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R E F O R M A

T R I B U T R I A:
UMA RESENHA
J O S T E F I L O O L I V E I R A

JULHO - 2002
NOTA INTRODUTRIA

Este trabalho rene e atualiza diversos relatrios escritos desde 1994 pelo autor
sobre reforma tributria. Trata-se de um tema, infelizmente recorrente, ao qual
no tem sido dado um encaminhamento adequado pelo Executivo e Legislativo
federais. Nos dias que correm, so reclamadas das autoridades providncias no
sentido de que sejam aprofundadas as reformas econmicas, com destaque
para as reformas tributria e previdenciria, como pr-requisito para o
estabelecimento de um novo patamar de crescimento econmico e social no
pas.

Ao reunir, esclarecer e comentar um conjunto de propostas de reforma, espera-se


estar contribuindo para elucidar um assunto que tem-se revelado de difcil
soluo, ao mesmo tempo em que o setor produtivo brasileiro clama por um
encaminhamento urgente.

Neste trabalho foram, inicialmente, colecionadas as principais propostas de


reforma apresentadas nos ltimos dez anos, esclarecendo seus contedos em
seus aspectos mais essenciais. Numa segunda seo desenvolveu-se um
referencial analtico que d embasamento s avaliaes das diversas propostas
e, para finalizar, na seo trs reuniu-se as principais concluses do relatrio.

Deixo registrado um reconhecimento especial ao Dr. Arthur Carlos G. Santos,


que sempre demonstrou interesse e por isso motivou-me a colocar no papel
essas idias.

JOS TEFILO OLIVEIRA


NDICE

SEO I BALANO DE UMA DCADA DE DISCUSSES SOBRE A


REFORMA TRIBUTRIA ............................................................................................1

1.0 As principais propostas de reforma tributria de 1993 ....................................... 1


1.0.1 Projeto do PPR ............................................................................................. 3
1.0.2 O projeto do PFL........................................................................................... 4
1.0.3 O projeto Jos Serra..................................................................................... 4
1.0.4 O projeto Luiz Roberto Pontes ..................................................................... 5
1.0.5 O projeto Jobim............................................................................................. 6
1.0.6 A reforma do ICMS........................................................................................ 8
1.0.7 A reforma do IPI ............................................................................................ 9
1.0.8 Outros temas .............................................................................................. 10
1.2 Primeira proposta do governo FHC................................................................... 10
1.3 Segunda proposta do governo FHC .................................................................. 14
1.4 Os nmeros da reforma.................................................................................... 18
1.5 Proposta Mussa Demes.................................................................................... 26
1.6 O substitutivo da comisso tripartite................................................................. 38

SEO II ELEMENTOS PARA DISCUSSO DE UMA REFORMA


TRIBUTRIA................................................................................................................44

2.0 Os fundamentos de uma reforma fiscal ........................................................... 44


2.1 A estrutura tributria da Constituio de 1988 .................................................. 46
2.1.1 Introduo ................................................................................................... 46
2.1.2 A extrao fiscal por nvel de governo e sua composio......................... 48
2.1.3 Repartio da receita tributria................................................................... 50
2.2 A extrao fiscal brasileira e a de pases selecionados ................................... 51
2.3 As principais distores do sistema tributrio brasileiro................................... 52
2.4 A desonerao do ICMS na exportao e os crditos acumulados por
empresas exportadoras .................................................................................... 56
2.4.1 Dimenso, formao e origem dos crditos .............................................. 57
2.4.2 O embasamento legal da reclamao dos crditos .................................. 58
2.4.3 O custo econmico sob a tica das empresas ......................................... 60
2.4.4 A perda de receita dos estados decorrente da desonerao das
exportaes ................................................................................................ 61

SEO III CONSIDERAES FINAIS ................................................................62

BIBLIOGRAFIA............................................................................................................65
SEO I BALANO DE UMA DCADA DE DISCUSSES
SOBRE A REFORMA TRIBUTRIA

1.0 As principais propostas de reforma tributria de 1993

Esta seo pe em relevo as principais propostas de reforma tributria apresentadas na ltima


dcada. Inicialmente, o foco estar voltado para diversos projetos elaborados em 1992/1993,
com vistas a reviso constitucional de 1993, que conforme conhecido redundou em enorme
fracasso. Apesar disto estes projetos foram importantes nas discusses sobre o tema que se
seguiram e conforme indicado, serviram de base para as formulaes tributrias posteriores
no governo Fernando Henrique. Por esta razo julgou-se vlido record-las aqui. Naquela
ocasio circularam as seguintes propostas: a do PPR, do PFL, do ento Deputado Jos
Serra, do Deputado L. R. Pontes e do tambm Deputado Nelson Jobim. Em sua essncia os
diversos autores pretendiam reformular a estrutura tributria brasileira na forma esquematizada
no quadro subsequente.

PROPOSTAS DE REFORMA TRIBUTRIA


DA REVISO CONSTITUCIONAL DE 1993

ESTRUTURA TRIBUTRIA
PROPOSTAS
UNIO ESTADOS MUNICPIOS
PPR Comrcio exterior Causa-mortis e Propriedade rural e
Renda transmisso inter-vivos urbana
IPI ICMS ISS
IOF
Contribuio sobre folha de salrios de (Extino IPVA e AIRE) (Extino IVVC)
empregados e empregadores
Contribuio para financiamento de
seguridade social (COFINS)
Contribuio para o PIS/PASEP
Contribuio social sobre o lucro
Salrio educao
Fundo de garantia por tempo de servio
(FGTS)

(Extino Grandes Fortunas, ITR para


Municpios)

1
PFL Renda Transmisso de causa- Propriedade
Importao mortis e doao predial e territorial
Exportao ICMS urbana e rural
Imposto seletivo (bebidas, veculos, fumo AIRE Transmisso inter-
energia, combustiveis, telecomunicaes) IPVA vivos
IOF IVVC
Contribuio sobre folha de salrios de ISS
empregados e empregadores
Contribuio para financiamento de
seguridade social (COFINS)
Contribuio para o PIS/PASEP
Contribuio social sobre o lucro
Salrio educao
Fundo de garantia por tempo de servio
(FGTS)

(Extino Grandes Fortunas, ITR para


Municpios)
Continua

2
Continuao
ESTRUTURA TRIBUTRIA
PROPOSTAS
UNIO ESTADOS MUNICPIOS
Jos Serra Renda ICMS Propriedade predial
Importao e Exportao IPVA urbana
Adicional ao ICMS Propriedade predial
IOF (Extino do AIRE, inter- e territorial rural.
Imposto sobre grandes fortunas vivos para municpios) Causa-mortis e
Contribuio sobre folha de salrios de doao.
empregados e empregadores Transmisso inter-
Contribuio para financiamento de vivos
seguridade social (COFINS) ISS
Contribuio para o PIS/PASEP
Contribuio social sobre o lucro
Salrio educao
Fundo de Garantia por tempo de
servio (FGTS)

(Extino IPI, ITR para Municpios)


L. R. Pontes Comrcio exterior Lei Complementar define
Imposto sobre movimento ou competncias da Unio,
transmisso de valores e de crditos e Estados, Distrito Federal e
direitos de natureza financeira (ITF) Municpios para
Imposto seletivo (bebidas, fumo, regulamentar, arrecadar e
veculos, energia, combustveis, fiscalizar os impostos.
comunicaes e outros).
Renda
Propriedade imobiliria
Contribuio sobre folha (apenas
empregados)
JOBIM Renda Transaes causa mortis e Propriedade predial
Importao e Exportao doaes territorial urbana
IPI ICMS Transmisso inter-
IOF IPVA vivos
Imposto sobre grandes fortunas AIRE IVVC
ITR ISS
Contribuio sobre folha de salrios de
empregados e empregadores
Contribuio para financiamento de
seguridade social (COFINS)
Contribuio para o PIS/PASEP
Contribuio social sobre o lucro
Salrio educao
Fundo de Garantia por tempo de
servio (FGTS)

1.0.1 Projeto do PPR

As propostas do PPR, subscritas pelo Deputado Francisco Dornelles, secundado pelos


Deputados Delfim Neto e Roberto Campos, teve como pontos principais:

preservava a estrutura tributria de 1998 em sua essncia;


propunha a eliminao dos seguintes impostos: sobre grandes fortunas, IPVA,
renda estadual e IVVC;
transferia para os municpios o imposto territorial rural;
tornava mais rgido o princpio da anterioridade (que veda a cobrana de tributos
no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou

3
aumentou);
propunha, no mbito do ICMS, imunidade para todas as exportaes, com
manuteno dos crditos dos insumos;
mantinha o processo coletivo de concesso e revogao dos benefcios fiscais
(CONFAZ), entretanto, exigia a participao dos legislativos estaduais no
processo;
remetia lei complementar a adoo do princpio do destino do ICMS envolvido
nas operaes interestaduais.

1.0.2 O projeto do PFL

O partido levou ao Congresso Revisor vrias contribuies, tendo inclusive publicado na


ocasio um documento intitulado "A Reforma do Estado" onde props um conjunto
abrangente de reformas, envolvendo: a flexibilizao dos monoplios do petrleo e
telecomunicaes, uma reforma tributria e uma previdenciria. Sero destacadas aqui apenas
as relacionadas rea fiscal, cujas principais caractersticas so:

preservava a estrutura bsica do atual sistema de 1998;


eliminava o imposto sobre grandes fortunas e transferia para o municpio a
competncia de cobrar o ITR;
substitua o IPI pelo imposto seletivo (que grava apenas bebidas, veculos, fumo,
energia, combustveis e servios de telecomunicaes);
restringia a concesso de isenes, incentivos e benefcios atravs de impostos de
competncia estadual e municipal ao estabelecer que somente podero ocorrer se
previamente autorizadas pelo Senado Federal;
alterava os critrios de formao dos fundos de participao dos Estados e
Municpios, incorporando como fonte de contribuio todos os impostos federais;
criava o fundo de participao do Distrito Federal;
propunha redefinir as fontes de financiamento da seguridade social reduzindo
parcialmente os encargos sobre folha de salrios, bem como prev a eliminao
das contribuies do PIS/PASEP e FGTS (seriam substitudas por uma nova
contribuio a ser definida no futuro para financiar apenas o seguro
desemprego);
os benefcios previdencirios seriam escoimados dos excessos (aposentadorias
especiais) e criado um regime geral de previdncia social pblica obrigatria para
todos, sob o regime de repartio, aplicveis a trabalhadores nos setores privado e
pblico (civis e militares) com um teto de aposentadoria de 5 (cinco) salrios
mnimos;
previa o desenvolvimento de sistemas de previdncia complementar, privado e
pblico, sob o regime de capitalizao para rendimentos acima do teto previsto
para a previdncia bsica;

1.0.3 O projeto Jos Serra

4
A proposta do deputado continha os seguintes ingredientes:

mantinha a estrutura bsica do sistema estabelecido em 1988;


transformava o IPI em um imposto abrangente sobre valor adicionado sob a forma
de um adicional ao ICMS com alquota correspondente a 25% da alquota mxima
que for estabelecida para o ICMS (pelo Senado). Esta inovao, segundo o autor,
teria a virtude arrecadatria do imposto seletivo sem os inconvenientes de
sobretaxar energia, combustveis e transportes. Alm disto, o autor pretendia
utilizar o adicional ao ICMS com um instrumento de controle de incentivos e
benefcios a nvel estadual (ICMS) ao propor que qualquer benefcio no
autorizado (pelo CONFAZ, aparentemente) poderia ser recuperado (cobrado)
pela Unio atravs do adicional ao ICMS;
eximia o setor exportador de produtos primrios, industriais e semi-elaborados
tanto do ICMS quanto do adicional federal quele imposto com ressarcimento dos
crditos dos insumos utilizados pela empresa;
estabelecia a concesso plena de crdito do ICMS (e adicional) pela aquisio de
mquinas e equipamentos;
estabelecia a no incidncia do ICMS sobre a sada de insumos, mquinas,
implementos e tratores agropecurios, e assegurava ao estabelecimento produtor
daqueles bens aproveitamento dos crditos relativos s operaes anteriores;
incorporava Constituio a idia de que Lei Complementar poder estabelecer o
princpio do destino nas transaes interestaduais;
fortalecia o princpio da anterioridade ao exigir que a instituio ou majorao de
tributos estejam previstos na Lei de Diretrizes Oramentrias, ficando
excepcionalizado apenas o IOF e os impostos sobre comrcio exterior.

1.0.4 O projeto Luiz Roberto Pontes

Este projeto defendia alteraes profundas no sistema tributrio e teve sua origem no
radicalssimo projeto do imposto nico do Deputado Flvio Rocha. O projeto Pontes
conheceu mudanas durante sua tramitao e a verso aqui apresentada aparentemente a
ltima (1).

Esta proposta prosperou devido a existncia no Congresso de um grupo expressivo de


representantes que acreditava que o sistema deveria ser alterado drasticamente inclusive
abandonando os chamados impostos declaratrios - Renda, ICMS, IPI, etc. supostamente
sujeitos a sonegao e que exigem a manuteno de pesadas (e corruptas, diziam eles)
mquinas arrecadadoras. Devido a diversos questionamentos o autor aceitou a idia de
preservar o imposto de renda (fsica e jurdica) bem como admitiu incorporar outros bens no
campo da tributao do imposto seletivo devido a aparente incapacidade do modelo
proposto de gerar a receita necessria (25% do PIB). Esta proposta contm as seguintes
teses:

o imposto sobre movimentao financeira (IMF) - o imposto nico do Dep. Flvio


(1)
ver Krause, G. (1993), p. 15
5
Rocha - o seletivo, sobre comrcio exterior, o imposto sobre a renda (fsica e
jurdica) e o imposto sobre a propriedade imobiliria (urbana e rural) seriam
institudos pela Unio, cabendo lei complementar definir competncias entre os
entes federados e ainda, a regulamentao, a arrecadao e fiscalizao dos
impostos;
fixava limites de incidncia em relao a energia, combustveis e petrleo quanto ao
custo que representa para a produo de bens e servios destinados ao exterior;
vinculava a arrecadao do seletivo sobre combustveis projetos de rodovirios;
o sobre energia programas de habitao popular, saneamento e gerao e
transmisso de energia eltrica;
o produto da arrecadao dos cinco impostos mencionados inicialmente seriam
assim distribudos:
.. trinta e quatro por cento Unio;
.. quarenta por cento aos Estados e Distrito Federal; e
.. vinte e cinco por cento aos Municpios e ao Distrito Federal; e
.. um por cento ao setor produtivo das regies menos desenvolvidas (a serem
definidas);
estabelecia como fontes de financiamento da seguridade social a contribuio
apenas dos segurados, o concurso de prognsticos, o imposto sobre a renda e o
imposto sobre movimentao financeira.

1.0.5 O projeto Jobim

O deputado Nelson Jobim, elaborou o Parecer n 54 da Reviso da Constituio Federal que


tratou de diversos temas tributrios, dentre os quais devem ser destacados: o princpio da
anterioridade; a imunidade do ICMS extendida a todas as exportaes; inibio da guerra
fiscal; a desonerao dos investimentos e a tributao do ICMS segundo o princpio do
destino.

Diante do conjunto de proposies elencadas anteriormente, assim se posicionou o deputado


Nelson Jobim:

preservou, na totalidade, os impostos e contribuies hoje existentes;


quanto ao princpio da anterioridade estabeleceu que o projeto de lei de que
decorra a criao ou majorao de tributos, exceto os impostos de importao e
exportao, o IPI e IOF, ter que ser apresentado at o dia 30 de junho do
exerccio financeiro anterior quele que dever entrar em vigor;
quanto s exportaes: assegurava, no caso do IPI e do ICMS, a imunidade
irrestrita, inclusive com ressarcimento dos crditos dos impostos relativos s
operaes e prestaes anteriores;
visando inibir a guerra fiscal entre Estados, estabeleceu que ficaria vedado o
aproveitamento de crdito quanto o imposto que lhe deu origem for, direta ou
indiretamente, reduzido, anulado, devolvido ou compensado pela concesso de
incentivos, subsdios ou outros benefcios, inclusive de natureza financeira ou
creditcia (ressalvados os autorizados pelo CONFAZ);

6
quanto desonerao dos investimentos determinava que sejam concedidos
crditos, tanto no IPI quanto no ICMS, pela aquisio de mquinas, equipamentos
e edificaes;
quanto tributao da agricultura, sob o ICMS, preceituava a no incidncia do
imposto sobre insumos, mquinas, implementos e tratores agropecurios,
assegurando-se a manuteno e o ressarcimento dos crditos do mesmo imposto
relativo s operaes anteriores;
remetia para a lei complementar a deciso de adotar (ou no) o princpio do
destino no comrcio interestadual para o ICMS.

Uma primeira leitura dos projetos da safra de 1993 j indicava uma certa parcimnia das
autoridades quanto reclamada simplificao da estrutura tributria vigente. De fato, se
considerarmos que o imposto estadual adicional sobre a renda (AIRE) e o imposto sobre
vendas no varejo de combustveis (IVVC) j haviam sido eliminados com a Emenda
Constitucional n 3 de 1993, ficava a indicao de que as discusses futuras sobre o captulo
tributrio ficariam restritas ao imposto sobre grandes fortunas, a passagem do ITR para os
municpios e s reformas do ICMS e IPI.

Estes posiconamentos do Congresso, portanto, contrastavam com propostas feitas na ocasio


pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da USP FIPE e Comisso Executiva da
Reforma Fiscal CERF. A FIPE props em 1994 que o setor pblico brasileiro fosse
financiado com os recursos de 5 impostos: sobre a renda, seletivo sobre o consumo e
comrcio exterior (federais), imposto sobre vendas no varejo (estadual) e sobre propriedade
(municipal)(2).

A CERF (3), em 1993, pregou a necessidade de apenas 9 impostos e uma contribuio social
para financiar o setor pblico brasileiro. A Comisso admitiu que uma proposta semelhante
da FIPE somente poderia ser implementada no mdio e longo prazos e por isto batizou alguns
tributos (novos) como indispensveis na transio e chamou-os de impostos de ajuste (o
imposto sobre ativos, o imposto seletivo sobre energia, combustveis e telefonia e o imposto
sobre transaes financeiras). Dito de outra forma, a CERF acolheu a proposio de que um
imposto de renda abrangente e produtivo somente poderia ser alcanado no mdio/longo
prazos, dada a necessidade de reaparelhamento da Receita Federal e do estado deplorvel
da relao fisco-contribuinte no Brasil e da, os impostos de ajuste.

Ao discutirem-se propostas simplificadoras deve ser observado que o projeto Pontes acabou
convergindo para uma estrutura tributria semelhante proposta da FIPE, exceto que a ltima
contempla o imposto de venda a varejo (IVV) enquanto a Emenda Pontes previa o imposto
sobre transaes financeiras (ITF) e uma contribuio (residual) dos empregados para
financiar a seguridade social. bvio que as semelhanas acabam aqui. A Emenda Pontes, ao
admitir a existncia do imposto sobre a renda e de um imposto seletivo mais amplo, acabou

(2)
Os detalhes do projeto encontram-se em FIPE (1994).
(3)
A Comisso Executiva da Reforma Fiscal deu conhecimento de suas concluses atravs da publicao
CERF (1993). Esta Comisso Executiva foi criada pelo Presidente da Repblica, em fevereiro de 1992,
para elaborar uma proposta abrangente de reforma fiscal.
7
perdendo fora ao negar sua proposta inicial de eliminar com os impostos declaratrios.

Estas consideraes iniciais tm o objetivo, tambm, de sugerir que a questo tributria


brasileira somente conhecer avanos caso o Congresso Nacional decida sobre dois temas
essenciais: a adoo de um imposto de renda abrangente, nos moldes propostos pela FIPE e
outros especialistas, e a reforma da previdncia social brasileira. De fato, o mais importante
foco de sobretaxao no Brasil ser encontrado nas fontes de financiamento da seguridade
social: impostos sobre faturamento (COFINS e PIS/PASEP), a pesada contribuio sobre
folha por empregados e empregadores e a contribuio social sobre o lucro e a CPMF.

Em outras palavras somente um imposto de renda abrangente (pessoas fsica e jurdica)


poder gerar recursos, de modo civilizado, para reduzir, pelo menos parcialmente, a
sobretaxao imposta pelas contribuies sociais.

