La gestin territorial

Santiago Gonzlez-Varas Ibez

Catedrtico de Derecho administrativo

1. El urbanismo territorial.
La ordenacin del territorio est
experimentando en los ltimos tiempos
un especial desarrollo en la legislacin
administrativa incorporando nuevos
contenidos jurdicos de creciente
inters. Por su parte, en el urbanismo,
un tema jurdico que incorpora nuevas
dimensiones es el de la gestin
urbanstica. Seguramente esto explica
que ambos temas terminen
recientemente encontrndose, tal como
vamos tambin a poder comprobar. En
todo caso, va a ser necesario seguir los
desarrollos futuros de la nueva gestin
territorial.
La ordenacin territorial hace
tan solo unos aos ocupaba una muy
discreta posicin dentro del Derecho
administrativo. Puede afirmarse, sin
riesgo a equivocarse, que la ordenacin
territorial era una materia
principalmente terica en el contexto de
un modelo de planeamiento territorial
de carcter fundamentalmente
orientativo o coordinador.
Un paso importante en la
evolucin de la ordenacin del territorio
se producira durante los ltimos aos relaciones entre las Comunidades
como consecuencia de la irrupcin de
numerosas leyes autonmicas que
regulan con bastante detalle esta
materia. Muchas de ellas dictan incluso
una ley ad hoc de ordenacin del
territorio frente a la Ley propiamente
urbanstica o del suelo, aunque ambas
leyes siempre van a formar un conjunto
armnico o coherente, pues la
ordenacin del territorio abandona su
relacin con planteamientos
economicistas y desarrollistas para
pasar a ser materia esencialmente
urbanstica o ligada directamente al
urbanismo (y tambin en parte al medio
ambiente) 1 .
1
Dice en este sentido de forma altamente
ilustrativa la reciente Ley de la Comunidad
Pero, concretamente, la
ordenacin territorial adquiere una
dimensin de especial inters cuando la
legislacin reguladora pasa a insistir en
el efecto vinculante que los
instrumentos de ordenacin territorial
ejercen sobre los planes de urbanismo y
cuando dicha legislacin reguladora
empieza a contener preceptos de
carcter puramente urbanstico
directamente aplicables por la
Administracin de planeamiento o los
agentes de gestin urbanstica.
Segn esto, los planes de
urbanismo se ven obligados a seguir los
instrumentos de ordenacin del
territorio o incluso a modificar sus
contenidos. Y este planteamiento
basado en la vinculacin jurdica
estricta que pretende fortalecer la
presencia de las Administraciones
regionales en el mbito puramente
urbanstico implica la necesidad de
compensar o equilibrar el sistema
jurdico otorgando garantas a favor de
la Administracin local ante la prdida
de su podero en la materia urbanstica.
El tema de la ordenacin del
territorio no se agota, adems, con las
Autnomas y las Administraciones
locales. Precisamente, en el plano de las
relaciones entre las citadas
Comunidades y el Estado la ordenacin
Valenciana 4/2004, de 30 de junio, de
Ordenacin del Territorio y Proteccin del
Paisaje: se abandona la idea de una
ordenacin del territorio rgida,
ntimamente ligada y dependiente de la
macro-planificacin econmica, que estuvo
en auge en la dcada de los ochenta , y se
apuesta por planteamientos basados en
estrategias territoriales, en los que tiene una
importante participacin el conjunto de la
sociedad, que se justifican en la voluntad de
identificar la vocacin de las distintas
partes del territorio para garantizar la
sostenibilidad y mejorar su
competitividad.
territorial cuenta con un especial
desarrollo jurdico, a la luz de la
jurisprudencia del Tribunal
Constitucional y de los conflictos, nada
infrecuentes, de competencias que dicho
Tribunal se ha visto obligado a resolver.
Y, finalmente, tambin las instituciones
europeas estn queriendo dejar su
impronta a la hora de ordenar el
territorio europeo, mediante numerosas
acciones y documentos y directivas en
cuyo comentario no podemos en este
momento extendernos 2 .
Ms bien, interesa destacar
cmo el tema de la ordenacin del
territorio sigue progresando y consolida
un concepto jurdico que acaso pueda
resultar a priori algo sorprendente, es
decir la gestin territorial. Al igual
que el planeamiento urbanstico lleva
consigo la gestin urbanstica la
ordenacin del territorio y sus distintos
instrumentos vinculantes de ordenacin
territorial habran originado la gestin
territorial que suplanta o se superpone
a la gestin urbanstica.
La ordenacin del territorio no
se contenta, as, con desterrar todo
vestigio de su viejo carcter orientador
o de coordinacin, no desea
exclusivamente irrumpir decididamente
en el mbito local de competencias de
planeamiento desplazando stas.
Pretende llegar finalmente al plano de la
pura gestin (urbanstica) con un
modelo de gestin territorial que
2
Puede consultarse mi libro Urbanismo y
ordenacin del territorio, Editorial
Aranzadi, octubre 2004, con otras
referencias bibliogrficas. En esta obra se
explica el nuevo modelo basado en la
vinculacin de lo territorial sobre lo
urbanstico-local y se exponen, asimismo,
las distintas garantas a favor de la
Administracin local. Por otra parte, se
comentan las distintas acciones de las
instituciones comunitarias en el mbito
territorial y se presentan los criterios para
resolver los conflictos entre el Estado y las
CCAA.
puede entenderse culminacin de una
evolucin precedente tendente a dotar a
esos instrumentos territoriales de una
mayor virtualidad jurdica, antes incluso
de que haya habido tiempo para
consolidar los avances jurdicos
anteriores mediante una jurisprudencia
que hubiera conseguido legitimar
plenamente la validez de los
instrumentos de ordenacin territorial y
acentuar los lmites jurdicos a favor de
las Administraciones locales. La
reciente legislacin territorial
autonmica afirma, como vamos a ver,
un modelo de gestin territorial en la
lnea de lo que estamos afirmando.
Esta tendencia parte del
convencimiento en la bondad de la
ordenacin del territorio, a efectos de
intentar poner remedio a los distintos y
conocidos problemas del urbanismo
tradicional. Lo pone de manifiesto una
simple o rpida lectura de cualquier ley
de ordenacin territorial, en especial de
sus prembulos o de los artculos
(generalmente introductorios) dedicados
a exponer fines y objetivos vinculados
al desarrollo sostenible.
Sigue habiendo, en efecto, un
alto contenido programtico en las leyes
de ordenacin del territorio, reflejo de
su genuino sentido histrico. Pero se
aaden otras partes y otros contenidos
de directa aplicacin y contenido
puramente urbanstico, sin que se
aventure un fin, por otra parte, a esta
irresistible tendencia de desplazamiento
de lo urbanstico y lo local. El
urbanismo no habra sido ni sera
capaz de solucionar los problemas ms
importantes del urbanismo. El mejor
urbanismo vendra a ser aquel que deja
de ser urbanismo para pasar a ser
territorio (y medio ambiente), y de ah
la nueva ordenacin del territorio en
sentido urbanstico.
No obstante esto, es preciso
tambin reconocer que, si bien en el
plano legislativo la materia de la
ordenacin territorial avanza
incorporando nuevos y ricos contenidos,
en cambio en la prctica esta tendencia
no termina traducindose en la
aprobacin de planes de ordenacin del
territorio que vinculan o desplazan los
planes urbansticos.
Habra que distinguir, desde esta
perspectiva de la virtualidad prctica de
la ordenacin territorial, dos
fenmenos: por un lado, es un hecho
que en la legislacin territorial ms
reciente se plasman cada vez ms
contenidos puramente urbansticos
directa o inmediatamente aplicables por
las Administraciones y los agentes del
urbanismo. Desde este punto de vista la
virtualidad prctica de la legislacin
territorial es evidente.
No obstante, por otro lado, suele
afirmarse con razn que la ordenacin
del territorio adolece an de un carcter
terico porque no se dictan los planes
de ordenacin territorial.
