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Tres fuerzas armadas: Ejrcito, Marina y Fuerza Area: contribuir a la defensa nacional
a fin de proteger y garantizar de modo permanente la soberana e independencia, la
integridad territorial, la capacidad de autodeterminacin, la vida y la libertad de los
habitantes y los recursos de la Nacin frente a los riesgos y eventuales amenazas de
origen externo.
Polica Federal Argentina: institucin civil armada dependiente del Ministerio del Interior,
polica de seguridad y ejercicio de la fuerza pblica del gobierno de la Nacin.
La Nacin supo tener una extendida presencia en todo el territorio nacional a partir de las
empresas pblicas, la red hospitalaria, instituciones de regulacin de la economa, ferrocarriles del
Estado, obras pblicas, etc. Las polticas de ajuste estructural iniciada hacia mediados de los 70 y
los procesos de descentralizacin vinculados a ellas la redujeron sustancialmente.
De manera parcial o total, muchas de las funciones que cumplen los ministerios nacionales
se comprenden a partir de la modalidad cooperativa que crecientemente va adquiriendo
el federalismo argentino. A partir de ellas los tres mbitos de la Administracin Pblica
comparten la gestin de diferentes funciones y procesos administrativos. En este
esquema, el papel del Estado central est relacionado con la conduccin estratgica y con
el despliegue de acciones puntuales a travs de programas especficos. Las provincias y
municipios, por su parte, tienen a su cargo tareas ms relacionadas con funciones
operativas.
Del Poder Ejecutivo Nacional dependen los organismos que componen la Administracin
Pblica Nacional, constituida por la administracin central, la administracin descentralizada
(que se rigen por normas de los derechos administrativos) y las instituciones de la seguridad
social.
6.1-Administracin central
La administracin central est constituida por los organismos que integran el Poder
Ejecutivo Nacional, por medio de los cuales desarrolla sus funciones. Bsicamente, est
conformada por los ministerios, de los cuales dependen secretaras, que a su vez se ramifican en
subsecretaras. Hasta ese nivel, queda comprendida la conduccin poltica del gobierno.
A partir de all comienzan las instancias de nivel administrativo o burocrtico,
representadas por direcciones nacionales y direcciones generales, cuyos titulares no son elegidos
polticamente sino que llegan a tales instancias mediante concursos o como corolario de su carrera
administrativa.
6.2-Administracin descentralizada
7.1-Ingresos y gastos
1. Cargos extraescalafonarios
2. Escalafn general
3. Otros escalafones
4. Modalidades contractuales especiales
Representa las obligaciones que resultan de las operaciones de crdito pblico, puede ser
interna o externa y directa o indirecta.
10-Las empresas pblicas. Las privatizaciones de los 90. Las nuevas empresas
3.1-Las provincias en la CN
Las provincias eligen sus propias autoridades y se rigen por las normas que se dan a s
mismas, elementos que se constituyen en la base de su autonoma.
Un elemento crucial del equilibrio Nacin-provincias est dado por la participacin
institucionalizada de las ltimas en el gobierno federal, la que se hace efectiva a travs del
Senado de la Nacin. Los senadores son representantes de las autonomas provinciales y
expresan en la cmara la voluntad de stas.
Se reserva a las provincias todo el poder que no hubieran delegado a la Nacin. El
gobierno de cada provincia debe ser representativo y republicano, y las constituciones
provinciales deben organizar un poder judicial independiente y un rgimen municipal.
La carta provincial debe tomar como marco la CN y debe contener los derechos, principios
y garantas establecidos en la misma, que el gobierno central puede intervenir a las provincias
y que la Corte Suprema de Justicia tiene la potestad de laudar en litigios entre la Nacin y las
provincias as como interprovinciales.
Los gobernadores, adems de tener a su cargo a las administraciones provinciales,
son agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes
de la jurisdiccin nacional.
Se caracterizan por su similitud con la CN, a la que deben subordinarse, y todas cumplen
los preceptos de establecer la forma republicana y representativa de gobierno, organizar el
rgimen municipal y establecer las pautas de funcionamiento de la educacin primaria.
Contienen prescripciones particulares y formatos diferentes. Reflejan particularidades
regionales o provinciales.
7.1-Los ingresos
Tributarios
Otros ingresos
Disminucin de la inversin financiera
7.1.2-INGRESOS COPARTICIPADOS
7.1.3-TRANSFERENCIAS NACIONALES
7.2-El gasto
Las provincias tienen las prerrogativas jurdicas necesarias para la creacin de empresas
pblicas.
En la segunda mitad de los 90, e inducida por polticas nacionales, se produjo la
privatizacin, concesin y/o cierre de casi todas las empresas provinciales.
Luego del 2001 han habido algunas reestatizaciones, producto de la conflictiva retirada de
prestadoras de servicios pblicos ante la imposibilidad de renegociar contratos en la
posdevaluacin.
Los poderes legislativos aqu tienen muchas diferencias entre s. Existen parlamentos
provinciales unicamerales y bicamerales; en stos ltimos la cmara de diputados suele ser
elegida por sistema proporcional con la provincia como distrito nico, mientras que la de senadores
suele tener alguna base territorial subprovincial. Tambin se observan sistemas mixtos.
Igualmente, cada provincia tiene diferente cantidad de legisladores, procesos de
aprobacin de leyes, perodos ordinarios de trabajo, reglamentos, facultades, etc.
La duracin de los mandatos es de 4 aos. Se admite reeleccin. Por lo general el
vicegobernador preside el Parlamento.
Tambin integran el rgimen municipal otras instituciones que no alcanzan el status de los
municipios.
Cada provincia define en la constitucin y en distintas leyes las condiciones de creacin,
competencias, denominacin, forma de eleccin o nombramiento de sus autoridades, y
financiamiento, entre mltiples aspectos. Cada provincia tiene un rgimen municipal nico.
1. Existe concurrencia para el ejercicio del poder de polica cuando el servicio pblico se
encuentra regulado por otra instancia estadual
2. Existe suficiente fuente constitucional y legal para reconocer las competencias locales,
pero siempre que stas no se opongan ni obstaculicen o resulten claramente incompatibles
con las de otros poderes de gobierno.
4.1-Heterogeneidad institucional
4.2-Heterogeneidad demogrfica
4.3-Heterogeneidad fiscal
5.1-Los municipios
Predomina el diseo de una nica categora. Por lo general se da la eleccin directa de las
autoridades y el mandato es de 4 aos. Cuando no es as, hay un ejecutivo unipersonal designado
por el gobernador provincial.
6.1-Estructura orgnica
La estructura organizacional como tal recin aparece en aquellos municipios que superaron
el patrimonialismo y aplican el modelo burocrtico, a pesar de lo cual predomina una gran
informalidad.
Solo se requiere de la decisin del intendente municipal para la creacin o disolucin de
una unidad orgnica. Ello hace que las estructuras orgnicas municipales sean muy dinmicas.
Es casi excluyente la distribucin de tareas con un criterio funcional, con un esquema
bsico que comprende las reas de gobierno, hacienda, servicios y obras pblicas, y
asistencia social.
6.3-Gobernanza
Las actividades sobre el mbito pblico local son asumidas por el Estado municipal, pero
tambin por otras instituciones, organizaciones de la sociedad civil, empresarios, grupos de
vecinos o individuos. Hay cada vez ms asociaciones pblico-privados.
7.1-Ingresos municipales
Las municipalidades generan ms del 50% de sus recursos totales. La mayor fuente de
recursos es la tasa cobrada por ABL. Los municipios tambin reciben ingresos por coparticipacin
provincial.
7.2-Gastos municipales
11-El Legislativo
Las constituciones, las leyes orgnicas o, en su caso, las cartas orgnicas determinan la
cantidad de concejales de los municipios. Surgen de elecciones populares.
12.1-Justicia de paz
12.2-Justicia de faltas
Bresser Pereira La reforma del Estado de los aos 90. Lgica y mecanismos
de control
Introduccin
1. Crisis y reforma
La coordinacin del sistema econmico en el capitalismo es realizada no solo por el mercado,
como sostiene el neoliberalismo conservador, sino tambin por el Estado: el primero coordina la
economa a travs del intercambio; el segundo a travs de transferencias entre los sectores que el
mercado no logra compensar adecuadamente de acuerdo con el juicio poltico que hace la
sociedad.
El Estado moderno es anterior al mercado capitalista, porque es l el que garantiza los
derechos de propiedad y la ejecucin de los contratos, sin lo cual el mercado no podra
constituirse. Pero es tambin contemporneo y concurrente del mercado, porque le cabe a l el
papel permanente de orientar la distribucin del ingreso, sea concentrando en manos de los
capitalistas en los perodos de acumulacin primitiva, sea distribuyendo hacia los ms pobres, de
modo de hacer viables la emergencia de sociedad civilizadas y modernas que, adems de ricas,
demuestren ser razonablemente equitativas.
La crisis del Estado a la que nos estamos refiriendo no es un concepto vago. Por el contrario,
posee un sentido muy especfico. El Estado entre en ciesis fiscal, pierde en grados variados el
crdito pblico, al mismo tiempo que se ve forzado a disminuir su capacidad de generar ahorro, a
medida que el ahorro pblico, que era positivo, se va convirtiendo en negativo. En consecuencia, la
capacidad de intervencin de Estado disminuye dramticamente.
En la realizacin de las actividades exclusivas del Estado y principalmente en la cobertura de
los servicios pblicos sociales de educacin y salud, la administracin pblica burocrtica, que se
revelara efectiva en combatir la corrupcin y el nepotismo del pequeo Estado liberal, demostraba
ahora se ineficiente e incapaz de atender con calidad las demandas de los ciudadanos-clientes, en
el gran Estado del S. XX, haciendo necesaria su sustitucin por una administracin pblica
gerencial. En consecuencia, sea por su captura a manos de intereses privados, sea por a
ineficiencia de su administracin, sea por el desequilibrio entre las demandas de la poblacin y su
capacidad de atenderlas, el Estado fue cayendo en una crisis fiscal.
El mercado gan ms espacio a nivel mundial, debilit o quebr las barreras creadas por los
Estados nacionales y transform la competitividad internacional en condicin de sobrevivencia para
el desarrollo econmico de cada pas.
La globalizacin impuso una doble presin sobre el Estado: por un lado represent un nuevo
desafo el papel del Estado es proteger a sus ciudadanos, y esa proteccin estaba ahora en
cuestin-, por otro lado exigi que el Estado, que ahora precisaba ser ms fuerte para enfrentar el
desafo, se tornase tambin ms barato, ms eficiente en la realizacin de sus tareas, para aliviar
los costos de las empresas nacionales que comercian internacionalmente.
Las respuestas a la crisis variaron de acuerdo con la filiacin ideolgica de cada grupo.
La izquierda arcaica y populista, entr en crisis y qued paralizada. No podra haber ocurrido
de otra forma, y la que diagnostic la crisis errneamente como causada por intereses externos:
antes por el imperialismo ahora por la globalizacin. La centroderecha pragmtica determin a los
pases altamente endeudados la obediencia a los fundamentos macroeconmicos (ajuste fiscal y
liberalizacin de precios). La derecha neoliberal entenda que las reformas de mercado volveran a
traer automticamente el desarrollo, a partir de que estuviesen direccionadas hacia un Estado
mnimo y del pleno control de la economa por el mercado. Era necesario privatizar, liberalizar,
desregular, flexibilizar, etc.
Nuestra previsin es que el Estado del siglo XXI ser un Estado Social-liberal: social porque
continuar protegiendo los derechos sociales y promoviendo el desarrollo econmico; liberal
porque lo har usando ms los controles de mercado y menos los controles administrativos. Los
componentes de este Estado social liberal son:
a) la delimitacin de las funciones del Estado, reduciendo su tamao en trminos de personal
con privatizacin, terciarizarin y publicitacin (transferencia hacia el sector pblico no estatal de
los servicios sociales y cientficos que hot presta el Estado):
b) la reduccin del grado de interferencia del Estado al efectivamente necesario a travs de
programas de desregulacin que aumenten la recurrencia a mecanismos de control va mercado,
trasformando al Estado como promotor de la competitividad del pas.
c) el aumento de la gobernancia del Estado a travs del ajuste fiscal, que devuelve
autonoma financiera al Estado, de la reforma administrativa orientada a una administracin pblica
gerencial, y la separacin entre la formulacin de polticas pblicas y su ejecucin.
d) el aumento de la gobernabilidad gracias a la existencia de instituciones pblicas que
garanticen una mejor intermediacin de intereses y hagan ms legtimos y democrticos a los
gobiernos.
En las prximas secciones examinaremos 4 componentes bsicos de la reforma del Estado a)
delimitacin de su papel a travs de los procesos de privatizacin, publicitacin y terciarizacin; b)
la desregulacin; c) el aumento de la gobernancia; y d) el aumento de la gobernabilidad.
3. Desregulacin
La reforma de Estado comprende un proceso de delimitacin de su papel regulador y por lo
tanto de los procesos de desregulacin. La reforma apunta a la sustancial reduccin de subsidios,
aunque en trminos realistas, no puede pensarse en su eliminacin.
Lecture 5
The Washington Consensus and US Leadership
Domingo F. Cavallo1
Harvard University, Cambridge, Massachusetts, U.S.A.
2004
In 1989 John Williamson, a senior researcher at the Institute for International Economics in
Washington, organized a conference to evaluate to what extent Latin American countries had
adjusted their economies as a way to solve the debt trap.
In order to determine whether the countries in his study had seriously tried to adjust their
economies, Williamson made the effort to define economic adjustment. He would then use the
word adjustment as synonymous of policy reform in his background paper entitled What
Washington means by policy reform. In that paper, he tried to explain Washingtons economic
recipe for Latin America. The term Washington was understood as the IMF, the World Bank and
the US Executive Branch, although in a broader definition of the term, it would also include the
IADB, congresspersons interested in Latin America and Washington think tanks doing research on
Latin Americas economic policies.
The proceedings of that conference were published afterwards in a book edited by John
Williamson. The book clearly reflects the economic policy package that was gaining consensus.
Macroeconomic prudence, economic openness, competition and market transparency were almost
unchallenged ingredients of the economic recipe. It is also clear from the reading of the book, that
most of that package was no less than the Latin American Consensus as revealed by the
measures many decision-makers had been adopting in the region.
This Latin American Consensus had been the result of the reflection of national leaders and
researchers on the experiences and interests of their own countries. By no means was it a
Washingtons imposition. This is the position endorsed by Enrique Iglesias in his article From Policy
Consensus to Renewed Economic Growth, Sebastian Edwards in his book: Crisis and Reform in
Latin America. From Despair to Hope, and Daniel Yerguin in: The Commanding Heights.
The ingredients of the Washington Consensus that did not reflect the Latin American
Consensus produced heated debate and ended up causing what Moises Naim calls Washington
Confusion. For instance, the debt-equity-swaps -a mechanism to induce private investment- was
explicitly rejected by most Latin American countries. Similarly, decisions regarding the opening up of
the Capital Account of the Balance of Payments, which relates directly to the interest rate and the
exchange rate regime,
1 Lecture delivered at the Department of Economics, Harvard University, Spring Term 2004, in
the capacity of Robert Kennedy Visiting Professor in Latin American Studies.
