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CAPITULO 2-LA ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL

4-El despliegue de la Administracin Nacional en el territorio

El lugar asignado al gobierno central en el ordenamiento federal implica la posibilidad de


que organismos de la Administracin Pblica Nacional se localicen en todo el territorio de la
Repblica.

Tres fuerzas armadas: Ejrcito, Marina y Fuerza Area: contribuir a la defensa nacional
a fin de proteger y garantizar de modo permanente la soberana e independencia, la
integridad territorial, la capacidad de autodeterminacin, la vida y la libertad de los
habitantes y los recursos de la Nacin frente a los riesgos y eventuales amenazas de
origen externo.

Gendarmera Nacional y Prefectura Naval: fuerzas de seguridad encargadas


respectivamente de la proteccin de las fronteras y de los ros y el territorio martimo.

Justicia Federal: en todas las provincias existen juzgados federales.

Polica Federal Argentina: institucin civil armada dependiente del Ministerio del Interior,
polica de seguridad y ejercicio de la fuerza pblica del gobierno de la Nacin.

La Nacin supo tener una extendida presencia en todo el territorio nacional a partir de las
empresas pblicas, la red hospitalaria, instituciones de regulacin de la economa, ferrocarriles del
Estado, obras pblicas, etc. Las polticas de ajuste estructural iniciada hacia mediados de los 70 y
los procesos de descentralizacin vinculados a ellas la redujeron sustancialmente.

5-El Poder Ejecutivo Nacional

Las atribuciones del presidente de la Nacin, especificadas en el artculo 99 de la CN,


pueden clasificarse en dos grandes grupos:
ATRIBUCIONES DE GOBIERNO: medidas libres de control jurdico y sujetas al
control poltico (cuestiones internacionales, de paz interior y orden constitucional,
institucionales, legislativas y militares)
TIPO ADMINISTRATIVO

El Presidente de la Nacin designa al jefe de Gabinete de Ministros, quien tiene a su cargo


el ejercicio de la administracin general del pas y es el enlace entre el Poder Ejecutivo y el
Legislativo.

De manera parcial o total, muchas de las funciones que cumplen los ministerios nacionales
se comprenden a partir de la modalidad cooperativa que crecientemente va adquiriendo
el federalismo argentino. A partir de ellas los tres mbitos de la Administracin Pblica
comparten la gestin de diferentes funciones y procesos administrativos. En este
esquema, el papel del Estado central est relacionado con la conduccin estratgica y con
el despliegue de acciones puntuales a travs de programas especficos. Las provincias y
municipios, por su parte, tienen a su cargo tareas ms relacionadas con funciones
operativas.

El Poder Ejecutivo en su totalidad se estructura sobre la base de unidades organizativas,


que pueden clasificarse en unidades de conduccin poltica y unidades operativas. En
tanto las unidades operativas dependen de los niveles polticos y, como tales, son las
encargadas de ejecutar aquellas polticas pblicas delineadas por la conduccin poltica.
6-La estructura de la Administracin Pblica Nacional

Del Poder Ejecutivo Nacional dependen los organismos que componen la Administracin
Pblica Nacional, constituida por la administracin central, la administracin descentralizada
(que se rigen por normas de los derechos administrativos) y las instituciones de la seguridad
social.

Dos instancias de control: Sindicatura General de la Nacin (interno) y Auditoria General


de la Nacin (externo).

6.1-Administracin central

La administracin central est constituida por los organismos que integran el Poder
Ejecutivo Nacional, por medio de los cuales desarrolla sus funciones. Bsicamente, est
conformada por los ministerios, de los cuales dependen secretaras, que a su vez se ramifican en
subsecretaras. Hasta ese nivel, queda comprendida la conduccin poltica del gobierno.
A partir de all comienzan las instancias de nivel administrativo o burocrtico,
representadas por direcciones nacionales y direcciones generales, cuyos titulares no son elegidos
polticamente sino que llegan a tales instancias mediante concursos o como corolario de su carrera
administrativa.

6.2-Administracin descentralizada

La administracin descentralizada comprende los organismos descentralizados,


autrquicos y autnomos, a los cuales se les han delegado determinadas competencias.
Dependen funcionalmente de la administracin central, pero a su vez disponen de
capacidad de decisin y, en el caso de:
Los entes autrquicos: de personera jurdica propia. stos, deben disponer de
recursos financieros o ingresos propios.
Los organismos autnomos: adems tienen la atribucin de elegir sus propias
autoridades.

6.3-Las instituciones de la seguridad social

La ANSES es el organismo gubernamental encargado de administrar en el mbito nacional


las jubilaciones, los subsidios de desempleo, las asignaciones familiares y el apoyo a las familias y
beneficiarios de esquemas de proteccin social.
La INSSJP provee de atencin mdica y social a los adultos mayores.

7-El presupuesto nacional


Es la expresin financiera de un programa de gobierno. Una herramienta operacional de
duracin anual que refleja los objetivos establecidos en los planes plurianuales del gobierno. Hace
operativo, en el corto plazo, el cumplimiento de las polticas previstas por la programacin
econmica y social.
Su elaboracin es un proceso compartido entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.

7.1-Ingresos y gastos

El presupuesto general de la administracin nacional presenta los recursos y los gastos de


la administracin central, los organismos descentralizados y las instituciones de la seguridad social.
Por el contrario, las empresas pblicas no estn incluidas.
Los ingresos previstos en el presupuesto nacional pueden ser de origen tributario o no
tributario. En nuestro pas posee una gran preeminencia la recaudacin indirecta.

7.2-Los clasificadores presupuestarios de gastos


La clasificacin del gasto pblico por finalidad y funcin permite observar los objetivos
generales y los medios a travs de los cuales la administracin nacional busca cumplir sus
funciones econmicas y sociales. Por ende, es un clasificador considerado estratgico en la toma
de decisiones del poder poltico y en la generacin de polticas pblicas, adems de favorecer el
anlisis sobre cmo evoluciona la tendencia del gasto en una funcin determinada.

8-El personal de la Administracin Pblica Nacional

1. Cargos extraescalafonarios
2. Escalafn general
3. Otros escalafones
4. Modalidades contractuales especiales

El Poder Ejecutivo Nacional es el que ms empleados tiene de los tres poderes.


Aproximadamente la mitad del personal se agrupa en la administracin central y
organizaciones descentralizadas.

9-La Deuda Pblica Nacional

Representa las obligaciones que resultan de las operaciones de crdito pblico, puede ser
interna o externa y directa o indirecta.

10-Las empresas pblicas. Las privatizaciones de los 90. Las nuevas empresas

Las empresas del Estado son entidades descentralizadas de la administracin nacional,


que cumplen funciones de ndole comercial, industrial o de prestacin d servicios, y que funcionan
bajo el control directo del Poder Ejecutivo.
Menem-reforma del Estado-privatizacin.

11-Poder Legislativo Nacional

Las atribuciones del Poder Legislativo se encuentran detalladas en el artculo 75 de la CN,


y pueden ser agrupadas en cuatro categoras: legislativas, constituyentes, ejecutivas y de
contralor.
La funcin primordial del Poder Legislativo es formular y sancionar las normas de carcter
general, que regulan tanto la conducta de los individuos como la actividad de los poderes pblicos.
Modalidades: legislacin general, comn y especial.
La organizacin interna del Congreso Nacional es en torno a comisiones que se abocan al
estudio y asesoramiento de cuestiones especficas. Estn conformadas por legisladores, que se
renen por su inters personal o profesional para tratar temas especficos. Pueden ser
permanentes o especiales, unicamerales o bicamerales.

12-El Poder Judicial

La funcin de administrar justicia no es competencia exclusiva de la Nacin sino tambin


de las provincias. Est estructurado de manera tal que excede la organizacin en torno a un solo
rgano. Est conformado por jueces y tribunales de diversas instancias, dando lugar a una
estructura piramidal en cuyo vrtice mximo se encuentra la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin, formada por miembros nombrados por el presidente.
Tambin se encuentran el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento.

CAPITULO 3-LAS PROVINCIAS Y EL GOBIERNO AUTNOMO DE LA CIUDAD DE


BUENOS AIRES
1-Qu son las provincias?

La provincia se constituye en un mbito subnacional de Estado que retiene diferentes


cualidades asignadas a la soberana y que, al menos en la letra de la ley, no est subordinada
al gobierno central. La federacin comprende veintitrs provincias y una ciudad autnoma.

3-El marco constitucional

3.1-Las provincias en la CN

Las provincias eligen sus propias autoridades y se rigen por las normas que se dan a s
mismas, elementos que se constituyen en la base de su autonoma.
Un elemento crucial del equilibrio Nacin-provincias est dado por la participacin
institucionalizada de las ltimas en el gobierno federal, la que se hace efectiva a travs del
Senado de la Nacin. Los senadores son representantes de las autonomas provinciales y
expresan en la cmara la voluntad de stas.
Se reserva a las provincias todo el poder que no hubieran delegado a la Nacin. El
gobierno de cada provincia debe ser representativo y republicano, y las constituciones
provinciales deben organizar un poder judicial independiente y un rgimen municipal.
La carta provincial debe tomar como marco la CN y debe contener los derechos, principios
y garantas establecidos en la misma, que el gobierno central puede intervenir a las provincias
y que la Corte Suprema de Justicia tiene la potestad de laudar en litigios entre la Nacin y las
provincias as como interprovinciales.
Los gobernadores, adems de tener a su cargo a las administraciones provinciales,
son agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes
de la jurisdiccin nacional.

3.2-Las constituciones provinciales

Se caracterizan por su similitud con la CN, a la que deben subordinarse, y todas cumplen
los preceptos de establecer la forma republicana y representativa de gobierno, organizar el
rgimen municipal y establecer las pautas de funcionamiento de la educacin primaria.
Contienen prescripciones particulares y formatos diferentes. Reflejan particularidades
regionales o provinciales.

4-Heterogeneidad y desigualdad provincial

Tales asimetras tienen su origen en los llamados procesos de organizacin nacional


ocurridos en la ltima etapa del siglo XIX. La base pampeana ocup el centro de la dinmica
nacional, generndose una brecha con el resto de los territorios que nunca pudo cerrarse.
Provincias del rea Central
Provincias del rea Perifrica
Provincias del rea Despoblada

5-El poder Ejecutivo Provincial

Est a cargo de un rgano unipersonal de eleccin popular directa, denominado


gobernador. En la Ciudad Autnoma de Buenos Aires se denomina Jefe de Gobierno. Sus
atribuciones son similares a las del presidente.
La Administracin Pblica depende del poder Ejecutivo.

6-Las estructuras de las administraciones pblicas provinciales

6.1-La estructura organizacional tipo

Gestin de las funciones primarias del Estado


Gestin de las finanzas pblicas
Fomento del desarrollo econmico
Direccin poltica

6.2-Breve descripcin de las principales unidades de la Administracin Pblica


Provincial

6.2.1-LOS GRANDES SISTEMAS: EDUCACIN, SALUD, SEGURIDAD Y


DESARROLLO SOCIAL

El sistema educativo: Ocupa un lugar central en la gestin de las administraciones provinciales, y


es la funcin de mayor incidencia relativa en trminos de gasto y personal.

6.2.2-GESTIN DE LAS FINANZAS PBLICAS

El rea de Hacienda es la encargada de gestionar los recursos provinciales y de librar los


crditos correspondientes al gasto de cada jurisdiccin. En teora, el Parlamento aprueba un
presupuesto, pero todos los libramientos de pago suelen ser parte de una compleja y rutinaria
negociacin.

7-El presupuesto provincial

7.1-Los ingresos

La estructura tributaria de la Argentina tiene el formato de sistema mixto: coexisten las


facultades recaudatorias de las provincias y las del gobierno federal.
Las provincias tienen tres fuentes de ingresos: la generada por la recaudacin de
impuestos provinciales, la que tiene como fuente las bases tributarias compartidas y los que
se originan en transferencias del orden nacional.

7.1.1-INGRESOS DE ORIGEN PROVINCIAL

Tributarios
Otros ingresos
Disminucin de la inversin financiera
7.1.2-INGRESOS COPARTICIPADOS

Definida por la CN, la coparticipacin federal de Impuestos surge de una reasignacin de


potestades tributarias que efectan las provincias, cediendo a la Nacin la facultad de recaudar
determinados tributos a cambio de parte de lo cobrado. Se trata de fondos conjuntos que son
recaudados directamente por la Nacin.

7.1.3-TRANSFERENCIAS NACIONALES

Transferencias de recursos afectados: Impuestos cuyo producto especfico est destinado a


determinada poltica pblica.

Transferencias discrecionales del Estado Nacional: Transferencia de recursos a la provincia para


que sta ejecute el gasto.

7.2-El gasto

Ms que nada est destinado al pago de salarios pblicos.

8-El personal de la Administracin Pblica


Ingreso
Falta de capacitacin
Carrera administrativa

9-La deuda provincial

El recurrente dficit, la facilidad de endeudamiento y el contexto poltico explosivo


definieron un escenario de endeudamiento insostenible: nominado en moneda extranjera, con altas
tasas de inters y cortos plazos de repago.

10-Las empresas provinciales

Las provincias tienen las prerrogativas jurdicas necesarias para la creacin de empresas
pblicas.
En la segunda mitad de los 90, e inducida por polticas nacionales, se produjo la
privatizacin, concesin y/o cierre de casi todas las empresas provinciales.
Luego del 2001 han habido algunas reestatizaciones, producto de la conflictiva retirada de
prestadoras de servicios pblicos ante la imposibilidad de renegociar contratos en la
posdevaluacin.

11-El Legislativo provincial

Los poderes legislativos aqu tienen muchas diferencias entre s. Existen parlamentos
provinciales unicamerales y bicamerales; en stos ltimos la cmara de diputados suele ser
elegida por sistema proporcional con la provincia como distrito nico, mientras que la de senadores
suele tener alguna base territorial subprovincial. Tambin se observan sistemas mixtos.
Igualmente, cada provincia tiene diferente cantidad de legisladores, procesos de
aprobacin de leyes, perodos ordinarios de trabajo, reglamentos, facultades, etc.
La duracin de los mandatos es de 4 aos. Se admite reeleccin. Por lo general el
vicegobernador preside el Parlamento.

12-El Poder Judicial provincial

La competencia provincial es amplsima: se ocupa de los conflictos que se suscitan


entre los habitantes de cada provincia y respecto de los bienes ubicados en ellas.
Su estructura tiene las caractersticas que la constitucin y las normas provinciales le
asignen.

CAPITULO 4-LOS MUNICIPIOS

1-Qu son los municipios?

La CN no define qu es el municipio. Cada provincia estableci su propio rgimen


constitucional.La caracterizacin es variada responde a diversos criterios:
Criterios exclusivamente cuantitativos
Criterios exclusivamente cualitativos
Criterios mixtos
Sin definicin

El municipio es esencialmente rgano de la democracia local y proveedor de servicios.

Tambin integran el rgimen municipal otras instituciones que no alcanzan el status de los
municipios.
Cada provincia define en la constitucin y en distintas leyes las condiciones de creacin,
competencias, denominacin, forma de eleccin o nombramiento de sus autoridades, y
financiamiento, entre mltiples aspectos. Cada provincia tiene un rgimen municipal nico.

2-Historia de los municipios

Cumpliendo el mandato de la carta magna, las constituciones provinciales fueron


definiendo las competencias y los recursos de la jurisdiccin municipal.
Administracin de justicia de paz, civil y criminal en primera instancia
Instalacin y mantenimiento de establecimientos de caridad
Definicin del nmero, instalacin, sostenimiento y vigilancia de escuelas primarias
Apertura y conservacin de caminos de comunicacin
Legislacin sobre organizacin comunal
Promocin de la inmigracin
Mercados de abasto, agua y salubridad, bibliotecas, cementerios, ornato y comodidad de
vecinos.

El proceso de consolidacin democrtica iniciado en 1983 favoreci las tendencias de


reforzamiento de lo local. En tanto, en 1994 se reform la CN, que otorg la autonoma a
los municipios, esto implic una transferencia de funciones y competencias, sin la
contrapartida equivalente de recursos.
Un perodo clave fue la crisis 2001-2002. Ante un Estado que pareca esfumarse, las
nicas puertas que poda golpearse eran las de los municipios.

3-El marco constitucional

3.1-La autonoma municipal

La autonoma es la potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias,


regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y rganos de gobierno propios.
Muchas veces el avance de los municipios sobre competencias que no son propias
responde a la presin de la ciudadana y de los medios de prensa. En sentido contrario, tambin
pueden aportarse muchos ejemplos relativos al avasallamiento de la autonoma municipal por parte
de las provincias.
Los lmites son cada vez ms difusos entre las competencias de los diferentes niveles de
gobierno.

1. Existe concurrencia para el ejercicio del poder de polica cuando el servicio pblico se
encuentra regulado por otra instancia estadual
2. Existe suficiente fuente constitucional y legal para reconocer las competencias locales,
pero siempre que stas no se opongan ni obstaculicen o resulten claramente incompatibles
con las de otros poderes de gobierno.

3.2-Las cartas orgnicas

La autonoma institucional establecida por la CN implica la potestad de los municipios de


dictarse su propia carta orgnica. Su estructura se asemeja a la de las constituciones
provinciales.

4-Gobiernos locales y heterogeneidad territorial

4.1-Heterogeneidad institucional

La heterogeneidad institucional es notable. El rgimen municipal de cada provincia


incluye diferentes formas y requisitos de creacin, definicin del territorio, forma de gobierno,
recursos y competencias, y ms. Hay una preeminencia de la lgica poltica por sobre las razones
geogrficas o demogrficas.
El diseo institucional es establecido en el nivel macro por la constitucin provincial.

4.2-Heterogeneidad demogrfica

Se destaca la heterogeneidad de los gobiernos locales.


Si bien el promedio de gobierno local a nivel nacional se ubica en 15000 hab, su mediana
de aprox 1800 es ms representativa de la realidad nacional.
Vale decir que mientras algunos gobiernos locales se dividen, otros se agrupan para
resolver problemas que slo en una escala mayor se pueden gestionar.

4.3-Heterogeneidad fiscal

La disparidad fiscal entre municipios responde, en parte, a la situacin econmica de sus


vecinos. Tambin responde al grado de descentralizacin del gasto.
El tamao de la poblacin y la capacidad econmica se correlacionan en forma directa con
la cantidad de funciones que asume el gobierno local. Esto modela incluso las expectativas
ciudadanas. Esto resulta en otra causal de heterogeneidad de los gobiernos locales.

5-El Poder Ejecutivo

La legislacin establece para la mayora de los municipios un gobierno constituido por un


Ejecutivo unipersonal y un legislativo colegiado, en todos los casos surgidos de elecciones
populares. Para los restantes gobiernos locales existe ms diversidad, pero predominan los
cuerpos colegiados en los que uno o todos sus miembros asumen tanto las funciones ejecutivas
como las legislativas, y slo una parte de ellos es elegida por los vecinos.

5.1-Los municipios

El Poder Ejecutivo de los municipios es designado intendente o intendente municipal en


todas las constituciones. Dos provincias contemplan la figura del viceintendente.
El intendente es el representante de la municipalidad ante terceros, encargado de la
gestin y administracin general, y responsable de la ejecucin de las ordenanzas que sanciona el
concejo deliberante. Se acenta la lgica presidencialista.
Puede ser reelecto en forma indefinida y es elegido por voto popular.
La influencia del poder provincial en la seleccin de los candidatos locales es notable.

5.2-Gobiernos locales sin status municipal

Predomina el diseo de una nica categora. Por lo general se da la eleccin directa de las
autoridades y el mandato es de 4 aos. Cuando no es as, hay un ejecutivo unipersonal designado
por el gobernador provincial.

6-La estructura de la administracin pblica municipal

La heterogeneidad de los municipios argentinos tambin se refleja en su modelo de gestin


pblica. Se da un gran rgimen patrimonialista: transformacin del Estado en propiedad privada
de quienes poseen los recursos de dominacin poltica.

6.1-Estructura orgnica

La estructura organizacional como tal recin aparece en aquellos municipios que superaron
el patrimonialismo y aplican el modelo burocrtico, a pesar de lo cual predomina una gran
informalidad.
Solo se requiere de la decisin del intendente municipal para la creacin o disolucin de
una unidad orgnica. Ello hace que las estructuras orgnicas municipales sean muy dinmicas.
Es casi excluyente la distribucin de tareas con un criterio funcional, con un esquema
bsico que comprende las reas de gobierno, hacienda, servicios y obras pblicas, y
asistencia social.

6.2-Nueva agenda municipal

En las ltimas dos dcadas se ha observado un incremento de las funciones


asumidas por los gobiernos locales. En este sentido, la expectativa ciudadana sobre el nivel
de respuesta del municipio excede ampliamente sus competencias legales.

6.3-Gobernanza
Las actividades sobre el mbito pblico local son asumidas por el Estado municipal, pero
tambin por otras instituciones, organizaciones de la sociedad civil, empresarios, grupos de
vecinos o individuos. Hay cada vez ms asociaciones pblico-privados.

7-El presupuesto municipal

Aunque con mayor simplicidad, el proceso del presupuesto municipal es similar al de la


Nacin y las provincias.

7.1-Ingresos municipales

Las municipalidades generan ms del 50% de sus recursos totales. La mayor fuente de
recursos es la tasa cobrada por ABL. Los municipios tambin reciben ingresos por coparticipacin
provincial.

7.2-Gastos municipales

La descentralizacin ha operado de hecho, sin la correspondiente asignacin de recursos.


La falta de autonoma financiera de los municipios es evidente. Hay una gran desproporcin
entre delegacin de funciones y recursos, producto del retiro del gobierno provincial o
nacional de la prestacin de determinadas funciones y el consiguiente aumento de la
presin ciudadana sobre el nivel de gobierno ms cercano.
Estos indicadores permiten identificar las dificultades de gestin que deben atravesar
muchos municipios.

8-El personal de la administracin municipal

8.1-La cantidad de personal municipal

Se desconoce a cunto asciende el personal ocupado en los gobiernos locales argentinos.

8.2-El sistema de recursos humanos

La modalidad habitual de prestacin del servicio pblico en la mayora de los municipios es


la administracin directa, con escasa tecnologa y mano de obra intensiva. El ingreso por
vinculacin con el equipo de gobierno es la modalidad habitual.
En los municipios menos desarrollados, el manejo del personal y de los planes de empleo
subsidiados se constituye en la principal herramienta de control poltico del intendente.

9-La deuda pblica


La mayor parte de las constituciones autorizan el endeudamiento, previa aprobacin del
Concejo Deliberante, con destino a obras pblicas u objetos determinados, y cuyos servicios no
superen el 25% de los recursos ordinarios afectables.

10-Las empresas municipales

Las municipalidades se mantuvieron al margen de la tendencia nacional y provincial de


creacin de empresas pblicas para la produccin de bienes pblicos o privados. Existen pocas
experiencias de empresas pblicas municipales.

11-El Legislativo

En los municipios es denominado Concejo Deliberante y sanciona ordenanzas.

11.1-El Legislativo en los municipios

Las constituciones, las leyes orgnicas o, en su caso, las cartas orgnicas determinan la
cantidad de concejales de los municipios. Surgen de elecciones populares.

12-El Poder Judicial

La administracin de justicia es una competencia repartida constitucionalmente


entre la Nacin y las provincias y, a priori, no est prevista la intervencin del municipio. Sin
embargo se administran la justicia de paz, la de faltas y hay mecanismos de resolucin
alternativa de conflictos.

12.1-Justicia de paz

Resolucin de los conflictos judiciales de menor cuanta.

12.2-Justicia de faltas

Muchas constituciones y leyes orgnicas atribuyen al municipio el juzgamiento de las


faltas, y habilitan la creacin de tribunales con competencia en materia contravencional.

12.3-Mecanismos de resolucin alternativa de conflictos

El aspecto negativo de esta alta expectativa ciudadana es que se constituye en fuente de


conflictos e inequidades a nivel local. No obstante, la tendencia en los municipios grandes y en
algunos medianos es involucrarse en forma creciente en la resolucin alternativa de conflictos, a
partir de la prestacin directa del servicio de mediacin.

Bresser Pereira La reforma del Estado de los aos 90. Lgica y mecanismos
de control

Introduccin

Cuando en los aos 90 se verific la inviabilidad de la propuesta conservadora de Estado


mnimo, estas reformas revelaron la verdadera naturaleza: la condicin necesaria de
reconstruccin del Estado, para que ste pudiese realizar no slo sus clsicas tareas de garantizar
la propiedad y el cumplimiento de los contratos, sino tambin su papel de garante de los derechos
sociales y de promotor de la competitividad de cada pas.
La reforma del Estado comprende cuatro problemas que pueden dividirse en: a) un problema
econmico-poltico: la delimitacin del Estado (comprendidas las ideas de privatizacin,
terciarizacin y publicitacin); b) otro tambin econmico-poltico, pero que merece una
consideracin especial: la redefinicin del papel regulador del Estado; c) uno econmico-
administrativo: la recuperacin de la gobernancia (governance) o capacidad financiera y
administrativa de implementar las decisiones polticas (teniendo dos aspecto, uno financiero
superar la crisis fiscal- y otro estratgico redefinicin del papel intervencionista y la superacin de
la forma burocrtica de administrar el Estado-) ; y d) un problema poltico: el aumento de la
gobernabilidad o capacidad poltica de gobierno para intermedia intereses, garantizar la legitimidad
y gobernar.
En este trabajo intentaremos analizar los 4 aspectos bsicos de la reconstruccin del Estado.
El objetivo no es debilitar al Estado sino fortalecerlo teniendo como supuesto siempre el rgimen
democrtico. El tema central de este trabajo es el proceso en curso de reforma del Estado y su
fundamentacin emprica y terica. Partiremos de la premisa de que el Estado es fundamental para
promover el desarrollo as como para una mayor justicia social.

1. Crisis y reforma
La coordinacin del sistema econmico en el capitalismo es realizada no solo por el mercado,
como sostiene el neoliberalismo conservador, sino tambin por el Estado: el primero coordina la
economa a travs del intercambio; el segundo a travs de transferencias entre los sectores que el
mercado no logra compensar adecuadamente de acuerdo con el juicio poltico que hace la
sociedad.
El Estado moderno es anterior al mercado capitalista, porque es l el que garantiza los
derechos de propiedad y la ejecucin de los contratos, sin lo cual el mercado no podra
constituirse. Pero es tambin contemporneo y concurrente del mercado, porque le cabe a l el
papel permanente de orientar la distribucin del ingreso, sea concentrando en manos de los
capitalistas en los perodos de acumulacin primitiva, sea distribuyendo hacia los ms pobres, de
modo de hacer viables la emergencia de sociedad civilizadas y modernas que, adems de ricas,
demuestren ser razonablemente equitativas.
La crisis del Estado a la que nos estamos refiriendo no es un concepto vago. Por el contrario,
posee un sentido muy especfico. El Estado entre en ciesis fiscal, pierde en grados variados el
crdito pblico, al mismo tiempo que se ve forzado a disminuir su capacidad de generar ahorro, a
medida que el ahorro pblico, que era positivo, se va convirtiendo en negativo. En consecuencia, la
capacidad de intervencin de Estado disminuye dramticamente.
En la realizacin de las actividades exclusivas del Estado y principalmente en la cobertura de
los servicios pblicos sociales de educacin y salud, la administracin pblica burocrtica, que se
revelara efectiva en combatir la corrupcin y el nepotismo del pequeo Estado liberal, demostraba
ahora se ineficiente e incapaz de atender con calidad las demandas de los ciudadanos-clientes, en
el gran Estado del S. XX, haciendo necesaria su sustitucin por una administracin pblica
gerencial. En consecuencia, sea por su captura a manos de intereses privados, sea por a
ineficiencia de su administracin, sea por el desequilibrio entre las demandas de la poblacin y su
capacidad de atenderlas, el Estado fue cayendo en una crisis fiscal.
El mercado gan ms espacio a nivel mundial, debilit o quebr las barreras creadas por los
Estados nacionales y transform la competitividad internacional en condicin de sobrevivencia para
el desarrollo econmico de cada pas.
La globalizacin impuso una doble presin sobre el Estado: por un lado represent un nuevo
desafo el papel del Estado es proteger a sus ciudadanos, y esa proteccin estaba ahora en
cuestin-, por otro lado exigi que el Estado, que ahora precisaba ser ms fuerte para enfrentar el
desafo, se tornase tambin ms barato, ms eficiente en la realizacin de sus tareas, para aliviar
los costos de las empresas nacionales que comercian internacionalmente.
Las respuestas a la crisis variaron de acuerdo con la filiacin ideolgica de cada grupo.
La izquierda arcaica y populista, entr en crisis y qued paralizada. No podra haber ocurrido
de otra forma, y la que diagnostic la crisis errneamente como causada por intereses externos:
antes por el imperialismo ahora por la globalizacin. La centroderecha pragmtica determin a los
pases altamente endeudados la obediencia a los fundamentos macroeconmicos (ajuste fiscal y
liberalizacin de precios). La derecha neoliberal entenda que las reformas de mercado volveran a
traer automticamente el desarrollo, a partir de que estuviesen direccionadas hacia un Estado
mnimo y del pleno control de la economa por el mercado. Era necesario privatizar, liberalizar,
desregular, flexibilizar, etc.
Nuestra previsin es que el Estado del siglo XXI ser un Estado Social-liberal: social porque
continuar protegiendo los derechos sociales y promoviendo el desarrollo econmico; liberal
porque lo har usando ms los controles de mercado y menos los controles administrativos. Los
componentes de este Estado social liberal son:
a) la delimitacin de las funciones del Estado, reduciendo su tamao en trminos de personal
con privatizacin, terciarizarin y publicitacin (transferencia hacia el sector pblico no estatal de
los servicios sociales y cientficos que hot presta el Estado):
b) la reduccin del grado de interferencia del Estado al efectivamente necesario a travs de
programas de desregulacin que aumenten la recurrencia a mecanismos de control va mercado,
trasformando al Estado como promotor de la competitividad del pas.
c) el aumento de la gobernancia del Estado a travs del ajuste fiscal, que devuelve
autonoma financiera al Estado, de la reforma administrativa orientada a una administracin pblica
gerencial, y la separacin entre la formulacin de polticas pblicas y su ejecucin.
d) el aumento de la gobernabilidad gracias a la existencia de instituciones pblicas que
garanticen una mejor intermediacin de intereses y hagan ms legtimos y democrticos a los
gobiernos.
En las prximas secciones examinaremos 4 componentes bsicos de la reforma del Estado a)
delimitacin de su papel a travs de los procesos de privatizacin, publicitacin y terciarizacin; b)
la desregulacin; c) el aumento de la gobernancia; y d) el aumento de la gobernabilidad.

2. Definicin del rea de actuacin


las actividades exclusivas del Estado son: la estabilidad de la moneda, del sistema financiero,
de dictar leyes, de imponer justicia, de la seguridad, de recaudar impuestos, etc.
La produccin de bienes y servicio para el mercado es una actividad dominada por el sector
privado. Hay un consenso sobre privatizar las empresas de produccin de bienes y servicios del
Estado para aumentar su eficiencia y que no estn subordinadas a factores polticos.
Tenemos hoy una serie de actividades del rea social y cientfica que no le son exclusivas del
Estado: las escuelas, universidades, hospitales, etc. No hay razn para que estas actividades
permanezcan dentro del Estado y sean monopolio estatal. Pero tampoco se justifica que sean
privadas. Se deben regir por la publicitacin. Es una nueva forma de propiedad: la propiedad
pblica no estatal. Todas las organizaciones sin fines del lucro son o deben ser pblicas no
estatales.

3. Desregulacin
La reforma de Estado comprende un proceso de delimitacin de su papel regulador y por lo
tanto de los procesos de desregulacin. La reforma apunta a la sustancial reduccin de subsidios,
aunque en trminos realistas, no puede pensarse en su eliminacin.

4. El abanico de los mecanismos de control


E principio general es el de que ser preferible el mecanismo de control que sea ms general,
ms difuso y ms automtico. Por eso el mercado es el mejor mecanismo de control.
La democracia directo o el control social es, seguidamente, el control ms democrtico y
difuso. Se organiza formal e informalmente para controlar no solo los comportamientos
individuales, sino las organizaciones pblicas.
En tercer lugar tenemos la democracia representativa. Mediante ese mecanismo la sociedad
se hace representar a travs de polticos elegidos dotados de mandato.
En cuarto lugar tenemos a la lgica administrativa.

5. Gobernancia: la reforma administrativa


Un gobierno puede tener gobernabilidad en la medidad en que sus dirigentes cuenten con los
necesarios apoyos polticos para gobernar, y sin embargo hacerlo mal por faltarle la capacidad de
gobernancia. Esta existe en un Estado cuando su gobierno posee las condiciones financieras y
administrativas para transformar en realidad las decisiones que toma. Un Estado con crisis fiscal,
con ahorro pblico negativo, sin recursos para realizar inversiones y mantener e buen
funcionamiento las polticas pblicas existentes es un Estado inmovilizado.
La gobernancia ser alcanzada cuando el Estado se vuelva ms fuerte en: a) aspecto
financiero: supere la crisis fiscal; b) aspecto estructural: delimitando su rea de actuacin; c)
aspecto estratgico: dotndose de elites polticas capaces de tomar las decisiones polticas y
econmicas necesarias; y d) aspecto administrativo: contando con una burocracia capaz y
motivada.

6. Gobernabilidad: la reforma poltica


La capacidad poltica para gobernar o gobernabilidad deriva de la relacin de legitimidad del
Estado y de su gobierno con la sociedad.
La gobernabilidad en los regmenes democrticos dependen: a) de la adecuacin de las
instituciones polticas capaces de intermediar intereses dentro del Estado y en la sociedad civil; b)
de la existencia de mecanismos de responsabilizacin (accountability) de los polticos y
burcratas ante la sociedad; c) de la capacidad de la sociedad de limitar sus demandas y del
gobierno de atender aquellas finalmente mantenidas; y d) de la existencia de un contrato social
bsico.

Lecture 5
The Washington Consensus and US Leadership
Domingo F. Cavallo1
Harvard University, Cambridge, Massachusetts, U.S.A.
2004
In 1989 John Williamson, a senior researcher at the Institute for International Economics in
Washington, organized a conference to evaluate to what extent Latin American countries had
adjusted their economies as a way to solve the debt trap.
In order to determine whether the countries in his study had seriously tried to adjust their
economies, Williamson made the effort to define economic adjustment. He would then use the
word adjustment as synonymous of policy reform in his background paper entitled What
Washington means by policy reform. In that paper, he tried to explain Washingtons economic
recipe for Latin America. The term Washington was understood as the IMF, the World Bank and
the US Executive Branch, although in a broader definition of the term, it would also include the
IADB, congresspersons interested in Latin America and Washington think tanks doing research on
Latin Americas economic policies.
The proceedings of that conference were published afterwards in a book edited by John
Williamson. The book clearly reflects the economic policy package that was gaining consensus.
Macroeconomic prudence, economic openness, competition and market transparency were almost
unchallenged ingredients of the economic recipe. It is also clear from the reading of the book, that
most of that package was no less than the Latin American Consensus as revealed by the
measures many decision-makers had been adopting in the region.

The Latin American Consensus

This Latin American Consensus had been the result of the reflection of national leaders and
researchers on the experiences and interests of their own countries. By no means was it a
Washingtons imposition. This is the position endorsed by Enrique Iglesias in his article From Policy
Consensus to Renewed Economic Growth, Sebastian Edwards in his book: Crisis and Reform in
Latin America. From Despair to Hope, and Daniel Yerguin in: The Commanding Heights.
The ingredients of the Washington Consensus that did not reflect the Latin American
Consensus produced heated debate and ended up causing what Moises Naim calls Washington
Confusion. For instance, the debt-equity-swaps -a mechanism to induce private investment- was
explicitly rejected by most Latin American countries. Similarly, decisions regarding the opening up of
the Capital Account of the Balance of Payments, which relates directly to the interest rate and the
exchange rate regime,
1 Lecture delivered at the Department of Economics, Harvard University, Spring Term 2004, in
the capacity of Robert Kennedy Visiting Professor in Latin American Studies.
Lecture 5 The Washington Concensus and US Leadership Domingo F. Cavallo Harvard
University Spring Term 2004
should only be made taking into account the particular economic context in each country and
not following a general formula.
It is my conviction that the so-called Washington Consensus is irrelevant to understand the
economic reforms that took place in Latin America. What matters is the Latin American
Consensus. Notwithstanding, I also contend that Washington played a key role in relation to Latin
American economic reforms, in particular from 1989-2000, yet from a different perspective. Simply
put, the key was Washington support to the reforms undertaken by the governments in the region.

Washington support was required and welcomed by LA leaders

Since the debt crisis in 1982, many Latin American leaders had been asking Washington to
adopt a leadership position in relation to LA. US leadership at the end of the 1980s and early 1990s
translated into three key decisions adopted by the Bush 41 Administration. Firstly, the joint work of
the USTR (oficina de comercio representativa de EE. UU.) and the Cairns Group in order to
include Agriculture in the Uruguay Round of the GATT; secondly, the Brady Plan, which allowed
Latin American countries to restructure their debts obtaining reductions in principal and interests;
and thirdly, the Initiative for the Americas, which led to NAFTA.
Most Latin American leaders from different political parties, including myself, welcomed this
change of Washington politics in relation to Latin America. We even drew a parallel between this
new American approach to LA and the Marshall Plan, which the US launched after WWII to rebuild
Europe. We also thought that it was a smart coordination with Japans initiative called Miyasawa
Plan.
None of us interpreted those initiatives as a way to impose any particular economic package or
adjustment required by Washington. On the contrary, we were proud that the economic reforms
under way had been designed and implemented domestically, and were a clear and eloquent
response to stagflation and hyperinflation.
The IMF, the World Bank and the IADB (es el BID) helped sometimes to solve problems and
sometimes made mistakes. Nonetheless, they seldom imposed programs that had not been first
designed domestically, at least in those countries that undertook economic reforms.
The standard picture that shows Latin American leaders deciding economic reforms imposed by
Washington, as if they were Washingtons puppets, is not realistic.
Bush 41 and Clintons Administrations support to the economic reforms undertaken in Latin
America mainly meant facilitating commercial and financial integration of LA economies to the
global economy. Such a policy continued to be positively evaluated by most Latin American leaders,
even in the aftermath of the Mexican and Brazilian crises of 1995 and 1999, respectively.

Why after Argentinas crisis in 2001-2002 the opposite opinion seems to prevail?

Rodrik offers one possible explanation in his paper Feasible Globalization. According to
Rodrik, Argentina made the greatest effort to globalize its economy. He considers
-2- Lecture 5 The Washington Concensus and US Leadership Domingo F. Cavallo Harvard
University Spring Term 2004
that in order to adopt the purest neo-liberal model possible, it gave up its ability to adopt
institutional innovations based on domestic needs and knowledge. So, Rodriks argument goes, if a
conflict arises (surge) between the demands from the foreign creditors and the needs of the
Argentine people, the second would prevail. In a democracy, this would naturally lead to the
abandonment of the neo-liberal model. US support is seen as one of the main reasons why
Argentina adopted the neo-liberal model. Therefore, Argentinas failure is used as a way to
demonstrate the negative effects of Bush 41 and Clinton Administrations decision to support LA
countries from 1989 to 2000.
Yet, I have a different explanation. In 2001, several concurrent situations jeopardized
Argentinas possibilities to overcome its financial problems. Let me explain. Argentina was
embarked in a process of debt restructuring; however, US leadership to generate international
support for this process was completely absent. At the same time, the IMF decided to use Argentina
as a sort of case study in relation to a moral hazard(peligro) problem that according to them
would exist in international financial markets.
The combination of these situations led to the total destruction of the economic organization
built during the 1990s and what is worse the Argentine People had to bear a cost three or four times
higher than what would have been, had the rules of the game in place been kept and the orderly
restructuring of the debt been completed.
Populist leaders who organized the riots (disturbios) to oust (derrocar) a democratically
elected government adopted the measures demanded by large highly indebted private sector
pressure groups, which allowed them to significantly decrease the real value of their debts. In
exchange, these groups would give their support, I mean, economic support and support in the
media. However, to save face when they realized the terrible suffering of the ordinary people they
caused, those leaders needed scapegoats. They, hence, blamed the decision makers who
preceded them, and their supposedly foreign bosses: the US Government, the IMF and the
international bankers.
Alternative views and a more detailed discussion of what happened will be addressed in the
coming classes on Mexico, Brazil and Argentinas crises. Before talking about those crises we need
to analyze Argentinas experience up to 1998.

A short digression on Globalization and Institutional Convergence

I contend that it is not accurate to think of Globalization as a US creation designed to impose


the institutions and interests of Anglo-Saxon Capitalism on less developed countries. On the
contrary, I find the explanation offered by Marina Whitman in his recent article American Capitalism
and Global Convergence most enlightening.
She contends that globalization is leading to a systemic convergence that includes not only the
emerging economies but also in particular American-style Investors Capitalism, German-style Social
Capitalism, and Japan-style Mercantilist Capitalism.
If this process is taking place in the developed world, we could expect no less in the less
developed countries, which are making great efforts to find in the globalization process new
opportunities to emerge from underdevelopment and backwardness.
-3- Lecture 5 The Washington Concensus and US Leadership Domingo F. Cavallo Harvard
University Spring Term 2004
However, it is not the same to say that there is a process of convergence, to say that such a
process is the outcome of an explicit decision made by leaders of the Global Economy trying to
impose conditions on emerging economies. I also contend that convergence does not mean that
LDCs should import Anglo-Saxon Capitalism institutions. As a matter of fact, in some cases is the
other way around. There are some institutional innovations decided and implemented in some
emerging economies that are now being studied and adopted not only by other emerging
economies but also by more developed countries. An example will illustrate my point; Chiles
Unidad de Fomento (unit of development) is a predecessor of the Indexed Units of Account to
which Robert J. Schiller refers in Chapter 15 of his book entitled The New Financial Order. Risk in
the 21st Century.

Looking for Alternatives

In the short description of our course included in the Syllabus we mention that we would
discuss alternatives to the Washington Consensus. Today we are starting that discussion, so we
better set the terms of that endeavor.
Are we looking for universal alternatives to Global Capitalism? Do we want to reedit the 20th
Century long discussion on Socialism versus Capitalism as universal social systems? I think the
answer is No.
Are we looking for local alternatives to US-style Capitalism? Do we want to engage in Michael
Alberts Capitalism versus Capitalism discussion? Again, my answer is No.
We will discuss alternatives to what? Roberto says that he is proposing a universal alternative
to the Washington Consensus or the so-called neo-liberal paradigm. I cannot engage in a
discussion on universal alternatives to the Washington Consensus because I do not consider the
Washington Consensus as a relevant and accurate description of a Social System Paradigm. It
would be like looking for alternatives to a ghost, and I think none of us wants to become
Ghostbusters.
I think that Roberto is looking for an alternative to the Latin American Capitalism as reshaped by
the Latin American Consensus of the eighties and nineties and USA support during the Bus h 41
and Clintons Administrations. But the more I read his papers, the more I listen to his presentations
and the more I think on his points, I come to the conclusion that he wants to make Latin American
Capitalism more inclusive. Hopefully, most inclusive! That makes me very happy, because if that is
so, then we at least share our goals!
Now, the key question is: Should we adopt a revolutionary attitude or an evolutionary one?
Should we implement a new complete overhaul of the rules of the game, as the Latin American
Consensus of the eighties and nineties did, or should we work to improve those rules of the game
whenever they are incomplete or mistaken?

Lecture 5
El Consenso de Washington y el liderazgo de EE. UU.
Domingo F. Cavallo1
Harvard University, Cambridge, Massachusetts, U.S.A.
2004

Williamson, en 1989, hizo el esfuerzo de definir ajuste econmico. Lo que hizo fue reflejar las
polticas que se estaban llevando a cabo en Amrica Latina: apertura econmica, prudencia
macroeconmica competitividad, etc.

