sua participao, as apropriaes do processo por interesses
particulares ou as suas formas (ora demasiado tcnicas e tardias, ora
mediticas e extemporneas) de divulgao pblica.

Por outro lado, no podemos esquecer que a avaliao implica,

em si prpria, uma poltica e, portanto, que os dispositivos de avaliao
accionados, sobretudo aqueles que adquirem grande dimenso e visibi-
lidade, esto necessariamente ancorados a interesses poderosos. Ao
contrrio de algumas definies mais acadmicas que tendem a asseme-
lh-la investigao cientfica, a avaliao implica a produo funda-
mentada de um juzo de valor, ou seja, a comparao sistemtica de
uma realidade com um referente de ideal projectado e, por conseguinte,
introduz-se, desde a sua gnese, na arena poltica. Assim, os complexos
e sofisticados sistemas de avaliao desenvolvidos nas ltimas dcadas
por organizaes transnacionais, como a OCDE, a Unio Europeia, o Banco
Mundial ou a UNESCO, tm sido associados a estratgias de padronizao
e regulao transnacional dos sistemas educativos, impondo globalmen-

REVISTA IBERO-AMERICANA DE EDUCAO. N. 53 (2010), pp. 25-42

 P. ABRANTES

te uma agenda educativa tecnocrtica e neoliberal (Afonso, 1999;

Teodoro, 2001; Santos Guerra, 2003). Segundo estes autores, um
dos pilares do processo tem sido o controlo prescritivo e extensivo dos
resultados educativos (ou do sucesso), implicando a imposio de
uma definio restrita deste conceito e de um modo nico de aferio,
o que no deixa de condicionar as prticas pedaggicas e organizacionais
das escolas. Neste caso, o perigo ser conceber a interveno dos
organismos nacionais e internacionais como isenta de ambiguidades e
tenses, assumindo priori que a dimenso tcnica da avaliao promo-
vida por uma organizao poltica no poder mais do que reflectir as
suas orientaes ideolgicas.

Em todo o caso, ao invs de negarem a importncia da ava-

liao, estes trabalhos crticos tendem a sugerir modelos emancipatrios
de avaliao, comprometidos com os princpios de democracia partici-
pativa, incluso social e empowerment dos actores locais. Esse prop-
sito est patente, por exemplo, nos objectivos da Rede Ibero-americana
de Investigao em Polticas de Educao (Teodoro, 2008).

3. TENDNCIAS IBERO-AMERICANAS
29

Antes de avanar no estudo de caso proposto, importa

situarmos a realidade portuguesa no contexto mais amplo das tendncias
ibero-americanas. Durante grande parte do sculo XX, os traos princi-
pais do sistema educativo portugus no variaram muito do observado
em pases como o Brasil, a Argentina ou o Mxico, em contraste profundo
com os pases do centro e do norte da Europa, com os quais se tende hoje
a comparar (Martins, 2005). At aos anos 60, a educao portuguesa
caracterizava-se por uma instruo primria curta e de forte carga moral
e ideolgica, na qual o controlo pblico se fazia pela forte represso
administrativa e formas locais de vigilncia, um ensino tcnico sem
perspectivas de asceno acadmica ou social e uma via acadmica
restrita (pequeno nmero de liceus e universidades), altamente contro-
lados pelas elites1. Sendo as presses industriais inspidas, no havendo
problemas graves de afirmao da identidade nacional e estando os

1
Alis, quando comparamos os dados referentes escolaridade dos trabalhadores
com mais de 45 anos (OCDE, 2009), relativamente aos pases mais populosos da Amrica
Latina, bem visvel o atraso educativo portugus, no nvel de educao secundria (menos
de 20% da fora laboral), e as similitudes no ensino superior (cerca de 10%).

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N. 53 (2010), pp. 25-42

 Polticas de avaliao e avaliao de polticas: o caso portugus...

movimentos democrticos proibidos, foi-se protelando a abertura do

ensino secundrio superior, apenas esboada, sob a influncia da OCDE,
pela faco reformista e liberal-tecnocrtica do regime, nos anos 60, e
enfim assumida como desgnio nacional no rescaldo da revoluo de
1974. Ainda assim, logo no final dos anos 70, sob a interveno directa
do Banco Mundial, um conjunto de orientaes polticas imporia uma
expanso liberal e tecnocrtica do sistema (Teodoro, 2001).

