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BN: 1-886938-64-4
CAPTULO 1
LA ESPECIFICIDAD DE LA GESTIN PBLICA: EL CONCEPTO DE MANAGEMENT
PBLICO1
Koldo Echebarra y Xavier Mendoza
I. INTRODUCCION
La ltima dcada ha sido testigo de un movimiento, todava inacabado, de cambios sin precedentes
en la configuracin contempornea de la Administracin pblica. El armazn terico que subyace
a la mayora de estos cambios est formado por un conjunto de valores, principios y tcnicas que
se enmarcan en las llamadas ciencias del Management.
El inters por el Management refleja las dificultades que encuentra la Administracin pblica
para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le plantea la sociedad actual. Las
nuevas circunstancias econmicas, polticas y sociales ponen de manifiesto las limitaciones de las
perspectivas tradicionales que han proporcionado a la Administracin sus modelos de conducta
durante las ltimas dcadas. El Management pblico promete, al mismo tiempo, aliviar la
presin econmica sobre recursos escasos, atender a las demandas insatisfechas de los usuarios de
los servicios pblicos y servir de pretexto a decisiones polticas duras e impopulares de cualquier
signo ideolgico.
En este contexto, el propsito de este artculo es doble. Por una parte, mostrar la relevancia del
Management a la hora de dar respuesta a los retos de la modernizacin de la Administracin
pblica. Y por otra, delimitar el mbito de aplicacin de las tcnicas de gestin empresarial en su
aplicacin a las organizaciones pblicas; lo que permitir, a su vez, definir los contenidos y las
lneas de desarrollo del Management pblico".
Para ello, es preciso efectuar, con carcter previo, un breve esfuerzo retrospectivo sobre la tradicin
del Management en la Administracin pblica, constatando el escepticismo y, particularmente,
el carcter restrictivo con el que tradicionalmente han sido recibidas sus doctrinas. Durante la
dcada de los 70, el Management pblico se present como un conjunto de doctrinas de
aplicacin general y universal, que se caracterizaba por los rasgos de portabidad y difusin y de
neutralidad poltica. Esto significaba, por una parte, que sus principios y tcnicas se presentaron
como una respuesta vlida para los problemas de la gestin pblica en multitud de pases (de
Dinamarca a Nueva Zelanda), diversos niveles de Administracin (de la central a la local) y los
ms variados sectores de actividad pblica (de la educacin a la sanidad). La neutralidad poltica,
por otra parte, quera expresar qu sus prescripciones servan para poner en prctica las voluntades
de ideologas contrapuestas, ofrecindose como un marco apoltico, bajo el que se poda perseguir
tanto el desmantelamiento como la defensa del Estado del bienestar.
1
Se ha respetado la expresin original empleada por los autores: management pblico.
1
Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de los problemas pblicos pondr de
manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones prt--porter en el sector privado. Como
consecuencia, las organizaciones pblicas debern o bien adaptar sustancialmente las tcnicas
privadas o bien construir sus propios modelos. Ello dar lugar a un proceso de experimentacin y
aprendizaje social que constituir el origen del Management pblico como enfoque de gestin
distintivo, que se esfuerza por responder a la especificidad y a la complejidad de las
Administraciones pblicas y del entorno en que stas operan. Como afirma Metcalfe (1990), el
desarrollo del Management pblico puede contemplarse como un proceso que va
progresivamente "de la imitacin a la innovacin".
Ahora bien, el Management se nos presenta como un trmino equvoco, que encierra acepciones
dispares y no pocos conceptos y doctrinas contradictorias. La especificidad cientfica del
Management procede, como recuerda Prats (1992: 21) de su singular orientacin a la mejora del
rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en dar satisfaccin a los valores de economa,
eficacia y eficiencia; pertenece a las denominadas ciencias aplicadas, caracterizadas por su valor
instrumental, es decir, por dedicarse a emitir prescripciones para lograr la transformacin de la
realidad.
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precursores, el Management se presenta en nuestros das como una disciplina fragmentada, que
ofrece una pluralidad de respuestas y criterios, en funcin de los presupuestos y suposiciones de
partida que se acepten como vlidos y de la situacin concreta a la que se quieran aplicar.
