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Perspectivas para a

Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro
por meio da produo e disseminao de conhecimentos e da assessoria
ao Estado nas suas decises estratgicas.

Integrao
da Amrica Latina

Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina


I SBN 857811213 -X

9 788578 112134

BANCO DE DESAROLLO
DE AMRICA LATINA

Organizadores
Walter Antonio Desider Neto
Rodrigo Alves Teixeira
Perspectivas para a
Integrao
da Amrica Latina

BANCO DE DESAROLLO
DE AMRICA LATINA

Organizadores
Walter Antonio Desider Neto
Rodrigo Alves Teixeira
Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da


Presidncia da Repblica
Ministro Marcelo Crtes Neri

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.

Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Herton Ellery Arajo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Bernardo Abreu de Medeiros
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Perspectivas para a
Integrao
da Amrica Latina

BANCO DE DESAROLLO
DE AMRICA LATINA

Organizadores
Braslia, 2014 Walter Antonio Desider Neto
Rodrigo Alves Teixeira
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014

Perspectivas para a integrao da Amrica Latina / organizadores:


Walter Antonio Desider Neto, Rodrigo Alves Teixeira.
Braslia : IPEA : CAF, 2014.
326 p. : il., grfs. color.

Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-213-4

1. Integrao Regional. 2. Cooperao Regional. 3. Ajuda


para o Desenvolvimento. 4. Desenvolvimento Econmico. 5.
Mercosul. 6. Amrica Latina. I. Desider Neto, Walter Antonio.
II. Teixeira, Rodrigo Alves. III. Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada. IV. CAF - Banco de Desarrollo de Amrica Latina.

CDD 338.98

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no


exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio

Apresentao................................................................................................... 7
AGRADECIMENTOS.............................................................................................. 9
CAPTULO 1
A RECUPERAO DO DESENVOLVIMENTISMO NO REGIONALISMO
LATINO-AMERICANO............................................................................................ 11
Rodrigo Alves Teixeira
Walter Antonio Desider Neto

captulo 2
A INTEGRAO NO CONTEXTO DA UNASUL: PROBLEMAS E ALTERNATIVAS
PARA SUPERAR AS DIFICULDADES E ALCANAR A INTEGRAO PRODUTIVA....... 39
Adriana R. Cadena Cancino

Captulo 3
CONDIES PARA A INTEGRAO PRODUTIVA NO MERCOSUL: UMA ANLISE
A PARTIR DO ESTUDO DOS FLUXOS DE COMRCIO BILATERAIS.......................... 65
Jsica de Angelis
Fernando Porta

Captulo 4
RISCOS E OPORTUNIDADES DA INTEGRAO PRODUTIVA SUL-AMERICANA:
UM OLHAR A PARTIR DOS PASES PEQUENOS....................................................... 93
Lucas Arce

Captulo 5
IMPORTNCIA E DIFICULDADES DA INTEGRAO ELTRICA
NA AMRICA DO SUL ......................................................................................... 115
Nivalde Jos de Castro
Rubens Rosental
Roberto Brando
Guilherme de A. Dantas
Andr Luis da Silva Leite

CAPTULO 6
A NOVA ARQUITETURA FINANCEIRA REGIONAL, PREMISSA INDISPENSVEL
PARA A INTEGRAO LATINO-AMERICANA........................................................ 127
Pedro Pez Prez
CAPTULO 7
NOTAS SOBRE UM DESAFIO INTEGRACIONISTA: CONTAS PENDENTES
E REFORMAS INSTITUCIONAIS A PROPSITO DO MANEJO INTEGRADO
DA BACIA DO RIO DA PRATA.............................................................................. 159
Gerardo Caetano

CAPTULO 8
GUIANA E SUA IMPORTNCIA GEOPOLTICA NO
CONTINENTE SUL-AMERICANO.......................................................................... 197
Yucatan Reis
Erick Linhares

CAPTULO 9
O SUL NO SCULO XXI: UMA APROXIMAO A PARTIR DA VENEZUELA.............. 225
Hctor Constant Rosales

CAPTULO 10
ABERTURA COMERCIAL E CRESCIMENTO INDUSTRIAL: O CASO PERUANO......... 249
David Lemor Bezdn

CAPTULO 11
A INTEGRAO SUL-AMERICANA SOB O IMPERATIVO DA COOPERAO........... 267
J. Carlos de Assis

CAPTULO 12
OS CONTEXTOS HISTRICOS E POLTICOS PARA
A INTEGRAO SUL-AMERICANA ...................................................................... 295
Juan Carlos Gmez Leyton

NOTAS BIOGRFICAS...................................................................................... 323


APRESENTAO

Desde que o presidente Luiz Incio Lula da Silva tomou posse em 2003, a integrao
sul-americana foi definitivamente considerada como a prioridade da poltica externa
brasileira. Em seu governo, em cooperao com as naes vizinhas do Cone Sul, uma
nova roupagem poltica e social foi dada ao Mercado Comum do Sul (Mercosul),
com enfoque nas desigualdades sociais presentes no interior destes pases e entre eles.
Em mbito sul-americano, o Brasil se empenhou em promover, a partir da Terceira
Cpula Sul-Americana realizada em Cuzco, em 2004, a criao da Comunidade
Sul-Americana de Naes, a qual viria a se tornar, em 2008, a Unio de Naes Sul-
-Americanas (Unasul), contando com a participao dos doze pases da Amrica do
Sul. Neste exerccio de integrao, foram contempladas diversas atividades de coope-
rao regional que buscavam a superao conjunta dos desafios do desenvolvimento
no continente. Posteriormente, em 2010, resgatando o passado comum e os desafios
de todos os pases da Amrica Latina e do Caribe, o Brasil participou da criao da
Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), no Mxico.
Em 2011 e 2012, a presidenta Dilma Rousseff deu continuidade a estes esforos e
prioridade conferida Amrica Latina e ao Caribe na poltica externa brasileira.
Dentro desse esprito integracionista, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
e o CAF Banco de Desenvolvimento da Amrica Latina firmaram, em 2011, um acordo
de cooperao tcnica com a finalidade de, juntos, promoverem a produo e a troca do conhe-
cimento necessrios para o xito da integrao e do desenvolvimento latino-americanos.
Com base neste acordo, autores de diferentes pases da Amrica do Sul vieram contribuir
com diversas vises a respeito dos rumos da integrao. Estes pesquisadores participaram
da II Conferncia do Desenvolvimento, organizada pelo Ipea, realizada em Braslia em
novembro de 2011, ocasio em que apresentaram suas contribuies em mesa deno-
minada A integrao da Amrica do Sul no contexto da crise mundial.
Os trabalhos apresentados naquele evento foram transformados nos textos que
compem os captulos deste volume, editado conjuntamente pelo Ipea e pelo CAF.
Entre os diversos temas tratados, destacam-se: integrao das cadeias produtivas; integra-
o da infraestrutura fsica de transportes, de energia e de comunicaes; nova arquitetura
financeira regional; assimetrias estruturais na regio; e desenvolvimento econmico.
Com a publicao deste livro, o Ipea e o CAF esperam contribuir para o debate
sobre a integrao regional latino-americana em diversos nveis, com interlocutores
dos setores governamental, acadmico, empresarial e da sociedade civil.

Sergei Suarez Dillon Soares


Presidente do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)

Moira Paz Estensoro


Diretora representante Escritrio do CAF no Brasil
AGRADECIMENTOS

Os organizadores agradecem a colaborao de todas as pessoas que participaram,


de alguma forma, da construo desta obra coletiva.
Somos gratos Red Intersul, organizao informal da qual participam repre-
sentantes de todos os pases da Amrica do Sul, entre acadmicos e integrantes da
sociedade civil, coordenada pelo Instituto de Estudos Estratgicos para a Integrao
da Amrica do Sul. Por intermdio desta rede foi possvel reunir a maior parte dos
autores dos captulos deste livro.
Pela idealizao inicial deste trabalho, agradecemos a J. Carlos de Assis e
Adriana Roco Cadena Cancino, da Red Intersul; da CAF, a Moira Paz Estensoro
e Bruno Nadalutti; e do Ipea, a Marcos Antonio Macedo Cintra, Vitria Gehre,
Andr Bojikian Calixtre, Bolvar Pgo Filho e Pedro Silva Barros.
Tambm expressamos nossa gratido s diversas contribuies da equipe da
Coordenao de Intercmbio e Cooperao Internacional da Diretoria de Estudos e
Relaes Econmicas e Polticas Internacionais do Ipea: Leana Silva Luz, Lucicllia
Virgnia Barreto, Pilar Figueiredo Brasil, Pedro Henrique de Oliveira Miranda e
Pedro Augusto Fernandes Palmeira.
No podemos deixar de explicitar nossos agradecimentos ao apoio financeiro
da CAF, o qual auxiliou a viabilizao deste projeto. Agradecemos, ainda, a con-
tribuio de Maria do Rosrio Charo Troncoso e Renato Fogaa de Almeida pela
traduo para o portugus dos textos que foram redigidos em espanhol.
Por fim, agradecemos principalmente aos prprios autores, sem os quais a
obra coletiva no existiria.
CAPTULO 1

A RECUPERAO DO DESENVOLVIMENTISMO NO
REGIONALISMO LATINO-AMERICANO
Rodrigo Alves Teixeira
Walter Antonio Desider Neto

1 INTRODUO
A proposta deste livro, resultado de uma parceria entre o Ipea e a Corporao
Andina de Fomento (CAF), surge num momento de retomada do debate acerca
da integrao dos pases da Amrica Latina. Neste sentido, o objetivo central deste
captulo introdutrio contextualizar o debate atual, luz da histria das discusses
acerca da integrao regional.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Cepal) teve
participao ativa na construo desse conhecimento e exerceu forte influncia
sobre os acordos de integrao no continente. Por este motivo, as ideias dessa
comisso tero destaque neste captulo.
O argumento central defendido aqui que, no debate atual sobre a integra-
o latino-americana, h um resgate das ideias cepalinas dos anos 1950 e 1960
quanto ao carter que deve ter esta integrao a qual, nos escritos da Cepal,
deveria assumir feies de um regionalismo desenvolvimentista, em oposio a
um regionalismo liberal. esta tenso quanto ao carter do regionalismo que se
buscar mostrar na histria deste debate.
Dessa maneira, ser assumida a existncia de dois tipos de regionalismo:
o liberal e o desenvolvimentista. Como se buscar mostrar, o debate sobre a inte-
grao regional na Amrica Latina pode ser compreendido por meio destes que se
podem chamar de tipos ideais de integrao, seguindo a metodologia de Max
Weber (1979). O objetivo no caricaturar as posies no debate, mas acentuar
as diferenas entre elas para mostrar que existe um movimento pendular, tanto nas
discusses tericas como na realidade concreta, ora pendendo para um regionalismo
de carter liberal, ora para um regionalismo desenvolvimentista. Ademais, no se faz
necessrio encontrar na realidade exatamente aquelas concepes definidas dos tipos
ideais, na medida em que, de acordo com Weber, no se espera que tais categorias
existam em estado puro, mas apenas que, uma vez acentuadas as diferenas entre
12 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

os extremos para a construo das categorias, elas sirvam como recurso heurstico
para interpretar a realidade.
O captulo se divide em cinco sees. Aps esta introduo, na segunda
seo, so apresentadas as ideias dos pensadores da Cepal acerca da integrao
latino-americana, especialmente de Ral Prebisch, que influenciaram os acordos
de integrao da regio. Na terceira, analisam-se os acordos de integrao da
Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e sua sucessora,
a Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), bem como de outros
exerccios de integrao, buscando explicaes para seus resultados frustrantes; em
especial, se comparados proposta ambiciosa de integrao da Cepal. Na quarta
seo, apresenta-se a nova proposta de regionalismo, de cunho liberal, surgida no
interior da Cepal nos anos 1990, que ficou conhecida como regionalismo aberto,
procurando mostrar suas conexes com o novo contexto internacional: o iderio da
globalizao e a influncia das ideias do chamado Consenso de Washington, bem
como o propalado esgotamento do modelo de substituio de importaes e seu
carter fechado e protecionista. Na quinta e ltima seo, examina-se brevemente
o reflorescimento das ideias do regionalismo desenvolvimentista a partir dos anos
2000. Nos demais captulos deste livro, o leitor ter acesso a um conhecimento
mais aprofundado de alguns destes novos exerccios de integrao.

2 O REGIONALISMO LIBERAL E O REGIONALISMO DESENVOLVIMENTISTA DA CEPAL

2.1 O regionalismo liberal


O tipo ideal que ser chamado de regionalismo liberal tem suas bases na doutrina
clssica do comrcio internacional, com origem na crtica de Adam Smith ao sistema
mercantilista, posteriormente desenvolvida por David Ricardo, com a noo de
vantagens comparativas. A verso neoclssica da teoria do comrcio, desenvolvida
por Heckscher e Ohlin e formalizada por Samuelson, consolidou a viso ortodoxa
da teoria do comrcio internacional e sua defesa da especializao.
De toda forma, o tratamento mais detalhado da questo da integrao regio-
nal, nesta viso neoclssica da teoria do comrcio internacional, foi obra de Viner
(1950; 1953), que desenvolveu os conceitos de criao e de desvio de comrcio.
Para ele, no apenas os acordos comerciais regionais poderiam levar criao de
comrcio entre os membros, mas tambm poderia haver desvio de comrcio; ou
seja, a substituio da importao de terceiros pases mais eficientes por importaes
de membros do bloco regional, menos eficientes.
Portanto, nessa viso liberal, o regionalismo no visto como algo positivo.
A integrao econmica de carter regional apenas um second best relativamente
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 13

a uma abertura econmica multilateral e irrestrita, em que os ganhos de comrcio


seriam maximizados.
H ainda outros elementos que poderiam caracterizar essa viso liberal do
regionalismo. Celso Furtado, ao tratar do papel do comrcio internacional no
desenvolvimento, escreveu:
No estudo do desenvolvimento, cabe considerar o comrcio exterior de trs ngu-
los diferentes: a) como fator de elevao da produtividade econmica, mediante a
expanso dos mercados e especializao; b) como fora motora capaz de provocar
transformaes das estruturas; e c) como canal de transmisso do progresso tcnico
(Furtado, 1985, p. 165).
De acordo com Furtado (1985), a teoria ortodoxa do comrcio internacional
tratou apenas do primeiro aspecto, deixando de lado os outros dois. Desta ma-
neira, outra caracterstica fundamental da viso liberal do regionalismo que ela
destaca apenas a questo comercial e os ganhos de comrcio (sejam eles derivados
de retornos de escala ou de vantagens comparativas), dando pouca ou nenhuma
ateno ao papel das mudanas estruturais e ao progresso tecnolgico.

2.2 O regionalismo desenvolvimentista


A viso de Prebisch da integrao econmica tem suas origens ainda no sculo XIX,
quando surgiu relacionada ao tema da integrao de territrios de desenvolvimento
capitalista retardatrio, como a formao dos Estados nacionais da Alemanha e
da Itlia. Desta forma, foi Friedrich List (1985) quem lanou as bases do que ser
chamado aqui de regionalismo desenvolvimentista.
List, que recebeu influncias de Alexander Hamilton (1934),1 via a integrao
regional como uma estratgia para a promoo do desenvolvimento econmico
de pases em condies de desvantagem relativamente aos pases em estgio mais
avanado do desenvolvimento capitalista. Referindo-se escola clssica do comr-
cio, escreveu o autor:
A escola no percebe que, em um regime de total livre concorrncia, com naes
manufatureiras mais adiantadas, uma nao menos adiantada, embora bem apare-
lhada para a manufatura, jamais conseguir atingir uma fora manufatureira prpria
perfeitamente desenvolvida, nem conseguir sua independncia nacional completa,
se no recorrer ao sistema protecionista. (...) A escola popular procura aduzir os
benefcios resultantes do comrcio interno livre como prova de que as naes s
podem conseguir o mais alto grau de prosperidade e poderio dentro de um regime
de absoluta liberdade de comrcio internacional, quando a histria em toda parte e
sempre demonstra o contrrio (List, 1985, p. 213).

1. Hamilton foi o primeiro secretrio do Tesouro dos Estados Unidos da Amrica, de 1789 a 1795. Em seu Relatrio
sobre as manufaturas, ops-se abertamente s ideias britnicas sobre livre comrcio, defendendo a industrializao
dos Estados Unidos.
14 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

A Cepal, como se sabe, veio desenvolver nos anos 1950 o arcabouo terico
que mostra que a industrializao fundamental para a superao do desenvol-
vimento. A crtica mais frequente concepo cepalina especialmente quando
se comparam os rumos seguidos pela Amrica Latina com os dos pases do Leste
Asitico e, mais recentemente, da China a que tal concepo conduziu ao
fechamento das economias latino-americanas, em funo de medidas protecionistas
de estmulo indstria nacional, criando um padro de desenvolvimento autrquico
que visava autossuficincia. Assim, tal proposta de desenvolvimento, baseada na
substituio de importaes, teria conduzido a uma indstria pouco dinmica,
incapaz de acompanhar os ganhos de produtividade alcanados pelos pases cujas
indstrias foram submetidas concorrncia externa e, menos ainda, de internalizar
o progresso tecnolgico. Esta foi a crtica encampada pelas propostas de liberali-
zao sintetizadas no chamado Consenso de Washington, no final dos anos 1980,
que visava expurgar o iderio desenvolvimentista e suas propostas protecionistas.
Porm, uma rpida incurso pelos primeiros textos da Cepal e seus principais
pensadores que tratam do tema da integrao econmica suficiente para desmisti-
ficar esta interpretao equivocada de que o modelo ideal cepalino seria a autarquia,
e que tanto o protecionismo exacerbado como os resultados decepcionantes das
tentativas de integrao latino-americanas seriam decorrentes das ideias daquela
comisso. Em meio ao debate cepalino sobre a superao do subdesenvolvimento
da Amrica Latina, ainda nas dcadas de 1950 e 1960, o tema da integrao j era
visto como fundamental. Num texto seminal redigido por Prebisch e publicado
pela Cepal (1998a), defende-se explicitamente a criao de um mercado comum,
deixando claro que a integrao econmica era de suma importncia para o de-
senvolvimento econmico da regio.
claro que o modelo de integrao econmica proposto por Prebisch no era a
abertura comercial pura e simples, multilateral, baseada na especializao na produo
de produtos primrios para exportao, visando explorar vantagens comparativas
estticas modelo preconizado pela doutrina liberal do comrcio internacional, base
da viso neoclssica da integrao econmica desenvolvida por Viner (1950; 1953).
Em contrapartida, a proposta de Prebisch era de uma integrao que atendesse a
duas grandes exigncias dos pases latino-americanos: a industrializao e a superao
da vulnerabilidade externa (Cepal, 1998a, p. 330). Justamente para atender a estas
duas exigncias, a integrao econmica proposta por Prebisch tinha um carter
regional, para fortalecer um grupo de economias perifricas e promover sua insero
na economia mundial, de forma a preservar a autonomia de seus Estados nacionais, na
conduo do processo de desenvolvimento econmico.
Portanto, a proposta cepalina no deve ser identificada, de maneira simplista,
com um modelo de desenvolvimento autrquico e com a existncia de agentes que
visam a ganhos de monoplio (rent-seekers) domsticos, cujo resultado seria a com-
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 15

pleta despreocupao com o aumento da produtividade. Ao contrrio, tal proposta


visava um tipo de integrao econmica que criasse condies para a mudana
estrutural em economias perifricas, com a busca do aumento da produtividade, seja
pela criao de um mercado regional que viabilizasse a industrializao por meio
da obteno de ganhos de escala, seja pelo aumento da produtividade da economia
pelo deslocamento de grandes contingentes de mo de obra do setor de subsistncia,
de baixa produtividade, para o setor industrial, de elevada produtividade.
Ademais, tal proposta no descartava, como muito difundido, os ganhos
de comrcio advindos da especializao, na medida em que Prebisch defendia
claramente a especializao da atividade industrial regional, de acordo com as
especificidades de cada pas:
Se um pas se prope a crescer com um ritmo superior ao ritmo lento imposto pelo
de suas exportaes, no tem atualmente outra alternativa seno substituir com
produo interna tudo aquilo que no lhe possvel importar. O mercado comum
lhe dar outra alternativa: desenvolver exportaes industriais para outros pases
a fim de se procurar neles bens que de outra forma teria sido forado a substituir.
Dessa forma, em vez de implantar todo tipo de indstrias substitutivas, cada pas
poder se especializar nas quais julgue mais convenientes segundo seus recursos na-
turais, as aptides de sua populao e as possibilidades de seu mercado; e manter
importaes provenientes dos demais pases do mercado comum, de forma a satis-
fazer outras necessidades de bens industriais que no foram possveis satisfazer com
base em importaes do resto do mundo (Cepal, 1998a, p. 339, traduo nossa).2
O trecho citado deixa claro que no se trata, dessa maneira, da especializa-
o na produo de bens primrios, nos moldes defendidos pelos liberais, mas da
especializao no processo de industrializao. Isto promoveria o aproveitamento
de ganhos de especializao e de escala entre os pases latino-americanos e a inte-
grao de cadeias produtivas regionais. Este processo incentivaria as exportaes
regionais de manufaturados, o que fortaleceria a indstria da regio com o aumento
da produtividade e reduziria a vulnerabilidade externa, inerente s economias
primrio-exportadoras. Assim, as ideias de Prebisch eram muito mais sofisticadas
do que seus crticos costumam fazer parecer.
interessante observar que o prprio Prebisch foi crtico do protecionismo
excessivo nos pases da regio:

2. Si un pas se propone crecer con un ritmo superior al lento ritmo impuesto por el crecimiento de sus exportaciones,
no tiene actualmente otra alternativa que sustituir con produccin interna todo aquello que no le es dable importar.
El mercado comn le dar otra alternativa: desarrollar exportaciones industriales a los otros pases a fin de procurarse
en ellos bienes que de otro modo se habra visto forzado a sustituir. En esta forma, en vez de tratar de implantar toda
suerte de industrias sustitutivas, cada pas podr especializarse en las que juzgue ms convenientes segn sus recursos
naturales, las aptitudes de su poblacin y las posibilidades de su propio mercado; y acudir a importaciones provenientes
de los dems a fin de satisfacer otras necesidades de bienes industriales que no hubieran podido satisfacerse a base
de importaciones del resto del mundo.
16 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

(...) ao se ter exagerado em muitos casos a poltica protecionista mediante restries muito
pronunciadas quando no proibies importao, tornou-se consideravelmente raro
o ambiente de competio no mercado domstico (Cepal, 1998a, p. 336, traduo nossa).3
Como por demais sabido, esta proliferao de toda espcie de indstrias num
mercado fechado privou os pases latino-americanos das vantagens da especializao
e das economias de escala, e, graas a tarifas e restries exageradas, no se desenvol-
veu antes um tipo saudvel de competio, tudo isso em detrimento da eficincia
produtiva (Prebisch, 1964, p. 89).
E num texto mais recente:
Elaboramos uma teoria para demonstrar que a industrializao era economicamente
vivel, sempre que no se exagerava a proteo aduaneira, como infelizmente se fez
com muita frequncia (Prebisch, 1985, p. 50, traduo nossa).4
Assim, a maior abertura que Prebisch preconizava para a regio, ainda que
claramente levasse em conta a importncia da concorrncia e das vantagens com-
parativas, no era baseada apenas nestes argumentos, mas tambm numa proposta
de integrao vinculada a uma poltica ampla de desenvolvimento regional pela
via da industrializao por substituio de importaes, planejada e coordenada
pelos Estados nacionais. Por isso, sua proposta era de que a abertura se iniciasse
no nos setores j existentes da indstria, pois isso poderia levar ao aumento da
capacidade ociosa nos pases mais atrasados e a presses protecionistas. A abertura
deveria ser gradual e aplicada aos novos setores industriais a serem implantados;
em especial, aqueles que traziam mais problemas para o balano de pagamentos
pela dependncia de sua importao.
O foco dessa abertura regional estava, portanto, no no comrcio intersetorial
da teoria das vantagens comparativas, mas no comrcio intrassetorial, visando
constituio de cadeias de valor na indstria regional. Neste ponto, ateno espe-
cial era dada por Prebisch s economias pequenas da regio, mais atrasadas e com
menor desenvolvimento relativo, cujos mercados internos reduzidos dificultavam
o seu processo de industrializao. Para estes pases, a simples abertura econmica
de cunho liberal no seria interessante, pois, alm de impedir seu processo de in-
dustrializao, levaria a dficits comerciais com as economias mais industrializadas
da regio, reproduzindo em nvel regional as desigualdades e assimetrias que havia
entre pases perifricos e centrais.

3. (...) al haberse exagerado en muchos casos la poltica proteccionista mediante restricciones muy pronunciadas
cuando no prohibiciones a la importacin, se ha enrarecido considerablemente la atmsfera de competencia en el
mercado interno.
4. Elaboramos una teora para demostrar que era econmica la industrializacin, toda vez que no se exagerara la
proteccin aduanera como desgraciadamente se hizo con tanta frecuencia.
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 17

Essas economias pequenas poderiam, na proposta de Prebisch, ser dinamizadas


com a integrao regional, na medida em que esta traria o mercado necessrio para
o aproveitamento dos ganhos de escala, permitindo sua industrializao direcionada
exportao para os demais pases do bloco. Note-se a semelhana deste argumento
com o modelo seguido por algumas economias asiticas, frequentemente utilizado
pelos crticos como contraponto ao arcabouo cepalino. E, de fato, Prebisch nunca
desprezou a importncia de aumentar as exportaes dos pases latino-americanos,
dedicando apenas a este tema uma seo inteira de um de seus textos (Cepal, 1998a).
A proposta de Prebisch supunha, portanto, uma cooperao econmica que
iria muito alm da mera abertura comercial nos moldes liberais. A integrao envol-
veria mecanismos de reduo de assimetrias e a no exigncia de reciprocidade, de
maneira que pases superavitrios se dispusessem a reduzir mais rapidamente suas
barreiras ao comrcio, ao passo que pases deficitrios poderiam faz-lo de forma
mais lenta. Ao se observar a atual situao da zona do euro na Unio Europeia
(UE) o maior esforo j visto em termos de integrao regional , mergulhada
numa crise que se iniciou nos pases da sua periferia, cuja origem, entre outras, est
nos desequilbrios entre as economias menos desenvolvidas, deficitrias (Portugal
e Grcia) e as mais desenvolvidas, superavitrias (Alemanha e Frana), surpreen-
dente a lucidez e a atualidade da proposta de Prebisch.
Em outro artigo, Prebisch (1964) defende a complementao produtiva
regional e a coordenao dos investimentos e dos planos de desenvolvimento
econmico dos pases da regio, novamente destacando a necessidade de haver
diferentes ritmos de liberalizao para compensar os desequilbrios comerciais e as
assimetrias regionais. Nesse mesmo texto, o autor traz outra importante discusso:
a necessidade de se apoiar as empresas locais, uma vez que as filiais estrangeiras
poderiam representar um obstculo ao desenvolvimento regional, na medida em
que suas decises seguiam a estratgia global das suas matrizes e, desta forma, elas
teriam uma tendncia para realizar investimentos apenas nas maiores economias
da regio, alm de que o progresso tecnolgico ficaria retido nos pases centrais.
Desta forma, o desenvolvimento regional no deveria se tornar dependente dos
investimentos de filiais estrangeiras, pois, com isso, estaria-se transferindo para o
exterior importantes decises que afetariam o desenvolvimento latino-americano.
Outros autores, como Furtado (1985) e Fajnzylber (1970), desenvolveram
argumentos semelhantes a respeito de as filiais de empresas estrangeiras limitarem a
complementao produtiva regional. Em particular, o estudo emprico de Fajnzylber
sobre as multinacionais na Amrica Latina conclui que a indstria brasileira se
tornou um dos centros de distribuio regional das multinacionais, concentrando
suas exportaes de manufaturados de baixo contedo tecnolgico para os pases
da ALALC e importando os insumos intermedirios e bens de capital de maior
18 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

contedo. Desta forma, as filiais estrangeiras no contribuam para a criao de


cadeias produtivas regionais.
Tavares e Gomes sustentam a mesma opinio:
O aspecto central deste processo se encontra no fato de que o avano da industriali-
zao promovido e liderado pela grande empresa internacionalizada, a qual molda a
expanso do mercado interno de acordo com padres de produo e consumo trans-
plantados das economias capitalistas desenvolvidas das quais provm. Disso derivam
diversos problemas, alguns dos quais tm relao direta com o tema da integrao.
Naturalmente, a presena dominante dessas empresas impe e generaliza suas formas
de organizao produtiva e de competio sobre uma estrutura industrial tecnologi-
camente atrasada e heterognea, com escasso grau de articulao interna e carente de
um setor de bens de capital com a dimenso e a base tcnica necessrias para sustentar
endogenamente o processo de expanso industrial. Isso gera fortes despropores
no tamanho econmico dos diversos componentes da estrutura setorial (dadas as
escalas de produo relativamente maiores das empresas integradas aos complexos
transnacionalizados), forando processos de adaptao defensiva das empresas e dos
ramos j implantados e provocando marcantes desequilbrios e descontinuidades no
processo de crescimento industrial (Tavares e Gomes, 1998, p. 24, traduo nossa).5
Ainda sobre o tema da presena das multinacionais, a verso da teoria da
dependncia de Cardoso e Faletto (2004), contra as teorias do imperialismo que
criticavam a presena das multinacionais, defendeu a possibilidade de um desen-
volvimento dependente e associado ao capital estrangeiro (as multinacionais),
que mudaria, com a internacionalizao do mercado interno, o prprio carter
das relaes de dependncia. Assim, se a industrializao rompia com os laos da
forma anterior de dependncia, caracterizada pelas relaes clssicas entre centro
e periferia, em que os pases perifricos, exportadores de bens primrios, tinham
sua dinmica econmica e social estreitamente dependente da dinmica dos pases
centrais (a demanda externa), a nova fase apontada pelos autores, pela qual o capital
estrangeiro passava a ser fundamental na industrializao perifrica, para atender
ao mercado interno, agora internacionalizado, conferia novos traos s relaes de
dependncia, reproduzindo, num contexto de desenvolvimento, a heteronomia
das naes latino-americanas.

5. El aspecto central de este proceso radica en el hecho de que el avance de la industrializacin es promovido y lide-
rado por la gran empresa internacionalizada, que modela la expansin del mercado interno de acuerdo con patrones
de produccin y consumo trasplantados de las economas capitalistas desarrolladas en las cuales se origina. De ello se
derivan diversos problemas, algunos de los cuales tienen una relacin directa con el tema de la integracin.
Desde luego, la presencia dominante de estas empresas impone y generaliza sus formas de organizacin productiva
y competencia sobre una estructura industrial tecnolgicamente atrasada y heterognea, con escaso grado de articu-
lacin interna y carente de un sector de bienes de capital con la dimensin y la base tcnica necesarias para sostener
endgenamente el proceso de expansin industrial. Ello genera fuertes desproporciones en el tamao econmico de los
diversos componentes de la estructura sectorial (dadas las escalas de produccin relativamente ms grandes de las empresas
integradas a los complejos transnacionalizados), fuerza la realizacin de procesos de adaptacin defensiva de las empresas y
ramas ya implantadas y provoca marcados desequilibrios y discontinuidades en el proceso de crecimiento industrial.
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 19

Ao tratar de integrar-se na era da produo industrial relativamente moderna, por


intermdio da transferncia de capitais externos, e com eles da tcnica e da organi-
zao produtiva modernas, alguns pases da regio alcanaram, em graus distintos,
a intensificao do processo de industrializao, mas com consequncias evidente-
mente restritivas quanto autonomia do sistema econmico nacional e s decises
de polticas de desenvolvimento (Cardoso e Faletto, 2004, p. 166).
Entretanto, mesmo esse padro de desenvolvimento industrial que estava
promovendo a industrializao sem romper com os laos de dependncia no estaria,
segundo os autores, disponvel para todos os pases, mas apenas para aqueles que
tinham mercados internos amplos, que eram os que interessavam s multinacionais.
A proposta de Prebisch visava cooperao entre os pases latino-americanos
para reduzir as assimetrias regionais e, assim, evitar a polarizao entre pases ricos
e pobres na regio, polarizao esta que levou Marini (1977) a desenvolver seu
conceito de subimperialismo.
Foi em virtude dessas tenses que, alguns anos depois de criada a ALALC,
em 1960, alguns de seus membros, insatisfeitos com a sua orientao liberal,
juntaram-se com outros pases andinos que estavam de fora da associao.
Estes Estados formaram o Pacto Andino, em 1969, como se ver na prxima
seo, na qual so examinadas as tentativas de integrao latino-americanas entre
as dcadas de 1960 a 1980 e as razes de seus resultados limitados.
Furtado (1985) tambm defende a integrao regional, como Prebisch, a
partir da perspectiva de um planejamento do desenvolvimento econmico de
naes subdesenvolvidas e da reduo das desigualdades regionais, ressaltando a
necessidade da cooperao e da coordenao de polticas para o desenvolvimento:
A teoria da integrao constitui uma etapa superior da teoria do desenvolvimento
e a poltica de integrao, uma forma avanada de poltica de desenvolvimento.
O planejamento da integrao surge, assim, como a forma mais complexa desta tcnica
de coordenao das decises econmicas. Em se tratando de economias subdesenvol-
vidas, a integrao no planificada leva necessariamente ao agravamento dos desequi-
lbrios regionais, isto , concentrao geogrfica da renda (Furtado, 1985, p. 234).
Pelo exposto at aqui, pode-se concluir que a proposta cepalina de integra-
o para a Amrica Latina, longe de buscar apenas uma abertura comercial do
tipo second best ( la Viner), era muito mais ambiciosa, pois visava, em ltima
instncia, auxiliar (ou mesmo possibilitar, no caso das pequenas economias) a
mudana estrutural das economias latino-americanas, envolvendo forte com-
ponente de cooperao e de coordenao das polticas econmicas. Alm disso,
no se tratava, como as leituras superficiais querem fazer crer, de um movimento
meramente protecionista, que visava ao fechamento da economia da regio para o
resto do mundo, desconsiderando os potenciais ganhos de escala ou a especializao.
20 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Antes, tratava-se de uma proposta que visava preparao das economias de capi-
talismo retardatrio da regio para uma insero soberana na economia mundial.
Em suma, o regionalismo desenvolvimentista no ignora a existncia dos
ganhos de comrcio advindos da especializao advogados pela teoria ortodoxa,
mas no considera que esta seja a nica relao entre comrcio e desenvolvimento,
pois, como Furtado (1985) bem identificou, devem ser considerados os ganhos
provenientes da mudana estrutural e da difuso do progresso tcnico.
Por fim, outra diferena fundamental do regionalismo desenvolvimentista
em relao ao liberal a importncia do papel dos Estados nacionais no processo
de integrao regional. Desta forma, se a noo liberal de integrao privilegia os
aspectos relacionados abertura comercial e defende a reduo da interveno do
Estado, na viso desenvolvimentista o que se busca no a reduo da sua atuao,
mas, sim, a coordenao de polticas de desenvolvimento entre os Estados nacio-
nais, visando ao desenvolvimento econmico dos pases do bloco. Na perspectiva
desenvolvimentista, a agenda da integrao regional no se atm ao debate sobre
reduo de tarifas e barreiras ao comrcio, mas se estende para poltica industrial,
integrao produtiva, de infraestrutura e energtica, polticas sociais etc.