El Consenso Latinoamericano
El Consenso de Amrica Latina fue el reflejo de lo que los lderes e investigadores
latinoamericanos estaban viendo en sus propios pases. No fue una imposicin de Washington.
Washington apoyaba las reformas llevadas a cabo por los gobiernos de la regin.
El Apoyo de Washington fue requerido y bienvenido por los lderes de LA.
Desde la crisis de la deuda de 1982, varios lderes de LA pedan a Washington que tome una
posicin de liderazgo en la regin.
El liderazgo de EE. UU. a fines de los 80 y principios de los 90, se tradujo en 3 decisiones
importantes: 1) uni el grajo del Cairns Group y el del USTR (agencia de comercio representativa
de EE. UU.) con propsito de incluir a Uruguay en las rondas de GATT.; 2) el Pan Brady, que
permiti a los pases de AL reestructurar sus deudas con quitas de capital y reduccin de intereses,
y 3) el NAFTA.
Ninguno de nosotros creamos que tales iniciativas significan que Washington quiso imponer
un paquete de medidas econmicas o de reajuste. Por el contrario, estbamos orgullosos de que
la reforma econmica haba sigo diseada e implementada domsticamente, y fue una respuesta
elocuente a la estanflacin e hiperinflacin.
El respaldo de la administracin Bush y Clinton a las reformas econmicas en AL, facilitaron la
insercin comercial y financiera de AL en la economa global.

Por qu despus de la crisis argentina de 2001-2002 la opinin opuesta parece prevalecer?


Segn Rodrik, Argentina hizo el mayor esfuerzo para globalizar su economa.
El apoyo de EE. UU. a la Argentina parece ser la principal razn por la que Argentina adopt el
modelo neoliberal. Por lo tanto, el fracaso de Argentina es usado como modelo para demostrar los
efectos negativos de la administracin Bush y Clinton en su decisin de apoyar a los pases de AL
desde 1989 a 2000.
Sin embargo, yo tengo una explicacin diferente. Argentina estaba embarcada en un proceso
de reestructuracin de su deuda, y EE. UU. no la apoy internacionalmente en este proceso. Al
mismo tiempo el FMI usaba a la Argentina como caso de estudio de los problemas que podran
existir en los mercados financieros internacionales
La combinacin de tales situaciones produjo la total destruccin de la organizacin econmica
construida durante los 90 y un gran costo para los argentinos.
Lderes populistas organizaron disturbios y derrocaron a un gobierno democrticamente electo
y adoptaron medidas que demandaban grupos privados de presin altamente endeudados, que les
permita que el valor real de sus deudas decrezca.

Una breve digresin sobre Globalizacin y Gobernancia Institucional


Tomo la explicacin de Mara Whitman. Para ella, globalizacin es liderada a un sistema de
convergencias que incluye no solo las economas emergentes en el sentido capitalista americano,
sino tambin un capitalismo social alemn y un capitalismo mercantil japons.
Hay algunas innovaciones que fueron implementadas en economas emergentes y que ahora
estn siendo estudiados y adoptados por pases desarrollados.

Buscando alternativas
Realmente no puedo entrar en una discusin universal acerca del Consenso de Washington
porque no lo considero relevante.

Lecture 6
Argentina until de Brazilian Crisis
Domingo F. Cavallo1
Harvard University, Cambridge, Massachusetts, U.S.A.
2004

By the second semester of 1998, Washington considered Argentina the most successful
economy amongst those that had restructured their debt under the umbrella of the Brady Plan.

By that time, no Washington Consensus sponsor would acknowledge(admitir) that Argentinas


economic reform package differed in several aspects from the 10 policy recommendations that
constituted the core of the so-called Washington Consensus. On the contrary, Argentina was
pointed out as the IMF, the World Bank and the US Government best student.
Carlos Menem, Argentinas President at that moment, was invited to join Bill Clinton at the
podium at the IMF-World Bank Annual Meeting that took place in Washington in October 1998 and
to offer an address on his successful experience.

Many Argentine economists were invited to explain Argentinas experience in international


conferences and seminars. Everybody praised Argentinas performance.

Having been the most important Minister of Menems Administration during seven years, I
resigned in 1996. After leaving I kept denouncing the mafias I had fought against while in the
Ministry because they continued operating somehow protected and interacting with those in power.
When I was invited to give talks or speeches abroad, those comments were not welcomed. I was
considered too critical of Menems government. They said that I had become an ambitious politician
and by the same token, they evaluated my successor at the Ministry, Roque Fernandez, as a more
orthodox and less politicized economist.

The description of Argentinas 1989-1998 economic reforms provided by the readings is


detailed and thus, I am not going to revisit them. Instead, I would like to comment on different
aspects of our experience that I find relevant in order to understand how the decisions were made
and how the reforms were designed. I will also mention to what extent we learnt from our neighbors
and from our own history and what the influence of the Washington Consensus was.

The first strategic decision Menem made after his inauguration was not in the realm of the
economy but in the foreign policy arena. Menem decided that Argentina should become a
trustworthy (fiable-honrado) nation to its neighbors, to the US, to Europe and to Japan, and to the
extent possible to every nation in the world.
1
Lecture delivered at the Department of Economics, Harvard University, Spring Term 2004, in
the capacity of Robert Kennedy Visiting Professor in Latin American Studies.
Lecture 6 Argentina until the Brazilian Crisis Domingo F. Cavallo Harvard University Spring
Term 2004
This line of action may seem obvious. It was not. It was a profound change in Argentine politics.
Argentina had had a distant and sometimes conflictive relation with the US ever since the First Pan
American meeting in 1890. The relationship with Europe had deteriorated due to the South Atlantic
War, which was still unsolved because the peace had not been signed. Furthermore, we did not
have diplomatic relations with the United Kingdom. Close to home, Argentina had been at the brink
of fight a war against Chile in 1978 and we still had border conflicts with our neighbor. On the other
hand, Argentina and Brazil had embarked in a very expensive nuclear race, and none of those
countries had ratified the Tlatelolco Treaty, which aimed at preventing the existence of nuclear
weapons in Latin America. On top of that, Israel secret service had disclosed that Argentinas Air
Force was secretly developing a middle-range missile to be exported to Iraq. Also, Argentine state-
owned companies after signing partnerships with Japan investors had stopped the projects without
notice or explanation.

Guido Di Tella and I had noticed that Argentinas international situation was Menems primary
concern. Although we were two of the economists Justicialist leaders would listen to the most and
Argentinas economy was facing collapse, Menem would seek our insights on foreign policy rather
than on economic matters.

Back in 1989, Menem was convinced that the changes that were taking place in the world
would open a window of opportunity for progress and advancement to those nations ready to seize
them. In order to take advantage of the opportunities he envisioned will come out, nations rather
than get isolated should actively seek to be part of the globalization process. Menem had in mind
that by the turn of the XX Century, Argentina enjoyed one of the ten highest per capita incomes in
the world. This achievement(logro) had been possible because the country had been able to take
advantage of the opportunities offered by the globalization process that took place at that time.
Naturally, we shared his vision.

Instead, Menem still endorsed(aprov) the traditional Peronist corporatist mindset regarding
economic organization. It was then not surprising that he appointed the CEO of the largest
Argentine multinational company as Minister of Economy, and a union leader as Minister of Labor.
Back then Menem did not have a clear strategy of setting Rules of the Game for the economy. On
the contrary, he used to make decisions based on the urgent problems at hand or in relation to
topics that his closest advisors or the Ministers themselves brought to his attention.

The decision making process did not follow a clear order and produced limited good results. By
the beginning of 1991 stagflation was rampant and hyperinflation was a constant threat. Meanwhile,
Menems positive image had fallen to a low 15%.

Nonetheless Argentina had made progress in international affairs. Argentina was able to
establish good international relations with its neighbors, Chile and Brazil, and it had also improved
its relations with the US, Europe and Japan. It had also been involved in the Gulf War as a member
of the International Task Force sponsored by the United Nations Organization, which in turn helped
Menem to establish a close personal relationship with George Bush.

In 1991 Menem restructured his Cabinet. I was appointed Ministry of Economy and Guido Di
Tella became Minister of Foreign Affairs. Up to that moment, Di Tella had been Argentinas
Ambassador to the US and I had served as Minister of Foreign Affairs. At that very moment, Menem
made the decision to produce a complete overhaul of the economy. He had understood how
important was to provide the economy with clear and foreseeable Rules of the Game in lieu (en
lugar de) of decision-making processes based on discretion and urgencies. We had had long talks
about these issues when we traveled together while I was his Chancellor.
I drew heavily from Chile, Bolivia and Mexico experiences when I outlined the plan, and used
these examples when I explained my ideas to Menem. Chile was an excellent example regarding
openness, privatization and deregulation. Bolivia, in turn, was a very good case study in relation to
monetary policy because as well as Argentina, they had suffered a hyperinflationary process that
ended up in a de-facto dollarization of the economy. Finally, Mexico had gotten US support to
restructure its external debt with a 35% discount.
Menem envisioned that an intense political work would be needed in order to obtain the support
of the Peronist Party, the Congress and the Governors. No doubt, the milestone (hito) would be the
Monetary Reform. Notwithstanding (a pesar de), a Monetary Reform would not produce results by
itself. On the contrary, it should be accompanied by a new budget (presupuesto) system, balanced
and accountable, by opening up the economy and by introducing competition in markets.
An immediate success against hyperinflation would grant his Administration the necessary
support from the public opinion and the political leaders. We needed to use this support wisely and
quickly to bring about all reforms needed not only to consolidate the stabilization process, but also
to foster economic growth. We foresaw that introducing this reform package we would be able to
offer Argentina a long period of sustained economic growth.
In the years that followed, the outcome was astonishing. Inflation went down from its
hyperinflationary level to a 3% per annum in 1994. The economy grew 38% in 4 years. The Peronist
Party won the parliamentary elections in 1991 and most of the Governorships. In 1993 Menem
reached an agreement with Raul Alfonsn, the leader of the opposition party, to amend the
Constitution, which allowed him to be reelected in 1995.
In 1991 Argentina formed MERCOSUR, the regional trade block in the Southern Cone, along
with Brazil, Paraguay and Uruguay. In 1994, our MERCOSUR partner, Brazil, decided to launch an
economic reform package along the same lines of Argentinas, although not that structured and
complete. That plan, called the Real Plan, had very good results both in terms of reduction of
inflation and growth. This coincidence, then, brought about a harmonious period between the two
nations.
At the beginning of 1995 the Tequila Crisis had a harsh impact on Argentinas economy. There
were significant capital outflows and in three months, banking deposits went down by 18%.
However, rather than abandoning the rules of the game in place, we deepened the economic
reforms. We got external financial support to privatize provincial banks and to implement economic
reforms in several provinces as well. Therefore, we contained the recessive trend and were able to
emerge from the recession after one year.
-3- Lecture 6 Argentina until the Brazilian Crisis Domingo F. Cavallo Harvard University
Spring Term 2004
The economy resumed growth in 1996 and enjoyed another expansionary period that lasted
almost three years. One of the consequences of the Tequila Crisis was the increase in
unemployment rates. However, between May 1995 and October 1998 unemployment went
down from 18.5% to 12.5% of the economic active population due to both renewed economic
growth and a reform in the labor legislation.
In April 1991, the IMF had not given its support to the Convertibility Plan and had not
granted Argentina a Stand by loan. Three months later, it changed its position and gave a
significant support, which by the way was a key factor in implementing the Brady Plan Argentina
on Argentinean Debt. Japan followed suit and also gave Argentina its support by means of
granting another loan.
In 1994, Argentina had decided to decline the use of the last two disbursements
(desembolso) of the Extended Facilities loan that the IMF had granted to support the countrys
Brady Plan. Notwithstanding, in 1995 the IMF was willing to make those disbursements and
provide additional financing in order to ameliorate the consequences of the Tequila effect on our
economy. Hence, we were able to demonstrate that a country can achieve a significant
adjustment in the Current Account of the Balance of Payments and at the same time, maintain
the value of the domestic currency. From 1994 and 1995 the Current Account Deficit was
adjusted down by 3% of GDP.
Even though Argentina had a rigid monetary system, its economy was flexible enough to
adjust to external shocks. Facing this evidence, the IMF came up with its theory of two corners
in relation to the exchange rate system. The argument goes: either a clean floating exchange
rate system or a strong peg would work, whereas intermediate exchange rate systems are crisis
prone.
By 1998, Argentinas Currency Board was so prestigious a system, that I was intensely
criticized when I stated that it was a temporary mechanism that should be superseded by a
floating exchange rate regime. I am convinced that in 1997 Argentina missed and excellent
opportunity to switch from its strong peg to a floating exchange rate system, when there were
significant short-term capital inflows. Even in 1999 after the Brazilian devaluation, my proposal
to give the Peso limited flexibility by paring it to a basket of foreign currencies was also
criticized.
Back then I had this feeling that after eight years in place, our monetary system had made
its way into the Washington Consensus. I must say, however, the story coined at that time, the
one that said that Argentinas economic reform was the outcome of applying the Washington
Consensus recipe, did not make me feel very happy.

14:30

2*piso
209
Lecture 6
Argentina hasta la crisis brasilera
Domingo F. Cavallo1
Harvard University, Cambridge, Massachusetts, U.S.A.
2004

By the second semester of 1998, Washington considered Argentina the most successful
economy amongst those that had restructured their debt under the umbrella of the Brady Plan.

Para el segundo semestre de 1998, Washington consideraba a la argentina la economa


ms exitosa entre aquellas que haban reestructurado sus economas bajo el paraguas del Plan
Brady.

On the contrary, Argentina was pointed out as the IMF, the World Bank and the US
Government best student.

La Argentina era sealada por el FMI, el Banco Mundial y por los EE. UU. como el mejor
alumno.
The first strategic decision Menem made after his inauguration was not in the realm of the
economy but in the foreign policy arena. Menem decided that Argentina should become a
trustworthy (fiable-honrado) nation to its neighbors, to the US, to Europe and to Japan, and to
the extent possible to every nation in the world.

La primera decisin estratgica de Menem no fue en el campo de la economa, sino en el


rea de poltica exterior. Menem decidi que la Argentina se convirtiera en una nacin fiable
para sus vecinos, para los EE. UU, Europa y Japn, y para cualquier otra nacin del mundo.

This line of action may seem obvious. It was not. It was a profound change in Argentine politics.
US
Europe
United
Chile
Kingdom
Israel
Iraq

Back in 1989, Menem was convinced that the changes that were taking place in the world would
open a window of opportunity for progress and advancement to those nations ready to seize
them. In order to take advantage of the opportunities he envisioned will come out, nations rather
than get isolated should actively seek to be part of the globalization process. Menem had in
mind that by the turn of the XX Century, Argentina enjoyed one of the ten highest per capita
incomes in the world. Naturally, we shared his vision.

De vuelta en 1989. Menem estaba convencido de que los cambios que se estaban sucediendo
en el mundo abriran ventanas de oportunidades para el progreso y el avance de aquellas
naciones que estn listas para afrontarlos. Menem tena en mente que para el fin del siglo XX,
Argentina disfrutara de uno de los diez PBI per cpita ms altos del mundo. Naturalmente, yo
comparta su visin.

Instead, Menem still endorsed(aprov) the traditional Peronist corporatist mindset regarding
economic organization. It was then not surprising that he appointed the CEO of the largest
Argentine multinational company as Minister of Economy, and a union leader as Minister of
Labor. Back then Menem did not have a clear strategy of setting Rules of the Game for the
economy. On the contrary, he used to make decisions based on the urgent problems at hand or
in relation to topics that his closest advisors or the Ministers themselves brought to his attention.

En cambio, Menem aprob la perspectiva corporativista tradicional del Peronismo en cuanto a


la organizacin econmica. Por ello, no fue sorprendente que nombrara como Ministro de
Economa al CEO de la multinacional ms grande de la Argentina. Menem no tena una
estrategia clara de las Reglas del juego para la economa. Por el contrario, tomaba decisiones
basadas en los problemas ms urgentes o en relacin a los temas que sus ministros o
colaboradores ms cercanos le hacan prestar su atencin.

The decision making process did not follow a clear order and produced limited good results. By
the beginning of 1991 stagflation was rampant and hyperinflation was a
constant threat.

Este tipo de decisiones no tuvo un rumbo fijo y produjo resultados positivos limitados. Para el
comienzo de 1991 la estanflacin era exuberante y la hiperinflacin era una amenaza
constante.

Nonetheless Argentina had made progress in international affairs. Argentina was able to
establish good international relations
De todos modos, Argentina logr progresos en asuntos internacionales. Fue capaz de entablar
buenas relaciones con sus vecinos, ONU y con EE. UU.

In 1991 Menem restructured his Cabinet. I was appointed Ministry of Economy and
Guido Di Tella became Minister of Foreign Affairs

En 1991 Menem reestructur su gabinete. Yo fui nombrado como Ministro de Economa y


Guido Di Tella se convirti en el Ministro de Relaciones Exteriores.

Menem made the decision to produce a complete overhaul of the economy.


Menem envisioned that an intense political work would be needed in order to obtain the support
of the Peronist Party, the Congress and the Governors. No doubt, the milestone (hito) would be
the Monetary Reform. Notwithstanding (a pesar de), a Monetary Reform would not produce
results by itself. On the contrary, it should be accompanied by a new budget (presupuesto)
system, balanced and accountable, by opening up the economy and by introducing competition
in markets.

Menem previ que se necesitara un intenso trabajo poltico para obtener el apoyo del Partido
Peronista, el Congreso y los gobernadores. Sin lugar a dudas, el hito fue la Reforma Monetaria.
Pero una Reforma Monetaria no da resultados por s sola. Debe ser acompaada por un nuevo
sistema presupuestario, balanceado y responsable, abriendo la economa e introduciendo
competencia en los mercados.

We foresaw that introducing this reform package we would be able to offer Argentina a long
period of sustained economic growth.

Preveamos que introduciendo este paquete de reformas Argentina sera capaz de gozar
de un largo perodo de crecimiento econmico.

In the years that followed, the outcome was astonishing. Inflation went down from its
hyperinflationary level to a 3% per annum in 1994. The economy grew 38% in 4 years. The
Peronist Party won the parliamentary elections in 1991 and most of the Governorships. In 1993
Menem reached an agreement with Raul Alfonsn, the leader of the opposition party, to amend
the Constitution, which allowed him to be reelected in 1995.

En los aos siguientes, los resultados fueron sorprendentes. La inflacin pas de


hiperinflacin a un nivel de 3% para 1994. la economa creci un 38% en 4 aos. El Partido
Peronista gan las elecciones parlamentarias de 1991 y la mayor parte de las gobernaciones.
En 1993 Menem logr un acuerdo con Alfonsn para reformar la Constitucin, que le permiti
ser reelecto en 1995.

At the beginning of 1995 the Tequila Crisis had a harsh impact on Argentinas economy. There
were significant capital outflows and in three months, banking deposits went down by 18%.
However, rather than abandoning the rules of the game in place, we deepened the economic
reforms. We got external financial support to privatize provincial banks and to implement
economic reforms in several provinces as well

Al comiendo de 1995, el Efecto Tequila impact fuertemente en Arngeina. Hubo una gran fuga
de capitales y en 3 meses los depsitos bancarios descendieron un 18%. De todos modos,
profundizamos las reformas econmicas. Se obtuvo financiamiento externo para sostener la
privatizacin de la banca provincial y para implementar reformas econmicas en varios
aspectos en varias provincias.

One of the consequences of the Tequila Crisis was the increase in unemployment rates.
However, between May 1995 and October 1998 unemployment went down from 18.5% to
12.5% of the economic active population due to both renewed economic growth and a reform in
the labor legislation.

Una de las consecuencias del Efecto Tequila fue el incremento del desempleo. Igualmente,
entre mayo del 95 y octubre del 98 el desempleo baj del 18.5% a 12.5% de la Poblacin
Econmicamente Activa debido al renovado crecimiento econmico y a la reforma laboral.

In 1994, Argentina had decided to decline the use of the last two disbursements (desembolso)
of the Extended Facilities loan that the IMF had granted to support the countrys Brady Plan.
Notwithstanding, in 1995 the IMF was willing to make those disbursements and provide
additional financing in order to ameliorate the consequences of the Tequila effect on our
economy. Hence, we were able to demonstrate that a country can achieve a significant
adjustment in the Current Account of the Balance of Payments and at the same time, maintain
the value of the domestic currency. From 1994 and 1995 the Current Account Deficit was
adjusted down by 3% of GDP.

En 1994, Argentina haba decidido dejar de usar los ltimos dos desembolsos del prstamo del
Extended Facilities que el FMI se haba ofrecido a dar y proveer financiamiento adicional para
aminorar las consecuencias del Efecto Tequila en nuestra economa. Podamos demostrar que
un pas puede lograr un significativo ajuste en su Balanza de Pagos y al mismo tiempo,
mantener un valor determinado de la moneda local. De 1994 a 1995 el dficit fiscal corriente se
ajust en el 3% del PBI

I am convinced that in 1997 Argentina missed and excellent opportunity to switch from its
strong peg to a floating exchange rate system, when there were significant short-term capital
inflows. Even in 1999 after the Brazilian devaluation, my proposal to give the Peso limited
flexibility by paring it to a basket of foreign currencies was also criticized.

Estoy convencido de que en 1997 Argentina perdi una excelente oportunidad para cambiar de
un tipo de cambio fijo a otro flotante. Aun en 1999 despus de la devaluacin brasiles, mi
propsito de dar al peso una limitada flexibilidad por medio de una canasta de monedas
tambin fue criticada.

Achicamiento del Estado. Los apoyos polticos a la privatizacin -


Feigembaum
1. Privatizacin y teoras del crecimiento del Estado.

En 1980 un movimiento poltico internacional naci en Gran Bretaa donde empezaron a


privatizar corporaciones pblicas.
Define a la privatizacin como el cambio de una funcin, en su totalidad o en parte, desde
el sector pblico al privado.
En el caso del Este europeo, las privatizaciones van acompaadas por la democratizacin
del sistema poltico y el cambio en instituciones.
Cree que la privatizacin o la introduccin de los mercados en ciertas reas de los Estados
no garantizan un Estado ms pequeo. Pero en general la reduccin del Estado implica la
reduccin del nivel de intervencin estatal en una sociedad determinada.
Para los que creen que el Estado grande es producto de la historia, la privatizacin es vista
como una medida anmala.
En los 70 se conceba que la expansin del Estado era inevitable, pero ya haban
comenzado las primeras tendencias pro privatizaciones, con lo cual, la definicin de
privatizacin tena necesariamente un final abierto. Se vea como privatizar al introducir
algunos mecanismos de mercado dentro del dominio pblico.
Por ello ve en lo vago de la definicin de privatizaciones a una tendencia que se ir
afirmando con el tiempo: la de achicar al Estado y sus intervenciones en la sociedad.
Las fallas del mercado pueden ser corregidas de dos formas. Una, mediante empresas
pblicas (casos europeos), la otra, mediante regulaciones (EE. UU.). Por lo tanto para Europa
la privatizacin consistir en vender bienes pblicos mientras que para los norteamericanos las
privatizaciones consiste en la desregulacin, la contractualizacin, la terciarizacin.
Muchas veces cuando el Estado tuvo que proveer un bien o servicio que una falla del
mercado no provea, la posterior privatizacin no significa un achicamiento del Estado dado que
hay que crear una agencia regulatoria para que vigile esa actividad.
Va a estudiar las privatizaciones de bienes y servicios. Por ello quiere conocer los
supuestos que hay detrs de cada poltica.

Dimensiones del continuum pblico-privado.

Cree que es muy difcil entender a lo pblico y privado como algo tajantemente separado.
Por lo tanto hay un continuum y estos lmites son cambiantes.

Para estudiar este continuum va a utilizar cuatro dimensiones:


1. La financiera (quin paga el servicio, rentas generales o si hay tasas de usuarios)
2. La distribucin (quin presta el servicio, empleados pblicos o empleados de empresas
privadas)
3. Responsabilidad (quin se responsabiliza, el Estado o el individuo por el uso de ciertos
servicios)
4. La decisin (la decisin es tomada por funcionarios pblicos o por los individuos del
sector privado, como ser las juntas de padres en los colegios).

Dice que el movimiento en una dimensin puede disparar el cambio en las otras. Y que a
veces tambin una privatizacin de una empresa implica crear regulaciones mayores para
cubrir el bache que la privatizacin dej.

Por ello estudiar una privatizacin es hacerlo en trminos agregados. Hay que estudiar la
sumatoria de efectos en todas las dimensiones. Y a veces, esfuerzos por privatizar, no
significan un cambio en los lmites entre lo pblico y privado. Hay que estudiar la sumatoria de
efectos. (p 11) Signific la privatizacin un achicamiento del nivel de intervencin del Estado
en la sociedad? En el caso argentino pareciera que las privatizaciones dispararon la demanda
de una mayor intervencin del Estado en la sociedad.
Por eso Feigenbaum dice que no siempre las privatizaciones implican achicar el Estado, a
veces s y a veces no.

La privatizacin como una anomala terica.


Segn Feigenbaum, ha habido dos tendencias grandes en el Estado moderno. Una, es el
Estado de Bienestar que parece haber buscado la distribucin del ingreso; la otra es el Estado
de Desarrollo, que parece haber buscado la acumulacin. (De esto habla el texto de Costa
Espin-Andersen).

El aparentemente inexorable crecimiento del Estado de bienestar.


Desde los 30 cualquier demanda que se hiciera de cambio social pareca estar ligada al
crecimiento de la intervencin estatal en el rea, desde combatir la pobreza hasta mejorar la
industrializacin. Por ello hay tres explicaciones del incremento del Estado:
1. Por demandas ambientales
2. Por presiones polticas domsticas
3. Por dinmicas organizacionales internas al Estado.

1. Crecimiento por demandas ambientales.


El crecimiento del Estado puede ser equiparado al crecimiento de las plantas y los
animales. Los Estados tienden a adaptarse al entorno en el cual les toca vivir o funcionar. Por
lo tanto los Estados y sus instituciones se tienen que adaptar a los cambios econmicos,
demogrficos, sociales y tecnolgicos de sus entornos para sobrevivir. Lo demogrfico lleva a
pedir ms servicios del Estado en salud, educacin, seguridad, etc.
El marxismo es ubicado aqu por Feigenbaum. Cree que el Estado necesita garantizar la
acumulacin y si eso no ocurre por fallas del mercado y la acumulacin se ve desfavorecida.
Por ello los Estados salen a garantizar una mejor salud a la poblacin, una vivienda mnima,
una educacin, etc. Para los marxistas el Estado interviene ante fallas de mercado que
alteraran la acumulacin o la impediran. Igualmente el nivel de intervencin del Estado ser
producto del balance entre las distintas clase y del grado de lucha en que se encuentren. Por lo
tanto las presiones ambientales jugaron su rol aqu.
2. Presiones Polticas Domsticas.
Esta corriente se basa en dos grupos: uno que pone el acento en la cultura poltica, y el
otro en la organizacin de los grupos que demandan intervencin estatal.
Los que ponen el acento en la cultura poltica, sealan a los hbitos sociales y los valores
como determinantes de los lmites y demandas a la accin estatal de las sociedades. A medida
que las necesidades ms bsicas son satisfechas las demandas se desplazan hacia valores
ms elevados como la autoestima, la pertenencia, la actualizacin, etc. Se seala que diversos
grupos de votantes en los pases desarrollados estn dispuestos a soportar una carga
impositiva mayor si los beneficios del desarrollo (cloacas, educacin, etc.) llegan a ms amplios
sectores de la poblacin.
Los que se centran en el juego poltico (Public Choice), creen que este juego tiene
incentivos para que el Estado arbitre entre los distintos grupos en pugna subiendo el nivel del
gasto pblico que tiene que soportar el contribuyente. Habra una superioridad en el ejercicio
del poder de los grupos organizados sobre los no organizados.
Katszenstein, quien estudia cmo los grupos de inters con el correr del tiempo tienen la
habilidad para institucionalizarse y crear vnculos permanentes con el Estado (Consejos para la
produccin, Comisiones de energa, etc.), con lo cual el Estado tiende a crecer tanto por el
conflicto entre grupos como por la estabilidad de las demandas de los grupos organizados.
Este entramado que se produce entre grupos de inters institucionalizados y el Estado, tiende a
llevar al crecimiento de la estructura estatal (corporativismo).
Los Estados que se industrializaron despus de GB tienden a tener Estados ms grandes y
cuanto ms tarde, ms obstrusivos. La necesidad de alcanzar un desarrollo industrial llev a
que el Estado concentrara esa acumulacin. El Estado de desarrollo tiende a crear su propia
clientela, es decir, empleados pblicos y empresarios que dependen de l. Sus herramientas
son subsidios, crditos, planes de desarrollo, insumos baratos, etc.

3. Por dinmicas organizacionales internas de los estados.


El gobierno siembra las semillas de su futuro crecimiento. Es la teora del imperialismo
burocrtico que dice que los burcratas tienden a buscar el incremento de sus presupuestos y
a expandir los lmites de su organizacin.
Este tema fue estudiado por el Public Choice y la sociologa de las organizaciones.
Pero a veces no solamente son los burcratas los que llevan al imperialismo burocrtico
sino tambin las clientelas interesadas en esa organizacin, es decir que habra dos sectores
que impulsan la misma estrategia.
Es tambin lo que se conoce como agencia capturada, unidad burocrtica cooptada por
los intereses a los que debera regular.
Entonces la tendencia a hacer crecer los presupuestos de la organizacin tiene como
consecuencia el crecimiento del Estado. Esto es tambin lo que se conoce como el Estado
semiautnomo y es ese margen de discrecionalidad que tienen ciertas burocracias para llevar
adelante sus tareas en un contexto de lucha de clases y de conflicto de intereses entre distintos
grupos.
Las tres teoras hablan en trminos de universalismo y determinismo. P25. Y tambin se
observa cmo una cierta tendencia al desarrollo es decir que todas las naciones atravesaran
por las mismas etapas, habra unas ms adelantadas y otras no tanto.
La aparicin de la privatizacin como contrafuerza contradice estas teoras y hace dejar
atrs la cuestin determinstica o universal.
El desafo para estas teoras sera saber si el proceso de privatizacin es algo funcional en
el largo plazo o disfuncional. Es decir si la privatizacin es realmente una ruptura con el
pasado.

Usando a la privatizacin como una forma de comprender el crecimiento del Estado


Pasa entonces del determinismo al condicionalismo. Cree que el crecimiento del Estado
pasa a ser condicional y no tanto determinado. P25
Cree que frente al mismo estmulo, los gobiernos reaccionan diferente. Por eso cree que es
un error atribuir el crecimiento del Estado a fuerzas universales o presiones. Estados de
tamaos similares pueden distribuir sus fuerzas al interior de formas diferentes y toma como
indicador el gasto en defensa, y observa que hay pases que no gastan tanto en ella.
La privatizacin como un retroceso o reversin de polticas pblicas. Hacia un
conocimiento ms sofisticado de las relaciones entre instituciones, intereses e ideas.
En muchos pases desarrollados se observa una tendencia hacia el incrementalismo o
gradualismo que es atribuida al juego poltico entre sus actores. P28. Las instituciones y la
fragmentacin del poder llevan a que diversos grupos controlen diversos recursos y por lo tanto
tambin se tienda a este gradualismo.
La aparicin espontnea de las privatizaciones parece haber debilitado este argumento,
que solamente vea en las condiciones externas (crisis, guerras, accidentes, etc.) los factores
que podan alterar este juego. Tanto los que explican por los intereses de los actores o las
instituciones se vieron conmovidos.
Cree que la revolucin de las privatizaciones llama la atencin sobre el clima de las ideas.
Las privatizaciones tuvieron como efecto en los ciudadanos y en los tericos el demostrar que
el crecimiento del Estado que pareca llevar al progreso implicaba adems un malgasto de
recursos y cierto nivel de opresin. p.29
Cree entonces que el clima de ideas provoc una reversin en el ideario pro Estado que
estaba vigente.

Usando el crecimiento del Estado para entender los lmites de la privatizacin; variables
explicativas y encogimiento del Estado.
Dice que para entender el crecimiento del Estado y la aparicin del movimiento
privatizador, hay que entender el rol de las fuerzas extra nacionales sobre las polticas internas.
Las alianzas sociales que le dieron apoyo al Estado de Bienestar no pueden ser
resucitadas tan fcilmente.
Cree que si analizamos factores internos vemos pases en desarrollo que con
caractersticas distintas implementaron procesos de privatizacin muy diversos (Francia, Italia,
Espaa) vs. (Usa vs. Canada).
La explicacin por el lado de los factores externos que influyeron a la privatizacin,
encuentra poco relevante al argumento.
La creciente interdependencia del mundo, nos seala que la explicacin de los factores
interiores como origen, pudieran estar atenundose por la presencia de organismos como el
FMI y el Banco Mundial que lanzaran estas recetas privatizadoras sin importarles los lmites
nacionales, lo mismo que a las grandes corporaciones multinacionales que mueven grandes
flujos de capital entre distintas fronteras. Pero as y todo estima la explicacin por el lado de los
factores internos de los pases es ms relevante que los externos.

Por qu las teoras sobre el crecimiento estatal y el achicamiento importan?


La forma de entender cmo el Estado creci y se lo achic tiene que ver en primer trmino
con una decisin de tipo normativa; es decir cundo el agrandamiento tiene algo que ver con
lo deseado por esa sociedad o algo para ser rechazado. Si explicamos el crecimiento del
Estado como una respuesta colectiva a una necesidad social, el resultado ser diferente a si lo
explicamos como la expansin del poder de una elite o grupo en detrimento de toda la
sociedad...
Por eso Feigenbaum toma a las privatizaciones como un campo de batalla en el cual las
consecuencias son inciertas y las victorias y derrotas dependen del escenario local donde las
IDEAS jugaron un rol importante pero no independiente.

Los fundamentos polticos de las privatizaciones


Define a la privatizacin como el cambio de una funcin, en todo o en parte, desde el
sector pblico al sector privado, confiando en los actores privados y en las fuerzas del mercado
como elementos dinmicos. P.37
Al mover responsabilidades de lo pblico al mercado, se altera el marco institucional a
travs del cual los ciudadanos y compaas articulan, median o promueven sus intereses. Cree
que el conflicto de intereses es la esencia de la poltica.
Hay corrientes de pensamiento que ven a las privatizaciones como una solucin
pragmtica y apoltica a un determinado problema econmico. Por ello a esas corrientes, las va
a llamar Perspectivas Administrativas y Econmicas de la Privatizacin

Perspectiva administrativa
Esta perspectiva ve a las privatizaciones como una caja de herramientas para hacer
funcionar mejor al gobierno. Presupone que existe una serie de objetivos pblicos bien
establecidos que estn ampliamente aceptados y legitimados porque emergieron del proceso
democrtico. Con estos objetivos bien definidos, la tarea de los funcionarios pblicos es buscar
lograr alcanzar dichas metas de la forma ms eficaz y eficiente. P. 37
Estas herramientas son el contrato, los vouchers, las ventas de bienes, la
responsabilizacin, los aranceles, etc. Cada herramienta disponible ser ms adecuada segn
el contexto de la privatizacin que se trate.

Las perspectivas econmicas


Creen que las privatizaciones son el remedio a un crecimiento inexorable del Estado.
Creen que siempre el Estado tiene que ser pequeo, que cuando pasa de ciertos lmites ahoga
a la economa y empieza un estancamiento o decadencia.
Esta explicacin se la escuchaba tanto en la derecha, como en la izquierda, quien vea en
el Estado de Bienestar a una forma de legitimarse del capitalismo y de espolearlo para invertir
de una forma productiva.
El Public Choice explicaba que el crecimiento del Estado estaba ligado a los intereses de
los polticos, burcratas y grupos de inters. Ponen el acento en el juego poltico que se
establece entre ellos y quien termina pagando todo es el contribuyente no organizado en
grupos de inters. Por ello ven a la privatizacin como una forma de quitar recursos de la mano
de la burocracia para devolvrselos a los ciudadanos. P39.

Limitaciones de las perspectivas administrativas y econmicas


Las perspectivas administrativas ven a los burcratas como actores bien motivados y
defensores de intereses generales, mientras que la perspectiva econmica los ve como
agentes egostas que maximizan sus ganancias.
Una cosa distinta es privatizar una empresa en un mercado competitivo a privatizar un
monopolio pblico para cerrar un dficit presupuestario.

La perspectiva poltica
Cree que una privatizacin es mejor entendida como un fenmeno poltico que tcnico.
Las 3 perspectivas
Administrativa Econmica Poltica
Enfasis global Logros de metas Maximizacin de Redistribucin del
sociales definidas la utilidad individual poder y control
Unidad de Programas Individuo Clase/grupo
anlisis societales separados
Concepto de Caja de Mecanismo Arma
privatizacin herramientas preferido

La tipologa de privatizaciones
Las privatizaciones pragmticas, buscan prestar un servicio pblico al menor costo posible.
Las privatizaciones tcticas buscan un objetivo electoral de corto plazo, ganar unas
elecciones, bajar el dficit fiscal, cambiar la imagen del gobierno, etc.
Las privatizaciones sistmicas buscan cambiar la sociedad en la cual se aplican. Tienen
una finalidad casi revolucionaria y es cambiar el balance de poder en la sociedad, hacer que la
sociedad sea la que limite el crecimiento del Estado.

Privatizaciones tcticas
Son aquellas que se realizan con algn objetivo poltico electoral de corto o mediano plazo.

Privatizaciones Sistmicas
Son las ms ideolgicas y las ms amplias en sus impactos. Son las que buscan realmente
achicar el Estado. Apuntan a debilitar el poder de las organizaciones sindicales y adems a
realizar cambios que sean irreversibles. En estas privatizaciones se da realmente un cambio de
poder.
Por otro lado apuntan fuertemente a un cambio de valores sociales y a modificar la cultura
vigente.
Conceptualizando los intereses pblico
La perspectiva administrativa piensa que los lmites y los objetivos de la accin pblica
estn claramente establecidos. La perspectiva poltica da por sentado que los intereses estn
divididos y en conflicto

Los lmites de la privatizacin


Va a considerar cmo las polticas configuran los lmites de la accin del Estado. Y en esta
arena interactan intereses, grupos e ideas.
Repite que las privatizaciones sistmicas son las nicas que tienen la capacidad de
cambiar la forma y el tamao del Estado. Tanto las pragmticas como las tcticas parecen ms
compensatorias desde el punto de vista de los costos.

Repensando las polticas de privatizacin


Cree que los factores internos son los que determinan el alcance de las privatizaciones.
Desconfa de la explicacin de los factores internacionales como presin para la agenda
privatizadora
El poder de las ideas
Las ideas son importantes no tanto cuando nacen sino cuando un grupo las adopta y las
lleva al escenario poltico.
Las privatizaciones logran establecer la idea de que las soluciones que antes solamente
poda proveer el Estado, (salud, educacin, servicios pblicos, etc.) pueden ser mejor
prestadas por los privados tanto del punto de vista de la cantidad como de la calidad

La dinmica de la privatizaciones.152
Dice que su tipologa de privatizaciones es como un modelo que sirve para entender un
fenmeno congelndolo pero que la realidad muestra siempre una mezcla de cada categora.
Es ms, un caso puede moverse de un tipo al otro.

Del motivo a la consecuencia

De la agenda al impacto
Antes de los 80 los sostenedores del Estado mnimo tenan dificultades para hacer llegar
su prioridad a la agenda de gobierno de los pases industrializados.
Diseminaron e hicieron ver a la opinin pblica que sus problemas se arreglaban con el
Estado Mnimo.

Los efectos de las privatizaciones sistmicas


Son reformas ideologizadas. En el caso de EE. UU. los privatizadores eligieron ciertos
casos en base a la ideologa y no a la conveniencia. La ceguera ideolgica los llev a
subestimar el efecto de reflujo que tendran estas acciones sobre una opinin pblica que no
vea con malos ojos la presencia del gobierno en los temas medioambientales o de salud.
Feigenbaum cree que mediante las medidas privatizadoras ms sencillas (tercerizacin,
voucher, etc.) terminaron ganando plausibilidad las ms duras (privatizaciones).
Las privatizaciones sistemticas tambin refuerzan las bases de los grupos que le son
contrarios, al implementar polticas de choque. Entonces no solamente agrandan sus apoyos
sino sus oposiciones y por lo tanto polarizan a la sociedad.

La poltica convencional de las privatizaciones tcticas, la circulacin de los ganadores y


perdedores.
Ambos partidos pueden jugar el mismo juego. Las privatizaciones tcticas son utilizadas
como un til de competencia poltica ms que un plan para la accin. Por otro lado tienen
tambin una cierta tendencia al efecto reflujo, dado que muchas privatizaciones de este tipo
pueden incluir algn escndalo poltico que termine fortaleciendo la demanda de una vuelta a la
propiedad estatal o una mayor intervencin estatal. Pero tambin las privatizaciones tcticas
crean una clientela interesada, al igual que las sistemticas, que van a aprovechar cada
oportunidad para hacerse de bienes pblicos.

Las privatizaciones pragmticas y su fachada despolitizada


Las privatizaciones pragmticas tienden hacia el incrementalismo por naturaleza porque
avanzan sobre problemas concretos y de a uno.
Muchas veces se las utiliza cuando el Estado est corto de recursos y luego cuando
retorna cierta afluencia el Estado puede retomar su rol. Por ello tienen una cierta tendencia
hacia el incrementalismo. Y muchas veces estas privatizaciones han crecido en un rea
mientras el Estado se expanda en otras. Las pragmticas tienden a ser despolitizadas. Sus
promotores suelen ser funcionarios de lnea antes que polticos. Y la atencin que le prestan a
los detalles, y a los temas concretos hacen que no tengan efecto reflujo ni presenten grandes
discusiones sociales. No les hace falta grandes apoyos sociales ni tampoco los fabrican.

La hiptesis revisitada
Primera hiptesis: Las privatizaciones pragmticas fueron utilizadas por izquierda y
derecha, mientras que las sistemticas por los gobiernos conservadores.
Segunda hiptesis: Los Estados de desarrollo tienden a crear las condiciones para su
propio encogimiento, y pone como ejemplo al caso Francia, que se desprendi de las empresas
estatales poco a poco.
Tercera hiptesis: El encogimiento del Estado tuvo su causa en factores externos y pone
como ejemplo a la crisis del petrleo de los 70, frente a la cual se dispararon ciertos grupos
internos para consolidar una reforma. Por la estanflacin de los 70 llegan al poder los
conservadores en GB y EE. UU. La globalizacin tuvo tambin como efecto el hacer competir a
economas de altos impuestos con las de bajos y esta realidad llev tambin a que ciertos
grupos pidieran un Estado ms pequeo en los pases desarrollados. Estas reducciones de
impuestos volvan a forzar a privatizar ms y ms. Por ello en un clima de ajuste las bases que
apoyaron la conformacin del Estado de Bienestar tendieron a volverse ms vulnerables.
Cuarta hiptesis: Los grupos afectados por las privatizaciones generan un efecto reflujo
contra la privatizacin.

Las privatizaciones en Europa del Este


Caracteriza a las privatizaciones que se llevaron a cabo en Europa del este como
sistemticas, que son las ms ideolgicas en sus orgenes y las que tienen un impacto ms
grande.
Los pases ex comunistas han visto en las privatizaciones la solucin a su escasez de
capitales
Cree que los capitales extranjeros no solo crearn ms trabajo y transferirn tecnologa
sino que cambiarn el escenario poltico de tal forma que tal vez pueda comprometer la
sustentabilidad democrtica.
Cree que los inversores extranjeros no tienen los mismos intereses que las incipientes
clases medias de Europa del Este.
La democracia tiene una chance de sobrevivir en donde los intereses de los capitalistas
aseguren que esta contine y en donde estn interesados en una prspera clase trabajadora.