As similitudes com alguns pases latino-americanos no so

mera coincidncia. Reimers (2000) identifica uma primeira fase, entre
1950 e 1980, centrada na expanso dos sistemas educativos, sobretudo
no nvel primrio, e uma fase mais recente centrada na melhoria da
qualidade, eficincia e competitividade da gesto escolar, mas marcada
tambm por cortes oramentais justificados pelas polticas de ajuste
estrutural, sob forte presso do Banco Mundial e do FMI. A luta pela
educao como direito humano universal tem vindo, assim, a perder
fulgor, impondo-se uma noo mercantilizada dos bens educativos
(Gentili, 2009).

Porm, a partir dos anos 80, a entrada na Unio Europeia

30 significou, para Portugal e Espanha, a integrao num projecto poltico-
econmico que, em termos educativos, repercutiu no acesso a uma
quantidade considervel de recursos, bem como na adopo forada de
metas e procedimentos, submetidos avaliao peridica. Esta mescla
europeia de recursos e obrigaes, a par da concomitante regulao e
contraco dos mercados laborais, constituiu um motor da expanso do
sistema educativo, em particular, na sua vertente profissionalizante,
afastando-o dos padres latino-americanos que conheceram um abran-
damento, a partir dos anos 80, devido a polticas de corte neoliberal
(Teodoro, 2008).

Simultaneamente, a pertena OCDE tem representado, sobre-

tudo a partir do momento em que esta instituio criou dispositivos
peridicos de avaliao educativa, uma constante presso sobre as
polticas educativas, em particular devido enorme carga meditica dos
fracos resultados alcanados pelos alunos portugueses e espanhis nas
provas internacionais (Abrantes, 2009).

Esta comparao sucinta no nos deve induzir, porm, a uma

perspectiva uniforme das realidades latino-americanas. Na ausncia de
polticas comuns e compensatrias, devemos distinguir claramente a
realidade dos pases do Conosur, sobretudo o Chile, onde a evoluo

REVISTA IBERO-AMERICANA DE EDUCAO. N. 53 (2010), pp. 25-42

 P. ABRANTES

educativa tem muitas semelhanas com os pases ibricos, a enorme

diversidade, segmentao e desigualdade que marcam os sistemas
brasileiro e mexicano, o desenvolvimento lento, mas consistente da
regio norte da Amrica do Sul e ainda os fortes atrasos verificados em
vrios pases da Amrica Central (SITEAL, 2007). No nvel da avaliao
educativa, isso explica porque razo os primeiros e, em parte, os
segundos, tendem hoje a desenvolver dispositivos de aferio sistemti-
ca da qualidade educativa, procurando comparar-se com os pases do
norte, enquanto os terceiros e quartos se restringem s aferies mais
quantitativas sobre a dimenso e cobertura do sistema educativo, como
aquelas que so promovidas pelo Banco Mundial, a UNESCO ou a CEPAL.
Ainda assim, no devemos rejeitar a hiptese dessa divergncia resultar
tambm de orientaes polticas distintas, sobretudo no plano macro-
econmico, relacionadas com o modo de integrao dos estados-nao
no sistema-mundo.

Pela sua sofisticao tcnica, inovao metodolgica e tambm

impacto poltico, convm deter-nos nas avaliaes da OCDE, em particu-
lar naquelas que resultam da aplicao do PISA e que, alm de abranger
todos os pases-membros, tem-se alargado a vrios pases latino-ameri-
canos (OCDE, 2004, 2007, 2009). Sem dvida que o enfoque analtico 31
no rendimento acadmico dos alunos em provas escritas de Lngua
Materna, Matemtica, Cincias Naturais, pressupe (e promove) uma
viso restrita do trabalho educativo e dos seus propsitos, conhecida na
literatura norte-americana como back-to-the-basics (Popkewitz, 1991),
negligenciando dimenses to importantes como a expresso oral, a
formao cvica, a sensibilidade artstica, a participao comunitria,
a educao fsica, o trabalho de equipa, o desenvolvimento de projectos,
etc. Alm disso, ao descontextualizarem e uniformizarem as competn-
cias necessrias a qualquer adolescente, entram em tenso com o
movimento de descentralizao educativa e de autonomia das escolas
que se tem vindo a esboar no espao ibero-americano (Martinic, 2001).

