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ESTADO DE BEM-ESTAR

(AT A DCADA DE 1990)


LEITURAS

WELFARE STATE
(UP TO THE 1990S)
READINGS

ESTADO DE BIENESTAR
(HASTA LA DCADA DE 1990)
LECTURAS

OUTUBRO 2016
RESUMO:
Este trabalho, sem preocupao acadmica, procura revisitar alguns textos, para
formar um alicerce de compreenso de um modelo de Estado que possa garantir
padres mnimos de educao, sade, habitao, renda e seguridade social a to-
dos os seus cidados, de modo a reduzir as consequncias da pobreza e da dis-
paridade de renda. O que ficou conhecido como Estado de Bem-estar Social.
basicamente uma compilao de trabalhos de conhecidos escritores e estudio-
sos do tema. Alguns deles foram traduzidos do espanhol para o portugus. O tra-
balho procurou fixar-se em um limite de tempo (at o final da dcada de 1990),
bem como aproveitou os pensamentos organizados na Europa, onde o Estado de
bem-estar vicejou com mais poder a partir da dcada de 1950. O trabalho co-
mea com uma compreenso clara do Entendimento da concepo de Estado de
bem-estar, feita por Asa Briggs, falecido recentemente, para possibilitarmos um
nivelamento da nossa compreenso. Em seguida o professor espanhol Gregrio
Rodrguez Cabrero nos coloca em contato com os Fundamento Tericos da Pol-
tica Social, aspecto fundamental para a compreenso das aes do Estado de
Bem-estar Social - EBES. Depois, o professor canadense Alex Robertson nos diz
como essas polticas podem e devem ser pensadas e planejadas em um EBES em
O Planejamento da Poltica Social, a fim de que tenham amplo aproveitamento.
Joan Subirats, professor de Cincia Poltica d prosseguimento mesma linha de
raciocnio o com seu Modelo de Polticas Sociais. E para sublinhar a importncia
que o tema teve e tem para os que estudam a interao do Estado com os seus
cidados nos dias de hoje todo o entendimento pode ser fixado com tica e Pol-
ticas Sociais, da lavra do professor da Universidade de Madri, Francisco J. La-
porta. Todo esse arcabouo foi montado para servir de contraponto ao trabalho
da professora de Economia Claudia do Valle Benevides: Um Estado de Bem-estar
Social no Brasil? Boa Leitura.
PALAVRAS CHAVE: estado de bem-estar, bem-estar, polticas pblicas, social.

ABSTRACT:
This work, without academic concern, seeks to revisit some texts, to form a
foundation for understanding a state model that can guarantee minimum stan-
dards of education, health, housing, income and social security to all its citizens,
in order to reduce consequences of poverty and income disparity. What became

-2-
known as the state of social welfare. It is basically a compilation of works by
well-known writers and scholars of the subject. Some of them have been trans-
lated from Spanish to Portuguese. The work sought to establish itself in a time
limit (until the end of the decade of 1990), as well as took advantage of the or-
ganized thoughts in Europe, where the welfare state was more powerful from
the decade of 1950. The work begins with a clear Understanding of Asa Briggs'
conception of the well-being state of well-being recently, to enable us to level
our understanding. Then the Spanish professor Gregrio Rodrguez Cabrero
puts us in contact with the Theoretical Foundations of Social Policy, a fundamen-
tal aspect for understanding the actions of the welfare state - EBES. Then, Cana-
dian professor Alex Robertson tells us how these policies can and should be
thought out and planned in an EBES in Social Policy Planning, so that they have
ample use. Joan Subirats, professor of Political Science, pursues the same line of
reasoning with his Social Policy Model. And to underline the importance that the
theme had and has for those who study the interaction of the State with its citi-
zens nowadays all the understanding can be fixed with Ethics and Social Policies,
of the work of the professor of the University of Madrid, Francisco J. Laporta. All
this framework was set up to serve as a counterpoint to the work of economics
professor Claudia do Valle Benevides: A State of Social Welfare in Brazil? Good
reading.
KEYWORDS: welfare state, welfare, public policy, social politics, social.

RESUMEN:
Este trabajo, sin preocupacin acadmica, busca revisar algunos textos, para for-
mar un cimiento de comprensin de un modelo de Estado que pueda garantizar
estndares mnimos de educacin, salud, vivienda, renta y seguridad social a to-
dos sus ciudadanos, a fin de reducir las dificultades las consecuencias de la po-
breza y la disparidad de ingresos. Lo que se conoce como Estado de Bienestar
Social. Es bsicamente una compilacin de trabajos de conocidos escritores y
estudiosos del tema. Algunos de ellos fueron traducidos del espaol al portu-
gus. El trabajo busca fijarse en un lmite de tiempo (hasta finales de la dcada
de 1990), as como aprovech los pensamientos organizados en Europa, donde
el Estado de bienestar haba venido con ms poder a partir de la dcada de 1950.
El trabajo comienza con una comprensin clara del Entendimiento de la concep-
cin de estado de bienestar, hecha por Asa Briggs, fallecido recientemente, para
posibilitar una nivelacin de nuestra comprensin. A continuacin el profesor

-3-
espaol Gregrio Rodrguez Cabrero nos pone en contacto con los Fundamentos
Tericos de la Poltica Social, aspecto fundamental para la comprensin de las
acciones del Estado de Bienestar Social - EBES. Despus, el profesor canadiense
Alex Robertson nos dice cmo estas polticas pueden y deben ser pensadas y
planificadas en un EBES en La Planificacin de la Poltica Social, a fin de que ten-
gan amplio aprovechamiento. Joan Subirats, profesor de Ciencia Poltica, prosi-
gue la misma lnea de raciocinio con su Modelo de Polticas Sociales. Y para su-
brayar la importancia que el tema tuvo y tiene para los que estudian la interac-
cin del Estado con sus ciudadanos en los das de hoy todo el entendimiento pu-
ede ser fijado con tica y Polticas Sociales, de la labranza del profesor de la Uni-
versidad de Madrid, Francisco J Laporta. Todo ese armazn fue montado para
servir de contrapunto al trabajo de la profesora de Economa Claudia del Valle
Benevides: Un Estado de Bienestar Social en Brasil? Buena lectura.
PALAVRAS CLAVES: estado de bienestar, bienestar, polticas pblicas, socia-
les.

Alexandre L. Prado

-4-
SUMRIO
___________________________________________________________________________

ENTENDIMENTO 7

Asa Briggs

FUNDAMENTOS TERICOS DA POLTICA SOCIAL 12

Gregrio Rodrguez Cabrero


1 O CONTEXTO SOCIOLGICO DO DEBATE TERICO NAS POLTICAS SOCI- 12
AIS
2 NEOLIBERALISMO E NEOMARXISMO: A POLARIZAO DE UM DEBATE IN-
COMPLETO EM TORNO DA RUPTURA DO CONSENSO SOBRE O ESTADO DE 21
BEM-ESTAR
3 DEBATES ALTERNATIVOS EM POLTICA SOCIAL 32
4 CONCLUSES 39

41
O PLANEJAMENTO DA POLTICA SOCIAL

Alex Robertson
1 O MODELO RACIONALISTA 42
2 A ESTRATGIA INCREMENTALISTA 47
3 O MODELO COMBINADO 50
4 O MODELO COMBINADO E O PLANEJAMENTO DOS SERVIOS SOCIAIS 53
5 CONCLUSES 60

MODELOS DE POLTICAS SOCIAIS 62

Joan Subirats
1 ABORDAGEM DO TEMA A PARTIR DA ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS 62

-5-
CONSEQUNCIAS NA FORMULAO E IMPLEMENTAO DE POLTICAS 66
2
SOCIAIS
3 O PROBLEMA DA AVALIAO. AS LIMITAES DOS INDICADORES 70

TICA E POLTICAS SOCIAIS 71

Francisco J. Laporta

O ESTADO DE BEM ESTAR SOCIAL NO BRASIL 84

Claudia do Valle Benevides


1 A EVOLUO DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL BRASILEIRO 85
2 GASTO SOCIAL PBLICO 90
3 EDUCAO 92
4 SADE 93
5 MERCADO DE TRABALHO 94
6 DESIGUALDADE DE RENDA E POBREZA 94
7 CLASSIFICAO DO BRASIL EM REGIME DE WELFARE STATE 95
98
REFERNCIAS

ORGANIZAO, TRADUO E NOTAS - CONTATO 104

-6-
ENTENDIMENTO
Asa Briggs1

Tendo origem na Gr-Bretanha e sendo usada em geral de maneira livre,


a expresso estado de Bem-estar tornou-se amplamente difundida tanto nos
crculos jornalsticos quanto acadmicos depois da Segunda Guerra Mundial. Vi-
sava descrever um estado que, em contraste com o estado do vigia noturno do
sculo XIX, preocupado basicamente com a proteo da propriedade, ou com o
estado-potncia do sculo XX, preocupado basicamente, durante a Segunda
Guerra Mundial, com a vitria total, utilizaria o aparato do governo para conce-
ber, implementar e financiar programas e planos de ao destinados a promover
os interesses sociais coletivos de seus membros. Destruiria aquilo que William
Beveridge2, que no gostava da expresso, chama de os cinco males gigantes: a

1
- Asa Briggs, Baro Briggs (07/05/21-15/03/16) foi um historiador ingls, especialista na era
Victoriana. Nasceu em Keighley , West Riding de Yorkshire em 1921, filho de para William Bri-
ggs e Janne. Aps a guerra, ele foi eleito membro da Worcester College, Oxford e posteriormente
nomeado professor de Sociologia e Histria Econmica da Universidade. Enquanto um jovem,
Briggs revisou textos de Winston Churchill e foi membro do Instituto de Estudos Avanados da
Universidade de Princeton. De 1955 a 1961 foi Professor de Histria Moderna na Universidade de
Leeds e entre 1961 e 1976 foi Professor de Histria na Universidade de Sussex , enquanto tambm
foi Decano da Escola de Estudos Sociais (1961-65), Pro Vice-Chanceler (1961 -67) e Vice-Chan-
celer (1967-76). Em 4 de junho de 2008, a Universidade de Sussex Artes A1 e A2 teatros, proje-
tado por Spence, foram renomeados em sua homenagem. Em 1976 retornou a Oxford para trans-
formar o Provost da faculdade de Worcester, aposentando- se em 1991. Foi Chanceles da Univer-
sidade Aberta (1978-1994) e em maio de 1979 foi premiado com um grau honorrio como Doutor
da Universdade.. Ele tinha sido um membro honorrio de Sidney Sussex College, Cambridge ,
de Worcester College, Oxford , e de St Catharine's College, Cambridge. Ele tambm foi professor
visitante no Gannett Center for Media Studies em Columbia. Entre 1961 e 1995, Briggs escreveu
um texto de cinco volumes sobre a histria da radiodifuso no Reino Unido de 1922 a 1974 -
essencialmente, a histria da BBC, que encomendou o trabalho. Outras obras de Briggs: o perodo
em que Karl Marx passou em Londres para a histria corporativa da varejista britnica Spen-
cer. Em 1987, Lord Briggs foi convidado para ser presidente da Sociedade Bront , uma sociedade
literria estabelecida em 1893 em Haworth, perto de Keighley, Yorkshire. Ele presidiu as celebra-
es do centenrio da Sociedade em 1993 e continuou como Presidente at que se retirou do cargo
em 1996. Foi tambm presidente da Sociedade William Morris de 1978 a 1991 e Presidente da
Sociedade Vitoriana (Reino Unido) de 1986 at sua morte. Morreu em casa em Lewes na idade de
94 em 15 maro 2016. Editado (NOT): https://en.wikipedia.org/wiki/Asa_Briggs.
2
- William Henry Beveridge, Baro de Beveridge (1879/1963) economista e reformista social bri-
tnico. Elaborou em 1942, durante a Segunda Guerra Mundial, o Report on Social Insurance and
Allied Services, conhecido como Plano Beveridge, visando libertar o homem da necessidade. Props

-7-
escassez, a doena, a ignorncia, a misria e a ociosidade. O estado, no futuro,
interviria deliberadamente para limitar ou modificar as consequncias da livre
operao das foras de mercado em circunstncias nas quais indivduos e fam-
lias fossem confrontados com contingncias sociais consideradas como demasi-
adamente fora de seu controle, em especial o desemprego, a doena e a velhice.
Seria mais, porm, do que o que passara a ser chamado, antes da Segunda
Guerra, de um estado de servio social, pois em relao a todo um rol conven-
cionado de servios sociais, em particular os que diziam respeito sade e edu-
cao, esse estado ofereceria de forma abrangente, a todos os cidados, os me-
lhores servios que estivessem disponveis, sem distino de status ou classe.
Atravs dos impostos, haveria nisso, portanto, um aspecto redistributivo.
As origens do estado de Bem-estar podem remontar criao de servios
sociais, fornecidos pelo estado, na esteira da industrializao do sculo XIX,
sendo dada nfase particular Alemanha de Bismarck e Gr-Bretanha do incio
do sculo XX. Havia, obviamente muitas tendncias diversas, at contrastantes,
na histria, incluindo o paternalismo conservador, o novo liberalismo, o fabia-
nismo3 e algumas outras qualidades de socialismo e ainda, no menos impor-
tante, o feminismo. No entanto foi quando se mobilizaram cidados, durante a

que todas as pessoas em idade de trabalhar deveriam pagar uma contribuio semanal ao Estado.
Esse dinheiro seria posteriormente usado como subsdio para doentes, desempregados, reformados
e vivas. Os subsdios deveriam ento tornar-se um direito dos cidados, em troca de contribuies,
em vez de penses dadas pelo Estado. Segundo Beveridge, este sistema permitiria um nvel de vida
mnimo, abaixo do qual ningum deveria viver. Recomendou que o governo ingls deveria encontrar
formas de combater os cinco grandes males da sociedade: a escassez, a doena, a ignorncia, a mi-
sria e a ociosidade. Beveridge seguiu o modelo do "seguro-doena" do alemo Otto von Bis-
marck (1883), seguro este que passou a ser uma contribuio obrigatria, feita por todos os traba-
lhadores, com o objetivo de financiar os cuidados de sade. O Plano Beveridge considerado o
responsvel pelo surgimento do plano da assistncia social moderna. https://pt.wikipe-
dia.org/wiki/William_Beveridge. (NTO - Nota do Tradutor Organizador).
3
- Fabianismo: o socialismo Fabiano, ou fabianismo, um movimento poltico-social britnico
nascido no fim do sculo XIX, encabeado pela Sociedade Fabiana. Esta associao foi fundada em
Londres, no dia 4 de janeiro de 1884, e propunha, como finalidade institucional, a elevao da classe
operria para torna-la apta a assumir o controle dos meios de produo. Desde seus fundadores, o
casal britnico Sidney e Beatrice Webb, o fabianismo nunca passou de um instrumento auxiliar da
revoluo marxista, incumbido de ganhar respeitabilidade nos crculos burgueses para destruir o
capitalismo desde dentro. Os conservadores ingleses diziam isso e eram ridicularizados pela mdia,
mas a abertura dos arquivos de Moscou provou que o mais famoso livro do casal no foi escrito pelo
marido nem pela esposa, mas veio pronto do governo sovitico. A articulao dos dois socialismos
era chamada por Stalin de estratgia das tesouras: consiste em fazer com que a ala aparentemente
inofensiva do movimento aparea como nica alternativa revoluo marxista, ocupando o espao
da direita de modo que esta, picotada entre duas lminas, acabe por desaparecer. A oposio tradi-
cional de direita e esquerda ento substituda pela diviso interna da esquerda, de modo que a

-8-
Segunda Guerra, e quando houve uma estreita ligao entre o esforo de guerra
e a preocupao com o Bem-estar, que os servios sociais deixaram de ser con-
siderados como uma forma de ajuda aos pobres. Havia tambm um elevado grau
de consenso potencial ento e depois da guerra quanto ao fato de que a mu-
dana era para melhor, de forma que em 1949 um manifesto do Partido Conser-
vador britnico, The Right Road for Britain, afirmava que os servios constitu-
am um sistema cooperativo de ajuda mtua e de autoajuda proporcionado pelo
todo da nao e destinado a proporcionar a todos o mnimo bsico de segurana,
habitao, oportunidade, emprego e padres de vida abaixo dos quais somos im-
pedidos pelo nosso dever uns pra com os outros de permitir que algum desa.
A defesa acadmica do estado de Bem-estar foi feita de modo mais incisivo
pelo socilogo T. H. Marshall4, o qual afirmou que, enquanto as polticas de ser-
vio social haviam sido encaradas at ento como programas remediadores para
tratar aos poucos dos problemas da sociedade, e no dos seus andares superio-
res, o estado de Bem-estar era a culminao de um longo processo que havia
comeado com a afirmao dos direitos civis, passando pela luta pelos direitos
polticos e terminando com a identificao e o estabelecimento de direitos soci-
ais. Marshall acreditava que, ao explicar a ascenso do estado de Bem-estar, era
mais importante a ampliao do ideal de cidadania do que o aumento do mbito
de poder do estado.
Essa era uma perspectiva britnica, e a expresso estado de Bem-estar
nem inspirou consenso em todos os outros pases, especialmente nos Estados

completa homogeneizao social da opinio pblica obtida sem nenhuma ruptura aparente da nor-
malidade. A discusso da esquerda com a prpria esquerda, sendo a nica que resta, torna-se um
simulacro verossmil da competio democrtica e exibida como prova de que tudo est na mais
perfeita ordem. Mas nunca esteve. https://pt-br.face-
book.com/1397392750505229.1073741828.13973889438389443/1557436887834147/. (NTO).
4
- Thomas Humprey Marshall (1893/1981), socilogo britnico, conhecido por seus ensaios, entre
os quais se destaca Citizenship and Social Class ("Cidadania e Classe Social"), publicado em 1950,
a partir de uma conferncia proferida no ano anterior. // Analisou o desenvolvimento da cidada-
nia como desenvolvimento dos direitos civis, seguidos dos direitos polticos e dos direitos sociais,
nos sculos XVIII, XIX e XX, respectivamente. Introduziu o conceito de direitos sociais, susten-
tando que a cidadania s plena se dotada de todos os trs tipos de direito e esta condio est
ligada classe social. //Marshall escreve em 1949, momento da construo do Estado de Bem-estar
social. A segunda gerao de direitos trata dos direitos sociais, da pauta de lutas e reivindicaes
dos movimentos sociais e sindicais. Englobam direitos trabalhistas, e direitos sade pblica, edu-
cao pblica, aposentadoria, seguro desemprego, com base no conceito de Bem-estar econmico.
https://pt.wikipedia.org/wiki/Thomas_Humphrey_Marshall. (NTO).

-9-
Unidos, nem sempre trouxe consigo ressonncias histricas agradveis, em es-
pecial na Alemanha com sua longa histria de sozialpolitk5. A expresso podia
sempre ser usada de forma tanto pejorativa quanto favorvel, tal como acontecia
com as palavras isoladas que a compunham Bem-estar e estado. O conceito,
no entanto, passou a ser encarado como universal fora dos pases comunistas,
at mesmo em regies que no haviam passado pelo processo de industrializa-
o em grande escala. Se por um lado o estado de completo Bem-estar no
existia, escreveu Piet Thoenes, socilogo holands, em 1962, elementos dele
podiam ser encontrados em uma forma mais isolada na Frana, na Itlia, na
Alemanha Ocidental e nos Estados Unidos contemporneos. Uma lista um pouco
mais completa teria includo a Sucia e a Nova Zelndia.
Durante a Segunda Guerra uma Conferncia Internacional do Trabalho re-
alizada na Filadlfia EUA, observou o desejo profundo dos povos de toda
parte de se libertarem do medo da escassez, e afirmou que, depois da guerra,
a relevncia da expresso sociedade internacional seria julgada em termos de
benefcio e Bem-estar humanos. E, seis anos depois, em 1950, a Organizao
Internacional do Trabalho registrou que quela altura j havia um movimento
por toda parte a fim de criar uma nova organizao para a segurana social,
que s pode ser descrita como um servio pblico para os cidados no seu todo.
J no final dos anos cinquenta, porm, havia amplos indcios dos proble-
mas ligados economia e poltica do estado de Bem-estar, bem como dos prin-
cpios de crticas acadmicas ao prprio conceito, da esquerda e da direita. Em
1951 o governo trabalhista britnico estabeleceu tetos para os gastos com o
Bem-estar e embutiu tributos nos preos de culos e dentaduras; e, em uma co-
letnea de ensaios publicados em 1958, Richard Titmuss, que fizera um estudo
detalhado sobre mudanas na poltica social britnica na Segunda Guerra, afir-
mou que os programas do ps-guerra, que no haviam chegado a um ponto de-
cisivo, tinham beneficiado as classes mdias mais do que qualquer outro setor
da sociedade.
Durante os dez anos que se seguiram, a crtica tanto ao conceito quanto
prtica foi aguada, medida que se destacavam questes gerenciais e a base
econmica de gastos com um Bem-estar abrangente era ameaada. A ameaa
transformou-se em reao durante os anos setenta, quando a inflao fez subir

5
- Sozialpolitk Poltica de Bem-estar social do Estado Alemo. (NTO).

- 10 -
as despesas e se realizaram esforos para cortar os gastos pblicos. O resultado
foi a chamada crise do estado de Bem-estar, uma crise tanto de valores quanto
de finanas ou gerenciamento. Nas palavras de um documento do governo bri-
tnico sobre segurana social de 1988, o suprimento por parte do estado de-
sempenhou um papel importante em apoiar e sustentar o indivduo; mas no
deve desestimular a autoconfiana ou colocar-se no caminho do suprimento ou
da responsabilidade individuais.

- 11 -
FUNDAMENTOS TERICOS DA POLTICA SOCIAL 7
Gregrio Rodrguez Cabrero8

1 - O CONTEXTO SOCIOLGICO DO DEBATE TERICO NAS POL-


TICAS SOCIAIS
Desde o incio dos anos setenta os pases de capitalismo avanado com
Estados de Bem-estar consolidados foram submetidos a um intenso debate
acerca das polticas sociais e dos sistemas de proteo social. A uma primeira
fase de predomnio de um discurso reformista durante os anos cinquenta e ses-

7
- Este trabalho tem seu precedente em outro, publicado no nmero 13 do Boletn de Estudios y
Documentcin del INSERSO, em 1982, sob o ttulo: Estado de Bienestar y poltica social: concep-
ciones tericas.

8
- Gregorio Rodrguez Cabrero Bacharel em Direito e Doutor em Economia. professor de
Sociologia da Universidade de Alcal de Henares, na Espanha, coordenador do Grupo de Pesquisa
em Poltica Social Joaqun Costa, Membro do Grupo de Peritos Independentes da Rede Europeia de
Poltica Social (ESPN) da Comisso Europeia. Especialista em Regimes de Bem-estar e de Terceiro
Setor, e ainda de comparao de estados de Bem-estar e em Proteo Contempornea, dependncia
social, excluso social e envelhecimento e problemas sociais ativos. Tambm membro do Conse-
lho Cientfico da Fundacin FOESSA e do Jornal Espanhol Conselho do Terceiro Setor. Editado
(NOT). http://reps-sevilla.com/speaker/gregorio-r-cabrero-presidente/ e www.foessa2014.es/ in-
forme/detalle_autores.php?id_ autor=137

- 12 -
enta seguiu-se uma segunda, de amplo debate ideolgico e terico entre neoli-
beralismo9 e neomarxismo10 durante os anos setenta e os primeiros anos da d-
cada de oitenta para, finalmente, situarmo-nos em uma ltima fase, no conclu-
da, de debate plural e pragmtico sobre alternativas de Bem-estar e proteo
social a partir da tica da sociedade de Bem-estar, com nfase nas necessidades
individuais e de grupos especficos da populao e na permanncia do ncleo
central do Estado de Bem-estar no processo de reestruturao.
Depois de profundos conflitos sociais dos anos trinta e da Segunda Guerra
Mundial, as diferentes instituies de reforma social existentes nos pases de ca-
pitalismo desenvolvido ou em processo de crescimento tendem a adotar a forma

9
- Neoliberalismo uma redefinio do liberalismo clssico, influenciado pelas teorias econmicas
neoclssicas e entendido como um produto do liberalismo econmico clssico. O neoliberalismo
pode ser uma corrente de pensamento e uma ideologia, ou seja, uma forma de ver e julgar o mundo
social ou um movimento intelectual organizado. Esta teoria nasceu nos Estados Unidos e teve como
alguns dos seus principais defensores F. A. Hayeck e M. Friedman. // Na poltica, neoliberalismo
um conjunto de ideias polticas e econmicas capitalistas que defende a no participao do estado
na economia, onde deve haver total liberdade de comrcio, para garantir o crescimento econmico
e o desenvolvimento social de um pas. Os autores neoliberalistas afirmam que o estado o principal
responsvel por anomalias no funcionamento do mercado livre, porque seu grande tamanho e ativi-
dade constrangem os agentes econmicos privados. // O neoliberalismo defende a pouca interveno
do governo no mercado no mercado de trabalho, a poltica de privatizao de empresas estatais, a
livre circulao de capitais internacionais e nfase na globalizao, a abertura da economia para a
entrada de multinacionais, a adoo de medidas contra o protecionismo econmico, a diminuio de
impostos e tributos excessivos, etc. Esta teoria econmica propunha a utilizao da implementao
de polticas de oferta para aumentar a produtividade. Tambm indicavam uma forma essencial para
melhorar a economia local e global era reduzir os preos e os salrios. https://www.significa-
dos.com.br/neoliberalismo/. (NTO)
10
- Neomarxismo: um campo muldisciplinar no qual se estuda a relao crtica entre cultura,
conhecimento e poder. // A cultura o terreno no qual se desenvolve a anlise, e por sua vez, o lugar
da crtica poltica e a interveno concreta, cujo fim a expanso da possibilidade de uma democra-
cia radica.// Enfatizam-se a vida cotidiana, a cultura popular e pluralizao das comunidades cultu-
rais.// O termo se originou no Birmingham Center for Contemporary Cultural Studies da Universi-
dade de Birmingham.// O termo neomarxista tambm frequentemente usado para descrever a opo-
sio s desigualdades vividas pelos pases na nova ordem econmica internacional em desenvolvi-
mento. Em um sentido social, neomarxismo acrescenta mais ampla compreenso de Max Webber
sobre a desigualdade social em conceitos como o status e poder, a filosofia marxista. // O neomar-
xismo defende posies relacionadas com o socialismo democrtico, o socialismo do sculo XXI e
o Eurocomunismo. O neomarxismo argumenta que essas teorias adicionam novos elementos para a
intepretao marxista, sem tomar elementos extremos do capitalismo, como faz a social-democracia.
Https://br.aswers.yahoo.com/question/index?qid=20081021070033AAIE3Km e https://es.wikipe-
dia.or/wiki/Neomarxismo.(nto).