As pues, lo primero (la
existencia de regulaciones puramente
urbansticas directamente aplicables por
los poderes pblicos y los agentes del
urbanismo) lleva a reconocer una clara
virtualidad prctica a la legislacin
territorial: se prohben, as, directamente
(por dicha legislacin territorial)
construcciones por ejemplo en la cima o
cresta de las montaas, en barrancos,
etc.; se contienen en dicha legislacin
regulaciones sobre zonas verdes (por
ejemplo afirmando reglas puramente
urbansticas directamente aplicables
tales como la de 10 metros cuadrados
por habitante); se condiciona la
reclasificacin de suelo a que se ceda
una parte del mismo a la
Administracin, se impide la
reclasificacin de suelo en caso de
producirse un incendio que afecte a un
bosque; se evita la urbanizacin si no se
cuenta con un informe favorable del
organismo de cuenca en materia de
disponibilidad de agua; se obliga al
urbanismo a respetar los planes de
riesgos ssmicos o de zonas inundables;
se faculta a la Administracin a realizar
directamente ciertas obras o
instalaciones en aplicacin de su
articulado, etc.
Es indudable que esta va o
perspectiva refleja que la legislacin
territorial est obteniendo un alcance
prctico indudable, suplantando o
corrigiendo las regulaciones de este tipo
por otras de procedencia territorial.
Es cierto que la virtualidad del
modelo urbanstico territorial pasa
tambin por la aprobacin de los planes
de ordenacin del territorio. Habra que
dar ms tiempo an a esta tendencia del
urbanismo-territorial cuyos efectos
habran de notarse en un futuro
prximo. Animan este proceso los
esfuerzos que sobre el particular realiza
la Unin Europea y, ms sencillamente,
la necesidad misma de atender cada vez
ms al medio ambiente y la integracin
de las polticas sectoriales as como la
consideracin supralocal del espacio y
la idea de la equidad territorial.
Acaso la falta de arraigo efectivo
de la ordenacin del territorio se debe
tambin en parte al excesivo
protagonismo que quieren asumir las
Comunidades Autnomas. Mejor sera
integrar debidamente a las
Administraciones locales. Incluso
habra que plantear la posibilidad de que
el protagonismo de la ordenacin del
territorio pasara a las provincias y sus
Diputaciones. El mbito provincial es, a
mi juicio, idneo para desarrollar la
ordenacin del territorio, incluso
considerando las dimensiones
geogrficas tan proporcionadas de
nuestras provincias. Por otra parte, las
Diputaciones se incardinan en la
Administracin local pero gozan al
mismo tiempo de una posicin
intermedia entre lo municipal y lo
regional que les convierte en instancias
idneas para la ordenacin territorial.
Tampoco puede, finalmente,
exagerarse la ineficacia de la
ordenacin territorial incluso en el
momento presente. En ciertos territorios
(por ejemplo Canarias o las Islas
Baleares) llega a primar lo territorial
sobre lo urbanstico; de hecho la
legislacin misma en estas zonas est
orientada desde este punto de vista
territorial y no desde el urbanstico; ni
siquiera existe ley reguladora del
urbanismo o ni siquiera se puede
urbanizar. En puridad, ms bien toda
urbanizacin pasa a depender de los
designios de la poltica territorial. El
espectro urbanstico est orientado
territorial y, por ello mismo, tambin
ambientalmente.
En este sentido, prueban
finalmente la virtualidad prctica de lo
territorial las sentencias o pleitos cada
vez ms frecuentes que se refieren a
regulaciones o determinaciones de
contenido territorial.
2. Manifestaciones de la gestin
territorial: la consideracin conjunta de
los distintos tipos de suelo. La gestin
urbanstica en los suelos urbano y no
urbanizable en el marco de la gestin
territorial.
Este nuevo modelo de la
ordenacin urbanstica en sentido
territorial tiene consecuencias desde el
punto de vista del suelo.
Concretamente, esto significa primero
una superacin de la tradicional
equiparacin perfecta entre suelo
urbanizable y gestin urbanstica. Esto
significa segundo superar una visin
cerrada de cada uno de los tipos de
suelo afirmando en su lugar una
dimensin que considera conjuntamente
el suelo a efectos de obtener
aprovechamientos en alguno de ellos
(del urbanizable directamente o previa
reclasificacin del no urbanizable) para
beneficiar otros suelos (el urbano
consolidado).
Se trata, pues, de plantear una
idea de gestin que relacione
globalmente todo el suelo del
municipio. Se trata tambin de debatir
la posibilidad de una poltica territorial
supralocal de equidad territorial a
efectos de transferir aprovechamientos a
ciertos municipios a costa de los
beneficios que se pueden obtener de
aquellos otros que consuman ms suelo
y ms recursos naturales mediante un
fondo de compensacin territorial. Se
trata incluso de aplicar -con los matices
precisos- la idea de gestin al suelo
urbano consolidado (lejos de seguir
regulando ste desde el punto de vista
de las simples medidas de polica y de
fomento) e incluso al suelo no
urbanizable.
Es significativo cmo la gestin
territorial puede llevar a una mayor
atencin de la ciudad y del suelo urbano
consolidado, frente a las limitaciones o
insuficiencias que demuestra el
urbanismo tradicional para abordar los
problemas en estos casos. No ha habido
tradicionalmente, y sigue sin haber en
propiedad, una gestin urbanstica por
referencia al suelo urbano. El
planteamiento histrico sigue vigente en
el comn de las legislaciones
autonmicas territoriales y urbansticas
del presente: la gestin urbanstica se
identifica con el suelo urbanizable y se
agota con llevar los planes parciales
(planes de desarrollo en la grfica
terminologa del Derecho alemn) al
extrarradio de la ciudad, es decir al
suelo urbanizable.
El propio origen del
urbanismo est ligado a esta
problemtica de urbanizar mediante
planes parciales y programas de
actuacin urbanstica en suelo
urbanizable. La legislacin urbanstica
surgi con esta finalidad precisamente.
Los distintos mecanismos que prev o
presupone la gestin urbanstica (la
reparcelacin, la equidistribucin, en el
fondo tambin las posibles
transferencias, los excesos de
aprovechamiento, etc.) se contemplan
fundamentalmente por referencia a este
tipo de suelo urbanizable (a salvo de
vagas referencias para el urbano).
Sin embargo, podran
doctrinalmente perfilarse ciertas lneas
de futuro del urbanismo en el contexto
de la gestin territorial. Partiendo de
una dimensin global del suelo del
municipio puede plantearse (o incluso a
nivel supramunicipal) la posibilidad de
trasladar aprovechamientos del suelo
urbanizable al suelo urbano para
conseguir la mejora o reforma de las
ciudades.
En este sentido, tambin puede
plantearse un modo de gestin que
tienda a aprovechar los excedentes de
aprovechamiento o posibles aumentos
de edificabilidad en suelo urbanizable o
urbano para obtener de esta forma
recursos que permitan una
rehabilitacin o sustitucin de espacios
o zonas en las ciudades. En vez de
monetarizar necesariamente dichos
excedentes de aprovechamiento en
suelo urbanizable (a efectos,
evidentemente recaudatorios, por parte
de los Ayuntamientos), parece oportuno
transferir su equivalencia econmica a
la gestin o rehabilitacin del suelo
urbano consolidado obligando al
urbanista a que el montante
correspondiente a dicho excedente lo
invierta en la rehabilitacin de la
ciudad. Se genera as un modelo de
gestin, por referencia al suelo urbano,
de procedencia territorial, un modelo
incapaz de ser planteado en estos
mismos trminos por el urbanismo
tradicional.
Adems, esta ratio de la gestin
territorial puede llevarse al suelo no
urbanizable. Precisamente, es
lamentable que se haya ya generado una
especie de gestin urbanstica controlada.
espontnea en el suelo no urbanizable a
instancia de los propietarios. El suelo no
urbanizable est sujeto a una fuerte
presin urbanstica (por condicionantes
econmicos o tursticos) originndose las reclasificaciones que interesan a
una gestin urbanstica de facto, de
forma generalmente incontrolada o
deficiente, ya que el propietario en estos
casos ser reacio a urbanizar
adecuadamente. A veces estos procesos
constructivos estarn amparados por
licencia urbanstica conforme al criterio
de poder edificar en este suelo siempre
que la finca cumpla unas determinadas
dimensiones mnimas. En estos casos es
caracterstico que termine llegando un
momento (por extensin del rea urbana
local o por otros condicionantes
diversos) en que se hace necesario
urbanizar adecuadamente y el proceso
de legalizacin de las urbanizaciones no
siempre es bien entendido por los
propietarios. Tampoco cabe descartar
que, en este momento de la
reurbanizacin de la zona, puedan
producirse abusos si se exigen a los
propietarios ms cargas de las
razonables.
En fin, se detectan mrgenes de
gestin urbanstica en este tipo de suelo
no urbanizable que no podemos ignorar.