Ainda assim, uma leitura atenta dos relatrios citados revela

vrios aspectos que se afastam da agenda neoliberal para a educao: (1)
as variaes internas nos resultados so discutidas enquanto obstculo
importante equidade dos sistemas nacionais; (2) o nvel socioeconmi-
co do pas, do contexto local e da famlia do aluno, tal como o investimen-
to pblico em educao, tm um poder explicativo grande nos resultados
obtidos pelos alunos, mas varivel entre pases; (3) os sistemas assentes
numa diferenciao precoce dos alunos entre vias acadmicas e profis-
sionais obtm piores resultados; (4) as escolas privadas, na maioria dos

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N. 53 (2010), pp. 25-42

 Polticas de avaliao e avaliao de polticas: o caso portugus...

pases, no obtm melhores resultados, em comparao com as pblicas,

quando neutralizado o efeito de classe social, quer na origem dos alunos
quer no ambiente da escola; (5) no nvel de escola, seja pblica ou
privada, o factor mais importante para a melhoria dos resultados parece
ser a autonomia para desenvolver estratgias organizacionais e pedag-
gicas prprias, no se limitando a seguir as prescries da administrao
central. Alis, os casos apontados como exemplares pelo PISA, como a
Finlndia e a Coreia, alm de constituirem modelos muito distintos,
ambos se pautam por uma forte interveno estatal, em contraste com os
resultados modestos que alcanam sistemas mais liberais, como o norte-
americano. Esta anlise coloca, portanto, em causa quer os sistemas
pblicos centralizados, como o caso portugus, quer os sistemas alta-
mente liberalizados, associados a cortes estruturais das despesas pbli-
cas e incentivos sistemticos iniciativa privada. Ser, pois, legtimo
questionar em que medida as polticas nacionais no espao ibero-
americano se tm orientado, realmente, por este tipo de estudos ou, em
alternativa, se estes no tm funcionado, sobretudo, como forma retrica
de legitimao de medidas governamentais, determinadas por interesses
e conjunturas particulares.

32
4. O CASO PORTUGUS (2005-2009)

Nos ltimos quatro anos, Portugal caracterizou-se por um

governo socialista de maioria absoluta, com um programa em que a
avaliao foi assumida como pedra angular no desenho e implementao
das polticas educativas, pelo que constituir um bom estudo de caso
para discutir as questes de partida apresentadas neste nmero da
revista. Ao analisar um documento publicado pelo Ministrio da Edu-
cao, sensivelmente a meio do mandato, com as 70 medidas emblem-
ticas da sua governao, observamos a centralidade conferida imple-
mentao dos sistemas nacionais de avaliao de escolas e de professores,
como eixos de regulao da carreira docente e da autonomia dos estabele-
cimentos pblicos, pelo que nos centraremos, em seguida, nestas duas
linhas de aco (pontos a e b), mas a avaliao no deixa de ser tranversal
a um conjunto alargado de outras iniciativas governamentais (tratadas no
ponto c), como as provas de aferio, a reforma do ensino secundrio, o
ensino profissional e artstico, o Plano Tecnolgico, o Plano de Aco para
a Matemtica, o Plano Nacional de Leitura, o programa Novas Oportuni-
dades, entre outras.

REVISTA IBERO-AMERICANA DE EDUCAO. N. 53 (2010), pp. 25-42

 P. ABRANTES

4.1 A INVISVEL AVALIAO EXTERNA DAS ESCOLAS

Lanada logo no incio do mandato e devendo, em 2010,

abranger o universo dos estabelecimentos pblicos do ensino bsico e
secundrio, o sistema portugus de avaliao externa das escolas cons-
titui uma inovao considervel no cenrio educativo ibero-americano.
Os objectivos a que se prope remetem, simultaneamente, s trs
funes habitualmente associadas aos programas avaliativos: formao
dos agentes, prestao de contas e apoio deciso. No entanto, por
dinmicas que no podem ser apenas imputadas governao mas que
resultam tambm dos actores que moldaram e implementaram o mode-
lo, a sua morfologia tem favorecido mais o primeiro propsito, sobretudo
no que se refere s lideranas das escolas, limitando o seu poder
operativo nos restantes dois.

Em primeiro lugar, se, na fase experimental, os avaliadores

eram essencialmente professores e investigadores do ensino superior, a
sua generalizao foi levada a cabo por equipas mistas, de dois elementos
da Inspeco-Geral da Educao e um perito externo. Sabendo que os
inspectores so, por lei, ex-professores do ensino bsico e secundrio,
continuando durante a sua carreira a trabalhar diariamente com os 33
estabelecimentos de ensino, podemos questionar se no estaremos, na
verdade, perante um modelo hbrido de avaliao, o que alis contri-
buiu para a sua aceitao pacfica no contexto escolar. Ser externo s
escolas, mas claramente no o relativamente ao sistema educativo.

Em segundo lugar, a metodologia qualitativa e construtivista,

inspirada no modelo escocs e numa experincia anterior da Inspeco-
Geral da Educao (a avaliao integrada), centra-se na interpelao
e reflexo dos actores locais, sendo que os dados quantitativos adquirem
um papel complementar. Em cada escola, a uma primeira anlise dos
documentos estruturantes (projecto educativo, projecto curricular, pla-
no de actividades, etc.), segue-se um conjunto de painis com profes-
sores, funcionrios, alunos e pais, reservando-se um tempo maior para os
orgos de gesto. Assim, favorece-se uma explicao plural da escola,
nos seus prprios termos, evitando uma viso prescritiva da avaliao,
o que alis tem suscitado transformaes na cultura profissional e na
imagem social dos inspectores.