3 OS RUMOS DE FATO DA INTEGRAO NAS DCADAS DE 1960 A 1980


Entre o final dos anos 1950 e o incio dos 1960, marcados pela fase da coexistncia
pacfica da Guerra Fria, foi possibilitado aos pases latino-americanos com maior
avano na industrializao Argentina, Brasil e Mxico o ensaio de modelos
mais autonomistas de insero internacional (Saraiva, 2010, p. 214). Se, de um
lado, a conjuntura favoreceu a prpria formao da ALALC, seguindo o esprito
de Bandung de no alinhamento do Terceiro Mundo, por outro lado, estas abor-
dagens mais autnomas prejudicaram a coordenao em poltica econmica dos
pases latino-americanos.
Cervo (2007, p. 72) argumenta que a poltica norte-americana para a Amrica
Latina nestes anos se mostrou de certa forma contraditria. De um lado, os ameri-
canos exibiam um descaso com o desenvolvimento latino-americano, concentrados
na reconstruo e na estabilidade econmica europeias. De outro, promoviam uma
poltica de cooptao dos pases da regio contra o comunismo.
Packenham (1973), analisando a ajuda oficial para o desenvolvimento presta-
da pelos Estados Unidos nesse perodo (1947-1968), aponta que este pas definia
desenvolvimento poltico em termos de democracia, estabilidade, anticomunismo,
paz, comunidade mundial e pr-americanismo. Para a promoo destes valores,
coexistiam trs doutrinas de poltica externa, que focavam no desenvolvimento
econmico, na segurana e na promoo da democracia. No caso latino-americano,
prevaleceu a abordagem da Guerra Fria ou seja, de segurana primando o
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 21

anticomunismo sobre os demais valores. Essencial para esta configurao foi o


advento da Revoluo Cubana em 1959. Desta forma, observou-se tambm uma
contradio na prpria poltica externa americana ao apoiar governos autoritrios.
As polticas nacional-desenvolvimentistas desses governos autoritrios foram
um dos motivos pelos quais a ALALC no pde prosperar. Conforme argumenta
Almeida (2008, p. 74), a liberalizao comercial no avanou porque os pases se
propuseram apenas a efetuar reduo tarifria em linhas necessrias de impor-
tao e quase nenhuma concesso nos itens objeto do processo substitutivo de
importaes. A coordenao das polticas econmicas e a promoo da integrao
produtiva e da infraestrutura tambm se mantiveram ausentes ao longo dos anos
1970, com a manuteno dos projetos nacionalistas de desenvolvimento. De toda
forma, cumpre analisar com mais detalhes as tentativas de integrao do perodo.
A primeira grande iniciativa de integrao regional na Amrica Latina, a
ALALC, estabelecida pelo Tratado de Montevidu de 1960, tinha como objetivo
atingir o avano econmico e a integrao da regio, por meio da coordenao dos
planos de desenvolvimento e do estabelecimento, de forma gradual e progressiva,
de um mercado comum latino-americano. Previa-se, ademais, uma crescente
coordenao das polticas de industrializao dos pases da regio. Neste projeto,
portanto, era clara a influncia do pensamento dos economistas da Cepal nos
objetivos do tratado (Jimnez, 2012), ainda mais caso seja considerada sua condio
de assessora tcnica do organismo conferida pelo Artigo 44. Para atingir as metas,
a Conferncia das Partes Contratantes6 se reuniria uma vez por ano, durante um
perodo de doze anos, a fim de avanar na liberalizao comercial entre estes pases.
Em termos de redues tarifrias, os avanos obtidos nessas reunies foram
notveis, e a participao das exportaes intrarregionais nas exportaes totais
da regio dobrou entre 1961 e 1980 de 7% para 14% (Aladi, 1983). No en-
tanto, no foram previstos no tratado, de maneira especfica, canais formais para
a cooperao em polticas econmicas para o desenvolvimento. Desta forma, no
apenas em funo desta limitao do esquema de integrao, mas tambm dos
prprios projetos nacional-desenvolvimentistas que apostavam na industrializao
pela substituio de importaes, a coordenao macroeconmica almejada no
acordo jamais foi implementada.
Por sua vez, alguns pases da Amrica Central (El Salvador, Honduras,
Guatemala e Nicargua), ausentes do projeto da ALALC, promoveram pa-
ralelamente, em 1960, o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), o
qual era, afinal, a consolidao, com algumas provises adicionais, de diversos
instrumentos de cooperao econmica emanados anteriormente entre estas

6. Participaram da ALALC, inicialmente:, Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai. Bolvia, Colmbia,
Equador e Venezuela aderiram somente em 1970, aps estabelecerem o Pacto Andino com os outros dois pases andinos.
22 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

naes. A meta deste exerccio de integrao era bem mais ousada (com prazo
para consolidao de apenas cinco anos): realizar a unificao propriamente dita
das economias dos quatro pases, a fim de promover o desenvolvimento desta
parte do subcontinente e melhorar as condies de vida de seus habitantes.
Ademais, a integrao era vista como uma forma de promover a paz na regio,
marcada por conflitos violentos. Com dimenses notavelmente menores que
a de boa parte dos membros da ALALC, a percepo destes pases sobre sua
insero na economia internacional era diferenciada. Para eles, parecia impres-
cindvel permitir o fluxo direto de recursos produtivos entre seus mercados, para
que a atrao de investimentos se tornasse economicamente vivel. Em outras
palavras, mais do que uma escolha, a integrao se mostrava para eles como
uma necessidade.
Entre os instrumentos presentes no tratado, constavam a cooperao entre
bancos centrais em poltica monetria, a liberalizao do comrcio (quantitativa e
tarifria, mas com excees em setores sensveis), uma estrutura institucional definida
(contava com o Conselho Executivo, o Conselho Econmico Centro-Americano e
o Secretariado Permanente), a preveno da prtica de dumping (ainda que sem esta
nomenclatura, mas na prtica o mesmo instituto), mecanismos para a integrao
industrial e a instituio de um banco para o financiamento do projeto. Dessa forma,
observa-se tambm a influncia cepalina na idealizao do MCCA, com algumas
arrojadas propostas adicionais. O Banco de Integrao da Amrica Central, apesar
de ter recursos limitados, permanece em atividade e recebe contribuies de pases
externos ao bloco, como Argentina e Espanha.
Em outra iniciativa sub-regional, trs pases caribenhos (Antigua e Barbuda,
Barbados e Guiana), ex-colnias britnicas, lanaram em 1965 a Associao de
Livre Comrcio do Caribe (em ingls, Caribbean Free Trade Association Carifta).
Da mesma forma como os centro-americanos, estes pases objetivavam a ampliao
de seus mercados para promover ganhos de escala (em razo de sua dimenso di-
minuta) e uma maior diversificao de suas economias, as quais eram praticamente
monoculturais, especialmente aucareiras ou bananeiras. De toda forma, como
informa Farias (2000), os objetivos de cooperao em polticas pblicas de cunho
econmico jamais se tornaram realidade. Quanto agenda externa do bloco, ela
esteve ligada, no que tange ao Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (em ingls,
General Agreement on Tariffs and Trade GATT), demanda de que as grandes
potncias econmicas conferissem tratamento especial e diferenciado aos pases
do bloco no comrcio internacional.
Em 1973, pelo Tratado de Chaguaramas (assinado por Barbados, Guiana,
Jamaica e Trinidad e Tobago, com abertura para a adeso de outros nove pases
caribenhos de colonizao britnica), estabeleceu-se a Comunidade do Caribe
(Caricom), com objetivos amplamente arrojados, incluindo at mesmo a coordenao
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 23

das polticas externas sob a ideia de que, juntos, os membros teriam peso maior
na poltica internacional; lugar comum nas reflexes sobre regionalizao.
Desta maneira, a partir de ento, este processo de integrao, em suas propostas,
tomou forma com maior afinidade com o modelo de integrao cepalino. No caso
da Caricom, a abertura comercial pde avanar, e mais rapidamente, em funo
da dependncia dos pases participantes da importao de uma grande diversidade
de bens e servios.
Aps as duas crises do petrleo, a elevao dos juros internacionais iniciada nos
Estados Unidos e as dificuldades para o pagamento da dvida externa apresentadas
pelos pases latino-americanos, o projeto da ALALC foi relanado com o novo
Tratado de Montevidu, em 1980, instituindo a Aladi. O projeto foi renovado,
ressaltando, j no prembulo do tratado, a necessidade de se obter um novo esquema
de cooperao horizontal e de conferir tratamento especial e diferenciado aos pases
de menor desenvolvimento relativo.7 Entre os objetivos, constavam a regulao do
comrcio recproco, a complementao econmica e o desenvolvimento das aes
de cooperao econmica para a ampliao dos mercados. Na Aladi, do ponto de
vista do comrcio, passaram a ser admitidas preferncias tarifrias tanto de alcance
regional como parcial, conferindo maior flexibilidade ao projeto regional de inte-
grao. Esta novidade decorreu, em grande parte, das dificuldades trazidas pelos
dois choques do petrleo nos anos 1970.
Apesar dos ajustes, continuaram ausentes mecanismos formais especficos
de coordenao em matria de poltica econmica para o desenvolvimento, bem
como de integrao de cadeias produtivas e de infraestrutura. De todo modo,
com a declarao mexicana de moratria ao pagamento de sua dvida externa
em 1982, a crise da dvida se intensificou em toda a Amrica Latina a partir do
encerramento das fontes de financiamento externo aos pases do continente.
Desta maneira, estabelecida a dependncia em relao aos emprstimos do Fundo
Monetrio Internacional (FMI), acompanhados por programas condicionais de aus-
teridade fiscal, restou pouco espao aos latino-americanos para o esboo de polticas
nacionais de desenvolvimento, ficando novamente de lado a cooperao regional.
Cabe mencionar que os pases andinos, insatisfeitos com as negociaes no
mbito da ALALC, a qual criticavam, na prtica, por seu carter restrito abertura
comercial (regionalismo liberal), resolveram formar um subgrupo, no qual os te-
mas do desenvolvimento regional, da cooperao e da integrao produtiva eram
centrais (regionalismo desenvolvimentista). Assim, em 1969, com a assinatura
do Acordo de Cartagena, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela
se propuseram a estabelecer, no mbito da ALALC, um grupo sub-regional de

7. O tema dos pases menos desenvolvidos tambm estava presente no prembulo do Tratado de Montevidu de 1960, mas,
com a Aladi, ele recebeu tratamento mais minucioso, contando com um captulo inteiro para tratar de suas questes.
24 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

integrao com objetivos mais ambiciosos. Constavam, entre os demais objetivos


do chamado Grupo Andino, a harmonizao de polticas econmicas e sociais, a
coordenao dos planos de desenvolvimento e a integrao fsica entre os pases.
Para a consecuo destas metas, o bloco contava com dois rgos: a Comisso (com
um representante de cada um dos governos dos pases membros), com poder decisrio,
e a Junta (formada por trs membros, de qualquer nacionalidade latino-americana,
com especialidade no tema da integrao econmica), de carter mais tcnico de
acompanhamento e de proposio de melhorias ao exerccio de integrao.
Dessa forma, diferentemente do que se pode afirmar sobre o malogro da
ALALC no campo do planejamento conjunto do desenvolvimento integrado
da regio, no foi por falta de aparato institucional especfico que o Grupo Andino
se mostrou incapaz de alcanar estes objetivos. No caso andino, o primeiro cho-
que do petrleo em 1973, seguido do aumento da liquidez no sistema financeiro
internacional provida pelos petrodlares, estimulou cada pas a perseguir estrat-
gias nacionais para seu desenvolvimento. O Chile de Augusto Pinochet, com sua
abordagem mais ortodoxa de poltica econmica, retirou-se do bloco em 1976.
Com a sucesso do segundo choque do petrleo e da crise da dvida externa, a
conjuntura econmica deu pouco espao para a prosperidade da cooperao em
poltica econmica entre os pases restantes do bloco.
Verifica-se, portanto, que a integrao da Amrica Latina, especialmente se
considerados os termos propostos pela Cepal, enfrentou vrios obstculos entre
as dcadas de 1960 e 1980. Resumem-se aqui alguns deles.
Em primeiro lugar, as dificuldades relacionadas s negociaes para maior
abertura foram prejudicadas pelas enormes assimetrias entre os pases, com graus
muito distintos de desenvolvimento industrial, o que gerou resistncias abertura;
em particular, por parte dos pases de menor desenvolvimento.
Em segundo lugar, pesou contra a integrao um contexto de forte naciona-
lismo, exacerbado por governos autoritrios alinhados com os Estados Unidos em
suas doutrinas anticomunistas, para os quais, as ideias da Cepal, particularmente suas
propostas de reformas estruturais, eram vistas com forte desconfiana.
Em terceiro, a crescente influncia das burguesias industriais nacionais, em
especial num contexto de autoritarismo em que o Estado funcionava frequente-
mente como balco de negcios, acabou levando a um protecionismo exacerba-
do, que perdurou por dcadas sem que houvesse qualquer exigncia de metas de
produtividade ou investimentos em inovao para aumentar a competitividade.
Em vez disso, os lucros empresariais eram garantidos pelas rendas de monoplio
obtidas graas reserva de mercado e pela represso aos sindicatos e manuteno de
baixos salrios, que tirava o incentivo dos empresrios a aumentar a produtividade
e piorava a concentrao da renda.
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 25

Em quarto lugar, o papel decisivo das multinacionais em setores importantes,


como o setor de bens de consumo durveis, acabou por privilegiar a localizao dos
investimentos de acordo com a lgica global destas empresas. Lgica esta que no
tinha aderncia aos planos de integrao regional, de maneira que os investimentos
ficaram concentrados em poucos pases e com poucos encadeamentos, especialmente
com os setores produtores de bens de capital e insumos intermedirios de maior
contedo tecnolgico, importados pelas filiais estrangeiras dos pases de origem,
levando a um padro de baixa integrao produtiva nas economias da regio.
Ademais, o quadro de instabilidade macroeconmica com o colapso do
Sistema de Bretton Woods, os dois choques do petrleo e a desacelerao das
economias centrais, nos anos 1970, bem como a crise da dvida e a elevada
inflao, nos anos 1980, reduziram fortemente a autonomia dos pases
latino-americanos para a formulao da poltica econmica. Portanto, reduziu-se
tambm o espao para a coordenao macroeconmica que seria exigida pela
ambiciosa proposta do regionalismo desenvolvimentista cepalino.
Como bem colocam Tavares e Gomes:
O balano de quase quatro dcadas de ensaios e tentativas integracionistas deixa um
saldo de resultados modestos. A integrao econmica da Amrica Latina, inicialmente
dificultada pela ao dos Estados Unidos contrrios consolidao de qualquer bloco
regional ou inclusive sub-regional que representasse a ampliao do espao de autonomia
poltica e econmica dos pases latino-americanos e minada pela falta de empenho
dos grupos empresariais nacionais e transnacionais e dos prprios governos latino-
-americanos, pouco avanou em termos do padro de insero internacional da regio
proposto originalmente pela Cepal (Tavares e Gomes, 1998, p. 7, traduo nossa).8
Numa tentativa de mudar esse quadro, com o processo de transio demo-
crtica no Brasil e na Argentina, os dois pases se propuseram a empregar polticas
mais cooperativas, abandonando gradualmente a abordagem militar dos anos 1970.
Em 1985, os presidentes Jos Sarney e Ral Alfonsn emanaram a Declarao de
Iguau, na qual afirmaram que a integrao latino-americana precisava de um
impulso renovado para que a regio reforasse seu poder de negociao na poltica
global e, assim, pudesse encontrar meios melhores de superar a crise da dvida.
No ano seguinte, foi assinada a Ata para a Integrao Brasileiro-Argentina,
na qual se estabeleceu o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (Pice).
Neste programa, foi ressaltada a importncia da integrao produtiva (intrassetorial;

8. El balance de casi cuatro dcadas de ensayos e intentos integracionistas deja un saldo de resultados relativamente
modestos. La integracin econmica de Amrica Latina, inicialmente dificultada por la accin de los Estados Unidos
contrario a la consolidacin de cualquier bloque regional o incluso subregional que representara la ampliacin del
espacio de autonoma poltico-econmica de los pases latinoamericanos y minada por la falta de empeo de los
grupos empresariales nacionales y transnacionales y de los propios gobiernos latinoamericanos, poco ha avanzado en
trminos del patrn de insercin internacional de la regin propuesto originariamente por la Cepal.
26 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

ou seja, com foco em fornecedores e produtores relacionados de cadeias produtivas)


e da harmonizao progressiva de polticas econmicas. possvel perceber, neste
processo, um resgate da viso desenvolvimentista de ativa participao estatal
na economia. Muito em funo da crise da dvida, desta vez, a essencialidade da
cooperao em poltica econmica foi devidamente reconhecida. Objetivava-se a
criao de um espao econmico comum em ritmo cauteloso.
De toda maneira, esse esprito durou somente at 1989. A instabilidade
macroeconmica, com os sucessivos planos brasileiros de combate inflao que
sucederam o Plano Cruzado, acompanhados da eleio de Fernando Collor de
Mello, no Brasil, e de Carlos Menem, na Argentina, ambas em 1989, significou
um freio brusco na abordagem mais cooperativa da integrao, tomando, a partir
de ento, um vis eminentemente livre-cambista, consagrado no Tratado de Assuno,
que estabeleceu o Mercado Comum do Sul (Mercosul), com a participao de
Paraguai e Uruguai.
Inicia-se, dessa forma, a predominncia na regio de uma nova viso a respeito
do regionalismo, pendente para o regionalismo liberal, que ficou conhecida como
regionalismo aberto ou novo regionalismo.

4 ANOS 1990: CONSENSO DE WASHINGTON, GLOBALIZAO E


REGIONALISMO ABERTO
A concepo cepalina sobre a integrao regional sofreu importantes mudanas
nos anos 1990, quando ganhou fora o iderio liberal, disseminado a partir das
ideias do Consenso de Washington. A palavra de ordem passou a ser a chamada
globalizao, termo impreciso que se tornou referncia nos debates.
Nesta seo, objetiva-se defender que o regionalismo aberto, nova concepo
do regionalismo da Cepal nos anos 1990, significou uma mudana fundamental
em comparao com o regionalismo desenvolvimentista dos anos 1950 e 1960,
assumindo feies de um regionalismo liberal. Esta posio tambm defendi-
da, de forma um pouco diferente da aqui exposta, por Amado e Mollo (2004) e
Jimnez (2012).
Embora globalizao se referisse a um fenmeno mundial e remetesse abertura
econmica multilateral, os anos 1990 se caracterizam pela proliferao de acordos
bilaterais e pela formao de blocos econmicos, dos quais o Tratado de Maastricht
(1992), que fundou a Unio Europeia, foi a maior expresso.
Essa tenso entre o iderio globalizante e a formao de blocos regionais foi o
contexto no qual surgiu a concepo do regionalismo aberto, nome atribudo pela
Cepal sua nova proposta de integrao regional. Segundo o prprio documento
da comisso:
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 27

Neste documento, denomina-se regionalismo aberto o processo que surge para conciliar
os fenmenos descritos nos pargrafos anteriores: a interdependncia nascida dos
acordos especiais de carter preferencial e aquela impulsionada basicamente pelos
sinais de mercado resultantes da liberalizao comercial de uma forma geral. O que
se prope com o regionalismo aberto que as polticas explcitas de integrao sejam
compatveis com as polticas tendentes a elevar a competitividade internacional, e
que as complementem (Cepal, 1994, p. 911, traduo nossa).9
Dessa forma, a Cepal passa a defender a necessidade de os pases da regio se
inserirem no processo de globalizao, criticando a estratgia anterior, defendida
pela prpria instituio, baseada no protecionismo:
Nos ltimos tempos, todos os governos da regio tm realizado esforos para melho-
rar sua insero na economia internacional, como resposta crescente globalizao
da economia e s insuficincias demonstradas em numerosos casos pela estratgia
anterior de industrializao. Nesse marco, a ao pblica se orientou a impulsionar
a competitividade internacional de bens e servios que cada pas pode oferecer de
forma mais eficiente (Cepal, 1994, p. 908, traduo nossa).10
Defende, portanto, que a integrao regional no deveria ser uma alternativa
abertura multilateral, mas complementar a ela:
Nos pases de ambos os grupos [desenvolvidos e em desenvolvimento], o que se
sustenta mais que sua finalidade [da integrao regional] a instaurao de uma
economia internacional mais aberta e transparente: os processos de integrao seriam
os futuros pilares de uma economia internacional livre de protecionismos e travas ao
comrcio de bens e servios (Cepal, 1994, p. 909, traduo nossa).11
Entretanto, o documento tambm reconhece a importncia da integrao
regional diante dos riscos de uma fragmentao em blocos da economia mundial,
especialmente do aumento do protecionismo por parte de blocos dos pases
desenvolvidos, como a Unio Europeia:

9. En este documento se denomina regionalismo abierto al proceso que surge al conciliar ambos fenmenos
descritos en prrafos precedentes: la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carcter preferencial y aquella
impulsada bsicamente por las seales del mercado resultantes de la liberalizacin comercial en general. Lo que se
persigue con el regionalismo abierto es que las polticas explcitas de integracin sean compatibles con las polticas
tendientes a elevar la competitividad internacional, y que las complementen.
10. En los ltimos tiempos, todos los gobiernos de la regin han realizado ingentes esfuerzos por mejorar su insercin en
la economa internacional, como respuesta a la creciente globalizacin de la economa y a las insuficiencias demostradas
en numerosos casos por la anterior estrategia de industrializacin. En ese marco, la accin pblica se ha orientado a
impulsar la competitividad internacional de los bienes y servicios que cada pas puede ofrecer de manera ms eficiente.
11. En los pases de ambos grupos [desarrollados y en desarrollo] se sostiene ms bien que su finalidad [de la
integracin regional] es la instauracin de una economa internacional ms abierta y transparente: los procesos de integracin
serian los futuros cimientos de una economa internacional libre de proteccionismo y de trabas al intercambio de bienes
e servicios.
28 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Nessa perspectiva, a integrao continua tendo sentido, desta vez como mecanismo
de defesa para compensar alguns dos custos de um isolamento ainda maior, resultante
do eventual aumento do protecionismo dos pases desenvolvidos (Cepal, 1994,
p. 909, traduo nossa).12
Nota-se claramente, nos pargrafos destacados, a tenso presente na prpria
expresso regionalismo aberto, na medida em que o termo regionalismo remete,
desde suas origens, a uma forma de autoproteo de pases retardatrios contra os
pases desenvolvidos, ao passo que a expresso aberto remete defesa de maior
abertura multilateral. Alm disso, a defesa da maior abertura do bloco frente
economia mundial segue o argumento do comrcio como fonte de ganhos de
competitividade, presente na teoria clssica do comrcio, cuja crtica foi o alicerce
do prprio pensamento cepalino.
Para entender essa mudana da perspectiva cepalina, importante atentar
para a distino feita no texto entre a integrao impulsionada por polticas
e a integrao de fato. Esta ltima se refere integrao que estava sendo levada a
cabo pelas empresas; ou seja, pelo prprio mercado. Defendendo um maior papel
do setor privado na integrao, o texto defende uma complementao entre ambos
os impulsos integrao e aponta como aspectos que estavam promovendo a
integrao de fato pelas empresas o ambiente macroeconmico estvel, a abertura
comercial, a desregulamentao e a eliminao de barreiras ao capital estrangeiro,
as privatizaes etc. inegvel, portanto, a proximidade destas ideias com o iderio
do Consenso de Washington.
Dessa maneira, o regionalismo aberto representou claramente uma mudana
com relao s ideias sobre a integrao dos anos 1950 e 1960. Por isso, pode-se
dizer que uma concepo muito mais prxima do regionalismo liberal que do
regionalismo desenvolvimentista, pois: i) a integrao regional vista, tal como na
concepo de Viner, como a segunda alternativa possvel, j que o que se almeja
em primeiro lugar a integrao multilateral; ii) defende-se que a retomada do
crescimento econmico dos pases do bloco se daria com a abertura economia
internacional, inclusive de forma unilateral, com vistas a aumentar a competiti-
vidade, tal como na teoria ortodoxa do comrcio internacional; e iii) o papel do
Estado no mais o de coordenar uma integrao cujo foco est no desenvolvimento
econmico de pases atrasados, mas apenas de promover reformas para que o setor
privado promova a integrao de fato.

12. En esa perspectiva, la integracin sigue teniendo sentido, esta vez como un mecanismo de defensa para compensar
algunos de los costos de un aislamiento an mayor, resultante del eventual aumento del proteccionismo en los pases
desarrollados.
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 29

Assim, ainda que se possa fazer a ressalva de que o regionalismo aberto


reintroduz a questo regional num ambiente caracterizado pelas tenses entre a
globalizao e a formao de blocos em particular, diante do risco de que au-
mentasse o protecionismo dos pases ricos que estavam constituindo seus blocos,
isolando os pases da Amrica Latina , este argumento de proteo no o aspecto
principal da retomada do debate regional, mas apenas um argumento adicional,
dada a possibilidade de um cenrio que seria o pior diante do cenrio favorvel da
abertura multilateral. O argumento central, para o cenrio de abertura, era aquele
que enfatizava os ganhos de competitividade que poderiam advir da abertura.
Ao se ler o texto, como se a Cepal tivesse assumido que a industrializao,
que fundamentava a proposta de regionalismo desenvolvimentista, j havia ocorrido,
e que o problema agora era, tal como diagnosticado pelos economistas liberais e
sintetizado por Williamson (1989) nas teses do Consenso de Washington, a
falta de competitividade desta indstria resultante do protecionismo exagerado.
A abertura comercial seria a soluo para elevar a competitividade, ao passo que a
abertura financeira traria os investimentos necessrios para a retomada do crescimento.
No se destacavam as dificuldades que uma abertura comercial poderia trazer a
uma indstria que havia ficado ultrapassada, aps uma dcada de ajuste crise da
dvida, enquanto outras economias estavam se transformando a passos largos por
uma revoluo tecnolgica da qual os pases latino-americanos ficaram margem.
A confiana no mercado para aumentar a produtividade e os investimentos, com
o crescimento vindo de forma quase automtica pelas reformas liberalizantes, era
indita no mbito das ideias da Cepal.
Essa nova viso da integrao teve influncia nos rumos que tomaram a
integrao nos anos 1990. O chamado regionalismo aberto estabelecia que a for-
mao de reas de livre comrcio e de unies aduaneiras no deveriam significar o
fechamento das regies para o mundo. Neste sentido, nenhuma faixa tarifria a ser
aplicada por novos blocos ao exterior poderia ser superior quela aplicada por cada
pas individualmente antes da formao do grupo, conforme determinava o regime
multilateral de comrcio consubstanciado no GATT, institucionalizado em torno
da Organizao Mundial de Comrcio (OMC) em 1994. Ainda que no Tratado de
Assuno estivesse presente a ideia da coordenao de polticas macroeconmicas,
o grande objetivo do perodo de transio da assinatura do tratado at o final de
1994 era a desgravao tarifria gradual at zero entre os quatro pases.
O Grupo Andino, que nas dcadas anteriores era o que mais se aproximava
do regionalismo desenvolvimentista, avanou no objetivo da liberalizao dos
fluxos comerciais dentro do bloco e para fora dele. Em 1996, o grupo tornou-se
a Comunidade Andina de Naes (CAN), consolidando o arcabouo jurdico
regional e relanando o objetivo de ser estabelecida uma tarifa externa comum
30 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

na sub-regio. Desta forma, a integrao produtiva e a coordenao de polticas


econmicas e sociais passaram para segundo plano.
O fim da Guerra Fria em 1991, diante da posio vulnervel em que se
encontravam os pases sul-americanos por causa da crise da dvida externa, signi-
ficou para eles uma guinada neoliberal em suas polticas econmicas, a qual era
patrocinada pela ento nica superpotncia, os Estados Unidos. O regionalismo
aberto, portanto, era visto como um passo importante para que os pases tives-
sem ganhos de competitividade e se tornassem capazes de realizar sua abertura
comercial completa para o mundo e de se inserir no comrcio internacional da
era da globalizao. O clima otimista trazido pela vitria do bloco capitalista,
apesar de apresentar as incertezas inerentes a estes perodos transitrios, apon-
tava para um futuro mais calcado no multilateralismo. Do ponto de vista da
Organizao das Naes Unidas (ONU), a dcada de 1990 foi caracterizada
como a dcada das grandes conferncias. No campo do regime multilateral de
comrcio, destaca-se a criao da OMC.
Nesse contexto poltico internacional, um momento emblemtico para as
relaes internacionais do continente americano foi o lanamento, por parte dos
Estados Unidos, da Iniciativa para as Amricas, em 1990. O presidente George
Bush anunciou, brindando a onda de democratizao nos pases latino-americanos,
que os trs pilares desta nova poltica de relacionamento dos Estados Unidos com
o subcontinente seriam livre comrcio, fluxo de investimentos e pagamento da
dvida externa. Em relao questo comercial, dando como exemplo o acordo
firmado com o Mxico, o presidente americano propunha a formao de uma
zona de livre comrcio hemisfrica (sem Cuba). Os outros dois pilares eram rela-
cionados um ao outro e tinham como objetivo estabelecer uma maneira de os
pases latino-americanos e caribenhos superarem suas dificuldades no balano de
pagamentos. Dois dos principais motes do anncio eram desestatizao e desre-
gulamentao da economia. Dessa forma, a abordagem calcada na segurana dos
anos anteriores comeou a ser substituda pelos temas econmicos.
Em 1994, na I Cpula das Amricas, realizada em Miami, a proposta ame-
ricana ganhou corpo e foi lanado o projeto para que se formasse a rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca), no mais tardar at 2005. Ainda que o compromisso
de trabalhar neste sentido tenha sido aceito por todos os participantes da cpula,
com o passar dos anos, alguns pases latino-americanos foram dando sinais de
resistncia ao projeto, com destaque para o Brasil. Figuravam entre as principais
preocupaes as assimetrias econmicas entre os 34 pases que participariam da
zona de livre comrcio, com eventual prejuzo para setores industriais austrais que
seriam incapazes de competir com os americanos. Para Albuquerque (2002, p. 35),
as negociaes da Alca foram importantes para estabelecer um papel de liderana
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 31

brasileiro, no Mercosul e na Amrica do Sul como um todo, na interlocuo com


os Estados Unidos.
A proposta da Alca e do tipo de regionalismo que ela representava fracassaria,
entretanto, em 2005, por ocasio da V Cpula das Amricas, por motivos que
sero apresentados na seo seguinte.