A fracassada reforma constitucional de 1993 deixou claro portanto que no se pode discutir o
Ttulo VI da Constituio (Da Tributao e do Oramento) em separado do Ttulo VIII -
Captulo II (Da Seguridade Social) sob pena de serem alcanadas apenas solues parciais
para os problemas tributrios e fiscais. As diversas propostas aqui estudadas, somente
excetuada a do PFL, padecem desta deficincia analtica.

Ficou tambm patente que na ocasio o imposto nico e seu derivativo, a Emenda Pontes,
representavam a defesa de uma tese semelhante da fuso a frio na fsica. Causou um imenso
furor inicialmente, entretanto, aps ser submetida aos rigores da avaliao dos especialistas
sucumbiu. No obstante, devia ser reconhecido que estas proposies radicais colocaram em
cheque aqueles que defendiam o "status quo" tributrio no Brasil na ocasio.

1.0.6 A reforma do ICMS

O ICMS foi o alvo preferencial das diversas propostas de reforma em 1993. Em particular,
foram enfatizadas a necessidade de serem corrigidas as duas maiores distores deste
imposto: o tratamento das exportaes, principalmente de bens primrios e semi-elaborados,
e a no concesso de crditos pela aquisio de bens de capital.

A extenso da imunidade para todas as exportaes, com ressarcimento do imposto


antecipado na aquisio dos insumos, foi acolhida pelo PPR e pelos deputados Jos Serra e
Jobim. A proposta do PFL admite a imunidade apenas na exportao de industrializados
(situao anterior Constituio de 1988).

A sobretaxao imposta aos bens de capital foi tratada pelos deputados Jos Serra e Nelson
Jobim e no considerada pelo PPR e PFL.

V-se assim que as duas teses j naquela poca poderiam ser consideradas vitoriosas, no que
pese alguma resistncia dos estados para sua implementao. O amadurecimento ento
alcanado possibilitou que atravs da Lei Complementar 87 de 13 de setembro de 1996, que
ficou conhecida por Lei Kandir, esses defeitos fossem finalmente sanados, ainda que o setor

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exportador tenha tido dificuldades de reaver os crditos acumulados do ICMS, determinado
por esta legislao.

Ao tratar da tributao no destino no mbito do ICMS os projetos em anlise remeteram a


questo para a legislao complementar, como uma possibilidade, apenas. Ou seja, a nvel
constitucional, o hibridismo do ICMS atual seria preservado, ficando a tributao no destino
como um assunto a ser melhor estudado no futuro. Isto mostra que a questo exigia, e ainda
exige, cuidados no seu trato pois a passagem do regime atual para a tributao no destino
implicar em fortes efeitos redistributivos nas arrecadaes dos Estados.

Por derradeiro, registre-se que os deputados Serra e Jobim feriram um importante tema que
passou despercebido aos demais: a penalizao do setor agrcola por no aproveitar
adequadamente seus crditos de ICMS em funo do longo ciclo de produo. Os dbitos
ocorrem por ocasio da comercializao do produto enquanto os crditos (no corrigidos)
sobre insumos e implementos foram gerados muito antes por ocasio do preparo da terra e
outras atividades pr colheita.

A soluo por eles encontrada consistia em zerar a alquota de sada (vendas) de insumos e
equipamentos agrcolas garantindo, entretanto, os crditos do imposto s indstrias
produtoras daqueles bens.

1.0.7 A reforma do IPI

Com relao ao IPI as propostas foram variadas - o PPR e o Dep. Jobim foram por sua
manuteno; o PFL e o Dep. Pontes propuseram sua substituio pelo imposto seletivo sobre
o consumo e o Deputado Jos Serra prope a transformao do tributo em um imposto
(federal) sobre valor adicionado.

O IPI necessita, ainda hoje, de reparos urgentes. Trata-se de um imposto complexo, com
uma multiplicidade de alquotas (de zero a 360%), muitas vezes estabelecidas arbitrariamente,
cuja receita est concentrada em uns poucos bens (fumo, bebidas e automveis).

O PFL acolheu a proposta da CERF (1993), no sentido de substituir o IPI pelo imposto
seletivo sobre o consumo, que gravaria aqueles bens e ainda a energia, combustvel e
telefonia.

O imposto seletivo justifica-se pela sua simplicidade e por retirar da quase totalidade do setor
industrial os custos administrativos do IPI.

O Dep. Jos Serra foi partidrio de uma tese oposta, qual seja, a da criao de um imposto
federal sobre o valor adicionado, sob a forma de uma sobretaxa ao ICMS. Nesta vertente o
IPI no somente alcanaria o setor industrial mas, tambm, a agricultura, o comrcio e alguns
servios. Esta proposta nasceu da preocupao do deputado com uma possvel sobretaxao
do consumo de energia e combustvel no caso do imposto seletivo e por ser um instrumento
de controle de benefcios fiscais concedidos pelos Estados. No que pese os mritos da

9
proposio, a idia de criao de um imposto seletivo mais forte, na medida em que no
amplia o universo de contribuintes do IPI, pelo contrrio reduz, e por sua natureza
simplificadora.

1.0.8 Outros temas

A proposta do PFL relativa a formao do FPE e FPM meritria. Sugerem que os referidos
fundos sejam alimentados por todos os impostos federais e no apenas pelo IR e IPI, como
atualmente. Os novos porcentuais de rateio seriam fixados com base nas transferncias
federais aos estados e municpios verificada em 1993.

Esta medida elimina, pelo menos em parte, o vis hoje existente em favor da majorao dos
impostos no compartilhados (IOF, I. Importao, Exportao e contribuies sociais) para
suprir deficincias de caixa do tesouro nacional.

O disciplinamento do Conselho Fazendrio Nacional, bem como a inibio da guerra fiscal


entre estados, foram tratados de modo adequado. O fortalecimento do princpio da
anterioridade tambm ocupou nossos parlamentares, que deram ao tema a importncia
devida.

1.2 Primeira proposta do governo FHC

Com esse pano de fundo, foi eleito em 1994 o Presidente Fernando Henrique Cardoso.
Coerentemente como prometido durante a campanha poltica encaminhou ao Congresso, em
agosto de 1994, sua primeira proposta de reforma tributria. Conhecida como Proposta de
Emenda Constitucional 175 (PEC 175). Em sua essncia continha apenas uma reviso, de
flego registre-se, na tributao indireta do pas. Propunha a criao de um imposto sobre
valor adicionado (IVA) federal, suplementar ao ICMS estadual. o governo parecia pretender
com a criao de um IVA compartilhado alcanar os seguintes objetivos:

a) simplificar a tributao sobre vendas no pas, atravs da eliminao do IPI e


corrigindo alguns defeitos clssicos do ICMS;

b) transformar o ICMS num IVA que alcanaria apenas bens de consumo e que
cada Estado tenha como base impositiva, em ltima instncia, apenas o consumo
de bens e servios de seus cidados; e

c) inibir a competio por investimentos entre Estados (guerra fiscal), atravs de um


artifcio engenhoso que permite ao governo federal cobrar seu prprio IVA (a ser
criado), bem como o IVA estadual (o atual ICMS), no caso do comrcio
interestadual.

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Partindo da premissa de que uma revoluo tributria seria incompatvel com a realidade
brasileira, o Executivo Federal props um conjunto de medidas para sanar as principais
distores do Captulo Tributrio da Constituio de 1988 que, segundo ele, estariam no
mbito do ICMS e do IPI, os principais impostos sobre vendas do pas.

O IVA Federal

O ponto central da proposta est na extino do IPI e sua substituio por um imposto sobre
valor adicionado, federal, com a mesma base de clculo do imposto estadual a partir de 1 de
janeiro de 1998. Este novo imposto seria compartilhado pela Unio, Estados e D. Federal e
teria as seguintes caractersticas:

a) seria institudo e regulamentado por lei complementar federal;

b) o imposto teria uma alquota federal e outra estadual aplicadas mesma base;

c) o imposto seria administrado, arrecadado e fiscalizado pela Unio e Estados, para


garantir ... uniformidade de procedimentos administrativos e interpretaes;

d) seria no cumulativo e existe previso de ressarcimento, em dinheiro, para crditos


acumulados;

e) os crditos do imposto seriam reconhecidos (e pagos) no caso de iseno ou no


incidncia;

f) previa imunidade para todas as exportaes de mercadorias e servios e grava as


importaes de bens e servios;

g) o imposto seria seletivo em funo da essencialidade dos bens (admitiu-se pluralidade


de alquotas);

h) previa para o imposto estadual, no caso do comrcio interestadual, a tributao na


origem como regra. Estabelecia o projeto, entretanto, que o Senado poderia reduzir,
gradativamente, a alquota interestadual (do Estado) at zero com a concomitante
elevao da alquota federal, de modo a garantir que a soma das alquotas
interestaduais, federal e estadual, seriam iguais s que prevalecem nas transaes
internas do Estado;

i) a alquota federal no ficaria sujeita ao princpio da anualidade;

j) proibia a concesso, pelos Estados, direta ou indiretamente, de qualquer tipo de


ressarcimento ou financiamento que anulasse, no todo ou em parte, o nus financeiro
ou econmico do imposto;

11
k) preservava a atual partilha da arrecadao do IR e IPI - 47 % das receitas so
destinadas aos Estados e Municpios - quando da substituio do IPI pelo IVA
Federal.

Desde j vale o registro que, na ocasio, como ainda hoje, um melhor julgamento da
viabilidade da criao do IVA Federal exige maiores esclarecimentos quanto ao nvel a ser
fixado para a alquota do novo imposto. Para que o novo tributo viesse a gerar receita igual s
das arrecadaes do ICMS e IPI seria exigido, aparentemente, uma alquota muito elevada.
Como o ICMS calculado por dentro - o imposto devido integra a prpria base de clculo -
uma alquota nominal de 18 %, transforma-se numa alquota efetiva de 21 %. Qualquer 4 %
de alquota federal (por fora) coloca a alquota total em 25 %. de se perguntar se este nvel
de alquota no contraproducente, ou seja, se esta sobretaxao no ultrapassa os limites da
razoabilidade, convertendo-se em um incentivo sonegao.

O IVA nos pases da OCDE possuem alquotas bsicas iguais ou inferiores a 20 % (Frana =
18,6 %; Sucia = Inglaterra = Dinamarca = Noruega = 20 %; Alemanha = 15 %, Blgica =
19,5 %, Japo = 3 %). A comparao com o caso brasileiro fica agravada se considerado
que ao ICMS e ao IPI devem ser acrescidas uma contribuio adicional de 3,65 % relativa
ao COFINS e PIS (sem direito a crdito do imposto pago nas etapas anteriores). Resultaria
dessas incidncias sobre faturamento, portanto, uma carga prxima de 29 %.

O projeto do governo propunha ainda implementao do princpio do destino, segundo duas


variantes: a primeira, j mencionada, consistia em trazer a zero a alquota interestadual
(estadual) com a elevao da alquota federal em igual magnitude. A segunda, consistia em
estabelecer que cada Estado tributaria no interestadual do mesmo modo que no interior de
suas fronteiras (princpio da origem puro), ficando o Estado do destino com direito a um
crdito que seria recebido num acerto de contas atravs de uma cmara de compensao ou
outro mecanismo no explicitado na ocasio. A melhor alternativa, do ponto de vista tcnico,
a primeira. A segunda invivel, j que prev uma complexa contabilidade e, sobretudo,
que estados produtores remetam para estados consumidores parte da receita realizada em seu
territrio. Registre-se, entretanto, que os estados, na primeira alternativa, perdem base
tributria e, consequentemente, receita, ao zerarem suas alquotas interestaduais em favor do
governo federal (existiria uma transferncia de receita dos estados, dito produtores, para o
governo federal).

So pontos positivos da legislao proposta: o ressarcimento, em dinheiro, dos crditos


acumulados, mesmo nos casos de iseno ou no incidncia e, sobretudo, a concesso de
imunidade ampla s exportaes de bens e servios. igualmente meritria a preocupao de
serem preservados a partilha dos impostos federais fixados na Constituio de 1988.

O governo pretendeu excepcionalizar a alquota do IVA federal do princpio da anualidade.


Ou seja, a alquota do imposto poderia ser reduzida ou, mais provavelmente, elevada dentro
do exerccio financeiro. Esta excepcionalidade no se fundamentava em nenhuma
considerao de relevo do ponto de vista econmico, jurdico ou poltico. Deve ser
considerada m argumentao justificar a proposio, acobertando-se no fato de que o

12
preceito existe hoje para o IPI (art. 150 pargrafo 1), alis um outro absurdo.

O IVA federal pretendeu engessar, de modo duro, a legislao do ICMS de sorte a


uniformizar... os procedimentos administrativos e interpretao. Os Estados, por exemplo,
no mais poderiam estabelecer as alquotas do imposto e muito menos conceder incentivos
fiscais. Esta uma questo de fundo, muito polmica. Com a implementao do princpio do
destino, os Estado passariam a tributar exclusivamente seus prprios cidados, entretanto, a
carga tributria seria determinada pelo Senado Federal que passaria a estabelecer as alquotas
estaduais... uniformes por mercadoria ou servio, em todo o territrio nacional...(art. 2,
inciso IX).

O cerne da proposta e seu ponto mais controverso o seguinte: na busca do objetivo


desejvel de que cada Estado deva tributar o consumo de seus prprios cidados, o projeto
acabou por retirar dessas unidades federadas a liberdade de fixar o nvel das aliquotas
internas, previsto na Constituio de 1988. Ou seja: atriburam aos estados a tributao do
consumo de seus cidados, com o sacrifcio da prerrogativa que tm hoje de estabelecerem o
nvel da carga tributria sobre seus contribuintes.

Diversas correes relativas ao ICMS merecem reconhecimento, pois so desde h muito


tempo reclamadas. A no incidncia do imposto sobre as exportaes e o aproveitamento
irrestrito dos crditos do imposto, inclusive dos relativos aos bens do ativo imobilizado,
corrigiam distores histricas do ICMS. louvvel, tambm, a proposio de no incidncia
do imposto sobre insumos, mquinas e implementos agrcolas, dadas as dificuldades inerentes
a agricultura (longo ciclo de produo e comercializao) para aproveitamento dos crditos
do imposto.

passvel de crtica, entrentanto, podendo mesmo ser chamada de casustica e sem


justificativas, a idia de atribuir-se a receita do ICMS sobre importaes ao Estado de
destino fsico de mercadoria ou servios. A inovao pretendia aparentemente tributar bens
importados no destino diferentemente das outras mercadorias que so parcialmente tributadas
na origem (pela alquota interestadual). Para melhor compreenso desta questo,
consideremos o caso de um comerciante atacadista de trigo em gros, localizado em So
Paulo, e que comercializa seu produto em Estados vizinhos. Para tanto, o comerciante adquire
o produto no Estado do Paran e tambm na Argentina. Hoje, ao vender o trigo paranaense
ou argentino para o Rio de Janeiro, por exemplo, o comerciante tributado, por So Paulo,
segundo uma alquota de 12%. Aprovada a emenda constitucional, o comerciante ter que
observar o seguinte: a remessa do trigo paranaense, como antes, ser tributada pelo Estado
de So Paulo segundo uma alquota de 12 %. O trigo argentino passar, entretanto, a ser
tributado integralmente pelo Estado de Rio de Janeiro (o destino fsico da mercadoria). E se o
trigo no for consumido no Rio e sim revendido par outro Estado? Qem arrecada o imposto ?
Este casusmo no serve a nenhum propsito. Viola, isto sim, uma caracterstica primordial de
um IVA que reserva para o produto importado o mesmo tratamento tributrio dispensado ao
produto produzido domesticamente.

O projeto representou uma tentativa obstinada de implementar a tributao no destino nas


transaes internas, sobretudo porque esta variante representa o mais eficaz mecanismo para

13
coibir a guerra fiscal entre os Estados. Ainda assim, os autores da proposta introduziram
outras amarras para eliminar estas disputar por investimentos como por exemplo: a vedao
prevista no inciso XIII do artigo 11, que negava o aproveitamento do crdito quando o
imposto que lhe deu origem for, direta ou indiretamente, reduzido, anulado, devolvido ou
compensado pela concesso de incentivos, etc. Aqui deve ser questionado a abrangncia da
norma que torna possvel desafiar at mesmo a concesso de incentivos ou benefcios de
natureza no tributria. Num pas com enormes desequilbrios regionais, de mrito retirar
dos governos estaduais a maioria dos instrumentos de promoo de seu desenvolvimento ?

1.3 Segunda proposta do governo FHC

Por ocasio do envio da PEC 175, j tramitavam no Congresso 8 (oito) propostas de


reforma tributria, apresentada, a primeira delas, em 1991 (PEC 14-1). Dessa feita, coube ao
Deputado Mussa Demes, como relator apreciar e oferecer um substitutivo para 9 (nove)
propostas de alterao do sistema tributrio nacional.

A leitura das diversas propostas evidncia dois aspectos. Primeiro, existia no meio social e
poltico uma enorme insatisfao com o captulo tributrio da Constituio de 1988,
praticamente desde seu nascedouro. Segundo, com a PEC 175 o governo federal nem de
longe satisfez tais anseios.

Na oportunidade, o executivo federal partindo da premissa que uma revoluo tributria


seria incompatvel com a realidade brasileira, optou por uma reforma parcial focada apenas
no ICMS e IPI, os principais impostos sobre vendas no pas.

Aps diversas audincias pblicas, o Relator Mussa Demes, em 03/07/96, apresentou seu
voto apreciando as diversas propostas de reforma. A espinha dorsal do seu substitutivo seguiu
a proposta do Executivo, ainda que diversas alteraes por ele introduzidas tecnicamente
aprimoraram a proposta original do Governo.

Paralelamente atravs de negociaes conduzidas de modo clere, mais precisamente, no


segundo semestre de 1996, tramitou e foi votado projeto de lei complementar de autoria do
Deputado Antnio Kandir que introduziu duas alteraes significativas na legislao do
ICMS, quais sejam: a generalizao da desonerao tributria sobre as exportaes de bens
e o pleno aproveitamento dos crditos pela entrada de bens do ativo permanente (mquinas e
equipamentos). A Lei ganhou o nmero 87 em 13 de setembro de 1996 e tornou-se
conhecida desde ento como Lei Kandir. Essa lei e outros normativos publicados no 2
semestre de 1996, trataram de diversos aspectos abordados na PEC 175, obrigando assim o
Sr. Relator a promover uma adaptao do seu substitutivo, tarefa, alis, concluda no mesmo
ano. E foi ali que a coisa parou. Segundo o Dep. Mussa Demes, em seu terceiro parecer
sobre a matria, datado de 05 de maro de 1998, a discusso e votao da PEC 175 no
prosperou porque ... aps o envio da proposta, em 1995, o Poder Executivo no instou suas
bancadas para que a apoiassem, agilizassem sua tramitao, e a aprovassem. At pelo
contrrio, dois anos aps o envio de proposta oficial, o Secretrio-Executivo do Ministrio da

14
Fazenda, falando nesta Comisso em nome do Ministro, sugeriu uma outra reforma, cujos
lineamentos apresentou ento.

Esse ltimo iderio de tributao passou a ser conhecido como proposta Pedro Parente,
apesar de no ter sido apresentada formalmente na ocasio. Possivelmente devido ao puxo
de orelhas do Dep. Mussa Demes, em dezembro de 1998, o governo federal resolveu
divulgar uma nova proposta de reforma tributria, ainda que sob a forma de subsdio ao
Relator da COMISSO ESPECIAL, dispensando, por conseguinte, uma nova apresentao
regular ao Congresso. Com esse expediente o governo procurou ganhar tempo ao evitar a
contagem de novos prazos regimentais e contando, obviamente, com a adeso do Dep.
Mussa Demes nova proposta encaminhada informalmente.

Divulgada em 1 de dezembro de 1998(4), a nova proposta governamental inovou com relao


PEC 175 em pelo menos trs quesitos: mais abrangente, deu nova roupagem jurdica e
administrativa ao IVA federal e procura evitar, ao mximo, reas de atrito com Estados e
Municpios.