- 13 -
geral de Estado de Bem-estar, centralizando as funes parciais de poltica social
at ento desenvolvidas bem por Estados liberais, por Estados dspotas mo-
dernos e por Estados autoritrios.
A denominao de Estados de Bem-estar implica levar em considerao
no apenas fatores comuns s diferentes polticas sociais, mas tambm compre-
ender as diferenas institucionais entre as variadas polticas nacionais. Por ele-
mentos comuns h que se entender que o Estado de Bem-estar, em seus diferen-
tes tipos (intervencionista, liberal, corporativo, autoritrio, etc.) pressupe a
concentrao, nas mos do Estado, de boa parte das atividades de reproduo e
integrao social e da articulao, no sem conflito com as necessidades de ex-
panso da produo em massa e da relao salarial fordista, com as necessida-
des socioeconmicas das incipientes sociedades de consumo de massa e com as
exigncias de regulao e negociao assimtricas dos conflitos sociais.
Mas frente a essas caractersticas comuns de tipos estruturais e que se
relacionam com o modelo geral keynesiano11 de regulao do ps guerra, temos

11
- Keinesianismo Teoria econmica consolidada no sculo XX. A economia capitalista fez surgir
diferentes teorias sobre as melhores formas de administrao dos recursos e da produtividade. No
sculo XIX, duas ideias se opuseram entre os idelogos, a teoria liberalista e a teoria marxista. Esta
defendia a ampla participao do Estado na regulao da economia, enquanto a primeira argumen-
tava que a economia deveria se regular por conta prpria, reduzindo fortemente o papel do Estado.
No decorrer do mesmo sculo e no incio do sculo XX, o liberalismo foi predominante nos pases
do Ocidente. O modelo fez muito sucesso e sustentou o desenvolvimento do capitalismo no mundo.
Sua aplicao trouxe progresso, mas foi acompanhada por rgidas rotinas de trabalho com a finali-
dade de aumentar a produo e o lucro. O liberalismo, no entanto, encontrou seu limite, em certo
ponto, justamente pela superproduo. Outro ponto trgico foi o acirramento das disputas de mer-
cados, intensificadas pelo ingresso na disputa de pases tardiamente unificados como Itlia e Ale-
manha. A tenso culminou na Primeira Guerra Mundial. Iniciada em 1914, encerrando um ciclo
conhecimento como Belle Epoque. Anos mais tarde, a superproduo capitalista de esprito liberal
causou uma imensa crise econmica, em 1929. A crise se espalhou pelos pases capitalistas, que
buscavam uma maneira de super-la. Em meio a esse perodo de depresso, o economista ingls
John Maynard Keynes fez proposies que contrariavam o liberalismo. Ele propunha uma nova
organizao poltico-econmica que defendia o Estado como agente indispensvel na economia.
Assim, Keynes colocava em cheque as ideias do livre mercado, argumentando que a economia no
autorregulada. No dizia, no entanto, que o Estado deveria controlar plena e amplamente a econo-
mia, aproximando-se de uma formulao marxista, mas que o Estado tinha o dever de conceder
benefcios sociais para que a populao tivesse um padro mnimo de vida. A poltica econmica
com a participao do Estado foi inaugurada pelo presidente americano Frankilin Delano Roosevelt,
no incio da dcada de 1930, para salvar o pas da Crise de 1929. A medida que ficou conhecida
como New Deal foi a salvao de um modelo liberalista que atingiu seu limite por diferentes moti-
vos. O Estado foi chamado novamente economia e foi condicionante de uma recuperao econ-
mica naquele perodo. Em 1936, John Keynes racionalizou a teoria intervencionista em seu livro
intitulado Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda. A obra se tornou referncia clssica para
estudos de Economia, Administrao, Sociologia, Histria e ainda hoje serve de base para muitas
outras formulaes tericas e prticas. Cabe sempre ressaltar que as ideias de Keynes, popularizadas

- 14 -
caractersticas diferenciais que tm a ver com o modelo histrico de moderniza-
o capitalista e desenvolvimento social adotado por cada Estado-nao e que,
no que se refere poltica social exige anlise, ao menos, dos seguintes proces-
sos: a) O desenvolvimento histrico dos conflitos e lutas pelos direitos sociais;
b) As formas de interveno estatal na reproduo da fora de trabalho e seus
modos de gesto, assim como as formas adotadas na mediao do conflito social,
e c) A substituio progressiva do papel das instituies civis e religiosas na as-
sistncia e ateno pelas instituies estatais.12
Deste modo, a histria de cada pas, no que se refere ao Estado de bem-
estar, deve ter presente, por um lado, que a anlise das instituies e formas de
interveno social devem ser contempladas dentro de processos de moderniza-
o social que, no marco de uma economia mundial, tendem a adquirir recursos
comparveis; e, por outro lado, como processos histricos concretos, condicio-
nados pela dinmica especfica da mudana industrial, dos conflitos pelos direi-
tos sociais, pelos modos de interveno estatal e pelo impacto do processo de
secularizao na proviso e formatao do Bem-estar social.
As dcadas de cinquenta e sessenta se caracterizaram pelo crescimento
do gasto social e pela consolidao do Estado de Bem-estar como expresso da
materializao dos direitos sociais. Mesmo em pases to diferentes como os Es-
tados Unidos e a Espanha, teve lugar um relativo avano dos sistemas de prote-
o social a partir dos anos sessenta como resposta a um ano desafiador de mo-
dernizao capitalista acelerada (Estado Autoritrio de Bem-estar) ou como res-
posta luta pelos direitos civis (A Grande Sociedade).
O crescimento do gasto social, embora com grandes diferenas entre pa-
ses, se explica com base na conjuno de diversos fatores:
a) Em primeiro lugar, um crescimento econmico sustentado e
forte incremento da produtividade que no s tornou possvel o crescimento do

como Keynesianismo, nunca foram em defesa da estatizao da economia, mas sim da participao
do Estado em segmentos que no podem ser atendidos pela iniciativa privada. Suas ideias foram
muito bem aceitas e aplicadas nos pases da Europa Setentrional, onde alcanaram grande sucesso.
Elas deram origem tambm ao que chamado de Estado de Bem-estar social. http://www.in-
foescola.com/economia/keynesianismo/. (NTO).
12
- FLORA, P.; HEIDENHEIMER, A.: The development of Welfare State in Europe and America.
News Brunswick, New York, Transaction Book. OYEN, E. Comparing Welfare States and their
futures. Gower, London, 1986.

- 15 -
gasto social, mas tambm foi, progressivamente, uma condio para a estabili-
dade produtiva e o funcionamento da produo em massa;
b) Em segundo lugar, o pleno emprego e a institucionalizao da
negociao coletiva fortaleceu o poder dos sindicatos e sua capacidade de influir
nos objetivos e contedo das polticas sociais, e
c) Finalmente, a consolidao de uma cultura poltica favorvel
oferta estatal de servios coletivos e prestaes sociais como materializao
dos direitos sociais no contexto de democracias parlamentares de massa ou de
intensos processos de mudana social.
Sob condies gerais de crescimento econmico e estabilidade poltica
no surpreende que, com variantes nacionais, o discurso terico geral domi-
nante nos pases ocidentais com Estados de Bem-estar ou sistemas de proteo
social em expanso tenha sido o do reformismo. A poltica social viria a ser con-
cebida como instrumento autnomo de reforma social no marco de um capita-
lismo regulado em expanso.
So vrias as teorias que desenvolvem a mencionada concepo refor-
mista da poltica social. De forma resumida podemos diferenciar trs 13:

Os enfoques pragmatistas, do que so um bom exemplo os traba-


lhos pioneiros de R. Titmuss, para quem a poltica social uma ferramenta prag-
mtica de reforma social e Bem-estar mais que um corpo interpretativo. Trata-
se de um modo de gesto ou administrao mais que de uma concepo de Es-
tado e de sociedade; o modo de interveno social fundamental o Estado em
correspondncia a uma concepo estadista da poltica social; e no se colocam
restries e limites a que a poltica social avance nos sistemas de capitalismo
avanado. A poltica social , assim, um modo de adaptao das classes trabalha-
doras nova dinmica imposta pelo sistema de produo fordista.14

13
- Trs trabalhos clssicos em sociologia e teoria da poltica social so os de R. MISHRA: Society
and social policy, The Macmillan Press, Londres, 1977; R. PINKER: Social theory and social poli-
cyl, Heinemann, Londres, 1979; V. GEORGE e P. WILDING: Ideology and social welfares,
Routledge, Londres, 1976.
14
- R. M. TITMUSS: Commitment to welfare, Allen e Unwin, Londres, 1968; The gift relationship,
Allen e Unwin, Londres, 1971.

- 16 -
Os enfoques societaristas, que teve em T. H. Marshall o seu princi-
pal representante, concebem a poltica social em termos de expanso dos direi-
tos sociais como complemento e desenvolvimento dos direitos civis; o indivduo
com liberdade (direitos civis) se v consolidado como cidado (direitos sociais).
Os direitos sociais vm preencher o vazio anmico das sociedades industriais e
constituem uma forma de estruturao social e de legitimao da ordem social.
Os servios sociais, enquanto institucionalizao dos direitos sociais so uma
pea funcional estratgica que permite fazer tolervel a desigualdade social e
gerar condies de integrao em sociedades complexas que precisam de esta-
bilidade para o seu crescimento. Finalmente, esta viso funcional da poltica so-
cial, de forma evolutiva, precedida da consecuo de direitos civis e polticos e
aplicvel a toda sociedade industrializada. Definitivamente, a poltica social
funcional ao capitalismo industrial e forma parte de um processo evolutivo que
praticamente se considera inevitvel.15
Os enfoques da modernizao16 em geral consideram que a poltica
social uma resposta aos fortes custos sociais gerados pelo processo de indus-
trializao, especialmente nos pases de desenvolvimento tardio, que enfrentam
fortes tenses vindas da sua posio subordinada na diviso internacional do
trabalho, da ruptura das estruturas sociais internas, dos custos da modernizao
agrria e dos processos de urbanizao e de custos salariais. Kerr um clssico
representante deste tipo de enfoque, para quem a poltica social uma resposta
s mudanas sociotcnicas, se bem que esta resposta tende a adotar frmulas
autoritrias e estadistas nas fases iniciais do crescimento industrial (a poltica
social como instrumento de legitimao de uma modernizao desptica: a Ale-
manha de Bismarck ou o regime de Franco) e frmulas democrticas nas fases
de consolidao da industrializao. Definitivamente, a poltica social se concebe
neste tipo de enfoque como compensatria dos custos do crescimento.
Estes enfoques, em definitivo, concebiam a poltica social em termos da
integrao das classes trabalhadora nas sociedades industriais e de gesto ins-
titucional da fora de trabalho presente e futura. Os enfoques estritamente libe-

15
- T. H. MARSHALL: Class, citzenship and social development, University of Chicago Press,
Chicago, 1963; The right of welfare and other esays, Heinemann, Londres, 1981.
16
- C. KERR, e outros: Industrialism and industrial man, Penguin, Harmondsworth, 1973; J. K.
GALBRAITH: El nuevo estado industrlal, Ariel, Barcelona, 1967.

- 17 -
rais ou marxistas no tiveram lugar relevante neste debate onde a anlise te-
rica teria lugar sobre um capitalismo ps-liberal e em sociedades que haviam
optado pela reforma social frente a opes revolucionrias.
Porm, a maturao histrica do Estado de Bem-estar, a consolidao das
sociedades de capitalismo corporativo, a exausto da onda expansiva do ps-
guerra em termos de crescimento econmico e a diversificao interna das es-
truturas sociais produziram uma crise relativa das opes reformistas. Em subs-
tituio s mesmas, desenvolveram-se diferentes enfoques neomarxistas no
contexto dos conflitos sociais do final dos anos sessenta e nos primeiros anos da
dcada de setenta e, posteriormente, o desenvolvimento de correntes neolibe-
rais na fase inicial da reestruturao das economias capitalistas.
As correntes neoliberais e neomarxistas sustentam a tese da crise do Es-
tado de bem-estar, compartilhando em parte o diagnstico dos efeitos da dita
crise, mas diferindo radicalmente na anlise das suas causas e na predio do
futuro do dito tipo de Estado: desmantelamento e privatizao no caso dos neo-
liberais e crise geral e socializao radical no caso dos neomarxistas.
As previses dos enfoques, como sabemos agora, depois de dezessete
anos de crise, no foram cumpridas, no estrito senso do que foram feitas. Nem a
privatizao em profundidade, nem uma maior socializao do Estado de bem-
estar aconteceram, mas sim a manuteno do estado de Bem-estar sobre a base
de processos parciais de reestruturao (rearticulao dos modos de interven-
o social do Estado, mercado, instituies intermedirias e grupos primrios)
e racionalizao (busca da eficincia, seletividade no processo e efetividade).
Em todo caso, o substrato sociolgico no qual se inscrevem ambos os en-
foques so, em termos gerais, comuns e trataremos de defini-los com a finali-
dade de compreender, tanto o sentido destas correntes como as sinalizaes al-
ternativas surgidas nos anos oitenta.
a) Em primeiro lugar, a crise ou reestruturao do Estado de
Bem-estar foi emoldurada a partir da crise do pacto keynesiano do ps-guerra e
nas profundas mutaes da relao salarial fordista que altera a dinmica e a
orientao do Estado de Bem-estar. Se, inicialmente, como assinala Anise, o Es-
tado de Bem-estar oferecia segurana do investimento para a absoro da pro-
duo e a estabilidade da ordem social, agora se produzem mudanas que vio-
lam a natureza da dita relao j que a mudana tcnica acelerada e a vontade

- 18 -
crescente de ascender a bens pblicos pressuporia que a manuteno do pleno
emprego apenas era conseguida mediante um maior peso absoluto e relativo de
um gasto pblico, que unicamente de forma indireta gerava demanda no setor
privado e uma redistribuio de renda em favor dos assalariados17
O esforo redistributivo continuou ao longo dos anos da crise, particular-
mente intenso durante os anos setenta e apesar do discurso da crise do Estado
de Bem-estar, mas teve que enfrentar seus prprios limites econmicos. No se
tratava tanto do que o Estado de Bem-estar contribura para provocar uma crise
de acumulao, mas pelos efeitos associados (expectativas sociais consolidadas
e crescentes, progressiva estatizao da oferta de Bem-estar, dificuldade para
compensar via gasto pblico a deteriorao das taxas de benefcio) dificultavam
em grande medida o ajuste do capitalismo a uma profunda mutao tecnolgica
e social.
Adequar o Estado de Bem-estar aos novos limites econmicos era o obje-
tivo poltico prtico que as polticas econmicas comearam a planejar no final
dos anos setenta. O resultado foi que o Estado de Bem-estar permaneceu subs-
tancial porque contou com apoio popular, e seguiu sendo um modelo apropriado
para a socializao dos custos sociais e para a resoluo de conflitos18, resul-
tando relativamente eficaz em reduzir o impacto social e econmico da mudana
tecnoeconmica (as greves) e demogrfica (o envelhecimento das populaes)
e, por ltimo, seu papel na materializao da demanda efetiva e na redistribui-
o de recursos foi crucial, apesar da mudana de nfase dos governos em favor
de um gasto pblico mais favorvel socializao dos custos econmicos.
Em todo caso, os limites econmicos do Estado de Bem-estar no altera-
ram seu tamanho, tanto quanto parcialmente redefinindo a importncia de uns
gastos sobre outros, a abertura de outros modos de proviso social e uma nfase
maior na reviso e regulao de servios com o setor privado e social, em detri-
mento da produo prpria de servios e prestaes sociais.
b) O segundo processo social subjacente aos debates a se consi-
derar o impacto que a dualizao parcial das pautas de produo e consumo

17
- D. ANISE: La posibilidad actual de um nuevo pacto keynesiano, em R. Munhoz del Bustillo
(Ed.): Crisis y futuro del Estado de Bienestar, AU, Madrid, 1989.
18
- V. GEORGE e P. WILDING: The impact of social policy. Routledge e Kegan Paul, London.

- 19 -
produziram nos sistemas de proteo social. Com efeito, os processos de rees-
truturao industrial e mudanas tecnolgicas no apenas modificaram a estru-
tura do emprego, mas tambm geraram dinmicas de dualizao da estrutura
social devido estagnao estrutural e ao surgimento de formas e emprego pre-
crio que inevitavelmente tenderam a manifestar-se na estrutura de proteo
social. Os salrios diferenciados, a extenso de diferentes formas de pobreza e
uma redistribuio mais negativa da renda19 so algumas manifestaes destas
mudanas sociolgicas.
O impacto que essas mudanas produziram sobre o Estado de Bem-estar
so de diferentes constituio: de um lado, a crise ps mostra os limites do
Estado, no tanto para conseguir uma maior igualdade social, porque no disso
que se trata, mas sim para questionar o tamanho dos direitos sociais entre gru-
pos de populaes excludas do processo de modernizao capitalista; por outro
lado, a intensidade da proteo do Estado de Bem-estar foi questionada pela sua
incapacidade de satisfazer s necessidades individuais, o que se traduz no de-
senvolvimento de novas formas de privatismo ou na busca paralela de outras
formas coletivas de proteo social.
Estes processos produziram, como consequncia, uma tripla presso so-
bre os sistemas de proteo social: - Uma demanda em favor de uma proteo
pblica estatal mais diferenciada e individualizada; - Uma extenso da produo
privada de Bem-estar e do tipo social por meio de incrementos e de subsdios, e
- Uma expanso no sentido estrito da produo privada, aproveitando os limites
do Estado em matria de proteo e o crescimento de uma demanda social com
grande capacidade de renda.
c) A terceira mudana do tipo cultural e poltico e se refere
relativa incapacidade do Estado de Bem-estar para captar as necessidades soci-
ais e de dar-lhes resposta atravs das instituies centralizadas existentes. A
maturao do Estado de Bem-estar no foi capaz de responder adequadamente
crtica social sobre o funcionamento das instituies de proteo social: pater-
nalismo, sexismo, centralismo, etc. que se resumem a uma crtica geral buro-
cratizao do Estado de Bem-estar em sociedades que, ainda que profunda-

19
- J. RUIZ DEL CASTILLO: Medicin de la pobreza y desigualdade em Espaa 1980-1981.
Estudos Econmicos n 42. Banco da Espanha e J. ROCA: Una evolucin regressiva a pesar de
las paradojas. El Pais, 3 de janeiro de 1990.

- 20 -
mente corporativas e desiguais em suas estruturas de poder, geraram novas for-
mas de agrupamento e associao. Se trata do debate aberto sobre a sociedade
civil contemplada como mercado, como fomentadora do comunitrio e do asso-
ciativo; neste ltimo caso formando parte de uma sociedade civil que, como as-
sinala Giner20, embora esteja na defensiva, uma criao resistente e com-
plexa.
Estes trs substratos sociais inter-relacionados so o substrato de um
amplo debate sobre poltica social que se move entre uma profunda crtica aos
modos de funcionamento e resultados do Estado de Bem-estar e entre a consta-
tao de que este tipo de Estado permanece substancialmente como conjunto de
instituies de reproduo social e que, portanto, como assinala Taylor Gooby:
o tema do retrocesso do Estado na sociologia do Bem-estar se converte em um
exame mais detalhado sobre sua reorientao mais que sobre um relaxamento
do poder do Estado, e o desenvolvimento da desconfiana popular sobre o fato
de que Estado tenha conduzido uma reviso mais que uma remoo do apoio em
favor da interveno do Estado no Bem-estar21.
Sobre a base de referncia dessas mudanas vamos definir as linhas do
debate terico na poltica social: primeiro, como debate polarizado e fortemente
ideolgico entre neoliberalismo e neomarxismo, seus principais argumentos e
limites tericos e sociolgicos; segundo, como debate plural e pragmtico entre
concepes j orientadas permanncia do Estado do Bem-estar: corporati-
vismo e neopragmatismo, j orientadas para o entretenimento da sociedade ci-
vil: economia mista do Bem-estar e opes e reformismo crtico.

2 NEOLIBERALISMO E NEOMARXISMO: A POLARIZAO DE UM


DEBATE INCOMPLETO EM TORNO DA RUPTURA DO CONSENSO
SOBRE O ESTADO DE BEM-ESTAR

20
- S. GINER: Ensayos civiles. Pennsula, Barna, 1987, ver cap. 2: Los avatares de la sociedade
civil.
21
- P. TAYLOR-GOOBY: Current development in the sociology of welfare. The Britsh Journal of
Sociology. Vol. 40, nm. 4, 1989.

- 21 -
As anlises crticas dos diferentes enfoques neomarxistas e neoliberais
assinalam o carter coincidente de ambos quanto aos efeitos sociais e econmi-
cos da crise do Estado de Bem-estar e da sua diferenciao radical quanto s
anlises da dita crise. Se h uma coincidncia de temas para discusso o Estado
sobrecarregado para os neoliberais e a exacerbao das contradies do Estado
para os neomarxistas -, igualmente diferem radicalmente nas alternativas pro-
postas privatizao/socializao do Estado de Bem-estar.
O debate, que aqui s podemos analisar de forma esquemtica, visto a par-
tir de hoje, tem uma dupla caracterstica: por um lado, constitui-se rico sobre as
contradies e caractersticas do Estado de Bem-estar no mbito de um pro-
cesso de mudana social e econmico muito profundos. Por outro, se trata de um
debate que margeia, em grande medida, a anlise social concreta do curso real
das mudanas que tm lugar no Estado de Bem-estar e nos sistemas de proteo
social.
Dois so, em sntese, os principais temas de debate para essas duas cor-
rentes:
a) As implicaes do crescimento do Estado de Bem-estar sobre
as economias capitalistas e o mercado, e
b) A crise de legitimao ou ruptura do consenso sobre o Estado
de Bem-estar.
Em resumo, que efeitos tem o Estado de Bem-estar sobre a dinmica da
acumulao econmica e sobre o sistema de democracia poltica e qual a so-
ciognese da ruptura do consenso entre Estado de Bem-estar, democracia de
massas e sistema econmico. Se considerarmos que o Estado de Bem-estar o
nexo de unio entre os sistemas de capitalismo avanado e a democracia poltica
de massas, ou, dito com outras palavras, a forma histrica que adota a articula-
o contraditria entre ambos, a aparente ruptura desse nexo o que constitui
o objeto crucial do debate neoliberal e neomarxista, como desenvolveremos a
seguir.
2.1. - O "Fracasso" do Governo e a Sobrecarga do Estado
Para o neoliberalismo o Estado de Bem-estar, em seu processo de cresci-
mento histrico, foi subtraindo espaos de rentabilidade iniciativa privada, so-

- 22 -
bre regulando a atividade econmica a sub nveis administrativos que impedi-
ram o livre movimento dos fatores produtivos e gerando fracassos estruturais
como a criao de um setor pblico improdutivo, o ilimitado crescimento do
gasto pblico e a incapacidade para conter uma demanda poltica excessiva.
Desta maneira, se o Estado de Bem-estar contribuiu para resolver os pro-
blemas da demanda na crise anterior do capitalismo, o que acontece agora, se-
gundo os neoliberais, que a dinmica das polticas de demanda em conexo
com o funcionamento da democracia de massas faz encolher a livre iniciativa,
reduziu espaos de rentabilidade, gerou inflao e deteriorou a aplicao de po-
lticas de oferta.
Para autores como Friedman22, os fracassos do mercado que deram su-
porte para a interveno do Estado com vistas a corrigir externalidades e regu-
lar o exacerbado dinamismo do mercado, justificam agora as falhas do governo,
e que este autor resume de forma veemente no tringulo de ferro da tirania das
massas beneficirias do Estado de Bem-estar, dos polticos e da burocracia, a
tripla tirania do status quo.
Os objetivos originais do Estado de Bem-estar degringolaram e o resul-
tado um Estado de maior tamanho, mais caro e mais ineficiente e que contribui
para a insensibilidade dos cidados frente ao fenmeno da burocratizao da
vida cotidiana e da perda de valores como so a livre iniciativa, o trabalho duro
e a competncia. O Estado de Bem-estar criou uma espcie de coletivismo que j
no funcional s economias de mercado transformado, nem alimenta uma cul-
tura social de diferenciao e livre competncia.
Nesse processo o sistema poltico executa um papel nada insignificante,
como enfatiza a tese do Estado sobrecarregado, com seu jogo de grupos de inte-
resse, sindicatos e clientelas corporativas pressionando sobre recursos aparen-
temente infinitos que deterioram a capacidade das finanas pblicas e corroem
a atividade privada.
As concluses dessa aproximao so explicativas: reduzir o tamanho do
Estado (o Estado mnimo), conter e reduzir o poder das burocracias pblicas e

22
- M. FRIEDMAN Capitalismo y liberdad. Rialp, Madrid, 1966; La tirana del status quo.
Ariel, Barcelona, 1984.

- 23 -
dos sindicatos, privatizar em grande medida a oferta pblica de servios e pres-
taes de Bem-estar e favorecer e estimular as ideologias do interesse individual
e do livre mercado.

Se o crescimento do tamanho do setor pblico limita economica-


mente o livre mercado, a sobrecarga administrativa do Estado contribui para
aprofundar esses limites, na medida em que as polticas de Bem-estar geram ex-
pectativas crescentes divorciadas dos recursos realmente existentes, o que se
traduz no pressuposto do incrementalismo23 e em ideologias e atitudes cidads
no alinhadas a comportamentos comensalistas24 sobre o setor pblico.
Dentro deste enfoque geral25 alguns autores, como Brittan26 enfatizam as
expectativas crescentes dos cidados e grupos de presso, como so os sindi-
catos, fomentadas pelo tipo de democracia (modelos schumpterianos de demo-
cracia) e o modelo de maximizao das burocracias (modelo burocrtico de de-
cises polticas do tipo Downs y Niskanen)27. Os cidados optam entre alter-
nativas polticas divorciadas de suas implicaes, substituindo a racionalidade
do consumidor pela irracionalidade de opes apresentadas sempre como be-
nefcios e nunca como custos. o conjunto do sistema o que vem a estar sobre-
carregado e no apenas o Estado; a crise econmica apenas faz emergir, sob a
forma de clima social degradado e de confiana, a realidade de um sistema - o

23
- Incrementalismo: A maior parte dos trabalhos desenvolvidos na rea de administrao considera
que a formulao de estratgias resulta de um processo de planejamento formal, deliberadamente
construdo pela alta administrao. Esta viso, entretanto, foi recentemente contestada por James
Brian Quinn e Henry Mintzberg que rechaam os sistemas analticos e racionais que normalmente
fazem parte da literatura sobre o planejamento estratgico. De acordo com esta nova abordagem, as
estratgias se originam no de um processo formal, mas de um sistema de aprendizagem no qual os
diversos nveis hierrquicos da organizao, de forma criativa, provocam o desenvolvimento de de-
cises estratgicas. http://proxy.furb.br/ojs/index.php/rn/article/view/384. (NTO).
24
- Comensalismo: Justaposio no competitiva de indivduos ou grupos, os quais, habitando a
mesma rea, tm necessidades e interesses diferentes de maneira que entre eles no se observa nem
conflito nem cooperao. (NTO).
25
- F. MURILLO FERROL: La nueva economia poltica. Hacienda Pblica Espaola, num. 34.
1975.
26
- S. BRITTAN: The economic consequences of democracy. Temple Smith, Londres, 1977.
27
- W. NISKANEN: Bureaucracy and representative government. Aldine, Chicago, 1971; A.
DOWNS: Teora econmica da democracia. Aguilar, Madrid, 1973.

- 24 -
Estado de Bem-estar -, que tende destruio dos fundamentos ideolgicos das
economias capitalistas que aqui se identificam com o mercado.
Para outros autores desta corrente, o que est em jogo a governabili-
dade e o excesso de democracia28. A revoluo das expectativas ou ttulos em
ascenso vm a fazer inimaginveis as polticas de controle da inflao, sintoma
mais visvel de um problema poltico estrutural: a incapacidade das instituies
democrticas para assimilar uma demanda poltica ilimitada.
Se no primeiro caso, frente falha do governo se prope a retirada do
Estado (rolling back the state) e a reduo do seu tamanho, no segundo caso, o
da sobrecarga do Estado, o dficit de democracia se prope introduzir a disci-
plina do mercado29 e a desregulao econmica. A primeira proposta tem como
objetivo ampliar os espaos mercantis do Bem-estar, a segunda pretende recu-
perar um clima de confiana sobre o papel do indivduo e o mercado dentro de
uma democracia no excessiva.
2.2. Das Contradies do Estado Crise de Legitimao
Nem todas as teorias neomarxistas abordaram a problemtica do Estado
de Bem-estar; pode-se dizer que aquelas teorias, que eles no desenvolveram,
se enquadram em concepes marxistas ortodoxas que sustentam uma concep-
o instrumental do Estado como conjunto de instituies a servio dos interes-
ses do capitalismo. no contexto de renovao do marxismo ocidental do final
dos anos sessenta, e concretamente o anglo-saxo, onde ir ter lugar um impor-
tante desenvolvimento de trabalhos sobre a origem, funes e contradies do
Estado de Bem-estar em relao indireta com as teorias neoliberais sobre as fa-
lhas do governo; por outro lado, desde as concepes da teoria crtica da socie-
dade iro surgir diferentes anlises sobre a crise de legitimao no capitalismo
tardio como resposta indireta s teses neoliberais do Estado sobrecarregado e o
excesso de democracia.