Em terceiro lugar, os resultados, desdobrados em quatro

factores (acadmicos, cvicos, disciplinares e comunitrios), constituem
apenas um dos cinco domnios avaliados, sendo outros trs referentes

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N. 53 (2010), pp. 25-42

 Polticas de avaliao e avaliao de polticas: o caso portugus...

administrao escolar e pedaggica prestao do servio educativo,

organizao e gesto, e liderana quanto ao quinto diz respeito
capacidade de auto-avaliao e de progresso da escola. E, apesar da
relativa abertura dos indicadores, passvel de interpretaes variveis
entre avaliadores, privilegia-se um juzo de valor no tanto na base da
eficcia estrita (custos/benefcios), nem da democraticidade interna
(participao e transparncia nas tomadas de deciso), mas na capaci-
dade das lideranas formais gerarem e gerirem um projecto consistente
de desenvolvimento da organizao (uma estratgia), negociando com os
diversos actores e dirimindo potenciais focos de conflito.

Alis, emerge um conjunto alargado de escolas com classifi-

caes muito positivas nos itens de organizao, mas modestas nos
resultados. Como assinalam Torres e Palhares (2009), este enfoque
surge associado a um novo modelo profissionalizado e hierrquico de
organizao das escolas2, ao arrepio da cultura colegial e democrtica
herdada da revoluo de 1974, mesmo que paradoxalmente as lide-
ranas emanadas do modelo anterior (o novo s entrou em vigor em
2008) tenham obtido geralmente boas classificaes na avaliao exter-
na. Num discurso a 1/12/2007, na Assembleia da Repblica, o Primeiro-
34 Ministro parecia j decidido pelo novo modelo, independentemente da
avaliao externa: preciso no termos medo das palavras: mesmo de
directores que sejam lderes que ns precisamos [...] lderes efectivos,
dotados de autoridade e capazes de gerir as escolas e responder pelos
resultados [...]. tambm ao director que compete designar os respon-
sveis pelas estruturas de coordenao e superviso pedaggica, para
garantir a coerncia da liderana e permitir a sua plena responsabilizao
e prestao de contas.

2
Este modelo foi sendo esboado atravs de diversas leis e despachos
publicados ao longo da legislatura, incluindo os estatutos do aluno e da carreira docente,
culminando no decreto-lei n 75/2008, atravs do qual se redefiniu o regime jurdico de
autonomia, gesto e administrao dos estabelecimentos pblicos de ensino. No prembulo
pode ler-se: com este decreto-lei, procura-se reforar as lideranas das escolas, o que
constitui reconhecidamente uma das mais necessrias medidas de reorganizao do
regime de administrao escolar. Sob o regime at agora em vigor, emergiram boas
lideranas e at lideranas fortes e existem at alguns casos assinalveis de dinamismo
e continuidade. Contudo, esse enquadramento legal em nada favorecia a emergncia e
muito menos a disseminao desses casos. Impunha-se, por isso, criar condies para que
se afirmem boas lideranas e lideranas eficazes, para que em cada escola exista um rosto,
um primeiro responsvel, dotado da autoridade necessria para desenvolver o projecto
educativo da escola e executar localmente as medidas de poltica educativa. A esse
primeiro responsvel podero assim ser assacadas as responsabilidades pela prestao do
servio pblico de educao e pela gesto dos recursos pblicos postos sua disposio.

REVISTA IBERO-AMERICANA DE EDUCAO. N. 53 (2010), pp. 25-42

 P. ABRANTES

Em quarto lugar, a forma de exposio dos resultados, atravs

de um relatrio tcnico mais descritivo e qualitativo do que comparativo
e quantitativo, consagra a sua funo de formao (e legitimao) dos
actores, limitando o seu peso nos processos de tomada de deciso e
de prestao de contas. verdade que se atribui uma classificao (de
Insuficiente a Muito Bom) a cada um dos cinco domnios, permitindo um
tratamento estatstico rudimentar, mas o carcter aberto, problematiza-
dor e eminentemente qualitativo do processo respeitado na produo
dos resultados, condenando-o invisibilidade meditica: no ano de
arranque da iniciativa, no foi publicada nenhuma notcia nos quatro
jornais dirios generalistas com mais tiragem em Portugal, em contraste
com as centenas de artigos sobre os exames nacionais e as listagens
exaustivas (rankings) dos resultados por escola (Abrantes, 2009).