Lecture 5 The Washington Concensus and US Leadership Domingo F. Cavallo Harvard
University Spring Term 2004
should only be made taking into account the particular economic context in each country and
not following a general formula.
It is my conviction that the so-called Washington Consensus is irrelevant to understand the
economic reforms that took place in Latin America. What matters is the Latin American
Consensus. Notwithstanding, I also contend that Washington played a key role in relation to Latin
American economic reforms, in particular from 1989-2000, yet from a different perspective. Simply
put, the key was Washington support to the reforms undertaken by the governments in the region.
Since the debt crisis in 1982, many Latin American leaders had been asking Washington to
adopt a leadership position in relation to LA. US leadership at the end of the 1980s and early 1990s
translated into three key decisions adopted by the Bush 41 Administration. Firstly, the joint work of
the USTR (oficina de comercio representativa de EE. UU.) and the Cairns Group in order to
include Agriculture in the Uruguay Round of the GATT; secondly, the Brady Plan, which allowed
Latin American countries to restructure their debts obtaining reductions in principal and interests;
and thirdly, the Initiative for the Americas, which led to NAFTA.
Most Latin American leaders from different political parties, including myself, welcomed this
change of Washington politics in relation to Latin America. We even drew a parallel between this
new American approach to LA and the Marshall Plan, which the US launched after WWII to rebuild
Europe. We also thought that it was a smart coordination with Japans initiative called Miyasawa
Plan.
None of us interpreted those initiatives as a way to impose any particular economic package or
adjustment required by Washington. On the contrary, we were proud that the economic reforms
under way had been designed and implemented domestically, and were a clear and eloquent
response to stagflation and hyperinflation.
The IMF, the World Bank and the IADB (es el BID) helped sometimes to solve problems and
sometimes made mistakes. Nonetheless, they seldom imposed programs that had not been first
designed domestically, at least in those countries that undertook economic reforms.
The standard picture that shows Latin American leaders deciding economic reforms imposed by
Washington, as if they were Washingtons puppets, is not realistic.
Bush 41 and Clintons Administrations support to the economic reforms undertaken in Latin
America mainly meant facilitating commercial and financial integration of LA economies to the
global economy. Such a policy continued to be positively evaluated by most Latin American leaders,
even in the aftermath of the Mexican and Brazilian crises of 1995 and 1999, respectively.
Why after Argentinas crisis in 2001-2002 the opposite opinion seems to prevail?
Rodrik offers one possible explanation in his paper Feasible Globalization. According to
Rodrik, Argentina made the greatest effort to globalize its economy. He considers
-2- Lecture 5 The Washington Concensus and US Leadership Domingo F. Cavallo Harvard
University Spring Term 2004
that in order to adopt the purest neo-liberal model possible, it gave up its ability to adopt
institutional innovations based on domestic needs and knowledge. So, Rodriks argument goes, if a
conflict arises (surge) between the demands from the foreign creditors and the needs of the
Argentine people, the second would prevail. In a democracy, this would naturally lead to the
abandonment of the neo-liberal model. US support is seen as one of the main reasons why
Argentina adopted the neo-liberal model. Therefore, Argentinas failure is used as a way to
demonstrate the negative effects of Bush 41 and Clinton Administrations decision to support LA
countries from 1989 to 2000.
Yet, I have a different explanation. In 2001, several concurrent situations jeopardized
Argentinas possibilities to overcome its financial problems. Let me explain. Argentina was
embarked in a process of debt restructuring; however, US leadership to generate international
support for this process was completely absent. At the same time, the IMF decided to use Argentina
as a sort of case study in relation to a moral hazard(peligro) problem that according to them
would exist in international financial markets.
The combination of these situations led to the total destruction of the economic organization
built during the 1990s and what is worse the Argentine People had to bear a cost three or four times
higher than what would have been, had the rules of the game in place been kept and the orderly
restructuring of the debt been completed.
Populist leaders who organized the riots (disturbios) to oust (derrocar) a democratically
elected government adopted the measures demanded by large highly indebted private sector
pressure groups, which allowed them to significantly decrease the real value of their debts. In
exchange, these groups would give their support, I mean, economic support and support in the
media. However, to save face when they realized the terrible suffering of the ordinary people they
caused, those leaders needed scapegoats. They, hence, blamed the decision makers who
preceded them, and their supposedly foreign bosses: the US Government, the IMF and the
international bankers.
Alternative views and a more detailed discussion of what happened will be addressed in the
coming classes on Mexico, Brazil and Argentinas crises. Before talking about those crises we need
to analyze Argentinas experience up to 1998.
In the short description of our course included in the Syllabus we mention that we would
discuss alternatives to the Washington Consensus. Today we are starting that discussion, so we
better set the terms of that endeavor.
Are we looking for universal alternatives to Global Capitalism? Do we want to reedit the 20th
Century long discussion on Socialism versus Capitalism as universal social systems? I think the
answer is No.
Are we looking for local alternatives to US-style Capitalism? Do we want to engage in Michael
Alberts Capitalism versus Capitalism discussion? Again, my answer is No.
We will discuss alternatives to what? Roberto says that he is proposing a universal alternative
to the Washington Consensus or the so-called neo-liberal paradigm. I cannot engage in a
discussion on universal alternatives to the Washington Consensus because I do not consider the
Washington Consensus as a relevant and accurate description of a Social System Paradigm. It
would be like looking for alternatives to a ghost, and I think none of us wants to become
Ghostbusters.
I think that Roberto is looking for an alternative to the Latin American Capitalism as reshaped by
the Latin American Consensus of the eighties and nineties and USA support during the Bus h 41
and Clintons Administrations. But the more I read his papers, the more I listen to his presentations
and the more I think on his points, I come to the conclusion that he wants to make Latin American
Capitalism more inclusive. Hopefully, most inclusive! That makes me very happy, because if that is
so, then we at least share our goals!
Now, the key question is: Should we adopt a revolutionary attitude or an evolutionary one?
Should we implement a new complete overhaul of the rules of the game, as the Latin American
Consensus of the eighties and nineties did, or should we work to improve those rules of the game
whenever they are incomplete or mistaken?
Lecture 5
El Consenso de Washington y el liderazgo de EE. UU.
Domingo F. Cavallo1
Harvard University, Cambridge, Massachusetts, U.S.A.
2004
Williamson, en 1989, hizo el esfuerzo de definir ajuste econmico. Lo que hizo fue reflejar las
polticas que se estaban llevando a cabo en Amrica Latina: apertura econmica, prudencia
macroeconmica competitividad, etc.
El Consenso Latinoamericano
El Consenso de Amrica Latina fue el reflejo de lo que los lderes e investigadores
latinoamericanos estaban viendo en sus propios pases. No fue una imposicin de Washington.
Washington apoyaba las reformas llevadas a cabo por los gobiernos de la regin.
El Apoyo de Washington fue requerido y bienvenido por los lderes de LA.
Desde la crisis de la deuda de 1982, varios lderes de LA pedan a Washington que tome una
posicin de liderazgo en la regin.
El liderazgo de EE. UU. a fines de los 80 y principios de los 90, se tradujo en 3 decisiones
importantes: 1) uni el grajo del Cairns Group y el del USTR (agencia de comercio representativa
de EE. UU.) con propsito de incluir a Uruguay en las rondas de GATT.; 2) el Pan Brady, que
permiti a los pases de AL reestructurar sus deudas con quitas de capital y reduccin de intereses,
y 3) el NAFTA.
Ninguno de nosotros creamos que tales iniciativas significan que Washington quiso imponer
un paquete de medidas econmicas o de reajuste. Por el contrario, estbamos orgullosos de que
la reforma econmica haba sigo diseada e implementada domsticamente, y fue una respuesta
elocuente a la estanflacin e hiperinflacin.
El respaldo de la administracin Bush y Clinton a las reformas econmicas en AL, facilitaron la
insercin comercial y financiera de AL en la economa global.
Buscando alternativas
Realmente no puedo entrar en una discusin universal acerca del Consenso de Washington
porque no lo considero relevante.
Lecture 6
Argentina until de Brazilian Crisis
Domingo F. Cavallo1
Harvard University, Cambridge, Massachusetts, U.S.A.
2004
By the second semester of 1998, Washington considered Argentina the most successful
economy amongst those that had restructured their debt under the umbrella of the Brady Plan.
Having been the most important Minister of Menems Administration during seven years, I
resigned in 1996. After leaving I kept denouncing the mafias I had fought against while in the
Ministry because they continued operating somehow protected and interacting with those in power.
When I was invited to give talks or speeches abroad, those comments were not welcomed. I was
considered too critical of Menems government. They said that I had become an ambitious politician
and by the same token, they evaluated my successor at the Ministry, Roque Fernandez, as a more
orthodox and less politicized economist.
The first strategic decision Menem made after his inauguration was not in the realm of the
economy but in the foreign policy arena. Menem decided that Argentina should become a
trustworthy (fiable-honrado) nation to its neighbors, to the US, to Europe and to Japan, and to the
extent possible to every nation in the world.
1
Lecture delivered at the Department of Economics, Harvard University, Spring Term 2004, in
the capacity of Robert Kennedy Visiting Professor in Latin American Studies.
Lecture 6 Argentina until the Brazilian Crisis Domingo F. Cavallo Harvard University Spring
Term 2004
This line of action may seem obvious. It was not. It was a profound change in Argentine politics.
Argentina had had a distant and sometimes conflictive relation with the US ever since the First Pan
American meeting in 1890. The relationship with Europe had deteriorated due to the South Atlantic
War, which was still unsolved because the peace had not been signed. Furthermore, we did not
have diplomatic relations with the United Kingdom. Close to home, Argentina had been at the brink
of fight a war against Chile in 1978 and we still had border conflicts with our neighbor. On the other
hand, Argentina and Brazil had embarked in a very expensive nuclear race, and none of those
countries had ratified the Tlatelolco Treaty, which aimed at preventing the existence of nuclear
weapons in Latin America. On top of that, Israel secret service had disclosed that Argentinas Air
Force was secretly developing a middle-range missile to be exported to Iraq. Also, Argentine state-
owned companies after signing partnerships with Japan investors had stopped the projects without
notice or explanation.
Guido Di Tella and I had noticed that Argentinas international situation was Menems primary
concern. Although we were two of the economists Justicialist leaders would listen to the most and
Argentinas economy was facing collapse, Menem would seek our insights on foreign policy rather
than on economic matters.
Back in 1989, Menem was convinced that the changes that were taking place in the world
would open a window of opportunity for progress and advancement to those nations ready to seize
them. In order to take advantage of the opportunities he envisioned will come out, nations rather
than get isolated should actively seek to be part of the globalization process. Menem had in mind
that by the turn of the XX Century, Argentina enjoyed one of the ten highest per capita incomes in
the world. This achievement(logro) had been possible because the country had been able to take
advantage of the opportunities offered by the globalization process that took place at that time.
Naturally, we shared his vision.
Instead, Menem still endorsed(aprov) the traditional Peronist corporatist mindset regarding
economic organization. It was then not surprising that he appointed the CEO of the largest
Argentine multinational company as Minister of Economy, and a union leader as Minister of Labor.
Back then Menem did not have a clear strategy of setting Rules of the Game for the economy. On
the contrary, he used to make decisions based on the urgent problems at hand or in relation to
topics that his closest advisors or the Ministers themselves brought to his attention.
The decision making process did not follow a clear order and produced limited good results. By
the beginning of 1991 stagflation was rampant and hyperinflation was a constant threat. Meanwhile,
Menems positive image had fallen to a low 15%.
Nonetheless Argentina had made progress in international affairs. Argentina was able to
establish good international relations with its neighbors, Chile and Brazil, and it had also improved
its relations with the US, Europe and Japan. It had also been involved in the Gulf War as a member
of the International Task Force sponsored by the United Nations Organization, which in turn helped
Menem to establish a close personal relationship with George Bush.
In 1991 Menem restructured his Cabinet. I was appointed Ministry of Economy and Guido Di
Tella became Minister of Foreign Affairs. Up to that moment, Di Tella had been Argentinas
Ambassador to the US and I had served as Minister of Foreign Affairs. At that very moment, Menem
made the decision to produce a complete overhaul of the economy. He had understood how
important was to provide the economy with clear and foreseeable Rules of the Game in lieu (en
lugar de) of decision-making processes based on discretion and urgencies. We had had long talks
about these issues when we traveled together while I was his Chancellor.
I drew heavily from Chile, Bolivia and Mexico experiences when I outlined the plan, and used
these examples when I explained my ideas to Menem. Chile was an excellent example regarding
openness, privatization and deregulation. Bolivia, in turn, was a very good case study in relation to
monetary policy because as well as Argentina, they had suffered a hyperinflationary process that
ended up in a de-facto dollarization of the economy. Finally, Mexico had gotten US support to
restructure its external debt with a 35% discount.
Menem envisioned that an intense political work would be needed in order to obtain the support
of the Peronist Party, the Congress and the Governors. No doubt, the milestone (hito) would be the
Monetary Reform. Notwithstanding (a pesar de), a Monetary Reform would not produce results by
itself. On the contrary, it should be accompanied by a new budget (presupuesto) system, balanced
and accountable, by opening up the economy and by introducing competition in markets.
An immediate success against hyperinflation would grant his Administration the necessary
support from the public opinion and the political leaders. We needed to use this support wisely and
quickly to bring about all reforms needed not only to consolidate the stabilization process, but also
to foster economic growth. We foresaw that introducing this reform package we would be able to
offer Argentina a long period of sustained economic growth.
In the years that followed, the outcome was astonishing. Inflation went down from its
hyperinflationary level to a 3% per annum in 1994. The economy grew 38% in 4 years. The Peronist
Party won the parliamentary elections in 1991 and most of the Governorships. In 1993 Menem
reached an agreement with Raul Alfonsn, the leader of the opposition party, to amend the
Constitution, which allowed him to be reelected in 1995.
In 1991 Argentina formed MERCOSUR, the regional trade block in the Southern Cone, along
with Brazil, Paraguay and Uruguay. In 1994, our MERCOSUR partner, Brazil, decided to launch an
economic reform package along the same lines of Argentinas, although not that structured and
complete. That plan, called the Real Plan, had very good results both in terms of reduction of
inflation and growth. This coincidence, then, brought about a harmonious period between the two
nations.
At the beginning of 1995 the Tequila Crisis had a harsh impact on Argentinas economy. There
were significant capital outflows and in three months, banking deposits went down by 18%.
However, rather than abandoning the rules of the game in place, we deepened the economic
reforms. We got external financial support to privatize provincial banks and to implement economic
reforms in several provinces as well. Therefore, we contained the recessive trend and were able to
emerge from the recession after one year.
-3- Lecture 6 Argentina until the Brazilian Crisis Domingo F. Cavallo Harvard University
Spring Term 2004
The economy resumed growth in 1996 and enjoyed another expansionary period that lasted
almost three years. One of the consequences of the Tequila Crisis was the increase in
unemployment rates. However, between May 1995 and October 1998 unemployment went
down from 18.5% to 12.5% of the economic active population due to both renewed economic
growth and a reform in the labor legislation.
In April 1991, the IMF had not given its support to the Convertibility Plan and had not
granted Argentina a Stand by loan. Three months later, it changed its position and gave a
significant support, which by the way was a key factor in implementing the Brady Plan Argentina
on Argentinean Debt. Japan followed suit and also gave Argentina its support by means of
granting another loan.