Hay que tener presente, adems, que el desarrollo de las ciencias del Management ha estado
vinculado al mundo empresarial, en el que las presiones competitivas han servido de acicate para
la renovacin y el perfeccionamiento constante de los sistemas de gestin, patrocinando la
aparicin y el progreso de nuevas corrientes cientficas. La Administracin pblica, ajena a las
presiones del mercado, no ha experimentado hasta fechas ms recientes, la misma urgencia en
atender a los dictados de economa, eficacia y eficiencia; sus principios de organizacin y
funcionamiento se ordenaron a satisfacer el imperativo burocrtico de la aplicacin universal y
uniforme de las normas, sin reparar mayormente en recursos ni resultados. Puede comprenderse,
en consecuencia, la dificultades de trasladar el bagaje conceptual y prctico del Management
hacia la Administracin pblica, cuyos presupuestos diferenciados de existencia y funcionamiento
siempre han sido destacados en su construccin terica.
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interpretacin maquinal de las organizaciones y buscan su perspectiva humana, cultural, poltica
o sistmica.
Como consecuencia de todo ello, a finales de los aos setenta, la vivencia de los conceptos y
tcnicas del Management en la prctica administrativa segua siendo ms bien testimonial y
limitada, quedando ensombrecida por el predominio de las disciplinas tradicionales como el
Derecho o la Hacienda Pblica. Por aadidura, la invocacin del Management en la
Administracin pblica no estaba exenta de confusin sobre sus intenciones y verdaderos
contenidos. Como explicaba Gibert (1980: 14), en el contexto de la Administracin francesa:
d) Convergencia entre la gestin pblica y la privada: al difuminarse las fronteras entre los
sectores pblico y privado. Ms que organizaciones puramente pbcas o privadas, nos
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encontramos con diferentes configuraciones organizativas en las que se mezclan los
aspectos pblicos y privados.
e) La gestin empresarial es una forma menos eficiente de gestin privada: por tanto, los
mtodos, instrumentos y prcticas de la gestin privada deberan trasladarse de la forma
ms amplia posible al sector pblico.
La mayor parte de las actividades de las organizaciones pblicas no pasan por el mercado, ya sea
porque se trate de la produccin de bienes pblicos ya sea porque se trate de bienes privados
considerados socialmente "preferentes".
La teora econmica caracteriza como bienes pblicos aquellos bienes cuya provisin slo se
puede realizar si se suministran a toda la colectividad, sin posibilidad de excluir a nadie. Es decir,
se trata de bienes indivisibles. Ejemplos tpicos son el alumbrado pblico, la ordenacin del
territorio o la defensa. La no-exclusin posibilita que pueda haber individuos que muestren
conductas insolidarias (Jree-riders), ya que el hecho de no contribuir en su provisin no impide el
consumo. De ah que su provisin no se realice a travs del mercado sino por los gobiernos y que
su financiacin sea mediante impuestos.
En el caso de los bienes privados socialmente preferentes nos encontramos ante bienes divisibles,
por lo que su produccin podra ser dejada totalmente al mercado, pero ello producira una
situacin considerada socalmente no deseable: la exclusin de una parte de la poblacin que por
falta de poder adquisitivo no podran acceder a los mismos. Por ello, el sector pblico asume su
provisin, aunque casi nunca con carcter exclusivo, dejando un margen de actuacin ms o menos
amplio al sector privado. Los bienes privados socialmente preferentes incluyen un amplio abanico
de servicios prestados tanto a escala estatal como regional y local (sanidad, enseanza, cultura,
servicios sociales, etc.)
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En el proceso de asignacin de recursos, la dimensin distributiva est siempre presente y se
convierte en un factor intrnseco de la actuacin de los poderes pblicos. En la vertiente de los
ingresos, los aspectos redistributivos se manifiestan en la progresividad del sistema fiscal. En la
vertiente del gasto, aparece la cuestin de a quin benefician las distintas polticas. La referencia
al proceso poltico significa que no nos encontramos ante la lgica de una decisin-un actor, sino
en presencia de mltiples decisiones y actores. Corresponde al proceso poltico, que canaliza y
representa los intereses de los distintos grupos sociales, resolver la tensin entre demandas que
compiten entre s y que, en ocasiones, son claramente contrapuestas.
El proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos ofrece un marcado contraste con
el mercado. As, mientras el mercado se caracteriza por la exclusin de la demanda no solvente, la
realizacin de transacciones individuales entre oferentes y demandantes, la existencia de precios
y el automatismo en la asignacin de recursos; el proceso poltico se caracteriza por su
preocupacin por los aspectos redistributivos y de equidad; la realizacin
de transacciones Administracin-Individuos y Administracin-Sociedad; la ausencia de i precios
y el no automatismo entre la financiacin que recibe determinada organizacin pblica y su
desempeo o capacidad de gestin. Otros rasgos del proceso poltico a tener tambin presentes
son: su pluralismo; la fragmentacin de la autoridad; y el hecho de que el disenso sobre los
objetivos y el conflicto son legtimos (Metcalfe, 1990).
Segunda, las Administraciones pblicas constituyen poderes pblicos cuya esencia es el ejercicio
de la autoridad que les ha sido conferida por la sociedad. El ejercicio de la autoridad se realiza a
travs de la formulacin de polticas pblicas y la creacin y administracin de regulaciones. Sin
embargo, el poder de las Administraciones pblicas es un poder limitado. Las Administraciones
pblicas estn sometidas a las leyes (principio de i legalidad), que establecen tanto los lmites al
ejercicio del poder coercitivo que la sociedad les ha otorgado sobre sus miembros como el mbito
de su actuacin material que deber estar justificado en el "inters pblico".
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La imagen de creacin de valor va generalmente asociada a unos procesos productivos en los
que se transforman materiales para crear productos o bien se realizan una serie de actividades
que dan lugar a la prestacin de un servicio que es adquirido en el mercado a un precio dado. La
realizacin de un proceso productivo, el producto o servicio en s mismo, y sobre todo el precio
pagado por el comprador, proporcionan la evidencia de que efectivamente se ha creado algo que
tiene valor. Sin embargo, esta es una visin excesivamente restringida a la hora de considerar el
valor creado por el sector pblico.
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de Moore (1984:38 y ss), podemos considerar, en primer lugar, aquellas actividades o programas
pblicos en que existen beneficiarios que no son usuarios o "clientes" directos del programa (p.e.
los programas de inmunizacin preventiva ante enfermedades contagiosas o el pago de pensiones
no contributivas). En estas actividades el valor no slo se crea por la existencia de "extemalidades"
(el aumento de poblacin vacunada reduce los riesgos de infeccin de la poblacin no vacunada)
sino tambin porque dichos programas expresan los valores y preferencias sobre el tipo de
sociedad en el que sus miembros desean vivir (p.e. una sociedad ms solidaria y que garantiza la
dignidad humana). Asimismo, algunos de los programas de bienestar social producen un valor
similar al de una pliza de seguros, al constituir una "red de proteccin social ante la eventualidad
de una desgracia personal o familiar.
En otros casos, el valor creado por los programas pblicos consiste en la creacin de una capacidad
de respuesta para afrontar amenazas (p.e. los programas de vigilancia contra incendios forestales
o el despliegue de un ala de aviones F-18). Aqu no se producen transacciones individuales e
incluso es posible y deseable que no llegue a producirse nunca la necesidad de entrar en accin,
pero no por ello dichos programas dejan de crear valor (ya sea por su posible efecto disuasorio ya
sea por el sentimiento de seguridad que proporcionan a la sociedad).
Las Administraciones pblicas tambin utilizan la autoridad como un recurso para crear valor a
travs de las regulaciones (p.e. los programas de seguridad vial o de reduccin de las emisiones de
gases txicos). En los programas regulatorios, los recursos para la consecucin del objetivo
perseguido proceden tanto del presupuesto pblico como de las empresas y particulares a los que,
en nombre del inters pblico, se les ha impuesto la obligacin de modificar sus patrones de
conducta o de realizar ciertas tareas de tipo productivo. Es importante notar el que las transacciones
entre la agencia regulatoria y sus "clientes" se centran en la supervisin de los esfuerzos que stos
realizan para cumplir con el objetivo fijado.
Por ltimo, debe notarse que las percepciones sociales sobre la manera en que el proceso poltico-
administrativo responde a las distintas demandas aumentan (o disminuyen) el valor creado. Los
aspectos de transparencia, equidad, no discriminacin, legalidad y receptividad forman parte
integral de dicho valor.
