Kalmanovitz, S (2008) - Constituciones y Crecimiento Económico en La Colombia Del Siglo XIX

CONSTITUCIONES Y CRECIMIENTO ECONMICO
EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX *
SALOMN KALMANOVITZ
Universidad de Bogot Jorge Tadeo Lozano a
RESUMEN
En este ensayo analizo el impacto de las numerosas constituciones que

se redactaron en la Colombia del siglo XIX sobre su desarrollo econmico.
Se escogen algunas constituciones prototpicas como piezas importantes de
la estructura legal que se va conformando en el pas. Se trata de demostrar
que la inestabilidad constitucional y legal fue ms importante que el propio
legado hispnico en explicar el retraso econmico de Colombia. Mientras
que los monopolios comerciales, polticos y religiosos fueron heredados y
estuvieron a la base de la ideologa conservadora, muchos de ellos lograron
ser desmantelados por los reformistas liberales. La prdida del orden pol-
tico que Espaa supo mantener por tres siglos fue seguida por la bsqueda
tortuosa de un nuevo ordenamiento poltico, de lo cual fueron responsables
las elites criollas. Los excesos de concentracin o difusin de poderes mar-
* Received 01/11/2007. Accepted 05/27/2008. Agradezco el financiamiento provisto por el

Banco de la Repblica para adelantar esta investigacin. Agradezco tambin la colaboracin de
Edwin Lpez Rivera por su asistencia y por sus comentarios detallados. Recib crticas valiosas
de William Summerhill en el seminario Historia econmica del siglo XIX organizado por el Banco
de la Repblica en Bogot, 15 de agosto de 2007. Tambin recib comentarios valiosos en el
Seminario de Historia del Pensamiento Colombiano de la Universidad Nacional, dirigido por
Rubn Sierra y Lismaco Parra. Jaime Uruea me provey luces sobre las cartas de Cartagena
y de Cundinamarca. Por ltimo, comentarios de los editores y de un evaluador annimo de RHE
contribuyeron a que este texto adquiriera claridad y precisin.
a
Facultad de Ciencias Econmico Administrativas. Apartado Areo 34185, Bogot D. C.,
Colombia. kalmanovitz@cable.net.co.
Revista de Historia Econmica 205

Journal of Iberian and Latin American Economic History
Ao XXVI. Otoo 2008. N 2: 205-242
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caron los movimientos pendulares entre centralismo y federalismo, que fue-

ron de la esencia del desorden poltico del siglo XIX, freno importante a su
vez del desarrollo econmico del pas.
Palabras clave: Colombia, historia constitucional, crecimiento econ-

mico
Constitutions and economic development

in 19th century Colombia
ABSTRACT
In this essay I analyze the impact of the many constitutions Colombia

drafted during the nineteenth century on its economic development. Some
prototypical constitutions are chosen as they became building blocks of the
legal structure of the country. I try to show that constitutional and legal ins-
tability played a more important role in the lack of development than the
Spanish legacy. While commercial, political and religious monopolies were
inherited and constituted the ideological base of the conservatives, many of
them were dismantled by the liberal reforms. The loss of the political order
which the Spanish had maintained for three centuries was followed by the
painful search for a new political code, for which the Creole elites were res-
ponsible. The excesses of concentration or diffusion of power produced the
pendulum movements between centralism and federalism which were
essential causes of the political disorder during the nineteenth century,
which held back the countrys economic performance.
Key words: Colombia, constitutional history, economic growth

Jel Classification: N16, N26, O43, O46
1. INTRODUCCIN
El papel que juegan las instituciones en el desarrollo econmico ha sido

destacado en la historiografa contempornea; sus aplicaciones a distintos
escenarios han permitido apreciar su riqueza de resultados 1. Lo esencial
para nosotros de este enfoque es el anlisis de las instituciones polticas y,
en particular, del legado absolutista en el origen del ordenamiento consti-
tucional colombiano y el impacto que tuvo sobre su desarrollo econmico
de largo plazo. Si el surgimiento de Occidente se debi a la creacin de un
gobierno limitado por el parlamento y por un sistema de justicia indepen-
1
North (1993); Engerman, Sokoloff (1999, 2003); Acemoglu, Johnson, Robinson (2001 y
2005); Summerhill, North, Weinsgast (2005).
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diente que facilitaron el desarrollo econmico [North, Weinsgat (1989), 804

y 805], en el caso de Espaa y de sus colonias la revolucin democrtica fue
frustrada y ello debi frenar su crecimiento econmico, o mejor, ste care-
ci de las condiciones institucionales necesarias y suficientes para garanti-
zar su profundizacin en el largo plazo. Sin embargo, Espaa estableci un
orden poltico estable por tres siglos, algo que los criollos no pudieron repli-
car en su vida independiente y que constituy el mayor freno a su creci-
miento durante el siglo XIX, de tal modo que queda en el aire hasta donde el
legado hispnico explica la falta de desarrollo en sus excolonias.
Otra vertiente terica cuestiona que las buenas instituciones sean la
fuente del crecimiento econmico e invierten la causalidad: es el creci-
miento, a veces impulsado por regmenes dictatoriales que imponen un
orden poltico, combinado con buenas polticas econmicas, como incre-
mentos de capital humano, los que terminan mejorando la calidad de las
instituciones [Glaeser et al. (2004)]. Aunque no profundizaremos en el deba-
te con nuestros datos y anlisis constitucional, aceptaremos que la prospe-
ridad, no importa quin la impulse, puede generar estabilidad poltica,
inversiones en infraestructuras, aumentos de la cobertura de la educacin y
eventualmente mejores instituciones. Sin embargo, el legado hispnico y
absolutista en la historia de los pases latinoamericanos dificult la cons-
truccin de regmenes polticos democrticos y a veces fren tambin el
progreso econmico. La inestabilidad se apropi de los pases latinoameri-
canos que poco prosperaron en el siglo XIX, pero estall tambin en los que
se haban enriquecido con la primera globalizacin, cuando se deterioraron
sus condiciones econmicas en el siglo XX.
Para el caso colombiano, son escasas las contribuciones en este campo,
aunque hay estudios poltico-histricos y sociolgicos que describen las ins-
tituciones, pero sin especificar su impacto sobre la economa. El objetivo de
este ensayo es entonces analizar algunas instituciones formales, focalizan-
do en las constituciones legadas por el Imperio espaol en el Nuevo Reyno
de Granada y su posterior cambio y adaptacin a las condiciones locales de
la Gran Colombia, la Confederacin Granadina y finalmente a la Repblica
de Colombia; se examinarn, en especial, sus efectos econmicos.
El punto de partida ser el de entender el papel que jugaron las consti-
tuciones en la organizacin poltica y econmica del pas en formacin,
desde la tradicin constitucional espaola pensada por los filsofos
Francisco de Vittoria y Francisco Surez, basada en el derecho natural o de
gentes 2. El anlisis de algunas constituciones prototpicas se har para
mostrar elementos que parecen importantes en la estructura legal que se va
2
El Estado, como un todo, es superior al rey, desde que el Estado que otorg su poder lo
hizo de acuerdo con las siguientes condiciones: que debera gobernar de acuerdo con la volun-
tad general y no tirnicamente; y que si no gobernase de esta manera, podr ser depuesto de
esa posicin de poder, Francisco Surez, Sobre la guerra, Disp. XIII.
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conformando en el pas: la importancia del constitucionalismo tomista en

el imaginario criollo que expresa su rechazo a la modernizacin borbnica;
la ausencia de una revolucin democrtica tanto en Espaa como en
Amrica, evidente en el fracaso de la constitucin redactada por las cortes
de Cdiz; el confesionalismo, presente en la mayor parte de las constitucio-
nes del siglo XIX, reflejo de la ausencia de competencia religiosa; la falta de
una experiencia de gobierno proto-nacional, que explica la proliferacin de
constituciones locales y provinciales cuando se derrumb el orden colonial;
finalmente, los excesos de concentracin o difusin de poderes que marca-
ron los movimientos pendulares entre centralismo y federalismo, que fue-
ron de la esencia del desorden poltico del siglo XIX.
El ensayo consta de siete secciones, de la cual la primera es la introduc-
cin que acaba de leer. Un segundo tema ser el de las constituciones pos-
teriores a la independencia que analizar el legado espaol referido al dere-
cho de rebelin o pactismo, la influencia de la constitucin de Cdiz de
1812 y el surgimiento de un constitucionalismo localista despus de la
declaratorias de independencia en varias ciudades y regiones del todava
virreinato. Un tercer tema ser el de las constituciones republicanas, la de
Angostura y la de Ccuta, ambas bajo la agenda del Libertador. La cuarta
seccin se dedica a las constituciones liberales y la constitucin federal de
1863. Un quinto acpite dar cuenta del proceso de centralizacin poltica
y la Constitucin de 1886. En la sexta seccin se investigar el comporta-
miento de largo plazo de la economa colombiana, muy influido por la ines-
tabilidad poltica. La sptima seccin alcanzar algunas conclusiones.
2. CONSTITUCIONES POST-INDEPENDENTISTAS
2.1. Constituciones originarias
En las colonias espaolas el constitucionalismo tomista justific la exis-

tencia de un pacto tcito entre los reinos asociados de ultramar y la Corona
[Phelan (1980), 109], cimentado por algn grado de consenso entre los
gobernados. Esta visin informaba que los pueblos y corporaciones que
componen un reino han delegado su autonoma en el rey, quien debe res-
ponder con un buen gobierno. Si los pueblos eran acosados por la tirana
tenan el derecho de rebelarse contra el rey, aunque slo en casos extremos
[Burns (1991), 294 y 297]. Para el imperio de ultramar, el dominico
Bartolom de las Casas estableci que el rey infringa la ley fundamental y
natural de los indgenas al entregarlos al arbitrio de los encomenderos y
agregaba que aquel que abusa de su autoridad no merece gobernar
[Burns (1991), 293], algo que el derecho indiano tom en consideracin y
que justific que la Corona recobrara el control sobre las encomiendas y las
extinguiera progresivamente.
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Esta concepcin sirvi de justificacin a los movimientos comuneros de