Considerando esto, en torno a dicho
suelo no urbanizable existiran dos
planteamientos posibles: el ideal de
evitar todo tipo de urbanizacin en este
suelo, evitando asimismo las
reclasificaciones de suelo. En este
sentido, por ejemplo en la legislacin
canaria de corte territorial se pretende
incluso la reclasificacin de suelo
urbanizable en no urbanizable a efectos
de proteger el suelo absolutamente. El
riesgo de este sistema est en que,
finalmente, este cors que se impone
sobre la propiedad y la iniciativa
empresarial termine provocando el
efecto contrario, es decir la
urbanizacin indeseada y espontnea e
incontrolada o no debidamente
Ante este hecho surge un
segundo planteamiento, ms realista
pero menos perfecto que el anterior. Se
trata de no entorpecer el ritmo lgico de
propietarios y posibles empresarios,
pero siempre que sea a costa de que el
poder pblico obtenga suelo o recursos
econmicos a cambio. Adquiriendo
suelo de esta forma es la mejor manera
de impedir eficazmente las
urbanizaciones incontroladas o Es evidente que este sistema
indeseadas. Y si se obtienen recursos
podr la Administracin plantear con
ellos soluciones eficaces a los
problemas propios del suelo no
urbanizable (su proteccin debida) e
incluso del suelo urbano consolidado
trasfiriendo parte de dichos recursos a la
mejor rehabilitacin de las ciudades. Se
genera, as entonces, una idea de
gestin urbanstica en torno al suelo financiero y acaso estemos antes
no urbanizable que permite al poder
pblico utilizar el suelo no urbanizable
(reclasificando o permitiendo usos) a
efectos de obtener (a cambio de dicha
reclasificacin o negociacin de usos
posibles) suelo o recursos econmicos,
siempre dentro de unos lmites
normativos lgicos. Es decir, ya de
producirse reclasificaciones de suelo no
urbanizable en urbanizable parece
lgico que la Administracin obtenga
algo a cambio para que con ello puedan
realizarse plenamente los ms loables
fines urbansticos. Esta es la gestin
territorial por referencia inicial al suelo
no urbanizable.
Por ejemplo, las legislaciones de
Canarias, Extremadura y de la
Comunidad Valenciana aportan ciertas
pautas o regulaciones significativas en
este contexto. En la ltima de las
mencionadas la Administracin puede
negociar con el suelo no urbanizable y
su posible reclasificacin a cambio de
obtener suelo de esta forma
(concretamente una parte equivalente a
la reclasificada) o recursos econmicos
que le permitan abordar los fines
urbansticos con realismo. En la
Comunidad de Extremadura se lleva
tambin a la Administracin al terreno
de la negociacin con los particulares
respecto de la posible concesin de
ciertos usos a los particulares en
principio no compatibles con el suelo no
urbanizable; si se permiten dichos usos
es porque a cambio el interesado
abonar un canon o ceder terreno no
urbanizable a la Administracin.
tiene ciertos riesgos. En ambos casos
referidos a ttulo de ejemplo se
presupone que, a costa de ceder algo
(ciertos usos que lo ideal sera evitar),
es posible obtener ms (evitar
urbanizaciones indeseadas y obtener
suelo y recursos por la Administracin).
Desde luego, todos estos planteamientos
estn presuponiendo un problema
soluciones legislativas de transicin a la
espera de un modelo mejor.
Con la gestin territorial se trata
no slo de proteger de modo eficaz o
realista el suelo no urbanizable sino
tambin de obtener recursos para la
mejor urbanizacin del suelo urbano en
los barrios o zonas donde deba llevarse
a cabo una sustitucin de espacios o en
aquellos otros barrios donde deba
emprenderse una conservacin. Todo
esto representa un modo de gestin
(territorial) de largo alcance que supera
la consideracin de corto alcance del
urbanismo. La gestin territorial afirma
un modelo de gestin similar a un
sistema de vasos comunicantes entre los
distintos suelos a efectos de que puedan
trasmitirse aprovechamientos y recursos
para la mejor realizacin de fines
urbansticos en cada uno de ellos.
3. Presupuestos y perspectivas
de la gestin territorial.
Antes de seguir avanzando en
los planteamientos que acaban de
hacerse conviene profundizar en la
ordenacin del territorio siguiendo
algunos de los temas estelares que
aparecen comnmente en su legislacin
de referencia:
 -Virtualidad de los objetivos
normativos y los contenidos
programticos.
-Eficacia de la ordenacin
territorial a travs de las
regulaciones de carcter
directamente urbanstico.
-Eficacia de la ordenacin
territorial a travs de los planes
sectoriales.
-Carcter vinculante de los
instrumentos de ordenacin del
territorio y garantas y lmites a
favor de la Administracin local.
-Apertura de mrgenes de
gestin en suelo no urbanizable
como consecuencia de la gestin
territorial.
-La gestin del suelo urbano
consolidado como consecuencia
de la gestin territorial.
Todos estos temas son ora
presupuestos de la gestin territorial
propiamente dicha ora sirven para
explicar correctamente este sistema o
modo de gestin.
4. Virtualidad de los objetivos
normativos y los contenidos
programticos.
La ordenacin territorial es
expresin de numerosos documentos de
prestigio que durante los ltimos aos
han sido dictados por distintas
instituciones internacionales, entre ellas
las de la Unin Europea (as el
documento ETE o el otro ms reciente
Guiding Principles for Sustainable
Spatial Development of the European
Continent).
En gran medida, el articulado de
la legislacin autonmica territorial no
est sino plasmando el contenido de
dichos informes o documentos, donde
se destaca especialmente el desarrollo
sostenible 3 , todo lo cual impulsa su
desarrollo jurdico.
Esto explica que las
legislaciones de ordenacin del
territorio no escatimen esfuerzos a la
hora de mencionar objetivos, aunque su
articulado no se agote con las proclamas
o contenidos programticos.
Por ejemplo la Ley de la
Comunidad Valenciana 4/2004, de 30
de junio, de Ordenacin del Territorio y
Proteccin del Paisaje est plagada de
este tipo de declaraciones de
intenciones, objetivos o finalidades
(calidad de vida, mejora de los entornos
urbanos, del transporte, de la proteccin
del paisaje, de la gobernanza y
participacin ciudadana 4 ).
En este contexto destaca, cmo
no, el criterio del desarrollo sostenible
dentro de los objetivos territoriales.
Ahora bien, este concepto viene a ser
una especie de molde flexible donde
finalmente parece encajar cualquier tipo
de poltica urbanstica. El desarrollo
sostenible no es nada a priori, se
deducir ms bien despus de una
lectura de conjunto del articulado de la
legislacin territorial en cuestin.
Habra curiosamente distintas polticas
o conceptos de desarrollo sostenible en
3
A tenor del prembulo de la citada Ley
4/2004 de la Comunidad Valenciana el
desarrollo sostenible tiene como objetivo la
mejora de la calidad de vida de todos los
ciudadanos, aumentando la cohesin social
de la Comunidad mediante un desarrollo
econmico compatible con la proteccin y
mejora de la naturaleza, y una utilizacin
racional de los recursos naturales, de forma
que no quede comprometido el futuro de las
generaciones venideras.
4
Por ejemplo, el artculo 2 de la Ley 4/2004
afirma que los objetivos de la ordenacin
del territorio y el desarrollo urbanstico en
la Comunidad Valenciana son la mejora de
la calidad de vida de los ciudadanos y el
desarrollo sostenible. Y acto seguido la
Ley explica pormenorizadamente qu
entiende por calidad de vida (...).
funcin de los intereses en juego y de la
legislacin concreta que examinemos.
En efecto, se habla de desarrollo
sostenible tanto en la legislacin
territorial de Canarias como en la de la
Comunidad Valenciana, por ejemplo, y,
mientras que en la primera la
sostenibilidad significa reclasificar
suelo urbanizable en no urbanizable (a
efectos de impedir procesos
constructivos) en la segunda el
desarrollo sostenible significa la
posibilidad de consumir medio
ambiente y suelo o incluso de
reclasificar suelo no urbanizable en
urbanizable a costa de pagar por dicho
consumo o reclasificacin. Como puede
comprobarse, con este grfico ejemplo,
todo parece caber en el desarrollo
sostenible, hasta lo ms contradictorio
entre s porque algo ser sostenible si el
grupo poltico que elabore la norma as
lo propugna.
