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Csar A. Vaparsky
Resumen
La d ivisin territorial de un Estado nunca es reflejo
exacto de la distribucin real de la poblacin sobre el
territorio; en el caso de la Repblica Argentina, es de
una extrema complejidad: en la divisin oficial se super
ponen e interfieren diversas escalas jurisdiccionales y
administrativas. Este hecho tiene influencia no slo en
los m ecanism os de ejercicio del poder, sino tambin
en los canales de acceso a la representacin popular, el
censo y las circunscripciones electorales, entre otros.
En este artculo se describen y analizan, desde una
perspectiva geogrfica pero ten ien do tam bin en
cuenta las connotaciones jurdicas y sociolgicas, las
diversas categoras y entidades jurisdiccionales y sus
relaciones con la distribucin real de la poblacin. Se
proponen, al m ism o tiem po, herramientas terminol
gicas y metodolgicas que facilitan la com prensin de
esas interrelaciones.
Propsito de este ensayo es poner de manifiesto la algunos aspectos los Estados Unidos podran
naturaleza de las relaciones entre, por un lado, la comparrsele: tan recnditas son en la Argentina,
configuracin fsica del asentamiento humano en adems de intrincadas, esas relaciones.
aglomeraciones y campo abierto y, por el otro, la
divisin del territorio estatal en porciones estable Abundarn en el ensayo las referencias a la geo
cidas oficialmente. Se har hincapi en las re grafa poltica de la Argentina.
laciones entre la entidad de facto aglomeracin
y la entidad de jure municipio. Servir de per
manente referencia un Estado federal, la Argen La mal llamada base territorial del
tina. No tiene parangn en el mundo. Slo en municipio
planteado obligar a enfrentar mltiples obst menor. En plticas que el presente autor sostuvo
culos. No es el menor el que esta maraa opone. con gente que reside en la provincia de Buenos Aires
y haba ledo la novela (o visto el filme basado en
Osvaldo Soriano organiza la trama de su celebrada la novela), comprob que nadie se haba percatado
novela N o habr ms penas ni olvido, que es de que el conflicto slo habra podido tener lugar
cribi hacia 1981, en derredor de un conflicto en sa, la provincia donde naci Soriano.
entre el intendente municipal, con despacho en
el mayor ncleo de poblacin concentrada de cierto Describe someramente esta configuracin el ge
partido, y su delegado municipal en un ncleo grafo francs Romain Gaignard, prominente estu-
virti en la referencia ineludible para La divisin oficial del territorio tacar que se necesitaron tres dcadas
quienes encaran estudios histricos, geo argentino: Un rompecabezas inso- para que desde aquel anlisis crtico
grficos y de poblacin de la referida luble?, publicado en 1997, es un tra del concepto centro urbano y su
regin. El libro, declarado de inters bajo m uy elaborado y, a la vez, forma de aplicacin en el censo
provincial por la legislatura de la pro representativo de otra lnea de tra nacional de poblacin de 1960, se
vincia de Ro Negro, fue mencin bajo de Vaparsky. Esa lnea se lograra dar en la Argentina una defini
especial en el certamen Nacional de centr principalm ente en una inves cin de localidad (censo de 1991)
Arquitectura, Urbanismo y Diseo de tigacin de tipo exploratorio que le capaz de explicar los dos interrogantes
la Secretara de Cultura de la Nacin demand muchas horas de lectura y de ms bsicos que, en palabras de
(1990). reflexin a lo largo de sus ltimos aos Vaparsky, son: uno terico: a que
de vida. De esa inquietud surgieron clase de unidad espacial se refiere quien
En 1990 Vaparsky (en colaboracin varios trabajos, entre los que figura el dice que la poblacin de cierta loca
con Nstor Gorojovsky) publica El ltimo artculo que escribiera y que se lidad es de tantos y tantos habitantes?
crecimiento urbano en la Argentina, reproduce a continuacin en este y otro, metodolgico: qu requisitos
retomando, segn expresan los autores, nmero de Poblacin de Buenos habra que cumplir para asegurar la
la investigacin de procesos antiguos Aires. Las mltiples y complejas inte- comparabilidad de las cifras de pobla
usualmente mal expuestos y pro rrelaciones subsistmicas (ecolgicas, cin asignadas, sea a distintas locali
cesos nuevos todava desatendidos. En sociodemogrficas, polticas, etc.) que dades en una misma fecha censal, sea a
relacin con estos ltimos, el trabajo estos textos logran sacar a la luz cons una misma localidad en distintas
se centra en describir y analizar los tituyen enormes desafos para un fechas censales?