la Nueva Granada y del Per cuando los borbones impusieron sin consulta
nuevos impuestos y recrudecieron los estancos 3. Antes de eso, la venta de
cargos a criollos, el acceso a puestos en la Iglesia y la milicia por los crio-
llos y cierta concordancia entre los intereses del rey y de sus pueblos dio
lugar a un equilibrio poltico. La ley creada y defendida por la autoridad del
rey poda ser cuestionada y los asuntos locales se orientaban bajo el lema,
se acata pero no se cumple. Tal equilibrio se resquebraja con la concep-
cin absolutista y racional francesa del derecho introducida por los borbo-
nes en Espaa y en Amrica que exigi, por el contrario, la obediencia irres-
tricta de todos los sbditos a la ley emanada del poder real. Las reformas
borbnicas fueron acompaadas por la restriccin a la entrada de altos car-
gos de la administracin, el ejrcito y la Iglesia por los locales, a la vez que
se atacaban las prerrogativas de algunas rdenes, en particular la de los
jesuitas [Brading (2003), 40].
Los criollos se sintieron desafectos con la nueva situacin y estudiaron
los textos de los Ilustrados, tanto las constituciones de los Estados Unidos
como tambin las francesas, para darse una organizacin propia que dif-
cilmente resemblaba la que se estaba dando en esos pases. Las constitu-
ciones que se pensaron en la Nueva Granada tambin florecieron en todas
las colonias ibricas. La idea de constitucin que acompa ms habitual-
mente al momento de la quiebra de los espacios atlnticos ibricos era
mucho ms global de lo que ha supuesto tradicionalmente la historiografa.
En realidad lo era su cultura, el modo como se pens y se reflexion sobre
la constitucin (Portillo).
Los criollos ms conservadores enarbolaron el pasado feudal, catlico y
pactista como deseable, alejndose de las visiones constitucionales ms
modernas que surgieron con la revolucin norteamericana y con la france-
sa. Tal tradicin feudal fue utilizada frecuentemente para justificar que
ellos, en efecto, contaban con una visin democrtica de la poltica, aunque
en verdad estaba lejos de pretender organizar una sociedad mercantil y
dotar a sus miembros de derechos individuales inalienables, como fue sur-
giendo en el pensamiento constitucional moderno.
De acuerdo con Mauricio Garca-Villegas, la tradicin latinoamericana
de pactismo se originara en ese derecho del pueblo a rebelarse si el rey
incumpla sus deberes, donde la ley se desvanece frente al delito si ste se
define como poltico o religioso (cuando, por ejemplo, el rey desobedece al
sumo pontfice). En toda la historia constitucional posterior qued vivo el
concepto de delito poltico que implicaba un tratamiento flexible y ben-
volo para los insurgentes, lo cual reflejaba la ausencia de un sistema pol-
3
Los borbones prohibieron la enseanza del constitucionalismo tomista y expulsaron a los
jesuitas de las colonias, quienes tambin enseaban a Descartes, Leibnitz y Espinosa, junto con
Surez y Vittoria, a la juventud criolla [Elliot (2007), 329 y 333].
209
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tico consensuado, la falta de un derecho que emanara del pueblo que tra-
tara a todos por igual y alcanzara la legitimidad suficiente como para ser
obedecido rigurosamente por todos. Esta inclinacin fue continuada por el
constitucionalismo liberal que entendi con simpata los motivos altruis-
tas de los rebeldes, motivos que en algunos casos justificaron transgresio-
nes monstruosas del derecho. En todo caso, el pactismo inici una tradi-
cin de falta de rigor en la aplicacin de la ley que tendi a debilitar el
orden poltico.
La falta de una tradicin de autogobierno por parte de los criollos, a
quienes no se les permiti ejercer la administracin econmica y poltica
del territorio, hizo difcil la construccin de escenarios nacionales de nego-
ciacin. La Corona espaola deleg pocos poderes en manos de las institu-
ciones locales como los cabildos y, al igual que en la metrpolis, desde y
desconoci las instituciones consultivas que prefiguraron los parlamentos,
las cortes en el caso espaol [North, Summerhill, Weinsgat (2002), 36] 4.
El monopolio del comercio internacional en manos de los consulados de
Cdiz y Cartagena y las restricciones al comercio intra-colonial, frenaron la
conformacin de una burguesa criolla, que surgi dbilmente sobre la base
de la internacin de las importaciones, con el contrabando que pudo repre-
sentar 15 por cien del comercio legal [Meisel (2005)], como tambin en el
comercio interior, en los poros de la minera que intercambiaba oro en
polvo con las regiones productoras de alimentos y de artesanas. Aunque los
borbones liberaron el comercio inter-colonial y debilitaron el poder de los
consulados, los efectos no alcanzaron a consolidarse antes de que el impe-
rio espaol, en efecto, colapsara en 1808. No haba por tanto tampoco una
concepcin de comercio libre y de sus ventajas, que diera lugar a un mer-
cado comn entre los virreinatos, como si lo hubo, por contraste, entre las
trece colonias anglosajonas del norte de Amrica. Por lo dems, a diferen-
cia de sus contrapartes del norte, las colonias espaolas se extendan por
una inmensa geografa que hacan imposible la coordinacin poltica y mul-
tiplicaban los costos de transporte, dificultando al da de hoy el comercio al
interior del continente iberoamericano.
El derecho indiano se desprendi del derecho de Castilla y se desarroll
de manera flexible en los reinos de ultramar: los oidores y jueces tuvieron
en cuenta en sus fallos los temas de derecho bajo el lema a cada cual lo
suyo, de equidad y de comunidad [Cutter (1999), 13]. Muchos de los caci-
ques indgenas conservaron privilegios de mando y pudieron defender sus
comunidades de las pretensiones de los criollos sobre sus tierras y labor.
Esta flexibilidad tambin incidi en que las reglas de juego fueran varia-
4
En las 13 colonias anglosajonas, por el contrario, todas contaban con asambleas que asu-
man funciones tributarias y econmicas que se asociaron en los congresos continentales para
enfrentar a la metrpoli, una vez desatada la insurreccin. El fomento del comercio fue creando
unas fuertes capas financieras y empresariales nativas que fueron instrumentales en la inde-
pendencia de los Estados Unidos.
210
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bles, imprecisas y ambiguas. La existencia de numerosos fueros que aten-

dan negocios de indgenas, religiosos, mayorazgos, comerciantes, mineros,
funcionarios de la corona, militares, de impuestos, en total unas 15 cortes
especializadas, daban lugar a litigios incluso sobre cual corte deba decidir
qu negocio, lo que se prestaba para aplazar o negar justicia. Cada una de
ellas poda emitir fallos distintos sobre los mismos asuntos, rompiendo el
principio de coherencia legal o sea que casos similares dan lugar a fallos
similares.
Los fueros para comerciantes y mineros que se desarrollaron tarda-
mente redujeron los costos de litigacin y, por tanto, de transaccin de tan
cruciales actividades econmicas, siendo particularmente exitosas en el
fomento de la produccin de oro en la Nueva Granada. El problema es que
las cortes especiales tienen efectos negativos en la eficiencia con que se
definen y aplican los derechos generales de propiedad..., pues las jurisdic-
ciones sobrepuestas causaban gran confusin [Coatsworth, Tortella
(2007), 56 y 57]. Al negar la igualdad frente a la ley, el rgimen slo defien-
de algunos derechos de propiedad en detrimento de otros y limita, por
tanto, la competencia econmica 5. Monopolios o escasa competencia con-
ducen, a su vez, a la llanura de los mercados y a un desarrollo econmico
lento y tortuoso. Faltaba un sistema legal que facilitara el desarrollo de los
negocios, como lo plantean Coatsworth y Tortella:
Espaa y sus colonias no desarrollaron ni las protecciones suminis-

tradas por principios legales uniformes ni la relativa transparencia y
flexibilidad autorizada que se delegaba en jurados y los jueces locales
en los sistemas de derecho comn. Por el contrario, el sistema espa-
ol funcionaba gracias a la flexibilidad no autorizada en la aplicacin
de leyes minuciosamente detalladas especificadas por parte de jueces
y funcionarios cuyas acciones eran raras veces pblicas y revisadas,
an por autoridades superiores [Coatsworth, Tortella (2007), 59].
El sistema legal no le prestaba autonoma a los jueces y eran las autori-

dades reales o el consejo de Indias las que redactaban minuciosamente
miles de ordenanzas y regulaciones que deban ser implementadas por fun-
cionarios que ni siquiera las entendan y que los afectados podan reclamar
ante las audiencias de cada virreinato. Se trataba de la confusa prolifera-
cin de las leyes, los reglamentos y los decretos escritos, muchos de los cua-
les contenan reglas que especificaban los comportamientos requeridos con
un detalle molesto (y a veces aparentemente luntico), y el fracaso de todos
5
El sistema legal colonial no funcionaba para proteger los derechos entre los ciudadanos,
incluso los ricos. Funcionaba para proteger el inters del rey y la prerrogativa real de interven-
cin arbitraria en todos los casos. El despotismo y la legalidad burguesa pertenecen a pocas
diferentes de la historia legal (Coatsworth, Tortella, 58, 59).
211
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los intentos de codificacin, lo que al dificultar y frecuentemente imposibi-

litar la determinacin requera en efecto la ley escrita [Coatsworth,
Tortella (2007), 53]; todo esto era acompaado frecuentemente, en especial
durante la poca borbnica, por la ingerencia de la Corona para superar el
caos judicial a favor de determinados gremios o intereses. De esta manera,
se inicia una larga tradicin de formalismo legal y de carencia de indepen-
dencia de la Justicia que deja fuera de consideracin los contenidos y obje-
tivos mismos de la ley y que se aparta tambin de la lgica judicial requeri-
da para prestarle coherencia y eficiencia al sistema legal.
Una vez liquidado el orden poltico colonial, el derecho tanto en Espaa
como en sus excolonias se orient por la tradicin francesa de ley civil que
refleja el fuerte poder del ejecutivo y que tiende a otorgar poca autonoma
y discrecin a los jueces, presta menos nfasis a la defensa de los derechos
de propiedad privada y, en cambio, protege y fortalece los derechos del
Estado (Levine, 2005). Pero la intrnseca debilidad del Estado en Amrica
Latina dio lugar a un sistema legal que no era capaz siquiera de defender
sus derechos, ineficiente y tan extensivo que foment el ventajismo polti-
co. No hubo entonces un sistema de justicia de origen popular que fuera
respetado por todos los agentes en su jurisprudencia y en sus fallos, de tal
modo que el imperio de la ley era precario, al cual no se sometan, en espe-
cial, los gobernantes. Los fallos dependan de un juez susceptible a las pre-
siones de las partes o del gobierno y no de jurados de conciencia escogidos
al azar entre los ciudadanos, uno de los pilares de la independencia de la
justicia en cualquier pas o para que la justicia opere bajo un manto de igno-
rancia y como maquinaria que funciona sobre la base de unos principios
aceptados.
El sistema poltico y legal que se estaba creando estaba lejos de ser un
sistema estable y bien especificado de derechos econmicos y polticos que
proporcionaron un compromiso creble, prerrequisito necesario para mer-
cados econmicos eficientes [North, Summerhill, Weinsgat (2002), 11];
por el contrario, ac el conflicto poltico y regional o los cambios radicales
de reglas de juego constitucionales generaban un sistema inestable donde
los derechos polticos de unos quedaban extinguidos cuando los otros
alcanzaban el poder, y sus bienes podan ser expropiados, ya fuera en la
forma de prstamos forzosos o de confiscacin bienes para atender las
necesidades de los grupos en armas. Ms an, derechos, favores y conce-
siones econmicas concedidos por un gobierno eran anulados cuando era
desplazado por el partido opositor, mientras que cambiaron tambin las
atribuciones tributarias y legales de las circunscripciones regionales.
Emergi as en la Amrica independiente una tradicin constitucional
de sucesin, mediante la cual un mandatario cambiaba las reglas polticas
para perpetuar su partido o su persona en el poder [Loveman (2003), 300].
En un medio donde el poder legislativo era dbil y la poblacin crea en un
mundo mgico, donde adems haba grupos armados que amenazaban la
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propiedad de los ms, los hombres de propiedad cedan sus derechos en

manos del caudillo autoritario que remplazaba la voluntad colectiva y se
apoyaba en el carisma con que lo perciba la poblacin 6.
2.1. La constitucin de Cdiz
El primer modelo constitucional que inspir a muchas ciudades y regio-

nes de las colonias de Espaa en Amrica, tras el derrocamiento de la
monarqua por los ejrcitos de Napolen Bonaparte, fue el de las cortes de
Cdiz, desde donde se erigi un gobierno en oposicin al de la ocupacin
francesa. Las cortes espaolas fueron el equivalente del parlamento ingls
o los estados franceses, instancias de negociacin entre los hombres
pudientes de la poca y el soberano, germen de la democracia liberal en
occidente. Mientras que la revolucin inglesa de 1688 y la francesa de 1789
reformaron y sometieron o destruyeron las monarquas absolutistas que los
gobernaban, el parlamento espaol no logr hacer lo mismo al tiempo de la
Independencia.
Las Cortes de Cdiz se constituyeron en septiembre de 1810 verdadera-
mente como una asamblea nacional moderna (Rodrguez, 155) que repre-
sentaba todo el mundo espaol, incluyendo 30 representantes de los terri-
torios de ultramar dentro de un total de 104. La composicin de las Cortes
era un tercio de eclesisticos, una sexta de nobles y el resto personas del ter-
cer estado o de las clases medias de la poca. La constitucin de Cdiz
sigui el modelo de monarqua constitucional ingls, frente a los excesos de
la revolucin francesa que atemorizaban los espritus liberales de la poca.
La Carta defini una nacin espaola que le concedi derechos de ciuda-
dana no slo a todos los peninsulares sino a los indgenas, mestizos y a los
criollos de sus territorios de ultramar, pero se los neg a los africano-ame-
ricanos en condicin de esclavitud. La esclavitud misma no pudo ser aboli-
da por la presencia de los poderosos intereses de las islas caribeas, aunque
hubo mociones de extinguirla progresivamente. Se creaban nuevas nacio-
nes que se autogobernaban, regidas todava por un monarca pero limita-
do por el parlamento y debindole obediencia a la Justicia. Los ciudadanos
quedaban dotados de garantas constitucionales en su vida, propiedad,
libertad y seguridad.
Las Cortes introdujeron una divisin de poderes peculiar, en la que pri-
maba la rama legislativa que sujetaba el poder del rey pero no del todo,
mientras que el poder judicial recibi poca independencia. Se abolieron
todas las instituciones seoriales de Espaa y de sus reinos asociados, el tri-
buto de indios, la mita y los trabajos forzados, al igual que la Inquisicin
6
Vase John Lynch (2001), 20, donde afirma que para l Hobbes captaba mejor la esencia
del caudillismo latinoamericano que cualquier autor moderno.
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para establecer un principio de separacin entre Iglesia y Estado. Muy