Volviendo al tema de los
objetivos y contenidos programticos,
para discutir concretamente su valor
prctico, es preciso reconocer que el
alcance jurdico de este tipo de
preceptos, que dominan la legislacin
territorial, es relativo, porque en
Derecho importa ms el plano de la
eficacia directa de la norma. No
obstante, tampoco carecen de valor
estos criterios u objetivos. Por un lado,
dichos objetivos o programas
informarn los instrumentos de
planeamiento territorial y urbanstico.
Por otro lado, sirven para la mejor
interpretacin de la legislacin a la hora
de ser aplicada en la prctica
administrativa o judicial. Esto ltimo es
importante porque estos criterios
rectores de la poltica territorial pueden
llegar a reducir de forma relevante la
discrecionalidad administrativa.
En todo caso, es propio de esta
legislacin la plasmacin de este tipo de
criterios con los que, por supuesto, no
se agota su articulado
5. Eficacia de la ordenacin
territorial a travs de las regulaciones de
carcter directamente urbanstico.
Junto a los contenidos
programticos la legislacin territorial
contiene tambin reglas directamente
aplicables y, adems, de contenido
puramente urbanstico. Un ejemplo
claro es el recogido en el artculo 8.1.c
de la citada LOT y de Proteccin del
Paisaje de la Comunidad Valenciana al
decir que la planificacin territorial y
urbanstica deber prever zonas verdes
y parques pblicos en las ciudades en
una proporcin no inferior a diez metros
cuadrados de zona verde por habitante,
con relacin al total de poblacin
prevista en el plan. El mandato para los
urbanistas es patente.
Pero los ejemplos, de contenidos
puramente urbansticos directamente
aplicables, en las legislaciones
territoriales son numerosos: cesin de
suelo en caso de reclasificacin,
prohibicin de reclasificacin del suelo
no urbanizable si tiene lugar un
incendio en la zona sobre la que se
pretende la reclasificacin, prohibicin
de construccin en la cresta de las
montaas, pago de una tasa en caso de
consumo de suelo superior al
reglamentariamente permitido,
necesidad del urbanizador de contar con
un informe positivo del organismo de
cuenca donde conste la existencia de
recursos hdricos, respeto del
planeamiento territorial sectorial de
riesgos naturales, etc.
No es pues cierto que la
legislacin territorial carece de
virtualidad prctica alguna, aunque es
certera la crtica frente a dicha
legislacin cuando se argumenta que los
planes de ordenacin del territorio
duermen en los cajones de los
urbanistas desde hace dcadas sin salir a
la luz, al margen del caso de los planes
territoriales sectoriales (por ejemplo,
planes de riesgos naturales), donde, en
cambio, se han obtenido mayores
logros.
Junto a estas reglas jurdicas
directamente aplicables por el urbanista
la legislacin territorial, a la hora de
mencionar los objetivos generales,
tambin contiene alguno de contenido
urbanstico. Un ejemplo a caballo entre
lo programtico y lo directamente
vinculante puede ser el artculo 7.2 de la
citada LOT de la Comunidad
Valenciana al afirmar que los
instrumentos de planificacin territorial
y urbanstica propondrn recorridos
peatonales o no motorizados, separados
del trnsito rodado y seguros, que
permitan la conexin interurbana y el
acceso a los equipamientos y dotaciones
que conformen la ordenacin estructural
urbanstica en los mbitos donde la
intensidad del trfico motorizado as lo
requiera.
6. Repercusin de la ordenacin
territorial a travs de los planes
sectoriales.
La legislacin territorial no
significa slo una vinculacin de lo
territorial-regional sobre lo urbanstico-
local. Afirma tambin aquella un cauce
para que lo sectorial pueda encajar
adecuadamente con lo territorial y lo
urbanstico.
En este contexto, son
caractersticas las disposiciones de las
legislaciones autonmicas de
ordenacin del territorio tendentes a que
se tengan en cuenta los riesgos ssmicos
o de inundaciones (conforme al
planeamiento sectorial elaborado por la
Consejera competente al efecto) a la
hora de planificar el territorio o suelo 5 .
5
Un ejemplo puede ser, sin salir de
este comentario sobre el planeamiento de
riesgos ssmicos, este mismo artculo 14 de
la citada LOT (prrafos 4 a 6 inclusive)
cuando obliga al planeamiento territorial y
urbanstico a adoptar medidas activas
contra la erosin del suelo , como principal
causa de la desertificacin de la Comunidad
Por tanto, los contenidos ambientales o
tursticos o hidrolgicos no se plasman
slo en planes ambientales (los PORN,
PRUG, etc. de la legislacin de
conservacin de espacios naturales),
tursticos o hidrolgicos. La propia
legislacin territorial es cauce de
expresin de estas materias.
En materia de aguas, son
igualmente tpicas las proclamas
genricas proteccionistas en la
legislacin y planeamiento territoriales,
aunque a veces se llegan a plasmar
normas de aplicacin directa estricta o
inmediatamente vinculantes a nivel
urbanstico 6 .
Un planteamiento similar podr
existir por referencia a la ordenacin del
litoral, los aprovechamientos minerales
y energticos, la proteccin del medio
natural, la conservacin y puesta en
valor del patrimonio cultural, la
revitalizacin del patrimonio rural, la
implantacin de infraestructuras o el
Valenciana y por su repercusin sobre el
paisaje, la productividad vegetal y el ciclo
hidrolgico, controlando su avance
mediante la adecuada gestin del recurso
natural suelo, entre otra serie de medidas.
6
As, el artculo 19.2 de la LOT de
la Comunidad Valenciana aborda la
cuestin decisiva del agua como
condicionante de procesos urbanizadores.
El sistema seguido consiste en la exigencia
de recabar la previa obtencin de informe
favorable del organismo de cuenca
competente o entidad colaboradora
autorizada para el suministro en casos de
implantacin de usos residenciales,
industriales, terciarios, agrcolas u otros que
impliquen un incremento del consumo de
agua. Dicho informe se refiere a la
disponibilidad y compatibilidad de dicho
incremento con las previsiones de los
planes hidrolgicos, adems de la no
afectacin o menoscabo a otros usos
existentes legalmente implantados. Ahora
bien, la suficiente disponibilidad (concepto
clave) podr ser justificada mediante un
compromiso de ejecucin de
infraestructuras generadoras de recursos
hdricos.
incremento de la eficiencia de los
recursos energticos.
Mencin especial podra hacerse
al paisaje. En la Comunidad Valenciana
la Ley 4/2004 de O.T. y Proteccin del
Paisaje afirma en su artculo 11.1
(proteccin del paisaje) que los planes
de ordenacin del territorio, los planes
generales y los instrumentos de
planificacin urbanstica que prevean
un crecimiento urbano incorporarn un
estudio sobre el paisaje que
necesariamente deber identificar los
hitos geogrficos y aquellas
caractersticas del territorio que
constituyan referentes del paisaje del
mbito de la planificacin y ordenacin.
Se pretende que el paisaje se
integre en la ordenacin territorial y
urbanstica (artculo 27). Interesante es
que la proteccin del paisaje aspira a
abandonar la pura teora, ya que se
pretende algo significativo: la gestin
del paisaje en el contexto del modelo
de gestin territorial (artculo 25 de la
citada LOT) 7 .
Es tambin significativo cmo la
legislacin territorial ha progresado
hasta el punto de haber conseguido
objetivar perfectamente una realidad en
7
Segn el artculo 29.3 de la misma
LOT la gestin del paisaje est constituida
por acciones encaminadas a garantizar el
mantenimiento regular de un paisaje, con el
fin de guiar y armonizar las
transformaciones inducidas por los
procesos sociales, econmicos
medioambientales desde una perspectiva de
desarrollo sostenible. Pueden verse los
artculos 30.2, 30.3 y 31 (estudios de
paisaje) y 32 (objeto de los estudios de
paisaje). El concepto de paisaje afecta
tanto al medio rural como al urbano
(artculo 26 de la citada LOT valenciana).
Por otra parte, la propia Ley (en su artculo
34) contiene Normas de aplicacin directa
en medio rural y en el artculo 35 se
prevn Normas en relacin con el paisaje
urbano (puede verse tambin el artculo 36
Programas de imagen urbana)
principio subjetiva, como es el paisaje
(en el fondo un fenmeno esttico). En
este sentido, el artculo 33 de la citada
LOT afirma los criterios que
concretamente han de incorporarse al
planeamiento, en virtud del paisaje,
mediante reglas a veces precisas que
permiten poco margen de apreciacin al
intrprete: no alterar las pendientes de
los terrenos, impedir las construcciones
en las cimas de las montaas, etc.