principales cambios ocurridos a lo complejo campo de la investigacin
largo del perodo 1950-1980 en la social aplicada, bastante atrasado en Como se dice en la presentacin de
estructura urbana argentina. Previa nuestro medio y que se relaciona, uno de sus dos ltimos libros, La
mente, la obra incursiona en la his entre otros, con las incongruencias Aglomeracin Gran Buenos Aires:
toria urbana argentina anterior y en la legales-territoriales y las reformas Ex-pansin espacial y crecimiento
historia urbana del territorio que an constitucionales que no las toman en demogrfico entre 1869 y 1991 (rese
no era argentino. Se trata de un texto cuenta, con la desconcentracin y la ado en el n - 0 de Poblacin de
conciso, claro y redactado en un len descentralizacin de las polticas Buenos Aires), el trabajo brinda una
guaje apto para todos los interesados pblicas, con el desarrollo y la planifi excelente oportunidad para aprender,
en el tema que no sean especialistas. cacin local y regional, etctera. en el estricto sentido de la palabra.
El libro fue prem iado por el Otro tanto puede decirse de toda la
Ministerio de Educacin y Cultura de En 1998 el IN D E C public la metodo obra y de la trayectoria docente de
la N acin (obras en Geografa, loga que se haba seguido para opera- Csar Vaparsky, un investigador y
perodo 1990-1993). En dos artculos cionalizar la definicin de localidad maestro como pocos.
posteriores Vaparsky (1994 y 1995) adoptada en el Censo Nacional de
expandi y profundiz aquellos Poblacin y Vivienda de 1991. Este
hallazgos, tanto en relacin con el creci trabajo, una de las mayores contribu Alfredo E. Lattes
miento urbano diferencial y el posible ciones de Vaparsky, contiene adems
rol de las migraciones, como con las diez estudios de caso sobre la aplica
transformaciones que experimentara cin de la definicin y una exposi
el sistema de asentamiento humano cin difana de sus fundam entos
argentino desde 1950. tericos y metodolgicos. Cabe des
dioso de la regin clave de la Argentina: la Pampa. del espacio rural y de las otras localidades del depar
Despus de aclarar que (segn l la define) la tamento, si las hay. Se produce, en consecuencia, una
regin cubre partes de cinco provincias, agrega que marcada competencia por alcanzar, o conservar, la
cualquiera de las cinco se halla dividida en depar categora de cabecera o por constituir un nuevo
tamentos (que se llaman partidos en el caso de la departamento en tomo de la localidad que se halla
de Buenos Aires), encabezados por un concejo mu en ascenso ... (1989, pp. 27-28; cursivas de CA.V).
nicipal y un intendente electos. N o existe divisin
administrativa menor, y el intendente es a la vez el La descripcin vale exclusivamente -y no del todo-
alcalde de la localidad cabecera y el administrador para Buenos Aires. Es sta la nica de las cinco
provincias donde 1) la jurisdiccin -un muni en lugar de uno solo, mediante los cuales por
cipio- de las autoridades mencionadas por rutina se la representa. Las jurisalef abarcan, en San
Gaignard abarca exactamente la porcin -departa Luis parte de uno, en La Pampa partes de dos o
mento o partido- del territorio del Estado a la que ms departamentos. Conflictos como el imagi
se refiere Gaignard y 2), mal que le pese a Gaignard, nado por Soriano no tienen oportunidad de ocu
pero en pleno acuerdo con Soriano, tienen su des rrir. Por cierto, hay autoridades polticas especficas
pacho en lugares alejados de la cabecera del partido en los departamentos de las otras dos provincias,
funcionarios a cargo de divisiones menores, las Santa Fe y Crdoba.2 Pero las competencias de
delegaciones municipales. estas autoridades, designadas por las de mayor
rango de la provincia entera, son ms modestas y
Antes de redactar este trabajo, sospechaba el autor de carcter muy distinto que las de las autoridades
que cuando l menos lo esperara se tornaran polticas especficas, elegidas por sufragio, de las
perentorias las aclaraciones lxicas. Debe ya encarar varias jurisalef que hay dentro de cada departa
la primera. Se denominar AUTORIDAD ESPECFICA a mento. Conflictos como el imaginado por Soriano
cualquiera cuya jurisdiccin cubre cierto trozo de tampoco tienen oportunidad de ocurrir.
la superficie de la tierra y ese solo trozo.