importante tambin fue la introduccin de la nocin de promulgar leyes en
la nacin espaola que aplicaban por igual a todos los ciudadanos, inclu-
yendo a los de los reinos de ultramar.
Esta idea de la igualdad frente a la ley, sin embargo, sera una de las ms
difciles de implementar en la larga historia de construccin de las endebles
democracias liberales latinoamericanas. Por primera vez en la historia de
Amrica, la Constitucin de Cdiz propici la inclusin de los indgenas y
el voto masculino sin condiciones de propiedad ni de alfabetismo, algo que
buena parte de las subsecuentes cartas locales y eventualmente nacionales
tenderan a negar y que reaparecera intermitentemente durante la fase de
las reformas liberales y del federalismo. La desigualdad intrnseca legada
por la sociedad de castas organizada por los espaoles se manifest de
manera catica en el sistema legal.
La organizacin municipal y regional sufri un vuelco al aprobarse la
figura de los ayuntamientos constitucionales o consejos locales para pobla-
ciones mayores de 1.000 habitantes, que remplazaban a los regidores here-
ditarios, y las diputaciones provinciales, dotados de un cuerpo legislativo de
siete diputados y bajo el mando de un jefe poltico ms el intendente; al
mismo tiempo, las Cortes abolan el virreinato y transformaban las audien-
cias en tribunales supremos. Las provincias respondan ante el gobierno
central espaol, provisionalmente localizado en Cdiz, mientras Madrid
siguiera ocupada por las tropas francesas. El efecto ms contundente fue el
de extender el autogobierno a muchas poblaciones, lo que, segn
Rodrguez, revolucion a Amrica al extender la participacin poltica
[Rodrguez (2005), 168] y que fue un importante guio a favor de la idea de
un gobierno local autnomo.
El tema de propiciar el libre comercio mostr disparidad de intereses
entre los espaoles americanos y los europeos, pero en ltimas la fuerza de
los comerciantes del monopolio comercial de Cdiz, al lado de los intereses
de algunos consulados americanos, dejaron las cosas como estaban, a pesar
de que se contaba a Inglaterra como aliada en la contienda contra Bonaparte.
Otros intereses de por medio, como el de los propietarios de obrajes que pro-
ducan textiles y los beneficiarios locales del comercio monopolista espaol
y los armadores locales de naves, que teman a la competencia por parte de
las flotas de Inglaterra y Holanda, se opusieron todos al libre comercio. En
contrario, los comerciantes de los puertos caribeos que venan lucrndose
con el contrabando abogaban por la normalizacin de su actividad que bajo
el libre comercio dejara de ser delito.
Algo que leg la Constitucin de Cdiz fue la idea de que la soberana
reside en la nacin, que es particularmente ambigua para evadir la nocin
ms radical de que la soberana nace de la voluntad popular. El rey no que-
daba verdaderamente sujeto a la propia constitucin, pues no se le poda
exigir responsabilidad ni enjuiciarlo en caso de que la violara. Ms an, se
214
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le concedi una autoridad ambigua y amplia para conservar el orden pbli-

co,... lenguaje que tambin se hara comn en las constituciones hispanoa-
mericanas durante el siglo XIX, en cuanto se refiere a las atribuciones del
poder ejecutivo. Al mismo tiempo, las Cortes tenan la atribucin de sus-
pender las garantas constitucionales para defender la seguridad del
Estado, lo cual sera modelo para futuros regmenes de excepcin consti-
tucional latinoamericanos [Loveman (2003), 285].
Por ltimo, la constitucin gaditana proclam que la legislacin colonial
contenida en la Recopilacin de las leyes de Indias segua vigente en tanto
no estuviera en conflicto con la nueva constitucin, maridaje con el viejo
rgimen que fue muy frecuente en el constitucionalismo andino, agregando
otra fuente de incertidumbre a la interpretacin de la ley. Poderes ejecuti-
vos fuertes, gobiernos que no se ajustaban a la constitucin y conyugalis-
mo jurdico entre la nueva carta y el arcaico derecho indiano fueron enton-
ces legados del constitucionalismo espaol del interregno bonapartista que
adoptaron prcticamente todas las colonias latinoamericanas.
La restauracin en el trono de Fernando VII y el reagrupamiento de los
intereses seoriales y eclesisticos a su alrededor condujeron a la abolicin
de las cortes de Cdiz y de su constitucin en mayo de 1814, mientras que
en las colonias se desataba desde antes la anarqua por la desintegracin del
orden poltico. En la Nueva Granada la influencia de la constitucin gadi-
tana fue limitada. Para la regin Andina, sus impactos concretos fueron
muy relativos [Loveman (2003), 283]. As se pone de relieve el fracaso de
la revolucin democrtico burguesa en llevar a cabo la modernizacin eco-
nmica y la democratizacin poltica en el mundo hispnico, factores que
ralentizaron el desarrollo econmico tanto de Espaa como de sus ex colo-
nias durante el siglo XIX. Sin embargo, Espaa no vivi de manera tan inten-
sa la prdida de su orden poltico como sus excolonias y pudo crecer ms
que pases como Colombia durante ese perodo 7.
2.3. El constitucionalismo localista
Las constituciones que proliferaron en la Amrica espaola y en la

Nueva Granada con la prdida del orden poltico colonial fueron esencial-
mente localistas. Cada ciudad o provincia se crey con derecho de darse su
propia carta poltica y declarar su soberana e independencia no slo del rey
de Espaa derrocado por Bonaparte sino de las dems provincias y de la
estructura administrativa virreinal heredada de Espaa.
7
Segn Coatsworth y Tortella, Espaa se retras frente al ritmo de industrializacin de los
pases avanzados entre 1800 y 1850. En la segunda mitad del siglo XIX, el comportamiento espa-
ol igual al de Inglaterra y Francia. En promedio el PIB por habitante espaol aument 0,95
por cien anual entre 1820 y 1900. En contraste, el PIB por habitante colombiano creci slo al
0,25 por cien anual entre 1833 y 1905 (cuadro 1).
215
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No habiendo gobiernos parlamentarios en Espaa, no poda haberlos

tampoco en sus colonias, hecho que les impidi a los criollos contar con
una visin proto-nacional y con un escenario de negociacin poltica que
transara los intereses de distintas ciudades, regiones, sectores econmicos,
etnias y gremios. La geografa complotaba tambin contra cualquier orden
constitucional: enormes distancias entre escasos poblados dificultaba
imponer un control militar sobre tan dilatados territorios. As se fue dilu-
yendo la Nueva Granada frente a los intereses de Cartagena, Bogot, Vlez
y otras provincias. As tambin se disgreg la Gran Colombia ambicionada
por Simn Bolvar con intereses contrapuestos en cada audiencia o capita-
na frente a los de los lanudos del virreinato [Lynch (1976), 269 y 327].
Los criollos debieron aprender sobre la marcha a disear y cobrar impues-
tos, y a ejecutar gasto de acuerdo con transacciones polticas o prioridades
econmicas para financiar las guerras de independencia y para enfrentar el
pago de la deuda externa que financi parte de ella.
Los conflictos que estallaron entre los distintos intereses locales, cuando
an no se haba consolidado la independencia de Espaa, ha sido caracte-
rizado por la historiografa colombiana tradicional como la patria boba,
caracterizacin moralista ingenua que no puede entender que la carencia
de una tradicin democrtico burguesa y parlamentaria fue la que propici
que los intereses locales se salieran de madre cuando colaps el orden pol-
tico absolutista. La figura del cabildo abierto, que era un retozo democrti-
co que se permiti de manera muy ocasional y necesariamente desordena-
da, era convocada por los criollos cuando conocan que el fervor popular se
inclinaba a favor de sus intereses.
Entre las constituciones que se redactaron en la Nueva Granada por esta
poca destacan la de la ciudad de Cartagena, que fue la que ms se acerc
al espritu que orient a las cortes de Cdiz, absorbiendo los principios de
la declaracin de los derechos del hombre en su versin ms democrtica.
La igualdad legal debera entenderse como la igualdad de dependencia y
sumisin a la ley de todo ciudadano, e igualdad de proteccin de la ley a
todos ellos, de modo que la idea de hombres privilegiados hereditariamen-
te debera juzgarse como absurda (Martnez, 2006). Sin embargo, la cons-
titucin cartagenera no afirm la igualdad de todos los hombres frente a la
ley porque no cuestion la esclavitud (Uruea, 2008).
Ninguna contribucin o impuesto podra ser fijado sin el consentimien-
to de la Legislatura, lo cual es de la esencia del rgimen democrtico bur-
gus. La idea de igualdad, sin embargo, no fue acompaado del principio
de la soberana del individuo, que es la que le permite escoger y decidir, de
acuerdo con su conciencia, sobre poltica, religin y su condicin civil. Los
criollos abrazaron la Ilustracin europea pero no alcanzaron a cuestionar
los dogmas catlicos, desconocan la Reforma Protestante, que entendan
como diablica, y estaban lejos de la experiencia europea de dos siglos de
guerras religiosas, que haba rendido necesario en todas las cartas surgidas
216
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de la revolucin democrtico liberal hacer una tajante separacin entre

Iglesia y Estado: que ninguna religin pudiera capturar cargos o el estado
mismo y ejercer un monopolio sobre las conciencias de los ciudadanos.
En el mundo hispano... la constitucin ordena polticamente una

sociedad de catlicos, una ecclesia con forma de nacin en la que
quienes cuentan son los feligreses. No otra es la razn de que las nor-
mas electorales hablen casi siempre de almas, que la condicin del
individuo activo polticamente sea la del vecino y que la circunscrip-
cin bsica sea la parroquia [Portillo, J. M. (s.f): Constitucin,
Universidad del Pas Vasco, Universidad de Santiago de Compostela].
El tema de la igualdad racial se derivaba de los principios igualitarios de

la Ilustracin que aplicaban a toda la humanidad, pero los criollos siguie-
ron pensando en las castas de la manera como haban sido concebidas por
el derecho indiano: los indgenas como personas rsticas o miserables,
necesitadas de proteccin y tutela [Ots y Capdequi (1969), 245], o se habla-
ba tambin de las tribus salvajes [Samper (1982), 46], los negros como
raza para el trabajo sin que ganara la idea de su liberacin, las mezclas
raciales contaminadas por sus componentes y los criollos de sangre impo-
luta como condicin de privilegio poltico y econmico. En contraposicin
a la libertad de conciencia, la Constitucin de Cartagena acogi a la
Religin Catlica como la nica verdadera y la Religin del Estado, decla-
rando que no se permitira ningn otro culto pblico ni privado, aunque los
extranjeros no seran molestados por el mero motivo de su creencia. Se le
reconocan a los extranjeros derechos de conciencia que se les negaban a los
ciudadanos de Cartagena.
La Constitucin de Cundinamarca de 1811 se apart de la orientacin
moderna recibida por la Constitucin de la nacin espaola, acordada en
Cdiz. La provincia esperaba de alguna manera que el rey a su ingreso al
trono jurar sostener y cumplir esta constitucin como base fundamental
de gobierno. Tambin los constituyentes de la provincia redactan una carta
que reconoce y profesa la Religin Catlica, Apostlica y Romana, como la
nica verdadera y como la nica Religin de este Estado, al punto que
se comprometi a no permitir otro culto pblico ni privado (Martnez,
2006). La Declaracin cundinamarquesa tom por principal molde... la
Declaracin de derechos de la Constitucin francesa de 1795 (termidorea-
na)... (aunque) los constituyentes santafereos no parecen haber aceptado
su orientacin liberal y tolerante (Uruea, 2008).
El origen de la soberana cundinamarquesa era notablemente oscuro:
sta reside esencialmente en la universalidad de los ciudadanos [Samper
(1982), 40]. Se haca evidente en ella un espritu temeroso de las libertades
pblicas: Fueron prohibidas las corporaciones y asociaciones contrarias
al orden pblico, las sociedades denominadas populares, las solicitudes
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formuladas colectivamente, la reunin de gentes armadas (atentados con-

