Analiza Budzetu 2015

Nr ewid.
81/2016/P/16/001KBF
Nr ewid. 82/2016/P/16/002/KBF
ANALIZA
WYKONANIA BUDETU PASTWA
I ZAOE POLITYKI PIENINEJ
W 2015 ROKU
Prezes
Najwyszej Izby Kontroli
Zatwierdzona przez
KOLEGIUM NAJWYSZEJ IZBY KONTROLI
w dniu 8 czerwca 2016 roku
Krzysztof Kwiatkowski
SP I S T R E C I
I. WSTP 5
II. NAJWANIEJSZE USTALENIA I WNIOSKI11
III. WARUNKI WYKONANIA USTAWY BUDETOWEJ27

1. Sytuacja gospodarcza na wiecie27
2. Sytuacja spoeczno-gospodarcza w Polsce32
3. Realizacja zaoe makroekonomicznych do ustawy budetowej na rok 201541
4. Realizacja wybranych celw strategicznych44
5. Uwarunkowania prawne wykonania budetu pastwa i budetu rodkw
europejskich50
IV. PLANOWANIE BUDETU PASTWA57

1. Opracowanie ustawy budetowej57
2. Nowelizacja ustawy budetowej61
V. RZDOWE SPRAWOZDANIE Z WYKONANIA USTAWY BUDETOWEJ65

1. Podstawy prawne i poprawno sporzdzenia65
2. Powiadczenie rzetelnoci sprawozda i ksig rachunkowych66
2.1. Sprawozdanie Rady Ministrw66
2.2. Sprawozdawczo budetowa67
2.3. Ksigi rachunkowe70
VI. WYKONANIE USTAWY BUDETOWEJ73

1. Zagadnienia oglne73
1.1. Zarzdzanie realizacj budetu pastwa
i budetu rodkw europejskich73
1.2. Dochody, wydatki i deficyt budetu pastwa
oraz budetu rodkw europejskich81
1.3. Zarzdzanie pynnoci budetu pastwa
i budetu rodkw europejskich86
1.4. Wykonanie zada przez Narodowy Bank Polski
i Bank Gospodarstwa Krajowego91
2. Wykonanie budetu pastwa i budetu rodkw europejskich94
2.1. Dochody budetu pastwa i budetu rodkw europejskich94
2.1.1. Dochody budetu pastwa94
2.1.2. Dochody budetu rodkw europejskich 115
2.2. Wydatki budetu pastwa i budetu rodkw europejskich 119
2.2.1. Struktura wydatkw 120
2.2.2. Wydatki wedug grup ekonomicznych 128
2.3. Wynik budetu pastwa i budetu rodkw europejskich
oraz finansowanie potrzeb poyczkowych 173
2.3.1. Potrzeby poyczkowe budetu pastwa 173
2.3.2. Finansowanie potrzeb poyczkowych 180
2.3.3. Wykonanie planu przychodw i rozchodw 184
2.3.4. Efekty konsolidacji 190
3. Inne plany finansowe zawarte w ustawie budetowej 193
3.1. Pastwowe fundusze celowe 195
3.2. Pastwowe osoby prawne 206
3.3. Agencje wykonawcze 212
3.4. Instytucje gospodarki budetowej 218
VII. ROZLICZENIA POLSKI Z UNI EUROPEJSK 221

1. rodki z budetu Unii Europejskiej na rachunkach programowych 222
2. Wydatki na realizacj programw operacyjnych i WPR 224
3. Wyniki innych kontroli 239
VIII. WYKONANIE ZADA I PLANU FINANSOWEGO WYDATKW

W UKADZIE ZADANIOWYM 243
IX. SEKTOR FINANSW PUBLICZNYCH 249

1. Dochody i wydatki publiczne oraz rwnowaga finansowa pastwa 250
2. Sytuacja finansowa wposzczeglnych segmentach
sektora finansw publicznych 256
3. Wydatki publiczne w ukadzie dziaowym 266
X. PASTWOWY DUG PUBLICZNY 271

1. Pastwowy dug publiczny oraz dug sektora instytucji rzdowych
isamorzdowych 271
2. Dug Skarbu Pastwa 278
3. Zarzdzanie dugiem Skarbu Pastwa 281
4. Porczenia i gwarancje Skarbu Pastwa 283
5. Wykonanie dziaa objtych programem konwergencji 285
XI. WYKONANIE ZAOE POLITYKI PIENINEJ 289
XII. ANEKSY 301

I. WSTP
Jednym zpodstawowych zada Najwyszej Izby Kontroli, jako naczelnego organu kontroli pastwo-
wej, jest dostarczenie obiektywnej wiedzy ostanie pastwa ijego funkcjonowaniu, wtym oprawi-
dowoci gromadzenia iwydatkowania rodkw publicznych. Kluczowym dokumentem, sucym
realizacji tego celu, jest sporzdzana corocznie przez Najwysz Izb Kontroli analiza wykonania
budetu pastwa izaoe polityki pieninej.
W niniejszej Analizie wykonania budetu pastwa izaoe polityki pieninej w2015 roku przedsta-
wiono ocen wykonania budetu pastwa, budetu rodkw europejskich oraz planw finansowych
jednostek sektora finansw publicznych ujtych wustawie budetowej narok 2015 zdnia 15stycz-
nia 2015 r.1 oraz ocen skutecznoci dziaa Narodowego Banku Polskiego zwizanych zrealiza-
cj zaoe polityki pieninej2. Wdokumencie tym zawarto rwnie informacje osytuacji sektora
finansw publicznych.
1. Podstawa prawna
Zgodnie zart.204 ust.1 pkt1 i2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej3, Najwysza Izba Kontroli ma
obowizek przedoenia Sejmowi analizy wykonania budetu pastwa izaoe polityki pieninej
oraz opinii wprzedmiocie absolutorium dla Rady Ministrw. Obowizek ten wynika rwnie ztreci
art.7 ust.1 pkt1 i2 ustawy zdnia 23grudnia 1994 r. oNajwyszej Izbie Kontroli4.
Analiza wraz zuchwalon przez Kolegium Najwyszej Izby Kontroli opini wprzedmiocie absolu-
torium dla Rady Ministrw obok sprawozdania Rady Ministrw zwykonania ustawy budetowej
stanowi podstaw dla Sejmu dodokonania oceny prawidowoci wydatkowania rodkw publicz-
nych.
2. Ukad tekstu irda informacji
Analiza wykonania budetu pastwa izaoe polityki pieninej w2015 roku skada si zjedenastu roz-
dziaw, wktrych zaprezentowano uwarunkowania, przebieg, wyniki oraz skutki realizacji budetu
pastwa izaoe polityki pieninej w2015 r.
W rozdziale pierwszym przedstawione zostay zaoenia kontroli wykonania budetu pastwa
w2015 r., przyjte wcelu zapewnienia odpowiedniej jakoci, porwnywalnoci iwiarygodnoci jej
wynikw. Omwiono wnim zakres rzeczowy ipodmiotowy kontroli oraz metodologi stosowan
przy sporzdzeniu wydanego przez Najwysz Izb Kontroli powiadczenia wiarygodnoci spra-
wozdania zwykonania budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich.
W rozdziale drugim wsposb syntetyczny zostay przedstawione najwaniejsze ustalenia, oceny
iwnioski, wynikajce zanalizy sposobu planowania iwykonania ustawy budetowej oraz zaoe
1 Dz.U. poz.153, zezm.

2 Zaoenia polityki pieninej narok 2015 przyjte zostay uchwa nr5/2014 Rady Polityki Pieninej zdnia
16wrzenia 2014 r. wsprawie ustalenia zaoe polityki pieninej narok 2015 (M.P. poz.845).
3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zdnia 2kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr78, poz.483, zezm.).
4 Dz.U. z2015 r. poz.1096 oraz z2016 r. poz.677.
5
WSTP
polityki pieninej narok 2015. Sformuowano tam rwnie opini osprawozdaniach budetowych,
atake zawarto wykaz najczciej wystpujcych nieprawidowoci oraz uwagi ocharakterze sys-
temowym.
W rozdziale trzecim omwiono uwarunkowania spoeczno-gospodarcze wykonania budetu pa-
stwa izaoe polityki pieninej, wtym realizacj zaoe makroekonomicznych. Ich wpyw nasku-
teczno realizacji zada zosta uwzgldniony wformuowanych ocenach. Wrozdziale tym zapre-
zentowano rwnie zmiany jakie miay miejsce w2015 r. wzakresie struktury Rady Ministrw, mini-
sterstw, dziaw administracji rzdowej oraz klasyfikacji czci budetowych.
Proces planowania iuchwalenia ustawy budetowej narok 2015 zosta przedstawiony wrozdziale
czwartym, aopinia owiarygodnoci irzetelnoci danych zawartych wsprawozdaniach budetowych
oraz wSprawozdaniu Rady Ministrw zwykonania budetu pastwa zaokres od1stycznia do31grud-
nia 2015 r. wrozdziale pitym.
Rozdzia szsty powicono szczegowej analizie wykonania budetu pastwa ibudetu rodkw
europejskich. Wrozdziale tym omwiono przebieg iefekty realizacji budetu pastwa ibudetu
rodkw europejskich, wtym dotyczce:
wykonania gwnych rodzajw dochodw iwydatkw,
dziaa podejmowanych wcelu zmniejszenia deficytu oraz sposobw iefektw zarzdzania
pynnoci,
bankowej obsugi budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich.
Ponadto wrozdziale tym przedstawiono wykonanie, ujtych wustawie budetowej, planw finan-
sowych jednostek sektora finansw publicznych (pastwowych funduszy celowych, agencji wyko-
nawczych, instytucji gospodarki budetowej oraz innych pastwowych osb prawnych).
W rozdziale sidmym omwiono rozliczenia Polski zUni Europejsk, aw rozdziale smym doko-
nano analizy planw finansowych wydatkw wukadzie zadaniowym.
W rozdziale dziewitym zaprezentowane zostao rozliczenie dochodw iwydatkw caego sektora
finansw publicznych, wtym wujciu dziaowym, jak rwnie wyniki przeprowadzonej analizy prze-
pyww rodkw wewntrz tego sektora.
Rozdzia dziesity powicony zosta analizie ksztatowania si pastwowego dugu publicznego
iposzczeglnych jego skadowych oraz omwieniu wykonania dziaa objtych programem kon-
wergencji.
Ostatni rozdzia przedstawia ocen dziaa Narodowego Banku Polskiego podejmowanych wcelu
wykonania zaoe polityki pieninej w2015 r.
Do Analizy zaczono cztery aneksy:
zestawienie informacji owynikach kontroli udysponentw czci budetu pastwa (aneks 1),
zestawienie kontrolowanych czci budetu pastwa, pastwowych funduszy celowych, agen-
cji wykonawczych ipastwowych osb prawnych wraz zocenami (aneks 2),
wykaz skontrolowanych jednostek (aneks 3),
wykaz kontroli, ktrych wyniki zostay wykorzystane winformacjach ianalizie wykonania
budetu pastwa (aneks 4).
Analiza opracowana zostaa napodstawie wynikw kontroli wykonania budetu pastwa przepro-
wadzonej przez Najwysz Izb Kontroli w230 jednostkach oraz kontroli wykonania zaoe polityki
6
WSTP
pieninej wNarodowym Banku Polskim. Korzystano rwnie zpublicznie dostpnych materiaw

sprawozdawczych, statystycznych ianalitycznych, wtym:
- sprawozdania Rady Ministrw zwykonania budetu pastwa zaokres od1stycznia do31grud-
nia 2015 r.;
- sprawozda miesicznych (operatywnych) Ministerstwa Finansw zwykonania budetu pa-
stwa w2015 r.;
- opracowa Gwnego Urzdu Statystycznego, wtym informacji owielkoci produktu krajowego
brutto, inflacji, produkcji sprzedanej przemysu, sprzeday detalicznej, handlu zagranicznego,
wskanikw cen ikursw walut oraz zatrudnienia, wynagrodze iwiadcze spoecznych;
- raportw ipublikacji Narodowego Banku Polskiego, wtym wzakresie bilansu patniczego ipoli-
tyki pieninej;
- raportw iprognoz organizacji midzynarodowych;
- opracowa wasnych Najwyszej Izby Kontroli sporzdzonych napodstawie wynikw innych
kontroli.
Do wylicze przyjto warto PKB 1.789,7 mld z5.
W zwizku zfaktem, e cz wskanikw jest publikowana wdrugiej poowie roku, wniektrych
przypadkach podstaw ustale byy prognozy lub dane wstpne.
W zamieszczonych wAnalizie tabelach przyjto nastpujce znaki umowne:
() zjawisko nie wystpio;
(0,0) zjawisko istniao wwielkoci mniejszej od0,05;
(.) zupeny brak informacji albo brak informacji wiarygodnych;
(x) wypenienie pozycji jest niemoliwe lub niecelowe.
Dane dotyczce dochodw i wydatkw budetu pastwa oraz przychodw, kosztw i wyniku finan-
sowego pozabudetowych jednostek sektora finansw publicznych zaprezentowano w aneksach
na podstawie Sprawozdania Rady Ministrw z wykonania budetu pastwa za okres od 1 stycznia
do 31 grudnia 2015 r.
3. Zakres rzeczowy ipodmiotowy kontroli budetowej
Gwnym celem, przeprowadzonej wokresie odstycznia domaja 2016 r., kontroli wykonania
budetu pastwa, byo dokonanie oceny wykonania ustawy budetowej narok 2015 oraz wydanie
opinii oprawidowoci rozliczenia finansowego budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich.
Ustalenia wynikajce ztej kontroli umoliwiy dokonanie oceny prawidowoci wykonania budetu
pastwa ibudetu rodkw europejskich przez dysponentw czci budetu pastwa oraz wykona-
nia planw finansowych przez kierownikw pastwowych jednostek budetowych (dysponentw
II iIII stopnia), kompletnoci ipoprawnoci ksig rachunkowych wwybranych czciach budetu
pastwa majcych najistotniejszy wpyw narealizacj budetu pastwa ibudetu rodkw euro-
pejskich, wykonania planw finansowych pozabudetowych jednostek sektora finansw publicz-
5 Obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie pierwszego szacunku wartoci produktu krajowego
brutto w 2015 r. (M.P. poz. 448).
7
WSTP
nych oraz wykonania zada zwizanych zbankow obsug budetu pastwa ibudetu rodkw
europejskich. Umoliwiy one rwnie wydanie opinii oprawidowoci rozliczenia budetu pastwa.
Przedmiotowy zakres kontroli obejmowa wszczeglnoci:
- wykonanie dochodw, wydatkw ideficytu budetu pastwa oraz rde jego finansowania,
- wykonanie dochodw, wydatkw iwyniku budetu rodkw europejskich,
- wykonanie planw finansowych wybranych jednostek sektora finansw publicznych,
- przychody irozchody budetu pastwa,
- nalenoci izobowizania, wtym zobowizania ztytuu zaciganych kredytw ipoyczek oraz
emitowanych papierw skarbowych.
Przyrost dugu Skarbu Pastwa podlega kontroli wzakresie osignicia celw zapisanych wStrate-
gii zarzdzania dugiem sektora finansw publicznych, wszczeglnoci minimalizacji kosztw obsugi
dugu. Kontroli podlegay poszczeglne czynniki oddziaujce nazwikszenie poziomu dugu,
zwaszcza wynikajce zpotrzeb poyczkowych netto. Badano rwnie poprawno przeprowadzo-
nej konsolidacji dugu, polegajcej nawyeliminowaniu wzajemnych zobowiza pomidzy jednost-
kami organizacyjnymi, podmiotami Skarbu Pastwa isektora publicznego.
Dziaania kontrolne koncentroway si nazagadnieniach istotnych zpunktu widzenia celw kon-
troli. Badana bya midzy innymi zgodno realizacji dochodw iwydatkw zustaw budetow
narok 2015, przepisami ustawy zdnia zdnia 27sierpnia 2009 r. ofinansach publicznych6 oraz wyda-
nymi naich podstawie przepisami wykonawczymi, jak rwnie prawidowo stosowania przepisw
ustawy zdnia 29stycznia 2004 r. Prawo zamwie publicznych7, ustawy zdnia 29wrzenia 1994 r.
orachunkowoci8 oraz innych ustaw regulujcych gospodark finansow jednostek sektora finan-
sw publicznych.
W trakcie prowadzonych czynnoci kontrolnych szczegln uwag zwracano nanieprawidowo-
ci wskazujce nanaruszenie dyscypliny finansw publicznych9, wystpowanie zjawisk korupcyj-
nych imechanizmw korupcjogennych oraz nainne istotne nieprawidowoci zpunktu widzenia
kryteriw kontroli okrelonych wart.5 ustawy oNajwyszej Izbie Kontroli, amianowicie legalnoci,
gospodarnoci, celowoci irzetelnoci.
Kontrola wykonania budetu pastwa w2015 r. przeprowadzona zostaa udysponentw 109 czci
budetu pastwa oraz wjednostkach bezporednio wykorzystujcych rodki publiczne. Kontrol
objto osiem samorzdowych kolegiw odwoawczych, trzy prokuratury apelacyjne10 itrzy proku-
ratury okrgowe, jak rwnie cztery sdy apelacyjne icztery sdy okrgowe oraz cztery sdy rejo-
nowe. Skontrolowano take pi oddziaw terenowych Agencji Nieruchomoci Rolnych oraz sze
oddziaw terenowych Zakadu Ubezpiecze Spoecznych.
Ponadto, wramach czci Gospodarka, Kultura iDziedzictwo Narodowe, Szkolnictwo wysze, Trans-
port oraz Budety wojewodw przeprowadzono kontrol wykorzystania dotacji uwybranych bene-
ficjentw.
6 Dz.U. z2013 r. poz.885, zezm.

7 Dz.U. z2015 r. poz.2164.
8 Dz.U. z2013 r. poz.330, zezm.
9 Zakres izasady odpowiedzialnoci zanaruszenie dyscypliny finansw publicznych okrelaj przepisy ustawy
zdnia 17grudnia 2004 r. oodpowiedzialnoci zanaruszenie dyscypliny finansw publicznych (Dz.U. z2013 r.
poz.168).
10 Prokuratury apelacyjne zostay zniesione zdniem 4marca 2016 r. (art.29 1 ustawy zdnia 28stycznia 2016 r.
Przepisy wprowadzajce ustaw oProkuraturze. Dz.U. poz.178).
8
WSTP
Kontrol obsugi budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich przeprowadzono take wNaro-
dowym Banku Polskim iBanku Gospodarstwa Krajowego.
Wykres 1. Liczba jednostek objtych kontrol wykonania budetu pastwa w2015 r.

Urzdy centralne
Urzdy miast, gminy, miasta

64 na prawach powiatu
77 Urzdy wojewdzkie
Sdy, prokuratury
8
Urzdy marszakowskie
4
Regionalne Izby Obrachunkowe
11
18 32 Samorzdowe Kolegia Odwoawcze

16
Inne
rdo: opracowanie wasne NIK.
4. Metodyka kontroli budetowej
Kontrola budetowa zostaa przeprowadzona zgodnie zustaw oNajwyszej Izbie Kontroli, zzasto-
sowaniem metod itechnik kontrolnych rekomendowanych wmidzynarodowych standardach rewi-
zji finansowej oraz woparciu ostandardy kontroli Najwyszej Izby Kontroli izaoenia metodyczne
dokontroli wykonania budetu pastwa11.
Zakres iszczegowo kontroli prowadzonych wposzczeglnych czciach byy zrnicowane.
Realizacja dochodw budetowych kontrolowana bya w12 czciach budetu pastwa opla-
nowanych na2015 r. dochodach przekraczajcych 250mln z oraz wpiciu czciach wybranych
losowo przed rozpoczciem czynnoci kontrolnych, ktrych plan dochodw nie przekracza wyej
wymienionej kwoty. Wpozostaych czciach kontrola zostaa ograniczona doanalizy porwnaw-
czej danych dotyczcych realizacji w2015 r. planu dochodw ipoziomu nalenoci zwynikami roku
ubiegego.
Kontrola wydatkw wewszystkich czciach budetu pastwa obejmowaa zagadnienia istotne
zpunktu widzenia celw kontroli iwykonania rzeczowych wskanikw obrazujcych realizacj
zada. Dobr prby dobadania wydatkw dokonywany by losowo iw sposb celowy, gdy wyniki
analizy ryzyka wystpienia nieprawidowoci wskazyway natak potrzeb. Udysponentw czci
budetowych szczegowym badaniem objto wydatki nadotacje, au dysponentw trzeciego stop-
nia wydatki biece (pozapacowe), wiadczenia narzecz osb fizycznych iwydatki majtkowe.
Analogicznie jak rok wczeniej, powiadczenie rzetelnoci sprawozda iksig rachunkowych,
wyraajce opini Najwyszej Izby Kontroli wsprawie wiarygodnoci rozlicze budetu pastwa
ibudetu rodkw europejskich, wydane zostao napodstawie wynikw badania:
11 https://www.nik.gov.pl/kontrole/standardy-kontroli-nik/
9
WSTP
- ksig rachunkowych w10 czciach budetowych onajwyszych kwotach wydatkw budetu

pastwa ibudetu rodkw europejskich zrealizowanych w2014 r. (powyej 15 mld z), atake
w10 czciach wybranych losowo przed rozpoczciem czynnoci kontrolnych spord pozo-
staych czci, zwyczeniem czci wylosowanych dobadania wramach kontroli wykonania
budetu pastwa w2014 r.; ocena poprawnoci ikompletnoci ksig rachunkowych dokonana
zostaa zgodnie zwytycznymi standardw midzynarodowych, napodstawie szczegowego
badania dowodw izapisw ksigowych wybranych metodami statystycznymi zzastosowa-
niem jednej zdwch metod: metody monetarnej (MUS)12, ktra uwzgldnia warto transakcji
przy ich losowaniu lub metody losowania prostego dowodw ksigowych,
- zgodnoci sprawozda jednostkowych sporzdzonych nadzie 31grudnia 2015r. zewidencj
ksigow,
- wybranych elementw kontroli zarzdczej wzakresie prowadzonych ksig rachunkowych ispo-
rzdzanych sprawozda.
Zarwno wprzypadku kontroli realizacji dochodw, jak rwnie badania ksig rachunkowych
dowylosowania wybranych czci wykorzystano baz danych zInformatycznego Systemu Obsugi
Budetu Pastwa TREZOR.
Kontrol objto take saldo rozlicze finansowych pomidzy Polsk aUni Europejsk iwykona-
nie budetu pastwa wzakresie rodkw wasnych Unii Europejskiej. Realizacja programw finan-
sowanych zerodkw Unii Europejskiej iinnych rde niepodlegajcych zwrotowi kontrolowana
bya wMinisterstwie Rozwoju, Ministerstwie Rolnictwa iRozwoju Wsi, Instytucjach Zarzdzajcych
iudysponentw III stopnia wykorzystujcych terodki.
W wybranych dokontroli pastwowych funduszach celowych, agencjach wykonawczych ipastwo-
wych osobach prawnych zakres przedmiotowy kontroli obejmowa:
- wykonanie planw finansowych,
- legalno irzetelno wprowadzania zmian wplanie przychodw irozchodw, pozyskiwanie
dochodw wasnych,
- legalno wydatkw, osignite rzeczowe efekty wydatkowania rodkw narealizacj ustawo-
wych zada iich zgodno zcelami,
- stopie realizacji gwnych zada,
- sposb gospodarowania wolnymi rodkami.
Zakres kontroli wNarodowym Banku Polskim iBanku Gospodarstwa Krajowego obejmowa wyko-
nywanie zada zwizanych zobsug budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich. WNarodo-
wym Banku Polskim skontrolowane zostay rwnie wybrane aspekty gospodarki wasnej.
W kontroli wykonania budetu pastwa w2015 r. oceny oglne wykonania budetu pastwa
wposzczeglnych czciach, wykonania planu finansowego pastwowych funduszy celowych, pa-
stwowych osb prawnych iagencji wykonawczych formuowane byy wedug nastpujcej skali
ocen: pozytywna, negatywna, aw przypadku, gdy nie zostay spenione kryteria adnej ztych ocen
stosowano ocen opisow. Szczegowe kryteria oceny zostay przedstawione waneksie 5.
12 Ang. Monetary Unit Sampling. Polega ona na doborze elementw prby z prawdopodobiestwem
proporcjonalnym doich wartoci.
10
I I . N A J WA N I E J S Z E U S TA L E N I A I W N I O S K I
W 2015 r. budet pastwa by realizowany wwarunkach umiarkowanego wzrostu aktywnoci gospo-

darczej nawiecie oraz wyranego oywienia gospodarczego wkraju. Utrzymujcy si wzrost
gospodarczy wStanach Zjednoczonych inieco niszy wUnii Europejskiej, taniejce surowce, wzrost
siy nabywczej wynagrodze, wzrost zatrudnienia, poprawiajca si wydajno stwarzay korzystne
warunki dla wzrostu gospodarczego wPolsce w2015 r., ktrego tempo utrzymywao si nastabil-
nym, relatywnie wysokim natle innych krajw Unii Europejskiej poziomie.
Sytuacja demograficzna w2015 r. pozostaa niekorzystna. Czwarty rok zrzdu wPolsce odnoto-
wano spadek liczby ludnoci. Pod koniec badanego okresu rozpoczto prace nad projektem ustawy
opomocy pastwa wwychowywaniu dzieci13 ukierunkowanej nawspieranie rozwoju demograficz-
nego.
Budet pastwa ibudet rodkw europejskich oraz plany finansowe pozabudetowych jednostek
sektora finansw publicznych zostay wykonane zgodnie zustaw budetow. Sprawozdanie Rady
Ministrw zwykonania budetu pastwa zaokres od1stycznia do31grudnia 2015 r. przekazuje rzetelny
obraz wykonania budetu pastwa.
Zmniejszya si nierwnowaga finansw publicznych. Relacja deficytu sektora instytucji rzdowych
isamorzdowych doPKB w2015 r. bya nisza ni rok wczeniej. Potwierdzeniem poprawy sytuacji
fiskalnej byo przyjcie wdniu 13maja 2015 r. przez Komisj Europejsk rekomendacji zakocze-
nia wobec Polski procedury nadmiernego deficytu. Jednake wcigu dwch ostatnich lat niemal
wcaoci zredukowane zostay efekty ograniczenia zaduenia uzyskane wwyniku przejcia przez
Zakad Ubezpiecze Spoecznych aktyww doOtwartych Funduszy Emerytalnych iumorzenia obli-
gacji skarbowych.
Rok 2015 by ostatnim rokiem realizacji Perspektywy Finansowej 20072013, aPerspektywa Finan-
sowa 20142020 pozostawaa napocztkowym etapie.
Skala irodzaje nieprawidowoci stwierdzonych przez Najwysz Izb Kontroli wtrakcie kon-
troli wykonania budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich w2015 r. byy podobne dolat
poprzednich. Donajczciej pojawiajcych si problemw zaliczy mona nieprzestrzeganie ustawy
Prawo zamwie publicznych, prowadzenie ksig rachunkowych niezgodnie zprzepisami, bdy
wsprawozdaniach budetowych, atake niedochodzenie nalenoci budetowych. W dalszym cigu
rosy zalegoci podatkowe i obniaa si cigalno podatkw.
We wszystkich miesicach 2015 r. roczne wskaniki inflacji przedstawiajce tempo wzrostu cen towa-
rw iusug konsumpcyjnych ksztatoway si napoziomie od-1,6% do-0,5%, tj.poniej dolnej gra-
nicy przedziau odchyle odcelu inflacyjnego (1,5%). W2015 r. Rada Polityki Pieninej jeden raz
obniya stopy procentowe iw sytuacji przyjcia wZaoeniach polityki pieninej na2015 r. celu poli-
tyki pieninej wperspektywie redniookresowej uznaa, e gbsza reakcja nie jest potrzebna. r-
dem deflacji byy bowiem czynniki pozostajce poza sfer oddziaywania polityki pieninej inie
powodowaa ona negatywnych skutkw dla gospodarki. Wten sposb realny poziom stp procen-
towych wPolsce pozosta jednym znajwyszych nawiecie.
13 Prace sfinalizowano w2016 r. ustawa zdnia 11lutego 2016 r. opomocy pastwa wwychowaniu dzieci (Dz.U.
poz.195).
11
N A J WA N I E J S Z E U S TA L E N I A I W N I O S K I
Oglna ocena wykonania ustawy budetowej

1. Najwysza Izba Kontroli pozytywnie ocenia wykonanie ustawy budetowej narok 2015. Ogln
ocen potwierdzaj oceny wykonania budetu pastwa wposzczeglnych czciach budetu
pastwa.
2. Budet pastwa w2015 r. zosta wykonany zgodnie zustaw budetow ponowelizacji. Dochody
budetu pastwa wyniosy 289,1 mld z ibyy o0,8% wysze ni zaplanowano. Nie osigny
one jednak poziomu zaplanowanego wustawie budetowej zdnia 15stycznia 2015 r. byy
odniej nisze o8,1 mld z, tj.o2,7%. Wydatki (331,7 mld z) byy nisze o1,5% odlimitu ustawo-
wego ponowelizacji oraz nisze o3,4% odzaoonych wustawie budetowej. Wrezultacie defi-
cyt wynis 42,6 mld z iuksztatowa si zarwno poniej kwot planowanych wustawie bude-
towej (92,5%), jak iponiej kwot ustalonych wnowelizacji ustawy budetowej (85,2%). Uzy-
skane dochody pozwoliy nasfinansowanie 87,2% wydatkw budetu pastwa, podczas gdy
wpoprzednim roku relacja tawynosia 90,7%.
Wykres 2. Dochody, wydatki ideficyt budetu pastwa w2015 r.

[mld z]
Deficyt 42,6
12,8%
Wydatki 331,7
100%
Dochody 289,1
87,2%
rdo: opracowanie wasne NIK napodstawie wynikw kontroli wMinisterstwie Finansw.
Prognozowane dochody iwydatki budetu rodkw europejskich nie zostay zmienione przy
nowelizacji ustawy budetowej. Dochody budetu rodkw europejskich zostay wykonane
wkwocie 64,5 mld z (68,1 mld z w2014 r.) istanowiy 82,8% planu. Zrealizowane wydatki
budetu rodkw europejskich wyniosy 67,7 mld z (68,4 mld z w2014 r.), tj.83,3% planu. Defi-
cyt budetu rodkw europejskich wynika zdecyzji Ministra Finansw osposobie wykorzystania
rodkw pochodzcych zrefundacji izaliczek, przekazanych przez Komisj Europejsk. W2015r.
Komisja Europejska przekazaa rodki wkwocie 54,6 mld z.
12
Wykres 3. Dochody, wydatki ideficyt budetu rodkw europejskich w2015 r.
[mld z]
Wydatki 67,7
Deficyt 3,2 100%
4,7%
Dochody 64,5
95,3%
rdo: opracowanie wasne NIK napodstawie wynikw kontroli wMinisterstwie Finansw.
czne dochody budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich wyniosy 353,6 mld z ibyy
wysze oddochodw osignitych rok wczeniej o0,6%. Wydatki budetu pastwa ibudetu
rodkw europejskich wyniosy 399,4 mld z ibyy rwnie wysze odwydatkw poniesionych
w2014 r. o18,5 mld z, tojest o4,9%. czny wynik budetu pastwa ibudetu rodkw euro-
pejskich wynis minus 45,8 mld z iby ponad poow wyszy oddeficytu osignitego w2014r.
(29,3 mld z).
3. Zmniejszya si nierwnowaga finansw publicznych. Relacja deficytu sektora instytucji rzdo-
wych isamorzdowych doPKB w2015 r. wyniosa 2,6% ibya nisza ni w2014 r. o0,6 punktu
procentowego14. Deficyt budetu pastwa nakoniec 2015 r. stanowi 91,3% deficytu sektora
instytucji rzdowych isamorzdowych (52,4% w2014 r.).
4. Na koniec 2015 r. dug publiczny oraz jego gwna skadowa, czyli dug Skarbu Pastwa, osi-
gny wartoci nieznacznie nisze ni nakoniec 2013 r. Oznacza to, e wcigu dwch lat niemal
wcaoci zredukowane zostay efekty ograniczenia zaduenia uzyskane wwyniku umorzenia
obligacji skarbowych, przejtych przez Zakad Ubezpiecze Spoecznych odOtwartych Fundu-
szy Emerytalnych, wzwizku zezmianami wsystemie emerytalnym w2014 r.
Opinia osprawozdaniach budetowych

5. Najwysza Izba Kontroli stwierdza, e Sprawozdanie Rady Ministrw zwykonania budetu pastwa
zaokres od1stycznia do31grudnia 2015 r. przedstawia rzetelnie, wewszystkich istotnych aspek-
tach, informacje idane owysokoci dochodw, wydatkw, deficytu oraz rozchodw irde
finansowania poyczkowych potrzeb budetu pastwa.
14 Termin sektor instytucji rzdowych isamorzdowych wedug Europejskiego Systemu Rachunkw Narodowych
oznacza zbiorowo instytucji podlegych wadzy publicznej iwykonujcych zadania publiczne nazasadach
niekomercyjnych. Zakres podmiotowy sektora instytucji rzdowych isamorzdowych rni si odzakresu
podmiotowego pojcia sektor finansw publicznych wpolskim prawie finansowym. Inne ste zasady obliczania
wielkoci dochodw, wydatkw, deficytu idugu obu sektorw. Obowizujce Polsk kryteria konwergencji
Unii Europejskiej, takie jak naprzykad relacja deficytu idugu publicznego doPKB, odnosz si dowielkoci
obliczonych wedug metodologii ESA2010.
13
Na podstawie obiektywnych dowodw uzyskanych wtrakcie bada kontrolnych, Najwysza Izba

Kontroli wyraa rwnie pozytywn opini orzetelnoci izgodnoci zprzepisami prawa, spo-
rzdzonych przez dysponentw czci, sprawozda budetowych oraz sprawozda wzakresie
operacji finansowych. Badanie powyszych sprawozda zostao zaplanowane iprzeprowadzone
wtaki sposb, aby uzyska racjonaln pewno pozwalajc nawyraenie onich opinii.
Najwysza Izba Kontroli zaopiniowaa pozytywnie sprawozdania sporzdzone przez 100 dyspo-
nentw czci budetowych (99,0% skontrolowanych), wtym 19 z20 dysponentw, uktrych
przeprowadzono badanie ksig rachunkowych oraz przez 140 dysponentw III stopnia (93,3%
skontrolowanych) stwierdzajc, e dane wykazane wsprawozdaniach byy zgodne zkwotami
wynikajcymi zewidencji ksigowej.
Ustalono, e w koncepcji systemu kontroli zarzdczej ustanowiono mechanizmy, ktre powinny
w sposb racjonalny zapewni prawidowo sporzdzonych sprawozda. Jednak w13 jednost-
kach zgoszone zostay zastrzeenia iuwagi wtym zakresie. Stwierdzono, e pomimo ustano-
wienia wsystemie kontroli zarzdczej mechanizmw zapobiegania znaczcym ryzykom ziden-
tyfikowanym wobszarze sporzdzania sprawozda, okazay si one niewystarczajce lub nie
dziaay skutecznie iw konsekwencji nie zdoay zapobiec stwierdzonym nieprawidowociom.
U siedemnastu z20 dysponentw, uktrych kontrolowano ksigi rachunkowe, nie zidentyfiko-
wano nieprawidowoci, ktre wskazywayby, e ksigi stanowice podstaw sporzdzenia spra-
wozda, obejmujce zapisy dotyczce dochodw iwydatkw oraz zwizanych znimi nalenoci
izobowiza prowadzone byy nieprawidowo. W jednym przypadku stwierdzono, e ksigi dys-
ponenta czci nie byy prowadzone, coNajwysza Izba Kontroli ocenia negatywnie.
Stwierdzone wtrakcie kontroli nieprawidowoci zostay skorygowane lub nie miay istotnego
wpywu narzetelno informacji idanych wykazanych wsprawozdaniu Rady Ministrw zwyko-
nania budetu pastwa zaokres od1stycznia do31grudnia 2015 r.
Ponadto, Najwysza Izba Kontroli stwierdzia, e dziewiciu dysponentw czci budeto-
wych wbrew postanowieniom 16 ust.3 rozporzdzenia Ministra Finansw zdnia 16stycznia
2014r. wsprawie sprawozdawczoci budetowej15 nie sporzdzio sprawozda nadzie ko-
czcy uprawnienia dodysponowania czci oraz e sporzdzone sprawozdania nie uwzgld-
niay faktu utworzenia zdniem 27listopada 2015 r. nowych czci budetowych. Spowodowao
tobrak przejrzystoci wzakresie wykonania budetu pastwa.
Zmiany organizacyjne wadministracji rzdowej

6. W zwizku zezmianami organizacyjnymi wadministracji rzdowej zwizanymi zpowoaniem
16listopada 2015 r. nowego Rzdu, Prezes Rady Ministrw oraz Rada Ministrw wydali rozporz-
dzenia ustalajce zarwno szczegowy zakres dziaania ministrw, jak iznoszcych, przekszta-
cajcych czy tworzcych urzdy obsugujce ministra ministerstwa. Cz ztych rozporzdze
bya nastpnie nowelizowana, awikszoci znich nadano wsteczn moc obowizywania. Doko-
nano rwnie zmiany ustawy odziaach administracji rzdowej16, ustanawiajc trzy nowe dziay
administracji rzdowej, aw przypadku niektrych dziaw zmieniajc ich zakres. Utworzono