In 1994, Argentina had decided to decline the use of the last two disbursements
(desembolso) of the Extended Facilities loan that the IMF had granted to support the countrys
Brady Plan. Notwithstanding, in 1995 the IMF was willing to make those disbursements and
provide additional financing in order to ameliorate the consequences of the Tequila effect on our
economy. Hence, we were able to demonstrate that a country can achieve a significant
adjustment in the Current Account of the Balance of Payments and at the same time, maintain
the value of the domestic currency. From 1994 and 1995 the Current Account Deficit was
adjusted down by 3% of GDP.
Even though Argentina had a rigid monetary system, its economy was flexible enough to
adjust to external shocks. Facing this evidence, the IMF came up with its theory of two corners
in relation to the exchange rate system. The argument goes: either a clean floating exchange
rate system or a strong peg would work, whereas intermediate exchange rate systems are crisis
prone.
By 1998, Argentinas Currency Board was so prestigious a system, that I was intensely
criticized when I stated that it was a temporary mechanism that should be superseded by a
floating exchange rate regime. I am convinced that in 1997 Argentina missed and excellent
opportunity to switch from its strong peg to a floating exchange rate system, when there were
significant short-term capital inflows. Even in 1999 after the Brazilian devaluation, my proposal
to give the Peso limited flexibility by paring it to a basket of foreign currencies was also
criticized.
Back then I had this feeling that after eight years in place, our monetary system had made
its way into the Washington Consensus. I must say, however, the story coined at that time, the
one that said that Argentinas economic reform was the outcome of applying the Washington
Consensus recipe, did not make me feel very happy.
14:30
2*piso
209
Lecture 6
Argentina hasta la crisis brasilera
Domingo F. Cavallo1
Harvard University, Cambridge, Massachusetts, U.S.A.
2004
By the second semester of 1998, Washington considered Argentina the most successful
economy amongst those that had restructured their debt under the umbrella of the Brady Plan.
On the contrary, Argentina was pointed out as the IMF, the World Bank and the US
Government best student.
La Argentina era sealada por el FMI, el Banco Mundial y por los EE. UU. como el mejor
alumno.
The first strategic decision Menem made after his inauguration was not in the realm of the
economy but in the foreign policy arena. Menem decided that Argentina should become a
trustworthy (fiable-honrado) nation to its neighbors, to the US, to Europe and to Japan, and to
the extent possible to every nation in the world.
This line of action may seem obvious. It was not. It was a profound change in Argentine politics.
US
Europe
United
Chile
Kingdom
Israel
Iraq
Back in 1989, Menem was convinced that the changes that were taking place in the world would
open a window of opportunity for progress and advancement to those nations ready to seize
them. In order to take advantage of the opportunities he envisioned will come out, nations rather
than get isolated should actively seek to be part of the globalization process. Menem had in
mind that by the turn of the XX Century, Argentina enjoyed one of the ten highest per capita
incomes in the world. Naturally, we shared his vision.
De vuelta en 1989. Menem estaba convencido de que los cambios que se estaban sucediendo
en el mundo abriran ventanas de oportunidades para el progreso y el avance de aquellas
naciones que estn listas para afrontarlos. Menem tena en mente que para el fin del siglo XX,
Argentina disfrutara de uno de los diez PBI per cpita ms altos del mundo. Naturalmente, yo
comparta su visin.
Instead, Menem still endorsed(aprov) the traditional Peronist corporatist mindset regarding
economic organization. It was then not surprising that he appointed the CEO of the largest
Argentine multinational company as Minister of Economy, and a union leader as Minister of
Labor. Back then Menem did not have a clear strategy of setting Rules of the Game for the
economy. On the contrary, he used to make decisions based on the urgent problems at hand or
in relation to topics that his closest advisors or the Ministers themselves brought to his attention.
The decision making process did not follow a clear order and produced limited good results. By
the beginning of 1991 stagflation was rampant and hyperinflation was a
constant threat.
Este tipo de decisiones no tuvo un rumbo fijo y produjo resultados positivos limitados. Para el
comienzo de 1991 la estanflacin era exuberante y la hiperinflacin era una amenaza
constante.
Nonetheless Argentina had made progress in international affairs. Argentina was able to
establish good international relations
De todos modos, Argentina logr progresos en asuntos internacionales. Fue capaz de entablar
buenas relaciones con sus vecinos, ONU y con EE. UU.
In 1991 Menem restructured his Cabinet. I was appointed Ministry of Economy and
Guido Di Tella became Minister of Foreign Affairs
Menem previ que se necesitara un intenso trabajo poltico para obtener el apoyo del Partido
Peronista, el Congreso y los gobernadores. Sin lugar a dudas, el hito fue la Reforma Monetaria.
Pero una Reforma Monetaria no da resultados por s sola. Debe ser acompaada por un nuevo
sistema presupuestario, balanceado y responsable, abriendo la economa e introduciendo
competencia en los mercados.
We foresaw that introducing this reform package we would be able to offer Argentina a long
period of sustained economic growth.
Preveamos que introduciendo este paquete de reformas Argentina sera capaz de gozar
de un largo perodo de crecimiento econmico.
In the years that followed, the outcome was astonishing. Inflation went down from its
hyperinflationary level to a 3% per annum in 1994. The economy grew 38% in 4 years. The
Peronist Party won the parliamentary elections in 1991 and most of the Governorships. In 1993
Menem reached an agreement with Raul Alfonsn, the leader of the opposition party, to amend
the Constitution, which allowed him to be reelected in 1995.
At the beginning of 1995 the Tequila Crisis had a harsh impact on Argentinas economy. There
were significant capital outflows and in three months, banking deposits went down by 18%.
However, rather than abandoning the rules of the game in place, we deepened the economic
reforms. We got external financial support to privatize provincial banks and to implement
economic reforms in several provinces as well
Al comiendo de 1995, el Efecto Tequila impact fuertemente en Arngeina. Hubo una gran fuga
de capitales y en 3 meses los depsitos bancarios descendieron un 18%. De todos modos,
profundizamos las reformas econmicas. Se obtuvo financiamiento externo para sostener la
privatizacin de la banca provincial y para implementar reformas econmicas en varios
aspectos en varias provincias.
One of the consequences of the Tequila Crisis was the increase in unemployment rates.
However, between May 1995 and October 1998 unemployment went down from 18.5% to
12.5% of the economic active population due to both renewed economic growth and a reform in
the labor legislation.
Una de las consecuencias del Efecto Tequila fue el incremento del desempleo. Igualmente,
entre mayo del 95 y octubre del 98 el desempleo baj del 18.5% a 12.5% de la Poblacin
Econmicamente Activa debido al renovado crecimiento econmico y a la reforma laboral.
In 1994, Argentina had decided to decline the use of the last two disbursements (desembolso)
of the Extended Facilities loan that the IMF had granted to support the countrys Brady Plan.
Notwithstanding, in 1995 the IMF was willing to make those disbursements and provide
additional financing in order to ameliorate the consequences of the Tequila effect on our
economy. Hence, we were able to demonstrate that a country can achieve a significant
adjustment in the Current Account of the Balance of Payments and at the same time, maintain
the value of the domestic currency. From 1994 and 1995 the Current Account Deficit was
adjusted down by 3% of GDP.
En 1994, Argentina haba decidido dejar de usar los ltimos dos desembolsos del prstamo del
Extended Facilities que el FMI se haba ofrecido a dar y proveer financiamiento adicional para
aminorar las consecuencias del Efecto Tequila en nuestra economa. Podamos demostrar que
un pas puede lograr un significativo ajuste en su Balanza de Pagos y al mismo tiempo,
mantener un valor determinado de la moneda local. De 1994 a 1995 el dficit fiscal corriente se
ajust en el 3% del PBI
I am convinced that in 1997 Argentina missed and excellent opportunity to switch from its
strong peg to a floating exchange rate system, when there were significant short-term capital
inflows. Even in 1999 after the Brazilian devaluation, my proposal to give the Peso limited
flexibility by paring it to a basket of foreign currencies was also criticized.
Estoy convencido de que en 1997 Argentina perdi una excelente oportunidad para cambiar de
un tipo de cambio fijo a otro flotante. Aun en 1999 despus de la devaluacin brasiles, mi
propsito de dar al peso una limitada flexibilidad por medio de una canasta de monedas
tambin fue criticada.
Cree que es muy difcil entender a lo pblico y privado como algo tajantemente separado.
Por lo tanto hay un continuum y estos lmites son cambiantes.
Dice que el movimiento en una dimensin puede disparar el cambio en las otras. Y que a
veces tambin una privatizacin de una empresa implica crear regulaciones mayores para
cubrir el bache que la privatizacin dej.
Por ello estudiar una privatizacin es hacerlo en trminos agregados. Hay que estudiar la
sumatoria de efectos en todas las dimensiones. Y a veces, esfuerzos por privatizar, no
significan un cambio en los lmites entre lo pblico y privado. Hay que estudiar la sumatoria de
efectos. (p 11) Signific la privatizacin un achicamiento del nivel de intervencin del Estado
en la sociedad? En el caso argentino pareciera que las privatizaciones dispararon la demanda
de una mayor intervencin del Estado en la sociedad.
Por eso Feigenbaum dice que no siempre las privatizaciones implican achicar el Estado, a
veces s y a veces no.
Usando el crecimiento del Estado para entender los lmites de la privatizacin; variables
explicativas y encogimiento del Estado.
Dice que para entender el crecimiento del Estado y la aparicin del movimiento
privatizador, hay que entender el rol de las fuerzas extra nacionales sobre las polticas internas.
Las alianzas sociales que le dieron apoyo al Estado de Bienestar no pueden ser
resucitadas tan fcilmente.
Cree que si analizamos factores internos vemos pases en desarrollo que con
caractersticas distintas implementaron procesos de privatizacin muy diversos (Francia, Italia,
Espaa) vs. (Usa vs. Canada).
La explicacin por el lado de los factores externos que influyeron a la privatizacin,
encuentra poco relevante al argumento.
La creciente interdependencia del mundo, nos seala que la explicacin de los factores
interiores como origen, pudieran estar atenundose por la presencia de organismos como el
FMI y el Banco Mundial que lanzaran estas recetas privatizadoras sin importarles los lmites
nacionales, lo mismo que a las grandes corporaciones multinacionales que mueven grandes
flujos de capital entre distintas fronteras. Pero as y todo estima la explicacin por el lado de los
factores internos de los pases es ms relevante que los externos.
Perspectiva administrativa
Esta perspectiva ve a las privatizaciones como una caja de herramientas para hacer
funcionar mejor al gobierno. Presupone que existe una serie de objetivos pblicos bien
establecidos que estn ampliamente aceptados y legitimados porque emergieron del proceso
democrtico. Con estos objetivos bien definidos, la tarea de los funcionarios pblicos es buscar
lograr alcanzar dichas metas de la forma ms eficaz y eficiente. P. 37
Estas herramientas son el contrato, los vouchers, las ventas de bienes, la
responsabilizacin, los aranceles, etc. Cada herramienta disponible ser ms adecuada segn
el contexto de la privatizacin que se trate.
La perspectiva poltica
Cree que una privatizacin es mejor entendida como un fenmeno poltico que tcnico.
Las 3 perspectivas
Administrativa Econmica Poltica
Enfasis global Logros de metas Maximizacin de Redistribucin del
sociales definidas la utilidad individual poder y control
Unidad de Programas Individuo Clase/grupo
anlisis societales separados
Concepto de Caja de Mecanismo Arma
privatizacin herramientas preferido
La tipologa de privatizaciones
Las privatizaciones pragmticas, buscan prestar un servicio pblico al menor costo posible.
Las privatizaciones tcticas buscan un objetivo electoral de corto plazo, ganar unas
elecciones, bajar el dficit fiscal, cambiar la imagen del gobierno, etc.
Las privatizaciones sistmicas buscan cambiar la sociedad en la cual se aplican. Tienen
una finalidad casi revolucionaria y es cambiar el balance de poder en la sociedad, hacer que la
sociedad sea la que limite el crecimiento del Estado.
Privatizaciones tcticas
Son aquellas que se realizan con algn objetivo poltico electoral de corto o mediano plazo.
Privatizaciones Sistmicas
Son las ms ideolgicas y las ms amplias en sus impactos. Son las que buscan realmente
achicar el Estado. Apuntan a debilitar el poder de las organizaciones sindicales y adems a
realizar cambios que sean irreversibles. En estas privatizaciones se da realmente un cambio de
poder.
Por otro lado apuntan fuertemente a un cambio de valores sociales y a modificar la cultura
vigente.
Conceptualizando los intereses pblico
La perspectiva administrativa piensa que los lmites y los objetivos de la accin pblica
estn claramente establecidos. La perspectiva poltica da por sentado que los intereses estn
divididos y en conflicto
La dinmica de la privatizaciones.152
Dice que su tipologa de privatizaciones es como un modelo que sirve para entender un
fenmeno congelndolo pero que la realidad muestra siempre una mezcla de cada categora.
Es ms, un caso puede moverse de un tipo al otro.
De la agenda al impacto
Antes de los 80 los sostenedores del Estado mnimo tenan dificultades para hacer llegar
su prioridad a la agenda de gobierno de los pases industrializados.
Diseminaron e hicieron ver a la opinin pblica que sus problemas se arreglaban con el
Estado Mnimo.
La hiptesis revisitada
Primera hiptesis: Las privatizaciones pragmticas fueron utilizadas por izquierda y
derecha, mientras que las sistemticas por los gobiernos conservadores.
Segunda hiptesis: Los Estados de desarrollo tienden a crear las condiciones para su
propio encogimiento, y pone como ejemplo al caso Francia, que se desprendi de las empresas
estatales poco a poco.
Tercera hiptesis: El encogimiento del Estado tuvo su causa en factores externos y pone
como ejemplo a la crisis del petrleo de los 70, frente a la cual se dispararon ciertos grupos
internos para consolidar una reforma. Por la estanflacin de los 70 llegan al poder los
conservadores en GB y EE. UU. La globalizacin tuvo tambin como efecto el hacer competir a
economas de altos impuestos con las de bajos y esta realidad llev tambin a que ciertos
grupos pidieran un Estado ms pequeo en los pases desarrollados. Estas reducciones de
impuestos volvan a forzar a privatizar ms y ms. Por ello en un clima de ajuste las bases que
apoyaron la conformacin del Estado de Bienestar tendieron a volverse ms vulnerables.
Cuarta hiptesis: Los grupos afectados por las privatizaciones generan un efecto reflujo
contra la privatizacin.
Conclusiones de Feigembaum
Cree que las privatizaciones son un elemento profundamente poltico. La utilizacin de
explicaciones objetivas provenientes de la economa no hacen otra cosa que oscurecer la
naturaleza poltica del movimiento privatizador.
Cree que el Estado de bienestar demostr cierta capacidad de resiliencia a los embates del
neoliberalismo no slo porque representa a ciertos sectores sociales sino porque tambin
encarna ciertas ideas. No as el Estado de desarrollo.
Cree que la mayora de las privatizaciones hoy en da han sido provocadas por las de tipo
pragmticas o electorales.
Si la tendencia privatizadora es vista como exitosa y es imitada en todos lados van a
quedar pocas reas por privatizar, o si hay un efecto de reflujo puede significar la reaparicin
de las demandas por un mayor Estado.