tra la seguridad pblica) o sin armas (sern dispersadas primero por una
orden verbal, y si no bastare, por la fuerza), y hasta las deliberaciones de
autoridades constituidas en reuniones no prescritas por la ley. Las profe-
siones que interesan a las costumbres pblicas, a la seguridad, y sanidad
de los ciudadanos, quedaron bajo la supervisin de la ley. Se insisti en la
proteccin de la propiedad... y se garantiz la inviolabilidad de todas las
propiedades y la justa indemnizacin de aquellas cuyo sacrificio pueda exi-
gir la necesidad pblica legalmente manifestada. En trminos de divisin
de poderes haba una fuerte inclinacin a favor del ejecutivo, en cabeza del
Rey y de sus ministros que deban explicar sus actos ante un senado. La
legislatura contara con un representante por cada 10.000 habitantes y se
rotara la mitad cada ao o sea que se estaba en un estado electoral cuasi-
permanente. Los requisitos para poder elegir eran de ser varones libres,
mayores de veinticinco aos, cabezas de familia, que vivan de sus rentas
ocupacin sin dependencia de otros, siendo juzgados por el cura del lugar
de cumplir con los requisitos, lo cual dejaba por fuera de la participacin
poltica a la mayor parte de la poblacin.
Sabindose provincia, Cundinamarca llama a la organizacin de un
Congreso Nacional compuesto de todas los Representantes que enven las
expresadas Provincias, adoptando para su justa proporcin la base, de
territorio de populacin...pero que por ningn caso se extienda oprimir
una muchas Provincias a favor de otra otras. La constitucin fue
promulgada en abril de 1811 y sera un ensayo propositivo antes que un
conjunto de reglas para un pas que distaba mucho de existir.
Camilo Torres alcanz a plantear un Acta de Federacin de las
Provincias Unidas de la Nueva Granada que fue el antecedente constitucio-
nal ms importante para la idea federal dentro del territorio que eventual-
mente ocupara Colombia. El Acta rechaza tanto la monarqua bajo cabeza
de Fernando VII, como tambin las cortes de Cdiz, alejndose as de la
visin gradualista de la Constitucin de Cundinamarca y plantendose la
necesidad de una relacin equilibrada entre un centro poltico y las regio-
nes que constituan un proyecto de nacin. El Acta replicaba la divisin de
funciones entre los estados y el gobierno federal de que haca gala la cons-
titucin de los Estados Unidos de Amrica, en perfecta oposicin a la cons-
titucin de Cundinamarca. Las provincias se encargaban de darse un
gobierno popular con una divisin de poderes que le daba el control polti-
co y econmico de sus regiones, a la vez de un sistema de justicia federada.
Explicitaba que dara proteccin y fomento de la agricultura, artes, cien-
cias, comercio y cuanto pueda conducir a su felicidad y prosperidad.
Los ingresos del gobierno central estaran dados por impuestos y las
contribuciones requeridas para la defensa nacional. Los ingresos regulares
provendran de las aduanas, al tiempo que se deba fomentar el comercio y
no gravarlo con nuevas contribuciones. Las casas de moneda tambin que-
218
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daban bajo jurisdiccin del gobierno central. De esta manera se estableci

la divisin de tareas entre un gobierno central, a cargo de las tareas comu-
nes de defensa y fomento del comercio intra-provincial, y uno provincial
que tena bajo su responsabilidad la administracin econmica de la subre-
gin. El acta aprobado en noviembre de 1811 no cont con la rbrica de la
representacin de la Provincia de Cundinamarca que tena aspiraciones
centralistas, lo cual unido a las guerras intestinas que estallaron seguida-
mente y a las circunstancias de la guerra con Espaa le impidi tener efec-
tos perdurables.
La guerra de independencia oblig a una centralizacin de recursos y del
poder poltico que sentaron algunas de las condiciones para desarrollar una
organizacin poltica relativamente coherente y un sistema de justicia que
fue perdiendo muchos de sus rasgos originales. Los militares y en particu-
lar el caudillo Simn Bolvar entraron a jugar un papel dominante que fue
combatido en particular por los polticos colombianos que contemplaron
con preocupacin la concentracin de todos los poderes en la persona del
Libertador. ste tenda a exigir una obediencia absoluta a los legislativos
que se iban creando, en contraste, por ejemplo, con la obediencia que mos-
traron los militares norteamericanos al congreso continental en su guerra
de independencia 8. En efecto, durante la fase termidoreana liderada por
Bolvar se restablecieron la mayor parte de los impuestos coloniales aboli-
dos, se abandon el ensayo del impuesto directo y se aplaz la liberacin de
los esclavos. La lucha se zanj a favor de los santanderistas en el caso de la
Repblica de la Nueva Granada, que surgi como tal despus de la disolu-
cin de la Gran Colombia en 1830, dando al traste con otro de los sueos
del caudillo libertador de ser conductor de un gran imperio americano
[Rodrguez (2005), 407 y 408].
Uribe-Urn encuentra un largo perodo de gobiernos aristocrticos entre
1837 y 1849 de virtual empate entre sectores provinciales y ms tradiciona-
les [Uribe-Urn (2000), 117] que se despeja durante la primera administra-
cin reformista de Toms Cipriano de Mosquera. Comenzaron a aflorar
entonces dos visiones contrapuestas de lo que debera ser la organizacin
poltica nacional: un rgimen de carcter laico, de mnima intervencin en
la economa que fomentara el comercio exterior y con igualdad al menos
frente a la ley, por parte de los liberales; o una organizacin que mantuvie-
ra los rasgos fundamentales de la herencia espaola, en particular su rgi-
men centralista e interventor, ligado estrechamente con la Iglesia catlica,
que continuara con los monopolios a las actividades ms transables de la
poca y que sostuviera a las castas en su lugar original. Eventualmente sur-
giran los dos partidos que defenderan cada tipo de organizacin de mane-
8
As, el comandante del ejrcito norteamericano que derrot a los ingleses, George Was-
hington, fue un fiel observante de las leyes trazadas por los congresos continentales y del prin-
cipio de la subordinacin del poder militar al poder civil [Elliot (2007), 394].
219
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ra ahincada, dando lugar a fuertes movimientos pendulares de las constitu-

ciones a lo largo del siglo, surgidas de guerras civiles generalizadas, como
fueron las de 1839, 1862 y 1885.
4. LAS CONSTITUCIONES REPUBLICANAS
El perodo 1810-1829 es de de natural inestabilidad y transicin dadas

las guerras de independencia que sufrieron la mayor parte de los pases de
Amrica Latina. Pasada esta transicin, la inestabilidad aumenta entre 1830
y 1916, pero no sucede lo mismo en todas partes. En promedio, el perodo
de cada constitucin en el continente fue de slo veinte aos, pero para
Colombia fue de menos de diez aos. Los pases del cono sur tuvieron en
este perodo una sola constitucin, mientras Colombia tuvo nueve. Entre
1810 y 1916, Colombia y Venezuela tienen los comportamientos ms ines-
tables de la muestra.
CUADRO 1
NMERO DE NUEVAS CONSTITUCIONES EN AMRICA LATINA
Pas 1810-1829 1830-1916 1810-1916
Venezuela 3 12 15
Colombia 4 9 13
Argentina 6 1 7
Chile 6 1 7
Promedio 2 6,6 8,6
Fuente: Dye (2006), 178, 179.
Malcom Deas ha asociado las crisis de las exportaciones colombianas

con la inestabilidad poltica del perodo, encontrando una correlacin posi-
tiva entre estas y las guerras civiles [Deas (1993), 65]. Dos factores enun-
ciados atrs destacan para explicar la anomala colombiana: era una regin
donde las instituciones coloniales estaba slidamente empotradas, dndole
fortaleza a sus sectores conservadores, y su insercin en el mercado mun-
dial no fue muy slida, impidiendo la prosperidad generalizada que aplaca-
ra los espritus pugnaces y permitiera la consolidacin de una burguesa
liberal. sta sera una verificacin parcial de la hiptesis de Glaeser et al.
Qu intereses econmicos estaran detrs de los que propugnaban por
el federalismo y los que apoyaban el centralismo en Colombia? Se debe con-
siderar primero que los intereses econmicos en la Colombia del siglo XIX
estn poco delineados, pues no haba ocurrido una especializacin del tra-
bajo y de funciones, de tal modo que coinciden terratenientes que comer-
cian o prestan dinero, quienes militan en ambos partidos. Sin embargo, es
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claro que los beneficiarios del federalismo sern precisamente los comer-
ciantes y pequeos financistas, para quienes el monopolio comercial del
Estado y el monopolio del crdito de la Iglesia impedan desarrollar sus
actividades. Sin embargo, los grandes comerciantes encontraran contra-
producentes las barreras al comercio que se erigieron durante la fase fede-
ralista. Entre tanto, los terratenientes tendran ms influencia a nivel esta-
dual para extender su propiedad mediante el remate de las tierras pblicas
que bajo el sistema centralista que las entregaba a los agiotistas ms pode-
rosos como colateral. Los deudores de la Iglesia tambin se vieron benefi-
ciados por la amortizacin de manos muertas pues disminuyeron sus acre-
encias a la mitad.
Los que apoyaron el centralismo y el status quo fueron los esclavistas y
los acreedores del gobierno, quienes en medio de mrgenes altos de riesgo
alcanzaron a obtener utilidades y aspiraban a que el gobierno pudiera cum-
plir sus compromisos 9. Se le suman los sectores que pretendan mantener
el legado colonial: artesanos que exigan proteccin arancelaria y que lo
obtendran, ms no para satisfacerlos sino para conseguir recursos fiscales,
y los sectores identificados con la Iglesia que rechazaban que esta fuera
expropiada y debilitada 10. Por ltimo, los sectores deudores que debieron
ser escasos seran amigos de las polticas monetarias laxas, mientras que
los acreedores buscaran polticas basadas en el patrn oro o en el rigor
monetario.
Los indgenas saban que las instituciones provistas por la Corona y que
alguna proteccin les ofrecan, como la propiedad comunitaria sobre los
resguardos y los controles a los abusos de su mano de obra, seran des-
manteladas por las reformas liberales del partido independentista, por lo
cual se tornaron en fervientes realistas. Los esclavos en algunos casos le die-
ron la bienvenida a la Independencia porque les prometa la libertad en una
generacin, y an inmediata para los que participaran en la contienda, pero
ofertas similares vinieron del lado realista. Al final de las contiendas, los
9
La deuda pblica estuvo asociada fatalmente con otras dos instituciones; la guerra civil
y el caos monetario. El entrelazamiento de estas instituciones ineficientes conform un esce-
nario en el que gobiernos, grupos polticos, comerciantes, agiotistas, banqueros, entre otros,
encontraron una fuente certera de financiacin, ganancias de fcil realizacin y una poderosa
arma de partido [Rojas (2004), 34].
10
En la literatura norteamericana sobre los intereses econmicos que le dieron forma a la
Constitucin ms centralista de 1787 se destaca a los financistas del gobierno que esperaban
que este implementara impuestos adecuados sobre la propiedad para pagar su deuda. Comer-
ciantes, prestamistas, poseedores de bonos pblicos, manufactureros, armadores de barcos, capi-
talistas y financistas eran simpatizantes de la Constitucin. Ellos se beneficiaran de una mayor
certidumbre en las reglas de comercio, intercambio y mercados crediticios bajo la Constitucin.
Los beneficiarios de la federacin ms suelta eran los propietarios de inmuebles, propietarios
territoriales y pequeos campesinos endeudados porque tenan una mayor capacidad de evadir
la pesada tributacin para pagar la deuda pblica y para promover polticas monetarias laxas y
leyes que permitieran posponer el pago de las deudas privadas (moratoria de deudas) [McGuire,
Ohsfeldt (1986), 82].
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esclavos se encontraron en una situacin no muy distinta a la inicial: sus