Por fim, o prprio modo progressivo de implementao do

dispositivo no neutro em termos polticos, tendo atravessado uma
primeira etapa de constituio de um grupo de especialistas externos ao
Ministrio, uma segunda de experimentao num grupo reduzido e
voluntrio de escolas e, por fim, a sua generalizao a todos os estabe-
lecimentos pblicos de ensino bsico e secundrio do pas.
35
Ser cedo para aferir os impactos desta poltica, mas os dados
recolhidos sugerem que, em termos de prestao de contas, os efeitos
sero bastante mitigados pela relativa invisibilidade pblica e meditica.
Tambm quanto tomada de deciso, no foi evidente um uso sistem-
tico dos resultados da avaliao externa na orientao das polticas
pblicas. Apenas no caso da autonomia das escolas se refere formalmen-
te que a avaliao externa ser uma das condies para a atribuio de
novas competncias aos estabelecimentos de ensino, atravs de um
processo de contratualizao individualizado entre a tutela e cada
estabelecimento, mas tambm no so claros todos os factores que
informam essa tomada de deciso, nem a peso relativo de cada um3. Por
fim, a boa receptividade do sistema, por parte das escolas, em contraste
com a avaliao de professores (ver tpico seguinte), sugere que o efeito

3
O princpio da autonomia surge, assim, na legislao aprovada e nos discursos
dos governantes, no tanto como empowerment dos actores locais, como era proposta no
final dos anos 90, mas fundamentalmente enquanto meio de promover a eficcia do servio
pblico, associada a um acrscimo de responsabilidade do director, aferida regularmente
atravs de sistemas de avaliao e prestao de contas. Ou seja, -lhe negado o estatuto
de poltica educativa per si, reduzindo-o ao seu valor instrumental na estratgia de
racionalizao administrativa.

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N. 53 (2010), pp. 25-42

 Polticas de avaliao e avaliao de polticas: o caso portugus...

na formao e legitimao dos actores (sobretudo, daqueles que ocupam

cargos directivos) possa no ser despiciente, mas sero necessrios
estudos para confirmar esta hiptese.

4.2 A CONTURBADA AVALIAO DE PROFESSORES

A reforma dos dispositivos de avaliao anual de todos os

docentes do ensino bsico e secundrio, implementada j no ocaso do
mandato, constituiu provavelmente o processo mais controverso de toda
a legislatura, gerando enormes manifestaes, greves, negogiaes e
controvrsias, o que a tornou tambm o nico tema educativo de
destaque meditico. Apesar da abundante legislao produzida, o acordo
com os sindicatos s foi conseguido j na nova legislatura, com outros
responsveis e outro equilbrio de foras polticas, atravs de uma reviso
profunda do modelo recm-proposto.

Importa assinalar que se pretendia aproximar a avaliao do-

cente ao sistema geral em vigor para os funcionrios pblicos (SIADAP),
tornando-a decisiva para a progresso na carreira e introduzindo, assim,
36 um factor de distino do mrito como estmulo ao trabalho. Embora o
governo se tenha apoiado em relatrios da OCDE que defendem a avaliao
docente e que mostram o seu carcter incipiente em Portugal, esses
documentos reconhecem que existem modelos muito dspares no nvel
mundial, no sendo directa a sua correlao com os desempenhos dos
alunos. O modelo adoptado, com fortes semelhanas com o chileno,
assentou na autonomia local, uma vez que prev que os professores
definam os seus objectivos e produzam uma auto-avaliao, sendo depois
avaliados pelo seu superior hierrquico (tambm professor), segundo
calendrios, grelhas e critrios produzidos e aprovados no nvel da escola.
Se exceptuarmos as questes administrativas, relacionadas com o cum-
primento de horrios, prazos, tarefas formais, no existe um acordo
social, formal ou informal, sobre o que significa ser um bom professor,
subsistindo mltiplas definies. Aqui residiu o primeiro problema: criar
um sistema nacional de avaliao de professores sem um referencial
nico sobre o perfil e os critrios que balizam o desempenho da profisso
docente, remetendo enormes ambiguidades e tenses para o nvel local.
Outro aspecto decisivo para a recusa docente que esta suposta autono-
mia das escolas entrou em contradio com a determinao do governo
no apenas de implementar o sistema, simultaneamente, em todas as
escolas do pas, sem uma fase experimental, mas tambm em delimitar

REVISTA IBERO-AMERICANA DE EDUCAO. N. 53 (2010), pp. 25-42

 P. ABRANTES

quotas por escola para a atribuio das classificaes mais elevadas,

s quais os veredictos escolares tm que se conformar.