Gobernador, legislatura, tribunal superior son Por lo visto, ni siquiera Gaignard, que conoce al
autoridades especficas en una provincia argentina. dedillo esas cinco provincias, ha echado de ver
Tambin directores de organismos pblicos pro cun propia de cada una es su divisin territorial
vinciales. Tambin delegados en toda esa pro oficial.
vincia, y slo en esa provincia, de organismos
pblicos federales. Por especfica entindase En la Argentina no hay slo cinco provincias. Hay
especfica y permanente: hasta un radio estads veintitrs. En cada una son diferentes los criterios
tico tiene, en oportunidad de un censo, una auto para crear, alterar o suprimir jurisalef. Tambin los
ridad especfica transitoria. criterios para delimitar oficialmente en el territorio
provincial porciones de muchos otros tipos.
En todas las provincias son elegidas por sufragio
las autoridades polticas especficas de cualquier Queda fuera de las provincias una porcin sui
jurisdiccin cuya denominacin oficial sea muni generis del territorio argentino. Es la Ciudad de
cipio. Con competencias que conciernen a las Buenos Aires, Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
mismas cuestiones que las de aquellas autoridades, Capital Federal o Capital de la Repblica. Los
en algunas provincias son tambin elegidas por cuatro nombres son hoy de uso corriente. Aqu, a
sufragio las de una jurisdiccin de menor pobla menudo se la llamar simplemente Ciudad.
cin y con otra denominacin oficial, pero que Tienen all su asiento las autoridades mximas de
conceptualmente en nada difiere de un municipio. los tres poderes del ESTADO federal. Estas autori
Sea cual fuere su denominacin oficial, a cual dades pueden crear, alterar o suprimir porciones de
quiera se la denominar jurisdiccin de gobierno un crecido nmero de tipos, oficialmente deline
local elegido por sufragio de los vecinos. adas dondequiera que sea en el territorio argentino,
Engorroso giro. Se lo abreviar JURISDICCIN ALEF. sin que nada las obligue a tomar en cuenta por
O aun JURISALEF. ciones ya delineadas por autoridades provinciales.
En los partidos de la provincia de Buenos Aires Quien esto escribe considera slidos sus conoci
efectivamente hay autoridades polticas especficas: mientos en algunas cuestiones que, en ciencias
con un partido coincide una jurisalef. Pero, y en
los departamentos de las otras cuatro provincias
que Gaignard menciona? No en los de San Luis y
2 Ya no en Crdoba, desde 1986. La ltim a reforma de su constitucin
La Pampa. Solamente en mapas escolares la cabe provincial quit al departamento la nica funcin poltica que cumpla:
cera tiene algo de tal: los dos crculos concntricos, jurisdiccin de un jefe poltico designado por el gobernador.
sociales, se refieren al asentamiento humano. En Escalas institucionales y rdenes
cambio, en todas las que en derecho se refieren al territoriales
mismo objeto de estudio, los considera acogedores
oasis salpicados sobre un Sahara de ignorancia. Entre quienes, a diferencia del presente autor,
Quizs por ello le asombr que, en el orden nor saben derecho, hay acuerdo en distinguir dos
mativo provincial de la Argentina, no se encuentre ESCALAS INSTITUCIONALES del Estado argentino:
indicio alguno de las formidables contribuciones federal y provincial.4
efectuadas desde antes de comenzar el siglo XX
-M euriot (1897), Adna F. Weber (1899)- al conoci No hay acuerdo entre gente de leyes acerca de una
miento de aquel multifactico objeto de estudio eventual tercera escala: la municipal. No la admite
que, por lo dems, tanto se ha modificado durante la escuela de la Universidad del Litoral, encabezada
el transcurso del siglo XX. Quizs tambin por ello, por Rafael Bielsa (1940): concibe a la entidad jur
cuando se sumergi en la lectura de tratados de dica municipalidad como meramente adminis
derecho municipal argentino le asombr el des trativa. Pero s la escuela de la Universidad de La
cuido lxico y hasta la endeblez conceptual que sus Plata, encabezada por Adolfo Korn Villafae
autores, espectables juristas, exhiben en los largos (1941): la concibe como repblica representativa
fragmentos que dedican a la ciudad y el urba municipal que reproduce, a su escala, la organiza
nismo. Incluso en los que dedican al muni cin poltica a las escalas federal y provincial.