personas eran todava propiedad privada y sus hijos deban prestarse a con-
cierto hasta los 18 aos para amortizar los costos de su liberacin.
Las fuerzas localistas y regionales que desat la Independencia fueron
contenidas por las necesidades militares de los criollos. La guerra de libe-
racin oblig a centrar todos los esfuerzos en fortalecer el ejrcito y con ello
a centralizar el incipiente Estado. Una vez expulsados los espaoles del
territorio que se vendra a denominar La Gran Colombia, pero todava con
un poder realista amenazante en territorio peruano, Venezuela aprobara su
constitucin de Angostura en 1819, muy influida por Simn Bolvar, que le
introdujo fuertes rasgos dictatoriales. Entre stos figuraban la divisin de
los ciudadanos entre activos y pasivos (sin derecho a elegir o ser elegidos),
acreditar propiedad de 500 pesos para los activos, mientras que el presi-
dente concentraba todos los poderes, pudiendo incluso invalidar sentencias
judiciales y nombrar su sucesor. Exista un senado hereditario y un poder
moral compuesto por un presidente y 40 destacados ciudadanos que ejer-
ceran censura educativa, llamado el Arepago 11. La disyuntiva de los crio-
llos dirigentes frente al republicanismo eran, segn Uruea, las siguientes:
Es posible instaurar un gobierno republicano en un territorio exten-

so, de poblacin racialmente heterognea, de bajo nivel de instruc-
cin y civismo, acostumbrada a la tirana, sin experiencia en la cien-
cia de gobierno y, adems, cargada con un pasado de odios interra-
ciales? Es posible en esas condiciones inditas establecer un gobier-
no que logre conciliar igualdad, libertad y justicia en el marco de un
orden legtimo? [Uruea (2004), 69].
La Constitucin de 1821 se inspira en el derecho divino como fuente de

soberana: reconoce la religin catlica como nica verdadera que acoge y
protege. Los ciudadanos deben saber leer y escribir a partir de 1840 para
participar en elecciones, lo cual fuera de restrictiva, reconoce un proble-
ma de analfabetismo generalizado, pero adems deben tener un patrimo-
nio de cien pesos o en su defecto una profesin que les permitiera la inde-
pendencia, excluyendo de la ciudadana a jornaleros, arrendatarios y sir-
vientes. Haba un sistema de votacin indirecto, mediante electores can-
11
Ya que no debemos mezclar la forma monrquica con la popular que hemos adoptado,
debemos, por lo menos, hacer que haya en la Repblica un cuerpo inalterable (el Senado here-
ditario, con su Poder neutro) que le asegure su estabilidad; pues, sin estabilidad, todo principio
poltico se corrompe y termina siempre por corromperse... yo tengo muy poca confianza en la
moral de nuestros conciudadanos, y sin moral republicana, no puede haber gobierno libre. Para
afirmar esta moral, he inventado un cuarto poder [Poder moral] que cre a los hombres en la
virtud y los mantenga en ella. Tambin este poder le parecer a Ud defectuoso; mas, amigo, si
Ud quiere Repblica en Colombia, es preciso que quiera tambin que haya virtud poltica (Carta
a Guillermo White, mayo 26 de 1820). Citado en Uruea (2004, 213-214).
222
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tonales cuyos requisitos de propiedad y sapiencia eran mayores an. Ellos

conformaban asambleas electorales que elegan presidente, senadores
departamentales y representantes de provincia o sea que se daban un cuer-
po legislativo dividido en dos, donde la cmara contaba con representan-
tes que ejercan por cuatro aos, mientras que los senadores tenan pero-
dos de ocho aos y se cambiaba la mitad cada cuatro aos (Restrepo
Piedrahita). Santander aboli la inquisicin, limit la censura religiosa y
abog por un sistema educativo basado en el utilitarismo benthamista
[Gargarella (2005), 240].
La pugna fundamental en los aos de la post independencia en los pa-
ses liberados por Simn Bolvar fue la de establecer formas de gobierno
centralistas con un enorme poder concentrado en la presidencia vitalicia
del propio Bolvar, quien adems poda nombrar a su sucesor, combinado
con restricciones de ciudadana a los que no contaban con propiedad o no
saban leer y escribir, contra unos gobiernos ms liberales que contaban con
reglas menos restrictivas de participacin poltica.
En el cuarto de siglo que sucedi al Congreso de Ccuta, la reaccin en
contra de la ruptura con el orden colonial se hizo cada vez ms patente. Los
dos puntos crticos en este proceso fueron la reaccin bolivariana de fines
de los aos veinte (dictadura 1828-1830), que fuera seguida por la derrota
de sus aspiraciones, la aprobacin de la constitucin de 1830 y la eleccin
de Santander a la presidencia, quien sin embargo no pudo profundizar las
reformas liberales. Santander gobern hasta 1837 cuando comenz a abrir-
se la primera gran conflagracin civil de la vida independiente, la Guerra de
los Supremos (1839-1842), que correspondan a los cuatro caudillos escla-
vistas de la regin caucana, quienes dominaron la poltica colombiana hasta
la dcada del setenta. Detrs de la primera confrontacin civil, aparente-
mente por motivos religiosos, estaba subyacente la aspiracin de cada
regin por ms soberana de la que haba podido disfrutar hasta el momen-
to, algo que demostrara ser imparable una dcada despus (Ocampo, 1993).
El proceso de reforzamiento de las instituciones legadas por Espaa se
interrumpi a mediados de la dcada del cuarenta, dando paso a un rpido
proceso de reforma durante el gobierno conservador de Toms Cipriano de
Mosquera (1845-1849) y del liberal de Jos Hilario Lpez (1849-1853). Se
llev a cabo entonces unas reformas profundas, que comprendieron la abo-
licin total de la esclavitud, la autorizacin a las provincias para arreglar la
reparticin definitiva de los resguardos, la redencin de los censos eclesis-
ticos y una reforma fiscal que concentrara los impuestos en las importa-
ciones. Fue una fase en la cual cayeron sustancialmente los impuestos por
habitante, dejando una mayor parte del ingreso disponible para el consumo
o para la inversin, aunque esta quedaba restringida a una parte pequea
de la poblacin y se destinara a desarrollar actividades de exportacin.
El mayor beneficio inmediato de la Independencia fue la reduccin de
los impuestos. stos pasaron del 12,5 por cien a menos de 5 por cien del
223
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PIB, lo cual fue una de las grandes ganancias que cosecharon los criollos
con la Independencia. Tener a disposicin del sector privado ms de 7,5
puntos del PIB que sostenan la administracin colonial, los gastos de
defensa de Cartagena y el culto de la Iglesia debi tener un impacto apre-
ciable sobre el consumo de los criollos. A largo plazo, sin embargo, el
Estado demasiado pequeo sera un obstculo a la paz poltica y al des-
arrollo econmico, siendo incapaz de proveer bienes pblicos indispensa-
bles como los medios de transporte, la educacin y la higiene 12.
La inversin no se desatara con fuerza hasta que se liberaran las trabas
al comercio exterior, en particular el estanco del tabaco que sigui siendo
de las rentas ms altas con que cont el nuevo estado republicano. Se man-
tuvieron los monopolios que tasaban adems del tabaco los consumos de
aguardiente y sal, este ltimo muy regresivo y que sera aumentado duran-
te la segunda mitad del siglo XIX. En ltimas, no poda haber crecimiento
econmico sostenido en cuanto no se restableciera una estabilidad poltica
basada en unas reglas consensuadas, al menos entre los grupos dirigentes
de la sociedad, y se permitieran y defendieran las actividades productivas
que venan surgiendo difcilmente dentro del sector privado.
En 1848 se aboli el estanco del tabaco para permitir su exportacin por
parte de tres empresas criollas que permiti un auge exportador que se man-
tendra por dos dcadas [Molina (2003), 297]. Se suprimieron los sistemas
de arancel para sustituirlos por un sistema de tarifas aduaneras unificado,
a lo cual se sum la reduccin de las alcabalas internas y externas al comer-
cio. Se logr as un sistema simple y de bajos costos de recaudacin, funda-
mentalmente concentrado en los impuestos a las importaciones, a pesar de
la ideologa librecambista de los liberales. Los altos impuestos a las impor-
taciones eran la nica fuente viable de recursos fiscales, en tanto combina-
ban ocultamiento y no molestaban a los productores locales, antes bien los
protegan, y no afectaban tampoco a los exportadores de materias primas.
Esto es algo que se repite para toda la Amrica Ibrica y que llev a que la
regin fuera la ms proteccionista del mundo desde la Independencia
(Coatsworth, Williamson, 2004). Las razones de fondo remiten a la pobreza
generalizada, a la escasez de comercio exterior y a la debilidad del Estado
que, a su vez, reflejaba la falta de democracia en el continente, en especial
la ausencia del principio de tributacin con representacin.
Mientras los conservadores abrogaban por un control de la tributacin
por parte del gobierno central, los liberales trataron de fortalecer las finan-
zas de los estados soberanos y de los municipios, aduciendo, como eviden-
temente se pudo demostrar, que los contribuyentes estaban ms dispuestos
12
Las sociedades con grados de desigualdad extremos, como lo son la mayor parte de las
que constituyen la Amrica Latina, se desarrollaron de tal modo que contaron con muy pocos
recursos pblicos para apoyar el desarrollo econmico, especialmente al nivel local (Sokoloff,
Zolt, 2007).
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a aportar recursos si los beneficios de su gasto les reverta de alguna mane-

ra. Pero el centro de gravedad de la sociedad legada por Espaa era el cen-
tralismo que fue ocupando los espacios principales tanto de la tributacin
como del gasto e induciendo al contribuyente a evadir sus responsabilida-
des, en tanto pensaba, con buena razn, que los recursos no iban a ser gas-
tados en su beneficio ni tampoco para el bien comn sino para reproducir
el partido en el poder.
El impuesto directo a nivel nacional fue propuesto varias veces, pero
nunca hubo la organizacin requerida para que los ciudadanos declararan
sus patrimonios, algo que era arriesgado en tiempos de turbulencia polti-
ca, y que facilitaba que fueran sujeto de prstamos forzosos o expropiacio-
nes. El impuesto directo tuvo alguna presencia a nivel municipal pero en
tiempos del federalismo y tuvo vigencia en los estados soberanos de
Cundinamarca, Santander, Panam y Tolima, donde se elaboraron los
catastros de propiedades inmobiliarias [Deas (1993), 82]. De este modo, el
grueso de los ingresos fiscales surgi del impuesto al comercio de importa-
cin y de pesados impuestos a la sal y al degello de ganado, castigando a
los consumidores ms pobres (Junguito, 2007).
4.1. LA CONSTITUCIN FEDERAL DE 1863
La constitucin de los Estados Unidos de Colombia sellada en Rionegro

en 1863 fue resultado de la guerra ganada por Toms Cipriano de
Mosquera, donde se coartaron las posiciones ideolgicas del partido con-
servador, aunque ste haba evidenciado simpata a favor de dividir el poder
de manera geogrfica, para garantizar sus creencias frente a la hegemona
liberal. La constitucin surgi como un pacto de regiones, tal como rezaba
su texto: (estas) se unen y confederan a perpetuidad consultando su segu-
ridad exterior y recproco auxilio auxilio y forman una Nacin libre, sobe-
rana e independiente, bajo el nombre de Estados Unidos de Colombia.
Lo especfico del sistema federal es la separacin de poderes territoria-
les, que genera un equilibrio entre municipio, regin y centro poltico. En
trminos histricos, el federalismo y la divisin de poderes explican la difi-
cultad que tuvieron los gobiernos de Occidente para expropiar la riqueza de
sus ciudadanos y, as mismo, para favorecer su sistemtico desarrollo eco-
nmico (Weingast, 1995).
Weingast ha formulado la manera cmo el sistema federal se constituy
en un sistema auto-equilibrado que propici el crecimiento econmico de
largo plazo en varios pases del mundo que llama federalismo preservador
de mercado, y que no aplica necesariamente a muchos pases que se auto-
denominan como federales. Weingast define unas caractersticas para este
federalismo progresivo que incluyen el freno al autoritarismo, que contri-
buye a la defensa de los derechos de propiedad de los ciudadanos, el soste-
225
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SALOMN KALMANOVITZ
nimiento de un orden poltico consensuado y competencia econmica entre