5 O RELATIVO ABANDONO DO REGIONALISMO LIBERAL E A RECUPERAO


DO REGIONALISMO DESENVOLVIMENTISTA
Entre o final da dcada de 1990 e o incio dos anos 2000, a ascenso ao poder de
governos de esquerda ou neodesenvolvimentistas13 de diferentes nuances em alguns
pases da Amrica do Sul, tendo como forte elemento em suas agendas a realizao
de uma reviso crtica das polticas neoliberais domsticas ou de integrao
da dcada anterior, provocou uma inflexo nas propostas para a integrao regional
do continente. A ascenso do neodesenvolvimentismo est relacionada insatisfao
com os resultados pfios em termos de crescimento, emprego e de incluso social
das polticas liberais dos anos 1990, diante das sucessivas crises e da instabilidade
financeira internacional que abalou os pases da regio.
Aps a crise do modelo livre-cambista no Mercosul provocada, inicialmente,
pela desvalorizao da moeda brasileira em 1999 e, depois, pela crise na Argentina
em 2001 na Cpula de Assuno de 2003, os quatro pases relanaram o projeto,
ressaltando a necessidade de serem observadas as assimetrias estruturais entre seus
membros e de se dar maior ateno s questes sociais.
Em 2004, a Venezuela, ao lado de Cuba, lanou a Alternativa Bolivariana
para as Amricas (Alba), em declarada oposio Alca e aos Estados Unidos.
Aderiram ao esquema mais seis pases latino-americanos e caribenhos.14 De uma
forma mais ampla, desde 2000, quando, sob a iniciativa brasileira, realizou-se a
Primeira Cpula Sul-Americana e foi criada a Iniciativa para a Integrao da Infraestru-
tura Sul-Americana (IIRSA), iniciou-se o processo que culminaria na criao
da Unio Sul-Americana de Naes (Unasul) nico projeto que envolve os doze
pases sul-americanos, inclusive os trs caribenhos. Ademais, tanto o MCCA (com
adeso da Costa Rica) como a Caricom (agora com quinze membros, incluindo
Haiti e Suriname, que no so de origem britnica) passaram por revises em seus
tratados nesta dcada neste sentido. Por fim, em 2010, na Cpula da Unidade da
Amrica Latina e do Caribe, realizada no Mxico, foi criada a Comunidade dos

13. De acordo com Coutinho (2006, p. 116), uma das principais diferenas entre o desenvolvimentismo predominante
entre as dcadas de 1940 e 1970 e o neodesenvolvimentismo em gestao nos anos 2000 que, uma vez situado em
um contexto mais democrtico, este ltimo d mais nfase ao problema da desigualdade social, algo secundrio ou
mesmo fora das preocupaes no passado da regio (...). Outras diferenas so a maior abertura ao comrcio global
e a prioridade adquirida pela integrao sul-americana.
14. Alm de Venezuela e Cuba, pertencem Alba: Bolvia, Equador, Nicargua, Antigua e Barbuda, So Vicente e
Granadinas e Dominica.
32 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), fundindo o antigo Grupo do Rio


com a Cpula da Amrica Latina e do Caribe sobre Integrao e Desenvolvimento.
Denominados por Veiga e Ros (2007) de regionalismo ps-liberal, nestes projetos
de integrao da dcada de 2000, ressurgiu a possibilidade de haver coordenao
regional tanto da insero internacional dos pases latino-americanos como de
seus planos de desenvolvimento ainda que as abordagens em poltica econmica
destes novos governos apresentem muitas variaes.
Com o malogro definitivo da Alca na V Cpula das Amricas, realizada em
Mar Del Plata em 2005, o foco das investidas dos Estados Unidos para a Amrica do
Sul se voltou para a assinatura de tratados de livre comrcio bilaterais com os pases
interessados a saber, Chile, Colmbia e Peru.15 Esta ideia de liberalizar o comrcio
pela via bilateral estava presente desde a Iniciativa para as Amricas. De qualquer
forma, uma vez que a poltica externa americana se ocupou energicamente da cha-
mada Guerra contra o Terror desde os ataques terroristas ao World Trade Center
em 2001, pode-se afirmar que, nesta dcada, houve uma reduo em sua ateno
voltada para a Amrica Latina. Em outras palavras, os americanos no destinaram
muitos recursos para exercer uma resistncia enftica ao regionalismo ps-liberal
latino-americano, facilitando seu desenvolvimento. Alm disso, a crise financeira
internacional de 2008 e a transio gradual pela qual passa o sistema internacional
em direo multipolaridade tambm tm favorecido o avano destes projetos.
Esse regionalismo latino-americano dos anos 2000, diferena das experincias
passadas, apresenta no somente uma face econmica essencialmente comercial, mas
tambm preocupaes de ordem poltica e social. Tanto a CELAC como a Unasul
tm entre seus objetivos a coalizo poltica de seus participantes para a adoo de
posies comuns em fruns multilaterais da governana global. Alm disto, estes
dois projetos tambm avanaram no mbito da governana regional, com a previso
de medidas de conteno a perturbaes ordem democrtica nos pases da regio
(dispositivos presentes tambm no Mercosul e na CAN) e, no caso especfico da
Unasul, tambm com a instituio do Conselho de Defesa e do Conselho para o
Problema Mundial das Drogas (Desider, 2011). Iniciativas regionais de coope-
rao para a reduo das desigualdades sociais se fazem presentes em todos estes
exerccios de integrao, incluindo a Alba.
Do ponto de vista das medidas no campo econmico, na Unasul, a incor-
porao dos projetos da IIRSA pelo Conselho de Infraestrutura e Planejamento
(COSIPLAN) apresenta potencial para abandonar a abordagem de formao de
corredores de exportao no continente, para promover a integrao fsica entre
os interiores dos pases; passo fundamental para a integrao de cadeias produtivas

15. A assinatura desses tratados fez com que a Venezuela se retirasse da CAN e, poucos meses depois, assinasse
protocolo de adeso ao Mercosul.
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 33

de fornecedores e produtores relacionados, objetivando a formao de economias de


escala e a prpria integrao das sociedades sul-americanas.
Merecem destaque tambm, como medida inovadora, os acordos de supri-
mento energtico promovidos pela Venezuela no mbito das empresas regionais
Petroandina, Petrocaribe e Petrosul, os quais estabelecem o financiamento sub-
sidiado de petrleo para os pases da regio, reduzindo as assimetrias no acesso a
estes recursos e conferindo maior competitividade s economias da regio.
A criao do Banco do Sul, ademais, vem no sentido de promover uma nova
arquitetura financeira regional que seja capaz de dar suporte consecuo destes
projetos de infraestrutura. Deve-se ressaltar que o tema da arquitetura financeira
ressurgiu aps as diversas crises financeiras bancrias e cambiais pelas quais
passaram os pases da regio nos anos 1990 e no incio da dcada de 2000, causadas
pela elevada vulnerabilidade externa, por sua vez, resultante de uma descuidada
abertura financeira e de expressivos fluxos de capitais de curto prazo, que deixavam
as fronteiras dos pases da regio sem qualquer regulao ou controle.
Uma das grandes limitaes da teoria cepalina era a falta de uma teoria mo-
netria e financeira. No documento de 1994, no qual se desenvolve o conceito
do regionalismo aberto, tambm no se observa referncia alguma aos riscos da
abertura financeira que estava acompanhando as reformas liberalizantes ali defendi-
das. Ao contrrio, parece que a euforia globalizante dos anos 1990 ofuscou a viso
cepalina a respeito dos riscos da abertura. Apenas aps a crise asitica, em 1997,
os problemas relacionados liberalizao financeira entram na pauta dos debates
da Cepal, tratados no captulo XIII, intitulado Ingreso de capitales e implicaciones
de poltica: recapitulacin, em documento lanado posteriormente (Cepal, 1998).
Nesse sentido, o debate recente sobre a integrao, especialmente aps o
desencadeamento da crise financeira internacional de 2008, tambm tem dado
espao a discusses sobre a arquitetura financeira regional, nas quais se discutem
no apenas o papel das instituies de fomento ao investimento produtivo e
integrao fsica16 (CAF, Fonplata, Focem, BNDES, Banco do Sul e BID), como
tambm a criao de sistemas de pagamentos em moeda local e a defesa do reforo
ou da criao de novas instituies para provimento de liquidez diante de crises
de balano de pagamentos, como o Fundo Latino-Americano de Reservas (Flar).
Ainda que no perodo do regionalismo liberal houvesse propostas de uma
integrao monetria na Amrica do Sul ou no Mercosul,17 a exemplo da Unio
Monetria Europeia cuja construo muito deve teoria liberal da integrao
financeira desenvolvida por Mundell (1961) e McKinnon (1963) , a profunda

16. Ver, a esse respeito, Ocampo (2007) e Fanelli (2008).


17. Ver, por exemplo, Giambiagi (1997) e Giambiagi e Rigolon (1999).
34 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

crise na qual esto mergulhados os pases da rea do euro tem afastado este tipo
de proposta. Em lugar da integrao financeira, tm sido desenvolvidos estudos
que defendem o aumento da cooperao financeira regional, quer pelo reforo
das instituies j existentes, quer por meio da construo de novas instituies.18
Diante dessa nova conjuntura da integrao regional na Amrica Latina
em que se retoma o esprito desenvolvimentista, os captulos deste livro, escritos
por autores de diferentes nacionalidades sul-americanas, buscam trazer variadas
contribuies para a anlise dos diversos processos em curso e sua relao com o
contexto de transformaes tanto na poltica como na economia internacionais.

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18. Ver, por exemplo, Deos (2009), especialmente o segundo captulo, Ocampo (2006) e Titelman (2006).
A Recuperao do Desenvolvimentismo no Regionalismo Latino-Americano 35

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CAPTULO 2

A INTEGRAO NO CONTEXTO DA UNASUL: PROBLEMAS E


ALTERNATIVAS PARA SUPERAR AS DIFICULDADES E ALCANAR
A INTEGRAO PRODUTIVA
Adriana R. Cadena Cancino

1 INTRODUO: DO MODELO DE INDUSTRIALIZAO POR SUBSTITUIO DE


IMPORTAES S REFORMAS NEOLIBERAIS NA AMRICA LATINA
A partir dos anos 1930 at antes da crise da dvida externa dos 1980, a prioridade
na Amrica Latina (doravante, AL) foi viabilizar o processo de industrializao por
substituio de importaes (mais conhecido como o modelo ISI), impulsionado
por meio do endividamento externo e o recebimento de investimentos estrangeiros
diretos das empresas multinacionais.1 Entretanto, durante a Grande Depresso,
os pases desenvolvidos, na inteno de protegerem sua economia, fecharam suas
fronteiras e reduziram de maneira importante as importaes latino-americanas.
Esta situao levou deteriorao das relaes de intercmbio no mbito internacional,
ao aumento dos servios da dvida externa e a uma grande contrao econmica
no mbito regional, dada sua grande dependncia em relao aos pases do centro,
baseada no modelo exportador primrio.
A reduo do comrcio exterior dos pases latino-americanos com os pases
desenvolvidos levou os governos a implementarem uma poltica de incentivo
produo de manufaturados, o que conduziu ao favorecimento das importaes
de bens de capital e matrias-primas aptas para a produo de uma indstria
manufatureira j desenvolvida nos pases industrializados.
Estas polticas favoreceram o processo ISI nos tempos da Grande Depresso,
principalmente no Brasil, Argentina, Uruguai, Chile e Mxico, que
permitiram a proteo da indstria nacional, a preferncia sistemtica das importaes
da indstria manufatureira, designao seletiva de divisas para a importao de
matrias-primas e bens de capital; ampliao e reorientao dos investimentos em

1. A economia norte-americana entre 1925 e 1929, constituiu-se na mais importante do mundo, como consequncia
da perda da hegemonia do Reino Unido, o que levou os Estados Unidos a terem uma grande influncia no investimento
estrangeiro na Amrica Latina, que passou de ter 350 milhes de dlares em 1887 a quase 1.600 milhes de dlares
entre 1914-1930 (Sunkel e Paz, 1981, p. 345). Esta IED recebida foi destinada ao favorecimento dos setores da
exportao de grande vinculao com as economias centrais, deixando-se de lado o investimento para o favorecimento
da produo interna.
40 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

infraestrutura; ampliao dos servios sociais; e criao de instituies financeiras


do Estado capazes de canalizar investimentos internos e externos ao setor industrial
(Sunkel e Paz, 1981, p. 351-352).
O modelo ISI resultado do modelo de dependncia (centro-periferia) e do
modelo estruturalista impulsionado pela Comisso Econmica para a Amrica
Latina e Caribe (Cepal), tendo sido gerado por uma externalidade condicionada
ao protecionismo dos pases desenvolvidos e por um plano real de industrializao
dos governos latino-americanos. Assim, trouxe como consequncia um aumento
da dependncia externa, o surgimento de grupos de poder econmico focados nas
necessidades externas e na produo para a exportao, e caracterizou-se por um
distanciamento da necessidade de abastecer adequadamente o consumo interno
e uma industrializao no prpria, que induz a um processo de fragmentao
estrutural, gerando um problema de subdesenvolvimento.
O modelo ISI teve vrias caractersticas: em sua primeira fase, a industriali-
zao assumiu a forma de substituio dinmica das importaes,2 que se realiza
numa poca em que a tecnologia se orienta no sentido de economizar mo de
obra e os pases latino-americanos seguem os padres tecnolgicos dos pases
industrializados (Furtado, 1993).3 Esta situao do processo de industrializao
levou a que a nova indstria no pudesse absorver a mo de obra, aumentando o
subemprego e resultando numa capacidade limitada para alcanar uma fase superior
de desenvolvimento capitalista, na qual se alcanasse a redistribuio de renda e as
estruturas sociais tendessem homogeneizao.
Segundo Sunkel e Paz (1981, p. 362), a diversificao e a transformao na
estrutura produtiva, social e poltica derivadas do processo ISI no tiveram grandes
impactos j que a partir do ponto de vista dos efeitos regionais, o processo de subs-
tituio no significou transformaes profundas na estrutura espacial da atividade
econmica criada pelo sistema primrio exportador), pois o desenvolvimento
manufatureiro foi baseado na indstria leve de bens de consumo, abastecidas por
importaes de matrias-primas. Contudo, preciso ressaltar que a propagao
universal do progresso tcnico dos pases originrios no resto do mundo se deu de
maneira lenta e irregular. Alia-se a isto certa incapacidade de analisar a dinmica dos
pases em desenvolvimento independente de sua posio dentro da economia mundial;
e, principalmente de uma menor capacidade da indstria moderna de absorver mo
de obra liberada pelo setor rural, alm da grande dependncia tecnolgica.

2. Os investimentos eram orientados no sentido de diversificar a estrutura produtiva com a finalidade de que a oferta
interna cobrisse os vcuos que uma oferta externa insuficiente deixava (Furtado, 1993, p. 143), levando ao aumento
de preos por ausncia de concorrncia.
3. O fato de que se sigam os padres tecnolgicos dos pases industrializados alusivo adoo da tecnologia e no
inovao tecnolgica gerada pelo prprio processo de desenvolvimento, o que leva ao atraso industrial e tecnolgico.
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as
dificuldades e alcanar a integrao produtiva 41

Com o crescimento das exportaes manufatureiras no final dos anos


1950, tanto Prebisch como a Cepal passaram a defender um modelo misto,
que combinava a substituio das importaes com a promoo de novas
exportaes, especialmente de origem industrial. Ao longo do tempo, a viso
da Cepal tornou-se crescentemente pr-exportadora, embora inimiga de um
desmantelamento abrupto das estruturas de proteo (Ocampo, 2001, p. 27).
Sob a dinmica do modelo misto, a partir de 1960, a Cepal adota os processos
de integrao como instrumentos-chave para diminuir os custos do modelo ISI,
aumentar o investimento e o comrcio intrarregional, no qual o maior desafio
foi o de conformar um mercado comum latino-americano.4
Depois, em 1970, propagou-se na AL a ideia de um Estado forte combinado
com uma ampla dose de protecionismo. Porm, com o esgotamento do modelo
ISI e o surgimento da crise da dvida externa iniciada em toda a AL com a
moratria do pagamento da dvida externa mexicana em 1982 , alm do posterior
contgio da Argentina em 1989, estabeleceu-se na regio o avano das estratgias
neoliberais.5 Estratgias estas que impuseram uma nova agenda econmica por
meio das polticas de ajuste mencionadas pelo Consenso de Washington, em que
foi abandonado o modelo ISI, retornando-se ao liberalismo econmico, com a
imposio da liberalizao comercial, de capitais, o ajuste fiscal e a diminuio do
gasto pblico, entre outras reformas estruturais.6
Sob as reformas, as estruturas produtivas latino-americanas apresentaram
quatro problemas fundamentais: i) destruio excessiva do aparato produtivo
herdado; ii) frgeis ligaes produtivas nos setores dinmicos; iii) especializao
em linhas no dinmicas do comrcio internacional; e iv) crescente dualismo
produtivo (Ocampo, 2007, p. 79). Talvez uma das contradies mais evidentes do
modelo neoliberal na AL seja o fato de que, a partir do momento em que se d a
mudana do modelo de industrializao desenvolvimentista pelo livre comrcio, o
crescimento econmico no conseguiu os nveis alcanados na poca do modelo ISI.
E apesar de a AL, a partir dos anos 1980, ter aumentado notavelmente as exportaes,

4. Desta maneira, em 1960, mediante a assinatura do Tratado de Montevidu, foi constituda a Associao Latino-americana
de Livre Comrcio (ALALC), que procurou eliminar barreiras alfandegrias sem o estabelecimento de uma taxa externa
comum. Da mesma maneira, foram iniciados os processos de integrao do Mercado Comum Centro Americano MCCA
(1960) e o Grupo Andino (1969) com o Acordo de Cartagena e a Comunidade do Caribe Caricom (1973) atravs
da assinatura do Tratado de Chaguaramas. Aps a estagnao da ALALC, em 1980, este mecanismo de associao foi
substitudo pela Associao Latino-americana de Integrao (Aladi); em 1991, com a assinatura do Tratado de Assuno,
foi criado o Mercado Comum do Sul (Mercosul); em 1994 entra em vigor o Tratado de Livre Comrcio da Amrica do
Norte TLCAN, e a partir de 1996, o Pacto Andino comea a se chamar de Comunidade Andina.
5. importante lembrar que o primeiro pas onde foram impostas as polticas neoliberais foi o Chile, aps o golpe de
Estado dado ao Presidente Allende, em 11 de setembro de 1973.
6. O servio da dvida implicou em relaes com os bancos privados, os credores bilaterais e as agncias internacionais.
A estabilizao se fez mediante polticas relacionadas com a inflao e a balana de pagamentos com nfase na
privatizao e a liberalizao do mercado.
42 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

estas so sustentadas em commodities que tm uma crescente demanda mundial,


mas no favorecem a criao de emprego nacional e nem desenvolvimento.
fundamental para a AL alcanar a mudana estrutural entendida como a
introduo de inovaes na base produtiva e empresarial e o aumento no investi-
mento para aumentar a investigao e o desenvolvimento, pois esta ser a nica
maneira vivel para produzir rendimentos crescentes e aprendizagem tecnolgica.
Desta maneira, uma participao massiva da produo industrial, geraria encadea-
mentos produtivos que acelerariam o desenvolvimento dos pases latino-americanos.
por isso que se insiste na integrao produtiva como via necessria e tima, no
s para alcanar o desenvolvimento mas tambm como proposta econmica para
resolver o problema da crise sistmica do modelo neoliberal, que tem as economias
desenvolvidas subsumidas em uma situao de desmonte do estado de bem-estar
e que tambm ameaa a AL com o fracasso.
Finalmente, com base na premissa de que a melhor ferramenta a que podem
ter acesso os governos para alcanar o desenvolvimento seja a integrao, o foco
deste texto apresentar as condies necessrias para que se estabelea a integrao
produtiva entre os pases membros da Unio das Naes da Amrica do Sul. Sero
analisadas as dificuldades e possveis solues para sua consolidao; portanto,
sero observados o grau de complementaridade comercial, o efeito dos Tratados
de Livre Comrcio (TLC) negociados entre pases da regio com terceiros pases.
Ainda, sero apresentadas algumas sugestes para superar alguns obstculos a
propsito dos TLC.

2 A INTEGRAO PRODUTIVA E A UNIO DE NAES SUL-AMERICANAS


A crise econmica atual faz aluso a um reordenamento econmico no mbito
mundial e, principalmente, busca de estratgias polticas que ajudem a enfrentar
a crise. A partir de 2008, Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador,
Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela fundaram a Unio de
Naes Sul-Americanas (Unasul), com o fim de alcanar uma integrao econmica
de carter intergovernamental que permita consolidar as relaes de cooperao
poltica, desenvolvimento social e crescimento econmico dos pases sul-americanos.
Os propsitos fundamentais da Unasul foram estabelecidos nas diversas
reunies de cpula presidenciais sul-americanas: em 2002, foi decidida uma agenda
de integrao, segurana e infraestrutura, do que resultou a Iniciativa de Integrao
da Infraestrutura Regional da Amrica do Sul (IIRSA); em 2004, foi criada a
Comunidade Sul-americana das Naes; em 2005, foi iniciado o estabelecimento
de um dilogo poltico de temas tais como a integrao fsica, meio ambiente,
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as
dificuldades e alcanar a integrao produtiva 43

integrao energtica, mecanismos financeiros sul-americanos, assimetrias regionais,


promoo da coeso social e cooperao em telecomunicaes; em 2006, foi
includa a agenda social como objetivo fundamental da integrao sul-americana;
em 2007, por ocasio da Cpula Energtica, passou-se a ter na Amrica do Sul
uma comunidade a adotar a Unio das Naes Sul-Americanas, que se mostrou
um instrumento de poltica mais ambicioso, pois implica a adoo de uma moeda
nica e de um maior nmero de desafios em termos de poltica macroeconmica
conjunta, apesar das assimetrias existentes entre os pases.
Vrios so os rgos consultivos criados at o momento pela Unasul: Conselho
Energtico, de Defesa, Sade, Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan); Conselho
sobre o Problema Mundial das Drogas, a Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia
e Inovao (COSECCTI); Conselho para o Desenvolvimento Social e a Integrao
Financeira; Mecanismo de Soluo de Controvrsias em Matria de Investimentos;
Conselho Eleitoral; e Conselho de Economia e Finanas que pretende impulsionar
um fundo latino-americano de reservas, acelerar a criao do Banco do Sul e
aumentar o comrcio.
A integrao produtiva como elemento estruturante do desenvolvimento
ainda incipiente na Unasul, mas fundamental iniciar um processo de discusso
contnua do conceito, com o fim de trabalhar em sua implementao. Integrao
produtiva no tem um significado inequvoco, mas j foi trabalhado na Comunidade
Econmica Europeia e na integrao asitica a partir de diferentes perspectivas.
A integrao produtiva europeia tem caractersticas especiais perante o enorme
grau de institucionalidade e a estratgia do financiamento de diversos projetos de
infraestrutura e desenvolvimento para suas indstrias, enquanto, na integrao
asitica imperam as relaes comerciais e de complementaridade produtiva, em que
o Japo prestou auxlio aos novos pases industrializados (ndia, Taiwan, Malsia,
Cingapura, Coreia do Sul, entre outros, tambm identificados, em ingls, por newly
industrialized countries NICs) na busca do desenvolvimento e, recentemente,
colocou a China como novo protagonista mundial (Cepal, 2009).
Por parte do Mercosul, o Grupo de Integrao Produtiva (GIP) determinou que
a integrao produtiva implica no desenvolvimento conjunto de novas vantagens
competitivas a partir da complementao produtiva e a especializao intrassetorial
de todos os pases do bloco, especialmente para a integrao de pequenas e mdias
empresas da regio e empresas dos pases de menor tamanho econmico relativo a
processos produtivos regionais. Isto implica na modificao dos padres produtivos
via redesignao de recursos produtivos, modificando o padro de intercmbio
comercial, levando em considerao uma perspectiva regional (Mercosur, 2008).
44 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Apesar de este tipo de conceito tomado pelo Mercosul ser importante


para a gerao de emprego e estimular o desenvolvimento dos pases de menor
desenvolvimento, no suficiente para gerar desenvolvimento para o caso da
Unasul, pois se deve levar em considerao que as grandes indstrias com alto
valor tecnolgico que tm como propsito a demanda mais dinmica dos pases
desenvolvidos so as que, historicamente (depois da Revoluo Industrial), tm
gerado crescimento e desenvolvimento nos pases. Entretanto, fundamental
observar que o desenvolvimento de novos pases industrializados, incluindo a
China, alcanou seu auge graas aos mecanismos de desempenho, impostos ao
investimento estrangeiro direto (IED) e pela ao de diferentes mecanismos de
proteo para o desenvolvimento da indstria e investimentos em infraestrutura,
alm da articulao produtiva ocorrida na sia.
Quando se observam as polticas adotadas pelos pases asiticos para alcanar
o desenvolvimento, descobre-se que o Estado japons exerceu a coordenao das
atividades econmicas baseado na trplice aliana: Bancos-Empresa-Governo;
interveio nas importaes de insumos de bens de capital; exigiu a transferncia de
tecnologia; e imps taxas diferenciais de tecnologia e suporte financeiro.7 Coreia
e Taiwan obedeceram aos critrios de flexibilidade, seletividade e priorizao dos
setores de alto contedo tecnolgico e dos produtos mais dinmicos nas econo-
mias mais desenvolvidas na escala de bens exportveis, alm da manuteno de
sua poltica industrial (Ferreira, 2011, p. 118).
Na China, a desvalorizao da moeda foi mantida, os bancos so estatais e a
poltica industrial foi direcionada.8 Entretanto, o investimento estrangeiro direto
para a China tem trs grandes objetivos: i) aumentar a participao do pas nas
exportaes mundiais; ii) favorecer seu acesso s fontes externas de capital e tecno-
logia avanadas; e iii) introduzir tcnicas modernas administrativas nas empresas
chinesas (op. cit., 2011, p. 136).
A Coreia do Sul pas que h cinquenta anos contava com o mesmo nvel
de desenvolvimento da AL hoje reconhecida como grande produtora e
exportadora de marcas prprias de alto valor agregado, como Hyundai, Daewoo,
LG, Sungyong, Samsung, Ssangyong, entre as mais conhecidas. Ao contrrio do
que fizeram os governos latino-americanos diante do abandono do modelo de
industrializao por substituio de importaes, o governo da Coreia do Sul,

7. Uma vez que o Japo perde competitividade em sua moeda e perde produtividade em suas empresas, inicia um
processo de relocalizao de suas empresas produtoras em outros pases asiticos, surgindo assim os novos pases
industrializados (NICS) e gerando desenvolvimento de toda a regio.
8. A formao da ampla base exportadora da China, a pesar de ter sido impulsionada pelas empresas estatais, teve
grande suporte do capital estrangeiro que entrou no pas por meio de plataformas de exportao.
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as
dificuldades e alcanar a integrao produtiva 45

que tambm teve seu prprio modelo ISI no mesmo perodo, no o abandonou
com as reformas neoliberais.
Considerando que o desenvolvimento da Coreia do Sul esteve fortemente
ligado poltica estatal e proteo,
[em] 1962, o governo promulgou a Poltica de Promoo da Indstria Automo-
bilstica e a Lei de Proteo Indstria Automobilstica; em 1964 estabeleceu o
Plano de Promoo Integral da Indstria Automobilstica, proibindo as companhias
estrangeiras de operar na Coreia, a menos que estivessem associadas com produtores
locais; em 1982 aps a crise energtica, o governo tomou medidas para evitar uma
dura concorrncia entre as quatro fbricas existentes nesse momento, postergando
sua poltica de abertura; e para 1986 o governo tinha elaborado nove planos oficiais
de proteo para a indstria automobilstica (Valencia, 2011).
Isso permitiu que a Coreia do Sul seja hoje a quinta economia produtora
automobilstica no mbito mundial e a sexta em termos de exportaes. Depois, o
caminho tomado pelo pas distancia-se amplamente do adotado pelas economias
da AL e que levaram desindustrializao, gerao de pobreza, misria, desem-
prego e demais problemas estruturais. Diferentemente, a Coreia do Sul adotou a
proteo de sua indstria nacional com alto valor agregado, fortaleceu seu mercado
interno, investiu em cincia e tecnologia, postergou a abertura econmica nos
tempos de crise, investiu em educao de alta qualidade e, essencialmente, no
seguiu as polticas neoliberais.
Assim, fato que a integrao produtiva sul-americana, luz das integraes
asitica e europeia, est ainda sem um horizonte claro. No entanto, o que se
pode determinar que, sem proteo para o desenvolvimento da indstria, sem
requisitos de desempenho estabelecidos para o investimento estrangeiro direto e
sem o impulso das cadeias produtivas, muito improvvel que, na Amrica do
Sul, se possa falar logo de um novo caminho de desenvolvimento, a propsito das
negociaes do Tratado de Livre Comrcio da nova gerao, que colocam alguns
pases da regio em condio assimtrica.

3 TENDNCIAS PRODUTIVAS ENTRE OS PASES SUL-AMERICANOS


Ao realizar uma anlise do comportamento da atividade produtiva dos pases
sul-americanos que compem o Mercosul (Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai),
a Comunidade Andina (Colmbia, Peru, Bolvia e Equador), Venezuela e Chile,
atravs de seus principais bens exportveis e importveis (quadro 1), verifica-se
que, em 2010, em geral, ainda existia uma marcada tendncia pela exportao
de bens primrios, uma oferta de exportao pouco diversificada e uma gama de
importaes de bens de alto contedo tecnolgico e de valor agregado.
46 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

QUADRO 1
Principais bens de exportao e de importao (2010)

Pas Exportaes Importaes


Automveis para turismo, petrleo, aeronaves, partes e acess-
Farinha de soja, favas, leo de soja, milho, petrleo rios para veculos, telefones, minrio de ferro e seus derivados,
cru, prolas finas, veculos para o transporte de aparatos de gravao e reproduo, energia eltrica, automveis
Argentina
mercadorias, minerais de cobre, produtos qumicos, para transporte de mercadorias, motores a exploso, carvo e
automveis, trigo, entre outros combustveis slidos, fertilizantes, produtos qumicos orgnicos,
pneus, sangue humano e animal, medicamentos, entre outros
Gasolina e diesel barras de ferro sem liga, combustveis para
motores de veculos automveis, farinha de trigo, veculos auto-
Gs de petrleo, minrio de zinco, minrios de
mveis para transporte de mercadorias e de turismo, mquinas
metais preciosos e seus concentrados, alimentos
Bolvia para perfurao, medicamentos, aeronaves, tratores, inseticidas,
preparados para animais, estanho, leo de soja,
raticidas, herbicidas, preparaes alimentcias, betume, papel e
entre outros
papelo, fraldas, ps mecnicas, escavadoras, malte, plsticos,
entre outros
Petrleo, leo diesel, automveis de passageiros, petroqumica,
Minrio de ferro, petrleo, gros e frutas, soja,
mquina e aparatos de material eltrico, carvo, clorato de
acar de cana, caf, bolos e outros resduos de
potssio, gs, cobre refinado, trigo, veculos para o transporte
soja, pasta qumica de madeira, carne de frango
Brasil de mercadorias, querosene, partes para avies e helicpteros,
e galinha, aeronaves, veculos para o transporte
partes para automveis, cristal lquido, circuitos eltricos inte-
de pessoas, leo combustvel, cereais, ferro,
grados, propano, turbinas a gs, telefones, fertilizantes, coque,
pedras preciosas entre outros
medicamentos, ferro fundido, entre outros
Petrleo, carvo, ouro, caf, leos pesados, Avies e aeronaves, leos pesados, milho, telefones, automveis
ferronquel, bananas, diesel, coque, flores, de passeio, computadores, produtos farmacuticos, petrleo,
acar de cana ou de beterraba, desperdcios de aparatos receptores de televiso, mquinas de processamento
Colmbia
cobre, polipropilenos, medicamentos, polmeros de dados, veculos para o transporte de mercadorias, propeno,
clorados, gasolina sem chumbo tetraetila, gs trigo, soja, motocicletas, arame de cobre, leo de soja, fertilizantes,
natural entre outros sementes, favas, pneus, entre outros
Cobre e manufaturados de cobre, minerais
Gasolina, diesel, petrleo, veculos de carga e de pessoas, gs,
de cobre, pasta qumica de madeira, ouro,
telefones, camionetes, carne de gado bovino, computadores,
molibdnio, arame de cobre, flor, cloro, bromo e
basculantes, carvo, minerais de molibdnio, minerais de cobre,
Chile iodo, peixe congelado, madeira de pinho, papel e
gs propano, medicamentos, acar de cana e de beterraba,
papelo, prata, vinho, alimentos industrializados,
alimentos para animais, barcos, cido sulfrico, escavadoras, gs
uvas, dejetos de peixe, mas, peras e marmelos,
natural, entre outros
entre outros
Petrleo, bananas, leos pesados, camares, flores, Diesel, solventes, gs liquefeito, medicamentos, petrleo, automveis
cacau, atum, veculos para transporte de merca- de passeio, tubos para tubulaes, leo de soja, veculos hbridos,
Equador dorias, caf, tilpia, azeite de dend, do campo, motores e geradores eltricos, aparatos de reproduo de televiso,
sardinhas, abacaxi, aparatos ortopdicos, mesas de trigo, peixe congelado, veculos para transporte de cargas, energia
madeira, confeitos, hortalias, entre outros eltrica, leo de soja, aparatos celulares, entre outros
Gasleo, telefones celulares, brinquedos, videogames, cmaras
Soja, carne bovina, farinha, milho, trigo, leo de fotogrficas e videocmaras, preparaes alimentcias, mquinas
soja, sementes de gergelim, acar de cana, carvo para tratamento magntico, fertilizantes, nitrognio, fsforo e
Paraguai
vegetal, embalagens plsticas, cigarros, arroz, leo potssio, reprodutores de som, gasolinas, automveis, naftas,
de girassol, algodo, peles, entre outros tabaco, pneus, aparatos de ar condicionado, unidades de discos
magnticos, qumicos, cervejas de malte, entre outros
Ouro, minerais de cobre, cobre refinado, resduo
Petrleo, diesel, automveis, trigo, telefones, resduos da indstria
de indstrias alimentcias, zinco, chumbo, caf,
alimentcia, trigo, leo de soja, televisores, receptores de radio-
petrleo, molibdnio, ferro, combustveis tipo
Peru difuso e imagem, computadores, diesel, escavadoras, propileno,
querosene, aspargos, gs natural, leo de peixe,
medicamentos, basculantes, ferro em barras, motocicletas, acar
uvas frescas, propano, camisetas, moluscos,
da cana, pneus, fertilizantes, entre outros
corantes, entre outros
(Continua)
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as
dificuldades e alcanar a integrao produtiva 47

(Continuao)

Pas Exportaes Importaes


Favas, carne bovina, trigo, arroz, madeira, leite,
Petrleo, diesel, veculos, plsticos, telefones, aparatos de
malte, tampas de plstico, lenha, animais bovi-
transmisso, partes de automveis, leo lubrificante, fertilizantes,
nos, gasolina, energia eltrica, ouro, borrachas,
tratores, monitores, aparatos de radiodifuso e gravao,
Uruguai peles, gorduras comestveis, mveis, automveis
borracha, erva mate, fertilizantes, naftas, herbicidas, inseticidas,
para turismo, ctricos, fertilizantes, herbicidas,
avies, carne de porco, aparatos de colheita, energia eltrica,
fil de peixe, milho, l e peles finas, partes de
entre outros
automveis, entre outros
Petrleo, piritas de ferro tostadas, ferro, barcos Produtos farmacuticos, animais bovinos vivos, aparatos
de pesca, combustveis minerais, ferro liga, transmissores de radiotelefonia, mquinas eltricas, leo de
alumnio, carvo, hidrocarbonetos cclicos, xido soja, reatores a gs, trigo, milho, produtos qumicos, televisores,
de alumnio, dodecilbenzeno, rebocadores, videomonitores, videoprojetores, geradores de corrente alternada,
Venezuela
carbono, energia eltrica, ferrosilcio, plsticos, aparatos mdicos e instrumentos eletromdicos, tubos de
crustceos, tabacos, condutores eltricos, medi- perfurao, partes e acessrios de mquinas, malte, plsticos,
camentos, cacau, rum, amonaco, ouro, avies, acar, leite e nata, veculos, computadores, arames de cobre,
partes de automveis, entre outros atum, papel, entre outros
Fonte: Aladi.
Elaborao da autora.