7. Carcter vinculante de los
instrumentos de ordenacin
del territorio y garantas y
lmites a favor de la
Administracin local.
Las distintas legislaciones
autonmicas de los ltimos aos han
pretendido otorgar un valor
tremendamente prctico a los
instrumentos de ordenacin del
territorio partiendo de una idea de
vinculacin estricta de los contenidos
presentes en dichos planes sobre
aquellos otros de ordenacin
urbanstica.
Un punto culminante de esta
evolucin es la legislacin de la
Comunidad Valenciana, donde se han
cargado algo las tintas a la hora de
afirmar la referida vinculacin de lo
territorial sobre lo urbanstico local.
Dicha legislacin presenta a mi juicio,
actualmente, el modelo espaol ms
innovador u original y al mismo tiempo
y problemtico. Esto tiene de positivo la
apuesta por la ordenacin territorial
supralocal y los fines que sta
representa siguiendo los designios de
los documentos europeos supra
referidos, a fin de lograr el respeto de lo
ambiental y de la calidad de vida y
conseguir una mejor ordenacin
urbanstica y una equidad territorial.
Pero all donde ms se innova ms
presentes estn los problemas y los
riesgos, especialmente los de invadir y
anular de facto la autonoma local.
 En la LOT y Proteccin del
Paisaje 4/2004 de la Comunidad
Valenciana se parte de la estrategia
territorial que se plasma en un
documento (artculos 37 y ss.) y de
unos planes de accin territorial que
pueden ser integrados o sectoriales.
Los integrados han de ser coherentes
con el resto de instrumentos de
ordenacin territorial e integrarn lo
previsto en los instrumentos de
planificacin medioambiental (artculo
54).
La vinculacin de las
determinaciones de ordenacin del
territorio sobre el urbanismo es
evidente. Al igual que un plan
urbanstico, la convocatoria de la
informacin pblica de un plan de
accin territorial determinar por s
misma la suspensin de las licencias 8 .
Adems, los planes de accin territorial
integrados podrn prefigurar las
determinaciones de la ordenacin
estructural de los planes generales, para
su posterior incorporacin a stos, en
cumplimiento de su funcin de
coordinacin supramunicipal y de su
finalidad integradora de polticas
sectoriales, cuando la complejidad o
relevancia de los problemas territoriales
as lo aconseje.
No acaba con esto la vinculacin
de lo territorial sobre lo urbanstico, ya
que los planes de accin territorial
8
La suspensin del otorgamiento
de licencias se refiere a aquellas reas del
territorio cuyas nuevas determinaciones
supongan modificacin de la ordenacin
urbanstica vigente, por el plazo mximo de
un ao y con las dems condiciones y
trminos establecidos en la legislacin
urbanstica de la Comunidad Valenciana.
De ah que la Administracin que formule
el plan pueda excluir de la suspensin
aquellas actuaciones que sean compatibles
con las determinaciones existentes y con las
previstas en el plan en tramitacin (artculo
45).
integrados podrn reservar terrenos para
dotaciones de inters supramunicipal,
clasificar directamente terrenos y
articular la ordenacin urbanstica de
centros, ejes o entornos de amplia
influencia supramunicipal.
Adems: los planes de accin
territorial integrados podrn modificar
directamente planes de accin territorial
o planes urbansticos aprobados. En
tales supuestos, debern incorporar un
anexo en el que, adems de concretar
las mejoras en la ordenacin que se
proponen y las razones que las
justifiquen, se acompae un documento
de refundicin que refleje tanto las
nuevas determinaciones como las que
queden en vigor.
Un sistema jurdico similar rige
para los otros planes territoriales, los
planes de accin territorial
sectoriales, previstos en el artculo 56
y siguientes de la citada Ley. Estos
planes pueden modificar directamente
los planes de urbanismo aprobados.
Asimismo, su tramitacin lleva consigo
un perodo de informacin pblica y un
dictamen por parte de los municipios
cuyo planeamiento urbanstico pudiera
verse afectado 9 .
Es tan riguroso el efecto
vinculante de la planificacin territorial
sobre la urbanstica que surge la duda
de si el sistema comentado es
9
En los artculos 94 y siguientes la
citada LOT de la Comunidad Valenciana
vuelve a insistir en las relaciones entre
planeamiento territorial y urbanstico. Unas
regulaciones corroboran la referida
vinculacin de lo territorial sobre el
urbanismo (artculos 95 y 97). Otras la
necesaria participacin entonces de las
entidades locales (artculo 94) en la poltica
territorial de la Comunidad Valenciana
mediante su intervencin en los procesos de
toma de decisiones del Consell de la
Generalitat sobre la ordenacin del
territorio y a travs de la formulacin,
tramitacin y propuesta de la planificacin
urbanstica.
compatible con la autonoma local y,
por tanto, con la Constitucin.
De ah que, como ya nos consta,
este sistema slo puede sostenerse si,
cuando menos, seguidamente se
formulan las debidas garantas a favor
de la Administracin local, no slo
condiciones adecuadas de participacin
de las Administraciones locales
afectadas en la propia formulacin o
tramitacin de este tipo de planes de
accin territorial 10 sino tambin a
travs de reglas de contenido material
que la ley citada no prev pero que
deben conocerse y aplicarse para
reequilibrar el sistema jurdico, en cuyo
comentario ahora no podemos
11
detenernos .
8. Apertura de mrgenes de
gestin en suelo no urbanizable como
consecuencia de la gestin territorial.
El sentido de la poltica de
ordenacin del territorio est en gran
10
A tales efectos el artculo 55 de la
citada LOT, junto a la apertura de perodos
de informacin publica, exige el dictamen
de los municipios cuyo planeamiento
urbanstico pueda verse afectado por las
determinaciones del Plan de Accin
Territorial Integrado. Interesante es tambin
la elaboracin coordinada de la ordenacin
urbanstica o la consideracin conjunta de
ella para sectores comunes por parte de los
municipios interesados en dicha
elaboracin o consideracin, conforme al
artculo 55.4: Cuando circunstancias
especiales de conurbacin o recproca
influencia territorial entre trminos
municipales vecinos aconsejen la
elaboracin coordinada de su ordenacin
urbanstica, o la consideracin conjunta de
ella para sectores comunes, los municipios
interesados podrn formular planes de
accin territorial integrados, siempre que se
agrupen con motivo de la elaboracin de
ese plan de mbito supramunicipal en
cualquiera de las modalidades permitidas
por la legislacin de rgimen local.
11
Vase S. GONZLEZ-VARAS
IBEZ, Urbanismo y ordenacin del
territorio, Editorial Aranzadi, Pamplona 2004.
medida en proteger adecuadamente el
suelo no urbanizable. El suelo no
urbanizable es su mbito genuino de
actuacin. En este tipo de suelo debe
reconocerse un especial margen de
accin a favor de la citada ordenacin.
Los distintos documentos europeos
(ETE, Guiding principles...) hacen
hincapi en que la poltica de
ordenacin territorial es cauce idneo al
efecto. Una de las caractersticas de la
ordenacin del territorio es la
incorporacin adecuada del medio
ambiente en el urbanismo. En el suelo
no urbanizable esta incorporacin es el
quid.
Son diferentes las polticas o
tendencias que pueden manifestarse. En
las Islas Canarias o en las Islas Baleares
llega a afirmarse una desclasificacin
del suelo consistente en clasificar como
no urbanizable el suelo inicialmente
urbanizable (plantendose problemas
indemnizatorios, pero sta es otra
cuestin jurdica distinta de la que ahora
estamos comentando).
En otros lugares no se llega a
este extremo de frenar la creacin de
suelo urbanizable. En la Comunidad
Valenciana por ejemplo se sigue una
poltica de proteccin de los valores
ambientales de carcter realista. El
razonamiento viene a ser el siguiente:
como la presin econmica no va a
poderse impedir, permitamos entonces
las reclasificaciones (de suelo no
urbanizable en urbanizable) pero
consigamos a cambio suelo o recursos
econmicos para cumplir los ms
loables fines urbansticos. Este suelo
que se obtiene a cambio de la
reclasificacin queda entonces en mano
pblica y, por tanto, libre entonces de
presiones urbansticas. Por otra parte, en
la otra mitad (que se reclasifica) la
urbanizacin se har de forma ms
controlada que cuando aquella termina
realizndose en suelo no urbanizable de
forma espontnea o conforme a los
parmetros constructivos que permite
la legislacin en el suelo no
urbanizable. Esta es la ventaja del
sistema, evidentemente, aunque se
pierden algunos valores ambientales
objetivamente considerados.