Como notam Stoleroff e Pereira (2009), no se teve em devida

considerao que o ethos profissional docente, herdado do perodo
ps-revolucionrio de expanso acelerada do sistema educativo e defen-
dido tenazmente desde esse memento por um sindicato altamente
organizado, est baseado em estruturas de solidariedade e colegialidade
(ou coleguismo) entre professores, mesmo em nveis hierrquicos
distintos, sendo que o sistema proposto ameaava convert-las em
relaes de avaliao e de concorrncia. Desta forma, a reaco violenta
dos professores associa-se afirmao da sua profissionalidade,
contra a diluio no funcionalismo burocrtico do estado (Fernndez
Enguita, 2007), mas tambm recusa da competio local e conse-
quente eroso das redes sociais que compem as escolas.

No auge do conflito, o governo solicitou OCDE um estudo de

emergncia sobre o recm-criado sistema de avaliao docente, cujo
relatrio final defende a importncia e complexidade do processo, mas
inclui tambm vrias recomendaes, entre as quais, a formao de
directores e coordenadores, bem como a consolidao de uma avaliao 37
formativa (ou de desenvolvimento), de carcter interno e distinta da
avaliao para a progresso na carreira, para a qual se sugere um
dispositivo mais simples, articulado com a avaliao das escolas, com
indicadores nacionais claros e com a participao de avaliadores externos.

4.3 AS PROVAS AOS ALUNOS NO CENTRO DAS POLTICAS EDUCATIVAS

De uma forma no to directa, tambm as provas nacionais

(provas de aferio e exames) e internacionais (nomeadamente, o PISA)
realizadas pelos alunos adquiriram, nesta legislatura, uma importncia
central na definio das polticas pblicas. Alis, tornou-se prtica
corrente, aproveitando a enorme visibilidade meditica que tem acom-
panhado a divulgao pblica dos resultados gerais destas provas
(Abrantes, 2009), a publicao de comunicados de imprensa por parte
do Ministrio da Educao, nos quais, sada os resultados positivos
alcanados ou, em alguns casos, declara estranheza e preocupao pelos
scores mais negativos. Tambm as foras da oposio entraram em cena,
acusando o executivo de manipular as provas nacionais para a obteno
de dividendos polticos a partir de uma melhoria artificial dos resulta-
dos, consagrando, em todo o caso, a centralidade destes dispositivos

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N. 53 (2010), pp. 25-42

 Polticas de avaliao e avaliao de polticas: o caso portugus...

como principal barmetro das polticas educativas, bem como do esforo

e sucesso, tanto de professores como de alunos. No entanto, raramente
este debate superou o maniquesmo da subida ou da descida dos valores
mdios, o que, no se (re)conhecendo os indicadores-base e a sua
coerncia ao longo do tempo, carece de validade cientfica.

Sendo o debate em seu redor eminentemente retrico e o seu

peso na progresso dos alunos pouco significativo, ser importante,
todavia, uma discusso sobre os efeitos nas polticas educativas desta
centralidade atribuda s provas nacionais e internacionais. Por um lado,
o lanamento do Plano Nacional de Leitura e do Plano de Aco para a
Matemtica, ambos com grande visibilidade e oramentos considerveis,
no ser alheio ao facto de os testes realizados versaram sobre as
competncias dos alunos em Lngua Portuguesa e em Matemtica, com
efeitos assim de reforo de disciplinas que tinham de antemo um
estatuto central nos currculos escolares e marginalizao de dimenses
educativas emergentes, como a formao cvica, artstica ou fsica. Por
outro lado, estes programas adoptaram um modelo de planeamento
estratgico, baseado na valorizao e no financiamento de iniciativas de
base local, evitando-se prescries normativas sobre modos de ensinar a
38 Leitura e a Matemtica, o que, pelo menos a curto prazo, poder
comprometer a melhoria dos resultados em ditas provas. O facto de as
escolas aderirem voluntariamente e de formas diversas potencia efeitos
de mobilizao colectiva, como se havia verificado j em relao ao
programa Cincia Viva, mas pode tambm gerar efeitos incipientes nos
contextos mais fechados e conservadores.