cipio. As, la remanida frase hecha base territo
rial del municipio es redundante: en una de sus Reflexinese ahora sobre la posicin que ocupa un
acepciones, municipio es un territorio.3Aunque funcionario que se desempea a alguna de aquellas
veniales, pecados como ste no condicen con las dos escalas. Est institucionalmente colocado en
expectativas que obras de esa naturaleza despiertan. una jerarqua interna a esa escala. Pero no en una
que atraviese escalas: un funcionario provincial
Haberse asombrado lo indujo a olvidar sus inhibi nunca est subordinado a un funcionario federal,
ciones para abordar temas jurdicos. Tambin a y viceversa. Por analoga, el autor tomar partido
persuadirse de que, para echar alguna luz sobre lo en ese debate jurdico. Incluir la municipal entre
que en derecho se expresa mediante la frase hecha las escalas del Estado.
de marras, hay que recorrer un largo y tortuoso
camino. Apenas algunos tramos se enderezarn Aclarada -algo- la nocin de escala institucional,
aqu. Se dilucidarn unos pocos conceptos. se har lo propio con la de ORDEN TERRITORIAL.
Tambin se introducirn trminos precisos aunque Aclararla es ms difcil.
parezcan esotricos: en parte no sirve, en parte sirve
pero no alcanza, y en parte sobra el lxico jurdico Considrense tres CONJUNTOS, Albinoni, Bellini y
sobre la materia. Corelli, de porciones oficialmente delimitadas en
el territorio de un Estado mtico, Oz. Atendiendo
a lo ilustrado en la figura 1, se notar que: a) las
porciones que integran cualquiera de esos con
juntos son mutuamente excluyentes, b) el conjunto
Albinoni cubre en su totalidad el territorio de Oz
y, c) los conjuntos Bellini y Corelli, en cambio,
dejan en ese territorio un residuo.
Lo que se dir enseguida tendr como referente conjunto Corelli pueden distribuirse entre subcon-
concreto una sola porcin del conjunto Albinoni: juntos, de tal modo que todas las que integren
la porcin A. Aunque valdr tambin para cual cierto subconjunto (ejemplo: las porciones a, b, c,
quier otra porcin del mismo conjunto, obsrvese d, i) queden enteras dentro de una sola (en el
que las porciones de los conjuntos Bellini y Corelli mismo ejemplo: la porcin 8) de las que com
que quedan dentro de la porcin A la cubren sin ponen el conjunto Bellini. Se lo expresar
dejar ningn residuo. Esta circunstancia facilita la diciendo: el conjunto Bellini pertenece a un orden
exposicin. territorial por encima del orden al cual pertenece
el conjunto Corelli. Para adaptar el territorio argen
Figura 1
Tres conjuntos de porciones oficialmente delimitadas tino al esquema precedente, asimlense las provin
en el te rrito rio del Estado de Oz cias y la Ciudad de Buenos Aires a las porciones
que en el territorio de Oz componen el conjunto
Albinoni (ejemplo: asimlese la provincia de Santa
Fe a la porcin A), los departamentos (partidos, en
la provincia de Buenos Aires) a las que componen
el conjunto Bellini (ejemplo: el departamento
Rosario, provincia de Santa Fe, a la porcin 8 de
esa porcin A), y las jurisalef a las que componen
el conjunto Corelli (ejemplo: el m unicipio
Rosario, en el departamento homnimo, a la por
cin b de esa porcin 8 de aquella porcin A). Las
provincias argentinas pertenecen a un orden terri
torial por encima del orden del departamento:
cualquier departamento queda entero dentro de
alguna provincia. Tambin pertenecen a un orden
por encima del de la jurisalef: cualquier jurisalef
queda entera dentro de alguna provincia.
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Figura 6 Figura 8
Argentina. Parques nacionales (1994) Argentina. Regiones operativas de la Direccin
Nacional de Vialidad (1992)
cuarto conjunto, una regin de ste, el quinto, es riamente por debajo del rea oficial suprema, el
a su vez un mosaico de provincias enteras (o de territorio entero del Estado. Se lo llamar cero
provincias enteras y la Ciudad de Buenos Aires). orden (nada potica licencia, reconoce el autor).