Ahora bien, los poderes pblicos utilizan recursos e imponen costes a la par que crean beneficios.
Por tanto, el valor creado no sern simplemente los beneficios de las actividades desarrolladas,
sino los beneficios menos los costes. Sin embargo, la medida de ese valor no es algo exento de
dificultad.
Primero. Dado que los bienes pblicos no pasan por el mercado, la no existencia de un precio
impide que podamos cuantificar el montante de los ingresos asociados al volumen y valor que para
sus beneficiarios tienen las actividades desarrolladas por una organizacin
pblica. Pero no slo es que no podamos cuantificar los beneficios creados en trminos de
ingresos; en ocasiones los presupuestos pblicos slo recogen una parte de los costos como
j es el caso de los programas regulatorios.
i
Tercero. A menudo existe incertidumbre sobre si la relacin causal entre outputs y outcomes,
que en ocasiones puede ser muy larga, realmente funciona. Por lo general se dispone de una
teora, pero no de la evidencia emprica suficiente, casi siempre muy escasa, que permita su
validacin.
De lo expuesto en este epgrafe y en el anterior, se deduce que la tarea de reflejar y poder dar
cuenta del valor creado por los poderes pblicos es mucho ms exigente y compleja de lo que
iniciaknente podamos haber pensado.
Para ello, es importante comprender previamente el contexto en el que se han desarrollado las
tcnicas de gestin empresarial: el mercado. El anlisis de las premisas que se derivan de ello,
teniendo en cuenta las especificidades de la gestin en la Administracin pblica, permitir
establecer las reas en las que tendr sentido aprovechar la experiencia acumulada | en el sector
privado, ya sea a travs de la "aplicacin directa de las tcnicas empresariales ya sea a travs
de su "adaptacin creativa", y aquellas en que, dada la especificidad del ; sector pblico, ser
necesaria una reinvencin.
1. Las tcnicas de gestin empresarial como respuesta a las exigencias del mercado
Las tcnicas de gestin empresarial nacen y se desarrollan para dar respuesta a los retos que
plantea un entorno competitivo dinmico y cambiante. El dato esencial lo constituye el
mercado, que aparece como medio portador de los valores de eficacia y eficiencia empresarial.
A efectos de este anlisis, tres caractersticas del mercado aparecen como especialmente relevantes.
En primer lugar, en el mercado se producen transacciones individuales. La naturaleza de los bienes
y servicios suministrados por el mercado permite su divisibilidad y, por tanto, su consumo
individualizado. En segundo lugar, a cambio de los bienes y servicios proporcionados a sus
compradores, los oferentes de los mismos reciben una contraprestacin monetaria o precio.
Aquellos demandantes o compradores potenciales que no tienen poder adquisitivo suficiente
quedan excluidos del mercado. Y por ltimo, el elemento constitutivo y definitorio del mercado es
la situacin de competencia o .concurrencia que en l se da, caracterizada por la presencia de varios
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oferentes y uno o varios demandantes con capacidad para elegir entre ofertas alternativas. Es la
presencia o la posibilidad de ofertas alternativas lo que otorga autntico poder al comprador: el
poder de elegir. De las elecciones de los compradores depender el volumen de recursos
monetarios que obtenga cada una de las empresas ofertantes. Es decir, la asignacin de recursos
que realiza el mercado est en funcin directamente proporcional al grado de competitividad
alcanzado por cada ofertante.
b) Satisfacer las demandas y preferencias especficas de los distintos compradores o clientes que
forman parte del o de los segmentos de mercado a los que se dirige la empresa,
proporcionndoles bienes y servicios que a su juicio tengan valor. En un contexto de
mercado, el valor de un producto o servicio es algo que no determina el ofertante sino su
comprador potencial. La atribucin de valor es, por tanto, algo subjetivo y personal.
c) En un contexto competitivo no basta con ofrecer bienes y servicios que tengan valor sino que
la empresa deber diferenciar su oferta y hacerla ms atractiva que la de sus competidores, si
quiere que los compradores opten por ella. Es decir, el valor atribuido por el comprador a un
determinado producto o servicio es algo relativo, que no slo depende de las caractersticas
propias del mismo sino tambin de las caractersticas, incluido el precio, de los productos o
servicios de la competencia. La naturaleza e importancia de la ventaja competitiva
conseguida por una empresa radica en su capacidad para proporcionar un valor diferencial a
sus compradores (Porter, 1980; Porter, 1985).