16 Ustawa zdnia 19listopada 2015 r. ozmianie ustawy odziaach administracji rzdowej oraz niektrych innych
ustaw (Dz.U. poz.1960).
14
cztery nowe czci budetowe, adwie inne uzyskay nowe brzmienie17. Niemniej jednak opisane
powyej zmiany nie pocigny zasob odpowiedniej zmiany ustawy budetowej narok 2015.
Wznowelizowanej ustawie budetowej18 nie uwzgldniono zmian zwizanych zutworzeniem
nowych dziaw administracji rzdowej, nowych czci budetowych, aco zatym idzie ich zre-
alizowane wydatki idochody byy ujte winnych czciach budetowych. Tylko wjednym przy-
padku skorzystano zuprawnienia nadanego ustaw ofinansach publicznych (art.172 ust.1 i2)
dokonujc przeniesie wydatkw pomidzy czterema czciami budetu pastwa. Jednake
rwnie itemu rozporzdzeniu nadano moc wsteczn rozporzdzenie weszo wycie wdniu
29grudnia 2015 r., zmoc obowizywania od16listopada i9grudnia 2015 r. Wwyniku powy-
szych okolicznoci pomimo ustanowienia nowych dysponentw czci budetowych przypisane
im zadania byy niekiedy realizowane przez innych, wwikszoci dotychczasowych dysponen-
tw napodstawie porozumie zawartych bez podstawy prawnej. Rozwizanie takie zapewnio
coprawda kontynuacj dziaalnoci, jednake negatywnie wpyno naprzejrzysto realizacji
budetu pastwa. Nie kwestionujc legalnoci nadawania mocy wstecznej aktom normatyw-
nym, zdaniem Najwyszej Izby Kontroli, naley unika wydawania takich rozporzdze naka-
dajcych naorgany administracji rzdowej nowe zadania iobowizki oraz wprowadzajcych
zmiany wbudecie pastwa.
Sytuacja spoeczno-gospodarcza
7. W 2015 r. budet pastwa ibudet rodkw europejskich realizowane byy wwarunkach umiar-
kowanego wzrostu gospodarki europejskiej iwiatowej. Tempo wzrostu globalnego produktu
krajowego brutto wynioso 3,1%, wobec 3,4% w2014 r. Gospodarki pastw rozwijajcych si,
przede wszystkim zobszaru Azji, Afryki Subsaharyjskiej oraz Europy (z wyczeniem Wsplnoty
Niepodlegych Pastw) rosy szybciej ni gospodarki pastw wysokorozwinitych. Produkt kra-
jowy brutto wUnii Europejskiej zwikszy si wskali roku o1,9%, wtym wstrefie euro o1,6%.
W Polsce utrzymywaa si korzystna sytuacja gospodarcza. Obserwowano wyszy wzrost gospo-
darczy ni w poprzednich trzech latach, a stopa bezrobocia wedug BAEL19 zmniejszya si z 8,1%
do 6,9%. Od czasu transformacji ustrojowej tak nisk stop bezrobocia zanotowano w Polsce
tylko raz w 2008 r. Realne wynagrodzenia rosy najszybciej od 2008 r., a warto eksportu prze-
wyszaa po raz pierwszy od lat dziewidziesitych warto importu. Jednoczenie po raz
pierwszy po roku 1989 wystpia w Polsce w ujciu rocznym deflacja.
Zaoenia makroekonomiczne
8. Parametry makroekonomiczne doopracowania projektu ustawy budetowej na2015 r. przyjto
majc nauwadze prognozy Narodowego Banku Polskiego, Komisji Europejskiej,Midzynarodo-
wego Funduszu Walutowego ianalitykw bankowych, jednak cz znich nie okazaa si trafna.
Dotyczyo totak istotnych wielkoci jak stopa bezrobocia, dynamika cen towarw iusug kon-
sumpcyjnych, czy ksztatowanie si kursw walutowych. Przyczynami tego stanu byy przede
wszystkim korzystniejsza ni oczekiwano sytuacja narynku pracy, nisze ceny surowcw ener-
getycznych oraz niech inwestorw dopodejmowania ryzyka finansowego.
17 Rozporzdzenie Ministra Finansw zdnia 2grudnia 2015 r. zmieniajce rozporzdzenie wsprawie klasyfikacji
czci budetowych oraz okrelenia ich dysponentw (Dz.U. poz.2050).
18 Ustawa zdnia 16grudnia 2015 r. ozmianie ustawy budetowej narok 2015 (Dz.U. poz.2195).
19 Badanie Aktywnoci Ekonomicznej Ludnoci.
15
Planowanie budetu pastwa

9. Tryb opracowania ustawy budetowej narok 2015 nie uleg zmianie wrelacji dolat poprzed-
nich. Wustawie budetowej narok 2015 zdnia 15stycznia 2015 r. dochody budetu pastwa
zaplanowano wkwocie 297,2 mld z, awydatki budetu pastwa 343,3 mld z. Limit wydat-
kw ustalono wwarunkach obowizywania procedury nadmiernego deficytu, zzastosowaniem
stabilizujcej reguy wydatkowej. Wtrakcie roku budetowego Minister Finansw, napodsta-
wie analizy danych sprawozdawczych iszacunkowych odochodach budetu pastwa zaokres
odstycznia dopadziernika 2015 r., uzna, e istnieje ryzyko przekroczenia planowanego narok
2015 r. deficytu wwysokoci 46,1 mld z iprzedstawi Radzie Ministrw projekt ustawy ozmia-
nie ustawy budetowej, ktra skierowaa go doSejmu. Wdniu 16grudnia 2015 r. Sejm uchwali
ustaw ozmianie ustawy budetowej narok 2015. Prognoz dochodw zmniejszono per saldo
o10,5 mldz do286,7 mld z. Wnajwikszym stopniu (o 13,3 mld z) zmniejszono plan docho-
dw ztytuu podatku odtowarw iusug. Limit wydatkw obniono o6,6 mld z do336,7 mld z,
uwzgldniajc podjte przez dysponentw czci budetowych decyzje oblokowaniu wydatkw
(3,7 mld z) oraz nierozdysponowanie kwoty rodkw ujtych wrezerwach celowych (2,9 mld z).
Deficyt podwyszono dokwoty 50,0 mld z.
Zmiana ustawy budetowej narok 2015 wesza wycie 29grudnia 2015 r. inie miaa wpywu
narealny przebieg wykonania budetu. Kwoty planowanych dochodw iwydatkw obniono
znajc przebieg realizacji budetu wpierwszych dziesiciu miesicach 2015 r.
Struktura planowanych dochodw iwydatkw budetu pastwa na2015 r. nie ulega istotnej
zmianie. Wstrukturze prognozowanych dochodw przewaay dochody podatkowe, przede
wszystkim podatek odtowarw iusug, podatek akcyzowy oraz podatek dochodowy odosb
fizycznych. Wydatki zaplanowano przede wszystkim nasfinansowanie obowizkowych ubezpie-
cze spoecznych, obron narodow, bezpieczestwo publiczne, obsug dugu publicznego,
pomoc spoeczn, szkolnictwo wysze oraz administracj publiczn.
Wieloletni Plan Finansowy Pastwa nalata 2014201720 przygotowany zosta, zgodnie zart.104
ustawy ofinansach publicznych, wedug nowego ukadu. Skada si zformalnie wyodrbnio-
nych dwch czci: Programu konwergencji. Aktualizacja 2014 oraz Celw gwnych funkcji pa-
stwa wraz zmiernikami stopnia ich realizacji. Zmiana ukadu itreci dokumentu nie doprowa-
dzia dozwikszenia przejrzystoci iprzewidywalnoci polityki fiskalnej pastwa. Nie sformu-
owano twardych ogranicze budetowych, ktre wizayby planowanie roczne iwieloletnie.
Tym samym nie zapewniono wzmocnienia nadrzdnej roli planowania wieloletniego, wrealnym,
wykonawczym aspekcie, nad rocznymi planami.
Dochody budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich

10. Plan dochodw budetu pastwa okrelony wznowelizowanej ustawie budetowej na2015 r.
zosta wykonany w100,8%. Prognoza dochodw sporzdzona doprojektu zmiany ustawy bude-
towej bya ostrona ioparta narzetelnej analizie danych owykonaniu dochodw wpierwszych
dziesiciu miesicach 2015 r. oraz wpyww narachunki budetu pastwa wlistopadzie 2015 r.
20 Uchwaa nr48 Rady Ministrw zdnia 22kwietnia 2014 r. wsprawie Wieloletniego Planu Finansowego Pastwa
na lata 20142017 (M.P. poz. 319). Zmiany w zakresie Wieloletniego Planu Finansowego Pastwa zostay
wprowadzone ustaw zdnia 8listopada 2013 r. ozmianie ustawy ofinansach publicznych oraz niektrych innych
ustaw (Dz.U. poz.1646).
16
Dochody budetu pastwa wyniosy 289,1 mld z ibyy wysze ni przed rokiem o5,6 mldz,
tj.o2,0%. Decydujcy wpyw naich wielko miay dochody podatkowe, ktre wyniosy
259,7mld z ibyy wysze ni wroku poprzednim o4,9 mld z, tj.o1,9%. Utrzymujca si drugi
rok zrzdu stosunkowo korzystna sytuacja gospodarcza sprzyjaa realizacji dochodw zpodat-
kw oddziaalnoci gospodarczej. Dochody zpodatku dochodowego odosb prawnych byy
wysze ni w2014 r. o10,9% (o 2,5 mld z), adochody zpodatku liniowego oddziaalnoci gospo-
darczej o12,4% (o 1,0 mld z). Nawysokie tempo wzrostu tych dochodw wpyn wynik rozli-
czenia rocznego za2014 r., ktry by o1,5 mld z korzystniejszy dla budetu pastwa ni wroku
poprzednim. Natomiast dochody zpodatku odtowarw iusug byy nisze oddochodw ni rok
wczeniej o1,1 mld z, tj.o0,9%.
Znacznie zawyona okazaa si prognoza dochodw przyjta wustawie budetowej narok 2015
zdnia 15stycznia 2015 r. wzakresie dochodw zpodatku odtowarw iusug (VAT). Plan docho-
dw podatkowych zakadajcy ich wzrost o4,6%, oparty napoprawie dochodw zVAT o6,8%,
by bardzo optymistyczny. Zrealizowane w2015 r. dochody podatkowe zVAT wporwnaniu
dopierwotnego planu byy nisze o11,5 mld z, tj.o8,5%. Poniej planu pierwotnego wyko-
nano rwnie dochody zpodatku akcyzowego. Wokresie prac planistycznych zawyono przewi-
dywane wykonanie dochodw zVAT ipodatku akcyzowego za2014 r., przyjtych jako podstawa
doich planowania na2015 r. Nietrafna bya prognoza wzrostu rednich cen towarw iusug kon-
sumpcyjnych. Zawarta wustawie budetowej z15stycznia 2015 r. prognoza dochodw podat-
kowych zpozostaych rde (podatek dochodowy od osb fizycznych i podatek dochodowy
odosb prawnych, podatek odgier, podatek odkopalin) zostaa zrealizowana w103,0%.
Dochody niepodatkowe wyniosy 27,7 mld z ibyy wysze odplanu okrelonego wznowelizowa-
nej ustawie budetowej o0,5%. Dochody zostay zrealizowane wpodobnej wielkoci jak wroku
poprzednim (27,2 mld z). Byy one jednak znacznie nisze odosignitych wlatach 20122013,
gwnie wwyniku braku wpaty zzysku Narodowego Banku Polskiego. Bank Centralny drugi rok
zrzdu, tj.za2013 r. oraz 2014 r., wykaza zerowy wynik finansowy. Wlatach 20122013 ztego
tytuu dobudetu pastwa wpyno odpowiednio 8,2 mld z i5,3 mld z.
11. Nalenoci budetu pastwa wtrakcie 2015 r. wzrosy o23,0 mld z. Przyrost nalenoci stanowi
8,0% zrealizowanych dochodw budetu pastwa. Obniya si cigalno przez urzdy skar-
bowe wpyww biecych oraz zalegoci podatkowych zlat ubiegych. Pogorszenie cigalno-
ci podatkw zwizane byo zeznacznym wzrostem wykrytych oszustw podatkowych i brakiem
moliwoci wyegzekwowania wymierzonych w decyzjach organw kontroli skarbowej i organw
podatkowych kwot.
Zalegoci podatkowe stanowiy 76,7% zalegoci ogem budetu pastwa. Efektem wysokiej
czstotliwoci wykrywania nieprawidowoci wtrakcie kontroli organw kontroli skarbowej
iorganw podatkowych by wysoki wzrost kwot wymierzonych zobowiza. Zalegoci podat-
kowe nakoniec 2015 r. wyniosy 59,0 mld z iw porwnaniu dostanu nakoniec roku poprzed-
niego wzrosy o17,9 mld z. Przyrost zalegoci stanowi 6,9% zrealizowanych dochodw podat-
kowych. Rosnca wykrywalno oszustw podatkowych nie przeoya si naodzyskiwanie nale-
nych wpyww ztego tytuu. Mao skuteczne byy postpowania egzekucyjne wobec podmio-
tw dokonujcych oszustw podatkowych, gwnie zwykorzystaniem faktur dokumentujcych
czynnoci fikcyjne. Moliwoci odzyskania kwot wymierzonych podatkw pokontrolach orga-
nw kontroli skarbowej oraz organw podatkowych sniewielkie, costwarza zagroenie ich
przedawnienia wnajbliszych latach.
17
Najwikszy wzrost zalegoci oponad 53,0% wystpi wpodatku odtowarw iusug iwynosi
14,8 mld z. Decydujcy wpyw natempo ich wzrostu miay nalenoci pozostae dozapaty wyni-
kajce zdecyzji wydanych przez dyrektorw urzdw kontroli skarbowej oraz naczelnikw urz-
dw skarbowych na podstawie art. 108 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarw i
usug21. Nakoniec 2015 r. nalenoci wynikajce zwyej wymienionych decyzji wyniosy 21,9 mld
z iw porwnaniu dostanu nakoniec roku poprzedniego byy wysze o12,0 mld z, tj.o121,5%.
Kwoty wyegzekwowanego podatku w2015 r. wynosiy 160,5mln z, podczas gdy rok wczeniej
tylko 60,3mln z. Dziaania organw kontroli skarbowej, chocia rzetelne itrafne wwykrywaniu
oszustw podatkowych, byy przewanie nieskuteczne ispnione, bowiem nie ustalay faktycz-
nych organizatorw oszustw podatkowych oraz wniewielkim stopniu wyegzekwowano wymie-
rzone kwoty podatkw.
12. Dochody budetu rodkw europejskich wyniosy 64,5 mld z, tj.82,8% planu. Wporwnaniu
dowykonania 2014 r. byy one nisze o5,3% ipozwalay nasfinansowanie 95,2% wydatkw
tego budetu. Wlatach 20122015 dochody budetu rodkw europejskich nie byy tosame
zwpywami zbudetu Unii Europejskiej iz innych rde zagranicznych. rodki europejskie staj
si dochodami budetu rodkw europejskich poich przekazaniu narachunek czci Dochody
budetu rodkw europejskich, nie za wmomencie wpywu tych rodkw doPolski. Pomimo
e Najwysza Izba Kontroli wielokrotnie wskazywaa nabrak procedur oraz nieprzejrzysto
zasad dotyczcych przekazywania rodkw pochodzcych zbudetu Unii Europejskiej iinnych
rde zagranicznych nadochody budetu rodkw europejskich, zasilanie rachunku dochodw
budetu rodkw europejskich nadal nastpowao nawniosek Ministra Finansw zrachunku
przychodw irozchodw (finansowanie zagraniczne). Taka praktyka pozwalaa nadowolne
ksztatowanie wielkoci zrealizowanych dochodw, atym samym wyniku budetu rodkw
europejskich. Deficyt budetu rodkw europejskich nie wynika zrzeczywistego braku rodkw
nawydatki tego budetu, lecz by wynikiem przyjtego przez Ministra Finansw sposobu dys-
ponowania rodkami pochodzcymi zbudetu Unii Europejskiej. Nakoniec 2015 r. narachunku
przychodw irozchodw (finansowanie zagraniczne) pozostay dorozliczenia rodki europej-
skie wkwocie 2,3 mld z. Wporwnaniu do2014 r. stan tych rodkw zmniejszy si dwukrotnie.
Dokoca 2015 r. Minister Finansw nie wypracowa propozycji ustawowych okrelajcych tryb
iterminy przekazywania rodkw nadochody budetu rodkw europejskich.
Wydatki budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich

13. Wydatki budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich wyniosy 399,4 mld z iw porwnaniu
do2014 r. byy wysze o4,9%. Wrelacji do2014 r. najwicej wzrosy Wydatki majtkowe o13,8%
oraz wgrupie Dotacje isubwencje o7,1% irodki wasne Unii Europejskiej o5,4%. Drugi rok zrzdu
zmniejszyy si wydatki wgrupie Obsuga dugu Skarbu Pastwa o15,3%. Udzia wydatkw majt-
kowych wwydatkach ogem w2015 r. wynis 14,2% iby o0,7 punktu procentowego wyszy
ni w2014 r. Nadal aktualna pozostaje konieczno podejmowania dziaa majcych nacelu
wzmocnienie nadzoru nad procesem realizacji zada, zwaszcza wramach programw wielolet-
nich.
14. Wydatki nawynagrodzenia wpastwowych jednostkach budetowych, ujte wzaczniku
nr6 doustawy budetowej narok 2015, wyniosy 27,5 mld z, tj.97,9% planu pozmianach.
21 Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, ze zm.
18
Wporwnaniu do2014 r. byy one wysze o1,5%. Przecitne miesiczne wynagrodzenie wynio-
so 4.579,0z ibyo o2,1% wysze wporwnaniu do2014 r. Tendencja wzrostu utrzymywaa si
rwnie wlatach 20122013.
15. W 2015 r. wydatki budetu rodkw europejskich wyniosy 67,7 mld z ibyy o1,0% nisze
odwydatkw zrealizowanych w2014 r. Stanowiy one 83,3% kwoty ujtej wustawie budeto-
wej oraz 97,9% planu pozmianach. Wydatki narealizacj programw wramach Narodowych
Strategicznych Ram Odniesienia stanowiy 58,2% wydatkw budetu rodkw europejskich
ogem ibyy nisze o13,3% ni w2014 r., ana Wspln Polityk Roln 37%. Pozostae 4,8% sta-
nowiy wydatki naPerspektyw Finansow 20142020, Program Operacyjny Ryby, Szwajcar-
sko-Polski Program Wsppracy oraz Norweski Mechanizm Finansowy iMechanizm Finansowy
EOG. Wzakresie krajowych programw operacyjnych Perspektywy Finansowej 20072013 plan
pozmianach wydatkw budetu rodkw europejskich zosta wykonany w97,0% (30,5 mld z).
Wydatki tebyy o16,4% (o 6,0 mld z) nisze wporwnaniu dowykonania w2014 r. (36,5 mld z).
Realizacja poszczeglnych krajowych programw operacyjnych wodniesieniu doplanu pozmia-
nach ksztatowaa si od93,9% (Program Operacyjny Kapita Ludzki) do99,9% (Program Opera-
cyjny Rozwj Polski Wschodniej). Wramach Perspektywy Finansowej 20142020 wydatkowano
2,1 mld z, costanowio 92,6% planu pozmianach.
Wydatki narealizacj regionalnych programw operacyjnych (RPO) wyniosy 8,8 mld z, tj.99,0%
planu pozmianach. Dla poszczeglnych RPO wskanik wykonania planu ksztatowa si od92,1%
(RPO Wojewdztwa Opolskiego) do99,9% (RPO Wojewdztwa Podkarpackiego).
Wydatki narealizacj Wsplnej Polityki Rolnej wyniosy 25,1 mld z, tj.99,6% planu pozmianach
oraz 88,7% kwoty zaplanowanej wustawie budetowej (28,2 mld z). Stanowiy one 37,0% wydat-
kw budetu rodkw europejskich ibyy o3,1 mld z (14,3%) wiksze ni w2014 r.
Deficyt budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich oraz inne potrzeby

poyczkowe
16. W 2015 r. deficyt budetu pastwa wynis 42,6 mld z, abudetu rodkw europejskich
3,2mldz. czny deficyt wynis 45,8 mld z iby o16,5 mld z wyszy ni wroku poprzednim.
Stanowi on 2,6% PKB, tojest o0,9 punktu procentowego wicej ni w2014 r.
Potrzeby poyczkowe netto wyniosy 53,8 mld z ibyy nisze odplanowanych o4,9 mld z. Defi-
cyt budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich determinowa 85,1% tej wielkoci. Wrd
pozostaych potrzeb najwiksz stanowia konieczno wsparcia Funduszu Ubezpiecze Spo-
ecznych wkwocie 8,6 mld z (16,0% potrzeb netto ogem). Minister Finansw dokona tego
poprzez udzielnie poyczek nazapewnienie wypat zFunduszu Ubezpiecze Spoecznych oraz
transfer rodkw nauzupenienie ubytku skadek przekazywanych przez Zakad Ubezpiecze
Spoecznych doOtwartych Funduszy Emerytalnych. By tosidmy rok zrzdu, wktrym udzie-
lane byy poyczki. czna kwota zobowiza Zakadu Ubezpiecze Spoecznych ztytuu otrzy-
manych poyczek wynosia nakoniec 2015 r. 45,3 mld z. Obie formy wsparcia nie sujmowane
wwydatkach, pomimo e Fundusz Ubezpiecze Spoecznych nie ma zdolnoci dospaty uzyska-
nych poyczek, arodki napokrycie ubytku skadek pochodziy prawie wcaoci zemisji skarbo-
wych papierw wartociowych. Gdyby powysze transfery zostay zaliczone dowydatkw nast-
piby wzrost deficytu o8,6 mld z iw konsekwencji zwikszenie relacji deficytu budetu pastwa
doPKB do3,0%.
19
17. rodki wwysokoci 53,8 mld z nafinansowanie potrzeb poyczkowych pozyskiwane byy gw-
nie poprzez emisj dugu (35,0 mld z), zczego zemisji skarbowych papierw wartociowych
narynku krajowym pochodzio 89,5%, az emisji dugu narynki zagraniczne 10,5%. Ograniczenie
finansowania zagranicznego byo moliwe wzwizku zezmniejszeniem potrzeb poyczkowych
imoliwoci pozyskania nakorzystnych warunkach rodkw narynku krajowym. Do finanso-
wania potrzeb poyczkowych Minister Finansw wykorzysta rwnie rodki zotowe iwalutowe
zgromadzone narachunkach wNarodowym Banku Polskim iBanku Gospodarstwa Krajowego.
Wykorzystanie rodkw pozyskanych zkonsolidacji dobiecego zarzdzania budetem pa-
stwa pozwolio nazmniejszenie emisji skarbowych papierw wartociowych. Rozwizanie tobyo
korzystne, gdy koszt pozyskania rodkw zemisji skarbowych papierw wartociowych byby
wyszy, ni koszt pozyskania rodkw wwyniku konsolidacji.
Rozliczenia zUni Europejsk

18. Polska jest najwikszym beneficjentem rodkw wramach polityki spjnoci iProgramu Roz-
woju Obszarw Wiejskich (PROW) oraz gwnym odbiorc rodkw ztytuu dopat bezpored-
nich wramach WPR wrd nowych krajw czonkowskich Unii Europejskiej.
Od momentu akcesji doUnii Europejskiej dokoca 2015 r., doPolski zbudetu Unii Europej-
skiej wpyny rodki wwysokoci 122,6 mld euro. Wokresie tym dobudetu Unii Europejskiej
przekazano ztytuu skadek czonkowskich kwot 39,3 mld euro, az tytuu zwrotw rodkw
151,0mlneuro. Saldo rozlicze finansowych pomidzy Polsk aUni Europejsk zacay okres
20042015 byo dodatnie iwynioso 83,1 mld euro.
W 2015 r. transfery zbudetu Unii Europejskiej doPolski wyniosy 13,1 mld euro, aPolska wpa-
cia dobudetu UE ztytuu skadek idokonanych zwrotw kwot 4,3 mld euro. Saldo bie-
cych rozlicze Polski zUni Europejsk byo dodatnie iwynioso 8,8 mld euro, o32,3% mniej
ni w2014r. Obnienie wartoci dodatniego salda transferw wynikao zprzypieszenia czci
refundacji iich wpywu pod koniec 2014 r. rodki ztytuu refundacji wydatkw nafinansowa-
nie programw Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 20072013 stanowiy 49,5% wpy-
ww, atransfery wramach WPR 37,5% wpyww. Transfery zwizane zPerspektyw Finansow
20142020 wyniosy 1,3 mld euro istanowiy 10,2% wszystkich transferw zbudetu Unii Europejskiej.
W ramach NSRO 20072013 dokoca 2015 r. zawarto 106,5tys. umw nakwot dofinansowa-
nia zUE 286,8 mld z, apoziom wykorzystania alokacji nalata 20072013 dla NSRO wynikajcy
zkontraktacji wynosi 101,5%. Dla krajowych programw operacyjnych ksztatowa si od99,3%
(PO Pomoc Techniczna) do106,1% (PO Europejska Wsppraca Terytorialna), adla 16 RPO wynis
rednio 98,7%. Najwicej umw zostao podpisanych wramach POKapita Ludzki (47,8tys.),
natomiast umowy nanajwysz kwot dofinansowania zbudetu Unii Europejskiej zawarto
wramach POInfrastruktura irodowisko (120,9 mld z). Warto dofinansowania Unii Europej-
skiej wzoonych dokoca 2015 r. wnioskach opatno wyniosa 263,4 mld z iw porwnaniu
do2014 r. wzrosa o36,7 mld z. Wydatki testanowiy 92,9% alokacji nalata 20072013. Komisja
Europejska dokoca 2015 r. zrefundowaa 57,8 mld euro, tj.85,6% alokacji nalata 20072013.
Kwota refundacji wraz zkwot 6,2 mldeuro ztytuu przekazanych zaliczek stanowi 94,9% aloka-
cji (67,5mldeuro). Dozrefundowania przez Komisj Europejsk dowysokoci progowej 95,0%
alokacji nalata 20072013 pozostaa kwota 92,3mln euro. Wcelu wykorzystania 100,0% alokacji
Polska powinna wystpi doKomisji Europejskiej okwot 4,1 mldeuro.
20
Wedug stanu nadzie 31grudnia 2015 r. kwota wynikajca zzawartych umw iwydanych decy-
zji oprzyznaniu pomocy wramach PROW 20072013 wyniosa 74,6 mld z, akwota zrealizowa-
nych patnoci 74,3 mld z, tj.102,9% limitu rodkw PROW 20072013. Komisja Europejska
dokoca 2015 r. zrefundowaa 11,6 mld euro, costanowio 86,6% przyznanego limitu rodkw
Unii Europejskiej.
Pozabudetowe jednostki sektora finansw publicznych

19. W ustawie budetowej narok 2015, oprcz budetu pastwa irodkw europejskich zostay
zamieszczone plany finansowe: 29 pastwowych funduszy celowych, 10 agencji wykonawczych,
15 instytucji gospodarki budetowej oraz 38 innych pastwowych osb prawnych zaliczanych
dosektora finansw publicznych.
20. Plany finansowe pastwowych funduszy celowych wykonane zostay prawidowo, astwierdzone
nieprawidowoci nie wpyny wzasadniczy sposb nagospodarowanie rodkami publicz-
nymi. W2015 r. funkcjonowao 29 pastwowych funduszy celowych, ktrych przychody wynio-
sy 237,5mld z ibyy o0,2% wysze ni zaplanowano wustawie budetowej pozmianach.
Koszty wyniosy 242,0 mld z iw 73,1% zostay pokryte dochodami wasnymi funduszy. Dotacje
zbudetu pastwa (i rodki zUnii Europejskiej) wyniosy 60,7 mld z, wtym doFunduszu Ubez-
piecze Spoecznych 42,1 mld z. Pogorszeniu ulega kondycja finansowa Funduszu Ubezpie-
cze Spoecznych, oczym wiadczy midzy innymi obnienie stanu Funduszu wcigu 2015r.
o5,6 mld z, mimo dotacji zbudetu pastwa wyszej ni w2014 r o11,7 mld z. W2015 r. nie
przekazywano rodkw zFunduszu Rezerwy Demograficznej (w 2014 r. 2,5 mld z). Przychody
Funduszu Ubezpiecze Spoecznych stanowiy 82,6% przychodw funduszy, akoszty 83,3%.
Od2010r. obnia si stan rodkw obrotowych funduszy, a2015 r. by trzecim zkolei rokiem,
wktrym osignito warto ujemn. Stan funduszy nakoniec 2015 r. wynis minus 25,9 mld z
iby o4,5 mld z niszy odstanu nakoniec 2014 r. Pogbiajca si nierwnowaga midzy przy-
chodami ikosztami Funduszu Ubezpiecze Spoecznych, powikszajca deficyt finansw publicz-
nych, stanowi zagroenie dla finansw publicznych.
W 2015 r. nadwyk przychodw nad wydatkami uzyskao 15 funduszy. Tak jak w2014 r. dys-
ponenci nie przewidywali zagospodarowania w2015 r. wszystkich dostpnych rodkw pie-
ninych. Wrd funduszy, podobnie jak wdwch ostatnich latach, najwyszy stan fundu-
szu nakoniec 2015 r., wystpi wFunduszu Pracy (6,2 mldmln z), Funduszu Reprywatyzacji
(4,9mldz) iFunduszu Gwarantowanych wiadcze Pracowniczych (4,2 mld z). Nadwyki rod-
kw pieninych dysponenci pastwowych funduszy celowych przekazywali wzarzdzanie Mini-
strowi Finansw. Nakoniec 2015 r. dysponenci Funduszu Pracy iFunduszu Gwarantowanych
wiadcze Pracowniczych przekazali nadwyki rodkw finansowych wzarzdzanie Ministrowi
Finansw wkwotach odpowiednio 5,6 mld z i3,4 mld z.
21. Pastwowe osoby prawne objte kontrol zrealizoway plany finansowe zgodnie zzaoeniami
przyjtymi wustawie budetowej. Ich przychody pochodziy gwnie zprzedsiwzi realizo-
wanych wramach prowadzonej dziaalnoci gospodarczej. Dotacje zbudetu pastwa przeka-
zane 33 pastwowym osobom prawnym wyniosy 297,7mln z istanowiy 3,6% przychodw
zrealizowanych przez nie w2015 r. Udzia dotacji wprzychodach tych podmiotw wykazuje ten-
dencj wzrostow od2012 r. Rok 2015 by drugim zkolei rokiem, wktrym pastwowe osoby
prawne osigny dodatni wynik finansowy wwysokoci 863,8mln z (w 2014 r. wynik wyno-
si 270,5mlnz). Poprawa tego wyniku bya moliwa dziki pastwowym osobom prawnym
21
otrzymujcym dotacje, wktrych przychody (bez dotacji) wzrosy wporwnaniu doroku 2014
o13,9%, akoszty zmniejszyy si o5,2%.
22. W dziaalnoci agencji wykonawczych nie stwierdzono nieprawidowoci wrealizacji zada pod-
czas wykonania planu finansowego w2015 r. Osignite zostay efekty rzeczowe prowadzonej
dziaalnoci wynikajce zplanu finansowego oraz budetu wukadzie zadaniowym. Prawidowe
byo take wydatkowanie rodkw narealizacj programw finansowanych iwspfinansowa-
nych zerodkw Unii Europejskiej.
Agencje wykonawcze finansowane s wznacznym stopniu zbudetu pastwa. W2015 r. udzia
dotacji zbudetu pastwa wprzychodach agencji wynosi 57,5% iby o8,4 punktu procento-
wego wyszy ni w2014 r. Spord 11 agencji wykonawczych, ktre funkcjonoway w2015 r.
tylko Agencja Nieruchomoci Rolnych nie bya dotowana. Pozostae agencje otrzymay dota-
cje zbudetu pastwa wcznej kwocie 7,0 mld z, tj.o1,1 mld z (18,1%) wyszej ni w2014r.
Podobnie jak wlatach poprzednich zasadnicza cz rodkw (72,5%) skierowana zostaa
doagencji realizujcych ustawowe zadania wrolnictwie (Agencja Restrukturyzacji iModernizacji
Rolnictwa oraz Agencja Rynku Rolnego) oraz zadania badawczo-rozwojowe (Narodowe Centrum
Bada iRozwoju, Narodowe Centrum Nauki). Dotacje zbudetu pastwa dla tych agencji stano-
wiy od85,9% do99,9% osignitych przez nie przychodw, cooznacza utrzymujcy si odlat
wysoki poziom finansowania powierzonych im zada rodkami zbudetu pastwa. Przychody
agencji wykonawczych wkwocie 12,1mldz byy wysze o0,8% odwykonanych w2014r. Koszty
agencji wyniosy 11,1 mld z izostay pokryte w46,5% przychodami wasnymi. Mimo zwikszenia
rodkw zbudetu pastwa wprzychodach agencji osigny one gorszy ni zakadano wplanie
pozmianach wynik finansowy netto (879,4mlnz) zarok 2015.
23. Instytucje gospodarki budetowej w2015 r. zrealizoway przychody wwysokoci 864,2mln z,
tj.o30,1mln z (o 3,4%) nisze ni w2014 r. Wprzychodach 15,0% stanowiy dotacje zbudetu
pastwa przekazane doZakadu Inwestycji Organizacji Traktatu Pnocnoatlantyckiego iCentral-
nego Orodka Sportu. Koszty dziaalnoci wyniosy 870,3mln z ibyy nisze o4,1% ni w2014 r.
Obnienie kosztw dziaalnoci miao wpyw nazmniejszenie ich deficytu z16,8mln z w2014r.
do9,8mln z w2015 r. Podobnie jak wlatach ubiegych straty odnotoway dwie instytucje gospo-
darki budetowej Centralny Orodek Sportu iCentrum Usug Wsplnych. Dogrupy tych insty-
tucji w2015 r. doczya Podkarpacka IGB CARPATIA, ktra nakoniec roku wykazaa ujemny wynik
finansowy netto wkwocie 2,2mln z.
Sytuacja finansw publicznych