Conclusiones de Feigembaum
Cree que las privatizaciones son un elemento profundamente poltico. La utilizacin de
explicaciones objetivas provenientes de la economa no hacen otra cosa que oscurecer la
naturaleza poltica del movimiento privatizador.
Cree que el Estado de bienestar demostr cierta capacidad de resiliencia a los embates del
neoliberalismo no slo porque representa a ciertos sectores sociales sino porque tambin
encarna ciertas ideas. No as el Estado de desarrollo.
Cree que la mayora de las privatizaciones hoy en da han sido provocadas por las de tipo
pragmticas o electorales.
Si la tendencia privatizadora es vista como exitosa y es imitada en todos lados van a
quedar pocas reas por privatizar, o si hay un efecto de reflujo puede significar la reaparicin
de las demandas por un mayor Estado.
Tambin la tendencia privatizadora puede haber cambiado la forma de intervenir del Estado
mismo, es decir a travs de mecanismos mercerizados que antes de ella no eran tan
utilizados.

Acerca del diseo del Estado: una perspectiva principal-agente -


Przeworski

Introduccin
La reforma del Estado tiene el objetivo de construir instituciones que habiliten al aparato
estatal para hacer lo que debe al tiempo que le impidan hacer aquello que no debe.
Le Estado tiene un rol importante que jugar no slo en cuanto a garantizar la seguridad
material para todos y perseguir otros objetivos sociales sino tambin en relacin a la promocin
del desarrollo econmico. Nada garantiza, sin embargo, que l intervencin estatal de hecho
ser beneficiosa. Operando en un contexto de informacin limitada y sujetos a saber cmo o
pueden no querer- comprometerese en acciones que promuevan el bienestar general, ms que
el de sus aliados privados o el suyo propio. De ah que la tarea de la reforma del Estado
consista, por un lado en equiparara al Estado con instrumentos para una intervencin efectiva
mientas, por otra parte, se crean incentivos para que los funcionarios pblicos acten en areas
del inters pblico. Algunos de estos incentivos pueden ser generados por la organizacin
interna del gobierno. Sin embargo, stos no son suficientes. Para que el gobierno funcione
bien, la burocracia debe ser efectivamente supervisada por los polticos electos quienes, a su
vez, deben rendir cuentas a la ciudadana. En particular, los polticos deben usar el
conocimiento privado que los ciudadanos poseen acerca de l funcionamiento de la burocracia
para controlar a los burcratas, a la vez que los ciudadanos deber ser capaces de discernir
quin es responsable de qu y de sancionarlo en forma apropiada, de manera que los
gobiernos que se desempeen bien permanezcan en funciones y aquellos que no lo hagan
sean reemplazados. Si estos mecanismos estn bien diseados, una economa con un Estado
intervencionista funcionar mejor que los mercados librados a s mismos.

El Estado y la economa: perspectivas contrastables.


En la tpica modelizacin neoclsica de la economa, el mercado genera la mejor
asignacin de recursos, no quedando lugar para el Estado. Dado que el Estado no tiene nada
que contribuir, cualquier cosa que haga ser perniciosa. El mercado gana el primer round.
En presencia de fallas, los mercados ya no asignan eficientemente. La prescripcin
general que emerga de esta observacin era que los mercados deban ser dejados a sus
anchas para hacer o que hacen bien, eso es, asignar bienes privados en aquellos casos en que
la tasa privada de ganancia no se deba de la tasa social, mientas que el Estado deba proveer
bienes pblicos, facilitar las transacciones, corregir externalidades y regular monopolios que
surgieran de los retornos crecientes. El segundo round va para el Estado.
Los neoliberales sostienen que las prescripciones para la intervencin estatal se basan en
un modelo ingenuo de un Estado omnisciente y benevolente. Y afirman que la razn por la que
el Estado interviene es la misma que se encuentra tras cualquier otra accin econmica: el
autointers privado de alguien. El anlisis de la cada del keynesianismo presentados a
mediados de los aos 70 era el siguiente: el Estado se haba vuelto poderoso y por lo tanto
ofreca un blanco atractivo para el rent-seeking (uso de recursos genuinos en un intento de
apropiar un excedente bajo la forma de renta) por parte de los intereses privados.
El objetivo de la economa constitucional pas a ser el de impedir las intervenciones
estatales, particularmente aquellas que discriminan entre proyectos privados, responden a las
condiciones econmicas presentes, o directamente transfieren ingresos.
La tecnologa institucional neoliberal para limitar al Estado incluye;1) la reduccin del
tamao de la administracin pblica; 2) la reduccin del tamao del sector pblico; 3) el
aislamiento del Estado respecto de las presiones privadas; 4) la confianza en las reglas ms
que en las decisiones discrecionales y; 5) la delegacin de decisiones sujetas a inconsistencias
dinmicas a cuerpos independientes que no tengan incentivos para ceder a las presiones.

Relaciones principal-agente
Una vez que comprendemos que los mercados son inevitablemente incompletos y que los
agentes econmicos tienen acceso a informacin diferenciada, descubrimos que no existe tal
cosa como el mercado; tan solo hay sistemas econmicos organizados de modos diferentes.
El problema que enfrentamos no es el de el mercado vs. el Estado, sino la cuestin de las
instituciones especficas que podran inducir a os actores individuales ya sea agentes
econmicos, polticos o burcratas-a conducirse de modos colectivamente beneficiosos.
Supnganse que su auto ha estado haciendo ruidos extraos. Van a un mecnico, le
explica el problema, dejan el auto y esperan el resultado. Al da siguiente el auto est listo, e
mecnico les dice que era necesario cambiar los amortiguadores y que hacerlo le demand
cinco horas, ustedes pagan y se van. Ustedes son el principal y l es el agente. Ustedes lo
contratan para que acte en vuestro mejor inters pero ustedes saben que l tiene sus propios
intereses. Ustedes pueden recompensarlo o castigarlo. Pero tendrn que decidir cul de las
dos cosas hacer contando con informacin imperfecta, dado que l sabe cosas que ustedes no
saben y hace cosas que ustedes no ven. Qu es lo que ustedes pueden hacer para inducirlo a
trabajar para ustedes tan bien como sea capaz?
Cuando algunos mercados estn ausentes y cuando individuos particulares tienen acceso
a informacin diferente, las relaciones entre clases de actores son relaciones entre principales
y agentes, vinculados por contratos explcitos o implcitos. El problema genrico que enfrenta el
principal es, entonces, el siguiente: cmo inducir al agente a actuar en el inters del principal, a
la vez que resulten satisfechos la restriccin de la participacin es decir, mientas se provee
al agente un ingreso por encima de la oportunidad siguiente mejor- y la restriccin de la
compatibilidad de incentivos, eso es, mientras se permite al agente actuar en aras de su
autointers.
No obstante, la perspectiva de que incluso en ausencia de las fallas tradicionales los
mercados son eficientes, ahora aparece muerta, o al menor moribunda.
Por otra parte, algunas formas de intervencin estatal son inevitables. La economa puede
funcionar slo si el Estado asegura a los inversores (responsabilidad limitada), a las firmas
(bancarrota) y a los depositantes (sistema bancario de segundo piso).
Incluso los neoliberales ms ardientes admiten que el gobierno debera proporcionar ley y
orden, salvaguardar los derechos de propiedad, vigilar el cumplimiento de los contratos y
proporcionar defensa frente a posibles amenazas al mecnico lo suficiente para que l quiera
que ustedes vuelvan, y ustedes deben encontrar alguna forma de hacerle saber que volvern si
ha hecho un buen trabajo.
La economa es una red de relaciones variadas y diferenciadas entre clases particulares
de principales y agentes: gerentes y empleados, propietarios y gerentes, etc. Lo que importa es
si los empleados tienen o no incentivos para maximizar sus esfuerzo, si los gerentes tienen o
no incentivos para maximizar las ganancias, si los polticos tienen o no incentivos para
promover el bienestar pblico.
Si se pretende que la economa opere bien, todas estas relaciones principal-agente deben
estar estructuralmente de manera apropiada.
Al costo de resultar esquemtico, permtase considerar slo tres clases de relaciones de
ese tipo: 1) entre gobierno (polticos y burcratas) y agentes econmicos, 2) entre polticos
electos y burcratas nombrados, y 3) entre ciudadanos y polticos electos.

Gobierno y agentes econmicos: regulacin


El Estado permea el conjunto de la economa; es un facto constitutivo de las relaciones
privadas. Los problemas de diseo institucional no pueden evitarse expulsando al Estado de la
economa.
El regulador tiene autoridad legal para establecer precios o reglas. Una vez que la
regulacin ha sido promulgada, la compaa decide si produce y, de ser as, cunto. El
problema del regulador es, entonces, establecer el mejor compromiso entre las rentas de la
firma y el beneficio de los consumidores.
Dado la existencia de informacin y acciones ocultas, la regulacin ptima no es posible.
La empresa siempre obtendr rentas. Entonces la regulacin puede ser ptima slo sujeta a la
informacin disponible al regulador: a lo sumo es una regulacin ptima second-best.
Los reguladores pueden a su vez beneficiarse provadamente al proveer las intervenciones
buscadas por los actores privados. Hasta este punto la regulacin es endgena, es decir, es
provista en respuesta a la demanda de los grupos potencialmente afectados por ella.
El problema institucional es, entonces, doble: 1) cmo capacitar al gobierno para que
intervenga bien, y 2) cmo inducirlo a actuar bien. Considerar ahora solamente la primera
cuestin; la segunda se discute ms adelante.
El problema del compromiso surge del riesgo moral del principal. Aunque el gobierno quiera
que la empresa invierta, una vez que la empresa lo hace el gobierno querr llevarse las
ganancias por medio de los impuestos.
Por otra parte, incluso si el costo de esta inseguridad pueda ser la subutilizacin de los
recursos, el compromiso no siempre resulta ptimo. Porque el peligro es que un gobierno
particular haga un mal compromiso, uno que sirva a sus propios intereses a o los de sus
aliados privados, ms que a lo de la nacin.
Incluso si los compromisos se tradujeran en buenas polticas, no es fcil hacerlos crebles.
Spiller sostiene que sin revisin judicial de las decisiones regulatorias el regulador tiene una
excesiva discrecionalidad, y afirme que esto es particularmente cierto en los pases
latinoamericanos: la razn bsica de esta delegacin es que sus constituciones estipulan la
reglamentacin presidencial de las leyes. A menos que la reglamentacin est
manifiestamente en contra de la letra de la ley, no queda sujeta a revisin judicial.

Polticos y burcratas
Muchas de las funciones del Estado son relegados por los representares electos en alguien
ms: la burocracia pblica.
La delegacin da lugar a los tpicos problemas principal-agentes. Dado que es imposible
crear una legislacin que pueda especificar completamente las acciones del agente bajo toda
contingencia, se deja a las agencias ejecutivas y administrativas un grado significativo de
discrecionalidad. Pero los objetivos de los burcratas no necesariamente son los mismos que
los de los ciudadanos o los de los polticos electos que los representan. Los burcratas pueden
querer maximizar su autonoma o la seguridad de su empleo, rendir favores clientelsticos, etc.
Problemas de agencia inherentes al manejo de la burocracia pblica: quizs el principal de
ellos sea la dificultad para proveer incentivos y obtener informacin cuando el resultado
depende de las acciones conjuntas de mltiples agentes. Bajo ciertas condiciones el principal
puede observar solamente el producto del equipo pero no el de los miembros individuales.
Estos, a su vez, tienen incentivos para evadirse y ocultar informacin.
Sin embargo, las burocracias pblicas difieren de las privadas en ciertas cuestiones
importantes. Una diferencia proviene de la dificultad para establecer criterios a partir de los
cuales no solamente puedan ser evaluados en el sector pblico los agentes individuales sino
tambin los equipos. Aunque las firmas privadas a menudo realizan mltiples tareas, en la
medida en que se enfrentan a una restriccin las burocracias pblicas estn enfrentadas a
mltiples objetivos que no son sencillos de estableces y son imposibles de reducir a una nica
dimensin.
Otra diferencia, no obstante relacionado, entre las firmas privadas y las burocracias
pblicas es que las ltimas son ms frecuentemente monopolios, lo cual a su vez implica que
no hay criterios comparativos a partir de los cuales evaluar su rendimiento.
Enfrentadas a estas dificultades, las burocracias pblicas son ms propensas a confiar en
la conformidad con las reglas antes que en los incentivos. El control patrulla de polica
consiste en un control a priori de procesos. El principal estable normas, como trabajar de 9 a
5, no utilizar el telfono para conversaciones privadas, etc. los agentes son juzgados de
acuerdo a si se observa que actan conforme a estas reglas y a lo que informan. No solamente
es costoso, sino que no establece una relacin directa entre incentivos y rendimientos. Qu
puede hacerse para aliviar estos problemas de agencia?
1) diseo de contratos: el principal puede crear incentivos para los agentes: niveles
salariales altos, posibilidad de hacer carrera y estableciendo sistemas de monitoreo que
vuelvan probable la prdida del trabajo en caso de mal desempeo.
2) Seleccin de investigacin de antecedentes: el reclutamiento para el sector pblico debe
ser sensible a seales como la educacin, que indican el rendimiento potencial de los agentes.
3) Frenos institucionales. Siempre que un agente puede llevar a cabo acciones que
comprometen seriamente los intereses del principal, este ltimo necesita limitar la habilidad de
aquel para perseguir estos cursos de accin unilateralmente. La solucin est en los frenos
institucionales que exigen que cuando la autoridad ha sido delegada en un agente, haya al
menos otro con autoridad de veto o con posibilidades de bloquear las acciones de aquel.
4) Crear mltiples principales o agentes con objetivos disonantes: su idea es que las
decisiones se basan en ms informacin cuando sta es recogida por varios agentes, cada uno
de los cuales est encargado de encontrar argumentos a favor de una poltica o proyecto, que
cuando es reunida por un solo agente a cargo de encontrar la informacin relevante para todos
los proyectos.
5) Creacin de competencia, ya sea entre agencias estatales y sus contrapartes privadas
o entre agencias estatales del sector en cuestin. En la medida en que hay algunos costos que
se deben a la duplicacin del esfuerzo y quizs economas de escala, la competencia facilita la
medicin del rendimiento y, si se la combina con los incentivos correctos, lo aumenta.
6) Descentralizacin: este es un tpico complejo y controvertido. Los argumentos a favor
de la descentralizacin se apoyan tpicamente en la observacin de que la provisin local de
servicios pblicos incrementa la responsabilidad del gobierno, acercndolo a la gente a la que
sirve. Los argumentos en contra de la misma afirman que disminuye la capacidad del gobierno
para reducir las disparidades regionales de ingreso, que requiere una capacidad administrativa
alta.
Una forma en que la alarma de incendio se ejerce en algunos pases, es a travs de la
oficina del Ombudsman, equipada con poderes de investigacin independientes. Otra manera
en a cual los ciudadanos pueden ser facultados para controlar las acciones de la burocracia es
permitiendo a los individuos apelar las decisiones burocrticas en las cortes o en algunos
tribunales administrativos.
Para asumir las concusiones de las dos seccin previas: sostuve que la intervencin del
gobierno puede ser efectiva si las instituciones reguladoras estn bien diseadas y que los
polticos pueden controlar mejor a los burcratas si solicitan la cooperacin de los ciudadanos.
Pero la cuestin que aun permanece abierta es si los polticos querrn intervenir bien y
controlar a la burocracia.

Ciudadanos y polticos
El problema de los ciudadanos es inducir a los polticos a aumentar su bienestar, antes que
perseguir sus propios objetivos, en colisin con la burocracia o con intereses privados.
La relacin principal-agente entre los polticos electos y los ciudadanos es muy especial,
sin paralelo en le mundo privado. Como la soberana se encuentra en la ciudadana, ella es el
principal en relacin a los polticos que elige. Pero debido a que el estado es un mecanismo
centralizado y coercitivo, los que deciden qu reglas deben obedecer los principales son los
agentes, que los obligan a cumplir con ellas.
Por qu los polticos responderan a los ciudadanos en vez de estar en connivencia con
burcratas o con ciertos grupos particulares a los cuales se deben?
Dos respuestas a esta pregunta afirman que en la democracia los gobiernos pueden ser
controlados por los ciudadanos debido a que son elegidos. En la primera perspectiva, el rol de
las elecciones en la induccin de la sensibilidad es prospectivo; en la otra, retrospectivo.
En la visin prospectiva, los partidos o candidatos hacen propuestas de poltica durante las
elecciones y explican cmo estas polticas afectaran al bienestar de los ciudadanos; stos
deciden cules de estas propuestas quieren que se implementen, y los gobiernos las
implementan. Por lo tanto, las elecciones emulan a la asamblea directa y la plataforma
ganadora llega a ser el mandato que el gobierno debe perseguir.
Sin embargo, un rasgo notable de las instituciones democrticas es que los polticos no
estn compelidos a atenerse a su plataforma en ningn sistema democrtico.
Sin embargo, incluso los ciudadanos son incapaces de controlar a los gobierno
prospectivamente, pueden hacerlo de manera retrospectivas, si puede forzarlos a dar cuenta
de los resultados de sus acciones pasadas. Los gobiernos son responsables si los
ciudadanos pueden discernir si estn actuando en procura de su mejor inters, y sancionarlos
apropiadamente, de tal forma que aquellas que ocupan un cargo y actan en el mejor inters
de los ciudadanos ganan la reeleccin aquellos que no, la pierden.
Incluso si estn motivados por el auto-inters, los polticos sern inducidos a promover el
bienestar general si se los fuerza a optar entre la extraccin de rentar con la consiguiente
prdida del cargo, por un lado, y la no extraccin de rentas junto con la permanencia en l. Las
instituciones polticas deben: 1) hacer al menos mnimamente atractivo para las personas que
tienen otras oportunidades el querer ser (re)elegidas, 2) lograr que los polticos tengan inters
en hacer lo que los ciudadanos quieren que hagan.
Sin embargo, estas condiciones no son suficientes para hacer valer la responsabilidad de
los polticos hacia los ciudadanos. Deben obtenerse algunas condiciones institucionales
adicionales para que stos sean de controlar a los gobiernos:
1) Los votantes deben ser capaces de asignar claramente la responsabilidad por el
desempeo del gobierno, su capacidad para hacerlo es limitada cuando el gobierno es una
coalicin o cuando la presidencia y el congreso estn controlados por partidos diferentes. Hara
falta una elaborada teora del gobierno para resolver quin es responsable de qu en tal
condiciones.
2) Los votantes deben ser capaces de expulsar del poder a los partidos responsables de un
mal desempeo.
3) Los polticos deben tener incentivos para querer ser reelegidos. Esta condicin se vuelve
problemtica cuando hay limitaciones a la reeleccin, presentes en los sistemas
presidencialistas y cuando los partidos polticos no son organizaciones burocrticas que tienen
continuidad y ofrecen a sus militantes la posibilidad de hacer carrera.
4) Los votantes deben tener algn instrumento institucional para premiar y castigar a los
gobiernos por los resultados que generan en diferentes terrenos.
Lo importante es que la probabilidad de que un gobierno se comporte bien es sensible a la
informacin de que disponen los ciudadanos.
Debemos preguntarnos nuevamente qu arreglos institucionales aliviaran estos problemas
informacionales:
1) El primero concierne a la oposicin. Los ciudadanos tienen dos agentes, no uno: el
gobierno que elige las polticas, y la oposicin que quiere llegar a ser gobierno. La oposicin
tiene incentivos para monitorear al en informar (sinceramente o no) a los ciudadanos acerca del
mal rendimiento del mismo.
2) Los medios de comunicacin tienen un rol particular que jugar. No slo deben informar
sino que tambin deben dirigir la atencin hacia las condiciones generales ms que a los
intereses particulares.
3) Los mecanismos de responsabilidad no son solamente verticales sino tambin
horizontales. Las elecciones son inevitablemente un mecanismo plebiscitario: sin importar
cun informados estn los votantes, su eleccin sirve solamente para ratificar o rechazar
intermitentemente las decisiones tomadas por grupos de representantes que computen o
cooperan entre s. Un proceso legislativo deliberativo y abierto fuerza a los representantes a
justificar pblicamente los cursos de accin que defienden y a reunir la informacin que
poseen. La facultad de promulgar decretos interrumpe este proceso y priva a los ciudadanos de
la oportunidad de la oportunidad de aprender acerca de la calidad de las polticas.
4) Finalmente, incluso si todas las instituciones tpicas de las democracias tal cual las
conocemos estn funcionando vigorosamente, ellas no son suficientes para asegurar la
responsabilidad y habilitar a los ciudadanos para que hagan efectiva la sensibilidad de los
gobiernos a sus demandas. Los gobiernos siempre tendrn informacin privada acerca de sus
fines, de algunas condiciones objetivas, y de las relaciones entre polticas y resultados.

Estado y reforma econmica: la iniciacin y consolidacin de las polticas


de mercado S. Haggard y R. Kaufman.

Durante los aos 80, una aguda crisis de carcter fiscal y de balance de pagos impuls la
cuestin del ajuste estructural a la cabeza de la agenda poltica d muchos pases en
desarrollo.
En este trabajo nos centramos en el papel desenpeado por el gobierno y el aparato del
Estado en la iniciacin y consolidacin de tales cambios polticos. Varios supuestos sy
sealamientos deben explicitarse desde el vamos. Utilizaremos el trmino ajuste estructural
para referirnos a los paquetes de polticas ortodoxas que incluyen la estabilizacin
macroeconmica, con nfasis en la polticamonetaria y fiscal, en la liberalizacin de los
mercados de bienes y de capital mediante la desregulacin y reduccin de barreras y controles
externos, y en la privatizacin del sector de empresas estatales.
En segundo lugar, es importante destacar que no procuraremos entrar en el debate
normativo sobre el valor social y econmico de tales reformas. A pesar de ser escpticos sobre
las consecuencias econmicas y distributivas de propuestas de ajustes radicalmente laissez-
faire, compartimos, con las tendencias dominantes del pensamiento econmico, el presupuesto
de que los pases en desarrollo deben prestar mucha atencin a las exportaciones, a la
disciplina fiscal y monetaria y al mecanismo de precios. Nuestro propsito, es emprico y
analtico: examinar el papel del Estado como institucin poltica en el proceso de ajustes.
Nuestro mayor nfasis ser puesto en la dimensin poltica de la paradoja ortodoxa, que
prescribe que los gobiernos se reforman a s mismo por medio del abandono del control sobre
una variedad de instrumentos polticos por la reduccin de su papel en la asignacin de
recursos. Esto lleva a una importante pregunta: qu incentivos tendrn los polticos para
hacer algo semejante? Por qu las prescripciones neoliberales constituyen un equilibro
poltico?
Este ensayo explora esas paradojas distinguiendo las 2 fases del proceso de ajuste. Nos
concentramos aqu primero en la iniciacin de las polticas de reforma: la formulacin y el
anuncio de cambios en las orientaciones de polticas y en la gestin de las reacciones polticas
iniciales hacia stas. Sostendremos que, debido al problema del os free-riders que enfrentan
los beneficiarios potenciales del proceso de reforma, la iniciacin est normalmente asociada a
una concentracin de autoridad del Ejecutivo y su independencia en relacin a los intereses
particulares. A este respecto, analizaremos 4 parmetros polticos que pueden afectar tal
autonoma del Ejecutivo: la capacidad de la burocracia, el tipo de rgimen, el sistema partidario
y el ciclo electoral.
Seguidamente, abordaremos la segunda fase del proceso de reforma, en la cual las
iniciativas de reforma se consolidan, se transforman o son desviadas de su propsito.
Sostendremos que si bien ninguna reforma puede ser introducida sin algn grado de autonoma
en relacin a las presiones de los grupos que viven de las ganancias financieras, tampoco
ninguna reforma puede tener xito a no ser que ella apele a una nueva coalicin de
beneficiarios.

1. El papel del Estado en la iniciacin de las polticas de reforma


Hay un cierto nmero de casos donde las decisiones de la elite parecen haber sido
motivadas por preocupaciones ligadas a su sobrevivencia en el gobierno: la performance
macroeconmica global, el nivel de las reservas internacional, la estabilidad poltica y el
respaldo popular. Las inclinaciones ideolgicas del jefe del Ejecutivo han sido factores cruciales
en la comprensin de las medidas de ajustes estructurales en pases como Chile y Mxico. Sin
embargo en la Argentina, Venezuela, etc., gobernantes, previamente identificados con polticas
intervencionistas, iniciaron reformas cuando las juzgaron necesarias para el sostenimiento de la
estabilidad. El problema a explicar, entonces, es la forma cmo los gobernantes calculan los
riesgos polticos durante los comienzos de las reformas.
Muchos planes de reforma se enfrentaron con lo que los economistas llaman problemas
de inconsistencia temporal. Los responsables del gobierno a menudo estn proclives a
abandonar la implementacin de una poltica ptima con el objetivo de aprovecharse de las
oportunidades de ganancias econmicas o polticas a corto plazo.
Comenzando sosteniendo que la autonoma del Estado es una funcin de la capacidad
administrativa del gobierno, y que tal capacidad puede tener un efecto sistemtico sobre las
tentativas de reforma.

a) La influencia de la capacidad administrativa en la autonoma y reforma del Estado


Sin embargo, frecuentemente se descuida el hecho de que muchas reformas, aun las que
tienen por objetivo la expansin del papel de las fuerzas de mercado, necesitan de
capacidades administrativas y tcnicas escaseas en pases en desarrollo: personal de nivel
medio y bajo con educacin adecuada; entrenamiento especializado de funcionarios tcnicos y
de alto nivel; y capacidad para la recoleccin de informacin, su procesamiento y
comunicacin. La propia liberalizacin demanda un refuerzo de las capacidades del Estado.
Con respecto al comienzo de las reformas, un bajo nivel de competencia tecnocrtica
puede estar asociado a perodos ms largos de indecisin poltica.
Si los gobiernos con un bajo nivel de capacidades tecnocrticas y administrativas deciden
realmente iniciar reformas, sus necesidades de confiar en agencias internacionales influirn
fuertemente en el diseo de sus programas. Tanto la influencia de esas agencias como la
limitada capacidad administrativa tienden a llevarlos a privilegiar la seleccin de reformas ms
simples de administrar, como una reforma comercial o n cambio en el control de precios, antes
que aquellas que demandan una supervisin compleja o la creacin de agencias estatales
adicionales, como las privatizaciones o esquemas de promocin de exportaciones.

b) Tipo de rgimen
Es evidente que la existencia de regmenes autoritarios no garantiza necesariamente la
autonoma del Ejecutivo requerida para imponer programas de ajuste impopulares; asimismo,
tambin es evidente que los procesos de la democracia electiva tampoco han impedido
consistentemente el logro de dicha autonoma.
Debe sealarse que en un nmero considerable de estas experiencias, los lderes de
gobierno descansaron ampliamente en la recurrencia a decretos presidencial y otras formas de
comportamiento autocrtico a fin de contornear los debates legislativos y anular la oposicin de
los grupo de inters.

c) Alineamientos polticos
Los datos aparentes contradictorios sobre el xito relativo de diferentes tipos de rgimen
pueden volverse ms coherentes si se presta mayor atencin a los vastos escenarios polticos
en los cuales ocurren los conflictos distributivos.
Por su parte, en escenarios donde la alineacin partidaria son ms polarizados o
fragmentados los lderes polticos tienen fuertes incentivos para actuar en funcin de los
intereses de grupos de trabajadores o de empresarios, p para recaer en convocatorias de tipo
populista. En esas circunstancias, el tipo de rgimen tiene un impacto en las iniciativas de
ajuste.
En tales escenarios polticos polarizados o fragmentados, la irrupcin de regmenes
autoritarios, en algunos casos, fue importante para quebrar el impasse poltico y social e
imponer amplias iniciativas polticas, generalmente con un gran costo para las clases
trabajadoras urbanas

d) Ciclos electorales y cambios de gobierno


La disposicin de las elites estables en iniciar nuevas polticas de ajustes est tambin
relacionada a los cambio de gobierno o de rgimen poltico, los gobiernos que estn prximos a
desafos electorales, como es de esperar, generalmente se resisten a imponer reformas
impopulares. Gobiernos que recin acceden al poder, pueden capitalizar los perodos de luna
de miel y la desorganizacin y descrdito de la oposicin para lanzar ambiciosas iniciativas de
reforma. Tales iniciativas polticas no pueden ser entendidas simplemente como el resultado de
la victoria de una nueva coalicin poltica. En muchos casos, las iniciativas de reforma son
conflictivas con los intereses de corto plazo de los partidarios de la coalicin, lo que relativaza
la importancia del ciclo en s mismo sobre el papel que juzgan los intereses de grupo.
Nuevos gobiernos democrticos en sistemas polticos caracterizados por un alto nivel de
conflicto partidario y polarizacin, tuvieron mayores dificultades en explotar los perodos
iniciales de Luna de miel para lanzar iniciativas de reforma, tal vez a causa de su fragilidad y
de la percepcin del os riesgos en emprender acciones de alto costo poltico.
Las elecciones en regmenes autoritarios no son ,por definicin, totalmente competitivas; a
pesar de ello, las elites polticas las ven como un referndum y las utilizan para legitimar su
poder. Los nuevo regmenes autoritarios cumplen el papel de quebrar impasses polticos, pero,
inversamente a lo que ocurre con los gobiernos democrticos, sus chances iniciales osadas de
reforma disminuyen con el correr del tiempo en lugar de aumentar.

2. Consolidacin de la reforma econmica


Cuando la reforma econmica es vista en el largo plazo, el mayor desafo no es
simplemente iniciar las nuevas polticas, sino mantenerlas y consolidarlas de forma de ganar
credibilidad entre los agentes econmicos. Ya que las polticas del gobierno siempre son
ajustadas en el margen, es difcil especificar exactamente lo que signifique mantener y
consolidar una reforma.
Para consolidar la reforma, en tanto, los lderes polticos enfrentan el desafo de estabilizar
las expectativas en torno de un nuevo orden de incentivos. Para que las reformas tengan
credibilidad, los agentes econmicos deben confiar en que ellas no podrn ser revertidas por el
arbitrio de un individuo.
Finalmente, la consolidacin depende del apoyo poltico de diferentes grupos de
beneficiarlos del sector privado, y, por lo menos, de la aquiescencia de las mayores fuerzas
polticas que compiten dentro del sistema poltico
Enfatizamos 2 niveles del sistema poltico: los vnculos entre la burocracia econmica y el
sector privado, y los amplios mecanismos para la organizacin del apoyo poltico y de la
oposicin.

a) La burocracia econmica y el sector privado


En situaciones donde el poder personal de un individuo queda firmemente establecido por
mucho tiempo, los compromisos del gobernante pueden ser suficientes para garantizar la
continuidad de la poltica.
Considerando que los gobiernos cambian, la consolidacin de la reforma es ms probable
cuando es acompaado no slo de cambios institucionales y administrativos sino tambin de la
construccin de bases de apoyo social.
La necesidad de contar con una base de apoyo no impone ninguna forma especfica de
vnculos institucional con los beneficiarios del sector privado.

b) Las elites polticas y la estructuracin de los intereses sociales


Para que las reformas polticas tengan xito son necesarios cambios institucionales y el
apoyo del sector privado, pero ello no es suficiente para evitar desafos polticos mayores.
Cabe centrar el anlisis en la forma en que se organizan los grupos polticos y en las reglas
de competencia por el poder.
Es tericamente plausible que los gobiernos autoritarios, ms que los democrticos,
puedan reestructurar ms fcilmente el proceso de formacin de las polticas pblicas. En
muchos casos de consolidacin de reformas discutidas anteriormente, un gobierno autoritario
facilita la reorganizacin de la toma de decisiones y el aislamiento de los tecncratas; esto
ltimo era la esencia del modelo de autoritarismo democrtico de ODonnell. Pero los
regmenes autoritarios pueden tambin corroer la consolidacin al facilitar la interferencia de los
lderes del gobierno en la adopcin de la poltica econmica.
Los lderes autoritarios tambin estn sujetos a desafos polticos, y en los aos 80 stos
aumentaron considerablemente, ya que una serie de regmenes autoritarios se confrontaron
con exigencias de liberalizacin poltica.
Cules son, en general, las perspectivas de consolidacin de las medidas de ajuste en un
contexto democrtico? Muchos gobiernos democrticos, especialmente aquellos que
reemplazaron recientemente a regmenes autoritarios, estn enfrentando problemas
macroeconmicos graves.
El desafo clave est en la estructuracin del conflicto poltico de manera tal que permita, a
las sucesivas administraciones, la formacin de mayoras electorales y legislativas
relativamente estables evitando as agudas discontinuidades en las polticas o conflictos
fundamentales en torno del proyecto poltico en marcha. Algunas de esas posibilidades pueden
ser brevemente apuntadas.
Una opcin, ampliamente favorecida durante las transiciones democrticas a comienzos de
los 80, consisti en los intentos por resolver los conflictos sobre problemas macroeconmicos
mediante la negociacin directa de pactos sociales entre los intereses econmicos, los partidos
polticos y los lderes del gobierno, con pocas excepciones, sin embargo, los pactos sociales no
funcionaron bien como mecanismo de ajuste en ese perodo. En la mayor parte de los casos la
bsqueda de consenso en cuanto a las polticas de ingresos y otros instrumentos de ajustes se
vieron abortados o concluyeron en un impasse.
Una segunda estrategia, con frecuencia asociada a la opcin por el pacto social discutida
anteriormente, puede ser definida como social democrtica, y entraa la gestin a largo plazo
del proceso de ajuste por medio de una coalicin poltica dominante con fuertes races en el
movimiento obrero. Sin embargo, en situaciones donde los movimientos sindicales son dbiles
o internamente fragmentados (un hecho comn en los pases desarrollados), las opciones
socialdemcratas encuentran barreras semejantes a aquellas discutidas con referencia a la
construccin de pactos sociales.
Dada la dificultad de negociar pactos sociales y de realizar experimentos socialdemcratas
en perodos de austeridad, sera conveniente considerar otros modelos menos inclusivos, que
filtren ms ampliamente las demandas distributivas y que permitan menos campo de accin
para la toma de decisiones tecnocrticas. Sistemas basados en dos partidos de bases amplias
y totalmente abarcativas pueden contribuir a la institucionalizacin de la reforma debido a su
potencial para reducir la relevancia electoral de las diferencias de clases y de intereses
sectoriales.
No obstante podemos concluir que la institucionalizacin de las reformas es ms probable
en sistemas que tienen las siguientes caractersticas: 1) un significativo segmento de los
competidores dentro del sistema partidarios tiene oportunidades de participar del gobierno; 2) y
encuentra que conviene a su inters poltico reducir los riesgos de competencia mediante la
delegacin de l autoridad sobre cuestiones econmicas a agencias de la tecnocracia estatal.
Finalmente, y esto no puede ser slo una presuncin, las propias reformas deben ser capaces
de generar beneficios econmicos a amplios sectores de la sociedad en trminos de estabilidad
macroeconmica y crecimiento.

Revision del Consenso de Washington (1998) Williamson

Me propongo aqu rebatir por lo menos a algunos de mis criterios, comentando los
objetivos que me indujeron a elaborar el consenso de Washington, la terminologa elegida y mi
posicin ideolgica respecto al neoliberalismo. Sin embargo, sera desperdiciar una ocasin
magnfica si me limitase slo a defender los que redact hace siete aos. En consecuencia, me
propongo hacer ahora lo mismo que muchos de mis crticos parecen haber credo que estaba
haciendo en 1989, a saber, esbozar un manifiesto de poltica que contenga las principales
reformas que, en mi opinin, debera encarar Amrica Latina.
El por qu del consenso de Washington
La razn que me llev a compilar el consenso de Washington no era otra que documentar o
informar sobre los cambios de actitudes polticas que se estaban produciendo en Amrica
Latina, cambios que, por lo menos en apariencia, no eran percibidos desde Washington en ese
momento. Con este propsito se celebr una conferencia en 1989 en la que diversos
participantes de Amrica Latina se refirieron a las posturas adoptadas frente a una serie de
reformas de poltica as como el grado de aplicacin de las mismas. Mi consenso de
Washington no era ms que el compendio de reformas de poltica que cada uno de los autores
deba examinar en su disertacin.

Un programa para 1996


Con el fin de preparar el terreno para comparar el proyecto ideal. De Williamson con el
consenso de Washington de 1989 pasar a descubrir las principales reformas de poltica
econmica que, en mi opinin, son ms necesarias para Amrica Latina.
Proceder a comparar cada tema tratado de mi programa ideal con su correlato en el
consenso de Washington.

Alta tasas de ahorro


La disciplina fiscal implica recorte en el dficit presupuestario, problema que aquejaba a la
mayora de los pases de Latinoamrica. Hacia 1995 la mayora de los pases haban reducido
su dficit en comparacin con 1988.
Las ventajas que entraa un orden fiscal sin dficit no es suficiente: unas tasas de ahorro
privado inadecuadas pueden conducir, en el mejor de los casos, al estrangulamiento del
crecimiento econmico, y en el peor, al colapso de la economa. Por lo tanto, prefiero dar un
sentido ms amplio a primer encabezado del consenso de Washington, haciendo constar la
necesidad de unas tasas de ahorro ms altas, que incluyen la necesidad de orden fiscal pero
nunca limitada a ste.
El mantenimiento de la disciplina fiscal es determinante para la consecucin de altas tasas
de ahorro, pero posiciones presupuestarias fuertes en ningn caso se traducen en un ahorro
elevado.
Es este renovado nfasis en cuestiones como la disciplina fiscal o el aumento del ahorro
que recomiendo- una consecuencia de los cambios relativos acaecidos en Amrica Latina o,
por el contrario, el lgico resultado de mi nuevo enfoque, libre de los condicionantes que
representaba el consenso de Washington. La respuesta est en la primera proposicin. En
1989, la disciplina fiscal era un objetivo de primera necesidad para controlar la inflacin, y el
proceso para lograrla fue desalentador. El mantenimiento de este nuevo orden no deje de ser
vital a pesar de que los acontecimientos posteriores han confirmado la necesidad de
complementar la disciplina fiscal con un incremento del ahorro del sector privado.

Prioridad del gasto pblico


El encabezamiento de este apartado es el mismo que emple en el consenso de
Washington, y en verdad creo innecesario modificar lo que escribiera entonces: El gasto se
debe orientar de reas polticamente sensibles hacia otras reas, tales como la atencin
primaria de la salud, la enseanza elemental o la infraestructura. Muy poco es lo que se
reform en este sentido.
Incluir al gasto social dentro de aquellas reas del gasto pblico que merecen mayor
atencin.

La reforma tributaria
El consenso de Washington insista en recortar las tasas impositivas marginales para
aumentar los incentivos a la vez que propona compensar la prdida de ingresos por medio de
la ampliacin de la base impositiva y la mejora de la administracin tributaria, todo la cual, en
mi opinin, evitara el desgaste asociado a la progresin impositiva.
La reforma tributaria parece haber continuado su progreso en Amrica latina,
especialmente a travs de la difusin del impuesto al valor agregado. Sin embargo, mi
propuesta favorita, la de recaudar impuestos sobre los intereses procedentes de la fuga de
capitales, todava est en ciernes.
Dado que mis nuevas propuestas no deben ceirse al consenso, me gustara detallar las
reformas tributarias que estimo necesarias y agregar aqu un proyecto de sistema tributario que
incluya externalidades vinculadas con el medio ambiente. Ya sabemos que el motivo por el cual
las consideraciones ambientales tienen escaso protagonismo en una economa de mercado
radica en que muchos de los efectos ambientales de acciones econmicas son indirectos y
afectan a los agentes econmicos secundarios.
La solucin acostumbrada para tales externalidades ha sido durante mucho tiempo el
llamado impuesto pigoviano. Este mtodo es aceptado en general para justificar impuestos
elevados sobre la gasolina. Sin embargo, resultara ms eficaz, la aplicacin de impuestos
sobre el trfico, impuestos mensurables n base al uso de las carreteras, etc. Creo necesaria
una tasa variable que dependiese el impacto ambiental que pudiera causar un uso determinado
de la tierra.

La supervisin bancaria
El siguiente punto en el programa del consenso de Washington era el de la liberalizacin
financiera. Aunque es indudable que el proceso permanece inconcluso, se ha progresado
bastante desde 1982.
La liberalizacin financiera supone que el Estado deje de conceder crditos a su eleccin,
pero en ningn caso implica que se desentienda por completo del sector financiero. Ms bien al
contrario: ahora sabemos que la liberalizacin de las finanzas exige el fortalecimiento de la
supervisin de las normas de prudencia si se desea evitar el riesgo de una crisis financiera. Un
Estado demasiado dbil como para supervisar adecuadamente el sistema financiera pondra en
peligro el funcionamiento del mercado.

Tipos de cambio competitivo


Este apartado en el consenso de Washington haca referencia a la necesidad de tipos de
cambio lo bastante competitivos como para estimular un rpido aumento de las exportaciones
no tradicionales. Temo que me dej llevar por espejismos. Y, dado que ya no me encuentro en
la obligacin de informar acerca del consenso, puedo modificar mi enunciado originario con la
conciencia tranquila.
Los pases latinoamericanos han adoptado polticas cambiarias muy dispares en los
ultimos aos. Chile y colombia adoptaron un modelo caracterizado por el emplro de una banda
mvil capaz de mantener un tipo de cambio competitivo a pesar de la presin que supona la
entrada de capitales. Recomiendo seguir esta poltica.

La liberalizacin del comercio exterior


El consenso de Washington recomendaba la pronta eliminacin de las restricciones de
carcter cuantitativo sobre las importaciones, seguida de una reduccin progresiva de los
aranceles correspondientes hasta que stos alcanzasen una tasa baja.
Desde 1989, Amrica Latina ha hecho grandes progresos en materia de liberalizacin de
las importaciones., exceptuando ciertas reas como la de los automviles.

Una economa competitiva


El consenso de Washington pas a destacar la importancia de la privatizacin y la
desregulacin, cuestiones que han hecho sustanciales, aunque dispares, progresos en Amrica
Latina, especialmente en lo que se refiere a la privatizacin. Por desgracia, tales reformas no
siempre han conseguido estimular la competencia. Tampoco podemos estar seguro del
bienestar que generar la sustitucin de un monopolio estatal por otro privado: puede incentivar
la eficiencia pero asimismo estimular el abuso del poder del monopolio.
As pues, he incluido privatizacin y desregulacin bajo un mismo enunciado, el de una
economa competitiva, con el propsito de resaltar lo que es, o debera de ser, el objetivo de
ambas someter a todas las empresas a los principios de la competencia en un contexto de
duros recortes presupuestarios.
La desregulacin que se ha llevado a cabo hasta el momento ha omitido, en la mayor parte
de los casos, el mercado laboral. La mayora de las restricciones laborales deberan eliminarse,
aunque se puede llegar a justificar la existencia de un salario mnimo bsico.

Derecho de propiedad
El ltimo componente del consenso de Washington, obviado hasta el momento, trataba
sobre la necesidad regarantizar y definir con claridad los derechos de propiedad, y conseguir
que sean accesibles a todos por igual y a un costo razonable. No creo que en la cuestin de
propiedad haya hecho grandes progresos Amrica Latina.
Una peculiaridad referente a los derechos de propiedad es la de lograr una distribucin la
equitativa de la propiedad rural.

El fortalecimiento institucional
Mi nuevo programa incluir dos nuevos enunciados: instituciones y educacin
Es necesario fortalecer unas instituciones estatales estratgicas en lugar de reducir un
Estado sobresaturado; este fortalecimiento contribuir a un crecimiento econmico ms rpido
y/o equitativo.
Mi propia lista de instituciones que se deberan fomentar, incluye en primer lugar a un
banco central independiente que se encargue de la poltica cambiaria y monetaria. Para
apuntalar las polticas fiscales habra que crear una comisin presupuestaria. Tambin es
necesaria una mayor independencia del PJ respecto al PE.

Una mejor educacin


Es clave para el futuro de Amrica Latina.
Si junto con el capital y la infraestructura existiera una fuerza de trabajo bien formada y
capacitada para la produccin de bienes destinados al mercado mundial, los beneficios seran
enormes.
Es necesario aumentar los gastos educativos en educacin primaria y secundaria. Esos
pocos afortunados que accedan a la universidad bien podrin financiar su educacin a travs
de prstamos.