As falhas do governo tm sua rplica na tese da crise fiscal do es-


tado. Se para a primeira, a crise fiscal fruto da excessiva interveno do Estado

28
- M.CROZIER e Outros: The crisis of democracy: report on the governability of democracy to
the trilateral commission. University Press. New York. 1975.
29
- L.M.BUCHANAN e R.E.WAGNER: Democracy in deficit. Pennsula, 1980.

- 25 -
na economia e na sociedade, para OConnor30, principal representante desta cor-
rente, esta crise o resultado do desenvolvimento contraditrio de duas gran-
des funes do Estado capitalista: acumulao e legitimao, necessidades do
capital e exigncias de integrao sociopoltica, que pressionam o oramento
para cima, provocando a crise fiscal do Estado. Este apenas um sintoma eco-
nmico do conflito poltico entre as funes que o Estado realiza dentro de um
capitalismo oligoplico que pressiona em favor de uma socializao de custos
do capital privado para garantir sua rentabilidade em luta desigual com as ne-
cessidades de regulao e resoluo do conflito social.
O aporte original de OConnor vai permitir o desenvolvimento de toda
uma corrente de anlises que contemplam a dinmica do Estado de Bem-estar
dentro de uma concepo geral das contradies do Estado contemporneo na
realizao de diversas e complexas funes. Porm, a contribuio deste autor
no permitir avanar muito mais nesta direo de anlise, dada sua verso fun-
cionalista e em parte determinista das atividades do Estado; funcionalista por-
que no superam a rigidez que estas manifestam no funcionalismo estrutural e
a identificao total atravs da acumulao com atividade produtiva e legitima-
o com atividade improdutiva; determinista porque se supe que a crise fiscal
do Estado, dada a natureza contraditria do capitalismo corporativo e a queda
da taxa de ganho no pode seno conduzir bancarrota do Estado e inevitvel
crise de legitimidade.
A obra de OConnor permite, como dissemos, uma frutfera linha de refle-
xo do que seja um bom exemplo da obra de Gough A economia poltica do Es-
tado de Bem-estar31. Esta obra tem um especial interesse terico:
a) Rompe com as interpretaes economicistas (Estado de Bem-
estar como resposta funcional s necessidades do capital) e politicista do Estado
(Estado de Bem-estar como resultado absoluto das lutas da classe trabalha-
dora), assinalando que a definio e dinmica das funes do Estado influi nos
interesses do capital, nos conflitos sociais, na histria de cada pas e na diviso
internacional do trabalho;

30
- J. OCONNOR: La crisis fiscal del Estado. Pennsula, 1980.
31
- I. GOUGH: La economa poltica del Estado de Bienestar. H. Blume, Madri, 1982.

- 26 -
b) Assinala a tendncia convergncia dos sistemas de proteo
social mediados por estruturas sociopolticas corporativistas sob a influncia da
internacionalizao econmica;
c) Define uma classificao do gasto pblico, acumulao, repro-
duo e legitimao, no sob rigorosos critrios de produtividade/improdutivi-
dade, seno como resultado de processos complexos onde a acumulao capita-
lista, as presses da classe trabalhadora e as necessidades de controle poltico
condicionam as atividades do Estado;
d) Prediz com sucesso que a complexa relao entre capitalismo
e democracia no conduz ao desmantelamento do Estado de Bem-estar por pri-
vatizao (anarcocapitalismo liberal) nem sua radical socializao por crise
total (fundamentalismo marxista), mas to somente a sua reestruturao, e
e) Enfatiza o alcance reformador do Estado de Bem-estar frente
aos que o veem como a uma cria do capitalismo, ou como a uma ilha socialista.
O Estado de Bem-estar uma forma histrica superior, mas insuficiente, para a
satisfao das necessidades individuais.
Se, no caso de OConnor, a tese da crise fiscal do Estado incorria em um
vis funcionalista ao no ressaltar adequadamente o papel crucial das demandas
e conflitos sociais na materializao do Estado de Bem-estar, no caso de Gough
vemos como a reestruturao do Estado de Bem-estar, tal como concebido em
1979, opera como uma forma de rentabilizar o capital via gasto pblico e como
necessidade de reconstruo funcional do nexo quebrado entre o sistema pri-
vado de acumulao e as funes do Estado, deixando em um segundo plano mu-
danas sociolgicas importantes que se relacionam com a maturao histrica
do Estado de Bem-estar como so, por exemplo, os movimentos de emancipao
da mulher e as crticas a este tipo de Estado at a progressiva rejeio do cida-
do, no apenas como simples negao ao Estado de Bem-estar, mas aos modos
burocrticos de interveno e diversificao das foras de proteo social, e
que o prprio autor apontou de forma abstrata ao sugerir que o conceito de ne-
cessidades humanas seja crucial na reflexo futura sobre o Estado de Bem-es-
tar.

- 27 -
A contrapartida da teoria do Estado sobrecarregado a tese da
crise de legitimao desenvolvida por autores como Habermas 32, Offe33 e
Wolfe34.
A interpretao de Habermas se apoia na dupla concepo terica e me-
todolgica de que o capitalismo contemporneo deve ser contemplado como
uma democracia de massas de Bem-estar social e analisado na inter-relao dos
subsistemas econmico, poltico e cultural de toda sociedade. A sociologia pol-
tica habermasiana assinala que os governos tm que promover a acumulao de
capital e a aceitao do capitalismo pelos cidados. Ambas as lgicas em funcio-
namento e de pequeno contexto de crise provocam a sobre politizao das deci-
ses econmicas, as crises de racionalidade nos aparatos pblicos e uma sobre
nfase nos gastos de legitimao. Somente a despolitizao da cidadania e a ex-
panso de culturas privatistas pode adiar uma crise latente de legitimao do
sistema capitalista35.
A crise abriu uma quebra na governabilidade e na gesto das democracias
de massa e isso compartilhado, como assinala Offe 36, por conservadores e por
marxistas. Mas frente s posies neoliberais quanto ao diagnstico (sobrecar-
rega de expectativas polticas e limites do Estado para satisfazer estas expecta-
tivas) seu prognstico (gerao de um sistema ingovernvel) e alternativas pro-
postas (privatizaes e mercantilizaes), a explicao neomarxista da crise de
legitimao assinala que a crise de ingovernabilidade est no no Estado de
Bem-estar, seno na prpria essncia do capitalismo tardio. O problema, como
assinala Offe, a inadequao funcional entre o sistema econmico, o poltico-
administrativo e o normativo ou cultural; nas palavras do autor: as sociedades
industriais capitalistas desenvolvidas no tm sua disposio um mecanismo
com que reconciliar as normas e valores de seus membros com as exigncias

32
- J. HABERMAS: Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo. Amorrortu, Buenos Aires,
1973.
33
- C. OFFE: Contradictions of the Welfare State. Hutchinson, Londres, 1984.
34
- A.WOLFE: Los limites de la legitimidad. Sculo XXI, 1980.
35
- G. RODRIGUES CABRERO: La participacin poltica em las sociedades industriales occiden-
tales: ciudadanos, partidos polticos y bienestar social. Revista Pensamento Ibero-Americano. N
5. Janeiro/Julho, 1984.
36
- OFFE: op. cit., pp. 64 e 55.

- 28 -
funcionais sistemticas que subjazam queles. Neste sentido estas sociedades
so sempre ingovernveis e devido s favorveis circunstncias associadas com
a larga onda de prosperidade econmica antes da metade dos anos setenta,
aquelas sociedades foram capazes de conviver com o fenmeno da ingovernabi-
lidade37.
Em resumo, alm da crise neoliberal, a inadequao funcional entre inte-
grao funcional e integrao sistmica uma fonte de desordem social e con-
flito que apenas uma regulao sistmica da desordem social e conflito s uma
regulao sistmica de novo tipo poderia superar. A lgica do capital (sistema)
tem que se adequar lgica da legitimao (integrao), de forma que a satura-
o do sistema pelas demandas sociais produza uma crise de acumulao, do
mesmo modo que os dficits normativos gerem uma crise ou dficit de legitima-
o. Em todo caso, os mencionados autores no consideram a existncia real de
uma crise de legitimao, quanto s condies objetivas sistmicas em que po-
deria aquela produzir-se em circunstncias de desajuste funcional entre os trs
subsistemas sociais.
A crise do Estado de Bem-estar seria, portanto, um desajuste funcional
dentro do sistema geral e no tanto a consequncia de complexos processos his-
tricos onde intervm conflitos sociais, contradies das polticas keinesianas
como a dinmica do capitalismo e demandas sociais surgidas nas democracias
industriais. Em qualquer caso, como reconhece o prprio Offe, o Estado de Bem-
estar um eco cultural fortemente enraizado nas sociedades onde foi constitu-
do como ordem social do capitalismo avanado e, at agora, no tem alternativa
concreta nem pela direita (privatizao geral), nem pela esquerda (dirigismo
estatal).
2.3. Os Limites do Neoliberalismo e do Neomarxismo
O debate terico entre ambas as correntes foi, em grande medida, pela
incapacidade para compreender a prpria resistncia dos Estados de Bem-estar
para adaptarem-se crise. A reestruturao deste tipo de Estado no considerou
sua crise, como assinalamos, mas sua adaptao aos novos condicionamentos
socioeconmicos que comeam a redefinir a complexa relao entre capitalismo
e democracia.

37
- OFFE: op. cit., 80-84

- 29 -
A anlise correta dos efeitos socioeconmicos do Estado de Bem-estar foi
limitada por ele no cumprimento das previses da sua derrocada e levanta ne-
cessariamente a crtica das anlises neomarxista e neoliberal.
Desde o campo do neomarxismo tem-se que assumir uma dupla crtica:
a) Uma crtica metodolgica, revisando as concepes mais de-
terministas e funcionalistas da interpretao do Estado de Bem-estar e revalo-
rizando o papel dos sujeitos e da histria, destacando o papel dos movimentos e
grupos sociais na construo e crtica ao Estado de Bem-estar tal como fez re-
centemente OConnor38, substituindo a subordinao da reestruturao do Es-
tado de Bem-estar s necessidades de capital pela redefinio das necessidades
humanas e individuais sob este tipo de Estado, tal como assinalou Gough; e in-
troduzindo a crtica feminista ao Estado de Bem-estar enquanto concepo pa-
triarcal da reproduo social39.
b) Outra crtica de tipo temtico: substituindo as alternativas
no plausveis de Estado socialista de Bem-estar pelas anlises das potenciali-
dades reformistas do Estado de Bem-estar, redefinindo as necessidades sociais,
incorporando as demandas dos novos coletivos marginalizados ou em processo
de emancipao e estimulando novas formas civis de organizao do Bem-estar
social. O rechao alternativa de privatizao, no implica na defesa inflexvel
do modelo de Estado de Bem-estar em sua verso estadista, mas sua reforma e
democratizao em funo de uma sociedade com sujeitos que tratariam de
construir o Bem-estar coletivo de acordo com critrios de participao e neces-
sidades.
Do ponto de vista do neoliberalismo no se constata uma reviso da falida
previso da privatizao total e do Estado mnimo. A crtica neoliberal, porm,
tem que defrontar uma dupla reviso sociolgica:
a) Ter subestimado o fracasso do Estado do Bem-estar no su-
cesso dos objetivos de eficincia econmica, quando a experincia dos ltimos
anos demonstrou que no existe uma relao direta entre alto gasto pblico, de-
semprego e alta tributao. Ao contrrio, so fatores institucionais e histricos

38
- J. OCONNOR: The meaning of crisis, Basil Blackwell, Oxford, 1987.
39
- J. DALE and P. FOSTER: Feminist and state welfare, Routledge and Paul Kegan, 1986.

- 30 -
os que fazem com que a relao entre Estado de Bem-estar, desemprego e cres-
cimento econmico sejam de muito diferente constituio.
b) A crise de legitimao como sobrecarga de expectativas est
hoje, em grande medida, desacreditada pelo fato de que, mais que expectativas
crescentes, o que se constata a rotinizao das demandas sociais em sistemas
polticos que no so autnomos, mas profundamente inter-relacionados com
outras realidades socioeconmicas, at o ponto em que esta rotinizao e seu
correspondente gasto social est permitindo uma adaptao dupla no traum-
tica das sociedades de capitalismo maduro na mudana sociotcnica da crise
atual.
c) Finalmente, os neoliberais no tm sido capazes de ver no
crescimento do Estado de Bem-estar o processo de maturao de sistemas de
proteo social no apenas por causa dessas expectativas crescentes, mas tam-
bm pelo impacto que a universalizao, consolidao institucional e mudanas
demogrficas tm naquele40 .
A alternativa de privatizao em profundidade no tem tido lugar, mas
sim formas parciais que so acentuadas no dualismo social e reorientado s fun-
es de interveno social do Estado. O Estado mnimo no se converteu em uma
realidade sociolgica em nenhum pas de capitalismo avanado, mas tem rede-
finido os modos de interveno de setores pblicos que apenas alteram seu ta-
manho. Em boa medida, certo que os Estado de Bem-estar vo se adequando,
em parte, s exigncias de reestruturao do capitalismo e s necessidades de
socializao dos custos privados, mas igualmente se mostra impossvel, mesmo
hoje, a realizao de um projeto radical de mudana do Estado de Bem-estar. O
debate atual comea a levar em considerao que a sociedade do Bem-estar sem
o Estado de Bem-estar apenas pode ser sociedade no civil, ou no instituciona-
lizada, do mesmo modo que o Estado de Bem-estar sem sociedade de Bem-estar
apenas pode ser Estado de mal-estar, tambm mais cautelosa em relao s
alternativas do Estado de Bem-estar, surgindo alternativas mais possveis e plu-
rais, e mais fecundas quanto aos temas de anlise sociolgica e em relao aos

40
- G. THERBORN: Los retos del estado de bienestar: la contrarrevolucin que fracassa, las
causas de su enfermedad y la economia poltica de las pressiones del campio. In: R. Munhoz del
Bustillo, op. Cit.

- 31 -
objetivos, meios e possibilidades de Bem-estar social. O captulo seguinte pre-
tende oferecer uma panormica geral desta concluso.

3 - DEBATES ALTERNATIVOS EM POLTICA SOCIAL


Dar conta da variedade e riqueza do debate sociolgico atual uma pre-
tenso que excede o objetivo limitado destas pginas, de oferecer uma viso ge-
ral do debate terico neste campo. Por isso, faremos uma anlise sumria das
alternativas atuais mais relevantes, destacando seus principais argumentos e os
problemas que enfrentam.
De modo geral, cabe dizer que se no perodo 1950-1970 o debate terico
em poltica social esteve estruturado pelo reformismo sobre a realidade soci-
olgica da progressiva universalizao do Estado de Bem-estar, no perodo de
1970-1985 o debate se polarizou na forma de ideologizao do Estado de Bem-
estar sobre a prtica real da sua consolidao. Nos ltimos anos o debate se
estrutura em torno do pragmatismo sobre uma prtica real de reestruturao
e diversificao do Estado de Bem-estar.
Ao denominar como pragmatista o conjunto do debate no o estamos de-
sideologizando, nem o reduzindo a um debate sobre o j existente, apenas assi-
nalando a nfase em uma anlise mais concreta dos sistemas de proteo social:
em seus contedos, instituies, clientelas e resultados, assim como na definio
de alternativas de interveno abertas e plurais.
Podemos diferenciar quatro alternativas no debate atual: corporativismo
do Bem-estar e neopragmatismo, como alternativas propostas desde a preten-
so da reforma do Estado; a economia pluralista do Bem-estar e o reformismo
radical como alternativas propostas a partir da nfase ou prioridade da socie-
dade civil.
3.1. Entre o Corporativismo e o Neopragmatismo no Estado de Bem-estar.
A Reestruturao desde o Topo (o Redimensionamento do Estado)
Estas duas posies tericas, muito diferentes entre si, compartilham a
tese de que devem redefinir-se os objetivos, recursos e instituies do Estado de
Bem-estar de maneira que os objetivos deste se adequem s necessidades atuais
de reestruturao do capitalismo. Dito de outra forma, o Estado de Bem-estar

- 32 -
tem que se adequar a um capitalismo democrtico de um tipo novo, onde a fle-
xibilidade, a descentralizao e a eficincia cobram dimenses prioritrias
frente rigidez, centralizao e ineficincia mostradas pelo Estado de Bem-
estar.
a) O enfoque corporativista do Estado de Bem-estar est re-
presentado, entre outros, por Mishra41. Para este, nem o Estado de Bem-estar
uma realidade irreversvel como defendem Offe e Therborn42, porque no se
produziu uma crise de legitimao, nem indefensvel porque tenha produzido
efeitos perversos como a burocracia, o paternalismo e sexismo que geraram
certo distanciamento popular a respeito deste tipo de Estado. O Estado de Bem-
estar tem algumas importantes funes a cumprir com base em uma estratgia
de defesa crtica adaptativa que assegure, ao mesmo tempo, o crescimento eco-
nmico, o emprego e o gasto social. O Estado de Bem-estar, nos diz Mishra,
uma formao hbrida e de compromisso, de nvel superior, que o socialismo
marxista (que se caracteriza pelo coletivismo burocrtico e subvaloriza o papel
da democracia poltica) e o conservadorismo neoliberal (que favorece o darwi-
nismo43 e a restrio aos direitos sociais) necessitam, para sua continuidade e

41
- R. MISHRA. The welfare state in crisis. Harvester Press, Sussex, 1984.
42
- G. THERBORN. The prospects of labour and the transformations of advanced capitalism.
New Left Review, 145, 1984.

43
- Darwinismo social um nome moderno dado a vrias teorias da sociedade, que surgiram no
Reino Unido, Amrica do Norte e Europa Ocidental, na dcada de 1870. Trata-se de uma tentativa
de sei aplicar o darwinismo nas sociedades humanas. Descreve o uso dos conceitos de luta pela
existncia e sobrevivncia dos mais aptos, para justificar polticas que no fazem distino entre
aquelas capazes de sustentar a si e aqueles incapazes de se sustentar. Esse conceito motivou ideias
coo eugenia, racismo, imperialismo, fascismo, nazismo e na luta entre grupos e etnias nacionais. O
termo foi popularizado em 1944 pelo historiador norte-americano Richard Hofstadter, mas atual-
mente, por causa das conotaes negativas da teoria do darwinismo social, especialmente aps as
atrocidades da Segunda Guerra Mundial, poucas pessoas se descrevem como social-darwinistas, e o
termo geralmente visto como pejorativo. O darwinismo social tem origem na teoria da seleo
natural de Charles Darwin, que explica a diversidade de espcies de seres vivos atravs do processo
de evoluo. O sucesso da teoria da evoluo motivou o surgimento de correntes nas cincias sociais
baseadas na tese da sobrevivncia do mais adaptado, da importncia de um controle sobre a demo-
grafia humana. De acordo com esse pensamento, existiriam caractersticas biolgicas e sociais que
determinariam que uma pessoa superior outra e que as pessoas que se enquadrassem nesses
critrios seriam as mais aptas. Geralmente, alguns padres determinados como indcios de superio-
ridade em um ser humano seriam a habilidade nas cincias humanas e exatas em detrimento das
outras cincias, como a arte, por exemplo, e a raa da qual ela faz parte. Um conjunto de pensadores
atribui a fonte do darwinismo social ao prprio Darwin, que na sua obra A Origem do Homem, havia
aplicado a sua teoria ao mundo social. Nesta obra, Darwin ocupa-se da evoluo humana e, ao faz-
lo, aplica os mesmos critrios que utiliza em A Origem das Espcies. A teoria de Darwin diz tambm
que no mundo sobrevive o mais adaptado, por isso h a evoluo; que os seres vivos evoluem para

- 33 -
superao de suas deficincias; o que chamamos Estado integrado de Bem-
estar44.
O corporativismo, para Mishra, no uma teoria, mas uma viso pragm-
tica dos problemas integrados da economia poltica do capitalismo avanado. O
Estado de Bem-estar diferenciado o keinesiano separava o ganho do Bem-
estar das exigncias da poltica econmica como se fosse um reino autnomo e
o funcionamento da democracia exclua a responsabilidade social na negociao
dos conflitos sociais. A crise manifestou a interdependncia funcional entre eco-
nomia e Estado de Bem-estar, assim como a necessidade de exercer a cooperao
e o consenso no desenvolvimento da democracia e o crescimento econmico ca-
pitalista.
O futuro do Estado de Bem-estar tem que ser visto de maneira sistem-
tica, integrando economia, poltica e Bem-estar, institucionalizando a coopera-
o entre capital e trabalho (pluralismo centralizado entre empresrios, sindi-
catos e Estado) e cujos exemplos mais relevantes so a Sucia, a Repblica Fe-
deral da Alemanha, a ustria e a Holanda. Definitivamente, o Estado Integrado
do Bem-estar a adaptao dos sistemas de proteo social necessidade de
reestruturao do mercado capitalista atravs de uma colaborao negociada
entre grupos e instituies que tm interesses e objetivos comuns.
b) O enfoque neopragmatista est sustentado desde a prpria
OCDE45 e por autores como Klein46 e Rose47. Em funo disto, no existe uma

continuarem vivos, e o prprio homem seria exemplo disso. https://pt.wilipedia.org/wili/Darwin-


ismo_social. (NTO).
44
- R. MISHRA. Op. cit., cap. 4.
45
- OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico. Organizao de pases
que aceitam os princpios da democracia representativa e da economia de livre mercado, que procura
fornecer uma plataforma para comparar polticas econmicas, solucionar problemas comuns e co-
ordenar polticas domsticas e internacionais. A maioria dos membros da OCDE comporta por
economias com um elevado PIB per capta alto IDH e so considerados pases desenvolvidos. Teve
origem em 1948, liderada por Roberto Marjolin, para ajudar a gerir o Plano Marshall para a recons-
truo do Europa aps a Segunda Guerra Mundial. Posteriormente a sua filiao foi estendida a
estados no-europeus. Em 1961, a Conveno sobre a Organizao para a Cooperao e Desenvol-
vimento Econmico reformou a OECE e deu lugar Organizao para a Cooperao e Desenvolvi-
mento Econmico. (NTO).
46
- R. KLEIN The welfare state: a self-inflicted crisis. Political Quartely, vol. 51, nm. 1, 1980;
R. KLEIN and M. Ohiggins: The future of welfare, Blackwell, Oxford, 1985.
47
- R. ROSE Governing without consensus, Faber and Faber, London, 1971; R. ROSE and B. G.
PETERS: Can government go bankrupt? Base Books, New York, 1978.

- 34 -
crise de legitimao do Estado de Bem-estar e uma crise do modelo de proteo
social: eles fazem depender a continuidade do Estado de Bem-estar sobre a base
de garantias do crescimento econmico condio sine qua non para a possibili-
dade real de que continue a materializao das polticas sociais. Sem o cresci-
mento econmico os governos no podem fazer frente a seus compromissos,
tendo sua credibilidade e sua autoridade questionadas. A quebra da efetividade
das polticas sociais faz ruir a legitimidade dos governos, a sua efetividade; alm
disso, o governo passa a ser questionado pelos prprios efeitos da centralizao
e da burocratizao do seu modelo.
Mas o problema no sistmico, e tem soluo. Os governos devem dimi-
nuir o crescimento do gasto social e, sobretudo, a indiferena ao seu impacto
econmico recriando um novo consenso antes de um processo de mudana e
de adaptao contnua - como assinala a OCDE - onde sejam incorporadas as
ideias de uma sociedade ativa e os dos requisitos para seu desenvolvimento e
estudo mais profundo das relaes mtuas entre polticas econmicas, sociais,
de mercado de trabalho e educao para o trabalho 48. Os sistemas de proteo
social devem continuar se desenvolvendo, portanto, sobre condies de cresci-
mento econmico em ascenso, flexibilidade organizacional e participao so-
cial. No uma crise sistmica, mas a adaptao s necessidades de um modelo
emergente s novas demandas da sociedade civil. O Estado de Bem-estar tem
um grande futuro pela frente, mas condicionado s exigncias do crescimento
econmico e a uma maior flexibilidade no funcionamento desse novo modelo.
Os dois enfoques anteriores fazem uma defesa funcional do Estado de
Bem-estar enquanto contribuio para a existncia de um capitalismo democr-
tico que permitiu o crescimento econmico e a estabilidade poltica durante v-
rias dcadas, destacando suas conquistas na reduo da insegurana e na con-
secuo de certos padres de vida.
O problema dessas abordagens, porm, que: primeiro, a reduo econo-
micista do Estado de Bem-estar no apenas faz depender seu futuro do cresci-
mento econmico, o que em parte verdade, mas deixa margem fatores pol-
ticos e institucionais dos quais dependem a evoluo do prprio Estado; se-
gundo, a concepo consensuada sobre o Estado de Bem-estar no contempla o

48
- OCDE The future of social protection. Paris, 1988.

- 35 -
papel dos grupos menos organizados ou os que possam ser excludos do pacto
(corporativista) nem valora adequadamente outras formas alternativas de pro-
teo social alm do prprio Estado de Bem-estar.
No entanto, em um debate onde existem fortes posies tendenciosas no
sentido do Estado versus Bem-estar, que rechaa radicalmente a interveno do
Estado, as nuances dessas abordagens so leves e servem meramente para sali-
entar a importncia poltica e social do Estado na estruturao da gesto cor-
rente e de novos campos scio-tcnicos. O problema a discutir , em qualquer
caso, como j foi observado, qual o papel, luz dos campos econmicos e tecno-
lgicos, que novas potenciais alternativas de proteo social cabero aos novos
grupos sociais para a proteo social.
3.2. Pluralismo de Bem-estar e Reformismo Crtico. A Reestruturao As-
cendente (Potencializao da Sociedade Civil)
Pluralismo de Bem-estar e reformismo crtico compartilham uma dupla
posio de partida:
a) Sua viso do Estado de Bem-estar no adaptativa aos re-
querimentos do crescimento econmico, mas modificativa da atual estrutura
de proteo social com base em critrios de eficincia, descentralizao e plura-
lismo (pluralismo do Bem-estar) ou com base em critrios de necessidade, par-
ticipao e igualdade de acesso e resultado (reformismo crtico) e
b) Desconfiam do papel e interveno preponderante do Estado,
enquanto apostam em um aprofundamento da sociedade civil na configurao
e objetivos do Bem-estar social. O Estado de Bem-estar no se questiona, mas se
analisa em conexo com a oferta da sociedade civil.
O pluralismo do Bem-estar uma ampla corrente desenvolvida a partir
de enfoques econmicos49 e sociolgicos50 que defendem a necessidade de um
Estado de Bem-estar que seja capaz de garantir uma proviso universal e bsica

49
- K. JUDGE: The British welfare state in crisis. In: R. Friedmann, N. Gilbert and M. Sherer (eds.):
Modern welfare states. Wheastsheaf Books, Sussex, 1987, pp. 1-44.
50
- U. ASCOLI: Il sistema italiano di welfare tra ridimensionamento e reforma. Bari, Laterza,
1988; M. PACI: Publico e privato nei moderni sistemi di welfare. Liguori, Npoles, 1989.

- 36 -
das necessidades sociais e facilite uma abertura radical a outras formas de in-
terveno social: mercado, famlia e necessidades sociais em geral.
Os argumentos de Ken Judge em favor da economia pluralista do Bem-
estar podem ser resumidos assim:
a) No existe, historicamente, uma diviso social do Bem-estar,
mas uma concentrao nas instituies do Estado nos objetivos da poltica social
e com efeitos contraproducentes na consecuo do Bem-estar: um ethos coleti-
vista acrtico sobre as polticas estatais, comportamentos ineficientes da oferta
estatal e fracasso relativo das polticas redistributivas, como assinala Le Grand 51.
A busca de alternativas plausveis passa pelo reforo da economia mista do Bem-
estar, fazendo do Estado mais promotor que produtor do Bem-estar. O Estado
promotor no implica a concepo do Estado mnimo, mas uma concepo da
poltica social na qual o Estado d nfase maior ao financiamento, planejamento,
promoo e regulao dos servios sociais, mais que na produo e desenvolvi-
mento. sobretudo uma teoria da poltica social que se recusa a aceitar que a
liberdade individual precisa sacrificar suas aspiraes legtimas em favor de
uma segurana garantida pelo Estado52.
b) Por reformismo crtico entendemos um conjunto muito di-
verso de acepes da poltica social que expem a reforma do Estado de Bem-
estar a partir da crtica feminista, a crtica do planejamento de necessidades e a
crtica estatista. Todas essas teorias tm sua origem na reformulao do neo-
marxismo ou na sua radical reviso a partir da importncia dos movimentos so-
ciais e do debate sobre as necessidades sociais.
A crtica feminista introduziu a problemtica da subordinao da mulher
nas polticas de reproduo do Estado e a importncia das necessidades indivi-
duais na definio dos objetivos do Bem-estar social. No existe uma posio
nica neste debate53,54, de maneira que temos desde opes que unem a eman-
cipao geral da sociedade com a liberao da mulher, at outras, que propem

51
- J. LEGRAND: The strategy of equality. Allen and Unwin, Londres, 1982.
52
- K. JUDGE: op. Cit., p. 26.
53
- E. WILSON: Feminism and social policy. In: M. Loney, D. Boswell and J. Clarke (eds.): Social
policy and social welfare.
54
- DALE and FOSTER: op. Cit.