Alm disso, estes planos incluem dispositivos de avaliao

autnomos que podem, por exemplo, demonstrar que as prticas de
leitura na sociedade portuguesa se tm reforado e democratizado, sem
que isso se reflicta em melhorias imediatas nos resultados das provas de
lngua materna realizadas no 4., 6. e 9. ano (Costa et alii, 2009). Em
todo o caso, ambos os objectivos no so contraditrios, como parece
estar patente no facto de Portugal ter vindo a melhorar os resultados nas
vrias edies do PISA (OCDE, 2004, 2007, 2009), ao contrrio de outros
pases europeus, pelo que estas notas pretendem mostrar, sobretudo,
que, se as polticas educativas se sustentam e legitimam em macro-
dispositivos internacionais de avaliao, na verdade no se limitam a
implementar medidas para a melhoria, a curto prazo, dos resultados dos
alunos nessas provas, revelando uma certa ambiguidade (fruto da nego-
ciao) entre diferentes racionalidades.

REVISTA IBERO-AMERICANA DE EDUCAO. N. 53 (2010), pp. 25-42

 P. ABRANTES

Por fim, a nfase na qualidade das aprendizagens no nos deve

conduzir ao esquecimento de que as avaliaes mais clssicas sobre as
qualificaes escolares, sobretudo promovidas pela Unio Europeia,
continuam a ter um impacto significativo nas polticas pblicas portu-
guesas, at pelo cenrio contrastante com os congneres europeus
(Martins, 2005) e que tm permitido a disponibilizao de verbas
comunitrias. Importantes medidas como o programa Novas Oportuni-
dades, criado para abranger cerca de 10% da populao portuguesa, a
expanso da oferta pblica de cursos profissionais de nvel secundrio,
ou a criao de vias alternativas para os alunos em situao de insucesso
repetido e abandono eminente completarem o ensino bsico, resultam
precisamente de um esforo concertado para melhorar os indicadores
qualificacionais. Mais uma vez, as denncias frequentes de facilitismo
e de trabalhar para as estatsticas que se tm associado a estes
programas, raramente acompanhadas de propostas concretas, parecem
alimentar a iluso nostlgica de que a legitimao democrtica de um
governo pode abdicar de uma prestao sistemtica de contas, baseada
em dispositivos de avaliao quantitativa.

39
5. NOTAS FINAIS

O presente artigo procura mostrar como os dispositivos nacio-

nais e internacionais de avaliao constituem, hoje, peas fundamentais
no xadrez educativo, o que representa uma abertura estrutural e
transformao de fundo dos sistemas ibero-americanos, perpetrada nas
ltimas dcadas, tendo-se aprofundado o caso singular de Portugal,
entre 2005 e 2009. Em particular, analismos os processos de imple-
mentao dos sistemas nacionais de avaliao externa das escolas e dos
professores, bem como o impacto das provas realizadas pelos alunos no
desenho das polticas educativas.

Em traos largos, o que parece depreender-se desta anlise

que, medida que os programas de avaliao se vo alargando e inten-
sificando, raramente conseguem escapar sua dupla dependncia das
lutas poltico-mediticas, o que acaba por minar uma parte do seu
potencial informativo e transformador. Por um lado, estas aferies
sustentam-se em (e promovem) concepes e interesses educativos
particulares, resultantes de foras hegemnicas no quadro poltico-
social. Sabendo-se, de antemo, que a inexistncia de referenciais
(como parece ter ocorrido na avaliao de professores) tambm vota ao

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N. 53 (2010), pp. 25-42

 Polticas de avaliao e avaliao de polticas: o caso portugus...

fracasso tais iniciativas, a nica soluo ser que a montagem destes

dispositivos resulte de um amplo debate pblico e de uma concertao
entre diversos actores educativos, evitando escudar-se numa pretensa
hegemonia da tcnica. Por outro lado, apenas uma parte dos resultados
da avaliao tende a ser mobilizado, de forma estratgica e retrica, para
legitimar polticas educativas particulares e cujos propsitos raramente
so declarados, em muitos casos, negligenciando ou mesmo contrariando
outros resultados das referidas avaliaes. Neste caso, ser importante
criar condies para que os resultados das avaliaes sejam difundidos
e debatidos, em profundidade, nos mltiplos espaos educativos, o que
implica estratgias de divulgao em vrios tempos, espaos e linguagens.

Em todo o caso, contra a vertigem do reducionismo da avaliao

a brao tcnico de foras polticas, a anlise realizada mostra tambm
como os processos consistentes e socialmente apropriados de avaliao,
suportados em competncias e procedimentos tcnicos, mesmo que
duplamente filtrados por interesses polticos e mediticos, no deixam
de produzir dados, conhecimentos e perspectivas com capacidade de
interpelao dos actores, sejam organizaes internacionais, governos
nacionais ou agentes escolares.
40

BIBLIOGRAFIA
ABRANTES, Pedro (2008). Os muros da escola: distncias e transies entre ciclos de
ensino, Tese de doutoramento. Lisboa: ISCTE.