Apesar de o Brasil e a Argentina integrarem o G-20, sua oferta produtiva


para o exterior ainda muito alta em bens bsicos, embora deva-se ressaltar a
capacidade de sua indstria automobilstica e aeronutica (especialmente no caso
brasileiro). Destaque-se, ainda, que os pases sul-americanos possuem grande
quantidade de recursos estratgicos energticos de grande importncia que, no
caso de uma integrao energtica, poderiam posicionar a regio como potncia
mundial nesta matria.
Por seu turno, ao estudar a importncia que possa ter a integrao produtiva
no marco dos pases que formam a Unasul (tabela 1), observa-se o grau de abertura
econmica no mbito bilateral entre os pases sul-americanos, o que lanou um
baixo nvel de inter-relao entre os membros, ressaltando um maior nvel de aber-
tura inter-regional nos casos brasileiro e argentino e entre os pases do Mercosul,
enquanto, entre os pases da Comunidade Andina, a abertura mais modesta. Cabe
enfatizar o caso da Bolvia, que, apesar de estar dentro da Comunidade Andina,
mantm uma abertura mais desenvolvida com os pases do Mercosul sem ser um
membro pleno deste organismo.
Ao analisar o grau de abertura de cada pas com o conjunto da Amrica do
Sul, pode-se observar que somente nos casos da Bolvia e do Paraguai existe um
grau de abertura superior a 50%, enquanto os pases restantes ainda possuem nveis
baixos de abertura com a regio.
Pode-se dizer que faltam polticas de integrao regional sul-americana, pois,
apesar de existir uma tendncia a melhorar as relaes de intercmbio entre os
pases da regio, dados os resultados de 2010, o nvel de abertura e de importncia
comercial intrarregional ainda muito baixo. Portanto, num prazo curto, no se
poderia falar de uma regio com laos comerciais muito fortes, com exceo da
Bolvia e Paraguai, como ressaltado anteriormente.
48

Tabela 1
Grau de abertura econmica entre os pases sul-americanos (1995 e 2010)1
(Em US$ mil)

Pas Argentina Bolvia Brasil Colmbia Chile Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela Amrica do Sul2
Anos 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010
Argentina 0,2 0,2 3,9 7,4 0,1 0,3 0,8 1,2 0,1 0,2 0,3 0,4 0,1 0,3 0,4 0,5 0,2 0,3 5,9 10,8
Bolvia 3,8 10,4 2,8 27,8 1,2 2,9 1,9 3,3 0,2 0,5 0,1 0,4 3,1 6,5 0,1 0,3 0,2 5,2 13,4 57,1
Brasil 1,7 3,7 0,1 0,4 0,1 0,4 0,4 0,9 0,0 0,1 0,3 0,3 0,1 0,3 0,3 0,3 0,2 0,5 3,2 7
Colmbia 0,3 1,1 0,1 0,2 0,6 2,3 0,4 1,2 0,7 1,8 0,0 0,0 0,7 1,3 0,0 0,0 2,5 1,2 5,2 9
Chile 3,2 5,2 0,4 0,4 3,7 8,1 0,6 2,1 0,5 1,2 0,2 0,7 0,9 2,3 0,2 0,2 0,6 0,6 10,2 20,7
Equador 1,1 2,7 0,0 0,6 1,6 3,7 4,3 10,9 2,0 5,5 0,0 0,1 0,7 8,8 0,1 0,3 2,0 6,0 11,8 38,5
Paraguai 8,4 20,2 0,1 0,5 15,3 29,4 0,2 0,1 1,6 6,4 0,0 0,2 0,1 1,3 1,0 11,0 0,3 3,2 27 72,2
Peru 0,8 1,4 0,4 0,7 1,3 3,4 1,5 2,3 0,9 2,6 0,2 2,4 0,0 0,3 0,1 0,1 1,2 0,7 6,5 13,8
Uruguai 4,4 6,6 0,0 0,1 7,1 9,6 0,1 0,1 0,5 0,8 0,1 0,2 0,2 0,7 0,2 0,3 0,2 2,9 12,7 21,1
Venezuela 0,3 0,6 0,0 0,3 1,9 2,1 2,0 1,1 0,2 0,4 0,2 0,6 0,1 0,1 0,3 0,3 0,0 0,2 5 5,4
Fonte: Aladi.
Elaborao da autora.
Notas: 1 Importaes e exportaes. Produto interno bruto a preos constantes em 2000. ((Xs+Ms)/PIB)*100 Abertura Comercial entre pases-membros da Unasul (bilateral).
2
Exceto Guiana e Suriname. ((Xs+Ms)/PIB)*100 Abertura Comercial de cada pas frente a toda a Amrica do Sul.
Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina
Tabela 2
Grau de importncia do comrcio intrarregional e sua complementaridade (1995-2010)1
Varivel dependente: ln(PIB)2

Pas Argentina Bolvia Brasil Colmbia Chile Equador Paraguai Peru Uruguai Venezuela
0,3079 0,3139 0,2073 0,3814 0,2070 0,2463 0,3654 0,3022 0,2224
Argentina
t-student 12,52 4,21 13,91 10,59 17,43 7,94 8,93 9,28 14,95
0,1111 0,0718 0,2235 0,2803 0,1256 0,0600 0,2563 0,1223 0,0387
Bolvia
t-student 3,34 7,95 2,79 4,10 5,00 5,00 3,57 3,48 2,31
0,3077 0,2905 0,2266 0,2748 0,2041 0,2153 0,2753 0,2814 0,1680
Brasil
t-student 11,01 23,80 21,48 9,98 9,85 8,88 12,52 7,63 10,32
0,2223 0,3701 0,1481 0,1761 0,2943 0,1587 0,4439 0,1795
Colmbia
t-student 4,72 14,01 5,44 6,70 13,40 3,71 5,78 7,38
0,2995 0,3917 0,2005 0,3459 0,3065 0,0881 0,4121 0,4087 0,1938
Chile
t-student 3,64 6,86 7,56 25,89 11,29 2,65 16,00 10,16 10,43
dificuldades e alcanar a integrao produtiva

0,1876 0,3331 0,0813 0,3821 0,1360 0,1776 0,1292


Equador
t-student 2,45 9,35 1,22 15,81 3,44 6,83 8,83
0,2281 0,1081 0,1647 0,0451 0,1852 0,1228 0,2263 0,2294 0,1517
Paraguai
t-student 5,01 5,24 1,38 1,76 6,51 5,89 12,64 7,36 2,66
0,2426 0,2955 0,2144 0,2241 0,1631 0,1751 0,1482 0,1607 0,1806
Peru
t-student 7,56 12,61 7,75 28,22 10,15 20,81 3,83 4,03 16,79
0,2709 0,2022 0,3015 0,3528 0,1895 0,2723 0,2883 0,1381
Uruguai
t-student 3,15 4,35 8,13 8,08 5,42 3,76 4,29 7,31
0,1162 -0,3330 0,2096 0,0554 -0,2648 0,0474
Venezuela
t-student 5,82 -2,07 5,66 8,55 -2,81 3,70
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as

Fonte: Banco Mundial e Aladi.


Elaborao da autora.
Notas: 1 Foram mantidos apenas os coeficientes com 10% de grau de significncia. Os quadros em branco aparecem porque no h relao significativa.
2
 Modelo economtrico: em que = produto interno bruto do pas i; = importaes do pas i que provm do pas j. Estima-se em log-log para obter
a interpretao do coeficiente em termos porcentuais e como elasticidade.
49
50 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Na tabela 2, pode-se ver o grau de complementariedade existente entre os


pases sul-americanos, medido com base em um modelo economtrico de regresso
linear simples, em que se explica como o crescimento das importaes dos demais
pases (InIMPOij ) afeta o crescimento econmico do pas domstico (InPIBj).
Por exemplo, ao observar o coeficiente entre o Brasil como pas domstico e a Colmbia
como o pas onde se realizam as importaes, igual a 0,1481, este indica: i) que
existe complementaridade entre o comrcio exterior do Brasil e o da Colmbia;
e ii) que para cada 1% que cresam as importaes a partir da Colmbia, o PIB
do Brasil cresce 0,1481%, e embora provavelmente seja alto, o importante a ser
ressaltado o efeito do comrcio inter-regional.
O diferencial do modelo que possvel ver que, exceto algumas relaes
comerciais de substituio (os resultados negativos do quadro 3, no caso da
Venezuela-Chile e Venezuela-Peru), existe um alto grau de complementaridade
entre estes pases da Amrica do Sul, o que refora a ideia de integrao
produtiva na Unasul.
Seria preciso analisar com maior profundidade o porqu da complementaridade
e quais so os setores dinmicos, mas isto ser reservado para uma prxima pesquisa.
Tendo, em linhas anteriores, procurado analisar as vantagens e a importncia
da integrao produtiva entre os pases membros da Unasul, conveniente, agora,
analisar as dificuldades que poderia atravessar a integrao como consequncia da
assinatura do Tratado de Livre Comrcio entre alguns pases sul-americanos e os
Estados Unidos. Este tema ser tratado na seo seguinte.

4 OS TRATADOS DE LIVRE COMRCIO ENTRE PASES ASSIMTRICOS E SUA


INCIDNCIA NA INTEGRAO SUL-AMERICANA
Os tratados de livre comrcio (TLCs) so acordos comerciais celebrados entre dois
ou mais pases com a finalidade de reduzir impostos e eliminar barreiras aduaneiras
entre si. Estes tratados tm a finalidade nica de abrir fronteiras aos bens e impor
regras acerca de propriedade intelectual, investimentos, meio ambiente, normas
trabalhistas, comrcio de fronteira, servios, entre outros, mas carecem de polticas
que contribuam com a convergncia econmica e social.9

9. O contrrio foi observado no incio da histria dos processos de integrao econmica da Amrica Latina, em que foram
adotados mecanismos de reconhecimento das assimetrias que tentavam contribuir com os pases menos desenvolvidos.
Exemplos disso so encontrados na Associao Latino-americana de Livre Comrcio ALALC (captulo VIII), Associao
Latino-americana de Integrao Aladi (captulo III), o Acordo de Cartagena, que deu origem ao Pacto Andino, o projeto
de integrao centro americana e a Comunidade do Caribe (Caricom). As consideraes sobre assimetrias dos pases menos
desenvolvidos foram estimadas em relao ao acesso ao mercado dos pases mais desenvolvidos e a uma maior defesa
comercial para enfrentar os processos de abertura. O trato especial e diferenciado se traduzia em um trato comercial no
recproco que favorecia aos menos desenvolvidos e limitava-se aos aspectos tributrios e comerciais da integrao (Durn e
Masi, 2007, p. 7). Mas a partir dos anos 1990, com o modelo de abertura e das reformas, que o trato no recproco para
as economias de menor desenvolvimento j no era parte integrante dos tratados, e as economias menores to somente
se beneficiavam de maior tempo para a reduo tarifria. Somente entre 2003 e 2004 o Mercosul criou os Fundos para
a Convergncia Estrutural, enquanto a Comunidade Andina, a partir de 1999, implementou a Poltica Comunitria para
a Integrao e o Desenvolvimento Fronteirio e o Plano Integral de Desenvolvimento Social (Durn e Masi, 2007, p. 4).
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as
dificuldades e alcanar a integrao produtiva 51

Um novo panorama para a integrao latino-americana comea a se configurar


a partir da ruptura das negociaes da conformao da rea de Livre Comrcio
das Amricas (Alca) em 2003, momento em que os Estados Unidos reativaram sua
poltica de negociaes bilaterais, encabeadas pelo ento representante de comrcio
Robert Zoellick. No marco da liberalizao competitiva,10 Zoellick especificou o
itinerrio a seguir e os pontos relevantes na estratgia de construo de um espao
de livre comrcio hemisfrico que relacionou com a poltica de segurana nacional
mantida pelos Estados Unidos.
A partir de 1994, com a celebrao do Tratado de Livre Comrcio da Amrica
do Norte, assinado entre Estados Unidos, Mxico e Canad, os TLCs passam
a ser mais restritivos, com prioridades nos temas de propriedade intelectual e
de investimentos. Governos como os dos Estados Unidos e da Unio Europeia
buscaram obter o Trato Nacional para os investimentos nos pases scios, alm
de garantir o respeito propriedade intelectual, que realmente um sistema de
proteo indstria dos pases desenvolvidos e que prejudica em grande medida
os pases menos desenvolvidos, que no possuem uma cultura de desenvolvimento
tecnolgico e da inovao e que tero de pagar os custos de manter monoplios
nestas reas nos pases desenvolvidos.
Os TLCs negociados pelos Estados Unidos e pela Unio Europeia se tornam
inapropriados para os pases produtores agrcolas, pois os altos subsdios11
agricultura que mantm no so negociveis nos TLCs. Estes somente so nego-
ciados nas Rodadas de Doha para o Desenvolvimento, da Organizao Mundial
de Comrcio (OMC), as quais, at o momento, no tiveram resultados favorveis.
Por exemplo, o TLC ratificado entre Estados Unidos e Colmbia em 12 de
outubro de 2011, e cuja negociao foi finalizada em 27 de fevereiro de 2006,
trar mais consequncias negativas que positivas tanto para a Colmbia quanto
para a integrao sul-americana.

10. No que se refere liberalizao competitiva, a dinmica e orientao que siga a integrao hemisfrica depender
da atitude que assumirem os Estados Unidos. A estratgia americana est claramente estabelecida: combinar as
negociaes bilaterais com as multilaterais, de maneira que se reforcem mutuamente e convirjam no livre cmbio
global. a essncia da liberalizao competitiva que a agenda americana em comrcio sintetiza em trs prioridades:
i) concluir com sucesso a rodada de Doha da OMC; ii) estender em novos TLCs os nexos econmicos bilaterais e
regionais para ampliar o bem-estar dos trabalhadores, agricultores e consumidores norte-americanos; e iii) proteger
os interesses e direitos nacionais mediante a aplicao das leis de comrcio internacional dos Estados Unidos e as
normas internacionais. Tomado de USTR, 2006, 6.
11. Os resultados negativos da Rodada de Cancn deveram-se principalmente ao incremento dos subsdios agrcolas
outorgados pelos Estados Unidos aos seus produtores agrcolas em 2002, conhecidos como o Farm Bill, que
estabeleceu subsdios de US$ 180.000 milhes entre 2003 e 2009, superiores em pelo menos 75% aos que estiveram
vigentes entre 1996 e 2002 (Barberi e Garay, 2004, p. 8).
52 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Considerando as assimetrias existentes no comrcio bilateral entre Estados


Unidos e Colmbia (tabela 3), verifica-se que, em 2006, 11,2% das exportaes
que os Estados Unidos faz para a Colmbia referem-se ao setor primrio, enquanto
88,7% correspondem ao setor industrial. Em contrapartida, para a Colmbia,
67,8% das exportaes para os Estados Unidos corresponderam a produtos do
setor primrio e to somente 32,1% do setor industrial.

Tabela 3
Composio do comrcio bilateral entre a Colmbia e os Estados Unidos por setores
(1990-2006)

Estados Unidos Colmbia

% exportaes Colmbia por setor Tag % exportaes aos Estados Tag


Setores
econmico Unidos por setor econmico
1990 1995 2000 2006 1990/2006 1990 1995 2000 2006 1990/2006
Setor primrio 7,6 7,7 9,5 11,2 2 66,7 70,0 73,8 67,8 0,0
Setor industrial 88,4 91,7 90,5 88,7 0,0 32,9 29,9 26,2 32,1 0,0
Outros 4,0 0,6 0,0 0,1 -19,7 0,4 0,1 0,0 0,1 -0,1
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Anexo estatstico do Latin America and the Caribbean in the World Economy 2006 (Cepal, 2007 apud Cadena, 2011).
Disponvel em: <http://goo.gl/KRKnqS>.
Obs.: Tag = taxa de crescimento acumulada geomtrica do perodo.

Os resultados obtidos at o momento so surpreendentes e tm real


importncia quando se leva em considerao que, na Colmbia, assim como nos pases
andinos, vigora a Lei de Preferncias ATPDEA.12 Esta lei consiste em uma
ajuda atravs do comrcio que os Estados Unidos outorgam unilateralmente aos
pases andinos, na luta pela erradicao das drogas e do conflito armado interno.
Um dos argumentos mais fortes do governo colombiano para negociar o
TLC foi manter as preferncias outorgadas pelos Estados Unidos de maneira
permanente e desonerar outros produtos compreendidos no sistema de prefe-
rncias. No obstante, ao fazer uma avaliao das exportaes colombianas para
os Estados Unidos sob a modalidade APTDEA com o manejo das preferncias,
pode-se afirmar que a Colmbia com a abertura do comrcio realizada unila-
teralmente pelos Estados Unidos no conseguiu um aumento das exportaes
colombianas, tal como observado na tabela 4. Apesar de haver mais de 5.250
bens abertos ao mercado norte-americano em mais de onze anos, a estrutura

12. Desde 1991, a Colmbia desfruta das preferncias que os Estados Unidos outorgaram pela Lei de Preferncias
Andinas (ATPA), com a desonerao de 5 mil produtos colombianos que tm livre entrada nos Estados Unidos.
Em 16 de agosto de 2002, o presidente George W. Bush trocou o ATPA pela nova Lei de Promoo Comercial Andina
e Erradicao das Drogas (ATPDEA, na sigla em ingls). A referida mudana ampliou o universo desonerado em mais
250 produtos adicionais, que compreendem: petrleo, roupas, txteis, calados, relgios e suas partes, carteiras e pastas,
produtos importantes para o comrcio colombiano nos Estados Unidos.
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as
dificuldades e alcanar a integrao produtiva 53

das exportaes colombianas no conseguiu mudar. Logo, a promessa de cres-


cimento das exportaes uma falcia; porm, as importaes provenientes dos
Estados Unidos Colmbia tero, sim, aumentos significativos, pois os impostos
agrcolas teriam uma reduo de 14,47% na Colmbia, enquanto os Estados
Unidos os reduziriam em 4,95%. Em matria industrial, a reduo seria de
13,28% e 3,79% respectivamente (Cadena, 2001), o que afetaria a promoo
da indstria na Colmbia.
O mais preocupante do TLC so os resultados que a negociao lanou, pois
no s os bens foram desonerados e foram adotadas medidas que vo na contramo
da industrializao do pas, mas tambm a situao do negcio agrrio colombiano
se deteriorou ao deixar de negociar os subsdios que os Estados Unidos outorga a
seus produtores agrcolas, pois os produtos norte-americanos poderiam comear
a competir com os colombianos com um dumping legal. Alm disso, os negociadores
norte-americanos conseguiram que os colombianos desmontassem o Sistema
Andino de Faixa de Preos13 (SAFP) e o Mecanismo Pblico de Administrao de
Contingentes para as importaes originrias dos Estados Unidos.14
De acordo com os estudos realizados sobre o agronegcio na Colmbia, o
TLC deveria conter medidas de salvaguarda de preos com vigncia durante a
permanncia do tratado ou at que as ajudas internas proclamadas pelos Estados
Unidos fossem eliminadas na OMC no mbito multilateral, alm de incluir uma
clusula que permitisse revisar o programa de desonerao caso os Estados Unidos
decidissem aumentar suas ajudas internas ao negcio agrcola (Barberi-Cardona;
2007, p. 37). Entretanto, o governo colombiano e sua equipe de negociao no
incluram nenhum dos mecanismos expressos anteriormente, e aceitaram que os
Estados Unidos exclussem do programa de liberao o acar e os produtos de
alto contedo de acar no prontos para o consumo final; enquanto a Colmbia
no pde excluir setor ou produto algum do programa de desonerao, tal como
ocorreu no TLCAN. Adicionalmente foi outorgada aos Estados Unidos uma
clusula de preferncia recproca, segundo a qual a Colmbia se comprometeu a
outorgar qualquer preferncia adicional prevista no TLC que pudesse conceder
a qualquer pas, com o qual inicie ou aprofunde acordos comerciais a partir de
27 de fevereiro de 2006 (Barberi, Cardona e Garay, 2007, p. 1-3 apud Cadena,
2011), o que traz graves consequncias para a integrao regional sul-americana.

13. Sistema Andino de Faixa de Preos SAFP- um mecanismo tarifrio que adotaram os pases da Comunidade Andina,
com a finalidade de estabilizar o custo de importao de um grupo especial de produtos agropecurios, caracterizados
por uma marcada instabilidade em seus preos internacionais. A estabilizao se obtm aumentando a tarifa ad valorem,
quando o preo internacional est abaixo do nvel do piso e rebaixando o referido imposto at zero, quando o referido
preo estiver acima do teto. Obtido o formato eletrnico em: <www.comunidadeandina.org/comercio/franja.htm>.
14. Estas eram as polticas comerciais agropecurias mais importantes para o fomento do agronegcio colombiano, perante
as mltiplas ajudas que os Estados Unidos outorgaram a seus produtores (Gaceta Congreso no 18; 29/01/07, p.32), o que
antecipa que no momento de entrar em vigor a TLC, o agronegcio fique absolutamente desprotegido contra o dumping
comercial que efetua os Estados Unidos atravs das elevadas ajudas internas que outorga aos seus produtores agrcolas.
54

Tabela 4
Exportaes colombianas para os Estados Unidos (1990-2006)
Sem ATPA Com ATPA Com ATPDEA Tag
Principais produtos
de exportao da 1990- Elasticidade
1990 1995 2000 2006 das
Colmbia para os 2006
exportaes
Estados Unidos Participao Ar Ind. Participao Ar Ind. Participao Ar Ind. Participao Ar
US$ US$ US$ US$ Ind. esp. (%)
(%) prom. esp. (%) prom. esp. (%) prom. esp. (%) prom.
Combustveis de
1.631.882.883 52 0,87 7 1.413.574.845 38 0,46 8 3.861.277.655 55 0,69 7 3.886.325.617 42 0,001 4 6 0.7
petrleo
Carvo 46.377.264 53 0 72 61.973.900 39 0 51 199.410.068 58 0,00 122 1.183.672.867 55 0.00 154 22 0
Caf 308.921.389 63 0 32 433.949.778 51 0 42 436.064.937 65 0 30 548.706.504 61 0,00 42 4 0
Flores 164.011.041 68 6,28 112 313.136.427 59 0,003 144 3.116.414 69 0,003 122 360.827.340 65 0,004 195 5 0,8
Banana 129.185.070 72 0 19 159.479.028 63 0 24 219.686.100 72 0 62 192.494.728 66.6 0,00 26 3 0
Cana-de-acar 90.281.064 75 0 21 51.051.917 65 0 24 0
Pedras e metais
58.169.186 77 0 6 237.183.525 71 0 133 127.898.938 74 0 11 355.920.608 70 60,66 2 12
preciosos
Cimento 22.957.119 78 0 31 25.403.584 72 0 74 51.444.277 75 0 62 90.910.316 72 0 12,53 9 0
Peixe 15.450.327 78 0 4 18.036.136 72 0 13 5 0
Qumicos
4 48.602.705 75 0,01 134
inorgnicos
Pigmentos 196.874.652 78
Outros 685.239.540 22 1.041.431.895 28 1.515.734.850 22 2.646.445.699 28 9
Total 3.152.474.883 100 3.755.221.035 100 6.968.639.606 100 9.265.293.679 100

Fonte: Cepal (apud Cadena, 2011).


Elaborao da autora.
Obs.: ar prom. = imposto mdio pago pela Colmbia nos Estados Unidos; ind. esp. = ndice de especializao; Tag = taxa de crescimento acumulada no perodo; e elasticidade das exportaes = aumento %
do imposto mdio/aumento % das exportaes.
Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as
dificuldades e alcanar a integrao produtiva 55

que os acordos entre os pases sul-americanos e os Estados Unidos repetem


o caminho traado no TLCAN, pois so acordos de livre mercado, mais do
que de livre comrcio, em razo do carter protecionista das regras de origem e
as obrigaes sobre propriedade intelectual e sobre investimentos estrangeiros
(Puyana, 2007, p. 11).
Para analisar a incidncia dos TLCs que tenham negociado pases como
Chile, Peru e Colmbia para a conformao da integrao produtiva no marco
da Unasul, importante destacar as restries s polticas setoriais derivadas
dos compromissos adquiridos em matria de investimentos. Os TLCs nego-
ciados aplicam o tratamento de nao mais favorecida (NMF) e o tratamento
nacional aos capitais e aos investidores estrangeiros (Ventura, 2007). Estes
compromissos adquiridos encarecem a gerao de tecnologia, restringem a
capacidade de aplicar polticas de desenvolvimento industrial (por causa da
aplicao de compromissos que vo alm da ADPIC), situao diferente em
relao a como o fizeram os NICs (j mencionados), em que a China e a ndia
empregaram os requisitos de desempenho, traduzidos na obrigao de exportar
ou absorver insumos nacionais ou de localizar a produo em determinadas
regies que favoreceriam a gerao de emprego, a construo ou ampliao
de instalaes e a elaborao de polticas para a inovao e o desenvolvimento
(Puyana, 2007).
Os pases que negociaram TLCs com os Estados Unidos aceitaram uma
limitao de jurisdio em suas legislaes, pois existem srios condicionantes para
estabelecer polticas.15
Enquanto estes pases aceitam recortar sua capacidade de desenvolver polticas de
fomento e dar garantia aos investimentos estrangeiros, os Estados Unidos mantm
uma rica gama de polticas agropecurias e industriais. A anlise pormenorizada da
poltica industrial americana revela que aplica medidas para a soluo de problemas
que afetem setores particulares, outras de proteo pequena e mdia indstria pela

15. Um exemplo particular da limitao que teria a Colmbia em matria de poltica econmica, devido ao TLC com
os Estados Unidos, pode ser visto no captulo de investimento no qual se requeria proteger a clusula da balana de
pagamentos (que incorporada nos acordos da OMC), dadas as caractersticas da economia colombiana, especialmente
perante a dependncia relativa s exportaes de matrias-primas, flores e alimentos, cujos preos internacionais so
altamente instveis e geram crises da conta corrente e na balana de pagamentos em geral. No obstante, o governo
no conseguiu incluir na negociao um controle de capitais pelos prazos requeridos, mas apenas por um ano, alm
de incorporar no anexo 10-E do Art. 10 do tratado umas excees em matria de: pagamentos ou transferncias
de transaes correntes; pagamentos ou transferncias associadas com investimentos no capital de sociedades;
ou pagamentos provenientes de emprstimos ou bnus, sempre que tais pagamentos sejam efetuados de acordo
com os termos e condies do acordo de emprstimo ou da emisso de bnus (Colombia e United States, 2012,
p. 32). Este particular no alcanado pelos negociadores colombianos fechou a possibilidade de que a Colmbia
adotasse controles s importaes e s operaes de conta corrente e de conta de capital no caso de crise (Partido
Liberal, 2007, p. 69). Ao se implementar o TLC e suscitada uma crise econmica na Colmbia, o governo no poder
tomar iniciativas econmicas com a finalidade de parar a crise, pois se chegasse a faz-lo, a Colmbia seria objeto
de milionrias multas monetrias, dado que o captulo se torna vinculante em relao ao captulo de soluo de
controvrsias negociado no referido tratado.
56 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

via das compras estatais ou, em geral, para toda a indstria com o Buy American
Act (Cardero, 2007).
Essa situao totalmente assimtrica para os pases sul-americanos assinantes
do TLC e contraproducente para a integrao produtiva sul-americana.

5 PODERIA A UNASUL SUPERAR OS OBSTCULOS IMPOSTOS PELOS TLCS E


CONSEGUIR A INTEGRAO PRODUTIVA?
Ao longo deste estudo sobre a integrao, verifica-se que existem trs alternativas
para superar os obstculos impostos pelo TLC integrao produtiva sul-americana:
i) implementar no marco da Unasul uma zona de livre comrcio ou uma Unio
Aduaneira; ii) conferir a possibilidade de estender Unasul a Deciso no 56/2010
adotada pelo Mercosul, em que se estabelece o Programa de Consolidao da Unio
Aduaneira; e iii) negociar uma Regra Geral de Origem, que proteja os produtos
sensveis para conseguir a integrao produtiva.
Com a primeira e a segunda alternativas, o Acordo Geral sobre Impostos e
Comrcio (em ingls, General Agreement on Tariffs and Trade GATT), tanto no
texto de 1947 como no de 1994, contemplou, em seu Artigo XXIV, a possibilidade
de estabelecer uma unio aduaneira ou uma rea de livre comrcio entre um bloco
de pases, com a finalidade de buscar seu desenvolvimento. No entanto, sob esta
mecnica, seria preciso analisar a incidncia dos TLCs recentemente negociados,
bem como no caso dos acordos assinados pela Aladi.
No pargrafo 6 do Artigo XXIV, o GATT estabelece o procedimento que deve
ser seguido quando um membro que esteja constituindo uma unio aduaneira
tenha o propsito de aumentar o tipo consolidado de um direito. Isto significa
que um pas ou pases que desejarem formar uma unio aduaneira ou uma zona
de livre comrcio podero retirar concesses cedidas em outras negociaes, mas
tambm estabelece
que as referidas negociaes sero dispostas de boa f com a inteno de conseguir
um ajuste compensatrio mutuamente satisfatrio [...]. Caso estas redues no
sejam suficientes para facilitar o necessrio ajuste compensatrio, a unio aduaneira
oferecer uma compensao que poder consistir em redues de direitos aplicveis
a outras linhas tributrias [...]. Se, apesar destes esforos, um acordo sobre o ajuste
compensatrio no puder ser alcanado em conformidade com o artigo XXVIII,
em um prazo razovel contado a partir da data do incio das negociaes, a unio
aduaneira poder, apesar disso, modificar ou retirar as concesses, e os membros
afetados podero retirar concesses substancialmente equivalentes, em conformidade
com o disposto no Artigo XXVIII (WTO, 1994, Art. XXIV).
Mais frente no tratado afirma-se que, o GATT de 1994 no impe aos membros
que se beneficiem de uma reduo de direitos resultante do estabelecimento de
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as
dificuldades e alcanar a integrao produtiva 57

uma unio aduaneira, obrigao alguma de outorgar um ajuste compensatrio a


seus constituintes.
de grande importncia levar em considerao que o GATT, no artigo
XXVIII, pargrafo 1o, contempla que, para os efeitos da modificao ou retirada
de uma concesso, ser reconhecido um interesse como fornecedor principal ao
membro que tenha a proporo mais alta de exportaes afetadas pela concesso
em relao s suas exportaes totais, se no possuir j um direito de primeiro
negociador ou um interesse como fornecedor principal no teor do disposto no
pargrafo 1o do artigo XXVIII. Por sua vez, quando um membro considerar que
tem interesse como fornecedor principal no teor do pargrafo 1o, deve comunicar
por escrito sua pretenso, apoiada em provas, ao membro que se propuser a
modificar ou retirar uma concesso e, ao mesmo tempo, informar secretaria.
O acordo acrescenta, ainda, que, nesses casos, aplica-se o disposto no pargrafo
4o dos Procedimentos para as negociaes em razo do artigo XXVIII, adotado
em 10 de novembro de 1980 (WTO, 1994).
O GATT indica, por meio do artigo XXIV, que poderia ser favorecida a
integrao produtiva na Amrica do Sul, significando que os pases que oferecem
concesses a outros pases que no pertenam ao bloco sul-americano devem estar
dispostos a renunciar s referidas concesses ou pagar compensaes pela retirada de
alguns ou todos os privilgios concedidos em termos tarifrios e de contingentes.16
Neste sentido, surge um problema de afinidade poltica entre alguns governos sul-
-americanos, dado o favoritismo das polticas de liberalizao competitiva que
alguns governos tm concedido, como o caso da Colmbia, Peru e Chile aos
Estados Unidos e Unio Europeia, que, certamente, esto muito mais distantes
de querer retirar os benefcios conseguidos no marco dos TLCs.
Entretanto, importante mencionar que, ao utilizar o GATT e caso se insista
na participao de todos os pases sul-americanos para a integrao produtiva
apesar de possurem TLCs ratificados com os Estados Unidos ou a Unio Europeia
(mesmo sabendo do efeito negativo que implica para a industrializao regional,
outorgando maior importncia ao peso poltico) , seria essencial estabelecer
dentro da unio aduaneira ou rea de livre comrcio sul-americana a imposio
de salvaguardas de origem, restringindo uma lista de produtos que poderiam
causar dano produo sul-americana, por seu alto interesse regional, e visto que
as preferncias dadas por alguns pases da regio a terceiros poderiam prejudicar a
indstria regional e o emprego, prejudicando tambm as relaes de intercmbio.
No caso da Deciso no 56/2010, foi tomada pelo Mercosul, referente criao
da Unio Aduaneira, que sem dvida um avano extraordinrio na homegeneizao

16. Entretanto, caso as concesses tivessem sido dadas de um pas desenvolvido a um de menor desenvolvimento,
estas no tm de ser outorgadas aos demais pases com os quais se celebre um acordo futuro (WTO, 1994, Artigo IV).
58 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

de polticas macroeconmicas, o referido instrumento teria os mesmo nveis de


problemas anteriormente analisados, ao se pretender extend-lo aos pases da Unasul.
Apesar de esta possibilidade ser a mais adequada ante a convergncia e reduo de
assimetrias entre os pases membros, implicaria numa srie de negociaes bastante
complicadas, que atrasariam a iniciao da integrao produtiva, considerando a
amarga experincia vivenciada entre os pases membros da Comunidade Andina,
em virtude da qual nunca se pde praticar uma tarifa externa comum.
importante esclarecer que esta exceo contemplada pelo GATT dentro da
OMC, no est considerada no Tratado de Montevidu do Acordo Latino-Americano
de Integrao (Aladi). O Tratado de Montevidu de 1980, no Artigo 44, referente
clusula da nao mais favorecida, contempla excees para o comrcio de fronteira
e em relao aos pases de menor desenvolvimento, mas no contempla unies
aduaneiras nem regies de livre comrcio. Porm, em 1994, realizou-se um protocolo
interpretativo da clusula 44, em que foi contemplada a possibilidade de outorgar
uma suspenso temporria obrigao de aplicar as preferncias no marco das novas
negociaes com pases fora da rea. O que poderia favorecer a criao de uma rea
comercial especial para os membros da Unasul sem ter que estender os referidos
acordos a outros pases membros da Aladi.
Diante da alternativa de estabelecer uma negociao de regras de origem entre
os pases sul-americanos, poderia dar certo outra opo importante para proteger a
indstria produtiva regional, sem o alto custo de outra negociao que implica
conformar uma rea ou uma unio aduaneira, alm de evitar o desvio e distoro
do comrcio e criar ligaes produtivas em setores dinmicos da regio.
Harris e Cornejo (2007), em um estudo sobre uma proposta metodolgica
para a convergncia do spaghetti bowl17 no marco dos acordos comerciais entre os
pases da AL, propem o estabelecimento de um Regime de Origem Geral (ROG)
com a finalidade de interconect-los e tornar mais fcil o manejo das preferncias.
O que, inicialmente, s poderia ser feito entre os pases sul-americanos.
Atualmente, em toda a AL, existem mais de 24 reas de livre comrcio, vrias
delas envolvidas com os Estados Unidos e Canad, fato que pode afetar a integrao
produtiva sul-americana, pois este spaghetti bowl induz a uma triangulao ilegal18
que pode ser apresentada intrarregionalmente sob o amparo da utilizao de bens
negociados como originrios em distintos acordos. Esta triangulao poderia
desfavorecer a Unasul, pois, por meio de pases que possuem um TLC com os Estados

17. Metfora em ingls que remete a um prato de macarro, no qual h uma difuso de ligaes entre os pontos espalhados.
18. Uma triangulao ilegal produzida quando em uma operao um pas manda seus insumos ou produtos finais
a outro pas, que, posteriormente, os despacha como se fossem originrios deste ltimo a um terceiro pas, com o qual
tenha acordo comercial. Isto s acontece quando um segundo pas atua como centro distribuidor para determinadas
regies geogrficas (Harris e Cornejo, 2007, p. 7).
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as
dificuldades e alcanar a integrao produtiva 59

Unidos ou com a Unio Europeia, permitir-se-ia ilegalmente a entrada de bens


carregados de subsdios que limitem a produo, a industrializao, a integrao e
o desenvolvimento da regio. Por isso, indispensvel desenvolver e administrar
sistemas adequados para o manejo de origem, e sobre esta tese que se apoia o
trabalho de Harris e Cornejo.
Os autores estimam que as diferenas entre as regras de origem de dois
acordos possam tambm incentivar certas triangulaes para evitar as condies
pactuadas neles (Harris e Cornejo, 2007, p. 7). Outro problema consiste nas
redues tarifrias e no tempo de desonerao outorgado em cada um dos diferentes
acordos. Logo, para falar de integrao produtiva, requisito que todos os doze
pases sul-americanos negociem um texto do captulo de origem por consenso,
no qual sejam acordadas regras de origem por produto, protegendo bens sensveis
para as economias nacionais e os propsitos da integrao, o fortalecimento da
industrializao e a criao de novos bens com valor agregado.
O estabelecimento de um marco normativo na origem facilitaria os procedi-
mentos administrativos e os insumos regionais poderiam ser utilizados em maior
quantidade, aumentando, desta maneira, o comrcio entre os pases convergentes
e, inclusive, promovendo o estabelecimento de cadeias produtivas multinacionais
para abastecer determinados mercados, aproveitando as economias de escala.
Isto facilitaria ter mais opes de fornecimento e ampliaria as possibilidades de
serem mais eficientes na produo.
Outro ponto a tratar na convergncia seria a adoo de normas fiscais, tra-
balhistas e ambientais que permitam a livre mobilidade de capitais, de bens e de
pessoas. Por isso, a criao de uma comunidade no interior da Unio Sul-Americana
seria mais que conveniente, seria necessria, e neste sentido que a Rede de Estudos
Estratgicos para a Integrao Sul-americana (Intersul), por impulso inicial da Intersul
Brasil, apresenta o primeiro projeto de lei no mbito da Amrica do Sul, no qual se
leva em considerao todos os aspectos necessrios para estabelecer uma verdadeira
integrao produtiva regional por meio da gerao de incentivos.