- 37 -
estratgias de reforma que permitam a real igualdade de direitos entre homem
e mulher sobre a base da importncia do Estado de Bem-estar no alcance desse
objetivo.
A crtica ao planejamento das necessidades sustenta que o planejamento
centralizado da poltica social implica uma concepo instrumental da mesma
aos problemas do crescimento econmico, separada e vinculada poltica eco-
nmica e legitimadora do status quo. A alternativa de uma poltica social estru-
tural deve basear-se na unidade da economia e poltica social, no planejamento
social aberto e em valores socialistas, assim como na adoo de um modelo de
planejamento no incrementalista (conservador) e no racionalista (til, no
sentido de valor) mas estruturada (socialismo descentralizado) 55.
A crtica estatista, por sua vez, trata de diferenciar os aspectos defensveis
do Estado de Bem-estar. As teses de Lee e Raban56 so respectivamente uma cr-
tica das concepes marxistas ortodoxas e das posies mais conservadoras do
reformismo estatista e uma aposta por uma via intermediria que combine um
marxismo que eles denominam realista com um reformismo crtico sobre a base
de aceitao das insuficincias radicais do Estado de Bem-estar.
O Estado de Bem-estar caracterizou-se por um profundo estatismo, tecni-
cismo e definio unilateral das necessidades sociais em seu funcionamento pr-
tico e teoricamente por um excesso de estruturalismo na explicao da sua cons-
truo (caso do marxismo) assim como por sua limitao explicativa relativa-
mente ao marco condicionante do capitalismo (reformismo conservador). A al-
ternativa trata de combinar um socialismo realista e plausvel a nvel territorial
ou local com certo planejamento geral a elementos progressistas da economia
mista ou pluralista do Bem-estar e do corporativismo. Pretende ser um terceiro
caminho que, aproveitando-se dos aspectos fundamentais do Estado de Bem-
estar, incorpore uma sociedade civil de grupos e movimentos sociais.
Os grupos de enfoque, pluralistas e crticos, no questionam tanto o papel
do Estado quanto insuficincia de outras alternativas de proteo social (plu-
ralismo) ou a incapacidade daquele para captar os novos movimentos de eman-
cipao social (reformismo crtico). Porm, a concepo pluralista no avalia

55
- A. WALKER: Social planning. A strategy for socialist welfare. Basil Blackwell, Oxford, 1984.
56
- Ph. LEE and C. RABAN: Welfare theory and social policy. Sage Publications, London, 1988.

- 38 -
adequadamente as consequncias das estratgias de privatizao e, de forma
particular, as formas de dualizao que pode adotar o Estado de Bem-estar, as-
sim como no definem que necessidades e grupos sociais so objeto de suas
abordagens. Por sua parte, as alternativas de reformismo crtico assinalam ade-
quadamente as deficincias estruturais do Estado de Bem-estar (seu carter pa-
triarcal), a dinmica centralizadora que este imprime poltica social ou sua in-
capacidade para captar as novas necessidades materiais e culturais, mas tem li-
mites prticos na medida em que no relacionam a reforma com as mudanas
na estrutura social, nem valorizam suficientemente as potencialidades da socie-
dade e dos novos movimentos sociais, alm de no dar resposta a esse refor-
mismo crtico.

4 - CONCLUSES
Parece incontestvel que teoria e prtica alcanaram uma maior aproxi-
mao no debate sociolgico sobre poltica social em comparao com o debate
dos anos setenta57.
O certo que o Estado de Bem-estar no tem sido questionado radical-
mente, mas tambm tem repensado seus objetivos e modos de interveno de-
vido a presses demogrficas e econmicas em termos de uma gesto pluralista
e adequando seus valores antigos a valores atuais: centralidade do indivduo,
participao e descentralizao, que sintetizam, em parte, a emergncia da soci-
edade civil.
O debate atual tem que levar em conta que se a persistncia do Estado de
Bem-estar como frmula possvel de reproduo social no pode evitar certo
distanciamento e crtica popular a seus modos de ao e efeitos, tambm certo
que a opo em favor da sociedade civil esbarra em limites estruturais e opera-
cionais muito concretos. Em primeiro lugar, porque a diferena entre Estado e
sociedade civil profunda e problemtica, dadas as suas inter-relaes atuais;
em segundo lugar, porque a identificao de sociedade civil com o reino perdido
do mercado constitui um desafio s mudanas histricas atravs das quais a den-
sidade associativa das sociedades industriais minou as razes comunitrias e,

57
- P. TAYLOR-BOOBY and E. PAPADAKIS: The private provision of public welfare: State,
market and community. Wheatsheaf Books, Sussex, 1987.

- 39 -
quanto menos, gerando redes civis fortemente corporativas que condicionam as
aes e prticas sociais. Estado e sociedade civil tm um destino nico e, deste
ponto de vista, o debate terico e as prticas polticas orientam-se sobre um du-
plo plano, isento de contradies: a interveno do Estado na extenso perma-
nente dos direitos sociais como materializao da democracia poltica e o apro-
fundamento das livres opes de indivduos e grupos na definio dos objetivos,
contedos e modelos de satisfao do Bem-estar58.
O Estado de Bem-estar, finalmente, est atualmente submetido a um pro-
cesso de redefinio de seus modelos de interveno em funo da eficincia,
participao e diversificao da oferta59. Se no se questiona a extenso demo-
crtica dos direitos sociais atravs do Estado de Bem-estar, o debate tender a
concentrar-se em definir o campo do individual e social e seus modos de concre-
tizao em sociedades onde a interveno do Estado resulta necessria como
meio de regulao da ao coletiva.

58
- Um debate sobre a problemtica entre a sociedade civil e o Estado pode ser visto em G. RO-
DRIGUEZ CABRERO (comp.): Estado, privatizacin y Bienestar. Icaria/Fuhem, Barcelona. 1991.
59
- I. CRUZ; A. DESDENTADO; G. R. CABRERO: Poltica social y crisis econmica. Aproxi-
macin a la experincia espaola. Siglo XXI, Madrid. 1985.

- 40 -
O PLANEJAMENTO DA POLTICA SOCIAL
Alex Robertson60

Um dos eternos dilemas da administrao pblica o de idealizar um mo-


delo de organizao que permita o equilbrio mais efetivo entre as exigncias da
eficcia gerencial, da eficcia tcnica, e, ao mesmo tempo, ser sensvel prefe-
rncia das pessoas quanto s decises sobre as funes para as quais a burocra-
cia do setor pblico responsvel. Na busca por tal modelo, pode ser til, em
primeiro lugar, examinar as caractersticas principais dos modelos existentes
sobre o processo de elaborao de polticas a serem seguidas. Embora tenha sido
desenvolvido um grande nmero de modelos tericos, atualmente reconhece-se
que esses modelos podem se reduzir a trs tipos bsicos, que podemos chamar
de enfoques racionalista, incrementalista e combinado. Vamos examinar
um a um.

60
- Iniciou-se na vida Poltica Social em 1972 e tambm como Professor Visitante na Universidade
McMaster, em Ontrio, e nas Universidades de Pdua e Bolonha, na Itlia. Os seus interesses so os
da investigao nas reas da poltica social comparativa (especialmente europeia); Avaliao dos
servios sociais e de sade; Programas de experincia de trabalho como configuraes para aliviar
os sintomas e melhorar as habilidades sociais dos esquizofrnicos que vivem nas comunidades. As
pesquisas anteriores incluem: as experincias dos homens que deixam os presdios; Moral do pessoal
e qualidade de atendimento dos idosos dementes; A eficcia dos programas de tratamento interme-
dirio para os jovens infratores; Servios para pacientes com demncia pr-senil; A gesto de cui-
dados de idosos que vivem nas comunidades. Publicaes selecionadas: - Melhorar a Interveno
Social: Mudar a Poltica e a Prtica Atravs da Investigao. Croom Helm, 1983; - Inqurito ao
Estilo de Vita. Sanit Andrews Press, 1987; - (Com I Thompson) Poltica Social e Administrao:
Universidade de Keele Press, 1992. Publicaes recentes: - Qualidade e controle de qualidade em
sade e servios sociais: mtodos e estratgias em M La Rosa & S Grandi (eds) A Formazione
Manageriale del Personali Sanbitario Milan: Franco Angeli, 2004; - A dimenso humana do cuidado:
a relao entre a satisfao profissional do pessoal e a qualidade do atendimento recebido por paci-
entes idosos com demncia. A investigao em M La Rosa & D Bitelli (eds) I Servizi Residenziali
per gli Anziani ed i Problemi dela Qualita. Um Approccio Europeo. Milo: Franco Angeli, 2000.
Editado: (NTO). http://www.socialpolicy.ed.ac.uk/people/honorary_fellows_bband_professors/ro-
bertson_alex

- 41 -
1 - O MODELO RACIONALISTA
Uma interpretao lgica de medida poltica provavelmente a conside-
raria como algo essencialmente til. A definiria como uma linha de ao base-
ada em certos princpios fundamentais para conseguir um objetivo ou srie de
objetivos especficos. Provavelmente corresponderia ideia que tm a maioria
das pessoas sobre medidas polticas. Isto quer dizer que uma srie de objetivos
se determina e tomam-se decises sobre a forma mais apropriada para se con-
seguir atingir esses objetivos. Desta maneira, as medidas, na poltica, interpre-
tam-se em termos estratgicos ou seja, compreendem uma srie de passos su-
cessivos que so calculados para conseguir um determinado objetivo. esta con-
cepo lgica que faz fundo para o modelo racionalista.
A abordagem racionalista foi observada em vrios momentos dos ltimos
anos, para estruturar o processo de elaborao de medidas de poltica nos siste-
mas de poltica do mundo ocidental. O considervel crescimento que teve lugar
nas ltimas dcadas, o nmero de unidades de investigao em departamentos
governamentais dedicados a controlar as medidas de polticas sociais e seus
efeitos, junto com os distintos graus de dependncia das anlises de sistemas,
investigao de funcionamento, sistemas de planejamento e oramentos-pro-
gramas, relatrios de tecnologia e investigaes do futuro, refletem a noo
racionalista de que o conhecimento adquirido pode ser aproveitado para solu-
cionar os problemas humanos. No campo dos servios de sade, a aceitao da
convenincia de desenvolver metodologias eficazes para a tomada de decises
sobre prioridades, com a inteno de racionalizar os gastos mostrou-se, na Gr
Bretanha, em informaes tais como no Resource Allocation Working Party
(HMSO, 1976), no qual recomendou-se o uso proporcional da taxa de mortali-
dade para justificar uma poltica de discriminao positiva na distribuio de
recursos e assim corrigir as desigualdades existentes na distribuio dos servi-
os mdicos. Na Itlia, onde tradicionalmente as prioridades so determinadas
por um processo essencialmente poltico, as mesmas presses podem ser perce-
bidas (at agora sem xito) de conceber um projeto de sade pblica com um
interesse considervel que contenha sistemas de informao e procedimentos
de projetos tcnicos (por exemplo, de Talens, Luzzano e Palumbo, 1983; Insti-
tuto Italiano de Medicina Social, 1985). Poderiam ser citados muitos outros
exemplos para ilustrar essas tendncias, mas foi dito o suficiente para mostrar

- 42 -
que a procura por solues racionais que resolvam problemas da poltica social
tm tido um mbito internacional.
Em sua especificao do modelo racionalista, Lasswel prope que as me-
didas polticas passem por seis etapas definidas, nas quais os planejadores: a)
reconhecem que um problema existe; b) esclarecem melhor a natureza e alcance
do problema atravs de investigaes; c) pedem a introduo de solues alter-
nativas; d) classificam suas prioridades; e) fazem prognsticos dos riscos e con-
sequncias das diferentes alternativas; f) chegam a uma deciso combinando
os valores (qualitativos e quantitativos) que levaram em conta comparando,
por exemplo, o custo econmico com a aceitabilidade dos mtodos alternativos
para conseguir um objetivo especfico.
Estratgias lgicas de planejamento se prestam a uma perspectiva a longo
prazo, e possuem uma atrao indiscutvel para o planejador. Adotam e do n-
fase a um enfoque amplo para a soluo dos problemas. Prometem tanto eficcia
como o alcance do objetivo. E propem fazer do conhecimento, razo e evidn-
cia, antes que do prejuzo, o capricho ou a ingerncia poltica, a base de decises
referentes ao desenvolvimento dos servios. Em poucas palavras, procuram ob-
jetivar o processo do planejamento das medidas e reduzir decises a questes
de realidade, antes que a preferncia subjetive o entusiasmo. Por conseguinte, o
racionalismo61 assume a posio do positivista lgico. Como assinala Braybooke
e Lindblom, o ideal racional-dedutivo (como eles chamam o modelo raciona-
lista): representa um ideal da cincia trasladado para o universo dos valores.
H vrios problemas neste enfoque global. Primeiro, importante obser-
var que um modelo prescritivo mais que descritivo. Em si, isto no neces-
sariamente um inconveniente, e certamente uma caracterstica que comparti-
lham a maioria das outras teorias sobre o planejamento. Porm, como assinalou
Aucoin (1971):
A investigao emprica sobre a construo da poltica pblica normal-
mente tende a mostrar como os procedimentos lgicos foram repassados
por lderes polticos dominantes, grupos de presso de alguma classe, ou,

61
- O racionalismo como doutrina surgiu no sculo I a.C., enfatizando que tudo que existe tem uma
causa. Sculos mais tarde, os filsofos racionalistas modernos utilizaram a matemtica como instru-
mento da razo para explicar a realidade. As ideias de Ren Descartes influenciaram diversos pen-
sadores, entre os quais se destacam o holands Spinoza e o alemo Leibniz. Leibniz defendeu o
racionalismo, afirmando tal como Descartes que algumas ideias e princpios existem em ns e
so percebidos pelos sentidos, mas no provm deles. (Editado). (NTO).

- 43 -
qui, departamentos influentes da burocracia. A incluso de tais variveis
polticas ad hoc se considera desta maneira como o desvirtuamento do
processo... Frequentemente tem-se a impresso de que alguns investigado-
res empricos consideram que suas investigaes do processo de polticas
so atrasadas pelo fato de que os planejadores no se ajustam ao modelo
racionalista.

Tais reparos sugerem que o modelo racionalista no s prescritivo, mas


que tambm apresenta uma imagem pouco realista dos processos polticos. Uma
objeo mais reside, contudo, no fato de que a aproximao racional assume que
h uma nica e majoritariamente tcnica resposta correta para qualquer
problema em particular. Se se lhes d uma informao confivel, os experts ou
comisses com pontos de vista muito diferentes sempre chegaro mesma so-
luo de um problema (veja-se, por exemplo Lompe, 1968). Uma vez que se te-
nha estabelecido a verdade atravs da investigao objetiva, descobre-se a
nica e mais efetiva maneira de levar a cabo uma operao especfica. Escondida
dentro da bagagem das cincias sociais est a noo importada das cincias na-
turais que um conjunto bsico de verdades so o fundamento dos fenmenos
sociais, existindo a verdade da mesma forma inequvoca no mundo social
como se supe que seja aplicvel no mundo natural ou fsico. As principais obje-
es a este ponto de vista podem-se perceber com relativa facilidade. Assim, ao
colocar a prova a hiptese na investigao social-cientfica, tem-se que depender
dos clculos de probabilidade estatstica, antes que das afirmaes dicotmicas
da verdade ou da no-verdade com as quais se trabalha nas cincias experimen-
tais.
Na investigao social, uma tentativa, em geral com processos e situaes
complexas, nas quais o mero nmero e interconexo de variveis que devem ser
levadas em conta, torna arriscado tentativas de generalizao. Isto faz difcil o
desenvolvimento das recomendaes especficas baseadas em tais resultados
(mas que, devemos enfatizar, no impossvel). De outra parte, os problemas
com que os servios sociais geralmente se deparam no so entidades objeti-
vas, homogneas e universalmente identificveis. Mas surgem e se reconhecem
dentro de contextos sociais e polticos especficos. A ideia de usar a investigao
para identificar o melhor mtodo (ou mtodos) para lidar com tais problemas
supe no apenas a disponibilidade de respostas mais claras do que a cincia
social talvez seja capaz de oferecer, mas tambm um consenso entre distintos
grupos sobre a natureza dos problemas (sociais) com os quais se enfrentam.

- 44 -
Uma caracterstica essencial dos sistemas democrticos que permitem
que haja desacordos quanto a objetivos, assim como quanto forma de atingir
qualquer objetivo especfico. Polticas alternativas e a necessidade de juzo de
valores no desaparecero como resultado da aplicao de conhecimentos cien-
tficos. Ao adotar um enfoque racional (baseado na investigao) para resolver
os problemas, pode-se minar os princpios democrticos ao remover os objeti-
vos da esfera do debate e opinio polticos, de onde propriamente so, ao dar-
lhes um certo ar de preciso (Smith, 1983). O planejamento de medidas pode-se
converter, no menor dos casos, em uma busca por um consenso bastante insossa
e, no pior dos casos, em um processo potencialmente totalitrio.
Habermas (1964) faz essencialmente a mesma crtica do que chama mo-
delo tecnocrata: dentro do marco das operaes de investigao que ampliam
nosso poder de controle tcnico, no podemos fazer nenhuma declarao con-
vincente sobe os sistemas de valores... ou ainda existem outras formas de de-
cidir terica/tecnicamente para o esclarecimento racional de questes prticas
que no se podem contestar com tecnologias e estratgias, ou no pode dar qual-
quer razo para tais decises em tais questes. Neste caso, tenderamos a voltar
a um modelo puramente poltico.
H outras duas crticas implcitas no que se acaba de dizer. Primeiro, o
modelo racionalista tende a ver os planejadores como um grupo homogneo e
relativamente circunscrito. Talvez seja este o ponto mais perigoso onde a ten-
dncia da teoria racionalista confunda a prescrio das suas causas com a pres-
crio das suas consequncias. Se se apresenta isto como uma declarao des-
critiva de como se preparam as medidas, ento bastante fcil descart-la, por
ingnua. Porm, se se trata de uma declarao sobre como as polticas deve-
riam fazer, ento o perigo do autoritarismo, citado anteriormente, se converte
em um problema relevante. O modelo racionalista no proporciona uma res-
posta satisfatria pergunta de quem deveria tomar as decises quanto s pri-
oridades, e deveria, portanto, ser descartado. Segundo, dentro do planejamento
racionalista, as medidas de poltica se interpretam como entidades indevida-
mente estveis e inclusive estticas. Uma vez mais, isto assinala a confuso entre
elementos prescritivos e descritivos na teoria e reflete o feito de que: a) se supe
que as polticas tm relao com determinados objetivos, os quais b) refletem o
que se supe que sejam valores amplamente aceitos em uma determinada soci-

- 45 -
edade. Outra fraqueza o fato de que a noo de racionalidade, a qual clara-
mente o eixo de toda esta perspectiva, em si um conceito problemtico. Como
assinala Berry (1974):
A racionalidade no um conceito caracterizado por um valor como a efi-
ccia, mas que est caracterizada por mltiplas dimenses cuja nfase varia
segundo a situao do planejamento. (Ver tambm Berry 1973).

As racionalidades implcitas na estratgia racionalista, segundo Berry,


so principalmente tcnicas (o conhecimento e crenas da causa/efeito) e eco-
nmicas (a tima utilizao de recursos escassos). Alm disso, pareceria neces-
srio adicionar pelo menos a racionalidade poltica referindo-se, em qualquer
caso competitivo, s aes de indivduos, j que estas so desenhadas para ter
em conta o poder relativo, etc., de outros interessados na transao e/ou os va-
lores e objetivos que estes mesmos indivduos podem estar perseguindo. Ao ig-
norar estes aspectos da situao, o modelo racionalista mais uma vez pode ser
considerado ineficiente. Berry, porm, prope que seja o mais apropriado em
situaes em que os conhecimentos so relativamente estticos, ou quando mu-
dam muito lentamente, ou apresentam alto grau de previsibilidade quanto aos
fatores relacionados s decises que tm que tomar como, por exemplo, em
certos casos de planejamento material. Na mudana, quando os conhecimentos
so incertos ou sujeitos a mudanas, preciso outras abordagens, mas flexveis.
Finalmente, ao insinuar que os que esto encarregados da responsabili-
dade de formular as polticas necessitariam poder reter e avaliar grandes quan-
tidades de informao, juzos de valor, etc., a perspectiva racionalista provavel-
mente sobrevaloriza a capacidade dos seres humanos para solucionar os pro-
blemas. Poderia muito bem resultar que as exigncias psicolgicas so demasi-
ado complexas para que qualquer grupo de indivduos faa frente a elas de uma
maneira mais que parcial. Em resumo, o racionalismo prescritivo; considera a
poltica como um produto esttico, mais que um processo dinmico; entende aos
que idealizam as polticas como um grupo homogneo; no diferencia entre os
distintos tipos de racionalidade; mantm a opinio de que as perguntas sobre os
valores podem ser solucionadas (ou evitadas) com mtodos tcnicos, expondo
assim o processo de planejamento de medidas ao perigo do domnio por um
grupo de tecnocratas e atrs de suposies pouco realistas sobre a capacidade
dos seres humanos para resolver os problemas. Essas crticas sugerem decidi-

- 46 -
damente que uma base pouco apropriada para tomar decises de planeja-
mento dentro de um sistema democrtico. Nosso desencanto no deveria, po-
rm, levar-nos a descartar totalmente a ideia presente neste modelo.

2 - A ESTRATGIA INCREMENTALISTA
Em grande parte, o modelo incrementalista surgiu como uma reao s
prescries e suposies politicamente ingnuas do modelo racionalista (veja-
se, por exemplo, Braybrooke e Lindblom).
Os incrementalista sustentam que, em contraste noo de que as deci-
ses e medidas globais e sinpticas se difundem de acordo com o planejamento
global, com as etapas logicamente calculadas de forma antecipada, as medidas
normalmente so muito mais limitadas em seu mbito de aplicao, e que o pla-
nejamento no est restrito a um conjunto de fatores que impe limites severos
sua liberdade de ao e manobra. O processo de planejamento de medidas se
entende como uma srie de atividades nas quais os responsveis por tomar de-
cises do tipo ir para/passar limitam-se a uma gama de cursos de ao alterna-
tivos estreitamente relacionados entre si. Estas alternativas se consideram dis-
tintas incrementalisticamente mais que substantivamente; e tendem a fazer-
se sob presso do tempo, sem pleno conhecimento de todos os aspectos da situ-
ao, ou dos possveis resultados de certos cursos de ao, de forma que im-
possvel avaliar todas as possveis ramificaes e consequncias de toda a pos-
svel ao alternativa que esteja disponvel. Ademais, os planejadores geral-
mente no so capazes de relacionar suas posies, de forma que seja possvel
comparar as distintas polticas (atuais e anteriores) entre si. Em vez disso, pro-
cedem de uma maneira desconexa devido s limitaes j citadas, de maneira
que as medidas surgem ao longo do tempo, progredindo atravs de uma evolu-
o lenta, pouco sistemtica e a curto prazo, trabalhando dentro de opes limi-
tadas s quais j nos referimos.
O fim do disjointed incrementalism (incrementalismo desestruturado),
criado por Charles Lindblom, descreve graficamente este processo. Lindblom
apresenta-o com uma descrio mais precisa do que est contido no modelo ra-
cionalista. Observando a capacidade limitada das pessoas para resolver proble-
mas, ele prope que o racionalismo pouco adequado, uma vez que no leva em

- 47 -
considerao o sistema de planejamento no qual as decises so tomadas. As
decises geralmente levam em conta informaes inadequadas. O alto custo da
compilao e anlise dos dados e as limitaes de tempo no permitem o repasse
amplo dessas informaes, requerido pelo modelo racionalista. Os incrementa-
listas tambm do nfase para que os planejadores, na prtica, trabalhem em
problemas bem definidos. Como resultado, no existe uma deciso nica e rela-
tivamente permanente, como d a entender o modelo racionalista. No que os
problemas se resolvam; pelo contrrio: o fato que os planejamentos esto
comprometidos em uma srie contnua de esforos para tratar de resolver as
presses imediatas atravs de exerccios de controle parciais e no relacionados,
com decises tomadas em uma esfera de ao limitada. Nas palavras de Etzioni
(1986):
Antes de tentar prever todas as consequncias dos vrios caminhos alter-
nativos, experimenta-se um caminho, e deixa-se que as consequncias im-
previstas apaream e sejam tratadas em sucessivas tentativas. Com os
mesmo os critrios com os quais se avaliam os incrementos se desenvolvem
e se adaptam o curso das aes.

Finalmente, as explicaes incrementalistas sugerem que dentro do pos-


svel, os planejadores tentam evitar fazer juzos de valor ou escolhas baseadas
somente nestes exerccios. O primeiro preceito do planejador que no se deve-
ria questionar os valores primrios fixados em um campo especfico de poltica.
Citando Etzioni (op.cit.): Um ator incrementalista relaciona e se adapta: nem
sequer tenta transcender e transformar.

Ante esta perspectiva, as atividades do planejador so basicamente con-


servadoras. Na busca das solues incrementais, o interesse principal de quem
toma as decises o de conter as ondas, minimizar o transtorno e a desordem
causados por mudanas que acarretam muitas repercusses. Admite-se que as
mudanas nos valores dominantes da poltica estratgica aconteam, mas
quando tais transformaes ocorrem:

...no se considera que so procedentes das atividades dos planejadores


como tais... se do a partir de outros processos, diferentes do planejamento
de medidas, como, por exemplo, o das revolues, das mudanas relativas s
inovaes no controle do processo. (Aucoin, op. cit.).

Desta forma, as decises polticas no se consideram formuladas atravs


de uma srie contnua de passos, caractersticas do modelo racionalista, mas em

- 48 -
vez disso, so tidas como resultados de tentativas de mitigar os transtornos (po-
tenciais) dos sistemas scio-polticos de maneira a que facilitem alguma troca.
As medidas baseiam-se essencialmente em uma srie de perspectivas de curto
prazo. Como o modelo racionalista d destaque a elementos tcnicos acima
dos polticos no processo de tomada de deciso, da mesma forma o modelo
incrementalista inverte esta relao. Novamente, em contraste com o modelo
racionalista, o incrementalismo tende a considerar a poltica como um processo,
mais que como um produto e, como tal, entende a poltica em termos dinmicos.
um modelo poltico, mais que normativo, do processo de fazer poltica. Assim,
o modelo incrementalista se apresenta como uma descrio mais realista de ide-
alizar a poltica do que contm a relao racionalista. Como tal, tem-se uma certa
ressonncia intuitiva com a observao e experincia cotidianas: embora tam-
bm parea justo dizer que talvez sua aplicabilidade se limite a sistemas de go-
verno democrtico-burgueses com uma tendncia para poltica pluralistas
(veja-se, por exemplo, Etzioni, op. cit.)