Os principais pontos dessa proposta so:

extino do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) , do Imposto sobre


Operaes relativas a Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), da contribuio
para o Programa de Integrao Social (PIS), da Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido (CSLL), da Contribuio Social do Salrio - Educao e da Contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS);

instituio de um Imposto da Federao sobre Circulao de Bens, Mercadorias e


Servios (novo ICMS), com caractersticas de imposto sobre valor agregado,
partilhado entre a Unio e os Estados e entre estes e seus respectivos Municpios na
forma de fundo de participao, regulamentado pela Unio, arrecadado e fiscalizado
pelos Estados;

instituio do Imposto Seletivo federal incidente sobre operaes com derivados de


petrleo, combustveis, lubrificantes, energia eltrica, fumo, bebidas, veculos
automotores, embarcaes, aeronaves, bens e mercadorias suprfluos especificados
em lei complementar e sobre servios de telecomunicaes;

substituio da Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira por um


Imposto sobre a Movimentao Financeira, dedutvel de outros tributos ou
contribuies federais;

criao de rgo que, dentre outras atribuies, poder padronizar procedimentos e


fomentar a integrao e cooperao entre as administraes tributrias estaduais e
federal;

(4)
Reforma Tributria Nova proposta do Ministrio da Fazenda (divulgada em 01/12/98).
15
possibilidade de delegar aos Estados a instituio do imposto sobre a propriedade
territorial rural;

admissibilidade da compensao do valor pago a ttulo de Imposto sobre Servios


(ISS) por contribuintes do imposto da Federao sobre Circulao de Bens,
Mercadorias e sobre Prestaes de Servios, bem como no incidncia do primeiro
nas exportaes de servios para o exterior;

desonerao das exportaes e dos bens de capital, sobre os quais deixariam de


incidir tanto os tributos pagos em decorrncia da circulao de bens e das prestaes
de servios, quanto as contribuies cobradas com base na receita ou no faturamento;

criao de um rgo constitudo de representantes da Unio, dos Estados e do


Distrito Federal para supervisionar e orientar a distribuio da receita do Imposto da
Federao sobre Circulao de Bens, Mercadorias e sobre Prestaes de Servios;

transio gradual, pelo prazo total de 12 (doze) anos, entre o sistema tributrio atual e
aquele introduzido pela emenda proposta, a fim de possibilitar a realizao de ajustes
advindos de eventuais perdas de receita, bem como permitir, no caso do Imposto da
Federao sobre a Circulao de Bens, Mercadorias e sobre Prestaes de Servios,
a migrao para a sistemtica de tributao das vendas no local de destino;

criao de um Fundo de Equalizao constitudo com recursos provenientes de


parcela da receita do Imposto da Federao sobre a Circulao de Bens,
Mercadorias e sobre Prestaes de Servios, destinado compensao de eventuais
quedas da receita disponvel da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, bem assim
como a estimular o incremento da eficincia da arrecadao das unidades federadas;

possibilidade de criao de mecanismos de compensao para os beneficirios de


incentivos fiscais concedidos por prazo certo que sejam extintos em funo das
mudanas propostas;

exigncia de estabelecimento de mecanismos de substituio dos incentivos fiscais da


Zona Franca de Manaus que venham a ser suprimidos em funo da vigncia da
emenda;

implementao do novo sistema somente quando aprovadas as leis que regulamentam


o novo ICMS e o Imposto Seletivo.

Alm do novo ICMS da Federao, ou ICMS federal, a proposta do governo previa a


criao de um imposto seletivo.

O Imposto Seletivo pretendia ser simples, unifsico, potente, no sentido de gerao de


receita, fcil de administrar e com incidncia limitada a um pequeno nmero de bens, dentre
eles: bebidas, fumo, veculos, combustveis, energia eltrica e telecomunicaes. A grande

16
novidade, entretanto, consistiu na criao do ICMS Federal que passaria a ser, de longe, a
mais importante fonte de gerao de receita pblica no pas. , portanto, de interesse que se
conhea melhor a natureza desse tributo. Segundo o Governo, o novo ICMS teria as
seguintes caractersticas:

imposto seria no cumulativo, da mesma natureza do atual ICMS, mas com maior
amplitude pois incidir sobre todos os servios;

imposto seria partilhado entre a Unio, os Estados e o D. Federal, com garantia ao


municpios de que participaro do produto de sua arrecadao na forma do atual
ICMS;

a competncia para legislar sobre o tributo seria exclusiva da Unio, cabendo aos
Estados e ao D. Federal sua arrecadao e fiscalizao;

o imposto teria alquotas diferenciadas (poucas) em funo da essencialidade do


produto. Em qualquer caso, as alquotas seriam uniformes em todo o territrio
nacional;

o imposto teria uma alquota global, no revelada, formada pelo somatrio de 6 (seis)
alquotas, cinco permanentes e uma temporria:

a) uma alquota estadual;


b) uma alquota federal;
c) um adicional (federal) para o ensino fundamental (o novo salrio educao;
d) um adicional (federal) para o FAT em substituio ao PIS;
e) um adicional (federal) para a Seguridade (em substituio ao COFINS);
f) um adicional para a formao de um Fundo de Equalizao que cobrir eventuais
quedas na receita da Unio, Estados e D. Federal no perodo de transio (12
anos) entre o atual regime tributrio e o novo. O fundo premiar, ainda, os
Estados e DF pelo bom desempenho na arrecadao do imposto em seus
territrios.

imposto pretendia gravar as importaes de qualquer natureza e no incidiria sobre


exportaes de bens e servios;

a parcela do produto de arrecadao do imposto pertencente aos Estados e ao DF


seria entre eles distribuda de acordo com o local de destino dos bens, mercadorias
ou servios;

a distribuio do produto de arrecadao do impostos entre seus beneficirios seria


orientada e supervisionada por rgo constitudo por representantes da Unio, dos
Estados e do DF;

o projeto do ICMS federal expressamente vedava a concesso de isenes, reduo


de base de clculo ou quaisquer outros incentivos fiscais;

17
o projeto previa um perodo de transio, de 12 (doze) anos, contados a partir do
incio da cobrana do ICMS federal, observado o seguinte:

a) nos primeiros quatro anos a repartio da receita do imposto entre Estados


respeitar a atual partilha, misto de origem e destino; e

b) nos oito anos subsequentes, ser adotado um sistema que, progressivamente,


atribuia o produto da arrecadao aos Estados e DF onde se localizasse o
destinatrio das mercadorias e servios.

Alm desses, a proposta continha ainda outros posicionamentos:

preservava todos os tributos municipais;

mantinha os atuais critrios de partilha dos Fundos de Participao (FPM e FPE).


Vinculava-se a esses fundos parte da receita do Imposto Seletivo em substituio ao
IPI (que seria extinto) e preservava a participao do Imposto de Renda nos mesmos
percentuais hoje existentes;

estabelecia que o novo sistema tributrio s vigiria no primeiro dia do ano seguinte
quele em que for concluda a publicao das leis regulamentadoras do ICMS federal
e do Imposto Seletivo.

1.4 Os nmeros da reforma

A extrao fiscal brasileira alcanou no ocasio R$ 245,6 bilhes (em 1997), o equivalente a
28 % do produto interno bruto. Tratava ento da maior extrao fiscal da Amrica Latina e
do conjunto dos pases em desenvolvimento.

A composio, natureza e beneficirios de arrecadao tributria na poca so destacadas


nas TABELAS 1.1, 1.2 e 1.3.

A TABELA 1.1 revela que os tributos indiretos (sobre consumo e transaes) so


responsveis por 48,5% de arrecadao brasileira enquanto que a tributao sobre a renda e
o patrimnio alcanam pouco mais de 20% do total. Vale observar ainda que as incidncias
sobre a folha de pagamento produzem mais receita que o imposto sobre a renda. Essa
distoro resulta de duas anomalias: a baixa utilizao da tributao direta (sobre a renda e o
patrimnio) e por sermos o pas que exibe os mais elevados encargos sociais e trabalhistas do
mundo (prximo do 100%).

Ilustrativo neste contexto, o confronto da composio da receita pblica brasileira com a


dos pases da OCDE estabelecido na TABELA 1.2.

18
19
TABELA 1.1 - EXTRAO FISCAL BRASILEIRA 1997

VALORES
TRIBUTOS % DO TOTAL
(R$ milhes)

1 TRIBUTAO SOBRE A RENDA 44.222 18,00


Imposto de Renda 36.524 14,87
Pessoa Fsica 2.849 1,16
Pessoa Jurdica 12.802 5,21
Fonte 20.873 8,50
Rend. Trabalho 12.510 5,09
Rend. Capital 5.029 2,05
Outros 3.334 1,36
Contrib. Social s/ Lucro Lquido 7.698 3,13

2 TRIBUTAO INDIRETA 118.983 48,44


ICMS 59.575 24,26
IPI 16.833 6,85
COFINS 19.118 7,78
PIS/PASEP 7.590 3,09
ISS 5.173 2,11
CPMF 6.909 2,81
IOF 3.785 1,54

3 TRIBUTAO S/ O PATRIMNIO 6.958 2,83


IPTU 2.587 1,05
ITR 264 0,11
IPVA 3.841 1,56
ITBI 266 0,11

4 TRIBUTAO S/ COM. EXTERIOR 5.141 2,09

5 CONTRIBUIES SOBRE FOLHA 66.003 26,87


Contribuio de empregados e empregadores 47.034 19,15
Salrio Educao 2.587 1,05
FGTS 12.933 5,27
Outras Contribuies 3.449 1,40

6 TAXAS 2.587 1,05

7 OUTROS TRIBUTOS 1.724 0,70

TOTAL 245.618 100,00


PIB-97 = R$ 862,4 Bilhes

20
Os dados da TABELA 1.2 evidenciam que os nveis de tributao sobre o consumo no Brasil
(IPI, ICMS, ISS, COFINS e PIS) so bastante elevados para os padres do 1 Mundo, em
contraposio, a tributao sobre a renda da pessoa fsica apresenta-se anmica.

TABELA 1.2 CATEGORIAS TRIBUTRIAS BRASIL x OCDE (%)

CATEGORIAS BR (1997) OCDE (1990)*


Impostos sobre consumo 44,09 30,78
IR Pessoa Fsica 7,61 31,28
IR Pessoa Jurdica 10,39 8,07
Contribuies S. Social 26,87 24,22
Impostos sobre patrimnio 2,83 5,15
Outros Impostos e Taxas 8,21 0,50
TOTAL 100,00 100,00
* Extrado de: SRF/MF Sistema Tributrio: Caractersticas Gerais, Tendncias
Internacionais e Administrao Out. 1994.

Para muitos essa constatao no representa uma novidade, afinal os livros textos de finanas
pblicas sempre destacaram que essas diferenas de nfase resultam dos diferentes nveis de
desenvolvimento econmico alcanados pelos pases. No entanto trazer baila essa questo,
no caso brasileiro, justifica-se plenamente e oportuno porque entende-se que o IVA
compartilhado proposto pelo Governo tornaria quase irreversvel uma deformao em um
pas que no pode mais ser considerado subdesenvolvido, at porque hoje arrecada 34,4 %
do PIB.

Curiosamente o Governo divulgou na poca que ... o consumo tem ganho preferncia, em
nvel mundial, como forma de tributao, vis--vis a renda(5). Trata-se de um sofisma. O 1
Mundo, a Europa em particular, no perodo que vai da 2 Grande Guerra at os anos oitenta,
perseguiu, com exageros, a filosofia da tributao progressiva no mbito do imposto sobre a
renda e da tributao do capital. Disso resultou um forte desincentivo ao trabalho, formao
de poupana, a acumulao do capital e, por via de conseqncia, comprometeu o
crescimento econmico daqueles pases.

Assim, o movimento atual no sentido da tributao do consumo observado no 1 Mundo,


representa apenas uma correo de rota, uma busca de um melhor equilbrio entre a
tributao da renda e do consumo. Essa tarefa ficou bastante facilitada, alis, pelo fato de que
l o perfil da distribuio de renda bastante razovel, da porque faz pouca diferena tributar
a renda ou o consumo para adequar o sistema tributrio ao princpio universal segundo o qual
os impostos devem, na medida do possvel, ser graduados segundo a capacidade econmica
do contribuinte.

(5)
Ver PARENTE, P. Reforma tributria ou reforma fiscal ? Apresentao na Comisso Especial da Cmara,
set. 1997, pg. 6.
21
Registre-se que esse princpio, bastante esquecido nas discusses sobre reforma tributria,
praticamente capeia o captulo constitucional relativo ao Sistema Tributrio Nacional (art.
145, 1 da CF).

Para a discusso de outros aspectos financeiros e tcnicos envolvidos na proposta Parente,


ser de utilidade reapresentar os dados da TABELA 1.1, associando-os aos nveis de
governo responsveis por sua arrecadao, conforme exibido na TABELA 1.3. Nele os
recursos de Unio so classificados segundo os dois sub-oramentos que compem seu
Oramento Geral: o Fiscal e o da Seguridade ou da previdncia social. fcil perceber que a
Unio arrecada aproximadamente 64% do total dos tributos e, o que pouco conhecido, na
Unio o Oramento de Seguridade maior que o Oramento Fiscal (aquele que financia os
Trs Poderes).

A TABELA 1.3 contm um item no classificados onde foram agrupadas diversas receitas
que no puderam ser repartidas entre a Unio, Estados e Municpios e ainda o FGTS. Esta
contribuio social federal, foi deixada parte por no transitar pelo oramento da Unio.

A apreciao mais detida da proposta comea, entretanto, com a anlise dos elementos da
TABELA 1.4. A tabela pretende oferecer uma viso sinttica da proposta e ao mesmo tempo
baliz-la do ponto de vista financeiro. No lado esquerdo da TABELA 1.4 aparece a atual
estrutura tributria o montante arrecadado, por imposto e contribuio, em 1997. Os ttulos
hachureados representam as mudanas pretendidas pelo Governo: a extino do IPI, do
ICMS, do PIS, do Salrio-Educao, da COFINS, da CPMF e da contribuio social sobre
o lucro, ou seja, pretende-se suprimir sete tributos: dois impostos e cinco contribuies. O
lado direito da tabela indica as outras mudanas propostas bem como estimativas, sob
condies, dos efeitos financeiros. Para facilitar o entendimento do exerccio conveniente ler
a tabela de baixo para cima. Assim temos:

a) a proposta governamental no alterou taxas impostos e contribuies (FGTS) do item


4 no classificados, da sua repetio;

b) idem para os tributos que pertencem aos municpios;

c) a receita dos estados sofrer mudanas. Seu principal imposto, o ICMS, seria extinto
em favor da criao de um novo tributo o Imposto sobre Operaes Relativas a
Circulao de Bens, Mercadorias e sobre Prestao de Servios de Qualquer
Natureza. Esse imposto, aqui chamado de ICMS federal, ser de mesma natureza do
ICMS, ainda que mais abrangente, pois incidiria sobre todos os servios e no
apenas, como atualmente, ... sobre os servios de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicao.

Pela proposta do Governo o imposto seria partilhado entre a Unio, os Estados e o


D. Federal, estando previsto que os municpios participariam do produto de sua
arrecadao como atualmente no ICMS (25% de parcela que couber ao Estado).
de se esperar, e essa a hiptese aqui adotada, que com o ICMS federal os Estados
conseguiriam alcanar pelo menos a mesma arrecadao de 1997 R$ 59,6 bilhes.

22
23
TABELA 1.3 - ARRECADAO TRIBUTRIA
POR NVEL DE GOVERNO - 1997

VALORES (R$
TRIBUTOS % DO TOTAL
milhes)

1 UNIO 156.932 63,89

1.1 - ORAMENTO FISCAL 72.724 29,61


Imposto de Renda 36.524 14,87
Pessoa Fsica 2.849 1,16
Pessoa Jurdica 12.802 5,21
Fonte 20.873 8,50
Rend. Trabalho 12.510 5,09
Rend. Capital 5.029 2,05
Outros 3.334 1,36
IPI 16.833 6,85
IOF 3.785 1,54
ITR 264 0,11
Imposto de Importao 5.141 2,09
PIS/PASEP 7.590 3,09
Salrio Educao 2.587 1,05

1.2 ORAMENTO SEGURIDADE 84.208 34,28


Contrib. social s/ lucro lquido 7.698 3,13
COFINS 19.118 7,78
CPMF 6.909 2,81
Contrib. de empregados e empregadores 47.034 19,15
Outras contribuies 3.449 1,40

2 ESTADOS 63.549 25,87

2.1 - ICMS 59.575 24,26


2.2 - IPVA 3.841 1,56
2.3 - ITBI - C. Mortis 133 0,05

3 - MUNICPIOS 7.893 3,21

3.1 - ISS 5.173 2,11


3.2 - IPTU 2.587 1,05
3.3 - ITBI - I. Vivos 133 0,05

4 - NO CLASSIFICADOS 17.244 7,02

4.1 - FGTS 12.933 5,27


4.2 - Taxas 2.587 1,05
4.3 - Outros Tributos 1.724 0,70

TOTAL 245.618 100,00


PIB-97 = R$ 862,4 Bilhes

24
TABELA 1.4 - ESTRUTURA TRIBUTRIA ATUAL E A PROPOSTA PARENTE

ARRECADAO ARRECADAO
SITUAO ATUAL PROPOSTA DO GOVERNO
1997 (R$ milhes) (Estimativa)
1 UNIO 156.932 1 UNIO 156.932

1.1 ORAMENTO FISCAL 72.724 1.1 ORAMENTO FISCAL 87.331


Imposto de Renda 36.524 Imposto de Renda 36.524
IPI 16.833 IOF 3.785
IOF 3.785 ITR 264
ITR 264 Imposto de Importao / Exportao 5.141
Imposto de Importao / Exportao 5.141 Imposto s/ Grandes Fortunas -
Imposto s/ Grandes Fortunas - IMF (dedutvel) 6.909
PIS 7.590 I. SELETIVO 15.150
Salrio Educao 2.587 ICMS FEDERAL 9.381
Adicionais ao ICMS - FEDERAL (PIS e SE) 10.177
1.2 ORAMENTO SEGURIDADE 84.208 Transferncia ao Oram. Segurid ade (14.607)
Contrib. de empregados e
47.034
empregadores
COFINS 19.118 1.2 ORAMENTO SEGURIDADE 84.208
CPMF 6.909 Contrib. de empregados e empregadores 47.034
Contrib. social s/ lucro lquido 7.698 Adicional ao ICMS - FED ERAL (COFINS) 19.118
Outras contribuies 3.449 Transferncia do Oram. Fiscal 14.607
Outras contribuies 3.449
2 ESTADOS 63.549
2 ESTADOS 63.549
ICMS 59.575
IPVA 3.841 ICMS FEDERAL 59.575
ITBI - C. Mortis 133 IPVA 3.841
ITBI - C. Mortis 133
3 MUNICPIOS 7.893
3 MUNICPIOS 7.893
ISS 5.173
IPTU 2.587 ISS 5.173
ITBI - I. Vivos 133 IPTU 2.587
ITBI - I. Vivos 133
4 - NO CLASSIFICADOS 17.244
4 - NO CLASSIFICADOS 17.244
FGTS 12.933 FGTS 12.933
Taxas 2.587 Taxas 2.587
22
Outros Tributos 1.724 Outros Tributos 1.724

TOTAL 245.618,00 TOTAL 245.618,00


PIB-97 = R$ 862,4 bilhes

23
d) o Oramento de Seguridade tambm seria afetado j que perde trs fontes de receita:
O COFINS, a Contribuio Social sobre o lucro e o CPMF.

O projeto quer que a arrecadao do COFINS seja coberta por um adicional ao


ICMS Federal. Da porque admitiu-se que tal adicional venha a gerar igual receita. O
Governo no previu, explicitamente, a cobertura do desfalque no Oramento da
Seguridade decorrente da extino do CPMF e de Contribuio Social sobre os
Lucros, da porque admitiu-se que tal insuficincia, no valor de R$ 14,6 bilhes, ser
coberta pelo Oramento Fiscal.

e) o Oramento Fiscal da Unio sairia fortalecido com as seguintes mudanas:

pela criao do Imposto sobre Movimentao Financeira (IMF), dedutvel dos


demais impostos e contribuies federais;
pelo Imposto Seletivo incidente sobre operaes com derivados de petrleo,
combustveis, lubrificantes, energia eltrica, fumo, bebidas, veculos automotores,
embarcaes, aeronaves, bens e mercadorias suprfluos e sobre servios de
telecomunicaes;
pelo ICMS Federal; e
pela criao de dois adicionais ao ICMS Federal, um para financiar o ensino
fundamental pblico (ex-salrio educao) e outro para gerar recursos para o
FAT (Fundo de Amparo do Trabalhador) em substituio ao PIS.