6 CONCLUSES
A AL, desde antes da Primeira Guerra Mundial, tem um modelo exportador
baseado em bens do setor primrio, que tentou diversificar com o modelo ISI,
mas que retomou com a adoo do modelo neoliberal. Apesar de, com o modelo
neoliberal de livre mercado, terem sido incrementadas as exportaes, estas cada
vez explicam menos o crescimento do PIB, pois, na regio, so importados bens
com alto contedo de valor agregado que desestimulam a industrializao, gerando
desemprego e subdesenvolvimento.
60 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Esta situao alude necessidade de um desenvolvimento endgeno prprio


para AL. A dependncia externa deve-se reduzir notavelmente para que os pases
latino-americanos busquem sua prpria dinmica de desenvolvimento, acumulem
formao e capacitao humana, desenvolvam capacidades tecnolgicas prprias
e busquem o desenvolvimento institucional.
Os pases membros da Unio de Naes Sul-Americanas possuem um grande
potencial energtico e de matrias-primas que poderia ser utilizado para formar
uma integrao energtica e produtiva relevante, que faria da Amrica do Sul um
importante e decisivo participante na concorrncia mundial. A evidncia mostra
que o nvel de abertura comercial no interior da Unasul ainda muito baixo. Mas,
assim mesmo, demonstra que sua produo complementar, indicando que a
integrao produtiva pode ser o ponto-chave para aumentar o comrcio intrar-
regional e, principalmente, gerar cluster e a elaborao de novos produtos com
valor agregado atravs da cooperao sul-sul, com apoio de recursos financeiros
do Banco do Sul, que financiar novos projetos produtivos sem a imposio de
condies contrrias ao desenvolvimento de cada um dos pases.
A integrao produtiva na Unasul tem sofrido alguns reveses com a assinatura de
Tratados de Livre Comrcio entre alguns pases sul-americanos e os Estados Unidos,
pois a existncia de certas clusulas que vo desde o tratamento nacional, proibio
de adoo de mecanismos de desempenho, clusula da nao mais favorecida, a
clusula preferencial no recproca e a aceitao da no negociao dos subsdios
agrcolas que outorgam os Estados Unidos atravs da Farm Bill aos seus agricultores,
aguam a possibilidade de triangulao de bens que fomentem a desindustrializao
sul-americana e deterioram as condies especiais em nvel intrarregional, que se
outorgam para a produo e exportao de bens com valor agregado.
So trs as opes que se prope para superar os problemas para a integrao
sul-americana: i) a negociao de uma rea de livre comrcio ou uma unio
aduaneira; ii) a ampliao a toda a Unasul da Deciso no 56/2010, pela qual o
Mercosul adota a Unio Aduaneira; ou iii) a negociao de um captulo especial
das regras de origem entre os pases membros. Por considerar as diferenas
ideolgicas e pela proximidade de alguns governos sul-americanos com o governo
dos Estados Unidos, seriam mais convenientes as negociaes atravs das regras
de origem, pois isto tornaria as negociaes mais simples, e os bens estratgicos
poderiam ser protegidos, para alcanar a integrao produtiva sem ter que fazer
concesses neste sentido aos pases desenvolvidos com os quais tenham sido
assinados TLCs.
A Integrao no Contexto da Unasul: problemas e alternativas para superar as
dificuldades e alcanar a integrao produtiva 61

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CAPTULO 3

CONDIES PARA A INTEGRAO PRODUTIVA NO MERCOSUL:


Uma anlise a partir do estudo dos fluxos de
comrcio bilaterais
Jsica de Angelis
Fernando Porta

1 INTRODUO
Os benefcios vinculados integrao econmica so relacionados com o aprovei-
tamento de economias de escala estticas e dinmicas e so induzidas a partir da
ampliao do mercado. A maximizao dos ganhos do processo integracionista
assenta-se na especializao, em funo das vantagens relativas complementares, e
na consequente redistribuio dos recursos internos at as atividades mais eficientes,
juntamente com a diversificao para setores e segmentos produtivos mais novos,
viabilizada por ganhos acumulativos de eficincia baseadas na diviso do trabalho
e na maior escala produtiva (vantagens dinmicas). Em contrapartida, os processos
de integrao geram custos relacionados com o no aproveitamento ou a destruio
dos recursos na transio do processo de redistribuio para um novo equilbrio e
com as rigidezes sobre a gesto de choques diversos que possam impor, no mbito
nacional, os compromissos de coordenao de polticas. O desenvolvimento de
vantagens dinmicas e a ateno aos problemas distributivos potenciais entre os
scios so pontos fundamentais para alcanar a situao de benefcios lquidos.
A integrao produtiva no mbito regional pode ser verificada a partir de uma
trajetria estvel e consolidada de cooperao interempresarial, na qual se desenvolvem
vnculos de intercmbio e abastecimento com a participao de diversos agentes
dos pases scios e que resulte em processos de especializao e complementao
intrassetorial. Neste sentido, deve ser entendida a integrao produtiva como um
processo de criao de novas vantagens competitivas que instalam, desenvolvem e
fortalecem cadeias regionais de valor. Em princpio, para alcanar estes objetivos,
necessrio o cumprimento prvio de duas condies essenciais: de um lado, que os
incentivos de escala sejam efetivos e verdadeiros; e, por outro lado, que predomine
um entorno de prticas polticas que incentive a formao de redes produtivas de
dimenso regional. Para que os agentes econmicos tomem decises racionais de
reduo do mix de produo, de especializao em determinadas gamas, de adoo
de inovaes e, eventualmente, de relocalizao intrarregional de capacidades
66 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

produtivas, devem prever que as condies de acesso ao mercado regional no sero


modificadas no futuro. Somente em um contexto de certezas sobre as condies
de comrcio dentro da zona os incentivos de escala sero efetivos.
O processo de complementao produtiva requer tambm, alm das bvias
facilidades fsicas para produzir, dispor de capacidades e recursos tecnolgicos e de
gesto adequados, de redes de circulao de informao e conhecimento que per-
mitam percorrer a curva de aprendizagem de qualquer atividade, da infraestrutura
e da logstica que minimizem os custos de operar regionalmente o mercado e, no
menos importante, de uma trama consolidada de relaes de insumo-produto que
minimize os eventuais estrangulamentos de oferta. Da mesma forma, o aproveita-
mento das oportunidades de integrao produtiva supe um entorno que facilite
a instalao de aes relativamente permanentes de cooperao e vinculao entre
empresas ou a conformao de alianas estratgicas. Para isto, os agentes econmicos
presentes nos diferentes pases devem coordenar-se ou devem ser coordenados de
maneira a maximizar as possibilidades de especializao e complementao.
Existem trs mecanismos potenciais para a instalao de incentivos para
cooperao interempresarial, dois de ndole privada e um pblico (Porta, 2008).
Entre os privados, um seria o mercado, cujas supostas caractersticas de horizon-
tabilidade tornariam-no igualmente disponvel para todos os agentes econmicos.
Entretanto, as falhas de coordenao desestimulam a cooperao entre agentes
independentes; mais ainda, tendem a excluir os agentes de menor capacidade
financeira e de menor e mais dificultoso acesso informao. Assim, o mercado
tende a deixar subutilizadas as oportunidades potenciais de complementao
produtiva em escala regional.
O segundo dos mecanismos de ndole privada do tipo hierarquizado por
meio da internalizao nos limites da prpria empresa: uma empresa multinacional
pode decidir especializar suas filiais e complementar sua oferta dentro de sua rede
proprietria (intraempresa). Ainda assim, a equao de benefcios privados que
impulsiona um padro de comrcio intraempresa no necessariamente corresponde
equao de benefcios sociais esperada do comrcio dentro da mesma zona.
A especializao entre as filiais de uma empresa multinacional (ou dentro de uma
rede hierarquizada de empresas) pode no maximizar os benefcios potenciais da
complementao entre os pases-sede. Pode ocorrer que a empresa concentre suas
atividades derivando as principais delas sobre a estrutura produtiva em uma filial (ou
pas receptor) e deixe as atividades de menor valor agregado e menos estratgicas em
outra filial (outro pas receptor). O mecanismo pblico de coordenao no outro
seno a harmonizao de polticas de promoo produtiva dos pases-membros ou
da adoo de instrumentos comuns estabelecidos no mbito regional para orientar
ou favorecer deliberadamente processos de complementao.
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 67

A partir dessas premissas e hipteses conceituais e da observao das evidncias


disponveis em um perodo longo (1996-2009), foram avaliados, neste trabalho, os
avanos e limitaes da integrao produtiva no Mercado Comum do Sul (Mercosul).
Para isto, este captulo estrutura-se da seguinte maneira: na primeira seo, so revisadas
as normas e as ferramentas disponveis dentro do esquema regional; na segunda e
na terceira, explora-se e aplica-se, respectivamente, uma metodologia de anlises dos
fluxos comerciais bilaterais, com o propsito de avanar em uma aproximao emprica;
na quarta seo, investiga-se sobre as fragilidades observadas e sobre as condies
necessrias para um aprofundamento do processo; e, finalmente, conclui-se o captulo
considerando as vias possveis para promover uma maior complementao produtiva.

2 A INTEGRAO PRODUTIVA NO MERCOSUL: ANTECEDENTES


O estmulo ao aprofundamento de um processo de desenvolvimento industrial
aparecia como o tema central no processo integracionista iniciado entre a Argentina
e o Brasil nos anos 1980. Na dcada seguinte, no marco da constituio do Mercosul,
os objetivos de integrao foram fortemente orientados para uma perspectiva
meramente comercialista. O chamado Consenso de Buenos Aires, estabelecido em
2003, marca um intercmbio na tendncia institucional; comeam a ser propostas
e tornarem-se explcitas com maior importncia no debate regional as questes
como a complementao produtiva, o tratamento das assimetrias entre os membros
e a cooperao cientfico-tecnolgica (Varsky e Geneyro, 2010).
Em 2005, cria-se a Reunio de Ministros e Altas Autoridades de Cincia,
Tecnologia e Inovao (RMACTIM), instncia hierarquizada de definio poltica
com a qual se iniciou a busca do fortalecimento e ampliao de oportunidades
de colaborao cientfica e tecnolgica entre os Estados-Partes. Em sua primeira
rodada, celebrada em 2006, avanou-se na discusso de um programa-base de
cincia, tecnologia e inovao para o Mercosul, com a finalidade de ampliar as
oportunidades de colaborao nestas reas na regio.1 Na Reunio de Cpula
Presidencial do Mercosul de Crdoba, 2006, a integrao produtiva adquire um
lugar central na agenda, em paralelo ao desenvolvimento da chamada Cpula
Social. As declaraes oficiais que surgiram de ambas refletiam o compromisso com
um projeto de integrao produtiva regional, com nfase no desenvolvimento de
cadeias produtivas das pequenas e microempresas e a participao das empresas
dos pases de menor desenvolvimento relativo. Com esta finalidade, os ministros
das reas respectivas foram instrudos a desenvolver um plano de desenvolvimento
e integrao produtiva regional.

1. Na XXXVI reunio, em outubro de 2006, foi aprovado o Primeiro Programa Marco de Cincia, Tecnologia e Inovao
2006-2010, para o Mercosul. Por sua parte, o Programa Marco vigente para o perodo 2008-2012 (Dec. CMC
no 3/1980) foi aprovado em 2008.
68 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Em Montevidu, em 2007, tornou-se explcita a necessidade de elaborar um


programa de integrao produtiva do Mercosul que promovesse um desenvolvimento
de cadeias de valor regionais e a competitividade e complementaridade das empresas
pequenas e mdias. No ano seguinte, avanou-se fortemente na mesma direo,
com a criao do Programa de Integrao Produtiva (PIP), o Grupo de Integrao
Produtiva (GIP) e o Fundo de Apoio s Pequenas e Microempresas. O PIP procura
fortalecer a complementao produtiva das empresas do bloco com nfase nas
pequenas e microempresas e aumentar a competitividade de diferentes setores dos
Estados-Membros; o GIP o encarregado de coordenar e executar o PIP, promovendo
propostas e aes concretas por meio de instrumentos de carter horizontal e setorial.
Entre as aes em nvel horizontal, prope-se a cooperao entre os organismos
e entidades nacionais, com nfase na articulao de instrumentos destinados ao
desenvolvimento produtivo e complementao em pesquisa e desenvolvimento
e transferncia de tecnologia; prope-se a criao do Programa Regional de Capa-
citao de Recursos Humanos, dirigido tanto ao setor pblico como ao privado;
instala-se o Observatrio Regional Permanente sobre Integrao Produtiva, para a
elaborao de diagnsticos setoriais no mbito regional; e, finalmente, so previstas
alternativas de financiamento para projetos de integrao produtiva que incorporem
empresas dos pases-membros, articuladas com o Fundo para a Convergncia
Estrutural do Mercosul (Focem) e o Fundo Mercosul de Garantias para Micro,
Pequenas e Mdias Empresas (Fundo Pymes). Posteriormente, a estas iniciativas
foi incorporada a articulao com outros fundos regionais ou nacionais como a
Cooperao Andina de Fomento, o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da
Bacia do Prata (Fonplata) e o Banco Nacional para o Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) brasileiro.
Em particular, o Focem pode tornar-se um instrumento importante do processo
de integrao produtiva. Criado pela Deciso do Conselho do Mercado Comum
(Dec. CMC) no 45/2004, prope-se a promover a convergncia estrutural; desen-
volver a competitividade; promover a coeso social, em particular das economias
menores e regies menos desenvolvidas e apoiar o funcionamento da estrutura
institucional e de fortalecimento do processo de integrao. Nestes moldes, inclui
o financiamento de projetos com impacto na estrutura produtiva regional, como
a interconexo eltrica de 500 MW Uruguai-Brasil.2 Por sua vez, o Fundo Pymes,
criado por intermdio da Deciso no 13/2008 aparece explicitamente dirigido a
facilitar a integrao deste tipo de empresa em cadeias produtivas no mbito regional.
No mbito setorial, o PIP prope uma articulao com o Programa dos
Foros de Competitividade das Cadeias Produtivas do Mercosul Dec. CMC no
23/2002 , considerados mbitos de intercmbio e debate entre o setor produtivo

2. Para mais informaes, ver: <http://www.mercosur.int/focem>.


Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 69

e os governos sobre os problemas e oportunidade das cadeias produtivas da regio.


Neste marco, avanou-se no desenvolvimento do Foro de Competitividade de
Madeira e Mveis, que deu lugar a intercmbio de informaes e projetos entre os
setores privados dos quatro pases-scios. O PIP contempla tambm outras formas
de cooperao dentro dos setores selecionados, promovendo projetos especficos
de joint ventures, de integrao fronteiria e de alianas para a exportao, entre
outros. Assim, atualmente, encontram-se em desenvolvimento vrias iniciativas
de integrao produtiva, algumas bilaterais e outras multilaterais, em setores como
petrleo e gs, automotriz, de equipamentos para energia elica, aeroindustrial,
fitossanitria, sade animal, indstria naval e indstria vitivincola (AECID, 2010).
O impacto real dessas iniciativas sobre a formao de cadeias regionais de valor
ainda baixo trata-se de processos que amadurecem em perodos relativamente
longos , mas tambm incerto os recursos afetados podem ser insuficientes e os meca-
nismos de coordenao entre os agentes privados, fracos. Paralelamente, os investimentos
intrarregionais encabeados por empresas dos Estados-Partes poderiam constituir um
motor adicional para este processo (Hiratuka, 2010). De fato, registrou-se uma forte
atividade de investimentos de empresas brasileiras na regio. Entretanto, de acordo
com as evidncias apresentadas em Bianco et al., (2008), os investimentos de empresas
brasileiras na Argentina tm ainda um pequeno componente de complementao
dentro do Mercosul, ao tempo em que este processo se apresente fraco ou inexistente
no caso de empresas da Argentina, Paraguai e Uruguai (AECID, 2010).

3 COMRCIO INTRAINDUSTRIAL: ASPECTOS METODOLGICOS


A anlise dos fluxos de comrcio intraindustrial, quer dizer, o intercmbio dentro de
um mesmo ramo industrial, pode vir a ser uma ferramenta til para avaliar a evoluo
dos processos de integrao produtiva em um esquema de integrao regional, na
medida em que capta o grau de associao existente entre as estruturas produtivas
dos diversos pases. Da mesma forma, por sua prpria definio, a existncia de
comrcio de duas vias pode ser um mbito propcio para o desenvolvimento de
um tipo de integrao profunda. Por sua vez, torna-se interessante a diferena
entre comrcio intraindustrial do tipo vertical (de qualidades) ou horizontal
(de variedades), relacionados, respectivamente, com funes de produo e dotaes
fatoriais diferentes ou similares; neste sentido, o comrcio intraindustrial vertical
tende a assimilar-se a um comrcio clssico baseado em vantagens comparativas.
Neste trabalho, para estimar as correntes de comrcio intraindustrial, adotou-se
a metodologia desenvolvida por Fontagn e Freudenberg (1997), que se prope a
realizar a medio com o mximo nvel de desagregao possvel, a fim de evitar
o solapamento do comrcio pela denominada inclinao de agregao setorial.
Em Fontagn, Freudenberg e Gaulier (2005), tambm se prope realizar a medio
em nvel de fluxos de comrcio bilaterais, com o propsito de evitar a inclinao
70 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

geogrfica e superestimar os nveis de comrcio intraindustrial. De acordo com esta


metodologia, trata-se de identificar similaridades do produto e o solapamento do
comrcio; neste caso, a anlise realizada no nvel mximo de desagregao da infor-
mao disponvel (seis dgitos do sistema harmonizado)3 para o perodo 1996-2009
e com dados da United Nations Commodity Trade Statistics Database (Comtrade).4
Se existe solapamento de comrcio, trata-se de comrcio de via dupla; se
no, define-se como comrcio de uma s via. O solapamento ser determinado
de acordo com a seguinte condio:

onde, X o valor das exportaes; M o valor das importaes; k o pas que


declara o fluxo comercial; k o pas scio; i o produto; e t o ano em que se
produz o fluxo comercial.
Haver solapamento e, portanto, comrcio de dupla via se o fluxo minoritrio
(importao ou exportao) representar pelo menos 10% do fluxo majoritrio.
Se o fluxo minoritrio for menor que 10%, no haver solapamento significativo
e, ento, ser considerado comrcio de uma s via.
A medio da similaridade implica supor que existam produtos de diferentes
qualidades e que a qualidade pode ser aproximada a partir dos preos de expor-
tao ou importao. Os preos so aproximados por meio dos valores unitrios
de exportao/importao, calculados como o quociente entre o valor do fluxo
comercial (em dlares correntes) e as quantidades intercambiadas (em toneladas).
Desta maneira, a condio para a similaridade :

onde UV o valor unitrio; X corresponde s exportaes; M, s importaes; k


o pas que declara o fluxo comercial; k o pas scio; i o produto; e t o ano
em que se produz o fluxo comercial.
Se os valores unitrios de exportao e importao diferirem em mais do
que 15%, os produtos comercializados so considerados diferentes ou diferen-
ciados verticalmente; se, pelo contrrio, diferirem em menos do que este valor,
consideram-se similares ou diferenciados horizontalmente. Da mesma maneira,

3. O clculo foi realizado com o sistema harmonizado com seis dgitos, mas a apresentao setorial dos dados no item
seguinte ser realizado com CUCI Rev. 3 com dois dgitos de desagregao.
4. Disponvel em: <http://comtrade.un.org/>.
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 71

o fluxo de DV-V pode ter um maior valor unitrio para um pas ou para o outro,
o que o mesmo, para as exportaes ou para as importaes de um pas.
Metodologicamente, trata-se de identificar se a anterior relao (UVX/UVM)
maior que 1,15, caso em que o pas exportador exporta um maior valor unitrio;
por seu turno, se a relao VUV/VUM for menor que 0,15, o pas exportador
exporta o menor valor unitrio.
Essas definies determinam quatro tipos de comrcio:
comrcio de via dupla de produtos diferenciados horizontalmente (pouca
diferena nos valores unitrios e solapamento significativo) doravante
DV-H;
comrcio de dupla via de produtos diferenciados verticalmente (fortes
diferenas nos valores unitrios e solapamento significante) doravante
DV-V e nos quais o pas exportador exporta o maior valor unitrio
(alta gama) doravante DV-VA;
comrcio de via dupla de produtos diferenciados verticalmente e nos
quais o pas exportador exporta o menor valor unitrio (baixa gama)
doravante DV-VB;
comrcio de uma s via (solapamento insignificante ou inexistente)
doravante UV.

4 COMRCIO INTRAINDUSTRIAL NO MERCOSUL: EVIDNCIA EMPRICA


Nesta seo so apresentadas as estimativas de comrcio de dupla via para os quatro
pases do Mercosul, considerando os principais fluxos bilaterais registrados em
1996 e em 2009, com a finalidade de apresentar evidncias sobre a evoluo do
processo de integrao produtiva em um longo perodo.

4.1 Argentina-Brasil
No comrcio entre os dois maiores scios do Mercosul existe um componente de
comrcio de via dupla importante, tal como evidenciado na tabela 1 e no grfico 1.
No ano de 1996, estes fluxos corresponderam a 42% do valor total do comrcio
entre os scios, aumentando ao final do perodo considerado at alcanar um
nvel de 53%. O CII vertical de alta gama explicava os 10% dos intercmbios
totais de 1996 e os 24% em 2009; o vertical de baixa gama, que correspondia a
8% do comrcio no incio do perodo sob avaliao, aumenta sua participao
para 11%. O CII horizontal, que tem uma forte participao nos intercmbios,
diminui a participao de 24% para 19% ao final do perodo. Tal como se observa
nos grficos 2 e 3, o setor de veculos de carga torna-se o protagonista principal
dos intercmbios intraindustriais, tanto horizontais como verticais.
72 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

TABELA 1
Especializao comercial: fluxos Argentina-Brasil (1996-2009)
1996 2009
Especializao
Em US$ milhes (%) Em US$ milhes (%)

Vertical alta gama 1.202,18 10,07 5.452,20 23,53


Vertical baixa gama 961,71 8,05 2.524,34 10,89
Horizontal 2.817,67 23,60 4.411,90 19,04
Interindustrial 6.958,07 58,28 10.784,33 46,54
Total 11.939,63 100,00 23.172,77 100,00

Fonte: United Nations Commodity Trade Statistics Database (Comtrade). Disponvel em: <http://comtrade.un.org/>.
Elaborao dos autores.

GRFICO 1
Especializao comercial: fluxos Argentina-Brasil (1996-2009)
(Em %)
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

CII vertical alta gama CII vertical baixa gama CII horizontal Interindustrial

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.

Em 1996, os intercmbios de via dupla tipo horizontal (intercmbio de


variedades) so fundamentalmente os do setor de veculos de carga (59% do
DV-H) e os plsticos em formas primrias (7%). Os intercmbios de qualidades
(DV-V) esto liderados, no caso dos de alta gama, por veculos de carga (32% do
DV-VA) e por mquinas e equipamentos geradores de energia (19%); no caso
dos de baixa gama, destaca-se uma menor concentrao de setores, sendo os mais
importantes os de mquinas e equipamento industrial (12% do DV-VB), veculos
de carga (9%), materiais e produtos qumicos (8%), e mquinas e equipamentos
geradores de energia (7%).
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 73

GRFICO 2
Especializao intraindustrial Argentina-Brasil (1996)
15

Veculos de carga
Participao no comrcio total

78
5
64
65
59 74 89
62 71
54
0
Mquinas e equipamentos
industriais em geral
Mquinas e equipamentos
geradores de energia
-5
Horizontal Vertical alta gama Vertical baixa gama

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.
Obs.: tamanho da bolha = importncia na categoria

GRFICO 3
Especializao intraindustrial da Argentina com o Brasil (2009)
15

Veculos de carga
Participao no comrcio total

78

5
64
Plsticos em formas 74
primrias
59 62 Mquinas e equipamentos
71
geradores de energia
33 57
0

-5
Vertical alta gama Horizontal Vertical baixa gama

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.
Obs.: tamanho da bolha = importncia na categoria
74 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Em 2009, o setor de veculos de carga continuou concentrando a maior


parte do comrcio de via dupla nas trs categorias estudadas. Entretanto,
o vertical de alta gama encontra-se mais concentrado no mencionado setor,
situando sua participao na categoria em torno de 66%. O comrcio DV-VB
tambm fundamentalmente o setor de veculos de carga, mas conta com
uma concentrao menor, de 35%, seguido por outros setores, como o de
mquinas e equipamentos geradores de energia (18%), mquinas e equi-
pamento industrial em geral e peas e partes de mquinas (9%), materiais
e produtos qumicos (6%), produtos de metais (6%) e papel, papelo e
artigos de celulose (5%).
O comrcio de variedade tem uma concentrao no setor de veculos
de carga da ordem de 48%, ganhando participao outros setores como o
dos plsticos em formas primrias (passa a ter uma participao de 18%
no comrcio DV-H) e o setor de petrleo e derivados, e do petrleo e
conexos (8%).
Definitivamente, o intercmbio de duas vias entre a Argenti-
na e o Brasil tem aumentado at o final do perodo, com um rela-
tivo crescimento do comrcio de qualidades. Em termos da com-
posio, o setor de veculos de carga tem um papel destacado nos
fluxos de comrcio de duas vias, e isto no variou no perodo estudado
muito pelo contrrio, tem tendido a se concentrar mais neste setor. Por sua
vez, evidencia-se que o setor automotivo teve maior importncia nos fluxos
comerciais entre os scios, passando de 5% a 9%. Em 1996, o comrcio
de variedades era o mais concentrado no setor automotivo, mas isto varia
no final da dcada, ganhando participao o setor de plsticos, enquanto
o fluxo vertical de alta gama o mais concentrado no setor em 2009. J
o comrcio vertical de baixa gama, que no incio do perodo tinha uma
concentrao baixa, no final tem uma concentrao alta no setor.

4.2 Paraguai-Argentina
O comrcio do Paraguai com a Argentina fundamentalmente do tipo
interindustrial. O comrcio de duas vias no superou os 4% em mdia
no perodo considerado, embora nos extremos tenha aumentado de 4%
para 8%. Desde 2003, dentro do comrcio de duas vias, ganha o comr-
cio vertical de baixa gama, quer dizer, aquele que tem o Paraguai como o
exportador de menor valor unitrio (tabela 2 e grfico 4).
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 75

TABELA 2
Especializao comercial: fluxos Paraguai-Argentina (1996-2009)
1996 2009
Especializao
Em US$ milhes (%) Em US$ milhes (%)
Vertical alta gama 5,78 0,85 18,43 1,26
Vertical baixa gama 9,92 1,45 94,34 6,43
Horizontal 8,93 1,31 1,54 0,11
Interindustrial 658,20 96,39 1.352,45 92,21
Total 682,83 100,00 1.466,77 100,00
Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.

GRFICO 4
Especializao comercial: fluxos Paraguai-Argentina (1996-2009)
(Em %)
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

CII vertical alta gama CII vertical baixa gama CII horizontal Interindustrial

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.

Analisando os setores que explicavam o comrcio de duas vias no ano de


1996, o grfico 5 reflete a importncia do setor de veculos de carga e do de cereais
e preparados de cereais, no comrcio de duas vias verticais de alta gama, sendo o
primeiro de 40% e o segundo de 22% dos referidos fluxos.
76 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

O comrcio de duas vias que tem o Paraguai como exportador de menos valor uni-
trio explicado fundamentalmente pelos setores de bebidas (16%), roupas e acessrios
(15%), tabaco (12%), produtos de metal (9%) e artigos manufaturados diversos (9%).
O comrcio de duas vias do tipo horizontal est explicado principalmente
por ferro e ao (23%), artigos manufaturados diversos (20%) e caf, ch, cacau e
especiarias e suas preparaes (12%).

GRFICO 5
Comrcio de duas vias por setores: Paraguai-Argentina (1996)
15
Participao no comrcio total

Ferro e ao
5 04
67
12
Bebidas 59 89 89
11
55 69 69
22 65
66 72 84
07
0 01 78

Veculos de carga

-5
Vertical alta gama Horizontal Vertical baixa gama

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.
Obs.: tamanho da bolha = importncia da categoria.

Em 2009 (grfico 6), o comrcio intraindustrial evidencia-se mais


concentrado em poucos setores. O classificado como DV-VA concentra-
-se em produtos medicinais e farmacuticos (79%); o classificado como
DV-VB concentra-se em gs natural e manufaturado (34%), artigos manufatu-
rados diversos (16%) e bebidas; e os fluxos DV-H em manufaturas de borracha
(35%), e fios, tecidos, artigos confeccionados em fibras txteis e conexos (26%).
O comrcio entre Paraguai e Argentina tem uma menor especializao
intraindustrial, diferente do que se evidenciava para o comrcio entre os scios de
maior tamanho do bloco. O comrcio intrarregio do pas de menor desenvolvi-
mento relativo do Mercosul fundamentalmente do tipo interindustrial.
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 77

GRFICO 6
Comrcio de duas vias por setores: Paraguai-Argentina (2009)
15

Sementes e frutos oleaginosos


Participao no comrcio total

Produtos medicinais e
5 farmacuticos
67
11
54 84 89
72
62 65
0
Produtos de borracha

-5
Vertical alta gama Horizontal Vertical baixa gama

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.
Obs.: tamanho da bolha = importncia na categoria.