Mas como acontece com o racionalismo, a distino entre prescrio e


descrio entre modelos normativos e positivos - de preparar medidas
difcil de se manter na prtica. No momento talvez seja esta a crtica mais impor-
tante que se pode fazer acerca do modelo incrementalista. Ao enfatizar, tal como
faz, na capacidade limitada dos seres humanos para entender e resolver proble-
mas complexos, e na tendncia de produzir arranjos variveis entre os valores
contrapostos dentro de uma gama bastante estreita de diferenas, o incremen-
talismo sugere no apenas que um ajuste pouco sistemtico o que de fato
ocorre, mas tambm que isto o que deveria ocorrer. Sustenta-se que o modelo
incrementalista descreve e promove o conservadorismo no desenvolvimento
das polticas pblicas. Dror (1964, 1968), por exemplo, sustenta que o incre-
mentalismo pode oferecer uma racionalizao cientfica para a inrcia e o con-
servadorismo, e observa que:

"O que distingue uma liderana melhor formada que ela pode superar a
predisposio troca-incrementalista atravs de normas inovadoras capa-
zes de produzir uma sociedade notavelmente melhor.

Etzioni (1967; ver tambm Smit, op. cit.) relaciona esta crtica com a es-
trutura pluralista, a qual geralmente considera que o incrementalismo prov re-
lao mais afetiva. Assinala que tal processo funciona em proveito do mais po-
deroso, j que os interessados sempre se diferenciam em seus respectivos nveis

- 49 -
de poder em qualquer situao de negociao. A respeito deste ponto, a anlise
de Habermas (1964) do modelo baseado na (teoria de) decises, da relao
entre a cincia e a poltica poderia parecer envolvida. Neste modelo, leva-se a
cabo a investigao a pedido dos planejadores (representantes eleitos e ofici-
ais/funcionrios no eleitos) mas os resultados obtidos pelos investigadores se
incluem como uma varivel no processo de tomada de decises, sem dar mais
peso a tal material do que se outorga a outros fatores tais como as peties de
grupos de presso, os juzos de valor (sem provas), etc. Nas palavras de Haber-
mas, sob os procedimentos incrementalistas para tomar as decises, o poltico:
... faz uso de conhecimento tcnico, mas a prtica de afirmao e de domi-
nao sobre pessoas ou grupos com interesses especficos tambm exigem a
tomada de decises e a sua execuo. Em ltima anlise, a ao poltica no
pode racionalmente justificar as suas prprias aes. Ao contrrio, uma de-
ciso entre valores, convices e ordens concorrentes, que contornadas com
argumentos inconsistentes permanecem injustificveis a argumentos con-
vincentes... A racionalidade na escolha dos meios acompanha a irracionali-
dade no reconhecimento da orientao para valores, objetivos e necessida-
des.

A tarefa que se apresenta durante o desenvolvimento de um sistema de


planejamento para os servios sociais complexa. As prescries do modelo ra-
cionalista com sua insinuao de que os problemas polticos tm solues in-
teiramente objetivas (a proximidade de um nico e timo caminho que o me-
lhor) so politicamente ingnuas, e, inclusive, potencialmente perigosas. O
modelo incrementalista tende a ressaltar a racionalidade de uma sociedade plu-
ralista e de eficcia marginal a curto prazo. uma receita para manter o status
quo. Por conseguinte, nenhuma das perspectivas consideradas at o momento
pareceria oferecer uma boa base para o planejamento de servios sociais. Ento,
que estratgias alternativas poderiam existir?

3 O MODELO COMBINADO
A estratgia combinada de Etzioni (1967, 1968) pode parecer, pri-
meira vista, uma mera combinao das caractersticas mais desejveis das es-
tratgias racionalista e incrementalista, enquanto exclui algumas das suas des-
vantagens j observadas. Porm, em anlise mais detalhada, demonstra que me-
rece a reivindicao de ser considerado como um terceiro modelo, realmente

- 50 -
diferente, do planejamento. Etzioni sugere que a anlise do processo de planeja-
mento de Lindblom apenas parcialmente correto, e observa que o modelo com-
binado uma descrio mais precisa do modo em que se tomam decises sobre
as polticas e tambm de um ideal mais prescritivo para os planejadores. Etzioni
(1968) distingue entre decises fundamentais, ou contextuais e as que so in-
crementalistas ou pontuais. Empregando esta diferenciao, Etzioni afirma
que:

...cada um dos elementos do modelo combinado ajuda a neutralizar os pe-


culiares defeitos do outro: o incrementalismo em pequenas medidas supera
os aspectos pouco realistas do racionalismo global (limitando-o s decises
contextuais) e ao contextualizar o racionalismo ajuda a retificar a tendncia
conservadora do incrementalismo. Juntos, apresentam uma terceira aproxi-
mao que mais realista e transformadora que cada um dos seus elemen-
tos.

Etzioni sugere ainda que, na prtica, a maioria das decises incrementa-


listas assumem decises fundamentalistas, bem implicitamente ou bem expli-
citamente, e que o valor e o poder acumulativos das decises incrementalistas
dependem, em grande parte, das decises fundamentais subjacentes. No mbito
da estratgia combinada, os interessados em preparar as polticas: a) enumeram
todas as alternativas pertinentes que venham mente, submetendo estas alter-
nativas a um exame breve e descartando aquelas que encontrem srios reparos
neste ponto inicial; logo b) fazem uma anlise das repercusses administrativas
e polticas e as que esto relacionadas com as alternativas utilitaristas preferi-
das, de tal forma que sendo possvel, as decises mais difceis e menos revers-
veis que aparecero mais tarde no processo; seguindo pela c) aplicao de uma
anlise, em que vrios subconjuntos de decises incrementalistas so explora-
das sucessivamente a um nvel que no qual se aproveitam as mdias para as-
segurar que funcionem, e que o objetivo da poltica se alcance; d) dentro de
um marco que especifique e que custe, em termos de tempo, recursos, pessoal e
esforo que se considerem aceitveis ao empreender estas anlises.

Etzioni (1967), portanto, mantm que o planejamento de medidas requer


dois conjuntos de mecanismos:

1) Os processos fundamentais do planejamento de medidas que


so de categoria superior e de instituies primrias; e

- 51 -
2) Os processos incrementalistas que abrem espao s decises
fundamentais e uma vez elencadas, so de fcil soluo.

O enfoque combinado proporciona ambos; primeiro, ao analisar toda a


rea em questo, ainda que no muito profundamente, e segundo, ao centrar-se
naqueles aspectos que se destacam como necessrios a um exame mais deta-
lhado. A anlise combinada na medida em que apenas algumas reas so se-
lecionadas, mesmo que superficialmente. Mas este processo seletivo ainda re-
quer uma anlise mais sistemtica do que oferecido pelo modelo incrementa-
lista, j que a escolha final no desconexa, mas baseia-se em alguma ordem de
prioridade - ainda que a ordem no seja to rigorosa como requereria o modelo
racionalista. No obstante, ao omitir tais pormenores, faz-se crvel uma aprecia-
o global. Alm disso, o modelo suplanta o incrementalismo na medida em que
explora alternativas mais a longo prazo.

Alm disso, Etzioni prope que, enquanto se puderem usar as decises


incrementalistas para solucionar as decises fundamentais, tambm aquelas
podem ajudar a fazer ressaltar e abrir o caminho para a necessidade de se toma-
rem decises no fundamentais, mas importantes para o processo. O processo
de planejamento de polticas apresentado pela estratgia combinada , por con-
seguinte, menos extenso que o que prope o modelo racionalista; mas, como as-
sinala Aucoin (op. cit.), diferentemente do modelo racionalista, o uso combinado
compreende aspectos de deciso nos quais se diminui a reversibilidade quer
dizer, nos quais se tomam decises de importncia suficiente para dificultar mu-
danas igualmente importantes a no ser que se volte ao ponto de partida ini-
cial do planejamento.

Desta forma, o modelo combinado inclui as principais hipteses tanto do


modelo racionalista quanto do modelo incrementalista e na medida em que es-
tes se colocam juntos em uma sntese, parece legtimo consider-lo como um
terceiro modelo alternativo, e no como simplesmente um meio termo entre os
outros dois. Sua flexibilidade atrativa, j que o equilbrio na avaliao da sua
importncia pode ser ajustado de acordo com circunstncias variadas. descri-
tivo, no sentido de que pode se considerar como um modo mais eficaz que qual-
quer dos outros dois; e um ideal factvel, ao qual podem ansiar os sistemas de
planejamento de ao.

- 52 -
Berry (op. cit.) afirma que o modelo racionalista tem sido aplicado com
xito ao tratar problemas na abordagem direta. Isto parece ter sentido no que se
refere a questes identificadas com as quais os planejadores tm que tratar e
para as quais a viso global de uma nica e tima soluo pode ser apropriada.
Quanto aos problemas mais complexos includos na agenda para o desenvolvi-
mento e distribuio de servios sociais onde a opinio das pessoas diante de
fatos objetivos fornece uma base para as decises um enfoque de planeja-
mento que coloca estas decises em um contexto mais varivel pareceria neces-
srio. O enfoque combinado, que permite levar em conta tanto as formas de ra-
cionalidade tcnica com as polticas, e inclu-las em uma sntese varivel, parece
oferecer tal opo. (Ver tambm Wisemam, 1979).

4 O MODELO COMBINADO E O PLANEJAMENTO DOS SERVIOS


SOCIAIS

At aqui, ns nos ocupamos das formas de tomar as decises. Agora deve-


mos tentar relacionar estas formas tanto com o contexto quanto com o contedo
do planejamento social.

O contexto do planejamento de medidas. A anlise clssica de Burns


e Stalker (1961) em El Manejo de La Innovacin deu lugar ideia de que os di-
versos problemas encontrados pelas indstrias que se enfrentam em diferentes
ambientes de produo e estudos de mercados requerem diferentes classes de
estrutura de organizao para fazer frente queles. Estes escritores descrevem
uma srie contnua entre duas classes ideais de organizao a orgnica e a
mecanicista. Em resumo, a classe mecanicista caracterizada por Whittington
(1975) como:

uma hierarquia clara de atribuies que requerem objetivos especficos de


funo, uma tendncia comunicao verticalizada, e uma dependncia aos
de cima para relacionar a especializao de cada pessoa com os objetivos
da organizao.,

enquanto que a classe orgnica tem:

- 53 -
uma estrutura completa de controle, autoridade e comunicao, (e requer)
o ajuste e uma nova definio contnua de tarefas individuais atravs da in-
terao com outras pessoas.

As estruturas orgnicas so mais apropriadas para as organizaes que


operam em um contexto de mudana, complexidade e/ou insegurana. Outra in-
vestigao, em organizaes industriais tambm indica que o contato horizontal
e a fluidez de informao entre os distintos tipos de pessoal , em muitos casos,
mais eficaz que em um modelo convencional de comunicao vertical. Por exem-
plo, o estudo de Guest (1962) das instalaes de montagem de veculos demons-
tra como uma mudana das instalaes y de um sistema de comunicao e con-
trole, com rigidez da hierarquia, por um modelo no qual o gerente e outros mem-
bros da equipe de direo tm podido entrar em um contato mais direto com os
operrios trouxe consigo melhorias notveis na produtividade, segurana, mo-
ral e outros indicadores de integrao e eficcia da organizao. Guest prope
que a razo principal para estas melhorias est, na verdade, em um aumento de
comunicao direta (horizontal). Significou que a gerncia podia tomar decises
mais realistas, j que estas eram modificadas por relaes mais imediatas, de
acordo com as necessidades dos trabalhadores, em todas as etapas da linha de
montagem. Alm disso, a comunicao entre os prprios trabalhadores melho-
rou, fazendo aumentar o conhecimento dos problemas a serem resolvidos no
processo de produo pelos diferentes grupos de trabalhadores. Dessa forma, as
divises tcnicas e hierrquicas deixaram de ditar a fluidez da comunicao. Efe-
tivaram-se mudanas com referncia aos objetivos da organizao e no apenas
com respeito sua poltica interna. Introduziu-se um ambiente favorvel troca
de ideias entre o pessoal, apropriado a todas as necessidades pessoais e tecno-
lgicas.

J propus que o enfoque combinado a forma de planejamento mais per-


tinente para os servios sociais. Tambm considero evidente que uma estrutura
organizacional orgnica proporciona a melhor forma para permitir que se opere
com eficcia o enfoque combinado. Agora vamos tentar adicionar um pouco de
carne a este enfoque um tanto esqueltico, examinando algumas das ques-
tes que se levantam ao tratar de desenvolver tal estrutura para o planejamento
dos servios sociais.

Primeiro, quanto aos papeis e responsabilidades da administrao central


e das unidades de planejamento e administrao regional na formulao dos

- 54 -
programas, uma estrutura orgnica e um enfoque combinado requereriam um
trabalho conjunto entre por exemplo uma unidade central e uma unidade
regional, desenvolvendo-se os planos atravs da colaborao compartilhada pe-
los dois (veja-se, por exemplo, Hunter, 1978). No contexto desta relao, a prin-
cipal responsabilidade por impor responsabilidades e distribuir os servios de-
veria ser regional, sendo o papel da unidade central o de facilitar e desenvolver
as decises e iniciativas tomadas pelas unidades regionais. O papel da central
dessa forma deveria ser de apoio, mais que de direo ou controle.

Para alm deste papel bsico de apoio s autoridades perifricas respon-


sveis pela distribuio dos servios, a central obviamente teria tambm que le-
var a termo duas importantes funes adicionais. Primeiro, teria que chamar
para si a responsabilidade global pela coordenao dos esforos das autoridades
perifricas trabalhando, por exemplo, em uma srie de prioridades regionais de
tal modo que asseguraria uma cobertura e disponibilidade de servios relativa-
mente uniformes atravs do mercado. Mais uma vez, porm, dentro de uma es-
trutura orgnica com nfase nos modelos horizontais de comunicao, esse pa-
pel seria essencialmente de colaborao com a central, trabalhando atravs de
um planejamento conjunto com as autoridades perifricas, antes que ditando o
modelo. Alm dessas consideraes, puramente estruturais, as experincias
empregando o mtodo Delphi e a Tcnica do Grupo Nominal (Nominal Group
Technique) no planejamento de sade nos Estados Unidos (veja-se, por exem-
plo, Delbecq, Van DeVen e Gustafson, 1975) podem ser teis no desenvolvi-
mento de novas verses do planejamento neste campo.

Uma segunda funo da administrao central seria a de coordenar o tra-


balho e os programas nos servios sociais com os de outros departamentos afins.
Um programa de sade coerente, por exemplo, necessitaria da colaborao, en-
tre outros, dos departamentos responsveis no ambiente circunscrito: comrcio
e indstria, agricultura e finanas, numa viso transversalizada das polticas
de administrao. Outro fator relacionado ao contexto dos programas se refere
aos grupos que devem estar envolvidos nas decises relativas a esses progra-
mas. Isto nos faz voltar considerao dos papeis do equilbrio entre a eficcia
tcnica, a racionalidade administrativa e a responsabilidade poltica. Os grupos
relevantes afetos a estas funes so, obviamente, profissionais, administrado-
res pblicos e a sociedade em geral.

- 55 -
O planejamento e a participao no processo de tomada de deciso.
Talvez neste momento devamos lidar com as ambiguidades do planejador sobre
a compreenso da formulao e execuo de polticas pblicas (policy-maker)
no curso deste trabalho (aqui deveria ser includo, inclusive, elevada gama de
administradores de alta patente e profissionais de carreira com responsabi-
lidade nas funes administrativas, executivas e de coordenao de servios,
juntamente com aqueles polticos oficialmente designados para coordenar pro-
gramas na rea dos servios sociais, muito embora o ideal fosse que todos os
polticos eleitos devessem estar naturalmente comprometidos com a rea so-
cial). Para estes, o modelo combinado tende a incorrer em um sistema de do-
minao tecnocrata, no qual as decises efetivas so tomadas por experts de v-
rios nveis, relegando os polticos a uma funo de ratificao automtica.

O sistema de grupos de representao oficial que opera h alguns anos


no Departamento de Trabalho Social da Regio de Styratchclyde (Glasgow, Es-
ccia), apresenta uma possvel forma de evitar esta dificuldade. Pela ideia, os
funcionrios regionais, os membros eleitos e os investigadores constituem gru-
pos para discutir as bases dos programas que so escolhidos, com a inteno de
avaliar a natureza e a amplitude dos problemas e, atravs da experincia adqui-
rida na investigao, direo e prticas, sugerem procedimentos ou medidas
para resolv-los (Robertson e Gandy, 1983).

Ao discutir este tema surge uma observao adicional. A inteno de tor-


nar mais efetiva a colaborao para a investigao ameaa fazer do planeja-
mento das polticas um processo ainda mais de cima para baixo ( top-down)
do que atualmente , e a aumentar as (j considerveis) tendncias burocrticas
dentro do Estado de Bem-estar. Por isso parece imprescindvel introduzir mai-
ores possibilidades para que a sociedade se torne mais comprometida direta-
mente com as decises sobre os servios para os quais tenha um interesse leg-
timo, tanto como contribuinte quanto como usuria.

A participao do usurio apresenta um verdadeiro dilema para o plane-


jador (Robertson, 1986). Por um lado, claramente necessrio opor-se de al-
guma forma s decises fechadas tomadas por uma elite; por outro, a quali-
dade desta participao tambm importante. Dar um papel dominante - alm
do necessrio - ao usurio no expert pode tender a minar a racionalidade tc-

- 56 -
nica com cujos benefcios o sistema tem o propsito de se construir. Parece, con-
tudo, totalmente possvel que objetivos de eficcia e de participao aberta se-
jam plenamente compatveis.

No American Poverty Program, uma tentativa interessante foi introduzida


em Denver, no Colorado, para desenvolver um servio baseado na participao
de pessoas beneficirias do servio (Whittaker, 1972, 1973). O mtodo adotado
pelo investigador foi primeiro entrar, como um investigador social, na zona onde
se desenvolveria o servio entendendo seu papel nesta etapa como o de facili-
tador da discusso sobre os problemas de sade na comunidade. Isto feito, co-
nhecendo e fazendo-se conhecer aos lderes da comunidade, foi feito um traba-
lho de convencimento para que esses lderes levassem a discusso para uma
reunio plenria. O objetivo dessa reunio era o de identificar e decidir sobre as
prioridades entre os problemas sociais existentes na comunidade, e logo a seguir
iniciar um grupo de estudos entre os prprios membros da comunidade para
analisar possveis formas de tratar esses problemas e estabelecer programas ba-
seados nas estratgias que foram discutidas.

O que se destaca neste experimento o planejamento feito pelos prprios


cidados e a criao de programas e prioridades nos quais se dava mais impor-
tncia percepo dos mesmos sobre as suas necessidades do que opinio
de profissionais. No momento de planejar como melhorar estes servios experi-
mentais, introduziram-se especialistas (tcnicos) para aconselhar estas comis-
ses sobre as maneiras de colocar em prtica e de desenvolver algumas ideias
que surgiram a partir das deliberaes plenrias. Devemos sublinhar que o pa-
pel dos especialistas nesta fase o de aconselhamento. Os usurios mantm a
responsabilidade total pelas decises; e so livres para recusar sugestes ou in-
corpor-las aos seus prprios planos, segundo a convenincia. Contudo, me-
dida que se desprezavam a nfase no planejamento e a sua colocao em prtica,
a comunidade que formava as comisses j no tinha suas funes muito claras.
Enquanto os membros no especialistas haviam tido inicialmente papeis de li-
derana no processo de planejamento, as comisses se preocupavam mais com
a forma da sua execuo e os especialistas assumiam papeis mais dominantes
nas deliberaes e decises dessas comisses. Esta (interessante) troca de n-
veis na transio entre a discusso e a prtica dos servios provavelmente re-
flete uma dificuldade inerente colocao em prtica dos conceitos relativos
participao social.

- 57 -
Com efeito, os tcnicos (especialistas) tomam o poder, porque se consi-
dera que o seu conhecimento est acima do que tm os membros da comunidade
que criaram o servio. No entanto, a rea em que a experincia de profissionais
est legitimamente separada e onde lhe so garantidas prioridades - os desejos
do usurio dos servios -, implicaria uma anlise mais profunda. No me cabe
duvidar de que haja algumas oportunidades amplas para uma maior participa-
o da populao nas primeiras etapas do planejamento e execuo dos servios.
Em geral essa uma rea na qual os enfoques Grupo Nominal e Delphi, no
processo de tomada de deciso podem ser especialmente pertinentes.

O contedo do planejamento dos servios sociais. De que instru-


mentos se dispe para a facilitao do processo de planejamento em um enfoque
a partir do modelo combinado? Trata-se de desenvolver uma srie de definies
e critrios de operao que nos permitiro ampliar enfoques tcnicos (e princi-
palmente quantitativistas) para a mensurao de variveis tais como os requisi-
tos, a eficcia e a efetividade dentro de um contexto poltico. Em um sistema de
enfoque baseado no modelo combinado, buscam-se mtodos que prevejam um
meio de orientao bastante efetivo para determinar a avaliao das equipes de
planejamento.

Culyer, Lavers e Williams (1972; ver tambm Williams, 1974), por exem-
plo, tentaram criar um indicador das condies da sade, que incorporasse
avaliaes feitas tanto por profissionais como por usurios em um resultado de
duas dimenses, o qual ajudaria os planejadores a identificar as condies a que
os usurios dessem prioridade. Porm, talvez para o momento, o modelo mais
interessante contivesse o enfoque baseado em critrios de Colin Wiseman
(1978m 1980; ver tambm Lind e Wiseman, 198).

O propsito de Wiseman o de criar um marco para o planejamento (de


sade) que permita que os problemas sejam analisados minuciosamente. O en-
foque baseado em critrios tem o objetivo de dar ordem e objetividade a este
processo de relao, incluindo doze critrios especficos em quadro grandes s-
ries, com relao a: a) grandeza; b) natureza; c) repercusses futuras; d) marco
poltico do problema. As primeiras trs sees consideram o que Wiseman
chama de critrio racional, enquanto o quarto tem a ver com o contexto pol-
tico.

- 58 -
Tanto os critrios racionais com os polticos deveriam influenciar a escolha
dos problemas a serem estudados. Alguns dos critrios polticos podem ser
utilizados para se argumentar a favor ou contra para que haja um estudo
detalhado para, por exemplo, decidir que um problema politicamente inco-
modo poderia indicar a necessidade de um estudo ou uma razo para evit-
lo. Desta forma, a diferena dos critrios racionais e sua interpretao no
unidirecional. (Wiseman, 1978).

De acordo com grandeza do problema (a), incluem-se os recursos (econ-


micos, humanos e materiais) que se tem que dedicar a um problema em especial
e necessidade e a demanda que se calcula para os servios. Includos esto uma
variedade (b) escolhida de futuros cursos de ao e a complexidade do pro-
blema (quanto mais complexa a questo, mais justificativas h para o seu plane-
jamento detalhado).

A terceira srie de critrios c) repercusses do problema compreende


quatro critrios mais especficos:

1) a classe de inovao exigida, onde, por exemplo, as inovaes


que supem uma verdadeira mudana necessitariam estudos mais detalhados
de planejamento que as que significam repercusses menos contenciosas;

2) futuras repercusses nos recursos, onde a importncia do pla-


nejamento se relaciona com os problemas que requerem um alto nvel de inves-
timento de recursos;

3) a futura flexibilidade da ao, e sobre este critrio se necessi-


taria um estudo minucioso de qualquer opo que leve a comprometer recursos
importantes a um futuro muito distante, de um modo virtualmente irreversvel;
e

4) a importncia dos resultados, os quais, a partir do ponto de


vista do planejamento, no leve em conta a importncia do problema. Se existem
poucas probabilidades de se conseguir melhoras no rendimento e/ou resulta-
dos, pode no valer a pena estud-lo minuciosamente. De igual maneira, onde
h o comprometimento de um importante volume de recursos no passado sem
benefcios proporcionados, o emprego deste critrio pode ser til ao avaliar as
decises anteriores.

- 59 -
Finalmente, o d) marco poltico da questo pode ser determinado em ter-
mos de quatro critrios secundrios. Primeiro, o ndice de urgncia est relaci-
onado com o fato de que, j que o planejamento sistemtico requer muito tempo,
no seria apropriado tentar obter uma resposta sistemtica em questes que
requeiram uma soluo urgente. O segundo critrio se refere escolha de uma
alternativa que possa levar mudana de uma poltica j comprometida. Teria
que levar em conta o possvel preo poltico de tal deciso. Terceiro, a relevncia
estratgica de uma questo significa que certos problemas (por exemplo aque-
les que so os mais importantes para os interesses de um setor ou departa-
mento), sero mais difceis de examinar em maior profundidade que outros,
tendo em vista suas repercusses polticas e/ou pessoais para os interessados.
Por ltimo, analisando-se a natureza e os objetivos das presses para as mudan-
as, Wiseman assinala que existem recomendaes para que as mudanas de
fora para dentro nos departamentos, exercida por comisses profissionais, co-
misses de usurios, mdia, etc. sejam apropriada consideradas. A valorao da
importncia que tem um departamento para reagir a estas presses tambm
pertinente na hora de se considerar se se efetua ou no um estudo detalhado do
planejamento.

O objetivo deste enfoque com base nos critrios delimitar um marco e


fundamento gerais para orientar os juzos dos planejadores. Desta forma, como
assinalam Lind e Wiseman (1978), a responsabilidade de fazer as valoraes re-
caem preferencialmente nos indivduos e comisses, antes que deixar que sejam
decididas tecnicamente. Este fato cria tantos pontos fortes quanto fracos. O
ponto forte reside no fato de que evita reivindicaes de objetividade, enquanto
que tambm evita o perigo de deixar decises aos enfoques puramente polticos.
Seu principal inconveniente funda-se no nvel relativamente genrico com que
os mesmos critrios se articulam. Sendo to genrico, seu potencial para orien-
tar as decises os torna fraco. Lind e Wiseman (op. cit.) registram outros pro-
blemas quando da aplicao do modelo combinado baseado nos critrios. Por
exemplo, qual o limite quanto ao nmero de critrios que se pode ter em conta
a qualquer momento? As diferentes dimenses da lista de prioridades necessi-
tariam de critrios diferentes? Podem se fazer acessveis as informaes sobre
critrios que se considerem importantes? Precisamente porque estes modelos
de critrios requerem que as decises sejam tomadas em termos de valorao
antes que por motivos puramente tcnicos, ressalta-se a necessidade de clareza

- 60 -
quanto ao papel dos distintos interesses em jogo no processo de tomada de de-
cises. possvel que alguns destes problemas sejam reduzidos atravs de mais
refinamento conceitual e desenvolvimento metodolgico. Entretanto, minha
opinio que o modelo de critrios pode considerar um intento valoroso no sen-
tido da orientao das distintas fases dentro do processo de planejamento; e
(pode-se considerar tambm) um procedimento potencialmente til para o de-
senvolvimento dos enfoques do planeamento mais amplo dentro do modelo
combinado.

5 CONCLUSES
Este trabalho foi forosamente terminado com um tom especulativo e tal-
vez pouco concludente. Meu raciocnio foi que, dada a complexidade do pro-
blema tanto no contexto como no contedo do planejamento dos servios sociais
o nico enfoque apropriado para o processo de tomada de decises aquele que
se baseia no modelo combinado. Alm disso, esta proposta exige um sistema de
direo orgnico, tanto a nvel nacional como a nvel regional, e na coordenao
entre os dois, para que seja operado com eficcia. Sugerimos que se encontre um
enquadramento adequado que permita a participao efetiva dos usurios na
sugesto de problemas especficos. Termino resumindo as caractersticas prin-
cipais do enfoque baseado em critrios quanto escolha de prioridades no pro-
cesso de planejamento, propondo que este encaixa bem com as premissas do
modelo combinado.

- 61 -
MODELOS DE POLTICAS SOCIAIS
Joan Subirats62

1 ABORDAGEM DO TEMA A PARTIR DA ANLISE DAS POLTI-


CAS PBLICAS
A quantidade e a qualidade das intervenes dos poderes pblicos em m-
bitos como sade, educao, cultura, habitao, etc. e as suas complexidades im-
plica que se considerem as polticas sociais como um dos campos de aplicao
por excelncia da anlise das polticas pblicas. A partir desta perspectiva pre-
tende-se dissecar o complexo processo que parte do surgimento e definio dos
problemas a serem resolvidos e que conduzem a avaliao dos resultados e im-
pactos dos programas de atuao originados no mbito de deciso prprio dos
diversos poderes pbicos (Subirats, 1989).