24. Z danych przedstawionych przez Rad Ministrw w Sprawozdaniu z wykonania budetu pastwa
za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. wynika, e dochody sektora finansw publicznych
wubiegym roku wyniosy 687,8 mld z, wydatki 731,8 mld z, a deficyt 44,1 mld z. Zdaniem
Najwyszej Izby Kontroli dochody sektora finansw publicznych i jego deficyt zostay obliczone
nieprawidowo z powodu niewyeliminowania z dochodw publicznych rodkw przekazywa-
nych z budetu pastwa do Funduszu Ubezpiecze Spoecznych jako rekompensata skadek
utraconych na rzecz otwartych funduszy emerytalnych. Prawidowa wielko dochodw sek-
tora finansw publicznych w 2015 r. wyniosa 684,7 mld z, co odpowiadao wartoci 38,3% PKB,
natomiast deficyt by rwny 47,2 mld z. Deficyt ten w stosunku do deficytu z 2014 r. obniy si
o 0,8mld z. Warto relacji dochodw publicznych do PKB bya w 2015 r. zbliona do redniej
wartoci tej relacji w ostatnich dziesiciu latach.
22
25. Niepokojce jest dalsze zmniejszanie si dochodw podatkowych w relacji do PKB. W latach
20062008 dochody te stanowiy rednio 21,3% PKB, w nastpnych trzech latach wci jesz-
cze przekraczay 19% PKB, w 2014 r. wyniosy ju tylko 18,6%, a w 2015 r. zaledwie 18,3% PKB.
Dalsza erozja wpyww podatkowych moe zagraa prawidowemu funkcjonowaniu pastwa,
zwaszcza e zwiksza si poziom zaduenia, wydatki publiczne s wykonywane na stosunkowo
niskim poziomie na tle innych pastw Unii Europejskiej, w dodatku ich warto w 2015 r. zmniej-
szya si w stosunku do PKB do najniszego poziomu od omiu lat. Sytuacj dochodow pastwa
poprawiaj przede wszystkim wpywy z Unii Europejskiej. Naley rwnie zwrci uwag na to,
e stopniowe obnianie si dochodw podatkowych w relacji do PKB nie wynikao z realizacji
okrelonej polityki fiskalnej pastwa, gdy skala obcie podatkowych w ostatnich latach si
nie zmniejszya.
26. W 2015 r. znaczco do 18,2 mld z wzrosa wielko cznej nadwyki operacyjnej w budetach
jednostek samorzdu terytorialnego. Pomidzy 2010 r. i 2015 r. czna wielko tej nadwyki, sta-
nowicej rnic pomidzy dochodami biecymi i wydatkami biecymi jednostek samorzdu
terytorialnego, podwoia si. Naley jednak zwrci uwag, e nadwyka operacyjna rozkada si
bardzo nieproporcjonalnie pomidzy poszczeglne gminy i powiaty. Dziesi procent mieszka-
cw Polski z gmin i powiatw o najwyszym dugookresowym potencjale inwestycyjnym zgro-
madzio w budetach swoich lokalnych jednostek osiem razy wiksz nadwyk operacyjn od
tej, jak zgromadzio dziesi procent mieszkacw z gmin i powiatw o najniszym potencjale
inwestycyjnym. Dane te wskazuj, e obecnie funkcjonujcy mechanizm wyrwnywania finan-
sowego pomidzy gminami i powiatami nie suy wyrwnywaniu ich szans rozwojowych.
27. Na koniec 2015 r. pastwowy dug publiczny, liczony wedug metodologii krajowej, wynis
877,3mld z iwzrs wstosunku dostanu nakoniec 2014 r. o50,5 mld z, tj.o6,1%. Wzrost pa-
stwowego dugu publicznego by przede wszystkim wynikiem zwikszenia zaduenia Skarbu
Pastwa o50,0 mld z. W2015 r. o0,3 mld z zwikszyo si zaduenie samodzielnych publicz-
nych zakadw opieki zdrowotnej, awzrost dugu jednostek samorzdu terytorialnego zosta
zahamowany. Nieznacznie zmniejszyo si zaduenie sektora ubezpiecze spoecznych, wcao-
ci wynikajce zobnienia zaduenia Funduszu Ubezpiecze Spoecznych wobec otwartych fun-
duszy emerytalnych22. Nakoniec 2015 r. relacja pastwowego dugu publicznego doPKB wzrosa
dopoziomu 49,0%. Zgodnie zregu wydatkow, ustalon wustawie ofinansach publicznych,
taki poziom relacji pastwowego dugu publicznego23 doPKB powinien stanowi ograniczenie
tempa wzrostu niektrych wydatkw wlatach 20162017 poniej redniookresowego tempa
wzrostu gospodarczego.
Zaduenie Skarbu Pastwa wyemitowane wkraju stanowio 65,1% dugu ogem, aza gra-
nic 34,9%. W2015 r. udzia dugu nominowanego wwalutach obcych wdugu Skarbu Pa-
stwa zmniejszy si o0,6 punktu procentowego wstosunku dostanu zkoca 2014 r., cojest kie-
runkowo zbiene zzaoeniami obowizujcych strategii zarzdzania dugiem sektora finansw
publicznych, przewidujcymi obnienie udziau dugu zagranicznego wdugu ogem do30%.
22 Warto zaduenia Funduszu Ubezpiecze Spoecznych wykazywana wpastwowym dugu publicznym nie
obejmuje caego zaduenia, gdy obliczana jest zuwzgldnieniem eliminacji zobowiza wsektorze finansw
publicznych. Wpastwowym dugu publicznym nie jest wykazywany dug Funduszu Ubezpiecze Spoecznych
wobec Skarbu Pastwa ztytuu poyczek, ktrych czna warto nakoniec 2015 r. wyniosa 45,3 mld z.
23 Po przeliczeniu pastwowego dugu publicznego z zastosowaniem rednich kursw Narodowego Banku
Polskiego wroku ipomniejszenie owolne rodki suce finansowaniu potrzeb poyczkowych budetu pastwa
wkolejnym roku budetowym.
23
28. Na koniec 2015 r. zaduenie sektora instytucji rzdowych isamorzdowych, liczone wedug
metodologii unijnej, wynioso 917,8 mld z ibyo wysze dostanu nakoniec roku poprzedniego
o49,8 mld z, tj.o5,7%. Mimo e relacja dugu doPKB wzrosa o0,8 punktu procentowego
z50,5% do51,3% Polska pozostaa nadziesitym miejscu wrd krajw Unii Europejskiej
onajniszym poziomie zaduenia wrelacji doPKB.
29. Od 2009 r., zwyjtkiem 2014 r., powiksza si rnica pomidzy dugiem publicznym liczonym
wedug metodologii unijnej ikrajowej. W2015 r. signa ona 44,5 mld z, tj.4,6% pastwo-
wego dugu publicznego. Pozycje skadajce si narnice metodologiczne nie maj wpywu
napodejmowanie procedur sanacyjnych iostronociowych, przewidzianych wustawie ofinan-
sach publicznych. Sjednak ujmowane wdugu, ktry decyduje oocenie stopnia konwergen-
cji wramach Unii Europejskiej. Najwysza Izba Kontroli wskazywaa wprzeszoci nazasadno
ujednolicenia metodologii liczenia dugu publicznego, by wszystkie skadowe dugu byy pod
kontrol wramach jednolitych procedur przewidzianych wustawie ofinansach publicznych.
30. W 2015 r. Polska speniaa trzy zczterech ekonomicznych kryteriw konwergencji nominalnej:
fiskalne, stabilnoci cen oraz stp procentowych. Tym samym nastpio zblienie sytuacji fiskal-
nej imonetarnej dostanu wymaganego dopogbienia integracji zUni Europejsk wramach
Unii Gospodarczej iWalutowej. Wzwizku zdecyzj Rady Unii Europejskiej, podjt 19czerwca
2015 r., zakoczono wobec Polski procedur nadmiernego deficytu, trwajc odmaja 2009 r.
Pozakoczeniu procedury nadmiernego deficytu Polska podlega wymogom czci prewencyj-
nej Paktu Stabilnoci iWzrostu. Zadeklarowane zostay dziaania wcelu osignicia redniookre-
sowego celu dla Polski, tj.obnienia deficytu strukturalnego dopoziomu 1% PKB po2019 r.
Nieprawidowoci iuwagi
31. Stwierdzone w2015 r. nieprawidowoci dotyczyy wwikszoci zagadnie powtarzajcych si
coroku wkontroli wykonania budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich. Rwnie skala
tych nieprawidowoci bya porwnywalna dolat ubiegych. Powtarzalno niekiedy tych samych
bdw naprzestrzeni kilku lat wiadczy oniewystarczajcym stopniu realizacji wnioskw pokon-
trolnych Najwyszej Izby Kontroli. Nieprawidowoci najczciej polegay na:
- niedochodzeniu nalenoci budetowych;
- bdach wzakresie udzielania dotacji, jak rwnie niewystarczajcym nadzorze nad ich wyko-
rzystaniem;
- nieprzestrzeganiu przepisw ustawy Prawo zamwie publicznych;
- nierzetelnym planowaniu wydatkw majtkowych;
- przekraczaniu upowanie dodokonywania wydatkw;
- pnym blokowaniu rodkw nawydatki;
- prowadzeniu ksig rachunkowych wsposb niezgodny zprzepisami ustawy orachunkowoci;
- bdach wewidencji ksigowej iw sprawozdaniach budetowych;
- bdach wprzeprowadzaniu inwestycji budowlanych;
- niecelowym iniegospodarnym wydatkowaniu rodkw;
- niewystarczajcym nadzorze, wtym nad realizacj programw wieloletnich.
Jednoczenie Najwysza Izba Kontroli zwraca uwag narosnce zalegoci podatkowe, pogarsza-
jc si skuteczno wpoborze podatkw oraz zawieranie przez ministrw objtych zmianami
organizacyjnymi porozumie bez podstawy prawnej.
24
Wnioski
32. Na podstawie ustale kontroli wykonania budetu pastwa w2015 r., jak rwnie innych kontroli
przeprowadzonych przez Najwysz Izb Kontroli, skierowano dowaciwych organw pastwa
wnioski pokontrolne zalecajce midzy innymi:
- opracowanie isukcesywne wdraanie strategii uszczelniania systemu podatkowego,
- przeprowadzenie gruntownej analizy funkcjonowania organw podlegych Ministrowi Finan-
sw iwypracowanie rozwiza zapewniajcych skuteczne egzekwowanie nalenych podat-
kw ipopraw efektywnoci dziaania tych organw,
- ujednolicenie krajowej metodologii liczenia dugu publicznego wcelu jej dostosowania
dounijnych standardw,
- unikanie wydawania obowizujcych zmoc wsteczn rozporzdze nakadajcych zadania
iobowizki naorgany administracji rzdowej oraz wprowadzajcych zmiany wbudecie pa-
stwa.
Najwysza Izba Kontroli dostrzega rwnie potrzeb wzmocnienia nadzoru dysponentw czci
nad realizacj planw finansowych, wszczeglnoci wzakresie dochodzenia nalenoci, wyko-
rzystania dotacji oraz realizacji zamierze inwestycyjnych oraz kontynuowanie dziaa wcelu
poprawy prognozowania dochodw.
Ponadto Najwysza Izba Kontroli zauwaa, e w2015 r. podobnie jak wlatach wczeniej-
szych negatywny wpyw naprzejrzysto realizacji budetu maj dziaania, polegajce na:
- przeniesieniu czci dochodw budetowych doplanu Krajowego Funduszu Drogowego,
ktry nie jest ujmowany wustawie budetowej;
- przekazaniu doFunduszu Ubezpiecze Spoecznych rodkw narefundacj utraconych przez
ten fundusz wpyww zeskadki stanowicej dochody Otwartych Funduszy Emerytalnych
oraz sfinansowaniu wykupu odroczonych patnoci (voucherw B) wynikajcych zrealizacji
programu wieloletniego Wyposaenie Si Zbrojnych RP wsamoloty wielozdaniowe, jako roz-
chody, tj.zpominiciem wydatkw.
Na potrzeb podjcia dziaa wcelu zwikszenia przejrzystoci finansw publicznych wskazuj
rwnie wyniki przeprowadzonej pod koniec 2015 r. kontroli Zapewnienie jawnoci iprzejrzysto-
ci finansw publicznych przez system sprawozdawczoci finansowej.
W wietle wynikw kontroli istotne jest ponadto podjcie dziaa obejmujcych ujednolicenie
przepisw rozporzdzenia Ministra Finansw zdnia 15stycznia 2014 r. wsprawie szczegowego
sposobu wykonywania budetu pastwa24 wzakresie rozliczania wwydatkach idochodach rod-
kw ztytuu kar umownych zarwno wprzypadku ich otrzymania odwykonawcw umw reali-
zowanych wramach projektw finansowanych rodkami Unii Europejskiej, jak iw przypadku
potrcania tych kar zwynagrodzenia wykonawcy.
Realizacja zaoe polityki pieninej

33. W 2015 r., trzeci rok zrzdu, inflacja ksztatowaa si poniej podstawowego celu polityki pieni-
nej, ustalonego wZaoeniach polityki pieninej narok 2015 napoziomie 2,5%, zdopuszczalnym
przedziaem odchyle 1 punkt procentowy. Odstycznia dogrudnia roczny wskanik wzrostu
24 Dz.U. z2016 r. poz.69.
25
cen towarw iusug konsumpcyjnych mierzony poprzez porwnanie cen wmiesicu biecym
docen wanalogicznym miesicu roku poprzedniego by ujemny iksztatowa si napoziomie
odminus 1,6% dominus 0,5%. Rekordowe ujemne odchylenie inflacji odcelu wystpio wlutym
2015 r., gdy signo minus 4,1 punktu procentowego.
Rada Polityki Pieninej nie doprowadzia dopowrotu inflacji doustalonego przedziau odchy-
le, gdy wobec przyjtego celu inflacyjnego wperspektywie redniookresowej kierowaa si
zaoeniem oelastycznym reagowaniu nasytuacj wzalenoci odnatury wstrzsw powoduj-
cych odchylenie inflacji odcelu. Owystpieniu deflacji przesdzi spadek cen surowcw iywno-
ci, czyli czynniki pozostajce poza sfer oddziaywania polityki pieninej. Deflacja nie przeo-
ya si negatywnie naoczekiwania idecyzje konsumentw, ani nie wystpiy istotne zaburzenia
wgospodarce. Wtej sytuacji Rada uznaa, e nie jest wskazana silniejsza reakcja.
W 2015 r. Rada Polityki Pieninej dostrzegajc, e deflacja utrzymuje si duej ni prognozo-
wano, dokonaa jednej obniki stp procentowych. Realny poziom stp procentowych wPolsce
pozosta jednak nadal jednym znajwyszych nawiecie. Utrudnieniem wpodejmowaniu traf-
nych decyzji monetarnych byy biece prognozy inflacyjne Narodowego Banku Polskiego, ktre
okazay si przeszacowane.
Zarzd Narodowego Banku Polskiego, zgodnie zwyej wymienionymi zaoeniami, stabilizowa
pynno sektora bankowego, efektywnie wykorzystujc dotego operacje otwartego rynku,
operacje depozytowo-kredytowe oraz system rezerwy obowizkowej. Dziki temu w2015 r. osi-
gnity zosta cel operacyjny, ustalony wtych zaoeniach, tj.utrzymanie krtkoterminowej ryn-
kowej stopy POLONIA25 wpobliu stopy referencyjnej Narodowego Banku Polskiego. Najwysza
Izba Kontroli nie stwierdzia nieprawidowoci wstosowaniu przez Narodowy Bank Polski instru-
mentw polityki pieninej.
25 Stawka POLONIA (ang. Polish Overnight Average) stanowi rzeczywiste rednie oprocentowanie krtkoterminowych
niezabezpieczonych lokat midzybankowych natermin jednodniowy (overnight).
26
I I I . WA R U N K I W Y K O N A N I A U S TAW Y B U D E T O W E J
W 2015 r. gospodarka wiatowa rozwijaa si wolniej ni wroku 2014. Szybciej rosy

gospodarki pastw rozwijajcych si ni gospodarki pastw wysokorozwinitych. Pro-
dukt krajowy brutto wUnii Europejskiej zwikszy si wskali roku o1,9%, aw pa-
stwach strefy euro o1,6%.
W 2015 r. wPolsce utrzymywaa si korzystna sytuacja gospodarcza. Odnotowano wy-
szy wzrost gospodarczy, astopa bezrobocia bya rwnie niska cow 2008 r. Wzrost real-
nych wynagrodze by najwyszy od2008 roku. Poraz pierwszy odlat 90. warto eks-
portu zPolski bya wysza odwartoci importu.
W okresie ostatnich dziesiciu lat PKB Polski wprzeliczeniu najednego mieszkaca,
mierzony parytetem siy nabywczej, zwikszy si z50% dookoo 70% PKB obliczonego
dla 28 pastw Unii Europejskiej.
W Polsce poraz pierwszy po1989 roku wystpia deflacja.
Parametry makroekonomiczne doopracowania projektu ustawy budetowej narok
2015 przyjto, majc nauwadze zbieno prognoz analitykw bankowych, jednak
prognoza czci znich nie okazaa si trafna, wtym wszczeglnoci: stopy bezrobocia,
dynamiki cen towarw iusug konsumpcyjnych oraz ksztatowania si kursu zotego
doinnych walut.
W dalszym cigu jest mao prawdopodobne, e Polska wpeni osignie zakadane cele
strategiczne okrelone do2020 r.
Pomimo ustanowienia nowych dysponentw wzakresie niektrych czci budetowych
przypisane im zadania byy niekiedy realizowane przez innych, wwikszoci dotych-
czasowych dysponentw, woparciu oporozumienia zawarte bez podstawy prawnej.
Przyjte rozwizanie zapewnio coprawda kontynuacj dziaalnoci, niemniej jednak
budzi wtpliwoci natury formalno-prawnej ima negatywny wpyw naprzejrzysto
finansw publicznych.
1. Sytuacja gospodarcza nawiecie
Gospodarka wiatowa w2015 r. rosa wolniej ni wynikao zprognoz instytucji midzynarodowych.

Wprognozie Midzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) zkwietnia 2014 r. przewidywano,
e warto wiatowej produkcji bdzie w2015 r. wysza o3,9% wporwnaniu z2014 r., wstyczniu
2015 r. prognoz t obniono do3,5%, aw kwietniu 2016 r. wiatowy wzrost gospodarczy szaco-
wano ju tylko na3,1%. Zszacunkw MFW wynika, e w2015 r. gospodarka wiatowa rozwijaa si
wolniej ni wroku 2014.
Podobnie jak wlatach poprzednich, w2015 r. poszczeglne regiony wiata rozwijay si niejedno-
licie. Szybciej rosy gospodarki pastw rozwijajcych si, przede wszystkim zobszaru Azji, Afryki
Subsaharyjskiej oraz Europy (z wyczeniem Wsplnoty Niepodlegych Pastw), ni gospodarki
pastw wysokorozwinitych. Warto produktu krajowego brutto wkrajach strefy euro zwikszya
si zaledwie o1,6%, aw Japonii o0,5%. Wrd krajw wysokorozwinitych nieco wyszym wzrostem
27
WA R U N K I W Y K O N A N I A U S TAW Y B U D E T O W E J
mogy pochwali si przede wszystkim gospodarki Wielkiej Brytanii (2,2% wstosunku do2014r.)
oraz Stanw Zjednoczonych (wzrost o2,4%)26.
Z punktu widzenia interesw gospodarczych Polski problem stanowio zbyt powolne oywienie
gospodarcze krajw strefy euro oraz, wmniejszym stopniu, powana recesja wRosji ina Ukrainie.
Chocia gospodarka krajw strefy euro rozwijaa si najszybciej odczterech lat, towzrost ten by
wci zbyt saby, aby istotnie ograniczy wysokie bezrobocie. W2015 r. wstrefie euro nakade sto
osb wwieku od15 do74 roku ycia27, ajedenacie osb poszukiwao pracy.
Spord krajw strefy euro najskuteczniej zproblemem bezrobocia radzili sobie Niemcy, czyli naj-
waniejszy partner handlowy Polski. Podwyszenie pacy minimalnej do8,5 euro zagodzin, czyli
dopoziomu poowy mediany wynagrodze, nie zaszkodzio poprawie sytuacji natamtejszym rynku
pracy. Tak niskiej stopy bezrobocia, jak obserwuje si wNiemczech, nie byo wPolsce odlat osiem-
dziesitych ubiegego wieku. W2015 r. pracy poszukiwao tam jedynie 4,6% osb wwieku produk-
cyjnym, mimo e gospodarka niemiecka rozwija si wumiarkowanym tempie, rwnym 1,7%28. Warto
przypomnie, e wlatach 19712014 gospodarka niemiecka rosa rednio wtempie 2,0% rocznie.
Oprcz obnienia stopy bezrobocia zdoano take znaczco obniy warto niemieckiego dugu
publicznego z81,0% PKB nakoniec 2010 r. do71,2% PKB nakoniec 2015 r. Dokonano tego przy
rednim tempie wzrostu gospodarczego wynoszcym wtym okresie zaledwie 1,5% rocznie. Stop-
niowa poprawa sytuacji gospodarczej wNiemczech spowodowaa wzrost wartoci importu.
W2015r. czna warto importu doNiemiec wzrosa o4,1% wstosunku do2014 r.29, awarto
importu zPolski ao 11,2% (w zotych), cowpyno napopraw sytuacji gospodarczej wPolsce.30
O ile wNiemczech zdoano wduym stopniu ograniczy problem bezrobocia, tow przypadku wielu
innych pastw strefy euro wci pozostawao ono nado wysokim poziomie. W2015 r. rednia
stopa bezrobocia weFrancji wynosia 10,4%, weWoszech 11,9%, wHiszpanii 22,1%, wHolandii
6,9%, wBelgii 8,3% ana Sowacji 11,5%. Wgrupie najwikszych importerw polskich towarw
iusug znacznie lepiej zproblemem bezrobocia radziy sobie pastwa spoza strefy euro. W2015 r.
wWielkiej Brytanii pracy poszukiwao 5,4% ludnoci wwieku produkcyjnym, wCzechach 5,0%,
naWgrzech 6,9%, wNorwegii 4,4%, aw Stanach Zjednoczonych 5,3%. Poziom bezrobocia
wkrajach Unii Europejskiej by sabo zwizany ztempem wzrostu gospodarczego. Najszybciej rosa
gospodarka Szwecji zewzgldu naekspansywn polityk monetarn oraz inwestycje zwizane
zewzrostem cen narynku nieruchomoci atake Sowacji, Hiszpanii iWgier, wktrych poziom
bezrobocia nie nalea donajniszych. Wyjtek stanowiy Czechy, ktre miay zarwno wysoki
wzrost gospodarczy, jak istosunkowo niskie bezrobocie.
Kraje Wsplnoty Pastw Niepodlegych znacznie rniy si, pod wzgldem sytuacji gospodarczej,
odpastw Unii Europejskiej. W2015 r. wielko rosyjskiego PKB zmniejszya si o3,7%. Recesja
bya jedn zprzyczyn ograniczenia polskiego eksportu doRosji. Wedug wstpnych danych Gw-
nego Urzdu Statystycznego, warto eksportu zPolski doRosji (w zotych) zmniejszya si w2015 r.
o27% wstosunku doroku 2014. Mimo recesji, wRosji utrzymaa si stosunkowo niska stopa bezro-
26 International Monetary Fund (2016). World Economic Outlook: Too slow for Too Long. April 2016.
27 Czyli wwieku produkcyjnym, wedug metodologii przyjtej przez Eurostat.
28 Statistisches Bundesamt, https://www.destatis.de/EN/FactsFigures/ NationalEconomyEnvironment/
NationalAccounts/DomesticProduct/DomesticProduct.html.
29 Statistisches Bundesamt, https://www.destatis.de/EN/FactsFigures/NationalEconomyEnvironment/
NationalAccounts/DomesticProduct/Tables/ImportantEconomicIndicators.html.
30 Dane wstpne GUS, http://hinex.stat.gov.pl/hinex/aspx/przegladanie.aspx.
28
bocia, szacowana na5,4%, aponadto kraj ten charakteryzowa si bardzo niskim poziomem dugu
publicznego. Wedug szacunkowych danych warto tamtejszego dugu publicznego nakoniec
2015r. odpowiadaa wartoci zaledwie 13,5% PKB Rosji. Powan przeszkod dla oywienia gospo-
darczego wRosji stanowi moe natomiast inflacja, ktra wporwnaniu zrokiem 2014 zwikszyasi
z7,8% do15,4%. Istotnym problemem rosyjskiej gospodarki pozostaje te niska wydajno pracy,
ktra w2014 r. ksztatowaa si napoziomie niespena 23 dolarw zagodzin, czyli o18% niszym
odwydajnoci wPolsce io poow niszym odredniej wydajnoci wkrajach OECD31.
Recesja wystpia take naUkrainie. Ukraiska gospodarka zmniejszya si wcigu roku prawie
o10%, cowpyno midzy innymi nazmniejszenie si oponad 5% wartoci importu towarw
iusug zPolski.
W 2015 r. wikszo gospodarek Europy rodkowej rozwijaa si stosunkowo szybko natle pastw
Europy Zachodniej. WPolsce, Bugarii, Czechach, Rumunii ina Sowacji gospodarka zwikszya si
oco najmniej 3%, aw Sowenii ina Wgrzech wzrost ten by niewiele mniejszy. Powszechno sto-
sunkowo wysokiego wzrostu gospodarczego wkrajach Europy rodkowej wskazuje nazewntrzne
przyczyny poprawy sytuacji gospodarczej wtym regionie. Wpyny nani, midzy innymi, nisze
ceny surowcw, pomoc finansowa zUnii Europejskiej oraz polityka bankw centralnych wgospo-
darkach wysokorozwinitych, wspierajca wzrost gospodarczy, aporednio take import zkrajw
rozwijajcych si.
Jedn znajwaniejszych przeszkd dla szybszego rozwoju gospodarczego krajw wysokorozwini-
tych stanowi wysoki dug publiczny. Nakoniec 2015 r. wynosi on cznie wkrajach Unii Europejskiej
ponad 85% PKB, aw Stanach Zjednoczonych okoo 105% PKB. Kraje wysokorozwinite naog nie
podejmoway skutecznych dziaa zmierzajcych doograniczenia nadmiernego poziomu dugu
publicznego. Jako wyjtki wskaza mona wspomniane wyej Niemcy, atake Irlandi, wktrej
w2015 r. zredukowano poziom dugu ze107,5% doniespena 94% PKB, oraz Holandi, wktrej dug
publiczny zosta zmniejszony oponad trzy punkty procentowe.
Tabela 1. Tempo wzrostu PKB i stopa bezrobocia w wybranych pastwach w latach 20142017
Tempo wzrostu PKB Stopa bezrobocia
2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017
Kraje
Wykonanie Prognoza Wykonanie Prognoza
r/r (%)
wiat 3,4 3,1 3,2 3,5 x x x x
Unia Europejska 1,4 2,0 1,8 1,9 10,2 9,4 x x
Strefa euro 0,9 1,6 1,5 1,6 11,6 10,9 10,3 9,9
Niemcy 1,6 1,5 1,5 1,6 5,0 4,6 4,6 4,8
Francja 0,2 1,1 1,1 1,3 10,3 10,4 10,1 10,0
Wochy -0,3 0,8 1,0 1,1 12,7 11,9 11,4 10,9
Hiszpania 1,4 3,2 2,6 2,3 24,5 22,1 19,7 18,3
Holandia 1,0 1,9 1,8 1,9 7,4 6,9 6,4 6,2
Sowacja 2,5 3,6 3,3 3,4 13,2 11,5 10,4 9,6
Belgia 1,1 1,4 1,2 1,4 8,5 8,3 8,3 8,2
Austria 0,4 0,9 1,2 1,4 5,6 5,7 6,2 6,4
31 Wydajno liczymy jako warto PKB wprzeliczeniu naprzepracowan godzin, wdolarach, wcenach staych
z2010 r., przemnoonych przez warto parytetu siy nabywczej. Zewzgldu nabrak danych za2015 r. posuono
si danymi za2014 r., conie znieksztaca wnioskw, gdy jednoroczne zmiany wydajnoci pracy sstosunkowo
niewielkie. Dane OECD, http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=PDB_LV.
29
Tempo wzrostu PKB Stopa bezrobocia

2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017
Kraje
Wykonanie Prognoza Wykonanie Prognoza
r/r (%)
Litwa 3,0 1,6 2,7 3,1 10,7 9,1 8,6 8,5
otwa 2,4 2,7 3,2 3,6 10,8 9,9 9,5 9,1
Polska 3,3 3,6 3,6 3,6 9,0 7,5 6,9 6,9
Wielka Brytania 2,9 2,2 1,9 2,2 6,2 5,4 5,0 5,0
Czechy 2,0 4,2 2,5 2,4 6,1 5,0 4,7 4,6
Szwecja 2,3 4,1 3,7 2,8 7,9 7,4 6,8 7,0
Wgry 3,7 2,9 2,3 2,5 7,8 6,9 6,7 6,5
Dania 1,3 1,2 1,6 1,8 6,5 6,2 6,0 5,8
Rumunia 3,0 3,7 4,2 3,6 6,8 6,8 6,4 6,2
Norwegia 2,2 1,6 1,0 1,5 3,5 4,4 4,6 4,4
USA 2,4 2,4 2,4 2,5 6,2 5,3 4,9 4,8
Chiny 7,3 6,9 6,5 6,2 4,1 4,1 4,1 4,1
Indie 7,2 7,3 7,5 7,5 b.d. b.d. b.d. b.d.
Rosja 0,7 -3,7 -1,8 0,8 5,2 5,6 6,5 6,3
Ukraina -6,6 -9,9 1,5 2,5 9,3 9,5 9,2 8,8
Turcja 2,9 3,8 3,8 3,4 9,9 10,2 10,8 10,5
Biaoru 1,6 -3,9 -2,7 0,4 0,5 1,0 2,0 2,5
rdo: International Monetary Fund (April 2016), World Economic Outlook: Too Slow for Too Long; International Monetary Fund
(2015), World Economic Outlook: Adjusting to Lower Commodity Prices.
Niska aktywno gospodarcza przedsibiorcw oraz taniejce surowce spowodoway zahamowanie

wzrostu cen wwiatowej gospodarce. Odpoowy 2014 r. dogrudnia 2015 r. ceny ropy Brent zmniej-
szyy si zpoziomu ponad 100 dolarw zabaryk dookoo 40 dolarw. Zmniejszyy si take ceny
gazu, wgla, metali oraz ywnoci.
Wolniejszy wzrost gospodarczy krajw wysokorozwinitych32, wtym krajw strefy euro, powoduje,
e maj one cznie coraz mniejszy udzia wwiatowej gospodarce. Jeszcze w2000 r. udzia ten,
obliczony przy uwzgldnieniu parytetu siy nabywczej, przekracza 57%33 podczas gdy w2015 r.
wynosi ju tylko 42,4%. Wtym czasie udzia PKB krajw strefy euro zmniejszy si z16,0% do11,9%
PKB wszystkich krajw wiata. Ronie natomiast udzia w wiatowym PKB pastw rozwijajcych
si, zwaszcza zkontynentu azjatyckiego. Wregionie Azji Poudniowo-Wschodniej wytwarza si
ju ponad 30% wiatowej produkcji (nie wliczajc wto wartoci gospodarek wysokorozwinitych
Japonii, Tajwanu, Korei Poudniowej, Singapuru, Hong Kongu iMakau), aobszar Bliskiego Wschodu
iAfryki Pnocnej jest odpowiedzialny zawytwarzanie 4,7% wiatowej produkcji.
32 Wedug definicji przyjtej przez Midzynarodowy Fundusz Walutowy.

33 Parytet siy nabywczej midzy dwoma krajami tokurs, poktrym walut jednego kraju naleaoby wymieni
nawalut drugiego, aby wtym drugim kraju naby tyle samo dbr iusug, cow kraju pierwszym.
30
atowym PKB waonym parytetem
W A Rsiy
U Nnabywczej
K I W Y K O N A N I A U S TAW Y B U D E T O W E J
Wykres 4. Struktura wiatowego PKB, obliczonego przy uwzgldnieniu parytetu siy nabywczej,
w2000 i2015 r. wedug grup gospodarek1
1
Europa rodkowa bez krajw Wsplnoty Niepodlegych Pastw oraz Czech, Sowacji, Sowenii, Litwy, otwy oraz
Estonii, zaliczanych przez MFW dopastw wysokorozwinitych. Azja Pd-Wsch. bez Japonii, Korei Poudniowej, Hong
Kongu, Makau, Singapuru iTajwanu, zaliczanych dogospodarek wysokorozwinitych.
rdo: opracowanie wasne napodstawie: International Monetary Fund (2016), World Economic Outlook: Too Slow for Too Long
oraz International Monetary Fund (2001), World Economic Outlook: Fiscal Policy and Macroeconomic Stability.
Perspektywy gospodarcze narok 2016 ina lata nastpne sumiarkowanie optymistyczne. Zda-
niem MFW wzrost gospodarki wiatowej bdzie troch wyszy odwzrostu z2015, przy czym gospo-
darki pastw wysokorozwinitych prawdopodobnie utrzymaj tempo wzrostu zubiegego roku,
rwne 1,9%. Szybciej bd rosy gospodarki krajw rozwijajcych si, zwaszcza w2017 r., kiedy
czny wzrost ich PKB ma osign 4,6%. Bdzie tomoliwe przede wszystkim dziki spodziewa-
nemu zakoczeniu si recesji wkrajach Wsplnoty Niepodlegych Pastw, dalszej poprawie itak
wysokiego tempa wzrostu wIndiach ikrajach ASEAN-534, atake poprawie sytuacji gospodarczej
wAfryce ina Bliskim Wschodzie. Wzrost gospodarczy wstrefie euro bdzie prawdopodobnie zbli-
ony dopoziomu 1,51,6% rocznie, natomiast gospodarka Stanw Zjednoczonych bdzie rosa
wtempie okoo 2,5% rocznie.
Wzrost gospodarczy najwikszych importerw towarw iusug zPolski pozostanie umiarkowany.
Niemcy, Francja, Holandia, Sowacja, Belgia, Wielka Brytania, Stany Zjednoczone, Turcja iRumunia
prawdopodobnie utrzymaj tempo wzrostu gospodarczego z2015 r., wAustrii, naLitwie, otwie,
wDanii, Rosji, naUkrainie iBiaorusi dynamika PKB ma rosn, za wChinach, Hiszpanii, Szwecji, Cze-
chach ina Wgrzech tempo wzrostu gospodarczego bdzie male. Polska ma rozwija si wtempie
niewiele wyszym odtempa wzrostu wiatowej gospodarki, zato istotnie wyszym odredniego
tempa wzrostu gospodarczego wUnii Europejskiej.
Przedstawiony przez MFW bazowy scenariusz rozwoju wiatowej gospodarki mona uzna obec-
nie zanajbardziej prawdopodobny, niemniej jednak ryzyko powrotu oglnowiatowej recesji do
szybko ronie. Wkwietniu 2015 r. ryzyko wystpienia recesji zstrefie euro w2016 r. szacowano
naokoo 25%, wpadzierniku 2015 r. prawdopodobiestwo wystpienia tam recesji podwyszono
dookoo 30%, aw kwietniu 2016 r. doblisko 35%. Wtym czasie ryzyko wystpienia recesji wSta-
nach Zjednoczonych wzroso dopoziomu powyej 20%. Dane tewskazuj, jak niepewne spro-
gnozy wzrostu gospodarczego tworzone nanajblisze lata, anawet nanajblisze miesice.
34 Indonezja, Malezja, Filipiny, Tajlandia iWietnam.
31
Prognozy MFW szgodne zprognozami przedstawionymi przez Komisj Europejsk. Wedug pro-
gnozy Komisji Europejskiej zmaja 2016 r. tempo wzrostu gospodarczego wlatach 20162017 wUnii
Europejskiej bdzie bardzo podobne dotempa wzrostu z2015 r. Najszybciej spord krajw Unii
Europejskiej bd si rozwijay gospodarki Irlandii, Rumunii, Malty, Polski iLuksemburga. Poziom cen
towarw iusug konsumpcyjnych pozostanie w2016 r. naniemal niezmienionym poziomie wzgl-
dem rednich cen z2015 r. Zgodnie zprognoz Komisji Europejskiej ceny zaczn rosn dopiero
w2017 r. rednia inflacja wUnii Europejskiej ma wynie wprzyszym roku 1,5%. Wci duym pro-
blemem bdzie utrzymujce si w2017 r. wysokie bezrobocie, sigajce wkrajach strefy euro 10%.
Oile wNiemczech, Wielkiej Brytanii iCzechach prognozowana stopa bezrobocia nie przekroczy
5%, tow Grecji bez pracy pozostanie prawie osb wwieku produkcyjnym, wHiszpanii stopa bez-
robocia bdzie wci przekracza 18%, aw Chorwacji, naCyprze, weWoszech, Portugalii iFrancji
zatrudnienia nie znajdzie ponad 10% osb wwieku produkcyjnym.
W najbliszych latach utrzyma si dodatnie saldo obrotw biecych Unii Europejskiej, naco naj-
wikszy wpyw maj niskie ceny importowanych surowcw, niszy kurs euro, ktry powoduje,
edla krajw spoza strefy euro towary produkowane wtej strefie staj si tasze, niezbyt silny
popyt krajowy wikszoci krajw europejskich, coprzekada si naniski import towarw spoza
Unii Europejskiej, atake wysoka konkurencyjno niektrych pastw europejskich. WNiemczech
iHolandii nadwyka narachunku obrotw biecych wci bdzie przekraczaa 8% PKB, costanowi
bardzo powany problem dla mniej konkurencyjnych gospodarek zpoudnia Europy wdochodzeniu
dorwnowagi gospodarczej zewzgldu nastosunkowo silny kurs euro, utrzymywany przez wysoki
eksport, gwnie zNiemiec.
Zagroeniem dla trwaoci wzrostu gospodarczego nawiecie bdzie wysokie zaduenie krajw
wysokorozwinitych. Oile wUnii Europejskiej planuje si stopniow redukcj deficytu finansw
publicznych, chocia tempo tych zmian jest bardzo niskie (w 2015 r. czny deficyt finansw publicz-
nych wkrajach Unii Europejskiej wynis 2,4%, ana lata 2016 i2017 planuje si deficyt wwysokoci
2,1% i1,8% PKB), tow Stanach Zjednoczonych iJaponii deficyt finansw publicznych nadal bdzie
przekracza 4% PKB, powodujc dalszy przyrost dugu publicznego.
2. Sytuacja spoeczno-gospodarcza wPolsce
W 2015 r. gospodarka Polski rosa znacznie szybciej odgospodarek wikszoci pastw Unii Europej-
skiej. Wedug szacunkw Najwyszej Izby Kontroli warto produktu krajowego brutto Polski wao-
nego parytetem siy nabywczej, wprzeliczeniu najednego mieszkaca, wyniosa okoo 70% redniej
unijnej. Warto przypomnie, e jeszcze w2006 r. wielko PKB namieszkaca Polski sigaa zaledwie
poowy tej redniej, aw 2014 roku 68%.
Wedug szacunkw MFW Polska w2015 r. zajmowaa czterdzieste pite miejsce nawiecie pod wzgl-
dem wielkoci PKB waonego parytetem siy nabywczej, wprzeliczeniu najednego mieszkaca. War-
to liczonego wten sposb PKB dla Polski wynosia 26.455 dolarw amerykaskich. Wrankingu tym
Polska wyprzedzaa midzy innymi Grecj, Malezj, Wgry, Rosj, otw, Chile, Argentyn, Chorwacj,
Rumuni, Turcj iBugari, pozostajc zaPortugali, Litw, Estoni iSowacj35.
35 IMF, World Economic Outlook Database, kwiecie 2016, http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/01/

weodata/index.aspx.
32
Oywieniu gospodarczemu wPolsce towarzyszya poprawa sytuacji narynku pracy. W2015 r. stopa
bezrobocia36 zmniejszya si z8,1% do6,9%. Odczasu transformacji ustrojowej tak nisk stop bez-
robocia zanotowano wPolsce tylko raz w2008 r., tym niemniej nie mona jeszcze uzna, e pro-
blem bezrobocia zosta rozwizany. rednia stopa bezrobocia wNiemczech wyniosa w2015 r. zale-
dwie 4,6%, wNorwegii 4,4%, wJaponii 3,4%, wStanach Zjednoczonych iWielkiej Brytanii 5,3%,
aw Czechach 5,1%, mimo e niektre ztych pastw nie miay wysokiego wzrostu gospodarczego.
Sytuacja gospodarcza
W 2015 r. warto wyprodukowanych wPolsce towarw iusug finalnych, liczonych wcenach
zpoprzedniego roku, bya o3,6% wysza odwartoci z2014 r. Natle innych krajw Unii Europejskiej
by towzrost dosy znaczcy, gdy wtym czasie gospodarka wszystkich krajw Unii Europejskiej
powikszya si zaledwie ookoo 2%. Stosunkowo wysoki wzrost gospodarczy by przede wszystkim
spowodowany zwikszonym popytem krajowym naprodukowane wPolsce towary iusugi. Popyt
ten zwikszy si o3,4%, przy czym:
- konsumpcja prywatna wzrosa o3,0%, cobyo spowodowane popraw sytuacji narynku pracy
oraz oglnym spadkiem cen towarw iusug konsumpcyjnych, zwikszajcym si nabywcz
gospodarstw domowych;
- spoycie publiczne, bdce miar wartoci wyrobw iusug dostarczanych przez pastwo wzro-
so o3,4%;
- inwestycje wzrosy o5,8%;
- dynamika eksportu bya troch wysza oddynamiki importu, cospowodowao popraw salda
obrotw handlu zagranicznego, aw konsekwencji wzrost PKB wyszy o0,3 punktu procen-
towego; warto zwrci uwag, e w2015 r. Polska osigna dodatnie saldo obrotw handlu
zagranicznego, cozdarzyo si poraz pierwszy odpocztku lat 90; oznacza to, e poraz pierwszy
odponad dwudziestu lat warto polskiego eksportu przewyszaa warto importu doPolski;
- stan zapasw nieznacznie si zmniejszy (gdyby pozosta niezmieniony, towarto PKB wzro-
saby o3,8%, anie o3,6%).
Na popraw sytuacji gospodarczej wskazuj take kierunki zmian wdynamice wzrostu gospodar-
czego wposzczeglnych kwartaach. Oile w2014 r. wzrost ten by rwnomierny wewszystkich czte-
rech kwartaach, tow 2015 r. wida wyrane przyspieszenie dynamiki PKB wczwartym kwartale37.
36 Wedug metodologii badania aktywnoci ekonomicznej ludnoci (BAEL). Stopa bezrobocia liczona wedug tej
metodologii rni si odstopy bezrobocia rejestrowanego tym, e dobezrobotnych zalicza si jedynie osoby,
ktre aktywnie poszukuj pracy is gotowe j podj nie pniej ni wnastpnym tygodniu, nie wystarczy zatem
sam fakt zarejestrowania si wurzdzie pracy.
37 Wstosunku doczwartego kwartau 2014 r. warto produktu krajowego brutto bya wtedy ao 4,3% wiksza.
Tymczasem redni wzrost gospodarczy wkrajach Unii Europejskiej wczwartym kwartale 2015 r. wynis 2,0%
PKB, cooznacza, e gospodarka Polski rosa ponad dwa razy szybciej odgospodarki caej Unii Europejskiej.
33
Tabela 2. Dynamika PKB w poszczeglnych kwartaach w latach 20122015

Kwartay
Lata I II III IV
Analogiczny okres roku poprzedniego = 100
2012 103,3 102,3 100,9 100,1
2013 100,0 100,5 101,8 102,6
2014 103,3 103,3 103,3 103,3
2015 103,6 103,1 103,4 104,3
rdo: GUS, Kwartalne wskaniki makroekonomiczne, stan na dzie 4 maja 2016 r. http://stat.gov.pl/wskazniki-
makroekonomiczne.
W 2015 r. produkcja sprzedana przemysu wzrosa prawie o5%, cowynika przede wszystkim zwyso-
kiego wzrostu sprzeday wprzemyle przetwrczym (o 5,8%), podczas gdy wgrnictwie iprzemyle
wydobywczym produkcja sprzedana wzrosa tylko o1,8%. Wrd bran przemysu przetwrczego
najszybciej rosa wielko sprzeday urzdze elektrycznych iwyrobw tytoniowych (o 10,8%),
pojazdw samochodowych (o 10,7%) ipozostaego sprztu transportowego (o 17,7%), mebli (o 8,7%),
wyrobw zgumy itworzyw sztucznych (o 6,9%), wyrobw zmetali, wyrobw tekstylnych, papieru
iwyrobw papierowych, wyrobw zdrewna, produktw poligraficznych, chemikaliw iwyrobw
chemicznych (o 5,0-6,0%). Szeroki zakres bran, wktrych nastpio wyrane zwikszenie wielkoci
sprzeday, wzmacnia przekonanie otrwaym charakterze wzrostu gospodarczego. Niepokoi moe
jedynie bardzo niski wzrost sprzeday komputerw, wyrobw elektronicznych ioptycznych, awic
jednej ztych bran gospodarki, ktre naley uzna zanajbardziej nowoczesne. Naley jednak zauwa-
y, e wyroby tej brany trafiaj gwnie naeksport, poziom ich sprzeday zaley zatem odpopytu
zgaszanego przez odbiorcw zzagranicy.
Na popraw sytuacji gospodarczej kraju w2015 r. wskazuj take dane kwartalne owielkoci pro-
dukcji sprzedanej. Wewszystkich kwartaach 2015 r. dynamika produkcji sprzedanej bya wysza
oddynamiki wodpowiednich kwartaach 2014 r.
Wykres 5. Tempo wzrostu produkcji sprzedanej przemysu wposzczeglnych kwartaach lat