Slo el primero de estos cinco conjuntos se adeca Tambin el quinto conjunto pertenece al cero
al sentido estricto de orden. No los otros cuatro: orden: vase la figura 8.
prueba palmaria de que ceirse rgidamente al sen
tido estricto impedira clasificar en rdenes la
colosal diversidad de reas oficiales -aun cuando Descentralizacin y desconcentracin,
slo las jurisdiccionales se tomen en cuenta- que institucionales y territoriales
contiene el territorio argentino. Pero orden tam
bin puede entenderse en SENTIDO LAXO. Es el sen Suele creerse erradamente que las voces eficiencia
tido que, sin explicitarlo, con toda intencin se le (del latn efficientia) y eficacia (del latn efficada)
dio antes, cuando se lo introdujo, al concepto de son intercambiables. No lo son. En la Argentina:
orden territorial. 1) erradicar la evasin del impuesto legtimo -men
surable en dinero- sin agregarle un impuesto ileg
Incluso en sentido estricto, el primer conjunto per timo -mensurable en tiempo requerido para cum
tenece al primer orden. Al menos en sentido laxo, plir con normas tan labernticas como voltiles-
pertenece a algn orden el segundo? S: vase la sera EFICIENCIA del Estado; y 2) sera EFICACIA del
figura 5. En su mayora, las provincias quedan, Estado que el impuesto recaudado tuviera siempre
cada una entera, dentro de alguno de los doce o el destino que por la Ley le corresponde.
trece distritos judiciales federales. En la restante
minora, cada una queda en parte en un distrito Descentralizacin territorial
y en parte en otro u otros. El conjunto de los dis
tritos no pertenece entonces a un orden por Desde posiciones polticas distintas cuando no
encima del de las provincias y la Ciudad. Pertenece antagnicas, en Europa primero, en Amrica
al mismo orden: el primero. Latina despus, durante el ltimo cuarto del siglo
XX la va propuesta para incrementar la eficiencia y
Tambin en sentido laxo, pertenece a algn orden la eficacia del Estado se consolid en una con
el tercer conjunto? S: vase la figura 6. No todos los signa: descentralizacin. Esta voz tiene dos sen
parques nacionales quedan, cada uno entero, tidos: institucional y territorial. Aqu se comentar
dentro de una sola provincia. Uno -uno-, el famo slo el segundo.
so Nahuel Huapi, queda en parte en una provincia
y en parte en otra. Esta sola excepcin es decisiva. En la Argentina, DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL
El conjunto no pertenece a un orden por debajo sera transferir competencias polticas: 1) desde
del de provincias y Ciudad de Buenos Aires. Perte jurisdicciones a la escala federal hasta jurisdic
nece al mismo orden: de nuevo, el primer orden. ciones a la escala provincial, o 2) desde jurisdic
ciones a la escala provincial hasta jurisdicciones a
Recapitulando, ora en ambos sentidos de orden, la escala municipal (Borja, 1987). Las instancias
ora en sentido laxo solamente, los conjuntos pri son dos: de lo federal a lo provincial y de lo pro
mero, segundo y tercero pertenecen a un mismo vincial a lo municipal. Algo se dir sobre cada una,
orden territorial: el primero. en la bsqueda de una respuesta a la intrigante pre
gunta: se presta la divisin oficial del territorio
No el cuarto conjunto. Cada una de sus zonas argentino a la descentralizacin territorial?
(as como el residuo) es un mosaico de provincias
(o de provincias y Ciudad de Buenos Aires): vase En cuanto a de lo federal a lo provincial, la
la figura 7. El conjunto pertenece entonces a un escala provincial est hoy presente en todo el terri
orden: 1) por encima del primero, pero 2) necesa torio argentino, incluida la Ciudad de Buenos Aires.
(Recurdese: cuando ello contribuya a simplificar la ciones en un orden ms bajo que el de la provincia
exposicin, la Ciudad - menos que una provincia, entera.
pero mucho ms que un municipio- se asimi
lar a una provincia.) Sin necesidad de retenerlas a Obstculos ocultos a la descentralizacin y la
la escala federal en parte del territorio argentino, se desconcentracin territoriales
pueden descentralizar competencias polticas hasta
la escala provincial. La divisin territorial oficial es Sean cuales fueren la escala y el orden de los que se
en esta instancia jurdicamente apropiada. trate, cuando en la Argentina las autoridades a
quienes ello compete toman la decisin, ya de
En cuanto a de lo provincial a lo municipal, hay crear, modificar o suprimir jurisdicciones, ya de
que diferenciar dos clases de provincias. En las de dejarlas intactas, raro es que procedan con acierto.