Parece cada vez mais claro que o tipo e a magnitude de temas como os que
se deparam as diferentes administraes pblicas, quer dizer, todo o mbito de
problemas coletivos onde de uma forma ou outra se d uma interveno ou re-
gulao pblica, so mais problema de poltica. A distino anglo-sax entre
policy e politics63 encontraria aqui pleno sentido.

62
-Joan Subirats Humet ( Barcelona , 17/05/51) professor de Cincia Poltica , especializada em
questes de governana , gesto pblica e anlise de polticas pblicas. Ele tambm trabalhou em
questes de social, problemas de inovao democrtica e civil. Em 1980 obteve o grau de Doutor
em Economia pela Barcelona. Foi fundador e diretor do Instituto de Governo e Polticas Pblicas
(IGOP) da Universidade Autnoma de Barcelona desde a sua criao em julho de 2009. pesqui-
sador e professor do programa de doutorado em Polticas Pblicas da instituio. Ocupou a cadeira
Prncipe das Astrias da Universidade de Georgetown durante o ano letivo 2002/03. professor
visitante nas Universidades de Roma, Califrnia, Nova Iorque, UNAM e CIDE (no Mxico), UBA
e General Sarmiento na Argentina, e um grande nmero de universidades e centros de pesquisas na
Espanha. membro do conselho editorial de vrias revistas nacionais e internacionais em cincia
poltica e administrao pblica. colaborador regular de vrias mdias, como o jornal El Pais. Edi-
tado: (NTO). https://es.wikipedia.org/wiki/Joan_Subirats

63
- ... a Poltica est relacionada legalidade, legitimidade e efetividade das aes e das estru-
turas. J o Direito a superestrutura e est relacionado ao sistema e ordem jurdica, vigncia e a
efetividade das normas. Esses argumentos levam aos conceitos de Polity (normas constitucionais e
princpios), Politics, (que decorrem do legtimo e legitimador jogo poltico [leis complementares
e leis ordinrias]) e Policy, (que emerge como resultado do jogo poltico [so as normas do Direito

- 62 -
Um problema poltico seria um tipo de problema em que a resposta es-
taria mais ou menos clara (ao menos) para uma das partes, do jogo poltico
que se expressa em maiorias-minorias, governo-oposio. A dificuldade estaria
em que a outra parte se oporia a esta soluo, e, portanto, seria necessrio
vender ou convencer, via presso poltica, a obteno do apoio do eleitorado.
Neste sentido, a dificuldade estaria mais no adversrio do que naquele ou na-
queles que se opem a esta especfica via de resoluo do problema, ou
mesmo no prprio problema. A partir da a anlise deveria concentrar-se em as-
pectos como a dinmica de partidos, o sistema eleitoral, o jogo institucional de
decises, etc.

Em vez disso, um problema de "polticas", seria aquele em que o problema


e sua soluo ficam claros. Antes de saber quem so os adversrios preciso
descobrir o possvel problema e a sua possibilidade de soluo, levando-se em
conta as suas complexidades tcnicas e a diversidade de possibilidades e posi-
es existentes. Neste caso se trata, antes de tudo, de um problema de conheci-
mento, de capacidade de anlise. Aqui, o que precisamos conhecer o funciona-
mento dessa caixa preta que colocamos entre a deciso normativa ou de inter-
veno e a resposta poltica do cidado-eleitor afetado por esta e outras polti-
cas.

A falta de soluo de um problema de poltica se localiza preferencial-


mente no adversrio a ser batido. A falta de soluo de um problema de polti-
cas nosso, recai na nossa prpria incapacidade ou em nossas prprias limita-
es para definir esse problema e suas possveis vias de soluo (Parisi, 1989).

preciso reconhecer que normalmente o tipo de problemas como os que


hoje se defrontam os poderes pblicos implicam ou comportam problemas co-
nexos. Se se adota uma soluo, prejudica-se uma outra situao. Ao mesmo
tempo, apresenta-se como um conflito entre objetivos, todos igualmente deseja-
dos ou buscados, de tal forma que perseguindo um objetivo costuma-se prejudi-
car a consecuo de algum dos demais. verdade que se os objetivos no so
claramente comparveis, ao menos desde a tica dos valores de quem decide,

Administrativo, so as polticas pblicas]). (Editado). http://www.vermelho.org.br/noticia/194674-


1 (NTO).

- 63 -
ento se pode pensar em sacrificar um dos objetivos, conseguindo-se que, ape-
sar de tudo, o balano final seja igualmente positivo. A coisa no est to clara
se os objetivos so comparativamente importantes, ou seja, quando formam
parte do ncleo de valor que o sistema quer proteger por igual. Ento quando
o sistema sofre, se ressente, e preciso buscar outras vias, repensar o problema.

Nesse contexto, as polticas sociais se apresentam como um tpico exem-


plo de problemas de poltica mais que de polticas. As polticas sociais se
apresentam sempre em relao a problemas coletivos, a problemas que afetam
muitas pessoas. Ao mesmo tempo, costumam referir-se a problemas de difcil
soluo/definio. Com efeito, muitas vezes apresentam alternativas entre ob-
jetivos que se valorizam de forma similar desde a lgica do sistema. Por defini-
o se tratam de problemas que tm componentes humanos muito significati-
vos. (...)64

Quando nos referimos s polticas pblicas e aos seus processos de for-


mao e implementao, estamos nos referindo a um tipo de formulao e de-
senvolvimento caracterizado por sua pouca estruturao metdica e que apre-
senta srias dificuldades para estreitar princpios e fins ou para estabelecer as
linhas de separao com outras polticas ou intervenes. As limitaes bvias
da nossa capacidade de anlise conduzem com cautela nossas aes sobre a pos-
sibilidade de aplicar o esquema do decisor racional para alcanar formulaes
de pura intuio ou meramente acidentais (Subirats, 1989).

Na maioria dos problemas coletivos que se pretende resolver desde as po-


lticas sociais, correto afirmar que as diferentes aproximaes tcnicas, ou as
diversas abordagens analticas utilizadas, por mais sofisticadas ou complexas
que sejam, no logre resolver os conflitos de interesse e de valores existentes no
problema. Os analistas no podem considerar polticas que sejam inequivoca-
mente benficas para todos, e, portanto, devem introduzir na anlise a possibi-
lidade de que grupos possam ser preteridos em cada soluo proposta e que cri-
trios se observem para tal ou qual eleio ou deciso. E nesse campo parece
que ningum poderia colocar-se de acordo em sculos de reflexo terica a res-
peito. No parece servir o critrio da maioria em muitas das decises prprias
do campo das polticas sociais, nem to pouco servem ao interesse pblico

64
- Original indisponvel. (NTO)

- 64 -
apelaes genricas, definidas de maneira distinta por distintos protagonistas
em cada momento histrico.

Pode-se dizer, a partir de uma posio de pretendida pureza analtica, que


o que convm uma soluo no-poltica, no normativa. Mas ento a questo
que surge como definir o problema a se resolver, j que nesta mesma definio
encontramos impurezas? Os formuladores de polticas pblicas, neste caso de
polticas sociais, no se enfrentam a problemas dados, a problemas exterio-
res sob os quais exista unanimidade. Ao contrrio, precisam identificar e for-
mular seu problema. Ante ao aumento da delinquncia juvenil nas grandes ci-
dades, qual seria o problema real levantado? O desemprego? A falta de espaos
adequados para os jovens nos bairros? A informalidade do trabalho nesta faixa
etria? Os baixos salrios pagos a estes jovens? As ms condies de moradia e
habitao? O fracasso na/da escola? O caos urbano? A no aceitao do sistema?
O excesso de violncia exposto na mdia?... evidente que o analista pode ajudar
com os seus conhecimentos, com o tratamento adequado da informao dispo-
nvel ou a se obter, a responder parcialmente a este tipo de questo, mas duvido
que possam responder por completo a estas questes sem que recorram a posi-
es polticas ou normativas exteriores anlise.

Quando afirmamos que precisamos analisar para decidir sobre que pol-
ticas sociais aplicar, estamos dizendo que essa anlise nos proporcionar razes
objetivas pelas quais poderemos escolher uma poltica a ser executada em de-
trimento de outras. Mas tambm podemos pensar em diferentes mecanismos ou
aes pelas quais os indivduos e grupos exercem sua capacidade de controle, de
influncia ou de poder na sociedade, que acaba por conduzir a uma deciso e no
a outra.

As polticas sociais surgem sempre em mbitos e contextos onde qualquer


iniciativa exige respostas, interaes com diferentes grupos ou indivduos afeta-
dos. Dessa interao surge, em escalas diversas, uma certa forma de controle, de
influncia, de poder. E ela se d, ainda que seja de maneira implcita, de forma
consciente ou inconsciente. Podemos, portanto, apontar, nesta interao, pro-
motores, tomadores de deciso e outros atores implicados na poltica a ser apli-
cada. Compreender esta interao constitui uma alternativa a anlise tecnica-
mente pura a que aludimos anteriormente. Com efeito, dessa interao pode
surgir uma via de soluo ou de melhoria de problemas, e desse ponto de vista,

- 65 -
pode-se afirmar que se est determinando a poltica a ser aplicada, margem ou
paralelamente a anlise mencionada.

A partir desta nova perspectiva a anlise j no pode constituir-se uma


alternativa poltica, mas passa a ser considerada um complemento indispens-
vel para qualquer poltica.

Com efeito, a anlise passa a ser considerada como a fonte neutra e obje-
tiva da deciso a se tomar, a assumir sua condio de aperfeioamento, melhor
estruturao e refinamento das alternativas de ao a ser proposta por parte dos
diversos interessados na arena de deciso.

Ela traz, como consequncia importante, a delimitao do campo analtico


a ser estudado, j que a anlise se realiza a partir de certas suposies previa-
mente definidas. Da complexidade paralisante (como a que enfrentvamos
quando pretendamos converter a anlise em alternativa) poltica, passamos a
uma reduo dessa mesma complexidade no momento em que a anlise se rea-
liza desde certas suposies polticas ou normativas, ou desde as mesmas limi-
taes ou hipteses iniciais da atuao dos poderes pblicos. Neste sentido, a
capacidade analtica se converte em instrumento de esclarecimento das posi-
es de apoio, mas tambm em meio de persuaso capaz de congregar outras
posies em torno das abordagens prprias, sem que elas impliquem desquali-
ficar ou manipular uma anlise que influenciar sua qualidade especfica na sua
melhor arma (alternativa de melhor anlise a mais votos em certos confli-
tos).

Em resumo, deveria evitar-se manter incomunicveis os mbitos prprios


de anlise e da poltica como se deles dependessem a melhor qualidade ou
correo da poltica a ser aplicada. To importante quanto a aplicabilidade
dessa poltica o consenso sobre o que devemos entender como efeitos positi-
vos que dela decorrem. Mais e melhores anlises sem dvida, mas tambm mais
e melhores polticas.

2 CONSEQUNCIAS NA FORMULAO E IMPLEMENTAO DE


POLTICAS SOCIAIS

- 66 -
A combinao entre anlise e poltica permite abordar as questes relati-
vas formao e implementao de polticas de maneira distinta. Partimos do
pressuposto de que os problemas no esto a fora, esperando simplesmente
que os abordemos, que a mesma definio do problema a ser resolvido implica
uma integrao entre os diversos atores (polticos, tcnicos, especialistas, gru-
pos de interesse, etc.), e uma clara considerao das limitaes de recursos, de
tempo, institucionais, etc., que sempre existem ao abordar-se determinada situ-
ao entendida como problemtica ou sem base (Dery, 1984).

Por outro lado, se queremos evitar fazer abordagens meramente ilustra-


tivas das discrepncias existentes entre uma realidade que no nos satisfaz e
uma situao-objetivo desejvel, devemos sempre vincular o problema solu-
o, ou, o que o menos comum, colocarmo-nos de acordo no apenas no que
entendemos como o problema, mas tambm na foto da chegada, ou seja, no seu
resultado final.

H muito tempo um prestigiado analista americano de problemas sociais


disse pensar que os problemas sociais so como puzzles a serem resolvidos de-
finitivamente, em vez de problemas que devem ser aliviados ou, quem sabe, re-
pensados de forma mais favorvel nos conduziria a verdadeiros becos sem sa-
da. De alguma forma a mensagem vai na linha de no lutar para encontrar solu-
es permanentes, mas em considerar como lidar com problemas permanentes,
que vo se redefinindo a partir da incidncia, sobre os mesmos, de diversos fa-
tores e polticas (Wildavsky, 1979).

A formulao dos problemas a se resolver no pode, pois, desligar-se,


desde esta perspectiva, do processo de acordo e negociao que permita decidir
o problema e a soluo que se pretende (Quade, 1989). E ele especialmente
importante no mbito das polticas sociais, onde a contaminao entre proble-
mas, sua permeabilidade e a dificuldade em estabelecer pautas ou indicadores
de impacto, faz com que predominem enfoques estritamente racionalizadores
de uma realidade obstinadamente complexa e relutante a aceitar racionali-
dades pretendidamente objetivas, ou abordagens do tipo nada funciona, que
pouco ajudam a avanar.

- 67 -
Parece pouco menos inevitvel que as polticas sociais apresentem uma
bateria de objetivos habitualmente muito ambguos e pouco operacionais (inte-
grao social, Bem-estar, dignidade, etc. ...), j que normalmente sua mesma falta
de definio procede do consenso poltico do nvel decisrio, que busca em fr-
mulas pouco concretas marcos de acordo mais amplos. Mas, na troca, s uma
abordagem aberta e baseada no ponto de vista dos servios ao usurio das pol-
ticas permitir vincul-los mesma formulao do problema, ao estudo de suas
alternativas e a definio das pautas de xito desse programa.

Por outro lado, uma abordagem deste tipo pode facilitar a centralizao
das constantes demandas de mais e melhor coordenao que se costumam fazer
nas anlises prescritivas sobre implementao de polticas sociais. Com efeito,
frequentemente d-se a dissimulao de que a coordenao nas atuaes das
diversas administraes pblicas em temas que afetam problemas sociais se
considera tremendamente necessria, mas ao mesmo tempo resulta extrema-
mente complexa sua consecuo. Na troca, a partir de baixo, a partir da pers-
pectiva do ponto de contato entre administraes e pessoas com problemas es-
pecficos, o que est na primeira linha o prprio problema a ser resolvido, mais
que o nome da instituio do qual depende o recurso a se empregar.

Como dizamos, no mundo das polticas sociais, depois de uma fase oti-
mista, de esperana nas potencialidades racionalizadas, das anlises abrangen-
tes e nos desenhos dos planos de atuao que abordaram de maneira conjunta a
problemtica social que se pretendia resolver, passou-se a uma viso muito mais
pessimista, onde se considerava como ingnua toda aproximao estritamente
racional ou planejada, apostando no livre jogo pluralista como nica explicao
plausvel e operacional da formao das polticas sociais (Challis et al, 1988).
Enquanto este pensamento prevalente em pases de tradio mais analtica
nesta forma de viso que temos chamado de pessimista, o certo que parece
imprescindvel tentar, ao menos, avanar em certas formas de colaborao-co-
ordenao-programao que permitam construir algo como um modelo de pro-
gramao consensual.

As condies ou elementos que permitiriam desenvolver o modelo oti-


mista, consensual nos objetivos, com capacidade analtica suficiente e altru-
smo organizativo, que possibilite uma coordenao fluida, podem ser reais,
mas so escassos nas nossas administraes. Isso no leva a uma concluso do

- 68 -
tipo hobbesiano65 sobre as relaes intergovernamentais ou inter organizativas,
mas apenas constatao de que raro que resultem na coincidncia de um
mesmo momento e lugar para a ocorrncia das condies mencionadas.

Por outro lado, esse modelo, que descreve muito mais convincentemente
que o modelo otimista os constantes fracassos que ocorrem ao se querer apli-
car de cima para baixo um esquema ideal baseado na coordenao e na fluidez
implementadora, no consegue introduzir a capacidade de aprendizagem das
distintas comunidades setoriais de polticos, tcnicos e outros afetados na an-
lise, constante do que est passando e porque est passando. Alm disso, con-
funde, ao passar, no nvel prescritivo, o o que acontece com o o que deveria
acontecer. Comete o erro inverso do modelo otimista, no qual se confunde
futuro desejvel com realidade, mas pelo menos a partir desse modelo parece
possvel o melhor, e dado que est bem exposto, ningum fica condenado s li-
mitaes da realidade.

a partir deste conjunto de constataes que podemos pensar um modelo


de programao social no qual podemos combinar a fora arquitetnica ou da
realidade social do modelo otimista, com a capacidade de explicao real, vital,
dos processos de implementao e das suas limitaes do enfoque que vimos
chamando de pessimista. Se trataria de no perder a oportunidade de execu-

65
- Hobbesiano (de Thomas Hobbes, 1588/1679). O pensamento hobbesiano divide-se em trs fa-
ses: Estado de natureza, de guerra e de segurana. Hobbes idealizou a humanidade semelhante a
animais selvagens incapazes de desenvolver uma vida em sociedade, pois, segundo seu pensamento,
todos eram iguais e essa igualdade era ponto de partida para um estado de guerra. Havia um ponto
de vulnerabilidade porque todos detinham o poder e eram livres, assim cada um era soberano de si
mesmo e de outrem, tendo direito at mesmo ao corpo do prximo. // Observa-se que Hobbes, na
fase inicial dessa cronologia acerca da formao do Estado civil, v o homem como um animal
irracional e incapaz de estabelecer, por si s, normas ou condutas que o permitissem conviver paci-
ficamente em sociedade. Tal posicionamento foi um choque para os adeptos do conceito de animam
social exposto por Aristteles e j expes um ponto central de todo o pensamento hobbesiano: o
homem o lobo do homem. Essa frase remete a um fator determinante capaz de exercer influncia
de mudana em todos: o medo. O pensamento hobbesiano encontra-se com dois polos: o homem e
o Estado. Na condio de reconhecerem a necessidade de transferncia de todo poder e liberdade
em busca do que almeja, a teoria de Hobbes abre espao para o que ser fundamento para o contrato
e chancela para o Estaco civil. Com a concepo da formao Estado e do estabelecimento da soci-
edade, surge, principalmente, uma soberania para qual se transfere todos os poderes que cada indi-
vduo possui, sendo esse o grande responsvel agora, em ser a voz, o reflexo de todos aqueles que
antes estavam sem luz, em estado de guerra. // Aqui se inicia a ideia da formao de sditos e um
processo de hierarquizao social, em que se define aquele que detm a autoridade e os que devem,
de fato, obedecer, fazendo com que surja uma sociedade devidamente organizada. (http://meuar-
tigo.brasilescola.uol.com.br/sociologia/a-teoria-hobbesiana-sobre-origem-estado.htm). (NTO).

- 69 -
o e estratgia para fazer frente, de maneira coordenada e racional, aos pro-
blemas sociais mais urgentes, mas faz-lo lembrando que todo ele pode no pas-
sar de apenas boa vontade se no se levar em conta a opinio e a aprovao da-
queles que devem colocar em prtica esses programas e dos beneficirios ou
usurios dos mesmos.

Para isso acontecer deve-se aceitar que no existe uma s racionalidade


presente ante problemtica social que enfrentamos, mas que devem combinar-
se racionalidade e pluralismo com diversidade, buscando no substituir a liber-
dade de articulao e negociao entre interesses e pontos de vista, mas regu-
lando seu fluxo; uma viso da programao a partir do topo, que inclua a pers-
pectiva e a possibilidade de interveno da base, criando dinmicas, necessa-
riamente de amplo espectro, nas quais se encontrem mecanismos de coordena-
o no baseados na autoridade formal de quem decide, mas nas contrapresta-
es recprocas que se obtm.

3 O PROBLEMA DA AVALIAO. AS LIMITAES DOS INDICA-


DORES
Um dos temas essenciais e que com mais nfase se est abordando o de
encontrar instrumentos adequados de medio do rendimento das polticas so-
ciais. Tambm neste campo podemos considerar que se produziu um impor-
tante esforo de criao de indicadores que pretendem, com mais ou menos
xito, refletir o grau de cumprimento dos objetivos previstos, e avanar na con-
siderao dos efeitos que eles provocam nas coordenadas de partida do pro-
blema social a ser resolvido.

O tema particularmente importante porque acentua o xito obtido na


anlise da eficcia das medidas adotadas, deixando de lado quem agiu e atravs
de que organismos. Se aceitamos como crvel a hiptese que considera que os
mecanismos de legitimao dos diversos sistemas polticos se movimentam, de
maneira mais ou menos rpida, de um campo essencialmente ideolgico a um
terreno mais vinculado capacidade de resposta do sistema s necessidades dos
cidados, o tema da avaliao ou dos meios de medio dessa capacidade de res-
posta passaro a um primeiro plano.

- 70 -
Por outro lado, encontramo-nos imersos em uma dinmica caracterizada
pela complexidade das relaes intergovernamentais, com a consequente con-
fuso e solapamento dos mbitos de competncia entre instncias do governo,
sejam elas quais forem, enquanto tambm se observa, das limitaes atuais do
gasto pblico a uma crescente delegao das obrigaes sociais dos poderes
pblicos a instncias no governamentais (leia-se privadas), comunitrias ou de
outro tipo (Lange-Regini, 1987).

Tanto um como outro fenmeno colocam mais importncia na necessi-


dade de se contar com instrumentos confiveis de medio de resultados que
possibilitem um adequado controle das instncias decisrias e de origem dos
recursos com que se operam. E esse o espao onde os problemas sociais mos-
tram a grande dificuldade de medir sua evoluo ou melhoria (Rivlin, 1971).
A educao, por exemplo, mostra-se inclinada centrar a medio de resultados
do sistema nas capacidades intelectuais dos seus protagonistas, ou seu grau de
xito ou fracasso escolar, sem atender critrios mais sensveis de criatividade,
f em si mesmo ou entusiasmo por aprender. Na rea sanitria no bastaria con-
centramos na mortalidade, ou nas estatsticas de hospitalizao, e deixarmos de
enfrentar os temas de saneamento e qualidade de vida. A medio da pobreza
por nveis de renda e o grau de satisfao no trabalho em funo das horas tra-
balhadas seriam outros exemplos de distores nos modelos prprios de polti-
cas sociais. Tudo isso sem mencionar o elevado grau de sofisticao que reque-
reria querer medir trabalhos de assistncia social no campo psiquitrico, ou no
da reinsero social, por exemplo.

Algumas observaes gerais poderiam ser feitas. Uma seria deixar de con-
siderar medidas singulares de medio, tentando a combinao de critrios di-
versos. Outro seria que os instrumentos de medio reflitam a dificuldade dos
problemas sociais a serem resolvidos. Provavelmente ser melhor considerar a
capacidade de mudana das situaes de partida aos nveis absolutos de resul-
tados obtidos. Mas todo o resultado deve partir da integrao dos atores nos
seus diferentes nveis de xito ou fracasso obtidos. A questo essencial, uma
vez que apenas a distinguimos quando se moverem ou quando tentamos melho-
rar nossos mtodos de trabalho no campo social e as polticas que, a partir da
se instrumentam.

- 71 -
TICA E POLTICA SOCIAL
Francisco J. Laporta 66

Quando, em finais do sculo XIX, os homens da Instituio Livre de En-


sino67 estimularam e apoiaram a implantao de uma poltica social na Espanha,
o fizeram por convices ticas. Eles pensavam que quando algum dispunha de
certos meios, teria tambm o dever de usar esses meios para o cumprimento
dos seus fins racionais, e tal dever era um genuno dever moral. Porm, ao
longo do sculo XX a poltica social parece haver esquecido esta e outras inspi-
raes ticas e se transformado, cada vez mais, em uma estratgia. Uma estrat-
gia de ordem pblica ou uma estratgia econmica orientada para a expanso
da demanda interna em uma poca de crise econmica. O resultado que
quando eles mudaram as caractersticas do contexto de crise social e econmica
que, segundo esta verso, deram lugar poltica social, esta parece ter perdido
sua razo de ser. Ento, quando comea a circular, de um modo confuso e
pouco elaborado, a ideia da crise do Estado de Bem-estar.
Quando essa evoluo se v outra vez desde a perspectiva tica e se ana-
lisam os argumentos que foram mostrados para justificar o fim da poltica social,

66
- Professor de Filosofia do Direito da Universidade Autnoma de Madri, membro do Grupo de
Pesquisa Internacional sobre Direito Comparado (Bielefelder Kreis) e Tempere Club, editor de Law
and Biblioteca Filosofia (Luwer Acedemic Publishers) coleta e patrono da Fundao Francisco
Giner, Instituio Livre de Ensino. Foi diretor do Centro de Estudos Constitucionais e membro da
Comisso para a Democracia pelo Direito do Conselho da Europa. Professor convidado em univer-
sidades espanholas e estrangeiras, autor de numerosas obras sobre a teoria do direito e filosofia
poltica. http://www.trotta.es/autores/francisco-j-laporta/696/.
67
- A Instituio Livre de Ensino ILE, da Fundao Fancisco Giner de Los Rios, na Espanha, foi
fundada em 1876 por um grupo de professores (Francisco Giner, Gumersindo de Azcrate e Nicho-
las Salmern, entre outros) sem vnculos com a Academia, para defender a liberdade acadmica e
que se recusavam a ajustar seus ensinamentos aos dogmas oficiais em matria religiosa, poltica ou
moral da Espanha de ento. // Isto forou-os a continuar o seu trabalho educativo fora dos centros
universitrios espanhis, atravs da criao de um estabelecimento de ensino privado, onde os pri-
meiros experimentos foram destinados universidade e, em seguida, educao primria e secun-
dria. // De 1876 at a Guerra Civil Espanhola, (1936), o ILE tornou-se o centro de gravidade de
toda uma era da cultura espanhola e a introduo para novas teorias educacionais e cientficas mais
avanadas que estavam sendo desenvolvidas alm da fronteira da Espanha. A partir de:
http://www.fundacionginer.org/. (NTO)

- 72 -
cai em conta que, mistificaes parte, o mais que se pode falar de uma crise
instrumental de eficincia de certas polticas econmicas articuladas para resol-
ver aquele conjunto de problemas. Mas isso no significa, em absoluto, que esses
problemas no sigam abordando frente a ns mesmos, as mesmas questes mo-
rais que provocaram o nascimento da poltica social. O que vale dizer que a na-
tureza tica da razo de ser da poltica social continua presente, to viva e to
exigente como sempre. isso que vamos demonstrar. Retomando a ideia da ins-
tituio e reformulando-a nos termos da filosofia moral atual vou tratar de mos-
trar-lhes que a justificativa tica da poltica social descansa em uma responsabi-
lidade moral individual acerca de problemas como a pobreza ou a marginalidade
social. Afirmo que existe uma obrigao moral individual em relao a esses pro-
blemas, e sugiro que para cumprir com ela, preciso apelar para a poltica social.
Ento, a poltica social aparecer como uma estratgia organizada atravs da
qual cumprimos alguns dos nossos deveres morais individuais e isso que for-
nece sua justificativa moral e a coloca em estreita proximidade com a tica. Por
razes bvias apresentarei aqui apenas um guia sinttico e sem erudio do que
um argumento complexo muito rico e debatido, ainda que pouco conhecido
entre ns.
O roteiro comea em estratos ocultos das nossas crenas comuns: na teo-
ria da responsabilidade e na sua percepo cotidiana. Parece evidente para esta
percepo que podemos ser capazes de assumir (ou no) a responsabilidade pe-
los nossos atos. s vezes sofremos sem que haja a quem culpar. Uma tempestade
- chamemos-la Margarete destri vidas e casas, contamina as guas e arruna
as plantaes, mas ningum responsvel por ela. Aparentemente, atribumos
responsabilidade moral somente quando damos causa direta aos danos. Isto nos
liga ideia de responsabilidade com a teoria da causalidade, que hoje passa por
profunda reviso. Sem levar esta reviso em conta, aceita-se normalmente que
a reprovao moral nos alcana apenas quando, com nossas aes, produzimos
o sofrimento das outras pessoas. Da parecem nascer nossas obrigaes morais:
ns devemos causar dano aos outros com nossas condutas ativas. Quando no
temos nada a ver com o dano, como no caso de Margarete, no vemos violao
de nenhum dever moral porque no uma ao nossa que produziu o efeito.
Apenas reconhecemos esses deveres para com os outros quando eles provocam
ativamente o sofrimento do outro. Ou seja, a ideia da ao humana que causa