ACERCA DEL ESTADO, LA DEMOCRATIZACION


Y ALGUNOS PROBLEMAS CONCEPTUALES.
UNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANA CON
REFERENCIAS A PAISES POSCOMUNISTAS*
GUILLERMO O'DONNELL
1. El Estado y las nuevas democracias
En las dos ltimas dcadas, el derrumbe de varios tipos desistemas autoritarios ha
provocado el surgimiento de un nmero considerable de democracias. Estas son verdaderas
democracias,o, ms precisamente, poliarquas, segn la concepcin clsica de Robert Dahl
Existen distintos tipos de poliarquas. Se diferencian, como Arend Lijphart se adelant a
demostrar an en caractersticas tan importantes como el hecho de que estn basadas en
procedimientos mayoritarios o consensuales para acceder a la autoridad pblica y ejercerla. Sin
embargo, todas ellas comparten un rasgo fundamental: son democracias representativas e
institucionalizadas. Por el contrario, la mayora de los pases recientemente democratizados no
se encaminan hacia un rgimen democrtico representativo e institucionalizado, ni parece
siquiera que lo han de hacer en un futuro previsible. Son poliarquas, pero de una clase
diferente, y no existen teoras sobre ella. Este artculo intenta un primer aporte a dicha
teorizacin.

Con respecto a los pases que ms nos interesan en este artculo la Argentina, Brasil y
Per, (tambin Ecuador, Bolivia, la Repblica Dominicana yFilipinas, todos los pases de Africa
y del este de Asia en vas de democratizacin o liberalizacin, y la mayora de los
poscomunistas)comparten caractersticas importantes, que en todos los casos convergen hacia
una situacin no institucionalizada.

El siguiente anlisis presupone una idea: los estados estn interrelacionados de distintas y
complejas maneras con sus respectivas sociedades. Debido a esta diferente insercin, las
caractersticas de cada estado y de cada sociedad influyen poderosamente sobre las
caractersticas de la democracia que habr (o no) de consolidarse -o simplemente sobrevivir y
eventualmente ser derrocada-.

Es un error asimilar el estado al aparato estatal, al conjunto de burocracias pblicas. No


cabe duda que ellas forman parte del estado, pero no son el estado en su totalidad. El estado
tambin es, un conjunto de relaciones sociales que establece un cierto orden y en ltima
instancia lo respalda con una garanta coactiva centralizada, sobre un territorio dado. La ley es
un elemento constitutivo del estado: es la parte del estado que proporciona la textura
subyacente del orden social existente en un territorio dado. La ley tiene sus expresiones
organizativas propias, sumamente ritualizadas e institucionalizadas, en las democracias
contemporneas: el Congreso es el y el Poder Judicial

Existe an otra dimensin del estado: la ideolgica. El estado alega ser un estado para la
nacin. Ya sea en los discursos explcitos o en la recurrente invocacin a los smbolos de la
nacionalidad, el estado alega ser el creador del orden que acabo de mencionar y, adems, en
las democracias contemporneas, de los derechos individuales y asociativos que conlleva
entablar dichas relaciones.

Argentina, Brasil y Per (adems de otros pases de Amrica Latina y otras regiones) no
slo estn atravesando una grave situacin social y econmica. Aunque con diferentes ritmos e
intensidades, tambin estn sufriendo una profunda crisis de sus estados. Dicha crisis existe en
las tres dimensiones que acabo de tratar: la del estado como conjunto de burocracias capaces
de cumplir sus funciones con razonable eficacia; la de la efectividad de la ley; y la vinculada
con la pretensin que los organismos estatales normalmente orientan sus decisiones
basndose en algn concepto del bien pblico. Estos pases estn viviendo la prolongada crisis
de un modelo de acumulacin de capital orientado hacia adentro y centrado en el estado, y de
la posicin del estado en dicho modelo. Contrariamente, algunos pases (Espaa, Portugal,
Corea del Sur,Taiwn y Chile), gracias a circunstancias de las que ahora no me ocupar,
pudieron evadir dicha crisis generalizada. Surgieron como economas orientadas a la
exportacin, activamente integradas a laeconoma mundial. Para esto contaron con un aparato
estatal escueto, aunque activo y eficaz.

El debate contemporneo confunde dos dimensiones diferentes. Una de ellas corresponde


al tamao y al peso relativo del aparato estatal. De acuerdo con la perspectiva que propongo,
un estado fuerte, independientemente del tamao de sus burocracias, es un estado que
establece con eficacia esa legalidad y que no es percibido por la mayora de la poblacin slo
como un mbito para la persecucin de intereses particularistas.

Me limitar a tratar algunos temas que se relacionan con la crisis del estado en las tres
dimensiones que identifiqu. En estas situaciones, estados ineficaces coexisten con esferas de
poder autnomas y con base territorial. Esos estados son incapaces de asegurar la efectividad
de sus leyes y sus polticas a lo largo del territorio y el sistema de estratificacin social. Las
regiones perifricas al centro nacional crean (o refuerzan) sistemas de poder local que tienden
a alcanzar grados extremos de dominacin personalista y violenta, entregados a toda suerte de
prc-ticas arbitrarias.

Imaginemos un mapa de cada pas donde las zonas color azul sealan un alto grado de
presencia del estado, tanto en el aspecto funcional como territorial (es decir, un conjunto de
burocracias razonablemente eficaces y la existencia de una legalidad efectiva), las verdes
indican un alto grado de penetracin territorial y una presencia mucho menor en trminos
funcionales y las marrones significan un nivel muy bajo o nulo de ambas dimensiones. De esta
manera, en el mapa de Noruega, por ejemplo, prevalecera el azul; en el de Estados Unidos se
vera una combinacin de azul y verde, con importantes manchas marrones en el sur y en las
grandes ciudades; en Brasil y Per el color predominante seria el marrn y en la Argentina la
extensin de este color sera menor.
En los pases con grandes reas marrones las democracias sebasan en un estado
esquizofrnico, en el que se mezclan, funcional y territorialmente, importantes caractersticas
democrticas y autoritarias. Se trata de un estado cuyos componentes de legalidad
democrtica y, por lo tanto, de lo pbiico y lo ciudadano se esfuman en las fronteras de
diversas regiones y relaciones de clase, tnicas y sexuales.

Un estado incapaz de imponer su legalidad sustenta una democracia con una ciudadana
de baja intensidad. En muchas de las zonas marrones se respetan los derechos polticos de
la
poliarqua. Por lo general, los individuos no estn sometidos a coaccin directa cuando
votan; sus votos se cuentan correctamente; pueden crear prcticamente cualquier tipo de
organizacin, expresar sus opiniones sin censura y moverse libremente dentro y fuera del
territorio nacional. En estas zonas se cumplen estas y otras caractersticas de la poliarqua.
No obstante, es comn que los campesinos, los residentes en barrios pobres, los indios,
las mujeres, etctera, no reciban un trato justo en los tribunales, ni gocen de acceso a servicios
pblicos a los que tienen derecho, estn a salvo de la violencia policial, carezcan de derechos
laborales,etctera. Estas son restricciones extrapolirquicas pero polticamente
fundamentales: implican la inefectividad del estado en tanto ley y la cancelacin de algunos
derechos que son tan constitutivos de la democracia como el de votar sin coaccin. Esto
origina una curiosa bifurcacin: en muchas zonas marrones ser espetan los derechos
participativos y democrticos de la poliarquia, pero se viola el componente liberal de la
democracia. Una situacin en la que se vota con libertad y hay transparencia en el recuento
delos votos pero en la que no puede esperarse un trato correcto de la polica o de la justicia,
pone en tela de juicio el componente liberal de esa democracia y cercena severamente la
ciudadana. Esta bifurcacin constituye el reverso de la moneda de la compleja mezcla de
componentes democrticos y autoritarios en estos estados.

2. Algunos aspectos de la crisis del estado


Existen abundantes pruebas de que la grave crisis socioeconmica que sufre la mayora de
los pases recientemente democratizados fomenta el crecimiento de las zonas marrones. Estos
efectos no provienen slo de diversos procesos de desintegracin social y econmica; tambin
se originan en la profunda crisis del estado en tanto legalidad efectiva, en tanto conjunto de
burocracias y en tanto agente legitimado del inters comn. Tambin derivan del fuerte
antiestatismo de las ideas y polticas neoliberales, en especial de su empeo por disminuir a
toda costa el tamao de las burocracias estatales y el dficit pblico.
Se estn haciendo muchos esfuerzos para reducir el dficit fiscal. Los principales han sido
las privatizaciones y los intentos de librarse el exceso de personal. Esto ltimo no ha sido
fcil. En cambio, las polticas que produjeron una fuerte cada en los sueldos de la mayor
parte de los empleados pblicos resultaron ms conducentes a la reduccin del dficit
fiscal.
Adems de la gran cada de los salarios, hay numerosas indicaciones de la degradacin
del funcionamiento y de la idea misma de la burocracia estatal como un servicio pblico. La
decapitacin de las burocracias superiores y ms especializadas debido al xodo de los
agentes ms calificados, la politizacin de esos puestos, racionalizaciones y
reestructuraciones casi siempre fallidas, y la decadencia espectacular de la infraestructura
fsica dibujan un sombro panorama. Esta situacin es propicia para la existencia de una
burocracia con escasa motivacin y capacitacin. La disminucin de los ingresos
personales, la limitacin de las perspectivas profesionales, las malas condiciones laborales,
son el caldo de cultivo perfecto para el crecimiento de la corrupcin.
Para gobiernos desesperados por conseguir fondos, la solucin temporaria ha sido el
aumento de los impuestos indirectos y de las tarifas de los servicios pblicos, lo que alimenta la
inflacin y tiene negativas consecuencias distributivas.En pocas de empleo inestable y cada
del salario, el deterioro de la mayora de las polticas sociales agrava el infortunio de vastos
sectores de la poblacin.
La larga agona del patrn de acumulacin de capital por sustitucin de importaciones
centrado en el estado nos ha dejado con un dinosaurio incapaz siquiera de alimentarse por su
cuenta, mientras que las soluciones en curso tienden a crear una entidad anmica, no menos
incapaz de sostener la democracia, un nivel decente de equidad social
y el crecimiento econmico.

3. Acerca de ciertas crisis econmicas


En esta seccin me referir a una clase particular de crisis econmica: la que sufrieron
pases como Argentina, Brasil y Per al entrar en un patrn de inflacin alta y recurrente
acentuada por reiterados y fallidos intentos de controlarla y emprender reformas estructurales
recomendadas por los acreedores internacionales. Puede afirmarse que, cuanto ms duradera
y profunda es la crisis, y cuanto menor es la confianza en que el gobierno podr resolverla, ms
razonable se vuelve que cada agente acte: 1) en niveles muy desagregados, en especial en lo
tocante a los organismos estatales que pueden resolver o aliviar los efectos de la crisis para un
sector o compaa determinados; 2) con horizontes temporales extremadamente cortos, y 3)
con la expectativa que todos harn lo mismo. Se plantea as un gigantesco dilema del
prisionero cuando una larga y profunda crisis econmica ensea a todos las siguientes
lecciones
Es el mundo del slvese quien pueda. El primer y ms bsico fenmeno es una des-
solidarizacin generalizada. Cada uno de los agentes racionales acta en el nivel de
agregacin y con el horizonte temporal que cree ms eficaz para sus movimientos defensivos.
El horizonte temporal adecuado es el cortsimo plazo. Algunos agentes, obtienen grandes
beneficios. Una de las ms frecuentes es el saqueo del aparato estatal.
Como el gobierno tambin tiene que bailar al ritmo de la crisis, su capacidad de formular
estas polticas es muy limitada. Lo decisivo para defenderse y eventualmente sacar provecho
de la crisis es el fcil y rpido acceso alas agencias estatales que pueden proveer los recursos
deseados. Favores y privilegios de todo tipo son tramitados ante el aparato estatal por
coaliciones del tamao mnimo necesario para lograrlos. Tales ventajas deben lograrse con
rapidez pues de no ser as la inflacin las devorar.

La profundidad de la crisis ha acentuado estos males. Primero, parece que la corrupcin es


mayor que antes; segundo, la misma crisis produce una enorme fragmentacin del aparato
estatal o, lo que es equivalente, una brusca disminucin de su autonoma.
Cada espiral de la crisis no es igual que el anterior. Los actores aprenden. Los que fueron
astutos para sobrevivir y hasta para dar unpaso adelante pueden comprar a precio bajo los
activos de los perdedores. La rpida concentracin de capital en estos pases refleja
las ganancias de los sobrevivientes darwinianos. Estos agentes suponen que, como los
anteriores esfuerzos de estabilizacin fracasaron los nuevos esfuerzos del gobierno tambin
fracasarn. Por lo tanto, se ponen a resguardo basando su expectativa en que la poltica en
curso ha de fracasar, lo que por supuesto aumenta la probabilidad deque ocurra.
Por su parte, cuantas ms espirales se suceden, mayor es la desesperacin de los
gobiernos por encontrar una salida a la crisis.
Pero la desintegracin del aparato estatal, el aumento del dficit fiscal, una opinin pblica
hostil, partidos polticos que anticipan rditos electorales futuros mediante la aguda crtica al
gobierno y los clculos defensivos de poderosos actores econmicos disminuyen la
probabilidad de que la nueva poltica tenga xito

Adems, la crisis lleva a la decreciente credibilidad del estado como agente autorizado de
los intereses nacionales. Ms bien se lo ve cada vez ms como un gravoso aparato que se deja
saquear por los poderosos. La desintegracin del aparato estatal y la creciente
ineficacia del estado en tanto ley impiden la implementacin de polticas mnimamente
complejas. No resulta fcil decidir a qu sectores del aparato estatal debe darse prioridad para
aumentar su eficacia, o implementar una poltica industrial, o decidir el grado y el
orden de la apertura comercial y financiera de la economa, o acordar polticas salariales y
laborales, etctera. Sin esta reestructuracin,ni las polticas neoliberales actuales ni polticas
alternativas pueden tener xito.

Para que estas polticas no slo se decidan sino que adems sean implementadas, deben
cumplirse tres condiciones: 1) Tanto los agentes privados como los estatales deben tener como
horizonte temporal significativo el mediano plazo, por lo menos. 2) Si se pretende que la
estabilizacin las principales agencias estatales deben tener capacidad de reunir y
analizar informacin compleja y estar suficientemente motivadas para
actuar en funcin de alguna definicin del inters pblico. 3) Algunas polticas slo pueden
ponerse en prctica con xito mediante complejas negociaciones con diversos actores
privados organizados que reclaman injerencia legtima en el proceso.
En estas condiciones se avanza muy poco, si es que se avanza, hacia la creacin de
instituciones representativas y responsables. Por el contrario, conectndose con profundas
races histricas de estos pases, la atomizacin del estado y la sociedad, la expansin de las
zonas marrones y su forma peculiar de defender sus intereses, y la enorme urgencia y
complejidad de los problemas que deben enfrentarse, alimentan la predisposicin delegativa y
plebiscitaria de estas democracias. La pulverizacin de la sociedad en
una mirada de actores racionales/ oportunistas y la ira por una situacin que todos han
provocado, tienen un gran culpable: el estado y el gobierno. Por un lado, este tipo de
razonamiento es terreno frtil para simplistas ideologas antiestatales; por el otro, impulsa la
prdida de prestigio del rgimen democrtico, de sus tambaleantes instituciones y de
todos los polticos.
Lo menos que puede decirse de estos problemas es, primero, que no contribuyen al
surgimiento de una democracia institucionalizada; segundo, que dificultan muchsimo la
implementacin de las polticas complejas a largo plazo, negociadas multisectorialmente, que
podran sacar a estos pases del pantano; y tercero, que (por cierto no slo en Amrica Latina)
interactan poderosamente con tradiciones de concebir la poltica de una manera cesarista,
antiinstitucional ydelegativa.

Debemos recordar que se trata de pases(Argentina, Brasil y Per) que tuvieron la


desgracia de haber sufrido un patrn recurrente de alta inflacin, reforzado por perodos de
hiperinflacin o muy cercanos a ella (segn definiciones, que no discuto aqu) y que soportaron
varios programas de estabilizacin fallidos.
Si nos concentramos en los casos de Amrica del Sur,qu tienen en comn Chile, Bolivia
y Argentina? Sencillamente que en estos pases, bajo un rgimen autoritario en el primer caso y
gobiemos elegidos democrticamente en los dos ltimos, la crisis toc
fondo. Cul es ese fondo? Es la convergencia de lo siguiente: 1) une stado que como
principio legal de orden tiene escasa influencia sobre la conducta de la mayora de los actores,
como burocracia llega a lmites extremos de desintegracin e ineficacia, y en un momento
determinado es incapaz de respaldar la moneda nacional; 2) un movimiento obrero derrotado,
en el sentido de que ya no es capaz de oponerse a las polticas neoliberales sino mediante
protestas fragmentarias y efmeras; 3) una clase capitalista que en gran
medida se ha devorado a s misma y cuyos vencedores se han metamorfoseado en
conglomerados centrados en las finanzas (junto con ramas del comercio y de actividades
profesionales vinculadas al consumo suntuario), y 4) un consenso generalizado de que vivir
conuna inflacin alta e inestable es tan intolerable que cualquier solucin es mejor, aunque ella
reafirme un mundo muy desigual, en el que muchas formas de sociabilidad solidaria se han
perdido.

4. Una conclusin parcial


Existen alternativas ante las crisis que he descripto?
El mejor invento que se conoce para lograr esto es el fortalecimiento de instituciones
socialesy polticas, pero en las circunstancias que he descripto sta es porcierto una tarea
harto difcil. No existen fuerzas inmanentes que guen a las nuevas democracias hacia formas
representativas e institucionalizadas y a la eliminacin de sus zonas marrones. A la larga, las
nuevas democracias tal vez se bifurquen entre las que sigan este feliz curso y las que regresen
a un autoritarismo cerrado. Pero la democracia delegativa, la debilidad de la responsabilizacin
horizontal, las zonas marrones y la baja intensidad de la ciudadana forman parte del futuro
previsible de muchas de las nuevas democracias.

EL MITO DEL ESTADO MINIMO: UNA DECADA DE REFORMA ESTATAL EN


ARGENTINA
Oscar Oszlak
1. Introduccin
Argentina es probablemente, el pas que en el transcurso de los aos 90 ha experimentado
las transformaciones ms radicales en la configuracin, tamao y papel del estado nacional.
Este trabajo constituye el resultado parcial de una investigacin orientada a establecer, qu
cambios se produjeron en el estado nacional argentino durante la dcada de los aos 90, y
cules son los nuevos rasgos del estado nacional resultantes de este proceso.

2. La magnitud y naturaleza de los cambios


Argentina tiene hoy uno de los aparatos estatales de nivel nacional ms pequeos del
mundo, al menos en relacin a su poblacin, PBI y otros indicadores. Claramente, este
fenmeno est asociado a diferentes variables, incluyendo el nivel, caractersticas y distribucin
del empleo pblico; el nuevo perfil de la dotacin; la evolucin y composicin del gasto pblico
y las variaciones en el nmero y composicin de las unidades organizativas. Analizar estas
variables en el orden presentado.

Empleo pblico nacional


Si consideramos las variaciones en el empleo pblico producidas durante la dcada del 90,
comprobaremos que en 2000, el estado nacional argentino empleaba un total de 291.287
agentes, lo cual representaba apenas el 1,8% de la PEA del pas. Estos nmeros contrastan
fuertemente con los observables en las dos dcadas anteriores. Al asumir, en 1983, el gobierno
constitucional del Presidente Alfonsn, la Administracin Pblica Nacional empleaba un total de
981.012 personas.
Una dcada ms tarde, este nmero haba descendido a slo un 30% de la cifra anterior.
Las razones de esta disminucin fueron mltiples. El traspaso de personal al Gobierno
Autnomo de la Ciudad de Buenos Aires, la transferencia de empleados a las provincias, a
travs de los programas de descentralizacin educativa y de salud. Adems, una cantidad de
personal, pas a trabajar en las ex empresas pblicas de las que se deshizo el estado nacional
a travs de los procesos de privatizacin. Por ltimo, unos 125.000 empleados se
desvincularon de la funcin pblica, en el marco de los sistemas de retiro voluntario y jubilacin
anticipada.

La nueva distribucin y caractersticas del empleo pblico


El proceso recin analizado, popularmente conocido como desguace del estado, produjo
numerosos impactos, entre los cuales sobresale el nuevo esquema de divisin del trabajo entre
el estado nacional, los estados subnacionales, el mercado y la sociedad en su conjunto. Si
limitamos el anlisis al empleo pblico, es evidente que los retiros de personal (voluntarios o
no), la tercerizacin de funciones y la privatizacin de empresas pblicas, produjeron
importantes consecuencias sobre el mercado de trabajo en el sector privado. Pero an ms
relevante fue el impacto sobre el empleo pblico en las provincias y municipios, que vieron
acrecentadas sus dotaciones de personal.
Una consecuencia inmediata de las tendencias sealadas es que los gobiernos
provinciales debieron hacerse cargo de nuevas responsabilidades y administrar un aparato
institucional mucho ms denso y extendido, sin haber adquirido las capacidades de gestin
requeridas, lo cual se tradujo en altos grados de ineficiencia. La crisis econmica de las
provincias en el campo productivo, unida a los magros ingresos tributarios obtenidos de fuentes
locales, incrementaron la dependencia de estos estados subnacionales de la coparticipacin
impositiva, las transferencias y adelantos del gobierno nacional y un creciente endeudamiento.
Como conclusin de este anlisis, puede afirmarse que en los ltimos diez aos se produjo
una fuga de empleo pblico del estado nacional hacia los estados subnacionales. Las
provincias y municipios se han constituido en fuertes empleadores, forzados por las
transferencias unilaterales de gestiones desde la Nacin, por las crisis de sus economas y por
la continuada vigencia del nepotismo poltico. Considerar que se est en presencia de un
estado mnimo por el hecho de que el gobierno nacional se ha desprendido de dotacin y
funciones es negar, simultneamente, la estatidad de los estados subnacionales.
Argentina se asemeja hoy mucho ms a pases federales avanzados, como Estados
Unidos o Canad, donde las burocracias estaduales son abultadas, an cuando las provincias
argentinas no hayan alcanzado niveles semejantes de autonoma fiscal y operativa. En este
sentido, debe subrayarse su alto grado de dependencia del Tesoro Nacional y del
endeudamiento interno y externo, fuentes ambas en las que el estado nacional sigue jugando
un papel primordial pese a su aparente extincin.

Nuevo perfil de la dotacin del estado nacional


La fuerte reduccin de personal derivada de transferencias de responsabilidades y
desregulaciones varias, se vio parcialmente contrarrestada por la incorporacin de personal
dedicado a otros asuntos nuevos, demandado por la propia redefinicin del papel estatal. Por
ejemplo, el incorporado a los nuevos entes, comisiones y otros organismos de regulacin
creados para ejercer control sobre las actividades de las empresas y servicios privatizados
durante la dcada del 90. O el destinado a instituciones creadas para asegurar una ms plena
vigencia del orden jurdico, el control de gestin y la transparencia de la funcin pblica, como
el Consejo de la Magistratura, la Auditora General de la Nacin o la Oficina Anticorrupcin.
El estado nacional ha pasado a convertirse, fundamentalmente, en un aparato orientado a
funciones polticas y coercitivas. Orlansky (1994) ha sealado que, al despojarse de sus
funciones sociales y empresarias, creci la incidencia numrica del personal estatal empleado
en funciones polticas.
En lo que se refiere al aparato de coercin, se observa que casi dos terceras partes de la
dotacin (unas 170.000 personas) se integra actualmente por personal militar y policial. Desde
el punto de vista de las modalidades de contratacin del personal, creci el empleo de personal
mediante contratos de trabajo suscriptos en el marco de proyectos financiados por agencias
multilaterales, sea en forma directa o a travs de contrataciones por organismos
internacionales. Asimismo, muchos de los servicios de apoyo (mantenimiento, logstica,
transporte, imprenta, etc.), que antes se realizaban con personal propio, han pasado a ser
provistos por el mercado, incluyendo a las empresas constituidas por ex-empleados pblicos,
mediante esquemas de tercerizacin.
Otro dato impactante es que, frente al aumento de la desocupacin, el Gobierno Nacional
puso en marcha programas de empleo transitorios. Es decir, que pese a haberse intentado
eliminar el sobreempleo pblico desde comienzos de la dcada, se termin creando otro
sobreempleo por la va de los planes precarios y los subsidios.

Evolucin y composicin del gasto pblico


El volumen y composicin del gasto pblico a lo largo del tiempo proporciona otro ngulo
de observacin sumamente importante para evaluar los cambios operados en el estado
nacional durante la dcada del 90.
En 1990, el gasto pblico consolidado14 (en valores constantes de 1997) sumaba 61.949
millones de dlares. En 1999, ascenda a 97.595 millones, registrando un crecimiento del
57,5% en el perodo. Este simple dato, contrastado con la envergadura de las reformas
orientadas a contraer su aparato institucional, parecera indicar que, lejos de extinguirse, el
estado ha crecido visiblemente. Sin embargo, si se toma en cuenta el destino del gasto, esta
conclusin se relativiza: la mayor parte del gasto nacional se fue a las provincias.
En efecto, la participacin de los recursos de origen nacional en los presupuestos de los
estados sub-nacionales alcanz en 1999 al 62%. Esto significa que el estado nacional ha a
travs de los mecanismos de la coparticipacin federal de impuestos y de adelantos del Tesoro
no reembolsables, a creado una fuerte dependencia de provincias y municipios de los fondos
transferidos por el erario nacional.
Adems, la presin tributaria neta que ejerce el estado, en trminos de su relacin con el
PBI, ha crecido notablemente. Para el ao 1999, la presin tributaria total neta ha sido
estimada en un 28,9%, cifra que contrasta fuertemente con las verificadas a fines de los 80, en
que ese ndice no alcanzaba el 20%.
Desde el lado de la composicin de los egresos segn el objeto del gasto, las cifras son
muy reveladoras. Al respecto, conviene separar dos grandes categoras de partidas: por una
parte, las destinadas a cubrir gastos en personal, bienes y servicios no personales e
inversiones o trabajos pblicos; por otra,las asignadas a transferencias y servicios de la deuda.
En el primer caso, se considera la forma en que el estado configura lo que he denominado en
otros trabajos su funcin de produccin, es decir, la combinacin de recursos humanos,
financieros y materiales requerida para producir los bienes, regulaciones y servicios que
justifican la existencia y reproduccin de su aparato institucional. En el segundo caso, el
anlisis se centra ms bien en el volumen y distribucin de recursos estatales transferidos a
terceros para su afectacin a diferentes objetivos, los que habitualmente son clasificados como
transferencias y servicios de la deuda. Es el caso de subsidios, reintegros, aportes,
contribuciones para cubrir el dficit de la seguridad social, adelantos no reembolsables a
gobiernos subnacionales, compromisos de inversin en procesos de privatizacin de empresas
y servicios pblicos, etc. Este ltimo es el principal egreso del gasto.

Variaciones en el nmero y composicin de las unidades organizativas


La reestructuracin organizacional del estado argentino ha implicado casi siempre una
mera reduccin del nmero de unidades existentes. La ilusin de que, disminuyendo la
cantidad de Secretaras, Subsecretaras, Direcciones o unidades de otro tipo, se mejora el
funcionamiento del sector pblico, ha funcionado como principio indiscutible de los procesos de
reorganizacin.
Al producirse el retorno a la democracia y la asuncin del gobierno por el presidente
Sucesivas normas correctivas intentaron, contener la tendencia a la multiplicacin de
unidades organizacionales. El intento ms ambicioso se motoriz en 1990, a travs de un
decreto presidencial que introdujo una simple regla de tres: ningn Ministerio deba tener ms
de tres Secretaras, ninguna Secretara deba tener ms de tres Subsecretaras, ninguna de
stas deba contar con ms de tres Direcciones Generales y as sucesivamente. A raz de dicha
norma disminuy por un tiempo, en forma significativa, el nmero de instituciones y unidades.
Posteriormente Con el pretencioso anuncio de la Segunda Reforma del Estado, el Decreto
660/96 dispuso una nueva reduccin en el nmero de organismos, que esta vez fue llevado a
un total de 125 Secretaras y Subsecretaras.
Otro cambio importante, de orden ms cualitativo, es el verificado en el perfil institucional
del aparato estatal. Con la transferencia de servicios educativos y de salud a las provincias, la
privatizacin de las empresas pblicas y la desregulacin de numerosas actividades
socioeconmicas, las instituciones sectoriales del estado, vinculadas a la actividad econmica y
al desarrollo social, pasaron a tener una significacin mucho menor frente al notable
crecimiento (absoluto y relativo) registrado en las instituciones polticas del estado nacional,
especialmente la Presidencia y el Ministerio del Interior.
El crecimiento en el nmero de rganos dependientes de la Presidencia de la Repblica
fue notable. Por ejemplo, las secretaras bajo su dependencia directa se duplicaron, pasando
de ocho en 1990 a diecisiete a mediados de 1999.
A raz de las privatizaciones y la descentralizacin de servicios, otras instituciones pasaron
a adquirir una importancia relativa muy alta y crtica en el mapa institucional del estado
nacional. Entre ellas, la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP), que absorbi al
organismo federal de recaudacin tributaria y ala aduana, convirtindose en la principal
responsable de obtener los ingresos pblicos provenientes de los impuestos vigentes; la
Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES), prestadora de jubilaciones y
pensiones; y el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), que
concentra el ncleo ms importante del aparato cientfico-tecnolgico del pas.
Otros cambios importantes en el mapa del estado se originaron con motivo de la creacin
de nuevos organismos: una serie de entes reguladores que tomaron a su cargo tareas de
fiscalizacin, control y regulacin de las empresas de servicios pblicos surgidas del proceso
de privatizacin.

3. Minimizacin, ausencia o metamorfosis del estado?


Durante la ltima dcada el estado nacional argentino se ha transmutado, ms que
minimizado. Ciertamente, el segmento nacional del estado se ha visto reducido
significativamente, sobre todo en personal y funciones bajo su responsabilidad directa. Pero el
aparato institucional que ha sobrevivido a la ciruga de los 90, ha pasado a tener un papel
significativamente diferente.
Con tal propsito, examinar los conceptos de minimizacin, ausencia y metamorfosis del
estado.

Se habla de Estado mnimo al referirse a la visin y aspiracin de cierta corriente poltico


ideolgica, que considera deseable reducir su papel y el tamao de su aparato institucional a
su mnima expresin. El estado mnimo puede caracterizarse como tal a partir de una serie de
indicadores cuantitativos sobre su configuracin, planta funcional o alcance de su intervencin.
No existe nada intrnsecamente negativo en que el estado se achique hasta un punto incluso
extremo, siempre que consiga garantizar o mantener, pese a ello, su rol como promotor del
desarrollo sustentable, de custodio de la gobernabilidad democrtica y de defensor de la
equidad distributiva. Ello podra lograrlo, entre otros medios, a travs de la descentralizacin
funcional y el empowerment a los niveles de gobierno subnacionales o a las organizaciones de
la sociedad civil.

La referencia al Estado ausente pone el acento en las consecuencias que pueden


derivarse de su extincin, nunca total por cierto. La ausencia de estado denota renuncia al
cumplimiento de ciertos roles que, al no ser asumidos, deja al mercado y a la sociedad civil a
merced de fuerzas cuya accin puede producir, entre otras consecuencias, un deterioro en las
condiciones materiales de vida de los sectores sociales ms vulnerables, con sus negativos
impactos sobre la equidad, el desarrollo y la gobernabilidad.

Establecida esta distincin, conviene aclarar ahora por qu considero que el estado que se
ha configurado en la Argentina: 1) est lejos de responder al carcter mnimo que
habitualmente se le atribuye, pese a los indudables cambios evidenciados en los indicadores
cuantitativos que definen su tamao; 2) ha demostrado ausencia en diversas reas de la
gestin pblica; y 3) ha adquirido una serie de rasgos y atributos que marcan una clara
metamorfosis en su fisonoma, dominio funcional y papel frente a la sociedad.

En primer lugar, la minimizacin del estado nacional se manifiesta en el volumen de empleo


directo que ofrecen sus instituciones, as como en la renuncia a, y transferencia de, un alto
nmero de funciones al mercado, gobiernos subnacionales y organizaciones de la sociedad
civil, lo cual ha reducido tambin el nmero total de organismos dependientes de su
jurisdiccin. Ha crecido, en cambio, el volumen total del gasto pblico, tanto en el nivel nacional
como en el agregado estatal consolidado, es decir, la suma de los niveles nacional y
subnacionales. Junto con la masa presupuestaria, se ha incrementado tambin la cantidad de
empleados pblicos del gobierno general.
Por lo tanto, la supuesta desaparicin del estado debera interpretarse, ms bien, como a)
su deliberada renuncia o incapacidad para cumplir ciertas funciones asociadas con el bienestar
de los sectores sociales pobres o con su intervencin tradicional en la regulacin de la actividad
socioeconmica; b) la reencarnacin institucional del estado nacional en otros niveles
territoriales y polticos; y c) la redefinicin de sus modalidades de actuacin, entre las que
sobresale su papel como cajero, o sea, como recaudador central de los recursos que
conforman el presupuesto de ingresos del gobierno general y como principal asignador de esos
recursos a travs del presupuesto de gastos consolidado.

La ausencia de estado
Sin duda, el indicador ms fuerte de la ausencia del estado ha sido su incapacidad para
evitar o paliar la profundizacin de las diferencias de ingreso y riqueza entre los sectores
sociales de mayores y menores ingresos. Argentina ostenta hoy el dudoso honor de formar
parte del pelotn de pases donde la desigualdad social ha alcanzado niveles ms
pronunciados. Las polticas estatales en los aos 90 han contribudo significativamente a este
resultado, al promover la concentracin del ingreso, la precarizacin laboral, la desactivacin
del movimiento obrero y otros efectos socialmente indeseables.
En varios terrenos de su dominio funcional, el estado nacional ha dejado a extensos
segmentos de la sociedad librados a su suerte, al adoptar y afirmar la vigencia del mercado
como principio organizador fundamental de la vida econmica. La privatizacin de empresas y
servicios pblicos, por ejemplo, ha implicado la conformacin de verdaderos monopolios
privados no controlados debidamente por los entes reguladores creados luego de transferidas
las empresas, lo cual, entre otras consecuencias, ha incrementado el valor de las tarifas muy
por encima de lo pactado en los contratos de concesin.

El estado transversal (o la reencarnacin del estado nacional)


La minimizacin del estado es, en parte, la continuacin del estado por otros medios.
Esto es particularmente visible en el caso de la descentralizacin de funciones en el nivel
subnacional, ya que el personal de educacin y salud, que ahora depende de los gobiernos
provinciales, contina desarrollando su actividad bsicamente en los mismos establecimientos
y con rutinas similares a la poca anterior al traspaso jurisdiccional.
Antes de iniciarse en la Argentina la denominada primera generacin de reformas del
estado, la distribucin de competencias de gestin pblica entre el estado nacional y los
estados subnacionales recortaba,esferas de actuacin mucho ms autnomas que en la
actualidad. De hecho, el funcionamiento del estado nacional se caracterizaba por un alto grado
de desconcentracin, que hasta fines de la dcada del 80 se expresaba en una muy fuerte
presencia de instituciones y funcionarios federales en el orden provincial.
Las administraciones provinciales eran relativamente reducidas y su gestin se limitaba a la
recaudacin de impuestos de su jurisdiccin, al mantenimiento de catastros, a la ejecucin de
obras pblicas y a ciertas prestaciones sociales de alcance mas bien limitado.
Ms limitado an era el rol de los gobiernos municipales, cuyos presupuestos cubran,
esencialmente, el mantenimiento de vas secundarias, la recoleccin de residuos, la habilitacin
y control de comercios e industrias o ciertos servicios sociales bsicos.
A partir de los aos 90, la situacin descripta se modific drsticamente. Las polticas de
descentralizacin adoptadas durante esa dcada dieron nuevo impulso a un proceso de
transferencia total de servicios de salud y educacin, la descentralizacin parcial de servicios
de accin social, vialidad y otros. Esto implico la reduccin del aparato estatal nacional y la
correspondiente expansin de las administraciones provinciales y, hasta cierto punto,
municipales. El nuevo esquema de distribucin de responsabilidades resultante del proceso de
descentralizacin. Esto implica que si bien el Estado nacional se despoj de sus funciones
ejecutoras de produccin de bienes o prestacin de servicios, debe asumir en el mismo acto
otras funciones cualitativamente distintas. En este sentido, cabra observar al estado como un
sistema de vasos comunicantes que relaciona de manera diferente sus distintos niveles
jurisdiccionales. El Estado nacional se debe encargar ahora de SUPERVISAR. Es decir, de la
responsabilizacin, de la celebracin de acuerdos de gestin por resultados, del fortalecimiento
de organismos de auditora interna, de coordinacin interjurisdiccional y de informacin.
Esta interpretacin del papel del estado nacional -que pretendo caracterizar con el
calificativo transversal- pone el nfasis en el hecho de que la divisin del trabajo entre los
diferentes sectores de la sociedad ha pasado a ser cualitativa y cuantitativamente distinta a la
del pasado reciente. Si bien el sector privado, el sector pblico no estatal y los niveles
subnacionales de gobierno se han hecho cargo de funciones ejecutoras que antes eran
propias del estado nacional, este ltimo no se ha despojado de toda responsabilidad dado
el carcter pblico de los bienes y servicios entregados a esas otras manos. La supervisin
sobre la ejecucin descentralizada de las polticas estatales ha sido, como veremos, el control
de la caja.

El estado cajero
El estado nacional debe desempear los roles de orientacin poltica, planificacin,
coordinacin, informacin, seguimiento, evaluacin y control de gestin, que deben reemplazar
a su tradicional papel ejecutor. Su roles ahora el de Estado cajero que concentra y asigna
gran parte de los recursos del gobierno general, pudiendo ejercer de hecho un cierto poder de
veto sobre el destino de esos recursos, cumpliendo de este modo un papel de orientacin y
control.Este nuevo rol, que se fue consolidando durante la ltima dcada tendi a debilitar las
capacidades locales de generacin de recursos propios y a someter excesivamente los
presupuestos pblicos a los avatares de la recaudacin y el endeudamiento pblico. Adems,
el crecimiento de la deuda pblica en todos los niveles y los recurrentes dficit fiscales
generaron fuertes condicionalidades de los organismos multilaterales con respecto al destino
de los recursos de esa fuente. De esta forma, esos organismos (el FMI y el Banco Mundial,
principalmente) pasaron a tener una injerencia directa en la fijacin de orientaciones polticas
en las diferentes reas de la gestin estatal, asumiendo el estado nacional un papel
intermediador que le permite canalizar los recursos y hacer respetar los lineamientos de la
burocracia multilateral sobre cmo gastarlos.
Hoy entre las transferencias y los servicios de la deuda se afecta, en 2001, el 82% del
gasto nacional. Sin embargo, el estado nacional sigue financiando parcial e indirectamente
aqullos gastos, a travs de la coparticipacin, los adelantos del tesoro, la afectacin de parte
del financiamiento externo y otros medios. Se ha convertido as en cajero y banquero de estos
niveles del estado. Sostiene sus pesadas burocracias, se ha hecho cargo de sus cajas de
jubilaciones y cubre sus dficit de caja como parte de su gestin cotidiana. Podr aducirse que
este esquema es propio del federalismo fiscal que acompaa todo proceso de
descentralizacin, pero lo cierto es que lo que debe alentar un sano federalismo fiscal es la
independencia y control de las fuentes de recursos por parte de los nuevos prestadores locales.
El esquema que se ha establecido se corresponde, con la concentracin de poder
econmico y fiscal que ha caracterizado la reforma del estado de los aos 90. En parte, la
capacidad de controlar la asignacin de los recursos se convirti en un precioso mecanismo de
negociacin poltica, que permiti al gobierno nacional atar el financiamiento pblico a acuerdos
de transferencia de fondos basados en contraprestaciones, favores polticos, bsquedas de
alianzas y aceptacin de compromisos.

4. Reflexiones finales
La experiencia argentina muestra la inviabilidad prctica del modelo que se pretendi
instituir a partir de los lineamientos del Consenso de Washington y prueba que no existen
modelos directamente transferibles a partir de las experiencias de reforma y modernizacin
exitosas. Existen filosofas con las que resulta difcil estar en desacuerdo en el terreno
programtico o valorativo. Las que sealan, por ejemplo, que el estado debe ser pequeo pero
fuerte, previsor pero proactivo, autnomo pero delegador, ganador pero no gastador, orientado
al cliente pero no clientelista, lista a la que cabra agregar que debe ser tico y transparente,
adems de estar informado, profesionalizado, desburocratizado y aggiornado
tecnolgicamente.
El desafo es operacionalizar estas orientaciones. En tal sentido, la primera reforma del
estado result ms sencilla que la segunda, todava pendiente, pese a que produjo una notable
contraccin de su aparato institucional en el nivel nacional. Su impacto, sin embargo, no result
significativo ni sobre la dotacin consolidada del estado (si se toma en cuenta el nivel
subnacional de provincias y municipios) ni sobre la reduccin del gasto pblico (que creci). En
conjunto, el empleo pblico se ampli y contribuy a generar en gran medida la crisis fiscal de
los estados provinciales. Hoy en da, el estado achicado en el orden nacional se ha agigantado
en el plano subnacional.
De aqu que, al referirnos a la metamorfosis sufrida por el estado, debemos considerar un
aparato institucional agregado, que trasciende su instancia nacional. Para determinar si se
est en presencia de un estado mnimo, es preciso considerar el sistema de vasos
comunicantes que constituyen el estado, consolidando en este concepto sus instancias
subnacionales, ya sea que el sistema de gobierno sea federal o unitario.
Durante la dcada del 90, el estado nacional se contrajo, al desembarazarse de su aparato
productivo (va privatizacin), de sus rganos de regulacin econmica (va desregulacin),de
muchas de sus funciones de apoyo (va tercerizacin), de la prestacin directa de la mayora de
los servicios pblicos (va descentralizacin), de fuertes contingentes de personal(va retiros
voluntarios y jubilaciones anticipadas) y de una porcin no despreciable de sucapacidad de
decisin soberana (va internacionalizacin). En trminos relativos, existe ahora un menor
estado, no necesariamente un mejor estado.
As como la primera reforma del estado apunt a su desmantelamiento e involucr, en lo
fundamental, procesos signados por cambios jurdicos y transacciones econmicas, la segunda
reforma an no implantada supone transformaciones al interior del aparato estatal, cuya
naturaleza es de carcter tecnolgico y cultural. Por esta misma razn es mucho ms compleja
y resistida. Porque implica introducir nuevas modalidades de gestin, modificar conductas,
inducir nuevos valores y, sobre todo, asumir compromisos polticos firmes en cuanto a sostener
en los hechos las reformas programticamente adoptadas.

Mejorar para empeorar? La dinmica poltica de las reformas


estructurales argentinas.
Vicente Palermo
1.LA PARADOJA DE LAS REFORMAS DE MERCADO EN ARGENTINA

La implementacin de reformas estructurales de cualquier signo conllevan la necesidad de


impartir costos. Jams son inocuas porque son redistributivas. La literatura clsica afirma que
las polticas de reforma market oriented suponen costos transicionales para la posterior
obtencin de beneficios permanentes: la situacin debe primero empeorar para luego
mejorar. A fines de los 80s y principios de los 90s se dio el periodo de ms intensas reformas
de mercado en A. Latina tanto como en Europa del Este.

El caso Argentino presento una paradoja: fue al revs- primero mejor y despus empeor,
y los beneficios fueron menores que los costos. Refuta ambos componentes de esta visin
porque, por un lado, durante el proceso de cambio los beneficios transicionales superaron
claramente los costos transicionales. Y porque por otro lado, la consumacin del cambio, la
instauracin de un conjunto de reglas de juego muy diferentes al anterior, no supuso beneficios
permanentes.
Argentina al igual que el resto de Latinoamrica entre 1990 y 1997 sostuvo
a) la reduccin del porcentual de hogares bajo la lnea de pobreza.
b) la expansin del gasto social publico
c) un empeoramiento de la distribucin del ingreso.
Tanto a como b se generaron en funcin de los logros del crecimiento del PBI.