Tambin la tendencia privatizadora puede haber cambiado la forma de intervenir del Estado
mismo, es decir a travs de mecanismos mercerizados que antes de ella no eran tan
utilizados.
Introduccin
La reforma del Estado tiene el objetivo de construir instituciones que habiliten al aparato
estatal para hacer lo que debe al tiempo que le impidan hacer aquello que no debe.
Le Estado tiene un rol importante que jugar no slo en cuanto a garantizar la seguridad
material para todos y perseguir otros objetivos sociales sino tambin en relacin a la promocin
del desarrollo econmico. Nada garantiza, sin embargo, que l intervencin estatal de hecho
ser beneficiosa. Operando en un contexto de informacin limitada y sujetos a saber cmo o
pueden no querer- comprometerese en acciones que promuevan el bienestar general, ms que
el de sus aliados privados o el suyo propio. De ah que la tarea de la reforma del Estado
consista, por un lado en equiparara al Estado con instrumentos para una intervencin efectiva
mientas, por otra parte, se crean incentivos para que los funcionarios pblicos acten en areas
del inters pblico. Algunos de estos incentivos pueden ser generados por la organizacin
interna del gobierno. Sin embargo, stos no son suficientes. Para que el gobierno funcione
bien, la burocracia debe ser efectivamente supervisada por los polticos electos quienes, a su
vez, deben rendir cuentas a la ciudadana. En particular, los polticos deben usar el
conocimiento privado que los ciudadanos poseen acerca de l funcionamiento de la burocracia
para controlar a los burcratas, a la vez que los ciudadanos deber ser capaces de discernir
quin es responsable de qu y de sancionarlo en forma apropiada, de manera que los
gobiernos que se desempeen bien permanezcan en funciones y aquellos que no lo hagan
sean reemplazados. Si estos mecanismos estn bien diseados, una economa con un Estado
intervencionista funcionar mejor que los mercados librados a s mismos.
Relaciones principal-agente
Una vez que comprendemos que los mercados son inevitablemente incompletos y que los
agentes econmicos tienen acceso a informacin diferenciada, descubrimos que no existe tal
cosa como el mercado; tan solo hay sistemas econmicos organizados de modos diferentes.
El problema que enfrentamos no es el de el mercado vs. el Estado, sino la cuestin de las
instituciones especficas que podran inducir a os actores individuales ya sea agentes
econmicos, polticos o burcratas-a conducirse de modos colectivamente beneficiosos.
Supnganse que su auto ha estado haciendo ruidos extraos. Van a un mecnico, le
explica el problema, dejan el auto y esperan el resultado. Al da siguiente el auto est listo, e
mecnico les dice que era necesario cambiar los amortiguadores y que hacerlo le demand
cinco horas, ustedes pagan y se van. Ustedes son el principal y l es el agente. Ustedes lo
contratan para que acte en vuestro mejor inters pero ustedes saben que l tiene sus propios
intereses. Ustedes pueden recompensarlo o castigarlo. Pero tendrn que decidir cul de las
dos cosas hacer contando con informacin imperfecta, dado que l sabe cosas que ustedes no
saben y hace cosas que ustedes no ven. Qu es lo que ustedes pueden hacer para inducirlo a
trabajar para ustedes tan bien como sea capaz?
Cuando algunos mercados estn ausentes y cuando individuos particulares tienen acceso
a informacin diferente, las relaciones entre clases de actores son relaciones entre principales
y agentes, vinculados por contratos explcitos o implcitos. El problema genrico que enfrenta el
principal es, entonces, el siguiente: cmo inducir al agente a actuar en el inters del principal, a
la vez que resulten satisfechos la restriccin de la participacin es decir, mientas se provee
al agente un ingreso por encima de la oportunidad siguiente mejor- y la restriccin de la
compatibilidad de incentivos, eso es, mientras se permite al agente actuar en aras de su
autointers.
No obstante, la perspectiva de que incluso en ausencia de las fallas tradicionales los
mercados son eficientes, ahora aparece muerta, o al menor moribunda.
Por otra parte, algunas formas de intervencin estatal son inevitables. La economa puede
funcionar slo si el Estado asegura a los inversores (responsabilidad limitada), a las firmas
(bancarrota) y a los depositantes (sistema bancario de segundo piso).
Incluso los neoliberales ms ardientes admiten que el gobierno debera proporcionar ley y
orden, salvaguardar los derechos de propiedad, vigilar el cumplimiento de los contratos y
proporcionar defensa frente a posibles amenazas al mecnico lo suficiente para que l quiera
que ustedes vuelvan, y ustedes deben encontrar alguna forma de hacerle saber que volvern si
ha hecho un buen trabajo.
La economa es una red de relaciones variadas y diferenciadas entre clases particulares
de principales y agentes: gerentes y empleados, propietarios y gerentes, etc. Lo que importa es
si los empleados tienen o no incentivos para maximizar sus esfuerzo, si los gerentes tienen o
no incentivos para maximizar las ganancias, si los polticos tienen o no incentivos para
promover el bienestar pblico.
Si se pretende que la economa opere bien, todas estas relaciones principal-agente deben
estar estructuralmente de manera apropiada.
Al costo de resultar esquemtico, permtase considerar slo tres clases de relaciones de
ese tipo: 1) entre gobierno (polticos y burcratas) y agentes econmicos, 2) entre polticos
electos y burcratas nombrados, y 3) entre ciudadanos y polticos electos.
Polticos y burcratas
Muchas de las funciones del Estado son relegados por los representares electos en alguien
ms: la burocracia pblica.
La delegacin da lugar a los tpicos problemas principal-agentes. Dado que es imposible
crear una legislacin que pueda especificar completamente las acciones del agente bajo toda
contingencia, se deja a las agencias ejecutivas y administrativas un grado significativo de
discrecionalidad. Pero los objetivos de los burcratas no necesariamente son los mismos que
los de los ciudadanos o los de los polticos electos que los representan. Los burcratas pueden
querer maximizar su autonoma o la seguridad de su empleo, rendir favores clientelsticos, etc.
Problemas de agencia inherentes al manejo de la burocracia pblica: quizs el principal de
ellos sea la dificultad para proveer incentivos y obtener informacin cuando el resultado
depende de las acciones conjuntas de mltiples agentes. Bajo ciertas condiciones el principal
puede observar solamente el producto del equipo pero no el de los miembros individuales.
Estos, a su vez, tienen incentivos para evadirse y ocultar informacin.
Sin embargo, las burocracias pblicas difieren de las privadas en ciertas cuestiones
importantes. Una diferencia proviene de la dificultad para establecer criterios a partir de los
cuales no solamente puedan ser evaluados en el sector pblico los agentes individuales sino
tambin los equipos. Aunque las firmas privadas a menudo realizan mltiples tareas, en la
medida en que se enfrentan a una restriccin las burocracias pblicas estn enfrentadas a
mltiples objetivos que no son sencillos de estableces y son imposibles de reducir a una nica
dimensin.
Otra diferencia, no obstante relacionado, entre las firmas privadas y las burocracias
pblicas es que las ltimas son ms frecuentemente monopolios, lo cual a su vez implica que
no hay criterios comparativos a partir de los cuales evaluar su rendimiento.
Enfrentadas a estas dificultades, las burocracias pblicas son ms propensas a confiar en
la conformidad con las reglas antes que en los incentivos. El control patrulla de polica
consiste en un control a priori de procesos. El principal estable normas, como trabajar de 9 a
5, no utilizar el telfono para conversaciones privadas, etc. los agentes son juzgados de
acuerdo a si se observa que actan conforme a estas reglas y a lo que informan. No solamente
es costoso, sino que no establece una relacin directa entre incentivos y rendimientos. Qu
puede hacerse para aliviar estos problemas de agencia?
1) diseo de contratos: el principal puede crear incentivos para los agentes: niveles
salariales altos, posibilidad de hacer carrera y estableciendo sistemas de monitoreo que
vuelvan probable la prdida del trabajo en caso de mal desempeo.
2) Seleccin de investigacin de antecedentes: el reclutamiento para el sector pblico debe
ser sensible a seales como la educacin, que indican el rendimiento potencial de los agentes.
3) Frenos institucionales. Siempre que un agente puede llevar a cabo acciones que
comprometen seriamente los intereses del principal, este ltimo necesita limitar la habilidad de
aquel para perseguir estos cursos de accin unilateralmente. La solucin est en los frenos
institucionales que exigen que cuando la autoridad ha sido delegada en un agente, haya al
menos otro con autoridad de veto o con posibilidades de bloquear las acciones de aquel.
4) Crear mltiples principales o agentes con objetivos disonantes: su idea es que las
decisiones se basan en ms informacin cuando sta es recogida por varios agentes, cada uno
de los cuales est encargado de encontrar argumentos a favor de una poltica o proyecto, que
cuando es reunida por un solo agente a cargo de encontrar la informacin relevante para todos
los proyectos.
5) Creacin de competencia, ya sea entre agencias estatales y sus contrapartes privadas
o entre agencias estatales del sector en cuestin. En la medida en que hay algunos costos que
se deben a la duplicacin del esfuerzo y quizs economas de escala, la competencia facilita la
medicin del rendimiento y, si se la combina con los incentivos correctos, lo aumenta.
6) Descentralizacin: este es un tpico complejo y controvertido. Los argumentos a favor
de la descentralizacin se apoyan tpicamente en la observacin de que la provisin local de
servicios pblicos incrementa la responsabilidad del gobierno, acercndolo a la gente a la que
sirve. Los argumentos en contra de la misma afirman que disminuye la capacidad del gobierno
para reducir las disparidades regionales de ingreso, que requiere una capacidad administrativa
alta.
Una forma en que la alarma de incendio se ejerce en algunos pases, es a travs de la
oficina del Ombudsman, equipada con poderes de investigacin independientes. Otra manera
en a cual los ciudadanos pueden ser facultados para controlar las acciones de la burocracia es
permitiendo a los individuos apelar las decisiones burocrticas en las cortes o en algunos
tribunales administrativos.
Para asumir las concusiones de las dos seccin previas: sostuve que la intervencin del
gobierno puede ser efectiva si las instituciones reguladoras estn bien diseadas y que los
polticos pueden controlar mejor a los burcratas si solicitan la cooperacin de los ciudadanos.
Pero la cuestin que aun permanece abierta es si los polticos querrn intervenir bien y
controlar a la burocracia.
Ciudadanos y polticos
El problema de los ciudadanos es inducir a los polticos a aumentar su bienestar, antes que
perseguir sus propios objetivos, en colisin con la burocracia o con intereses privados.
La relacin principal-agente entre los polticos electos y los ciudadanos es muy especial,
sin paralelo en le mundo privado. Como la soberana se encuentra en la ciudadana, ella es el
principal en relacin a los polticos que elige. Pero debido a que el estado es un mecanismo
centralizado y coercitivo, los que deciden qu reglas deben obedecer los principales son los
agentes, que los obligan a cumplir con ellas.
Por qu los polticos responderan a los ciudadanos en vez de estar en connivencia con
burcratas o con ciertos grupos particulares a los cuales se deben?
Dos respuestas a esta pregunta afirman que en la democracia los gobiernos pueden ser
controlados por los ciudadanos debido a que son elegidos. En la primera perspectiva, el rol de
las elecciones en la induccin de la sensibilidad es prospectivo; en la otra, retrospectivo.
En la visin prospectiva, los partidos o candidatos hacen propuestas de poltica durante las
elecciones y explican cmo estas polticas afectaran al bienestar de los ciudadanos; stos
deciden cules de estas propuestas quieren que se implementen, y los gobiernos las
implementan. Por lo tanto, las elecciones emulan a la asamblea directa y la plataforma
ganadora llega a ser el mandato que el gobierno debe perseguir.
Sin embargo, un rasgo notable de las instituciones democrticas es que los polticos no
estn compelidos a atenerse a su plataforma en ningn sistema democrtico.
Sin embargo, incluso los ciudadanos son incapaces de controlar a los gobierno
prospectivamente, pueden hacerlo de manera retrospectivas, si puede forzarlos a dar cuenta
de los resultados de sus acciones pasadas. Los gobiernos son responsables si los
ciudadanos pueden discernir si estn actuando en procura de su mejor inters, y sancionarlos
apropiadamente, de tal forma que aquellas que ocupan un cargo y actan en el mejor inters
de los ciudadanos ganan la reeleccin aquellos que no, la pierden.
Incluso si estn motivados por el auto-inters, los polticos sern inducidos a promover el
bienestar general si se los fuerza a optar entre la extraccin de rentar con la consiguiente
prdida del cargo, por un lado, y la no extraccin de rentas junto con la permanencia en l. Las
instituciones polticas deben: 1) hacer al menos mnimamente atractivo para las personas que
tienen otras oportunidades el querer ser (re)elegidas, 2) lograr que los polticos tengan inters
en hacer lo que los ciudadanos quieren que hagan.
Sin embargo, estas condiciones no son suficientes para hacer valer la responsabilidad de
los polticos hacia los ciudadanos. Deben obtenerse algunas condiciones institucionales
adicionales para que stos sean de controlar a los gobiernos:
1) Los votantes deben ser capaces de asignar claramente la responsabilidad por el
desempeo del gobierno, su capacidad para hacerlo es limitada cuando el gobierno es una
coalicin o cuando la presidencia y el congreso estn controlados por partidos diferentes. Hara
falta una elaborada teora del gobierno para resolver quin es responsable de qu en tal
condiciones.
2) Los votantes deben ser capaces de expulsar del poder a los partidos responsables de un
mal desempeo.
3) Los polticos deben tener incentivos para querer ser reelegidos. Esta condicin se vuelve
problemtica cuando hay limitaciones a la reeleccin, presentes en los sistemas
presidencialistas y cuando los partidos polticos no son organizaciones burocrticas que tienen
continuidad y ofrecen a sus militantes la posibilidad de hacer carrera.
4) Los votantes deben tener algn instrumento institucional para premiar y castigar a los
gobiernos por los resultados que generan en diferentes terrenos.
Lo importante es que la probabilidad de que un gobierno se comporte bien es sensible a la
informacin de que disponen los ciudadanos.
Debemos preguntarnos nuevamente qu arreglos institucionales aliviaran estos problemas
informacionales:
1) El primero concierne a la oposicin. Los ciudadanos tienen dos agentes, no uno: el
gobierno que elige las polticas, y la oposicin que quiere llegar a ser gobierno. La oposicin
tiene incentivos para monitorear al en informar (sinceramente o no) a los ciudadanos acerca del
mal rendimiento del mismo.
2) Los medios de comunicacin tienen un rol particular que jugar. No slo deben informar
sino que tambin deben dirigir la atencin hacia las condiciones generales ms que a los
intereses particulares.
3) Los mecanismos de responsabilidad no son solamente verticales sino tambin
horizontales. Las elecciones son inevitablemente un mecanismo plebiscitario: sin importar
cun informados estn los votantes, su eleccin sirve solamente para ratificar o rechazar
intermitentemente las decisiones tomadas por grupos de representantes que computen o
cooperan entre s. Un proceso legislativo deliberativo y abierto fuerza a los representantes a
justificar pblicamente los cursos de accin que defienden y a reunir la informacin que
poseen. La facultad de promulgar decretos interrumpe este proceso y priva a los ciudadanos de
la oportunidad de la oportunidad de aprender acerca de la calidad de las polticas.