una clase las jurisalef componen en el territorio Suele darse por sentado que, tanto en el cambio
provincial un mosaico sin residuo. Tambin en como en la persistencia de lo que fundados argu
estas provincias la divisin territorial oficial es, en mentos aconsejaran cambiar, los factores que ms
esta instancia, jurdicamente apropiada. Pero en las pesan son poderosos intereses, espurios ms bien
provincias de la otra clase las jurisalef cubren sola que legtimos. El autor conjetura que por lo
mente porciones apartadas entre s del territorio comn no son los que ms pesan: por qu tam
provincial. Dejan en ste un residuo, poco poblado bin ha de atribuirse a la malicia lo que puede
pero por lo comn inmenso -en algunas provin explicarse por la torpeza? Sinnmero de ejemplos
cias, ms de 90 por ciento de la superficie total!-, concretos reforzaran la conjetura, pero todos son
donde la escala municipal est ausente. En estas largos de exponer. Se los reemplazar con un solo
provincias, la divisin territorial oficial es, en esta ejemplo ficticio, idealizacin de un ejemplo real.
instancia, jurdicamente inapropiada. No se pueden
descentralizar por completo cualesquiera compe Imagnense, en el territorio argentino, dos
tencias polticas hasta la escala municipal (Prez, mosaicos sin residuo de jurisdicciones administra
2001). En el residuo que queda en cada provincia de tivas a la escala federal. Componen uno las delega
esta clase hay que retenerlas a la escala provincial. ciones del organismo a cargo de la salud pblica:
fragmentos. Componen otro las del organismo a
Desconcentracin territorial cargo de la educacin: segmentos. A la buena
ventura, lmites de fragmentos atraviesan lmites
No es lo mismo descentralizacin que descon de segmentos, y tanto los unos como los otros atra
centracin (Gonzlez y Tomic, 1983). Tambin viesan lmites de provincias. Vale decir: 1) tanto
esta ltima voz tiene dos sentidos: institucional y fragmentos como segmentos son reas oficiales
territorial. Tambin se comentar aqu solamente unijurisdiccionales, y 2) los mosaicos que respecti
el segundo. vamente componen pertenecen, ambos, al mismo
orden, el primero. (Cabe agregar: el asiento de las
En la Argentina, DESCONCENTRACIN TERRITORIAL autoridades especficas de un fragmento nunca
sera transferir competencias administrativas que, coincide con el de las de un segmento.) Esta confi
a determinada escala institucional, se ejercen sobre guracin imposibilita coordinar actuaciones entre
reas oficiales que pertenecen a cierto orden terri los sectores salud y educacin, salvo desde la
torial, a reas oficiales que pertenecen a un orden capital de la Repblica. Es incompatible con la des
ms bajo, todo sin desplazar esas competencias a concentracin territorial; ms todava con la des
una escala ms baja. As, sin abandonar la escala centralizacin territorial. Si el ejemplo friera real,
provincial: dadas ciertas competencias de la por mucho que aquellos intereses hubieran pesado
mxima autoridad especfica administrativa de para tomar las decisiones pertinentes, se habra
cierta reparticin de cierta provincia, desconcentra arribado a esta configuracin sin la contribucin
cin territorial sera transferirlas a autoridades decisiva de la torpeza?
especficas, subordinadas a aqulla, de jurisdic
Este sencillo ejemplo muestra cmo, a la escala Dentro del campo de las ciencias sociales, en
federal del Estado, la torpeza en el trazado here diversas disciplinas se recurre irreflexivamente a un
dado de ciertas reas oficiales obstaculiza planear trmino, localidad, al que la vaguedad le es
de manera eficiente y eficaz una poltica intersec intrnseca. En su sentido demogrfico-geogrfico
torial. Se podran dar ejemplos que ilustren cmo -por descontado, nada se dir sobre, por ejemplo,
similar torpeza tambin obstaculiza planear de su sentido astronmico o su sentido microbiol-
manera eficiente y eficaz polticas intrasectoriales. gico-, en la Argentina esa vaguedad por fortuna se
redujo cuanto fue posible al disearse el censo de
Mutatis mutandi, lo dicho podra repetirse con 1991. Haciendo caso omiso de cualesquiera otros
respecto a la escala provincial. Tambin con res lmites oficiales, localidad se concibi como con
pecto a la escala municipal, pero slo para una centracin de edificios y calles: como AGLOMERA
minora de jurisdicciones Alef: las grandes. No CIN. Sobre esta base se elabor la definicin
para la inmensa mayora: las pequeas.10Aunque censal oficial (Vaparsky, 1998). En la termino
slo fuese abogar para stas por la descentraliza loga aqu adoptada, aglomeracin es un mbito
cin o la desconcentracin territoriales no sera territorial: un precinto estadstico.