(2009). Os guardies do templo: imprensa generalista e a imposio de uma agenda

educativa, Educao, Sociedade e Culturas, n. 28.

(2010). Towards a New Relation with Education and Work? Youth Transitions in Europe
and in Latin America, CIES - ISCTE e-Working Paper n. 86/2010,
<www.cies.iscte.pt>.

AFONSO, Almerindo Janela (1999). Estado, mercado, comunidade e avaliao: esboo

para uma rearticulao crtica. Educao & Sociedade, vol. 20, n. 69, pp.
139-164.

BANCO MUNDIAL (1978). Staff Appraisal Report: Education Report - Republic of Portugal,
Relatrio Interno.

COSTA, Antnio Firmino da (coord.); PEGADO, Elsa; VILA, Patrcia e COELHO, Ana Rita
(2009). Avaliao do 4. ano do PNL, Relatrio Preliminar. Lisboa: CIES / ISCTE-IUL.

REVISTA IBERO-AMERICANA DE EDUCAO. N. 53 (2010), pp. 25-42

 P. ABRANTES

FERNNDEZ ENGUITA, Mariano (2007). Educao e transformao social. Mangualde:

Pedago.

GENTILI, Pablo (2009). Marchas y contramarchas: el derecho a la educacin y las

dinmicas de exclusin incluyente en Amrica Latina, in Revista
Iberoamericana de Educacin, n. 49, pp. 19-57. Acessvel em: <http://
www.rieoei.org/rie49a01.pdf>.

KESSLER, Marie-Christine (org.) (1998). Evaluation des politiques publiques, Paris:

LHarmattan.

MARTINIC, Sergio (2001). Conflictos polticos e interacciones comunicativas en las

reformas educativas en Amrica Latina, in Revista Iberoamericana de
Educacin, n. 27, pp. 17-33. Acessvel em: <http://www.rieoei.org/
rie27a01.PDF>.

MARTINS, Susana (2005). Portugal, um lugar de fronteira na Europa, Sociologia,

Problemas e Prticas, n. 49.

OCDE (2004). Learning for Tomorrows World: First Results from PISA 2003. Paris: OCDE.

(2007). PISA 2006: Science Competencies for Tomorrows World. Paris: OCDE.

(2009). Education at a Glance 2009: OECD Indicators. Paris: OECD.

POPKEWITZ, Thomas (1991). Sociologa poltica de las reformas educativas: el poder/

saber en la enseanza, la formacin del profesorado y la investigacin. Madrid:
Morata. 41
REIMERS, Fernando (2000). Educacin, desigualdad y opciones de poltica en Amrica
Latina en el siglo XXI, in Revista Iberoamericana de Educacin, n. 23, pp. 21-
50. Acessvel em: <http://www.rieoei.org/rie23a01.PDF>.

SNCHEZ, Eduardo (2005). Para un planeamiento estratgico de la educacin: elementos

conceptuales y metodolgicos. Crdoba: Brujas.

SANTIAGO, Paulo et al. (2009). Teacher Evaluation in Portugal: OECD Review. Paris: OECD.

SANTOS GUERRA, Miguel ngel (2003). Tornar visvel o quotidiano: teoria e prtica de
avaliao qualitativa das escolas. Porto: Asa.

SILVA , Maria Abdia (2003). Do projeto poltico do Banco Mundial ao projeto poltico-
pedaggico da escola pblica brasileira, Cad. Cedes, Campinas, 23, pp.
283-301.

SITEAL (2007). Informe Sobre Tendencias Sociales y Educativas en Amrica Latina 2007,
Buenos Aires: IIPE-UNESCO / OEI.

STOLEROFF, Alan e PEREIRA, Irina (2009). A reforma da carreira docente e da gesto

escolar: uma anlise da conflituosidade sindical e profissional, in Actas do
Encontro Contextos Educativos na Sociedade Contempornea. Lisboa: APS/
CIES-ISCTE, pp. 164-183.

TEODORO, Antnio (2001). A construo poltica da educao: Estado, mudana social

e polticas educativas no Portugal contemporneo. Porto: Edies
Afrontamento.

REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N. 53 (2010), pp. 25-42

 Polticas de avaliao e avaliao de polticas: o caso portugus...

TEODORO, Antnio (org.) (2008). Tempos e andamentos nas polticas de educao.

Braslia: Liber.

TORRES, Leonor e PALHARES, Jos (2009). Estilos de liderana e escola democrtica,

Actas do Encontro Contextos Educativos na Sociedade Contempornea.
Lisboa, APS/CIES-ISCTE, pp. 123-142.

42

REVISTA IBERO-AMERICANA DE EDUCAO. N. 53 (2010), pp. 25-42