4) Finalmente, incluso si todas las instituciones tpicas de las democracias tal cual las
conocemos estn funcionando vigorosamente, ellas no son suficientes para asegurar la
responsabilidad y habilitar a los ciudadanos para que hagan efectiva la sensibilidad de los
gobiernos a sus demandas. Los gobiernos siempre tendrn informacin privada acerca de sus
fines, de algunas condiciones objetivas, y de las relaciones entre polticas y resultados.
Durante los aos 80, una aguda crisis de carcter fiscal y de balance de pagos impuls la
cuestin del ajuste estructural a la cabeza de la agenda poltica d muchos pases en
desarrollo.
En este trabajo nos centramos en el papel desenpeado por el gobierno y el aparato del
Estado en la iniciacin y consolidacin de tales cambios polticos. Varios supuestos sy
sealamientos deben explicitarse desde el vamos. Utilizaremos el trmino ajuste estructural
para referirnos a los paquetes de polticas ortodoxas que incluyen la estabilizacin
macroeconmica, con nfasis en la polticamonetaria y fiscal, en la liberalizacin de los
mercados de bienes y de capital mediante la desregulacin y reduccin de barreras y controles
externos, y en la privatizacin del sector de empresas estatales.
En segundo lugar, es importante destacar que no procuraremos entrar en el debate
normativo sobre el valor social y econmico de tales reformas. A pesar de ser escpticos sobre
las consecuencias econmicas y distributivas de propuestas de ajustes radicalmente laissez-
faire, compartimos, con las tendencias dominantes del pensamiento econmico, el presupuesto
de que los pases en desarrollo deben prestar mucha atencin a las exportaciones, a la
disciplina fiscal y monetaria y al mecanismo de precios. Nuestro propsito, es emprico y
analtico: examinar el papel del Estado como institucin poltica en el proceso de ajustes.
Nuestro mayor nfasis ser puesto en la dimensin poltica de la paradoja ortodoxa, que
prescribe que los gobiernos se reforman a s mismo por medio del abandono del control sobre
una variedad de instrumentos polticos por la reduccin de su papel en la asignacin de
recursos. Esto lleva a una importante pregunta: qu incentivos tendrn los polticos para
hacer algo semejante? Por qu las prescripciones neoliberales constituyen un equilibro
poltico?
Este ensayo explora esas paradojas distinguiendo las 2 fases del proceso de ajuste. Nos
concentramos aqu primero en la iniciacin de las polticas de reforma: la formulacin y el
anuncio de cambios en las orientaciones de polticas y en la gestin de las reacciones polticas
iniciales hacia stas. Sostendremos que, debido al problema del os free-riders que enfrentan
los beneficiarios potenciales del proceso de reforma, la iniciacin est normalmente asociada a
una concentracin de autoridad del Ejecutivo y su independencia en relacin a los intereses
particulares. A este respecto, analizaremos 4 parmetros polticos que pueden afectar tal
autonoma del Ejecutivo: la capacidad de la burocracia, el tipo de rgimen, el sistema partidario
y el ciclo electoral.
Seguidamente, abordaremos la segunda fase del proceso de reforma, en la cual las
iniciativas de reforma se consolidan, se transforman o son desviadas de su propsito.
Sostendremos que si bien ninguna reforma puede ser introducida sin algn grado de autonoma
en relacin a las presiones de los grupos que viven de las ganancias financieras, tampoco
ninguna reforma puede tener xito a no ser que ella apele a una nueva coalicin de
beneficiarios.
b) Tipo de rgimen
Es evidente que la existencia de regmenes autoritarios no garantiza necesariamente la
autonoma del Ejecutivo requerida para imponer programas de ajuste impopulares; asimismo,
tambin es evidente que los procesos de la democracia electiva tampoco han impedido
consistentemente el logro de dicha autonoma.
Debe sealarse que en un nmero considerable de estas experiencias, los lderes de
gobierno descansaron ampliamente en la recurrencia a decretos presidencial y otras formas de
comportamiento autocrtico a fin de contornear los debates legislativos y anular la oposicin de
los grupo de inters.
c) Alineamientos polticos
Los datos aparentes contradictorios sobre el xito relativo de diferentes tipos de rgimen
pueden volverse ms coherentes si se presta mayor atencin a los vastos escenarios polticos
en los cuales ocurren los conflictos distributivos.
Por su parte, en escenarios donde la alineacin partidaria son ms polarizados o
fragmentados los lderes polticos tienen fuertes incentivos para actuar en funcin de los
intereses de grupos de trabajadores o de empresarios, p para recaer en convocatorias de tipo
populista. En esas circunstancias, el tipo de rgimen tiene un impacto en las iniciativas de
ajuste.
En tales escenarios polticos polarizados o fragmentados, la irrupcin de regmenes
autoritarios, en algunos casos, fue importante para quebrar el impasse poltico y social e
imponer amplias iniciativas polticas, generalmente con un gran costo para las clases
trabajadoras urbanas
Me propongo aqu rebatir por lo menos a algunos de mis criterios, comentando los
objetivos que me indujeron a elaborar el consenso de Washington, la terminologa elegida y mi
posicin ideolgica respecto al neoliberalismo. Sin embargo, sera desperdiciar una ocasin
magnfica si me limitase slo a defender los que redact hace siete aos. En consecuencia, me
propongo hacer ahora lo mismo que muchos de mis crticos parecen haber credo que estaba
haciendo en 1989, a saber, esbozar un manifiesto de poltica que contenga las principales
reformas que, en mi opinin, debera encarar Amrica Latina.
El por qu del consenso de Washington
La razn que me llev a compilar el consenso de Washington no era otra que documentar o
informar sobre los cambios de actitudes polticas que se estaban produciendo en Amrica
Latina, cambios que, por lo menos en apariencia, no eran percibidos desde Washington en ese
momento. Con este propsito se celebr una conferencia en 1989 en la que diversos
participantes de Amrica Latina se refirieron a las posturas adoptadas frente a una serie de
reformas de poltica as como el grado de aplicacin de las mismas. Mi consenso de
Washington no era ms que el compendio de reformas de poltica que cada uno de los autores
deba examinar en su disertacin.
La reforma tributaria
El consenso de Washington insista en recortar las tasas impositivas marginales para
aumentar los incentivos a la vez que propona compensar la prdida de ingresos por medio de
la ampliacin de la base impositiva y la mejora de la administracin tributaria, todo la cual, en
mi opinin, evitara el desgaste asociado a la progresin impositiva.
La reforma tributaria parece haber continuado su progreso en Amrica latina,
especialmente a travs de la difusin del impuesto al valor agregado. Sin embargo, mi
propuesta favorita, la de recaudar impuestos sobre los intereses procedentes de la fuga de
capitales, todava est en ciernes.
Dado que mis nuevas propuestas no deben ceirse al consenso, me gustara detallar las
reformas tributarias que estimo necesarias y agregar aqu un proyecto de sistema tributario que
incluya externalidades vinculadas con el medio ambiente. Ya sabemos que el motivo por el cual
las consideraciones ambientales tienen escaso protagonismo en una economa de mercado
radica en que muchos de los efectos ambientales de acciones econmicas son indirectos y
afectan a los agentes econmicos secundarios.
La solucin acostumbrada para tales externalidades ha sido durante mucho tiempo el
llamado impuesto pigoviano. Este mtodo es aceptado en general para justificar impuestos
elevados sobre la gasolina. Sin embargo, resultara ms eficaz, la aplicacin de impuestos
sobre el trfico, impuestos mensurables n base al uso de las carreteras, etc. Creo necesaria
una tasa variable que dependiese el impacto ambiental que pudiera causar un uso determinado
de la tierra.
La supervisin bancaria
El siguiente punto en el programa del consenso de Washington era el de la liberalizacin
financiera. Aunque es indudable que el proceso permanece inconcluso, se ha progresado
bastante desde 1982.
La liberalizacin financiera supone que el Estado deje de conceder crditos a su eleccin,
pero en ningn caso implica que se desentienda por completo del sector financiero. Ms bien al
contrario: ahora sabemos que la liberalizacin de las finanzas exige el fortalecimiento de la
supervisin de las normas de prudencia si se desea evitar el riesgo de una crisis financiera. Un
Estado demasiado dbil como para supervisar adecuadamente el sistema financiera pondra en
peligro el funcionamiento del mercado.
Derecho de propiedad
El ltimo componente del consenso de Washington, obviado hasta el momento, trataba
sobre la necesidad regarantizar y definir con claridad los derechos de propiedad, y conseguir
que sean accesibles a todos por igual y a un costo razonable. No creo que en la cuestin de
propiedad haya hecho grandes progresos Amrica Latina.
Una peculiaridad referente a los derechos de propiedad es la de lograr una distribucin la
equitativa de la propiedad rural.
El fortalecimiento institucional
Mi nuevo programa incluir dos nuevos enunciados: instituciones y educacin
Es necesario fortalecer unas instituciones estatales estratgicas en lugar de reducir un
Estado sobresaturado; este fortalecimiento contribuir a un crecimiento econmico ms rpido
y/o equitativo.
Mi propia lista de instituciones que se deberan fomentar, incluye en primer lugar a un
banco central independiente que se encargue de la poltica cambiaria y monetaria. Para
apuntalar las polticas fiscales habra que crear una comisin presupuestaria. Tambin es
necesaria una mayor independencia del PJ respecto al PE.
Con respecto a los pases que ms nos interesan en este artculo la Argentina, Brasil y
Per, (tambin Ecuador, Bolivia, la Repblica Dominicana yFilipinas, todos los pases de Africa
y del este de Asia en vas de democratizacin o liberalizacin, y la mayora de los
poscomunistas)comparten caractersticas importantes, que en todos los casos convergen hacia
una situacin no institucionalizada.
El siguiente anlisis presupone una idea: los estados estn interrelacionados de distintas y
complejas maneras con sus respectivas sociedades. Debido a esta diferente insercin, las
caractersticas de cada estado y de cada sociedad influyen poderosamente sobre las
caractersticas de la democracia que habr (o no) de consolidarse -o simplemente sobrevivir y
eventualmente ser derrocada-.
Existe an otra dimensin del estado: la ideolgica. El estado alega ser un estado para la
nacin. Ya sea en los discursos explcitos o en la recurrente invocacin a los smbolos de la
nacionalidad, el estado alega ser el creador del orden que acabo de mencionar y, adems, en
las democracias contemporneas, de los derechos individuales y asociativos que conlleva
entablar dichas relaciones.
Argentina, Brasil y Per (adems de otros pases de Amrica Latina y otras regiones) no
slo estn atravesando una grave situacin social y econmica. Aunque con diferentes ritmos e
intensidades, tambin estn sufriendo una profunda crisis de sus estados. Dicha crisis existe en
las tres dimensiones que acabo de tratar: la del estado como conjunto de burocracias capaces
de cumplir sus funciones con razonable eficacia; la de la efectividad de la ley; y la vinculada
con la pretensin que los organismos estatales normalmente orientan sus decisiones
basndose en algn concepto del bien pblico. Estos pases estn viviendo la prolongada crisis
de un modelo de acumulacin de capital orientado hacia adentro y centrado en el estado, y de
la posicin del estado en dicho modelo. Contrariamente, algunos pases (Espaa, Portugal,
Corea del Sur,Taiwn y Chile), gracias a circunstancias de las que ahora no me ocupar,
pudieron evadir dicha crisis generalizada. Surgieron como economas orientadas a la
exportacin, activamente integradas a laeconoma mundial. Para esto contaron con un aparato
estatal escueto, aunque activo y eficaz.
Me limitar a tratar algunos temas que se relacionan con la crisis del estado en las tres
dimensiones que identifiqu. En estas situaciones, estados ineficaces coexisten con esferas de
poder autnomas y con base territorial. Esos estados son incapaces de asegurar la efectividad
de sus leyes y sus polticas a lo largo del territorio y el sistema de estratificacin social. Las
regiones perifricas al centro nacional crean (o refuerzan) sistemas de poder local que tienden
a alcanzar grados extremos de dominacin personalista y violenta, entregados a toda suerte de
prc-ticas arbitrarias.
Imaginemos un mapa de cada pas donde las zonas color azul sealan un alto grado de
presencia del estado, tanto en el aspecto funcional como territorial (es decir, un conjunto de
burocracias razonablemente eficaces y la existencia de una legalidad efectiva), las verdes
indican un alto grado de penetracin territorial y una presencia mucho menor en trminos
funcionales y las marrones significan un nivel muy bajo o nulo de ambas dimensiones. De esta
manera, en el mapa de Noruega, por ejemplo, prevalecera el azul; en el de Estados Unidos se
vera una combinacin de azul y verde, con importantes manchas marrones en el sur y en las
grandes ciudades; en Brasil y Per el color predominante seria el marrn y en la Argentina la
extensin de este color sera menor.
En los pases con grandes reas marrones las democracias sebasan en un estado
esquizofrnico, en el que se mezclan, funcional y territorialmente, importantes caractersticas
democrticas y autoritarias. Se trata de un estado cuyos componentes de legalidad
democrtica y, por lo tanto, de lo pbiico y lo ciudadano se esfuman en las fronteras de
diversas regiones y relaciones de clase, tnicas y sexuales.
Un estado incapaz de imponer su legalidad sustenta una democracia con una ciudadana
de baja intensidad. En muchas de las zonas marrones se respetan los derechos polticos de
la
poliarqua. Por lo general, los individuos no estn sometidos a coaccin directa cuando
votan; sus votos se cuentan correctamente; pueden crear prcticamente cualquier tipo de
organizacin, expresar sus opiniones sin censura y moverse libremente dentro y fuera del
territorio nacional. En estas zonas se cumplen estas y otras caractersticas de la poliarqua.
No obstante, es comn que los campesinos, los residentes en barrios pobres, los indios,
las mujeres, etctera, no reciban un trato justo en los tribunales, ni gocen de acceso a servicios
pblicos a los que tienen derecho, estn a salvo de la violencia policial, carezcan de derechos
laborales,etctera. Estas son restricciones extrapolirquicas pero polticamente
fundamentales: implican la inefectividad del estado en tanto ley y la cancelacin de algunos
derechos que son tan constitutivos de la democracia como el de votar sin coaccin. Esto
origina una curiosa bifurcacin: en muchas zonas marrones ser espetan los derechos
participativos y democrticos de la poliarquia, pero se viola el componente liberal de la
democracia. Una situacin en la que se vota con libertad y hay transparencia en el recuento
delos votos pero en la que no puede esperarse un trato correcto de la polica o de la justicia,
pone en tela de juicio el componente liberal de esa democracia y cercena severamente la
ciudadana. Esta bifurcacin constituye el reverso de la moneda de la compleja mezcla de
componentes democrticos y autoritarios en estos estados.
Adems, la crisis lleva a la decreciente credibilidad del estado como agente autorizado de
los intereses nacionales. Ms bien se lo ve cada vez ms como un gravoso aparato que se deja
saquear por los poderosos. La desintegracin del aparato estatal y la creciente
ineficacia del estado en tanto ley impiden la implementacin de polticas mnimamente
complejas. No resulta fcil decidir a qu sectores del aparato estatal debe darse prioridad para
aumentar su eficacia, o implementar una poltica industrial, o decidir el grado y el
orden de la apertura comercial y financiera de la economa, o acordar polticas salariales y
laborales, etctera. Sin esta reestructuracin,ni las polticas neoliberales actuales ni polticas
alternativas pueden tener xito.
