DERECHO MUNICIPAL y REGIONAL

Parte General.

Temas a Desarrollar

Definiciones y concepto de Derecho Municipal

Relaciones y Fuentes del Derecho Municipal

Nocin de Estado, Formas de Estado y Estructura del Estado

Peruano.

Marco Normativo en el Per sobre los Gobiernos Locales

Definicin y concepto del Derecho Municipal

Adriano G. Carmona Romay, ilustre municipalista cubano,

defini al Derecho municipal como "el conjunto de principios

legales y normas de jurisprudencia referentes a la

integracin, organizacin y funcionamiento de los gobiernos

locales".

Otro distinguido municipalista americano, el brasileo Ivs

de Oliveira, lo hizo como "el ordenamiento jurdico de la

administracin pblica del municipio, y atae a las

respectivas relaciones en un radio de accin tan amplio que

tiene por lmite las propias manifestaciones de la vida

municipal".

Salvador Dana Montano, eminente jurista de la Universidad

del Litoral, Argentina, distingue entre Derecho municipal

"cientfico" y Derecho municipal "positivo.

 Define al primero como "una porcin de la ciencia del

Derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que

da lugar el Municipio, como entidad poltica de existencia

necesaria.

Al segundo, como "una rama del derecho pblico interno que

regula la gestin y administracin edil

Para nosotros, es la parte o rama del Derecho Pblico que

estudia lo relativo a la Institucin Municipal o Gobierno

Local.io

Se trata del enfoque de la ciencia jurdica destinado a

investigar el origen histrico, la naturaleza, definicin,

elementos y fines de la institucin municipal, as como su

insercin en el Estado, sus relaciones, competencia y dems

aspectos del gobierno, administracin y finanzas de los

Gobiernos Locales.

El derecho municipal es el derecho de la ciudad y de los

vecinos que viven en una jurisdiccin.

En sntesis, siguiendo con el concepto de la Doctrina y

Jurisprudencia Moderna podemos decir que el Derecho

Municipal es una rama cientficamente autnoma del

derecho pblico Interno, con accin pblica, que tiene por

objeto estudiar los problemas polticos, jurdicos y sociales del

urbanismo, y que guarda estrecha relacin con el derecho

administrativo y el Derecho Constitucional.

 En suma, se puede afirmar que el Derecho Municipal es al

derecho pblico lo que la familia y la propiedad son a las

instituciones de Derecho privado.

. El derecho municipal es la piedra angular de todo el

Derecho Pblico. Los derechos polticos v las libertades cvicas

nacieron en las Comunas, vale decir, primero existi el

llamado Gobierno Comunal.

Por ello hoy en da, se reconoce la importancia terica y prctica

del Derecho Municipal, que no slo aconseja su estudio en ctedras

de las Facultades de Derecho, para la formacin de abogados, sino

que es imprescindible la creacin de organismos dedicados al

examen e investigacin del Municipio y los servicios pblicos que

presta, para fomentar la conciencia municipalista y la

participacin ciudadana, perfeccionar las instituciones locales y

capacitar a funcionarios y empleados, intercambiando

antecedentes y experiencias con otros pases.

II.- Nocin de Estado, Formas de Estado y Estructura del Estado

Peruano.

1. Las formas de Estado

Existen diversas formas de Estado, todas ellas surgidas

histricamente, y que sin embargo han cristalizado, en cuanto a su

configuracin definitiva, recin a mediados del siglo XX. Se

entiende por forma de Estado aquella que atiende a la distribucin

del poder dentro de un territorio determinado; esto es, cmo se

ejerce el poder en referencia directa al territorio. Como es sabido,

el Estado moderno tiene tres elementos bsicos: territorio, poblacin

y poder. Tales elementos son indisolubles y sin ellos no existe Estado.

.Ahora bien, la forma de Estado precisa la manera cmo

encaja el ejercicio de ese Poder dentro de un territorio

determinado. Y as se consideran tres formas de Estado:

En la actualidad: el Estado unitario, el Estado federal y el

Estado regional, segn el Jurista peruano Domingo Garca

Belande.

Esta clasificacin tripartita goza de mucho predicamento en

la actualidad, si bien algunos autores consideran que las

categoras deberan tan solo reducirse a dos, la unitaria y la

Federal, eliminando el Estado Regional.-

El modelo federal nace en los Estados Unidos de Amrica, con

motivo de su Declaracin de Independencia, en 1776, y ms

en concreto, con la aprobacin y sancin de su Constitucin,

en 1787. Las razones histricas del modelo saltan a la vista.