Esse reforo do Oramento Fiscal se justificava, pelo menos em parte, tendo em vista
a necessidade de transferir ao Oramento Seguridade cerca de R$ 14,6 bilhes
conforme explicado. As estimativas das receitas do Oramento Fiscal partem das
seguintes premissas:

Admitiu-se que a receita do Imposto de Renda ficar constante, ainda que na


proposta do Governo estejam presentes posies contraditrias. Por um lado
declaram que ... parte importante da reforma tributria brasileira j foi realizada
nos ltimos trs anos ... em particular o Brasil diminuiu suas alquotas incidentes
sobre o lucro das pessoas jurdicas, que se encontravam em um patamar de 25 %
(mais adicional de at 18 %), e passaram para uma alquota bsica de 15 % (mais
adicional de 10 %)(6); por outro, afirmam que(7)... essa perda potencial dos
fundos de participao ser mais do que compensadora pela incorporao, ao
imposto de renda da pessoa jurdica, da contribuio social sobre o lucro lquido
(grifo nosso).
Admitiu-se que o Imposto sobre Movimentao Financeira viesse a produzir
liquidamente, receita igual a da CPMF, apesar de dedutvel de outros impostos e
contribuies.

O Governo no esclareceu como seria feita essa deduo ou compensao,


(6)
ver Reforma Tributria Nova Proposta da Ministrio da Fazenda. Pg. 04.
(7)
op. cit pg. 13.
23
entretanto, do ponto de vista de gerao de receita, comporta duas interpretaes: a
primeira de que ter efeito nulo sobre a receita pblica j que os contribuintes
(pessoas fsicas e jurdicas) obtero ressarcimento integral no pagamento de outros
tributos; ou a segunda, mais provvel, o governo federal poder usar o IMF como
instrumento de fiscalizao dos contribuintes quando esses se apresentarem com
documentos comprobatrios (fornecidos pelos bancos) de recolhimentos do IMF
para obterem a compensao prometida. Dessa forma, ou de outra, o uso do IMF
como instrumento de fiscalizao e controle indicaria que o Governo estaria mais
interessado efeitos indiretos sobre a arrecadao dos demais tributos federais do que
na receita no IMF diretamente. A hiptese adotada, de uma contribuio lquida
positiva do IMF na gerao da receita do Oramento Fiscal, no valor de R$ 6,9
bilhes, talvez otimista, compatvel com essa ltima interpretao.

Por fim, para fechar o exerccio, admitiu-se que o Imposto Seletivo produziria
uma receita correspondente a 90 % da do IPI cerca de R$ 15,1 bilhes, e que
as receitas do salrio-educao (R$ 2,5 bilhes) e do PIS (7,5 bilhes) sero
preservadas, como quer o Governo, atravs de adicionais ao ICMS Federal,
gerando uma receita de R$ 10,0 bilhes;

A arrecadao do Seletivo desempenha um papel crucial no exerccio, da


merecer uma anlise mais detida. A receita prevista de R$ 15,1 bilhes pode ser
considerada otimista a partir de trs constataes: a primeira que os produtos
mais visados pelo imposto (bebidas, fumo e veculos), que geravam na ocasio
pouco mais de 1/3 da receita do IPI, j eram gravados com alquotas bastante
elevadas e pouco tem a contribuir na margem; a segunda: coerentemente com o
objetivo de desonerar a produo nacional (reduo do custo Brasil), seria difcil
justificar o incremento no custo de produo das empresas causado pela
incidncia do Seletivo sobre o uso intermedirio de energia e combustveis; e, a
terceira: ao alcanar operaes com energia, combustveis e telecomunicaes
deve ser lembrado que esses bens e servios seriam tambm tributados pelo IVA
Federal com alquotas altas, se dependesse dos Estados. Em poucas palavras,
provavelmente no ser fcil alcanar 90% de receita do IPI com o Seletivo, da
segue que um maior esforo de arrecadao poderia ser exigido do ICMS federal
para fechar as contas do Tesouro Nacional.

Introduzida a restrio de que a receita pblica no novo regime ser igual a observada em
1997 (R$ 245,6 bilhes) pode-se estimar, como resduo, o valor de arrecadao do ICMS
Federal exigido para completar as contas do Oramento Fiscal cerca de R$ 9,4
bilhes/ano. Fechado o quadro, estimou-se, finalmente, a arrecadao total necessria do
ICMS Federal com todos seus componentes (no valor R$ 98,3 bilhes) assim discriminada:

R$ Bilhes
ICMS Federal/Parcela Estados: 59,6
ICMS Federal/Parcela Unio: 9,4
Adicional Unio/COFINS: 19,1
Adicional Unio/PIS: 7,6
Adicional Unio/Sal. Educao: 2,6
TOTAL 98,3

24
Vale observar que nesse tamanho o ICMS Federal seria responsvel por cerca de 40 % da
extrao fiscal brasileira. Isto significava, ainda, que o Governo acreditava que turbinando o
velho ICMS, isto , ampliando sua base para abranger o setor servios, eliminando incentivos
e fechando outras brechas, sonegao inclusive, ser possvel produzir um incremento de
arrecadao da ordem de 65% (de R$ 59,6 bilhes para R$ 98,3 bilhes).

inegvel que existem brechas, sonegao e sub-explorao da base tributria servios no


Brasil, entretanto, bom que se diga que muito desses vazamentos representam concesses
que dificilmente deixariam de ser acolhidas quando da regulamentao do novo imposto pelo
Congresso. Por exemplo, o tratamento favorecido aos produtos de cesta bsica, aos
hortifrutigrangeiros, pequena produo agrcola em geral e microempresa urbana.

Dificuldades semelhantes estariam presentes quando da fixao dos nveis de tributao de


importantes segmentos do setor de servios como a construo civil, educao, sade e
intermediao financeira. praticamente impossvel imaginar que o Congresso viesse a fixar
uma tributao de 25 % sobre as mensalidades escolares, contas mdico-hospitalares ou
sobre a aquisio da casa prpria. O ICMS Federal, assim como o ISS, dificilmente
conseguiro alcanar o valor adicionado dos servios prestados pelo setor financeiro que,
alis, no se presta a esse tipo de tributao. Enfim, a lista das excees no setor de servios
pode ser grande. Essas colocaes tangenciam uma discusso que j aflorava no debate na
ocasio e diz respeito ao nvel pretendido das alquotas do ICMS federal.

Tendo em vista a arrecadao pretendida para o ICMS Federal (R$ 98,3 bilhes), por mais
que se ganhe novas bases impositivas dificilmente a alquota nominal do novo ICMS ser
inferior a 25 %(8). Como tratamentos favorecidos (tributao inferior a 25 %) para diversos
bens ou servios sero mantidos ou criados de se esperar que muitos produtos tero que
ser tributados acima de 30 % para garantir o nvel de receita pretendido. Trata-se portanto de
uma proposta invivel e fora da realidade.

Ainda assim merece reconhecimento que a proposta do Governo representa uma tentativa de
retirar de nosso meio alguns impostos e contribuies que h muito vm sendo apontados
como defeituosos. A substituio do IPI pelo Imposto Seletivo representaria um avano,
assim como a troca de contribuies cumulativas ou que incidam em cascata (PIS e
COFINS) e sobre a folha de pagamento das empresas (salrio educao) por um imposto
sobre valor adicionado. Os objetivos da proposta so, portanto, meritrios, restando saber se
poderiam ser alcanados com alquotas fixadas em patamares razoveis.

A proposta do ICMS federal engessa e uniformiza em todo o Brasil a legislao do principal


imposto estadual, j que competir ... exclusivamente Unio legislar sobre o imposto e
editar os atos regulamentares necessrios. Isto representa uma subtrao da competncia
legislativa dos Estados, inconstitucional para alguns, feita pretexto de fechar brechas, reduzir
sonegao, acabar com a guerra fiscal e implementar a tributao no destino (com base no

(8)
ver WERNECK, Rogrio L. F. A nova proposta de reforma tributria do governo: limites do possvel e
incertezas envolvidas Texto para discusso n 387 PUC/RIO, maio de 1998.
25
consumo de cada estado). Para alcanar esses objetivos, entretanto, no preciso federalizar
o ICMS. Afinal, tudo o que existe hoje em relao ao imposto tem origem na Constituio
Federal, no Cdigo Tributrio Nacional, em Resolues do Senado e outras leis federais. Ou
seja, possvel alcanar os mesmos objetivos - se isto que se deseja sem,
temerariamente, compartilhar com o Governo Federal uma base que h mais de 30 anos
pertence aos Estados.

1.5 Proposta Mussa Demes

No dia 3 de agosto de 1999, o Dep. Mussa Demes apresentou finalmente um substitutivo


proposta de reforma tributria do Governo (PEC 175 de 1995).

O Deputado na ocasio pretendia simplificar nossa estrutura tributria atravs da supresso


de 3 impostos e 5 contribuies sociais. Conforme indicado na tabela subsequente, seriam
extintos: o IPI, o ICMS e o ISS e ainda, as seguintes contribuies: PIS, COFINS, CPMF,
contribuio social sobre o lucro e salrio educao. Em substituio a esses tributos seriam
criados: o ICMS compartilhado entre a Unio e os Estados e DF, o imposto municipal sobre
vendas no varejo de bens e servios (IVV) e uma contribuio social sobre valor adicionado
(CVA).

TABELA 1.5 - ESTRUTURA TRIBUTRIA ATUAL E PROPOSTA

SITUAO ATUAL PROPOSTA MUSSA DEMES


1 UNIO 1 UNIO
1.1 IMPOSTOS 1.1 IMPOSTOS
Imposto de Renda Imposto de Renda
IPI ICMS Compartilhado
IOF ITR
ITR Imposto de Importao / Exportao
Imposto de Importao / Exportao Imposto s/ Grandes Fortunas
Imposto s/ Grandes Fortunas IOF

1.2 CONTRIBUIES SOCIAIS 1.2 CONTRIBUIES SOCIAIS


Contrib. de empregados e empregadores Contrib. de empregados e empregadores
COFINS Contr. Valor Adicionado
CPMF Outras contribuies
PIS
Salrio Educao
Contrib. social s/ lucro lquido
Outras contribuies

2 - ESTADOS 2 ESTADOS
ICMS ICMS Compartilhado
IPVA IPVA
ITBI - C. Mortis ITBI - C. Mortis

3 MUNICPIOS 3 MUNICPIOS
ISS IVV
IPTU IPTU
ITBI - I. Vivos ITBI - I. Vivos

4 - NO CLASSIFICADOS 4 - NO CLASSIFICADOS
FGTS FGTS
Taxas Taxas

26
Outros Tributos Outros Tributos

Trata-se de uma reforma de vulto que envolve a extino de tributos que produzem
anualmente uma receita de R$ 125,7 bilhes, aproximadamente 50 % da arrecadao dos
trs nveis de governo em 1998.

TABELA 1.6 TRIBUTOS SENDO EXTINTOS: ARRECADAO 1998

IMPOSTOS R$ MILHES %
ICMS 60.930.0 48
IPI 16.092,0 13
ISS 5.173,0 4
CONFINS 17.732,00 14
PIS 7.546,6 6
S. EDUCAO 2.587,0 2
CPMF 7.924,0 7
CS Lucro Lquido 7.703,8 6
TOTAL 125.688,4 100

O Deputado pareceu pretender que os trs novos tributos deveriam produzir receitas
equivalentes aos seguintes valores:

TABELA 1.7 NOVOS TRIBUTOS: RECEITA ESPERADA

R$ milhes
1. ICMS Compartilhado 77.022,0
alquota estadual 60.930,0
alquota federal 16.092,0

2. Contribuio Social s/ valor adicionado 43.493.4

3. Imposto sobre vendas no varejo 5.173,0


TOTAL 125.688,4

ICMS compartilhado (O ICMS/C)

A maior inovao da proposta , sem dvida, a criao do ICMS/C, alis uma adaptao da
proposta do Governo FHC. Seria da mesma natureza do ICMS atual, isto , no cumulativo
(sistemtica do dbito e crdito), no onerando as exportaes, gravando as importaes
etc., entretanto diferia do ICMS nos seguintes pontos: a) seria mais abrangente, em princpio
alcanando todas as operaes de circulao de mercadorias e de prestaes de servios; b)
adotava o princpio da tributao no destino no comrcio interestadual; e c) teria duas
alquotas, uma estadual e uma federal. Outras caractersticas que devem ser realadas:
27
na determinao do imposto devido aos Estados e DF, seria compensado o
montante por eles cobrados nas operaes e prestaes anteriores;

na determinao do imposto devido Unio seria compensado o montante por


ela cobrado nas operaes e prestaes anteriores;

pretendia que as alquotas estadual e federal, fossem uniformes em todo territrio


nacional, podendo ser seletivas;

as alquotas da Unio seriam fixadas em lei e a dos Estados pelo Senado Federal.
Lei estadual poderia entretanto aumentar ou reduzir suas alquotas em at 10 %.
A base de clculo do imposto estadual e federal seria idntica;

nas operaes e prestaes interestaduais entre contribuintes, a alquota estadual


seria eliminada e a federal acrescida dos pontos percentuais correspondentes
alquota estadual (aplicao do princpio do destino);

expressamente vedava a concesso de iseno, incentivos ou benefcios fiscais


relativos parcela estadual do imposto;

a administrao e julgamento de causas relativas ao imposto sero partilhadas


observando-se o seguinte:

- caberia Unio expedir o regulamento e os atos administrativos normativos


ouvido um rgo colegiado a ser criado, com participao paritria federal e
estadual;

- o rgo colegiado teria como principal atribuio responder consultas e


uniformizar a jurisprudncia administrativa;

- rgo do executivo estadual decidiria o contencioso administrativo e ser de


competncia da justia estadual o julgamento das aes relativas ao imposto;

- a fiscalizao do imposto caberia aos estados sem prejuzo da fiscalizao


cumulativa ou supletiva da Unio.

Princpio da origem e do destino

Na tributao de mercadorias e servios costuma-se distinguir duas variantes, dependo de


como so tratadas as transaes com o exterior. Diz-se que o princpio da origem se aplica
quando as exportaes so tributadas e as importaes isentas. Contrariamente, o princpio
do destino vigora quando as exportaes so isentas e as importaes tributadas.

28
No ICMS, ps Lei Kandir, vige a filosofia da tributao no destino quando nos referimos as
transaes comerciais com o resto do mundo, entretanto, no que se refere as transaes
interestaduais, prevalece um regime hbrido de origem e destino. O Esprito Santo nas suas
relaes com So Paulo, por exemplo, recebe mercadorias (importa) gravadas em 7 % e
entrega mercadorias (exporta) oneradas em 12 %. Aps o ingresso das mercadorias em seus
territrios, cada estado complementa essa tributao com as alquotas praticadas
internamente.

Neste contexto, o Dep. Mussa Demes pretendeu, conforme deseja tambm o Governo em
sua PEC 175, a implantao ampla do princpio do destino tanto no comrcio internacional
quanto nas transaes e prestaes interestaduais. Aqui vale o registro de que, alm de outras
implicaes, a tributao no destino atende o senso comum ao estabelecer que cada pas ou
estado, deve alcanar apenas seus prprios cidados.

Para compreenso e uma melhor avaliao da passagem do atual ICMS para o novo imposto
ser de utilidade o apoio de alguns exerccios inspirados no trabalho de Varsano 9 escrito por
ocasio do envio da PEC/175 ao Congresso.

Exerccio 1 - A arrecadao do ICMS Atual

Considere-se inicialmente uma cadeia produtiva, no sujeita ao imposto, onde produtores de


trigo vendem suas produes a um moinho, localizado no mesmo estado (Estado 1) pelo valor
de R$ 100,00. O moinho recebe essa mercadoria, a ela adiciona um valor de R$ 50,00 que
corresponde aos salrios pagos no moinho acrescido do lucro. Seu produto e comercializado
junto a padarias no prprio Estado (40 % de produo) e fora dele (60 % de produo). O
faturamento do moinho ser ento F = R$ 100,00 + R$ 50,00 = R$ 150,00 com vendas de
R$ 60,00 no prprio e R$ 90,00 fora do Estado.

Admitindo-se que essas padarias usem apenas a farinha, mo-de-obra e mquinas para
produzir seus pes, e que criem valor adicionado de 100 % sobre o valor de suas aquisies
de trigo, temos que seus faturamentos, nos Estados 1 e 2, correspondero a R$ 120,00 e
R$ 180,00 respectivamente.

Com essas definies e premissas foi feito a TABELA 1.8. Esta tabela (matriz) foi construdo
do modo convencional onde a leitura das linhas indicam o valor das vendas; lendo-se as
colunas obtem-se o valor das compras de cada setor ou atividade.

TABELA 1.8 - CADEIA PRODUTIVA DO PO, SITUAO SEM IMPOSTO

Produo e Transaes intermedirias Consumo Final de Po


comercializa Agricultor Moinho Padaria em 1 Padaria em 2 no Estado 1 no Estado 2
o

Agricultor - 100 - - - -

(9)
R. Varsano - "A Tributao do Comrcio Interestadual: ICMS Atual versus ICMS Partilhado", Texto
para discusso Interna n. 382, IPEA, setembro 1995.
29
Moinho - - 60 90 - -
Padaria 1 - - - - 120 -
Padaria 2 - - - - - 180

Agora oportuno introduzir-se na discusso o ICMS, conforme concebido atualmente,


admitindo-se as incidncias e alquotas em geral prevalecentes:

a) o imposto devido corresponder a uma alquota de 17 % sobre o valor das sadas


internas, admitida a compensao do imposto cobrado nas operaes anteriores
(compras de insumos nos dois Estados); e

b) as vendas interestaduais sofrero uma incidncia de 12 %, admitida tambm a


compensao do imposto cobrado nas operaes anteriores.

Isto posto, pode-se construir a TABELA 1.9. Essa tabela tira proveito da TABELA 1.8,
mantendo-se o valor das transaes (VT), acrescentando-lhe: as alquotas do imposto
incidentes sobre cada operao, uma nova coluna (dbito do imposto) e uma nova linha
(crdito do imposto). Dada a natureza no cumulativa do imposto o contribuinte ser
chamado a pagar apenas a diferena entre os dbitos e os crditos contabilizados em sua
escrita (parte inferior da TABELA 1.9).

Neste exerccio merecem ser destacados os seguintes aspectos:

a) a arrecadao do Estado 1 ser de R$ 31,20 e a do Estado 2 R$ 19,80;

b) a arrecadao do Estado 1 rigorosamente igual aos dbitos decorrentes das


vendas de padarias no Estado 1 ao consumidores locais = R$ 20,40 mais os
dbitos decorrentes das vendas de trigo, produzido em 1, e vendido para as
padarias no Estado 2.

c) a arrecadao do Estado 2, no valor de R$ 19,80 corresponde ao dbito de


imposto de suas padarias = R$ 30,60 menos os crditos desses contribuintes que
representam valores que foram recolhidos no Estado 1 (R$ 10,80). Isto decorre,
obviamente, de uma caracterstica peculiar do ICMS, onde as vendas
interestaduais so tributadas, cabendo a receita ao estado exportador (Estado 1) e
tendo o Estado 2 que reconhecer este crdito.