Tcnicamente, los presupuestos
principales para su aplicacin son que
dicha clasificacin de suelo no
urbanizable en suelo urbanizable se
realice al margen de la revisin de plan
general y que el ndice de edificabilidad
sea superior a 0,35 m2 t/m2 s. Este
margen del 0,35 m2 t/m2 s puede por
cierto llevar a mi juicio en la prctica a
frustrar las expectativas que abre el
propio sistema normativo, ya que basta
con colocar la cifra por debajo de la
indicada para evitar la cesin de la
mitad de suelo en caso de
reclasificacin.
Los problemas jurdicos a los
que da lugar esta regulacin son
numerosos. El sistema est pensando en
que los particulares beneficiados por la
reclasificacin del suelo adquieran suelo
de una superficie igual a la reclasificada
mediante su compra a otros sujetos,
para que este suelo adquiera entonces la
condicin de no urbanizable protegido.
Cmo se valoran entonces los terrenos,
cmo se compensa a estos propietarios
considerando las mayores plusvalas
que se generarn en la zona
reclasificada, cmo se determinan los
bienes concretos susceptibles de
beneficiarse de este rgimen conforme
al principio de igualdad?
Interesa destacar, desde el punto
de vista del modelo de gestin
territorial, que si la cesin se
materializa en dinero, en vez de en
terrenos, los fondos obtenidos han de
aplicarse a la mejor consecucin de los
objetivos de calidad de vida (artculo
13.d de la citada LOT 4/2004) muchos
de ellos vinculados, significativamente,
a la realizacin de loables fines
urbansticos en suelo urbano
consolidado.
Esta poltica podra compararse
con la seguida en otros lugares (por
ejemplo la Comunidad extremea), a
tenor de su legislacin territorial y
urbanstica vigente. Me refiero al canon
que se impone al propietario como
consecuencia de la concesin de ciertos
aprovechamientos en su suelo
clasificado como no urbanizable, que,
de lo contrario no seran posibles
conforme a sus caractersticas propias o
esenciales. Dicho canon puede
satisfacerse en dinero o en cesin de
terreno. Mediante esta poltica tambin
la Administracin consigue hacerse con
terrenos o dinero para la mejor
realizacin de los fines urbansticos. No
obstante, parece siempre a priori mejor
empezar por reclasificar el suelo en
urbanizable, admitiendo entonces usos
compatibles con este suelo, en vez de
forzar la condicin del suelo no
urbanizable a costa de una utilizacin
no siempre acorde con su propia
naturaleza.
Incidiendo en las tcnicas de
gestin o proteccin del suelo no
urbanizable tambin puede hacerse
referencia a los derechos de tanteo y
retracto, previstos en ciertas
legislaciones autonmicas (por ejemplo
la valenciana, citada, en su disposicin
adicional tercera). Dichos derechos se
prevern por referencia a reas de
reserva de terrenos delimitados por el
planeamiento territorial y urbanstico;
este rgimen es interesante a los efectos
de que la Administracin pueda hacerse
con ms suelo no urbanizable o de que
se impidan transmisiones onerosas que
pudieran poner en peligro las calidades
naturales de los bienes afectados.
Otra regulacin de inters en
este contexto es aquella que pretende
evitar reclasificaciones de suelo no
urbanizable en suelo urbanizable por el
hecho de haberse producido un
incendio. En tales casos, se impone el
mantenimiento obligado de la
clasificacin de suelo no urbanizable
(artculo 14 de la citada LOT de la
Comunidad valenciana).
En fin, conforme al sistema de
gestin territorial se abren mrgenes
de gestin pblica en el suelo no
urbanizable provocando la
Administracin cesiones en su favor u
obteniendo recursos econmicos. Este
sistema tiene ciertos riesgos, de hecho
los empresarios y los propietarios
interesados cuentan entonces con un
cauce apropiado para realizar sus
intereses y parece manifestarse ya una
tendencia de comprar bolsas de suelo no
urbanizable a bajo precio pensando en
su reclasificacin. Adems, puede
propiciar reclasificaciones indeseables y
un fenmeno de especulacin. En
cuanto a las ventajas, la reclasificacin
mediante cesin evita que el poder
pblico tenga que indemnizar para
hacerse con suelo pblico. Al mismo
tiempo esta poltica abre expectativas
urbansticas a los propietarios de suelo
no urbanizable desde el momento en
que se incrementan sus opciones de
negociacin y el valor de sus parcelas.
Igualmente, este sistema obliga a la
Administracin a adquirir suelo no
urbanizable en caso de reclasificacin,
en vez desviar fondos para otros fines.
En consecuencia, insisto en el realismo
necesario, ya que algunas veces la
simple proclamacin de ideales
proteccionistas termina volvindose
contra el propio sistema. En general, se
generan en suelo no urbanizable
expectativas urbansticas para la
realizacin de proyectos de inters
pblico vinculados a actividades
tursticas, campos de golf, etc., ms all
de los usos tradicionales de este tipo de
suelo.
9. Desarrollos de la gestin
urbanstica. Las legislaciones
urbansticas de Andaluca y de Castilla
y Len.
Por su parte, el tema de la
gestin urbanstica est tambin 12
experimentando una interesante
evolucin en las legislaciones
urbansticas autonmicas.
Estamos asistiendo a una
acentuacin de los elementos
empresariales en el urbanismo en toda
Espaa. Junto a la conversin del
propietario en empresario a la hora de
ejecutar el plan, sobre todo interesa
destacar la irrupcin de agentes
urbanizadores que pueden no ser
propietarios del suelo que va a sufrir un
proceso de transformacin. La
exacerbacin de este modelo se produjo,
como es sabido, en la conocida Ley del
Suelo (LRAU de 1994) de la
Comunidad Valenciana ya que,
conforme a esta Ley, toda opcin de
programacin pasa por las manos del
agente urbanizador, cuya base terica se
sita en un principio de concurrencia y
de seleccin conforme a la mejor oferta
12
.
En la gestin urbanstica la
presencia del modelo empresarial de
urbanizador delegado de la
Administracin ha sido inevitable. Su
virtualidad radica fundamentalmente en
servir de correctivo al modelo
tradicional de gestin urbanstica
basado en los propietarios y su sistema
de compensacin. Cuando menos, es
preciso abrir las puertas al agente
urbanizador en aquellos casos en que el
sistema de compensacin no funciona,
por incumplir aquellos los deberes
urbansticos. Establecer un modelo
nico de gestin, basado en el agente
urbanizador, podr discutirse; ms
difcil ser negar la presencia a dicho
agente cuando menos en casos de tenaz
incumplimiento de la propiedad. El
agente urbanizador se presenta como
una posible solucin. Otra solucin, en
la lnea de lo que ocurre en muchos
pases europeos, sera que la propia
Administracin ejecutase el plan, pero
este sistema (de expropiacin) requiere
J.E. SORIANO GARCA/C. ROMERO REY,
El agente urbanizador, Madrid 2004.
medios y voluntades que no parecen
manifestarse en nuestro pas.
Las legislaciones urbansticas
autonmicas matizan la presencia del
urbanizador en el contexto general de la
gestin urbanstica. Podr ocurrir, como
en Castilla y Len, que los propietarios
tienen siempre la primera palabra y el
agente urbanizador puede entrar en
escena en caso de que los propietarios
hayan incumplido sus deberes
urbansticos. Tambin se argumenta
algunas veces que, dentro de las Juntas
de compensacin, podran establecerse
mecanismos sancionadores ms
contundentes contra los propietarios
incumplidores (junto al caso de la
expropiacin para los propietarios que
no formen parte de dicha Junta).
En Andaluca, conforme a la Ley
7/2000, de 17 de diciembre, de
ordenacin urbanstica, el
incumplimiento de la propiedad en el
contexto del sistema de compensacin
originar la posibilidad de un cambio de
sistema (artculo 89) optando la
Administracin por la expropiacin. Si
el procedimiento de declaracin de
incumplimiento se insta por parte
interesada en asumir la gestin
proceder la expropiacin mediante
gestin indirecta. Idntico sistema, o el
de cooperacin, se imponen cuando
dicho procedimiento se inicia de oficio
(artculos 109 y 110).