Eran trece colonias unidas tan solo por conveniencia; cada

una de ellas se haba formado en momentos distintos, sus

grupos fundacionales tuvieron diferentes mviles econmicos

y polticos y, en algunos casos, serias diferencias religiosas.

El modelo ms antiguo es el Estado unitario, pues es lo que

nace y se desarrolla naturalmente. Se concreta en el llamado

perodo de aparicin del Estado moderno, que se configura a

fines del siglo XVII.

. El caso tpico y clsico de Estado unitario es el francs, que

ha persistido con tenacidad notable hasta nuestros das.

 . El Estado unitario, que es tambin otra constante histrica,

ya no es totalmente centralizado, ha ido avanzando hacia

grandes formas de desconcentracin y sobre todo, de

descentralizacin.

El modelo regional es algo distinto y, si se quiere,

relativamente nuevo. Surge en embrin en la Constitucin

espaola de la Segunda Repblica, en 1931, y se concreta en la

vigente Constitucin italiana de 1947, que crea un Estado

unitario sobre la base de las regiones (que tienen

prerrogativas legislativas y otro tipo de competencias). En

Espaa, con el retomo a la democracia, en 1978, se adopt el

modelo llamado de las Autonomas.

|As la Constitucin italiana de 1947, crea un Estado unitario

sobre la base de las Regiones (que tienen prerrogativas

legislativas y otro tipo de competencias).

Sin embargo, existen sectores de la doctrina que no admiten

la existencia del tercer modelo, que sera el regional, sino tan
solo de una variante del Federalismo.

El Federalismo es una descentralizacin llevada a sus

extremos y una descentralizacin poltica en sentido estricto,

pues cada una de las partes se da su Constitucin, se da sus

leyes, tiene su Ejecutivo, Legislativo y sus Jueces.

Por otro lado, el Estado unitario, que es tambin otra

constante histrica, ya no es totalmente centralizado. Ms

bien, ha ido avanzando hacia grandes formas de

desconcentracin y sobre todo, de descentralizacin. Por

 cierto, hay varias clases de descentralizacin

(administrativa, financiera, poltica, etc.1. cada una con sus

respectivas modalidades.

III.- Centralismo, descentralismo y desconcentracin

El centralismo, como su nombre lo indica, significa la

existencia de un nico centro de poder; o sea, un ente central

del cual depende todo lo perifrico y de donde parten las
directivas para el resto.

Es el modelo clsico e histrico y puede decirse que ha sido el

modelo natural de desarrollo del Estado moderno; an ms: es

el que ha hecho posible el nacimiento de los Estados actuales.

El centralismo es en parte creacin napolenica; fue muy

necesario para lograr un Estado francs slido, unido y

homogneo, e inevitable para hacer posible la unidad italiana

y la unidad alemana, que permitieron la posterior aparicin

y consolidacin de los Estados italiano y alemn.

Es claro que as ha sido y que el centralismo tiene sus

ventajas, sobre todo en el perodo formativo del Estado.

El Descentralismo significa, fundamentalmente, crear otros

centros, aparte del ya existente, a los cuales se atribuyen

competencias determinadas.

El poder central se despoja de parte de sus competencias y las

asigna a otros rganos, para que stos de por s decidan

determinados asuntos en el mismo lugar de los hechos. Por un

lado se agiliza la administracin y por otro se descarga al

 poder central y se lo hace menos oneroso y ms gil en sus

decisiones.

Finalmente, por desconcentracin debemos entender el

desdoblamiento que de s mismo hace el Poder Central, para
atender mejor las necesidades de la periferia.

No se trata de la creacin de rganos autnomos con

personalidad jurdica y que toman sus propias decisiones,
como en el caso de la Descentralizacin.

Es el mismo centro que se extiende a otros confines para

facilitar mejor su propia administracin. As, es posible crear
sucursales, agencias o dependencias de una oficina central
para facilitar las cosas y agilizar su trmite, pero sin que el
Centro se desprenda de sus prerrogativas.

FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL

1. La Constitucin nacional

La primera fuente del derecho municipal es la Constitucin

nacional, que establece la regulacin atinente a los Gobiernos

Locales. En la nuestra, lo prescribe en el Art.

188(Descentralizacin), Art. 194 y 195 (rganos y

Competencia de los Gobiernos Locales, que contienen las

normas supremas que avalan su existencia jurdica y legal.

2. Las leyes que se dicten como consecuencia de la

Constitucin.