regiones, ellas mismas responsables de su manejo econmico y blindadas
contra el financiamiento por medio de la emisin inflacionaria.
Los estados soberanos en el caso colombiano se confederan pero con
una enorme desconfianza frente al poder central, conociendo de las expe-
riencias militares caudillescas del pasado. Si en las constituciones anterio-
res era evidente la carencia de una divisin de poderes, ahora la organiza-
cin constitucional se iba en contra y divida tanto el poder que destrua su
centro neurlgico: la arquitectura acogida entrega todo el poder a los esta-
dos soberanos. La constitucin poda ser suspendida cuando hubiera con-
mocin interna que afectara la paz pblica, de tal modo que el autorita-
rismo no est controlado por la divisin de poderes. As mismo el artculo
91 permita declarar la guerra interna contra la resistencia de la autoridad
Federal [Loveman (2003), 304 y 305] o sea de nuevo la desobediencia fren-
te a la ley existe como prerrogativa constitucional.
No habra entonces rbitro (el ejecutivo actuando en derecho) para con-
ciliar diferencias entre los estados soberanos ni monopolio de los medios de
violencia en manos del Estado. Por el contrario, los estados soberanos ten-
dran guardias militares ms fuertes que las de la Unin y se otorgara
libertad absoluta para el porte y comercio de armas. An dentro de los esta-
dos soberanos proliferaron los ejrcitos temporales de los seores de la gue-
rra al lado de las guardias estaduales. No hubo entonces una cooperacin,
primero entre los partidos polticos, y segundo entre los estados soberanos
con el gobierno central, para establecer un sistema auto-reforzado de com-
promisos a favor de impedir el conflicto u obligar a su transaccin poltica
[Kalmanovitz (2006), 108].
La debilidad de la presidencia nacional se refleja en su perodo de slo
dos aos, que imposibilitaba desarrollar un programa de gobierno cohe-
rente, mientras que los presidentes de los estados soberanos y alcaldes era
ms sensato, de cuatro aos; se prohiba la re-eleccin en todos los casos.
El poder judicial era igualmente dbil y fraccionado. Su cpula estaba con-
formada por cinco magistrados y ningn Estado poda repetir, dndose un
origen territorial pero no estricto de los magistrados. Sus perodos eran de
slo cuatro aos, mientras su designacin pasaba por la legislatura de cada
Estado y despus por el Senado, proceso que reflejaba politizacin, debili-
dad e independencia precarias. La consecuencia fue que hubo escasa con-
fianza en la justicia como tercera parte imparcial, acentuada por el predo-
minio del partido liberal 13. El fraude liberal contrarrestaba de esta manera
la dogmatizacin catlica del electorado.
13
Esto se replicaba en el poder electoral cuando generaba reglas ventajistas sobre las elec-
ciones y el conteo de votos, costumbres electorales que se tildaron de sapistas en los aos
setenta, derivadas del apodo que se le dio a un poltico bogotano reputado de tramposo electo-
ral, Ramn Gmez; se acu entonces el lema el que escruta elige.
226
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El sistema electoral estaba caracterizado por la dependencia de los elec-

tores de los hacendados y caciques polticos de los pueblos que arriaban a
sus arrendatarios y peones a votar, ejercan violencia en los campos y com-
praban los votos en las pequeas ciudades de la poca. La introduccin del
voto universal masculino en un medio tan atrasado cultural y educativa-
mente facilitaba a la Iglesia extender su influencia sobre los electores, lo
que explica que el Partido Conservador apoyara el sufragio universal, una
vez tom conciencia del hecho, cuando el conservador Ospina fue elegido
en la primera contienda presidencial de 1858 en que se permita el sufragio
masculino universal. Los liberales entonces se quejaron de que el pueblo
ignorante era dominado por los curas y se tornaron ms cautos con la
democracia electoral.
Las reformas a la constitucin requeran aprobacin en la legislatura
estatal, ms discusin por ambas cmaras y ratificacin unnime por el
senado de plenipotenciarios, de tal manera que era como si los constitu-
yentes iniciales hubieran tirado la llave al mar que permitiera reformar la
constitucin, adaptarla a los cambios econmicos y polticos o negociar
algunos de sus aspectos ms molestos con la oposicin. Este era otro incen-
tivo para la guerra.
Los conflictos entre los estados soberanos con diferente partido gober-
nando condujo no slo a guerras entre ellos sino tambin a que se impu-
sieran aduanas y peajes que dificultaban la conformacin de un mercado
interior. Para Camacho Roldn, los sobre aranceles limitaban el comercio
inter estadual, dividiendo la repblica en pequeas Chinas, con sus mura-
llas de recaudadores y guardas [citado en Deas (1993), 85]. En este senti-
do, el federalismo colombiano tendi ms a separar que a unificar las dis-
tintas regiones del pas y fue, por tanto, un obstculo para el desarrollo eco-
nmico de largo plazo.
La constitucin defenda La profesin libre, pblica o privada, de cual-
quier religin; con tal que no se ejecuten hechos incompatibles con la sobe-
rana nacional, o que tengan por objeto turbar la paz pblica, algo que
estaba dirigido expresamente contra la Iglesia Catlica. Mosquera decret
la amortizacin de los bienes races o manos muertas de la Iglesia en
1861, socavndole sus apoyos materiales y permitindole al gobierno rema-
tar las hipotecas o propiedades censadas a sus dueos por la mitad de su
valor y vender a menos precio muchas propiedades que profundizaron el
mercado de tierras (Jaramillo, Meisel, 2007).
La extensin del voto universal masculino entre los aos cincuenta y
1880 produjo retozos democrticos, al ampliar la participacin de los arte-
sanos y otras capas medias en la poltica, que impulsaron con fuerza sus
intereses separndose de los polticos liberales y enarbolando algunas ideas
socialistas. La dictadura del general Melo en 1854 apoy los intereses de los
artesanos, quienes trataron de que los gobiernos liberales protegieran sus
actividades de la competencia externa pero fueron derrotados por una
227
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SALOMN KALMANOVITZ
alianza bipartidista que impuso el librecambio [Gutierrez (1995), 195]. Los

artesanos fueron interpelados por el protoconservador Rafael Nez de
1880 en adelante, quien les prometi proteccin consiguiendo un apoyo
urbano popular para sus propuestas centralistas.
El conflicto electoral se acrecentaba porque no haba documento de
identidad aceptado por todos y eran los jueces de escrutinio los que tenan
que validar la identificacin del votante. Los efectos de la violencia electo-
ral fueron notorios a lo largo del siglo XIX:
En los municipios y caseros donde las elecciones desembocaban en

conflicto violento, sus poblaciones vivan en una atmsfera de temor
e intimidacin. En los casos ms serios, como sucedi en Cinaga en
1875 o en Bucaramanga en 1879, familias completas se vean forza-
das a emigrar. Dondequiera que ocurriese, la violencia electoral deja-
ba detrs una herencia de odio partidista y, por consiguiente, ali-
mentaba los deseos de venganza. Por encima de todo, la violencia
electoral obstrua la consolidacin del orden poltico, disminuyendo
as el poder de un Estado de suyo dbil (Posada Carb, 1996).
La prctica disolucin del ejrcito nacional por los liberales impidi que
ste actuara como rbitro de la poltica, mientras que las guardias de los
estados soberanos se les incentivaba a actuar en favor del color poltico
dominante. El ejrcito nacional se increment a partir de 1880 bajo la fr-
mula regeneradora de Rafael Nez, pues segn l y en ello tena razn, se
necesitaba un ejrcito nacional fuerte y nico para reimponer el orden pol-
tico perdido.
Todava bajo un sistema federal, la poltica fue gravitando de vuelta
hacia la matriz institucional original: recentralizando el poder a expensas
de los gobiernos regionales y locales. Esto se hace evidente cuando se mide
el papel de cada nivel de gobierno en el recaudo tributario total, que en esta
fase est estrechamente asociado al gasto.
El gobierno central se debilita al pasar de 92 por cien del recaudo en
1845 al 48 por cien en 1870, ganando tanto los estados soberanos como los
municipios. Es bien interesante el fortalecimiento municipal que pas de
acopiar 5 por cien del recaudo en 1845 al 22 por cien en su florecimiento de
1870. La Regeneracin no toca tanto la participacin de los Estados sobe-
ranos pero va a debilitar la clula municipal del organismo poltico y de
qu manera!, pues la devuelve al mnimo nivel de 1845.
Lo que mostr repetidamente el constitucionalismo colombiano fue una
muy escasa divisin de poderes en el constitucionalismo conservador y
excesiva para el liberal, que hizo poco por limitar la tirana o impedir la vul-
neracin de derechos de propiedad u ofrecer garantas a la oposicin pol-
tica; por lo menos, en el caso del federalismo que termin siendo apoyado
por muchos conservadores, hubo una divisin del poder geogrfico y un
228
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empoderamiento del municipio. En ninguno de los dos se dio un equilibrio

adecuado entre los tres poderes que se limitaran mutuamente y que permi-
tiera alcanzar acuerdos de largo plazo entre los intereses regionales, reli-
giosos y econmicos sin hacerse trampa, recurrir a las vas de hecho o a la
violencia para zanjar los intereses encontrados. Era un sistema que ofreca
pocas garantas para que la oposicin pudiera ganar las elecciones, consti-
tuyendo as poderosos incentivos para la guerra.
5. EL PROCESO DE CENTRALIZACIN POLTICA
5.1. La constitucin de 1886
Los liberales se alzaron en 1885, siendo derrotados por el gobierno de

Nez, que procedi a declarar extinguida la Constitucin de 1863 y con-
voc una asamblea constituyente donde escasearon los representantes del
partido liberal, lo que de nuevo le restara consenso y legitimidad a la nueva
constitucin. La soberana del Estado no parta de los otrora estados sobe-
ranos, sino que reside esencial y exclusivamente en la Nacin (artculo 2).
Partiendo de este concepto heredado de la constitucin gadetana, Caro
logr derivar un origen divino del poder al hacerle decir a la Carta en su
artculo 28: La Religin Catlica, Apostlica, Romana, es la de la Nacin;
los Poderes pblicos la protegern y harn que sea respetada como esencial
elemento del orden social. De esta manera, se liquid la idea de soberana
popular, siendo remplazada por las nociones de autoridad ilimitada deriva-
da de Dios que, por tanto, exige obediencia absoluta no tanto de los ciuda-
danos sino de los sbditos.
El monopolio religioso fue acompaado tambin de un monopolio pol-
tico concentrado en una presidencia imperial, cuyo perodo era de seis
aos, con re-eleccin despus de un perodo. El presidente era elegido indi-
rectamente por ciudadanos con requisitos de alfabetismo, renta de anual de
500 pesos o propiedad de $1.500. Hacia 1890 el ingreso por habitante del
pas era de $33 pesos, quince veces el lmite de participacin poltica, y la
inflacin estaba perturbando todas las medidas econmicas, mientras que
el analfabetismo en 1900 era ms del 65 por cien de la poblacin (Ramrez,
Salazar, 2007).
El poder regional quedaba abatido, pues el presidente nombraba y sepa-
raba libremente a los gobernadores y stos a los alcaldes. El presidente
nombraba tambin los magistrados de la corte suprema y de los tribunales
superiores de ternas presentadas por la corte suprema. Se nombraban jue-
ces de escrutinio que actuaron a favor del gobierno, cerrando as las vas
electorales a la oposicin, lo que incitara al partido liberal a recurrir a dos
nuevas guerras civiles (1895 y 1899-1902). En general, la constitucin limi-
t fuertemente los derechos individuales y de expresin, y no slo por lo que
229
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SALOMN KALMANOVITZ
deca el texto constitucional, sino que poda recurrir al estado de sitio, que
suspenda las escasas garantas individuales que otorgaba cada vez que lo
considerara necesario, lo cual en efecto se hizo durante la mayor parte de
los gobiernos de la Regeneracin.
La cmara de representantes tena perodo de cuatro aos, mientras que
el senado de seis aos era elegido por las asambleas departamentales. Las
elecciones ms importantes, como la de presidente y congreso, se hacan en
forma indirecta, por medio de electores, uno por cada mil individuos,
pudiendo el gobierno hacer elegir personajes que nunca haban estado en el
departamento que decan representar. Los ciudadanos slo elegan directa-
mente consejeros municipales y diputados a las asambleas. El legislativo
era muy dbil, pues se poda reunir cuatro meses cada dos aos. De esta
manera no haba divisin de poderes geogrfica, al abolir las elecciones por
gobernadores y alcaldes, ni de un legislativo o judicial dotados de fuerza
que pudiera neutralizar los abusos del poder ejecutivo. La corte suprema de
siete magistrados tuvo carcter de vitalicia, prestndole mucha autoridad y
estabilidad, pero fue empacada de conservadores, dando una seal de que
el sesgo del sistema judicial no iba a modificarse en mucho tiempo. El pro-
pio gobierno no estaba sujeto a su constitucin y no haba corte alguna que
pudiera tratar el tema de la vulneracin de la ley y de la constitucin por el
gobierno.
Un elemento importante de la constitucin que continu con una tradi-
cin liberal fue la defensa del principio de propiedad privada. Existe pro-
teccin de los contratos privados (artculo 31), pero el inters privado deba
someterse en caso de conflicto al inters pblico, donde las expropiaciones
que sea preciso hacer requieren plena indemnizacin. Sin embargo, el
Banco Nacional al emitir en exceso vulner los contratos que hacan los
agentes entre s y el Estado, al restarle valor de manera arbitraria a los acti-
vos que se intercambiaban y en especial a los ahorros del pblico, algo que
a Caro lo tena sin cuidado, como lo revela la siguiente afirmacin suya: La
sobre valuacin de la moneda es prerrogativa del soberano, slo que pugna
con preocupaciones arraigadas, como las de perder los ahorros o ver redu-
cidos los salarios reales de los empleados.
En balance, las polticas monetarias y financieras de la Regeneracin
frenaron el surgimiento de una burguesa y de un sistema financiero que
apalancara el desarrollo econmico. La emisin de papel es un recurso
especialsimo, gratuito, repeta Caro, sin querer percatarse de que la infla-
cin constitua un pesado impuesto para la sociedad y que cuando supera-
ra los dos dgitos, como ocurri durante la guerra de los mil das, destrui-
ra los fundamentos del intercambio y del propio desarrollo capitalista.
En trminos muy generales, el desarrollo econmico surge de varios
requisitos: un sistema poltico que garantice escenarios de negociacin
pacfica de intereses, instituciones que permitan y fomenten el ahorro y la
inversin, derechos de propiedad sino justos por lo menos legtimos, exis-
230
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tencia de justicia independiente, educacin universal que permita la