Pode ser observado como o comrcio de duas vias do Paraguai e Ar-


gentina tende a se concentrar no final do perodo considerado; evidencia-se
uma menor quantidade de setores com um componente deste tipo de espe-
cializao. O comrcio DV-VA, que estava fortemente concentrado somente
em dois setores (veculos e cereais) no incio do perodo, concentra-se ainda
mais mas em medicamentos no final. O comrcio DV-VB continua
concentrando-se nos setores de bebidas e manufaturados diversos (ambos
aumentam sua participao na categoria) e roupas e acessrios (embora a sua
participao seja reduzida), mas as sementes e frutos oleaginosos, que antes
no eram importantes nestes fluxos, agora so o setor majoritrio. O DV-H
variou sua composio parcialmente, j que alguns dos setores importantes
em 1996, como o ferro e ao e mquinas especiais para determinadas inds-
trias, continuam sendo centrais, embora com uma participao menor no
caso do primeiro.

4.3 Paraguai-Brasil
Como pode ser visto na tabela 3, os intercmbios do Paraguai como o scio de maior
tamanho do Mercosul, assim como se evidenciava para os intercmbios com a Argentina,
so principalmente de uma via. O comrcio de duas vias com o Brasil no chega a 2%
em 1996, mas em 2009 cresce um pouco acima dos 6% e se evidencia um aumento de
importncia do comrcio de duas vias vertical de baixa gama.
78 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

TABELA 3
Especializao comercial: fluxos Paraguai-Brasil (1996-2009)
1996 2009
Especializao
Em US$ milhes (%) Em US$ milhes (%)
Vertical alta gama 5,89 0,39 46,59 2,06
Vertical baixa gama 16,49 1,10 63,61 2,81
Horizontal 1,51 0,10 27,57 1,22
Interindustrial 1.478,83 98,41 2.122,74 93,91
Total 1.502,72 100,00 2.260,51 100,00

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.

Como reflete o grfico 7, em 1996 os fluxos de comrcio intraindustrial de


alta gama concentram-se em manufaturas de metais (49%) e fios, e tecidos e arti-
gos confeccionados em fibras txteis e conexos (31%). Os fluxos verticais de baixa
gama so fundamentalmente do setor de bebidas (51%) e, em segundo lugar, com
uma participao bastante menor, os animais vivos (8%). O comrcio classificado
como DV-H encontra-se fortemente concentrado em frutas e legumes (61%).

GRFICO 7
Comrcio de duas vias por setores: Paraguai-Brasil (1996)
15
Participao no comrcio total

Produtos de 78
metal
5
72

65 89
69
57
0 Bebidas
05 61 8385
81

Legumes e frutas

-5
Vertical alta gama Horizontal Vertical baixa gama

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.
Obs.: tamanho da bolha = importncia na categoria.
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 79

Em 2009 (grfico 8), os fluxos comercias correspondentes a DV-VA encontra-


vam-se fortemente concentrados nos materiais e produtos qumicos, setor que corres-
ponde a 87% do intercmbio nesta categoria. O comrcio classificado como DV-VB
encontra-se explicado fundamentalmente pelas manufaturas de borracha em 48% e
por plsticos em formas primrias (10%). Os intercmbios de duas vias horizontais
concentram-se no setor de plsticos em formas primrias (64%) e fibras txteis (19%).

GRFICO 8
Comrcio de duas vias por setores: Paraguai-Brasil (2009)
15
Participao no comrcio total

Materiais e produtos
qumicos

62 89
26 57 65

Produtos de
Plsticos em formas borracha
primrias

-5
Vertical alta gama Horizontal Vertical baixa gama

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.
Obs.: tamanho da bolha = importncia na categoria.

Em suma, o comrcio entre o Paraguai e o Brasil preponderantemente de


uma via. O comrcio de duas vias entre os dois pases encontra-se, tanto em 1996
quanto em 2009, fortemente concentrado setorialmente nas diferentes categorias
estudadas, embora a composio setorial modifique-se fortemente no final do
perodo estudado.

4.4 Uruguai-Argentina
Como se pode ver na tabela 4 e no grfico 9, o comrcio de uma via prepon-
derante entre o Uruguai e a Argentina. Por seu turno, o comrcio de duas vias
perdeu importncia, partindo de um nvel de 28% e passando a um nvel de 19%
no ano de 2009. Os fluxos de comrcio verticais de alta gama, que eram os mais
importantes no incio do perodo, reduziram sua importncia no total do comrcio
intraindustrial a partir de 2000.
80 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

TABELA 4
Especializao comercial: fluxos Uruguai-Argentina (1996-2009)
1996 2009
Especializao
Em US$ millhes (%) Em US$ milhes (%)
Vertical alta gama 121,85 12,71 93,48 4,74
Vertical baixa gama 83,09 8,67 143,59 7,28
Horizontal 60,22 6,28 140,97 7,14
Interindustrial 693,36 72,34 1.595,37 80,84
Total 958,52 100,00 1.973,41 100,00

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.

GRFICO 9
Especializao comercial: fluxos Uruguai-Argentina (1996-2009)
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
CII vertical alta gama CII vertical baixa gama CII horizontal Interindustrial

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.

Em 1996 (grfico 10), os intercmbios do Uruguai com a Argentina dentro


do comrcio de duas vias vertical de alta gama estavam principalmente explicados
pelo setor de veculos de carga (36%), cereais e preparados de cereais (9%), leos
essenciais e resinosos, e produtos de perfumaria e toucador e para polir e limpar
(8%). Os intercmbios verticais de baixa gama concentram-se em petrleo,
derivados e conexos (18%), roupas e acessrios de vestir (10%), artigos manu-
faturados diversos (9%), leos essenciais e resinosos, e produtos de perfumaria
e preparados de toucador e para polir e limpar (9%). O comrcio de duas vias
horizontal concentra-se em papelo e artigos de celulose, de papel ou de papelo
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 81

(20%), manufaturas de minerais no metlicos (18%), e matrias-primas para


tintas, curtumes e corantes (13%).

GRFICO 10
Comrcio de duas vias por setores: Uruguai-Argentina (1996)
15

Petrleo
33

Veculos de carga
Participao no comrcio total

Papel, papelo e artigos


de celulose,
78
papel ou papelo
5 64
84
04 55 89
66

-5
Vertical baixa gama Vertical alta gama Horizontal

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.
Obs.: tamanho da bolha = importncia da categoria.

Em 2009 (grfico 11), a especializao intraindustrial vertical de alta


gama encontra-se muito concentrada nos setores de produtos medicinais e
farmacuticos, de roupas e acessrios e de plsticos em formas primrias, que
correspondem a 25%, 16% e 12%, respectivamente, dos intercmbios sob
esta categoria. Os intercmbios de baixa gama esto menos concentrados, e
os principais setores dentro destes so artigos manufaturados diversos (16%),
papelo e artigos de celulose, papel e papelo (13%), e veculos de carga
(11%). O comrcio DV-H est fundamentalmente explicado por veculos de
carga (27%), petrleo, derivados e conexos (21%) e couro e manufaturados
de couro (14%).
82 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

GRFICO 11
Comrcio de duas vias por setores: Uruguai-Argentina (2009)
20

Veculos de carga
Participao no comrcio total

33
10
78

57 89
54 64
09 58 77
61 84
0

Artigos
Produtos medicinais manufaturados
e farmacuticos diversos

-10
Vertical alta gama Horizontal Vertical baixa gama

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.
Obs.: tamanho da bolha = importncia na categoria.

Nos intercmbios de duas vias entre o Uruguai e a Argentina, destaca-se


que o setor de veculos de carga perde sua importncia no comrcio DV-VA,
mas a aumenta em DV-VB e DV-H. Por sua vez, o petrleo e derivados
que, em 1996, tem uma forte presena nos intercmbios DV-H e DV-VA,
conserva sua importncia no comrcio de DV, mas fundamentalmente no de
tipo horizontal, uma vez que continua sendo um setor de presena destacada
no comrcio bilateral total. Um setor com um comportamento de especial
relevncia no DV-VA o de produtos medicinais e farmacuticos, que ganha
forte importncia na categoria.

4.5 Uruguai-Brasil
O comrcio do Uruguai com o Brasil em maior proporo de uma via, os
referidos fluxos correspondem a 90% dos intercmbios em 1996 e 86% em 2009.
O comrcio de duas vias aumentou sua importncia no comrcio total de 10%
no princpio do perodo a quase 14% no final. Tal como pode ser apreciado na
tabela 5 e no grfico 12, dentro do comrcio intraindustrial so os fluxos de
variedades os mais importantes.
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 83

TABELA 5
Especializao comercial: fluxos Uruguai-Brasil (1996-2009)
1996 2009
Especializao
Em US$ milhes (%) Em US$ milhes (%)
Vertical alta gama 13,08 1,53 124,84 4,88
Vertical baixa gama 69,63 8,16 136,16 5,32
Horizontal 2,76 0,32 94,27 3,68
Interindustrial 767,78 89,98 2.203,56 86,12
Total 853,26 100,00 2.558,82 100,00

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.

GRFICO 12
Especializao comercial: fluxos Uruguai-Brasil (1996-2009)
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

CII vertical alta gama CII vertical baixa gama CII horizontal Interindustrial

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.

A respeito da composio setorial, o grfico 13 reflete a alta concentrao


em poucos setores do comrcio de duas vias entre o Uruguai e o Brasil. De fato,
o setor de roupas e acessrios corresponde a 62% dos intercmbios verticais
de alta gama. Os de baixa gama correspondem fundamentalmente ao setor de
veculos de carga (49%) e manufaturas de borracha (12%). A categoria DV-H
encontra-se explicada pelos calados (38%) e mquinas, artefatos e aparelhos
eltricos (28%).
84 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

GRFICO 13
Comrcio de duas vias por setores: Uruguai-Brasil (1996)
20

Veculos de carga
Participao no comrcio total

10

Roupas e acessrios

77 84
58 89
62 85
0

Calados

-10
Vertical alta gama Horizontal Vertical baixa gama

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.
Obs.: tamanho da bolha = importncia na categoria.

GRFICO 14
Comrcio de duas vias por setores: Uruguai-Brasil (2009)
15

Veculos de carga

33
Participao no comrcio total

89
5
07 57 62 67
64

59
22 54
0

Materiais e produtos
qumicos

-5
Horizontal Vertical alta gama Vertical baixa gama

Fonte: Comtrade.
Elaborao dos autores.
Obs.: tamanho da bolha = importncia na categoria.
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 85

Em 2009, os intercmbios intraindustriais tambm se evidenciavam muito


concentrados setorialmente (grfico 14). O setor de veculos de carga explica
os 40% do comrcio vertical de alta gama, seguido pelo setor de produtos
medicinais e farmacuticos, que respondem por 18% destes. O comrcio de
duas vias vertical de baixa gama explica-se fundamentalmente pelo setor de
materiais e produtos qumicos (25%), petrleo e seus derivados e conexos
(11%), sementes e frutos oleaginosos (7%) e produtos de borracha (7%).
Os fluxos DV-H encontram-se fortemente concentrados em veculos de carga,
que explica os 61% do setor.
A ttulo de concluso, evidencia-se como o comrcio de duas vias entre
o Brasil e o Uruguai tem crescido fortemente. A respeito da composio,
os intercmbios de duas vias como o comrcio total bilateral entre os dois
pases destacam novamente o papel principal do setor de veculos de carga.
Os setores de calados e de roupas e acessrios de vestir, que, no incio do
perodo, eram importantes, deixam de ter contedo de comrcio intrain-
dustrial. Outro setor que perde importncia o de manufaturas diversas,
embora permanea um setor importante, mas s para o comrcio DV-VA,
sendo que antes era central para o intercmbio de variedades (DV-H).
Por sua vez, setores como o farmacutico e o de qumicos ganham impor-
tncia em 2009.

5 AVALIAO E PERSPECTIVAS
Em um contexto de marcadas assimetrias produtivas e competitivas, os
processos de especializao e complementao produtiva podem ser a chave
para facilitar a convergncia estrutural entre os Estados-Partes e dar lugar
a uma distribuio relativamente equitativa dos benefcios do processo
integracionista. Os efeitos virtuosos da integrao relacionam-se com o
desenvolvimento de vantagens dinmicas a partir da complementao produtiva
e a especializao intrassetorial dos membros do bloco. Em outras palavras,
para alcanar um crescimento sustentvel em longo prazo e a convergncia
real das economias, devem produzir-se ganhos de eficincia nas atividades
j instaladas e, ao mesmo tempo, promover-se uma diversificao produtiva
para setores de maior valor agregado e com melhor insero nas cadeias
globais de valor (Porta, 2008). Assim, preciso discutir por que isto continua
sendo um desafio para o Mercosul.
Considerando um longo perodo (1996-2009, neste caso), observa-se
uma tendncia geral para um certo aumento do comrcio intraindustrial
no Mercosul, com exceo dos fluxos entre o Uruguai e a Argentina.
Entretanto, o processo se enquadra em duas realidades diferentes: uma, entre
86 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

os scios de maior tamanho relativo, que registram altos nveis de comrcio


intraindustrial, ainda que fundamentalmente explicado pelo regime de
comrcio administrativo do setor automobilstico; outra, que se evidencia
nos intercmbios entre os scios de menor tamanho relativo com o Brasil
e a Argentina, assentada predominantemente por um intercmbio de uma
via, ainda mais marcada no caso do Paraguai.
Se as trajetrias dos processos de integrao produtiva regional podem ser
aproximadas por meio da existncia do comrcio intraindustrial, as evidncias
disponveis assinalam que, no caso do Mercosul, os avanos tm sido mais que
modestos. Apesar de o componente do comrcio intraindustrial ter aumentado em
propores considerveis, aparece muito concentrados em alguns poucos setores,
principalmente o automobilstico, e muito vinculado existncia de regimes
especiais temporrios e com pouca densidade de ligaes. Por sua vez, considerando
os setores nos quais figura um componente de comrcio desta natureza, trata-se,
essencialmente, de um comrcio intraempresa.
Nas condies em que foi concebido e regulado, o espao regional foi relativa
e vantajosamente aproveitado pela trama de filiais de empresas multinacionais, que,
no ponto de partida, estavam em melhor posio para organizar suas estruturas
corporativas de acordo com a situao de livre comrcio regional. medida que as
pequenas e mdias empresas tm acedido apenas marginalmente s vantagens da
especializao regional, os benefcios potenciais da complementao intrain-
dustrial foram distribudos de maneira desigual e mais em termos regressivos.
Neste contexto, cabe perguntar-se por que o Mercosul ainda no conseguiu inter-
nalizar os benefcios potenciais que teoricamente lhe so adjudicados nos processos
de integrao. Uma resposta possvel que a integrao produtiva est distante de
ser um processo espontneo, garantido somente pela existncia de contextos
de livre comrcio e que, pelo contrrio, requer o cumprimento de certas condies
no verificadas neste caso.
A fragilidade do processo de complementao produtiva no Mercosul tem
forte correspondncia com a ausncia ou a fragilidade de suas condies essenciais
conforme colocado na introduo deste captulo. Com relao ao acesso ao
mercado, o Mercosul adotou medidas generalizadas de livre comrcio, sem prever
consideraes sobre as assimetrias competitivas e os mecanismos de administrao e
gesto de choques adversos. Num contexto de fortes assimetrias em suas estruturas
produtivas e sem coordenao de polticas, os acordos de liberalizao acabaram
sendo de difcil cumprimento para os Estados-Partes, reiterando-se ao longo de
todo o processo violaes unilaterais da poltica comercial intra e extrarregio
previamente acordada.
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 87

Cabe salientar que, em paralelo instalao e desenvolvimento das primeiras


etapas do processo de integrao regional, os pases do Mercosul atravessaram um
processo de mudana estrutural que tendeu a especializ-los em suas vantagens
comparativas estticas, ao mesmo tempo em que foi reduzida a densidade das redes
produtivas domsticas e foram fortemente desarticulados os respectivos sistemas
nacionais de inovao. Neste contexto, predominaram as estratgias nacionais
direcionadas a tirar vantagem das regras de livre acesso e, mais que coordenao,
deu-se um processo de concorrncia de polticas dentro do mercado regional. Mais
ainda, algumas aes acordadas acabam sendo corrosivas para as possibilidades de
complementao produtiva. Este o caso das polticas de admisso temporria de
importaes ou as de zonas francas internas, originalmente destinadas a favorecer a
posio dos pases de menor desenvolvimento relativo, e depois estendidas a todos
os membros e consolidadas como excees permanentes.
Mencionadas essas fragilidades, necessrio considerar tambm algumas iniciativas
que poderiam melhorar o panorama. Todos os Estados-Partes tm desenvolvido
instrumentos no mbito nacional para o fortalecimento da competitividade das empresas
principalmente das pequenas e mdias , a fim de evitar os vazamentos transfronteirios
negativos. necessrio gerar mecanismos de coordenao destes instrumentos e dot-los
de uma dimenso e uma vocao regional. De qualquer forma, apesar de ser possvel
reconhecer que certas polticas transversais so necessrias para promover a competitividade
da estrutura produtiva, torna-se imprescindvel hierarquizar a lgica setorial no projeto
institucional do Mercosul. Por sua vez, com a finalidade de avanar relativamente rpido
nas iniciativas de integrao produtiva, mais que a harmonizao de regras setoriais gerais,
deve-se fortalecer os acordos sobre a base de projetos especficos. Por exemplo, o megaprojeto
de investimento da Petrobras para a explorao da bacia do pr-sal pode gerar amplas
oportunidades de negcio para a regio por meio da formao de uma rede de fornecedores de
equipamentos, componentes e outros servios. O mesmo pode-se pensar para o projeto
de integrao da cadeia produtiva regional do setor naval.
A insero de cadeias globais de valor (CGV) pode motorizar outro eixo
de integrao produtiva, fornecendo oportunidades de acesso a recursos-chave
como o financiamento, as capacidades de gesto e as tecnologias de fronteira.
Entretanto, as empresas da regio ainda no conseguiram alcanar uma insero
de sucesso, na medida em que se situam em elos de menor agregao de valor
e com escassos vnculos com a estrutura produtiva local. E em relao trao
da demanda asitica sobre os produtos primrios, abre-se um cenrio favorvel
especializao, em funo das vantagens comparativas estticas dos pases do
bloco. Torna-se necessrio evitar o potencial desincentivo ao estabelecimento de
instrumentos para a diversificao do padro produtivo e comercial, e aproveitar
as novas condies de maior folga financeira para avanar na constituio de
cadeias produtivas regionais.
88 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

REFERNCIAS
AECID AGENCIA ESPAOLA DE COOPERACIN INTERNACIONAL
PARA EL DESARROLLO. La integracin productiva en la nueva agenda del
MERCOSUR. Anais... Montevideo: AECID, 2010. Disponvel em: <http://goo.
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brasileas en Argentina: estrategias y factores de atraccin, Documento de
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FONTAGN, L.; FREUDENBERG, M. Intra-industry trade: methodological
issues reconsidered. Paris: Centre dtudes Prospectives et dInformations
Internationales CEPII,1997. (Working Paper, n. 97-01). Disponvel em: <http://
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FONTAGN, L.; FREUDENBERG, M.; GAULIER, G. Disentangling
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et dInformations Internationales CEPII, 2005. (Working Paper, n. 2005-10).
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HIRATUKA, C. Desenvolvimento de cadeias de valor regionais. LA
INTEGRACIN PRODUCTIVA EN LA NUEVA AGENDA DEL MERCOSUR,
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PORTA, F. Integracin productiva en el MERCOSUR: condiciones, problemas
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Database. New York, [s.d.]. Disponvel em: <http://comtrade.un.org/>.
VARSKY, H.; GENEYRO, R. La integracin productiva en la nueva agenda
del MERCOSUR. In: CAETANO (Coord.). Mercosur 20 aos. Montevideo:
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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Latina: patrn de especializacin y potencial exportador. In: TERRA, M.I.;
DURN LIMA, J. (Coords.). Los impactos de la crisis internacional en
Amrica Latina: Hay margen para el diseo de polticas regionales? Montevideo:
Red Mercosur de Investigaciones Econmicas, 2010. (Serie Red-Mercosur, n. 18).
GIPMERCOSUR GRUPO DE INTEGRACIN PRODUCTIVA DEL
MERCOSUR. Disponvel em: <http://www.gipmercosur.org/>.
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 89

LUCANGELI, J. La especializacin intraindustrialal en el MERCOSUR. Serie


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MERCOSUR MERCADO COMN DEL SUR. Disponvel em: <http://
www.mercosur.int>.
PORTA, F. Algunas consideraciones sobre la dinmica de la integracin productiva
en el MERCOSUR. LA INTEGRACIN PRODUCTIVA EN LA NUEVA
AGENDA DEL MERCOSUR, 2010. Montevideo, Uruguay. Anais... Montevideo:
AECID, 2010.
90 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

ANEXO A

Detalhamento das categorias CUCI Rev. 3


CUCI R3 Detalhamento
00 Animais vivos no includos no captulo 3
01 Carne e derivados de carne
02 Produtos lcteos e ovos de aves
03 Pescado (no includos os mamferos marinos), crustceos, moluscos e invertebrados aquticos e seus derivados
04 Cereais e derivados de cereais
05 Legumes e frutas
06 Acares, derivados de acar e mel
07 Caf, ch, cacau, especiarias e seus derivados
08 Rao para animais (exceto cereais sem moer)
09 Produtos e derivados comestveis diversos
11 Bebidas
12 Tabaco e seus produtos
21 Couros, peles e peles finas sem curtir
22 Sementes e frutas oleaginosas
23 Borracha bruta (inclusive a borracha sinttica e regenerada)
24 Cortia e madeira
25 Celulose e resduos de papel
Fibras txteis exceto as mechas (tops) e outras formas de l penteada e seus resduos (no manufaturadas em
26
fiados, fios ou tecidos)
27 Fertilizantes em bruto, exceto os do captulo 56, e minerais em bruto (exceto carvo, petrleo e pedras preciosas)
28 Minrios e dejetos de metais
29 Produtos animais e vegetais brutos, n.e.p.
32 Hulha, coque e briquetes
33 Petrleo, produtos derivados de petrleo e produtos conexos
34 Gs natural e manufaturado
35 Energia eltrica
41 leos e gorduras de origem animal
42 leos e gorduras fixos de origem vegetal, bruto, refinados ou fracionados
leos e gorduras de origem animal ou vegetal, elaborados; ceras de origem animal ou vegetal; misturas ou preparados
43
no comestveis de gorduras ou leos de origem animal ou vegetal, n.e.p.
51 Produtos qumicos orgnicos
52 Produtos qumicos inorgnicos
53 Matrias-primas para tintas, curtumes e corantes
(Continua)
Condies para a Integrao Produtiva no Mercosul: uma anlise a partir do estudo
dos fluxos de comrcio bilaterais 91

(Continuao)
CUCI R3 Detalhamento
54 Produtos medicinais e farmacuticos
55 leos essenciais e resinosos e produtos de perfumaria, preparados de toucador e para polir e limpar
56 Fertilizantes (exceto os do grupo 272)
57 Plsticos em formas primrias
58 Plsticos em formas no primrias
59 Matrias e produtos qumicos, n.e.p.
61 Couro e manufaturados de couro, n.e.p. e peles finas curtidas
62 Manufaturas de borracha, n.e.p.
63 Manufaturas de cortia e madeira (exceto mveis)
64 Papel, papelo e artigos de celulose, de papel ou de papelo
65 Fios, tecidos e artigos confeccionados com fibras txteis, n.e.p. e produtos conexos
66 Manufaturas de minerais no metlicos, n.e.p.
67 Ferro e ao
68 Metais no ferrosos
69 Manufaturas de metais, n.e.p.
71 Maquinrio e equipamentos geradores de energia
72 Mquinas especiais para determinadas indstrias
73 Mquinas para trabalhar metais
74 Maquinaria e equipamento industrial em geral, n.e.p., e partes e peas de mquinas, n.e.p.
75 Mquinas de escritrio e mquinas de processamento automtico de dados
76 Aparelhos e equipamentos para telecomunicaes e para gravao e reproduo de som
Maquinrio, aparelhos e artefatos eltricos, n.e.p., e suas partes e peas eltricas (inclusive as contrapartes no
77
eltricas de uso domstico)
78 Veculos de carga (inclusive aerodeslizadores)
79 Outros equipamentos de transporte
Edifcios pr-fabricados; artefatos e acessrios sanitrios e para sistemas de conduo de guas, calefao e ilumina-
81
o, n.e.p.
82 Mveis e suas partes; camas, colches, estrados, almofadas e artigos recheados similares
83 Artigos de viagem, bolsas de mo e outros artigos anlogos para conter objetos
84 Roupas e acessrios
85 Calados
87 Instrumentos e aparelhos profissionais, cientficos e de controle, n.e.p.
88 Aparelhos, equipamentos e materiais fotogrficos e artigos de tica, n.e.p., relgios
89 Artigos manufaturados diversos, n.e.p.
91 Pacotes postais no classificados conforme sua natureza
93 Operaes e mercadorias especiais no classificados conforme sua natureza
96 Moedas (exceto de ouro), que no tenham curso legal
97 Ouro no monetrio (exceto minerais e concentrados de ouro)

Fonte: Comtrade.
Obs.: n.e.p. = no especificado ou includo em outra parte.
CAPTULO 4

RISCOS E OPORTUNIDADES DA INTEGRAO PRODUTIVA


SUL-AMERICANA: UM OLHAR A PARTIR DOS PASES PEQUENOS
Lucas Arce

1 INTRODUO
Ainda que a regio tenha experimentado iniciativas de integrao desde a dcada
de 1960, foi na ltima dcada, aps um importante perodo, que os projetos
regionais transformaram-se em iniciativas relacionadas ao comrcio, em que novas
dimenses econmicas tornaram a ser colocadas em cena, sendo a produtiva uma
das mais importantes.
Os modelos dos anos 1980 e 1990 exceto determinados acordos (tais como
os realizados entre a Argentina e o Brasil para a cooperao e o desenvolvimento
em energia nuclear) trouxeram consigo problemticas mais relacionadas com
a liberalizao comercial imperante no mbito mundial, onde os desafios se
concentravam na abertura do comrcio de bens e servios, prevendo que isto traria
uma maior racionalizao econmica e, portanto, um maior bem-estar para todo
o bloco regional. Esta mesma postura de bloco regional aberto supunha que a
abertura que se dava aos scios do bloco terminaria, futuramente, sendo a porta
de acesso para um acordo global de rebaixamento de impostos, o qual redundaria
em bem-estar mundial (IDB, 2002).
Desde os primeiros anos do sculo XXI, os governos sul-americanos comearam
a levar em considerao a necessidade de rever o tipo de integrao adotado nas
dcadas anteriores, ampliando as perspectivas mediante modelos de integrao regional
mais abrangentes, que incluiriam sem nuances outros aspectos no contemplados
nas propostas do fim do sculo passado, tais como as agendas de sade e educao.
Essa abertura das agendas teve uma contrapartida dentro da mesma disciplina
econmica. O desafio da integrao no somente j tomou parte das discusses
tericas relacionadas s vantagens comparativas advindas do comrcio como tambm de
outros campos de estudos relacionados complementaridade produtiva, tais como
a competitividade regional e os sistemas regionais de inovao, que comearam
a ser parte da agenda da poltica pblica regional. Na ltima dcada, colocou-se
cada vez mais em destaque a importncia de certas condies prvias para o melhor
aproveitamento das oportunidades que fornece a integrao regional.
94 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Essas novas agendas permitiram o aparecimento de novos desafios integrao,


que haviam estado sob o vu do pensamento econmico neoclssico, imperante
nas ltimas trs dcadas do sculo passado. Os novos desafios, na verdade, no
eram to novos: envolviam aspectos mencionados bem antes pelos pensadores
latino-americanos de meados do sculo XX. Estes desafios eram relacionados
criao das condies sobre as quais se fundamentavam o crescimento econmico
e o desenvolvimento da regio: o aperfeioamento de sistemas de interconexo da
infraestrutura de transportes, das telecomunicaes e do abastecimento de energia
no subcontinente, os quais permitissem maior velocidade nos intercmbios entre
os pases sul-americanos. Por seu turno, tornava-se cada vez mais visvel a neces-
sidade de propor a construo de coordenaes produtivas no mbito regional,
mediante a construo de cadeias de valor regionais que pudessem competir no
mbito internacional.
luz desse contexto, o objetivo deste trabalho realizar uma anlise dos
riscos e da possibilidade de integrao produtiva sul-americana sob a pers-
pectiva dos pases pequenos. Para isso, depois desta introduo, feita uma
reviso do estado da arte em integrao produtiva. Em seguida, so revisados os
antecedentes de iniciativas de integrao produtiva e seus impactos nos pases
pequenos. Aps esta reviso, analisam-se a integrao produtiva sul-americana
e seus possveis impactos luz da integrao asitica. E, por fim, realiza-se uma
srie de consideraes.

2 A INTEGRAO PRODUTIVA: CONCEITUALIZAO


A integrao produtiva entre os pases um conceito relativamente novo no m-
bito latino-americano, embora muito usado atualmente. Para Botto (2009), este
conceito de integrao produtiva teve seu incio no processo de integrao europeu.
No contexto de recesso dos anos aps a crise do petrleo, a Comunidade Europeia
desenvolveu projetos, a fim de evitar guerras comerciais competitivas entre os Esta-
dos e os monoplios estatais (campees nacionais). Estes primeiros planos incluam
a coordenao das aes dos Estados-Partes em setores estratgicos, tais como os
setores de tecnologia da indstria do ao, construo, naval, txteis, construo, e
de informao. Alm disso, a harmonizao das normas de proteo comercial no
tarifria, subsdios s indstrias em crises e fomento fuso de empresas.
Entretanto, e apesar do longo debate que traz consigo esse conceito, a
integrao produtiva com base regional no tem uma definio de carter definido,
e os autores acadmicos, policy-makers e instituies que as levam adiante ainda
mantm certas discusses sobre as arestas que este traz consigo.
Riscos e Oportunidades da Integrao Produtiva Sul-Americana:
um olhar a partir dos pases pequenos 95

Conforme o Programa de Integrao Produtiva do Mercosul:


A integrao produtiva implica no desenvolvimento conjunto de novas vantagens
competitivas a partir da complementao produtiva e a especializao intrassetorial
de todos os pases do bloco, especialmente para a integrao de pequenas e mdias
empresas da regio, e empresas dos pases de menor tamanho econmico relativo a
processos produtivos regionais. Isso leva modificao dos padres produtivos via
redesignao de recursos produtivos, modificando o padro de intercmbio comercial,
levando em considerao uma perspectiva regional (Mercosur, 2008).
Essa viso da integrao produtiva particularmente importante para os pases
pequenos do bloco, como o Paraguai, que veem nesta o reconhecimento das assimetrias
do bloco, alm das dificuldades inerentes sua condio de pas mediterrneo.
Sob outro ponto de vista, o Centro de Formacin para la Integracin
Regional (Cefir) concebe a integrao produtiva como uma ferramenta dos blocos
regionais com a potencialidade de gerar maior especializao dos setores produtivos
dos scios, que, por sua vez, deriva da maior complementao, e, assim, dispara
vantagens competitivas regionais vis--vis outras partes do mundo.1
Lpez e Laplane (2004) relacionam o processo da integrao produtiva com o
desenvolvimento de cadeias regionais de valor. Reconhecem o status crescente, entre os
policy-makers, das cadeias de valor na explicao para a melhoria da competitividade
de uma regio. A aceitao desta viso, explicam, demonstra-se na proliferao de
iniciativas destinadas a fomentar estas cadeias em um grande nmero de pases
com diferentes tipos de desenvolvimento econmico.
De uma maneira esquemtica, pode-se assegurar que as caractersticas bsicas
que definem a integrao produtiva so: i) a busca por complementao entre as
unidades produtivas de diferentes zonas e pases dentro de um bloco de integrao
regional; ii) a especializao setorial dentro dos blocos; iii) e a busca por mais
competitividade no mbito regional, que permita o avano.
Essas caractersticas so as que acompanham a denominao de integrao
produtiva na maior parte dos trabalhos. A dificuldade para definir o conceito
equivalente enfrentada para se estabelecerem fontes sustentveis, para que a
referida integrao floresa em um processo de integrao.

3 A INTEGRAO PRODUTIVA SOB A TICA DOS PASES PEQUENOS


A integrao produtiva um processo que exige uma grande percia dos governos
no poder para ser realizada com sucesso. Existem trs mecanismos que possibilitam
realizar uma integrao produtiva de sucesso: i) a integrao de infraestrutura;

1. Para mais informaes, consultar a pgina eletrnica do Centro de Formacin para la Integracin Regional (Cefir):
<http://goo.gl/HpkRkI>.
96 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

ii) a coordenao de cadeias produtivas regionais e redes produtivas regionais; e


iii) a derrubada das barreiras tarifrias e no tarifrias para os produtos.
Em primeiro lugar, precisa-se da integrao da infraestrutura, a qual permitiria
maior interconexo entre as unidades produtivas dos pases nas reas estratgicas
para o comrcio atual: o transporte, a energia e as telecomunicaes.
Em segundo lugar, so necessrios marcos normativos e iniciativas estatais
para levar adiante a concorrncia, complementao e especializao dos diversos
atores produtivos nas diferentes cadeias de valor regionais e redes de produo
regional. A complementao produtiva nas unidades produtivas sempre tem em si
elementos de cooperao e concorrncia que s podem ser resolvidos pelo mercado,
mas que precisam de regulamentao estadual para florescer.
Em terceiro lugar, a queda das barreiras tarifrias e no tarifrias que criam
obstculos no processo de integrao, com base na dificuldade de intercambiar bens
acabados, sobretudo os bens intermedirios, os quais so a base para os intercmbios
intrassetoriais que do lugar s redes de produo regional.
Para elucidar a possibilidade de levar por um caminho de sucesso a integrao
produtiva na Amrica do Sul, sero analisadas as possibilidades destes mecanismos
na integrao.