- 73 -
de um estado de coisas prejudiciais a ideia que afirma a nossa responsabili-
dade para com o mundo e determina nossas obrigaes morais.
No acredito que possa haver dvida sobre a pobreza, as doenas, a mar-
ginalizao ou a ignorncia. So estados de coisas danosos e indesejveis. De
acordo com a concluso anterior, portanto, se com nossas aes causarmos es-
ses efeitos lesivos estaramos violando nossos deveres morais porque tendera-
mos obrigao de no o fazer. Mas, pode-se dizer que causamos esses efeitos?
Aqui onde comeam as argumentaes dos hoje chamados neoliberais. Uma
das bases filosficas da sua alegao contra a poltica social se situa precisa-
mente aqui. Eles afirmam que um indivduo que governe sua conduta de acordo
com as pautas de mercado e no cause danos diretos a ningum, no respon-
svel pela eventual pobreza ou marginalizao que resultem dos mecanismos de
funcionamento desse mercado. O mercado uma entidade impessoal, uma cate-
goria de fenmeno natural que, como a Margarete, pode levar a resultados da-
nosos, mas, porm, esses resultados no devem ser imputados a ningum. Isto
, entre minhas aes segundo o mercado e o resultado lesivo da pobreza se
interporia um fenmeno que objetivo e impossvel de ser compreendido. Com
nossas aes, portanto, no causaramos este resultado. Isso ocorre porque o
mecanismo do mercado um quadro complexssimo de aes e interaes cujo
resultado no tem nenhuma relao com nossa ao particular, mas que de-
pende da mistura de trocas que a precedem e a seguem e cujos desgnios no
podemos inquirir por uma elementar falta de informao e uma evidente impos-
sibilidade de obt-la. Se os efeitos do mercado podem chegar a ser perversos,
eles se devem impersonalidade do prprio artifcio e no s nossas intenes.
E como consequncia, os seus resultados no nos podem ser atribudos. E mais,
nem sequer podem ser considerados injustos. Apenas quando existe um res-
ponsvel pode-se dizer que se comete uma injustia.
Mas os novos darwinistas econmicos no param a. Da viso comum da
responsabilidade causal passam a argumentar no campo da tica normativa.
No nego, nessa rea, que seja moralmente virtuoso dedicar-se a combater a
fome ou a ignorncia, nem discuto o mrito moral de quem o faz. O que eles di-
zem que no pode haver responsveis por isto. Estabelecer um programa co-
ercitivo para combater estes eventos atravs da legislao seria um ataque con-
tra a tica, porque envolveria uma tentativa de impor coercivamente a virtude,

- 74 -
que, como um exemplo tpico de "perfeccionismo", seria contra a autonomia pes-
soal e a liberdade individual, base de toda a moralidade. Paralelamente, com
uma argumentao parecida, criticam a poltica social por ser paternalista,
quer dizer, por tratar de impor coercitivamente um bem a certa pessoa, inclusive
contra sua vontade (contribuies obrigatrias Seguridade Social, etc.) o que
viola novamente, segundo eles, a autonomia individual. No mximo a que che-
gam os neoliberais a reconhecer que podemos ter um dbil e difuso dever de
benevolncia para com aquelas pessoas que se encontram em tais situaes, mas
afirmam que este dever muito limitado porque se o levssemos longe demais
passaramos dos limites prprios do dever e entraramos no campo do que os
tericos chamam atos super-rogatrios68 , quer dizer, aqueles atos e condutas
prprias dos santos e dos heris que sacrificam sua vida pelos demais sem que
lhes seja eticamente exigido. Em todo caso, ningum pode ser obrigado coerci-
tivamente a ser caridoso e muito menos a ser madre Teresa de Calcut.
Esses pontos de vista encontram-se bastante assentados na mentalidade
comum, e se os argumentos que os sustentam forem corretos temo que a obri-
gao moral individual de prevenir a pobreza ou as doenas que, segundo este
esquema, no causamos, cairia por terra. Como acredito que esta queda arras-
taria consigo toda possibilidade de justificar moralmente a poltica social, penso
que vale a pena parar para considerar se tais argumentos so to poderosos ou
se, como minha opinio, seria necessrio rever os pressupostos da nossa forma
comum de pensar.
Pois bem, tais argumentos e as crenas comuns que os sustentam so, na
minha opinio, muito pouco convincentes. Em primeiro lugar, porque nossa re-
lao com o que acontece no mundo mais complexa do que do a entender
esses esquemas assumidos pelos neoliberais. Para comear, claramente redu-
cionista afirmar que apenas se causa dano com a ao. Tambm se causa dano
com a omisso. Este um tema substancial que emerge na nova filosofia da cau-
salidade e ignorado pelos liberais. Eles pensam convencionalmente que se um
agente no age no causa dano no curso da causalidade natural e, portanto, pode
alegar no ter responsabilidade pelo que acontece. Mas isso falso. Quando uma

68
- Um ato super-rogatrio aquele em que o agente que o produz sacrifica o seu prprio Bem-
estar, de forma a beneficiar os outros sem que tivesse a necessidade de assim o fazer. Ao agir de
forma super-rogatria, o agente vai at mesmo alm do seu dever moral. (NTO).

- 75 -
pessoa deixa de fazer algo, sua omisso no inexistente; sua omisso significa
que ele apenas escapou - ou no participou - cadeia causal, o que seria um
fator passvel de alterao na direo de determinados resultados. Neste sentido
sua omisso forma parte dessa cadeia causal e pode contribuir para fechar o
conjunto de condies necessrias e suficientes para produzir uma consequn-
cia danosa. Por isso pode-se afirmar que produzimos efeitos no resultado atra-
vs da nossa atuao ou atravs da nossa omisso. E no seria difcil demonstrar
que a fome ou o analfabetismo so resultados decorrentes deste raciocnio.
Repassar a responsabilidade pelos acontecimentos a Deus, natureza ou ao
mundo no , portanto, to fcil como parece, pois tambm vincula nossas omis-
ses a fatos que pareciam, primeira vista, muito alm (ou acima) de ns.
Em segundo lugar, propostas convencionais no se sustentam porque
"dentro" do mesmo cenrio de mercado e referindo-se apenas s aes e no s
omisses, h um contra-argumento muito srio para os tpicos neoliberais.
Tambm se referem nossa concepo comum da causalidade e tm a ver com
o que chamamos de erros de matemtica moral. Porque, ao contrrio do que se
supe, pode-se dizer que com nossas aes legais no domnio do mecanismo de
mercado produzimos ou causamos os efeitos danosos que possam surgir. O mer-
cado no um evento impessoal nem um fenmeno natural. O mercado uma
prtica social dentro da qual somos atores, composta de uma infinidade de inte-
raes entrelaadas no tempo e no espao, de modo tal que nossa interveno
individual microscpica. Isso no significa que no participemos nele. E isso
que a matemtica moral. Os filsofos morais se perguntaram recentemente se
os nmeros devem ser levados em considerao em questes de tica. Por
exemplo, a mesma coisa, do ponto de vista moral, envenenar 2.000.000 ou
2.000.001 de judeus? Afirmar que exatamente a mesma coisa, talvez chocado
com a magnitude da monstruosidade, seria equivalente a cancelar o valor e a
dignidade moral da vida de uma pessoa. Mas se o valor de uma pessoa no conta,
porque se deve considerar o nmero de muitas? Os nmeros contam - e devem
contar - em termos morais. Isto fcil de se aceitar intuitivamente, mas o coro-
lrio resiste a ser aceito por nossas convices comuns. que a argumentao
contra a relevncia dos nmeros tambm fracassa quando se pretende operar
na direo contrria, ocultando a realidade dentro de uma alegada causalidade
objetiva coletiva. Se dois milhes de atores de uma prtica social complexa ob-
servam que as interconexes do seu comportamento produzem a morte ou o

- 76 -
sofrimento de s um ser humano, desaparece a responsabilidade moral de cada
um deles pelo simples fato de que so muitos? Penso que pretender que a quan-
tidade de atores se transforme misteriosamente em mquina objetiva estranha
a eles falsao. E isso me parece que tambm acontece com o mercado. Os parti-
cipantes no podem se desculpar dizendo que so muitos. Podem, talvez, discu-
tir desculpas, como ausncia pessoal, de ms intenes ou o desconhecimento
do que esteja acontecendo, mas se h necessidade de desculpas, isto significa
que, em princpio, estejam submetidos reprovao moral. E no, como preten-
dem os novos liberais, que tenham se transformado em um novo ente e os resul-
tados da prtica social lhes sejam individualmente outros.
Assim pois, o mais que podem pretender estes neoliberais que o mer-
cado constitua, com o seu funcionamento cego, uma recusa geral para todos os
que dele participam. Em nenhum caso uma justificativa moral. Porque to slida
esta recusa? Argumentam que no se pode saber onde acabaria o funciona-
mento do mecanismo e isto lhes serviria em alguma medida se for completa-
mente correto. Mas o mercado no to absolutamente inescrutvel como se
pretende. Claro que no to inescrutvel como os caminhos do Senhor. O mer-
cado uma prtica social humana das quais se pode saber - e se sabe -, muitas
coisas. Sabe-se, por exemplo, que aqueles que entram nessa prtica em inferio-
ridade de condies (porque carecem de recursos, de conhecimentos ou de sa-
de), tendem a permanecer nessa inferioridade ou a aument-la. O mercado pa-
rece funcionar de acordo com o que se convencionou chamar de efeito Ma-
teus69. Isso se manifesta, por exemplo, no caso do mercado de sade privada.
Ele deixa voc livre para se manter saudvel. muito mais barato melhorar a
sade que prevenir a doena. Para o doente, no entanto, tudo custa duas vezes:
tem que ter o dobro dos recursos (para viver e para se curar); mas quando voc
est doente, tem tambm maior dificuldade para obter recursos para se curar.
Assim, enquanto o saudvel melhora mais, o doente vai-se afundando paulatina-
mente na misria ou na doena.
Do mercado sabe-se tambm, por definio, que no h sensibilidade al-
guma para com os chamados bens pblicos, que so aqueles bens que, como o
ar puro ou as paisagens, no so suscetveis de apropriao privada e, quando
existem, devem ser desfrutados por todos. Como nenhuma apropriao privada

69
- Porque quele que tem, se dar, e ter em abundncia; mas quele que no tem, at aquilo que
tem lhe ser tirado. (Mateus, 13:12).

- 77 -
possvel desaparece o incentivo bsico da economia de mercado. O ator eco-
nmico no arrisca nenhum recurso para produzi-lo e espera estrategicamente
que outros o produzam para desfrutar dele sem nenhum custo. O resultado mais
provvel que nestas condies nenhum bem pblico seja produzido, e desses
bens depende, com certa frequncia, o Bem-estar bsico de muitos seres huma-
nos.
Definitivamente, sabem-se essas e outras coisas sobre o mercado como
prtica social (os neoliberais dizem dominar a eficincia na aplicao dos recur-
sos). E na medida em que a falcia sobre a erradicao da pobreza, da ignorncia,
da marginalizao e das doenas tende a ser perpetuada pelo mercado (porque
depende de critrios iniciais de distribuio de recursos alheios a ele, ou da exis-
tncia de bens pblicos inacessveis), sabido que eles no sero erradicados
por ele. Os que participam desta prtica social no podem, portanto, alegar como
desculpa que no sabiam, porque sua ignorncia criada. Se essas situaes
lesivas persistem e se agravam, os que participam no mercado e fazem isso so
moralmente responsveis - por ao ou omisso -, pela sua persistncia.
As reflexes anteriores nos levam concluso de que os argumentos ne-
oliberais em favor do cancelamento dos nossos deveres morais para com os ou-
tros, presumivelmente apoiados na natureza das nossas relaes causais com
estados de fato prejudiciais, so argumentos pouco conclusivos. A ideia de que
temos individualmente a obrigao moral de contribuir inteiramente contra a
pobreza, as doenas, a marginalizao ou a ignorncia se mantm apesar deles.
Como consequncia, os neoliberais tm que mirar em outro alvo sua artilharia
de argumentos, e esse outro alvo no pode ser outro que no o campo da tica
normativa. A partir desse campo tratam de arguir que, mesmo aceitando que
nossa cooperao com os demais configura uma conduta moral, tal conduta no
pode ser imposta porque ela iria contra um valor tico fundamental, como a
liberdade e a autonomia da pessoa, cuja fora moral muito maior que aquela
conduta. Alm disso, dita conduta moral de cooperao no , estritamente fa-
lando, obrigatria, seno super-rogatria e, portanto, tampouco tem sentido im-
positivo.
A acusao de perfeccionismo se derruba imediatamente se aceitamos
que temos uma responsabilidade causal no dano, porque ento no se trata de
uma questo de impor ao ator um ideal de vida contra sua vontade, mas de im-
pedir que se produza uma situao prejudicial para a qual contribui por ao ou

- 78 -
omisso aquele a quem se impe a medida. Mais difcil responder acusao
de paternalismo, porque tal acusao refere-se ao alegado beneficirio da pol-
tica social, que, claro, s vezes, imposta coercivamente como "boa", mesmo
contra a sua vontade. Isto, dizem os novos liberais, viola a sua liberdade. A teoria
econmica liberal baseada em uma concepo simplificada do indivduo na sua
excessiva busca pela prpria satisfao. De acordo com essa concepo o com-
portamento racional o de maximizar a satisfao emprica expressa pelo
agente. Esta ideia o que, no jargo popular pode-se chamar de "preferncia
revelada". O eu neoliberal no seno um feixe de "preferncias reveladas",
na medida em que tais preferncias interferem com a autonomia individual do
agente e que esta violada. Deixando de lado o erro bvio do "auto interesse"
(que aqui no importa), o problema que no parecem necessariamente verda-
deiras as preferncias "reveladas". Efetivamente so preferncias "reais" de um
ator. A moderna filosofia da mente revelou a estrutura em camadas dos desejos
e preferncias do agente e a concepo do "eu" como uma sequncia de estados
mentais e questionado sobre os problemas de relaes entre desejos presentes
e futuros, e a influncia da dimenso temporal em estados de racionalidade e
preferncias de intensidade mental. Alm disso, os tericos da escolha racional
estudaram cuidadosamente os problemas das contradies nas preferncias.
Ulisses70, amarrado ao mastro de seu navio, um exemplo. Como estaramos vi-
olando mais as suas preferncias: desatando-lhes os ns ou deixando-o amar-
rado? Eu no posso me entreter com uma discusso to intrincada e rica, mas
ela objetiva mostrar que o dogma neoliberal que permite a interferncia no pre-
sente da vida de uma pessoa pode violar sua autonomia. Autonomia moral
muito mais complexa do que isso. To complexa que deixa o suficiente para afir-
mar que os aspectos compulsivos de poltica social, em vez de limitar, protegem
o espao de autonomia pessoal.
Vamos agora ao tema do "Bem-estar". Ser bom e caridoso bom, dizem os
neoliberais. Mas benevolncia e caridade so um conjunto de deveres morais
fracos (Stuart Mill71 chamou-os de "imperfeitos"), muito genricos, distorci-
dos, sem beneficirio diretos, etc. "Ok", ento no vamos cumprir esses deveres;

70
- Mitologia, personagem da Ilada e da Odissia, de Homero. (NTO).
71
- John Stuart Mill (1806/1873): filsofo e economista britnico nascido na Inglaterra, um dos pen-
sadores liberais mais influentes do sculo XIX. Foi um defensor do utilitarismo, teoria tica pro-
posta inicialmente por seu padrinho Jeremy Bentham.//Utilitarismo: teoria filosfica que busca en-

- 79 -
mas eles no so necessariamente errados. o caso da esmola. Podemos dar es-
molas e fazer o bem. Podemos at argumentar que contraproducente, que pro-
move mendicncia ou alcoolismo e similares. Mas a esmola pode ter um forte
efeito sobre as nossas obrigaes morais ante s desculpas contra o ato de dar
esmolas. Portanto, nenhuma justificativa coercitiva pode ser imposta atravs de
normas legais. O Estado no pode nos impedir de sermos benevolentes ou cari-
dosos. No vou repetir aqui novamente a concepo de marginalizao como
problema de outra pessoa, um produto da natureza, m sorte ou a vontade de
Deus. por isso que se aceitam os impulsos de ajuda. Neoliberais afirmam que
a liberdade e a autonomia individual so a base de toda a tica. A tal ponto que
cada indivduo tem, como um agente moral, um direito bsico muito forte au-
tonomia pessoal, e qualquer coisa que viole a autonomia uma injustia que vi-
ola o direito mais importante. Respeitar esse direito, no violar esse direito ,
naturalmente, uma questo para eles no apenas de "caridade", mas um flerte
com a obrigao da justia. Agora, os neoliberais, tenho que admitir, tm uma
conexo entre autonomia individual e posse de determinados recursos. A auto-
nomia do sujeito desenvolve e se expressa atravs da realizao de seus planos
de vida. Mas cada um destes planos de vida exige certos recursos. E, certamente,
existem recursos que so necessrios qualquer que seja o plano de vida que o
sujeito queira adotar: o que chamam de "bens bsicos". Se isto assim, e eu acho
que os novos liberais no podem neg-lo sem comprometer sua teoria com pro-
blemas prticos graves, ento a autonomia perde seu significado na ausncia
desses recursos bsicos: E ns temos um direito individual to forte autono-
mia, que tambm deveramos ter um direito similar a esses recursos bsicos.
Mas quando algum tem o direito a esses recursos, no mais uma questo de
mera caridade, mas uma questo de estrita justia: respeitar esse direito uma
obrigao moral. Cumprir essa obrigao moral no responder ao mendigo
com uma instituio de caridade, mas com justia. Na medida em que, provavel-
mente, no mesmo moralmente louvvel, simplesmente obrigatrio. Isto o
que sustenta e justifica a sua fora na agenda de poltica social.

tender os fundamentos da tica e da moral a partir das consequncias das aes. O utilitarismo con-
siste na ideia de que uma ao s pode ser considerada moralmente correta se as suas consequncias
promoverem o Bem-estar coletivo. Caso o resultado da ao seja negativo para a maioria, esta
classificada como condenvel moralmente. https://pt.wikipedia.org/wiki/John_Stuart_Mill e
https://www.significados.com.br/utilitarismo/. (NTO).

- 80 -
Antes de chegar ao argumento final que liga a tica poltica social vou
abordar brevemente a questo do carter super-rogatrio do comportamento
cooperativo. Se o dever de contribuir para a erradicao da marginalizao e da
pobreza definido como dever de justia e no como caridade, ento imposs-
vel aceitar que cumprir com esse dever seja um ato super-rogatrio, quer dizer,
um ato prprio de santos ou heris, credores da mxima admirao e mrito
moral, mas que, por definio, no pode ser devido ou obrigatrio. Isto evi-
dente; entretanto, nos leva a um srio dilema. Dada a enorme quantidade de si-
tuaes de pobreza, enfermidade, ignorncia e marginalizao a que somos sub-
metidos todos os dias, pretender cumprir com a nossa obrigao moral de erra-
dic-las nos faria sacrificar nosso tempo, nossos recursos, a prpria vida, para
faz-lo, o que, sem dvida, sairia do mbito do dever e entraria completamente
na esfera da abnegao heroica. Mas se, assustado com este resultado, decidi-
mos reservar para ns algumas horas de nossas prprias vidas e recursos, infa-
livelmente falhamos em nosso dever moral. Como escapar do dilema?
A forma de sair deste dilema, assim como a soluo de alguns outros, nos
leva compreenso da sua dimenso estritamente individual. a concepo de
poltica social como um mecanismo para a realizao conjunta de nossas obri-
gaes morais. Se o nosso dever moral individual, como eu afirmo, como pode-
mos cumprir com ele em sociedade? A nica resposta plausvel que s pode-
mos fazer isso atravs de um programa de cooperao e ao coletiva organi-
zada, a que chamamos de "poltica social". Se este raciocnio for correto, a "pol-
tica social" mostra claramente a sua estreita ligao com a tica.
De fato, se ns fingimos atender individualmente o vasto e diversificado
panorama de alegada marginalizao e pobreza diante de ns (a nossa respon-
sabilidade moral), tudo o que faramos seria criar um estado de coisas em que a
impotncia, o desperdcio de esforos, o sacrifcio intil, a ausncia de eficcia,
o herosmo vazio seriam o denominador comum. Veramos o espetculo de uma
multido desorganizada de pessoas correndo em crculos para ajudarem-se uns
aos outros em perfis tpicos de caos. Seria, sim, "o caos dos justos", mas o caos
de qualquer maneira. E no s seriam situaes puras de caos e confuso, mas,
tambm, contrariamente ao senso comum, claramente injustas. No seria com
meus meios limitados que eu resolveria todos os casos que vm a mim. Alm
disso, meus meios, meus recursos, meus conhecimentos poderiam ser menores

- 81 -
que os de outros. Por outro lado, no faltaria aqueles que se aproveitassem da
nossa benemerncia em proveito prprio.
E ainda mais: certamente que situaes de injustia so perpetuadas por
razes menores: a falta de informaes sobre a realidade, a distncia no espao
ou no tempo em relao ao outro, a falta de previso, etc. Em suma, uma grande
balbrdia como resultado: muito barulho e pouca justia. E nessa ambincia
que a poltica social entra como um sistema organizado de cooperao coletiva:
"diviso moral do trabalho"; um esquema segundo o qual as funes e tarefas
adscritas so medidas, os comportamentos estratgicos so delineados, as prio-
ridades so estabelecidas, os canais de informao so organizados, os planos
so articulados; um esquema de cooperao dentro do qual cada um cumpre as
suas funes e obrigaes morais individuais.
O perigo do novo darwinismo econmico72, crescente nestes anos, que
na tentativa de desmantelar indiscriminadamente toda a montagem complexa
deste programa de cooperao tambm rompe irresponsavelmente o fio que liga
a poltica social vida moral dos indivduos e consegue implementar um ceti-
cismo cnico entre ns. Devemos tentar evit-lo. Manter ou criar instituies p-
blicas - ou privadas capazes de organizar uma ao coletiva destinada a aliviar
ou superar situaes de marginalizao ou pobreza no uma questo de mera
estratgia poltica ou eleitoral. uma exigncia moral. Agncias de poltica social
so o instrumento pelo qual certas exigncias ticas so atendidas e permitem a
coexistncia dentro das prticas sociais complexas. Por isso, os responsveis e
servidores de tais instituies so os guardies naturais desse legado moral da
sociedade. Estas agncias funcionam de forma gil e eficaz e, neste sentido,

72
- Darwinismo econmico. Para entender: Vivemos uma situao que pode ser comparada reao
vivenciada quando da teoria darwinista sobre a evoluo das espcies. A conjuntura econmica
acena com alteraes importantes, como o desaparecimento de muitas empresas e a evoluo da-
quelas adaptadas a uma nova realidade e prontas para fazer negcios de maneira mais eficiente e
menos custosa, atingindo a eficcia necessria, o que pode ser encarado como um darwinismo eco-
nmico. // Nesse cenrio, tambm deve mudar a forma de as empresas se organizarem para fazer
negcios. Num mundo mais competitivo, alm do preo e de um bom produto, fatores como agili-
dade, segurana, nvel de servios ao cliente e simplicidade sero itens importantes na escolha entre
produtos ou servios similares. Todos esses itens devem refletir processos bem estruturados, claros
e totalmente aderentes s estratgias das empresas. [Mas esta nova configurao adaptativa econ-
mica implica em custos sociais que devem ser considerados]. Adaptado de
http://luiztemp.com.br/index.php?idmateria=410. (NTO)

- 82 -
importante ouvir algumas queixas dos neoliberais: a burocratizao da ao ins-
titucional, os problemas de informao e os efeitos negativos sobre as prticas
coletivas, os riscos da ingenuidade da engenharia social, as desvantagens da
nacionalizao excessiva, etc. Todos so avisos importantes para os quais faze-
mos bem em prestar muita ateno a eles. Projetar nossas instituies de modo
a que elas estejam preparadas para evitar tais falhas tambm faz parte da nossa
tarefa moral. Mas isso no deve nos levar a nos questionar quanto s nossas
obrigaes ticas (jogar o beb fora junto com a gua suja do banho). O mero
altrusmo ou a ideia de caridade espontnea frgil, proposta pelos novos darwi-
nistas no suficiente para nos fazer pagar nossas contas com os outros. A tica
nos exige uma poltica social autntica.

- 83 -
UM ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO
BRASIL?73,74
Claudia do Valle Benevides75

[...]
O objetivo deste captulo mostrar as caractersticas gerais do Estado de
Bem-estar que se formou no Brasil ao longo dos anos, buscando relacionar sua
estrutura mais ampla classificao de regimes dos modernos Welfare States
tratados por Esping-Andersen (1990). Para tanto, o captulo est estruturado
em mais sete sees, alm desta introduo, a saber: a primeira faz um breve
relato da evoluo do Estado de Bem-estar Social no Brasil; na segunda seo,
tanto o montante quanto a composio do gasto social pblico so analisados;
indicadores relativos educao, sade e mercado de trabalho so visualizados
nas trs sees seguintes, respectivamente; a sexta seo traz um breve pano-
rama de alguns indicadores de efetividade do Welfare State brasileiro.
Segundo Medeiros (2001), a configurao do Estado de Bem-estar social
em cada pas determinada pelo padro e o nvel de industrializao, a capaci-
dade de mobilizao dos trabalhadores, a cultura poltica de uma nao, a estru-
tura de coalizes polticas e a autonomia da mquina burocrtica em relao ao
governo. Assim, podem-se compreender as caractersticas estruturais de cada
sistema de proteo social sem se recorrer a uma concepo linear de desenvol-
vimento das polticas sociais. O caso brasileiro, sob esse ponto de vista, torna-
se um padro, dentre os vrios existentes, de interveno e regulao social do

73
- Texto editado pelo Organizador, tendo em vista o perodo abrangido por este trabalho (at o
final da dcada de 1990). Para acesso dissertao completa, o que recomendamos, veja:
http://www.proac.uff.br/cede/sites/default/files/EBES_no_Brasil__2_dissertacao_benevides.pdf.
(NTO)
74
- A questo tributria no foi tratada neste trabalho visto que a importncia do tema e de sua
configurao demandaria um tratamento bastante extensivo que acabaria por fugir ao propsito desta
dissertao, que busca apresentar uma viso geral do sistema de proteo social brasileiro, a partir
do prisma do Welfare State.
75
- Bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Mestre em
Economia pela Universidade Federal Fluminense

- 84 -
Estado. Ou seja, a interveno do Estado Brasileiro especfica mas preserva
caractersticas de tendncias gerais (DRAIBE, 1993).