Exerccio 2 - A arrecadao do ICMS com a adoo do principio do destino

Vale agora introduzir na discusso o princpio do destino. Esta situao esta retratada na
TABELA 1.10, mais uma vez considerando-se os valores das transaes da TABELA 1.8. A
nica diferena em relao ao exerccio anterior, est na fixao de uma alquota interestadual
nula para as vendas do moinho, localizado no Estado 1, para as padarias no
30
Estado 2. As implicaes dessa importante mudana so as seguintes:

a) a arrecadao dos estados sero, respectivamente, R$ 20,40 e R$ 30,60;

b) tais valores correspondem, rigorosamente, aos dbitos do imposto decorrentes


das vendas finais (nas padarias) nesses estados;

c) a mudana para o destino implicou em perda de receita do Estado 1 no valor de


R$ 10,80 e que corresponde, exatamente, ao valor do dbito do imposto

31
TABELA 1.9 O ICMS ARRECADADO NA CADEIA PRODUTIVA DO PO, POR ESTADO

Produo e Contribuintes do Estado 1 Contrib. do Estado 2 No Contribuintes Dbito do Imposto


Comercializao Agricultor Moinho Padaria em 1 Padaria em 2 Consumidor em 1 Consumidor em 2 Estado 1 Estado 2

Agricultor - VT = R$ 100
Dbito (17%) =
17,00 17,00 -
Moinho - - VT = R$ 60 VT = R$ 90
Dbito (17%) = Dbito (12%) =
10,20 10,80 21,00 -
Padaria 1 - - VT = R$ 120
Dbito (17%) =
20,40 20,40
Padaria 2 - - VT = R$ 180
Dbito (17%) =
30,60 30,60

Crdito do Imposto/Estado 1 - 17,00 10,20 -

Crdito do Imposto/Estado 2 - - - 10,80

CONTA CORRENTE DO IMPOSTO (Em Reais)

DBITO CRDITO A RECOLHER

Estado 1 31,20
Agricultor 17,00 - 17,00
Moinho 21,00 17,00 4,00
Padaria 1 20,40 10,20 10,20
Estado 2 19,80
Padaria 2 30,60 10,80 19,80

32
no comrcio interestadual do exerccio anterior. A mudana propiciou, ainda, um
ganho de receita ao Estado 2 em igual valor.

Os dois primeiros resultados (a) e (b) acima, constituem-se em prova de um teorema bastante
conhecido na tributao sobre vendas que diz o seguinte: do ponto de vista econmico um
imposto sobre valor adicionado com alquota t eqivale a um imposto sobre vendas no varejo
com a mesma alquota.

O terceiro resultado (c) ilustrou a perda da receita (de R$ 10,80) em um estado dito produtor
(Estado 1) e o ganho, no mesmo valor, de um estado dito consumidor (Estado 2), cuja receita
passou de R$ 19,80 para R$ 30,60, quando da adoo do princpio do destino.

Vale o registro de que os grandes perdedores na mudana de origem para o destino no


comrcio interestadual no sero apenas os estados produtores (S. Paulo, por exemplo), mas
tambm, aqueles estados que sediam estabelecimentos importadores (do resto do mundo).

Ao comercializarem em outros estados da federao seus produtos, recolhem, nos estados


onde se localizam, valores que correspondem a 12 % de suas vendas interestaduais. Nesse
sentido o Esprito Santo talvez seja o maior perdedor com a mudana para o destino, pois
seus estabelecimentos importadores respondem por parcela importante de sua receita de
ICMS (mais que 30 %).

Curiosamente, na PEC 175 o Governo gastou um bocado de tinta e tempo, concebendo a


formao de um Fundo de Equalizao, para compensar os Estados e a Unio por eventuais
perdas de receita decorrentes da mudana para a tributao no destino. Segundo o Ministrio
da Fazenda essa compensao deveria existir inclusive, por um perodo de transio de 12
(doze) anos10. Por alguma razo o Deputado Mussa Demes em seu substitutivo preferiu no
tratar dessa importante questo.

Uma nova complicao que pode surgir na passagem de origem para o destino no comrcio
interestadual ilustrada pela mudana da situao tributria do moinho. No primeiro exerccio
contribua liquidamente para o Estado 1 (R$ 4,00), e quando adotado o destino passa a
acumular crdito no valor de R$ 6,80 por unidade de tempo. Isto aconteceu por duas razes:
porque adquire sua principal matria prima no prprio Estado e tambm porque
predominantemente um exportador por vias internas. Provavelmente as montadoras de
veculos de So Paulo iriam acumular, com o novo imposto, crditos por razes semelhantes.
Coerentemente a legislao complementar do ICMS/C deveria reconhecer o direito desses
contribuintes serem ressarcidos em dinheiro ou que lhes sejam facultado transferir esse ativo
para terceiros. Entretanto, bom lembrar a bem conhecida situao dos exportadores (para o
resto do mundo) ps Lei Kandir. Alcanaram o imunidade (alquota zero nas sadas para o
exterior) mas no levaram o benefcio (administrativamente os estados tem impedido a
utilizao dos crditos acumulados).

(10)
Reforma Tributria: Nova Proposta do Ministrio da Fazenda (divulgada em 01/12/98).

32
TABELA 1.10 - O ICMS ARRECADADO NA CADEIA PRODUTIVA
DO PO, POR ESTADO - COM PRINCPIO DO DESTINO

Produo e Contribuintes do Estado 1 Contrib. do Estado 2 No Contribuintes Dbito do Imposto


Comercializao Agricultor Moinho Padaria em 1 Padaria em 2 Consumidor em 1 Consumidor em 2 Estado 1 Estado 2

Agricultor - VT = R$ 100
Dbito (17%) =
17,00 17,00 -
Moinho - - VT = R$ 60 VT = R$ 90
Dbito (17%) = Dbito (0%) =
10,20 0,0 10,20 -
Padaria 1 - - VT = R$ 120
Dbito (17%) =
20,40 20,40
Padaria 2 - - VT = R$ 180
Dbito (17%) =
30,60 30,60

Crdito do Imposto/Estado 1 - 17,00 10,20 -

Crdito do Imposto/Estado 2 - - - -

CONTA CORRENTE DO IMPOSTO (Em Reais)

DBITO CRDITO A RECOLHER

Estado 1 20,40
Agricultor 17,00 - 17,00
Moinho 10,20 17,00 (6,80)
Padaria 1 20,40 10,20 10,20
Estado 2 30,60
Padaria 2 30,60 - 30,60

33
Exerccio 3 - A arrecadao do ICMS compartilhado

So duas razes principais que explicam o interesse da Unio em abandonar o IPI e adotar o
ICMS compartilhado. A primeira decorre de baixa funcionalidade daquele tributo (uma
verdadeira colcha de retalhos) e por sua base ser bastante estreita (alcana apenas a
indstria). A segunda porque acreditam estar contribuindo para simplificar e dar maior
racionalidade a tributao no consumo no Brasil.

Independentemente da motivao, essa parceria no ICMS resolve um problema que tem


incomodado, por muitos anos, aqueles que desejam implantar o principio do destino no pas e
no exterior (Comunidade Europia). E nesse sentido uma grande contribuio. Conforme j
esclarecido, o princpio do destino no caso do ICMS exige apenas que seja zerada a alquota
interestadual, entretanto, a coisa no to simples. Fosse o exerccio 2 seguindo risca
estaria sendo criado um grande incentivo sonegao do imposto pois o contribuinte poderia
simular uma venda externa (alquota zero) para acobertar uma venda interna (alquota de 17
%).

Essa burla ocorre com freqncia e tem vitimado o tesouro paulista e outros com vendas
simuladas para a zona Franca de Manaus. Por essa razo, a PEC 175 e o substitutivo Mussa
Demes prevem que nas vendas interestaduais a alquota estadual do imposto ser zero (para
alcanar-se a tributao no destino) entretanto, a alquota federal seria acrescida dos mesmos
pontos percentuais para uniformizar o tratamento das vendas internas e interestaduais.

Feita esta observao quanto engenhosidade do mecanismo proposto, vale destacar os


resultados da TABELA 1.11 que trata da arrecadao do ICMS compartilhado, observado o
principio do destino. L o valor das transaes so os mesmos dos exerccios anteriores,
entretanto, passam a coexistir dois nveis de governo explorando a mesma base tributria.

Admitiu-se que para os Estados seria estabelecida uma alquota uniforme de 15 % e que a
alquota federal seria de 10 %. Para acomodar o governo federal o quadro foi aumentado
mas a natureza dos clculos a mesma. Ainda assim, deve ser destacado:

a) a tributao de destino, como antes, implicou que cada estado arrecadar um


valor equivalente a sua alquota (15 %) aplicada ao valor das vendas finais aos
consumidores nele residentes (R$ 120,00 e R$ 180,00 respectivamente). Isto ,
arrecadam R$ 18,00 e R$ 27,00. O fato de grande parte da cadeia produtiva
estar sediada no Estado 1 nada significa na determinao do resultado. O que
importa o nvel do consumo em cada estado;

b) A receita do governo federal corresponde, tambm, ao produto de sua alquota


(10 %) com o valor do consumo final nos Estados 1 e 2 (R$ 300,00);

c) Observe-se que a padaria 2 acumula crditos contra o governo federal devido a


aquisio de matria prima (trigo) no Estado 1, sujeita a uma alquota federal de
25 %, e por vender seu produto segundo uma alquota federal de 10 %.

34
TABELA 1.11 O ICMS COMPARTILHADO NA CADEIA PRODUTIVA DO PO

Contrib. do
Contribuintes do Estado 1 No Contribuintes Dbito do Imposto
Produo e Comercializao Estado 2
Agricultor Moinho Padaria em 1 Padaria em 2 Consumidor em 1 Consumidor em 2 Estado 1 Estado 2 Gov. Federal

Agricultor - VT = R$ 100
Estado 1 (15%) =
15,00 15,00
Federal (10%) =
10,00 10,00
Moinho - - VT = R$ 60 VT = R$ 90
Estado 1 (15%) = Estado 1 (0%) =
9,00 - 9,00
Federal (10%) = Federal (25%) =
6,00 22,50 28,50
Padaria 1 - - VT = R$ 120
Estado 1 (15%) =
18,00 18,00
Federal (10%) =
12,00 12,00
Padaria 2 - - VT = R$ 180
Estado 2 (15%) =
27,00 27,00
Federal (10%) =
18,00 18,00

Crdito do Imposto/Estado 1 - 15,00 9,00 -

Crdito do Imposto/Estado 2 - - - -

Crdito do Imposto/Federal - 10,00 6,00 22,50

CONTA CORRENTE DO IMPOSTO ESTADUAL (Em Reais) CONTA CORRENTE DO IMPOSTO FEDERAL (Em Reais)
DBITO CRDITO A RECOLHER DBITO CRDITO A RECOLHER
Agricultor 10,00 - 10,00
Estado 1 18,00
Agricultor 15,00 - 15,00 Moinho 28,50 10,00 18,50
Moinho 9,00 15,00 (6,00)
Padaria 1 18,00 9,00 9,00 Padaria 1 12,00 6,00 6,00
Estado 2 27,00
Padaria 2 27,00 - 27,00 Padaria 2 18,00 22,50 (4,50)
35
Arrecadao dos Estados 45,00 Arrecadao Federal 30,00

36
Aqui vale recontar a histria dos dbitos acumulados pelo setor exportador brasileiro. Os
estados e a prpria Unio tm, por razes e meios diversos, impedido a recuperao de
crditos acumulados. Os dois ltimos exerccios apresentados indicam, com clareza, que a
zeragem da alquota estadual no comrcio interestadual e a cobrana da alquota cheia (25 %)
pelo governo federal, produziriam duas novas categorias de acumuladores de crdito, ou seja,
aqueles que comercializam a maior parte de seus produtos em outros estados (tendero a
acumular crdito contra seus estados), e aqueles que processam e/ou comercializam produtos
oriundos de outras unidades da federao (que acumularo crditos contra a Unio).

Atualmente, a prpria Constituio estabelece que, um estabelecimento importador ao vender


mercadorias para fora do estado incorre em um dbito de 12% do valor da operao junto
ao estado onde est situado. Com a implantao da tributao no destino esta alquota ser
zerada tornando nula essa fonte de receita. A TABELA 1.12 evidencia esse fato, deixando
claro que toda a arrecadao do imposto ser feita no estado onde o produto importado for
consumido.

A contribuio social sobre valor adicionado e o imposto sobre vendas no varejo

O substitutivo tambm acompanhou a proposta do Governo ao admitir a extino de diversas


incidncias sobre faturamento com a criao de uma nova contribuio no cumulativa ou
sobre valor adicionado. Trata-se, portanto, de um tributo da mesma natureza do ICMS/C e a
proposta prev, inclusive, que essa nova contribuio poder ser cobrada na forma de um
adicional parcela federal do ICMS/C. Num sentido estrito a mudana ser benfica j que
prope eliminar tributos sabidamente defeituosos.

O imposto municipal sobre vendas no varejo, que substituiria o ISS, pretendia alcanar todas
as vendas de bens e servios a no contribuintes do ICMS/C, ou seja, pretendeu-se alcanar
todas as vendas de bens e servios a consumidores finais no segmento varejista. O Deputado
propunha, de incio, uma alquota de 3 % (trs por cento) para o imposto.

Com o IVV as vendas no varejo de bens e servios passariam a conhecer 4 gravames: o


IVV, o ICMS estadual, o ICMS federal e a contribuio social sobre o valor adicionado e
estariam submetidos s fiscalizaes municipal, estadual e federal (supletiva, segundo o autor).

A criao do IVV deve ser vista com ressalvas j que representa mais um imposto sobre
vendas numa estrutura que j possui um excesso de impostos sobre transaes. Nesse
contexto, deve ser lembrado ainda, a experincia com o imposto municipal sobre vendas no
varejo de combustveis, criado na Constituio de 1988, e abandonado posteriormente dada
a incapacidade dos municpios de cobr-lo.

Com os antolhos bem ajustados, deve ser reconhecido que tanto a PEC 175 quanto o
substitutivo Mussa Demes alcanam o objetivo a que se prope que o de simplificar a
complexa e onerosa tributao sobre o consumo no Brasil. Afinal propostas de extino do

37
IPI, da CPMF, das contribuies PIS e COFINS e outras muito representa. tambm

38
TABELA 1.12 O ICMS COMPARTILHADO NA IMPORTAO

Importao e Contribuintes do Estado 1 Contribuintes do Estado 2 No Contribuinte Dbito do Imposto


Comercializao Importador Comerciante 2 Consumidor em 2 Estado 1 Estado 2 Gov. Federal

Resto do mundo VT = R$ 100,00


Estado 1 (15%) =
15,0 15,0
Federal (10%) =
10,0 10,0
Importador VT = R$ 150,00
Estado 1 (0%) =
- -
Federal (25%) =
37,5 37,5
Comerciante 2 VT = R$ 200,00
Estado 2 (15%) =
30,0 30,0
Federal (10%) =
20,0 20,0

Crdito do Imposto/Estado 1 15,0 - -

Crdito do Imposto/Estado 2 - - -

Crdito do Imposto/Federal 10,0 37,5 -

CONTA CORRENTE DO IMPOSTO ESTADUAL (Em Reais) CONTA CORRENTE DO IMPOSTO FEDERAL (Em Reais)

DBITO CRDITO A RECOLHER DBITO CRDITO A RECOLHER

Estado 1 0,0 Desembarao 10,0 - 10,0


Desembarao 15,0 - 15,0
Importador - 15,0 (15,0) Importador 37,5 10,0 27,5

Estado 2 30,0 Comerciante 2 20,0 37,5 (17,5)


Comerciante 2 30,0 - 30,0
Arrecadao dos Estados 20,0
Arrecadao dos Estados 30,0

39
meritrio a preocupao de balizar rigidamente o poder de legislar dos Estados no novo
ICMS dado o pssimo desempenho dos mesmos nessa rea, sobretudo, ps 1988.

Isto reconhecido, pode ser disputado chamar de racional a criao de um tributo que implique
em alquotas prximas ou mesmo superiores a 30% (trinta por cento) sobre o consumo de
bens e servios de modo generalizado.

Apesar de oficialmente no haverem sido divulgadas as alquotas do ICMS/C e da nova


contribuio social, no ser uma heresia trabalhar com uma alquota conjunta prxima de
30 %, pelas razes j expostas quando da apreciao do ICMS federal do governo FHC.

1.6 O substitutivo da comisso tripartite

Colocado em discusso, e at tardiamente, os Estados e Governo Federal no aceitaram o


substitutivo de reforma tributria do Deputado Mussa Demes, aprovado, sem emendas, por
Comisso Especial da Cmara em 23/11/99.

A rejeio do projeto pelos Estados e pelo Executivo Federal interrompeu a tramitao do


substitutivo e a questo passou a ser ento negociada em uma Comisso Tripartite, ad-hoc,
com representao dos Estados, do Governo Federal e da Comisso de Reforma.

Em 21/11/99 circulou a primeira proposta levada comisso pelos Estados e,


posteriormente, uma segunda verso (11/01/2000) que alis, do ponto de vista conceitual,
bastante diferente da primeira. De qualquer modo, a discusso evoluiu, e em 02/03/2000,
veio lume um substitutivo que parece representar a verso final dos trabalhos da Comisso
Tripartite. Vale aqui recordar que, com a divulgao do Relatrio Mussa Demes a Comisso
Especial da Reforma Tributria deu por encerrado seus trabalhos e encaminhou o substitutivo
para votao em Plenrio por ela aprovado em novembro. Ficou ento acertado que o
substitutivo da Comisso Tripartite seria transformado em emenda (aglutinativa) por ocasio
da votao da proposta Mussa Demes. Haja regimento interno e pacincia.

O substitutivo da Comisso Tripartite foi, acima de tudo, um projeto de engenharia poltica, j


que acolheu posies alternativas e at divergentes na esperana de que uma soluo de
consenso fosse atingida numa futura lei complementar regulamentadora. Ainda assim, alguns
posicionamentos alcanados parecem importantes e desejveis. O primeiro diz respeito
posio dos estados quanto ao compartilhamento do ICMS com o governo federal. Em
particular, quanto a transferir-se para esse ltimo todo o poder de legislar sobre o ICMS. Na
comisso Tripartite os estados defenderam a tese (e ganharam) de que eles (e o Senado) tm
condies plenas de corrigir as mazelas do atual ICMS, que alis so muitas, sem o
envolvimento direto do executivo federal.

Essa posio dos estados correta por duas razes: a primeira diz respeito ao fato de que o
valor adicionado, enquanto base tributria, encontra-se ocupada pelos Estados desde 1967

38
e a entrada da Unio, conforme proposto pelo governo FHC e assumido no relatrio Mussa
Demes, certamente iria estabelecer uma situao de explorao predatria daquela base. A
segunda razo decorre do fato de que o governo federal tem sido, desde os setenta, o
principal responsvel pela criao de formas inferiores de tributao sobre vendas no Brasil,
exemplificadamente: criou o IPI (em 1967) e, posteriormente, o Confins, o PIS e a CPMF.
Por essa razo, existem aqueles que entendem que antes de criar um IVA federal para
substituir esses tributos, a Unio deveria fazer um maior esforo de arrecadao do seu
imposto sobre a renda e, pelo menos, ainda que parcialmente, substituir aqueles tributos com
o incremento do IR alcanado.

O novo ICMS Estadual

A grande novidade da proposta dos Estados levada Comisso Tripartite est no


estabelecimento da competncia conjunta dos Estados e do DF de legislar sobre ICMS. Isto
significaria que as normas do imposto seriam uniformes em todo o territrio nacional.
Propuseram que competiria a um rgo colegiado, composto por um representante de cada
Estado e do DF... expedir o regulamento comum, nico e uniforme, e demais normas
necessrias administrao do imposto bem como de administrar o fundo (cmara de
compensao) que vier a ser criado com os recursos do ICMS interestadual.

Outras caractersticas do novo ICMS:

a) seria no cumulativo , alcanando todas as operaes relativas a circulao de


mercadorias e de prestao de servios;

b) incidiria sobre importaes e no alcanaria as exportaes;

c) teria alquotas fixadas pelo Senado Federal, vedada a distino entre operaes e
prestaes internas, interestaduais e de importao;

d) a lei estadual poderia aumentar, por classe, em at 20 % as alquotas internas e de


importao;

e) o imposto teria 5 (cinco) alquotas: uma padro (15 %); uma especial (< 4,5 %); e
uma reduzida (12 %); uma ampliada(18 %); e uma seletiva (> 25,5 %);

f) o produto de sua arrecadao seria atribudo ao estado de localizao do destinatrio


da mercadoria ou servio. Essa regra (tributao no destino) seria implantada
gradualmente da seguinte forma:

i. nos trs primeiros exerccios financeiros a arrecadao seria dividida entre o


estado de origem e o de destino, observando-se:

as sadas interestaduais de produtos/servios sujeitos s alquotas padro,

39
ampliadas ou seletivas seriam rateados com base nas alquotas
interestaduais vigentes em 31/12/99;

no caso de sadas de produtos/servios sujeitos s alquotas reduzida e


especiais o rateio seria feito com referncia a dois quintos das alquotas
interestaduais fixadas para o perodo de transio nas operaes do Sul e
Sudeste para o Norte/Nordeste/Centro-Oeste e Esprito Santo e dois
teros nas demais operaes;

ii. do quarto ao stimo exerccio reduo de 20 % ao ano das alquotas


interestaduais mencionadas no item anterior.