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producen innovaciones tecnolgicas o variaciones en la disponibilidad y coste de los recursos
empleados en sus procesos productivos. En otras palabras, la supervivencia de una empresa a
medio y largo plazo depende de manera crtica de su capacidad para adaptarse a un entorno
dinmico y cambiante. Por ello, la innovacin, la experimentacin, la asuncin de riesgos y el
aprendizaje organizativo aparecen como los valores que, junto con los antes mencionados,
conforman la excelencia empresarial. En resumen, el mercado induce una presin o estmulo
permanente para la mejora continuada de la actuacin empresarial.
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d) Marcado carcter intraorganizativo. Los resultados que obtiene la empresa estn en funcin
de sus propios recursos, de sus habilidades y del esfuerzo realizado en comparacin con sus
competidores. La tarea de direccin se contempla como la movilizacin de la energa y de los
recursos organizativos en la consecucin de los propios objetivos empresariales. La definicin
convencional de Management" como "la obtencin de resultados a travs de las personas [se
sobreentiende que de la propia organizacin]" (The Gower Handbook of Management,
1988:12) es quiz la formulacin ms clara del carcter intraorganizativo de los procesos de
gestin empresarial.
Las tcnicas de gestin empresarial se pueden clasificar en dos grandes grupos: por un lado, las
tcnicas de direccin general de la organizacin, que son las ms especficamente geren- ciales;
por otro, las tcnicas especficas de una funcin o rea especializada de la empresa. A stos,
debera aadirse, por su relevancia prctica, un tercer grupo, el de las tcnicas de desarrollo de
habilidades directivas (Mendoza, 1990:283).
En el grupo de las tcnicas especficas relativas a una determinada funcin o actividad empresarial,
destacan las siguientes:
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significativa en este apartado de la gestin.
El Control de Gestin, entendido como un proceso mediante el cual los directivos se aseguran
de que los recursos de una organizacin se obtienen y se emplean de una manera eficaz y
eficiente en la consecucin de los objetivos perseguidos.
Por ltimo, sealar que las tcnicas de desarrollo de habilidades directivas estn adquiriendo una
importancia creciente. De capacitar para la funcin directiva se est pasando de manera creciente
a la capacitacin para el liderazgo del cambio organizativo. Dichas tcnicas se centran en
desarrollar, entre otras, las habilidades de: toma de decisiones (anlisis y resolucin de problemas);
negociacin y gestin del conflicto; liderazgo (direccin de equipos, tcnicas de comunicacin,
direccin de reuniones); trabajo en equipo; creatividad e innovacin; asumir la complejidad, la
ambigedad y la incertidumbre.
Segn Eliassen y Kooiman, la actuacin de las Administraciones pblicas puede ser abordada
desde tres niveles de anlisis (Eliassen y Kooiman, 1987:5). El primer nivel est referido al sector
pblico como un todo en interaccin con el entorno social en su sentido ms amplio. En el segundo
nivel encontramos la actuacin de las organizaciones pblicas individuales operando en sus
entornos especficos (sociales, polticos y administrativos). El tercer nivel corresponde al
funcionamiento interno de cada organizacin y al rol de los directivos pblicos.
Los problemas que surgen en el primer nivel tienen un marcado carcter inter-organizacio- nal y
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estn relacionados con la transformacin del entorno y de las reglas de juego en el que operan las
distintas organizaciones, pblicas y privadas, configurando a la gestin pblica como un proceso
a nivel macro. Por oposicin, los problemas del segundo y tercer nivel estn relacionados con la
adaptacin de las organizaciones pblicas individuales a sus entornos especficos y configuran a
la gestin pblica como un proceso a nivel micro (Metcalfe y Richards, 1987b).