20142015 (w odniesieniu doodpowiedniego kwartau roku poprzedniego)
7
[%]
6
0
I kw 2014 II kw III kw IV kw I kw 2015 II kw III kw IV kw I kw 2016
rdo: GUS, Kwartalne wskaniki makroekonomiczne, http://stat.gov.pl/wskazniki-makroekonomiczne/
34
Z analizy danych dotyczcych wzrostu gospodarczego wdugim okresie wynika, e dynamika PKB
wPolsce jest silnie zwizana zdynamik wzrostu gospodarczego wcaej Unii Europejskiej. Wedug
prognoz instytucji midzynarodowych najbardziej prawdopodobnym scenariuszem gospodarczym
dla Europy jest utrzymanie si wzrostu gospodarczego napoziomie zblionym dopoziomu z2015r.
Mona zatem oczekiwa, e wnajbliszych latach nastpi rwnie stabilizacja tempa wzrostu PKB
wPolsce napoziomie okoo 3,44,0% rocznie. Byby topoziom rozwoju zbliony dotempa dugo-
okresowego wzrostu gospodarczego Polski, ktre wostatnich dwudziestu latach wynioso 4,0%
rocznie. Przy takim tempie wzrostu wielko gospodarki podwaja si wcigu 19 lat.
Wykres 6. Dynamika PKB wPolsce iUnii Europejskiej wlatach 20052017 (rok poprzedni = 100)
107,2
108
106,2 [%]
106 105
103,9
103,5 103,7 103,6 103,7 103,6
104 103,1 102,6 103,3
101,7 101,6
102 103,3 101,7
102,1 102,1 101,9 101,8 101,9
100 101,4
100,5 100,2
99,5
98
96
95,6
94
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* 2017*
Polska Unia Europejska
*
Prognoza Komisji Europejskiej.
rdo: Baza danych Eurostat, tabela Real GDP growth rate volume; European Commission (2016), European Economic
Forecast. Spring 2016, str. 13.
Od III kwartau 2014 r. wystpuje wPolsce zjawisko deflacji, oznaczajce czne zmniejszenie cen
towarw iusug konsumpcyjnych. Zwyjtkiem pierwszego kwartau 2015 r. deflacja wadnym
zkwartaw nie przekraczaa 1%. Nisze ceny przyczyniy si dowzrostu krajowej konsumpcji
zewzgldu nazwikszenie siy nabywczej wynagrodze, jednak utrzymywanie si deflacji wdu-
szym okresie moe skutkowa obnieniem si poziomu inwestycji przedsibiorstw zewzgldu
naobnianie si mary.
Tabela 3. Dynamika cen towarw i usug konsumpcyjnych w kwartaach lat 20122015

Kwartay
Lata I II III IV
Analogiczny okres roku poprzedniego = 100
2012 104,1 104,0 103,9 102,9
2013 101,3 100,5 101,1 100,7
2014 100,6 100,3 99,7 99,3
2015 98,5 99,1 99,3 99,4
rdo: GUS, Kwartalne wskaniki makroekonomiczne, http://stat.gov.pl/wskazniki-makroekonomiczne/
35
Przecitne zatrudnienie wgospodarce narodowej w2015 r. byo wysze ni wpoprzednim roku

o0,9%. Dosy znaczcy wzrost zatrudnienia wperspektywie jednego roku nastpi wsektorze
rolnym, zwyczeniem gospodarstw indywidualnych.38 Wzrost ten wiadczy moe orosncej kon-
centracji wrolnictwie. Wprzemyle zatrudnienie wzroso o1,5%, przy czym zatrudnienie wgr-
nictwie iprzemyle wydobywczym zmniejszyo si oponad 7%, azatrudnienie wbudownictwie
prawie o6%. Spadkowi zatrudnienia wbudownictwie towarzyszy spadek zatrudnienia wobsudze
rynku nieruchomoci, bdcy wynikiem utrzymujcej si dekoniunktury wtym sektorze gospodarki.
Zprowadzonych przez Gwny Urzd Statystyczny bada wynika, e w2015 r., podobnie jak wlatach
wczeniejszych oraz napocztku 2016 r., wystpowaa niekorzystna koniunktura wbudownictwie,
cooznacza, e wikszo przedsibiorcw ztej brany oczekiwaa dalszego pogorszenia sytuacji
swoich przedsibiorstw. Silnie zmalao te zatrudnienie wbrany hotelarsko-gastronomicznej
(o 5,0%), podobny spadek zatrudnienia dotyczy brany finansowo-ubezpieczeniowej.
Dosy silny wzrost zatrudnienia obserwowano wprzemyle przetwrczym (o 2,5% wstosunku
do2014 r.) oraz whandlu (o 2,2%). Bardzo silnie, o7,6%, wzroso zatrudnienie wbrany informa-
cyjno-komunikacyjnej, doktrej zaliczane susugi informatyczne idziaalno firm telekomunika-
cyjnych. Zatrudnienie wadministracji publicznej iobronie narodowej zostao utrzymane naniemal
niezmienionym poziomie z2014 r., o1,2% wzroso natomiast zatrudnienie wsektorze edukacji.
Wzrost gospodarczy wPolsce by moliwy nie tylko zewzgldu nawiksze wykorzystanie zasobw
ludzkich, ale take zewzgldu napopraw wydajnoci pracy. Wedug szacunkw Eurostatu w2015r.
wydajno pracy wPolsce zwikszya si o2,1% wstosunku doroku poprzedniego, podczas gdy
rednio wkrajach Unii o0,8%. Od2010 r., wydajno pracy wPolsce zwikszya si o11,6%, podczas
gdy redni wzrost wydajnoci, obliczony dla wszystkich pastw Unii Europejskiej, wynis 4,5%.
Warto podkreli, e Polska wci nadrabia zalegoci wzgldem wysokorozwinitych gospodarek
Europy Zachodniej, gdy jeszcze w2008 roku wydajno pracy wPolsce wynosia 60,8% redniej
unijnej, ado 2014 r. wzrosa dopoziomu 73,7% tej redniej.
Przecitne miesiczne wynagrodzenie brutto byo w2015 r. o4,2% wysze ni w2014 r. Wedug
danych Gwnego Urzdu Statystycznego wynagrodzenia wsektorze przedsibiorstw zatrudniaj-
cych powyej dziewiciu osb zwikszyy si o4,5%, awynagrodzenia wsferze budetowej o3,4%.
Eksport towarw zPolski (w cenach staych) zwikszy si w2015 r. o7,0%. Wysoki by wzrost eks-
portu produktw zgrupy maszyny, urzdzenia isprzt transportowy, majcej najwikszy udzia
wsprzeday polskich wyrobw zagranic. Warto eksportu tych wyrobw, liczona wcenach bie-
cych, wzrosa wstosunku do2014 r. oponad 10%.
Sytuacja demograficzna iwarunki ycia

Wedug danych Gwnego Urzdu Statystycznego, w2015 r. wPolsce mieszkao prawie 38,5mln
mieszkacw, czyli nieco wicej ni nakoniec 1990 roku. Znacznie wiksze zmiany dotycz wska-
nikw dzietnoci w1990 r. urodzio si wPolsce 547,7tys. dzieci, aw 2015 r. ju tylko 370,7tys.
Zbada prowadzonych przez Eurostat wewszystkich krajach Unii Europejskiej wynika, e nisza
ni wPolsce dzietno kobiet (129 urodze ywych wprzeliczeniu na100 kobiet wwieku 1549
lat) wystpuje tylko wPortugalii iHiszpanii. Zprognozy przygotowanej przez Gwny Urzd Staty-
styczny w2014 r. wynika, e w2050 r. wPolsce moe mieszka 34,0mln osb, czyli o4,5mln mniej
ni w2015 r. Cakowity wspczynnik obcienia demograficznego, oznaczajcy czn liczb dzieci
38 Sektor ten jest ujmowany wraz zlenictwem, owiectwem irybactwem.
36
wwieku 014 lat oraz osb starszych wwieku od65 roku ycia, przypadajcych na100osb wwieku
produkcyjnym, moe wzrosn z42 osb w2013 r. do81 osb w2050 r.39. Oznacza tobdzie
konieczno podwyszenia wieku przechodzenia naemerytur lub drastyczne obnienie stopy
zastpienia40 ipoziomu ycia emerytw.
Skutki wyej opisanych zmian demograficznych ujawni si dopiero wprzyszoci, natomiast obec-
nie uwaga mieszkacw Polski koncentruje si nainnych sprawach, takich jak poziom wynagro-
dze oraz dostpno istabilno zatrudnienia. Zdanych OECD wynika, e mieszkacy Polski zaj-
muj jedn zostatnich pozycji pod wzgldem dochodw dodyspozycji. Zarwno wraporcie tej
organizacji z2011 r., jak iw raporcie z2015 r. obliczono, e rednie dochody dodyspozycji wPolsce
wprzeliczeniu najednego mieszkaca, zuwzgldnieniem parytetu siy nabywczej, wynosiy zale-
dwie 57% rednich dochodw wkrajach OECD41. Napopraw sytuacji dochodowej wPolsce wska-
zuj badania Gwnego Urzdu Statystycznego, zktrych wynika, e wlatach 20112014 przecitny
miesiczny dochd dodyspozycji, wprzeliczeniu najedn osob, zwikszy si z1259 z do1410 z42.
Naley podkreli, e pomidzy 2007 r. i2014 r. zmniejszyo si te wPolsce zrnicowanie ekwiwa-
lentnych dochodw43, naco wskazuj wszystkie najwaniejsze miary tego zjawiska, publikowane
przez GUS44. Oznacza to, e obecne dochody osb najlepiej inajgorzej zarabiajcych smniej zr-
nicowane ni wprzeszoci.
Wraz zewzrostem dochodw poprawi si dobrobyt mieszkacw Polski45. Od2006 r. do2014 r.
udzia wydatkw naywno, uytkowanie mieszkania inoniki energii wwydatkach ogem zmala
wewszystkich grupach kwintylowych46. Naprzykad wpierwszej grupie udzia ten zmniejszy si
z59,0% do54,0%, aw pitej z38,0% do36,0% wydatkw ogem. Dane tewskazuj, e zarwno
gospodarstwa domowe onajniszych dochodach naosob, jak igospodarstwa odochodach naj-
wyszych maj coraz wicej rodkw nazaspokajanie innych potrzeb. Wrezultacie tych zmian obser-
wowano bardzo wysok dynamik wydatkw naedukacj izdrowie wgospodarstwach domowych
onajniszych dochodach naosob, przy czym w2014 r. nadal wystpoway znaczce rnice pomi-
dzy wydatkami nazdrowie iedukacj wposzczeglnych grupach kwintylowych. Gospodarstwa
domowe onajwyszych dochodach przeznaczay ponad szeciokrotnie wiksze rodki naopiek
zdrowotn oraz prawie piciokrotnie wiksze rodki naedukacj wporwnaniu zgospodarstwami
domowymi onajniszych dochodach.
39 Zaosoby wwieku produkcyjnym uznaje si osoby wwieku od15 do64 lat. Wrzeczywistoci obcienie
demograficzne bdzie wysze, gdy stosunkowo niewielu nastolatkw toosoby aktywne zawodowo.
40 Relacja wielkoci pierwszej emerytury dowielkoci ostatniego wynagrodzenia, otrzymanego przed przejciem
naemerytur.
41 OECD (2015), Hows life? 2015: Measuring Well-being, OECD Publishing, Paris.
42 US (2015), Dochody iwarunki ycia ludnoci Polski (raport zbadania EU-SILC 2014).
43 GUS liczy ekwiwalentne dochody wedug zmodyfikowanej skali ekwiwalentnoci OECD, przyjmujc wspczynnik
1 dla pierwszej osoby dorosej wgospodarstwie domowym, 0,5 dla kadego kolejnego czonka gospodarstwa
wwieku 14 lat iwicej, 0,3 dla kadego dziecka wwieku poniej 14 lat.
44 Domiar tych mona zaliczy nastpujce wskaniki: mediana doredniej, wspczynnik zmiennoci S 80/20
iwspczynnik Giniego.
45 Zgodnie zprawem Engla malejcy udzia wydatkw naywno wwydatkach ogem jest przejawem dobrobytu.
Zewzgldu nawysoki udzia wydatkw nauytkowanie mieszkania inoniki energii oraz nafakt, e sto rwnie
dobra pierwszej potrzeby, dodano tewydatki dowydatkw naywno wcelu zmierzenia zmian wpoziomie
dobrobytu.
46 Jak nazwa wskazuje, wyrniamy pi takich grup, zktrych pierwsza grupa kwintylowa zawiera 20% mieszkacw
Polski, tworzcych gospodarstwa domowe onajniszych dochodach rozporzdzalnych naosob, apita
grupa kwintylowa 20% mieszkacw Polski, tworzcych gospodarstwa domowe onajwyszych dochodach
rozporzdzalnych naosob.
37
W 2014 r. czne wydatki gospodarstw domowych wPolsce stanowiy 60,0% PKB, czyli nieco mniej
ni rednio wkrajach objtych badaniem OECD. Dane tewskazuj, e natle innych pastw zrzeszo-
nych wOECD wydatki polskich gospodarstw domowych nie sbardzo wysokie wstosunku dowiel-
koci gospodarki47.
Warunki ycia ludnoci zale wduym stopniu odjej aktywnoci ekonomicznej. WPolsce sytuacja
narynku pracy wostatnich latach stopniowo si poprawiaa. Od2012 r. zmniejszaa si stopa bez-
robocia, ktra nakoniec 2015 r. wyniosa 6,9%48, arednio wcaym 2015 r. 7,5%. Dostp dorynku
pracy poprawi si wewszystkich wojewdztwach, niepokoi moe tylko wiksze zrnicowanie
wojewdztw pod wzgldem stopy bezrobocia. W2015 r. odchylenie standardowe stopy bezrobo-
cia pomidzy wojewdztwami byo wysze ni wlatach 20112012, mimo e rednia stopa bezro-
bocia wyranie si zmniejszya49.
Wykres 7. rednia stopa bezrobocia w2012 r. i2015 r. wedug wojewdztw
[%]
5
11
I
7,9 9, 1
11,9
I
5,8
8,5
7,7
r
11,1
,'
9,3
10,5
10,1
13,1
2012
2015
rdo: opracowanie wasne NIK napodstawie danych Eurostat, Unemployment rates by sex, age and NUTS 2 regions.
47 Naprzykad wydatki znanych zoszczdnoci mieszkacw Chin wyniosy zaledwie 38% PKB. Dane zaczerpnito
zestrony OECD: OECD Data, Household spending, % of GDP, 2014.
48 GUS, Roczne wskaniki makroekonomiczne, stan na dzie 2 maja 2016 r., http://stat.gov.pl/wskazniki-
makroekonomiczne/.
49 Eurostat, Unemployment rates by sex, age and NUTS 2 regions, dane zaktualizowane 28kwietnia 2016 r.
38
Co wane, od2013 r. zmniejszaa si rwnie stopa bezrobocia dugotrwaego, ktra w2015 r. wynio-
sa 3,0%, podczas gdy wUnii Europejskiej rednio 4,5%50. Malao take bezrobocie wrd starszych
pracownikw, wwieku od50 do64 roku ycia, ktre wczwartym kwartale 2015 r. byo najnisze
odco najmniej dziesiciu lat, wynioso bowiem 4,9% przy redniej unijnej 6,9%51. Znacznie gorzej
Polska radzia sobie zbezrobociem wrd modziey. W2015 r. stopa bezrobocia wPolsce wrd
osb poniej 25 roku ycia wynosia 20,8%, czyli bya nawet troch wysza odredniej wUnii Euro-
pejskiej (20,3%)52.
Wykres 8. Stopa bezrobocia wPolsce iw Unii Europejskiej wlatach 20062015, ogem iwrd
osb poniej 25 roku ycia
[ %]
30
25
20
15
10
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Stopa bezrobocia ogem - Polska

Stopa bezrobocia ogem - Unia Europejska 28
Stopa bezrobocia wrd osb poniej 25 roku ycia - Polska
Stopa bezrobocia wrd osb poniej 25 roku ycia - Unia Europejska 28
rdo: Eurostat, Unemployment rate by sex and age annual average.
Mimo znaczcego zmniejszenia si wostatnich latach stopy bezrobocia, od2008 r. ado 2014 r. cay
czas rs odsetek osb zagroonych skrajnym ubstwem, oznaczajcym ycie poniej minimum
egzystencji. W2008 r. 5,6% mieszkacw Polski tworzyo gospodarstwa domowe, ktre nie dyspo-
noway rodkami wystarczajcymi dozaspokojenia podstawowych potrzeb yciowych. W2014 r.
procent takich mieszkacw wynosi ju 7,4%. W2015 r. nastpia jednak wyrana poprawa wtym
zakresie, gdy procent mieszkacw yjcych wgospodarstwach domowych zagroonych skraj-
nym ubstwem zmniejszy si do6,5%. Jednoczenie powoli zmniejsza si procent osb yjcych
poniej relatywnej granicy ubstwa53. W2005 r. 18,1% mieszkacw Polski byo zagroonych rela-
tywnym ubstwem, aw 2015 r. 15,5%54. Oznacza to, e mimo korzystnych przemian gospodar-
czych wPolsce wci liczna bya grupa gospodarstw domowych zagroonych ubstwem. Naley
jednak te wzi pod uwag, e wostatnim dziesicioleciu dokona si wPolsce znaczcy postp
wograniczaniu biedy. Zdanych Eurostatu wynika, e coprawda w2014 r. wci prawie mieszka-
50 W krajach skandynawskich, Austrii, Niemczech i Luksemburgu stopa bezrobocia dugotrwaego

nieprzekraczaa2%. rdo: Baza danych Eurostat, Long-term unemployment by sex - annual average.
51 Eurostat, Unemployment rates by sex, age and citizenship, dane zaktualizowane 19kwietnia 2016 r.
52 Eurostat, Unemployment rate by sex and age annual average, dane zaktualizowane 29kwietnia 2016 r.
53 Relatywna granica ubstwa to kwota rwna 50% rednich miesicznych wydatkw ogu gospodarstw
domowych.
54 GUS (2015), Ubstwo wPolsce wlatach 2013 i2014.
39
cw Polski zagroona bya ubstwem lub wykluczeniem spoecznym, taki sam rozmiar ubstwa lub
wykluczenia spoecznego obserwowano wcaej Unii Europejskiej oraz wWielkiej Brytanii, jednake
jeszcze w2005 r. zagroenie ubstwem lub wykluczeniem spoecznym byo udziaem ponad 45%
mieszkacw Polski55.
Stosunkowo szeroki zakres wystpowania ubstwa nie powinien przesania faktu, e wostatnich
latach sytuacja materialna wikszoci mieszkacw Polski stopniowo si poprawiaa. Wpierwszej
poowie lat 90. mniej ni 20% dorosych mieszkacw Polski twierdzio, e ich rodzinom yje si
dobrze. Odtamtego czasu regularnie rs odsetek osb zadowolonych zpoziomu ycia. Od2013 r.
udzia takich osb wbadanej populacji stale przekracza 40%, aw 2015 r. poraz pierwszy odroz-
poczcia przez Centrum Badania Opinii Spoecznej bada w1992 r. udzia ten przekroczy 50%
badanych56.
Problem, naktry czsto si wskazuje wrnych opracowaniach dotyczcych biecej sytuacji
gospodarczej wPolsce, tonadmierne wykorzystywanie elastycznych form zatrudnienia, stosowa-
nych wzastpstwie bezterminowych umw oprac. Polska ma najwyszy wUnii Europejskiej udzia
pracownikw zatrudnionych naumowy czasowe. Jak wskazuje OECD, szeroko rozpowszechniona
wPolsce praktyka zawierania umw terminowych zpracownikami utrudnia popraw wydajnoci
ich pracy izniechca dopodnoszenia kwalifikacji zawodowych57.
Sytuacj mieszkaniow wPolsce naleaoby oceni jako wci bardzo trudn natle sytuacji mieszka-
niowej wcaej Unii Europejskiej. W2014 r. wPolsce aponad 44% osb mieszkao wdomach imiesz-
kaniach ozbyt maej powierzchni, podczas gdy wcaej Unii Europejskiej osb takich byo mniej ni
17%. Polska zajmowaa pod tym wzgldem przedostatni, dwudziest sidm pozycj wUnii Euro-
pejskiej, przed Rumuni iza Bugari. Wcigu dziesiciu lat, od2005 r., wPolsce dokona si jednak
postp wtej dziedzinie, gdy odsetek osb mieszkajcych wzatoczonych mieszkaniach zmniejszy
si odziesi punktw procentowych58.
W Polsce, podobnie jak winnych krajach Europy rodkowo-Wschodniej zwyjtkiem Sowenii, ocze-
kiwana dugo ycia nie przekracza 80 lat, coodrnia kraje ztego regionu odpastw Europy
Zachodniej. Wgrupie pastw zEuropy rodkowej Polska znajduje si natrzecim miejscu, zaCze-
chami iChorwacj. Jednoczenie mieszkacy Polski dosy czsto deklaruj zy stan zdrowia. Odsetek
Polakw okrelajcych swj stan zdrowia jako zy przekracza 11%, agorsze zdanie natemat stanu
swego zdrowia maj jedynie mieszkacy krajw batyckich, Chorwacji, Portugalii iWgier59. Wsp-
czynnik umieralnoci niemowlt wPolsce by w2014 r. wyszy (4,2 promila) ni rednio wUnii Euro-
pejskiej (3,7 promila), jednak iw tej dziedzinie nastpi wostatnich latach postp. Jeszcze w2005r.
wspczynnik ten wPolsce wynosi a6,4 promila. Wci istotnym problemem jest jednak due
zrnicowanie midzywojewdzkie pod wzgldem umieralnoci niemowlt: oile wwojewdz-
twach maopolskim iwitokrzyskim wskanik ten ledwo przekracza 3 promile, tow wojewdz-
twie zachodniopomorskim wynosi a5,3 promila.
Z powyszych danych mona byoby wywnioskowa, e sytuacja zdrowotna wPolsce nie jest za,
jednak natle innych krajw europejskich Polska wypada pod tym wzgldem bardzo sabo. WEuro-
pejskim Konsumenckim Rankingu Zdrowia za2015 r. Polska zaja przedostatnie, 34 miejsce, wyprze-
55 Eurostat, People at risk of poverty or social exclusion.

56 CBOS (2016), Nastroje spoeczne wmarcu. Komunikat zbada nr42/2016.
57 OECD (2016), OECD Economic Surveys: Poland 2016, str. 12, 7678.
58 Eurostat, Overcrowding rate by sex.
59 Eurostat, Self-perceived health by sex, age and educational attainment level, dane zaktualizowane 11marca 2016 r.
40
dzajc jedynie Czarnogr. Bardzo nisko oceniono midzy innymi przestrzeganie praw pacjenta,
dostpno usug medycznych iskuteczno leczenia chorb nowotworowych60.
3. Realizacja zaoe makroekonomicznych doustawy budetowej

narok 2015
W uzasadnieniu doprojektu ustawy budetowej narok 2015 zapisano, e dominujcym czynnikiem

wzrostu gospodarczego wPolsce pozostanie popyt krajowy, gwnie dziki silnemu tempu wzrostu
inwestycji prywatnych ispoycia prywatnego. Popyt krajowy powinny wspiera take waloryzacja
emerytur irent oraz zwikszenie pomocy pastwa dla rodzin zdziemi wramach ulgi podatkowej.
Zkolei wzrost popytu inwestycyjnego sektora prywatnego mog determinowa utrzymujca si
konkurencyjno kosztowa polskich przedsibiorstw wzgldem zagranicznych partnerw handlo-
wych oraz spadek kosztu kapitau wzwizku zredukcj stp procentowych. Przyjto, e przyspie-
szenie aktywnoci gospodarczej spowoduje obnienie stopy bezrobocia.
Wobec postpujcego oywienia aktywnoci gospodarczej prognozowano stopniowy wzrost infla-
cji. Przy stabilizacji cen surowcw rednioroczny wzrost cen towarw iusug konsumpcyjnych powi-
nien wynie1,2%.
Stopa referencyjna61 zostaa oszacowana rednio na2,0%. Zaoono, e utrzyma si aprecjacyjny
trend polskiej waluty. Umacnianiu si zotego sprzyja powinny silne fundamenty polskiej gospo-
darki, wtym niski poziom deficytu narachunku obrotw biecych62 oraz zmniejszenie deficytu
sektora instytucji rzdowych isamorzdowych.
Za podstawowy czynnik ryzyka dla prezentowanej prognozy makroekonomicznej uznano rozwj
sytuacji gospodarczej ugwnych partnerw handlowych Polski, szczeglnie wkontekcie poten-
cjalnych skutkw gospodarczych wynikajcych zwprowadzonych ogranicze wwymianie handlo-
wej midzy Rosj, Uni Europejsk iStanami Zjednoczonymi Ameryki. Awersja doryzyka nami-
dzynarodowych rynkach finansowych moga mie znaczenie dla prezentowanej prognozy kursu
walutowego, inflacji, czy stp procentowych.
Produkt krajowy brutto ijego skadowe

Produkt krajowy brutto wzrs w2015 r. o3,6%, tj.o0,2 punktu procentowego powyej prognozy.
60 http://www.healthpowerhouse.com/files/EHCI_2015/EHCI_2015_report.pdf
61 Stopa referencyjna (interwencyjna, repo) okrela minimaln cen, pojakiej bank centralny organizuje operacje
otwartego rynku narynku midzybankowym. Operacje otwartego rynku polegaj nazakupie bd sprzeday
przez bank centralny krtkoterminowych papierw wartociowych wcelu przywrcenia rwnowagi narynku.
Stopa referencyjna jest topodstawowa stopa procentowa wPolsce, jest ustalana przez Rad Polityki Pieninej.
62 Bilans obrotw biecych cz bilansu patniczego, wktrej zestawiono wszystkie transakcje pomidzy
rezydentami anierezydentami danego kraju obejmujce saldo obrotw towarowych (eksport minus import),
saldo usug, saldo dochodw oraz saldo transferw biecych.
41
Tabela 4. Produkt krajowy brutto i jego skadowe w latach 20142015

2014 2015
Wyszczeglnienie %
Wykonanie Prognoza Wykonanie
PKB 103,3 103,4 103,6
Eksport 106,4 105,4 106,8
Import 110,0 106,4 106,3
Popyt krajowy 104,9 103,8 103,4
Spoycie 102,9 102,8 103,1
prywatne 102,4 103,0 103,0
publiczne 104,7 102,2 103,4
Akumulacja 112,8 107,8 104,5
nakady brutto na rodki trwae 110,0 107,4 105,8
PKB w cenach biecych (mld z) 1.719,1 1.771,2 1.789,7
rdo: Uzasadnienie do ustawy budetowej na rok 2015, Biuletyn Statystyczny GUS nr 3, kwiecie 2016. Wyniki kontroli NIK
w Ministerstwie Finansw.
Gwnym czynnikiem wzrostu by popyt krajowy, ktry zwikszy si o3,4%, pomimo e jego dyna-
mika bya nisza odprognozowanej. Nisze odzakadanego tempo wzrostu popytu krajowego,
towgwnej mierze efekt spowolnienia tempa wzrostu inwestycji z10,0% w2014 r. do5,8% w2015 r.
Dynamika importu bya zbliona doprognozowanej, ale nisza ni przed rokiem przy praktycznie
niezmienionej dynamice eksportu. Nisza dynamika importu tow gwnej mierze efekt spowolnie-
nia tempa wzrostu popytu krajowego, wtym przede wszystkim inwestycji.
Bilans patniczy
W 2015 r. ujemne saldo rachunku obrotw biecych bilansu patniczego doPKB wynioso 0,2%
iulego poprawie wstosunku dowykonania w2014 r. Byo te korzystniejsze odprognozowanego.
Tabela 5. Bilans patniczy w latach 20142015

2014 2015
Wyszczeglnienie Wykonanie Prognoza Wykonanie
mln euro
Rachunek biecy -8.303 -6.760 -1.011
w tym obroty towarowe: saldo -3.255 1.700 2.135
Eksport 158.619 181.550 171.861
Import 161.874 179.850 169.726
Rachunek kapitaowy 10.034 - 10.154
Rachunek finansowy -3.234 5.500 7.618
w tym inwestycje bezporednie (netto) 8.218 4.500 3.001
Saldo obrotw biecych do PKB (%) -2,0 -1,5 -0,2
rdo: wyniki kontroli NIK w Ministerstwie Finansw i Narodowym Banku Polskim.
Rachunek biecy zamkn si mniejszym saldem ujemnym ni prognozowano. Saldo obrotw towa-
rowych byo dodatnie iwysze odprognozowanego o435,0mln euro, pomimo e wartoci eksportu
iimportu uksztatoway si poniej prognozy. Rachunek finansowy zamkn si kwot wysz ni
oczekiwano o2.118mln euro, jednak poziom inwestycji bezporednich by mniejszy odszacowa-
nego o1.499mln euro.
42
W 2015 r. zwikszyy si zagraniczne inwestycje wPolsce. Odnotowano napyw inwestycji bezpo-

rednich wwysokoci 23.416,0mln z, ktry zwizany by przede wszystkim zreinwestycjami zyskw
firm ulokowanych wPolsce. Napyn rwnie kapita wpostaci inwestycji portfelowych63, zarwno
wudziaowe papiery wartociowe (gwnie certyfikaty funduszy inwestycyjnych), jak iobligacje
Skarbu Pastwa. Odpyw kapitau wpostaci polskich inwestycji bezporednich zagranic odnoto-
wano wwysokoci 10.679,0mln z zprzeznaczeniem gwnie nazakup akcji iudziaw zagranicznych
spek. W2015 r. zwikszyy si rwnie pozostae inwestycje (odpyw wynoszcy 19.422,0mlnz).
Wzrost ten dotyczy udzielonych przez polskie podmioty kredytw oraz kredytw handlowych64.
Rynek pracy, wynagrodzenia iwiadczenia spoeczne

Wyszy odprognozowanego wzrost gospodarczy przyczyni si douksztatowania si stopy bezro-
bocia rejestrowanego nakoniec roku (9,8%) poniej szacunku (11,8%).
Tabela 6. Zatrudnienie, bezrobocie, wynagrodzenia i wiadczenia spoeczne w latach 20142015

2014 2015
Wyszczeglnienie
Przecitne zatrudnienie w gospodarce narodowej
(tys. etatw), w tym: 9.701 9.754 9.7891
w sektorze przedsibiorstw (tys. etatw) 5.529 5.591 5.602
Liczba zarejestrowanych bezrobotnych (tys. osb, stan
na koniec okresu) 1.825 1.922 1.563
Stopa bezrobocia na koniec roku (%) 11,4 11,8 9,8
Przecitne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodo-
wej (z), w tym w: 3.777 3.959 3.900
sektorze przedsibiorstw 3.980 4.185 4.121
sferze budetowej 4.108 - 4.208
Przecitna emerytura i renta (brutto) (z)
z pozarolniczego systemu ubezpiecze 1.991 2.039 2.049
rolnikw indywidualnych 1.145 1.183 1.180
1
Szacunek Ministerstwa Finansw.
rdo: Biuletyn Statystyczny GUS nr 3, kwiecie 2016. Wyniki kontroli NIK w Ministerstwie Finansw.
Nominalne tempo wzrostu redniej pacy wgospodarce narodowej w2015 r. okazao si nisze
odprognozy tej kategorii przedstawionej wuzasadnieniu doustawy budetowej ookoo jeden
punkt procentowy. Niszy odprzewidywanego wzrost pac wcaej gospodarce wynika wgw-
nej mierze zmniejszego odszacowanego tempa wzrostu przecitnego wynagrodzenia wsektorze
przedsibiorstw. Naniszy wzrost pac wprzedsibiorstwach moga wpyn midzy innymi nisza
odzakadanej dynamika cen konsumpcyjnych, comogo przeoy si namniejsz odplanowa-
nej skal podwyek wynagrodze, atake gorsza odoczekiwanej sytuacja wniektrych branach
(np.wgrnictwie), comogo znale odzwierciedlenie wwypacie niszych premii inagrd.
63 Inwestycje portfelowe totransakcje, ktrych przedmiotem sudziaowe idune papiery wartociowe niezaliczane
doinwestycji bezporednich.
64 Narodowy Bank Polski, Bilans Patniczy Rzeczypospolitej Polskiej zaIV kwarta 2015 r., str. 7 i52.
43
Ceny, rynek pieniny iwalutowy

W 2015 r. wystpia wPolsce deflacja. Bya efektem umiarkowanej presji popytowej oraz niskich cen
surowcw, wtym przede wszystkim ropy naftowej.
Tabela 7. rednie w roku wskaniki cen i rynku walutowego w latach 20142015

2014 2015
Wyszczeglnienie Jednostka
Dynamika cen towarw i usug %
konsumpcyjnych 100,0 101,2 99,1
Dynamika cen produkcji sprzedanej %
przemysu 98,5 101,4 97,8
Stopa referencyjna % 2,4 2,0 1,6
Kurs walutowy PLN/USD 3,16 2,92 3,77

Kurs walutowy PLN/EUR 4,19 3,98 4,18
rdo: Biuletyn Statystyczny GUS nr 3, kwiecie 2016. Wyniki kontroli NIK w Ministerstwie Finansw.
Skala aprecjacji kursu zotego okazaa si znacznie nisza odzakadanej wprognozie. Sabszy kurs
zotego togwnie rezultat wyszej awersji doryzyka nawiatowych rynkach finansowych. Presj
nazotego wywieray te rosnce obawy oniewypacalno Grecji, anastpnie niepewno codo
perspektyw chiskiej iwiatowej gospodarki.
4. Realizacja wybranych celw strategicznych
W 2015 r. zasady prowadzenia polityki rozwoju kraju, podobnie jak wlatach poprzednich, okrelay
Dugookresowa Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030 iStrategia Rozwoju Kraju 202065. Zaoenia tych
Strategii skorelowane sz europejskim dokumentem programowym Europa 2020 Strategia narzecz
inteligentnego izrwnowaonego rozwoju sprzyjajcego wczeniu spoecznemu.
Strategia Europa 2020

Europa 2020 Strategia narzecz inteligentnego izrwnowaonego rozwoju sprzyjajcego wczeniu
spoecznemu (Strategia) jest dugookresowym programem rozwoju spoeczno-gospodarczego Unii
Europejskiej nalata 20102020. Strategia uwzgldnia dugofalowe wyzwania stojce przed Uni
Europejsk zwizane zglobalizacj, starzeniem si spoeczestw oraz rosnc potrzeb racjonal-
nego wykorzystania zasobw. Gwnym jej celem jest wzrost gospodarczy, ale szczegln uwag
zwrcono nakwestie dotyczce zrwnowaenia tego procesu. Efektem realizacji Strategii ma by
gospodarka bazujca nawiedzy, niskoemisyjna, promujca przyjazne rodowisku technologie,
oszczdnie gospodarujca zasobami, kreujca nowe zielone miejsca pracy, azarazem zachowu-
jca dbao ospjno spoeczn.
65 Dogwnych dokumentw strategicznych naley take dziewi strategii zintegrowanych, ktre stanowi
uszczegowienie Strategii Rozwoju Kraju 2020. Sto strategie: Innowacyjnoci iEfektywnoci Gospodarki,
Rozwoju Kapitau Ludzkiego, Rozwoju Transportu, Bezpieczestwa Energetycznego irodowiska, Sprawne
Pastwo, Rozwoju Kapitau Spoecznego, Rozwoju Regionalnego, Zrwnowaonego Rozwoju Wsi, Rolnictwa
iRybactwa oraz Rozwoju Systemu Bezpieczestwa Narodowego RP.
44
Postp wrealizacji Strategii jest monitorowany napodstawie zbioru wskanikw przypisanych

doniej wymienionych piciu celw rozwojowych, ktre maj by osignite w2020 r. napozio-
mie unijnym.
1. Wzrost wskanika zatrudnienia osb wprzedziale wiekowym 2064 lata dopoziomu 75%.
2. Przeznaczenie 3% PKB Unii Europejskiej nabadania irozwj.
3. Osignicie celw 20/20/20 wzakresie klimatu ienergii zmniejszenie emisji gazw cieplarnia-
nych o20% wporwnaniu z1990 r., zwikszenie do20% udziau energii odnawialnej woglnym
zuyciu energii oraz zwikszenie efektywnoci energetycznej o20%.
4. Podniesienie poziomu wyksztacenia poprzez zmniejszenie odsetka osb zbyt wczenie kocz-
cych nauk doponiej 10% oraz zwikszenie doco najmniej 40% odsetka osb wwieku 3034lat
zwyksztaceniem wyszym lub rwnowanym.
5. Zmniejszenie ubstwa poprzez wydwignicie conajmniej 20mln osb zubstwa lub wykluczenia
spoecznego.
Wartoci docelowe wskanikw Strategii zostay okrelone napoziomie globalnym caej Unii Europej-
skiej. Poszczeglne kraje czonkowskie zostay zobowizane doprzeoenia celw unijnych nacele
krajowe oraz okrelenia metod ich realizacji wKrajowych Programach Reform. Sone coroku aktuali-
zowane przez rzdy krajw czonkowskich iprzekazywane wkwietniu doKomisji Europejskiej. Cele
krajowe dla Polski zostay okrelone wKrajowym Programie Reform. Europa 2020.
Okrelono wnim jak Polska wperspektywie doroku 2020 bdzie realizowa zobowizania pod-
jte wzakresie piciu wiodcych celw strategii Europa 2020. Uwzgldniajc specyficzne krajowe
uwarunkowania ikierunki dziaa wytyczone wpolskich dokumentach strategicznych, rzd uzna66,
enaley skupi si naodrabianiu zalegoci rozwojowych oraz budowie nowych przewag konku-
rencyjnych wtrzech obszarach priorytetowych:
1. Infrastruktura dla wzrostu zrwnowaonego;
2. Innowacyjno dla wzrostu inteligentnego;
3. Aktywno dla wzrostu sprzyjajcego wczeniu spoecznemu.
Rada Ministrw przyja Aktualizacj Krajowego Programu Reform nalata 20152016 wdniu 28kwiet-
nia 2015 r. Wdokumencie tym powizano realizacj poszczeglnych celw Strategii zpriorytetami
nowej perspektywy finansowej nalata 20142020. Komisja Europejska przeprowadzia analiz pol-
skiej polityki gospodarczej idokonaa oceny Krajowego Programu Reform nalata 20152016 oraz
aktualizacji Programu Konwergencji na2015 r. Wwyniku dokonanych ustale Rada Unii Europejskiej
zalecia Polsce67 podjcie wlatach 2015 i2016 dziaa majcych nacelu:
- uzyskanie korekty budetowej napoziomie 0,5% PKB, zarwno w2015 r., jak i2016 r., przyblia-
jcej osignicie redniookresowego celu budetowego68;
- ustanowienie niezalenej rady budetowej; poszerzenie bazy podatkowej wszczeglnoci
poprzez ograniczenie stosowania rozbudowanego systemu obnionych stawek podatku VAT;
66 Aktualizacja programu przyjta przez Rad Ministrw 28kwietnia 2015 r. Nowy rzd waktualizacji z26kwietnia
2016 r. zaprezentowa cz dziaa wynikajcych zPlanu narzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Cele krajowe
pozostay aktualne.
67 Zalecenie Rady zdnia 14lipca 2015 r. wsprawie krajowego programu reform Polski na2015 r. oraz zawierajce
opini Rady natemat przedstawionego przez Polsk programu konwergencji na2015 r. (Dz. Urz. C 272 z18.8.2015,
str. 91).
68 Polska przyja redniookresowy cel budetowy, czyli docelowy wynik strukturalny sektora instytucji rzdowych
isamorzdowych napoziomie -1% PKB. Wtym celu podejmowane sw poszczeglnych latach dziaania
czstkowe. Ustalajc wynik strukturalny uwzgldnia si wynik sektora instytucji rzdowych isamorzdowych
skorygowany owpyw cyklu oraz dziaania jednorazowe itymczasowe.
45
- dostosowanie systemw emerytalnych dla rolnikw igrnikw dosystemw emerytalnych

innych grup zawodowych;
- stworzenie systemu szacowania irejestracji dochodw rolnikw;
- ograniczenie nadmiernego wykorzystywania umw czasowych icywilnoprawnych narynku
pracy;
- usunicie przeszkd utrudniajcych projekty kolejowe.
Tabela 8. Wybrane wskaniki realizacji Strategii Europa 2020 Polska