Las leyes orgnicas municipales, que desarrollan las bases y

principios contenidos en las normas constitucionales. Estas

 leyes, en los pases unitarios, son elaboradas y dictadas por el

Poder Legislativo. En el Per, est vigente la Ley Orgnica de

Municipalidades N 27972, promulgada el 27-Mayo-2003.

3.- Las Ordenanzas, Acuerdos , Decretos y Resoluciones

municipales.

. Se trata, con ms adelante se analizar en el desarrollo del curso,

del ejercicio de funciones legislativas por parte de los Gobiernos

Locales. Las normas de mayor jerarqua, en este sentido, son las

Ordenanzas son verdaderas leyes locales, por sus caracteres de

generalidad.

III.- EL ESTADO PERUANO y EL MARCO NORMATIVO

CONSTITUCIONAL

Ahora bien, antes de entrar en el tema submateria, cabe recordar

el concepto de Estado, sealando que Estado "es la nacin

jurdicamente y polticamente organizada". En tal sentido podemos

afirmar que existe una correspondencia entre el Estado y la

Sociedad, manteniendo para ello, una interrelacin e interdependencia

inseparable entre ambos componentes. A esto se llega cuando las

personas que viven en un lugar, despus muchos aos en sus

interrelaciones dentro de la sociedad creen necesario organizarse

en base a un cuerpo jurdico de leyes, por el cual deciden y eligen a

sus gobernantes, se desarrollan luchando por la prosperidad

personal y comunal, y trabajan por el progreso y desarrollo del

territorio que ocupan.

III.- CARACTERSTICAS DEL ESTADO PERUANO EN LA

CONSTITUCIN POLTICA
 El Per es un pas democrtico, soberano, independiente,

indivisible , que no depende polticamente de ningn Estado

externo, y su Gobierno es UNITARIO, REPRESENTATIVO,

INDEPENDIENTE, SOBERANO Y DESCENTRALIZADO,

cuya existencia jurdica y poltica se encuentra amparada

especialmente en lo prescrito por el Artculo 43 de la

Constitucin Poltica del Estado vigente.

En efecto, el Art. 43 de la Carta Magna Peruana de 1993 dice que el

Estado Peruano es:

-Una Repblica Democrtica, ya que en ella se ejerce un gobierno

representativo, elegido por el pueblo mediante sufragio universal.

-Social, porque es una democracia que debe beneficiar a toda la

SOCIEDAD y no solo algunos individuos.

Asimismo, plantea una Administracin Descentralizada,

porque paralelamente al Gobierno Central existen los

Gobiernos Locales y Regionales responsables de sus

respectivas jurisdicciones, tal como lo establece el Art. 189 de

la Constitucin Poltica en vigencia.

El Estado aparece como la institucin ms elevada del orden

social de la triloga evolutiva de: Familia-Sociedad-Estado.

As, se concluye que el Estado peruano es la Nacin que

poltica y jurdicamente ocupa y se ha organizado sobre el

territorio nacional y sobre el cual ejerce soberana.

EL MUNICIPIO o GOBIERNO LOCAL EN LA LEY N 27972.

 Los municipios son entes creados por ley, la misma que tienen

personera jurdica y son regulados por el derecho pblico. En el

Per conforme a la nueva Ley Orgnica de Municipalidades-Ley

27972, el Municipio se conceptualiza y redefine como Gobierno

Local, sealando puntualmente que son:

"Entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y canales

inmediatos de participacin vecinal en los asuntos pblicos, que

institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses

propios de las correspondientes colectividades; siendo
elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la
poblacin y la organizacin".

En tal sentido y dando forma a la definicin el Municipio, es

una subdivisin territorial del Per, el mismo que ha sido creado por
el Estado, con la finalidad de que los funcionarios y servidores

pblicos que manejan el aparato estatal, se encuentren ms

cerca a la poblacin, brindando los servicios municipales

pblicos.

De igual modo, es una forma de Organizacin Poltica del

Estado, donde de un lado se dispersa y subdivide en regiones, las

mismas que conformaban los departamentos, que al dividirse dan
origen a las Municipalidades Provinciales, y stas a su vez a las
Municipalidades Distritales, pero siempre manteniendo la estructura
de que el Estado Peruano tiene un Gobierno Nacional unitario,

siendo un estado nico, descentralizado, independiente y

soberano.