Para que estas polticas no slo se decidan sino que adems sean implementadas, deben
cumplirse tres condiciones: 1) Tanto los agentes privados como los estatales deben tener como
horizonte temporal significativo el mediano plazo, por lo menos. 2) Si se pretende que la
estabilizacin las principales agencias estatales deben tener capacidad de reunir y
analizar informacin compleja y estar suficientemente motivadas para
actuar en funcin de alguna definicin del inters pblico. 3) Algunas polticas slo pueden
ponerse en prctica con xito mediante complejas negociaciones con diversos actores
privados organizados que reclaman injerencia legtima en el proceso.
En estas condiciones se avanza muy poco, si es que se avanza, hacia la creacin de
instituciones representativas y responsables. Por el contrario, conectndose con profundas
races histricas de estos pases, la atomizacin del estado y la sociedad, la expansin de las
zonas marrones y su forma peculiar de defender sus intereses, y la enorme urgencia y
complejidad de los problemas que deben enfrentarse, alimentan la predisposicin delegativa y
plebiscitaria de estas democracias. La pulverizacin de la sociedad en
una mirada de actores racionales/ oportunistas y la ira por una situacin que todos han
provocado, tienen un gran culpable: el estado y el gobierno. Por un lado, este tipo de
razonamiento es terreno frtil para simplistas ideologas antiestatales; por el otro, impulsa la
prdida de prestigio del rgimen democrtico, de sus tambaleantes instituciones y de
todos los polticos.
Lo menos que puede decirse de estos problemas es, primero, que no contribuyen al
surgimiento de una democracia institucionalizada; segundo, que dificultan muchsimo la
implementacin de las polticas complejas a largo plazo, negociadas multisectorialmente, que
podran sacar a estos pases del pantano; y tercero, que (por cierto no slo en Amrica Latina)
interactan poderosamente con tradiciones de concebir la poltica de una manera cesarista,
antiinstitucional ydelegativa.
Establecida esta distincin, conviene aclarar ahora por qu considero que el estado que se
ha configurado en la Argentina: 1) est lejos de responder al carcter mnimo que
habitualmente se le atribuye, pese a los indudables cambios evidenciados en los indicadores
cuantitativos que definen su tamao; 2) ha demostrado ausencia en diversas reas de la
gestin pblica; y 3) ha adquirido una serie de rasgos y atributos que marcan una clara
metamorfosis en su fisonoma, dominio funcional y papel frente a la sociedad.
La ausencia de estado
Sin duda, el indicador ms fuerte de la ausencia del estado ha sido su incapacidad para
evitar o paliar la profundizacin de las diferencias de ingreso y riqueza entre los sectores
sociales de mayores y menores ingresos. Argentina ostenta hoy el dudoso honor de formar
parte del pelotn de pases donde la desigualdad social ha alcanzado niveles ms
pronunciados. Las polticas estatales en los aos 90 han contribudo significativamente a este
resultado, al promover la concentracin del ingreso, la precarizacin laboral, la desactivacin
del movimiento obrero y otros efectos socialmente indeseables.
En varios terrenos de su dominio funcional, el estado nacional ha dejado a extensos
segmentos de la sociedad librados a su suerte, al adoptar y afirmar la vigencia del mercado
como principio organizador fundamental de la vida econmica. La privatizacin de empresas y
servicios pblicos, por ejemplo, ha implicado la conformacin de verdaderos monopolios
privados no controlados debidamente por los entes reguladores creados luego de transferidas
las empresas, lo cual, entre otras consecuencias, ha incrementado el valor de las tarifas muy
por encima de lo pactado en los contratos de concesin.
El estado cajero
El estado nacional debe desempear los roles de orientacin poltica, planificacin,
coordinacin, informacin, seguimiento, evaluacin y control de gestin, que deben reemplazar
a su tradicional papel ejecutor. Su roles ahora el de Estado cajero que concentra y asigna
gran parte de los recursos del gobierno general, pudiendo ejercer de hecho un cierto poder de
veto sobre el destino de esos recursos, cumpliendo de este modo un papel de orientacin y
control.Este nuevo rol, que se fue consolidando durante la ltima dcada tendi a debilitar las
capacidades locales de generacin de recursos propios y a someter excesivamente los
presupuestos pblicos a los avatares de la recaudacin y el endeudamiento pblico. Adems,
el crecimiento de la deuda pblica en todos los niveles y los recurrentes dficit fiscales
generaron fuertes condicionalidades de los organismos multilaterales con respecto al destino
de los recursos de esa fuente. De esta forma, esos organismos (el FMI y el Banco Mundial,
principalmente) pasaron a tener una injerencia directa en la fijacin de orientaciones polticas
en las diferentes reas de la gestin estatal, asumiendo el estado nacional un papel
intermediador que le permite canalizar los recursos y hacer respetar los lineamientos de la
burocracia multilateral sobre cmo gastarlos.
Hoy entre las transferencias y los servicios de la deuda se afecta, en 2001, el 82% del
gasto nacional. Sin embargo, el estado nacional sigue financiando parcial e indirectamente
aqullos gastos, a travs de la coparticipacin, los adelantos del tesoro, la afectacin de parte
del financiamiento externo y otros medios. Se ha convertido as en cajero y banquero de estos
niveles del estado. Sostiene sus pesadas burocracias, se ha hecho cargo de sus cajas de
jubilaciones y cubre sus dficit de caja como parte de su gestin cotidiana. Podr aducirse que
este esquema es propio del federalismo fiscal que acompaa todo proceso de
descentralizacin, pero lo cierto es que lo que debe alentar un sano federalismo fiscal es la
independencia y control de las fuentes de recursos por parte de los nuevos prestadores locales.
El esquema que se ha establecido se corresponde, con la concentracin de poder
econmico y fiscal que ha caracterizado la reforma del estado de los aos 90. En parte, la
capacidad de controlar la asignacin de los recursos se convirti en un precioso mecanismo de
negociacin poltica, que permiti al gobierno nacional atar el financiamiento pblico a acuerdos
de transferencia de fondos basados en contraprestaciones, favores polticos, bsquedas de
alianzas y aceptacin de compromisos.
4. Reflexiones finales
La experiencia argentina muestra la inviabilidad prctica del modelo que se pretendi
instituir a partir de los lineamientos del Consenso de Washington y prueba que no existen
modelos directamente transferibles a partir de las experiencias de reforma y modernizacin
exitosas. Existen filosofas con las que resulta difcil estar en desacuerdo en el terreno
programtico o valorativo. Las que sealan, por ejemplo, que el estado debe ser pequeo pero
fuerte, previsor pero proactivo, autnomo pero delegador, ganador pero no gastador, orientado
al cliente pero no clientelista, lista a la que cabra agregar que debe ser tico y transparente,
adems de estar informado, profesionalizado, desburocratizado y aggiornado
tecnolgicamente.
El desafo es operacionalizar estas orientaciones. En tal sentido, la primera reforma del
estado result ms sencilla que la segunda, todava pendiente, pese a que produjo una notable
contraccin de su aparato institucional en el nivel nacional. Su impacto, sin embargo, no result
significativo ni sobre la dotacin consolidada del estado (si se toma en cuenta el nivel
subnacional de provincias y municipios) ni sobre la reduccin del gasto pblico (que creci). En
conjunto, el empleo pblico se ampli y contribuy a generar en gran medida la crisis fiscal de
los estados provinciales. Hoy en da, el estado achicado en el orden nacional se ha agigantado
en el plano subnacional.
De aqu que, al referirnos a la metamorfosis sufrida por el estado, debemos considerar un
aparato institucional agregado, que trasciende su instancia nacional. Para determinar si se
est en presencia de un estado mnimo, es preciso considerar el sistema de vasos
comunicantes que constituyen el estado, consolidando en este concepto sus instancias
subnacionales, ya sea que el sistema de gobierno sea federal o unitario.
Durante la dcada del 90, el estado nacional se contrajo, al desembarazarse de su aparato
productivo (va privatizacin), de sus rganos de regulacin econmica (va desregulacin),de
muchas de sus funciones de apoyo (va tercerizacin), de la prestacin directa de la mayora de
los servicios pblicos (va descentralizacin), de fuertes contingentes de personal(va retiros
voluntarios y jubilaciones anticipadas) y de una porcin no despreciable de sucapacidad de
decisin soberana (va internacionalizacin). En trminos relativos, existe ahora un menor
estado, no necesariamente un mejor estado.
As como la primera reforma del estado apunt a su desmantelamiento e involucr, en lo
fundamental, procesos signados por cambios jurdicos y transacciones econmicas, la segunda
reforma an no implantada supone transformaciones al interior del aparato estatal, cuya
naturaleza es de carcter tecnolgico y cultural. Por esta misma razn es mucho ms compleja
y resistida. Porque implica introducir nuevas modalidades de gestin, modificar conductas,
inducir nuevos valores y, sobre todo, asumir compromisos polticos firmes en cuanto a sostener
en los hechos las reformas programticamente adoptadas.
El caso Argentino presento una paradoja: fue al revs- primero mejor y despus empeor,
y los beneficios fueron menores que los costos. Refuta ambos componentes de esta visin
porque, por un lado, durante el proceso de cambio los beneficios transicionales superaron
claramente los costos transicionales. Y porque por otro lado, la consumacin del cambio, la
instauracin de un conjunto de reglas de juego muy diferentes al anterior, no supuso beneficios
permanentes.
Argentina al igual que el resto de Latinoamrica entre 1990 y 1997 sostuvo
a) la reduccin del porcentual de hogares bajo la lnea de pobreza.
b) la expansin del gasto social publico
c) un empeoramiento de la distribucin del ingreso.
Tanto a como b se generaron en funcin de los logros del crecimiento del PBI.
De esta forma, el crecimiento del PBI de los primeros aos permiti una expansin del
gasto social que tuvo un efecto beneficioso. Pero luego las sucesivas retracciones que tuvieron
lugar de all en adelante revirtieron la tendencia.
La reforma econmica en la Argentina, estuvo caracterizada por un interjuego entre la
evolucin de la situacin social y la dinmica poltica de las reformas
El periodo de mayor intensidad de reformas estructurales es de 1989 a 1990.
Entre 1987-1990: Periodo de fuga hacia delante. Los costos sociales de las reformas se
estaban pagando por anticipado en razn de las recurrentes crisis hiperinflacionarias.
Periodo de 1991-1994: los costos inherentes a las nuevas reformas a las nuevas reformas
o a la profundizacin de los cambios iniciados en el anterior son compensadas por los
beneficios de la estabilidad, reactivacin y ms disponibilidad de recursos fiscales. 1991: se
sanciona ley de convertibilidad.
A parir de 1994 (dejando atrs el periodo de mayor densidad de reformas estructurales) la
poltica expansiva se torna insostenible. ( en el sentido de que se revela que en el marco de las
nuevas reglas de juego, la vulnerabilidad externa persiste y que el nivel de actividad econmica
depende del comportamiento de los flujos de capital.) Los tramos de reactivacin son seguidos
por recesiones.
Sin embargo, el caso argentino tampoco aporta evidencia suficiente para confirmar el
pesimismo de las corrientes que sostiene que las reformas de mercado conducen
necesariamente a una mayor exclusin social. Esto es as porque la magnitud de los costos
permanentes no puede asociarse a un modelo de organizacin econmico estatal en
abstracto, sino a la forma especifica de organizacin econmico estatal resultante de un
determinado proceso de reformas.
b) VULNERABILIDADES
VULNERABILIDAD FISCAL: La vulnerabilidad fiscal presenta otro rasgo fuerte del viejo
y del nuevo modelo. Previo a la dcada del 80 el cuadro fiscal argentino estaba
profundamente desarticulado. A grandes rasgos, agotadas otras fuentes de financiamiento,
desde fines de los 70s el impuesto inflacionario es el mecanismo de equilibrio. Cuando al
cabo de unos aos de aprendizaje de los ahorristas ello dej de ser posible. Se dio paso a
un endeudamiento creciente del sector pblico. Este esquema es posible gracias a la casi
completa subordinacin del Banco Central al gobierno nacional primero a travs del
financiamiento va emisin monetaria y luego el dficit cuasi fiscal.
Desde mediados de los 90s, en cambio, el cuadro fiscal es en apariencia equilibrado.
Las reformas fiscales dieron supervit en 1993. Sin embargo detrs de este equilibrio se
ocultaba un dficit potencial importante.
Por un lado, la inversin pblica es muy baja y por el otro la brecha fiscal se cerro pero
con fondos provenientes de las privatizaciones que dejaran de fluir a corto plazo.
Aun as el problema fue en realidad mayor: En 1992 se intenta estimular la
productividad industrial reduciendo impuestos selectivos, con lo cual a menos ingresos al
fisco se redujo el gasto publico.
Reducir el gasto pblico trajo conflictos en la coalicin gubernamental ya que traera
la reduccin en las contrataciones para el empleo publico. De esta forma se disminuyo la
calidad de polticas sociales y el desfinanciamiento del sistema de seguridad social. Esto se
hizo descentralizando las prestaciones de servicios bsicos (salud y educacin) hacia las
provincias.
El diseo de impuestos regresivos (el IVA que es un impuesto pro cclico, es decir que
depende del nivel de actividad econmica interna) y el cambio en el rol del banco central
que est a partir de la dcada del 90 legalmente imposibilitado de financiar al sector publico
a partir de la lgica rgida del plan de convertibilidad; trae un fuerte dficit o desequilibrio
potencial.
Con la marcha de las reformas implementadas hasta mediados de 1991 (la sancin de la
ley de convertibilidad la mas importante) el Estado recupera capacidad institucional (simblica y
de autoridad publica) y burocrtico- tcnicas ( principalmente extractivas) esto es, recupera
gobernabilidad (relacionar con Gobernancia de Bresser Pereira).
Se establece un ncleo de gobernabilidad firme por primera vez desde 1989. La
estabilidad y la reactivacin generan respaldo social. La constitucin de este ncleo sera el
principal factor de viabilidad poltica a favor de la prosecucin de las reformas. Se logra un
shock estabilizador. La reduccin de la incertidumbre de la paridad cambiaria en el corto plazo
produjo la remonetizacin de la economa, la cada de la inflacin, cada de las tasas de
inters, el poder adquisitivo de los salarios aumento y se observo la reaparicin del crdito
comercial. El crecimiento de la demanda agregada y los niveles de actividad impulsaron una
mayor recaudacin tributaria. La mayor disponibilidad de recursos fiscales le permiti al
Gobierno recomponer los niveles del Gasto Pblico, reprimido durante la gestin precedente. A
su vez se mantuvo la razn base monetaria/reservas requerida por ley. (la convertibilidad
signific una reserva autorregulada ya que el Banco Central no poda emitir sin reservas para
financiar el gasto pblico.)
Mas solvencia fiscal y mas credibilidad permiten al gobierno ganar margen de accion. Asi la
conjuncin de poltica macroeconmica expansiva y el programa de reformas estructurales
interactuaron de modo armnico y contradictorio a la vez.
Ya para 1993 se hacan cada vez mas visibles los costos inherentes a las polticas de
reforma. Pero todava la poltica macroeconmica (de expansin de la demanda, la
convertibilidad) hacia tolerables los costos distributivos de la reforma.