mera torpeza. Sera garrafal despropsito. Alternativamente, es un rea oficial de por s: uni-
funcional. En consecuencia, cumple tambin la
La prudencia aconseja no extender sin ms a otros funcin toponmica. En efecto, toda aglomeracin
Estados una conclusin que, en la Argentina, se concreta tiene un nombre oficial.
impone por s misma. Para que la descentraliza
cin y la desconcentracin territoriales sean exi En la nmina del censo de 1991 figuran 2.871
tosas, condicin prioritaria no es cambiar la com aglomeraciones de no menos de 50 habitantes.11
plicadsima y sorprendentemente oculta -nunca Figuran otras de poblacin todava menor, pero
fue secreto de Estado- divisin oficial. Condicin sostiene el autor (Vaparsky, 2001) que sin ms
prioritaria es ponerla en evidencia. Sin ello, las deberan excluirse de la nmina. En su inmensa
ms de las veces la torpeza llevar a que cualquier mayora, esas 2.871 se desplegaban, cada una en su
remedio prima facie apropiado agrave la enfer integridad: a) muy pocas por fuera de cualquier
medad. Ahora, relase el final del prrafo anterior. jurisdiccin local (alef o bet), b) casi todas por
Y medtese: si el autor hubiese tomado como eje de dentro de una sola jurisdiccin local y hasta por
su argumentacin la centralizacin y la concentra dentro del ncleo poblado original (un trazado
cin territoriales, la misma conclusin se le habra intencional, si lo hubo). Y la restante minora? Se
impuesto. Optars siempre por la descentraliza concentran en ella los problemas ms difciles que
cin y la desconcentracin no es mandato divino. estudiar las relaciones entre aglomeracin y juris
diccin local plantea. En 1991, esta minora abar
caba tal vez dos centenas de aglomeraciones, las
Crticas a la tipologa cannica de la
que caan dentro de un amplio espectro de magni
base territorial del municipio en la
tudes de poblacin: todas las aglomeraciones que
Argentina
estaban en alguna de las tres fases que es til distin
guir en un proceso de EXPANSIN espacial.12
Firmemente anclados en la gnesis de este trabajo
estn dos conceptos: aglomeracin y jurisdic
cin local. Despus de haber sorteado con mayor
o me-nor xito severos problemas conceptuales y
lxicos -y antes de abocarse a sortear otros-, es hora
de vincularlos.
Antes del proceso de expansin Fases del proceso de expansin Cuando algunas (o aunque sea una) aglomera
ciones de determinado Estado ingresan en la fase
de sobreexpansin, a menudo se desencadena una
MUTACIN en las relaciones espaciales entre aglome
i racin y jurisdiccin local. Durante los veinte aos
i ; t / J
inmediatamente anteriores a la Primera Guerra
Mundial, perspicaces expertos cayeron en la cuenta
Aglomeracin que queda fuera Primera fase:
de cualquier jurisdiccin local Expansin simple de que estaban asistiendo a un rpido aumento de
casos de esa transformacin sin precedentes: de esa
mutacin. Propusieron criterios -por cierto
# burdos- para compilar informacin comparable
acerca de las aglomeraciones mismas, no acerca de
V v ( V '-
las jurisdicciones cuyos lmites, que antes siempre
- / y
Aglomeracin que queda dentro de Segunda fase:
circundaban aglomeraciones, ahora cada vez en
alguna jurisdiccin local y no se ha Sobreexpansin mayor nmero de casos atravesaban aglomera
expandido fuera de su ncleo original
ciones.14
! : Figura 11
c m x Clases y tipos posibles de jurisdicciones locales
argentinas segn sus relaciones, independientes de
la Ley, con aglomeraciones y campo abierto.
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Cp.-n^i i . i Rj. L4!.>.i y ------- Li i a : i j j j i . i k - 'j a L k j .
i'If- p ri.
np? c
La tipologa vale para jurisbet tanto como para
jurisalef. Que las jurisalef estn a la escala muni
cipal del Estado y las jurisbet a la escala provincial -- CflllE-UL'.'
no la afecta.
Ajk-iWL-jct.'i
Se ilustra en la figura 11 la TIPOLOGA FCTICA DE Une j. -j ii I
JURISDICCIONES LOCALES que aqu se propone. Para tpo h :-ii k-:.J
construirla, el primer paso es separar las jurisdic
ciones locales argentinas en tres clases.