Isto significaria que a apartir do 8. ano 100 % da receita gerada no comrcio


interestadual pertenceria ao estado destinatrio da mercadoria ou servio.

A Comisso Tripartite deixou para a lei complementar que viesse a regular o imposto,
a forma pela qual ser implementado o princpio do destino. Ou seja, na ocasio seria
feita a escolha de uma das seguintes vertentes:

i. pela adoo do modelo do barquinho, ou seja, nas operaes


interestaduais, a alquota do IVA estadual reduzida a zero e os pontos
percentuais a ela correspondentes so acrescidos alquota do IVA federal
(operaes destinadas a contribuinte);

ii. pela instituio de fundo constitudo por receitas da arrecadao do imposto


nas operaes interestaduais (a cmara de compensao);ou

iii. pela adoo de outro procedimento.

Parece que os Estados estavam considerando um novo ICMS cobrado da seguinte


forma: uma empresa tpica capixaba receber mercadorias ou insumos com uma
alquota padro de 15 % e negociar seus produtos sujeita mesma alquota (15 %).
Caso ocorra uma venda interestadual, para SP por exemplo, o produto dessa
arrecadao (segundo uma alquota de 15 %) seria apartado e distribudo atravs do
fundo da seguinte forma: inicialmente, trs anos, o ES ficaria com 12 % e SP ficaria
com 3 %. Nos anos subsequentes a parcela capixaba ser reduzida na proporo de
20 % ao ano, at zerar, enquanto a participao do Estado destinatrio (SP)
alcanaria 100 % da receita dessas operaes.

Os Incentivos Fiscais

O projeto vedava a concesso de iseno, diferimento, reduo de base de clculo... ou


qualquer outro incentivo ou benefcio fiscal que implique em renncia de receita. Admitia
porm:

40
a) a opo por regime simplificado de apurao com abatimento de porcentagem
fixa a ttulo do montante do imposto cobrado em etapas anteriores (o caso das
microempresas);

b) a concesso de subsdios financeiros conta dos oramentos dos estados e do


DF.

Propunha que fossem respeitados, os diferimentos, as isenes, os incentivos fiscais ou


financeiros, concedidos at 31/12/99, sob condio e por prazo certo, pelos Estados e DF,
observado o seguinte:

a) teria seu prazo de fruio mantido conforme o que houvesse sido determinado na
legislao estadual, no podendo, entretanto, ultrapassar o perodo de quinze
anos, a partir da data da cobrana do novo ICMS;

b) as empresas beneficirias de incentivos fiscais ou financeiros (concedidos at


31/12/99) usufruiriam desses benefcios, de maneira no relevada (o substitutivo
remeteu o assunto para lei complementar).

A tributao plena no destino, implicaria que cada unidade federada arrecadaria,


exclusivamente, em funo do consumo de bens e servios de seus cidados, j que ,
corretamente, o imposto no grava a aquisio de bens de ativo (mquinas e equipamentos).
Nesse regime, o ES perderia arrecadao, menos que o novo ambiente tributrio produza
ganhos expressivos em funo do combate sonegao e de outros vazamentos (existem
estimativas de perda de receita para o Estado da ordem de 25 %).

Outras inovaes:

a) extinguia o IPI, ISS, ICMS, PIS/PASEP, COFINS, Salrio Educao e CPMF;

b) o novo ICMS estadual teria base ampla incidindo sobre mercadorias e prestao
de servios em geral;

c) criava um ICMS federal, idntico ao ICMS estadual, exceto pela no incidncia


sobre energia eltrica, petrleo e derivados, combustveis, servios de
comunicaes e minerais (vedao corresponde quele do atual art. 155, 3 da
CF);

d) criava um imposto municipal sobre prestao de servios e vendas a varejo de


mercadorias com alquota de 4%;

e) criava uma contribuio social geral, no cumulativa, sobre a receita destinada ao


financiamento da Seguridade social, amparo ao trabalhador e ao ensino
fundamental pblico. Em outras palavras, conceberam uma contribuio social
sobre valor adicionado, para substituir o COFINS, o PIS/PASEP e o Salrio

41
Educao, como alis desejava o Deputado Mussa Demes;

f) transferia o imposto territorial rural (ITR) para os Estados;

g) criava tambm:

i. contribuies de interveno ambiental poderiam ser institudas pela Unio e


os respectivos fatos geradores, bases de clculo e alquotas seriam
diferenciados em razo do grau de utilizao ou degradao dos recursos
ambientais ou da capacidade de assimilao do meio ambiente;

ii. contribuio de suplementao dos servios de segurana pblica prestados


pelos Estados poderia ser instituda e cobrada pelos Municpios e pelo DF,
desde que a populao fosse previamente consultada e que o plano
suplementar de segurana fosse por ela aprovado;

iii. contribuio municipal (e DF) para execuo de obra de pavimentao e


saneamento nas zonas urbanas, custeio de coleta de lixo e iluminao pblica.

h) emprstimos compulsrios s poderiam ser institudos para atendimento de


despesas extraordinrias decorrentes de calamidade pblica e de guerra externa
ou sua iminncia (no mais no caso de interesse pblico de carter urgente e de
relevante interesse nacional);

i) suprimia a competncia residual da Unio para instituir novos impostos;

j) pedgio admitia relativamente s vias conservadas por particulares;

k) sigilo bancrio lei complementar estabeleceria a forma e os critrios a serem


observados e indicaria as autoridades tributrias que poderiam requisitar
informaes sobre as operaes dos contribuintes s instituies financeiras;

l) efeito vinculante ampliao do disposto no art. 102, 2. (se refere somente s


decises definitivas de mrito proferidas em ADCs de lei ou ato normativo
federal) s demais decises definitivas de mrito relativas a matria tributria,
proferidas por, no mnimo, um tero dos membros do STF.

m) Zona Franca de Manaus: prazo ampliado para 2023.

n) Fundos de Participao:

i. FPE/ FPM/ FPEX/ Fundos Regionais: simples adequao dos dispositivos ao


imposto da Unio que substituiria o IPI (IVA federal), ao ITR estadual e ao
IVA estadual, mantidos os percentuais atuais de participao;

ii. criava um fundo formado por 15% Imposto de Importao, cujos recursos

42
sero distribudos entre os Estados e o DF proporcionalmente aos respectivos
saldos positivos nas balanas comerciais com o exterior, at o limite de 20%
do montante do fundo.

43
SEO II ELEMENTOS PARA DISCUSSO DE UMA
REFORMA TRIBUTRIA

2.0 Os fundamentos de uma reforma fiscal

Num sentido amplo, uma reforma fiscal deve perseguir quatro objetivos: a reduo das
distores geradas por tributos nos preos relativos da economia e, conseqentemente,
ineficincias na alocao de recursos; contribuir para a estabilidade econmica; e, ainda,
atender aos ditames da justia e favorecer a retomada do crescimento econmico.

Questes tributrias costumam ser discutidas com base em quatro axiomas ou princpios:
neutralidade, eqidade, simplicidade e produtividade (gerao de receita).

Neutralidade em tributao significa evitar que os impostos criem situaes no sistema


econmico que reduzam a renda real da sociedade numa magnitude maior do que a receita
tributria pretendida pelo governo. O custo social da tributao definido, ento, como a
perda de renda real do setor privado alm daquela decorrente dos impostos propriamente
ditos.

Em geral, o princpio de neutralidade recomenda que os impostos (renda ou consumo ou


importao, por exemplo) devam ter bases amplas e os diversos rendimentos, bens ou
servios, tributados segundo uma alquota uniforme.

O exemplo clssico de impostos que geram distores so aqueles que incidem


cumulativamente sobre faturamento. Estes impostos, em cascata, elevam os custos de
produo e criam um incentivo para a integrao vertical que pode no ser
organizacionalmente eficiente. Ou ainda, tarifas e subsdios exportao, instrumentos
comuns de promoo do crescimento econmico, podem levar a criao e manuteno de
indstrias ineficientes.

Sistemas tributrios tambm podem interferir nas decises de consumo ao alterar no s os


preos relativos de bens e servios consumidos correntemente mas, tambm, a propeno a
poupar. Um imposto geral sobre a renda viesado contra a poupana porque o consumo
presente favorecido em relao ao consumo futuro (poupana).

Estudo do Banco Mundial reporta que o custo social decorrente de uma elevao de um por
cento nas alquotas dos diversos impostos existentes nos Estados Unidos da ordem de 17 a
56 centavos para cada dlar adicional de arrecadao. Aquele estudo revela ainda que o
custo social de esquemas de proteo industrial podem alcanar 5 a 7% do PIB nos pases
em desenvolvimento. Por esta razo, um dos objetivos de uma reforma fiscal deveria ser
reduzir o custo social de tributao, dado um nvel qualquer de receita pblica pretendida(11).

(11)
Banco Mundial - (1992), pg. 22.
44
O princpio da eqidade em tributao prev que indivduos devem recolher impostos
segundo sua capacidade contributiva e, em particular, que os indivduos com igual capacidade
paguem impostos igualmente (eqidade horizontal). freqente em pases em
desenvolvimento observar-se que os mais pobres suportam parcela expressiva de carga fiscal
em decorrncia do peso relativo da tributao indireta e da evaso observada nos tributos
que incidem sobre o rendimento do capital e dos assalariados melhor posicionados, violando
assim a regra da eqidade vertical.

Consideraes de natureza administrativa so tambm de importncia na anlise de sistemas


tributrios. O cnone de simplicidade enfeixa os princpios da certeza, comodidade e
singeleza tanto na cobrana quanto nas demais obrigaes. Em geral, sistemas tributrios
complexos elevam os custos das obrigaes acessrias (papelada e burocracia) e acabam por
favorecer a eliso fiscal, a evaso e a corrupo. Tanto a evaso quanto a eliso
("planejamento tributrio") comprometem a administrao do sistema e fazem com que a
tributao pretendida pela legislao no se verifique na prtica. Desta feita, a simplificao da
legislao tributria, bem como o fortalecimento da administrao fiscal constituem
importantes objetivos de qualquer reforma.

Por fim, uma estrutura tributria tem a funo primeira de produzir receita para custear bens e
servios pblicos e, para tanto, os impostos e taxas devem, na medida do possvel, gerar um
fluxo de recursos estvel, seguro e suficiente para atender as necessidades sociais a cargo do
governo.

O alcance dos quatro objetivos de uma reforma fiscal: eqidade, neutralidade, simplicidade e
gerao de receita, nem sempre podem ser atendidos simultaneamente. Em muitos casos, por
exemplo, os objetivos de neutralidade e eqidade so conflitantes. O exemplo clssico de um
imposto neutro - o imposto per-capita - viola o princpio da eqidade j que tributa
igualmente indivduos com capacidades contributivas distintas.

A renda dos indivduos considerada, universalmente, como a melhor proxi da sua


capacidade contributiva, e desta feita, o melhor tributo para implementar normas de
eqidade. Por outro lado, sabido que o imposto no neutro j que discrimina (sobretaxa)
a poupana. O rendimento do capital (lucros, aluguis, juros) hoje tributado resultado de
poupana gerada em perodos anteriores, quando tambm foi tributada via imposto de renda.

A regra da neutralidade ao prescrever bases amplas (conforme o caso, todo tipo de bens de
consumo, renda, importaes, etc.) e alquotas uniformes, oferece solues tributrias mais
simples e fceis de administrar. Por outro lado, a busca da tributao progressiva, com
elevadas alquotas marginais do imposto de renda, tido nos anos sessenta como o paradigma
da justia em tributao, criou desincentivos ao trabalho, comprometeu o crescimento
econmico de vrios pases e imps pesados nus administrativos ao fisco e ao contribuinte.

Harberger observou as seguintes tendncias nas reformas fiscais contemporneas, todas


enfatizando a reduo dos custos sociais de tributao (12):

(12)
Harberger, A.C. - Recent Trends in Fiscal Reform em FIPE (1993), pg. 27.
45
i) ampliao da base tributria e reduo nas alquotas marginais do imposto de
renda das pessoas fsicas;

ii) reduo na discriminao contra a poupana agregada implcita no sistema de


tributao da renda (pessoas fsicas e jurdicas);

iii) reduo ou eliminao de incentivos fiscais, isenes e redues na base de


clculo, etc.;

iv) ampliao da base tributria dos impostos sobre valor adicionado e uniformizao
de alquotas;

v) uniformizao das alquotas nominais sobre as importaes em geral;

vi) reforma dos (velhos) sistemas de aposentadoria na direo de sistemas


contributivos individuais;

vii) preos de servios pblicos alinhados com seus custos econmicos;

viii) privatizao de empresas estatais.

Desnecessrio dizer que as tendncias observadas por Harberger representam uma agenda de
muita relevncia para discutir a questo fiscal brasileira.

2.1 A estrutura tributria da Constituio de 1988

2.1.1 Introduo

O captulo tributrio da constituio de 1988 parece ser, sem dvida, o mais contestado
conjunto de proposies nela contidos. muito freqente a posio de que aquele captulo
merece reparos j que cristalizou diversos casusmos introduzidos na estrutura tributria
brasileira nos ltimos vinte anos.

Em 1988 foram estabelecidas as seguintes competncias tributrias:

UNIO

importao de produtos estrangeiros;

exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados;

renda e proventos de qualquer natureza;

46
produtos industrializados (IPI);

operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores


mobilirios (IOF);

propriedade territorial rural (ITR);

grandes fortunas;

movimentao financeira (IPMF - este foi criado pela Lei Complementar


77/93 com vigncia at 31/12/94).

Unio atribui-se, ainda, as seguintes contribuies sociais:

contribuio sobre folha de salrios de empregados e empregadores;

contribuio para o financiamento de seguridade social (COFINS);

contribuio para o PIS/PASEP;

contribuio social sobre o lucro;

salrio educao;

fundo de garantia por tempo de servio (FGTS).

ESTADOS E DISTRITO FEDERAL

transmisso causa mortis e doaes;

operaes relativas a circulao de mercadorias (ICMS);

propriedade de veculos automotores (IPVA);

adicional do imposto de renda - AIRE - ser eliminado a partir de janeiro de


1996 (Emenda Constitucional n 3, de maro de 1993).

MUNICPIOS

propriedade predial e territorial urbana;

transmisso inter-vivos;

47
venda a varejo de combustveis lquidos (IVVC) e gasosos - ser eliminado a
partir de janeiro de 1996 (Emenda Constitucional n 3, de maro de 1993);

servios de qualquer natureza (ISS).

Esto destacados (em negrito) os impostos e contribuies existentes por ocasio da reforma
66/67(13). Pode-se observar que do total de impostos e contribuies hoje existentes (22)
cerca de dez foram criados posteriormente quela reforma e certamente parece ser um
nmero abusivo.

A Unio no perodo criou dois impostos (grandes fortunas e IPMF) e cinco contribuies
sociais (COFINS, PIS/PASEP, contribuio sobre o lucro, salrio educao e FGTS). Os
novos impostos criados em 88 para os Estados (AIRE) e Municpios (IVVC), j foram
extintos em 31/12/95, por fora da Emenda Constitucional n 3.

notvel, e tambm irnico que, o crescimento do nmero de contribuies, bem como a


elevao de suas alquotas, no perodo, foram estabelecidas para amparar as polticas sociais
da unio, sobretudo a da seguridade, hoje praticamente falida.

2.1.2 A extrao fiscal por nvel de governo e sua composio

A extrao fiscal por esfera de governo nos ltimos anos vai apresentada a seguir.

TABELA 2.1 - ESTIMATIVAS DA CARGA TRIBUTRIA


SEGUNDO ESFERAS DE GOVERNO

Valor Bruto Arrecadado - Participao % no PIB

ESPERA 1986 1988 1989 1990 1991 1993 1997 2000

UNIO 16,69 14,65 14,65 18,23 15,34 17,59 19,65 22,97


O. Fiscal 8,74 9,00 7,43 8,78 7,07 7,88 7,44 8,30
O. Seguridade 5,56 4,74 5,23 6,93 5,97 7,23 10,00 12,09

ESTADOS 5,08 4,48 6,91 8,05 6,69 5,41 7,92 8,69

MUNICPIOS 0,62 0,60 0,60 0,70 0,70 0,91 1,47 1,52

(13)
Esta reforma tem como pilares o Cdigo Tributrio Nacional - CTN de 1966 e a constituio de 1967.
Naquela ocasio e at 1988, a Unio tinha competncia exclusiva para tributar, ainda, as atividades de
minerao, energia eltrica, combustveis e lubrificantes, transportes interestaduais e comunicaes
(os chamados impostos nicos) que foram com mrito, extintos, com as atividades passando a integrar
o campo de incidncia do ICMS a partir de 1989.
48
TOTAL 22,39 20,01 22,16 26,98 22,73 24,78 29,03 33,18
FONTE: SRF.

No mesmo perodo ocorreram mudanas qualitativas de relevo conforme indicado na


TABELA 2.2.

TABELA 2.2 - EVOLUO DA CARGA TRIBUTRIA


SEGUNDO CATEGORIAS

Em % do PIB
CATEGORIA DE
86 88 89 90 91 92 93 97 00
TRIBUTAO
RENDA 5,18 4,60 4,37 4,34 3,38 3,64 3,90 4,43 5,48
Pessoa Fsica 3,19 2,80 3,29 3,18 2,78 2,57 2,95 3,03 3,95
Pessoa Jurdica 1,99 1,81 1,07 1,65 0,86 1,39 1,03 1,40 1,53

COMRCIO EXTERIOR 0,50 0,42 0,40 0,42 0,44 0,41 0,45 0,59 0,77

CONSUMO 8,32 7,53 9,14 11,39 9,26 9,61 9,95 8,77 10,51
Consumo em Geral 7,41 6,62 8,37 10,61 8,51 8,77 9,16 8,10 9,92
Consumo Seletivo 0,91 0,91 0,77 0,78 0,75 0,84 0,79 0,67 0,59

PROPRIEDADE 0,28 0,13 0,06 0,52 0,70 0,57 0,37 1,04 1,09

CONTRIBUIES SOCIAIS 8,27 6,17 7,42 9,17 7,88 8,19 8,94 10,00 12,09

OUTRAS CATEGORIAS 0,91 1,16 0,77 0,83 0,86 0,35 0,06 4,20 3,24
TOTAL 23,45 20,01 22,16 26,98 22,73 23,15 24,78 29,03 33,18
FONTE: SRF.

de se observar, por exemplo, que o imposto sobre a renda perdeu posio relativa no rol
de tributos brasileiros at 1997, tendo recuperado sua posio de 1986 somente em 2000.

A tributao sobre o consumo (ICMS e IPI) tem sua participao quase estvel no perodo,
ocorrendo porm uma reduo do imposto sobre o consumo, chamado seletivo (o IPI sobre
bebidas, automveis e fumo) e um aumento de carga sobre outros bens.

Aconteceu um crescimento expressivo na tributao sobre a propriedade (IPTU, ITR,


impostos s/transmisso e IPVA) devido, sobretudo da melhoria dos padres de arrecadao
do IPTU. Os nveis de tributao sobre a propriedade no pas, entretanto, so irrisrios se
comparados aos pases da OCDE.

49
No que pese a criao de diversas contribuies sociais nas ltimas duas dcadas, bem como
elevao das respectivas alquotas, as contribuies sociais, como proporo do PIB,
conheceram quedas no trinio 1986-89 e cresceram significativamente em anos recentes.

2.1.3 Repartio da receita tributria

A Constituio estabelece que a Unio deve transferir aos estados, atravs do FPE, 21,5%
da receita do IPI e I. Renda e aos municpios 22,5% dos referidos impostos que constituem o
FPM. Deve ainda:

destinar 3% da arrecadao do IPI e IR para os fundos constitucionais do Norte,


Nordeste e Centro-Oeste;

destinar 10% da rrecadao do IPI ao Fundo de Compensao pelas Exportaes


de Produtos Industrializados, distribudos entre estados e municpios na proporo
de 3/4 e 1/4, respectivamente;

destinar 50% da arrecadao do ITR aos municpios onde ocorrer o fato gerador.