Son interesantes tanto las
cautelas como las puertas que se abren
continuamente al sistema del agente
urbanizador en esta Comunidad
andaluza, siempre dejando claro su
carcter de agente o delegado estricto de
la Administracin; respecto de esto
ltimo la citada Ley piensa
principalmente en que dicho agente
intervenga en el seno de un
procedimiento de expropiacin en
forma de gestin indirecta, si bien se
deja iniciar el sistema de expropiacin a
dicho agente urbanizador (artculo 116).
Adems, se establecen garantas y
reservas desconocidas en la Comunidad
Valenciana (artculos 117 a 119), por
ejemplo el hecho de que la valoracin
de los bienes se determinar en caso de
desacuerdo por una Comisin
Provincial de Valoraciones (artculo
120.2, tambin de la citada Ley
andaluza).
El reto de todo este sistema est
en que esta suma o acumulacin de
trabas o garantas se haga compatible
con el factor rentabilidad razonable
del empresario, porque, de lo contrario,
no se aplicar el sistema y, con ello, no
se conseguirn los fines urbansticos
que la Ley pretende. Es claro que no
puede pensarse en una aplicacin
ordinaria de este sistema de gestin de
agente urbanizador.
La sustitucin de un sistema de
gestin por otro siempre es
problemtica. La Administracin
Pblica, para sustituir a los propietarios
por un agente urbanizador, habr tenido
que meditarlo muy seriamente antes. Y
faltar casi siempre una voluntad
decidida de la Administracin de
entrometerse en el mundo de la gestin
urbanstica. Cabra propugnar una
clusula legal de automtica e inmediata
aplicacin del agente urbanizador en
caso de que se verifique un
incumplimiento de los deberes de los
propietarios: a los propietarios
seguiramos concediendo la primera
palabra, slo la primera palabra. De
hecho, las legislaciones urbansticas
parecen caminar al encuentro de esta
solucin.
Volviendo al texto legal andaluz,
e incidiendo en las puertas que
constante e indirectamente se abren al
citado agente, podr ocurrir que ese
sistema pblico-privado se frage en el
seno de la propia Junta de
Compensacin (o en el propio sistema
de cooperacin: artculo 123.1.B.b de la
citada Ley andaluza).
En este sentido, la iniciativa
misma del sistema de compensacin
puede corresponder a cualquier persona
fsica o jurdica, pblica o privada,
propietaria o no del suelo que,
interesada en asumir la actuacin
urbanizadora como agente urbanizador,
inste el establecimiento del sistema ante
el municipio (artculo 130.1.d de la
citada ley andaluza). Es ms, durante el
procedimiento del establecimiento de
este sistema de compensacin se da
opcin a que cualquier interesado en
asumir la gestin como agente
urbanizador podr anunciar su intencin
de formular alternativa (artculo 131.c
segundo prrafo).
Ahora bien, siempre tendrn un
derecho de adjudicacin preferente
los propietarios si renen el 50% de la
superficie total (artculo 118.c y artculo
131, donde se reitera que debe
aprobarse este sistema cuando el 50%
de los propietarios asuma la ejecucin).
Estamos, entonces, ante el sistema de
compensacin en sentido clsico y ante
una regulacin que recuerda
directamente a las Agrupaciones de
Inters Urbanstico de la legislacin
valenciana o agrupaciones de la
mayora de propietarios a quienes se
otorga, igualmente, el derecho de
adjudicacin preferente de cara (no
obstante) a la asuncin de la condicin
de agente urbanizador.
Interesante tambin es cmo la
legislacin urbanstica (tomando como
referencia la andaluza) puede
contemplar la posibilidad de
excepcionar el propio sistema de
compensacin en casos de nico
propietario o de ejecucin acordada
por todos los propietarios. En el
fondo, dicha legislacin va concediendo
mayores opciones de autogestin en
funcin de la mayor participacin de los
propietarios en la gestin urbanstica:
-Si los propietarios son capaces
de reunir a la mayora, dichos
propietarios habrn conseguido un
sistema de ejecucin (la compensacin)
que les concede el protagonismo de la
gestin o ejecucin evitando una
posicin satlite de la Administracin.
-Si consiguen una nica
voluntad, porque todos los propietarios
estn de acuerdo (caso similar, como
puede apreciarse, al del propietario
nico), dicha legislacin permite
excepcionar la compensacin
asumiendo un rgimen de ejecucin
ms flexible an, basado en el convenio
urbanstico y en la libre disposicin.
Estamos ante un sistema que podramos
llamar de autogestin (artculos 111,
129.1 segundo prrafo in fine y 130.1b
y 138 de la Ley andaluza).
-Aunque no estn representados
todos los propietarios, tambin cabe
aplicar este sistema de convenio y
agrupacin de los propietarios en una
entidad colaboradora en aquellos casos
en que la mayora est de acuerdo en
iniciar una urbanizacin. En estos
supuestos dicha entidad podr terminar
convirtindose en una Junta de
Compensacin (en especial cuando no
rena la totalidad de los propietarios).
-Finalmente, los propietarios que
lleven la carga de la urbanizacin y en
su caso de la reclasificacin de suelo
estarn beneficiando a aquellos otros
propietarios que se sumen tardamente
al proceso urbanizador, sin que este
resultado sea siempre justo.
10. La gestin territorial.
Fruto del creciente arraigo de la
ordenacin del territorio, por un lado, y
de la gestin urbanstica, por otro lado
llegamos a la gestin territorial, ante
la necesidad de tomar soluciones ms
efectivas en el mbito urbanstico. No
obstante, estamos ante un tema que an
tiene que madurar en la prctica.
Manifestacin de su tiempo sera
el artculo 69 de la LOT y de Proteccin
del Paisaje de la Comunidad Valenciana
como una de las posibles
manifestaciones de la gestin
territorial cuando dice que la gestin
territorial tiene por objeto la
materializacin de los objetivos y
criterios de la ordenacin del territorio
establecidos en la presente ley y
desarrollados en los diferentes
instrumentos de ordenacin previstos .
La citada LOT valenciana
pretende una dimensin prctica o
efectiva de la ordenacin del territorio
hasta el punto de introducir (conforme
al artculo 71) unos instrumentos de
gestin territorial que legitiman obras
directamente, la implantacin de
instalaciones y la prestacin de
servicios.
A lo largo de este trabajo se han
destacado algunas manifestaciones
posibles de la gestin territorial y cmo
sta lleva incluso a relativizar la
diferenciacin estricta entre los distintos
tipos de suelo considerando todos ellos
desde una perspectiva global o conjunta.
En este sentido, en una de sus posibles
concepciones afirmara aqulla la
posibilidad de transferir
aprovechamientos entre los distintos
tipos de suelo para la mejor consecucin
de los fines urbansticos.
En la legislacin de ordenacin
territorial valenciana se prev
expresamente que parte de las
plusvalas o ingresos provenientes de
sus actuaciones urbansticas (pinsese
sobre todo en el suelo urbanizable) han
de destinarse a la mejora de los entornos
urbanos.
Por otro lado, recordemos la
posibilidad de reclasificar suelo no
urbanizable en urbanizable a cambio de
obtener recursos econmicos que
pueden invertirse, igualmente, en dicho
entorno urbano.
Finalmente, quedara por
comentar otra tcnica consistente en la
posibilidad de asumir que los
Municipios consuman ms suelo y ms
recursos naturales de lo permitido
reglamentariamente a costa de pagar por
ello, de tal modo que, con los fondos
obtenidos, puedan realizarse los loables
fines urbansticos de rehabilitacin
integral de las ciudades o espacios
urbanos.
A efectos de no reiterar
contenidos me centro finalmente en esta
posible variante de la gestin territorial
mencionada en ltimo lugar, tomando
como referencia las acciones para la
sostenibilidad y calidad de vida
previstas en la citada LOT valenciana
4/2004.
El elemento clave sera el de los
umbrales de sostenibilidad (previsto
en el artculo 81 de la mencionada
LOT), cuya aplicacin da lugar a una
especie de ecotasa en funcin de unos
indicadores territoriales y ambientales.
-En esencia, el Consejo de la
Generalidad establecer, mediante
Decreto, indicadores de consumo de
recursos, especialmente de agua, suelo y
de energa, as como de emisin de
contaminantes al suelo, agua y
atmsfera para todo el mbito de la
Comunidad Valenciana. El Decreto del
Consejo de la Generalidad y los planes
de accin territorial integrados fijarn,
basndose en los citados indicadores,
umbrales de consumo de recursos y
emisin de
contaminantes para sus respectivos
mbitos de actuacin. Podrn hacerlo de
forma paulatina, ajustndose a la
disponibilidad de datos y de criterios
cientficos emanados de instituciones de
reconocida solvencia, y con respeto a
los legalmente establecidos por la
legislacin sectorial correspondiente.