En la clase III, una jurisdiccin local comprende
En la clase I, una jurisdiccin local comprende una aglomeracin o parte de aglomeracin, pero
campo abierto solamente. La clase se agota en un no campo abierto. En esta clase se pueden distin
solo tipo, puesto que una jurisdiccin local de esta guir solamente dos tipos. Una jurisdiccin local de
clase no puede sino comprender: a) campo abierto, esta clase no puede sino comprender, o bien g) una
y nada ms que campo abierto. y slo una aglomeracin entera, o bien h) parte de
una y slo una aglomeracin.
En la clase II, una jurisdiccin local comprende
una o ms aglomeraciones o partes de aglomera-
Reflexiones finales mentos de esta divisin es condicin necesaria
-desde luego, no suficiente- para imbuir cierta
En el territorio de cualquier Estado se puede dosis de racionalidad en multitud de decisiones
encontrar una insospechable variedad de rela polticas. En la Argentina, un Estado federal, la
ciones espaciales entre aglomeraciones y jurisdic ignorancia al respecto es palpable cuando con
ciones locales. Se entiende como aglomeracin a nimo crtico se comparan entre s las reformas
una localidad concebida como concentracin de constitucionales sancionadas en casi todas las pro
edificios y calles. Se entiende como jurisdiccin vincias entre 1986 y 1996. Tambin cuando se com
local a cualquier municipio o, tambin, cualquier paran entre s las leyes orgnicas municipales
jurisdiccin que oficialmente no se denomine as que, una en cada provincia, estn hoy en vigencia.
pero, por las competencias de sus autoridades pol
ticas especficas, equivale a un municipio. La divisin oficial del territorio estatal es en los
Estados Unidos an ms complicada que en la
A lo largo del trabajo se hace permanente refe Argentina. Pero all quien tiene que conocerla la
rencia al territorio de un particular Estado, la conoce; si por excepcin no la conoce, sabe que
Argentina, en el cual aquellas relaciones son tan tendra que conocerla y averigua adonde recurrir
hermticas como tortuosas. Para patentizarlas para aprenderla. Explayarse en este otro asunto, sin
antes hay que internarse en sus vericuetos, y ello embargo, desbordara los severos lmites autoim-
obliga a insertarlas en la divisin territorial oficial puestos a este ensayo. Es mucho ms compacto de
entera. sta, adems de aquellas jurisdicciones lo que al lector pueda parecerle.
abarca otras, polticas o administrativas, por com
pleto distintas. Tambin abarca porciones oficial
mente delimitadas que, por carecer de autoridades
especficas permanentes, sera impropio calificar de
jurisdicciones: circuitos electorales, fracciones cen
sales, lotes catastrales, etc. Aqu se las demomina
precintos, y se denomina mbito territorial ofi
cial, genricamente, tanto a una jurisdiccin
como a un precinto. Por fin, se denomina rea
oficial a un trozo concreto de la superficie de la
tierra con el cual coinciden uno solo o dos o ms
mbitos territoriales. Area oficial designa al con
cepto clave para analizar la divisin oficial del
territorio de cualquier Estado.
Csar A. Vaparsky
Resumen
La d ivisin territorial de un Estado nunca es reflejo
exacto de la distribucin real de la poblacin sobre el
territorio; en el caso de la Repblica Argentina, es de
una extrema complejidad: en la divisin oficial se super
ponen e interfieren diversas escalas jurisdiccionales y
administrativas. Este hecho tiene influencia no slo en
los m ecanism os de ejercicio del poder, sino tambin
en los canales de acceso a la representacin popular, el
censo y las circunscripciones electorales, entre otros.
En este artculo se describen y analizan, desde una
perspectiva geogrfica pero ten ien do tam bin en
cuenta las connotaciones jurdicas y sociolgicas, las
diversas categoras y entidades jurisdiccionales y sus
relaciones con la distribucin real de la poblacin. Se
proponen, al m ism o tiem po, herramientas terminol
gicas y metodolgicas que facilitan la com prensin de
esas interrelaciones.
Propsito de este ensayo es poner de manifiesto la algunos aspectos los Estados Unidos podran
naturaleza de las relaciones entre, por un lado, la comparrsele: tan recnditas son en la Argentina,
configuracin fsica del asentamiento humano en adems de intrincadas, esas relaciones.
aglomeraciones y campo abierto y, por el otro, la
divisin del territorio estatal en porciones estable Abundarn en el ensayo las referencias a la geo
cidas oficialmente. Se har hincapi en las re grafa poltica de la Argentina.
laciones entre la entidad de facto aglomeracin
y la entidad de jure municipio. Servir de per
manente referencia un Estado federal, la Argen La mal llamada base territorial del
tina. No tiene parangn en el mundo. Slo en municipio