absorcin de la ciencia y la tcnica y, no menos, moneda sana. Todas estas
condiciones fueron vulneradas por los gobiernos de la Regeneracin que
se basaban en conceptos religiosos dogmticos que pretendan exterminar
el liberalismo de la faz del pas, que organizaron escenarios polticos de
los cuales quedaron excluidos hasta los hombres ricos de la poca, y que
recurrieron a la represin y al destierro de sus enemigos, depredaron la
moneda y frenaron el desarrollo intelectual y cientfico de las universida-
des. Las evidencias empricas informan que el crdito se paraliz durante
los ltimos quince aos del siglo XIX, que muchos bancos se liquidaron y
que la creciente inflacin fue un freno del crecimiento econmico
(Ocampo, 1993).
Nez entendi bien que el pas necesitaba seguridad y orden. Por lo
general, el liberalismo nunca pudo consolidar las bases de su propia esta-
bilidad, mientras que los conservadores se convirtieron en los grandes
proveedores de estabilidad poltica y atrajeron a polticos liberales claves
que se aliaron con ellos [Gargarella (2005), 247]. La centralizacin
emprendida por Nez dio pie a un ejrcito nacional fuerte que limit la
sedicin regional y nacional, prestndole mayor legitimidad al Estado. Otra
tarea fundamental exigida por el desarrollo de largo plazo del pas fue esta-
blecer un mercado interno sin aduanas interiores, que se obtuvo aboliendo
la soberana de los otrora nueve grandes Estados.
La Repblica tuvo tambin una regla de sucesin clara pero sesgada
del partido en el poder, con serios problemas en los derechos de la oposi-
cin (vetos a la participacin liberal en el congreso) y de manipulacin
electoral. La regla electoral mayoritaria, ganador toma todo, que reem-
plaz la que prim durante la fase federal el perdedor a nivel nacional
poda ganar las elecciones en uno o ms estados soberanos y la intro-
duccin de elecciones indirectas, se prest a un aumento del fraude en
determinar los resultados electorales. Por ejemplo, entre 1896 y 1904, los
liberales pudieron elegir solamente dos miembros de la Cmara de
Representantes y a pesar de que su partido disfrutaba slo de un apoyo
minoritario a escala nacional, hubieran podido ganar en muchos distritos
electorales si la eleccin se hubiera llevado a cabo de manera justa
[Bushnell (1994), 204]. Haba una combinacin letal entre revolucin y
fraude, porque los que ganaban la guerra hacan fraude similar al que,
segn ellos mismos, les haba imposibilitado acceder al poder por las vas
electorales. La oposicin liberal se convenci entonces que su nica
opcin de poder era la guerra.
En los temas sociales, la Regeneracin adopt la visin cristiana de que
la pobreza se poda enfrentar con la caridad: la salud y la educacin pbli-
cas deban ser atendidas por la Iglesia con limosnas y unas escasas transfe-
rencias del gobierno central, lo cual hizo que las coberturas fueran muy
pequeas. Caro consideraba incluso que la pobreza era necesaria para
231
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SALOMN KALMANOVITZ
poder expresar la virtud de la caridad. La educacin primaria se declar

como gratuita pero no obligatoria, contra la visin liberal de universalizar-
la, mientras su contenido deba estar acorde con la fe religiosa y su peda-
goga se basaba en la memoria y la represin. El tema de la patria potestad
en cabeza de las familias de los prvulos fue defendida por los conservado-
res, en una situacin en la cual la mayora de los nios trabajaban en vez de
ir a la escuela, mientras que los liberales la ponan en control del Estado en
el tema de la educacin que deba eventualmente ejercer una cobertura uni-
versal, algo que a duras penas se ha alcanzado para la escuela primaria ya
en el siglo XXI.
Se gest as un Estado pequeo que no tena por qu inmiscuirse en los
temas sociales ni cobrar impuestos para financiar la educacin y menos la
salud. La carencia de bienes pblicos sera un lastre para un desarrollo eco-
nmico ms profundo durante el siglo XX. El arancel durante la
Regeneracin no fue especialmente alto, pues fue socavado por la crecien-
te inflacin que generaba el rgimen de moneda del curso forzoso.
An si el pas requera centralismo, sus excesos le restaron legitimidad
a la tributacin, en la medida en que alejaba al contribuyente de las deci-
siones de cunto deba pagar y cmo se gastaban los fondos recaudados.
Los encargados de gastar no tenan controles para impedir que hicieran
tratos corruptos, dada la ausencia de poderes alternos, de contralora y de
superintendencias que vigilaran las cuentas del gobierno. Los aranceles y
el impuesto inflacionario sumieron al ciudadano en la ms profunda
inconsciencia sobre quin pagaba por el Estado, que no era precisamen-
te el que ms poda hacerlo. El Estado aparece as como padre milagro-
so, transfigurado por la religin, capaz de resolver todos los problemas
por rogativas y favores, no como resultado terrenal de los impuestos con-
tribuidos por los ciudadanos que tenan derecho a disfrutar de bienes
pblicos.
Caro pretendi imponerle impuestos a las exportaciones de caf en 1894,
algo que unific a los terratenientes de Ccuta, Cundinamarca y Tolima con
los cafeteros medianos, comerciantes y banqueros de Antioquia en su con-
tra. Tambin se unieron a la bsqueda del orden y del progreso los terrate-
nientes del Valle del Cauca, liderados por el empresario norteamericano
James Eder, que esperaban prosperar con su difcil conexin al mercado
mundial por Buenaventura [Mina (1975), 75]. Slo con el crecimiento de
la demanda externa, mejoras en el transporte y oportunidades econmicas
crecientes surgi una clase terrateniente (y comercial) con la riqueza y la
visin requerida para apoyar un gobierno eficiente o por lo menos alguna
clase de orden incluyente [Safford (1992), 92].
ste fue el principio del fin de la Regeneracin que sera remplazada
despus de la guerra civil por una alianza regional y poltica que introduci-
ra una nueva regla electoral, el voto incompleto, que permitira la repre-
sentacin del perdedor con un tercio de las posiciones elegidas y en el gabi-
232
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nete del gobierno central. Las reformas de 1910 limaran los aspectos ms
corrosivos de la Constitucin de 1886, como el debilitamiento del ejecutivo
que baj de seis a cuatro aos su perodo, un fortalecimiento relativo del
legislativo y una justicia que haba sido fortalecida en la constitucin de
1886, tornndola en una carta de navegacin aceptable para la paz poltica
y conducente al crecimiento econmico moderno que alcanz Colombia en
el siglo XX (Mazzuca, Robinson, 2007).
6. LAS TENDENCIAS ECONMICAS DE LARGO PLAZO
Cul fue el efecto econmico de los cambios constitucionales y legales

a que fue sometida la sociedad colombiana durante el siglo XIX? Cul fue
la verdadera herencia colonial en tercios de crecimiento econmico? Qu
se podra esperar de una economa que sufri nueve cambios de reglas de
juego generales durante el siglo?
La economa colombiana durante el siglo XIX tuvo un comportamiento
muy pobre, especialmente si se le compara con el notable crecimiento que
obtuvo durante la segunda mitad del siglo XVIII, donde la minera del oro
actu como sector lder. Se trat de un crecimiento pre-industrial, incenti-
vado por la rebaja de impuestos que otorg el gobierno borbnico a la
minera 14. y por la estabilidad poltica que perdur por ms de trescientos
aos [Kalmanovitz (2006), 163].
GRFICO 1
GASTO GOBIERNO CENTRAL EN EL PIB
16.0
14.0
12.0
10.0
Porcentaje
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1800 1815 1830 1845 1860 1875 1890 1905
Fuente: Junguito (2007) y clculos propios.
14
Los borbones incentivaron el auge minero con la reduccin de los impuestos a la pro-
duccin de oro, que pas de cerca el 22 por cien del oro extrado, que sumaban el quinto y el
requinto, a un 3 por cien aproximadamente.
233
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SALOMN KALMANOVITZ
La ineficiencia de la organizacin econmica colonial no haca imposi-

ble el crecimiento econmico, asociado a la produccin y exportacin de
oro. Contra la visin de los criollos y de la historiografa tradicional de que
la opresin colonial impeda todo progreso econmico, el virreinato de la
Nueva Granada mantuvo un sector minero dinmico, que creci al 2,5 por
cien anual entre 1750 y 1800, tasa notable para una economa precapitalis-
ta y que jalon otros sectores de la economa colonial. Un clculo aproxi-
mado del crecimiento del producto colonial entre 1750 y 1800 sera de 1,2
por cien anual, 0,3 por cien correspondiente a la productividad surgida de
una mayor divisin y especializacin del trabajo de las diferentes regiones
geogrficas del virreinato y 0,9 por cien anual al crecimiento demogrfico,
correspondiente al perodo nter censal de 1778 y 1825 [Kalmanovitz
(2006), 176].
Es claro tambin que los federalistas logran construir estado a nivel
regional, claro que con el consecuente debilitamiento del gobierno central,
como lo muestra el grfico siguiente. Siempre el tamao del Estado duran-
te el siglo XIX dependi casi totalmente del comercio exterior alcanzado por
el pas.
GRFICO 2
RUTAS NACIONALES Y REGIONALES
14
12 REGIONALES
Millones pesos oro
NACIONALES
10
8
6
4
2
0
1851-4 1855-8 1871-5 1876-80 1881-3 1887-90 1891-5 1896-7 1905-9
Fuente: Ocampo, 1984B.
El comercio exterior se desarroll poco durante los gobiernos de La

Regeneracin, comparado con el perodo 1850-1880 y los primeros treinta
aos del siglo XX. Contrasta con el marcado ascenso que vivi el comercio
bajo los incentivos de los liberales, a pesar del descalabro tabacalero.
Incluso con respecto al caf, sus exportaciones fsicas despegan seriamente
slo en el siglo XX, liquidada la guerra y modificadas las reglas de juego pol-
tico para hacerlas menos oprobiosas (grfico 3).
234
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GRFICO 3
EXPORTACIONES FSICAS CAF
3.500
3.000
Miles de sacos de 60 kg.
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930
Fuente: Ocampo, 1984A.
GRFICO 4
PIB POR HABITANTE 1765-1905
36
34
AUGE LIBERAL
32
Pesos plata
30
RECESO
CONSERVADOR
28
AUGE COLONIAL
26
RECESO REPUBLICANO
24
1765 1785 1805 1825 1845 1865 1885 1905
Fuente: Kalmanovitz, 2006B; Kalmanovitz, Lpez Rivera, 2007.
Las fases de crecimiento se expresan ms claramente en el cuadro 2.