Menem en 1993 empieza a buscar la reforma constitucional para su reeleccin. Desde los
crculos econmicos neoliberales se recomendaba un retrenchment: es decir, restringir la
entrada de capitales, aumentando las tasas de inters para enfriar la actividad econmica. Pero
estas medicinas recesivas carecia de todo atractivo para el gobierno ya que buscaba la
reeleccin. As el gobierno opto por seguir con la poltica expansiva y profundizar las polticas
orientadas al crecimiento. La poltica macroeconmica expansiva permita amortiguar los
costos transicionales de las reformas para los sectores populares.
Los procesos de reforma requieren la autonoma estatal para poder definir el nuevo
conjunto de reglas. En nuestro caso, el problema fue la accin colectiva: coordinar expectativas
y comportamientos empresarios, neutralizar sus presiones. Al lanzarse estas reformas en
condiciones de crisis galopante, el estado pierde autonoma y la capacidad de los agentes
economicos para perseguir sus viejas preferencias dentro del proceso de definicin de las
nuevas reglas es muy alta.
Obsrvese que estas reflexiones, se refieren a tipos de reforma que he caracterizado como
de segunda generacin. Propongo definirlas como las que se orientan a producir
transformaciones hacia adentro del estado, a diferencia de las encaradas durante la primera
generacin de reformas, cuyo objetivo fue correr las fronteras entre el estado y la sociedad sin
producir necesariamente cambios importantes en las modalidades de gestin. En otras
palabras, mi propuesta consiste en diferenciar entre las reformas tendientes a minimizar al
aparato estatal y las que intentan mejorar sustantivamente su gestin.
La hiptesis central que gua este trabajo es que resulta mucho ms sencillo lograr
reformas irreversibles cuando su objeto es minimizar el estado que cuando se trata de
mejorarlo.
Entre las reformas que apuntan a mejorar, ms que a reducir, el aparato estatal, merecen
destacarse las siguientes:
La reestructuracin organizativa del aparato administrativo.
El rediseo de las plantas de personal estatal.
La desburocratizacin de normas, procesos y trmites administrativos.
La implantacin de sistemas de carrera administrativa basados en el mrito.
La capacitacin y desarrollo permanente del personal.
El mejoramiento de los sistemas de informacin y sus soportes computacionales.
A pesar de los intentos realizados hasta la fecha, este conjunto de medidas sigue
constituyendo el ncleo duro de las reformas pendientes en casi toda Amrica Latina. Y
en todas ellas, como sealara ms arriba, los elementos esenciales del cambio remiten
a una transformacin de la cultura y las tecnologas de gestin prevalecientes en el sector
pblico. Hasta la fecha, el relativo fracaso de estas reformas parecera
explicarse,genricamente, por la perenne contradiccin entre la racionalidad tcnica en que se
fundan y la racionalidad poltica que interfiere su efectiva aplicacin.
Hay que explicar el contraste observado entre los xitos de las reformas que tienden a
minimizar al estado y el relativo fracaso de las que intentan mejorar su gestin.
1. La reestructuracin organizativa
La reestructuracin implica, casi siempre, una mera reduccin del nmero de unidades
organizativas existentes. En trminos de la nueva visin gerencial de la gestin pblica, en
cambio, reestructurar es conseguir que el tamao, esquema de divisin del trabajo y asignacin
de competencias y recursos, se ajusten a la misin que la organizacin debe cumplir, teniendo
en cuenta un conjunto de metas y resultados deseables a lograr en el tiempo.
El rediseo del estado constituye una tarea permanente que, como tal, debe ser confiada a
unidades tcnicas y polticas especializadas. Disear las estructuras, asignarles competencias,
dotarlas de recursos, registrar sus cambios en forma permanente y, sobre todo, disponer de
informacin sobre el tipo y cantidad de resultados que se pretende lograr a travs de esas
estructuras.
Dados los estrechos mrgenes presupuestarios que caracterizan a los pases con
recurrentes dficit fiscales los intentos de modificacin de la funcin de produccin encuentran
rpidamente un techo. Como se trata de lograr un mejor alineamiento con la funcin de
objetivos, el downsizing o retrenchment (o sea, lisa y llanamente, una reduccin de la planta
guiada por criterios predominantemente cuantitativos o fiscales) no consigue satisfacer los
requisitos del rightsizing, sinnimo de una planta ajustada en la que cuentan tanto los criterios
cuantitativos como los cualitativos.
Las situaciones varan segn los casos pero, una porcin no despreciable de estas
abultadas dotaciones de empleados est constituida por punteros polticos, que llevan a cabo
actividades de proselitismo partidario en los distritos o circunscripciones electorales, as como
por empleados incorporados a programas laborales financiados a travs de subsidios.
Dems est destacar el impacto que representa el empleo pblico en estos casos, donde el
estado se ha constituido en el mximo empleador. Para colmo, las opciones de poltica no
pueden independizarse de la situacin econmica general de estas provincias, en las que el
sector privado no tiene posibilidades de absorber la fuerza de trabajo que, eventualmente, fuera
desvinculada de la dotacin estatal. Por lo tanto, la alternativa que se plantea en el corto plazo
es, o bien continuar sosteniendo un aparato administrativo sobredimensionado mediante el
dficit fiscal, el endeudamiento o las transferencias graciosas del estado nacional; o bien
agravar la situacin social, forzando la emigracin, alimentando la protesta popular o, en el
mejor de los casos, convirtiendo el pago de un salario en el pago de un subsidio por
desempleo.
Problemas estructurales de esta ndole slo pueden hallar solucin en el mediano y largo
plazos. Una posible estrategia, podra consistir en tapiar las puertas y ventanas de acceso al
empleo pblico, disponiendo un congelamiento real de la dotacin y estableciendo un
mecanismo de control de las estructuras, puestos y plantas de cargos que prevea la gradual
sustitucin del personal que se desvincule por razones vegetativas (o de otra naturaleza) por
recursos humanos que cuenten con el perfil requerido para el desempeo en puestos de
trabajo.
Este tipo de estrategias suena sensata a los decisores polticos, pero existen grandes
dificultades para llevarlas a la prctica. En primer lugar, porque pueden significar, una vez ms,
la renuncia a utilizar el empleo pblico como instrumento de patronazgo poltico. Y
en segundo lugar, porque la decisin debe ser tomada hoy pero sus efectos se advertirn
slo en el mediano y largo plazos. No es sencillo convencer a los funcionarios polticos de que
se expongan a adoptar medidas que pueden ocasionarles conflictos inmediatos con
los trabajadores estatales y sus organizaciones gremiales, sin la certeza de poder
capitalizar los resultados durante sus efmeros mandatos. Atrapados en este dilema, slo
atinan a adoptar medidas coyunturales.
Para la conduccin poltica, quemar las naves en este terreno equivale a: 1) ejercer
plenamente la autoridad que le confiere su mandato, introduciendo los sistemas de informacin
gerencial, el monitoreo y el control de gestin como mecanismos naturales de la gestin; y 2)
aplicar las sanciones por incumplimiento, dando as vida a una normativa que por lo general
existe y pocos observan.
Recorrer una carrera administrativa implica atravesar un ciclo vital: ingresar, capacitarse,
trabajar en puestos con diferente grado de responsabilidad, someterse a evaluaciones
peridicas, progresar en la estructura y el escalafn, obtener mejoras salariales y retirarse al
cumplir determinada edad y aos de servicio.
Durante los ltimos quince aos se produjeron algunos cambios importantes en estos
aspectos, pero son muchos ms los que demandan futuras reformas. Mucho menos
auspicioso es el panorama que se observa en las administraciones provinciales. Si bien existe
casi siempre consenso en el plano valorativo acerca de la importancia de este tipo de reformas,
tanto los gobiernos como los gremios del personal estatal, no han mostrado demasiado
entusiasmo en promover la aplicacin prctica de sus instrumentos. Incluso en el caso de
provincias que han aprobado una moderna legislacin en la materia, se advierte gran reticencia
en la reglamentacin de las normas y/o en la iniciacin de las correspondientes implantaciones.
Son pocos los casos en que se ha instituido la prctica del concurso (abierto o interno)
como prerrequisito de ingreso.
A mi juicio, existen dos circunstancias que todava restringen un mayor progreso en este
terreno.Por una parte, el relativo desconocimiento acerca de la diferencia entre organizar la
capacitacin desde la demanda en lugar de desde la oferta, as como los mayores
costos implcitos en la deteccin de necesidades. Y por otra, la baja prioridad asignada a la
formacin profesional en la programacin presupuestaria, lo cual redunda en una oferta
ocasional y asistemtica.
Hemos comprobado que los reiterados fracasos reflejan el permanente conflicto entre los
valores en que se funda la reforma y los intereses que afecta su implantacin. En cada uno de
los planos de la gestin interna del estado se han examinado una serie de variables
explicativas de este fenmeno que, en ltima instancia, parecen remitir a una inherente
oposicin entre tecnologa y cultura.
En cada una de las reformas de segunda generacin seleccionadas, trat de especificar los
factores tcnicos y polticos que parecen explicar su escaso xito y, en varios casos, propuse
algunas estrategias para revertir este resultado. No puedo dejar de sealar que la contraparte
necesaria para que este escenario deseable pueda materializarse, es que existan los
emprendedores polticos dispuestos a dar batalla y a quemar las naves si es preciso. La
responsabilidad principal para que estas condiciones puedan ser creadas le cabe, casi
exclusivamente, a los lderes polticos.
Quemar las naves, supone compromiso en la promocin de las iniciativas de
transformacin, y no admite dar marcha atrs. Implica un profundo conocimiento de los
problemas a enfrentar, de las estrategias potencialmente ms adecuadas para superarlos, de
las resistencias esperables, de los recursos disponibles y de los lmites hasta los que se est
dispuesto a llegar para alcanzar los resultados.
Resumen
El presente trabajo es una reflexin acerca de los factores estructurantes de la corrupcin
en las polticas pblicas desde un punto de vista interdisciplinario. Encontramos que: las
grandes concentraciones de poder (simblico y material), la racionalidad instrumental, la baja
institucionalizacin, el individualismo extremo y los escenarios de grandes transiciones, crisis o
cambios; son elementos esenciales que interactan de una forma sistmica
para explicar el fenmeno de la corrupcin.
INTRODUCCIN
Explosiono en la dcada del 90. En el mbito poltico, la corrupcin ha favorecido el
crecimiento de la inestabilidad institucional y elpersistente desgaste de las relaciones tanto
entre individuos como entre instituciones y Estados. La prdida
de legitimidad poltica que experimentan muchos gobiernos, la polarizacin del poder y la
ineficiencia burocrtica son algunos de los problemas polticos que se atribuyen a la accin de
la corrupcin. El creciente desarrollo de bloques polticos da nuevos aires a esta cuestin,
poniendo en la agenda internacional como una prioridad relevante la necesidad de un accin
colectiva anticorrupcin.
La corrupcin se vale de los parasos fiscales, la existencia de monopolios, la evasin
impositiva, la licitacin de grandes obras civiles, la privatizacin de empresas estatales, etc.
para nutrirse de los recursos nacionales e internacionales tanto pblicos como privados.
En vistas a un control de la corrupcin parecen cobrar un papel preponderante la
transparencia
de la informacin y al fortalecimiento de la confianza interpersonal como medios para
refortalecer el vnculo social entre los distintos actores.
EL PROBLEMA DE LA DEFINICIN
La mayor parte de los estudios sobre corrupcin centran su perspectiva en las dimensiones
polticas y econmicas del fenmeno. A su vez, la mayora de estos estudios toman como
definicin, alguna definicin anloga a aquella propuesta desde la modernidad segn la cual
corrupcin es un abuso de lo pblico por parte de un privado. Tal definicin trae aparejada la
dificultad de delimitar qu sea lo pblico y lo privado.
La realidad social humana que comprende valores ticos y considera la importancia de la
responsabilidad individual surge de suyo. A lo largo de los estudios de corrupcin se hace
manifiesta la desatencin a estas dos dimensiones fundamentales de la vida humana en
comunidad. Creemos Conveniente incorporar las dimensiones tico-individuales a la reflexin
de una mejor definicin.
BAJA INSTITUCIONALIZACIN.
EGOSMO / INDIVIDUALISMO.
Segn Malem Sea en un sistema en que los individuos miden su xito en la vida por la
acumulacin individual de riquezas o poder, el "atajo" suele ser el camino adoptado por
aquellos que se sienten fuera de la carrera.
CONCLUSIONES
Donde hay abuso de poder, grandes distancias sociales, individualismo extremo, baja
calidad institucional, transiciones de todo orden y crisis, encontraremos las condiciones que
favorecen la corrupcin. La corrupcin es un problema profundamente humano, que no slo se
reproduce en los sistemas sociales, sino en el corazn de los hombres. Por ello, para tener una
mirada completa, hace falta tener en cuenta las condiciones externas y las internas de cada
individuo.
Por otra parte, creemos haber demostrado que la corrupcin funciona como un sistema con
incentivos, reglas y lgicas que le son propias. Una buena estrategia anticorrupcin deber
obligadamente contemplar las ideas de sistema, adaptabilidad y condiciones humanas.
Creemos que los intentos de combatir la corrupcin, deben inscribirse dentro de amplios
marcos tericos interdisciplinarios acompaados de estrategias inteligentes que no caigan en
una demonizacin simplificadora, sino en la bsqueda de acciones que se apoyen tanto en el
plano de las condiciones materiales, institucionales y normativas como en las cuestiones
simblicas.
El pensamiento weberiano pretendi estudiar la influencia de ciertos valores subjetivos
sobre el comportamiento humano, para desde all explicar una cierta racionalidad orientada a
fines. Por ello es fundamental distinguir entre comportamiento corrupto y mentalidad
corrupta.
Cuando dirigimos nuestra mirada al comportamiento, lo hacemos hacia los hechos
socialmente
observables pero dejamos de lado la dimensin subjetiva de la mentalidad corrupta que
est fincada en algn disvalor social que se autorreproduce. Toda nueva agenda de
investigacin y de accin, que pretenda focalizar sobre la corrupcin, tiene que tener en cuenta
-desde una perspectiva multidisciplinaria el abordaje del valor social que fundamenta y explica
la subjetividad humana. Un comportamiento corrupto no siempre es, necesariamente un reflejo
de una mentalidad corrupta, sino que puede ser perfectamente una adaptacin racional a
ciertas situaciones concretas o a un sistema perverso de incentivos. La correcta comprensin
de las creencias que estn arraigadas en el plano de la subjetividad humana es el mejor
sendero para la reflexin o la accin aplicada.
MORGAN
IMGENES DE LA ORGANIZACIN
El texto nace como producto de la teora Organizacional Moderno y surge de cruzar dos
disciplinas: el management y la sociologa. Lo que se prndete explicar es el comportamiento
de los individuos en las Organizaciones.
Morgan tiene un enfoque weberiano y considera que hay que mejorar las metforas de las
organizaciones. Cree que hay varios modelos de organizaciones y que estas organizaciones
modernas mezclan varias metforas.
1. La organizacin como maquina. El uso de las maquinas ha transformado la
productividad.
Cada vez mas aprendemos a emplear la maquina como una metfora de nosotros mismo y
de nuestra sociedad, moldeando nuestro mundo de acuerdo con los principios mecanicistas.