3.1 As iniciativas para uma infraestrutura regional: IIRSA


Garca de la Cruz et al. citam as necessidades dos pases do Mercosul que devem
ser atendidas o quanto antes, as quais poderiam ser extensivas a todos os pases da
regio sul-americana:
A integrao econmica do Mercosul est seriamente limitada pela orografia de
seu territrio, muito exigente quanto s caractersticas e dificuldades de conexo
mediante infraestruturas, ao ponto de existir importantes barreiras fsicas que
bloqueiam a conquista dos resultados da integrao. Alm disso, a populao est
muito concentrada em grandes ncleos urbanos, enquanto que as estradas de ferro
conectam as regies mineiras com as sadas para o mar e no tm papel de articulao
de um espao regional. Tambm deve-se destacar que o estado das estradas muito
deficiente. Estas circunstncias tornam sumamente relevantes, para o processo de
integrao, a dotao de infraestruturas que facilitem tanto o movimento de pessoas
como de mercadorias (2010, p. 32, traduo nossa).
Os pases pequenos da Amrica do Sul, sobretudo os mediterrneos, precisam
de uma infraestrutura de transporte fluida, que permita que suas empresas sejam
competitivas tanto no mercado intrarregional como tambm no mercado extrar-
regional. A falta desta infraestrutura uma das principais dificuldades enfrentada
pelo Paraguai para comercializar com outros pases (Servn, 2008).
Riscos e Oportunidades da Integrao Produtiva Sul-Americana:
um olhar a partir dos pases pequenos 97

Em 2000, durante a I Reunio de Presidentes Sul-americanos, realizada em


Braslia, os ministros dos Transportes, de Minas e Energia e das Telecomuni-
caes dos doze pases elaboraram o Plano de Ao para Integrao da Infraes-
trutura Regional da Amrica do Sul. Este plano de ao determinou uma
srie de eixos de integrao e desenvolvimento (EIDs), os quais se transfor-
mariam nas novas referncias geoeconmicas para o planejamento territorial
sul-americano. Estas aes foram associadas ao desenvolvimento de processos seto-
riais de integrao (PSIs), os quais foram definidos como espaos para a identificao
e resoluo de obstculos dos tipos normativo e institucional, com o objetivo de
melhorar a competitividade e promover o crescimento sustentvel da regio.
As atividades desenvolvidas no programa Iniciativa para a Integrao da
Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), desde o princpio, tm procurado
identificar os requerimentos de tipo fsico, normativo e institucional para o
planejamento e a implementao da infraestrutura que crie as bases de sustentao
para a maior integrao sul-americana. Para isso, a IIRSA concentrou esforos
em trs mbitos principais: i) na coordenao de planos e investimentos;
ii) na compatibilizao e harmonizao dos aspectos regulatrios e institucionais associados;
e iii) na gerao de mecanismos inovadores de financiamento pblico e privado.
Nesse sentido, foram elaboradas nove linhas de ao (IIRSA, 2011),2 a serem
seguidas por tal iniciativa. Em primeiro lugar, projetar uma viso mais integral da
infraestrutura, que tenha seu centro no desenvolvimento sinrgico do transporte,
da energia e das telecomunicaes. Deve contemplar tambm a inter-relao com
a infraestrutura social, os aspectos ambientais e as tecnologias da informao
baseadas no conhecimento. Esta viso deve concordar com as possibilidades reais
de financiamento e investimento existentes.
Em segundo lugar, enquadrar os projetos dentro de um planejamento estra-
tgico a partir da identificao dos EIDs regionais. Desta forma, procura-se maior
eficincia nos investimentos, coordenando os planos das obras a serem realizadas
pelos diversos pases e enquadrando-as em uma viso estratgica da integrao que
outorgue prioridade aos grandes eixos de integrao e desenvolvimento regionais.
Em terceiro lugar, modernizar e atualizar os sistemas regulatrios e insti-
tucionais nacionais que normatizam o uso da infraestrutura. Dando, deste modo,
maior nfase aos aspectos regulatrios e institucionais, que com muita frequncia no
permitem que se utilize adequadamente a infraestrutura existente, em especial no que
concerne s passagens de fronteira e aos sistemas de transporte multimodal e areo.

2. As nove linhas de ao foram reelaboradas pelo autor com base nas exibidas pela pgina eletrnica do Iniciativa
para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA). Caso haja qualquer dvida ou discrepncia com
o texto, deve-se consultar o original.
98 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Tambm se procura avanar na harmonizao regulatria e regulamentar para permitir


o desenvolvimento de novos investimentos e aperfeioar o uso dos j existentes.
Em quarto lugar, postula-se que se deve avanar na harmonizao de critrios
para o projeto e a avaliao tcnica, econmica e ambiental integrada dos projetos
de infraestrutura regionais, de modo a assegurar a sustentabilidade e minimizar os
riscos de discricionariedade na seleo e apoio destes.
Em quinto lugar, prope-se a adoo de um foco proativo na considerao
das implicaes ambientais e sociais dos projetos de infraestrutura, estabelecendo
critrios prprios e normas comuns, bem como a coordenao de aes. Focam-se
os temas ambientais no s do ponto de vista da mitigao dos impactos no
desejados destes, mas tambm como uma oportunidade para o aproveitamento
integral e enriquecimento dos projetos.
Em sexto lugar, objetiva-se que as obras de infraestrutura gerem a maior
quantidade possvel de impactos locais de desenvolvimento, evitando que sejam
somente corredores entre os mercados principais.
Em stimo lugar, procuram-se mecanismos para a definio e seleo dos
projetos que tenham efetiva participao, bem como a contribuio ativa das
comunidades envolvidas e do setor privado interessado no financiamento, na
construo e na operao de tais projetos.
Em oitavo lugar, estabelecem-se mecanismos para a gesto e o financiamento
compartilhados de projetos de integrao fsica, com base em experincias como
a do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a da Corporao Andina
de Fomento (CAF) e a do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia
do Prata (FONPLATA).
Por ltimo, esse esforo inclui a busca de solues inovadoras entre os
governos e os organismos financeiros multilaterais que encorajem a participao do
capital privado, mediante estratgias comuns, bem como solues e instrumentos
criativos, com uma adequada distribuio de riscos e benefcios entre os setores
pblico e privado participantes.
H dez anos do comeo da iniciativa, o IIRSA conta com 531 projetos cadas-
trados em sua base de dados, dos quais 81,5% so de iniciativa nacional; 16,4%,
binacional; 1,5%, trinacional; e 0,6%, multinacional (grfico 1). Esta porcentagem
de projetos nacional mostra as fragilidades da infraestrutura no mbito interno,
levando-se em considerao que o projeto IIRSA tem apenas uma dcada.
A falta de conexo para dentro dos pases da Amrica do Sul to grave como a
falta de interconexo entre eles. Este exemplo mostra que o problema dos pases
sul-americanos poderia ter fundamento nas dificuldades que acarretam para as
Riscos e Oportunidades da Integrao Produtiva Sul-Americana:
um olhar a partir dos pases pequenos 99

naes de renda mdia e mdia-baixa realizarem investimentos onerosos de longo


prazo, sem um retorno efetivo rapidamente.

GRFICO 1
Quantidade de projetos por origem da iniciativa
(Em %)
1,5 0,6

16,4

81,5

Nacional Binacional Trinacional Multinacional

Fonte: Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA, 2011).


Elaborao do autor.

Ao fazer um exame mais minucioso, observando-se os pases que tm mais


projetos registrados, sobressai a alta concentrao de projetos nos dois maiores pases
do subcontinente (Argentina e Brasil). de se salientar a importante quantidade de
projetos que possuem o Paraguai e a Bolvia, dois dos pases mais prejudicados pela
falta de investimento em infraestrutura, devido sua posio geogrfica (tabela 1).
Isto porque estes pases so os nicos que no possuem uma sada para o mar;
portanto, a falta de interconexes faz que tenham poucas sadas de seus produtos
ao exterior, encarecendo demais o custo do frete. Alm disso, trata-se dos pases
mais pobres da regio, com Estados (sobretudo no caso do Paraguai) com uma
fragilidade institucional e uma falta de recursos que os impedem de desenvolver
planos de desenvolvimento de infraestrutura por si prprios. A entrada de fundos, por
meio de emprstimos leves para a infraestrutura, e a ao de iniciativas no mbito
regional, como o Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem),
so, ento, novas oportunidades para construir a conectividade necessria para
aumentar o torrencial de intercmbios de bens e pessoas.
100 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

TABELA 1
Quantidade de projetos no IIRSA por pas envolvido
Posio Pas Quantidade de projetos

1 Argentina 161
2 Brasil 87
3 Peru 68
4 Paraguai 64
5 Bolvia 53
6 Chile 53
7 Equador 45
8 Uruguai 40
9 Colmbia 38
10 Venezuela 23
11 Guiana 7
12 Suriname 7

Fonte: IIRSA (2011).


Elaborao do autor.

Os projetos do IIRSA so financiados, em sua grande maioria, pelo setor


pblico (74%), enquanto o setor privado financia 12%. O restante (14%)
financiado por ambos os setores. Isto mostra a necessidade de possuir mecanismos
regionais de financiamento, devido quantidade de dinheiro que isto supe para
os Estados com menor capacidade de endividamento.
Entre os 531 projetos includos na iniciativa, os mais representativos encon-
tram-se em dois tipos de projeto: os considerados ncora e os pertencentes
Agenda de Implementao Consensual do IIRSA, conhecidos como AICs.
Os projetos-ncora so aqueles que, com sua existncia, do sentido
formao do grupo e viabilizam as sinergias entre os Estados intervenientes. Cada
grupo de projetos do IIRSA forma-se em torno de um projeto-ncora ou de um
projeto de projeto-ncora j existente. Trata-se do projeto que identificado como o
gargalo da garrafa ou o elo perdido da rede de infraestrutura que impede o melhor
aproveitamento dos potenciais benefcios do grupo de projetos. Neste aspecto,
foi identificada uma grande quantidade de projetos para o melhoramento virio
e fluvial (tabela 2). Por seu lado, os projetos relacionados energia concentram a
maior parte do gasto executado: isto responde ao gasto j realizado para a construo
da hidreltrica paraguaio-brasileira Itaipu. Alm disso, estima-se que, em fins de
2011, 15% estariam concludas; 42%, em execuo; 30%, em pr-execuo;
e 12%, em acabamento. Isto implica que j foi ultrapassado o tempo estimado para
o trmino destes projetos. A celeridade em sua culminao permitir aprofundar
as sinergias produtivas na Amrica do Sul.
Riscos e Oportunidades da Integrao Produtiva Sul-Americana:
um olhar a partir dos pases pequenos 101

TABELA 2
Projetos-ncora do IIRSA conforme a quantidade de projetos e o gasto oramentrio
Despesa atual
Tipo de projeto Quantidade de projetos
(US$ milhes)

Comunicaes/interconexo 1 0,1
Energia/harmonizao regulatria 1 380,4
Energia/gerao eltrica 1 16.000,0
Transporte/estradas 15 2.992,5
Transporte/fluvial 8 811,7
Transporte/multimodal 2 71,0
Transporte/passagem de fronteiras 5 117,2
Total 33 20.372,9

Fonte: IIRSA (2011).


Elaborao do autor.

Os projetos da AIC do IIRSA, criada em 2004,3 foram priorizados por


consenso pelos pases em funo de serem considerados projetos estratgicos e de
alto impacto para a integrao fsica e o desenvolvimento sustentvel da regio.
Trata-se de um conjunto de 31 projetos de integrao selecionados na Carteira
do IIRSA que pretendem estimular o ambiente de execuo desta (IIRSA, 2011).
Estes projetos esto principalmente relacionados a projetos de construo de
infraestrutura viria (tabela 3). Atualmente, 7% esto concludos; 61%, em execuo;
26%, em pr-execuo; e 6%, em acabamento.

TABELA 3
Projetos da Agenda de Implementao Consensual (AIC) do IIRSA conforme a
quantidade de projetos e de despesas oramentrias
Despesa atual
Tipo de projeto Quantidade de projetos
(US$ milhes)

Comunicaes 2 6,3
Energia/gasoduto 1 1.000,0
Transporte/estrada 16 6.681,9
Transporte/ferrovirio 2 5.950,0
Transporte/fluvial 1 108,0
Transporte/passagem de fronteira 3 11,5
Transporte/pontes 5 160,0
Transporte/portos 1 105,3
Total 31 2.846,0

Fonte: IIRSA (2011).


Elaborao do autor.

3. Esta agenda foi aprovada pelo Comit de Direo Executiva da IIRSA, em novembro de 2004, e apresentada aos
presidentes da Amrica do Sul na Cpula de Cusco, de dezembro de 2004.
102 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Esses projetos so de vital importncia para o desenvolvimento da regio.


A consecuo destes projetos permitir consolidar as propostas em estudo e aumentar
o volume atual de intercmbios, bem como comear a edificar os canais para
potencializar o comrcio intrarregional e o desenvolvimento de cadeias regionais
de valor. Aumentar a celeridade em sua culminao imperativo para a regio.

4 A INTEGRAO PRODUTIVA NO MBITO EMPRESARIAL: CADEIAS DE VALOR


REGIONAIS
O segundo ponto relevante para uma integrao produtiva implica na criao de
cadeias de valor regionais competitivas no mbito mundial. Gereffi, Humphrey e
Sturgeon indicam que a cadeia global de valor o processo pelo qual a tecnologia
combinada com inputs materiais e de trabalho, e ento estes inputs processados so
montados, vendidos e distribudos. Uma s empresa pode consistir em um s elo deste
processo, ou pode estar integrada verticalmente em grande extenso.(2005, p. 79,
traduo nossa). A viso binria de como a produo global poderia ser organizada,
seja por meio dos mercados, seja no interior de empresas multinacionais, explicada
pelos custos de transao econmicos nos termos da complexidade das relaes entre
empresas e da magnitude com a qual estas envolvem investimentos especficos em
uma transao particular especificidade de ativo (Gereffi et al., 2001).
As cadeias que se instalam na Amrica do Sul a partir de grandes empresas
multinacionais e muitas daquelas que foram criadas com sucesso na regio, conforme
Lpez (2009), utilizam estratgias de resource e market-seeking em setores primrios,
em alguns industriais (alimentos, automobilstico, qumico, siderurgia, maquinrios)
e de servios (por exemplo: comrcio e bancos). Este tipo de integrao mostra que as
cadeias que se desenvolvem na Amrica do Sul, majoritariamente, tm como objetivo
o usufruto do mercado regional, sem pensar na expanso para o restante dos mercados
do mundo. Este fato mostra a baixa competitividade que adquirem as cadeias da regio.
O desafio mais importante no mbito sul-americano a transio a partir
de economias nacionais com nveis de abertura baixos, com cadeias produtivas
fortemente integradas nacionalmente e uma baixa competitividade global em
boa parte dos fornecedores de cada cadeia. A transio, ento, poderia ser uma boa
notcia para os pases pequenos, devido baixa densidade de atividades industriais
competitivas dentro de seus territrios nacionais, pois no sofreriam tanto com os
ataques da desestruturao de empresas nacionais pouco produtivas; alm disso,
poderiam receber investimentos daqueles pases que, como a Argentina, cada vez
tm salrios mais altos para os trabalhos de baixa qualificao.
Por seu turno, as cadeias de valor regionais implicam um forte desafio para as
pequenas e mdias empresas nacionais, que se veem no dilema de cooperar e/ou
competir no novo mercado ampliado. Os Estados com menor capacidade de
coordenao destas, sem um plano nem um cronograma adequado e sem recursos
Riscos e Oportunidades da Integrao Produtiva Sul-Americana:
um olhar a partir dos pases pequenos 103

para financiar os planos de readequao das pequenas e mdias empresas nacionais,


sofrero um impacto muito maior que aqueles que projetaram um plano de mdio
prazo para o reajuste produtivo, e que tambm contam com os recursos para realiz-los.
As mudanas necessrias para a adaptao de muitas dessas empresas con-
corrncia regional no ser uma tarefa fcil. Os Estados pequenos, neste aspecto, se
veem forados a buscar solues particulares para a realidade de seu pas. O Paraguai,
por exemplo, com uma indstria sem nenhum tipo de proteo at hoje, no ter
problemas na adequao produtiva, mas deixar passar uma oportunidade impor-
tante enquanto no puder atrair capital externo para a instalao de novas empresas.
Quanto s cadeias de valor regional, estas implicam em uma maior especia-
lizao dentro da regio das organizaes produtivas existentes. Aqui a pergunta
como se dar a apropriao do valor no momento da especializao. A incgnita
sobre a apropriao dos benefcios, devido alta concentrao atual nos principais
centros de produo industrial da regio, aprofunda-se ao se observarem os bene-
fcios obtidos por alguns destes centros produtivos regionais vis--vis o restante da
regio (Lo Turco, 2008). Particularmente importante, caso os pases no contem
com uma forte aglomerao produtiva, como o o caso do Paraguai.
Os atores produtivos que poderiam exercer a direo dessas coordenaes,
caso no ocorram fortes investimentos externos, poderiam ser as multinacionais
latino-americanas por exemplo, o banco Ita, a siderrgica Techint, ou a
alimentcia Arcor). Nos ltimos anos, surgiram empresas multinacionais de origem
latino-americana (conhecidas como multilatinas), as quais esto desempenhando
um papel vital na regio para sua integrao, com base em investimentos em pases
latino-americanos, ou assumindo quotas de mercados da regio.
Entretanto, mesmo essas empresas no conseguem consolidar seu papel como
integradoras da regio e exportadoras para o mundo. Conforme Aykut e Goldstein
(2007), o investimento destas empresas tem se dado mais dentro da regio do que
fora desta: o investimento estrangeiro direto tem aumentado significativamente desde
a dcada de 2000. As causas so a onda de sada de multinacionais globais, o que
permitiu que empresas latino-americanas pudessem expandir-se na regio; o acesso
a reservas de petrleo e gs Petrobras na Argentina, na Bolvia e na Venezuela; e
as polticas estatais de integrao energtica regional Petrleos de Venezuela (PDVSA)
na Argentina, no Brasil, em Cuba etc. Estas razes poderiam implicar oportunidades para
a expanso no tanto pelo nvel competitivo das empresas, mas por oportunidades
geradas pelo contexto econmico sada de empresas por crises generalizadas no
mercado interno dos pases , ou induzidas politicamente a expanso da PDVSA.
O caso da Petrobras um tipo de investimento por recursos que poderia gerar
consequncias positivas se fosse possvel envolver indstrias locais no processo
produtivo da multilatina.
104 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Em outro contexto, ainda que nos ltimos anos tenha se dado lugar a impor-
tantes empresas com formato de multilatinas, a maior parte destas encontra-se no
setor de produo de bens primrios e produtos relacionados (tabela 4). Este tipo
de setor tem limitantes importantes para que a multiplicao econmica alcance
as dimenses que tm os setores onde se localizam as multinacionais com base
produtiva na sia, pois no utiliza tantos recursos humanos nem materiais que
permitam uma exploso econmica em suas zonas de influncia, promovendo, assim,
o crescimento. Este fato dificulta que se convertam em redes de grande densidade
produtiva, inter-relacionadas umas com as outras, enquanto seus produtos so
de uma complexidade menor, o que no requer tantos passos, e possuem poucos
fornecedores de grande porte.

TABELA 4
Principais setores das maiores multilatinas por quantidade de empresas e quantidade
de empregados (2010)
Setores Quantidade Empregados

Alimentos 9 422.532
Varejo 5 237.851
Bebidas 4 176.621
Aerolinhas 4 56.665
Cimento 4 78.951
Telecomunicaes 3 133.369
Tecnologia 3 10.882
Siderurgia 3 39.565
Petrleo 2 168.868
Autopeas 2 20.966
Engenharia 2 90.613
Celulose 2 -
Naval 2 9.890
Florestal 2 16.752
Outros 19 446.302
Total 66 1.909.827

Fonte: Ranking (2010).


Elaborao do autor.

O fato principalmente danoso para os pases pequenos, uma vez que essas
empresas no possuem uma capacidade de atrao das empresas nem com base
no seu mercado interno, nem com base em um mercado de exportao regional
devido s assimetrias regulatrias e estruturais. Desta maneira, os pases pequenos,
dentro de um esquema de integrao regional, possuem grandes desvantagens no
momento de apropriar-se dos benefcios de um mercado ampliado, na medida em
Riscos e Oportunidades da Integrao Produtiva Sul-Americana:
um olhar a partir dos pases pequenos 105

que este mercado possua importantes obstculos para os intercmbios e solues


complexas nos casos de conflito, como a situao atual dos principais esquemas
sul-americanos de integrao (Mercosul e Comunidade Andina).

4.1 A abertura comercial e os intercmbios latino-americanos


Apesar dos fortes embates de liberalizao comercial dos anos 1990, a Amrica
Latina continua sendo um dos lugares com maior quantidade de travas para o
comrcio internacional. Isto no significou uma abertura para a regio que
possibilitasse um comrcio intrarregional fluido. Conforme um artigo apresentado
na revista Amrica Economa:
As barreiras internas entre eles representam 17% dos obstculos comerciais totais
que enfrenta a regio. Estas barreiras, particularmente as no tarifrias, somadas a
problemas aduaneiros, no transporte e at em esquemas fitossanitrios so assuntos
pendentes, dizem os analistas. Os atritos internos comerciais na regio ficam claros
nos arquivos de disputas da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Das 15
queixas contra o mundo todo que mantm a Argentina, oito so contra pases da
regio. O Chile tem seis de suas dez denncias contra vizinhos latino-americanos.
E no caso da Colmbia, trs de suas cinco denncias ficam no bairro (Reuters, 2011).
Apesar dessas disputas comerciais, na tabela 5 observam-se as taxas de crescimento
do comrcio intra e extrarregional entre 1980 e 2007. Pode-se ver tambm que, pos-
teriormente aos anos dos impactos das crises da dvida, o comrcio intrarregional tem
crescido. Inclusive, no ltimo perodo (2003-2007), o crescimento tem sido quase to
importante quanto o momento de maior liberalizao dos anos 1990. Este crescimento,
inclusive, corre paralelo a um crescimento de iguais dimenses no mbito extrarregional.

TABELA 5
Crescimento mdio anual do comrcio intra e extrarregional na Amrica do Sul (1980-2007)
Perodos 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2003-2007

Comrcio intrarregional -5,6 7,8 20,7 5,7 8,9 23,6


Comrcio extrarregional -4 4,5 11,2 5,4 10,1 23,3

Fonte: Ugarteche (2009).


Elaborao do autor.

5 SIA E AMRICA LATINA: RESPOSTAS DIFERENTES A PROBLEMAS SIMILARES


Os resultados obtidos pelo modelo dos pases asiticos fundamentam-se sobre
uma base estrutural preparada para o intercmbio intrarregional, o qual inclusive
est permitindo atualmente que pases pequenos se aproveitem dos benefcios do
crescimento nas economias maiores, como China ou ndia. Basta recordar o
importante crescimento, nos ltimos anos, de pases como o Camboja e o Vietn,
os quais tm crescido, no ltimo quinqunio, a taxas superiores a 5% ao ano (a.a.).
106 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Essa realidade no tem acontecido no entorno dos pases sul-americanos.


A falta de um desenvolvimento da infraestrutura necessria prejudica principalmente
o interesse dos pases pequenos que veem na interconexo e na comunicao com
os demais pases da Amrica do Sul as principais oportunidades para seu desen-
volvimento econmico sustentvel e com incluso social.
Os mesmos fatores estudados para o caso sul-americano foram levados em consi-
derao para o caso asitico. A sia tem se beneficiado de uma integrao impulsionada
pelo mercado, na qual os grandes fluxos de comrcio e de investimento estrangeiro direto
(IED) respondem pelo desenvolvimento de infraestrutura, pela elaborao de polticas
orientadas para o exterior e pelo estabelecimento de redes internacionais de produo.

5.1 sia e Amrica Latina: modelos e trajetrias diferentes


A taxa de crescimento de ambas as regies comeou a divergir fortemente nos anos
1970, quando o surgimento de alguns dos milagres asiticos levou a uma taxa de
crescimento com maior acelerao que a taxa de pases latino-americanos (grfico 2).
Desde ento, o crescimento econmico na sia tem sido maior e mais estvel
que o crescimento latino-americano, o qual nunca encontrou um caminho at a
convergncia com as aceleradas taxas asiticas.

GRFICO 2
Taxa de crescimento econmico regional: sia Oriental e Pacfico (AEP) versus Amrica
Latina e Caribe (LAC) (1970-2010)
(Em %)
16

14

12

10

-2

-4
1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

EAP LAC

Elaborao do autor.
Obs.: dados do Banco Mundial. Disponvel em: <http://goo.gl/5bVJQ5>.
Riscos e Oportunidades da Integrao Produtiva Sul-Americana:
um olhar a partir dos pases pequenos 107

O crescimento asitico no a nica medida que demonstra a decolagem dos


nveis de desenvolvimento econmico. Por exemplo, o ndice de desenvolvimento
humano (IDH) tem melhorado substancialmente na sia nos ltimos vinte anos
(PNUD, 2010). Entre os pases que mais tm avanado no IDH, desde 1990 at
hoje, encontram-se a China, a Indonsia e a Coreia do Sul. Isto um indcio de
melhora na qualidade de mo de obra, a qual tem progredido aceleradamente nas
ltimas dcadas. Este progresso permite assegurar um novo atrativo para a atrao
de IED, alm de ser uma fonte de suas fortalezas, quanto sustentabilidade do
crescimento econmico no longo prazo.
Esse crescimento acelerado da sia est relacionado com trs fatores espe-
cficos do ponto de vista das precondies necessrias para o desenvolvimento:4
i) a grande quantidade de investimentos em infraestrutura realizada para gerar
canais de comunicao entre os pases da regio; ii) a importante funo cumprida
pelos investimentos das grandes multinacionais para a criao de redes produtivas
no mbito asitico; iii) a funo da reduo dos impostos e das cotas intrazonas
para maior fluidez no intercmbio regional de bens (Dee, 2007).
Desses trs fatores, o menos importante tem sido a diminuio dos impostos.
A grande quantidade de investimentos na regio e os diferenciais de custo produzidos
pela abundncia de mo de obra barata e por uma boa infraestrutura facilitaram
fortemente o processo de comrcio intrarregional e o crescimento econmico na
regio. Por isso, nos itens seguintes, recorrer-se- a estes ltimos.

5.2 Melhoria da infraestrutura fsica


As corporaes multinacionais (tanto asiticas como no asiticas) desenvolveram
cadeias produtivas internacionais na sia. A integrao financeira tem apoiado estas
mudanas, aumentando o acesso ao crdito e a instrumentos financeiros inovadores.
Isto foi acompanhado da liberalizao do comrcio internacional em mbito
multilateral, regional e bilateral. Neste contexto, a infraestrutura considerada
fundamental para melhorar a competitividade dos pases da sia, devido impor-
tante reduo de custos resultante (Brooks, 2009). A infraestrutura vista, assim,
como um meio de atrao dos investimentos internacionais e estrangeiros, haja
vista que a posse de um bom sistema de interconexo com a regio permite oferecer
servios mais eficientes, aumentar o valor agregado e a rentabilidade, ampliando
tambm os vnculos com outras cadeias de valor e redes de distribuio globais.
Essa importncia da infraestrutura no modelo asitico tem uma carac-
terstica distintiva em relao rea sul-americana. A infraestrutura se trans-
formou em um atrativo a mais, junto com a diminuio dos impostos

4. Esses fatores no levam em considerao fatores de sustentabilidade econmica advindos de polticas estatais internas,
como a melhora dos recursos humanos da regio, devido s aes nas reas educacional, de sade e de alimentao.
108 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

na regio e a relocalizao de algumas etapas produtivas trabalho-intensivas


por parte das empresas instaladas no Japo e nos primeiros tigres asiticos
(Hong Kong, Cingapura, Coreia do Sul e Taiwan) devido ao aumento da renda
nestes pases (Yean, Devadason e Heng, 2009).
Na medida em que o atrativo para o investimento produtivo se tornava
cada vez mais importante em tamanho, a quantidade de investimentos em infra-
estrutura foi aumentando (Brooks, 2009). Este processo se transformou em um
crculo vicioso em muitos pases, onde o maior investimento em infraestrutura
permitiu que florescessem novas oportunidades para os investidores, de carter
produtivo. Um exemplo claro deste esquema foi a Malsia, onde houve forte
investimento em infraestrutura de transporte desde a sua independncia, em 1957.
O principal objetivo do investimento em infraestrutura do Estado malaio assegurar
a adequao e o fornecimento de instalaes que possam alcanar os requerimentos
de desenvolvimento do pas. Este investimento permitiu a atrao de empresas
transnacionais (ETNs), mediante IED, que no apenas contribuiu com as expor-
taes da Malsia, como tambm com as importaes, que aumentaram devido
fragmentao da produo de vrios pases da sia Oriental. Por sua vez, esta
vantagem de infraestrutura est levando a uma integrao progressiva do pas nas
redes de produo regionais, forjadas pelas empresas transnacionais que operam
no Leste Asitico (Yean, Devadason e Heng, 2009).

5.3 As regies e a coordenao de atividades produtivas


Diferentemente da Amrica do Sul, onde as multilatinas nascentes no tm ainda
real capacidade para levar adiante a complementao produtiva (Lpez, 2009), a
maioria das empresas multinacionais tende a instalar-se na regio asitica, gerando
fortes fluxos de produo intrarregionais. Estas empresas multinacionais asiticas
tm em comum seu nicho de mercado em bens intensivos de mo de obra, com
uma grande quantidade de valor agregado acumulado, que tem por objetivo sua
venda em todo o mundo ou nos pases do primeiro mundo (Berger, 2006).
Aqueles pases asiticos que entram nas cadeias produtivas normalmente o
fazem a partir dos elos com menor valor agregado e que precisam de mo de obra
barata em abundncia. Paralelamente, sob uma perspectiva heterognea, em que
as estratgias variam entre pases (Rodrik, 2007), estes empreendimentos mudam
a sua natureza na medida em que o pas desenvolve recursos e atrativos para o
investimento nestes. Por sua vez, a proliferao de pequenas e mdias empresas
que abastecem estas grandes multinacionais se faz cada vez mais prolfico, fazendo
o plexo produtivo mais denso e possibilitando maiores oportunidades no futuro.
As multinacionais asiticas tm um padro diferenciado em relao s mul-
tinacionais da Amrica do Sul. As multinacionais asiticas dos pases emergentes
Riscos e Oportunidades da Integrao Produtiva Sul-Americana:
um olhar a partir dos pases pequenos 109

encontram-se em setores como o eletrnico, de construo, de metais, de bens de


consumo e na indstria do petrleo. A quantidade de empresas multinacionais
concentradas em setores que possuem uma alta densidade de atividades produtivas e
empresas especializadas (como o setor eletrnico) mostra indcios da capacidade da
regio asitica para gerar inter-relaes em diferentes setores da produo (tabela 6).

TABELA 6
Principais multinacionais em desenvolvimento da sia (medidas pela quantidade de
ativos) por setores produtivos (2009)
Setor Quantidade empresa Quantidade de empregados

Automobilstico 1 49.473
Servios de negcios 1 70.000
Qumico 1 94.268
Construo e bens imveis 1 190.545
Construo 3 216.770
Diversificado 11 731.460
Equipamentos eltricos e eletrnicos 14 1.391.811
Comida, bebida e trabalho 3 53.791
Metais e produtos metlicos 4 145.814
Veculos a motor 1 78.270
Outros bens de consumo 3 449.717
Outros servios de consumo 2 52.396
Outros bens de capital 3 55.773
Petrleo (explorao, refinaria e distribuio) 7 1.388.858
Farmacutico 1 2.484
Telecomunicaes 2 45.000
Transporte e logstica 4 89.989
Servios (eletricidade, gs e gua) 2 11.949
Comrcio atacadista 3 47.738
Total 67 5.166.106

Fonte: United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD, 2011).


Elaborao do autor.

Por seu lado, as multinacionais globais se instalaram ali para produzir e expor-
tar bens a mercados de consumo em pases centrais. Empresas de origens diversas
(europeias, norte-americanas, japonesas, sul-coreanas, entre outras) tm realizado
vnculos produtivos com grandes fornecedores. medida que a economia mundial
torna as empresas cada vez mais estreitamente relacionadas entre si, as empresas
multinacionais tm comeado a explorar vantagens por meio da criao de cadeias
de valor mundiais em produo, logstica, desenvolvimento de produtos e outras
funes, e se distribudo por todo o mundo, em termos de consideraes de custo,
110 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

por exemplo: operaes de trabalho intensivo que se encontram em pases de baixo


custo; ou de consideraes de conhecimentos e recursos, por exemplo: a localizao
das operaes de I + D nas regies intensivas em conhecimento (Mathews, 2006).
A Amrica do Sul no conta com um processo de similar profundidade e
intensidade como o produzido na sia devido, em boa parte, natureza do IED
que se instala na regio, e natureza de suas empresas com mais capacidade de
investimento. Por um lado, em sua grande maioria, tais investimentos tm como
destino o prprio mercado nacional ou o mercado latino-americano (Aykut e
Goldstein, 2007), diferentemente dos investimentos na sia, os quais so, em grande
medida, para o mercado global. Por seu lado, como foi analisado anteriormente,
as empresas prprias da regio, que poderiam estar encarregadas deste papel de
unio do tecido produtivo, concentram-se em atividades que no tm um efeito
multiplicador importante nas atividades produtivas, nem implicam em uma grande
quantidade de atividades correlacionadas.