Para fines de la dcada


El PBI crece, pero disminuye la redistribucin de ingresos.
Gasto pblico, crece con fuerza, pero slo sobre ciertos rubros
El deterioro social era significativo
La distribucin del ingreso empeoro y aumento el desempleo
Hubo deterioro de los programas sociales que beneficiaban a
los sectores ms pobres.
Aumento del numero de pobres

De esta forma, el crecimiento del PBI de los primeros aos permiti una expansin del
gasto social que tuvo un efecto beneficioso. Pero luego las sucesivas retracciones que tuvieron
lugar de all en adelante revirtieron la tendencia.
La reforma econmica en la Argentina, estuvo caracterizada por un interjuego entre la
evolucin de la situacin social y la dinmica poltica de las reformas
El periodo de mayor intensidad de reformas estructurales es de 1989 a 1990.
Entre 1987-1990: Periodo de fuga hacia delante. Los costos sociales de las reformas se
estaban pagando por anticipado en razn de las recurrentes crisis hiperinflacionarias.
Periodo de 1991-1994: los costos inherentes a las nuevas reformas a las nuevas reformas
o a la profundizacin de los cambios iniciados en el anterior son compensadas por los
beneficios de la estabilidad, reactivacin y ms disponibilidad de recursos fiscales. 1991: se
sanciona ley de convertibilidad.
A parir de 1994 (dejando atrs el periodo de mayor densidad de reformas estructurales) la
poltica expansiva se torna insostenible. ( en el sentido de que se revela que en el marco de las
nuevas reglas de juego, la vulnerabilidad externa persiste y que el nivel de actividad econmica
depende del comportamiento de los flujos de capital.) Los tramos de reactivacin son seguidos
por recesiones.

Los efectos negativos de las reformas estructurales son:


1) vulnerabilidad externa que induce una tendencia al crecimiento afectada por
sucesivas retracciones.
2) escisin radical entre reactivas y empleo.
3) un techo muy bajo de recuperacin de capacidades fiscales para sostener
polticas anticiclicas y / o sociales.
Tenemos en suma la paradoja de que en lugar de costos transicionales elevados y
beneficios permanentes, las reformas arrojan un saldo de bajos costos transicionales y
elevados perjuicios permanentes.
La situacin social presente expresa problemas intrnsecos al funcionamiento
econmico segn las nuevas reglas, y no por cuestiones exogenas o transitorias.

Sin embargo, el caso argentino tampoco aporta evidencia suficiente para confirmar el
pesimismo de las corrientes que sostiene que las reformas de mercado conducen
necesariamente a una mayor exclusin social. Esto es as porque la magnitud de los costos
permanentes no puede asociarse a un modelo de organizacin econmico estatal en
abstracto, sino a la forma especifica de organizacin econmico estatal resultante de un
determinado proceso de reformas.

Costos permanentes no es idntico a costos definitivos. Los costos permanentes


asociados a las nuevas reglas instauradas pueden dejar de serlo si se concretan nuevos
cambios de reglas.
As la nota optimista es que si bien las nuevas reglas de juego pueden considerarse
como irreversibles (no es concebible un regreso a pasadas formas de organizacin
econmica y estatal9 en la medida en que las dimensiones socialmente negativas de las
mismas pueden atribuirse a las formas especificas y no a un modelo en abstracto, en
igual medida puede esperarse que la rectificacin de las reglas, que si es posible, atene o
elimine esas dimensiones mas negativas.

2. LOS RESULTADOS DE LAS REFORMAS


a) LAS NUEVAS REGLAS DE JUEGO ( y sus paradojas)
Una reforma econmica y estatal implica un cambio en la estructura de incentivos a la
accion. El norte que acompao a la gestin reformista en argentina fue el conjunto de
incentivos del mercado conforme al modelo terico codificado por el consenso de Washington.

Los resultados de las reformas presentan ciertas paradojas:

I. La implementacin de un conjunto de incentivos incoherentes,


porque conviven rasgos institucionales fuertes no de mercado, con las nuevas
pautas de mercado.
II. En oposicin a precios relativos fijados por el mercado, se ponen
precios polticamente fijados: como el tipo de cambio.
III. La supervivencia de un esquema fuertemente protectivo para un
sector industrial (ej. el automotriz).
IV. La estructura de incentivos a favor de la inversin segn el
consenso de Washington debera ser a favor de bienes transables
internacionalmente. En la argentina incentivos a la inversin predominan en
actividades de bienes no comerciables internacionalmente. ( contra las
exportaciones)
V. Privatizaciones: el Consenso de Washington quiso eliminar todo
tipo de Monopolio u Oligopolio existente. El grado de concentracin de la propiedad
se incremento como resultado de las reformas.
a) En contra de la transparencia entre sector
privado y publico propugnada por el modelo terico se
crean reas grises de interrelacin entre el sector privado y
el Sector pblico, importantes fuentes de corrupcin a
partir de las privatizaciones .
b) La presencia de reglas protectivas y rasgos
rentisticos insinan que las reformas no nos han conducido
tanto al mercado como a una nueva forma de capitalismo
poltico y asistido.
c) Borrosidad de lmites entre lo pblico y lo
privado, originada en la debilidad institucional, la fragilidad
institucional del poder judicial y la amplia discrecionalidad
del gobierno.
d) La corrupcin es parte de los resultados, tanto
como la labilidad de las polticas activas.

b) VULNERABILIDADES

VULNERABILIDAD EXTERNA: Proceso de reforma y ajuste desarrollado entre 1991 y


1994 no tuvo bases suficientemente slidas. Esto se hizo patente a partir de la crisis
mexicana de 1995.( efecto tequila)
Desde 1992, economa argentina registraba una brecha comercial que se financiaba
externamente. El pas aprovechaba una coyuntura internacional excepcionalmente
favorable en flujos disponibles y tasas.
Tras la crisis mexicana, el alza en las tasas de inters internacionales mostraron en
que medida el equilibrio de entonces dependa del comportamiento de capitales volatiles.
De esta forma, la vulnerabilidad externa, que era un rasgo fuerte del viejo modelo persiste
en el nuevo.

VULNERABILIDAD FISCAL: La vulnerabilidad fiscal presenta otro rasgo fuerte del viejo
y del nuevo modelo. Previo a la dcada del 80 el cuadro fiscal argentino estaba
profundamente desarticulado. A grandes rasgos, agotadas otras fuentes de financiamiento,
desde fines de los 70s el impuesto inflacionario es el mecanismo de equilibrio. Cuando al
cabo de unos aos de aprendizaje de los ahorristas ello dej de ser posible. Se dio paso a
un endeudamiento creciente del sector pblico. Este esquema es posible gracias a la casi
completa subordinacin del Banco Central al gobierno nacional primero a travs del
financiamiento va emisin monetaria y luego el dficit cuasi fiscal.
Desde mediados de los 90s, en cambio, el cuadro fiscal es en apariencia equilibrado.
Las reformas fiscales dieron supervit en 1993. Sin embargo detrs de este equilibrio se
ocultaba un dficit potencial importante.
Por un lado, la inversin pblica es muy baja y por el otro la brecha fiscal se cerro pero
con fondos provenientes de las privatizaciones que dejaran de fluir a corto plazo.
Aun as el problema fue en realidad mayor: En 1992 se intenta estimular la
productividad industrial reduciendo impuestos selectivos, con lo cual a menos ingresos al
fisco se redujo el gasto publico.
Reducir el gasto pblico trajo conflictos en la coalicin gubernamental ya que traera
la reduccin en las contrataciones para el empleo publico. De esta forma se disminuyo la
calidad de polticas sociales y el desfinanciamiento del sistema de seguridad social. Esto se
hizo descentralizando las prestaciones de servicios bsicos (salud y educacin) hacia las
provincias.
El diseo de impuestos regresivos (el IVA que es un impuesto pro cclico, es decir que
depende del nivel de actividad econmica interna) y el cambio en el rol del banco central
que est a partir de la dcada del 90 legalmente imposibilitado de financiar al sector publico
a partir de la lgica rgida del plan de convertibilidad; trae un fuerte dficit o desequilibrio
potencial.

VULNERABILIDAD DEL EMPLEO.


El fuerte excedente de mano de obra en el mercado laboral es otro resultado de las
reformas. Los tramos de reactivacin econmica dejan de tener el efecto sobre el empleo
que tenan en el pasado. Antes paralelo al crecimiento de la actividad econmica mejoraba
el empleo. A partir de los 90s la evolucin del mercado de trabajo cambia su relacion con el
nivel de actividad econmica. Las dificultades para sostener niveles de cantidad y calidad
adecuadas del gasto publico conspiran contra las polticas sociales que podran tener como
destinatarios empleados, subempleados y desempleados.

3.La Viabilidad poltica de las reformas.(como fueron viables)

a) Transformacin de los rasgos bsicos del contexto en recursos de gobierno.


La crisis de la hiperinflacin de 1989 proporcion al nuevo presidente electo de un espacio
de maniobra extraordinario para la accin poltica. Ante la emergencia en la que se encontraba
el pas, el presidente electo cont con una suerte de cheque en blanco por parte de la
poblacin. As la estrategia del menemismo de un programa de reformas resulto uno de sus
componentes bsicos de su estrategia de gobierno.
Las amplias atribuciones del poder ejecutivo argentino fueron potenciadas por la
adquisicin de facultades discrecionales y por la puesta en prctica de instrumentos extra
constitucionales dado por su mayora parlamentaria. La oposicin se encontraba desarticulada.
As se imponen las Leyes de reforma del estado, las leyes de emergencia econmica y
tributarias; la apertura comercial

b) La relacin entre Crisis Galopantes y Reformas Estructurales.


La crisis jugo un papel importante en el caso argentino: cre razones polticas para que un
gobernante sin ninguna preferencia por las reformas de mercado las adoptara para salir del
paso, y creo condiciones que contribuyeron a generar capacidades de gobierno para
sostenerlas. Tras una hiperinflacin el miedo a que esta vuelva es real. As, las hiperinflaciones
pueden ser contribuyentes para la adopcin y sostenibilidad de reformas.

c) La Relacin entre el Gobierno y Sus fuerzas propias.


La compleja relacin entre el gobierno y las fuerzas propias es un elemento crucial en la
viabilidad de las reformas. EN el caso argentino, contribuyo a neutralizar resistencias y
asegurar un sostenido respaldo poltico y social al cambio.
En nuestro caso, la clave del respaldo de las fuerzas propias no fue el partido. El merito
principal se lo lleva el liderazgo de Carlos Menem.
Menem se asegur la obediencia del partido al asumir el Gobierno, y lo excluy del proceso
de toma de decisiones, porque necesitaba achicar la brecha de credibilidad con relacin a los
sectores empresariales. La cooperacin entre gobierno y partido es indispensable aunque
haya tensiones. Como en el caso argentino.
A su vez, incorporo a fuerzas peronistas a travs de la cooptacin, clientelismo, corrupcin,
asignacin de posiciones de poder.
A los Sindicatos los frena con un nuevo sistema de incentivos: privatiza, pero a los popes
les paga el favor de no alentar la resistencia social.

d)La Relacin Gobierno y Agentes Econmicos.


La dinmica poltica de la reforma tiene un apoyo difuso , en un principio, del otro
componente de la coalicin ensayada por el gobierno, los empresarios.
Para lograr el apoyo del sector empresarial el gobierno menemista tuvo que reducir su
esceptisimo e imprimir rasgos de irreversibilidad, de ruptura con el pasado y proceso de
cambio. Para ello apelo a la reconstruccin del sistema impositivo (reforma tributaria), a la
apertura comercial y a las privatizaciones. Las privatizaciones que fueron empleadas para
cubrir necesidades fiscales de corto plazo, cubrieron tambin metas polticas y
coalicionales: la incorporacin de agentes economicos a negocios privatizados.

e) El papel del liderazgo.


El estilo populista fue el elegido para mantener la gestion de las reformas. Fue
protagonizado principalemete por el jefe de gobierno- lider del partido: Carlos Menem. Su
liderazgo fue fundamental para mantener la cohesin dentro de la coalicin heterognea.
Menem eligi con criterio politico y se comporto de forma maquiavelica: quien quiere el fin
quiere los medios.

f) La interaccin entre la poltica macroeconmica y las reformas estructurales

Con la marcha de las reformas implementadas hasta mediados de 1991 (la sancin de la
ley de convertibilidad la mas importante) el Estado recupera capacidad institucional (simblica y
de autoridad publica) y burocrtico- tcnicas ( principalmente extractivas) esto es, recupera
gobernabilidad (relacionar con Gobernancia de Bresser Pereira).
Se establece un ncleo de gobernabilidad firme por primera vez desde 1989. La
estabilidad y la reactivacin generan respaldo social. La constitucin de este ncleo sera el
principal factor de viabilidad poltica a favor de la prosecucin de las reformas. Se logra un
shock estabilizador. La reduccin de la incertidumbre de la paridad cambiaria en el corto plazo
produjo la remonetizacin de la economa, la cada de la inflacin, cada de las tasas de
inters, el poder adquisitivo de los salarios aumento y se observo la reaparicin del crdito
comercial. El crecimiento de la demanda agregada y los niveles de actividad impulsaron una
mayor recaudacin tributaria. La mayor disponibilidad de recursos fiscales le permiti al
Gobierno recomponer los niveles del Gasto Pblico, reprimido durante la gestin precedente. A
su vez se mantuvo la razn base monetaria/reservas requerida por ley. (la convertibilidad
signific una reserva autorregulada ya que el Banco Central no poda emitir sin reservas para
financiar el gasto pblico.)
Mas solvencia fiscal y mas credibilidad permiten al gobierno ganar margen de accion. Asi la
conjuncin de poltica macroeconmica expansiva y el programa de reformas estructurales
interactuaron de modo armnico y contradictorio a la vez.
Ya para 1993 se hacan cada vez mas visibles los costos inherentes a las polticas de
reforma. Pero todava la poltica macroeconmica (de expansin de la demanda, la
convertibilidad) hacia tolerables los costos distributivos de la reforma.
Menem en 1993 empieza a buscar la reforma constitucional para su reeleccin. Desde los
crculos econmicos neoliberales se recomendaba un retrenchment: es decir, restringir la
entrada de capitales, aumentando las tasas de inters para enfriar la actividad econmica. Pero
estas medicinas recesivas carecia de todo atractivo para el gobierno ya que buscaba la
reeleccin. As el gobierno opto por seguir con la poltica expansiva y profundizar las polticas
orientadas al crecimiento. La poltica macroeconmica expansiva permita amortiguar los
costos transicionales de las reformas para los sectores populares.

En diciembre de 1994 con la devaluacin mexicana dejan de fluir capitales. El sbito


cambio de entorno mostr la fragilidad de la recuperacin econmica inducida desde 1991 y la
vulnerabilidad creada por el relativo descontrol de la poltica expansiva.
El auxilio de los organismos internacionales cubri parte de la brecha financiera empujando
el problema para mas adelante. El PBI cayo, el desempleo aumento. Sin embargo no fue
necesario devaluar. De cara a las elecciones los votantes optaron por la continuidad de una
gestin que tenia a su favor el haber llevado adelante un vertiginoso proceso de
transformaciones.
Asi despus de 6 aos de reformas, la situacin era mejor que la de tiempos de la
hiperinflacin pero el 18% de desocupacin mostraba que Argentina aun no haba encontrado
un modo sustentable de crecimiento e insercin en la escena econmica internacional.

4.La Gestin Poltica y Resultados de las Reformas.

a)Los Costos Permanentes De Las Reformas.


Las nuevas reglas de juego surgidas de la reformas generan costos permanentes (aunque
no necesariamente definitivos). Lo importante es que dichas reglas de juego lejos de ser una
expresin particular de un modelo general son en esencia un resultado del propio proceso de
cambios, de las caractersticas especficas de su dinmica poltico estatal.
Por qu los costos permanentes fueron superiores a los beneficios de las reformas?
1. Porque el conjunto de incentivos creados por la reforma no fue capaz de
neutralizar las vulnerabilidades. (que vienen del modelo anterior a
implementacin de reformas y hay incentivos incoherentes porque convivan lo
viejo y lo nuevo)
2. Por la calidad del gasto publico: los recursos fiscales disponibles y la
estabilidad no se orientaron a corregir las vulnerabilidades. No fueron
centralmente destinados a politicas sociales que mejoraran la calificacion del
capital humano (por ejemplo programas y polticas sociales, salud y educacin)
sino mas bien a la asignacin de beneficios efectivos en el corto plazo.
( corrupcin, clientelismo entre ellos).

b) La Economa de Capacidades Institucionales como Camino hacia el Mercado.


La literatura econmica que analiza los efectos estructurales de las reformas tendientes a
la liberalizacin comercial y a la privatizacin de empresas del estado, pone de manifiesto las
ventajas del gradualismo.
Experiencias como la argentina hacen evidente que no siempre ni necesariamente
reformas hechas bajo la invocacin del mercado conducen al mercado.
La paradoja de que reformas cuyos contenidos sean apertura comercial, privatizaciones,
desregulacin, no conduzcan necesariamente a un modelo de acumulacin mas competitivo es
porque este proceso no tiene nada de simple. Su concrecin supone un proceso de transicin
que exige un alto nivel de capacidades administrativas y tecnocratitas. Al resaltarse estas
dimensiones en los procesos de reforma tendiente s a la expansin del rol de las fuerzas del
mercado, se postula que se resulta indispensable un fortalecimiento a su vez propio del estado.
Esta cuestin se denomina orthodox paradox. El xito de unas reformas orientadas a
mercado descansa en que el Estado disfrute de aceptables capacidades administrativas o est
en condiciones de adquirirlas previamente al lanzamiento de las reformas. La razn de ello
consiste en la naturaleza poltica de los procesos de reforma. Si esta capacidad no existe y se
hace en un contexto de crisis galopante, las reformas no conducirn necesariamente al
mercado, sino a un mix entre lo viejo y lo nuevo; tal como ocurri en el caso argentino.

c) Estado y Agentes sociales.

Los procesos de reforma requieren la autonoma estatal para poder definir el nuevo
conjunto de reglas. En nuestro caso, el problema fue la accin colectiva: coordinar expectativas
y comportamientos empresarios, neutralizar sus presiones. Al lanzarse estas reformas en
condiciones de crisis galopante, el estado pierde autonoma y la capacidad de los agentes
economicos para perseguir sus viejas preferencias dentro del proceso de definicin de las
nuevas reglas es muy alta.

d) Racionalidad Poltica y Vulnerabilidad Macroeconmica

El efecto de la crisis galopante deriv en que la racionalidad macropoltica de corto plazo


condicion a la racionalidad Macroeconmica de largo plazo.

Las variables decisivas en la implementacin de polticas de reforma estructural son 2:


autonoma y capacidades estatales. En contexto de crisis estas 2 variables faltaron y a ello se
le sum el problema de la credibilidad del gobierno producto de sus antecedentes.
Esta conjuncin de adversidades provoco 1) que la necesidad de financiamiento y
estabilidad se busco en el corto plazo.
2) se priorizo los requerimientos polticos de corto plazo a los econmicos y fiscales ( ej se
privatizo rpidamente, sin demasiada evaluacin, la apertura comercial fue apresurada y la
reforma tributaria tuvo un perfil mas regresivo aunque mas simple de administrar)

QUEMAR LAS NAVES (O CMO LOGRAR REFORMAS ESTATALES


IRREVERSIBLES)
OSLAK
Quemar las naves implica tomar una decisin irreversible. Es una metfora para decidir
no volver atrs una vez que una decisin es tomada.

Algunas de las reformas estatales de segunda generacin que se estn encarando en


varios pases latinoamericanos, se prestan a la aplicacin de esta metfora. En particular,
aqullas polticas y acciones orientadas a fortalecer la capacidad institucional de los aparatos
estatales, entre las que sobresalen la reestructuracin organizativa, la profesionalizacin de la
funcin pblica, la desburocratizacin de normas o procedimientos y la introduccin de nuevas
tecnologas de gestin. Todas ellas han sido objeto central de los programas de reforma e
integran el declogo que los
gobiernos deben observar si pretenden cumplir fielmente con los mandamientos impuestos
por los organismos financieros internacionales.

La intencin poltica de la reforma, formalizada en un instrumento jurdico (una ley que


reduzca ministerios por ejemplo) es, insuficiente para producir el cambio. No se cambia la
administracin pblica por decreto, dira Michel Crozier.

Obsrvese que estas reflexiones, se refieren a tipos de reforma que he caracterizado como
de segunda generacin. Propongo definirlas como las que se orientan a producir
transformaciones hacia adentro del estado, a diferencia de las encaradas durante la primera
generacin de reformas, cuyo objetivo fue correr las fronteras entre el estado y la sociedad sin
producir necesariamente cambios importantes en las modalidades de gestin. En otras
palabras, mi propuesta consiste en diferenciar entre las reformas tendientes a minimizar al
aparato estatal y las que intentan mejorar sustantivamente su gestin.

La hiptesis central que gua este trabajo es que resulta mucho ms sencillo lograr
reformas irreversibles cuando su objeto es minimizar el estado que cuando se trata de
mejorarlo.

Aspectos subyacentes en las reformas hacia fuera y hacia adentro


En las reformas de primera generacin,( o hacia afuera) suelen presentarse dos tipos de
situaciones. O bien el estado deja de hacer algo (v.g. producir bienes, prestar servicios),
siendo reemplazado en su ejecucin por un tercero. O bien, se prescinde totalmente de una
proporcin de prestadores estatales (v.g. empleados pblicos), sin que nadie los reemplace. La
primera situacin se verifica en los procesos de privatizacin, tercerizacin de servicios,
descentralizacin y desregulacin. La segunda situacin corresponde, a los procesos de
reduccin de la dotacin de personal, a cambio de contraprestaciones materiales bajo la forma
de indemnizaciones por retiro voluntario, jubilacin anticipada u otras, en cuyo caso las mismas
funciones deben continuar desempendose con un menor nmero de agentes. En las
reformas hacia fuera el cambio que se produce predominantemente es en la naturaleza de
las relaciones jurdicas que involucran a los actores, as como en las consecuencias
econmicas que se desprenden de estos arreglos.
En las reformas hacia adentro(2da gen), en cambio, las consideraciones jurdicas y
fiscales pasan a un segundo plano, ganando mucha mayor centralidad las transformaciones en
los planos cultural y tecnolgico.

Las reformas pendientes

Entre las reformas que apuntan a mejorar, ms que a reducir, el aparato estatal, merecen
destacarse las siguientes:
La reestructuracin organizativa del aparato administrativo.
El rediseo de las plantas de personal estatal.
La desburocratizacin de normas, procesos y trmites administrativos.
La implantacin de sistemas de carrera administrativa basados en el mrito.
La capacitacin y desarrollo permanente del personal.
El mejoramiento de los sistemas de informacin y sus soportes computacionales.

A pesar de los intentos realizados hasta la fecha, este conjunto de medidas sigue
constituyendo el ncleo duro de las reformas pendientes en casi toda Amrica Latina. Y
en todas ellas, como sealara ms arriba, los elementos esenciales del cambio remiten
a una transformacin de la cultura y las tecnologas de gestin prevalecientes en el sector
pblico. Hasta la fecha, el relativo fracaso de estas reformas parecera
explicarse,genricamente, por la perenne contradiccin entre la racionalidad tcnica en que se
fundan y la racionalidad poltica que interfiere su efectiva aplicacin.

Hay que explicar el contraste observado entre los xitos de las reformas que tienden a
minimizar al estado y el relativo fracaso de las que intentan mejorar su gestin.

1. La reestructuracin organizativa

La reestructuracin implica, casi siempre, una mera reduccin del nmero de unidades
organizativas existentes. En trminos de la nueva visin gerencial de la gestin pblica, en
cambio, reestructurar es conseguir que el tamao, esquema de divisin del trabajo y asignacin
de competencias y recursos, se ajusten a la misin que la organizacin debe cumplir, teniendo
en cuenta un conjunto de metas y resultados deseables a lograr en el tiempo.

La reestructuracin organizativa encarada en la Argentina a partir del gobierno del


Presidente Menem tuvo su intento ms ambicioso de reduccin del aparato estatal a travs de
un decreto que introdujo una simple regla de tres: ningn Ministerio deba tener ms de tres
Secretaras de Estado, ninguna Secretara deba tener ms de tres Subsecretaras, ninguna de
estas ltimas deba contar con ms de tres Direcciones Generales y as sucesivamente.
Estas mareas crecientes del aparato estatal, con intentos para menguar su natural
propensin autoreproductora, no configuran en modo alguno reestructuraciones
organizacionales.

El rediseo del estado constituye una tarea permanente que, como tal, debe ser confiada a
unidades tcnicas y polticas especializadas. Disear las estructuras, asignarles competencias,
dotarlas de recursos, registrar sus cambios en forma permanente y, sobre todo, disponer de
informacin sobre el tipo y cantidad de resultados que se pretende lograr a travs de esas
estructuras.

La prctica administrativa invierte esta simple lgica. ( ej en el caso de Menem) Muy a


menudo, las estructuras son creadas en funcin de las personas. La necesidad de ubicar a
alguien en una posicin de alta responsabilidad en la estructura gubernamental se manifiesta
en un acto administrativo mediante el cual, simultnea y, a veces, implcitamente, se crea la
institucin o unidad, se establece el puesto cabeza y se designa al funcionario que lo ocupar.
Es frecuente esta forma de creacin de unidades. De esta forma, se traslada al diseo
institucional la solucin de compromisos polticos, con lo cual la irracionalidad organizativa se
extiende y agrava.

2. Rediseo de las plantas de personal estatal

Un problema central, que enfrenta la mayora de los reformadores administrativos, es


determinar cul debera ser la dimensin ptima de la planta de personal estatal.
La dificultad puede expresarse en trminos de la comparacin entre una funcin de
objetivos y una funcin de produccin.

El primer concepto alude a la variada conjuncin de orientaciones, polticas y metas que


todo gobierno intenta materializar. Para lograrlo, requiere obtener y combinar recursos
materiales y humanos que, en proporciones diversas, constituirn la funcin de produccin
propia de cada rea gubernamental.
Para que se produzca un adecuado ajuste entre ambas funciones, es preciso que la
magnitud y calidad de los recursos empleados se corresponda con la naturaleza de los
objetivos perseguidos, situacin que slo se produce ocasionalmente.

Dados los estrechos mrgenes presupuestarios que caracterizan a los pases con
recurrentes dficit fiscales los intentos de modificacin de la funcin de produccin encuentran
rpidamente un techo. Como se trata de lograr un mejor alineamiento con la funcin de
objetivos, el downsizing o retrenchment (o sea, lisa y llanamente, una reduccin de la planta
guiada por criterios predominantemente cuantitativos o fiscales) no consigue satisfacer los
requisitos del rightsizing, sinnimo de una planta ajustada en la que cuentan tanto los criterios
cuantitativos como los cualitativos.

A pesar de la espectacular reduccin de sus efectivos, en la administracin pblica


argentina subsisten importantes problemas de rediseo en las plantas de personal de sus
instituciones.
Las opciones son pocas. Es una ley de hierro que para reducir la significacin del gasto
en personal, slo cabe: 1) reducir la cantidad de empleados, 2) reducir el salario promedio o 3)
hacer ambas cosas. Muchas provincias argentinas probaron estas frmulas. Y an as, la masa
salarial contina siendo un crtico factor de dficit fiscal en buena parte de las provincias.

Las situaciones varan segn los casos pero, una porcin no despreciable de estas
abultadas dotaciones de empleados est constituida por punteros polticos, que llevan a cabo
actividades de proselitismo partidario en los distritos o circunscripciones electorales, as como
por empleados incorporados a programas laborales financiados a travs de subsidios.
Dems est destacar el impacto que representa el empleo pblico en estos casos, donde el
estado se ha constituido en el mximo empleador. Para colmo, las opciones de poltica no
pueden independizarse de la situacin econmica general de estas provincias, en las que el
sector privado no tiene posibilidades de absorber la fuerza de trabajo que, eventualmente, fuera
desvinculada de la dotacin estatal. Por lo tanto, la alternativa que se plantea en el corto plazo
es, o bien continuar sosteniendo un aparato administrativo sobredimensionado mediante el
dficit fiscal, el endeudamiento o las transferencias graciosas del estado nacional; o bien
agravar la situacin social, forzando la emigracin, alimentando la protesta popular o, en el
mejor de los casos, convirtiendo el pago de un salario en el pago de un subsidio por
desempleo.

Problemas estructurales de esta ndole slo pueden hallar solucin en el mediano y largo
plazos. Una posible estrategia, podra consistir en tapiar las puertas y ventanas de acceso al
empleo pblico, disponiendo un congelamiento real de la dotacin y estableciendo un
mecanismo de control de las estructuras, puestos y plantas de cargos que prevea la gradual
sustitucin del personal que se desvincule por razones vegetativas (o de otra naturaleza) por
recursos humanos que cuenten con el perfil requerido para el desempeo en puestos de
trabajo.

Este tipo de estrategias suena sensata a los decisores polticos, pero existen grandes
dificultades para llevarlas a la prctica. En primer lugar, porque pueden significar, una vez ms,
la renuncia a utilizar el empleo pblico como instrumento de patronazgo poltico. Y
en segundo lugar, porque la decisin debe ser tomada hoy pero sus efectos se advertirn
slo en el mediano y largo plazos. No es sencillo convencer a los funcionarios polticos de que
se expongan a adoptar medidas que pueden ocasionarles conflictos inmediatos con
los trabajadores estatales y sus organizaciones gremiales, sin la certeza de poder
capitalizar los resultados durante sus efmeros mandatos. Atrapados en este dilema, slo
atinan a adoptar medidas coyunturales.

3. Desburocratizacin de normas, procesos y trmites administrativos

En principio, el diseo y puesta en prctica de normas, procesos y trmites administrativos


constituye el mecanismo a travs del cual se expresa la capacidad del estado para satisfacer
demandas de diferentes usuarios externos o internos al mismo. Los manuales de procesos y de
procedimientos administrativos tienden a especificar minuciosamente el recorrido que debe
seguir cada actuacin hasta llegar a la instancia de decisin, donde se reconoce un derecho,
se establece una obligacin, se fija una sancin o, en general, se formaliza un acto
administrativo. Esta modalidad institucionalizada de gestin de delimitacin de
responsabilidades que exige todo acto administrativo, han sido cuestionados por sus
consecuencias negativas sobre la transparencia y eficiencia de la gestin: la rigurosidad del
trmite es un precio demasiado elevado para justificar la maraa burocrtica resultante y la
falta de oportunidad de la decisin finalmente adoptada.
La desregulacin y la privatizacin han tendido a eliminar algunas de las fuentes que,
tradicionalmente, han alimentado la excesiva burocratizacin. En cambio, no ha sido igual el
caso de la descentralizacin, ya que las provincias recibieron del gobierno nacional un legado
burocrtico intacto, sin que mediara ajuste alguno en las rutinas y procedimientos vigentes
hasta ese momento.

Entre los factores asociados a la dificultad para erradicar el excesivo burocratismo en la


gestin pblica se destacan:
a) La falta de una clara delimitacin de las responsabilidades propias de cada unidad
organizativa: por lo general, no existe normativa ni manuales en materia de gestin de
estructuras organizativas o, cuando existen, no identifican ni precisan el alcance de las
responsabilidades de las diferentes instituciones y unidades, en trminos de competencias y
resultados a lograr
b) La renuencia a la asuncin de responsabilidades y la falta de responsabilizacin (o
accountability): el objetivo inconfesable es diluir la responsabilidad, que termina recayendo en
una maquinaria annima y, por lo tanto, inimputable, ya que tampoco se ha institucionalizado la
prctica de la rendicin de cuentas como exigencia de la gestin.
c) La ausencia de manuales de procesos que prevean, el trmite que debe seguir cada
actuacin hasta llegar a la instancia de resolucin del correspondiente asunto.
d) La vigencia de la secuencialidad (u hoja de ruta) como criterio de circulacin de los
expedientes.
e) La inexistencia de sistemas de informacin para el seguimiento de los trmites, de modo
que, en forma permanente, pueda rastrearse su estado actual y controlarse posibles desvos
respecto de los tiempos de tratamiento y despacho previstos en cada instancia de intervencin.

Para la conduccin poltica, quemar las naves en este terreno equivale a: 1) ejercer
plenamente la autoridad que le confiere su mandato, introduciendo los sistemas de informacin
gerencial, el monitoreo y el control de gestin como mecanismos naturales de la gestin; y 2)
aplicar las sanciones por incumplimiento, dando as vida a una normativa que por lo general
existe y pocos observan.

4. Implantacin de una carrera administrativa basada en el mrito

Recorrer una carrera administrativa implica atravesar un ciclo vital: ingresar, capacitarse,
trabajar en puestos con diferente grado de responsabilidad, someterse a evaluaciones
peridicas, progresar en la estructura y el escalafn, obtener mejoras salariales y retirarse al
cumplir determinada edad y aos de servicio.
Durante los ltimos quince aos se produjeron algunos cambios importantes en estos
aspectos, pero son muchos ms los que demandan futuras reformas. Mucho menos
auspicioso es el panorama que se observa en las administraciones provinciales. Si bien existe
casi siempre consenso en el plano valorativo acerca de la importancia de este tipo de reformas,
tanto los gobiernos como los gremios del personal estatal, no han mostrado demasiado
entusiasmo en promover la aplicacin prctica de sus instrumentos. Incluso en el caso de
provincias que han aprobado una moderna legislacin en la materia, se advierte gran reticencia
en la reglamentacin de las normas y/o en la iniciacin de las correspondientes implantaciones.
Son pocos los casos en que se ha instituido la prctica del concurso (abierto o interno)
como prerrequisito de ingreso.

De esta forma, el empleo pblico sigue abierto en funcin del reconocimiento de


favores o de lealtades partidarias; la evaluacin, cuando se realiza, intenta minimizar el
conflicto a travs de una equiparacin que tiende a reconocer mritos no fundados en
un real desempeo,; la promocin opera automticamente por el simple transcurso del
tiempo.
La instauracin de una carrera administrativa profesionalizada es seguramente uno de los
terrenos en que las reformas de segunda generacin encuentran y seguirn encontrando
mximas dificultades de implantacin. Ms que en otras reas, barrenar las naves y renunciar a
toda marcha atrs es, en este caso, condicin indispensable para lograr cambios irreversibles.
Existen mltiples vas y estrategias que la conducciones polticas podran ensayar para
contrarrestar la oposicin a las reformas. Entre otras, el lanzamiento de experiencias piloto
acotadas; la bsqueda de apoyo y legitimidad en la opinin pblica a travs de una adecuada
comunicacin; la difusin de experiencias exitosas en otros contextos; la cooptacin de los
gremios estatales ms proclives a la adopcin de nuevas reglas de juego en esta materia, y as
sucesivamente.
Pero cualquiera fueren las intentadas, se requieren altas dosis de conviccin, audacia,
visin y liderazgo poltico para acometerlas, a sabiendas de que el intento puede aparejar altos
costos personales.

5.Capacitacin y desarrollo permanente del personal


Se debe capacitar desde la demanda. Se demanda capacitacin porque existen incentivos
atados a la promocin, porque el personal desea aumentar sus credenciales profesionales de
modo de lograr un mejor posicionamiento en el mercado laboral.
En la actual divisin del trabajo entre el estado nacional y los estados subnacionales, son
ahora estos ltimos (provincias y municipios) los que deben asumir la responsabilidad principal
de la gestin pblica y, en tal medida, los que deben contar con recursos humanos preparados
para cumplir esta misin. Ciertamente, las provincias gozan de autonoma poltica y, por lo
tanto, les cabe la responsabilidad de decidir cmo obtener o formar el personal requerido para
la gestin, pero considero que el gobierno nacional debe continuar jugando en este campo un
rol inexcusable. Debe tener una activa intervencin en la promocin, financiamiento y fijacin
de polticas globales sobre formacin de funcionarios.
El gobierno nacional debe ser capaz de organizar y poner en marcha programas de
formacin con un alcance nacional, orientados a la capacitacin de capacitadores; la
especializacin en nuevas reas de gestin ,la fijacin de estndares de calidad; la edicin y
difusin de material de apoyo a la docencia.
El desarrollo de recursos humanos es consustancial a la implantacin de un sistema de
servicio civil profesional. No es concebible la existencia de una carrera administrativa sin prever
la organizacin y ejecucin sistemtica de actividades tendientes a elevar la capacidad tcnica.
Para ello debe existir voluntad poltica para establecer y mantener una carrera o rgimen de
recursos humanos, que promueva e incentive la formacin como actividad permanente.

A mi juicio, existen dos circunstancias que todava restringen un mayor progreso en este
terreno.Por una parte, el relativo desconocimiento acerca de la diferencia entre organizar la
capacitacin desde la demanda en lugar de desde la oferta, as como los mayores
costos implcitos en la deteccin de necesidades. Y por otra, la baja prioridad asignada a la
formacin profesional en la programacin presupuestaria, lo cual redunda en una oferta
ocasional y asistemtica.

6.Mejoramiento de los sistemas de informacin y sus soportes computacionales


El desarrollo de sistemas de informacin ha abierto inmensas oportunidades para la
solucin de los problemas de la gestin. No existe prcticamente rea del management en que
la irrupcin de estas tecnologas, no haya producido una revolucin en los mtodos y tcnicas
tradicionalmente empleados. Aunque su impacto tambin ha alcanzado al sector pblico, el
progreso en la implantacin de tales sistemas en las administraciones estatales latino-
americanas ha sido mucho menos espectacular y an se est lejos de haber logrado resultados
perdurables.
Son varias las razones que explican la reducida adopcin de tecnologas informticas:
1) el propio estilo decisorio de la administracin estatal latinoamericana. En su ya clsica
caracterizacin, Hirsch destaca la existencia de un estilo latinoamericano de decisin poltica
en el que, en sus palabras, motivation outruns understanding. O sea, la compulsin a actuar
prevalece sobre la cabal comprensin de la realidad sobre la que se acta. Por lo tanto, si los
sistemas de informacin sirven, especialmente, para expandir la acotada racionalidad de los
polticos y ejecutivos, la prevalencia de un estilo decisorio desinformado, guiado por la intuicin
o por consideraciones ad-hoc, difcilmente puede crear un medio propicio para que la
informacin se genere, difunda y aplique.
2) Existe un marcado contraste en el grado de utilizacin de estos sistemas segn sus
potenciales aplicaciones o prestaciones y segn las instituciones en las que se implantan. En
general, se advierten avances en aquellos casos en que la informtica se ha convertido en una
tecnologa casi excluyente para manejar volmenes de datos de gran magnitud, sobre todo
cuando los procesos involucrados son repetitivos o continuos. Pero an en estos casos es
comn encontrar sistemas basados en tecnologas obsoletas o que no han conseguido
integrarse en sistemas mayores, a partir de bases de datos comunes.
3) Los sistemas delatan, o sea, tienden a hacer ms transparente la gestin y a poner en
evidencia situaciones irregulares.
4) los elencos polticos que se suceden en la conduccin institucional conspiran a menudo
contra la efectiva implantacin de tecnologas informticas. Ocurre, a veces, que los sistemas
caen en desuso y se abandonan por falta de continuidad del apoyo poltico inicial que condujo a
su desarrollo. El mecnico rechazo a la iniciativa de los predecesores, terminan convergiendo
en la interrupcin de los intentos de transformacin en este campo.
5).Son enormes los dficit de capacitacin en aspectos conceptuales, metodolgicos y
tecnolgicos de equipos tcnicos responsables del diseo, desarrollo e implementacin de
sistemas informticos para la gestin pblica
6)La enorme cantidad de aplicaciones que permite la tecnologa disponible y la escasez de
recursos para financiar su desarrollo e implantacin, exige determinar la prioridad y factibilidad
de cada uno de esos sistemas.

A modo de conclusin: tecnologa, cultura e irreversibilidad de las reformas


El anlisis precedente ha intentado demostrar que el xito de las reformas de segunda
generacin (o, como las he denominado, reformas hacia adentro del estado) depende en gran
medida de que las premisas valorativas en que se fundan las nuevas tecnologas de gestin
consigan permear la cultura poltico-administrativa vigente. Slo as ser posible asegurar la
irreversibilidad de los cambios que se introduzcan.

Hemos comprobado que los reiterados fracasos reflejan el permanente conflicto entre los
valores en que se funda la reforma y los intereses que afecta su implantacin. En cada uno de
los planos de la gestin interna del estado se han examinado una serie de variables
explicativas de este fenmeno que, en ltima instancia, parecen remitir a una inherente
oposicin entre tecnologa y cultura.

Tambin la cultura ejerce una influencia homogeneizante sobre el comportamiento


burocrtico. Los modos de percibir y categorizar la realidad, las creencias acerca de la eficacia
de ciertos instrumentos para lograr objetivos, los criterios de legitimidad prevalecientes, las
actitudes hacia la autoridad o las orientaciones hacia el tiempo, son elementos que concurren a
tornar ms homogneas las percepciones interpersonales respecto a qu debe hacerse o
esperarse en una situacin dada, lo cual reduce la incertidumbre en la interaccin.En este
sentido, cada cultura tiene su propia visin sobre cmo deben comportarse los funcionarios
pblicos y la legitimidad de sus roles est fuertemente determinada por esta cultura.
En los pases centrales, en cambio, el efecto homogeneizador de la cultura es casi
imperceptible, dado el grado de congruencia entre tecnologa y cultura. Dicho de otro modo, los
contenidos tecnolgicos de la cultura son coherentes con los supuestos culturales de la
tecnologa.
La pregunta clave es cmo conseguir que los avances tecnolgicos disponibles se
incorporen como pauta, mtodo o procedimiento habitual del desempeo cotidiano, como la
forma natural de hacer las cosas.
En las reformas hacia adentro del estado, los condicionamientos polticos son mucho ms
determinantes que en las reformas hacia fuera y suelen convertirse en factores explicativos de
su fracaso.

En cada una de las reformas de segunda generacin seleccionadas, trat de especificar los
factores tcnicos y polticos que parecen explicar su escaso xito y, en varios casos, propuse
algunas estrategias para revertir este resultado. No puedo dejar de sealar que la contraparte
necesaria para que este escenario deseable pueda materializarse, es que existan los
emprendedores polticos dispuestos a dar batalla y a quemar las naves si es preciso. La
responsabilidad principal para que estas condiciones puedan ser creadas le cabe, casi
exclusivamente, a los lderes polticos.
Quemar las naves, supone compromiso en la promocin de las iniciativas de
transformacin, y no admite dar marcha atrs. Implica un profundo conocimiento de los
problemas a enfrentar, de las estrategias potencialmente ms adecuadas para superarlos, de
las resistencias esperables, de los recursos disponibles y de los lmites hasta los que se est
dispuesto a llegar para alcanzar los resultados.

CORRUPCIN Y POLTICAS PBLICAS:


ALGUNOS FACTORES ESTRUCTURANTES; APUNTES PARA UNA
AGENDA DE

Resumen
El presente trabajo es una reflexin acerca de los factores estructurantes de la corrupcin
en las polticas pblicas desde un punto de vista interdisciplinario. Encontramos que: las
grandes concentraciones de poder (simblico y material), la racionalidad instrumental, la baja
institucionalizacin, el individualismo extremo y los escenarios de grandes transiciones, crisis o
cambios; son elementos esenciales que interactan de una forma sistmica
para explicar el fenmeno de la corrupcin.