Entindase como entidad bsica del Estado al Municipio, en

tanto es el ncleo principal de la organizacin del Estado, es el

 inicio y el principio, es la base donde se cimienta la

Administracin Pblica nacional. Es en consecuencia, su

delimitacin territorial, parte del territorio Peruano, cuyo

mbito geogrfico abarca poblacin, siendo en consecuencia

base geopoltica de la Nacin, donde por su naturaleza jurdica

se configuran organizacin, poblacin, territorio y gobierno

local.

En consecuencia, se concluye que los Municipios o Gobiernos

Locales tienen personera jurdica y son promotores del

desarrollo local de su jurisdiccin.

Por tanto, todo Gobierno Local deber ser administrado como

una organizacin, donde participan los alcaldes y regidores,

los funcionarios y los servidores pblicos, con fines,

OBJETIVOS y metas.

En tal sentido, el Municipio requiere de una Administracin Pblica

eficiente, a travs de un proceso gerencial, donde los actores de la

conduccin municipal, cuenten con conocimientos tcnicos y

profesionales, en todos los temas de la administracin pblica, pero

si los suficientes para manipular y sostener a los municipios con las

herramientas que otorga los conocimientos de administracin de

empresas y de recursos humanos, Derecho, economa, contabilidad,

entre otros.

En este mismo orden de ideas, debemos mencionar que el

Municipio, denominado en nuestra legislacin gobierno local,

es la entidad ms cercana al individuo, al ciudadano comn,

por lo que resulta indispensable que stos deban conocer sus

problemas, y planear soluciones que permitan encaminar las

 acciones del Gobierno Local para satisfacer las necesidades de

la comunidad.

De este modo, para que se desarrolle la comunidad, se debe

propiciar las condiciones para la transformacin de la vida

de los ciudadanos de la manera ms rpida, dentro de una

eficiente planeacin y programacin para el logro de los objetivos

deseados para el bienestar general.

Entindase, por Gobierno Local, al conjunto de rganos e

individuos encargados del ejercicio del poder pblico, que estn

por encima de los dems, y ocupan el vrtice dentro de la

estructura jerrquica total.

Finalmente, debemos sealar con nfasis, que las Autoridades y

trabajadores de los Gobiernos Locales nunca deben olvidar que

estn al SERVICIO de la poblacin, porque son en fin los que pagan

los sueldos y dietas al Alcalde, Regidores y trabajadores

municipales a travs de los impuestos, tasas y tributos que se

abonan para tal finalidad.

. La Administracin Pblica y Las Municipalidades:

Naturaleza y finalidad.- Clases de Municipalidades.

.Competencia y mbito Jurisdiccional: Caractersticas.

.Sistemas para determinar la Competencia Municipal.

. Relaciones entre Municipio-Estado y Niveles de Gobierno

II.- La Administracin Pblica y las Municipalidades

 En principio, todo individuo o grupo colectivo tiene derecho

a participar en las gestiones admiministrativas a cargo de

alguna entidad pblica, sea del Gobierno Central, Regional o

Local, u Organismos Pblicos autnomos, vale decir, en todas

las entidades de la Administracin Pblica.

Se entiende por Entidad o Entidades de la Administracin

Pblica, el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial,

Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, Organismos a los que

la Constitucin y Leyes les confiere autonoma, organismos,

proyectos y programas del Estado(Art. I del T.P. de la Ley

27444).

En consecuencia, resulta evidentemente que las

Municipalidades forman parte de la Administracin Pblica,

dentro del Principio de Legalidad y de la competencia,

entendida como un conjunto de facultades, atribuciones,

servicios, funciones y gestiones establecidas en la Ley y en la

Constitucin.

Concepto, naturaleza y finalidades de las Municipalidades

Las Municipalidades son los rganos de Gobierno Local que

emanan de la voluntad popular.

Son personas jurdicas de Derecho Pblico con autonoma

econmica y administrativa en los asuntos de su competencia,

sin embargo, les son aplicables las Leyes y disposiciones

generales.

Las Municipalidades representan al vecindario, y tienen por

finalidad promover la adecuada prestacin de los servicios

 pblicos y el desarrollo integral y armnico de las

circunscripciones de su jurisdiccin) -Art. IV de la Ley 27972

y 3 de la ant. Ley 23853.

Son entidades bsicas de la Organizacin Territorial del

Estado y canales inmediatos de participacin vecinal en los

asuntos pblicos.

Los Gobiernos Locales gozan de autonoma poltica,

econmica y administrativa en los asuntos de su

competencia.

La autonoma que la Constitucin establece para las

Municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de

gobierno, administrativos y de gestin, con sujecin al

ordenamiento jurdico. (Art.-T.P. de la Ley 27972 L.O. de M.