2010 2011 2012 2013 2014 2015 Cel dla Polski
Wskaniki
% (2020)
Obszar 1. Zatrudnienie
Wskanik zatrudnienia osb
w wieku 20-64 lata 64,3 64,5 64,7 64,9 66,5 67,8 71,0
Obszar 2. Badania i rozwj
Nakady na badania i rozwj
w relacji do PKB 0,72 0,75 0,88 0,87 0,94 . 1,70
Obszar 3. Zmiany klimatu
i zrwnowaone wykorzystanie
energii
Udzia energii ze rde
odnawialnych w zuyciu
energii brutto 9,20 10,30 10,88 11,34 11,45 . 15,0
Obszar 4. Edukacja
Modzie niekontynuujca nauki 5,4 5,6 5,7 5,6 5,4 5,3 4,5
Osoby w wieku 3034
lata posiadajce wysze
wyksztacenie 34,8 36,5 39,1 40,5 42,1 43,4 45,0
Obszar 5. Walka z ubstwem Zmniejszenie o 1,5 mln
i wykluczeniem spoecznym liczby osb yjcych
Wskanik zagroenia ubstwem poniej relatywnej
lub wykluczeniem spoecznym 27,8 27,2 26,7 25,8 24,7 . granicy ubstwa
rdo: Strategia Europa 2020 Polska. Wskaniki realizacji. GUS.
W dokumencie roboczym Sprawozdanie krajowe Polska 2016 Komisja Europejska przedstawia

ocen polskiej gospodarki wwietle rocznej analizy opublikowanej przez Komisj Europejsk wdniu
26listopada 2015 r. Wnioski wynikajce zoceny snastpujce:
- polska gospodarka rozwija si stabilnie;
- poziom ycia istopa zatrudnienia zbliyy si znaczco doredniej Unii Europejskiej, ale nadal
wystpuj pewne trudnoci (midzy innymi niski jest udzia wrynku pracy kobiet iosb oniskich
kwalifikacjach, wysoki pozostaje udzia sektora rolnego wcznym zatrudnieniu, abezrobocie
dugotrwae stanowi okoo 40% cznego bezrobocia);
- oglne perspektywy gospodarcze sw dalszym cigu pozytywne, chocia pojawia si ryzyko
wewntrzne;
- Polska poczynia ograniczone postpy wrealizacji zalece Rady Unii Europejskiej zdnia 14lipca
2015 r.
Komisja ocenia, e wrealizacji krajowych celw wyznaczonych wramach Strategii Europa 2020
Polska osiga dobre wyniki wdziedzinach ograniczenia emisji gazw cieplarnianych, efektywno-
ci energetycznej iszkolnictwa wyszego, ale potrzebne swiksze wysiki wzakresie zwikszenia
wskanika zatrudnienia, inwestycji wbadania irozwj, energii odnawialnej, zmniejszenia liczby osb
przedwczenie koczcych nauk iograniczenia ubstwa.
46
Dugookresowa Strategia Rozwoju Kraju Polska 2030. Trzecia fala nowoczesnoci

Dugookresowa Strategia Rozwoju Kraju Polska 2030. Trzecia fala nowoczesnoci (DSRK)69 stanowi pod-
stawowy dokument wyznaczajcy oglne kierunki polityki narzecz rozwoju kraju wperspektywie
do2030 r. Celem gwnym DSRK jest poprawa jakoci ycia Polakw mierzona wzrostem produktu
krajowego brutto namieszkaca, zwikszeniem spjnoci spoecznej, zmniejszeniem nierwnomier-
noci ocharakterze terytorialnym, oraz skal skoku cywilizacyjnego spoeczestwa iinnowacyjnoci
gospodarki wstosunku doinnych krajw.
Tabela 9. Wybrane wskaniki realizacji Dugookresowej Strategii Rozwoju Kraju. Polska 2030.
Trzecia fala nowoczesnoci
2012 2013 2014 2015 2030
Wskaniki Warto
Warto porednia
docelowa
Cel gwny: Poprawa jakoci ycia Polakw
PKB na jednego mieszkaca w relacji do PKB
najzamoniejszego kraju w UE (wedug PPP) (%) 50 51 51 . 75
Wskanik rozwoju spoecznego (HDI) (pkt) 1
0,838 0,840 0,843 . 0,900
Obszar 1. Konkurencyjno i innowacyjno
gospodarki
Energochonno gospodarki (kgoe/1000 euro) 337,0 333,2 . . 167,0
Nakady na dziaalno badawcz i rozwojow
w relacji do PKB (%) 0,88 0,87 0,94 . 3,00
Udzia eksportu wyrobw wysokiej techniki
w eksporcie ogem (%) 6,0 6,7 7,9 . 15
Wskanik globalnej konkurencyjnoci (GCI) (pkt)2 4,46 4,46 4,48 4,49 5,3
Wskanik zatrudnienia osb
w wieku 2064 lata (%) 64,7 64,9 66,5 . 80,0
Obszar 2. Rwnowaenie potencjau rozwojowego
regionw
Odsetek ludnoci korzystajcej z sieci
wodocigowej na wsi (%) 76,2 76,6 84,3 . 92,0
Relacja PKB na 1 mieszkaca najbiedniejszego
wojewdztwa do najbogatszego (%) 44 44 . . 60
Obszar 3. Efektywno i sprawno pastwa
Europejski Konsumencki Indeks Zdrowia (EHCI)
(pkt) 577 521 511 523 750
Wskanik Globalnej Konkurencyjnoci (GCI)
obcienia regulacyjne (pozycja w rankingu) 131 133 117 122 50
Wskanik Globalnej Konkurencyjnoci (GCI)
przejrzysto w tworzeniu polityk (pozycja
wrankingu) 104 120 110 106 50
Wskanik wydajnoci instytucji rzdowych
(pozycja w rankingu)3 116 121 110 98 50
Human Development Index (HDI) jest syntetyczn miar rozwoju czowieka. Mierzy rednie osignicia w kraju
1
w podstawowych wymiarach ludzkiego rozwoju: dugie i zdrowe ycie (zdrowie), dostp do wiedzy (edukacja) oraz
godziwy poziom ycia (dochody). HDI wyraony jest jako warto midzy 0 i 1.
69 Strategi przyjto uchwa Nr16 Rady Ministrw zdnia 5lutego 2013 r. (M.P. poz.121).
47
2
Wskanik zoony okrelajcy zdolnoci poszczeglnych pastw do zapewnienia dugookresowego wzrostu
gospodarczego. Na wskanik skada si 111 zmiennych. Zmienne pogrupowane s w 12 skorelowanych ze sob filarach
(dziedzinach). Dziedziny te obejmuj najwaniejsze czynniki konkurencyjnoci na rynku globalnym. Wyrniono
12 filarw: Instytucje, Infrastruktura, rodowiska makroekonomiczne, Ochrona zdrowia i edukacja podstawowa,
Szkolnictwo wysze, Wydajno rynku, Wydajno rynku pracy, Poziom rozwoju rynku finansowego, Gotowo
technologiczna, Rozmiar rynku, Jako rodowiska biznesowego i Innowacyjno. Przyjmuje wartoci z zakresu 17,
gdzie warto 7 oznacza najwiksz konkurencyjno.
3
Wskanik wydajnoci instytucji rzdowych stanowi rednia z badania takich obszarw jak: marnotrawienie wydatkw
rzdowych, obcienie regulacjami rzdowymi, skuteczno ram prawnych rozstrzygania sporw, skuteczno ram
prawnych wymagajcych regulacji oraz przejrzysto w tworzeniu polityk. Skada si ze 111 zmiennych. Zmienne
pogrupowane s w 12 skorelowanych ze sob filarach (dziedzinach). Dziedziny te obejmuj najwaniejsze czynniki
konkurencyjnoci na rynku globalnym.
rdo: Dugookresowa Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030. Wskaniki realizacji. GUS.
Strategia oparta jest nascenariuszu stabilnego rozwoju, apomylno realizacji wszystkich zaoo-
nych wniej celw jest uzaleniona odwielu czynnikw zarwno wewntrznych, jak izewntrznych,
ktre maj wpyw nadostpno rodkw finansowych najej realizacj. Szczeglne znaczenie ma
rozwj sytuacji wgospodarce wiatowej oraz wstrefie euro.
Brak publikacji wzakresie wartoci wikszoci wskanikw realizacji DSRK w2015r. uniemoliwia
dokonanie oceny aktualnego stanu jej realizacji. Przedstawione powyej dane wskazuj, e osigni-
cie zamierzonych wStrategii celw moe by mao realne. Dugi horyzont czasowy realizacji DSRK
stwarza jednak szans naosignicie wynikw zblionych dozamierzonych.
Strategia Rozwoju Kraju 2020

Strategia Rozwoju Kraju 2020 (SRK 2020)70 wskazuje kierunki rozwoju pastwa, ktre powinny zosta
zrealizowane wperspektywie do2020 r., zuwzgldnieniem perspektywy finansowej Unii Europej-
skiej nalata 2014-2020. Jako cel gwny SRK 2020 wskazano wzmocnienie iwykorzystanie gospo-
darczych, spoecznych iinstytucjonalnych potencjaw zapewniajcych szybszy izrwnowaony
rozwj kraju oraz popraw jakoci ycia ludnoci. SRK 2020 okrela take, jakie dziaania interwen-
cyjne sniezbdne wredniookresowej perspektywie wcelu przyspieszenia procesw rozwo-
jowych. Monitorowanie jej realizacji iocena wjakim stopniu udao si osign zamierzone cele
poprawy poziomu ycia obywateli, dokonywane sz wykorzystaniem niej wskazanych kluczo-
wych wskanikw.
Tabela 10. Wybrane wskaniki realizacji Strategii Rozwoju Kraju 2020
2012 2013 2014 2015 2020

Wskaniki Warto
Warto porednia
docelowa
Wskaniki kluczowe
Dynamika PKB (w cenach staych) (2010=100) 106,7 108,1 111,7 115,7 140-144
Dynamika realnych dochodw do dyspozycji brutto

w sektorze gospodarstw domowych ogem (2010=100) 102,2 102,9 105,6 . 138-142
PKB na jednego mieszkaca wedug PPP (UE27=100) 66 67 68 . 74-79
Stopa inwestycji (%) 19,8 18,8 19,7 20,1 21-23
Wskanik Globalnej Konkurencyjnoci GCI (pozycja
w rankingu) 41 42 43 41 25
70 Strategi przyjto uchwa Nr157 Rady Ministrw zdnia 25wrzenia 2012 r. (M. P. poz.882).
48
2012 2013 2014 2015 2020

Wskaniki Warto
Warto porednia
docelowa
Wskanik rozwoju spoecznego HDI (pozycja

w rankingu) 35 35 36 . 35
Wskanik zatrudnienia kobiet w wieku 2064 lata (%) 57,5 57,6 59,4 . 69,0
Wskanik zatrudnienia mczyzn
w wieku 2064 lata (%) 72,0 72,1 73,6 . 73,0
Obszar strategiczny sprawne i efektywne pastwo
Wskanik efektywnoci rzdzenia (pkt) 1
0,66 0,71 0,82 . 1,00
Wskanik jakoci stanowionego prawa (pkt) 0,95 1.04 1,06 . 1,30
redni czas dochodzenia nalenoci z umw drog
sdow (dni) 685 685 685 685 <600
Obszar strategiczny konkurencyjna gospodarka
Dug sektora instytucji rzdowych i samorzdowych
w relacji do PKB (wedug ESA2010) (%) 54,0 56,0 50,5 51,3 45,0
Udzia eksportu w PKB (%) 44,4 46,3 47,5 49,4 44-46
Nakady sektora przedsibiorstw na dziaalno
badawcz i rozwojow w relacji do PKB (%) 0,33 0,38 0,44 . 0,6-0,8
ODEX (Zagregowany wskanik efektywnoci
energetycznej) (2000=100)2 69,7 68,4 . . 63,0
Poziom ograniczenia masy odpadw komunalnych

ulegajcych biodegradacji przekazywanych
do skadowania w stosunku do odpadw
wytworzonych w 1995 r. (%) 56 40 32 . 35
czna dugo autostrad (km) 1.365,1 1.481,8 1.556,4 . 2.000,0
czna dugo drg ekspresowych (km) 1.052,4 1.244,3 1.447,5 . 2.800,0
Obszar strategiczny spjno spoeczna
i terytorialna
Wskanik zagroenia ubstwem lub wykluczeniem
spoecznym (%) 26,7 25,8 24,7 . 20-23
Wskanik zatrudnienia osb niepenosprawnych (%) 21,4 20,9 21,3 . 27,0
Udzia wojewdztw Polski Wschodniej w PKB (%) 15,2 15,3 . . 18-20
1
Wskanik jest redni waon szeregu (od 7 do 13) innych indeksw odzwierciedlajcych opinie ekspertw,
przedsibiorcw i gospodarstw domowych na temat rnych aspektw funkcjonowania sfery publicznej. Ocenie
podlegaj w szczeglnocinastpujce zjawiska:jako usug publicznych,jako administracji publicznej i stopie jej
niezalenoci od wpyww politycznych,jako formuowanych i wdraanych polityk, jako infrastruktury publicznej:
transportowej, sanitarnej, informatycznej, etc. Warto wskanika efektywnoci rzdzenia jest wystandaryzowana
w przedziale <-2,5; 2,5>, przy czym im wysza nota, tym wysza ocena jakoci rzdzenia w danym kraju.
2
ODEX (ODYSSEE Energy Efficiency Index) jest otrzymywany poprzez agregowanie zmian w jednostkowym zuyciu
energii, obserwowanych w danym czasie na okrelonych poziomach uytkowania kocowego. Obliczony jest
dla kadego roku jako iloraz rzeczywistego zuycia energii w danym roku i teoretycznego zuycia energii, nie
uwzgldniajcego efektu zuycia jednostkowego (tzn. przy zaoeniu dotychczasowej energochonnoci procesw
produkcji danych wyrobw). Wskanik ODEX nie pokazuje biecego poziomu intensywnoci energetycznej, lecz
postp w stosunku do roku bazowego. Im wskanik niszy, tym wiksza poprawa efektywnoci wykorzystania energii.
rdo: Strategia Rozwoju Kraju 2020. Wskaniki realizacji. GUS.
49
Realizacja SRK 2020, analogicznie jak wprzypadku DSRK, jest uzaleniona odwielu czynnikw
wewntrznych izewntrznych, ktre maj wpyw nadostpno rodkw finansowych najej reali-
zacj. Podobnie jak wprzypadku DSRK, brakuje publikacji wzakresie wartoci wikszoci wskani-
kw osignitych w2015 r., couniemoliwia dokonanie oceny aktualnego stanu jej realizacji. Przed-
stawione powyej wskaniki oraz ich dynamika wskazuj natrudnoci zosigniciem zaplanowa-
nych wniej celw. Dotychczas wykonane zostay wskaniki udziau eksportu wPKB, zatrudnienia
mczyzn wwieku 2064 lata oraz poziomu ograniczenia masy odpadw komunalnych ulegajcych
biodegradacji. Bliskie szakadanego poziomu wskaniki rozwoju spoecznego, stopy inwestycji,
efektywnoci rzdzenia, efektywnoci energetycznej, atake zagroenia ubstwem lub wyklucze-
niem spoecznym. Realizacja pozostaych wymienionych wtabeli wskanikw odbiega znaczco
odwartoci docelowych. Planowana aktualizacja wskanikw SRK 2020 oraz wyduenie jej hory-
zontu czasowego stwarza wiksz szans naosignicie niektrych zakadanych celw.
5. Uwarunkowania prawne wykonania budetu pastwa ibudetu

rodkw europejskich
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej dnia 16listopada 2015 r. powoa Prezesa Rady Ministrw71 oraz
pozostaych czonkw Rady Ministrw72. Wskad Rady Ministrw weszli midzy innymi Minister
Spraw Wewntrznych iAdministracji, Minister Infrastruktury iBudownictwa, Minister Gospodarki
Morskiej ieglugi rdldowej, Minister Cyfryzacji, Minister Rozwoju oraz powoany 1grudnia 2015r.
Minister Energii73, ktrzy nie wchodzili wskad poprzedniej Rady Ministrw74.
Zgodnie zart.33 ust.1 i1a ustawy zdnia 8sierpnia 1996 r. oRadzie Ministrw75, Prezes Rady Mini-
strw ustala wdrodze rozporzdzenia szczegowy zakres dziaania ministra, ministerstwo lub inny
urzd administracji rzdowej, ktry ma obsugiwa ministra, aw wypadku ministra kierujcego okre-
lonym dziaem administracji rzdowej wskazuje rwnie, zuwzgldnieniem przepisw odziaach
administracji rzdowej, dzia lub dziay, ktrymi kieruje minister oraz okrela, zzastrzeeniem prze-
pisw odrbnych, zakres uprawnie ministra jako dysponenta wyodrbnionej lub wyodrbnionych
czci budetu pastwa.
Zakres dziaania poszczeglnych ministrw76 zosta okrelony wrozporzdzeniach Prezesa Rady
Ministrw wydanych wwikszoci dnia 17listopada 2015 r.77. Rozporzdzenia teweszy wycie
zdniem ogoszenia, zmoc oddnia 16listopada 2016 r. Dnia 9grudnia 2005 r. wydane zostao roz-
porzdzenie Prezesa Rady Ministrw wsprawie szczegowego zakresu dziaania Ministra Energii78,
71 Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zdnia 16listopada 2015 r. opowoaniu Prezesa Rady
Ministrw (M.P. poz.1090).
72 Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zdnia 16listopada 2015 r. opowoaniu wskad Rady
73 Minister Energii powoany napodstawie postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zdnia 1grudnia
2015 r. nr1131.46.2015 ozmianie wskadzie Rady Ministrw (M.P. poz.1198).
74 Poprzednia Rada Ministrw, powoana dnia 22wrzenia 2014 r. skadaa si midzy innymi zMinistra Spraw
Wewntrznych, Ministra Administracji i Cyfryzacji, Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Ministra Gospodarki
postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zdnia 22wrzenia 2014 r. opowoaniu wskad Rady
75 Dz.U. 2012 r. poz.392, zezm.
76 Powoanych wskad Rady Ministrw 16listopada i1grudnia 2015 r.
77 Dz.U. poz.18941914.
78 Dz.U. poz.2087.
50
ktre weszo wycie zdniem ogoszenia, zmoc oddnia 1grudnia 2015 r. Ponadto cz wyej
wymienionych rozporzdze zostao znowelizowanych.
Tabela 11. Wykaz zmian dysponentw czci
Dysponent czci
Nazwa czci budetowej
do 15 listopada 2015 r. od 16 listopada 2015 r.
Minister Spraw Wewntrznych
Administracja publiczna Minister Administracji i Cyfryzacji
i Administracji
Budownictwo, planowanie
i zagospodarowanie przestrzenne Minister Infrastruktury i Rozwoju Minister Infrastruktury i Budownictwa
oraz mieszklanictwo1
Gospodarka Minister Gospodarki Minister Rozwoju
Minister Gospodarki Morskiej i eglugi
Gospodarka morska Minister Infrastruktury i Rozwoju
rdldowej
Minister Cyfryzacji do 8 grudnia 2015 r.
czno Minister Administracji i Cyfryzacji Minister Infrastruktury i Budownictwa
od 9 grudnia 2015 r.
Informatyzacja Minister Administracji i Cyfryzacji Minister Cyfryzacji
Rozwj regionalny Minister Infrastruktury i Rozwoju Minister Rozwoju
Transport Minister Infrastruktury i Rozwoju Minister Infrastruktury i Budownictwa
Sprawy wewntrzne Minister Spraw Wewntrznych
i Administracji
Wyznania religijne
oraz mniejszoci narodowe Minister Administracji i Cyfryzacji
i Administracji
i etniczne
Energia2 - Minister Energii od 1 grudnia 2015 r.
Gospodarka zoami kopalin2 - Minister Energii od 1 grudnia 2015 r.
Rybowstwo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
rdldowej
egluga rdldowa2 -
rdldowej od 27 listopada 2015 r.
1
Nowe brzmienie dziau. Przed 27 listopada 2015 r. Budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne
oraz mieszkalnictwo.
2
Cz dodana do klasyfikacji budetowej, z moc od 27 listopada 2015 r.
Dnia 20listopada 2015 r., namocy art.39 ust.1 ustawy oRadzie Ministrw79, zostao wydane:
- rozporzdzenie Rady Ministrw wsprawie przeksztacenia80 Ministerstwa Rolnictwa iRozwoju
Wsi81 oraz
- rozporzdzenie Rady Ministrw wsprawie utworzenia Ministerstwa Spraw Wewntrznych iAdmi-
nistracji82 wdrodze przeksztacenia dotychczasowego Ministerstwa Spraw Wewntrznych,
ktre weszy wycie zdniem ogoszenia (24listopada 2015 r.) zmoc od16listopada 2015 r.
Nastpnie dnia 7grudnia 2015 r. zostao wydane rozporzdzenie wsprawie przeksztacenia Mini-
sterstwa Spraw Wewntrznych iAdministracji83, polegajcego nawyczeniu komrek organizacyj-
79 Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy ministerstwo tworzy, znosi lub przeksztaca Rada Ministrw, w drodze
rozporzdzenia.
80 Wyczenie zMinisterstwa Rolnictwa iRozwoju Wsi komrek organizacyjnych obsugujcych sprawy dziau
rybowstwo oraz pracownikw obsugujcych ten dzia.
81 Dz.U. poz.1945.
82 Dz.U. poz.1946.
83 Dz.U. poz.2079.
51
nych obsugujcych sprawy dziau Administracja publiczna wzakresie geodezji ikartografii. Rozpo-
rzdzenie weszo wycie zdniem ogoszenia, tj.8grudnia 2015 r., zmoc oddnia 27listopada 2015 r.
Ponadto, poprawie trzech tygodniach oddnia wydania rozporzdze Prezesa Rady Ministrw
wsprawie szczegowego zakresu dziaania poszczeglnych ministrw84, dnia 7grudnia 2015 r.
wydane zostay kolejne rozporzdzenia Rady Ministrw wsprawie utworzenia nowych ministerstw85.
Rozporzdzenia teweszy wycie zdniem 8grudnia 2015 r. zmoc odpowiednio oddnia 16listo-
pada 2015 r., 27listopada 2015 r.
Tabela 12. Wykaz nowo utworzonych ministerstw
Ministerstwo Sposb utworzenia
Przeksztacenie dotychczasowego Ministerstwa Spraw Wewntrznych poprzez

Ministerstwo Spraw
wczenie komrek organizacyjnych dotychczasowego Ministerstwa Administracji
Wewntrznych
i Cyfryzacji, obsugujcych sprawy dziaw Administracja publiczna1 i Wyznania
i Administracji
religijne oraz mniejszoci narodowe i etniczne (od 16 listopada 2015 r.)
Wczenie komrek organizacyjnych:
- d otychczasowego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju obsugujcych sprawy
Ministerstwo dziau Gospodarka morska (od 16 listopada 2015 r.);
Gospodarki Morskiej - M inisterstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi obsugujcych sprawy dziau
i eglugi rdldowej Rybowstwo (od 16 listopada 2015 r.);
- M inisterstwa Infrastruktury i Budownictwa obsugujcych sprawy z zakresu
dziau egluga rdldowa (od 27 listopada 2015 r.).
Przeksztacenie dotychczasowego Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji poprzez
wyczenie komrek organizacyjnych obsugujcych sprawy dziaw:
Ministerstwo Cyfryzacji - A dministracja publiczna, Wyznania religijne oraz mniejszoci narodowe
i etniczne (od 16 listopada 2015 r.);
- czno (od 27 listopada 2015 r.)
Wczenie komrek organizacyjnych:
- d otychczasowego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju obsugujcych sprawy
dziaw Budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne
oraz mieszkalnictwo2 i Transport (od 16 listopada 2015 r.);
- M inisterstwa Cyfryzacji obsugujcych sprawy dziau czno (od 27 listopada
Ministerstwo Infrastruktury
2015 r.);
i Budownictwa
- M inisterstwa Spraw Wewntrznych i Administracji obsugujcych sprawy dziau
Administracja publiczna w zakresie geodezji i kartografii (od 27 listopada
2015r.).
Wyczenie komrek organizacyjnych obsugujcych sprawy z zakresu dziau
egluga rdldowa (od 27 listopada 2015 r.)
Przeksztacenie dotychczasowego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju poprzez:
- w yczenie komrek organizacyjnych obsugujcych sprawy dziaw
Budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne
oraz mieszkalnictwo, Gospodarka morska oraz Transport (od 16 listopada 2015 r.);
Ministerstwo Rozwoju
- w czenie komrek organizacyjnych dotychczasowego Ministerstwa Gospodarki
obsugujcych sprawy dziau Gospodarka (od 16 listopada 2015 r.).
Wyczenie komrek organizacyjnych obsugujcych sprawy z zakresu dziaw
Energia i Gospodarka zoami kopalin (od 27 listopada 2015 r.)
Wczenie komrek organizacyjnych Ministerstwa Rozwoju obsugujcych sprawy
Ministerstwo Energii
zzakresu dziaw Energia i Gospodarka zoami kopalin (od 27 listopada 2015 r.)
1
Od 27 listopada 2015 r. wyczenie komrek organizacyjnych obsugujcych sprawy dziau Administracja publiczna
wzakresie geodezji i kartografii.
2
Od 27 listopada 2015 r. Budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo.
84 Nie dotyczy Ministra Energii.

85 Dz.U. poz.20752078, 2080.
52
Zgodnie zart.114 ust.1 ustawy ofinansach publicznych, budet pastwa skada si zczci, przy
czym dla poszczeglnych dziaw administracji rzdowej ustala si odpowiednio odrbne czci
budetu. Klasyfikacj czci budetowych ustala Minister Finansw wdrodze rozporzdzenia, majc
nacelu zapewnienie przejrzystoci gospodarowania rodkami budetu pastwa (art.114 ust.6
ustawy ofinansach publicznych).
Dnia 27listopada 2015 r.86 dokonano zmiany ustawy zdnia 4wrzenia 1997 r. odziaach administra-
cji rzdowej87 polegajcej midzy innymi na:
- ustanowieniu dodatkowych trzech dziaw administracji rzdowej: Energia, Gospodarka zoami
kopalin, egluga rdldowa;
- zmianie brzmienia nazwy dziau Budownictwo, lokalne planowanie izagospodarowanie prze-
strzenne oraz mieszkalnictwo naBudownictwo, planowanie izagospodarowanie przestrzenne oraz
mieszkalnictwo;
- wyczeniu zdziau Administracja publiczna spraw geodezji kartografii iwczeniu ich dodziau
Budownictwo, planowanie izagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo;
- wyczeniu zdziau Gospodarka spraw energetyki;
- wyczeniu zdziau czno spraw telekomunikacji iwczeniu ich dodziau Informatyzacja;
- wyczeniu zdziau Transport spraw wzakresie eglugi rdldowej.
Dnia 2grudnia 2015 r. zostao wydane rozporzdzenie Ministra Finansw zmieniajce rozporzdze-
nie wsprawie klasyfikacji czci budetowych oraz okrelenia ich dysponentw88, namocy ktrego
dwie czci budetowe uzyskay nowe brzmienie89 oraz dodano cztery nowe czci budetowe:
- Czonkostwo Rzeczypospolitej Polskiej wUnii Europejskiej,
- Energia,
- Gospodarka zoami kopalin,
- egluga rdldowa.
Rozporzdzenie toweszo wycie zdniem nastpujcym podniu ogoszenia (tj.8grudnia 2015 r.),
zmoc oddnia 27listopada 2015 r.
Klasyfikacja wedug czci tworzy ramy dla caej procedury budetowej, odzwierciedlajc wbude-
cie pastwa zadania iodpowiedzialno poszczeglnych dysponentw czci budetowych zaprace
zwizane zarwno zplanowaniem budetowym, jak iz wykonywaniem budetu pastwa.
Nowelizacja ustawy odziaach administracji rzdowej, zmiana rozporzdzenia wsprawie klasyfikacji
czci budetowych oraz okrelenia ich dysponentw, atake wydane rozporzdzenia Prezesa Rady
Ministrw wsprawie szczegowego zakresu dziaania poszczeglnych ministrw nie pocigny
zasob odpowiedniej zmiany ustawy budetowej narok 2015. Wznowelizowanej ustawie bude-
towej nie uwzgldniono midzy innymi zmian zwizanych zutworzeniem nowych dziaw admini-
stracji rzdowej inowych czci budetowych, aco zatym idzie ich zrealizowane wydatki idochody
byy ujte winnych czciach budetowych.
86 Namocy ustawy zdnia 19listopada 2015 r. ozmianie ustawy odziaach administracji rzdowej oraz niektrych
innych ustaw (Dz.U. poz.1960).
87 Dz.U. z2016 r. poz.543.
88 Dz.U. poz.2050.
89 Budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo zamiast dotychczasowej
Budownictwo, lokalne planowanie izagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo oraz Sprawy zagraniczne,
zamiast dotychczasowej Sprawy zagraniczne iczonkostwo Rzeczypospolitej Polskiej wUnii Europejskiej.
53
Jak wynika zustale kontroli wykonania budetu pastwa za2015 r., wcelu zapewnienia cigoci
realizacji dochodw iwydatkw budetu pastwa oraz wydatkw budetu rodkw europejskich
w2015 r.90 wdrugiej poowielistopada oraz wgrudniu 2015 r. niektrzy ministrowie91 zawarli poro-
zumienia, namocy ktrych upowaniano dotychczasowych dysponentw dowykonywania zada
zwizanych zdysponowaniem czci budetow, zada kadrowo-finansowo-ksigowych. Poro-
zumienia te, codo zasady zawieray zapisy owejciu ich wycie zmoc wsteczn, odpowiednio
oddnia 16listopada 2015 r., 27listopada 2015 r., 9grudnia 2015 r. Ponadto wich treci nie byy przy-
woane przepisy prawne stanowice podstaw ich zawarcia92.
Wskaza naley, e:
- zgodnie zart.114 ust.4 ustawy ofinansach publicznych czciami budetu pastwa dysponuj
dysponenci czci budetowych, jeeli odrbne ustawy nie stanowi inaczej;
- art.4 ust.3 ustawy odziaach administracji rzdowej stanowi, i ministrowie waciwi dospraw
oznaczonych nazw danego dziau mog wykonywa inne zadania ikompetencje, jeeli prze-
widuj toprzepisy odrbne;
- art.53 ust.2 ustawy ofinansach publicznych wskazuje, i kierownik jednostki sektora finansw
publicznych moe powierzy okrelone obowizki wzakresie gospodarki finansowej pracow-
nikom tej jednostki; ponadto, zgodnie zart.54 ust.1 ustawy ofinansach publicznych, gwnym
ksigowym jednostki sektora finansw publicznych jest pracownik, ktremu kierownik jednostki
powierza obowizki iodpowiedzialno wzakresie okrelonym wtej ustawie; przepisy doty-
czce gwnego ksigowego stosuje si odpowiednio dogwnego ksigowego czci bude-
towej93.
Ponadto ztreci 6 ust.3 rozporzdzenia Ministra Finansw zdnia 16stycznia 2014 r. wspra-
wie sprawozdawczoci budetowej wynika, i wprzypadku zmiany, wcigu roku budetowego,
organu dysponujcego czci budetu pastwa, sprawozdania sporzdza organ, ktry jest
dysponentem czci nakoniec okresu sprawozdawczego, uwzgldniajc wsprawozdaniu dane
zesprawozdania sporzdzonego przez organ poprzednio dysponujcy czci nadzie koczcy
uprawnienie dodysponowania czci. Podobne rozwizania przewiduje rozporzdzenie Ministra
Finansw zdnia 28grudnia 2011 r. wsprawie sprawozdawczoci budetowej wukadzie zadanio-
wym94 (9 ust.2).
Zgodnie zart.11 ustawy orachunkowoci ksigi, rachunkowe sprowadzone przez jednostk
(np.pastwow jednostk budetow). Jednostka moe powierzy prowadzenie ksig rachunko-
wych przedsibiorcy, oktrym mowa wart.76a ust.3 tej ustawy, lub przedsibiorcy prowadzcemu
dziaalno wtym zakresie zinnego pastwa czonkowskiego wrozumieniu art.2 ust.1 pkt4 ustawy
zdnia 4marca 2010 r. owiadczeniu usug naterytorium Rzeczypospolitej Polskiej95. Wzwizku
90 Cel ten zosta wskazany wtreci wikszoci zawartych porozumie.