Normalmente a las organizaciones que han sido diseadas y operan como maquinas, se
las llama burocracias. Pero muchas organizaciones se burocratizan en cierta forma por el modo
mecanicista de nuestro concepto de organizacin. Entendemos a las organizaciones como si
fueran maquinas y por lo tanto esperamos que trabajen como maquinas de forma: rutinaria,
eficiente, exacta y predecible. Las organizaciones son instrumentos creados para conseguir
unos fines.
Weber hizo notar que la burocracia rutiniza los procesos de administracin exactamente
como la mecanizacin rutiniza la produccin. En su trabajo encontramos la primera definicin
concreta de la burocracia, como una forma de organizacin que realza la precisin, la
velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a travs de la
divisin de las tareas.
Teora Clsica de la Organizacin: sus clsicos fueron Fayol y Mooney. El tema bsico de
su pensamiento est en la idea de que la gestin es un proceso de planificar, organizar,
mandar, coordinar y controlar. Los tericos clsicos disearon la organizacin como si hubieran
diseado una maquina. Una organizacin est concebida como una malla de partes, as la
responsabilidad de cada trabajo se engrana de tal forma que cada uno se complementa con los
otros, cada hombre, un solo jefe. En una organizacin estructurada se debe trabajar tan
exactamente como sea posible, con responsabilidad, y derecho de dar rdenes y exigir
obediencia. Los tericos explican que cada orden emitida desde arriba podra viajar a travs de
un determinado camino y crear un determinado afecto. La cadena de ordenes va desde arriba
hacia debajo de la organizacin. Desde cualquier lugar solo hay un camino hasta el tope de la
jerarqua, lo que muestra que cada subordinado solo puede tener un jefe.
Lo importante de la teora clsica de la organizacin es que sugiere que las organizaciones
deben o deberan ser sistemas racionales que actan tan eficientemente como sea posible.
Para muchos es un ideal, por que estamos tratando con gente.
La direccin cientfica: Taylor fue su pionero. 5 principios que el abogaba:
delegar toda la responsabilidad de la organizacin del trabajo
que ha de hacer el trabajador al directivo
usar mtodos cientficos para determinar el modo mas eficiente
de realizar el trabajo
seleccionar la mejor persona para realizar el trabajo analizado
instruir al trabajador para hacer el trabajo eficientemente
controlar el rendimiento del trabajor para asegurar que se han
seguido los procedimientos adecuados del trabajo y se han conseguido los
resultados apetecidos.
Sus mtodos se usan por ej, en las cadenas de comida rpida, donde el trabajo est
organizado hasta en el mas mnimo detalle. Lo que hay que pensar lo hacen los directivos y el
hacer se deja al empleado. Aplicando los 5 principios de Taylor, se logra realizar tareas
fragmentadas y altamente especializadas, de acuerdo con el elaborado sistema de anlisis de
trabajo y evaluacin del rendimiento. Gracias a esto se a logrado incrementar la produccin y
acelerar la sustitucin de artesanos por inhbiles trabajadores. Taylor esperaba que los
trabajadores fueran tan seguros, eficientes y predecibles como robots.
Ventajas y limitaciones de la metfora de la maquina: Las ventajas: 1.Cuando hay una
tarea lineal para realizar.2.Cuando hay un entorno que asegure que el producto realizado ser
el esperado 3. cuando se desee producir exactamente el mismo producto una y otra vez. 4.
cuando la precisin sea una premisa 5.cuando la partes humana de la maquina sea obediente
y se comporte como se le ha asignado.
Mcdonald ha tenido un gran xito con este modelo mecanicista, pero este tiene grandes
limitaciones: 1. tiene dificultades para adaptarse al cambio de circunstancias 2.puede dar lugar
a una burocracia sin lmites. 3. puede tener consecuencias no previstas y no deseables, por ej.,
los intereses de aquellos trabajadores en la organizacin pueden tomar preferencia sobre los
objetivos de la organizacin. 4.puede traer efectos deshumanizadores sobre los empleados,
especialmente en aquellos de los niveles mas bajos de la escala jerrquica.
As las organizaciones mecanicistas tienen gran dificultad para lograr la adaptacin a los
cambios de circunstancias, ya que fueron diseadas para conseguir determinado objetivos y no
para las innovaciones, y el problema de conseguir respuestas para cambiar las circunstancias
se agrava aun mas por el alto grado de especializacin en las diferentes areas funcionales
dentro de la organizacin. Los miembros de la organizacin adoptan posturas como esta
responsabilidad es tuya y no ma yo solo hago lo que me han dicho, estas actitudes son
inherentes a la forma mecanicista de organizacin. Las organizaciones mecanicistas tambin
desprecian la iniciativa del trabajador, prefieren que este obedezca a las rdenes y se
mantenga en su lugar y no tenga inters en cambiar o cuestionar lo que se est haciendo. Esta
organizacin tiende a limitar el desarrollo de la capacidad humana, y tanto los empleados como
las empresas pierden, las organizacin pierden la contribucin inteligente y creativa de muchos
trabajadores.
Por ultimo las formulas mecanicistas de organizacin son populares debido a su eficacia
para realizar muchas tareas pero tambin por su capacidad de reforzar y sustentar modelos de
poder y control.
La tesis de la anomia
La tesis de la anomia se puede resumir en cuatro puntos:
1.El estado latinoamericano no ofrece a los ciudadanos ningn marco de orden para su
comportamiento en el mbito pblico, sino que es mas bien una fuente de desorden
2.Esto se debe en parte a que pretende regular mbitos sociales y modos de
comportamiento que ocupa ficticiamente y que no esta en condiciones de dominar y controlar
efectivamente.
3.El personal estatal, los funcionarios de la administracin, los jueces y los policas son la
causa de continuas irritaciones, temores y sensaciones de inseguridad de los ciudadanos,
4.Un estado no esta en condiciones de sastifacer las necesidades bsicas de los
ciudadanos respecto al mantenimiento del orden y de la seguridad, desde el punto de vista de
los afectados, carece de legitimacin elemental.
Observaciones suplementarias para completar los 4 puntos: en primer lugar debera
haber quedado claro que el atributo anomico no se refiere tanto al abuso de las facultades
estatales en si como la confusin general que este genera.
El ms anomico es aquel estado que no renuncia a sus pretensiones de ordenar y
regular, pero no esta en condiciones de imponerlas efectivamente. Un estado capaz de
funcionar necesita un considerable cantidad de ciudadanos que adopten el punto de vista
interno, es decir que voluntariamente y sin la amenaza de sanciones respeten las leyes.
Las infracciones mas graves que pueden cometer los funcionarios son el abuso de la
fuerza y la corruptibilidad y ambas se dan combinadas. Esto puede ser interpretado como que
el estado latinoamericano no ah sabido socializar ni disciplinar sus elites y de que, al revs, son
estas las que lo instrumentalizan para perseguir sus intereses privados.
Anomia y desarrollo
La anomia es un factor de costos sociales. Obstaculiza el trfico social, quita eficiencia a
los procesos sociales que tienen un fin determinado, pero no afecta forzosamente la cohesin
social. Una subregulacion crnica y un constante menosprecio por las normas pueden, a larga,
tener repercusiones sobre la coherencia interna de una comunidad. En lo relativo de Amrica
Latina, consideramos que este peligro proviene sobre todo de dos procesos. El primero esta
relacionado con la provisionalmente consolidada forma democrtica de gobierno. Segn la
concepcin occidental existe un estrecho vinculo inseparable entre democracia y estado de
derecho.
Cules son las posibilidades de convertir un estado que tiene la tendencia a alentar la
anomia en uno que funcione normalmente y que la frene? Los entendidos en el tema son
optimistas. Se basan en que el proceso de globalizacin, junto con controles externos directos
e indirectos, a larga obligaran a los jefes latinoamericanos a imponer de manera consecuente
los principios y los postulados del estado de derecho en todos los mbitos. El autor es mas
escptico y sostiene que la Argentina la nacin mas avanzada en el proceso de modernizacin
todava no ah dado muestras de transformarse en un verdadero estado de derecho.
Negociar la obediencia
Proteccin o extorsin?
Aproximacin al perfil real de la polica en Amrica Latina
Perspectivas de reforma
Existen diferentes posibilidades de debatir los fines y las posibilidades de reformar la
polica. Lo que hace falta es un cuidadoso inventario de las estructuras actuales. Para ello no
es solo indispensable un profundo conocimiento de la estructura y del funcionamiento del
aparato policial, sino tambin esclarecer los intereses y las intenciones que persiguen los
actores sociales polticamente relevantes con influencia sobre la polica. Es posible distinguir
cuatro grupos de referencia principales que tienen importancia en vista a una posible reforma
de la polica: las respectivas dirigencias polticas nacionales, la opinin publica internacional, la
poblacin de estos pases y en ultimo las propias policas.
Las dirigencias polticas, se identifican con lo que la ley le encomienda a la polica, esto
es preservar la seguridad y el orden publico y perseguir a los delincuentes.
La opinin pblica internacional representa el polo opuesto de las elites latinoamericanas
y de sus ideas acerca de la polica. Segn esta opinin, sustentada e influenciada bsicamente
por los intelectuales de la clase media de las sociedades industrializadas de Occidente, en las
cuales el Estado tiene el monopolio del ejercicio de la fuerza hace tiempo, interesa sobre todo
la proteccin del individuo, que en Amrica latina, una vez que ha cado en las garras de la
maquinaria persecutoria del Estado queda desamparado y a merced de la arbitrariedad de la
fuerzas de seguridad.
La ambigedad caracteriza los objetivos y aspiraciones de la poblacin en general, en lo
relativo a la polica en los distintos Estados de Amrica latina. Debemos diferenciar por pases y
estratos sociales. Sin embargo, es posible constatar que en todos estos pases la polica esta
muy desprestigiada. Esto llama tanto mas la atencin si se tiene en cuenta que en los Estados
industrializados occidentales, la polica figura entre las instituciones que gozan de la confianza
de la mayora de los ciudadanos.
Existe una subcultura policial propia, compuesta de normas especficas, valores y
prcticas cotidianas que se aprenden y transmiten en el nivel inferior de los puestos,
comisaras, patrullas, en el contacto de persona a persona.
Estos elementos permiten identificar ciertos contenidos de la cultura policial:
1.La confiabilidad y solidaridad reciproca, incluso ms all y en contra de las leyes.
2.La consecuente discrecin hacia fuera unida a la franqueza y confianza hacia adentro,
frente a los colegas.
3.El reconocimiento del superior inmediato como jefe, cuya autoridad e idoneidad no se
cuestionan.
4.La obligacin de aceptar la corrupcin y, en parte, de adherirse a su practica.
5.La obligacin de aceptar el empleo ilegal de la violencia en determinadas situaciones.
Estos poco elementos bastan para comprender que se debe evitar considerar a la polica
latinoamericana como un grupo amorfo, cuya nica caracterstica comn es la permanente
transgresin a la ley.
Un individualismo que anula las reglas.
Sobre como los argentinos entienden las normas
Planteo y conceptos
Como modelo de observancia y aceptacin de reglas ser considerado un sistema
normativo claro y sin contradicciones, que se aplique ampliamente, es decir, que efectivamente
regule el comportamiento y goce de aceptacin social. Queda abierto el interrogante de si un
sistema as realmente existe y si, en el fondo, es de desear. El modelo nos sirve, para tener
una idea clara de lo que seria la antitesis de circunstancias anmicas. Estas se encuentran
dadas cuando existe una carencia de normas, cuando estas son equivocas y en parte
contradictorias, cuando las existentes no se aplican y tampoco corresponden a las
convicciones de la poblacin. Para aceptar los estados intermedios entre estas dos situaciones
extremas, enumerar estas dimensiones:
1.La dimensin linguistica8la claridad)
2.La dimensin moral(la aceptacin social)
3.La dimensin reguladora( el control del comportamiento)
4.La dimensin lingstica es particularmente importante. Las normas, da igual que sean
orales o que estn escritas, se basan en reglamentaciones y formulas lingsticas. Sino se
puede llegar mas a un acuerdo sobre sus elementos conceptuales (confusin babilnica de
lenguas) ya que segn el punto de vista y los intereses se puede entender e interpretar de
diferentes maneras, se destruye la compresin colectiva de las leyes.
Una impresin ambigua
De la violacin sistemtica de la totalidad de las reglas humanitarias durante la ltima
dictadura militar, se saco por lo menos una leccin en un sector jurdicamente relevante; en el
mbito de la justicia.
En este aspecto se produjo un cambio al retirarse los militares del poder en 1983, que fue
desencadenado por la decisin del gobierno de Ral Alfonsin de procesar a los jefes militares
responsables de violaciones masivas de los derechos humanos.
Pero al observador que ve la situacin desde afuera, se le presenta una imagen
contradictoria. Tanto en la vida cotidiana como en la literatura especializada no faltan ejemplos
de que los argentinos no toman muy enserio las leyes y que, dentro de lo posible suelen
sustraerse a las imposiciones de la ley. Un ejemplo tpico son los impuestos.
Un esquema
Proponemos una divisin en tres esferas relevantes: una relacionada con las normas
sociales fundamentales aceptadas en general (normas bsicas); otra en cuyo centro se
encuentran grupos sociales limitados, como parientes, familia, clanes de amigos, clubes y
asociaciones; finalmente, la esfera estatal. Esta distincin es de naturaleza puramente analtica
ya que, en la prctica social los mbitos normativos relevantes con frecuencia entrelazan.
Argentina dispone de un conjunto relativamente homogneo de valores y normas bsicos
para la vida en comn. Adems carece de las profundas divisiones tnicas y raciales que pesan
sobre otras sociedades de la regin. Los rasgos positivos que fundamentan cierta orientacin
uniforme en cuanto a valores y normas son. En primer lugar el individualismo relacionado con
la idea de una igualdad bsica de todos los individuos. El alto grado de tolerancia frente a
particularidades individuales y caprichos. Las relaciones sociales entre los individuos se
caracterizan por ser fuertemente racional-igualitarias.
Tambin de naturaleza informal es la moral de grupo que se superpone a las normas
permanentes de las convivencias sociales. La principal diferencia con las reglas bsicas es que
el centro de este complejo normativo no es el individuo sino el grupo, se trate de la familia, una
comunidad de intereses o un club. Se hace una diferencia estricta entre la moral interna y las
pautas de comportamiento frente a terceros.
Nos encontramos en este caso con los mismos modelos de egosmo de grupo y
clientelismo que conocemos de las dems sociedades latinoamericanas. La nica
particularidad de Argentina consiste en que all la forma negativa del egosmo de grupo es muy
pronunciada. Si uno no puede realizar sus propios planes, pone gran empeo en impedir que
los grupos rivales puedan concretar los suyos .El empate de fuerzas entre los grupos y
asociaciones determinantes que resulta de esta actitud bloqueadora es un de las razones de el
estancamiento econmico del pas. En el tercer nivel restan el Estado y sus preceptos. El
Estado significa lejana, abstraccin y falta de transparencia. Se encuentra ms all del
horizonte visual y directo de comportamiento tanto del individuo como de los grupos. Por eso
no despierta sentimientos de lealtad y fidelidad, ni siquiera de respeto.
Individualismo excesivo: el ejemplo del trfico callejero