INTRODUCCIN
Explosiono en la dcada del 90. En el mbito poltico, la corrupcin ha favorecido el
crecimiento de la inestabilidad institucional y elpersistente desgaste de las relaciones tanto
entre individuos como entre instituciones y Estados. La prdida
de legitimidad poltica que experimentan muchos gobiernos, la polarizacin del poder y la
ineficiencia burocrtica son algunos de los problemas polticos que se atribuyen a la accin de
la corrupcin. El creciente desarrollo de bloques polticos da nuevos aires a esta cuestin,
poniendo en la agenda internacional como una prioridad relevante la necesidad de un accin
colectiva anticorrupcin.
La corrupcin se vale de los parasos fiscales, la existencia de monopolios, la evasin
impositiva, la licitacin de grandes obras civiles, la privatizacin de empresas estatales, etc.
para nutrirse de los recursos nacionales e internacionales tanto pblicos como privados.
En vistas a un control de la corrupcin parecen cobrar un papel preponderante la
transparencia
de la informacin y al fortalecimiento de la confianza interpersonal como medios para
refortalecer el vnculo social entre los distintos actores.

NUESTRO TRABAJO DE INVESTIGACIN


Factores estructurantes del fenmeno. No pretendemos
sealarlos como nicos, pero s sostenemos que constituyen condiciones necesarias para
que la corrupcin pueda desplegarse en los sistemas sociales:
1. Concentracin de poder y profundizacin de las desigualdades.
2. "Ethos" tecnocrtico, eficientismo, pragmatismo.
3. Baja institucionalizacin.
4. Individualismo extremo.
5. Grandes transiciones, crisis o cambios.

EL PROBLEMA DE LA DEFINICIN
La mayor parte de los estudios sobre corrupcin centran su perspectiva en las dimensiones
polticas y econmicas del fenmeno. A su vez, la mayora de estos estudios toman como
definicin, alguna definicin anloga a aquella propuesta desde la modernidad segn la cual
corrupcin es un abuso de lo pblico por parte de un privado. Tal definicin trae aparejada la
dificultad de delimitar qu sea lo pblico y lo privado.
La realidad social humana que comprende valores ticos y considera la importancia de la
responsabilidad individual surge de suyo. A lo largo de los estudios de corrupcin se hace
manifiesta la desatencin a estas dos dimensiones fundamentales de la vida humana en
comunidad. Creemos Conveniente incorporar las dimensiones tico-individuales a la reflexin
de una mejor definicin.

LA DOBLE DIMENSIN DE LA CORRUPCIN


A partir de lo visto ms arriba, proponemos que el fenmeno de la corrupcin se da en dos
dimensiones fundamentales: 1. tico-individual 2. Estructural.
La dimensin tico-individual es la ms general de las dos e incluye a la estructural. Lo
tico-individual comprende al individuo en tanto autor de obras morales y responsable por ellas.
La dimensin estructural es la ms particular de las dos. sta comprende a todas las
instituciones humanas susceptibles de sufrir corrupcin.
Es necesario tambin remarcar el peligro que implica sustancializar a la corrupcin en
cualquiera de estas dos dimensiones. Cuando se pretende sealar a un nico sujeto como
responsable de cierta corrupcin se corre el riesgo de estar creando un chivo expiatorio que
ac abe por cargar con culpas que no sean propias. Esta vctima tambin podra oficiar de
distraccin para velar la corrupcin de otras personas o estructuras. Cuando, por otro lado, se
pretende cargar en una estructura todo el peso de la corrupcin se corre el mismo riesgo de
desatender a otros posibles responsables tanto personas como estructuras.
Es importante una mirada integral frente a la corrupcin, mirada que atienda a las
dimensiones antes citadas. Si no podemos negar que estructuras que desalienten los
comportamientos corruptos tendrn poca eficacia en manos de hombres corruptos, tampoco
hay duda en que hombres probos experimentarn dificultades al momento de trabajar en
estructuras corruptas.

CONCENTRACIN DE PODER Y PROFUNDIZACIN DE LAS DESIGUALDADES.

1.1. EL TAMAO DEL ESTADO Y LA EFICIENCIA BUROCRTICA


Entre las diversas razones de la polarizacin del poder, muchos autores atribuyen al
tamao del Estado un papel preponderante (Mauro). En los 90, se ha constituido en una idea
comn, el sealar que un Estado grande presenta mayores oportunidades para que
funcionarios desleales establezcan demoras innecesarias en los trmites, permisos,
habilitaciones, expedientes, etc., y mediante la aplicacin de una cierta discrecionalidad
obtengan rentas -no siempre fundada en normativas-.
Sin embargo, Anvig afirma que un Estado grande5 no implica necesariamente altos niveles
de corrupcin y pone como ejemplo a los pases nrdicos que, con elevados porcentajes de
gasto pblico en relacin con el PBI, presentan muy buenos puestos en el ranking de
Transparencia Internacional.
Por otra parte, Paolo Mauro destaca el papel determinante que ocupa la eficiencia
burocrtica en la consideracin acerca de la corrupcin. Mauro afirma que esta variable posee
una relacin inversamente proporcional con el nivel de corrupcin. Segn el autor, los pases
que
presentan altos niveles de eficiencia burocrtica tambin muestran un alto grado de
estabilidad poltica. Ms an, dicha estabilidad poltica repercute positivamente en el plano
econmico favoreciendo la inversin privada en general. El PBI per capita tambin experimenta
una tendencia de crecimiento cuando la eficiencia burocrtica tiene niveles altos.
Autores como Tanzi han sealado que el exceso de regulaciones y autorizaciones
necesarias para
avanzar en trmites es causa de la corrupcin poltica. La sobrerregulacin administrativa y
la ineficiencia de los procesos burocrticos pueden llevar a los ciudadanos a pagar un soborno
para acelerar u obtener aquello que los funcionarios debieran brindar de buena ley.

1.2. CAPTURA DEL ESTADO E INDEPENDENCIA DE LA JUSTICIA


Captura del Estado. Esta nocin intenta sealar el hecho de que individuos o empresas
pueden aprovechar su poder, influencias, amistades o asociaciones, para condicionar la accin
de una agencia estatal mediante la instalacin de personas afines en los cargos claves del
organismo controlado8. De esta forma la agencia pierde su autonoma y sus decisiones finales
quedan condicionadas al inters del grupo dominante (Kaufmann).
Varios autores coinciden en que la mejor forma de evitar la "captura" es a travs de una
profesionalizacin y estabilizacin del personal de las agencias en cuestin.
En el caso de los pases con baja institucionalizacin, los sistemas judiciales son
fuertemente sensibles a la influencia poltica y econmica de ciertos actores.
Cuando la ley se vuelve parcial, entonces la corrupcin ataca el fundamento de la
obligacin social. En este marco, aquellas acciones nocivas que no estn prohibidas por la
formulacin explcita de una ley apareceran como legtimas. Etkin seala que hay que hablar
de norma en un doble sentido: como ley y como grandes principios morales que orientan el
accionar humano.

1.3. CORRUPCIN Y POBREZA11


Segn Reos (2002), cuando la corrupcin se ha transformado en un factor determinante a
la hora de tomar decisiones, el tamao y la complejidad de los proyectos de inversin suelen
inclinarse en favor de las propuestas ms costosas y opacas. Este tipo de proyecto es de difcil
control poltico.
Tales proyectos pocas veces son utilizados en favor de los pobres. Por su misma
naturaleza, no resulta fcil abrir su ejecucin a grupos de menores ingresos con mano de obra
de poca calificacin.
En relacin con los pequeos o micro emprendimientos, los cuales surgen de los sectores
de bajos
ingresos, la corrupcin suele ser un obstculo difcil de sortear si pretenden afianzar su
crecimiento.
Generalmente, la presencia de corrupcin administrativa suele expresarse en forma de
excesivas
regulaciones, controles y trmites para la puesta en funcionamiento del emprendimiento.
Ello los afecta en relacin con otros emprendimientos de mayor envergadura pero del mismo
rubro que no estn sujetos a tales controles o que pueden eludirlos a travs de pagos ilegales
y/o contactos. De este modo, las mayores dificultades para mantener la competitividad de su
empresa, terminan por recaer sobre los ms pobres (Reos).
En el rea rural los pequeos agricultores para llegar a los grandes mercados se
establecen
instituciones pblicas de comercializacin que actan como distribuidores de los productos
agrcolas. Esas instituciones estn creadas para favorecer a los campesinos pobres , esas
entidades tienen tambin lmites en su capacidad de compra y por lo tanto deben racionar los
recursos disponibles. Cuando esos centros de comercializacin son administrados por
funcionarios corruptos, se imponen tarifas para efectuar las compras de los productos
seleccionados (Reos) .
Reos afirma que otra rea en donde se producen perjuicios a los pobres, en el marco
de la corrupcin, es la impositiva. Los pobres tienen menos posibilidades de aprovechar
las oportunidades legales para reducir su carga impositiva. Muchas veces la poblacin pobre
paga en forma de impuestos porcentajes ms altos de sus ingresos que otros grupos sociales.
Mientras que los grupos de ingresos medios o altos tienen a su alcance especialistas en
materia tributaria, los pobres muchas veces deben conformarse con pagar montos
desproporcionados o directamente dejar de pagar sus impuestos.

1.4. COMPORTAMIENTO RENTSTICO


El Rent seeking o el esfuerzo por adquirir rentas no est necesariamente prohibi do por la
ley o
considerado inmoral por la sociedad. Autores como Mauro,lo consideran directamente
improductivo y econmicamente ineficiente. Ya que la ltima fuente del comportamiento
rentstico es la disponibilidad de rentas, la corrupcin probablemente tenga lugar en aquellos
pases donde las restricciones y la intervencin del gobierno permitan la obtencin de
ganancias
excesivas.
Por su parte, Reos seala que la opacidad de informacin en los mercados desencadenan
fallas en
la asignacin de recursos. Aquellos que tienen acceso a ms informacin acerca de las
acciones de gobierno pueden utilizar esos datos en su beneficio y obtener as una renta.

ETHOS TECNOCRTICO, EFICIENTISMO, PRAGMATISMO.


Otras de las notas que estructurara a la corrupcin sera la racionalidad de tipo tcnica.
Todo aquello que sea "prctico" es considerado bueno, sin deliberar respecto de sus
consecuencias en pos a fines morales. Por ello resulta central cuestionar a la racionalidad
instrumental y adoptar criterios ticomorales, ms amplios que los exclusivamente "tcnicos o
cientficos".
Por otra parte, nociones como "bien pblico" o "bienestar general" o "bien comn" quedan
excluidos del esquema de decisiones de tipo "tecnocrtico" que centra su motivacin en la
"utilidad pblica", medida nicamente en trminos de costo-beneficios. Es necesario volver a
deliberar sobre la finalidad de las decisiones pblicas, respecto de qu se busca conseguir y a
quines se busca beneficiar realmente.

BAJA INSTITUCIONALIZACIN.

1.5. LOS SISTEMAS POLTICOS


La Ciencia Poltica tradicional ha considerado que las causas de la corrupcin estn
radicadas en las
deficiencias del sistema poltico, en particular en el dficit democrtico (Andvig).
En general, la relacin entre corrupcin y democracia es considerada negativa, es decir,
que cuanto menos democrtico es un sistema poltico, ms corrupto tambin. La corrupcin
poltica generalizada est considerada como efecto de un estado deficiente, con una severa
falla de buena gobernancia, liderazgo tico y consistencia democrtica (Hope). Friedrich apoya
a lo que se ha convertido en el argumento bsico y ms prctico contra la corrupcin y sus
causas:
la corrupcin slo puede ser revertida en un marco de democratizacin del Estado.
Segn Andvig, es importante tener en cuenta que el control autoritario de la poltica y la
economa implica tambin un estricto control sobre los niveles de corrupcin y los mecanismos
de distribucin de los recursos. Naim indica que mientras que en los gobiernos autoritarios la
corrupcin est institucionalizada y, por lo tanto, es predecible y controlable, en los gobiernos
democrticos est librada a la competencia y al hecho de que una mayor participacin de
actores implica una mayor cantidad de potenciales corruptos.
Finalmente, Andvig que las democracias "institucionalizadas" tienden a mostrar menores
indicadores de corrupcin.

1.6. LEGITIMIDAD Y PARTIDOS POLTICOS


Una de las consecuencias ms evidentes de la corrupcin poltica es la prdida de
legitimidad ante el pueblo que padecen los gobiernos con problemas de corrupcin (Rose-
Ackerman; Gray y
Kaufman; Seligson). El estudio cuantitativo realizado por
Lederman afirma que la democracia, los sistemas polticos parlamentarios y la estabilidad
poltica estn directamente relacionados con bajos ndices de corrupcin.
Segn Caciagli , la falta de alternancia de partidos polticos o de coaliciones de
partidos puede disminuir el temor al castigo de los funcionarios; as tambin el prolongado
ejercicio del poder y la instancia del nombramiento de ciertos cargos muy influyentes pueden
generar ocasiones de corrupcin.
Trujillo seala que junto a los partidos polticos y sus funcionarios, tambin pierde
legitimidad la cuestin poltica en s, es decir, la poltica como realidad. Tambin Tanzi indica el
descrdito que sufre la democracia como sistema poltico en la medida en que la corrupcin se
va instalando en una sociedad. Por esto mismo, el cargo de funcionario pblico pierde el
reconocimiento positivo del pueblo y su status se degrada. Las consecuencias de esta prdida
de legitimidad son de largo y profundo alcance. Por un lado, el cargo pblico se convierte en
una vocacin poco deseada y entre aquellos que an quieren ocupar cargos pblicos cabe
esperar una buena cantidad de hombres sin escrpulos. Por otro lado, la carrera poltica deja
de considerarse como una vocacin de
servicio, para convertirse ms bien en un mbito donde pueden obtenerse beneficios
personales muy
redituables.
Segn Amundsen, la corrupcin poltica implica la manipulacin de las instituciones
polticas y las
reglas de procedimiento en favor del beneficio privado. De esta manera, distorsiona las
instituciones del gobierno, desviando los valores que constituyen al Estado Moderno,
imponiendo un escenario de decadencia institucional. El problema bsico de la corrupcin
poltica es la falta de voluntad poltica para enfrentar el problema ya que quienes poseen el
poder poltico no pretenden cambiar un sistema del cual son los principales beneficiarios.

1.7. CORRUPCIN ORGANIZACIONAL


Por sistema de corrupcin institucionalizada Surez entiende a las estructuras y los
procesos que con el tiempo se instalaron en la sociedad como modalidades corrientes de lograr
de manera continua beneficios personales a expensas de un bien pblico. Nos encontramos
entonces ante organizaciones cuyas estructuras favorecen el aprendizaje de la operatoria de la
corrupcin; todas ofrecen un velo para la impunidad. Poseen adems una forma de coercin,
no necesariamente violenta, que desalienta a aquellos que intentan denunciar el fenmeno
corrupto. La corrupcin organizacional se arraigara en la tendencia de supervivencia
corporativa13. El proceso de corrupcin que gradualmente va admitiendo nuevos miembros se
constituye para stos en garanta de recursos, status o bienes personales.
Surez encuentra dos elementos actitudinales que facilitan el afianzamiento de la
corrupcin organizacional: la llamada moral de frontera y las tcnicas de neutralizacin .
Desde otro punto de vista, Etkin sostiene que la corrupcin es una de las notas de la
naturaleza
contradictoria de las instituciones humanas. Dicha contradiccin tiene origen en la
complejidad que
generan los distintos factores que componen a toda organizacin.

1.8. CORRUPCIN Y JERARQUA


Husted considera que las organizaciones verticalmente jerarquizadas, inhiben el desarrollo
de una cultura cvica participativa, factor determinante en el control de la corrupcin.
Lambsdorff sostiene que la baja accesibilidad a personas de mayor jerarqua es tambin causa
de la corrupcin. Es decir que cuanto ms grande es la distancia administrativa, psquica y real
entre un ciudadano comn y la autoridad, tanto mayor es el riesgo de corrupcin. Desde la
mayora de las investigaciones, brota nuevamente la necesidad de una participacin poltica
fluida, secundada por instituciones que sean intermediarias entre las distintas partes de la
sociedad para realizar una poltica anticorrupcin.

1.9. LA FALTA DE TRANSPARENCIA EN LA INFORMACIN


La mayor parte de los trabajos sobre corrupcin destacan como una de sus causas ms
nocivas a la falta de transparencia informativa, hablan de la opacidad de la informacin. Tal
opacidad comprende a las distintas actitudes morales y estructurales que tergiversan la
reproduccin fiel de la realidad. Muchos investigadores consideran que los medios de
comunicacin actuales
desvirtan su vocacin de asistir en la formacin de opinin ya que exponen mentiras o
noticias no
confirmadas.
Brunetti y Weder, concluyen que la prensa independiente puede tener un fuerte papel de
control de
la corrupcin.
Reos afirma que el acceso a la informacin sobre las acciones del gobierno es parte
fundamental del carcter democrtico de una sociedad. Esta informacin tiene el carcter
de un bien
pblico. Como tal bien pblico, tiene las cualidades de no-exclusin y no-rivalidad16.

1.10. INEFICIENCIA EN LOS CONTRATOS17


Segn Rose-Ackerman (1996b), los sobornos realizados a funcionarios por parte de los
potenciales
contratistas hacen que los contratos, no sean asignados al contratista ms eficiente sino al
dispuesto a un soborno ms alto.
Segn Tanzi , la corrupcin econmica tiene un impacto negativo en la calidad y
productividad de
la inversin pblica.
Desde otro punto de vista, Gray y Kaufmann y Busse han sealado que en el marco de
una
economa con seales de corrupcin, existe un aumento de los costos de transaccin para
el sector privado causado no slo por los sobornos sino tambin por las demoras intencionales
para llevar adelante los proyectos empresariales.
Gupta y Davoodi adems de concluir que la corrupcin engendra la disparidad de
ingresos, afirman tambin que la educacin y la distribucin de la tierra se ven igualmente
afectadas por ste fenmeno. En esta misma lnea, la investigacin Mauro encontr evidencia
de que el gasto en educacin, salud y reas de mantenimiento y operaciones, se ve reducido
por la presencia de corrupcin, ya que en stas reas es ms difcil que quienes toman las
decisiones presupuestales puedan obtener una rebanada de la torta.

1.11. CORRUPCIN EN LAS FINANZAS PBLICAS


Reos (2002) sostiene que el efecto fundamental de la corrupcin en la recaudacin de
impuestos es una disminucin en los recursos del Estado con relacin a lo que la legislacin
autoriza y los rganos de ejecucin del presupuesto han previsto obtener. Las leyes de
presupuesto tienen la caracterstica de autorizar un mximo en el monto de los gastos del
Estado y estimar un valor de lo que se espera recaudar conforme a la legislacin impositiva
vigente y el nivel de actividad econmica proyectado. Cuando las instituciones de recaudacin
no cumplen sus metas a raz de la corrupcin de sus funcionarios, el Estado padece un dficit.
ste se cubre a expensas del endeudamiento pblico.
Por otra parte, Reos afirma que cuando se producen desbalances grandes y continuos en
las cuentas
del Estado, se generan expectativas negativas en los mercados de capitales
internacionales acerca de las perspectivas de estabilidad econmica del pas. Las agencias
calificadoras de riesgo financiero analizan esos desbalances y los toman en cuenta para
establecer el nivel de riesgo de los papeles financieros que el pas emite. Ese nivel de riesgo
est directamente asociado a las tasas de inters que regirn para el futuro, no solamente para
la deuda pblica sino tambin para las deudas de empresas privadas. Ms an, las
Calificadoras del riesgo-pas toman en cuenta puntualmente la percepcin de corrupcin al
elaborar los informes para los potenciales inversores. Cuando hay una percepcin de
corrupcin generalizada en las instituciones pblicas, particularmente las vinculadas a la
recaudacin impositiva y aduanas, esto anticipa las dificultades que tendrn las autoridades
econmicas para alcanzar estabilidad fiscal y, por lo tanto, para mantener o reducir los niveles
de endeudamiento.
Fons demuestra que aquellos pases que experimentan ndices negativos segn los
estndares de Transparencia Internacional, poseen tambin un elevado riesgo de crdito, con
el consiguiente crecimiento de la tasas de inters.

1.12. EMPLEO Y SALARIO


Evans y Rauch investigan, en 35 pases en desarrollo y demuestran que exigir
un alto nivel de capacitacin exigido a la hora de emplear a un trabajador tiende a
reducir el nivel de corrupcin en la funcin pblica. Evans y Rauch seala una tendencia
que sugiere que a salarios ms altos seregistran menores niveles de corrupcin.
Rijckeghem y Weder sealan que al duplicar los salarios del sector pblico en un pas
implicara una mejora de 2 puntos en el ndice de percepcin de corrupcin de Transparencia
Internacional. Mientras que los salarios de la funcin pblica estn por debajo del nivel
necesario para incentivar a los burcratas a ser honestos, un aumento salarial tan slo
trasladar individuos al sector
y provocar una merma en la produccin del sector privado. Las desigualdades de salario
entre ambos sectores slo generan traslado de personal y no resuelven el problema de la
corrupcin.

1.13. COMERCIO INTERNACIONAL E INVERSIN EXTRANJERA


Hines quien descubri una marcada tendencia negativa en las exportaciones
norteamericanas hacia pases corruptos a partir de 1977.
Lambsdorff , destac que la consecuencia ms obvia de la corrupcin sobre el comercio
internacional afecta a los bienes que son importados por el sector pblico..
Por otra parte, Wei sostiene, a partir de un estudio basado en signos economtricos de
100 pases,que la corrupcin generalmente desalienta la inversin extranjera directa. En esta
lnea Mauro arroja resultados significativos: los pases corruptos alcanzan un 5% menos de
inversin extranjera que los pases no corruptos.

EGOSMO / INDIVIDUALISMO.
Segn Malem Sea en un sistema en que los individuos miden su xito en la vida por la
acumulacin individual de riquezas o poder, el "atajo" suele ser el camino adoptado por
aquellos que se sienten fuera de la carrera.

1.14. CORRUPCIN Y CONFIANZA


Francis Fukuyama sostiene que el bienestar de una nacin, as como su habilidad para
competir en
el mundo, est condicionado por el nivel de confianza inherente en la sociedad. Niveles
altos de confianza estn directamente relacionados con bajos costos administrativos y una
marcada confiabilidad institucional. Una sociedad con fuertes lazos de confianza interpersonal
generar transitivamente instituciones confiables. En stas condiciones, se vuelve innecesario
un control sofocante de los agentes gubernamentales. Por otra parte, Fukuyama (1995)
considera que las desventajas que experimentan las sociedades con bajos niveles de confianza
son fundamentalmente dos: a) Corrupcin y comercio condicionado por influencias corruptas.
b) Organizaciones poco representativas e ineficientes.
Adentrndose en la problemtica de la confianza, Piotr Sztompka (1997) afirma que la
medida de la
confianza que los hombres tienen en sus pares y en las instituciones depende de tres
elementos:
La confianza reflejada de modo ms o menos racional entre hombres e instituciones.
La confianza bsica que surge desde la socializacin en la vida familiar y del conjunto de
experiencias en las que se ha confiado en otros. La cultura de la confianza que atraviesa las
races de la sociedad generando un marco normativo para cada individuo. En base a sta
distincin, Sztompka seala las caractersticas de una Cultura de la Confianza y una Cultura
de la Desconfianza. Intenta describir las consecuencias que una y otra cultura en la sociedad:

TRANSICIONES, CRISIS Y CAMBIOS

1.15. DEMOCRACIAS INCIPIENTES


Segn Leys , los Estados nacientes son ms permeables a la corrupcin ya que no existe
una idea orgnica de inters nacional. En estos nuevos Estados existen reglas que an no han
sido internalizadas, por lo cual su violacin muchas veces no es considerada como algo grave.
Por su parte, Weyland seala que la corrupcin registrara niveles ms altos en las
democracias
emergentes de regmenes autoritarios, especialmente en Latinoamrica. Para justificar esta
afirmacin se vale de tres causas fundamentales:
a) La democracia tiene ms manos que aceitar.
b) Las privatizaciones de las empresas estatales son una inmejorable ocasin para obtener
cuantiosos
rditos ilegales.
c) Los lderes populistas se valen de su propio carisma y del mpetu de la ciudadana para
obtener
beneficios personales.
Desde otro punto de vista, Brunetti y Weder (1998c) investigaron el impacto de la
democracia sobre el nivel de corrupcin en Corea del Sur, Paraguay y Bolivia a lo largo de los
ltimos aos. Los autores encuentran un descenso en el nivel de corrupcin.
Paldam, concluye que el efecto de la democracia con respecto al fenmeno de la
corrupcin es, al menos, ambiguo.
Treisman a partir de una muestra de 64 pases encuentra una dbil pero marcada
tendencia en contra de la corrupcin en aquellas democracias de ms de 50 aos. Si bien el
grado momentneo de democracia no es determinante en la lucha contra la corrupcin, s
resulta
significativo con el paso del tiempo.

1.16. ECONOMAS INCIPIENTES


Segn Pranab , en la medida en que la economa se expande volvindose ms compleja,
los funcionarios pblicos encuentran ms oportunidades para obtener dinero a partir de sus
decisiones.
Por su parte, Andvig tambin considera que los escenarios de transformacin econmica
son particularmente permeables a la corrupcin. El autor afirma que la corrupcin surge en
momentos en que las sociedades se hallan faltas de lazos de confianza fuertes ycarentes de un
economa creciente y sustentable.

1.17. CRISIS MACROECONMICAS


En pases como Albania, Bulgaria y algunos del Este Asitico, las prcticas corruptas en las
negociaciones por crditos y, en general, los esquemas financieros poco transparentes parecen
haber contribuido a las grandes crisis econmicas de esas regiones (Tanzi, 1998). A este
ejemplo puede sumarse la reciente crisis Argentina, donde la corrupcin parece no slo haber
sido un factor determinante de la crisis sino tambin de las dificultades que padece el gobierno
para recuperar la credibilidad ante el pueblo (Trujillo).
Segn Reos, un aspecto muy importante de la ltima dcada ha sido el aumento de la
volatilidad de
los flujos internacionales de capital que afect y sigue afectando a las economas de
muchos pases,
especialmente aquellos en vas de desarrollo. A la vez, se ha demostrado empricamente
que la composicin de los flujos internacionales de capital est relacionada con la aparicin de
estadios de crisis macroeconmicas de volatilidad financiera. As, cuanto menor es la
proporcin de Inversin Extranjera Directa (IED) en el total de las entradas de capital, tanto
ms probable es la explosin de una crisis financiera a gran escala.

CONCLUSIONES
Donde hay abuso de poder, grandes distancias sociales, individualismo extremo, baja
calidad institucional, transiciones de todo orden y crisis, encontraremos las condiciones que
favorecen la corrupcin. La corrupcin es un problema profundamente humano, que no slo se
reproduce en los sistemas sociales, sino en el corazn de los hombres. Por ello, para tener una
mirada completa, hace falta tener en cuenta las condiciones externas y las internas de cada
individuo.
Por otra parte, creemos haber demostrado que la corrupcin funciona como un sistema con
incentivos, reglas y lgicas que le son propias. Una buena estrategia anticorrupcin deber
obligadamente contemplar las ideas de sistema, adaptabilidad y condiciones humanas.
Creemos que los intentos de combatir la corrupcin, deben inscribirse dentro de amplios
marcos tericos interdisciplinarios acompaados de estrategias inteligentes que no caigan en
una demonizacin simplificadora, sino en la bsqueda de acciones que se apoyen tanto en el
plano de las condiciones materiales, institucionales y normativas como en las cuestiones
simblicas.
El pensamiento weberiano pretendi estudiar la influencia de ciertos valores subjetivos
sobre el comportamiento humano, para desde all explicar una cierta racionalidad orientada a
fines. Por ello es fundamental distinguir entre comportamiento corrupto y mentalidad
corrupta.
Cuando dirigimos nuestra mirada al comportamiento, lo hacemos hacia los hechos
socialmente
observables pero dejamos de lado la dimensin subjetiva de la mentalidad corrupta que
est fincada en algn disvalor social que se autorreproduce. Toda nueva agenda de
investigacin y de accin, que pretenda focalizar sobre la corrupcin, tiene que tener en cuenta
-desde una perspectiva multidisciplinaria el abordaje del valor social que fundamenta y explica
la subjetividad humana. Un comportamiento corrupto no siempre es, necesariamente un reflejo
de una mentalidad corrupta, sino que puede ser perfectamente una adaptacin racional a
ciertas situaciones concretas o a un sistema perverso de incentivos. La correcta comprensin
de las creencias que estn arraigadas en el plano de la subjetividad humana es el mejor
sendero para la reflexin o la accin aplicada.
MORGAN
IMGENES DE LA ORGANIZACIN
El texto nace como producto de la teora Organizacional Moderno y surge de cruzar dos
disciplinas: el management y la sociologa. Lo que se prndete explicar es el comportamiento
de los individuos en las Organizaciones.
Morgan tiene un enfoque weberiano y considera que hay que mejorar las metforas de las
organizaciones. Cree que hay varios modelos de organizaciones y que estas organizaciones
modernas mezclan varias metforas.
1. La organizacin como maquina. El uso de las maquinas ha transformado la
productividad.
Cada vez mas aprendemos a emplear la maquina como una metfora de nosotros mismo y
de nuestra sociedad, moldeando nuestro mundo de acuerdo con los principios mecanicistas.
Normalmente a las organizaciones que han sido diseadas y operan como maquinas, se
las llama burocracias. Pero muchas organizaciones se burocratizan en cierta forma por el modo
mecanicista de nuestro concepto de organizacin. Entendemos a las organizaciones como si
fueran maquinas y por lo tanto esperamos que trabajen como maquinas de forma: rutinaria,
eficiente, exacta y predecible. Las organizaciones son instrumentos creados para conseguir
unos fines.
Weber hizo notar que la burocracia rutiniza los procesos de administracin exactamente
como la mecanizacin rutiniza la produccin. En su trabajo encontramos la primera definicin
concreta de la burocracia, como una forma de organizacin que realza la precisin, la
velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a travs de la
divisin de las tareas.
Teora Clsica de la Organizacin: sus clsicos fueron Fayol y Mooney. El tema bsico de
su pensamiento est en la idea de que la gestin es un proceso de planificar, organizar,
mandar, coordinar y controlar. Los tericos clsicos disearon la organizacin como si hubieran
diseado una maquina. Una organizacin est concebida como una malla de partes, as la
responsabilidad de cada trabajo se engrana de tal forma que cada uno se complementa con los
otros, cada hombre, un solo jefe. En una organizacin estructurada se debe trabajar tan
exactamente como sea posible, con responsabilidad, y derecho de dar rdenes y exigir
obediencia. Los tericos explican que cada orden emitida desde arriba podra viajar a travs de
un determinado camino y crear un determinado afecto. La cadena de ordenes va desde arriba
hacia debajo de la organizacin. Desde cualquier lugar solo hay un camino hasta el tope de la
jerarqua, lo que muestra que cada subordinado solo puede tener un jefe.
Lo importante de la teora clsica de la organizacin es que sugiere que las organizaciones
deben o deberan ser sistemas racionales que actan tan eficientemente como sea posible.
Para muchos es un ideal, por que estamos tratando con gente.
La direccin cientfica: Taylor fue su pionero. 5 principios que el abogaba:
delegar toda la responsabilidad de la organizacin del trabajo
que ha de hacer el trabajador al directivo
usar mtodos cientficos para determinar el modo mas eficiente
de realizar el trabajo
seleccionar la mejor persona para realizar el trabajo analizado
instruir al trabajador para hacer el trabajo eficientemente
controlar el rendimiento del trabajor para asegurar que se han
seguido los procedimientos adecuados del trabajo y se han conseguido los
resultados apetecidos.
Sus mtodos se usan por ej, en las cadenas de comida rpida, donde el trabajo est
organizado hasta en el mas mnimo detalle. Lo que hay que pensar lo hacen los directivos y el
hacer se deja al empleado. Aplicando los 5 principios de Taylor, se logra realizar tareas
fragmentadas y altamente especializadas, de acuerdo con el elaborado sistema de anlisis de
trabajo y evaluacin del rendimiento. Gracias a esto se a logrado incrementar la produccin y
acelerar la sustitucin de artesanos por inhbiles trabajadores. Taylor esperaba que los
trabajadores fueran tan seguros, eficientes y predecibles como robots.
Ventajas y limitaciones de la metfora de la maquina: Las ventajas: 1.Cuando hay una
tarea lineal para realizar.2.Cuando hay un entorno que asegure que el producto realizado ser
el esperado 3. cuando se desee producir exactamente el mismo producto una y otra vez. 4.
cuando la precisin sea una premisa 5.cuando la partes humana de la maquina sea obediente
y se comporte como se le ha asignado.
Mcdonald ha tenido un gran xito con este modelo mecanicista, pero este tiene grandes
limitaciones: 1. tiene dificultades para adaptarse al cambio de circunstancias 2.puede dar lugar
a una burocracia sin lmites. 3. puede tener consecuencias no previstas y no deseables, por ej.,
los intereses de aquellos trabajadores en la organizacin pueden tomar preferencia sobre los
objetivos de la organizacin. 4.puede traer efectos deshumanizadores sobre los empleados,
especialmente en aquellos de los niveles mas bajos de la escala jerrquica.
As las organizaciones mecanicistas tienen gran dificultad para lograr la adaptacin a los
cambios de circunstancias, ya que fueron diseadas para conseguir determinado objetivos y no
para las innovaciones, y el problema de conseguir respuestas para cambiar las circunstancias
se agrava aun mas por el alto grado de especializacin en las diferentes areas funcionales
dentro de la organizacin. Los miembros de la organizacin adoptan posturas como esta
responsabilidad es tuya y no ma yo solo hago lo que me han dicho, estas actitudes son
inherentes a la forma mecanicista de organizacin. Las organizaciones mecanicistas tambin
desprecian la iniciativa del trabajador, prefieren que este obedezca a las rdenes y se
mantenga en su lugar y no tenga inters en cambiar o cuestionar lo que se est haciendo. Esta
organizacin tiende a limitar el desarrollo de la capacidad humana, y tanto los empleados como
las empresas pierden, las organizacin pierden la contribucin inteligente y creativa de muchos
trabajadores.
Por ultimo las formulas mecanicistas de organizacin son populares debido a su eficacia
para realizar muchas tareas pero tambin por su capacidad de reforzar y sustentar modelos de
poder y control.

2) Las organizaciones como Organismos:


Hablaremos de las organizaciones como si fuesen organismos, sistemas vivos que existen
en un medio ambiente del cual dependen para satisfacer sus variadas necesidades. Hay
distintos tipos de organizaciones en distintos tipos de ambientes o entornos. Gracias a
Hawthorne surgi una nueva teora creada en la idea de que los individuos y los grupos, como
los organismos biolgicos, trabajan mas eficazmente cuando sus necesidades estn
satisfechas. As muchos tericos vieron que se podan crear condiciones de desarrollo personal
y que simultneamente ayudasen a la organizacin a conseguir sus aspiraciones y objetivos.
Esta idea de integrar las necesidades de la organizacin y de los individuos llego a tener una
gran fuerza. Asi se empez a darle mayor autonoma, responsabilidad y reconocimiento a los
empleados, tratando de que se sintiesen mas utiles y se interesasen por su trabajo. Ha
quedado demostrado que la interdependencia entre las necesidades tcnicas y humanas
deben tenerse siempre en cuenta. ( la teo clsica no la hacia)
Los individuos y grupos tienen necesidades que deben satisfacerse y dependen de un
amplio entorno para sus variados tipos de sustento. Este pensamiento mantiene los sistemas
de aproximacin de organizacin cuya inspiracin se basa en trabajos biolgicos. Los
sistemas de aproximacin se basan en que los la organizacin como los organismos estn
abiertos a un entorno y deben conseguir un relacin apropiada con este para sobrevivir. Los
sistemas abiertos consideran que se debe organizar teniendo en cuenta el entorno y definen
una organizacin en trminos de subsistemas interrelacionados. Los sistemas contienen
conjuntos dentro de conjuntos. Asi podemos reconocer, como cualquiera depende de
cualquiera.
Hay principios derivados del estudio de los sistemas vivos, que se emplean normalmente
en el anlisis de las organizaciones como sistemas:
1 El concepto de sistema abierto: los sistemas vivos son sistemas abiertos caracterizados
por un ciclo continuo de entrada-transformacin-salida-reaccin. La idea de apertura recalca la
relacin clave entre el entorno y el funcionamiento interno del sistema. El entorno y el sistema
deben comprenderse como un estado de interaccin y dependencia mutua.
2 El concepto de homeostasis: refiere a la autorregulacin y capacidad de mantener una
estabilidad.
3 Entropa y entropa negativa: los sistemas cerrados son entropicos porque tienden a
gastarse y deteriorarse. Por el contrario, los sistemas abiertos intentan sostenerse a si mismos
importando energa para eliminar la tendencia entropca.
4 Estructura, funcin, diferenciacin e integracin: a relacin de estos es importante para
entender los sistemas vivos. Estos estn entrelazados.
5 variedad obligada: este principio dice que los mecanismos internos reguladores de un
sistema deben ser tan diversos como el entorno en el cual est intentando vivir. Cualquier
sistema que se evite a si mismo de si entorno est condenado a la atrofia y a perder su
naturaleza compleja y distinta.
6 Equifinalidad: Este principio captura la idea de que en un sistema abierto pueden haber
muchas maneras de llegar a un fin dado. Estos sistemas tienen patrones flexibles.
7. Evolucion del sistema: La capacidad de evolucin de un sistema depende de la habilidad
de moverse hacia formas ms complejas de diferenciacin e integracin, mayor variedad en el
sistema de facilitar una habilidad para tratar con las contrariedades y oportunidades que
caracterizan el entorno.
TEORIA DE LA DEPENDENCIA: ADAPTACION DE LA ORGANIZACIN AL ENTORNO:
Las organizaciones son sistemas abiertos que necesitan gestionar cuidadosamente satisfacer y
equilibrar sus necesidades internas y adaptarse a las circunstancias ambientales o del entorno.
No hay un nico modo de organizacin, la forma depende de la tarea o el entorno. Diferentes
sistemas de gestin pueden ser necesarios para realizar distintas tareas dentro de la misma
organizacin y tipos o especies distintas por completo de organizaciones necesitan en los
diferentes tipos de entornos. Estas son las ideas principales que sostienen las formulas de
construccin de las organizaciones, en el anlisis moderno de la organizacin.
Burns y Stalker afirmaron que se necesita un estado de direccin y organizacin flexibles
cuando los cambios en el entorno estn a la orden del da, y cuando ese cambio tecnolgico y
las condiciones del mercado tren nuevos problemas. As en las industria electrnica la huida del
modelo mecanicista fue mayor. Las firmas de esta industria han funcionado de forma flexible y
organiza, buscando oportunidades en el entorno y adaptndose y tomando ventajas tales de
tales oportunidades. Evitaron las jerarquas y crearon una forma de organizacin colaboradora
en conexin con las tareas. (por eso la teora clsica no siempre es correcta, por q diferentes
tecnologas oponan distintas necesidades en los individuos y organizaciones que deban ser
satisfechas por medio de estructuras apropiadas) .Los estudios de Burns y stalker demuestran
que la organizacin efectiva dependa de conseguir un equilibrio o compatibilidad entre
estrategia, estructura, tecnologa, compromisos, necesidades del personal y del entorno
extremo.
Lawrence y Lorsch su estudio sirvi para popularizar la idea de que en distintas
circunstancias de entorno solo algunas organizaciones son mas capaces de sobrevivir que
otras, y que las relaciones entre organizacin y el entorno son el resultado de opciones
humanas.
En cuanto a la variedad de especies el trabajo de Mintzberg identifica 5 clases de especies
de organizaciones: 1. burocracia mecnica, forma divisionaria, burocracia profesional,
estructura simple y adhocracia (de ad hoc). La investigacin descubri que la burocracia
mecnica y la forma divisionaria tienden a ser poco efectivas, excepto cuando la tarea y el
entorno son simples y estables. La burocracia profesional permite mayor autonoma al equipo
siendo adecuada para condiciones relativamente estables y con tareas relativamente
complicadas (hospitales, universidades, la persona con conocimiento necesita autonoma para
ser eficiente en su trabajo).La estructura simple y la adhoracia son proclives a trabajar mejor en
condiciones inestables. La estructura simple funciona bien donde las decisiones deben ser
tomadas de forma rpida y las tareas no son muy complejas y la adhorancia es adecuada para
realizar complejas tareas en entornos turbulentos. Generalmente consta de un equipo que se
junta para realizar el proyecto y luego desaparece una vez que este trmino. Muchas
adhocracias emplean lo se conoce como organizacin de matriz. La organizacin de matriz da
un medio para romper las barreras entre especialistas y permitiendo a los miembros de
diferentes especialidades funcionales fundir sus habilidades para atacar en comn el problema.
Se permite al personal de niveles medios y bajos de la organizacin hacer contribuciones que
de otro forma serian denegadas. La fusin de la experiencia funcional con la orientacin al
producto ayudar a crear una sana competicin por los recursos internos entre areas de
productos mientras preservan el foco en la orientacin al producto en relacin con el entorno
externo. As la organizacin de matriz resuelve demandas de situaciones especiales por medio
de equipos con miembros tomados de otras areas. (Gran excepcin MCdonald).
Los organismos estn dotados de un armonioso modelo de relaciones internas y externas
como resultado de la evolucin. En las organizaciones el grado de armona interno y de
competicin con el entorno es producto de las decisiones, acciones y omisiones humanas, de
tal suerte que el conflicto y la incongruencia son la norma.
La idea de que las organizaciones pueden desarrollar modelos de relaciones que le
permitan adaptarse a su entorno/ambiente ha trado crticas. Se trata de la visin ecolgica de
la organizacin que trae al centro del anlisis organizacional la teora de Darwin, el argumento
seria: que las organizaciones igual que los organismos en la naturaleza, depende para
sobrevivir de su habilidad para adquirir los recursos necesarios para sustentar su existencia, y
as mantienen una competencia con otras organizaciones, y como generalmente los recursos
son escasos solo el mas hbil sobrevive. As por loa tanto es el entorno el factor que determina
que organizaciones tienen xito y cuales fracasan, seleccionando los competidores ms
robustos y eliminando a los ms dbiles.
Para los ecologistas, la habilidad de obtener un recurso y desbancar a un competidor es lo
mas importante. Dos ideas importantes generadas por los ecologistas son: 1). la importancia de
las limitaciones de recursos en la conformacin del crecimiento, desarrollo y declinacin de la
organizaciones y 2) el papel de las innovaciones con xito en la conformacin de las nuevas
especies de organizacin. Es una visin muy determinista, si aceptamos que el entorno
selecciona las organizaciones que han de sobrevivir, entonces a la larga no importara lo que los
directores y tomadores de decisin hagan. Una organizacin debe ser capaz de transformarse
por si misma de una clase de organizacin a otra. Esta teora ignora el hecho de los recursos
pueden ser abundantes y autorrenovables y que los organismos colaboran tanto como
compiten.
Tanto la teora de la dependencia como las ideas de la ecologa ven a las organizaciones
como existiendo en un estado de tensin con sus entornos y ambas ven a las organizaciones y
sus entornos como fenmenos separados. Pero hay q comprender que tanto las
organizaciones como sus entornos van en el mismo carro y cada uno produce al otro. El
entorno organizacional estn en gran parte compuesto por otras organizaciones y una vez que
se reconoce esto, est claro que la organizacin es en principio capaz de influir en la
naturaleza de su entorno, es decir, que pueden jugar un rol activo en la formacin de su futuro,
especialmente cuando actan de comn acuerdo con otras organizaciones.
Ventajas y limitaciones de la metfora Orgnica: una de las ventajas ms importantes
esta en entender a la organizacin como sistemas abiertos, flexible y en contaste relacin con
su entorno. (Teora mecanicista ignora el entorno y trata a las organizaciones como sistemas
cerrados). Otra ventaja: pone nfasis en el objetivo que debe afrontar cualquier organizacin y
este es la supervivencia. Se presta atencin a las necesidades que deben ser satisfechas para
que la organizacin sobreviva. Las dimensiones de la organizacin (tecnologa, estructura,
direccin) deben satisfacer sus necesidades vitales de otra forma la salud del sistema entero
sufre. Tercera ventaja de la metfora es poder identificar las distintas especies de organizacin,
estando alertados del hecho de que en una organizacin siempre tenemos un abanico de
opciones. La organizacin efectiva depende de las circunstancias del entorno, la calidad de la
organizacin depende de la calidad de la opcin. Cuarta ventaja: la innovacin es fundamental
entonces las formas de organizacin flexible, dinmica, matricial y orgnica ser superiores a
las formas mecanicistas y burocrticas. Otra ventaja es que los investigadores adoptando el
enfoque ecologista han reforzado la idea de que una teora de relaciones interorganizacionales
es necesaria si queremos comprender como el mundo de la organizacin se desenvuelve
actualmente. Es sorprendente la poca atencin que las teoras clsicas dieron a la influencia
del entorno.
La metfora tiene grandes limitaciones: es engaoso sugerir que las organizaciones
necesitan adaptarse a su entorno como lo hacen las teoras de la dependencia o que el entorno
selecciona las organizaciones que han de sobrevivir como lo dicen las teoras ecologistas.
ambos puntos tienden a hacer a sus organizaciones y sus miembros dependientes de fuerzas
del mundo exterior ms que reconocer que son agentes activos operando con otros en la
construccin del mundo y de su futuro Otra limitacin de la metfora orgnica descansa en la
presuncin de unidad funcional. La mayora de las organizaciones no estn unificadas
funcionalmente como los organismos. Los diferentes elementos de una organizacin
generalmente son capaces de vivir su vida separadamente y a menudo lo hacen. Por ltimo
est el peligro de que la metfora se convierta en un ideologa.
3) Las organizaciones como cerebros: se puede usar el cerebro como una metfora
para la organizacin, y sobre todo si deseamos mejorar capacidades de inteligencias
organizacional. Mediante esta se promueve una accin creativa, flexible y con racionalidad
instrumental, donde se valora al personal por su habilidad de adaptarse y ayudar
eficientemente en un estructura predeterminada.
Cada aspecto del funcionamiento organizacional depende de una u otra forma de la
informacin. La pregunta es como disear sistemas capaces de aprender de forma parecida a
la del cerebro? la ciberntica emerge justamente del reto de disear maquinas tan flexibles y
adaptables como un cerebro, se necesita un arma que formule determinados clculos y guie y
controle su propio comportamiento. La idea fundamental que surgi fue la de que la habilidad
de un sistema de comportamiento autoregulado dependa de los procesos de intercambio de
informacin, incluyendo la retroaccin negativa. Este concepto explica muchos
comportamientos rutinarios de una forma poco normal. ( ej cuando tomamos un objeto de una
mesa aseguramos que nuestra mano, guiada por nuestro ojo, va directamente hacia el objeto;
los cibernticos sugieren que no es as, que esta accin ocurre por medio de un proceso de
eliminacin de error donde las desviaciones entre la mano y el objeto se van reduciendo a lo
largo de los estados del proceso hasta que no hay error y tomamos el objeto.
Los cibernticos nos llevan a una teora de comunicacin y aprendizaje basada en cuatro
principios:
1) los sistemas deben ser capaces de sentir, controlar y explorar aspectos
significativos de sus entornos.
2) deben ser capaces de comunicar esta informacin a las normas operativas que
guan el comportamiento del sistema
3) deben ser capaces de detectar desviaciones significativas de las normas.
4) deben ser capaces de iniciar las acciones correctivas cuando se detecten a las
discrepancias.
Si estas 4 condiciones se satisfacen, se crea un proceso continuo de intercambio de
informacin entre un sistema y su entorno permitiendo al sistema controlar los cambios e iniciar
respuestas apropiadas. As el sistema opera de forma inteligente y no autoregulada. Pero las
habilidades de aprendizaje estn limitadas de forma que el sistema puede mantener solo el
curso de accin determinada por los patrones, y as la accin definida por estos patrones es
correcta para tratar con los cambios encontrados, pero cuando se es este el caso la inteligencia
del sistema se rompe, por el proceso de retroaccin negativa termina tratando de mantener un
modelo o patrn de comportamiento inapropiado. Esto llevo a los cibernticos a distinguir entre
el proceso y aprendizaje y el grado de aprender a aprender. Los sistemas de ciberntica
simple, son capaces de aprender en el sentido de ser capaces de detectar y corregir
desviaciones desde normas predeterminadas; pero son incapaces de cuestionar lo apropiados
de los que estn haciendo. Los sistemas mas complejos como el cerebro humano o los
ordenadores avanzados si tienen esta capacidad, pueden detectar errores de las normas
operativas e influir en los patrones que guan sus detalladas operaciones.
La capacidad de aprendizaje varia de una organizacin a otra, pero hay ciertas
orientaciones generales. El aprendizaje de bucle simple se basa en la habilidad de detectar y
corregir errores de un conjunto dado de normas de operacin y el aprendizaje de bucle doble
es ser capaz de obtener una visin mas all de la situacin y cuestionar la importancia de las
normas de operacin. Muchas organizaciones han logrado el aprendizaje del bucle simple, pero
la habilidad para lograr efectividad en el aprendizaje de bucle doble es mas problemtico. El
fracaso se da sobre todo en organizaciones burocrticas ya que en estas se estimula que sus
empleados no piensen por ellos mismos, no tienen inters en lo que la organizacin esta
haciendo y la informacin y el conocimiento raramente circulan de forma libre, de forma que
estos distintos sectores de la organizacin pueden perseguir objetivos de subgrupos casi como
fines en ellos mismos, ignorando o desinteresndose de la forma de fijarse en el aspecto total.
Otra gran barrera del aprendizaje de bucle doble tiene que ver con el principio de la
responsabilidad burocrtica. En un sistema que premia el xito y castiga el error, se incita a los
empleados a ocultar los fallos del sistema para protegerse a si mismos y evitar colocarse en
una posicin desfavorable y con frecuencia se dice a los jefes lo que ellos quieren or. As una
organizacin raramente soporta grandes niveles de incertidumbre, quienes traen malas noticias
no suelen ser bienvenidos y suelen ser hasta rechazados. Otra gran barrera de los sistemas de
aprendizaje de bucle doble deriva del frecuente vacio entre lo que se dice y lo que se hace.
Muchos directivos y trabajadores intentan resolver los problemas dando la impresin de que
saben lo que hacen, para convencerse y convencer de que pueden hacerle frente, bajo tales
circunstancias se hace difcil tratar con la realidad de una situacin.
Entonces como las organizaciones se inhiben en el aprendizaje de bucle doble, tambin
indican como puede ser facilitado. La totalidad del proceso de aprender a aprender depende
de: 1. la habilidad para mantenerse abiertos a los cambios ocurridos en el entorno 2. La
habilidad de cuestionar las suposiciones operativas de una forma ms bsica. Las siguientes
cuatro guas resumen como puede desarrollase esta orientacin de aprendizaje acerca de la
organizacin y la direccin: primero: fomentar y valorar una gestin que acepte el error y la
incertidumbre. Antes de llevar a los empleados a esconder o negar los errores se necesita
animarlos a entender y aceptar la naturaleza problemtica de las situaciones con las que
tienen que tratar. Segundo: fomentar una aproximacin al anlisis y solucin de problemas
complejos que reconozca la importancia de explorar distintos puntos de vista. el proceso de
aprender a aprender necesita que las organizaciones se mantengan abiertas a cualquier
pregunta desafiante y profunda ms que intentar desarrollar cimientos fijos para actuar.
Tercero: evitar estructuras impuestas de accin sobre marcos organizados. Cuando las metas y
objetivos tienen un carcter predeterminado, tienden a proporcionar un marco de trabajo de
aprendizaje de bucle simple, pero oponindose al aprendizaje de bucle doble. En estos casos
esta el peligro de que la organizacin fallara al mantenerse al corriente de los requerimientos
de variacin del entorno. El aprendizaje de bucle doble puede generarse fomentando una
aproximacin de abajo arriba o participativa en el proceso de planificacin y este desarrolla
como cuestionar la relevancia de las normas como principios para la accin. Este aprendizaje
de bucle doble es un proceso por el cual se cuestiona los limites de la accin. Cuarto: facilitar el
desarrollo de aprender a aprender relacionando la necesidad de intervenir y crear estructuras y
procesos organizados que ayuden a la implantacin de los principios expuestos.
Se compara al cerebro con un holograma. La forma en que una lamina hologrfica contiene
toda la informacin necesaria para producir una imagen completa en casa una de sus partes
tiene mucho en comn con el funcionamiento del cerebro y se puede extender esta imagen
para crear una visin de la organizacin donde las capacidades necesarias en la totalidad
estn envueltas en las partes, permitiendo al sistema aprender y auto-organizarse y mantener
un sistema en funcionamiento incluso cuando partes especificas no funcionan o se retiran.
Como podemos emplear estas ideas del carcter hologrfico del cerebro para crear
organizaciones capaces de aprender y auto-organizarse de la manera que lo hace un cerebro?
Creemos que se deben construir modelos con gran conectividad entre las partes similares
podemos crear sistemas que sean a la vez especializados y generalizados y que sean capaces
de reorganizar estructuras internas y funciones que aprenden a satisfacer los desafos de las
demandas. La ventaja que tiene el principio hologrfico es que las capacidades del cerebro ya
estn distribuidas por medio de las modernas organizaciones. Todos los empleados tienen
cerebros y adems los ordenadores son similares al cerebro.
Facilitando la autoorganizacion: Principios del diseo hologrfico: tomar el todo en sus
partes, crear conectividad y redundancia, crear simultneamente especializacin y
generalizacin, crear capacidad de autoorganizacion. Estas son las bases necesarias para una
organizacin hologrfica.
Se puede aprender de la forma en la que esta organizado el cerebro, asi como de los
principios cibernticos. Esto es de mucha ayuda para pensar cuatro principios interrelacionados
en los que descansa el diseo hologrfico: el principio de redundancia de funciones que nos
muestra un medio de reconstruccin de un total reuniendo las partes creando redundancia,
conectividad y simultneamente especializacin y generalizacin. El principio de variedad
requerida ayuda a dar guas practicas para el diseo de relaciones entre el todo y las partes,
mostrando cuando el todo necesita reconstruirse desde una parte dada. Y los principios de
aprender a aprender y especificacin mnima critica muestran cmo podemos incrementar
las capacidades para la auto-organizacin.
Cualquier sistema con habilidad para auto-organizarse debe tener algn elemento de
redundancia, sin este no tiene capacidad inteligente para ajustar acciones, teniendo en cuenta
los cambios. (ej de la redundancia: el empleado ocioso por que no tiene trabajo que hacer, el
jede que pasa el tiempo asegurndose q los dems estn trabajando. Estos sistemas pueden
reorganizarse ya que tiene poca capacidad de auto-organizarse). El segundo mtodo de
diseo incorpora una redundancia de funciones, es decir, se aaden funciones extras a cada
una de las partes para que cada parte sea capaz de engranar en una serie de funciones en vez
de desarrollar simplemente una sencilla actividad especializada. Cada miembro tiene
cualidades redundantes ya que no ha sido utilizado para una tarea. Este diseo organizacional
tiene flexibilidad y capacidad de reorganizacin. Los sistemas basados en funciones
redundantes son hologrficos cuando para el funcionamiento del todo esta el todo construido
dentro de las partes redundantes. En el diseo hologrfico, las partes reflejan el todo, ya que
ellas adoptan una funcin especfica en cualquier momento en relacin a las contingencias y
problemas planteados en la situacin total. (ac no se trata del problema de alguien, sino que
se establece un modelo cambiante segn las demandas con las que se estn tratando).
Sucede que en muchas organizaciones, la extensin del conocimiento y cualificacin
necesaria es tanta que es imposible para todo el mundo estar cualificado en todas las cosas.
Que se puede hacer? aqu se hace importante la variedad requerida. Esta sugiere que la
diversidad interna en cualquier sistema de autoregulacion debe coincidir en variedad y
complejidad con las de sus entornos con los que tiene que tratar, sea, cualquier sistema de
control debe ser tan variado y complejo como el entorno que va a ser controlado. Los principios
de funciones redundantes y de variedad requerida crean sistemas que tienen capacidad para la
auto-organizacin. Para que esta pueda realizarse dos principios organizativos deben tenerse
en mente: el principio de especificacin mnima critica y el de aprender a aprender. El primero
sugiere que los directivos y analistas organizacionales adoptaran primeramente un papel fcil u
orquestado creando las condiciones permisivas que permitan a un sistema encontrar su propia
forma. La idea bsica es crear una situacin donde lo que demande el momento de la direccin
a seguir mejor que algo predeterminado; lo que ayuda a mantener una organizacin flexible y
diversificada, capaz de desarrollar estructuras suficientes y apropiadas para resolver los
problemas que puedan surgir. Asi este principio conservar la capacidad de auto-organizacin.
El peligro de tal flexibilidad es la de llegar al caos, por lo que el principio de aprender a
aprender debe desarrollarse como cuarto elemento del diseo hologrfico. La capacidad de un
sistema de un control y auto-regulacion coherente depende de la capacidad de asimilar
procesos de aprendizaje de bucle simple y doble. Para que un sistema hologrfico tenga una
integracin y coherencia en la resolucin de las demandas variables, debe dotrselo de una
capacidad de apredizaje.
La organizacin hologrfica no es solo un sueno, muchas organizaciones ya han extendido
este principio. ej una conocida marca de computadoras, donde los grupos operativos tienen la
total responsabilidad de la produccin y todos los trabajadores conocen casi todo acerca de los
productos y los procesos con los que estn relacionados la planta. Los resultados han
mejorado la productividad, calidad, innovacin y calidad de vida laboral.
Ventajas y limitaciones de la Metfora del Cerebro: esta metfora hizo mucho por crear
organizaciones capaces de renovarse y evolucionar. Las organizaciones innovadoras se
mantienen abiertas a la autocritica y a la exigencias. Las verdaderas organizaciones
innovadoras necesitan de las caractersticas hologrficas, tener a la totalidad incluida en las
partes y deben ser organizaciones que puedan auto-organizarse. Otra ventaja es que se facilita
el aprender a aprender. Se sugiere el uso de los principios cibernticos para crear grados de
libertad dentro de los cuales la organizacin puede evolucionar formulando misiones
organizacionales en los trminos nocivos a ser evitados mas que en los trminos de objetivos
a alcanzar. Para la ciberntica no es lo mismo la persecucin de objetivos que el evitar los
nocivos. El proceso de lograr un objetivo especifico y el proceso de identificar y eludir lo nocivo
son cualitativamente modos distintos de accin que impactan en la organizacin y en el entorno
de formas distintas. Otra ventaja es que ofrece un medio mediante el cual podemos movernos
ms alla de la racionalidad limitada que caracteriza a tantas organizaciones actuales. Las
holografias y otros diseos organizacionales muestran que las organizaciones pueden tratar
con problemas inciertos y complejos que van ms all de la capacidad de un solo individuo.
Una ltima ventaja es la de proporcionar un valioso medio para pensar sobre como los
desarrollos de la tecnologa de ordenadores y microprocesadores puede emplearse para
facilitar los nuevos estilos de organizacin. La tecnologa a incrementa la centralizacin y el
control jerrquico de arriba abajo, esto puede ofrecer ciertas ventajas para aquellos que estn
en el control de las organizaciones burocraticas y produce rendimientos en trminos de la
calidad de informacin de direccin.
Hay dos grandes puntos dbiles en la metfora del cerebro: primero el peligro de pasar por
alto conflictos importantes entre el requerimiento del aprendizaje y la autoorganizacion por una
parte y las realidades de poder y control por otra. Los directivos recalcan la necesidad de
mantener las riendas tirantes en las operaciones frente al incremento de autonoma concedido
a unidades de autoorganizacion. Tales actitudes significan la presencia de importantes fuerzas
de contravalor que pueden prevenir muchos modos de aprendizaje organizacional y auto-
organizacin para llegar a ser una realidad. El segundo punto dbil es el factor de que cualquier
movimiento hacia la auto-organizacin debe ir acompaado por un cambio mayor de actitudes
y valores, las realidades de poder pueden reforzarse por una inercia derivada de presunciones
y creencias. En muchas organizaciones esto puede significar un cambio de personalidad que
solo puede obtenerse despus de un largo periodo de tiempo.
3)Las organizaciones como culturas: cuando hablamos de cultura nos referimos a los
modelos de desarrollo reflejados en un sistema de sociedad compuesto de conocimientos,
ideologas, valores, leyes y un ritual diario.
En cuanto a la organizacin y el contexto cultural, el xito del Japn como el declina de GB,
la fama de las empresas de USA y las caractersticas distintivas de muchas otras sociedades
de la organizacin, estn todas crucialmente enclavadas con el contexto cultural en los que se
han desarrollado. El punto de inters es que la cultura ya sea japonesa, britnica, canadiense,
china francesa o americana, conforma el carcter de la organizacin. ej el trabajador japons y
el cultivo del arroz, que es un actividad cooperativa. Todos esperan que cada uno de lo mejor
de su habilidad para asegurar que el rendimiento colectivo sea tan bueno como pueda ser. Si la
cosecha falla el grupo entero es castigado. El respeto y la dependencia desde y hacia los
dems es una cuestin principal en el modo de vida japons. Esta cultura del arroz se ve en las
fbricas. En contraste con el trabajador japons, el trabajador ingles de una fabrica se define a
si mismo en oposicin a un sistema que percibe que ha explotado a sus antepasados de la
misma forma en que le esta explotando a l. En USA es donde la cultura ms conforma la
direccin, la tica del individualismo competitivo. Muchas empresas de USA y sus empleados
se preocupan por ser vencedores y por castigar el fracaso y recompensar el xito, esto es parte
de su cultura y vida corporativa.
Una de las caractersticas de la cultura es que forman un etnocentrismo, y da por sentado
los cdigos de accin que reconocemos como normales y nos permite ver las actividades que
no concuerdan con tales cdigos como anormales. Solo como individuos de una cultura
puede haber distintas personalidades mientras comparten mucho en comn tambin con
grupos y organizaciones. Se trata del fenmeno cultura colectiva, las organizaciones son mini
sociedades que tienen sus propios patrones o modelos de cultura y subcultura. Una
organizacin puede verse a si misma como un equipo o familia que cree en el trabajo en
comn, otra puede creerse la mejor de la industria, etc. tales patrones de creencias
compartidas, divididos o integrados, y soportados por varias normas operativas y rituales,
puede ser una influencia decisiva en la eficiencia de la organizacin para conseguir los retos
que afrontan.
La cultura no es algo que se impone al contrario se desarrolla durante el curso de la
interaccin social. En las organizaciones existen muchos diferentes y competitivos sistemas de
valores que crean un mosaico de organizaciones que mas que culturas corporativas uniformes
y los diferentes grupos profesionales, por ej, los contables y los comerciales tienen puntos de
vista diferentes del mundo en general y en particular de la naturaleza de la organizacin a la
que pertenecen.
Los grupos tnicos llegan a crear divisiones subculturales dentro de la organizacin,
surgiendo diferentes normas y modelos de comportamiento que impactan crucialmente con el
funcionamiento cotidiano de la organizacin. As, cuando los intereses de un grupo con un nivel
social alto chocan con los de un grupo con un nivel social bajo, o cuando grupos de diferentes
ocupaciones profesionales se colocan en relaciones de dependencia, las organizaciones se
plagan de este tipo de cultura de guerrillas. Tambin pueden surgir divisiones subculturales a
causa de la agrupacin por fidelidad de los miembros de la organizacin. No todo el mundo
esta comprometido al cien por cien con los intereses de la organizacin que trabaja.
A la cabeza de las contraculturas en las organizacin estn, las promovidas por los
sindicatos, Estos son contra organizaciones, ya que su existencia se deriva del hecho de que
los intereses del empleado y los de la empresa no coinciden. La filosofa, valores y normas de
los sindicatos ejerce un importante impacto en el mosaico formado por las culturas, subculturas
y contraculturas que caracterizan la vida de una organizacin.
En cuanto a la visin de la representacin de la cultura tiene una enorme implicacin para
comprender las organizaciones como un fenmeno cultural. Esta visin nos lleva a ver a las
organizaciones como estructuras de realidades sociales que descansan en las mentes de sus
miembros que las concretan en series de reglas y relaciones.
Cuando observamos las relaciones diarias entre las persona sy las organizaciones con la
visin de un proceso de construccin de la realidad, encontramos que el proceso de formacin
de la formacin de un individuo o grupo como lder depende ltimamente en la habilidad de
crear un sentido de realidad compartido. Encontramos que los grupos mas unidos son los que
sugen alrededor de un entendimiento comn y compartido, mientras los grupos fragmentarios
tienden a caracterizarse por mltiples realidades. el progreso es nuestro producto ms
importante venderlo todo, hasta el departamento de ventas significamos servicio, todas
estas frase simbolizan una parte importante de la filosofa corporativa, pero la cultura de la
organizacin es algo mucho mas profundo. Los eslganes, el lenguaje evocador, los smbolos,
ancdotas, mitos, ceremonias, rituales y modelos de comportamiento tribal que decoran la
superficie de la vida organizacional, meramente dan indicios de la existencia de un sistema de
significados mas profundo y penetrante. El reto s entender las organizaciones como culturas y
comprender como este sistema se crea y mantiene.
Ventajas y Limitaciones de la Metfora Cultural: Las organizaciones modernas se
sostienen por sistemas de creencias que realzan la importancia de la racionalidad. La
legitimacin ante el pblico depende a menudo de su habilidad de demostrar objetividad y
racionalidad en sus acciones.
La mayor fuerza de la metfora de la cultura esta en el hecho de que dirige la atencin al
significado simblico, e incluso mgico, de muchos de los aspectos mas racionales de la vida
de la organizacin. Muchas estructurales organizacionales y practicas tienen un gran
significado para entender como la organizacin funciona dia a dia ej: reuniones que nos traen
aspectos importantes de la cultura de la organizacin. La segunda ventaja de la metfora viene
del hecho de mostrar que la organizacin descansa en sistemas de significados compartidos y
en esquemas interpretativos compartidos que crean y recrean significados. La metfora ofrece
un nuevo foco para la creacin de la accin organizada. La metodologa de la cultura seala
otros medios de la creacin de actividades organizadas que guiaban las acciones: la influencia
del lenguaje, normas, folclore, ceremonias y otras practicas sociales que comunicaban las
ideologas claves, valores y credos. De aqu el entusiasmo corriente por la idea de tratar la
cultura corporativa como un aglutinador normativo que soporta toda la organizacin. La
metfora tambin ayuda a reinterpretar la naturaleza y significado de las relaciones
organizacin-entorno. Las organizaciones eligen e interactan su entorno a travs de un sinfn
de decisiones interpretativas. Una es que el conocimiento y las relaciones con el entorno son
extensiones de la cultura, ya que llegamos a saber y comprender nuestro entorno a travs de
sistemas de creencias que guan nuestras interpretaciones y acciones. Nuestro conocimiento
de la naturaleza es cultural. Nuestro entorno es una prolongacin de nosotros mismos, por ej,
las firmas de un sector desarrollan un lenguaje para entenderse en su mercado, la tecnologa y
la economa, alinean sus acciones en relacin con un patrn de amenazas y oportunidades.
Las firmas organizan sus entornos exactamente como organizan sus operaciones internas,
representando la realidad con la que hay que tratar. Otra ventaja de la metfora de la cultura es
la contribucin que hace nuestra compresin del cambio organizacional, eleva la importancia a
atender los cambios en la cultura corporativa que puede facilitar las formas de la actividad
organizacional, el cambio organizacional implica un cambio cultural.
La metfora puede influir y proporcionar una manipulacin completa y totalitaria. Hay cierta
ceguera ideolgica en muchos de los escritos sobre la cultura corporativa especialmente en
aquellos que abogan que los directivos lleguen a ser hroes populares moldeando y
remodelando la cultura de su organizacin. Nuestra comprensin de la cultura es
generalmente mucho ms fragmentada y superficial que la realidad. La cultura corporativa
descansa en capacidades o incapacidades diferenciables , las cuales, como un resultado de la
evolucin de la cultura, han llegado a definir caractersticas del modo como la organizacin
trabaja construida sobre las actitudes de sus empleados. Los directivos pueden influir en la
evolucin de la cultura siendo consientes de las consecuencia simblicas de sus acciones e
intentando fomentar los valores deseados, pero nunca pueden controlar a la cultura en el
sentido que abogan muchos escritores del tema de la direccin. La definicin hologrfica de la
cultura significa que se extiende la actividad en una forma que no sea fcil de dirigir el control
por ningn grupo de individuos.
En estudios de la cultura de la organizacin, la representacin se suele ver como un
proceso voluntario bajo la directa influencia de los actores involucrados, eso es importante para
que la gente sea consiente de que juega un rol importante en la construccin de la realidad
pero aunque Todos estructuramos nuestra realidad pero no bajo circunstancias de nuestra
eleccin
3.Las organizaciones como sistemas polticos: El trabajador de una fabrica reconoce
que sus derechos como ciudadanos y como asalariado estn en conflicto, ya que como
ciudadano en una sociedad democrtica es tericamente libre de tomar sus opiniones,
decisiones y ser tratado como igual. Como empleado le son negados todos esos derechos. Se
pretende que cierre la boca, que haga lo que le dicen y se somete totalmente a su superior. Sus
nicos empleos democrticos descansan en la libertad de buscar otro empleo e irse. Esta
situacin es un caso extremo, pero muestra que esta claro que podemos entender las
organizaciones como sistemas de gobierno que varia de acuerdo con los principios polticos
empleados. Son organizaciones polticas y como tales implican actividades de dominadores y
dominados. Muchas organizaciones se rigen oir empresarios autoritarios que ejercen un
considerable poder como resultado de sus caractersticas personales, lazos de parentesco, o
habilidad para procurarse influencia y prestigio dentro de la organizacin, ej empresas dirigidas
por sus dueos. La base del orden de estas organizaciones tiende a ser autocrtica antes que
democrtica, en ellas la ltima instancia de poder que determina la actuacin descansa en las
manos de un simple individuo o grupo, que suelen tomar las decisiones importantes.
Citamos trminos como autocracia y democracia para describir la naturaleza de una
organizacin, y con esto implcitamente dibujamos paralelismos entre las organizaciones y los
sistemas poltico sy lo mismo sucede cuando hablamos de las organizaciones como
burocracias o tecnocracias, porque en cada caso estamos caracterizando la organizacin en
trminos de un estilo particular de reglas polticas. Asi las organizaciones igual que los
gobiernos usan sistemas de rgimen como medio de crear y mantener el orden entre los
miembros. las variedad mas comn de rgimen que se encuentran en las organizaciones son:
1 autocracia el poder es absoluto y dictatorial. 2 burocracias, el dominio se asocia al uso de la
palabra escrita y es ejercido por burcratas, hay un dominio de la ley. 3 tecnocrticas el
dominio se ejerce por medio del conocimiento, la experiencia del poder y la capacidad de
resolver problemas relevantes. Teniendo en cuenta que en las autocracias y burocracias el
modelo de poder y autoridad es claramente estable, en las tecnocracias esta frecuentemente
cambiando con diferentes individuos y grupos, alzndose y cayendo en el poder de acuerdo
con el valor de sus contribuciones tcnicas. 4 cogestin la forma de dominio donde las partes
opuestas comparten la direccin conjunta de los intereses mutuos, como en un gobierno de
coalicin o corporativo, cada base representa una base especifica de poder. 5 democracia
representativa: rgimen que se ejerce por medio de elecciones de mandatarios que actan en
nombre del electorado por un determinado tiempo y 6 democracia directa es el sistema donde
todos tienen igual derecho a gobernar y esto implica toda la toma de decisiones, como en
muchas organizaciones comunales, aca se fomenta el principio de auto-organizacin y el
poder para gobernar descansa en el demos o pueblo.
Al analizar la poltica organizativa podemos hacerlo enfocndonos a las relaciones entre
intereses, conflictos y poder. Los intereses son un complejo equipo de predisposiciones que
abarca ambiciones, valores, deseos, expectativas y otras orientaciones e inclinaciones que
conducen a una persona a actuar en una direccin en vez de en otra. Podemos entender la
poltica de la organizacin concibiendo los intereses en trminos de 3 campos interrelacionados
relativos a la labor organizativa, carrera y vida personal de una mismo. Hay relaciones y
tensiones entre la tarea que uno desempea (funcin), las aspiraciones profesionales
( profesin) y la valoracin personal y el estilo de vida ( intereses de extramuros). Los tres
dominios pueden superponerse, como tambin pueden permanecer separados. Trabajando en
una organizacin se intenta un equilibrio entre los 3 juegos de intereses, pero ese equilibrio es
difcil e inestable. La convergencia de intereses suele ser chica y esa es una de las razones por
las cuales la racionalidad organizacional es un fenmeno raro.
La metfora poltica nos incita a ver a las organizaciones como amplias redes de gente con
intereses distintos que se renen por conveniencia. Las organizaciones son coaliciones y estn
hechas de coaliciones y la construccin de coaliciones es una dimensin importante de casi
toda la vida de la organizacin. Estas coaliciones prosperan cuando grupos de individuos
cooperan juntos con relacin a asuntos, acontecimientos o decisiones comunes o para
desarrollar valores o ideologas especificas.
Los conflictos surgen cuando los intereses chocan y los conflictos son considerados en la
organizacin como una fuerza disfuncional que puede atribuirse a algn lamentable cumulo de
circunstancias o causas. El conflicto siempre estar presente en las organizaciones, su origen
siempre esta en una divergencia de intereses percibidos.
En cuanto al poder es el medio por el cual los conflictos de intereses son resueltos en
ltima instancia. En el pode influye quien lo ejerce que, cuando y como.
Algunas de las formas de poder ms influyentes:
1 Autoridad formal: es las ms evidente forma de poder en una organizacin, es un poder
legitimado que es respetado y reconocido. El tipo ms obvio de autoridad formal en la mayora
de las organizaciones es burocrtica y generalmente asociado a la posicin que uno tiene. Que
la autoridad llegue a ser efectiva solo se consigue desde abajo, as la pirmide de poder se
construye sobre una base donde un poder considerable pertenece a aquellos que estn en la
parte baja de la pirmide tanto como a los que estn en la parte alta.
2. Control de los recursos escasos: Todas las organizaciones necesitan para sobrevivir
un flujo adecuado de recursos ej., dinero, tecnologa, personal etc. Si el recurso es escaso y
alguien depende de su disponibilidad, entonces puede ser casi seguro traducido a poder. La
escasez y dependencia son claves de los recursos del poder. El poder descansa en el control
de los recursos de los que dependen las organizaciones para las operaciones corrientes o para
crear nuevas iniciativas. El propio poder puede ser aumentado tambin reduciendo su
dependencia de otros.
3 Utilizacin de las estructura, reglas y reglamentos de la organizacin: la mayora de
las veces son vistos como instrumentos racionales para el desempeo de tareas auxiliares. En
muchas situaciones se entienden mejor como productos y reflexiones de una lucha por el
control poltico. Normas y reglamentos son usadas son usadas como partes de un juego de
poder. La habilidad de usar las normas en provecho propio es una importante fuente de poder
organizacional.
4Control de procesos de decisin: La habilidad para influir en los resultados de los
procesos de toma de decisiones es una bien reconocida fuente de poder. Como las
organizaciones son en gran medida sistemas de toma de decisiones, un individuo o grupo que
pueda ejercer una influencia importante en los procesos de decisin puede ejercer gran
influencia en los asuntos de su organizacin.
5 El control del conocimiento y la informacin: esto tiene una importancia clave como
fuentes de poder. Controlando estos recursos clave una persona puede influir sistemticamente
en la definicin de las situaciones de la organizacin y crear modelos de dependencia. Muchos
polticos de la organizacin ponen su dictamen en practica, controlando el flujo de informacin y
el conocimiento que esta a disposicin de la gente, influyendo de esa forma su percepcin de
las situaciones y de hay las maneras en que actan con relaciona esas situaciones. Estos
polticos suelen ser conocidos como porteros, abriendo y cerrando los canales de
comunicacin y filtrando, resumiendo, analizando y modelando as el conocimiento de acuerdo
con una visin del mundo que favorece sus intereses. La bsqueda de control de
la informacin en una organizacin esta ligada a cuestiones de la estructura organizacional EJ,
muchas batallas se han librado sobre el control y uso de un sistema informtico centralizado,
porque el control del ordenador suele llevar consigo el control del flujo informtico y el diseo
del sistema de la informacin. La tecnologa puede usarse para incrementar el poder de
aquellos que estn en los niveles perifricos o locales de la organizacin, dndoles mas datos
comprensibles, inmediatos y relevantes relativos a su trabajo, facilitndoles autocontrol en vez
del control centralizado. En la practica la tecnologa se suele usar para incrementar el poder
central, y los trabajadores trabajan bajo el ojo vigilante de ordenador, el cual informa de casi
todos sus movimientos al corazn del sistema de informacin. Adems de configurar
definiciones de las realidades de la organizacin o ejercicio de control, el conocimiento y la
informacin pueden usarse para tejer los modelos de dependencia. teniendo el derecho de la
informacin y el derecho del tiempo, teniendo acceso exclusivo a los datos claves, o
simplemente demostrando la capacidad de ordenar y sintetizar los hechos de manera efectiva,
los miembros de una organizacin pueden incrementar el poder que ejercen dentro de ella.
Obvio que suele haber una tendencia en las organizaciones a hacer rutinarias valiosas tcnicas
y capacidades. Tambin hay una tendencia a romper la dependencia de individuos y
departamentos especficos adquiriendo sus propios expertos. Por ltimo debe mencionarse
sobre el poder de los expertos el uso del conocimiento y la experiencia como medio para
legitimar lo que a uno le gustara hacer.
6 Control de jurisdicciones: jurisdiccin se usa para referirse a la relacin entre distintos
elementos de una organizacin. La mayora de la gente en posiciones de liderazgo en todos
los niveles de una organizacin, puede defender este tipo de direccin jurisdiccional de manera
que contribuya a su poder. La bsqueda de la autonoma es un rasgo importante de la vida de
la organizacin, de todas maneras se ve atacada frecuentemente por estrategias de directivos
en otra parte del sistema, que puede lograr minimizar los recursos disponibles del grupo o
fomentar que aumente la interdependencia y minimizar las consecuencias de acciones
autnomas. As las transacciones de jurisdiccin se caracterizan por estrategias que compiten
por el control y el contracontrol.
7 Capacidad para hacer frente a la incertidumbre: otra fuente de poder es la habilidad
de enfrentarse a las dudas que influyen en las operaciones diarias de una organizacin. La
organizacin implica un cierto grado de interdependencia, por lo que estas situaciones
impredecibles en una parte de la organizacin tienen grandes repercusiones en otro sitio. La
habilidad de enfrentarse a la incertidumbre tiene que ver con el lugar que se ocupa en la
organizacin. La incertidumbre puede ser de dos tipos: las incertidumbres del entorno que
puede dar grandes oportunidades para los que tengan habilidad para encargarse de los
problemas y minimizar sus efectos en el conjunto de la organizacin , y las incertidumbres
operativas dentro de una organizacin pueden ayudar a los detectores de los problemas u
otros, con las tcnicas y habilidades requeridas a adquirir poder y situacin como resultado de
su habilidad para restaurar la operacin normal. El grado de poder que proviene de la gente
que puede hacerse cargo de ambos tipos de incertidumbre depende principalmente de: el
grado de susceptibilidad de sus habilidades y por lo tanto la facilidad con la que puede ser
remplazado y segundo la centralidad de sus funciones para las operaciones de la organizacin.
Las organizaciones tratan de reducir la incertidumbre reduciendo los imprevistos siempre que
puedan, normalmente neutralizndolos o por medio de la rutinizacion.
8 el control de la tecnologa: La tecnologa que se usa en las organizaciones modernas
da a los usuarios la capacidad de lograr resultados sorprendentes en una actividad productiva y
tambin la habilidad de manipular su poder productivo y hacerlo trabajar eficientemente para
sus propios fines. La tecnologa que se usa influye en los modelos de interdependencia dentro
de una organizacin y de ah las relaciones de poder entres distintos individuos y
departamentos. EJ organizaciones donde la tecnologa crea interdependencia secuencial,
como en la masiva produccin en cadena donde el cometido de A debe ser completado antes
que el de B que a su vez debe completarse antes que el de C, la gente que controla cualquier
parte de la tecnologa tiene gran poder para alterar el conjunto. En organizaciones donde la
tecnologa implica sistemas mas autnomos de produccin la capacidad de influir de un
individuo o grupo es ms limitada. De esta forma introducir tecnologa nueva puede alterar el
equilibrio, y puede incrementar el poder de un grupo o departamento sobre otro, lo que produce
una cuestin poltica caliente, ya que los empleados estn dispuestos a usar todos sus
recursos para combatir los cambios que amenazan su posicin.
9. Alianzas interpersonales, redes y control de la organizacin informal: los hbiles
polticos de la organizacin construyen alianzas informales y redes de trabajo, incorporando
siempre que es posibles la ayuda e influencia de todos aquellos con una importante posicin en
el dominio en que estn operando. Las alianzas y coaliciones necesitan para estas
organizaciones informales de base alguna forma de intercambio mutuamente beneficioso. Para
construir coaliciones es necesario incorporar y pacificar enemigos potenciales y ver ms all de
los asuntos inmediatos, el funcionamiento de coaliciones es una cuestin de dependencia e
intercambio mutuos. Adems muchos miembros de una organizacin pueden mostrar el poder
de su papel en las redes sociales conocidas como la organizacin informal. Todas las
organizaciones tienen rede de organizacin informales donde la gente interacta de forma que
solucionan algunos tipos de necesidades sociales. Los grupos de trabajo pueden comer juntos,
o tomar algo los viernes y los lderes de los grupos informales puede ser tan poderosos como el
jede. Otra variante de la organizacin informal es cuando se dan situaciones donde un miembro
de la organizacin desarrolla una dependencia psicolgica o emocional de otro ( EJ una
amante un amigo) y este otro ejerce gran influencia en cmo se usa el poder del tomador de
decisiones.
10 Control de las contraorganizaciones Los sindicatos son los ms obvios en estas. Se
da as un equilibrio en las relaciones de poder y se puede influir en las organizaciones donde
no se es parte de la estructura de poder establecida.
11 simbolismo y direccin del pensamiento: se trata de la capacidad de unos para
persuadir a otros para establecer realidades que apoyen los intereses que uno desea perseguir.
El liderazgo implica una capacidad de definir la realidad de otros. Hay 3 aspectos mencionados
de la direccin simblica: El uso de la imagen, el uso del teatro y el uso del sentido lucido.
Imgenes, lenguaje, smbolos, historias, rituales, ceremonias son parte de la cultura
corporativa y son herramientas que pueden usarse en la direccin del pensamiento y a partir de
ah la configuracin de las relaciones de poder en la vida de la organizacin. Ej. Muchos
directivos conocen el poder de la imagen y prestan gran atencin al impacto de sus palabras y
sus acciones. Tambin influye la apariencia, por eso las normas para vestir. En cuanto al teatro
una oficina de un ejecutivo es el escenario en el que este acta y suele estar organizada de
forma que le ayude a su represnetacion ej. su silla parece un trono desde la cual te mira desde
arriba. En cuanto a las habilidades del sentido lucido, el participante en el juego de la
organizacin acta de muchas formas, a veces indifernete, otras insensible, otra
alborotadamente, otros con astucia. Los participantes del juego d ela organizacin suelen tener
influencia significativa en la estructura de las relaciones de poder.
12 Sexo y direccin de las relaciones de sexos: se suele hacer una gran diferencia
entre si es hombre o mujer. Muchas organizaciones inclinan la vida de la organizacin a favor
de un sexo en detrimento del otro. Se suele fomentar que las organizaciones sean racionales,
analticas, estratgicas, orientdas respecto de sus decisiones, resistentes y agresivas, como
son los hombres. Esto tiene importantes repercusiones para las mujeres que desean
desenvolverse en esta clase de mundo y para demostrar que ellas sustentan esos valores,
suelen considerarse que rompen el tradicional estereotipo femenino y se las critica por
desempear papeles de hombres. Las relaciones entre hombres y mujeres se moldean
frecuentemente por estereotipos de cmo se espera que acten. Rasgos ms comunes
asociados con la naturaleza masculina y femenina en la sociedad occidental: Estereotipo
masculino: lgico, racional, agresivo, explotador, estratega, independiente, competitivo, lder y
tomador de decisiones. Estereotipos femeninos: intuitiva, emotiva, sumisa, enftica,
espontanea, educadora, cooperadora, leal defensora. Bajo la influencia de la revolucin del
sexo estos estereotipos actualmente estn en fusin y transicin.
13 Factores estructurales que definen el escenario de accin: Al hablar con los
miembros de una organizacin apenas algunos admitir tener algn poder real. Todos se
sienten generalmente atrapados en algn grado entre las fuerza internas de la organizacin o
por las exigencias impuestas en el entorno. Las personas son portadoras de las relaciones de
poder implcitas en una estructura mas amplia de la sociedad. Tales personas pueden no se
mas que peones de ajedrez semiautomticos movindose a si mismo en un juego donde
pueden aprender a entender las reglas pero no tienen poder para cambiarlas. Este fenmeno
puede explicar por que incluso los poderoso suelen creer que tienen pequea autonoma real
en relacin a como deberan obrar.
14 El poder que ya se tiene: el podes es camino hacia poder, y uno puede usar el
poder frecuentemente para adquirir mas. ej, un directivo puede usar su poder para apoyar a X
contra Y, sabiendo que cuando X tenga xito ser posible pedir un apoyo similar (si no mayor) a
X. El podes usado con sensatez toma forma de inversin. El poder atrae y sostiene a la gente
que quiere probarlo y realmente sirve para aumentar el de los que ya lo tienen. Tambien esta el
aspecto de la drogadiccin del poder, es cuando la gente experimenta el xito y suele tener
energa para lograr progresos y xitos mayores.
15 La ambigedad del poder: no es claro si el poder debe ser entendido como un
fenmeno de comportamiento interpersonal o como manifestaciones de los factores
estructurales profundos ni se la gente tiene que ejercer poder como humanos autnomos o
como simples portadores de las relaciones de poder que resultan de fuerzas fundamentales.
Nuestro estudio de las posibles fuentes de poder y usos da un conjuntos de ideas por las
cuales podemos descifrar los juegos de poder y la dinmica poltica en los contextos de la
organizacin.
Organizaciones pluralistas: la visin pluralista de la sociedad postula la existencia de
distintos grupos que negocian y compiten por compartir el equilibrio del poder y usar su
influencia para realizar el ideal poltico de Aristteles: un orden negociado que crea unidad de la
diversidad. La filosofa pluralista contrasta con la vieja composicin unitaria. La visin unitaria
pinta a la sociedad como un conjunto integrado donde los intereses de los individuos y la
sociedad son sinnimos; recalca la soberana del estado y la importancia de los individuos
subordinados al servicio de la sociedad como medio de realizar y satisfacer sus verdaderos
intereses y el bien comn.
La visin pluralista tambin contrasta con la referencia radical, que ve la sociedad como un
antagonismo implcito de intereses de clase, sostenido por todos por coercin como por
consenso. Esta visin sugiere que los intereses de los grupos desfavorecidos pueden apoyarse
de manera sustancial solo por medio de cambios radicales en la estructura de la sociedad que
molestaran a aquellos que suelen tener poder.
Estas 3 estructuras de referencia tienen gran importancia para entender las organizaciones
y las ideologas que hacen a la practica directiva. Algunas organizaciones funcionan como
equipos unitarios, otras con pluralidad y otras como campos de batalla donde grupos rivales
pelean continuamente. A veces estos 3 modelos se aplican a distintas partes de una
organizacin. Estas 3 estructuras suelen servir como ideologas de la organizacin. La
ideologa que se use determinara el carcter de la organizacin y pueden ser usadas para darle
la imagen que mejor se ajuste a los fines especficos de esta.
Las organizaciones pueden verse como mini estados donde la relacin entre individuo y
sociedad es paralela a la relacin entre individuo y organizacin. La visin unitaria, pluralista y
radical de la organizacin, puede caracterizarse en estos trminos:
Unitario: Intereses, enfatiza en la consecucin de objetivos comunes, la organizacin se ve
como una unidad que tiene ambiciones comunes y busca lograrlas como un equipo integrado.
Conflictos; cree que este es un fenmeno extrao y transitorio que puede ser eliminado por
medio de la correcta accin directiva. Poder, Ignora el rol de este en la organizacin, conceptos
como autoridad, liderazgo y control tienden a entenderse como formas de describir las
prerrogativas de la direccin de la organizacin para guiar a esta a la consecucin de los
intereses comunes. Pluralista: Intereses, enfatiza en la diversidad de los intereses individuales
y de grupo. La organizacin se ve como una coalicin poco ligada la cual tiene solo un inters
transitorio en los fines de la misma. Conflictos: los ve como algo propio de la organizacin y
acenta sus aspectos positivos o potenciales. Poder, es el medio por el cual se acentan y
resuelven los conflictos, la organizacin se ve como una pluralidad de poseedores de poder
extrayendo el mismo de una pluralidad de fuentes. Radical: Intereses, enfatiza en la naturaleza
opositora de los intereses contradictorios de clase. Se ve a la organizacin como un campo de
batalla donde fuerzas vivas (ej sindicatos) luchan por lograr sus fines incompatibles. Conflictos,
son vistos como inevitables y como parte de mas amplios conflictos de clase que cambiaran la
estructura de la sociedad. Poder, es muy importante en la organizacin, como un fenmeno
desigualmente distribuido. Las relaciones de poder en la organizacin son vistas como reflejo
de las relaciones de poder en la sociedad en general y vinculadas a amplios procesos de
control social ej., el control del poder econmico, el sistema legal, la educacin.
Una de las principales tareas del empresario pluralista es encontrar modos de mantener
justo el nivel correcto de los conflictos. Muchos conflictos puede inmovilizar a la organizacin y
muy pocos pueden alentar el letargo. En cuanto a la tarea de direccin del conflicto, el
empresario pluralista se enfrenta a una eleccin de estilos. En ocasiones puede intentar ganar
tiempo con conductas evasivas y en otros acuerdos, colaboracin o compromiso pueden ser
ms efectivos. (VER CUADROS PAGINA 93). Ms all del estilo, el xito de la direccin
pluralista siempre depende de la habilidad para entender el desarrollo de situaciones. El
empresario debe analizar intereses, entender conflictos y explorar las relaciones de poder para
que las situaciones puedan acogerse a una medida de control.
Ventajas y Limitaciones de la Metfora Poltica: Aunque mucha gente sabe que esta
rodeado de polticas organizativas raramente lo reconoce y lo dice. Uno examina la poltica en
momentos privados o discute de eso con confidentes (ej. uno sabe que A tiene tal trabajo por
su asociacin con C, o que A tiene tal proyecto porque le sirve a sus objetivos). La poltica
organizacional llega a ser un tema tab.
El estudio presentado en este captulo nos ayuda a aceptar la realidad de la poltica como
un aspecto inevitable de la vida de la organizacin. La metfora poltica nos alienta a ver como
toda la organizacin esta basada en intereses, esta metfora a diferencia de las otras sita el
rol y uso del poder en el centro del anlisis de la organizacin.
La metfora tambin ayuda a desterrar el mito de la racionalidad de la organizacin. La
metfora poltica acenta que las ambiciones de la organizacin pueden ser racionales para los
intereses de algunas personas pero no para otras. La racionalidad esta siempre basada en un
inters, nadie es neutral en la organizacin. Los directivos como los dems, suelen usar la idea
de racionalidad como recurso para perseguir programas polticos, justificando acciones que se
ajustan a sus aspiraciones personales en trminos que parecen racionales desde un punto de
vista de la organizacional. Esto nos lleva a otra ventaja de la metfora, que esta nos ayuda a
encontrar la manera de vencer la idea de las organizaciones como sistemas funcionalmente
integrados, esta seala las tensiones desintegradoras que hay en los distintos tipos de
intereses sobre los cuales se construye una organizacin. A causa de estas tensiones la
posibilidad de un alto grado de integracin de integracin y acuerdo para la supervivencia del
conjunto es problemtica, dependiendo del grado de dependencia reciproca entre la gente y las
unidades que forman la organizacin
Otra ventaja de la metfora es el hecho de que politizan nuestro conocimiento de la
conducta humana de las organizaciones. Debemos reconocer que las tensiones entre los
intereses privados y los de la organizacin dan un incentivo para que los individuos acten
polticamente. La metfora poltica nos incita a reconocer como y por que el actor de la
organizacin tiene carcter poltico.
La metfora puede animarnos tambin a reconocer las implicaciones sociopolticas de
distintos tipos de organizacin y los papeles que las organizaciones representan en la
sociedad. Esta claro que los negocios y la organizacin tienen siempre una extensin poltica,
y que las implicaciones polticas de la organizacin necesitan ser investigadas
sistemticamente.
Limitaciones de la metfora: La primera puede estructurarse como un peligro potencial.
Cuando analizamos las organizaciones en trminos de la metfora poltica casi siempre es
posible ver signos de actividad poltica, que confirman la importancia de la metfora. De todas
formas, este modo de comprensin suele llevarnos a una creciente politizacin de la
organizacin. Empezamos a ver poltica en todas partes, y a buscar programas secretos
incluso donde no los hay. Por esta razn, la metfora debe usarse con precaucin ya que
existe el peligro de que su uso genere cinismo y desconfianza en situaciones donde no las
haba. El anlisis de intereses, poder y conflictos da pie rpidamente a interpretaciones
maquiavlicas que sugieren que todos intentan burlar y manipular a los dems, solemos usar la
metfora poltica en beneficio de nuestros propios intereses personales.
Una limitacin potencial de la metfora se refiere a la cuestin de si las aplicaciones del
pluralismo son superficiales. La metfora poltica puede exagerar el poder y la importancia del
individuo y minusvalorar la dinmica del sistema que determina como llega a ser poltica y
como se desarrolla la poltica.