91 Ministrowie obsugiwani przez nowo utworzone, przeksztacone ministerstwa, wtym ministrowie waciwi
dospraw odpowiednich dziaw administracji rzdowej, dla ktrych rodki nawydatki zaplanowane byy winnych
czciach budetowych.
92 W treci porozumie wskazywano natomiast, i ich zawarcie jest zwizane z wydaniem rozporzdzenia/
rozporzdze Prezesa Rady Ministrw wsprawie szczegowego zakresu dziaania danych ministrw bd/oraz
wzwizku zrozporzdzeniem/rozporzdzeniami Rady Ministrw wsprawie utworzenia/przeksztacenia danego
ministerstwa.
93 Art.54 ust.8 ustawy ofinansach publicznych.
94 Dz.U. Nr298, poz. 1766.
95 Dz.U. Nr47, poz.278, zezm.
54
znowelizacj ustawy orachunkowoci96, oddnia 1stycznia 2016 r. jednostka sektora finansw

publicznych moe powierzy prowadzenie ksig rachunkowych innej jednostce sektora finansw
publicznych, nazasadach okrelonych wprzepisach odrbnych.
Prawo dysponowania czci budetow jest cile zwizane zkoniecznoci finansowania zada,
ktrych wykonanie powierzono organowi bdcemu dysponentem tej czci. Jedynie odrbny prze-
pis ustawy moe stanowi podstaw dodysponowania czci budetow97 przez inny podmiot ni
dysponent.
aden przepis prawa powszechnie obowizujcego nie przewiduje moliwoci zawierania porozu-
mie pomidzy dysponentami czci budetowych, namocy ktrych moliwe byoby powierzanie
dysponowania caoci lub fragmentem czci budetowych.
Najwysza Izba Kontroli zauwaa, e pomimo ustanowienia nowych dysponentw wzakresie przy-
woanych wyej czci budetowych przypisane im zadania byy niekiedy realizowane przez innych,
wwikszoci dotychczasowych dysponentw woparciu oporozumienia zawarte bez podstawy
prawnej. Porozumienia zostay zawarte przez ministrw obsugiwanych przez nowo utworzone,
przeksztacone ministerstwa, wtym ministrw waciwych dospraw odpowiednich dziaw admi-
nistracji rzdowej, dla ktrych rodki nawydatki budetowe zaplanowane byy winnych czciach
budetowych. Najwysza Izba Kontroli, nie negujc koniecznoci podejmowania dziaa wcelu kon-
tynuacji dziaalnoci zauwaa, i zaistniaa sytuacja budzi wtpliwoci natury formalno-prawnej ima
negatywny wpyw naprzejrzysto finansw publicznych.
Ponadto Najwysza Izba Kontroli zwraca uwag nafakt, i dnia 28grudnia 2015 r. zostao wydane
napodstawie art.172 ust.1 i2 ustawy ofinansach publicznych98 rozporzdzenie Prezesa Rady
Ministrw wsprawie dokonania przeniesie niektrych planowanych wydatkw budetu pastwa,
wydatkw budetu rodkw europejskich oraz kwot wynagrodze okrelonych wustawie budeto-
wej narok 201599. Moc przedmiotowego rozporzdzenia dokonano przeniesie wydatkw pomi-
dzy czterema czciami budetu pastwa zczci Administracja publiczna, Wyznania religijne oraz
mniejszoci narodowe ietniczne oraz czno (take wzakresie wydatkw budetu rodkw euro-
pejskich) przeniesiono wydatki doczci Informatyzacja. W6 tego rozporzdzenia okrelono,
e wchodzi ono wycie zdniem ogoszenia, czyli 29grudnia 2015 r., ale zmoc oddnia 16listopada
2015 r. (w zakresie 3 i4 zmoc oddnia 9grudnia 2015 r.). Znaczenie sformuowania z moc
oddnia 16listopada 2015 r./9grudnia 2015 r. jest takie, e coprawda rozporzdzenie obowizuje
oddnia ogoszenia, ale skutki prawne wywoane przez ten akt nie bd odnosi si jedynie dozda-
rze majcych miejsce wdniu ogoszenia i/lub pniejszych, ale rwnie dotych zdarze, ktre
wystpiy wokresie oddaty nabrania mocy obowizujcej domomentu wejcia wycie. Innymi
sowy, ocena wydatkw dokonywanych wokresie odpowiednio od16listopada 2015 r., 9grudnia
2015 r. do29grudnia 2015 r. musiaa by przeprowadzona tak, jakby omawiane rozporzdzenie
byo ju znane iobowizywao. Pomimo e nadawanie mocy wstecznej aktom normatywnym jest
96 Ustawa zdnia 25czerwca 2015 r. ozmianie ustawy osamorzdzie gminnym oraz niektrych innych ustaw
(Dz.U. poz.1045), ktrej przepisy wprowadziy moliwo powierzania prowadzenia ksig rachunkowych innej
jednostce sektora finansw publicznych.
97 Wtym dokonywania wydatkw wramach danej czci budetowej.
98 Wrazie zniesienia lub przeksztacenia ministerstwa Prezes Rady Ministrw moe wdrodze rozporzdzenia,
dokonywa przeniesienia planowanych dochodw iwydatkw budetowych midzy czciami budetu pastwa,
zzachowaniem przeznaczenia rodkw publicznych wynikajcego zustawy budetowej. Wrozporzdzeniu tym
mona rwnie okreli dla utworzonego lub przeksztaconego ministerstwa kwoty wynagrodze wpodziale
naczci idziay budetu pastwa.
99 Dz.U. poz.2268.
55
dopuszczalne wpolskim systemie prawnym, ibyo ju praktykowane wanalogicznych sytuacjach

wprzeszoci (rozporzdzenie Prezesa Rady Ministrw zdnia 21czerwca 2012 r. wsprawie dokona-
nia przeniesie planowanych wydatkw budetowych oraz kwot wynagrodze okrelonych wusta-
wie budetowej narok 2012100, ktre weszo wycie zdniem ogoszenia zmoc oddnia 30kwietnia
2012 r.), tym niemniej nie ulega wtpliwoci, i wskazanym byoby wydanie przedmiotowego roz-
porzdzenia odpowiednio wczeniej.
100 Dz.U. poz.718.
56
I V. P L A N O WA N I E B U D E T U PA S T WA
Tryb opracowania projektu ustawy budetowej narok 2015 by podobny jak wlatach
poprzednich. Nie zapewniono nadrzdnej roli planowania wieloletniego nad planowa-
niem rocznym.
Limit wydatkw ustalono wwarunkach dyscypliny wydatkowej wynikajcej zfaktu sto-
sowania wobec Polski procedury nadmiernego deficytu oraz zuwzgldnieniem stabili-
zujcej reguy wydatkowej.
W wyniku zmiany ustawy budetowej na2015 r., prognoz dochodw budetu pa-
stwa zmniejszono per saldo o10,5 mld z do286,7 mld z, wtym o13,3 mld z ztytuu
podatku odtowarw iusug. Limit wydatkw obniono o6,6 mld z do336,7 mld z,
adeficyt podwyszono do50,0 mld z.
Kwota wykonanego deficytu bya bardziej zbliona doplanu ujtego wpierwotnej usta-
wie budetowej ni wznowelizowanej.
Zmiana ustawy budetowej, ktra wesza wycie 29grudnia 2015 r. miaa charakter
formalny inie wpyna narealizacj budetu pastwa.
1.Opracowanie ustawy budetowej
Zgodnie zart.105 ustawy ofinansach publicznych, Wieloletni Plan Finansowy Pastwa stanowi
podstaw przygotowania projektu ustawy budetowej nakolejny rok. Wdniu 22kwietnia 2014r.
Rada Ministrw podja uchwa wsprawie Wieloletniego Planu Finansowego Pastwa nalata
20142017. Zosta on przygotowany wedug nowego ukadu wynikajcego zart.104 wyej wymie-
nionej ustawy, tj.skada si zformalnie wyodrbnionych dwch czci: Programu konwergencji. Aktu-
alizacja 2014 oraz Celw gwnych funkcji pastwa wraz zmiernikami stopnia ich realizacji. Podstaw
polityki fiskalnej pastwa w2015 r. bya kontynuacja dziaa narzecz redukcji nadmiernego deficytu
sektora instytucji rzdowych isamorzdowych101. Realizacji tego celu miao suy, wszczeglnoci,
ustalenie kwoty wydatkw ilimitu wydatkw najwaniejszych organw ijednostek sektora instytu-
cji rzdowych isamorzdowych zapomoc tzw. stabilizujcej reguy wydatkowej.
Ustawodawca wdraajc planowanie wieloletnie dosystemu finansw publicznych zaoy,
ebdzie ono niezbdnym instrumentem nowoczesnego zarzdzania finansami publicznymi,
atake zwikszy przejrzysto iprzewidywalno polityki fiskalnej pastwa. Zdaniem Najwyszej
Izby Kontroli nie przybliono si dotych celw. Oglne kierunki ksztatowania polityki fiskalnej,
zeszczeglnym uwzgldnieniem dziaa narzecz rednio- idugoterminowej stabilnoci finansw,
wyznaczay aktualizacje programw konwergencji wlatach poprzednich iw 2015 r. sytuacja tanie
ulega zmianie. Nie sformuowano twardych ogranicze budetowych, ktre wizayby planowanie
roczne iwieloletnie. Tym samym nie nastpia poprawa wzakresie wzmocnienia nadrzdnej roli pla-
nowania wieloletniego, wrealnym, wykonawczym aspekcie, nad rocznymi planami naco Najwysza
Izba Kontroli zwracaa uwag ju pokontroli wykonania budetu pastwa w2014 r.
101 Odmaja 2009 r. Polska objta bya procedur nadmiernego deficytu. Rada Unii Europejskiej zakoczya procedur
19czerwca 2015 r.
57
P L A N O WA N I E B U D E T U PA S T WA
W dniu 10czerwca 2014 r. Rada Ministrw przyja przedoone przez Ministra Finansw Zaoe-
nia projektu budetu pastwa narok 2015, a17czerwca 2014 r. Minister Finansw wyda rozporz-
dzenie wsprawie szczegowego sposobu, trybu iterminw opracowania materiaw doprojektu
ustawy budetowej narok 2015102 (tzw. not budetow). Przy opracowywaniu projektu ustawy
obowizywao 20 formularzy planw rzeczowych zada, 45 formularzy projektu budetu wdanej
czci budetowej oraz trzy formularze dla projektu wydatkw wukadzie zadaniowym. Liczba
drukw wykorzystywanych doopracowania projektu budetu na2015 r. pozostawaa napodobnym
poziomie jak wlatach 20122014. Wprowadzone wformularzach planistycznych zmiany wynikay
midzy innymi zkoniecznoci uwzgldnienia programw operacyjnych zPerspektywy Finansowej
20142020, atake uzyskania wikszej przejrzystoci oraz usprawnienia analiz otrzymywanych
danych. Zrealizowano rwnie wniosek Najwyszej Izby Kontroli modyfikujc formularz zawiera-
jcy informacje orodkach zbudetu pastwa przeznaczonych nafinansowanie inwestycji. Zmiana
ukierunkowana bya nadostosowanie zakresu zgaszanych potrzeb naetapie planowania rzeczo-
wego dorealnych moliwoci ich sfinansowania wdanym roku budetowym.
Dysponenci103, wwyznaczonych terminach, opracowali iprzedoyli Ministrowi Finansw plany rze-
czowe zada oraz projekty planw dochodw iwydatkw poszczeglnych czci budetowych.
Minister Finansw przekaza wstpny projekt ustawy budetowej narok 2015 wraz zuzasadnie-
niem Radzie Ministrw 30sierpnia 2014 r., ktra 24wrzenia 2014 r. podja uchwa wsprawie jego
przyjcia. Projekt ustawy wraz zuzasadnieniem zosta przekazany doSejmu 29wrzenia 2014 r.,
tj.zzachowaniem terminu okrelonego wart.141 ustawy ofinansach publicznych. Dochody zapla-
nowano wkwocie 297.252,9mln z, wydatki 343.332,9mln z, adeficyt 46.080,0mln z.
W toku prac parlamentarnych nad opracowaniem ustawy budetowej nie dokonano istotniejszych
zmian wkwotach planowanych dochodw iwydatkw budetu pastwa na2015 r. Zarwno pro-
gnoz dochodw jak ilimit wydatkw obniono o55,1mln z, tj.o0,02%. Korekta prognozy docho-
dw bya mniejsza ni rok wczeniej, gdy wtrakcie prac nad ustaw budetow narok 2014 pro-
gnoz dochodw podwyszono o870,0mln z idotyczya obnienia prognozy dochodw niepodat-
kowych.
Korekta limitu wydatkw wynikaa zkolei z:
a) podwyszenia planu wgrupie Dotacje isubwencje (o 75,5mln z) igrupie Wydatki majtkowe
(o9,1mln z);
b) obnienia planu wgrupie wiadczenia narzecz osb fizycznych (o 2,4mln z) igrupie Wydatki biece
jednostek budetowych (o 137,3mln z).
Rok wczeniej, wtoku prac parlamentarnych nad ustaw budetow narok 2014, plan wydatkw
podwyszono o650,0mln z.
Projekt ustawy budetowej opracowano zuwzgldnieniem stabilizujcej reguy wydatkowej. Obo-
wizujcy system regu fiskalnych okaza si niewystarczajcy dozapewnienia dyscypliny wzakre-
sie dokonywania wydatkw publicznych. Dlatego dosporzdzenia projektu ustawy budetowej
narok 2015 poraz pierwszy obligatoryjne zastosowanie miaa regua wydatkowa, ktrej zasady
dziaania okrelono wart.112 aa ustawy ofinansach publicznych. Przepis ten zosta wprowadzony
ustaw zdnia 8listopada 2013 r. ozmianie ustawy ofinansach publicznych oraz niektrych innych
102 Dz.U. poz.825.

103 Dysponenci, tj.ministrowie, kierownicy urzdw centralnych, wojewodowie iinni dysponenci czci budetowych,
oktrych mowa wart.2 pkt8 ustawy ofinansach publicznych.
58
ustaw. Wprowadzenie tej reguy byo konieczne zuwagi nafakt, e dotychczasowe rozwizania
miay ograniczony zakres podmiotowy obejmoway jedynie cz sektora finansw publicznych
naprzykad regulacje dotyczce jednostek samorzdu terytorialnego oraz dyscyplinujca regua
wydatkowa bezporednio determinujca cz wydatkw budetu pastwa lub daway wytyczne
wzakresie prowadzenia polityki fiskalnej jedynie wprzypadku przekroczenia przez pastwowy dug
publiczny progw ostronociowych. Reguy tewymuszay coprawda ograniczanie nierwnowagi
finansw publicznych, ale wokolicznociach znacznego pogorszenia sytuacji, anie naetapie wcze-
niejszym, comogoby sprzyja zapobieeniu temu pogorszeniu.
Kwot planowanych wydatkw wikszoci instytucji sektora instytucji rzdowych isamorz-
dowych104 zgodnie zart.112aa ust.1 ustawy ofinansach publicznych ustalono wwysokoci
696.735,7mln z, natomiast kwot limitu wydatkw105 zgodnie zart.112aa ust.3 ustawy ofinansach
publicznych wwysokoci 521.092,4mln z. Majc nauwadze powysze, limit wydatkw budetu
pastwa narok 2015 wynis 343.640,9mln z. Wustawie budetowej zaplanowano wydatki budetu
pastwa na2015 r. wwysokoci 343.277,8mln z, czyli 363,1mln z poniej limitu.
Najwysza Izba Kontroli zauwaa, i pomimo prawidowo wyliczonej kwoty planowanych wydat-
kw ilimitu wydatkw, wbrew zapisowi zamieszczonemu waktualizacji Programu konwergencji
z2014 r. otym, e wprowadzenie stabilizujcej reguy wydatkowej wymusza zmian filozofii corocz-
nego procesu budetowego wkierunku zwikszenia roli podejcia top-down, prace nad projektem
ustawy budetowej narok 2015 byy prowadzone, podobnie jak wlatach ubiegych, przy wykorzy-
staniu podejcia planowania czcego elementy top-down zbottom-up106.
Od 2015 r. wzwizku zustaw zdnia 26wrzenia 2014 r. ozmianie ustawy ofinansach publicznych
oraz niektrych innych ustaw107, rozszerzony zosta katalog jednostek sektora finansw publicznych
zobligowanych doprzekazywania Ministrowi Finansw wolnych rodkw wdepozyt lub zarzdzanie
o: instytucje gospodarki budetowej, pastwowe instytucje kultury, samodzielne, publiczne zakady
opieki zdrowotnej, dla ktrych podmiotem tworzcym jest minister, centralny organ administracji
rzdowej, wojewoda lub uczelnia medyczna, Polsk Akademi Nauk itworzone przez ni jednostki
organizacyjne oraz wojewdzkie fundusze ochrony rodowiska igospodarki wodnej108.
W celu zapewnienia realizacji ustawy budetowej narok 2015, napodstawie ustawy zdnia 5grud-
nia 2014 r. ozmianie niektrych ustaw zzwizku zrealizacj ustawy budetowej109, wprowadzono
szereg rozwiza prawnych, ktrych gwnym celem byo utrzymanie dyscypliny wydatkowej,
czemu suyo przede wszystkim utrzymanie limitw wynagrodze dla wskazanych wustawie
104 Organw ijednostek, oktrych mowa wart.9 pkt13, pkt8 zwyczeniem Zakadu Ubezpiecze Spoecznych,
ipkt9 ustawy ofinansach publicznych, Funduszu Pracy, atake funduszy utworzonych, powierzonych lub
przekazanych Bankowi Gospodarstwa Krajowego napodstawie odrbnych ustaw.
105 Organw ijednostek, oktrych mowa wart.9 pkt1 ustawy ofinansach publicznych ipastwowych jednostek
budetowych, zwyczeniem organw ijednostek, oktrych mowa wart.139 ust.2 tej ustawy, wart.9 pkt8
ustawy ofinansach publicznych zwyczeniem Zakadu Ubezpiecze Spoecznych, Funduszu Pracy, atake
funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych Bankowi Gospodarstwa Krajowego napodstawie
odrbnych ustaw.
106 Dysponenci czci budetowych przekazali Ministrowi Finansw wstpne informacje ozakresie finansowym
(rzeczowym) zada koniecznych dorealizacji (podejcie bottom-up). Minister Finansw dostosowa limity
wydatkw dysponentw dolimitu wydatkw sektora instytucji rzdowych isamorzdowych (podejcie top-
down).
107 Dz.U. poz.1626.
108 Dotychczas obowizkiem tym objte byy agencje wykonawcze, Narodowy Fundusz Zdrowia oraz pastwowe
osoby prawne.
59
okoobudetowej jednostek sektora finansw publicznych oraz limitw przewidzianych dla wyn-
agrodze bezosobowych. Utrzymano limity wynagrodze dla osb zajmujcych kierownicze sta-
nowiska pastwowe oraz limity odnoszce si dowynagrodze osb kierujcych niektrymi pod-
miotami prawnymi.
Ustawa budetowa narok 2015 zostaa uchwalona 15stycznia 2015 r. Wustawie dochody budetu
pastwa na2015 r. zaplanowano wkwocie 297.197,8mln z, tj.o19.415,6mln z wyszej odkwoty
dochodw planowanych w2014 r. io 13.655,1mln z wyszej oddochodw wykonanych w2014 r.
Zwikszenie wynikao przede wszystkim zpodwyszenia planu dochodw zpodatku odtowarw
iusug o18.930,0mln z. Wysze dochody podatkowe, wtym wszczeglnoci ztytuu VAT, miay
determinowa prognozowany wzrost spoycia prywatnego, wydatki sektora publicznego pono-
szone natowary iusugi opodatkowane podatkiem odtowarw iusug, zmiany systemowe wprawie
podatkowym, atake dziaania podejmowane wMinisterstwie Finansw wcelu zwikszenia prze-
strzegania przepisw podatkowych ipoprawy efektywnoci funkcjonowania administracji podat-
kowej110.
W zwizku zobnieniem stawki podatku akcyzowego odpaliw silnikowych o25 z/1000 l lub kg
ipodwyszeniem stawki opaty paliwowej ot sam warto111, cz potencjalnych dochodw
budetu pastwa, wlatach 20152019, okoo 500,0mln z rocznie112, ujto wplanie Krajowego Fun-
duszu Drogowego. Powysza zmiana wynikaa zpotrzeby zwikszenia moliwoci finansowych nie-
zbdnych dorealizacji infrastrukturalnych projektw inwestycyjnych, innych wydatkw finansowa-
nych ztego funduszu oraz maksymalnego wykorzystania rodkw pochodzcych zUnii Europejskiej
wramach Perspektywy Finansowej 20142020. Najwysza Izba Kontroli nie kwestionujc legalnoci
podejmowanych dziaa zwraca uwag, e ujmowanie czci dochodw poza budetem pastwa
nie sprzyja przejrzystoci finansw publicznych.
Okrelony w ustawie budetowej na rok 2015 limit wydatkw budetu pastwa wynis
343.277,8mln z. Wstosunku doplanu roku 2014 by wyszy o17.990,4mln z. Zasadniczymi powo-
dami zwikszenia limitu wydatkw byy:
- podwyszenie dotacji zbudetu pastwa doFunduszu Ubezpiecze Spoecznych okwot
11.702,9mln z wcelu zapewnienia wypaty wiadcze emerytalno-rentowych oraz
- sfinansowanie wykupu odroczonych patnoci (voucherw B) wynikajcych zrealizacji programu
wieloletniego Wyposaenie Si Zbrojnych RP wsamoloty wielozadaniowe wkwocie 5.363,3mln z.
Gdyby nie wystpia konieczno przeznaczenia wikszych rodkw nawyej wymienione cele,
plan wydatkw budetu pastwa, wporwnaniu doroku 2014, wzrsby nie o5,5%, ao 0,3% ibyby
wyranie niszy odprognozowanych narok 2015 realnego tempa wzrostu PKB (3,4%) oraz rednio-
rocznego wzrostu cen towarw iusug konsumpcyjnych (1,2%).
Zwikszenie planu wydatkw, wmniejszym stopniu, wynikao take zwdroenia podwyek dla pra-
cownikw szkolnictwa wyszego, waloryzacji emerytur irent rolniczych, koniecznoci zapewnienie
rodkw nafinansowanie infrastruktury transportu ldowego (drogi ikolej), projekty badawcze,
110 Pakiet ogoszony przez Ministerstwo Finansw 15kwietnia 2014 r. pt. Dziaania zwikszajce stopie przestrzegania
przepisw podatkowych ipoprawiajcych efektywno administracji podatkowej wlatach 20142017. Oopracowaniu
dokumentu poinformowano wWieloletnim Planie Finansw Publicznych 20142017 (str. 63).
111 Ustawa zdnia 23padziernika 2014 r. ozmianie ustawy oautostradach patnych oraz oKrajowym Funduszu
Drogowym, ustawy oFunduszu Kolejowym oraz ustawy opodatku akcyzowym (Dz.U. poz.1559).
112 czny oszacowany ubytek dochodw budetowych wlatach 20152019 tookoo 2.500,0mln z.
60
dotacje statutowe dla jednostek naukowych, atake podwyki wynagrodze sdziw ireferenda-
rzy sdowych.
Limit nawydatki obronne, zgodnie zart.7 ust.1 ustawy zdnia 25maja 2001 r. oprzebudowie
imodernizacji technicznej oraz finansowaniu Si Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej113, ustalono
wkwocie 33.024,5mln z (1,95% PKB zroku poprzedniego). Dodatkowe rodki, tj.poza limitem,
wwysokoci 5.363,3mln z przeznaczono nasfinansowanie wykupu odroczonych patnoci wynika-
jcych zrealizacji programu wieloletniego Wyposaenie Si Zbrojnych RP wsamoloty wielozadaniowe.
Ponadto wczci Obrona narodowa zaplanowane zostay wydatki naprogram wieloletni Prioryte-
towe zadania modernizacji technicznej Si Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wramach programw
operacyjnych wwysokoci 3.483,5mln z, ktre w2014 r. ujte byy wrezerwie celowej.
Ustawa budetowa narok 2015 zostaa podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
23stycznia 2015 r.
2. Nowelizacja ustawy budetowej
W dniu 1grudnia 2015 r. Rada Ministrw przyja przedoony przez Ministra Finansw
wdniu 30listopada 2015 r. projekt ustawy ozmianie ustawy budetowej narok 2015 r. Uza-
sadnieniem nowelizacji byo ryzyko przekroczenia planowanego narok 2015 deficytu wwyso-
koci 46.080,0mlnz, zuwagi namniejsze wpywy dochodw podatkowych, wtym gwnie
zpodatku VAT114.
Projekt ustawy wraz zuzasadnieniem zosta przekazany doSejmu 3grudnia 2015 r. Wtoku prac
parlamentarnych nie dokonano zmiany prognozy dochodw, limitu wydatkw ideficytu budetu
pastwa.
16grudnia 2015 r. Sejm uchwali ustaw ozmianie ustawy budetowej narok 2015. Prezydent pod-
pisa ustaw 21grudnia 2015 r. Ustawa wesza wycie 29grudnia 2015 r.
Tabela 13. Planowanie dochodw i wydatkw w ustawach budetowych w latach 20132015

2015
2013 1
2014 Znoweli- 5-4
Wyszczeglnienie Ustawa zowana
ustawa
mln z
1 2 3 4 5 6
Dochody 275.729,4 277.782,2 297.197,8 286.700,0 -10.497,8
Dochody podatkowe 239.150,2 247.980,0 269.820,0 257.591,0 -12.229,0
Podatki porednie 174.050,0 179.030,0 199.450,0 185.503,0 -13.947,0
Podatek od towarw i usug 113.000,0 115.700,0 134.630,0 121.301,0 -13.329,0
Podatek akcyzowy 59.800,0 62.080,0 63.570,0 62.952,0 -618,0
Podatek od gier 1.250,0 1.250,0 1.250,0 1.250,0 0,0
Podatek dochodowy od osb prawnych 22.000,0 23.250,0 24.530,0 25.610,0 1.080,0
Podatek dochodowy od osb fizycznych 40.900,0 43.700,0 44.390,0 45.028,0 638,0
113 Dz.U. z2015 poz.1716.

114 Wokresie odstycznia dopadziernika 2015r. zrealizowane dochody budetu pastwa wyniosy 238.911,1mln
z, costanowio 80,4% prognozy, wtym zpodatku VAT wyniosy 102.369,0mln z, tj.76,0% prognozy. Wokresie
odstycznia dopadziernika 2015 r. wydatki zrealizowano wwysokoci 273.399,0mln z, tj.79,6% planu.
61
2015
2013 1
2014 Znoweli- 5-4
ustawa
mln z
Podatek od wydobycia niektrych kopalin 2.200,0 2.000,0 1.450,0 1.450,0 0,0
Dochody niepodatkowe 34.978,7 28.148,1 25.829,9 27.561,1 1.731,2
Dywidendy i wpaty z zysku 6.925,5 5.207,9 6.245,2 6.158,3 -86,9
Wpaty z zysku NBP 5.264,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Co 2.001,0 2.003,0 2.394,0 2.789,8 395,8
Dochody pastwowych jednostek bude-
towych i inne dochody niepodatkowe2 18.404,9 18.431,3 15.294,2 16.716,4 1.422,2
Wpaty jednostek samorzdu
terytorialnego 2.383,3 2.506,0 1.896,6 1.896,6 0,0
rodki z UE i innych rde 1.600,5 1.654,1 1.547,9 1.547,9 0,0
Wydatki 327.294,4 325.287,4 343.277,8 336.680,0 -6.597,8
Dotacje i subwencje 156.296,8 153.487,4 168.596,4 168.143,3 -453,1
wiadczenia na rzecz osb fizycznych 24.144,3 25.077,8 25.315,0 24.832,0 -483,0
Wydatki biece jednostek budetowych. 60.494,5 65.553,7 66.862,6 65.841,7 -1.020,9
Wydatki majtkowe 12.525,1 14.934,6 20.188,0 19.794,4 -393,6
Wydatki na obsug dugu Skarbu Pastwa 42.704,8 36.169,9 32.249,9 29.751,6 -2.498,3
rodki wasne UE 18.179,9 17.765,2 18.164,5 18.164,5 0,0
Wspfinansowanie projektw
z udziaem rodkw z UE 12.949,1 12.298,8 11.901,5 10.152,5 -1.749,0
Deficyt 51.565,0 47.505,2 46.080,0 49.980,0 3.900,0
1
Nowelizacja ustawy budetowej.
2
W poprzednich latach uywano zwrotu Opaty, grzywny, odsetki i inne dochody niepodatkowe. Zmiana nazwy nie ma
wpywu na merytoryczn zawarto agregatu dochodw w tej pozycji.
rdo: opracowanie wasne NIK na podstawie ustaw budetowych na lata 20132015.
W ustawie ozmianie ustawy budetowej narok 2015 prognoza dochodw ulega zmniejszeniu
wstosunku doustawy budetowej z297.197,8mln z do286.700,0mln z, tj.o10.497,8mln z. Wsto-
sunku doprzewidywanego przez Ministerstwo Finansw wewrzeniu 2014 r. wykonania dochodw
zVAT w2014 r. (126.000,0mln z) dochody prognozowane w2015 r. miay wzrosn o6,8%115. Naj-
wysza Izba Kontroli zauwaa, e wadnym zpiciu poprzedzajcych rok 2015 lat nie wykonano
dochodw ztytuu podatku dotowarw iusug wkwocie prognozowanej wustawie budetowej
na2015 r. z15stycznia 2015 r. (tj.134.630,0mln z)116. Wadnym te zwczeniejszych piciu lat dyna-
mika prognozy dochodw ztytuu tego podatku nie bya zbliona dotempa 116,4%, porwnujc
prognoz dochodw roku 2015 dowykonania roku 2014117.
W uzasadnieniu Rady Ministrw doprojektu ustawy ozmianie ustawy budetowej narok 2015 jako
jeden zmoliwych powodw majcych wpyw naniskie wykonanie dochodw zVAT, wI proczu
2015r., wskazano nawprowadzenie uatwie dla podmiotw posiadajcych status upowanionego
przedsibiorcy, ktre dotyczyy moliwoci rozliczania VAT odimportu spoza Unii Europejskiej bezpo-
rednio wdeklaracji iskutkoway przesuniciem wpyww nadalszy okres. Przyznano jednak, eefekt
ten nie wyjania tak duego ubytku dochodw zpodatku VAT, agwn przyczyn ubytku wdocho-
dach zpodatku VAT jest stosunkowo niska cigalno nalenoci ztytuu tego podatku118.
115 Rada Ministrw, Ustawa budetowa narok 2015. Uzasadnienie, Warszawa wrzesie 2014 r., str. 23.
116 Wlatach 20102014 dochody budetu pastwa ztytuu podatku VAT wykonano wkwotach: 2010 r. 107.880,3mlnz,
2011 r. 120.832,0mln z, 2012 r. 120.000,7mln z, 2013 r. 113.411,5mln z, aw 2014 r. 124.262,2mln z.
117 Dynamika prognozy dochodw budetu pastwa w2011 roku (w porwnaniu zrokiem poprzednim) wyniosa
112,3%, aw kolejnych latach odpowiednio: 2012 110,8%, 2013 (nowela) 85,5% i 2014 r. 102,4%.
118 Rada Ministrw, Ustawa ozmianie ustawy budetowej narok 2015. Uzasadnienie, Warszawa, grudzie 2015 r.,
str. 3 i5-6 (druk sejmowy nr65).
62
Podwyszenie prognozy dochodw niepodatkowych o1.731,2mln z byo wynikiem oczekiwa-

nych wyszych ni pierwotnie szacowano dochodw pastwowych jednostek budetowych iz ca.
Potwierdzono jednak, e nie dojdzie dowpaty w2015 r. ztytuu prognozowanych opat zarezer-
wacje czstotliwoci wwyniku aukcji elektronicznej zuwagi naprzeduajce si postpowanie
aukcyjne119.
Tabela 14. Struktura dochodw iwydatkw wustawach budetowych120 wlatach 20122015

2015
2012 2013 1
2014 Znoweli-
ustawa
%
1 2 3 4 5 6
Dochody 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Dochody podatkowe 90,1 86,7 89,3 90,8 89,8
Podatki porednie 66,8 63,1 64,4 67,1 64,7
Podatek od towarw i usug 45,0 41,0 41,7 45,3 42,3
Podatek akcyzowy 21,3 21,7 22,3 21,4 22,0
Podatek od gier 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4
Podatek dochodowy od osb prawnych 9,1 8,0 8,4 8,3 8,9
Podatek dochodowy od osb fizycznych 13,7 14,8 15,7 14,9 15,7
Podatek od wydobycia niektrych kopalin 0,6 0,8 0,7 0,5 0,5
Dochody niepodatkowe 9,2 12,7 10,1 8,7 9,6
Dywidendy i wpaty z zysku 2,8 2,5 1,9 2,1 2,1
Wpaty z zysku NBP - 1,9 0,0 0,0 0,0
Co 0,6 0,7 0,7 0,8 1,0
Dochody pastwowych jednostek budetowych
iinne dochody niepodatkowe 5,0 6,7 6,6 5,1 5,8
Wpaty jednostek samorzdu terytorialnego 0,8 0,9 0,9 0,6 0,7
rodki z UE i innych rde 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5
Wydatki 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Dotacje i subwencje 47,6 47,8 47,2 49,1 49,9
wiadczenia na rzecz osb fizycznych 7,1 7,4 7,7 7,4 7,4
Wydatki biece jednostek budetowych. 18,6 18,5 20,2 19,5 19,6
Wydatki majtkowe 4,5 3,8 4,6 5,9 5,9
Wydatki na obsug dugu Skarbu Pastwa 13,1 13,0 11,1 9,4 8,8
rodki wasne UE 4,9 5,6 5,5 5,3 5,4
Wspfinansowanie projektw z udziaem rodkw
z UE 4,2 4,0 3,8 3,5 3,0
Nowelizacja ustawy budetowej.
1
rdo: opracowanie wasne NIK na podstawie ustaw budetowych na lata 20122015.
Limit wydatkw budetu pastwa ogem obniono z343.277,8mln z do336.680,0mln z,

tj.o6.597,8mln z. Redukcja planu wydatkw wynikaa z:
- podjtych, napodstawie art.177 ustawy ofinansach publicznych, przez dysponentw czci
budetowych decyzji oblokowaniu planowanych wydatkw 3.729,2mln z;
119 Wczci Urzd Komunikacji Elektronicznej zmniejszono prognoz dochodw per saldo o1.776,1mln z, wtym
okwot 1.800,0mln z planowan ztytuu opat zarezerwacje czstotliwoci wwyniku aukcji elektronicznej.
120 Wodniesieniu doroku 2013 wnowelizacji ustawy budetowej.
63
- n i e ro z d y s p o n o w a n i a w u s t a wo w y m t e r m i n i e ro d k w u j t yc h w re z e r w a c h
celowych 2.868,6mln z.
Kwota wydatkw, ustalona zgodnie zart.112aa ust.1 ustawy ofinansach publicznych, nie ulega
zmianie, aw wyniku zmian wydatkw ikosztw podmiotw objtych regu wydatkow, limit
wydatkw obniono o1.693,8mln z dokwoty 519.398,6mln z (art.112aa ust.3 ustawy ofinansach
publicznych).
W art.30a ustawy budetowej narok 2015, wwyniku jej zmiany, przewidziano moliwo utworzenia
rezerwy celowej zwydatkw zablokowanych napodstawie art.177 ust.1 pkt2 i3 ustawy ofinan-
sach publicznych irwnoczenie okrelono jej cel: z przeznaczeniem nadotacj celow dla Agencji
Rezerw Materiaowych narealizacj zada zwizanych zrezerwami strategicznymi.
Wraz znowelizacj ustawy budetowej wprowadzono zmiany wustawie ozmianie niektrych ustaw
wzwizku zrealizacj ustawy budetowej121. Zawieszono stosowanie art.7 ust 1 ustawy zdnia
25maja 2001 r. oprzebudowie imodernizacji technicznej oraz finansowaniu Si Zbrojnych Rzeczy-
pospolitej Polskiej, zgodnie zktrym nafinansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej
w2015 r. naleao przeznaczy wydatki zbudetu pastwa wwysokoci nie niszej ni 1,95% pro-
duktu krajowego brutto zroku poprzedniego. Wskazujc jednoczenie, e w2015 r. nafinansowa-
nie potrzeb obronnych122 przeznacza si 32.815,0mln z. Ponadto uproszczono tryb tworzenia opi-
sanej wyej rezerwy, midzy innymi odstpujc odkoniecznoci uzyskania opinii sejmowej Komisji
Finansw Publicznych.
W komunikacie Ministra Finansw, opublikowanym 2grudnia 2015 r.123 wskazano, e jedn zpod-
stawowych zasad budetowych jest zasada realnoci, zgodnie zktr dochody iwydatki naley sza-
cowa tak, aby oddaway rzeczywisty stan finansw publicznych. Wobliczu mniejszych wpyww
podatkowych Minister Finansw mia dowyboru przygotowa nowelizacj, lub wywiera presj
nadysponentw czci budetowych, aby nie realizowali swoich zamierze izwizanych znimi
wydatkw. Wzwizku zpowyszym biorc pod uwag, i opinia publiczna powinna zna fakty
ofinansach kraju, podjto decyzj oprzygotowaniu noweli, copozwolio najawne przedstawienie
sytuacji budetu iwymian argumentw wdebacie publicznej iw Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej.
W odniesieniu dopowyszego Najwysza Izba Kontroli zauwaa, e popierwsze zuwagi natermin
wprowadzenia zmian nowelizacja ustawy miaa czysto formalny charakter, podrugie nie sposb
zgodzi si zestwierdzeniem, i wprzypadku ich niewprowadzenia konieczne byoby wywiera-
nie presji nadysponentw wcelu ograniczenia wydatkw. Obnienie limitu wydatkw wynikao
bowiem zezgoszonych przez dysponentw blokad oraz niewykorzystanych rezerw. Potrzecie,
kwota deficytu zostaa trafniej oszacowana wustawie zdnia 15stycznia 2015 r.
121 Ustawa zdnia 16grudnia 2015 r. zmieniajca ustaw ozmianie niektrych ustaw wzwizku zrealizacj ustawy
budetowej (Dz.U. poz.2194).
122 Zwyczeniem wykupu odroczonych patnoci wynikajcych zrealizacji programu wieloletniego Wyposaenie
Si Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wsamoloty wielozadaniowe.
123 Strona internetowa Ministerstwa Finansw, http://www.finanse.mf.gov.pl/pl/web/bip/ministerstwo-finansow/
wiadomosci/komunikaty/-/asset_publisher/6Wwm/content/id/5109180.
64
V. R Z D O W E S P R AW O Z D A N I E
Z W Y K O N A N I A U S TAW Y B U D E T O W E J
Dane dotyczce podstawowych wielkoci budetu pastwa wykazane w sprawozdaniu

Rady Ministrw zwykonania budetu pastwa za2015 r. swiarygodne.
Najwysza Izba Kontroli opiniuje pozytywnie roczne sprawozdania budetowe 99,0%
kontrolowanych dysponentw czci budetowych oraz 93,3% kontrolowanych dys-
ponentw III stopnia.
Dziewiciu dysponentw nie sporzdzio sprawozda nadzie koczcy uprawnienia
dodysponowania czci budetow, cospowodowao brak przejrzystoci wzakresie
wykonania budetu pastwa.
Sprawozdania nie uwzgldniay faktu utworzenia zdniem 27listopada 2015 r. nowych
czci budetowych, corwnie spowodowao brak przejrzystoci wzakresie wykona-
nia budetu pastwa.
Najwysza Izba Kontroli wydaa 17 opinii pozytywnych z19 wydanych wzakresie pra-
widowoci prowadzenia ksig rachunkowych przez dysponentw czci budetowych
iw jednym przypadku stwierdzia brak prowadzenia ksig rachunkowych przez dyspo-
nenta czci.
1. Podstawy prawne ipoprawno sporzdzenia
Rada Ministrw, zgodnie zart.182 ust.2 ustawy ofinansach publicznych, przedstawia Sejmowi
iNajwyszej Izbie Kontroli roczne sprawozdanie zwykonania ustawy budetowej. Obowizek jego
przedstawienia wynika znormy konstytucyjnej (art.226 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Tre sprawozdania, zgodnie zart.182 ust.3 ustawy ofinansach publicznych, obejmuje:
- dochody, wydatki oraz nadwyk albo deficyt sektora finansw publicznych,
- dochody iwydatki wynikajce zzamkni rachunkw budetu pastwa, sporzdzone wedug
szczegowoci iukadu ustawy budetowej,
- przychody ikoszty pastwowych funduszy celowych,
- przychody ikoszty agencji wykonawczych,
- przychody ikoszty instytucji gospodarki budetowej,
- przychody ikoszty jednostek, oktrych mowa wart.9 pkt14 wyej wymienionej ustawy.
Dodatkowo dorocznego sprawozdania zwykonania ustawy budetowej doczono:
- sprawozdanie odochodach iwydatkach zwizanych zzadaniami zzakresu administracji rz-
dowej, realizowanymi przez jednostki samorzdu terytorialnego iinnymi zadaniami zleconymi
jednostkom samorzdu terytorialnego odrbnymi ustawami,
- zbiorcz informacj owykonaniu budetw jednostek samorzdu terytorialnego obejmujc:
zestawienie dochodw wedug waniejszych rde, zestawienie wydatkw wedug dziaw
iwaniejszych rodzajw wydatkw, zestawienie przychodw ikosztw samorzdowych zaka-
dw budetowych, omwienie wykonania budetw jednostek samorzdu terytorialnego oraz
kwot ich nadwyek albo deficytu,
- ocen realizacji zaoe makroekonomicznych,
- ocen przebiegu prywatyzacji majtku Skarbu Pastwa,
65
R Z D O W E S P R AW OZ DA N I E Z W Y K O N A N I A U S TAW Y B U D E T O W E J
- sprawozdanie dotyczce przestrzegania zasady stanowicej, i kwota pastwowego dugu

publicznego nie moe przekroczy 60% wartoci rocznego produktu krajowego brutto wdanym
roku budetowym oraz
- informacj dotyczc dugu, porcze igwarancji sektora finansw publicznych, ogaszanych
corocznie przez Ministra Finansw.
Obowizek doczenia powyszych dokumentw dosprawozdania zwykonania ustawy budeto-
wej wynika zart.182 ust.2 i7 ustawy ofinansach publicznych.
2. Powiadczenie rzetelnoci sprawozda iksig rachunkowych
Powiadczenie rzetelnoci sprawozda budetowych iSprawozdania Rady Ministrw zwykonania

budetu pastwa zaokres od1stycznia do31grudnia 2015 r. oraz ksig rachunkowych wyraa opini
owiarygodnoci rozlicze budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich.
Najwysza Izba Kontroli wydaa opini o wiarygodnoci rozlicze budetu pastwa i budetu rod-
kw europejskich napodstawie:
a) sprawdzenia wewszystkich kontrolowanych jednostkach wybranych elementw systemu kontroli
zarzdczej;
b) sprawdzenia wewszystkich kontrolowanych jednostkach, czy dane wykazane wsprawozdaniach
budetowych oraz sprawozdaniach zoperacji finansowych zgodne byy zdanymi wynikajcymi
zewidencji ksigowej oraz czy sprawozdania sporzdzono terminowo oraz prawidowo pod
wzgldem merytorycznym iformalno-rachunkowym;
c) przeprowadzenia u20 dysponentw czci budetowych szczegowego badania ksig rachunkowych.
Zadaniem Najwyszej Izby Kontroli byo skontrolowanie iwyraenie opinii ozgodnoci powyszych
sprawozda zwymagajcymi zastosowania przepisami prawa.
2.1. Sprawozdanie Rady Ministrw