1 A Evoluo do Estado de Bem-estar social Brasileiro


Ao longo do sculo XX, mas principalmente no perodo compreendido en-
tre 1930 e 1970, o Brasil se constituiu em uma economia moderna com base
industrial e urbana, abandonando seu passado agrrio, baseado em exportaes
de bens primrios que predominavam at as primeiras dcadas do sculo, ao
mesmo tempo em que modernizou e estendeu as regulaes do Estado, assim
como os mecanismos para sua interveno. Como resultado de um Estado que
buscava o desenvolvimento, a evoluo do sistema de proteo social dava n-
fase s relaes entre o capital e o trabalho, com reduzida ateno aos direitos
sociais e cidadania (DRAIBE, 2003).
Os alicerces do sistema de proteo social brasileiro so constitudos
nesse mesmo perodo, tendo o autoritarismo como uma de suas principais mar-
cas, visando regular aspectos concernentes organizao dos trabalhadores as-
salariados dos setores mais modernos da economia, utilizando-se da antecipa-
o de algumas necessidades, de modo a reduzir a legitimidade das lideranas
trabalhistas em suas reivindicaes. Desse fato resulta a segmentao no pro-
cesso de modernizao no pas [...]com setores tradicionais.
Segundo Medeiros (2001), as polticas sociais observadas antes de 1930
alm de serem fragmentadas, tinham um cunho emergencial. J entre 1930 e
1945, assistimos a um aumento crescente do papel do Estado tanto na rea tra-
balhista quanto na previdenciria, fato este evidenciado pela criao do Minis-
trio do Trabalho, Indstria e Comrcio (MTIC) e realocao da questo previ-
denciria da esfera das empresas para a organizao baseada nas categorias
profissionais.
As primeiras medidas legais mais abrangentes relacionadas proteo
social no pas foram a Lei dos Acidentes de Trabalho de 1919, que reconheceu a
obrigao do empregador em indenizar o operrio em caso de acidentes no tra-
balho, e a Lei Eloy Chaves de 1923, que estabeleceu a obrigao da criao da
primeira Caixa de Aposentadorias e Penses (CAP) para os trabalhadores de em-
presas ferrovirias. Em 1926, um decreto estendeu o modelo da CAP para outras

- 85 -
categorias e, em 1930, j havia mais de quarenta CAPs, com aproximadamente
oito mil operrios contribuintes e sete mil pensionistas (GUERREIRO, 2010).
Nesse perodo foram criados os Institutos de Aposentadorias e Penses
(IAP), organizados por categorias profissionais, e que passaram a conviver com
as inicialmente estabelecidas CAPs, que eram estruturadas por empresas. Os
IAPs cobriam riscos relativos perda temporria ou permanente da capacidade
de trabalho, alm de servios de assistncia mdica em alguns casos. De modo
diverso das CAPs, os IAPs reuniam trabalhadores da mesma categoria e no mais
por empresa. Alm disso, nos IAPs havia a presena do Estado, sendo seus pre-
sidentes escolhidos pelo presidente da Repblica. Os recursos desses institutos
eram provenientes de contribuies do governo, dos empregadores e dos em-
pregados. Os benefcios oferecidos dependiam do que cada instituto arrecadava,
assim os servios de melhor qualidade eram prestados pelos institutos que reu-
niam os trabalhadores com os melhores salrios. Alm disso, em 1943, toda a
legislao trabalhista elaborada gradualmente foi reunida na Consolidao das
Leis do Trabalho, que inclua regulamentao do horrio do trabalho, trabalho
da mulher e do menor, frias, salrio mnimo, estabilidade, penses e aposenta-
dorias, etc. (GUERREIRO, 2010).
Para alm das questes trabalhistas e previdencirias, em 1930 criado
o Ministrio da Educao e Sade Pblica. De modo dicotmico, o Ministrio fi-
cava responsvel pela sade coletiva da populao, enquanto que a ateno m-
dica era restrita aos trabalhadores vinculados a categorias profissionais. Em re-
lao s aes assistenciais, essas inicialmente limitavam-se a estimular as ini-
ciativas de entidades privadas no que concerne a proteo maternidade, infn-
cia e adolescncia (PASINATO, 2009).
Assim, o sistema de proteo social que teve incio em 1930, no Brasil,
baseado, principalmente, na mediao entre o capital e o trabalho, configurou-
se como uma poltica voltada principalmente para os trabalhadores urbanos. Ou
seja, foi criado um esquema de proteo social com o objetivo de atender aos
setores organizados da classe trabalhadora urbana, fundamentado no sistema
de previdncia social.
Apesar das diversas tentativas de uniformizao da poltica previdenci-
ria ao longo do perodo democrtico, entre 1946 e 1964, o sistema permaneceu

- 86 -
fragmentado. O perodo entre 1964 e 1985 foi marcado pela reduo da liber-
dade poltica, pela queda da renda do trabalho e pelo crescimento das desigual-
dades sociais, apesar do milagre econmico assistido pela economia brasileira,
principalmente entre 1969 e 1973. Em contraposio, observa-se o desenvolvi-
mento de alguns aspectos do Estado de Bem-estar Social, nesse mesmo perodo,
que marcam a ampliao dos direitos sociais: Criao em 1966 do Instituto Na-
cional de Previdncia Social (INPS), que unificou todo o sistema (com exceo
das penses no emprego pblico, que conservou os seus prprios institutos) e
substituiu os antigos IAPs, uniformizando os benefcios. Alm disso, em 1971,
temos a importante criao do Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (FUN-
RURAL), que incluiu trabalhadores rurais no sistema previdencirio, embora se-
parados do INPS. Os recursos exigidos para este benefcio viriam de um imposto
sobre produtos rurais e de um imposto sobre as folhas de pagamento das em-
presas urbanas (CARVALHO, 2001), fornecendo benefcios de aposentadoria
por idade aos 65 anos, limitados aos homens e tendo meio salrio mnimo como
teto. Os nicos grupos profissionais ainda excludos do sistema formal, trabalha-
dores domsticos e os trabalhadores por conta prpria, tambm foram incorpo-
rados em 1972 e 1973, respectivamente. Permaneceram excludos aqueles que
no tinham empregos formais [...]. Alm disso, os trabalhadores temporrios de
empresas so includos, por sua vez, em 1974, ano da criao da renda mensal
vitalcia para pessoas com idade acima de 70 anos e deficientes, incapazes de
prover seu sustento e que tivessem contribudo previdncia ao menos doze
meses (GUERREIRO, 2010). Em consonncia com tais medidas, foi criado o Mi-
nistrio da Previdncia e Assistncia Social, fundado em 1974. E, de modo a com-
pensar a flexibilidade da legislao trabalhista e o fim da estabilidade do em-
prego, foi criado, em 1966, o Fundo de Garantia por Tempo Servio (FGTS), que
passa a funcionar como uma espcie de seguro-desemprego.
A ditadura militar, como foi visto, expandiu benefcios para um contin-
gente considervel que permanecia excludo, mas nivelou a segurana social em
nveis baixos, o que acabou por deslocar do sistema pblico a grande maioria da
classe mdia assalariada. Substituiu um modelo mais relacionado ao implantado
por Bismarck na Alemanha, por outro, mais residual, prximo ao americano.
Ocorreu, no perodo, ampliao de servios e programas, porm com uma maior
seletividade do pblico beneficirio, pulverizao das aes e segmentao do
usurio por faixas etrias, necessidades e problemas (SOUSA, 2010).

- 87 -
Assim, estabeleceu-se um sistema de proteo social que, em teoria, co-
bria toda a populao. Entretanto, como bem colocou Vianna (1998), o sistema
pblico foi se especializando cada vez mais no atendimento precrio dos mais
pobres, enquanto que a proviso privada de Bem-estar conquistava adeptos en-
tre a classe mdia (VIANNA, 1998). nesse contexto que Vianna (1998) diz ha-
ver uma americanizao perversa da proteo social brasileira, que seria mais
evidente na sade, mas que poderia ser observada em quase todas as reas de
interveno pblica na vida social: Nos Estados Unidos, a maioria da populao
tem acesso proteo atravs do mercado e o sistema pblico restrito a uma
minoria que gira em torno de um quinto da populao, enquanto que no Brasil
essa proporo reflete as pessoas que possuem acesso aos seguros privados,
visto que a maioria da populao dependente o sistema pblico (VIANNA,
1998).
Com o incio da Nova Repblica, perodo marcado pela conquista da
Constituio Cidad de 1988, vieram tambm os avanos na rea poltica e o
aumento da participao da populao no processo eleitoral. At as reformas
ocorridas na dcada de 1980, o Welfare State brasileiro tinha uma caracterstica
de forte centralizao poltica e financeira em nvel federal, fragmentao insti-
tucional e uso clientelstico das polticas sociais, o que reduzia a capacidade do
funcionamento dessas polticas como mecanismo redistributivo (DRAIBE,
1993).
A partir da Constituio de 1988, vemos a incorporao em nossa Lei
Maior de um conjunto de direitos, inclusive o direito dos cidados proteo
social. Assim, o sistema de proteo social brasileiro inclui, desde a Constituio
promulgada em 1988, as garantias de direito sade, previdncia e assistncia
social. Esse um marco para os direitos sociais no Brasil, pois ocorre a amplia-
o do sistema de proteo social e instituio de princpios de universalizao,
ancorada na noo de direito social, acompanhado de um esforo governamen-
tal [...] em ampliar o atendimento nas trs dimenses da seguridade social. O di-
reito social foi visto como o fundamento da poltica, com um comprometimento
do governo com o sistema de proteo, projetando um acentuado grau de provi-
so do Estado, cabendo ao setor privado um papel complementar (DRAIBE,
2003). Dentre as inovaes da Nova Constituio, pode-se destacar: a criao do
Sistema Unificado de Sade (SUS), apoiado no direito universal sade; a defi-
nio de um piso mnimo para os benefcios; a criao do seguro-desemprego; e

- 88 -
a extenso da previdncia rural, que teve seu sistema unificado com a previdn-
cia urbana e estendeu os benefcios s mulheres, no estando mais atrelado
unidade familiar, alm de ter a idade de aposentadoria reduzida (60 para ho-
mens e 55 para mulheres).
No incio de 1988, a agenda de transio democrtica conferiu centrali-
dade questo social e a nova Constituio, em grande medida, reafirmou o
princpio e os contedos das reformas intencionadas. Dentre essas, ns pode-
mos reconhecer um escopo mais compreensivo do sistema de proteo social,
tanto com o reforo dos direitos universais quanto com o relativo afrouxamento
da relao contributiva. Alm disso, h o estabelecimento de um valor mnimo
para os benefcios e a expanso de direitos sociais para novos grupos, notada-
mente os trabalhadores rurais. Em sntese, as alteraes ocorridas na dcada de
1980 e que culminam com a promulgao da Constituio de 1988, ... inaugu-
ram um novo sistema de proteo social pautado na concepo de Seguridade
Social que universaliza os direitos sociais concebendo a Sade, a Assistncia So-
cial e a Previdncia como questo pblica, de responsabilidade do Estado
(BRAVO, 2000).
O estado de Bem-estar Social brasileiro possui um histrico marcado pela
tradio e pelo conservadorismo. O sistema de proteo social caracterizou-se,
ao longo de muitos anos, como pontual e fragmentado, resistindo em reconhecer
a proteo social como um direito a ser garantido pelo Estado aos indivduos.
Somente com a Constituio de 1988 que a proteo social passou a ser conce-
bida, de fato, sob a perspectiva de direito da cidadania, configurando-se, por-
tanto, em um Estado de Bem-estar nos termos assumidos nesse trabalho: O Wel-
fare State incluiria os programas e medidas necessrios ao reconhecimento, im-
plementao e exerccio dos direitos sociais reconhecidos em uma dada socie-
dade como includos na condio de cidadania, gerando, por conseguinte, uma
pauta de direitos e deveres (TEIXEIRA, 1985). Esta relao jurdica de recipro-
cidade inclui, alm dos direitos sociais, direitos civis e polticos, e ainda que cada
um destes tenha tido um desenvolvimento histrico diverso, atualmente esto
relacionados e vinculados noo de cidadania (TEIXEIRA, 1985).

- 89 -
2 Gasto Social Pblico76
Como j foi ressaltado no captulo anterior, o gasto social pblico permite
que tenhamos uma viso geral sobre a estrutura de segurana social proporcio-
nada pelo Welfare State, atravs da observao de seu montante e sua composi-
o. Alm disso, em um contexto em que indicadores de dificuldade na promo-
o da cidadania social so to recorrentes e que indicam a persistncia da rele-
vncia dos temas da pobreza e da desigualdade no Brasil, questes relacionadas
ao perfil e impacto do gasto pblico social ganham um contorno ainda mais re-
levante.
Entre 1995 e 2008 foi gasto, em mdia, 21,8% do PIB na rea social, sendo
que esse valor chegou a 25,4% em 2008. Aqui estamos considerando as seguin-
tes rubricas para a rea: Educao e Cultura; Sade e Saneamento; Previdncia
e Assistncia; Habitao e Urbanismo; Mercado de Trabalho; Direitos de Cidada-
nia; e Organizao Agrria. Ao comparamos esse valor aos dos pases classifica-
dos em regimes de Welfare State por Esping-Andersen (1990) temos que consi-
derar que a classificao das rubricas sociais utilizada pela OECD e adotada no
captulo anterior destoa-se dessa, principalmente, por no levar em considera-
o a Educao. Assim, ao incluirmos a educao, teramos um gasto pblico so-
cial de 22,7% do PIB para os pases do modelo liberal, enquanto isso os conser-
vadores gastariam, em mdia, 32,3% do PIB, frente aos 31,6% do PIB gastos pe-
los pases nrdicos, entre 1995 e 2008. Durante esse mesmo perodo, o gasto no
Reino Unido representava 24,6% do PIB, enquanto esse valor chegava a 34,0%
e 36,2% na Frana e na Sucia, respectivamente. Ou seja, o patamar do montante
do gasto social no Brasil compara-se ao dos pases liberais, aquele cujo gasto o
menor dentre os regimes.
O grfico 2.1, a seguir, revela a composio desse gasto por rubrica. Vale
ressaltar que estamos considerando aqui as trs esferas de governo, a saber: fe-
deral, estadual e municipal. Como pode ser observado, os gastos esto em ex-
panso, sendo que a previdncia e a assistncia possuem valores bem superiores
aos demais setores.

76
- Nesta seo, para o Brasil, foram utilizados dados do SIAFI - STN, enquanto que para os demais
pases, utilizaram-se dados da OECD Statistics.

- 90 -
A sade e a educao tambm consumiram uma considervel proporo
do oramento social no perodo: 22,7% e 20,5%, respectivamente. O gasto p-
blico com educao entre 1995 e 2008 foi 4,9% do PIB. Enquanto isso, os Esta-
dos Unidos gastaram 5,2% do PIB, a Frana 5,4% e a Sucia 7,1%. A sade gas-
tou, em mdia, 4,5%, valor inferior ao apresentado em todos os pases analisa-
dos neste trabalho, ainda que se mostre com um crescimento crescente nos lti-
mos anos.
Segundo Kerstenetzky (2010), a relativa estabilidade na dimenso de ser-
vios do gasto social sugere que o potencial que os servios sociais possuem para
impactar o Bem-estar e impulsionar o crescimento esto sendo pouco aprovei-
tados no Brasil. As discusses no pas esto excessivamente impregnadas pela
questo da limitao de recursos, que dificultaria a expanso do gasto social. Em
relao a esse fato, Kerstenetzky (2010) argumenta que preciso pensar no Es-
tado de Bem-estar Social como um projeto de desenvolvimento, atravs do qual
o crescimento dos recursos permitiria a expanso do prprio Welfare State.

GRFICO 2.1
BRASIL: COMPOSIO DO GASTO PBLICO SOCIAL EM
PERCENTUAL DO PIB - 1995/2008
14,00

12,00

10,00

8,00

6,00

4,00

2,00

0,00
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

EDUCAO E CULTURA HABITAO E URBANISMO


ORGANIZAO AGRRIA SADE E SANEAMENTO
MERCADO DE TRABALHO PREVIDNCIA E ASSISTNCIA
DIREITOS DE CIDADANIA

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do SIAFI STN.

- 91 -
Nesse sentido, os gastos relacionados proviso de Bem-estar tornar-se-
iam investimentos que resultariam na melhoria dos indicadores econmicos:
Seja atravs da expanso do emprego ocasionado por esse setor, ocasionando
um aumento da receita tributria e reduo da necessidade de concesso de be-
nefcios; seja atravs da reduo da desigualdade que, segundo o pensamento
keynesiano, aumentaria a demanda e, portanto, a renda; ou ainda atravs da ex-
panso do oramento social que a extenso e melhoria dos servios sociais per-
mitiriam afinal quanto mais a populao tiver que recorrer proviso privada
de Bem-estar, menos inclinada a pagar impostos mais elevados que sejam capa-
zes de sustentar o Welfare State essa estar. Portanto, para Kerstenetzky
(2010), haveria certa endogeneidade no oramento social e os Estados de Bem-
estar Social que possuem os melhores indicadores em termos de efetividade se-
riam justamente aqueles que se sustentaram financeiramente ao se basear na
perspectiva de investimentos sociais. Assim, as relaes entre as polticas eco-
nmica e social devem ser visualizadas a partir do papel reservado s polticas
sociais no modelo de desenvolvimento econmico. Ou seja, partindo-se das po-
tencialidades da poltica social em promover o crescimento econmico. Nitida-
mente, o nvel de gasto social no Brasil ainda est aqum do necessrio para co-
brir seu dficit social, alm de mostrar-se inferior ao da maioria dos pases de-
senvolvidos estudados por Esping-Andersen (1990). Entretanto, a evoluo do
mesmo notvel, alm do que preciso ter em mente o desenvolvimento tardio
do sistema de proteo social brasileiro, que torna razovel termos um menor
nvel de gasto nessa rea.

3 Educao
Segundo Sen (2000), o acesso educao pode ser um indicador de maior
ou menor liberdade e influencia significativamente s variaes interpessoais
da converso dos recursos em realizaes e liberdade para realizar. Ou seja, um
maior e melhor acesso a servios de educao relaciona-se diretamente a maio-
res oportunidades e condies de vida mais favorveis.
A educao tem a capacidade de desenvolver nos indivduos suas poten-
cialidades ao permitir o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (CONSTITUIO FEDE-

- 92 -
RAL, 1988). Quando passa a ser disseminada de forma universal e com quali-
dade, constitui-se em um dos mais importantes mecanismos para a promoo
de oportunidades, alm de ser fundamental para o progresso e desenvolvimento
econmico e social. Torna-se ainda mais importante em situaes de elevada de-
sigualdade, quando as responsabilidades alocadas ao setor pblico ganham uma
maior notoriedade.
No Brasil, assim como na maioria das principais economias, a educao
parte integrante das polticas sociais, estando no conjunto das principais polti-
cas de proteo social, devido sua expressiva capacidade de ampliar oportuni-
dades e resultados para os indivduos, alm de ser um elemento estratgico para
o desenvolvimento econmico. Por esse motivo, absorve grande quantidade de
recursos pblicos. Nos ltimos anos, ocorreram no pas avanos importantes na
ampliao do acesso a todos os nveis educacionais, chegando-se, inclusive,
universalizao do acesso ao ensino fundamental. Entretanto, a baixa escolari-
dade mdia da populao, a desigualdade educacional e a qualidade do ensino
permanecem como graves problemas.
Assim, no h dvidas que temos um longo caminho a percorrer na me-
lhora dos indicadores relacionados educao, mas no h como negar conside-
rveis avanos na rea. Entretanto, na questo da qualidade do ensino que se
concentram as principais preocupaes nos ltimos debates.
Os resultados em termos de efetividade dos indicadores de educao do
Brasil esto bastante distantes daqueles apresentados pelas modernas econo-
mias classificadas por Esping-Andersen (1990). Segundo Paes de Barros e Men-
dona (1995), a educao contribui relativamente mais que outros fatores para
explicar a desigualdade de renda no Brasil. Logo, esta deveria ser priorizada no
debate sobre desenvolvimento social e econmico.

4 Sade
Na Constituio Brasileira de 1988 a sade considerada um dever do
Estado e direito de todos os cidados. A sade, como premissa bsica do exerc-
cio da cidadania do indivduo, constitui-se de extrema relevncia para a socie-
dade, pois a mesma est relacionada com a qualidade de vida. O Brasil, assim
como os pases mais desenvolvidos, vem sofrendo um aumento expressivo da

- 93 -
expectativa de vida, o que combinado com uma queda na taxa de fecundidade e
na mortalidade infantil acarreta um expressivo envelhecimento populacional.
Diante desse cenrio, servios de sade tm sua demanda elevada, o que consti-
tui um desafio a ser superado pelo Welfare State brasileiro.
Mesmo aps o tempo decorrido da promulgao da nossa Constituio de
1988, a sade padece de vrios dficits, fazendo com que o direito sade, en-
quanto direito fundamental no tenha a total efetivao conforme os ditames
constitucionais. Segundo Neri (2008), h um enorme dficit de mdicos no Bra-
sil: o ndice no pas de um mdico para 595 habitantes. Este nmero quase o
dobro da mdia mundial que de um mdico para 300 habitantes. E tambm
mais de trs vezes superior que a mdia cubana, que de um mdico para 169
habitantes. No Nordeste, a situao ainda mais alarmante: No Piau, a mdia
de 1.282 habitantes por mdico, no Maranho e no Par, esses valores chegam a
1.786 e 1.351 habitantes para cada mdico (NERI, 2008).
O SUS permitiu a extenso de modo universal da sade a toda a populao,
entretanto com a precariedade dos servios prestados, a classe mdia, em geral,
retirou-se em direo proviso de sade do mercado.

5 Mercado de Trabalho
A manuteno de nveis aceitveis de emprego e de desenvolvimento em
bases sustentveis um desafio para as principais sociedades modernas. A for-
mulao de polticas pblicas de combate ao desemprego tem se tornado uma
prioridade nas agendas governamentais. A base para a expanso do Welfare
State brasileiro passa indubitavelmente pelo crescimento do mercado de traba-
lho. A nfase no emprego o caminho adotado pelos Welfares States mais efeti-
vos no combate desigualdade e pobreza.

6. Desigualdade de Renda e Pobreza


O Estado de Bem-estar Social visa proporcionar aos seus indivduos opor-
tunidades que lhes permitam o acesso a bens e servios que lhes forneam Bem-
estar ao longo da vida, resguardando os indivduos contra os riscos sociais. A
pobreza, considerada em sua dimenso simplificada de insuficincia de bens e

- 94 -
servios, est relacionada a dois determinantes, quais sejam: a escassez agre-
gada de recursos e a desigualdade.
Assim, parece inquestionvel a reduo considervel que o Brasil vem,
nos ltimos anos, observando na desigualdade, entretanto esse fato ainda no
nos isenta de possuirmos uma das maiores taxas de desigualdade do planeta. A
queda da desigualdade no pas assume um papel ainda mais importante quando
observamos os pases analisados no captulo anterior, que embora ainda pos-
suam taxas bastante reduzidas quando comparados ao resto do mundo, apre-
sentaram em anos recentes elevao da desigualdade.

7 Classificao do Brasil em Regime de Welfare State


Assim como no percurso de outros pases, no resta dvida de que ao
longo de nosso processo de modernizao e de desenvolvimento econmico e
social, concentrado no sculo XX, houve uma melhoria significativa em nossos
indicadores de Bem-estar social. Desde os anos 1930, quando tem incio o pro-
cesso de construo das estruturas estatais que conformaro a verso brasileira
do Welfare State, culminando com a incorporao dos direitos sociais como di-
reitos de cidadania na Constituio de 1988, ingressamos em uma fase do de-
senvolvimento onde o Estado assume a questo social como uma das principais
prioridades pblicas. Assim, ao longo do perodo de estruturao de seu Estado
de Bem-estar, o Brasil presenciou uma diversificada gama de polticas de cunho
social de alcance muito variado. Entretanto, vrios aspectos do ainda insatisfa-
trio nvel de Bem-estar social no Brasil suscitam o debate se existiria ou no
um Welfare State no pas, tais como as altas taxas de pobreza e desigualdade, a
cobertura insuficiente e a qualidade baixa nos servios prestados na sade e
educao, a taxa elevada de trabalhadores no mercado informal, dentre outros.
Entretanto, parece claro que os avanos ocorridos em nosso sistema de proteo
social apontam para o mesmo caminho dos pases precursores na montagem dos
Estados de Bem-estar, onde se observou, como no Brasil, em maior ou menor
medida, o crescimento dos gastos sociais em percentual do PIB, a expanso da
cobertura e a diversificao dos servios de sade e educao, a ampliao dos
benefcios e transferncias e a constitucionalizao de direitos sociais, os relaci-
onando condio de cidadania (KERSTENETZKY, 2010).

- 95 -
Diante disso, a questo torna-se como classificar o Estado de Bem-estar
Social Brasileiro. Ao observarmos as polticas sociais, por funo, podemos iden-
tificar a presena de caractersticas conservadoras principalmente em relao
rubrica previdncia que, alm de segmentar os sistemas de previdncia dos em-
pregados do setor privado e do setor pblico, possui uma preponderncia nos
gastos sociais comparvel aos pases desse regime. Entretanto, conforme salien-
tado por Kerstenetzky (2010), a unificao e centralizao dos diversos esque-
mas de previdncia, ocorrida principalmente na poca da ditadura militar, se-
guiram a tendncia que pode ser visualizada em vrios pases classificados por
Esping-Andersen (1990) de universalizao da previdncia, aproximando-se
atravs desse vis mais dos pases social-democratas. E apesar da considervel
expanso na rea, os trabalhadores informais ainda continuam sem cobertura
previdenciria, dependendo da proviso do mercado nesse setor, caracterstica
marcadamente liberal.
Os benefcios que figuram no interior da Seguridade Social, que inclui a
sade, assistncia e previdncia, tambm possuem um enfoque mais focalizado
a partir da rubrica assistncia social, cujos principais benefcios so o Benefcio
de Prestao Continuada, que se constitui no pagamento de um salrio mnimo
a idosos ou deficientes que possuam renda per capita familiar inferior a um
quarto do salrio mnimo, e o Bolsa Famlia. Diante da realidade desigual do Bra-
sil, necessrio um conjunto de medidas focalizadas que permitam que progra-
mas universais sejam de fato universais, j que o fato de os direitos sociais serem
universais no se traduz de forma automtica na possibilidade de usufruto dos
mesmos. Em uma sociedade com acentuada desigualdade, como o caso da bra-
sileira, as polticas sociais necessitam ter um componente mais focalizado, de
modo a permitir que os direitos universais venham realmente embutidos de
uma noo igualitria, como se supe. Desse modo, a focalizao seria, em alguns
casos, um requisito da universalizao de direitos efetivos (KERSTENETZKY,
2006). Assim, podemos pensar nessas polticas mais focalizadas como um cami-
nho para universalizar de fato as polticas sociais.
Assim, temos uma Constituio com preceitos universais, que atende uma
grande parcela da populao, no sentido do que seria classificado por Esping-
Andersen (1990) como notadamente um preceito social-democrata. A sade e
a educao so deveres do Estado e direito de todos, na previdncia temos be-

- 96 -
nefcios que so, em grande medida, equalizados, atravs da vinculao ao sal-
rio mnimo, com uma base, inclusive, no contributiva (trabalhadores rurais). E,
apesar da assistncia social ser uma poltica focalizada, torna-se necessria para
tornar as polticas universais mais efetivas.
Muito embora nosso Welfare caminhe para um modelo mais prximo ao
socialdemocrata, nossos indicadores sociais revelam, mesmo com a melhora re-
cente, muitos problemas na proviso e qualidade desses servios. O crescimento
da renda da populao combinado com a precarizao dos servios prestados
pelo Estado faz com que a parcela da populao com um nvel maior de renda
recorra proviso privada de Bem-estar (previdncia complementar, planos de
sade privados, escolas particulares, etc.). Alm disso, uma parte da populao
deixada de fora da proteo do Estado. Na Previdncia, podemos citar o caso
dos trabalhadores informais que representam quase metade da populao eco-
nomicamente ativa; na Assistncia, o caso daqueles que nem so extremamente
pobres e nem se encontram em grupo considerado de risco, como crianas ou
idosos, por exemplo (KERSTENETZKY, 2010).
Em sntese, temos um modelo de base conservadora que ainda guarda ca-
ractersticas da sua origem, mas que caminha na direo da universalizao das
polticas, embora tenha levado uma parcela da populao a buscar proviso de
Bem-estar no mercado, reforando uma estratificao entre aqueles que conso-
mem servios privados e os que consomem servio pblico, dificultando a legi-
timidade da manuteno e expanso do Estado de Bem-estar social brasileiro.
Nas palavras de Kerstenetzky (2010):
...do ponto de vista do mix pblico privado, o EBES brasileiro se apro-
xima da social democracia (pela importncia da proviso pblica), do
ponto de vista da estratificao, se aproxima do regime conservador
(principalmente por conta do peso das transferncias contributivas),
e do ponto de vista da desmercantilizao, se aproxima do regime li-
beral (principalmente por conta da segmentao dos servios e das
transferncias focalizadas).

- 97 -
REFERNCIAS
Os nmeros entre parntesis ( ) ao final de cada referncia se referem
aos textos onde a referncia foi feita (ou se refere):
(1) Entendimento;
(2) - Fundamentos tericos da poltica social;
(3) - O planejamento da poltica social;
(4) - Modelos de politics sociais;
(5) tica e polticas sociais;
(6) O Estado de Bem-estar social no Brasil.

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