De forma general puede afirmarse que la primaca otorgada a la adaptacin al entorno, el marcado
carcter intraorganizativo y el modelo de decisin racional que subyacen en las tcnicas de gestin
empresarial sita su mbito de aplicacin en los niveles segundo y tercero, es decir, en la actuacin
de las organizaciones pblicas individualmente consideradas y en su funcionamiento interno. Sin
embargo, el amplio nmero de tcnicas de gestin empresarial existente y su heterogeneidad, pone
de manifiesto - a la hora de emitir un juicio sobre su mayor o menor adecuacin al contexto de la
gestin pblica - que ste no debera
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formularse de una manera genrica sino a partir de una evaluacin individualizada de cada tcnica
o grupo de tcnicas.
Direccn de proyectos
Direccin de operaciones
Diseo organizativo
Direccin de Recursos Humanos
Gestin Financiera
Sistemas de Informacin
Control de gestin
Figura 1 Fuente: Mendoza (1990)
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objetivos como al control de resultados, lo que unido a la dbil integracin del ciclo de gestin
(planificacin-ejecucin-control) en numerosas organizaciones pblicas, modifica
sustancialmente el carcter de la Direccin por Objetivos y del Control de Gestin. La
especificidad del estatuto fimcionarial otorga una dimensin distintiva a la Direccin de Recursos
Humanos y a los procesos de gestin del cambio organizativo.
A finales de los aos setenta la nueva coyuntura poltica y econmica se presta para el
redescubrimiento del Management como la panacea que promete solucionar los graves
problemas que aquejan a la Administracin pblica. El insostenible desequilibrio entre las
responsabilidades pblicas y los recursos disponibles y el ascenso de un movimiento poltico
que, rompiendo el consenso de varias dcadas, apuesta por la reduccin del tamao del Estado,
son determinantes para reclamar la aplicacin de disciplina y racionalidad econmica en la
gestin pblica. El recurso al Management se relaciona, inicialmente, con la bsqueda de un
lenguaje cuantitativo, con smbolos precisos y aceptados socialmente, que ofrezca
prescripciones para actuar con rapidez, desde las que justificar drsticos recortes en el gasto y
en el empleo pblico.
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valores de referencia. Sobre estos fundamentos ideolgicos y culturales, se formula todo un
entramado de tcnicas, modelos y prcticas de comportamiento, que constituyen el contenido
del Management y con los que se pretende lograr la satisfaccin de sus valores dominantes.
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Frente a las consideraciones anteriores, los programas de modernizacin administrativa se
mueven "entre el aprendizaje y la amnesia" (Gibert y Thoenig, 1992). En su apartado ms
decepcionante, la exaltacin del Management privado ha provocado la repeticin de los
errores del pasado, con el trasplante frustrado de tcnicas de gestin, sin cuestionamiento previo
de su viabilidad, ni adaptacin de sus contenidos. En muchos casos, se puede constatar tambin
una tendencia a dejarse llevar por las modas del Management empresarial, adquiriendo y
sustituyendo constantemente instrumentos, sin la imprescindible reflexin crtica sobre su
autntico valor.
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el ejercicio de la responsabilidad y, por otro, revalorizar y legitimar la funcin gerencial en la
Administracin pblica.
Fortalecer la funcin directiva es el segundo pilar sobre el que se asienta la aceptacin del
Management como orden semntico. Frente a la escasa valoracin de las funciones de
gestin en la Administracin pblica, menospreciadas como rutinarias, grises y sin el
atractivo de la especializacin profesional, es fcil observar que las mismas funciones reciben
en el mundo empresarial el mximo reconocimiento. Los directivos son el recurso ms
valioso de las empresas y su papel se legitima un amplio marco de responsabilidad que va
ampliando sus prerrogativas, conforme van ascendiendo de categora. No se puede concebir
el Management sin "managers", es decir, sin la existencia de un grupo social que se
beneficie del nuevo orden y que se disponga a defender sus intereses.
Frente a la retrica poltica simplista con la que se presentan estas medidas, su resultado real
no supone una simple "privatizacin" de las responsabilidades pblicas, sino una modificacin
de su forma de ejercicio. La Administracin se obliga crecientemente a una gestin indirecta
o por terceros en la que el estereotipo de la burocracia productora de servicios slo sera
aplicable a una pequea parte de la actividad pblica, siendo reemplazada en el resto por las
configuraciones pblico- privadas que se juzguen, en cada momento y situacin, ms eficaces
para ejecutar una funcin. De nuevo, esta evolucin no se ha visto acompaada por cambios
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normativos en aqullos sistemas jurdicos construidos sobre una tajante separacin entre el
rgimen administrativo y el privado, provocando una creciente perplejidad sobre el
ordenamiento aplicable.