-Los municipios ejercern su
competencia de planificacin
urbanstica, con los lmites que
impongan los valores territoriales,
naturales, paisajsticos, culturales
dignos de proteccin y la disponibilidad
de recursos en su trmino municipal
(artculo 82: planificacin urbanstica
sostenible). En este sentido, los
municipios velarn porque el
planeamiento previsto no supere los
umbrales de consumo de recursos y
emisin de contaminantes fijados por
decreto o establecidos en los planes de
accin territorial que afecten a su
trmino.
-Pues bien, el planeamiento
municipal podr sobrepasar, por causa
justificada, los umbrales establecidos.
En tal supuesto, los municipios
contribuirn a la sostenibilidad
destinando, anualmente y durante la
vigencia del plan, una cantidad cuyos
parmetros se determinarn por la
normativa reglamentaria, a programas y
proyectos para la sostenibilidad y la
calidad de vida.
Y entonces el importe
resultante de las cuotas de
sostenibilidad aportadas por un
municipio se destinar: a) La mitad a
programas o proyectos para la
sostenibilidad y para la calidad de vida
del propio municipio, o a otros que le
estn vinculados territorialmente y
presenten ndices menores a los
umbrales de consumo de recursos y
emisin de contaminantes, o los
reduzcan. b) La mitad, al Fondo de
Equidad Territorial.
As pues, la ratio del sistema es
similar a aquella otra presente en el
tema de la reclasificacin de suelo no
urbanizable en urbanizable a cambio de
suelo o recursos econmicos: ya que en
la prctica es complejo impedir que los
municipios consuman ms suelo de lo
que deberan, obtengamos al menos
recursos, a cambio del exceso del
consumo debido, para la mejor
realizacin de los fines urbansticos.
Es significativo cmo la gestin
territorial se superpone a la gestin
urbanstica orientndola. Aqulla por aquella otra de la ordenacin
implica un modelo en virtud del cual,
primero, la Administracin autonmica
gestiona los niveles de consumo de
suelo y, acto seguido, el Municipio
directamente gestiona su suelo
decidiendo los grados en que desea
consumir suelo y recursos. Si consume
ms de lo permitido paga por ello. Si
consume menos puede beneficiarse
econmicamente.
La gestin territorial lleva, por
tanto, consigo una trasferencia de
aprovechamientos entre suelos y un
modelo de equidad territorial.
11. La gestin urbana como
consecuencia (o en el marco)
de la gestin territorial. El
ejemplo canario.
La gestin urbanstica en sentido
propio (lejos de las simples medidas
policiales y de fomento) llega al suelo
urbano consolidado de la mano de los
cada vez ms conocidos planes de
rehabilitacin integral. Este fenmeno
de la rehabilitacin integral era hasta
hace no mucho algo desconocido e
inusual no slo en la prctica
urbanstica sino incluso en la propia
legislacin.
No obstante, de forma ms
reciente empieza a arraigar un
urbanismo de rehabilitacin en especial
en aquellos lugares (como Canarias)
donde ms se apuesta por la gestin
territorial en sentido estricto. Estamos
ante una de las tendencias ms
interesantes del Derecho urbanstico en
la actualidad. Nuevamente, un
urbanismo autonmico, que es la
esencia del modelo de gestin
territorial.
Significativo es cmo este
proyecto de rehabilitacin integral de
las ciudades puede seguramente
conseguirse mejor por la va de la
ordenacin territorial autonmica que
urbanstica local, como sera lo propio.
Ni el urbanismo ni la vivienda parecen
conseguir resolver satisfactoriamente
este problema de la rehabilitacin
integral que en principio les
corresponde solucionar. La legislacin
de vivienda prev medidas de
financiacin pblica de carcter
individualizado y voluntario que no
consiguen, evidentemente (ni siquiera lo
pretenden), una poltica de
rehabilitacin integral (o sustitucin,
dado el caso) de barrios enteros.
La legislacin urbanstica, por su
parte, confa tradicionalmente en ciertos
mecanismos o tcnicas de polica
urbanstica tales como las rdenes de
conservacin... que son completamente
intiles para llevar a cabo estos
objetivos de sustitucin y renovacin
urbana. Ni siquiera los planes especiales
son un instrumento adecuado; ni
repercuten stos en la vivienda (sino tan
solo en espacios pblicos) ni es
conocido siquiera su modelo regulativo
de gestin. Y cuando se implanta un
sistema urbanstico de transferencias
ste tampoco funciona, empezando
porque su regulacin es insuficiente y
deficiente.
Sin perjuicio del pertinente
debate de estas cuestiones (con mayor
profundidad de la que aqu se hace
ahora) es interesante no perder de vista
la legislacin territorial y cmo sta
puede ayudar a buscar soluciones frente
a este serio problema del logro de una
rehabilitacin integral de las ciudades, a
efectos de conseguir erradicar las
anomalas estructurales que aquellas
padecen. Podemos destacar dos tipos de
medidas.
Primero, por referencia a la
legislacin canaria, insiste sta en que,
antes de urbanizar el extrarradio, ha de
rehabilitarse la ciudad 13 . Se produce
13
As se dispone reiteradamente en la
legislacin territorial, turstica y
medioambiental canaria, por ejemplo en la
Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se
aprueban las Directrices de Ordenacin
General y las Directrices de Ordenacin del
Turismo de Canarias. Igualmente, en el
Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo,
por el que se aprueba el Texto Refundido
de las Leyes de Ordenacin del Territorio
de Canarias y de Espacios Naturales de
Canarias.
una moratoria que frena el proceso
constructivo en suelo urbanizable y se
dirigen los esfuerzos a la ciudad. De ah
que se reclasifique el suelo de
urbanizable a no urbanizable. Esta es
una tendencia interesante: si a un
empresario le queda el recurso del suelo
urbanizable aquel orientar sus
inversiones hacia este tipo de suelo
donde la rentabilidad es inmediata y a
corto plazo. Es lgico que la empresa
acte de este modo. Por ello
corresponde al poder pblico encauzar
las inversiones empresariales evitando
que stas se concentren en el suelo
urbanizable descuidando la ciudad. De
este modo, la legislacin puede llevar a
que el empresario urbanista se vea
obligado a actuar en el suelo urbano
consolidado, suelo ste donde tambin
podr obtener una rentabilidad aunque
sea de forma menos inmediata o a ms
largo plazo.
Segundo, en la Comunidad
Valenciana, ya nos consta que la
gestin territorial es una va adecuada
para obtener aprovechamientos de otros
suelos (el urbanizable directamente o el
urbanizable previa reclasificacin de no
urbanizable) y proyectarlos a la ciudad
hecha.
Es de esperar que, adems, no
siempre se monetaricen los excedentes
de aprovechamiento y las cesiones; y
tambin que el urbanismo deje de ser un
mecanismo al servicio de la
financiacin de las Administraciones
locales o que, cuando menos, dentro de
estos fines tambin se financien
urbansticamente aquellos otros de la
rehabilitacin urbanstica.
Estas reflexiones valen tanto
para los centros histricos como para las
reas degradadas. En estas ltimas se
impone preferentemente la sustitucin.
El quid puede estar en lograr una
rentabilidad empresarial para que
puedan realizarse este tipo de
operaciones de sustitucin urbana. Para
ello es posible pensar en un sistema de
sustitucin urbana a cambio de permitir
una mayor edificabilidad, para retribuir
as con parte de sta al empresario
rehabilitador. Tambin puede pensarse
en la captacin de recursos econmicos
en otro tipo de suelos distintos del
urbano (o en ste), adems de en las
asignaciones econmicas pblicas de
apoyo.
As pues, va a ser necesario
seguir los desarrollos de este tema de la
gestin territorial en el marco de la
ordenacin del territorio. Las nuevas
exigencias sociales llevan a una mayor
y efectiva proteccin del suelo no
urbanizable y a una necesidad de
regeneracin del suelo urbano
consolidado.
Todo ello puede llevar a una
ruptura de moldes. Cuando menos, la
separacin estricta entre tipos de suelos
y la equiparacin de urbanismo y suelo
urbanizable parecen entrar en crisis.
Parece imponerse, igualmente, un
modelo urbanstico de corte regional o
autonmico. En todo caso, una mayor
inteligencia y reflexin son
convenientes si se quieren resolver los
retos del futuro urbanstico.