Najwysza Izba Kontroli stwierdza, e sprawozdanie zwykonania budetu pastwa zaokres
od1stycznia do31grudnia 2015 r. sporzdzone przez Rad Ministrw przedstawia rzetelnie,
wewszystkich istotnych aspektach, informacje idane owysokoci dochodw, wydatkw, nale-
noci izobowiza oraz wyniku budetu pastwa. Stwierdzone nieprawidowoci skorygowane
zostay wtrakcie kontroli lub byy nieistotne.
Wyraona opinia owiarygodnoci danych opiera si naobiektywnych dowodach uzyskanych wtrak-
cie bada kontrolnych przeprowadzonych zgodnie zprzyjt metodyk kontroli opart namidzy-
narodowych standardach rewizji finansowej.
Proces powiadczenia wiarygodnoci wykonania podstawowych wielkoci budetu pastwa obej-
mowa wszczeglnoci:
- sprawdzenie wybranych elementw systemu kontroli zarzdczej, aby upewni si czy system
ten zapewnia wsposb racjonalny kontrol prawidowoci irzetelnoci sporzdzonych spra-
wozda,
- ocen systemw ksigowych, aby upewni si, czy stanowiy one waciw podstaw uzyskania
wiarygodnych danych (kompletnych ipoprawnych),
- analityczn kontrol danych ksigowych, aby upewni si, czy byy one przedstawione spjnie
iwyday si racjonalne,
66
- bezporednie sprawdzenie prby zapisw ksigowych, aby upewni si, czy transakcje lece
uich podstaw miay miejsce ibyy poprawnie zarejestrowane,
- sprawdzenie sprawozda budetowych oraz sprawozda wzakresie operacji finansowych, aby
upewni si, czy zostay one sporzdzone prawidowo pod wzgldem merytorycznym ifor-
malno-rachunkowym oraz czy dane wnich wykazane wynikay zksig rachunkowych.
2.2. Sprawozdawczo budetowa

Przeprowadzono kontrol rocznych sprawozda budetowych:
- Rb-23 ostanie rodkw narachunkach bankowych pastwowych jednostek budetowych,
zwyczeniem rachunkw izb celnych,
- Rb-27 zwykonania planu dochodw budetowych,
- Rb-28 zwykonania planu wydatkw budetu pastwa,
- Rb-28 Programy zwykonania planu wydatkw budetu pastwa wzakresie programw reali-
zowanych zerodkw pochodzcych zbudetu UE oraz niepodlegajcych zwrotowi rodkw
zpomocy udzielanej przez pastwa czonkowskie EFTA, zwyczeniem wydatkw narealizacj
Wsplnej Polityki Rolnej,
- Rb-28 Programy WPR zwykonania planu wydatkw budetu pastwa wzakresie programw
realizowanych zerodkw pochodzcych zbudetu UE narealizacj Wsplnej Polityki Rolnej,
- Rb-BZ1 zwykonania wydatkw budetu pastwa oraz budetu rodkw europejskich wuka-
dzie zadaniowym
oraz sprawozda zoperacji finansowych zaIV kwarta 2015 r.
- Rb-N ostanie nalenoci oraz wybranych aktyww finansowych,
- Rb-Z ostanie zobowiza wedug tytuw dunych oraz porcze igwarancji
sporzdzonych przez dysponentw 101 czci budetowych oraz 150 dysponentw budetu pa-
stwa III stopnia. Ponadto w50 czciach, wktrych wydatkowano rodki zbudetu rodkw europej-
skich, skontrolowano sprawozdania Rb-28UE zwykonania planu wydatkw budetu rodkw euro-
pejskich oraz Rb-28UE WPR zwykonania planu wydatkw budetu rodkw europejskich wzakresie
wydatkw narealizacj Wsplnej Polityki Rolnej.
Sprawozdania budetowe oraz sprawozdania wzakresie operacji finansowych sporzdzane
swoparciu ozasad kasow lub memoriaow, zalenie odrodzaju prezentowanych danych.
Dochody iwydatki budetu pastwa wykazywane sw ujciu kasowym, natomiast pozostae dane,
wtym ostanie rodkw pieninych, nalenoci izobowiza wujciu memoriaowym.
Za sporzdzenie wyej wymienionych sprawozda, zgodnie zobowizujcymi przepisami, odpo-
wiadaj kierownicy kontrolowanych jednostek.
Badanie sprawozda zostao zaplanowane iprzeprowadzone wtaki sposb, aby uzyska racjonaln
pewno124, pozwalajc nawyraenie onich opinii. Wewszystkich kontrolowanych jednostkach
poprzedzone zostao badaniem wybranych elementw systemu kontroli zarzdczej, aby upewni
si czy system ten zapewnia wsposb racjonalny kontrol prawidowoci irzetelnoci sporzdzo-
nych sprawozda. U20-u wybranych dysponentw czci budetowych, poprzedzone zostao rw-
nie kontrol ksig rachunkowych, aby upewni si czy ksigi rachunkowe stanowice podstaw
sporzdzenia sprawozda prowadzone byy zgodnie zobowizujcymi przepisami ibyy rzetelne,
124 Zgodnie zMidzynarodowymi Standardami Rewizji Finansowej racjonalna pewno towysoki, ale nie absolutny
poziom ufnoci.
67
adane znich wynikajce wiarygodne. Wszystkie kontrolowane sprawozdania zostay take spraw-
dzone pod ktem terminowoci oraz prawidowoci ich sporzdzenia pod wzgldem merytorycz-
nym iformalno-rachunkowym.
Najwysza Izba Kontroli zaopiniowaa pozytywnie sprawozdania sporzdzone przez 100 dyspo-
nentw czci budetowych (99,0% skontrolowanych), wtym 19 z20 dysponentw, uktrych prze-
prowadzono badanie ksig rachunkowych. Negatywnie oceniono sprawozdawczo roczn czci
Obrona narodowa wzakresie sprawozda Rb-28 iRb-BZ1. Ponadto Najwysza Izba Kontroli zaopinio-
waa pozytywnie roczne sprawozdania budetowe sporzdzone przez 140 dysponentw III stopnia
(93,3% kontrolowanych). Dopozostaych sprawozda Najwysza Izba Kontroli zgosia zastrzeenia.
Negatywna opinia wzakresie sprawozda Rb-28 iRb-BZ1 czci Obrona narodowa bya wynikiem
niewykazania wnich, wpenej wysokoci, zobowiza ztytuu dodatkowego wynagrodzenia rocz-
nego iuposaenia za2015 r. Byo toskutkiem przyjcia wresorcie obrony narodowej zasady125 nie-
ujmowania przez dysponentw tego rodzaju zobowiza wksigach rachunkowych roku, ktrego
dotycz. Stanowio tonaruszenie zasady memoriau, oktrej mowa wart.6 ust.1 ustawy orachun-
kowoci. Spord 95 dysponentw rodkw budetu pastwa III stopnia wczci Obrona narodowa,
jedynie dwch dysponentw wykazao zobowizania zprzedmiotowego tytuu wcznej kwocie
538,7tys. z. Wtrzech kontrolowanych przez Najwysz Izb Kontroli jednostkach budetowych
czci Obrona narodowa nie wykazano zobowiza ztytuu dodatkowego wynagrodzenia rocznego
iuposaenia za2015 r. wcznej wysokoci 26.316,6tys. z. Stosowane wresorcie obrony narodo-
wej zasady zakwestionowane zostay przez Najwysz Izb Kontroli ju podczas kontroli wykonania
budetu pastwa w2014 r. Wedug szacunku Najwyszej Izby Kontroli, skutkiem powyszej niepra-
widowoci byo zanienie kwoty zobowiza wsprawozdaniu cznym dysponenta czci Obrona
narodowa wykazanych wkwocie 466mln z ookoo 50%.
Ponadto Najwysza Izba Kontroli zgosia zastrzeenia dosprawozda jednostkowych. Dotyczyy
one midzy innymi:
- niewykazania wsprawozdaniu Rb-28 iRb-BZ1 Ministerstwa Obrony Narodowej zobowiza
ztytuu dodatkowego wynagrodzenia iuposaenia rocznego za2015 r. wkwocie 14.221,4tys.z,
cobyo konsekwencj opisanej wyej zasady ich nieujmowania wksigach rachunkowych roku,
ktrego dotycz;
- wykazania wsprawozdaniu Rb-27 iRb-N Komendy Wojewdzkiej Pastwowej Stray Poarnej
wKatowicach nalenoci kwestionowanych przez dunikw idochodzonych przez jednostk
nadrodze sdowej, odpowiednio jako zalegoci netto wkwocie 621,1tys. z oraz nalenoci
wymagalnych wkwocie 594,5tys. z, cobyo niezgodne z9 ust.2 pkt5 Instrukcji sporzdzania
sprawozda budetowych wzakresie budetu pastwa, okrelonej wzaczniku nr37 dorozpo-
rzdzenia wsprawie sprawozdawczoci budetowej oraz 13 ust.1 pkt5 zacznika nr9 doroz-
porzdzenia wsprawie sprawozda jednostek sektora finansw publicznych wzakresie operacji
finansowych;
- wykazania wsprawozdaniu Rb-N Komendy Wojewdzkiej Pastwowej Stray Poarnej wKra-
kowie nalenoci spornych wkwocie 1.200,3tys. z jako nalenoci wymagalnych, cobyo nie-
125 Zasady okrelono wdecyzji Nr59/MON Ministra Obrony Narodowej z11grudnia 2015 r. wsprawie okrelenia
zasad grupowania operacji gospodarczych dla jednostek budetowych podlegych Ministrowi Obrony Narodowej
wykorzystujcych do ewidencji SI_KRAB oraz pimie Dyrektora Departamentu Budetowego nr 3363/DB
z14grudnia 2015 r. wsprawie wykazywania kosztw izobowiza ztytuu dodatkowego wynagrodzenia
rocznego wRB-28 oraz sporzdzania sprawozdania Rb-27.
68
zgodne zwyej wskazanymi przepisami rozporzdzenia wsprawie sprawozda jednostek sek-

tora finansw publicznych wzakresie operacji finansowych.
W 13 jednostkach Najwysza Izba Kontroli zgosia zastrzeenia iuwagi dosystemu kontroli zarzd-
czej wzakresie zapewnienia wsposb racjonalny prawidowoci irzetelnoci sporzdzanych spra-
wozda. Pomimo ustanowienia wsystemie kontroli zarzdczej mechanizmw zapobiegajcych zna-
czcym ryzykom zidentyfikowanym wobszarze sporzdzania sprawozda, okazay si one niewy-
starczajce lub nie dziaay skutecznie iw konsekwencji nie zdoay zapobiec stwierdzonym niepra-
widowociom.
Ponadto wwyniku kontroli stwierdzono, e zwyjtkiem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi126
oraz Ministerstwa Gospodarki127, pozostae trzy ministerstwa128, obsugujce dotychczasowych dys-
ponentw dziewiciu czci budetowych, tj.: Administracja publiczna; Budownictwo, lokalne plano-
wanie izagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo; Gospodarka morska; czno; Informa-
tyzacja; Rozwj regionalny; Transport; Sprawy wewntrzne; Wyznania religijne oraz mniejszoci naro-
dowe ietniczne, nie sporzdziy sprawozda budetowych isprawozda budetowych wukadzie
zadaniowym nadzie zmiany organu dysponujcego tymi czciami. Obowizek sporzdzenia tych
sprawozda wynika porednio z6 ust.3 rozporzdzenia wsprawie sprawozdawczoci budeto-
wej, zgodnie zktrym wprzypadku zmiany, wcigu roku budetowego, organu dysponujcego
czci budetu pastwa, sprawozdania sporzdza organ, ktry jest dysponentem czci nakoniec
okresu sprawozdawczego, uwzgldniajc wsprawozdaniu dane zesprawozdania sporzdzonego
przez organ poprzednio dysponujcy czci nadzie koczcy uprawnienie dodysponowania
czci. Podobne rozwizanie przewiduje 9 ust.2 rozporzdzenia wsprawie sprawozdawczoci
wukadzie zadaniowym.
Jedoczenie roczne sprawozdania budetowe nie odzwierciedlay faktu utworzenia zdniem 27listo-
pada 2015 r. czterech nowych czci budetowych tj.: Energia; Gospodarka zoami kopalin; egluga
rdldowa; Czonkostwo Rzeczypospolitej Polskiej wUnii Europejskiej oraz zmiany podlegoci Gw-
nego Urzdu Geodezji iKartografii129. Dochody iwydatki realizowane wramach dziaw, dla kt-
rych ustalono powysze czci wykazywane byy wsprawozdaniach tych czci, wktrych wusta-
wie budetowej zaplanowane byy dochody iwydatki przeznaczone narealizacj zada okrelo-
nych wdotychczasowej strukturze dziaw. Ustalono, e dochody iwydatki powyszych czci oraz
Gwnego Urzdu Geodezji iKartografii wykazywane byy wrocznych sprawozdaniach jak niej:
- czci Czonkostwo Rzeczypospolitej Polskiej wUnii Europejskiej wsprawozdaniach czci Sprawy
zagraniczne130,
- czci Energia wsprawozdaniach czci Gospodarka,
- czci Gospodarka zoami kopalin wsprawozdaniach czci Gospodarka iczci Skarb Pastwa,
- czci egluga rdldowa wsprawozdaniach czci Gospodarka morska iczci Transport,
126 Wzakresie dysponenta czci Rybowstwo.

127 Wzakresie dysponenta czci Gospodarka.
128 Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwo Spraw
Wewntrznych.
129 Gwny Urzd Geodezji iKartografii dodnia 26listopada 2015 r. podlega pod dysponenta czci Administracja,
aod 27listopada 2015 r. pod dysponenta czci Budownictwo, planowanie izagospodarowanie przestrzenne oraz
mieszkalnictwo.
130 Powydzieleniu czci Czonkostwo Rzeczypospolitej Polskiej wUnii Europejskiej nie byy wniej realizowane dochody
iwydatki.
69
- Gwnego Urzdu Geodezji iKartografii wczci Administracja publiczna pomimo, i oddnia

27listopada 2015 r. jednostka tapodlegaa pod dysponenta czci Budownictwo, planowanie
izagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo.
Brak sporzdzenia przez dotychczasowych dysponentw sprawozda nadzie koczcy uprawnie-
nia dodysponowania czci oraz wykazywanie dochodw iwydatkw zwizanych zrealizacj okre-
lonych zada wsprawozdaniach tych czci budetowych, wktrych byy one zaplanowane wusta-
wie budetowej, powoduje brak przejrzystoci wzakresie wykonania budetu pastwa za2015 r.
Najwysza Izba Kontroli wskazuje rwnie, e w2015 r. wdalszym cigu nie wyeliminowano podwj-
nego wykazywania dochodw iwydatkw wramach wyprzedzajcego finansowania Programu
Rozwoju Obszarw Wiejskich 20072013. Funkcjonujcy system przewiduje dwukrotny przepyw
rodkw przez rachunek dochodw budetu rodkw europejskich irachunek doobsugi patno-
ci Wsplnej Polityki Rolnej, wwyniku czego prezentowane przez Ministra Finansw kwoty docho-
dw iwydatkw budetu rodkw europejskich ztytuu Wsplnej Polityki Rolnej szawyane,
naco Najwysza Izba Kontroli zwracaa uwag wpoprzednich kontrolach budetowych. Pomimo
e kwoty dochodw iwydatkw budetu rodkw europejskich ztytuu Wsplnej Polityki Rolnej
zostay wykazane wsprawozdaniach Rb-27 UE oraz Rb-28 UE WPR wkwotach wynikajcych zewi-
dencji ksigowej, byy one zawyone odpowiednio o803,3mln z oraz 220,5mln z. Przy okrelaniu
deficytu budetu rodkw europejskich nie zostay rwnie uwzgldnione zwroty patnoci doko-
nanych wlatach 20102014, ktre wpyny narachunki bankowe doobsugi patnoci w2015 r.
wwysokoci 1.158,9mln z, coskutkowao zawyeniem deficytu ot kwot. Uwzgldniajc powy-
sze deficyt budetu rodkw europejskich powinien wynie 2.656,0mln z, cooznacza, e zosta
zawyony o576,1mln z.
Jednoczenie Najwysza Izba Kontroli zauwaa, e napodstawie ustawy zdnia 27maja 2015 r.
ofinansowaniu wsplnej polityki rolnej131 wprowadzono zmiany sposobu przepyww finansowych
wramach finansowania wyprzedzajcego jednostek samorzdu terytorialnego. Zgodnie zt ustaw,
od2016 r. finansowanie wyprzedzajce Programu Rozwoju Obszarw Wiejskich 20142020 wcaoci
jest realizowane zwydatkw budetu pastwa.
W wyniku przeprowadzonego badania Najwysza Izba Kontroli stwierdzia, e dane wykazane
wsprawozdaniach cznych wynikaj zesprawozda jednostkowych, adane wsprawozdaniach jed-
nostkowych, zwyjtkiem sprawozdania wasnego dysponenta czci Sprawiedliwo, dla ktrego
nie prowadzono ksig rachunkowych, zgodne sz kwotami wynikajcymi zewidencji ksigowej.
Ponadto, wprzypadku 17 z19 dysponentw, uktrych kontrolowano ksigi rachunkowe, nie ziden-
tyfikowano nieprawidowoci, ktre wskazywayby, e ksigi stanowice podstaw sporzdzenia
sprawozda, obejmujce zapisy dotyczce dochodw iwydatkw oraz zwizanych znimi naleno-
ci izobowiza prowadzone byy nieprawidowo.
Z zastrzeeniem powyszego, skontrolowane sprawozdania roczne zwykonania budetu pastwa
ibudetu rodkw europejskich przez dysponentw czci Najwysza Izba Kontroli ocenia pozytywnie.
2.3. Ksigi rachunkowe

Najwysza Izba Kontroli skontrolowaa iwyrazia opini oprawidowoci ksig rachunkowych stanowi-
cych podstaw sporzdzenia sprawozda budetowych przez dysponentw 20 czci budetowych,
wtym: dysponentw 10 czci budetowych onajwyszych (powyej 15 mld z) kwotach wydatkw
budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich zrealizowanych w2014 r. oraz 10 losowo wybra-
131 Dz.U. poz.1130.
70
nych dysponentw pozostaych czci budetowych, wtym szeciu czci owydatkach zrealizo-
wanych wprzedziale 115 mld z oraz czterech czci owydatkach poniej 1 mld z, zpominiciem
czci budetu pastwa wylosowanych dobadania wramach kontroli wykonania budetu pastwa
w2014 r. Kontrol objto dysponentw nastpujcych czci budetowych: Krajowe Biuro Wyborcze;
Gospodarka; Kultura iochrona dziedzictwa narodowego; Nauka; Obrona narodowa; Owiata iwychowa-
nie; Rozwj wsi; Rozwj regionalny; Sprawiedliwo; Transport; Sprawy wewntrzne; Zabezpieczenie spo-
eczne; Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Spoecznego; Zakad Ubezpiecze Spoecznych; Obsuga dugu
krajowego; Subwencje oglne dla jednostek samorzdu terytorialnego; rodki wasne Unii Europejskiej;
Wojewdztwo dolnolskie; Wojewdztwo maopolskie oraz Wojewdztwo opolskie. Wydatki ponie-
sione w2015 r. wskontrolowanych czciach wyniosy cznie 309.188,7mln z, tj.77,4% wydatkw
budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich. Wkontrolowanych jednostkach szczegowym
badaniem objto cznie okoo 2,1tys. dowodw ksigowych owartoci 116.082,0mln z.
Ocen prawidowoci ksig rachunkowych w19 kontrolowanych jednostkach wydano uoglniajc
wyniki badania prby nacao dowodw objtych badaniem. Przyjto jednolite kryteria dotyczce
wartoci nieprawidowoci uznawanych zaistotne iz tego wzgldu skutkujcych obnieniem oceny.
Dopuszczalny tolerowany poziom bdw przy badaniu wiarygodnoci wyznaczony by oddzielnie
dla nieprawidowoci wpywajcych nasprawozdania roczne ibiece iwynosi odpowiednio 1,5%
i2,5% wartoci dowodw objtych ocen, aw przypadku nieprawidowoci ocharakterze formal-
nym, okrelony zosta jako 5% wartoci dowodw objtych ocen132.
Badanie ksig rachunkowych polegao wszczeglnoci naweryfikacji stosowanych zasad rachunko-
woci, sprawdzeniu prawidowoci dokumentowania operacji gospodarczych, rzetelnoci, bezbd-
noci isprawdzalnoci ksig rachunkowych oraz powiza dokonanych wksigach rachunkowych
zapisw zdowodami ksigowymi. Badaniem objto prb dowodw ksigowych dobran wgw-
nej mierze metod statystyczn, uwzgldniajc prawdopodobiestwo wyboru transakcji propor-
cjonalnie dojej wartoci (MUS). Wielko prby uzaleniona bya odwynikw analizy ryzyka, ktra
uwzgldniaa midzy innymi dotychczasowe wyniki kontroli Najwyszej Izby Kontroli oraz ocen
organizacji systemu rachunkowoci, atake efekty przegldu analitycznego.
Najwysza Izba Kontroli ustalia, e dla dysponenta czci Sprawiedliwo nie prowadzono ksig
rachunkowych, pomimo przyjmowania rodkw budetu pastwa (4.484,4mln z) narachunek bie-
cy wydatkw dysponenta czci iprzekazywania tych rodkw podlegym dysponentom nasfi-
nansowanie wydatkw ujtych wich planach finansowych oraz Krajowej Szkole Sdownictwa iPro-
kuratury wpostaci dotacji wcznej kwocie 45,7mln z. Dla dysponenta czci nie opracowano
rwnie dokumentacji opisujcej przyjte zasady rachunkowoci. Wwyniku powyszych zaniecha
naruszono: art.40 ust.1 ustawy ofinansach publicznych stanowicy, e jednostki sektora finansw
publicznych prowadz rachunkowo zgodnie zprzepisami orachunkowoci; art.4 ust. 3 ustawy
orachunkowoci, zgodnie zktrym rachunkowo jednostki obejmuje midzy innymi przyjte
zasady (polityk) rachunkowoci oraz prowadzenie ksig rachunkowych; art.20 tej ustawy, zgodnie
zktrym doksig rachunkowych okresu sprawozdawczego naley wprowadzi, wpostaci zapisu,
kade zdarzenie, ktre nastpio wtym okresie sprawozdawczym.
Przyczynami stwierdzonych nieprawidowoci byy przede wszystkim niewystarczajcy nadzr Mini-
stra Sprawiedliwoci oraz Dyrektora Departamentu Budetu iEfektywnoci Finansowej nad prowa-
dzeniem ksig rachunkowych dysponenta czci, oczym wiadczy:
- brak zakresu obowizkw Zastpcy Dyrektora Gwnego Ksigowego Resortu,
132 Standardy kontroli Najwyszej Izby Kontroli https://www.nik.gov.pl/kontrole/standardy-kontroli-nik/
71
- brak stosownego upowanienia przekazujcego odpowiedzialno iobowizki Gwnego Ksi-

gowego Resortu wtrybie art.54 ust.1 ustawy ofinansach publicznych,
- niewprowadzenie regulacji wewntrznych zwizanych zoperacjami gospodarczymi dysponenta
czci wtym zakresie, wszczeglnoci zwizanych zsystemem kontroli zarzdczej (w ocenie
Najwyszej Izby Kontroli brak takich regulacji spowodowa midzy innymi omykowe przelanie
wdniu 5listopada 2015 r. kwoty 5.451,5tys. z zrachunku biecego wydatkw dysponenta cz-
ci Sprawiedliwo narachunek Krajowej Szkoy Sdownictwa iProkuratury).
Ustalone wpowyszym zakresie nieprawidowoci wskazuj nauzasadnione podejrzenie popenie-
nia czynu, oktrym mowa wart.77 ust.1 ustawy orachunkowoci.
Ponadto, wocenie Najwyszej Izby Kontroli, ustalenia tewskazuj naniezasadno dalszego zaj-
mowania stanowiska przez dotychczasow Zastpc Dyrektora Gwnego Ksigowego Resortu.
Biorc pod uwag stwierdzone nieprawidowoci, atake przedoone nat okoliczno wyjanienia
idokumenty, nie gwarantuje ona, zdaniem Najwyszej Izby Kontroli, naleytego wykonywania obo-
wizkw nazajmowanym stanowisku. Dla potwierdzenia tej tezy naley przytoczy, i wzoonych
wyjanieniach kwestionuje ona obowizek prowadzenia rachunkowoci, jak rwnie stoi nastano-
wisku, e arkusz kalkulacyjny prowadzony zapomoc oprogramowania biurowego (Excel) spenia
wszystkie wymogi programu finansowo-ksigowego okrelone wustawie orachunkowoci. Naj-
wysza Izba Kontroli zauwaa, e program Excel nie zapewnia spenienia podstawowego wymogu,
wynikajcego zart.23 ust.1 ustawy orachunkowoci, dotyczcego trwaoci zapisu ksigowego.
Istotne nieprawidowoci wprowadzeniu ksig rachunkowych stwierdzono wprzypadku dwch
czci, tj.:
Obrona narodowa gdzie stwierdzono nieprawidowoc polegajc na nieujciu w ksigach
rachunkowych zobowiza z tytuu dodatkowego rocznego wynagrodzenia i uposaenia
w 2015r. wraz z pochodnymi, co stanowio naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowoci,
Gospodarka gdzie, nie zamknito ksig rachunkowych dysponenta czci prowadzonych
wMinisterstwie Gospodarki nadzie zniesienia tego ministerstwa, cobyo niezgodne zart.12
ust.2 pkt2 ustawy orachunkowoci, ktry stanowi, i ksigi rachunkowe zamyka si nadzie
zakoczenia dziaalnoci jednostki; wkonsekwencji, wksigach rachunkowych Ministerstwa
Gospodarki kontynuowane byy zapisy dotyczce operacji gospodarczych majcych miejsce
podniu jego zniesienia iodnoszce si donowego dysponenta czci Gospodarka, tj.doMini-
stra Rozwoju; pomimo sporzdzenia sprawozda budetowych nadzie 15listopada 2015 r.,
tj.nadzie koczcy uprawnienia Ministra Gospodarki dodysponowania czci Gospodarka,
tofakt niezamknicia naten sam dzie ksig rachunkowych zrodzi ryzyko braku przejrzystoci
wzakresie wykonania budetu pastwa oraz mg utrudnia skuteczn ochron zasobw Mini-
sterstwa; ponadto zapisy ksigowe dotyczcegrudnia 2015 r. zatwierdzono poterminie sporz-
dzenia sprawozda budetowych zgrudnia 2015 r.
W pozostaych 17 jednostkach, napodstawie przeprowadzonej kontroli, nie zidentyfikowano nie-
prawidowoci, ktre wskazywayby, e ksigi rachunkowe obejmujce zapisy dotyczce docho-
dw iwydatkw oraz zwizanych znimi nalenoci izobowiza prowadzone byy nieprawidowo.
Stwierdzone wdziewiciu jednostkach nieprawidowoci iuchybienia dotyczyy gwnie brakw
wdokumentacji opisujcej przyjte zasady rachunkowoci, wszczeglnoci wzakresie metod
wyceny aktyww ipasyww, wtym zasad dokonywania odpisw aktualizujcych nalenoci oraz
opisu systemu informatycznego sucego doprowadzenia ksig rachunkowych.
Pozostae stwierdzone nieprawidowoci nie skutkoway obnieniem oceny rzetelnoci ksig rachun-
kowych, miay bowiem charakter bdw formalnych wzakresie dowodw izapisw ksigowych.
72
V I . W Y K O N A N I E U S TAW Y B U D E T O W E J
Rok 2015 r. by kolejnym rokiem, wktrym budet pastwa realizowany by wwarun-

kach korzystniejszych odzakadanych.
Dochody budetu pastwa byy o2% wysze odosignitych w2014 r. io 3,6%
oddochodw sprzed dwch lat. Nie osigny one jednak poziomu zaplanowanego
wustawie budetowej z15stycznia 2015 r. byy nisze o 2,7%.
Wydatki budetu pastwa zostay zrealizowane poniej wartoci przyjtych zarwno
wustawie budetowej (o 3,4%), jak iustawie pozmianach (o 1,5%). Wporwnaniu
do2014 r., wydatki budetu pastwa byy wysze o6,2%.
Deficyt budetu pastwa uksztatowa si napoziomie niszym o7,5%, ni przyjty
wustawie budetowej oraz niszym o14,8% wporwnaniu doznowelizowanej ustawy
budetowej. Wporwnaniu zrokiem poprzednim deficyt budetu pastwa zwikszy
si o47%. Takie uksztatowanie si deficytu wskazuje, e nowelizacja ustawy bude-
towej wwikszym stopniu bya przejawem ostronego dziaania ni realnej potrzeby,
szczeglnie e wesza ona wycie wdniu 29grudnia 2015 r.
Deficyt budetu rodkw europejskich by o5,9% niszy ni zaoony wustawie bude-
towej.
W budecie pastwa rozdysponowano 97,4% rezerwy oglnej i93,6% rodkw ujtych
wrezerwach celowych.
Dysponenci 92 czci budetu pastwa dokonali wtrakcie caego roku blokad nakwot
5,3 mld z, zczego kwota 3,7 mld z zostaa uwzgldniona przy obnieniu limitu wydat-
kw budetu pastwa wnoweli ustawy budetowej.
Minister Finansw, wykorzystujc w2015 r. dostpne instrumenty zarzdzania pyn-
noci, zapewni pen iterminow obsug zobowiza krajowych izagranicznych.
1. Zagadnienia oglne
1.1.Zarzdzanie realizacj budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich

Realizacja budetu pastwa w2015 r. przebiegaa wwarunkach wzrostu gospodarczego. Pro-
dukt krajowy brutto wzrs o3,6% iby wyszy o0,2 punktu procentowego odprognozy przyj-
tej przy opracowaniu ustawy budetowej narok 2015. Dochody budetu pastwa zostay wyko-
nane wkwocie 289.136,7mln z, tj.o2,7% poniej kwoty przyjtej wustawie budetowej z15stycz-
nia 2015 r. oraz o0,8% powyej prognozy ujtej wznowelizowanej ustawie budetowej. Wydatki
uksztatoway si o1,5% poniej planu pozmianach, adeficyt, ktry wynis 42.606,7mln z, by
niszy o14,8% oddeficytu przyjtego ustawie budetowej ponowelizacji. Wporwnaniu dokwoty
przyjtej wustawie budetowej z dnia 15 stycznia 2015 r. deficyt by niszy o7,5%. Deficyt budetu
rodkw europejskich, ktry zosta wykonany wkwocie 3.231,7mln z, tojest niszej odplanu
o203,8mln z, nie powsta wwyniku braku kwot zrefundowanych przez Uni Europejsk, lecz by
wynikiem decyzji Ministra Finansw owykorzystaniu tych kwot nazarzdzanie pynnoci.
73
W Y K O N A N I E U S TAW Y B U D E T O W E J
Oglna kontrola Ministra Finansw nad realizacj dochodw i wydatkw oraz przychodw
irozchodw budetu pastwa oraz ocena planowania igospodarowania rodkami publicznymi
Zgodnie zart.174 pkt1 ustawy ofinansach publicznych, Minister Finansw sprawuje ogln kon-
trol nad realizacj dochodw iwydatkw oraz przychodw irozchodw budetu pastwa, atake
poziomu deficytu sektora finansw publicznych. Sprawuje take, zgodnie zart.74 wyej wymienio-
nej ustawy, kontrol nad sektorem finansw publicznych oraz nad stanem dugu Skarbu Pastwa
wzakresie przestrzegania zasady zapisanej w art. 215 ust. 5 Konstytucji RP stanowicej, e pa-
stwowy dug publiczny nie moe przekroczy 60% wartoci rocznego produktu krajowego brutto.
Zgodnie zart.52 ust.1 pkt2 ustawy ofinansach publicznych, wzakresie rozchodw budetowych
limit stanowi czna suma rozchodw budetu pastwa, powyczeniu kwot, oktrych mowa
wart.52 ust.1a ustawy ofinansach publicznych, czyli rozchodw wynikajcych zzobowiza finan-
sowych zaciganych ispacanych przez Ministra Finansw wtym samym roku budetowym oraz
operacji finansowych dokonywanych pomidzy rachunkami Ministra Finansw. Struktura rozcho-
dw iposzczeglne kwoty rozchodw stanowiy plan, ktry nie by dla Ministra Finansw wicy.
Oznacza to, e dysponowa on, pozostawion przez ustawodawc, swobod wwyborze sposobw
finansowania potrzeb poyczkowych budetu pastwa oraz zarzdzania pynnoci budetu pa-
stwa idugiem Skarbu Pastwa.
Zgodnie zart.77 ustawy ofinansach publicznych, Minister Finansw wcelu sfinansowania potrzeb
poyczkowych budetu pastwa oraz wzwizku zzarzdzaniem dugiem Skarbu Pastwa jest upo-
waniony dozacigania ispaty zobowiza finansowych oraz przeprowadzania innych operacji
finansowych zwizanych zzarzdzaniem dugiem, wtym operacji zwizanych zfinansowymi instru-
mentami pochodnymi. Wykorzystujc toupowanienie, przeprowadzi on operacje finansowe, kt-
rych saldo finansowania netto wynioso 53.847,1mln z. Przeprowadza transakcje nainstrumentach
pochodnych zmieniajcych struktur przepyww finansowych stanowicych rozchody budetu
pastwa. Pozwolio tona pozyskanie rodkw zotowych wsytuacji ich niedoboru wplanie przepy-
ww finansowych oraz naograniczanie przetargw sprzeday skarbowych papierw wartociowych.
Minister Finansw comiesic zamieszcza nastronie internetowej sprawozdania operatywne zwyko-
nania budetu pastwa. Byy one form kontroli realizowanych wposzczeglnych miesicach roku
budetowego kwot dochodw iwydatkw, poziomu deficytu lub nadwyki budetu pastwa,
atake kontroli zobowiza, wtym wymagalnych.
W2015 r. podobnie jak wroku ubiegym, Minister Finansw nie skorzysta zuprawnienia dodokona-
nia oceny planowania igospodarowania rodkami publicznymi wokrelonych jednostkach sektora
finansw publicznych, okrelonego wart.176 ustawy ofinansach publicznych. Wprawdzie w2015r.
przeprowadzono jedn133 analiz wopisanym wyej trybie, jednake nie bya toinicjatywa wasna
Ministra Finansw, lecz zlecenie Staego Komitetu Rady Ministrw, w zwizku z pracami nad pro-
jektem ustawy o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektrych rynkw rolnych
oraz niektrych inych ustaw.
Najwysza Izba Kontroli nie kwestionujc fakultatywnego charakteru opisanego wyej trybu, jak
rwnie moliwoci wykorzystywania przez Ministra Finansw wielu innych narzdzi wprocesie pla-
133 Wdniach 2030kwietnia 2015 r. Minister Finansw zudziaem przedstawicieli Ministerstwa Rolnictwa iRozwoju Wsi
przeprowadzi ocen prawidowoci oszacowania potrzeb kadrowych Agencji Rynku Rolnego zuwzgldnieniem
zada wygasajcych, zwizanych zezmianami wprzepisach prawnych Unii Europejskiej iprzepisach krajowych
oraz nowymi zadaniami dotyczcymi procedowanego projektu ustawy oAgencji Rynku Rolnego iorganizacji
niektrych rynkw rolnych oraz niektrych innych ustaw.
74
nowania iwykonywania ustawy budetowej, zwraca uwag, e skoro tryb ten ustawodawca wdro-
y dosystemu prawa, topowinien by stosowany wszerszym zakresie. Wocenie Najwyszej Izby
Kontroli jest tojeden zmechanizmw, ktry obok przegldu wydatkw bdcego wci wfazie
wdraania powinien stanowi narzdzie wspomagajce idoskonalce planowanie budetowe.
Prace nad pilotaem przegldu efektywnociowego prowadzone wlatach 20122013 wMinister-
stwie Finansw nie day moliwoci dokonania przegldu wydatkw sektora finansw publicznych,
ani oceny efektywnoci wposzczeglnych kategoriach wydatkw publicznych (np.caoci wydatkw
naochron zdrowia). W2015 r. prace nad przegldem wydatkw pozostaway nadal wpocztkowej
fazie, tj.gromadzenia dowiadczenia, opracowania metodyki przegldw, dokonania pierwszych
przegldw oraz sformuowania wnioskw irekomendacji.
Zgodnie zPlanem dziaalnoci Ministra Finansw narok 2015, wramach realizacji celu polegajcego
nawypracowaniu rozwiza umoliwiajcych wczenie przegldw wydatkw publicznych dopro-
cesu budetowego, atake zgodnie zzaoeniami nakrelonymi wWieloletnim Planie Finansowym
Pastwa nalata 20152018, opracowano wMinisterstwie Finansw, poprzegldach przeprowadzo-
nych wewsppracy zprzedstawicielami innych ministerstw oraz ekspertw Banku wiatowego
iOrganizacji Wsppracy Gospodarczej iRozwoju, dwa dokumenty: Przegldy wydatkw publicz-
nych. Cele, metodyka, organizacja oraz Analiza elastycznoci wydatkw budetowych wPolsce. Podsu-
mowanie wynikw wsppracy zOECD. Ponadto dokonano przegldu wydatkw wdwch obszarach:
wsparcie rodzin oniskich dochodach ipolityka wspierajca mieszkalnictwo. Inicjatorem pilotao-
wych przegldw wydatkw byo Ministerstwo Finansw. W padzierniku ilistopadzie 2015 r. wnio-
ski irekomendacje zwyej wymienionych przegldw134 zostay przyjte przez Komitet Sterujcy
dospraw przegldw wydatkw publicznych135 iprzedstawione Ministrowi Finansw.
Zdaniem Najwyszej Izby Kontroli dopiero realne wykorzystanie powyszych rekomendacji pozwoli
oceni skuteczno przeprowadzanych przegldw iich wpyw napopraw efektywnoci wydatkw
publicznych. Ocena ta, zuwagi nazakoczenie przegldw wydatkw pod koniec 2015 r., bdzie
moliwa wlatach nastpnych.
Harmonogram realizacji budetu pastwa
W 2015 r. wcelu wczeniejszego pozyskania informacji orozkadzie dochodw iwydatkw wroku