Para todo el siglo XIX, de acuerdo con nuestro clculo, el PIB por habi-
tante creci slo al 0,1 por cien anual y la poblacin al 1,7 por cien (Flrez,
Romero, 2007). El crecimiento econmico fue mayor a partir de 1833 y se
aceler entre 1851 y 1886, cuando alcanz 0,5 por cien anual. Es de desta-
car que las polticas liberales, sobre todo frente a la abolicin del estanco
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SALOMN KALMANOVITZ
CUADRO 2
CRECIMIENTO DEL PIB POR HABITANTE Y DE LA POBLACIN
PIB (%) PIB per capita (%) Poblacin (%)
1800-1905 1,7 0,1 1,7

1800-1832 1,3 0,2 1,6
1833-1850 1,8 0,2 1,6
1851-1886 2,2 0,5 1,7
1887-1905 1,2 0,5 1,8
Fuente: Kalmanovitz, Lpez Rivera, 2007; Flrez, Romero, 2007.
del tabaco y de las restricciones al comercio del oro de 1846 [Botero (2007),
59], hicieron una fuerte diferencia en el crecimiento del PIB frente a la tra-
yectoria anterior de la economa. Entre 1887 y 1905 hay una contraccin
producida por circunstancias internacionales, el conflicto interno y por las
polticas de La Regeneracin que condujo a que en los ltimos quince aos
del siglo el PIB por habitante se contrajera calamitosamente al 0,5 por cien
anual.
El comportamiento econmico colombiano fue similar al de otras eco-
nomas colonizadas por Espaa con fuerte arraigo de sus instituciones
polticas, legales y econmicas, como Mxico y Per. Esta imbricacin de
instituciones arcaicas puede explicar, pero solamente en parte, la dificul-
tad para llevar a cabo las reformas liberales y los ajustes de poltica nece-
sarios para aprovechar la primera gran globalizacin que se abre en pleno
desde 1860. La lucha para modernizar el pas va a generar una gran ines-
tabilidad constitucional, una de las mayores del continente, como se
demostr atrs. Mxico despega antes que Colombia con la larga dictadu-
ra de Porfirio Daz 15, durante la cual se impone un orden desptico per-
durable, se construyen ferrocarriles y se abre la economa a la inversin
extranjera y al comercio internacional; a principios del siglo XX, Mxico
duplica el PIB por habitante colombiano cuando en 1850 estaban bastan-
te prximos.
Los pases ms nuevos y situados en la frontera del imperio espaol,
como Argentina y Chile, tuvieron menos problemas para establecer regme-
nes liberales que los condujeron a un rpido desarrollo exportador durante
la segunda mitad del siglo XIX. En sentido contrario poda pensarse con
Glaeser et al., que la prosperidad en la que entraron de 1850 en adelante les
debi prestar estabilidad poltica y constitucional que se deterior cuando
el auge feneci, despus de 1914. Para el caso colombiano, los obstculos
legales a la profundizacin de los mercados, la inestabilidad poltica, la fal-
15
En Colombia, el general Rafael Reyes que gobern entre 1905 y 1909 emul las medidas
econmicas del porfirato mexicano [Deas (1993), 105].
236
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sificacin del patrn monetario y las polticas abusivas contra la acumula-

cin de capital de los tres ltimos lustros del siglo XIX explican parte del
magro resultado colombiano.
7. CONCLUSIONES
La herencia hispnica tuvo un fuerte peso en el desarrollo constitucional

y legal del pas al proveer un sistema de creencias compartidas que orient
el diseo de las reglas de juego con que se fue organizando tortuosamente
la Repblica. El derecho a la rebelin sustentado en la filosofa medieval
pudo ser doblegado por la Corona que impona un orden poltico que haca
respetar, pero la endmica debilidad del Estado republicano nunca pudo
ponerle lmites estrictos a la revuelta. La inestabilidad poltica que result
de las divisiones entre las elites criollas explica ms que el mismo legado
hispnico el atraso econmico del siglo XIX. La poltica pas de los extremos
democrticos de los liberales federalistas a los muy represivos que enarbo-
laron los conservadores cuando lograron asentarse en el poder.
Con todo, los criollos buscaron afanosamente un nuevo orden poltico
por medio de la prueba y del error que fue posible dentro de la centraliza-
cin que propiciaron las guerras por la independencia. De all en adelante,
las reformas fiscales y legales buscaron promover un desarrollo econmico
basado en el comercio internacional que se fue asentando tambin de
manera pendular. Las reformas a los cdigos de comercio y los que permi-
tieron la constitucin de sociedades annimas, en comandita y limitadas,
as como tambin de los bancos, aunque lejos de las realidades sociales que
buscaban encausar, tampoco se constituyeron en impedimentos importan-
tes a su surgimiento y algo debieron ayudar al desarrollo econmico de
largo plazo. Y as fueron emergiendo penosamente empresas y bancos que
seran el germen del capitalismo que se desarrollara con buena fuerza ya
en el siglo XX.
La inestabilidad poltica y jurdica introducida por el proceso federalis-
ta, seguida por la centralizacin a la fuerza que implant la Regeneracin,
debi ser un freno importante para la inversin y para la iniciativa de los
hombres de empresa, quienes acusaron cansancio al contemplar cmo se
desplomaban frecuentemente sus proyectos productivos, la construccin de
obras de infra-estructura o el sistema financiero mismo, indispensables
todos para el xito de sus negocios. Los conflictos electorales y las guerras
civiles debieron producir adicionalmente prdidas fsicas y resentir la esca-
sa demanda agregada de un sistema econmico muy precario que requera
reglas de juego estables y de la paz poltica para consolidarse. Seran ellas
las que garantizaran la construccin de los medios de transporte y la entra-
da de lleno a un proceso de crecimiento moderno, o sea continuo en el tiem-
po que se pudo desatar despus de superada la guerra de los mil das.
237
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SALOMN KALMANOVITZ
Malcom Deas en un ensayo reciente (Deas, 2007) aduce que las guerras
civiles del siglo XIX, con excepcin de la de los mil das, no afectaron de mane-
ra generalizada los derechos de propiedad y que, por tanto, no puede afir-
marse, como lo hacen Summerhill, North y Weinsgat, que la falta de ese prin-
cipio sea un factor explicativo del poco progreso del pas durante este pero-
do. Sin embargo, como creemos haberlo demostrado a lo largo de este ensa-
yo, el desorden poltico y constitucional s malogr las condiciones necesarias
para el desarrollo econmico de largo plazo de Colombia. Puede afirmarse
adems que las guerras intestinas y el ocasional irrespeto a los derechos de
propiedad tampoco ayudaron al crecimiento econmico de largo plazo.
La Regeneracin constituy, a pesar de s misma, una modernizacin
del Estado al devolverle la fuerza que le haban restado los liberales, per-
mitindole ms adelante ejercer el papel de rbitro sobre los intereses de
clase y sociales, adquirir el carcter de promotor del desarrollo econmico
y, muy importante tambin, reunificar el mercado interior. Los costos en
crecimiento que la Regeneracin impuso a la sociedad debieron ser sustan-
ciales, al limitar la cobertura educativa de la poblacin, dejar un legado cul-
tural dogmtico, contraproducente para el posterior desarrollo universita-
rio y cientfico del pas, y no acopiar los recursos para construir una moder-
na infra-estructura fsica. La cruenta guerra de los mil das, sin embargo,
dej una enseanza que las capas dirigentes del pas pudieron poner en
prctica, apoyados en nuevas reglas de juego electorales y polticas, que en
esencia respetaron a la oposicin, y que sirvieron de hoja de ruta para el
desarrollo econmico del siglo XX.
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Kalmanovitz, S (2008) - Constituciones y Crecimiento Económico en La Colombia Del Siglo XIX

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Kalmanovitz, S (2008) - Constituciones y Crecimiento Económico en La Colombia Del Siglo XIX

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CONSTITUCIONES Y CRECIMIENTO ECONMICO

EN LA COLOMBIA DEL SIGLO XIX *

En este ensayo analizo el impacto de las numerosas constituciones que

* Received 01/11/2007. Accepted 05/27/2008. Agradezco el financiamiento provisto por el

Revista de Historia Econmica 205

caron los movimientos pendulares entre centralismo y federalismo, que fue-

Palabras clave: Colombia, historia constitucional, crecimiento econ-

Constitutions and economic development

In this essay I analyze the impact of the many constitutions Colombia

Key words: Colombia, constitutional history, economic growth

El papel que juegan las instituciones en el desarrollo econmico ha sido

diente que facilitaron el desarrollo econmico [North, Weinsgat (1989), 804

conformando en el pas: la importancia del constitucionalismo tomista en

2.1. Constituciones originarias

En las colonias espaolas el constitucionalismo tomista justific la exis-

Esta concepcin sirvi de justificacin a los movimientos comuneros de

bles, imprecisas y ambiguas. La existencia de numerosos fueros que aten-

Espaa y sus colonias no desarrollaron ni las protecciones suminis-

El sistema legal no le prestaba autonoma a los jueces y eran las autori-

los intentos de codificacin, lo que al dificultar y frecuentemente imposibi-

propiedad de los ms, los hombres de propiedad cedan sus derechos en

2.1. La constitucin de Cdiz

El primer modelo constitucional que inspir a muchas ciudades y regio-

para establecer un principio de separacin entre Iglesia y Estado. Muy

le concedi una autoridad ambigua y amplia para conservar el orden pbli-

2.3. El constitucionalismo localista

Las constituciones que proliferaron en la Amrica espaola y en la

No habiendo gobiernos parlamentarios en Espaa, no poda haberlos

de la revolucin democrtico liberal hacer una tajante separacin entre

En el mundo hispano... la constitucin ordena polticamente una

El tema de la igualdad racial se derivaba de los principios igualitarios de

formuladas colectivamente, la reunin de gentes armadas (atentados con-

daban bajo jurisdiccin del gobierno central. De esta manera se estableci

ra ahincada, dando lugar a fuertes movimientos pendulares de las constitu-

4. LAS CONSTITUCIONES REPUBLICANAS

El perodo 1810-1829 es de de natural inestabilidad y transicin dadas

Pas 1810-1829 1830-1916 1810-1916

Fuente: Dye (2006), 178, 179.

Malcom Deas ha asociado las crisis de las exportaciones colombianas

esclavos se encontraron en una situacin no muy distinta a la inicial: sus

Es posible instaurar un gobierno republicano en un territorio exten-

La Constitucin de 1821 se inspira en el derecho divino como fuente de

tonales cuyos requisitos de propiedad y sapiencia eran mayores an. Ellos

a aportar recursos si los beneficios de su gasto les reverta de alguna mane-

4.1. LA CONSTITUCIN FEDERAL DE 1863

La constitucin de los Estados Unidos de Colombia sellada en Rionegro

nimiento de un orden poltico consensuado y competencia econmica entre

El sistema electoral estaba caracterizado por la dependencia de los elec-

alianza bipartidista que impuso el librecambio [Gutierrez (1995), 195]. Los

En los municipios y caseros donde las elecciones desembocaban en

empoderamiento del municipio. En ninguno de los dos se dio un equilibrio

5. EL PROCESO DE CENTRALIZACIN POLTICA

5.1. La constitucin de 1886

Los liberales se alzaron en 1885, siendo derrotados por el gobierno de

tencia de justicia independiente, educacin universal que permita la

poder expresar la virtud de la caridad. La educacin primaria se declar

6. LAS TENDENCIAS ECONMICAS DE LARGO PLAZO

Cul fue el efecto econmico de los cambios constitucionales y legales

Fuente: Junguito (2007) y clculos propios.

La ineficiencia de la organizacin econmica colonial no haca imposi-

Fuente: Ocampo, 1984B.

El comercio exterior se desarroll poco durante los gobiernos de La

Fuente: Ocampo, 1984A.

Fuente: Kalmanovitz, 2006B; Kalmanovitz, Lpez Rivera, 2007.