Competencia y mbito Jurisdiccional: Caractersticas.

La estructura, organizacin y funciones especficas de los

Gobiernos Locales se cimientan en una visin de Estado

democrtico, Unitario, Descentralizado y Desconcentrado,

con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del pas(Art.

V-Ley 27092)

El Gobierno ms cercano es el ms idneo para ejercer la

competencia o funcin.

La Ley(N 27972) establece normas sobre la creacin,

autonoma, competencias, clasificacin y rgimen econmico

de las Municipalidades, sobre la relacin entre ellas y con las

dems organizaciones del Estado.

 Asimismo establece los mecanismos de participacin y

regmenes especiales.

Las Municipalidades se clasifican, en funcin de su

jurisdiccin y rgimen especial, en las siguientes

La Municipalidad Provincial sobre el territorio de la

respectiva Provincia y el Distrito del Cercado.

La Municipalidad Distrital sobre el territorio del Distrito.

La Municipalidad de Centro Poblado, cuya jurisdiccin la

determina el C. Provincial.

Estn sujetas a rgimen especial las siguientes:

La Municipalidad de Lima Metropolitana, cuya jurisdiccin

la establece la Ley(Art. 151 y ss. 27972.)

Las Fronterizas, las que funcionan en las Capitales de

Provincia y distritos ubicados en zona de Frontera.

La competencia no puede ser ejercida ms all del mbito de

su jurisdiccin municipal territorial.

. La competencia Municipal es un complemento de la

Autonoma municipal, entendida como la facultad de dictar

sus propias normas(Ordenanzas, Acuerdos, etc.), organizar su

propia administracin, gestionar sus recursos, aprobar y

administrar su presupuesto, y administrarlos con eficiencia

Caractersticas de la Competencia Municipal,

A.- SUFICIENCIA FINANCIERA: La autonoma tiene que ir

acompaada de los recursos econmicos necesarios para el

 ejercicio de sus competencias y para que stas puedan ser

asumidas con responsabilidad.

La autonoma municipal debe ir acompaada de una

autonoma econmica.

B.- AUTOORGANIZACION: La autonoma conlleva el poder

y la capacidad de autoorganizarse para desarrollar una

estructura organizativa y funcional que EMITA NORMAS Y

REGULACIONES ADECUADAS para la ejecucin de las

competencias encomendadas, as como para una mejor

prestacin de servicios pblicos.

Los Municipios, dentro del mbito de la Ley, tienen plena

libertad para ejercer su iniciativa en toda materia que no est

excluida de su competencia o atribuida a otra Autoridad.

En este caso, se aplica el Principio de Subsidiaridad, que

seala que el ejercicio de las competencias corresponde al ms

cercano.

Sistemas para determinar la competencia Municipal

De acuerdo con el Jurista peruano, Vctor Godos Rzuri,

conforme a la doctrina, ha elaborado tres sistemas:

1.- SISTEMA DE LISTADO DE COMPETENCIAS:

Denominado tambin, Enumeracin Casustica, o poderes y

atribuciones asignadas por Ley, con lo que se obtiene

seguridad jurdica.

2.- SISTEMA DE LA COMPETENCIA GENERICA: Establece

una
DELIMITACION de las competencias municipales a travs de

Principios Generales respecto de los Poderes y Atribuciones de los

Municipios, sin enumerarlas (Competencia natural-Libertad)

. Esto permite hacer todo lo que contribuya al bienestar de la

colectividad.

SISTEMA DUAL O MIXTO: Trata de conciliar los dos sistemas

anteriores.

Es un sistema ECLECTICO, por una parte contiene los asuntos,

funciones y materias fijadas por Ley, y por otra parte,

establece frmulas generales en cuanto a las potestades y

funciones que emanan de la esencia misma de un Gobierno

Local, a todo asunto de inters local o municipal.

Relaciones Municipio-Estado y Niveles de Gobierno

Todo Municipio se encuentra bajo la influencia y primaca

del Estado, ejerciendo su competencia y autonoma, sin

embargo, debe haber una armona entre Municipio y Estado.

En tal sentido, debe existir buenas relaciones entre el

Municipio y los dems Niveles de Gobierno.

La cooperacin se sustenta en la solidaridad para lograr un

fin comn, tal como se da, por ejemplo, en la asistencia y

ayuda financiera, para lograr una adecuada prestacin de

servicios.

Esto se tiene que extender con los dems Organismos Pblicos

y Privados en procura del bienestar de la colectividad.