El estado anmico. Derecho, seguridad publica y Vida cotidiana en


Amrica Latina - Peter Waldmann
Introduccin: sobre el concepto del Estado anomico
Se ah podido observar un cambio en Amrica Latina en los ltimos 10 aos, esto tiene 3
motivos:
Primero, tras la ola de democratizacin que recorri Amrica Latina a mediados de los
80, hubo que darse cuenta de que la restauracin de la democracia no restableca
automticamente el Estado de derecho.
Segundo: las reformas econmicas neoliberales le han quitado al Estado buena parte de
sus recursos de antao. El Estado se ha visto reducido a sus clsicas funciones
fundamentales: el mantenimiento de la seguridad y el orden publico as como la previsin de
los servicios bsicos de salud, educacin e infraestructura vial.
Tercero: finalmente ha tenido un cambio en la manera de pensar de los economistas. Por
mucho tiempo se centraron en que la economa pudiera funcionar sin influencias externas. En
tiempos recientes le dan ms importancia a la proteccin de los derechos de la propiedad y a
las condiciones institucionales.
Nuestras reflexiones desembocan en la idea de Estado anomico, un Estado que segn
criterios de lo que debera ser el buen funcionamiento, presenta carencias y debilidades e
invierte parte de estos criterios.

Anomia y Estado.Una contradiccin aparente.


A primera vista Estado y anomia parecen conceptos que contrastan. El neologismo
anomia fue introducido en la sociologa por Durkheim. Entiende por ello situaciones y mbitos
sociales que se caracterizan por la subregulacion o la falta de reglas. Ampliaremos el concepto
incluyendo circunstancias contradictorias o confundas. Una situacin social es anomica cuando
faltan normas o reglas claras, consistentes, sancionables y aceptadas, por la sociedad para
dirigir el comportamiento social y proporcionarle una orientacin.
Las normas deben:
1.ser claras y compresibles(dimensin lingstica)
2.apoyarse en el consenso de una gran parte de los afectados(aceptacin moral y
dimensin de orientacin social)
3.ser apuntaladas por sanciones para garantizar un control efectivo del
comportamiento(funcin reguladora)
En Amrica Latina se observa contradiccin entre las dimensiones 3 y 2: el derecho
formal sancionado choca con reservas internas de la poblacin, que sigue un comportamiento
mas bien de reglas informales basadas en la aceptacin social. El estado o lo estatal
representan aparentemente un polo opuesto al concepto de anomia ya que, al menos en la
historia europea, estn estrechamente vinculados con la concepcin del orden y la legalidad. El
sentido y el objetivo del dominio estatal ah sido siempre garantizar un mnimo de orden y
seguridad pblicos y el instrumento central para realizar esto era la promulgacin de leyes
abstractas generales.
Nuestra hiptesis, segn las cuales tambin los estados pueden desarrollar
caractersticas anomicas, sale de los limites dentro de los cuales ah sido tratada hasta ahora la
problemtica de la anomia. Durkehim consideraban que la principal causa del surgimiento de
situaciones anomicas era el cambio social acelerado.
Queremos subrayar que no todos los estados latinoamericanos pueden ser considerados
anomicos: Chile, Costa Rica y Uruguay no caen bajo esta categora.

Sobre las debilidades estructurales del estado latinoamericano


Una de las caractersticas del estado latinoamericano es su debilidad estructural. Este
rasgo permaneci oculto durante mucho tiempo debido a las pretensiones del estado de querer
regular casi todo interviniendo en numerosos mbitos sociales. Esto se manifiesta en el
monopolio de la recaudacin fiscal y de la coaccin fsica legitima, los dos monopolios clsicos
asociados con el poder estatal. El estado latinoamericano nunca ah conseguido obligar a sus
ciudadanos pudientes a pagar los impuestos adeudados. El monopolio de la coaccin fsica no
esta en mejores condiciones. No todos los grupos sociales han abandonado las armas, la
justicia por mano propia es un fenmeno muy extendido.
La debilidad del estado se presenta como la incapacidad de garantizar un orden pacifico
vinculante para todos y de brindar las prestaciones elementales. A la vez esta tiene dos
aspectos complementarios: por un lado el estado nunca ah podido imponerse en los aspectos
centrales de la soberana (monopolio de la recaudacin impositiva y de la fuerza) frente a los
grupos de la sociedad y a los individuos que le disputan este derecho. Por otro, nunca ah
conseguido refrenar ni disciplinar a sus miembros y rganos. No son solo los ciudadanos
corrientes quienes no tienen mucho respeto ante las leyes sino que los propios funcionarios del
estado las contravienen con regularidad.

La tesis de la anomia
La tesis de la anomia se puede resumir en cuatro puntos:
1.El estado latinoamericano no ofrece a los ciudadanos ningn marco de orden para su
comportamiento en el mbito pblico, sino que es mas bien una fuente de desorden
2.Esto se debe en parte a que pretende regular mbitos sociales y modos de
comportamiento que ocupa ficticiamente y que no esta en condiciones de dominar y controlar
efectivamente.
3.El personal estatal, los funcionarios de la administracin, los jueces y los policas son la
causa de continuas irritaciones, temores y sensaciones de inseguridad de los ciudadanos,
4.Un estado no esta en condiciones de sastifacer las necesidades bsicas de los
ciudadanos respecto al mantenimiento del orden y de la seguridad, desde el punto de vista de
los afectados, carece de legitimacin elemental.
Observaciones suplementarias para completar los 4 puntos: en primer lugar debera
haber quedado claro que el atributo anomico no se refiere tanto al abuso de las facultades
estatales en si como la confusin general que este genera.
El ms anomico es aquel estado que no renuncia a sus pretensiones de ordenar y
regular, pero no esta en condiciones de imponerlas efectivamente. Un estado capaz de
funcionar necesita un considerable cantidad de ciudadanos que adopten el punto de vista
interno, es decir que voluntariamente y sin la amenaza de sanciones respeten las leyes.
Las infracciones mas graves que pueden cometer los funcionarios son el abuso de la
fuerza y la corruptibilidad y ambas se dan combinadas. Esto puede ser interpretado como que
el estado latinoamericano no ah sabido socializar ni disciplinar sus elites y de que, al revs, son
estas las que lo instrumentalizan para perseguir sus intereses privados.

Anomia y desarrollo
La anomia es un factor de costos sociales. Obstaculiza el trfico social, quita eficiencia a
los procesos sociales que tienen un fin determinado, pero no afecta forzosamente la cohesin
social. Una subregulacion crnica y un constante menosprecio por las normas pueden, a larga,
tener repercusiones sobre la coherencia interna de una comunidad. En lo relativo de Amrica
Latina, consideramos que este peligro proviene sobre todo de dos procesos. El primero esta
relacionado con la provisionalmente consolidada forma democrtica de gobierno. Segn la
concepcin occidental existe un estrecho vinculo inseparable entre democracia y estado de
derecho.
Cules son las posibilidades de convertir un estado que tiene la tendencia a alentar la
anomia en uno que funcione normalmente y que la frene? Los entendidos en el tema son
optimistas. Se basan en que el proceso de globalizacin, junto con controles externos directos
e indirectos, a larga obligaran a los jefes latinoamericanos a imponer de manera consecuente
los principios y los postulados del estado de derecho en todos los mbitos. El autor es mas
escptico y sostiene que la Argentina la nacin mas avanzada en el proceso de modernizacin
todava no ah dado muestras de transformarse en un verdadero estado de derecho.

Una imitacin que tuvo poco xito.


Por que el modelo estatal europeo no ah podido
imponerse en Amrica Latina.

Discrepancias con el modelo


La discusin sobre el estado latinoamericano durante mucho tiempo se ha basado en
una premisa equivocada al asumir que se trataba de un estado fuerte y poderoso. Segn esta
tesis, en Amrica Latina los estados son por tendencia mayoritariamente dbiles. Las
excepciones confirman la regla; entre se encuentra Chile, en donde el estado alcanz
relativamente temprano una posicin hegemnica frente a la sociedad, situacin similar a la
europea.
En el mbito interno del estado, los pases latinoamericanos solo cumplen en parte con
los tres criterios segn los cuales se define la soberana: no disponen de una poblacin
uniforme, su territorio esta desmembrado, el monopolio de la coaccin fsica es controvertido.
En los estados con minoras aborgenes (mayoras relativas), las comunidades indgenas
que se administran segn sus propias normas constituyen la excepcin ms llamativa de lo que
representara el haber impuesto una ciudadana con estatus homogneo. El principio de
igualdad es contrarrestado y violado de muchas maneras por redes de relaciones sociales y por
normas particularistas especificas de los diferentes grupos.
La limitacin de la soberana estatal no es menos evidente si aplicamos los otros dos
criterios: la necesidad de poseer un territorio homogneo y el monopolio de la coaccin fsica
legtima. En este sentido, es caracterstico que en casi todos estos pases existan espacios y
mbitos que se sustraen a la intervencin del Estado y estn dominados por fuerzas
alternativas.
Si el gobierno legal decidiera concentrar su poder de coaccin y aplicarlo en
consecuencia, estara generalmente en condiciones de ocupar enclaves de poder y
exterminarlos o someterlos. Al decir esto llegamos a la medula de la deficiencia del estado
latinoamericano: su incapacidad de ejecutar la gran cantidad de leyes y decretos que promulga.
Nos encontramos con un patrn repetido: al principio, las autoridades exigen el cumplimiento
de medidas conducentes a eliminar usos y costumbres que desde el punto de vista estatal son
jurdica y moralmente problemticos; pero ante la resistencia de grupos sociales en posiciones
clave a aceptar la nueva ley, los representantes del estado terminan transigiendo y finalmente
se adaptan a las reglas del juego que haban pretendido combatir. En la manera de funcionar
de la burocracia estatal se refleja la superposicin de una mentalidad estatal-neutral por otra
social-particularista. La mayora de los funcionarios desconocen lo que Weber llamaba una
estricta disciplina institucional. Puesto que tienen una vaga idea de las tareas que debe realizar
su organismo y sobre todo los privilegios de que gozan como funcionarios del estado.
El abuso constante de los bienes de la nacin con fines privados tiene por ultima
consecuencia que el limite entre lo publico y lo privado sea poco claro. Se desdibuja la divisin
de roles en el individuo entre persona privada y ciudadano. Se suspende la igualdad frente a la
ley y en su lugar, bsicamente, lo nico que existen son derechos particulares.

Falta de monopolio de la coaccin fsica legitima y perdida de la capacidad de


disciplinar

La debilidad del estado latinoamericano al imponer sus resoluciones se debe, ms que


otras circunstancias, a la falta de un aparato de coaccin fsica legtima que sea superior a los
dems sectores de la sociedad que le hacen competencial. El estado latinoamericano as
como Estado Unidos no han podido nunca arrancar definitivamente este monopolio a sus
ciudadanos .Por lo que nos atrevemos a formular la tesis general de que en estos pases el
estado no puede esperar que los individuos le obedezcan de manera incondicional ya que les
queda abierta la posibilidad de defenderse personalmente en casos excepcionales, es decir, de
recurrir a la violencia para oponer resistencia frente a un inconveniente que les perjudique
supuesta o realmente. Para comprobarla el autor realizo una investigacin en Honduras, uno
de los pases ms pacficos Amrica central: las acciones de protesta de grupos sociales contra
las autoridades y sus relaciones estaban a la orden del da.
La tesis de carencia del estado latinoamericano en cuanto al monopolio de la coaccin
fsica tiene dos aspectos. Por un lado afirma que el estado y sus representantes nunca han
logrado convencer a los ciudadanos de no tomarse arbitrariamente la justicia por sus propias
manos. Pero el recurso a la violencia, o la amenaza a usarla, como instrumento subsidiario
tiene mucha aceptacin sobre todo por aquellos individuos o grupos que carecen de otras
fuentes de poder (las capas bajas y los grupos marginales). El segundo aspecto se refiere a la
estructura interna propia del aparato estatal. Su debilidad se manifiesta en el hecho de que
tradicionalmente ah sido capaz de hacerse obedecer estrictamente por sus propias
instituciones, sobre todo las FFAA.
La concentracin de los medios de coaccin en manos del estado es en Europa el
resultado de un proceso que se extiende durante varios siglos, en cuyo transcurso la cspide
de la conduccin estatal fue usurpando cada vez ms competencias. Se pueden distinguir dos
fases. La primera fase, durante los siglos XVII y XVIII, tuvo lugar el proceso disciplinario
fundamental: los monarcas reforzaron la presin, para someter y hacerse obedecer, tanto
sobre el aparato ejecutivo estatal naciente como sobre la sociedad en general. Esto cambio en
la segunda fase, que abarca el siglo XIX y principios del XX. Los sistemas de gobiernos
autocrticos fueron reemplazados por monarquas parlamentarias y democrticas que
otorgaron a los ciudadanos ciertos derechos y sometieron el poder autoritario a reglas exigibles
judicialmente, la capacidad de control y penetracin de las instancias estatales se incremento
en una medida hasta entonces impensable.
Retrospectivamente y haciendo la comparacin con Amrica Latina, se destacan dos
rasgos que caracterizaron el ascenso del estado europeo: primero la fuerte presin ejercida por
rivalidad sobre los centros de poder europeos. La competencia confesional y la que exista
entre los nacientes estados que luchaban constantemente por la hegemona en Europa eran
los principales motores de su desarrollo, y al mismo tiempo la palanca para obligar a creyentes
y sbditos a respetar los intereses del estado. El otro rasgo esta relacionado con el equivalente
mental para alcanzar el monopolio de la coaccin, el proceso disciplinario espiritual: es tpico
que en Europa este se haya desarrollado de arriba para abajo. Si nos fijamos en Amrica
Latina, constatamos la inexistencia de un principio semejante.
Para entender mejor por que el estado latinoamericano no ha podido devenir una copia
fidedigna de su modelo europeo, hay que tener en cuenta tres circunstancias ms. Entre ellas
se encuentra la falta de serios conflictos o rivalidades exteriores. En Amrica Latina se siente la
esencia de los establecimientos y organismos que tuvieron un inapreciable valor para el
proceso disciplinario y de sometimiento de amplias capaz de la poblacin en Europa. No se
debe olvidar que los estados latinoamericanos fueron fundados bajo un signo republicano y
liberal. De este modo no se produjo el proceso absolutista que en Europa haba preparado
durante varios siglos el dominio definitivo de la sociedad por el Estado tras la Revolucin
Francesa. En Amrica Latina en cambio, el Estado debe seguir haciendo grandes esfuerzos
para ser aceptado por la sociedad como autoridad legitima para mantener el orden pblico.

Negociar la obediencia

Lo que se presenta como un imperfecto desarrollo del poder estatal puede,


inversamente, ser considerado tambin triunfo relativo de ciertos grupos y fuerzas sociales,
sobre el poder pblico central. En Amrica Latina el Estado nunca se convertido en un fin en si
mismo, sino que ha continuado siendo un instrumento para implementar los diversos fines de la
sociedad. Por lo general, la obediencia se negocia, es decir, se busca un compromiso entre los
funcionarios que representan el estado y los ciudadanos o los grupos resistentes y
descontentos. En este sentido, el proceso poltico latinoamericano refleja todava un modelo de
constitucin preabsolutista basada en el principio de la negociacin y del contrato.
Surge entonces el interrogante de por que las elites dirigentes de estos pases se
embarcaron en la complicada forma del estado de derecho moderno para articular sus
intereses y allanar sus conflictos en lugar de preferir un modelo mas simple como por Ej., uno
tipo patrimonial. La respuesta es compleja. Primero hay que recordar que muchos de estos
Estados se encontraron sometidos durante dcadas a un rgimen militar que suprimi la
divisin de poderes, y se vieron reducidos a un eje bsico de gobierno: de un lado, el poder
ejecutivo-militar, y del otro, los grupos de inters y polticos aspirantes al poder. Los pases
latinoamericanos volvieron al Estado constitucional democrtico debido a la influencia de la
opinin pblica internacional. Y segundo, en los propios pases se produjo un cambio poltico
de humor y aumento de la presin contestataria hasta que los militares se vieron forzados a
emprender la retirada del mbito poltico.
Existe un argumento a favor del mantenimiento de este statu quo estructuralmente
hbrido que resulta de la prctica del poder. Estos pases deben tener en cuenta los principios
y las reglas de dos ordenes polticos-sociales: por un lado la libertad, la igualdad y el respeto de
las leyes que tienen su fundamento en la constitucin formal, y, por otro, el particularismo y la
consideracin de intereses especiales y de lazos clientelitas que representan un orden
alternativo cuya efectividad no es menor.

Proteccin o extorsin?
Aproximacin al perfil real de la polica en Amrica Latina

La polica de los pases latinoamericanos es una institucin muy poco analizada e


investigada en profundidad. Esto encuentra su explicacin en la realidad poltica de numerosos
Estados de esa regin. En la poca de las dictaduras militares, es decir en los aos 60 y hasta
comienzos de los 80, toda la atencin se centraba en las FFAA. Con la retirada de los
generales del poder poltico, esta situacin ha variado. La transicin hacia formas de gobierno
democrticas ah provocado un descenso en el inters poltico y cientfico de las FFAA y ah
despertado mayor enteres por la polica como institucin responsable de velar por el orden
publico en la vida cotidiana.
En lo que se refiere a la polica, se afirma que su manera de pensar sigue
desarrollndose segn la antitesis de amigo/ enemigo, con la diferencia que el enemigo
poltico, el comunista subversivo, ideado por lo militares en el marco de la doctrina de la
seguridad nacional, ah sido subsistido por el enemigo social, el elemento marginal o criminal.
Esta forma de pensar esta relacionada con la tendencia conservadora de las grandes
organizaciones burocrticas y en especial, con la existencia de las subculturas policiales. Esta
situacin genera reacciones amargas entre los afectados y desprestigia a la polica ante la
prensa, en particular ante la prensa internacional. Puesto que en casi todos los pases de la
regin es corrupta y desprecia sistemticamente los derechos humanos.
Retrospectiva histrica

En una primera etapa fue el modelo britnico de la polica de seguridad, capaz de


reaccionar rpida y flexiblemente ante todo tipo de disturbios urbanos, el que mas adhesin
tuvo entre la dirigencia poltica latinoamericana. Mas adelante despertaron mayor inters los
sistemas centralistas de Francia, Italia y Espaa. Como resultado de estas influencias
contradictorias, surgi una institucin profundamente hbrida que no se ajustaba a la realidad
de estos pases. El mayor paralelismo entre la polica latinoamericana y la europea, existe en el
mbito normativo-institucional.
A mediados del siglo XIX, tanto en Europa como en Amrica Latina, se produjo un fuerte
crecimiento de las ciudades. La polica moderna representa principalmente una respuesta
institucional a los problemas que planteaba la aglomeracin de grandes masas de personas en
un permetro limitado.
Las similitudes que, al menos en algunas etapas, favorecieron un aparente desarrollo
paralelo en la historia de la polica europea y de la latinoamericana, se encontraban, por otro
lado, a diferencias casi insuperables. Hay que mencionar el vasto interior que caracteriza a los
pases de Amrica Latina, que se burlaba de cualquier control centralista. Mientras que en
Europa el proceso de industrializacin y la integracin de las zonas mas alejadas mediante una
densa red de comunicaciones tuvieron como consecuencia una expansin del control ejercido
por el estado hasta las regiones mas alejadas, en Amrica Latina el dualismo entre civilizacin
y barbarie se mantuvo vigente durante el siglo XIX.
Otra diferencia esencial, es entre la historia de la polica en Europa y Amrica Latina. La
polica moderna es la fuerza del orden interior de una comunidad que vive bsicamente en paz.
Solo puede desarrollarse all donde existe un consenso bsico acerca de las cuestiones
relacionadas con la convivencia social y donde las diferencias de opinin no son dirimidas por
medio de la fuerza. Una condicin para el surgimiento en Europa de una moderna fuerza
policial urbana en el siglo XIX fue que se trato de la poca en la cual se consolid el Estado
nacional. Mientras que en este pas las olas de enmacipacion desencadenadas por la
Revolucin Francesa fueron sofocadas en la primera mitad del siglo XIX por el avance de la
Restauracin, las guerras de la Independencia provocaron en Amrica Latina una generalizada
relajacin del control del poder ejercido por las autoridades. Y cuando se conformaron los
Estado nacionales el radio de accin de la polica se vio acotado desde un principio por las
permanentes luchas violentas entre las diferentes facciones polticas.
De aquel tiempo proviene la orientacin militar de la polica latinoamericana, es decir, su
aproximacin en cuanto a estructura, espritu y funcionamiento al modelo de las FFAA. Solo se
puede producir una separacin entre las instituciones militares y las policiales cuando la
situacin poltica eh evolucionado lo suficiente como para diferenciar entre el enemigo externo,
que debe ser combatido por las FFAA, y el agitador o activista poltico, que siendo un problema
interno, es competencia de la polica,
Habr que esperar si la reciente ola de democratizacin que se registra en Amrica
Latina introduce una fase de relativa paz interior que conceda a la polica el espacio suficiente
como para poder evolucionar como institucin.

Estructuras organizativas formales e informales

En forma similar a lo que ocurre en Europa, en Amrica latina se distinguen dos


funciones policiales: el mantenimiento preventivo de la seguridad y el orden, y la persecucin
de los delitos penales. En algunos casos ambas funciones pueden estar reunidas en una
misma institucin, pero en general existe una distincin institucional entre la polica encargada
de la seguridad, y la polica judicial y de investigacin criminal como rgano auxiliar de la
fiscalia y de los tribunales. La polica de seguridad se concentra sobre todo en las ciudades,
aunque en algunos casos tambin cuenta con destacamentos encargados de la seguridad del
interior del pas. En muchos casos el control de estas unidades esta a cargo de formaciones
especiales, que por su tipo se ubican entre la polica y los militares: polica del trafico, la
secreta, polica de fronteras y aduanas, unidades del servicio penitenciario, unidades
entrenadas para el caso de secuestros, etc.
En lo que a la densidad policial se refiere, es decir al nmero de habitantes por cada
agente de polica, en la mayora de los pases se mueve alrededor de 44:1. La falta de personal
no parece ser el problema en Amrica latina. La polica en general depende ministerio del
interior con excepcin de Chile por Ej., que depende tambin del Ministerio de defensa.
En general suele haber tres niveles jerrquicos: el de los oficiales, el de los suboficiales y
el de los agentes. En alguno los suboficiales constituyen un estrato intermedio propio, y
parcialmente, se encuentran en proximidad a los agentes.
A diferencia de lo que curre en las FFAA, donde los oficiales alcanzan porcentajes
elevados, los de las policas constituyen una parte pequea del personal total y forman un
reducido grupo dotado de privilegios especiales. En su mayora estos pertenecen a la clase
media baja o cuando mucho a la clase media-media .El agente de polica proviene de los
estratos humildes de la poblacin y no es raro que sea oriundo de zonas rurales, por que su
nivel educativo es muy bajo. Las posibilidades de ascenso de limitan a la categora que ingreso
a la fuerza y un cambio individual de una categora a otra es imposible. La profesin de polica
atrae a mucho a jvenes cuyos padres o parientes cercanos ya se desempean en algn
servicio de seguridad del Estado. Al igual que en Europa la polica en Amrica Latina se
caracteriza por un alto grado de reclutamiento. Se elige la profesin de polica por proceder de
una familia de policas.
En todos los pases el salario del agente de polica es muy bajo. Se puede distinguir
entre ingresos extralegales e ilegales aunque no siempre es fcil determinar los lmites entre
ambos. Entre los primeros figuran los obsequios (dinero en especies) que reciben los policas
de las organizaciones o de vecinos, en retribucin de favores hechos en el marco de las
obligaciones de aquellos. Mucho agente obtiene ingresos adicionales trabajando para servicios
de seguridad privados, pese a que esto se encuentra oficialmente prohibido. Los ingresos
ilegales persiguen el objetivo de lograr que la polica no investigue dudosas actividades o
incluso convertirla en cmplice de los actos delictivos de los generosos donantes. En vista de
que el Estado latinoamericano padece de una crnica escasez financiera, la polica, se
encuentra en una lucha permanente con otros grupos profesionales y sociales por la asignacin
de los escasos recursos existentes. Es desde este ngulo que cobran importancia dos
procesos. El primero es de origen externo y se refiere a la lucha internacional contra la
produccin y el comercio de drogas, de la cocana en particular. El segundo aspecto es de
naturaleza interna y se refiere al aumento de los servicios de seguridad privados.

Las formas del abuso del poder

El abuso de poder, sobre todo en forma de corrupcin y de excesivo empleo de la fuerza,


es sin duda al respecto de su actividad con el que la opinin publica esta mas familiarizada.
En general se puede afirmar que, debido a la facilidad con que se permite detener a
alguien, por un lado, y la lenta e ineficiente manera de trabajar de la justicia, por otro, hay una
excesiva cantidad de acusados en prisin preventiva o en penitenciarias regulares, expuestos a
mal trato del personal de guardia. Las prcticas ilegales de coaccin de la polica se
concentran en el mbito urbano, fundamentalmente en las grandes capitales. El blanco
preferido son las clases bajas y los marginales, incluidas las bandas juveniles e infantiles. La
polica procede en forma por dems selectiva.
En alguno casos de dice que los excesos de violencia y la corrupcin con formas
alternativas del abuso del poder policial y que all donde prevalece una forma esta poco
difundida la otra y viceversa. Esta tesis se basa esencialmente en premisas sociopsicologicas.
Se supone que la conducta agresiva de los funcionarios de la polica frente a los ciudadanos
es en el fondo una especie de vlvula de escape: el clima social autoritario represivo que reina
dentro de las comisaras y, sobre todo, las penas fsicas a las que se ven expuestos los rangos
inferiores inducen a estos a tomarse la revancha hacia fuera, con el ciudadano indefenso. Por
el contrario las prcticas generalizadas de corruptela exigen un mnimo de acuerdo y
solidaridad dentro de los grupos policiales de servicio, circunstancia que impedira la
acumulacin de agresividad.
Habra que evitar un enfoque simplificador de la relacin entre violencia y corrupcin, lo
cual se desprende del solo hecho de que el empleo de la coaccin fsica por la polica puede
tener diferentes significados. Puede ser:a) la expresin de una agresin bsica, provocada por
la socializacin profesional o privada, que se descarga espontneamente cuando el polica se
siente agredido; b) nicamente un instrumento con el objeto de imponer la ley y el orden, es
decir, para efectivizar el trabajo de la polica; c) en combinacin con corrupcin y extorsin,
puede servir en primer lugar para perseguir intereses privados.

Perspectivas de reforma
Existen diferentes posibilidades de debatir los fines y las posibilidades de reformar la
polica. Lo que hace falta es un cuidadoso inventario de las estructuras actuales. Para ello no
es solo indispensable un profundo conocimiento de la estructura y del funcionamiento del
aparato policial, sino tambin esclarecer los intereses y las intenciones que persiguen los
actores sociales polticamente relevantes con influencia sobre la polica. Es posible distinguir
cuatro grupos de referencia principales que tienen importancia en vista a una posible reforma
de la polica: las respectivas dirigencias polticas nacionales, la opinin publica internacional, la
poblacin de estos pases y en ultimo las propias policas.
Las dirigencias polticas, se identifican con lo que la ley le encomienda a la polica, esto
es preservar la seguridad y el orden publico y perseguir a los delincuentes.
La opinin pblica internacional representa el polo opuesto de las elites latinoamericanas
y de sus ideas acerca de la polica. Segn esta opinin, sustentada e influenciada bsicamente
por los intelectuales de la clase media de las sociedades industrializadas de Occidente, en las
cuales el Estado tiene el monopolio del ejercicio de la fuerza hace tiempo, interesa sobre todo
la proteccin del individuo, que en Amrica latina, una vez que ha cado en las garras de la
maquinaria persecutoria del Estado queda desamparado y a merced de la arbitrariedad de la
fuerzas de seguridad.
La ambigedad caracteriza los objetivos y aspiraciones de la poblacin en general, en lo
relativo a la polica en los distintos Estados de Amrica latina. Debemos diferenciar por pases y
estratos sociales. Sin embargo, es posible constatar que en todos estos pases la polica esta
muy desprestigiada. Esto llama tanto mas la atencin si se tiene en cuenta que en los Estados
industrializados occidentales, la polica figura entre las instituciones que gozan de la confianza
de la mayora de los ciudadanos.
Existe una subcultura policial propia, compuesta de normas especficas, valores y
prcticas cotidianas que se aprenden y transmiten en el nivel inferior de los puestos,
comisaras, patrullas, en el contacto de persona a persona.
Estos elementos permiten identificar ciertos contenidos de la cultura policial:
1.La confiabilidad y solidaridad reciproca, incluso ms all y en contra de las leyes.
2.La consecuente discrecin hacia fuera unida a la franqueza y confianza hacia adentro,
frente a los colegas.
3.El reconocimiento del superior inmediato como jefe, cuya autoridad e idoneidad no se
cuestionan.
4.La obligacin de aceptar la corrupcin y, en parte, de adherirse a su practica.
5.La obligacin de aceptar el empleo ilegal de la violencia en determinadas situaciones.
Estos poco elementos bastan para comprender que se debe evitar considerar a la polica
latinoamericana como un grupo amorfo, cuya nica caracterstica comn es la permanente
transgresin a la ley.
Un individualismo que anula las reglas.
Sobre como los argentinos entienden las normas

Planteo y conceptos
Como modelo de observancia y aceptacin de reglas ser considerado un sistema
normativo claro y sin contradicciones, que se aplique ampliamente, es decir, que efectivamente
regule el comportamiento y goce de aceptacin social. Queda abierto el interrogante de si un
sistema as realmente existe y si, en el fondo, es de desear. El modelo nos sirve, para tener
una idea clara de lo que seria la antitesis de circunstancias anmicas. Estas se encuentran
dadas cuando existe una carencia de normas, cuando estas son equivocas y en parte
contradictorias, cuando las existentes no se aplican y tampoco corresponden a las
convicciones de la poblacin. Para aceptar los estados intermedios entre estas dos situaciones
extremas, enumerar estas dimensiones:
1.La dimensin linguistica8la claridad)
2.La dimensin moral(la aceptacin social)
3.La dimensin reguladora( el control del comportamiento)
4.La dimensin lingstica es particularmente importante. Las normas, da igual que sean
orales o que estn escritas, se basan en reglamentaciones y formulas lingsticas. Sino se
puede llegar mas a un acuerdo sobre sus elementos conceptuales (confusin babilnica de
lenguas) ya que segn el punto de vista y los intereses se puede entender e interpretar de
diferentes maneras, se destruye la compresin colectiva de las leyes.
Una impresin ambigua
De la violacin sistemtica de la totalidad de las reglas humanitarias durante la ltima
dictadura militar, se saco por lo menos una leccin en un sector jurdicamente relevante; en el
mbito de la justicia.
En este aspecto se produjo un cambio al retirarse los militares del poder en 1983, que fue
desencadenado por la decisin del gobierno de Ral Alfonsin de procesar a los jefes militares
responsables de violaciones masivas de los derechos humanos.
Pero al observador que ve la situacin desde afuera, se le presenta una imagen
contradictoria. Tanto en la vida cotidiana como en la literatura especializada no faltan ejemplos
de que los argentinos no toman muy enserio las leyes y que, dentro de lo posible suelen
sustraerse a las imposiciones de la ley. Un ejemplo tpico son los impuestos.

Un esquema
Proponemos una divisin en tres esferas relevantes: una relacionada con las normas
sociales fundamentales aceptadas en general (normas bsicas); otra en cuyo centro se
encuentran grupos sociales limitados, como parientes, familia, clanes de amigos, clubes y
asociaciones; finalmente, la esfera estatal. Esta distincin es de naturaleza puramente analtica
ya que, en la prctica social los mbitos normativos relevantes con frecuencia entrelazan.
Argentina dispone de un conjunto relativamente homogneo de valores y normas bsicos
para la vida en comn. Adems carece de las profundas divisiones tnicas y raciales que pesan
sobre otras sociedades de la regin. Los rasgos positivos que fundamentan cierta orientacin
uniforme en cuanto a valores y normas son. En primer lugar el individualismo relacionado con
la idea de una igualdad bsica de todos los individuos. El alto grado de tolerancia frente a
particularidades individuales y caprichos. Las relaciones sociales entre los individuos se
caracterizan por ser fuertemente racional-igualitarias.
Tambin de naturaleza informal es la moral de grupo que se superpone a las normas
permanentes de las convivencias sociales. La principal diferencia con las reglas bsicas es que
el centro de este complejo normativo no es el individuo sino el grupo, se trate de la familia, una
comunidad de intereses o un club. Se hace una diferencia estricta entre la moral interna y las
pautas de comportamiento frente a terceros.
Nos encontramos en este caso con los mismos modelos de egosmo de grupo y
clientelismo que conocemos de las dems sociedades latinoamericanas. La nica
particularidad de Argentina consiste en que all la forma negativa del egosmo de grupo es muy
pronunciada. Si uno no puede realizar sus propios planes, pone gran empeo en impedir que
los grupos rivales puedan concretar los suyos .El empate de fuerzas entre los grupos y
asociaciones determinantes que resulta de esta actitud bloqueadora es un de las razones de el
estancamiento econmico del pas. En el tercer nivel restan el Estado y sus preceptos. El
Estado significa lejana, abstraccin y falta de transparencia. Se encuentra ms all del
horizonte visual y directo de comportamiento tanto del individuo como de los grupos. Por eso
no despierta sentimientos de lealtad y fidelidad, ni siquiera de respeto.
Individualismo excesivo: el ejemplo del trfico callejero

Si se busca la causa de la costumbre inveterada de no cumplir las reglas del trfico, en


primer lugar habra que mencionar la insuficiente instruccin en cuanto a estas y la baja
posibilidad de sancin. Existen dos factores ms que agravan la situacin. El primero es el
hecho de que seres humanos encerrados en autos apenas se ven a otros y el trato mutuo
resulta casi annimo. Por este motivo no rigen los preceptos de cortesa personal y
consideracin que en los pases latinos generalmente se tienen en cuenta en los contactos
sociales. El segundo factor es la tcnica. Con la gran capacidad de acelerar y de alcanzar altas
velocidades que tienen actualmente los vehculos motorizados, pequeas desviaciones denlas
reglas tienen consecuencias catastrficas. El estado y sus agentes deberan actuar con ms
energa ante violaciones evidentes de reglas, si se quieren reducir a largo plazo los daos
personales y materiales que producen en este mbito.
Normas paralelas: el ejemplo del escndalo del senado
El escndalo del Senado se produjo en septiembre de 2000. Fue provocado por la
denuncia pblica de que varios senadores habran aceptado sobornos para votar una reforma
de las leyes laborales. Se trataba de leyes que reducan el tiempo de prueba al contratar un
nuevo empleado, as como las cargas sociales de las empresas y el poder de negociar de los
sindicatos, es decir que eran netamente favorables a los empleadores. Los sobornos ofrecidos
a los senadores para que aprobaran el proyecto de ley fueron conocidos a los senadores
porque miembros del mismo senado hicieron la denuncia en pblico. Este asunto del senado es
bastante representativo y permite hacer algunas observaciones generales sobre el
cuestionable trato que los funcionarios dan a las disposiciones legales y sobre la reaccin de la
opinin publica frente a esto. Una de las principales consecuencias fue que se hizo en parte
pblica la manera de funcionar del senado, uno de los organismos polticos menos
transparente del pas. Se dijo que las denuncias no fueron hechas por motivos morales sino
ms bien, por el hecho de que, debido a un cambio en la balanza de fuerzas polticas internas,
algunos de los miembros de la alta cmara que estaban acostumbrados a recibir importantes
prebendas teman quedarse esa vez sin nada. El contenido general de los comentarios sobre el
escndalo se puede dividir entre los de tendencia optimista y los crticos escpticos. Los
optimistas destacaban el progreso que haba hecho el pas, si se comparaba con lo que
hubiera sucedido en una situacin parecida unas dcadas antes. Decan que se hubiera
producido un golpe militar mientras que en la actualidad, se mantena la continuidad
institucional. Por parte de los escpticos, se dijo que la indignacin general era hipcrita puesto
que no haba sido el primer caso, como todos lo sabia, donde parlamentarios haban sido
sobornados para aprobar una ley y que adems, el bajo nivel moral de los representantes del
pueblo no era una novedad para nadie.
Una interpretacin
Las observaciones finales que haremos a continuacin se limitan al rasgo
particularmente sobresaliente de los argentinos: su marcado individualismo. Para poder
apreciar su alcance es necesario volver a Durkheim.
El clsico socilogo francs hace dos diferenciaciones que generalmente han sido
pasadas por alto o descuidadas al estudiar su obra. El distingue entre los problemas de
integracin social y de regulacin social, y diferencia el individualismo moral y compatible con la
comunidad y otro excesivo, que se practica a costa de la comunidad. A pesar de la tendencia
que caracteriza a los tiempos modernos, orientada a dividir el trabajo y diferenciarse en lo
social, se poda conservar un fundamento comn a toda la sociedad de valores y convicciones
que la mantuviera unida. En cambio consideraba que regular de manera adecuada el
comportamiento mediante reglas sociales es sobre todo un problema antropolgico porque el
ser humano, si no tiene lmites impuestos desde afuera, tiene la tendencia, en lo relativo a
sastifacer sus deseos y ambiciones, a perder toda mesura.
Aplicndolas a la sociedad argentina, el marcado individualismo que caracteriza a esta
sociedad y al que debemos, por otra parte, una gran cantidad de logros culturales e
intelectuales, no tienen que tener un efecto daino para el entorno social. Argentina carece de
un marco legal o constitucional que sea aceptado por todos.
Para durkheim, la formacin de una moral colectiva y de un conjunto de reglas sociales
preceptivas para todos es inseparable de un desarrollo econmico y social que siga una
determinada ley estructural. S esperanza de que naciera una nueva solidaridad se vinculaba
con la expansin de la divisin del trabajo. La sociedad argentina esta alejada de este tipo de
principio estructural homogneo, con el proceso de globalizacin ms bien crece la
heterogeneidad en todos los mbitos. Seria una irona del destino que es este pas se formara
un consenso bsico normativo institucional justamente en el momento en que los fundamentos
estructurales que este necesita amenazan con desaparecer.