Em decorrncia deste posicionamento, no trinio 1989/91, os recursos FPE e FPM


cresceram 24%, alcanando, em mdia, US$ 9 bilhes/ano. A Constituio estabeleceu ainda
que os estados devem transferir aos municpios 25% da receita do ICMS e 50% da receita
do IPVA.

O montante das transferncias federais e estaduais para 2000 objeto da tabela abaixo.

TABELA 2.3 - RECEITA PRPRIA E RECEITA


DISPONVEL POR NVEL DE GOVERNO 2000

% do PIB
RECEITA
ENTES
Prpria Transferncias Disponvel

UNIO 23,0 3,3 19,6


ESTADOS 8,7 0,4 8,3
MUNICPIOS 1,5 (3,8) 5,3

TOTAL 33,2 - 33,2

Estas informaes evidenciam que os municpios tm como principal fonte de receita as


transferncias compulsrias da Unio e dos estados (cerca de 3,8 % do PIB em 2000).

50
Este forte esquema de transferncias intergovernamentais tem como fundamentos o princpio
da subsiariedade (se um ente governamental mais prximo do cidado sabe e pode prestar
um tipo de servio pblico, deve faz-lo) e a reduo dos desequilbrios regionais. Estas
idias so extremamente fortes tanto do ponto de vista econmico como poltico. A muitos
parece insensato imaginar qualquer esquema alternativo de distribuio de recursos na
federao brasileira que no preservasse a atual disponibilidade de recursos a nvel estadual e
municipal.

2.2 A extrao fiscal brasileira e a de pases selecionados

A extrao fiscal brasileira, desde o incio da dcada dos setenta at meados dos anos
oitenta, oscilou em torno de 25 % do PIB. De 1985 a 1993 involuiu para 23 % do PIB, em
mdia, e desde o Plano Real, em 1994, tem crescido continuamente, at alcanar 34,4 % em
2001.

Elevados ndices de extrao fiscal podem ser considerados como uma conseqncia natural
do desenvolvimento econmico. Entretanto, em diversos pases europeus e nos Estados
Unidos, em particular, grandes batalhas polticas tm sido travadas com vistas a reduzirem-se
cargas tributrias que parecem, a muitos, excessivas. A extrao fiscal depende, em ltima
instncia, dos nveis desejados dos bens e servios pblicos e, ainda, da aceitao pela
maioria da populao de que o "preo" (impostos) pago por aqueles bens e servios
representa um quinho satisfatrio em relao aos benefcios dele auferidos.

Uma carga tributria superior a 30,0 % do PIB tem sido verificada apenas nos pases
desenvolvidos, conforme evidenciado na TABELA 2.4. A tabela foi construda incorporando
dados relativos ao Brasil queles reunidos por Tanzi e Zee para diversos pases e publicados
recentemente na srie IMF Working Papers.

A primeira concluso para a qual os dados apontam que o Brasil seguramente o pas com
a maior extrao fiscal dentre aqueles chamados em desenvolvimento (o bloco dos Demais
Pases na parte inferior direita na TABELA 2.4). Neste aspecto nossos nmeros
ultrapassam, em muito, os daqueles pases.

Os dados evidenciam ainda que a estrutura tributria nos pases da OCDE (desenvolvidos)
assenta-se em um trip com pernas quase que do mesmo tamanho. Em 95/97 o Imposto de
Renda alcanou 14,20 % do PIB, os impostos sobre consumo 11,40 %, e a contribuio
sobre folha (previdncia social) 9,50 % do PIB. Naqueles pases, vale destacar tambm, o IR
continua sendo o carro chefe da arrecadao do setor pblico, com forte ponderao na
tributao da pessoa fsica (10,80 % do PIB em 1997).

Quanto ao Brasil, vale notar que, no que pese a exibio de uma extrao fiscal de primeiro
mundo, possui uma estrutura tributria muito prxima das do terceiro mundo. No pas o IR
anmico e por isso privilegia-se como principal fonte de receita a tributao sobre o consumo.
Na realidade os dados apresentados na TABELA 2.4 subestimam o papel desempenhado

51
pelos impostos sobre consumo no caso brasileiro. Os porcentuais ali exibidos consideram
apenas o ICMS, o IPI geral, o IPI seletivo (sobre bebida, fumo e veculos) e o imposto de
importao. Diferentemente da grande maioria dos pases analizados somente o Brasil explora
pesadamente formas atrasadas de tributao sobre transaes (PIS, COFINS e CPMF) que
alcanam, indistintamente, bens de consumo, de investimento e as exportaes. Essas
modalidade representaram 5,7 % do PIB em 2000: PIS-0,9 %, COFINS-3,5 % e CPMF-
1,3 %.

A TABELA 2.4 tambm sugere que o sistema prividencirio brasileiro encontra-se maduro
e custa caro, 9,2 % do PIB em 1997, bem prximo dos pases da OCDE (9,5 %) e muito
distante dos Demais Pases (1,3 % do PIB).

52
TABELA 2.4 - COMPOSIO DA RECEITA TRIBUTRIA EM REGIES SELECIONADAS1985 - 1997
(Como porcentagem do PIB)

1985 - 1987 1995-1997


Imposto de renda Impostos sobre o consumo Imposto de renda Impostos sobre o consumo
Comrcio Previdncia Comrcio Previdncia
P. P.
Total P. Fsica Total Geral Seletivo Internaciona Social Total P. Fsica Total Geral Seletivo Internaciona Social
Jurdica Jurdica
l l
Pases OCDE 1/ 13,9 2,8 11,3 11,3 6,0 3,8 0,7 8,8 14,2 3,1 10,8 11,4 6,6 3,6 0,3 9,5
Amrica 14,0 2,5 11,4 7,6 3,4 2,2 0,6 5,8 15,4 3,0 12,3 7,0 3,7 2,0 0,3 6,1
Pacfico 17,1 3,9 13,2 7,5 2,3 3,7 0,8 2,8 16,3 4,3 11,4 8,4 4,3 2,6 0,6 3,5
Europa 13,3 2,7 11,0 12,4 6,8 4,0 0,7 10,1 13,7 2,9 10,6 12,4 7,3 4,0 0,3 10,8
Demais Pases 2/ 4,9 2,8 1,7 10,3 2,3 2,6 4,2 1,2 5,2 2,6 2,2 10,5 3,6 2,4 3,5 1,3
Africa 6,3 2,9 3,1 11,7 3,2 2,3 5,7 0,4 6,9 2,4 3,9 11,6 3,8 2,3 5,1 0,5
Asia 5,7 3,6 2,1 9,5 1,9 2,5 3,6 0,1 6,2 3,0 3,0 9,7 3,1 2,2 2,7 0,3
Oriente Mdio 4,7 4,3 1,0 9,1 1,5 2,4 4,4 1,2 5,0 3,2 1,3 10,3 1,5 3,0 4,3 1,1
Pases
3,7 1,8 1,0 10,6 2,6 3,0 3,7 2,4 3,7 2,3 1,0 10,6 4,8 2,3 2,6 2,5
Ocidentais
Brasil 5,2 2,0 3,2 8,8 7,4 0,9 0,5 8,3 5,2 2,2 3,0 9,4 8,1 0,7 0,6 9,2

Relao entre Relao entre


I. Renda/Imp. s/ IRPJ / IRPF Extrao Fiscal como Proporo do PIB
Consumo

1985 - 1987 1995 - 1997 1985-1987 1995-1997 1985 - 1987 1995 1997
Pases OCDE 1/ 1,2 1,2 0,2 0,3 Pases OCDE 1/ 36,6 37,9
Amrica 1,8 2,2 0,2 0,2 Amrica 30,6 32,6
Pacfico 2,3 1,9 0,3 0,4 Pacfico 30,7 31,6
Europa 1,1 1,1 0,2 0,3 Europa 38,2 39,4
Demais Pases 2/ 0,5 0,5 1,6 1,2 Demais Pases 2/ 17,5 18,2
Africa 0,5 0,6 0,9 0,6 Africa 19,6 19,8
Asia 0,6 0,6 1,6 1 Asia 16,1 17,4
Oriente Mdio 0,5 0,5 4,3 2,5 Oriente Mdio 16,5 18,1
Pases 0,4 0,4 1,8 2,3 Pases Ocidentais 17,6 18
Ocidentais
Brasil 0,6 0,6 0,6 0,7 Brasil 23,45 29,03

53
FONTE: Tanzi, V e Zee H. H. - Tax Policy for Emerging Markets: Developing Countries - IMF Working Paper, Maro 2000.
1/ Exclui a Repblica Theca, Hungria, Korea, Mexico e Polnia.
2/ Uma amostra de 8 pases africanos, 9 pases asiticos, 7 pases do Oriente Mdio, e 14 pases ocidentais.

54
2.3 As principais distores do sistema tributrio brasileiro

Diversos estudos tm apontado os principais aspectos deletrios de nossa estrutura tributria,


dentre os quais merecem destaque:

De natureza geral (14):

o sistema tributrio atual uma construo grosseira apoiada na estrutura que


foi estabelecida em 1967. Foram reintroduzidos impostos em cascata,
aumentaram-se as alquotas dos impostos tradicionais, criaram-se novos
impostos sobre a mesma base tributria e passou-se a explorar bases
tributrias heterodoxas, como operaes financeiras. Uma das conseqncias
deste processo foi que se agravavam as distores do sistema, aumentava a
sonegao/eliso, o que por seu turno exigiu novos casusmos para preservar
a extrao fiscal pr-existente;

tais casusmos, consubstanciados em pacotes tributrios anuais (de fim de


ano) acabaram por introduzir incertezas, dificuldades de interpretao de
normas tributrias e inmeras disputas judiciais tanto a nvel federal quanto
estadual;

a ampliao do nmero de impostos e contribuies e as constantes


mudanas na legislao transformaram o ato de lanar e pagar impostos numa
operao complexa e custosa. Da ter-se observado uma reduo na
eficincia da fiscalizao, sobretudo federal, e uma elevao do custo para o
atendimento das obrigaes fiscais no setor privado. Estes ingredientes, por
sua vez, produziram o aumento da sonegao, do planejamento fiscal e da
corrupo;

os ndices de cobertura dos impostos no Brasil (relao entre base


efetivamente tributada e a potencial) so muito baixos. Estimativas indicam
que ela se situa prxima dos 40% para o IR, IPI e ICMS e 14% para o
Imposto Territorial Rural (ITR);

os impostos em cascata (COFINS e PIS/PASEP) devem ser eliminados. Eles


alcanam as diversas transaes ao longo da cadeia produtiva, impactam
diferentemente em setores, produtos ou atividades econmicas, sobretudo o
setor exportador, e favorecem, artificialmente, a integrao vertical.

Quanto ao imposto sobre a renda (15):

(14)
a maioria das observaes abaixo aparecem em CERF (1993) e FIPE (1994).
(15)
ver FIPE (1994), pg. 17 e seguintes e CERF (1993), pg. 37 e seguintes.
52
no Brasil com uma populao economicamente ativa de 70 milhes em 1999,
s existe 11,0 milhes de contribuintes do IRPF sendo que destes apenas 4,3
milhes apresentaram imposto devido; de um universo de mais de 2 milhes
de empresas registradas como contribuintes do IRPJ, cerca de 55.000 so
responsveis por cerca de 80% da arrecadao deste imposto. Afirma a
FIPE que o imposto de renda se transformou em um imposto que pago
pelos assalariados com vnculo empregatcio, pelas grandes empresas e pelos
aplicadores no mercado financeiro. Em pases desenvolvidos, o imposto sobre
e renda alcana, em maior proporo, as pessoas fsicas (alcanando 80% da
arrecadao total do imposto) enquanto que no Brasil tal ndice chega a 60%;

comparaes internacionais sugerem que a arrecadao do imposto sobre a


renda (fsica e jurdica) baixa 5,2 % do PIB no Brasil, em 1997;

deve-se eliminar ou reduzir os incentivos, dedues e abatimentos da renda ou


lucro bruto;

deve-se reduzir (pela metade) do nvel de iseno do IRPF;

integrar, ainda que parcialmente o imposto de renda da pessoa jurdica com a


pessoa fsica visando minimizar a tributao sobre a poupana.

Quanto aos impostos sobre valor adicionado:

o imposto sobre valor adicionado um tributo robusto e eficaz j que no


comulativo e seu sistema de apurao (sistema do crdito fiscal) oferece
fiscalizao instrumentos de controle;

os impostos sobre valor adicionado hoje existentes, o ICMS e o IPI,


submetem o setor industrial em muitos casos a bi-tributao, j que existe
sobreposio de bases e incluso de um imposto no clculo do outro;

o IPI apresenta uma grande disperso de alquotas com muitas isenes que
desfiguraram o tributo transformando-o, de fato, num imposto seletivo (os
setores fumo, bebidas e automveis e produtos importados industriais
respondem por 50% da arrecadao);

o ICMS e o IPI oneram a aquisio de bem de capital, alm de nem sempre


ressarcir o setor exportador de industrializados do crdito relativo s
operaes anteriores. Estas anomalias transformaram o ICMS e o IPI em
instrumentos anti-crescimento j que gravam o investimento produtivo e
reduzem a rentabilidade do setor exportador o polo dinmico essencial da
economia nas ltimas dcadas.

53
A boa doutrina e a prtica internacional recomendam a adoo de um imposto sobre valor
adicionado tipo consumo. Esta variante concede crditos pela aquisio de matrias-primas e
de bens de capital e grava, com exclusividade, os bens de consumo. Do ponto de vista
econmico equivalente a um imposto (unifsico) de vendas no varejo (o sales tax
americano) (16).

Alm disto, os diversos pases que adotaram o tributo aderiram s normas de tributao no
destino, isto , importaes so tributadas nos mesmos moldes de produo domstica; e o
setor exportador tem alquota zero e recupera, integralmente, o imposto cobrado sobre os
insumos e bens de capital adquiridos.

O Brasil provavelmente foi o primeiro pas do mundo a adotar o IVA a nvel estadual e,
aparentemente, no se atinou poca para o fato de que o IVA no um imposto adequado
para este nvel de governo, sobretudo devido ao tratamento tributrio do comrcio
interestadual (17). Do ponto de vista do federalismo fiscal, e para que seja estabelecido
claramente a responsabilidade de cada governante num Estado federado (accountability), o
ponto mais importante que o nvel de governo que aufere a receita deve ser aquele que fixa
a alquota do imposto e, conseqentemente, a carga tributria sobre seus cidados (18). Desta
feita, considera-se desejvel que a tributao no destino se aplique ao comrcio interestadual,
ou seja, a sada de mercadorias para outro Estado tenha alquota zero, assim permitindo que
o bem ou servio seja tributado integralmente no Estado onde o mesmo for consumido ou
utilizado.

A literatura contempla o caso do IVA na origem para o comrcio entre pases segundo o qual
exportaes so tributadas e as importaes isentas. Esta variante do IVA no praticada em
nenhum lugar do mundo exceto no Brasil no caso do comrcio interestadual.

Ou seja, adotou-se no Brasil um modelo dual: aplica-se a tributao no destino nas transaes
entre pases e uma situao hbrida no comrcio interestadual. Na prtica, a aplicao desta
sistemtica permite que o estado remetente seja beneficiado em detrimento do destinatrio,
que inclusive tem que reconhecer o crdito de um imposto recolhido em outro estado.

Tributar vendas internas (no Estado) com uma alquota de 18% enquanto prevalece no
comrcio interestadual uma alquota zero representa dentre outros problemas, um forte
incentivo fraude fiscal atravs de vendas internas travestidas de inter-estaduais. Este
problema j ocorre no Brasil atravs de vendas simuladas para a Zona Franca de Manaus. A
criao de mecanismos que permitam controlar um IVA no destino, numa federao, tem sido
discutida no pas e no exterior e, os especialistas tem sido cticos quanto a uma soluo

(16)
Shoup, C.S. - "Factors Bearing on an Assumed Choice Between a Federal Retail Sales Tax and a Federal
Value-Added Tax" em Musgrave R. - Broad-Based Taxes: New Options and Sources, Johns Hopkins
Press, 1973.
(17)
McLure, Jr. C.E. - "The Brazilian Tax Assignment Problem: Ends, Means and Constraints" em FIPE
(1993), p. 58.
(18)
Bird, R.M. - "Aspects of Federal Finance: A comparative Perspective", em FIPE (1993), p. 91.
54
administrativamente razovel para o problema (19). Obviamente o que est em jogo no a
idia de tributao do destino numa federao. O que se discute a possibilidade de
implement-la sem recorrer a um controle excessivo nas fronteiras estaduais que acabe por
inibir o livre trnsito de bens e servios no interior do pas. Recentemente R. Varsano
concebeu uma idia bastante engenhosa que pode possibilitar tal cobrana a nvel estadual.
Essa sugesto foi inclusive incorporada a PEC 175 a proposta de reforma tributria do
governo FHC.

Quanto tributao sobre folha de salrios:

no Brasil pratica-se um excesso de tributao sobre folha de salrios


representando um fator inibidor ao emprego e formalizao das relaes de
trabalho. Somente as contribuies sociais alcanam 46% do valor da folha:
20% do empregador, 10% do empregado, 8% do FGTS, 2,5% do salrio
educao, 2% do seguro contra acidentes no trabalho e 3,2% de outras
contribuies. A cunha entre o salrio recebido pelo trabalhador e o custo da
mo-de-obra para as empresas prximo a 100% quando aqueles encargos
so acrescidos de outras obrigaes como: frias, aviso prvio, indenizao
adicional de 40% do FGTS e outras. Pastore apresentou evidncias que o
Brasil o pas que possui os mais pesados encargos sociais e trabalhistas do
mundo.

TABELA 2.5 - ENCARGOS SOCIAIS E TRABALHISTAS EM


PASES SELECIONADOS (proporo de encargos sobre a folha de salrios - %)

ENCARGOS SOCIAIS E
PASES
TRABALHISTAS
BRASIL 91,90
Alemanha 60,00
Blgica 45,40
Dinarmaca 11,60
Frana 79,70
Holanda 51,00
Inglaterra 58,80
Irlanda 56,00
Itlia 51,30
Luxemburgo 41,70
FONTE: Pastore (1994), pg. 95

Quanto tributao da propriedade:

os nveis de tributao sobre a propriedade no Brasil (IPTU, ITR, IPVA e


impostos sobre transmisso) so insignificantes (1,0 % do PIB) e deveriam ser
(19)
ver McLure, Jr. C.E. - op. cit. p. 58-60
55
duplicados para alcanar os nveis praticados nos pases da OCDE e mesmo
em pases em desenvolvimento;

no se justifica que o imposto territorial rural continue sendo um tributo


federal. Nos ltimos trinta anos ficaram evidenciados os resultados
decepcionantes obtidos pela Unio na administrao do tributo. A
arrecadao mdia anual do ITR desde 1997, tem sido de
R$ 200,0 milhes/ano. Como a Constituio determina que 50% da
arrecadao do ITR pertence aos municpios a parcela da Unio, lquida dos
custos de administrao e controle, irrisria (20)

2.4 A desonerao do ICMS na exportao e os crditos acumulados por empresas


exportadoras

A Lei Complementar n. 87 (Lei Kandir), representou um importante avano na legislao


tributria brasileira ao possibilitar a ampla desonerao do setor exportador do ICMS, e,
tambm, por permitir o aproveitamento dos crditos gerados quando da aquisio de
mquinas e equipamentos pelos contribuintes desse imposto. No entanto, esses benefcios, em
particular para as empresas exportadoras, aconteceram acompanhados de um custo
financeiro para os Estados, sob a forma de perda de receita, como o caso do Esprito
Santo.

Como em outros pases, a Lei estabeleceu que as vendas (sadas) para o exterior no seriam
tributadas pelo ICMS (alquota zero) e ainda que teriam direito ao aproveitamento pleno dos
crditos do imposto. Tais crditos, sabido, tm origem no imposto pago (antecipadamente)
quando da aquisio de mercadorias e servios a serem utilizados no processo produtivo do
estabelecimento. Esse aproveitamento, a legislao prev, pode se dar diretamente, quando e
se a empresa realizar sadas para o mercado interno ou, indiretamente, atravs da
transferncia desses crditos a outros contribuintes do imposto no mesmo Estado.

No caso do Esprito Santo, os crditos acumulados do ICMS j alcanam cifras expressivas


R$ 319,1 milhes, at 30/11/99, considerando-se apenas os valores das principais
empresas exportadoras do Estado: CST, Samarco, VALE e Coligadas e Aracruz.