budetowym, poraz pierwszy opracowano projekt harmonogramu, ktry zosta podpisany przez
Ministra Finansw 19stycznia 2015 r. Byo tomoliwe dziki uruchomieniu nowej wersji Informa-
tycznego Systemu Obsugi Budetu Pastwa TREZOR oraz wprowadzonym zmianom wprzepisach
wykonawczych doustawy ofinansach publicznych poprzez naoenie obowizku136 przekazywania
przez dysponentw czci budetowych Ministrowi Finansw zweryfikowanych projektw planw
finansowych wwyej wymienionym systemie nie pniej ni dodnia 15grudnia roku poprzedzaj-
cego rok budetowy.
Ponadto zdniem 1stycznia 2015 r. weszo wycie rozporzdzenie Ministra Finansw zdnia 5pa-
dziernika 2014 r. zmieniajce rozporzdzenie wsprawie szczegowego sposobu wykonywania
134 Dokument Przegld wydatkw publicznych wobszarze wsparcia rodzin oniskich dochodach. Wnioski irekomendacje
zosta opublikowany nastronie internetowej Ministerstwa Finansw wzakadce Dziaalno. Przegldy wydatkw.
135 Powoany zarzdzeniem Ministra Finansw nr30 zdnia 4maja 2015 r. Dz. Urz. MF poz.31.
136 1 pkt1 rozporzdzenia Ministra Finansw zdnia 19wrzenia 2014 r. zmieniajcego rozporzdzenie wsprawie
sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budetowych isamorzdowych zakadw budetowych
(Dz.U. poz.1280).
75
budetu pastwa137, ktre wprowadzio obowizek przekazywania izatwierdzania rocznego har-

monogramu realizacji budetu pastwa wzakresie dochodw iwydatkw wformie elektronicznej,
zwykorzystaniem Informatycznego Systemu Obsugi Budetu Pastwa TREZOR.
Zgodnie zart.147 ustawy ofinansach publicznych, wewsppracy zdysponentami czci bude-
towych, Minister Finansw opracowa harmonogram realizacji budetu pastwa. Podstaw spo-
rzdzenia harmonogramu stanowiy zatwierdzone plany finansowe dysponentw czci budeto-
wych. Podobnie jak wlatach ubiegych, Minister Finansw wnioskowa dodysponentw ozwracanie
uwagi, by terminy zapotrzebowania nawydatki wynikay zzawartych umw, azobowizania byy
regulowane bez nieuzasadnionego wyprzedzenia. Byo tozgodne zart.162 pkt2 ustawy ofinansach
publicznych, ktry obliguje dopenej realizacji zada wterminach okrelonych przepisami iharmo-
nogramem. Roczny harmonogram dochodw iwydatkw budetu pastwa na2015 r. zosta pod-
pisany przez Ministra Finansw 21kwietnia 2015 r.
Oddnia podpisania harmonogramu wydatkw, zatwierdzono wsystemie TREZOR 6.919 wnioskw
ojego modyfikacj nakwot 13,0 mld z. Zatwierdzono rwnie 10.398 wnioskw ododatkowe
zapotrzebowania (w 2014 r. - 11.880). Wprowadzone zmiany wynikay midzy innymi z:
decyzji Ministra Finansw zwizanych zrozdysponowaniem rezerw celowych irezerwy oglnej,
dostosowywania miesicznych limitw dobiecych potrzeb dysponentw iprzesuni wcza-
sie finansowania zada okrelonych przepisami prawa jak izawartymi umowami,
blokowania planowanych wydatkw.
Na wniosek Ministra Finansw wharmonogramie wydatkw dla Zakadu Ubezpiecze Spoecznych
okresowo zmniejszono kwoty dotacji dla Funduszu Ubezpiecze Spoecznych nawypat wiad-
cze gwarantowanych przez pastwo w czerwcu okwot 1.200,0mln z, wlipcu o800,0mln z
oraz wpadzierniku o1.300,0mln z. Niedobr rodkw dla Funduszu Ubezpiecze Spoecznych
nawypaty wiadcze gwarantowanych przez pastwo zosta wtym okresie sfinansowany zkolej-
nych transz rodkw poyczki138 zbudetu pastwa, ujtej wplanie finansowym tego funduszu
na2015r. Uzasadnieniem dziaa podjtych przez Ministra Finansw bya sytuacja budetowa, op-
nienia wrealizacji dochodw iwysoki poziom deficytu budetowego. Wkolejnych miesicach finan-
sowanie Funduszu Ubezpiecze Spoecznych nastpowao poprzez dotacje, wwyniku czego wyko-
rzysta on planowan kwot dotacji oraz planowan kwot poyczek.
Realizacja dochodw budetu pastwa w2015 r. przebiegaa poniej kwot ustalonych whar-
monogramie. Nakoniecmarca dochody narastajco byy nisze o1.665,3mln z, wczerwcu
o3.184,3mlnz, wewrzeniu o6.399,6mln z, aw padzierniku o5.922,5mln z. Podstawow przy-
czyn byo nisze wykonanie dochodw zVAT. Ostatecznie dochody zVAT wyniosy 123.120,8mln z
istanowiy 91,5% prognozy przyjtej wustawie budetowej z15stycznia 2015 r. oraz 101,5% kwoty
zustawy ponowelizacji.
rodki budetowe w2015 r. przekazywane byy dysponentom do rwnomiernie odstycznia
doczerwca przekazano 163.169,3mln z (49,1%), aw II proczu 169.034,0mln z (50,9%), rozkad ten
by bardziej wyrwnany ni w2014 r., kiedy tow Iproczu przekazano 51,6%, aw II proczu 48,4%.
137 Dz.U. poz.1425.

138 Zgodnie zart.53 ustawy zdnia 13padziernika 1998 r. osystemie ubezpiecze spoecznych (Dz.U. z2015 r. poz.121,
zezm.) Fundusz Ubezpiecze Spoecznych moe otrzymywa zbudetu pastwa dotacje inieoprocentowane
poyczki, jak rwnie zazgod ministra waciwego dospraw finansw publicznych FUS moe zaciga kredyty.
76
Ministerstwo Finansw w2015 r. przekazao dysponentom 332.203,3mln z (w roku 2014 byo

to313.205,1mln z)139. Zkwoty tej wydatkowano 331.743,4mln z. Pozostae rodki (459,9mln z)
zostay zwrcone nacentralny rachunek budetu pastwa. Od2010 r. obowizywaa zasada auto-
matycznego zwrotu nakoniec dnia roboczego zrachunkw dysponentw kwot powyej 5tys. z
nacentralny rachunek biecy budetu pastwa. Wzwizku ztym nie wystpowa problem nad-
miaru rodkw pozostajcych nakoniec dnia narachunkach biecych dysponentw.
W 2015 r. wdroona zostaa nowa wersja Informatycznego Systemu Obsugi Budetu Pastwa
TREZOR, umoliwiajca rezygnacj wwikszej ni dotychczas skali zformy papierowej drukw
wzakresie planowania, wykonywania budetu oraz sprawozdawczoci budetowej. System jest suk-
cesywnie rozbudowywany imodyfikowany. Minister Finansw uzasadni rozoenie naetapy roz-
wijania systemu TREZOR zoonoci procesw realizowanych przy jego pomocy oraz potrzeb ich
wystandaryzowania iuwzgldnienia wzajemnych korelacji. Wkolejnym etapie przewidywana jest
rozbudowa systemu midzy innymi obudet rodkw europejskich oraz odalsze narzdzia anali-
tyczne. System TREZOR nie pozwala midzy innymi nasporzdzanie sprawozda budetowych,
oktrych mowa w6 ust.3 rozporzdzenia Ministra Finansw z16stycznia 2014 r. wsprawie spra-
wozdawczoci budetowej, tj.sprawozda sporzdzanych przez dysponentw czci nadzie ko-
czcy uprawnienie dodysponowania dan czci. Braki systemu TREZOR wtym zakresie uwydat-
niy si przy okazji wprowadzenia zdniem 16listopada 2015 r. zmian wstrukturze Rady Ministrw.
Najwysza Izba Kontroli nie podziela argumentw Ministerstwa Finansw, i zmiany temiay cha-
rakter dziaa specyficznych czy niestandardowych, ktre trudno przewidzie projektujc system
informatyczny. Wprowadzenie wtrakcie miesica zmian wstrukturze Rady Ministrw, skutkujcych
utworzeniem nowych ministerstw wdrodze przeksztacenia lub zniesienia dotychczas istniejcych,
nie byo zjawiskiem specyficznym czy niestandardowym. Takie zmiany miay miejsce wlatach wcze-
niejszych, midzy innymi w2011 r. czy 2013 r.140.
Rezerwy
Zgodnie zart.140 ust.1 ustawy ofinansach publicznych utworzono rezerw ogln wwysokoci
198mln z (0,06% planowanych wydatkw), tj.wkwocie ponad dwukrotnie wyszej ni wlatach
20122014, atake ponad trzykrotnie niszej odlimitu okrelonego wart.140 ust.1 ustawy ofinan-
sach publicznych. Wznowelizowanej ustawie budetowej kwota rezerwy nie ulega zmianie. Podziau
rezerwy oglnej dokonano nakwot 192,8mln z, ztego napodstawie uchwa Rady Ministrw
41,7mln z, zarzdze Prezesa Rady Ministrw 147,8mln z oraz napodstawie uprawnienia Mini-
stra Finansw, wynikajcego z1 ust.2 rozporzdzenia Rady Ministrw zdnia 23lutego 2010 r.
wsprawie dysponowania rezerw ogln budetu pastwa141 3,3mln z. Wwyniku podziau wyej
wymienionej rezerwy zwikszono plan wydatkw 28 czci budetowych, wtym 15 wojewdztw.
139 Wedug stanu na31grudnia.

140 Rozporzdzenie Prezesa Rady Ministrw z18listopada 2011 r. wsprawie szczegowego zakresu dziaania
Ministra Administracji iCyfryzacji (Dz.U. Nr248, poz.1479). Rozporzdzenie Prezesa Rady Ministrw z18listopada
2011r. wsprawie szczegowego zakresu dziaania Ministra Transportu, Budownictwa iGospodarki Morskiej
(Dz.U. Nr248, poz.1494, zezm.); Rozporzdzenie Rady Ministrw z21listopada 2011 r. wsprawie utworzenia
Ministerstwa Administracji iCyfryzacji (Dz.U. Nr250, poz.1501) oraz rozporzdzenie Rady Ministrw z21listopada
2011 r. wsprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa iGospodarki Morskiej (Dz.U. Nr250,
poz.1503, zezm.); Rozporzdzenie Prezesa Rady Ministrw z27listopada 2013 r. wsprawie szczegowego
zakresu dziaania Ministra Infrastruktury iRozwoju (Dz.U. poz.1391); Rozporzdzenie Rady Ministrw z27listopada
2013 r. wsprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury iRozwoju oraz zniesienia Ministerstwa Transportu,
Budownictwa iGospodarki Morskiej.
141 Dz.U. Nr45, poz.257.
77
Najwiksze kwoty zrezerwy oglnej przeznaczono nafinansowanie potrzeb szpitali, tj.zakupy apara-
tury, sprztu medycznego, zadania ocharakterze inwestycyjnym iremontowym (cznie 41,3mlnz)
oraz napokrycie zmniejszonych wpyww doKrajowego Funduszu Drogowego wzwizku zwdroe-
niem procedury umoliwiajcej czasowe niepobieranie opat zaprzejazd autostrad A1 naodcinku
Gdask-Toru (26,9mln z). Decyzje Ministra Finansw wsprawie zmian wbudecie pastwa
na2015r. ztytuu zwikszenia wydatkw dysponentw czci budetowych zrezerwy oglnej
wydawane byy zgodnie zobowizujcymi przepisami ibez zbdnej zwoki.
Wustawie budetowej z15stycznia 2015 r. ujto 84 tytuy rezerw celowych nakwot 21.663,9mln z,
costanowio 6,3% planowanych wydatkw budetu pastwa. Wwyniku nowelizacji ustawy bude-
towej plan wydatkw wczci Rezerwy celowe zosta zmniejszony o2.868,6mln z (o 13,2%), wtym
o1.749,0mln z zmniejszono kwot rezerwy przeznaczonej nawspfinansowanie projektw reali-
zowanych zudziaem rodkw europejskich142. Wynikao togwnie zprzesuni realizacji projektw
wzakresie Perspektywy Finansowej 20142020. Pozostae zmiany polegay nadostosowaniu planu
dorzeczywistego stopnia rozdysponowania rezerw zuwagi naupyw terminu ich podziau wska-
zanego wart.154 ust.1 ustawy ofinansach publicznych (15padziernika). Plan wydatkw czci
Rezerwy celowe ponowelizacji wynis 18.795,3mln z.
Po uwzgldnieniu utworzonych wtrakcie roku budetowego dwch pozycji rezerw naczn kwot
480mln z nazobowizania wymagalne Skarbu Pastwa (w trybie art.177 ustawy ofinansach
publicznych) oraz narealizacj zada zwizanych zrezerwami strategicznymi (na podstawie art.30a
znowelizowanej ustawy budetowej narok 2015 oraz art.39b ustawy zdnia 5grudnia 2014 r. ozmia-
nie niektrych ustaw wzwizku zrealizacj ustawy budetowej) Minister Finansw, zarzdzajc
realizacj budetu pastwa, dysponowa 19.275,3mln z rezerw celowych.
Utworzenie nowych tytuw rezerw celowych byo moliwe wzwizku zdalszym zablokowaniem
przez dysponentw planowanych wydatkw w22 czciach budetu pastwa. Rezerwa nazobowi-
zania wymagalne Skarbu Pastwa wkwocie 100,0mln z zostaa utworzona pouzyskaniu pozytyw-
nej opinii Sejmowej Komisji Finansw Publicznych zdnia 23lipca 2015 r. Pierwotnie Ministerstwo
Finansw zamierzao utworzy rezerw wznacznie wyszej kwocie, tojest 1.638,3mln z, zprze-
znaczeniem nazabezpieczenie rodkw wplanie wydatkw czci Obrona narodowa nadokonanie
penej iostatecznej patnoci zatzw. vouchery B (przyrzeczenie zapaty), bdce odroczon patno-
ci wramach programu wieloletniego Wyposaenie Si Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wsamoloty
wielozadaniowe (F-16). Zaplanowana naten cel wustawie budetowej kwota 5.363,3mln z okazaa
si niewystarczajca wzwizku zewzrostem kursu dolara amerykaskiego. Ostatecznie Minister-
stwo Finansw dokonao spaty czci odroczonych patnoci wkwocie 400,9mln dolarw amery-
kaskich, zzacignitego kredytu FMF (Foreign Military Financing)143, anastpnie spaty kredytu FMF
wramach rozchodw budetu pastwa (wicej otej operacji wpunkcie 2.3.2 Finansowanie potrzeb
poyczkowych).
W 2015 r. zrezerw celowych rozdysponowano 18.049,0mln z. Stopie ich rozdysponowania by
wyszy ni wlatach 20112014 iwynis 83,3% kwoty ujtej wustawie budetowej z15stycznia
142 Peny tytu rezerwy ujtej wpoz.8 toWspfinansowanie projektw realizowanych zudziaem rodkw europejskich,
finansowanie projektw zudziaem rodkw otrzymywanych odpastw czonkowskich Europejskiego Porozumienia
oWolnym Handlu (EFTA), projektw zudziaem innych rodkw pochodzcych zbudetu Unii Europejskiej nieujtych
wbudecie rodkw europejskich, projektw pomocy technicznej, Wsplnej Polityki Rolnej, finansowanie potrzeb
wynikajcych zrnic kursowych oraz rozlicze programw iprojektw finansowanych zudziaem rodkw zUE.
143 Kredyt Foreign Military Financing (FMF) linia kredytowa rzdu USA. Moliwo finansowania Programu F-16
rodkami kredytu FMF przewiduje umowa nrPL-D-SAD zawarta pomidzy rzdow agencj DSCA aSkarbem
Pastwa reprezentowanym przez Ministra Obrony Narodowej iWiceministra Finansw Rzeczypospolitej Polskiej.
78
2015 r. i93,6% planu pozmianach. Nawysoki poziom rozdysponowania rodkw zrezerw wpyw
miao przeznaczenie czci rodkw nacele inne ni przewidziane wustawie budetowej z15stycz-
nia 2015 r.
Zgodnie zart.154 ust.9 ustawy ofinansach publicznych, tj.pouzyskaniu pozytywnej opinii Sej-
mowej Komisji Finansw Publicznych, zmieniono wczci lub caoci przeznaczenie wydatkw uj-
tych w24 pozycjach rezerw nakwot 1.431,8mln z, costanowio 6,6% planu czci Rezerwy celowe
wustawie budetowej z15stycznia 2015 r. Skala dokonanych zmian przeznaczenia rezerw bya
wiksza ni w2014, kiedy tozmiany dotyczyy 15 pozycji rezerw nakwot 1.221,4tys. z. Wwyniku
dokonanych przesuni najwiksze rodki przeznaczono nafinansowanie zada wzakresie grnic-
twa kamiennego144 (687,9mln z) oraz napomoc producentom rolnym, ktrzy ponieli szkody spo-
wodowane susz (277,0mln z).
Rozdysponowanie rezerw celowych izmiany ich przeznaczenia nastpoway zgodnie zart.154
ustawy ofinansach publicznych.
W budecie rodkw europejskich przewidziano dwa tytuy rezerw145 celowych nakwot
38.166,9mln z, tj.47,0% planu wydatkw budetu rodkw europejskich. Rozdysponowano
26.027,2mln z, tj.68,2% planowanej kwoty. Przyczynami nieuruchomienia pozostaych rod-
kw byo gwnie pniejsze rozpoczcie realizacji projektw wramach Perspektywy Finansowej
20142020, spowodowane zatwierdzeniem programw operacyjnych przez Komisj Europejsk
dopiero naprzeomie 2014 i2015 roku oraz przesunicia na2016 r. realizacji projektw wymagaj-
cych postpowania przetargowego.
Decyzje Ministra Finansw wsprawie zmian wbudecie pastwa dotyczce przeniesienia rodkw
zczci Rezerwy celowe doinnych czci budetu pastwa byy wydawane bez zbdnej zwoki, zgod-
nie zobowizujcymi przepisami ina podstawie umotywowanych wnioskw dysponentw. Analizo-
wano moliwoci sfinansowania zgaszanych potrzeb wramach ju posiadanych przez dysponenta
rodkw, wtym poprzez przeniesienia wtrybie art.171 ustawy ofinansach publicznych.
Najwysza Izba Kontroli zgosia zastrzeenia codo prawidowoci wydatkowania przez dysponenta
czci Urzd Ochrony Konkurencji iKonsumentw kwoty 84,9tys. z, otrzymanej zrezerwy oglnej,
niezgodnie zcelem najaki zostaa przyznana. Napodstawie zarzdzenia Nr32 Prezesa Rady Mini-
strw zdnia 8maja 2015 r. rodki powinny zosta przeznaczone nadofinansowanie dziaa zzakresu
ochrony interesw konsumentw narynku usug finansowych. Dziaania temiay polega napro-
wadzeniu postpowa wyjaniajcych oraz postpowa wsprawie praktyk naruszajcych zbiorowe
interesy konsumentw, eliminacji zobrotu niedozwolonych postanowie umownych, jak rwnie
prowadzeniu biecego monitoringu aktywnoci instytucji narynku finansowym, wszczeglnoci
aktywnoci majcej bezporedni wpyw nasytuacj konsumentw instytucji. Prace temieli prowa-
dzi gwnie eksperci zatrudnieni naumow zleceni. Urzd Ochrony Konkurencji iKonsumentw
zawar cznie 27 umw zlecenia, wtym osiem umw, nakwot 84,9tys. z, napodstawie ktrych
wykonywane byy prace biurowe, nalece dostandardowych obowizkw pracownikw urzdu,
opacanych zerodkw nawynagrodzenia osobowe.
Ujawniono take nieuzasadnione rzeczywistymi potrzebami wystpienia Wojewody Podlaskiego
oraz Wojewody Podkarpackiego orodki zczci Rezerwy celowe przeznaczone nazwalczanie
144 Tj.zada, oktrych mowa wart.8a ust.3 iart.11f ustawy zdnia 7wrzenia 2007 r. ofunkcjonowaniu grnictwa
wgla kamiennego (Dz.U. z2015 r. poz.410, zezm.).
145 Rezerwa w poz. 98 Finansowanie programw zbudetu rodkw europejskich oraz w poz. 99 Finansowanie
wynagrodze wramach budetu rodkw europejskich.
79
chorb zakanych zwierzt146. Wykonanie wydatkw naten cel wczci Wojewdztwo podlaskie
oraz czci Wojewdztwo podkarpackie byo nisze odkwoty planowanej pozmianach odpowied-
nio o20,3mlnz (o 52,8%) io 1,1mln z (o 13,1%)147.
Zapewnienie finansowania lub dofinansowania przedsiwzie zbudetu pastwa
W 2015 r. Minister Finansw, napodstawie art.153 ust.1 ustawy ofinansach publicznych, udzie-
li 237 zapewnie finansowania lub dofinansowania narok 2015 ilata nastpne przedsiwzi
zrezerwy budetu pastwa nakwot 3.322,7mln z148. Zudzielonych na2015 r. promes149 nakwot
3.178,3mln z Minister Finansw dokona zmian wbudecie pastwa nakwot 2.075,5mln z (65,3%
udzielonych na2015 r. zapewnie, w2014 r. 45,5%). Zmiany tepolegay naprzeniesieniu rodkw
zczci Rezerwy celowe doposzczeglnych czci budetowych narealizacje zada/projektw obj-
tych zapewnieniem.
Zmiany iprzeniesienia wydatkw wramach budetu pastwa
W planie wydatkw budetu pastwa na2015 r. wprowadzone zostay zmiany w137 czciach
budetowych nakwot 19.390,1mln z150, wtym polegajce na:
rozdysponowaniu rodkw zczci Rezerwy celowe (18.049,0mln z),
przeniesieniu wydatkw przez dysponentw (gwnie dysponenta czci Sdy powszechne)
pomidzy dziaami jak i czciami budetowymi w ramach posiadanych uprawnie
(552,1mlnz),
utworzeniu dwch pozycji rezerw wtrakcie roku (480mln z).
Zwiksze planowanych wydatkw dokonano w133 czciach budetowych, azmniejsze
w60 czciach.
Plan wydatkw majtkowych na2015 r. zosta zwikszony o4.488,3mln z oraz zmniejszony
o2.108,6mln z. Zmiany dotyczyy 117 czci budetu pastwa. Per saldo plan wydatkw majtko-
wych w2015 r. zwikszy si o2.379,7mln z (w2014 r. o1.343,5mln z, w 2013 r. o1.576,8mlnz).
Najwikszych zwiksze dokonano wparagrafach: Dotacje celowe wramach programw finanso-
wanych zudziaem rodkw europejskich 1.019,8mln z, Dotacje celowe przekazane zbudet pa-
stwa narealizacj inwestycji izakupw inwestycyjnych wasnych gmin (zwizkw gmin) 833,6mln z,
Dotacje celowe przekazane zbudetu pastwa narealizacj inwestycji izakupw inwestycyjnych wa-
snych powiatu 705,5mln z, azmniejsze wparagrafie Rezerwy nainwestycje izakupy inwestycyjne
1.896,4mln z.
Minister Finansw, zgodnie zart.171 ust.3 i4 ustawy ofinansach publicznych, wyrazi zgod
nazmian planu wydatkw majtkowych w54 czciach budetowych, wwyniku czego dyspo-
146 Poz.12 rezerw celowych pt. Zwalczanie chorb zakanych zwierzt (w tym finansowanie programw zwalczania),
badania monitoringowe pozostaoci chemicznych ibiologicznych wtkankach zwierzt, produktach pochodzenia
zwierzcego ipaszach, finansowanie zada zleconych przez Komisj Europejsk oraz dofinansowanie kosztw realizacji
zada Inspekcji Weterynaryjnej.
147 Dotyczyo torozdziau Zwalczanie chorb zakanych zwierzt.
148 Wedug stanu na31grudnia 2015 r. pozmianach ianulowaniach decyzji.
149 Wdoktrynie przyjmuje si, i udzielenie zapewnienia finansowania lub dofinansowania, oktrym mowa wart.153
ust.1 ustawy ofinansach publicznych jest rodzajem promesy finansowania okrelonych zada.
150 Zmiany tenie uwzgldniaj przeniesie dokonanych przez dysponentw czci budetowych wramach danej
czci idziau budetu pastwa, tj.zmian dokonanych bez obowizku informowania Ministra Finansw.
80
nenci czci mogli zmniejszy poprzednio zaplanowane wydatki majtkowe per saldo o109,7mlnz
(w2014 r. saldo wynioso plus 251,6mln z, a w 2013 r. minus 52,6mln z). Minister Finansw nie
wyrazi zgody nadokonanie zmiany w14 czciach budetowych naczn kwot zmniejsze
188,2mln z oraz zwiksze na kwot 183,1mln z. Uzasadnienia odmowy byy indywidualne, jednak
wielokrotnie Minister Finansw informowa okoniecznoci podejmowania dziaa zmierzajcych
doracjonalizacji iograniczenia wydatkw budetowych, awobec stwierdzenia nadmiaru posiada-
nych rodkw, omoliwoci blokowania planowanych wydatkw.
Blokady planowanych wydatkw budetowych
Dysponenci dokonali wtrakcie 2015 r. blokad wydatkw w92 czciach budetowych nakwot
5.278,5mln z (w 2014 r. blokad dokonano w53 czciach nakwot 6.416,9mln z). Ponad 90%
zablokowanych kwot dotyczyo przypadkw stwierdzenia przez dysponentw nadmiaru posiada-
nych rodkw (art.177 ust.1 pkt3 ustawy ofinansach publicznych). Podjte decyzje oblokowaniu
planowanych wydatkw wposzczeglnych czciach budetowych w2015 r. umoliwiy obnienie
limitu wydatkw przy opracowaniu nowelizacji ustawy budetowej na2015 r. okwot 3.729,2mlnz
oraz utworzenie nowych pozycji rezerw celowych nakwot 480mln z, wtym narealizacj zada
zwizanych zrezerwami strategicznymi.
W ramach kontroli wykonania budetu pastwa sprawdzono czy nie wystpiy opnienia wpodej-
mowaniu przez dysponentw decyzji oblokowaniu wydatkw. Stwierdzono, e decyzje tepodejmo-
wane byy bez zbdnej zwoki, niemniej jednak wystpiy przypadki niepodjcia przez dysponentw
stosownych dziaa wtym zakresie. Dotyczyo tomidzy innymi:
Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Spoecznego, gdzie pomimo i speniona zostaa przesanka okre-
lona wart.177 ust.1 pkt3 ustawy ofinansach publicznych, nie podjto decyzji odokonaniu
blokady planowanych wydatkw wrozdziale Fundusz Emerytalno-Rentowy zprzeznaczeniem
nadotacj zbudetu dla pastwowego funduszu celowego,
Wojewdztwa Zachodniopomorskiego, gdzie decyzja oblokowaniu planowanych wydatkw
nakwot 17,9mln z zostaa podjta dopiero wgrudniu 2015 r., pomimo e okolicznoci uza-
sadniajce jej podjcie wystpiy conajmniej miesic wczeniej.
1.2. Dochody, wydatki ideficyt budetu pastwa oraz budetu rodkw europejskich
Wykonane w2015 r. dochody budetu pastwa, chocia przekroczyy o0,8% kwot zaplanowan
wart.1 ustawy budetowej ponowelizacji, tojednak nie osigny poziomu zaplanowanego
w ustawie budetowej z dnia 15 stycznia 2015 r. i byy odniej nisze o8.061,1mln z, tj.o2,7%.
Wydatki budetu pastwa zostay natomiast zrealizowane poniej wartoci przyjtych zarwno
wustawie budetowej (o3,4%), jak iustawie znowelizowanej (o 1,5%). Wrezultacie w2015 r. defi-
cyt budetu pastwa ustalony nakwot nie wiksz ni 49.980,0mln z (po nowelizacji), wynis
42.606,7mlnz, costanowio 85,2% planu. Zrealizowane dochody iwydatki budetu rodkw euro-
pejskich uksztatoway si poniej wartoci planowanych. Deficyt budetu rodkw europejskich
wynis 3.231,7mlnz, costanowio 94,1% planu.
81
Tabela 15. Wykonanie budetu pastwa i budetu rodkw europejskich w latach 20132015
2013 2014 2015
Wyszczeglnienie Znowelizowana 6:2 6:3 6:4 6:5

Wykonanie Ustawa1 Wykonanie
ustawa2
mln z %
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Budet pastwa
Dochody 279.151,2 283.542,7 297.197,8 286.700,0 289.136,7 103,6 102,0 97,3 100,8
Wydatki 321.345,3 312.519,5 343.277,8 336.680,0 331.743,4 103,2 106,2 96,6 98,5
Deficyt -42.194,1 -28.976,8 -46.080,0 -49.980,0 -42.606,7 101,0 147,0 92,5 85,2
Budet rodkw europejskich
Dochody 70.121,4 68.088,4 77.842,5 77.842,5 64.463,7 91,9 94,7 82,8 82,8
Wydatki 63.872,4 68.405,7 81.278,0 81.278,0 67.695,4 106,0 99,0 83,3 83,3
Deficyt 6.249,0 -317,3 -3.435,5 -3.435,5 -3.231,7 -51,7 1.018,5 94,1 94,1
Razem
Dochody 349.272,6 351.631,1 375.040,3 364.542,5 353.600,4 101,2 100,6 94,3 97,0
Wydatki 385.217,7 380.925,2 424.555,8 417.958,0 399.438,9 103,7 104,9 94,1 95,6
Deficyt -35.945,1 -29.294,1 -49.515,5 -53.415,5 -45.838,4 127,5 156,5 92,6 85,8
1
Ustawa budetowa z 15 stycznia 2015 r.
2
Ustawa budetowa znowelizowana 16 grudnia 2015 r.
rdo: wyniki kontroli NIK w Ministerstwie Finansw.
Wykonane dochody budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich wyniosy 353.600,4mln z

ibyy nieznacznie (o 0,6%) wysze ni rok wczeniej oraz o1,2% wysze oddochodw zrealizowa-
nych w2013 r. Wzrost dochodw budetowych by konsekwencj utrzymujcego si w2015 r. wzro-
stu gospodarczego.
Dochody budetu rodkw europejskich byy wporwnaniu zrokiem poprzednim nisze o5,3%.
Najwysza Izba Kontroli poraz kolejny zauwaa, e Minister Finansw nie wypracowa propozy-
cji ustawowych, ani regulacji wewntrznych, okrelajcych tryb iterminy przekazywania rodkw
pochodzcych zbudetu Unii Europejskiej iinnych rde zagranicznych nadochody budetu rod-
kw europejskich. Minister Finansw nabieco podejmowa decyzje kiedy ijaka cz rodkw
zostanie przekazana nadochody budetu rodkw europejskich. Praktyka taka pozwala nadowolne
ksztatowanie wielkoci zrealizowanych dochodw, atym samym wyniku budetu rodkw euro-
pejskich.
82
Wykres 9. Dynamika dochodw budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich oraz PKB
wlatach 20052015
250
[%]
200
150
100
50
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Dochody rok 2005=100 PKB rok 2005=100
rdo: opracowanie wasne NIK napodstawie kontroli wMinisterstwie Finansw.
W porwnaniu doroku poprzedniego w2015 r. najbardziej (o4.892,5mln z) wzrosy dochody

podatkowe. Nie przekroczyy jednak prognozy zakadanej wustawie budetowej z15stycznia 2015r.
(wyniosy 96,2% tej prognozy). Gwn przyczyn niewykonania pierwotnego planu dochodw
podatkowych byy nisze o11.509,2mln z ni zakadano dochody zpodatku odtowarw iusug.
Korzystna sytuacja gospodarcza sprzyjaa w2015 r. realizacji dochodw zpodatkw dochodowych
oddziaalnoci gospodarczej. Wzrost dochodw wynika gwnie zpodatku dochodowego odosb
prawnych o2.547,2mln z (10,9%), podatku dochodowego odosb fizycznych o2.018,0mln z
(4,7%) ipodatku akcyzowego o1.238,2 (2,0%). Nieznacznie wysze (o 478,3mln z, tj.o1,8%) wpywy
uzyskano ztytuu dochodw niepodatkowych. Wynikao toprzede wszystkim zewzrostu dochodw
ztytuu dywidend iwpat zzysku (o 50,7%) oraz ca (o 20,0%).
Zrealizowane dochody wpodatku dochodowym odosb prawnych iw podatku dochodowym
odosb fizycznych stanowiy odpowiednio 105,2% i101,5% pierwotnej prognozy dochodw
zustawy budetowej oraz 100,8% i100,0% prognozy okrelonej wustawie ponowelizacji, adochody
niepodatkowe stanowiy 107,3% pierwotnej prognozy zustawy budetowej i100,5% zaplanowa-
nych dochodw wustawie ponowelizacji.
83
Wykres 10. Struktura zrealizowanych w2015 r. dochodw budetu pastwa ibudetu rodkw
europejskich
Dochody
niepodatkowe Dochody z tyt

Язык

Analiza Budzetu 2015

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Analiza Budzetu 2015

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

Nr ewid.

II. NAJWANIEJSZE USTALENIA I WNIOSKI11

III. WARUNKI WYKONANIA USTAWY BUDETOWEJ27

IV. PLANOWANIE BUDETU PASTWA57

V. RZDOWE SPRAWOZDANIE Z WYKONANIA USTAWY BUDETOWEJ65

VI. WYKONANIE USTAWY BUDETOWEJ73

VII. ROZLICZENIA POLSKI Z UNI EUROPEJSK 221

VIII. WYKONANIE ZADA I PLANU FINANSOWEGO WYDATKW

IX. SEKTOR FINANSW PUBLICZNYCH 249

X. PASTWOWY DUG PUBLICZNY 271

XI. WYKONANIE ZAOE POLITYKI PIENINEJ  289

XII. ANEKSY 301

2. Ukad tekstu irda informacji

1 Dz.U. poz.153, zezm.

pieninej wNarodowym Banku Polskim. Korzystano rwnie zpublicznie dostpnych materiaw

3. Zakres rzeczowy ipodmiotowy kontroli budetowej

6 Dz.U. z2013 r. poz.885, zezm.

Wykres 1. Liczba jednostek objtych kontrol wykonania budetu pastwa w2015 r.

Urzdy miast, gminy, miasta

18 32 Samorzdowe Kolegia Odwoawcze

rdo: opracowanie wasne NIK.

4. Metodyka kontroli budetowej

- ksig rachunkowych w10 czciach budetowych onajwyszych kwotach wydatkw budetu

W 2015 r. budet pastwa by realizowany wwarunkach umiarkowanego wzrostu aktywnoci gospo-

Oglna ocena wykonania ustawy budetowej

Wykres 2. Dochody, wydatki ideficyt budetu pastwa w2015 r.

rdo: opracowanie wasne NIK napodstawie wynikw kontroli wMinisterstwie Finansw.

Wykres 3. Dochody, wydatki ideficyt budetu rodkw europejskich w2015 r.

rdo: opracowanie wasne NIK napodstawie wynikw kontroli wMinisterstwie Finansw.

Opinia osprawozdaniach budetowych

Na podstawie obiektywnych dowodw uzyskanych wtrakcie bada kontrolnych, Najwysza Izba

Zmiany organizacyjne wadministracji rzdowej

15 Dz.U. poz.119, zezm.

Planowanie budetu pastwa

Dochody budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich

Wydatki budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich

21 Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054, ze zm.

Deficyt budetu pastwa ibudetu rodkw europejskich oraz inne potrzeby

Rozliczenia zUni Europejsk

Pozabudetowe jednostki sektora finansw publicznych

Sytuacja finansw publicznych

Realizacja zaoe polityki pieninej

24 Dz.U. z2016 r. poz.69.

W 2015 r. gospodarka wiatowa rozwijaa si wolniej ni wroku 2014. Szybciej rosy

1. Sytuacja gospodarcza nawiecie

Gospodarka wiatowa w2015 r. rosa wolniej ni wynikao zprognoz instytucji midzynarodowych.

Tempo wzrostu PKB Stopa bezrobocia

Niska aktywno gospodarcza przedsibiorcw oraz taniejce surowce spowodoway zahamowanie

32 Wedug definicji przyjtej przez Midzynarodowy Fundusz Walutowy.

34 Indonezja, Malezja, Filipiny, Tajlandia iWietnam.

2. Sytuacja spoeczno-gospodarcza wPolsce

35 IMF, World Economic Outlook Database, kwiecie 2016, http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/01/

Tabela 2. Dynamika PKB w poszczeglnych kwartaach w latach 20122015

Wykres 5. Tempo wzrostu produkcji sprzedanej przemysu wposzczeglnych kwartaach lat

rdo: GUS, Kwartalne wskaniki makroekonomiczne, http://stat.gov.pl/wskazniki-makroekonomiczne/

Polska Unia Europejska

Tabela 3. Dynamika cen towarw i usug konsumpcyjnych w kwartaach lat 20122015

rdo: GUS, Kwartalne wskaniki makroekonomiczne, http://stat.gov.pl/wskazniki-makroekonomiczne/

Przecitne zatrudnienie wgospodarce narodowej w2015 r. byo wysze ni wpoprzednim roku

Sytuacja demograficzna iwarunki ycia

38 Sektor ten jest ujmowany wraz zlenictwem, owiectwem irybactwem.

Wykres 7. rednia stopa bezrobocia w2012 r. i2015 r. wedug wojewdztw

II. NAJWANIEJSZE USTALENIA I WNIOSKI11

III. WARUNKI WYKONANIA USTAWY BUDETOWEJ27

IV. PLANOWANIE BUDETU PASTWA57

V. RZDOWE SPRAWOZDANIE Z WYKONANIA USTAWY BUDETOWEJ65

VI. WYKONANIE USTAWY BUDETOWEJ73

VII. ROZLICZENIA POLSKI Z UNI EUROPEJSK 221

VIII. WYKONANIE ZADA I PLANU FINANSOWEGO WYDATKW

IX. SEKTOR FINANSW PUBLICZNYCH 249

X. PASTWOWY DUG PUBLICZNY 271

XI. WYKONANIE ZAOE POLITYKI PIENINEJ 289

XII. ANEKSY 301

Wykres 5. Tempo wzrostu produkcji sprzedanej przemysu wposzczeglnych kwartaach lat