De acuerdo con las anteriores manifestaciones, la recepcin del Management como dispositivo
institucional para el ejercicio y control de la responsabilidad en los programas de modernizacin
administrativa ofrece respuestas tiles, pero tambin limitaciones e insuficiencias conceptuales
importantes en su traslado a la Administracin pblica. Es indiscutible su contribucin a la
mejora del rendimiento en todas aquellas actividades de gestin autosuficientes, con escasas
interrelaciones externas, cuyas medidas de xito sean estables y puedan identificarse y medirse
con claridad, a travs de indicadores cuantitativos internos o de mercado. En estas circunstancias,
la aportacin de estas medidas al progreso de la Administracin pblica es tan evidente, como lo
sigue siendo la aplicacin de principios burocrticos en aquellos pases cuyo estadio de desarrollo
administrativo no haya alcanzado el grado suficiente de conformidad legal y estabilidad
organizativa de sus miembros.
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13. Los valores dominantes en la modernizacin administrativa
Para conocer y evaluar el verdadero alcance de la recepcin cultural e ideolgica, que subyace a
los programas de modernizacin administrativa es necesario profundizar, no slo el marco de
responsabilidad en el que se expresa la legitimidad de las funciones directivas, sino tambin en
los valores de racionalidad econmica cuya observancia da cobertura a las citadas funciones: la
eficiencia y la eficacia.
OUTPUTS INPUTS
REAL REAL
i
Economa
Eficiencia Eficacia
PREVISTO PREVISTO
Figura 2
Fuente: Metcalfe y Richards, 1987a
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actividades pblicas, con la desviacin de identificar los resultados con aquella parte de los
mismos que pueden ser objeto de medicin cuantitativa. Moore (1984), advirtiendo contra los
riesgos de menospreciar el valor creado por las organizaciones pblicas desde la interpretacin
ms comn de la eficiencia, seala que este concepto slo puede aplicarse en el sector pblico,
si se formula como "la relacin entre costes y valor efectivamente producido.
El concepto de eficiencia presenta, adems, diversas ramificaciones, que nos permiten concluir
el carcter reduccionista de su recepcin por las primeras iniciativas de modernizacin
administrativa. Metcalfe y Richards (1987a) distinguen entre la eficiencia tcnica (que mide
recursos y resultados en trminos fsicos) y econmica (que efecta una valoracin econmica);
sta, a su vez, puede separarse en eficiencia distributiva (que busca la ptima distribucin de los
recursos entre actividades alternativas) y la eficiencia X (dirigida a optimizar la productividad
de los recursos empleados en una actividad concreta). La versin de la eficiencia que asumen los
programas de modernizacin es precisamente sta ltima, que se traduce en "la reduccin de
costes, indiferentemente de los resultados" (Gray y Jenkins, 1985, citados por Metcalfe y
Richards, 1987a: 31).
La eficiencia, as definida, resulta un valor peligroso, cuando no existe una medida previa de
eficacia. La definicin tradicional de la eficacia responde al grado en el que se alcanzan los
objetivos previstos. Sin embargo, es frecuente que en la Administracin pblica los objetivos no
estn definidos, sean mltiples y parcialmente contradictorios o estn sujetos a cambios
constantes en el tiempo. En estas condiciones, el pensamiento organizativo ha recurrido a
reformular el concepto de eficacia hacia la bsqueda de condiciones de fiabilidad y flexibilidad,
en las que una nocin estricta de eficiencia, basada en la homogeneidad, la estandarizacin y la
eliminacin de solapamientos, choca con demandas de diversidad y duplicidad. De ah, que
Metcalfe y Richards (1987a; 32), hagan la distincin entre el concepto de "eficiencia operativa",
que se repite invariablemente en los programas de modernizacin y que es coherente en presencia
de objetivos precisos y duraderos, y un concepto de "eficiencia adaptativa" en las circunstancias
inversas.