O Estado do Esprito Santo, e tambm diversos outros, no tem conseguido saldar esses
compromissos, em razo de uma incapacidade financeira momentnea, e tambm por
entenderem que a Unio deveria, no todo ou em parte, ser co-responsvel pela quitao
dessa dvida. Desnecessrio dizer que o no reconhecimento efetivo dos crditos tem
implicado no cerceamento dos direitos das empresas exportadoras e perdas econmicas de
vulto.

(20)
ver Oliveira, J.T. - "O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural: 1964-1992" em Estudos
Econmicos, IPE/USP, Vol. 23, 1993, pg. 209.
56
2.4.1 Dimenso, formao e origem dos crditos

A TABELA 2.6 informa os valores dos crditos acumulados, por empresas, desde 1996.
Esse ano tomado como referncia, pois nele foi promulgada a Lei Kandir, que estabeleceu,
de modo inequvoco, o direito aos crditos acumulados de ICMS na atividade exportadora.

TABELA 2.6 CRDITOS GERADOS NA EXPORTAO 1996 1999


R$ Mil
TOTAL
AT
EMPRESAS 1997 1998 1999(*) (Acumulado/E
31/12/96
mpresa)

CST 26.976,4 18.796,3 17.467,2 17.966,2 81.206,1


Samarco 3.144,0 48.895,0 9.387,0 11.900,0 73.326,0
VALE e Coligadas** 24.000,0 27.500,0 39.100,0 18.300,0 108.900,0
Aracruz 3.265,0 19.736,6 17.604,9 15.110,2 55.716,7

TOTAL (acumulado/ano) 57.385,4 114.927,9 83.559,1 63.276,4 319.148,8


(*) at Outubro / Novembro
(**) VALE: pelotizao, porto, ferrovia
Coligadas: Hispanobras, Itabrasco, Kobrasco e Nibrasco.
FONTE: dados fornecidos pelas empresas

A TABELA 2.7 esclarece quanto origem desses crditos, isto , se as mercadorias e


servios tributados pelo ICMS implicaram em recolhimento no Esprito Santo ou em outros
estados. Os dados levantados revelam que 61,7 % dos crditos reclamados, em 1999,
decorreram de compras realizadas no Estado e dessa feita produziram receitas que
efetivamente ingressaram no Tesouro Estadual. As aquisies dessas empresas geraram uma
receita de ICMS, no Estado, prximo de R$ 6,5 milhes mensalmente, em 1999.

TABELA 2.7 ORIGEM DOS CRDITOS POR EMPRESAS,


EM 1999 (AT NOVEMBRO)

ES OUTROS ESTADOS TOTAL


EMPRESAS
R$ Mil % R$ Mil % (R$ Mil)
CST 3.413,6 19,0 14.552,6 81,0 17.966,2
Samarco 12.772,3 90,24 1.381,4 9,76 14.153,7
Aracruz 15.572,2 58,0 11.276,4 42,0 26.848,6
Vale do Rio Doce 16.240,0 86,0 2.638,0 14,0 18.878,0
Hispanobras 4.608,0 74,0 1.617,0 26,0 6.225,0
Itabrasco 4.569,0 43,1 6.041,0 56,9 10.610,0
Kobrasco 7.206,0 70,4 3.030,0 29,6 10.236,0
Nibrasco 6.781,0 65,2 3.620,0 34,8 10.401,0
TOTAL 71.162,1 61,7 44.156,4 38,3 115.318,5
FONTE: dados fornecidos pelas empresas

57
2.4.2 O embasamento legal da reclamao dos crditos

O legislador brasileiro tem procurado, nos ltimos trinta anos, resguardar o setor exportador
das incidncias sobre vendas seguindo uma prtica usual nos principais parceiros comerciais
do Brasil.

Assim que, desde 1967, as exportaes de produtos industrializados foram desoneradas do


ICMS, poca ICM, por fora do seguinte dispositivo inserido na Constituio do Brasil
de 24.01.1967:

Art. 24 Compete aos Estados e ao Distrito Federal decretar impostos


sobre:
................................................................................................

5 - O Imposto sobre Circulao de Mercadorias no-cumulativo,


abatendo-se, em cada operao, nos termos do disposto em lei, o
montante cobrado nas anteriores, pelo mesmo ou outro Estado, e no
incidir sobre produtos industrializados e outros que a lei determinar,
destinados ao exterior.

O Decreto-lei n. 406, de 31.12.68, luz do disposto na Constituio de 1967, ao


estabelecer normas gerais de Direito Financeiro, aplicveis aos Impostos sobre Operaes
Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Servios de Qualquer Natureza, estabeleceu:

3 - O imposto no incide:

I sobre a sada de produtos industrializados destinados ao exterior;


...............................................................................................

A Emenda Constitucional n. 1, de 17.10.69, que deu nova redao Constituio de


24.01.1967, manteve a imunidade do ICM outorgado s exportaes de produtos
industrializados:

Art. 23- Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos


sobre:
.................................................................................................

II operaes relativas circulao de mercadorias realizadas por


produtores, industriais e comerciantes, impostos que no sero

58
cumulativos e dos quais se abater, nos termos do disposto em lei
complementar, o montante cobrado nas anteriores pelo mesmo ou por
outro Estado.
.................................................................................................

7 - O imposto de que trata o item II no incidir sobre as operaes


que destinem ao exterior produtos industrializados e outros que a lei
indicar

A Constituio de 1988, cometeu, induvidoso, um grave deslize ao assinalar a possibilidade


de os Estados virem a tributar as exportaes de produtos industrializados semi-
elaborados definidos em lei complementar:

2 - O imposto previsto no inciso II atender ao seguinte:


.................................................................................................

X no incidir:

a) sobre operaes que destinem ao exterior produtos industrializados,


excludos os semi-elaborados definidos em lei complementar.

Esse dispositivo, interagindo com o art. 34, 8 do ADCT, ensejou aos estados promoverem
a celebrao do Convnio ICM 66/88, que entre outras providncias, definiu produto
industrializado semi-elaborado, e, logo em seguida, a do Convnio ICM 07/89, de
27.02.89, que revogou os benefcios fiscais concedidos, na exportao, a diversos produtos.

A pesada tributao imposta a diversos produtos at ento imunes tributao do ICMS


celulose, pellets e chapas de ao obrigaram as empresas industriais a ingressarem em juzo
contestando essa exigncia. O desfecho conhecido. Foram vitoriosas em todas as instncias.

Posteriormente foi editada a lei Complementar n. 65, de 15.04.91, com a finalidade de


definir os produtos semi-elaborados sujeitos incidncia do ICMS nas operaes de
exportao. Entretanto, em vez de solucionar, agravou os problemas decorrentes do afn dos
Estados tributarem as exportaes de produtos industrializados.

Mais uma vez, as empresas industriais foram compelidas a buscar proteo jurisdicional
contra insistncia dos estados em tributar as exportaes de celulose, entre outros produtos
industrializados, includos na definio de semi-elaborados. Foram vencedoras mais uma vez.

Com a edio da Lei Complementar n. 87, de 13 de setembro de 1996, a exportao de


mercadorias e servios foi, de forma inequvoca e taxativa, desonerada do ICMS, tendo o
legislador o cuidado de, aps mencionar mercadorias, incluir no dispositivo legal, produtos
primrios e produtos industrializados semi-elaborados. (art. 3, inc. II)

59
Em razo da desonerao, foi reafirmada a regra de manuteno dos crditos dos insumos:

II - daro direito a crdito, que no ser objeto de estorno, as


mercadorias entradas no estabelecimento para integrao ou consumo
em processo de produo de mercadorias industrializadas, inclusive
semi-elaboradas, destinadas ao exterior (art. 32)

2 No se estornam crditos referentes a mercadorias e servios que


venham a ser objeto de operaes ou prestaes destinadas ao exterior
(art. 21)

A Lei Complementar n. 87/96 assegurou ainda a transferncia dos crditos acumulados a


outros contribuintes do mesmo Estado, mediante a emisso pela autoridade competente de
documento que reconhea o crdito.

Importa sublinhar que as disposies da Lei Complementar n. 87/96 foram integralmente


reproduzidas na Lei Estadual n. 5.298, de 13.12.96. Fica assim esclarecido que as empresas
exportadoras esto amparadas na Lei quando reclamam ressarcimento desses crditos
acumulados, sobretudo aps o advento da Lei Kandir.

2.4.3 O custo econmico sob a tica das empresas

O no ressarcimento, ou negao da transferncia dos crditos acumulados, impe s


empresas um incremento no seus custos de produo equivalente ao valor dos pagamentos
antecipados do ICMS, quando da aquisio de mercadoria e servios pela empresa
exportadora. Esta situao acarreta ainda um nus tributrio adicional no mbito do imposto
sobre a renda. A Receita Federal no admite que esses crditos no ressarcidos sejam
tratados como elemento do custo de produo e da as empresas acabam pagando um
adicional de IR.

Alm disso, o no ressarcimento distorce o processo de alocao de recursos ao criar


incentivos para que as empresas exportadoras adquiram fora do Estado os insumos e
materiais utilizados em seu processo produtivo. Essa induo decorre do fato de que ao
adquirir insumos e materiais fora do Estado a empresa sujeita-se a uma tributao de 7 %
sobre essas aquisies, enquanto que ao adquir-las no Estado estar sujeito a uma tributao
de 17 %. Como essas antecipaes no so ressarcidas pelo Governo, o diferencial de
alquota de 10 % (17 % - 7 %) representar um custo adicional para as empresas
fornecedoras de insumos aqui sediadas. Trata-se, portanto, de uma distoro tributria, que
obviamente afeta negativamente a posio competitiva das empresas capixabas que fornecem
insumos s empresas exportadoras.

Esse ltimo efeito colateral que resulta do no reconhecimento (ressarcimento) dos crditos
acumulados foi neutralizado com a edio da Lei Estadual n 5.406, de 02/07/97, que

60
permitiu a reduo da base de clculo do ICMS, que resulta em aplicao de alquota de 7
% nas operaes internas realizadas por empresa industrial ou comrcio atacadista, com
destino indstria, cuja produo seja destinada exportao.

2.4.4 A perda de receita dos estados decorrente da desonerao das exportaes

No existem estimativas confiveis da perda de receita dos Estados e DF por conta da Lei
Kandir, entretanto essas unidades federativas tm recebido indenizaes da Unio a ttulo de
perda de receita segundo parmetros da Lei. No perodo 1996-1999 a Unio transferiu aos
Estados e ao Distrito Federal a importncia de R$ 7,5 bilhes, tendo o Esprito Santo sido
contemplado com R$ 362,6 milhes conforme demonstrativo abaixo.

TABELA 2.8 RECURSOS DA LEI KANDIR 1996 1999

Transf. Totais Transf. ao


ANOS
da Unio Esprito Santo

1996/97 1.235.436,0 63.291,0


1998 2.666.648,0 79.465,0
1999* 3.651.501,0 219.906,0

TOTAL 7.553.585,0 362.662,0


(*) Estimativa
FONTE: SEFA/ES

Vale observar que na Lei Kandir no estava expresso um compromisso de indenizar as


perdas efetivas de receita junto ao setor exportador e sim um ressarcimento condicionado
evoluo geral da receita estadual. Ou seja, as perdas diretas com os exportadores somente
seriam compensadas caso a receita do ICMS como um todo caisse na magnitude daquela
perda direta. Ou seja, o mecanismo de ressarcimento da Lei Kandir corresponde a um
seguro-receita e no uma compensao por perda real.

Posteriormente esta questo do ressarcimento foi revista com a edio da Lei Complementar
102, de 11 de julho de 2000, que estabeleceu o direito a indenizao por estas perdas, at
2002, inclusive. Na ocasio foi estabelecido um valor anual de R$ 3,8 bilhes corrigidos pelo
IGP, cabendo ao Esprito Santo, anualmente, 4,2633 % dos recursos.

61
SEO III CONSIDERAES FINAIS

Aps quase seis anos de tramitao do projeto de emenda constitucional, de iniciativa do


Executivo, conhecido como PEC 175, os resultados colhidos foram pouco satisfatrios
quando consideradas a premncia da soluo e a aparente unanimidade sobre a questo.
Afinal, todos so a favor de uma reforma tributria, entretanto, o histrico da tramitao da
Emenda revelador da complexibilidade do tema e dos interesses em jogo.

De incio vale o registro, at surpreendente para alguns, de que a discusso contempornea


em torno das mudanas do sistema tributrio nacional tem sido marcada por profundas
divergncias dentro do prprio governo que, alis, sempre focou suas propostas na
reestruturao dos tributos sobre o consumo, mantendo fora do mbito da discusso os
baixos nveis de tributao sobre a renda e o patrimnio que vigem em nosso pas.

De qualquer forma, pouco tem-se avanado no tema, pois, segundo o Deputado Germano
Rigotto, ex-presidente da Comisso Especial da Reforma Tributria da Cmara, o Executivo
deixou de interessar-se pelo assunto por ter sido dominado pela viso arrecadadora do
Ministrio da Fazenda, que temia comprometer as metas fiscais assumidas como o Fundo
Monetrio Internacional.

Obviamente, o que se deseja numa reforma construir um arcabouo tributrio que elimine ou
iniba as diversas distores acima apontadas. Por essa razo, e j por uma dcada, a reviso
tributria tem sido foco de ateno do Congresso, da classe empresarial, dos especialistas e
do povo em geral, infelizmente, sem nenhuma conseqncia prtica. Pelo contrrio, em meio a
inmeros pedidos e promessas de reduo do nmero de tributos, acabamos ganhando mais
um: a contribuio provisria sobre movimentao financeira - CPMF. Trata-se de uma
contribuio social, criado em 1993, atravs da Emenda Constitucional n. 3, com morte
anunciada para 31.12.94. Todavia, como fizeram disto quase um segredo, o tributo sobrevive
at hoje protegido pelo lobby previdencirio e por nossa incapacidade de reformar o
sistema tributrio.

Parece existir um equvoco no posicionamento recente do Executivo sobre a questo


tributria brasileira. Desde o envio da PEC 175 ao Congresso, em agosto de 1995, o
Governo Federal tem defendido a tese de que o objetivo maior da reforma tributria resume-
se na necessidade de racionalizar a tributao sobre o consumo no Pas. O Executivo parece
acreditar que esse resultado ser alcanado atravs da reduo do nmero de incidncias,
eliminando brechas ou vazamentos de receitas, possivelmente reduzindo alquotas, mas
sempre preservando o nvel da arrecadao alcanado com as vrios tributos envolvidos,
sejam federais, estaduais ou municipais.

O entendimento aqui expresso o de que pratica-se no Brasil nveis exagerados de tributao


sobre o consumo (metade da extrao fiscal brasileira tem origem em impostos e
contribuies sobre vendas, cumulativos ou no). Este fato, com graves implicaes
distributivas, traz como conseqncia, ainda, a perda de funcionalidade do prprio sistema

62
tributrio. Temos no Brasil uma explorao predatria da base tributria consumo que
culmina no incentivo sonegao desses mesmos impostos e contribuies. Existe a
necessidade de se dar maior nfase tributao sobre a renda, acompanhada de uma
reduo, na mesma magnitude, dos nveis de tributao sobre consumo. Ou seja, para
racionalizar a tributao sobre o consumo necessrio se torna reduzir a receita desses
impostos e contribuies.

Esta-se, obviamente, falando de uma maior participao dos rendimentos provenientes do


capital ou segmentos mais abastados da sociedade na composio da receita do imposto de
renda, podendo-se com isso reduzir gradativamente a carga tributria mdia sobre os mais
pobres e sobre os assalariados, atravs da menor incidncia do imposto sobre o consumo e
do prprio imposto de renda sobre os assalariados, que hoje respondem pela maior parcela
da arrecadao desse imposto.

Vale recordar ainda que a excessiva nfase colocada pelo Governo na tributao sobre o
faturamento das empresas (com incidncia em cascata, para as contribuies sociais)
acarretam srios problemas relativos elevao dos custos finais das empresas, elevando o
preo de produtos e servios ao consumidor e minando a capacidade de competio no
mercado internacional dessas empresas.

Reconhecendo de pronto a imensido e complexidade do tema reforma tributria, deve ficar


registrado o entendimento de que as coisas no caminharam por uma questo de abordagem,
de como o processo tem sido conduzido. Rescrever de uma nica penada um captulo
tributrio no tem precedentes, em ambiente democrtico, no Brasil, nem no exterior. Ou
seja, trata-se de uma sistemtica que desconhece a natureza normalmente evolutiva das
instituies pblicas e, em particular, dos sistemas tributrios.

Outro aspecto que deve ser considerado relevante para o adequado encaminhamento da
questo o de que no se deve oferecer sociedade um jogo tipo tudo ou nada, ou seja, que
restrinja a escolha a duas situaes extremas: manter o que est ai ou partir para o ideal
tributrio. O que necessitamos construir pontes para abandonar o lado pantanoso do rio e
alcanar a outra margem, elevada e firme e, a partir da, buscar novos avanos. Esta linha de
raciocnio nos leva busca de entendimentos que eliminem distores evidentes e contribuam
para o alcance do ideal no mdio e longo prazos.

O conceito de estrutura ideal sempre discutvel; entretanto, o que resultou do debate recente
e a observao da prpria experincia internacional apontam na seguinte direo:

a necessidade de que sejam reduzidos o nmero de impostos e contribuies sobre o


consumo bem como do nvel de arrecadao desses gravames. Isso envolver
necessariamente a elevao da arrecadao do imposto sobre a renda da pessoa
fsica atravs do aumento do nmero de contribuintes, do alcance mais efetivo da
renda do capital e da ampliao da base do imposto atravs da eliminao ou reduo
de diversas dedues e isenes. Nesse sentido, os impostos sobre o consumo
(ICMS, IPI, ISS, PIS e COFINS) deveriam ser reduzidos a dois: um imposto sobre
valor adicionado em nvel estadual, e um imposto seletivo sobre o consumo, de mbito

63
federal. As contribuies CPMF, PIS e COFINS deveriam ser eliminadas,
gradativamente, com a elevao da arrecadao do imposto sobre a renda;

a seguridade social deveria deixar de ter fontes exclusivas de custeio, com exceo,
to somente, da contribuio sobre a folha. A atual separao (constitucional) dos
oramentos fiscal e da seguridade social dificulta sobremodo a busca de solues mais
racionais para o custeio da previdncia; e

a relao custo-benefcio do setor pblico brasileiro necessita ser melhorada, com


urgncia. A extrao fiscal em nosso pas expressiva sem uma contraprestao
compatvel de servios pblicos. Juntamente com a questo educacional, este
desequilbrio em muito tem contribudo para reduzir a produtividade e a
competitividade da economia brasileira.

Curiosamente, aquilo que aqui tem sido considerado como da mais alta relevncia no contexto
de uma reforma tributria, qual seja, maior nfase na tributao direta vis a vis tributao
indireta no exige nenhuma mudana na Constituio. Basta uma legislao ordinria que
viabilize uma cobrana efetiva do imposto sobre a renda acompanhada da reduo ou
zeragem das alquotas do PIS, COFINS e CPMF. Entretanto, essa substituio de tributos
esbarraria num problema de natureza aritmtica e outro de natureza constitucional. Aqui
estamos falando do fato de que praticamente metade da arrecadao do imposto sobre a
renda so reservados para formao do FPE e FPM, enquanto os recursos das contribuies
sociais mencionados so fontes exclusivas do oramento da seguridade e no so
compartilhados com os estados e municpios. Desta feita, a substituio proposta exigiria que,
para no desequilibrar financeiramente a Unio, fossem arrecadados R$ 2,00 (dois reais)
adicionais do IR para cobrir uma reduo de R$ 1,00 (um real) das contribuies
mencionadas. Para contornar este problema e outros, seria necessrio admitirmos que o FPE
e o FPM passem a ser alimentados por todos os impostos e contribuies da Unio, com
exceo, talvez, das contribuies sobre folha. Hoje, conforme sabido, os fundos so
formados com 47 % da receita dos impostos sobre a renda e produtos industrializados.
Fossem aqueles fundos formados com todas as receitas da Unio, algo como 20 % dessas
receitas, produziria igual resultado financeiro. Isto sim, exigiria uma mudana constitucional
que, alis, deveria constar de qualquer novo projeto de reforma tributria.

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