Diversos autores han coincidido en censurar la orientacin eficientista de las medidas asociadas
con el "Reaganismo" y el "Thatcherismo". En un estudio sobre el alcance de los cambios en sus
Estados Miembros y su agenda futura, la OCDE (1990), expresa tambin una valoracin negativa
de la orientacin eficientista dominante en la modernizacin administrativa. En su opinin, estas
medidas, a pesar de ser inicialmente necesarias, pueden producir efectos peijudiciales a largo
plazo, al exacerbar la rigidez de los sistemas de gestin. Frente a esta peligrosa tendencia, se
insiste en que las circunstancias econmicas, polticas y sociales, coinciden en reclamar al sector
pblico una creciente flexibilidad y capacidad de adaptacin frente a cambios previsibles e
imprevisibles en su entorno.
Sin embargo, tambin puede advertirse en los ltimos aos una evolucin en los programas de
modernizacin administrativa hacia un repertorio ms amplio de valores, que tienden a desplazar
a la eficiencia del centro de atencin. La propia OCDE (1991) se ha encargado de revelar los
progresos de las administraciones occidentales en su concepcin de las relaciones con los
ciudadanos. Incrementar la receptividad de los servicios pblicos a las demandas externas es la
orientacin dominante en las medidas adoptadas en Francia, Suecia y, ms recientemente, en el
Reino Unido. El marketing estratgico, la calidad total y la gestin de servicios desplazan al
taylorismo como la principal fuente de inspiracin, tomando prestados sus valores de
adaptabilidad, innovacin, representacin y participacin.
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En Estados Unidos, considerando la eclosin de sistemas alternativos para la prestacin de
servicios pblicos, que tienen como escenario ms innovador a las administraciones estatales y
locales (Osborne y Gaebler, 1992), se defiende la aparicin de un nuevo paradigma en la gestin
de los servicios pblicos. Barzeley (1992), recapitulando sobre los principios y conceptos que
inspiran estos cambios, concluye que estamos ante la aparicin de un paradigma post-
burocrtico en el diseo institucional de las organizaciones pblicas, cuyos valores se
contraponen al paradigma burocrtico precedente. Entre los valores que caracterizan el nuevo
paradigma por oposicin al anterior destacan la calidad de servicio frente a la eficiencia, la
produccin frente a la Administracin, el nfasis en la creacin de valor frente a la justificacin
de los costes y la obtencin de adhesin a las normas frente al mero control de su aplicacin.
La evolucin del sistema pblico apunta, adems, hacia la sofisticacin de sus configuraciones
y mecanismos de intervencin. Con la apertura a las fuerzas del mercado, las configuraciones
de los servicios pblicos estn destinadas a ser ms numerosas y complejas, haciendo ms
abundantes los espacios interorganizativos en los que deben cumplirse las responsabilidades
pblicas. El papel de la Administracin se est expandiendo, cambiando sustancialmente sus
caractersticas, retrocediendo en sus funciones materiales de intervencin directa y ampliando
sus responsabilidades en la satisfaccin indirecta de necesidades sociales. Paralelamente, la
preocupacin central de la gestin pblica se traslada de mejorar la eficacia y la eficiencia de
organizaciones individuales, a coordinar grupos de organizaciones formalmente autnomas,
pero funcionalmente interdependientes.
En esta dinmica, las administraciones van a enfrentarse a problemas de gestin para los que el
Management, tal y como lo conocemos en su desarrollo actual, en su doble vertiente de
contenido y de sistema de legitimacin, no ofrece un paradigma satisfactorio. "Reorganizar el
sistema educativo, el sistema sanitario, enfrentarse con los problemas medioambientales o
liderar la reconversin industrial son problemas de orden muy diferente que mejorar la eficacia
y la eficiencia de organizaciones individuales" (Metcalfe, 1988: 3).
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por su tipificacin pblica o privada, lo que les impide participar de una problemtica de gestin
comn. Una interpretacin funcional de lo pblico supone considerar que la distincin pblico-
privada se corresponde con niveles de anlisis interrelacionados, no separados entre s; lo
privado afectara a la gestin de organizaciones independientes y lo pblico se relacionara con
la gestin en un sistema multiorganizativo, en la que el conjunto no es simplemente la suma de
las partes y en el que acciones racionales individuales pueden producir resultados colectivos
irracionales.
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