6 CONSIDERAES FINAIS
Observando-se os mecanismos de integrao produtiva tal como tm sido
levados adiante na Amrica do Sul, observou-se um grande impulso na mais
que necessria integrao da infraestrutura no mbito continental. Apesar de
as tentativas de integrao dos eixos da IIRSA ainda no estarem concludas,
foi visto como o impulso da melhoria da infraestrutura est levando no
s interconexo dos pases na regio, como tambm no mbito das naes
sul-americanas. Nestes aspectos, existe muito por aprender da experincia asitica,
a qual mostra a importncia do desenvolvimento da infraestrutura como portal do
comrcio intrarregional e do desenvolvimento endgeno da regio.
As dificuldades em relao s coordenaes para conseguir a complementao
produtiva por meio das redes de produo e cadeias regionais de valor um dos
pontos mais importantes. Como foi visto, nem o IED proveniente da zona extra
das multilatinas tem atualmente a capacidade de desenvolver iniciativas que
consigam fazer crescer aceleradamente a rede produtiva regional. Neste aspecto,
os Estados tm um papel fundamental para induzir a complementao produtiva.
Este papel traz riscos importantes para a economia empresarial, que podem
implicar em cercear a capacidade dos mercados para responder aos desafios que
lhes apresenta a concorrncia.
Tudo isso traz uma srie de desafios futuros para os setores pblico e privado
dos pases da regio, no sentido de alcanarem benefcios socioeconmicos conjuntos.
Em primeiro lugar, cabe perguntar-se acerca do papel dos Estados como inter-
locutores das grandes multinacionais em temas que envolvem o desenvolvimento
regional. Durante os ltimos anos, os estados sul-americanos tm sido zelosos quanto
Riscos e Oportunidades da Integrao Produtiva Sul-Americana:
um olhar a partir dos pases pequenos 111

criao de mecanismos de dilogo conjunto com estes grandes conglomerados


econmicos no mbito regional. Seria importante desenvolver espaos de debate
pblico com as empresas mais representativas da Amrica do Sul, para conhecer
seus interesses na regio e identificar as possibilidades de expanso com potenciais
benefcios socioeconmicos para o subcontinente. Esta uma forma de aliviar as
dificuldades consequentes da falta de empresas de grande porte que coordenem
atividades no mbito sul-americano, permitindo acordar uma agenda produtiva
de trabalho para os prximos anos.
Em segundo lugar, os Estados nacionais da Amrica do Sul devem atuar como
niveladores de oportunidades para as pequenas e mdias empresas da regio.
As pequenas e mdias empresas so os empreendimentos produtivos que absorvem
mais oferta de trabalho por unidade produtiva. Entretanto, as redes produtivas
construdas por estas, dentro da regio, so bastante frgeis. Os esforos para
aumentar a competitividade das empresas, e para integr-las em redes produtivas
regionais, devem ser mais eficientes e amplos. Provavelmente, os impactos da
construo de cadeias e redes produtivas regionais sejam pagos, em grande medida,
pelos empreendimentos desta escala.
Dessa forma, os Estados da Amrica do Sul devem tornar-se ativos fornece-
dores de condies sistmicas para o desenvolvimento. Este desenvolvimento no
mbito regional, como nunca antes, visto como uma das maiores oportunidades
para se conseguir o bem-estar econmico e social das sociedades sul-americanas.

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CAPTULO 5

IMPORTNCIA E DIFICULDADES DA INTEGRAO


ELTRICA NA AMRICA DO SUL
Nivalde Jos de Castro
Rubens Rosental
Roberto Brando
Guilherme de A. Dantas
Andr Luis da Silva Leite

1 INTRODUO
A anlise do potencial eltrico da Amrica do Sul indica a existncia de expressivas
reservas de fontes renovveis de energia eltrica, com destaque para a hidroeletrici-
dade, que o recurso mais eficiente e econmico. No entanto, este potencial no
vem sendo explorado por inmeras razes. Uma delas, e que ser o foco analtico
deste trabalho, a falta de uma poltica estratgica de integrao energtica dos
pases da Amrica do Sul que possibilitaria otimizar o uso do potencial hidroeltrico,
viabilizando e garantindo trs fundamentos centrais para o equilbrio e a dinmica
do setor eltrico dos pases da regio: segurana do suprimento de energia eltrica,
preos competitivos e sustentabilidade ambiental.
A integrao energtica um processo de extrema complexidade, a comear
pelas distintas abordagens polticas e culturais, alm de barreiras econmicas e tc-
nicas. Frente a esta assimetria de mltiplas variveis, a formatao de uma poltica
estratgica de integrao energtica deveria buscar propor e formatar arranjos tcni-
cos e comerciais que permitam a integrao e otimizao de sistemas eltricos
com diferentes caractersticas operativas e regras de comercializao.
O Brasil, devido sua posio geogrfica e tambm por possuir uma rea
continental, dimenso demogrfica, densidade e complexidade da estrutura econmica
e do setor eltrico, pode desempenhar um duplo papel de catalisador e lastro do
processo de integrao energtica na Amrica do Sul. A construo e operao do
setor eltrico brasileiro, composto por cerca de 850 centrais hidroeltricas, mais
de 80 mil quilmetros de redes de transmisso de alta tenso, capacidade instalada
de quase 120 mil MW e necessidade de expanso anual de cerca de 5 mil MW,
colocam o Brasil como um vetor dinmico da integrao energtica.
116 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

O Brasil detm uma experincia consistente e diversificada de projetos de


integrao eltrica. O mais importante destes projetos, e case de sucesso interna-
cional, a central hidroeltrica binacional de Itaipu, construda em parceria com o
Paraguai. Com a Venezuela, a Argentina e o Uruguai, o Brasil desenvolveu projetos
pontuais, de pouca magnitude energtica e econmica, mas que consolidou uma
massa crtica de conhecimento e de experincias positivas e negativas.
Posto esse contexto, este captulo est dividido em trs sees. Inicialmente
so apresentados os benefcios da integrao energtica na regio. Em seguida, so
analisados os problemas inerentes implementao de uma integrao entre os
sistemas eltricos dos pases da regio. Por fim, a terceira seo se dedica anlise
das experincias bilaterais brasileiras.

2 OS BENEFCIOS DA INTEGRAO ENERGTICA


O processo de globalizao impe uma constante busca por eficincia e competiti-
vidade econmica, sobretudo nos pases em desenvolvimento que precisam crescer
mais rapidamente para poder avanar no desenvolvimento econmico e social.
A formao de blocos regionais, segundo a experincia internacional, se configura
como um mecanismo para a explorao de sinergias e que, por consequncia,
permite maximizar as vantagens comparativas conjuntas. Desta forma, a insero
deste bloco de pases na economia mundial pode ocorrer em bases mais favor-
veis, ou seja, a partir de uma economia mais competitiva. Segundo assinalado por
Carvalho e Silva (2000), o processo de integrao nas economias modernas se d
por meio de acordos firmados pelos pases em funo de seus interesses recprocos.
De acordo com Biato e Castro (2011), a realizao de investimentos de infra-
estrutura de forma conjunta uma condio basilar para a realizao da integrao
econmica na Amrica do Sul porque este tipo de investimento cria as condies
necessrias para a integrao produtiva de outros setores econmicos.
Entre os investimentos em infraestrutura, destaca-se o segmento de energia,
dada sua relevncia estratgica para o desenvolvimento socioeconmico.
As evidncias empricas indicam que existe uma relao direta entre nvel de renda
per capita e consumo de energia. Como o nvel de consumo per capita de energia
na regio1 ainda muito baixo em termos internacionais, o esforo de acelerar o
crescimento econmico tem como premissa bsica uma presso para a ampliao
da oferta de energia a custos competitivos.

1. O consumo de energia per capita na Amrica Latina foi de 1,24 tonelada equivalente de petrleo (tep) por habitante
em 2008, em contraste com o valor de 4,56 tep por habitante, verificada nos pases da Organizao para a Cooperao
e o Desenvolvimento Econmico OCDE (IEA, 2010).
Importncia e Dificuldades da Integrao Eltrica na Amrica do Sul 117

O exame da situao energtica, mais especificamente do setor eltrico da


Amrica do Sul, aponta para a pertinncia do processo de integrao dos sistemas
eltricos dos diferentes pases porque, embora a regio tenha autossuficincia em
recursos para gerao de energia eltrica, existem pases com recursos abundantes
em contraste com outros que no possuem recursos energticos suficientes para
atender a sua demanda de forma a garantir a segurana do suprimento de forma
competitiva e sustentvel ambientalmente.
Pases como Peru e Bolvia possuem recursos potenciais de gerao de energia
eltrica muito superiores s suas necessidades de suprimento, enquanto pases como
o Chile tero dificuldades crescentes de atenderem s suas respectivas demandas
por energia eltrica. Em suma, apesar de a Amrica do Sul possuir potencial
energtico abundante, existe uma assimetria locacional entre a oferta e os centros
de demanda, o que implica elevadas possibilidades de comrcio entre pases com
insumos energticos abundantes e pases com escassez destes insumos.
Nesses termos, a lgica da integrao busca garantir a segurana do suprimento
de forma competitiva nos pases com escassez de recursos, ao mesmo tempo em
que gere renda para os pases detentores dos insumos energticos. Tal dinmica
contribuiria para que a insero da economia sul-americana no processo de
globalizao ocorra em bases mais competitivas.
De acordo com Samek (2011), a integrao energtica permite o aproveita-
mento timo dos recursos energticos ao mesmo tempo em que transforma tais
recursos em renda. Neste sentido, este processo compatvel com a necessidade
de promoo da segurana do suprimento a preos competitivos porque aumenta
a confiabilidade do suprimento concomitantemente a ganhos de escala. Por sua
vez, a integrao ao gerar renda tambm contribui para o crescimento e desenvol-
vimento socioeconmico.
A Amrica do Sul possui um imenso potencial de energia renovvel, sobretudo
recursos hdricos remanescentes. Este ativo mais um elemento indutor do processo
de integrao energtica porque o atendimento da demanda por energia eltrica da
regio a partir de fontes renovveis de energia eltrica representar uma vantagem
competitiva em favor da economia dos pases sul-americanos. Este fato decorre
da necessidade crescente de mitigar as emisses de gases do efeito estufa. Mesmo
que os pases da regio no sejam ainda obrigados a estabelecerem compromissos
formais de reduo das emisses dos gases do efeito estufa, uma hiptese consis-
tente que no futuro muitos produtos de exportao necessitaro ter certificados
verdes indicando que foram produzidos utilizando fontes de energia com baixa
intensidade em carbono. Desta forma, os pases sul-americanos podero abater as
emisses de carbono a um menor custo se expandirem seus sistemas eltricos
118 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

de forma integrada e, como consequncia, estaro promovendo a competitividade


verde de suas respectivas economias.
A implementao da integrao energtica um processo gradual devido s
dificuldades de maturao e aceitao derivadas das preocupaes por parte do
poder soberano dos Estados, deste modo a integrao energtica poder: exigir
algum tipo de entidade supranacional; determinar influncia poltica internacional
em assuntos setoriais do pas e aumentar a dependncia energtica (Samek, 2011).
Desta forma, dada a complexidade de todo o processo, relevante que a integrao
tenha como participantes pases com objetivos econmicos comuns e que a base
jurdica da integrao esteja assentada em tratados internacionais de longo prazo
ou atemporais.
Segundo Goldemberg e Lucon (2007), o acesso energia condio bsica para
o desenvolvimento socioeconmico. Neste sentido, nota-se uma grande preocupao
com a segurana do suprimento e esta questo por vezes tratada como um ponto
de soberania nacional. Logo, tradicionalmente o aumento da dependncia externa
considerado como um fato que reduz a segurana do suprimento.
Dado que a integrao no deve ser vista como um processo que reduz o
nvel de segurana do suprimento, preciso que ela tenha um arcabouo jurdico
baseado em tratados internacionais. Tais tratados, ao darem robustez s regras
estabelecidas, devendo ser aprovados nos respectivos parlamentos, permitem que a
integrao energtica passe a ser um processo de longo prazo, assim como no ser
encarada como um obstculo garantia da segurana do suprimento de energia.

3 OBSTCULOS PARA A INTEGRAO ENERGTICA


Entre os obstculos da integrao do setor eltrico, o mais significativo justamente
a poltica. E a partir dele se do importantes restries aos investimentos.2 Embora
o subcontinente sul-americano seja uma regio sem conflitos blicos, tnicos ou
religiosos, os pases apresentam diferenas culturais e econmicas, alm de questes
fronteirias que remontam ao perodo colonial, e que se constituem em obstculos
ao emergente processo de integrao.
De acordo com Biato e Castro (2011), o voluntarismo poltico e a retrica
da sociedade continental no so mecanismos capazes de permitir a superao de
entraves polticos e culturais com vistas implementao da integrao energtica.

2. No mbito do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) a questo financeira iden-


tificada como um dos principais gargalos para a execuo dos projetos. Para tanto, o Plano de Ao Estratgico (PAE)
2012-2022 estabeleceu os seguintes instrumentos: i) apoio financeiro para a elaborao de estudos de viabilidade e
de projetos; ii) estruturao de arranjos financeiros adaptados configurao especfica dos empreendimentos;
e iii) articulao com as demais instituies da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e de outros mecanismos de
integrao. Diante disto, foi proposta a criao do grupo de trabalho sobre financiamento.
Importncia e Dificuldades da Integrao Eltrica na Amrica do Sul 119

Os autores afirmam que a superao destes obstculos requer que todos os pases
que fazem parte do processo sintam-se participantes efetivos e beneficirios dele.
Alm disso, a energia eltrica um fluxo no estocvel e por consequncia
necessrio que exista uma coordenao de toda a cadeia produtiva de forma a
permitir o equilbrio instantneo entre oferta e demanda. Em termos econmicos,
o setor eltrico uma indstria de rede, e indstrias deste tipo se caracterizam
por apresentar custos irrecuperveis e monoplios naturais em ao menos uma das
etapas da cadeia produtiva. Desta forma, a integrao dos sistemas eltricos dos
pases sul-americanos requer a compatibilizao das regras operativas e da sua
comercializao.
Cabe enfatizar que essa necessidade to maior quanto mais intenso for o
processo de integrao dos sistemas eltricos. Uma integrao bilateral restrita
a intercmbios de energia que visem aproveitar oportunidades oriundas do
desequilbrio entre oferta e demanda, como o caso das transaes entre Brasil e
Argentina no mbito das conversoras de Garabi, no exige maiores harmonizaes
regulatrias. Contudo, quando o intuito uma integrao efetiva dos sistemas, a
harmonizao da operao e das diretrizes de comercializao de energia uma
condio basilar e bem mais complexa.
A composio da matriz eltrica um elemento que tem implicaes para o
processo de integrao eltrica porque influencia a metodologia de despacho,
os desenhos de mercado passveis de serem adotados, os custos de produo e,
por consequncia, os preos. Esta questo relevante para a anlise dos sistemas
eltricos da Amrica do Sul porque muitos deles apresentam expressiva participao
de fontes renovveis de energia, tanto em termos de capacidade instalada quanto
ao nvel de potencial a ser explorado, sobretudo hidroeletricidade.
Fontes trmicas possuem fatores de disponibilidade elevados e o seu despacho
pode ser definido de forma determinstica. Diferentemente, as fontes renovveis
so intermitentes e exigem que os sistemas sejam dimensionados com maior folga
entre a capacidade instalada e a demanda de ponta, como o caso do Brasil.
Diante de um sistema eltrico em que a oferta de energia probabilstica e no
determinstica, h dificuldades no estabelecimento de contratos firmes de energia
de mdio e longo prazos.
importante ressaltar que a questo central no o carter intermitente
da gerao renovvel e sim como os diferentes sistemas eltricos que venham a
se integrar iro lidar com esta questo. Por exemplo, o sistema eltrico brasileiro
essencialmente hdrico tem como base a comercializao de certificados de energia.
A gerao e o consumo fsico de energia so confrontados e as diferenas em relao
aos certificados de energia so liquidadas em uma cmara de compensao, a Cmara
de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE), por um valor determinado
120 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

por modelo computacional, e no por mecanismos de mercado. Em contrapartida,


o sistema colombiano, tambm predominantemente hdrico, possui um mercado
de energia e uma remunerao pela disponibilidade de energia. Portanto, um tipo
de dificuldade consiste no estabelecimento de regras comuns que permitam lidar
com uma oferta de energia com carter probabilstico.
Ao mesmo tempo, a composio da matriz eltrica tambm varivel e
relevante na definio do desenho de mercado a ser adotado. Neste sentido, as
reformas liberalizantes dos anos 1990 buscavam estabelecer um mercado mais
prximo possvel de um mercado perfeitamente competitivo no segmento de
gerao de energia eltrica. Neste tipo de mercado, o preo de equilbrio aquele
que se iguala ao custo marginal.
Observa-se assim que esse tipo de mercado passvel de ser implementado
em sistemas eltricos com predominncia de gerao trmica que possuem uma
estrutura de custos baseada em elevados custos de operao e, como consequncia,
o custo marginal tende a se situar em patamares elevados. Em contrapartida, quando
a estrutura de custo composta por custos de investimento elevados e custos
operativos muito reduzidos, como o caso de plantas hidroeltricas e elicas, a
formatao de um mercado com tais caractersticas tcnicas resultaria em preos
permanentemente em nveis muito reduzidos. Logo, os projetos deixam de ser
viveis economicamente e no existe incentivo expanso da oferta de energia
(Castro et al., 2011).
Na Amrica do Sul, coexistem sistemas eltricos com matrizes de caractersticas
distintas, destacando-se sistemas hidroeltricos de grande porte como o brasileiro e
o colombiano. A presena de sistemas caracterizados por custos de operao baixos
pode ocasionar uma significativa reduo do preo em vista da energia em pases
com predominncia trmica diante da integrao dos sistemas. Logo, passa a no
existir incentivos para investimentos em novas plantas e a falta de sinais adequados
para a expanso da oferta nos diversos pases pode ser apontada como um dos
problemas mais complexos e srios do processo de integrao dos sistemas eltricos.

4 ANLISE DAS EXPERINCIAS BILATERAIS BRASILEIRAS


O processo de integrao energtica tende a ser gradativo, iniciando-se com acordos
bilaterais at chegar ao nvel de uma densa integrao multilateral de todos os
sistemas eltricos da regio, processo que tem ocorrido na Europa. Os entraves
integrao so proporcionais ao nvel de incluso desejado. Cabe destacar, que
mesmo nos projetos bilaterais de integrao h dificuldades. Em uma reviso das
experincias brasileiras de integrao energtica, destacando-se suas principais
caractersticas, ilustra-se o quo complexo o processo de implementao
Importncia e Dificuldades da Integrao Eltrica na Amrica do Sul 121

da integrao energtica. Neste sentido, a seguir, sero apresentadas as experincias


bilaterais brasileiras.

4.1 Central Hidreltrica Binacional Itaipu: a interconexo


eltrica entre Brasil e Paraguai
A usina hidroeltrica Binacional de Itaipu foi construda com o objetivo de apro-
veitamento do potencial hidreltrico do rio Paran com vistas a gerar eletricidade
para atender os mercados brasileiro e paraguaio. A construo de Itaipu consolidou
a opo brasileira pela produo de energia por fonte hidrulica, na medida em
que representou na poca praticamente uma duplicao da capacidade de gerao
hidroeltrica brasileira.
Os ativos da usina de Itaipu pertencem a Centrais Eltricas Brasileiras S. A.
(Eletrobrs) e a Administracin Nacional de Electricidad (Ande). Brasil e Paraguai
cederam para a empresa binacional Itaipu o direito de explorar os recursos hdricos
do rio Paran no trecho descrito durante a validade do tratado. O capital inicial
da empresa binacional Itaipu foi 50% de cada pas. A construo da ento maior
central hidroeltrica do mundo foi realizada com base em emprstimos internacionais.
O emprstimo pago com a venda da energia, sendo que a parte excedente
produzida pelo Paraguai vendida exclusivamente ao Brasil. De acordo com o
esquema financeiro estruturado, o emprstimo ser totalmente pago em 2023.
As obras civis comearam em 1975. Em 1984, entrou em operao a primeira
unidade geradora de Itaipu, de 700 MW. Atualmente, a capacidade instalada da
usina de 14 mil MW com vinte mquinas de 700 MW, sendo que as duas ltimas
unidades geradoras entraram em operao em 2007. Apesar de Itaipu ser uma usina
a fio dgua,3 existem diversas usinas a montante da usina de Itaipu e isto ocasiona
uma alta regularizao da vazo do rio Paran, permitindo uma alta capacidade de
gerao de Itaipu ao longo do ano (Itaipu Binacional, 2011).
De acordo com os contratos estabelecidos, a energia gerada dividida igual-
mente entre os dois pases. Em 2010, a usina garantiu o suprimento de 71% de
toda a energia eltrica consumida no Paraguai e 16% da demanda do sistema
interligado brasileiro. A operao da usina tem o objetivo de maximizar a utilizao
da gua energia disponvel nos perodos de baixas e altas afluncias, atendendo
as demandas do sistema eltrico brasileiro e paraguaio.

3. Toda usina hidroeltrica possui reservatrio. A diferena a capacidade de regularizao das vazes que permite a
classificao dos reservatrios em dois tipos: os de compensao e os de acumulao. Os primeiros possuem volume
apenas para a regularizao de descargas semanais ou dirias. Usinas com reservatrios de compensao so comu-
mente denominadas como usinas fio d gua. Em contrapartida, os reservatrios de acumulao possuem maior porte
e so capazes de regular as vazes por um ms, um ano ou at vrios anos.
122 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Em junho de 2011, foi acertada uma reviso do acordo em que prev um


aumento de US$ 3 por megawatt-hora (MWh) para US$ 9 o valor pago pelo Brasil
pelo direito de adquirir a energia excedente produzida pelo Paraguai. Com base
na venda de energia de 2008.4

4.2 A interligao de Brasil e Venezuela


A interligao Brasil e Venezuela ocorre ao norte do territrio brasileiro no estado
de Roraima. Esta conexo foi estabelecida em 1997 entre a Centrais Eltricas do
Norte do Brasil S/A (Eletronorte) e a Electrificacin Del Caron. O empreendimento
consiste em um sistema de transmisso, em 400 kV e 230 kV, misto brasileiro-
-venezuelano que interliga a cidade de Boa Vista ao complexo hidreltrico de
Guri/Macgua, com extenso de 676 km, sendo 191 km em territrio brasileiro.
Pelo lado do Brasil, o sistema compreende a subestao de Boa Vista, com tenso
de 230/69 kV, e a linha de transmisso, localizada ao longo da BR-174, entre as
subestaes de Boa Vista e Santa Elena de Uiarn, que fica na fronteira entre os
dois pases (Eletronorte, 2007).
A lgica dessa integrao a reduo dos gastos com o consumo de combustveis
fsseis devido ao fato de o estado de Roraima no fazer parte do sistema interligado
brasileiro. Desta forma, era abastecido por grupos geradores que utilizavam leo
combustvel e dependiam de uma complexa logstica para entrega do combustvel e
de custos elevados. Estima-se que o gasto anual com a compra do combustvel era de
cerca de R$ 120 milhes, custeado pelo subsdio Conta de Consumo de Combustveis
(CCC), pagos por todos os consumidores do sistema eltrico.

4.3 As interligaes de Brasil e Argentina


Em relao Argentina, o Brasil possui trs interligaes em operao. A primeira
a de Uruguaiana, as outras so de Garabi I e Garabi II.
Em 1994, foi realizada a primeira interligao do Brasil com a Argentina
utilizando a estao conversora de Uruguaiana. Com base em um acordo entre a
subsidiria Eletrosul da Eletrobras e a guas y Energia, empresa argentina, a estao
conversora de frequncia foi construda.
Essa interligao no considerada em operao comercial e utilizada para
atendimentos emergenciais. Ela basicamente cobre a demanda de parte do sistema
eltrico oeste de Corrientes, na Argentina, e tambm serve para atender a Argentina,
em funo de condies energticas desfavorveis.

4. Os desembolsos passaro de US$ 120 milhes para US$ 360 milhes. Ao pagar mais pela energia de Itaipu, o governo
brasileiro pretende contribuir com a economia do Paraguai, a diferena a ser paga representa aproximadamente 1,3%
do produto interno bruto (PIB) daquele pas.
Importncia e Dificuldades da Integrao Eltrica na Amrica do Sul 123

A principal interligao com a Argentina ocorre, entretanto, com as linhas


referentes Garabi I e II. Esta uma interligao de grande porte, e se d pelas
conversoras de frequncia Garabi I, com capacidade nominal de 1.100 MW, e
Garabi II, tambm, com capacidade nominal de 1.100 MW (ONS, 2011).
A primeira unidade a entrar em operao foi Garabi I, em 2000. Esta conver-
sora opera em 500 kV e est conectada por uma linha de transmisso de 147 km
subestao da rede bsica, Santo ngelo, de propriedade da Eletrosul, no Rio Grande
do Sul (ONS, 2011).
A segunda unidade, por sua vez, entrou em operao em 2002. Como a
primeira, a conversora de Garabi II tambm opera em 500 kV, e est conectada por
uma linha de transmisso de 228 km rede bsica na subestao de It, de
propriedade da Eletrosul, em Santa Catarina (ONS, 2011).
A interligao com a Argentina surgiu originalmente com o objetivo de
se importar energia por parte do Brasil. Para tanto, foi modelado pelo sistema
brasileiro como a oferta de uma usina termeltrica instalada na fronteira. Com
a crise de energia da Argentina a partir de 2004, os contratos de energia foram
rompidos, causando srios problemas para as empresas de distribuio que tinham
contratos com esta operao. Posteriormente, esta interconexo utilizada para
exportao de energia eltrica do Brasil para atendimento emergencial do sistema
eltrico argentino.
Por estar ligada ao sistema de 500 kV do SIN,5 essa interligao apresenta
uma grande capacidade de intercmbio entre os dois pases, e tem sido de extrema
importncia em pocas de crise energtica e/ou emergncias, permitindo ainda
assistncia at de outros pases, como o Uruguai, que recebeu energia do Brasil
passando pela Argentina. Como na conexo de Uruguaiana, a coordenao da
operao destas interligaes de responsabilidade do Operador Nacional do Sistema
Eltrico (ONS) e Compaa Administradora del Mercado Mayorista Elctrico
Sociedad Annima (CAMMESA), onde ambos trocam informaes entre si sobre
o as instalaes da interconexo.

4.4 A interligao de Brasil e Uruguai


A interligao entre Brasil e Uruguai opera desde 2001. Esta conexo se deu por
um acordo entre a Eletrosul e Administracion Nacional de Usinas y Transmisiones
Eltricas (UTE).
Assim como o Paraguai e a Argentina, o Uruguai tambm opera em 50 Hz,
sendo necessria uma conversora de frequncias, back-to-back, entre os dois sistemas.
A conversora est localizada em territrio uruguaio, em Rivera, com potncia

5. Sistema Interligado Nacional Brasileiro que atende a aproximadamente 98% da carga de energia brasileira.
124 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

nominal de 70 MW, e interligada subestao Livramento 2, conectando o sistema


eltrico dos dois pases (ONS, 2011).
Essa interligao no considerada em operao comercial, mas utilizada para
atendimentos eltricos em caso de emergncia aos dois pases ou at mesmo Argentina,
em caso de condies energticas adversas ou para ganhos oportunos energticos.
Os intercmbios de energia ocorrem por meio da Eletrobrs, no Brasil, que
o agente de importao e exportao dessa interligao para o sistema brasileiro.
Em relao ao Uruguai, a UTE a responsvel pela comercializao da energia
exportada e importada para o sistema uruguaio.

5 CONCLUSO
A integrao eltrica na Amrica do Sul um processo lento e complexo na medida
em que tem de vencer restries de ordem poltica e econmica derivadas do elevado
grau de assimetria existente entre os pases, em especial com o Brasil. O receio
de perda de segurana energtica corrobora e refora estas resistncias polticas.
Desse modo, do ponto de vista tcnico e econmico, a integrao dos sistemas
eltricos cria sinergias e gera benefcios para todos os pases participantes do
processo, por razes de otimizao dos sistemas eltricos derivado de vrios fatores
como diferenas de curva de carga, sazonalidades, composio das matrizes etc.
Outro fator importante e estratgico que respalda e justifica a integrao eltrica
o potencial de energia renovvel existente na Amrica do Sul, em especial da
hidroeletricidade, que, na maioria dos casos, no explorada por falta de escala
da demanda no mercado nacional. A integrao garante o aumento de escala e
assim a viabilidade econmica para a construo de centrais hidroeltricas.
Outro fator restritivo integrao dos sistemas eltrico, em especial assumindo-se
uma participao mais ativa do Brasil neste processo, a diferena dos arranjos
de mercado entre os pases. O Brasil tem um modelo de mercado nitidamente
distinto da maioria dos pases. Esta diferena impede firmar contratos de venda e
compra de energia firme com o mercado brasileiro. Desta forma, e assumindo-se
a premissa de que a participao do Brasil na integrao eltrica ser determinante
para a consolidao deste processo dada as dimenses continentais, demogrficas
e econmicas, a comercializao internacional de energia eltrica dever iniciar-se
avanando por meio dos contratos de excedentes, pontuais, para atender demandas
de curto prazo, na linha da experincia do Brasil com Argentina aps 2004
e Uruguai. Contudo, deve ser destacado que a construo de centrais eltricas
binacionais absolutamente factvel e pertinente por trazer vantagens para os pases
participantes, considerando o caso de sucesso mundial que a Binacional Itaipu.
Importncia e Dificuldades da Integrao Eltrica na Amrica do Sul 125

REFERNCIAS
BIATO, M.; CASTRO, N. J. Integrao regional na Amrica do Sul e o papel
da energia eltrica. Rio de Janeiro: Gesel; IE; UFRJ, 2011. (Texto de Discusso,
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CARVALHO, M. A.; SILVA, C. L. Economia internacional. So Paulo: Saraiva,
2000.
CASTRO, N. et al. Mercados de energia em sistemas eltricos com alta parti-
cipao de energias renovveis. Rio de Janeiro: Gesel; IE; UFRJ, 2011. (Texto
de Discusso, n. 31).
ELETRONORTE CENTRAIS ELTRICAS DO NORTE DO BRASIL. Ener-
gia da Venezuela garante crescimento em Roraima. Revista da Eletronorte, ano
XXIX, n. 215, p. 11-12, jun.-jul. 2007. Disponvel em: <http://goo.gl/RCd0Ux>.
GOLDEMBERG, J.; LUCON, O. Energia, meio ambiente e desenvolvimento.
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nhamento mensal dos intercmbios internacionais janeiro de 2011. 2011.
Disponvel em: <http://goo.gl/rOO5wh>.
SAMEK, J. M. Perspectivas do setor eltrico e integrao energtica. In:
SEMINRIO INTERNACIONAL DO SETOR ELTRICO: INTEGRAO
ENERGTICA NA AMRICA LATINA, 4., Anais... Foz do Iguau: Gesel; IE;
UFRJ, 2011.

BIBLIOGRFIA COMPLEMENTAR
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development: basic facts and issues. In: GOLDEMBERG, J.; JOHANSSON, T. B.
(Eds.). Energy for sustainable development: a policy agenda. New York: UNDP,
2002. Disponvel em: <http://goo.gl/pFxZwm>.
GOLDEMBERG, J. et al. Energia para o desenvolvimento. So Paulo: T. A.
Queiroz, Editor, 1988.
CAPTULO 6

A Nova Arquitetura Financeira Regional, premissa


indispensvel para a Integrao Latino-americana
Pedro Pez Prez

1 INTRODUO
A integrao latino-americana vem encontrando, aceleradamente, caminhos
novos na Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e na Comunidade de Estados
Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC). No obstante, alm da vontade dos
governantes, que a expresso de uma exigncia histrica dos povos, h uma srie
de limites estruturais que conspiram subjetiva e objetivamente contra a realizao deste
sonho to repetida e longamente postergado. indispensvel examinar as razes
destas impossibilidades na histria das frustraes do continente para super-las
a partir do aqui e do agora, com projetos lcidos que permitam abrir eficazmente
caminhos novos para a histria.
A mutilao colonial estrutura uma matriz de dependncia na Amrica Latina
que, originada a partir das necessidades comerciais e tecnolgicas, se reproduz de
maneira ampliada nas dimenses monetrias e financeiras que atravessam diversas
etapas na formao da economia mundial.
Este captulo est dividido em cinco sees. A seo 2 d continuidade ao
carter objetivo e subjetivo destes processos de dependncia para detectar a raiz
dos problemas que devemos superar agora.
Aps vrias tentativas empreendidas, individual ou coletivamente, pelos
diversos pases e a partir de diferentes perspectivas sociais e polticas, no horizonte
de escapar a essa matriz, a globalizao financiarizada das ltimas dcadas define
um desafio radical: a integrao continental se torna indispensvel para enfrentar
como sujeito histrico o capitalismo em crise estrutural do sculo XXI. A seo
3 situa o papel da crise da dvida como alavanca de disciplinamento de nossas
sociedades em favor da rentabilizao nos centros financeiros mundiais, custa
da asfixia dos processos de construo do tecido produtivo e de instituies no
mbito nacional no continente. A seo 4 descreve os resultados da imposio de
um regime de acumulao neoliberal e a extenso de vulnerabilidades estratgicas
em nossas economias.
128 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

A seo 5 apresenta a proposta que o Equador vem defendendo, em foros e


negociaes internacionais nos ltimos quatro anos, como uma proposta integral
para uma nova arquitetura financeira. Esta proposta, que teve resposta generosa
de movimentos sociais, intelectuais e governos de pases irmos, recupera muitas
iniciativas recentes e antigas em um conjunto mnimo de transformaes institucionais.
O projeto de trs pilares bsicos, ainda que no exclusivos, permitiu avanar com
diversos interlocutores em ritmos diferenciados, em um processo que est
convergindo agora catalisado pela gravidade da crise internacional.
A nova arquitetura financeira regional (NAFR) ser condio necessria, embora
no suficiente, para garantir que desta vez no se frustrem e asfixiem as aspiraes
dos povos latino-americanos, como ocorreu no passado, seja a partir da derrota
poltico-militar, seja a partir da ditadura invisibilizada dos mercados financeiros.
Urge, ento, uma nova arquitetura financeira que inclua um banco de desen-
volvimento de novo tipo, uma moeda comum, complementria e no excludente,
e uma rede de segurana financeira alternativa ao Fundo Monetrio Internacional
(FMI), para construir um espao continental de soberania monetria e financeira
que viabilize as transformaes produtivas e sociopolticas indispensveis.

2 A MATRIZ HISTRICA DE DEPENDNCIA NA AMRICA LATINA E A


DESINTEGRAO PRODUTIVA E POLTICA1

2.1 Conquista, dependncia comercial e tecnolgica2


A violncia da conquista desbaratou, desde o genocdio ou a submisso, a lgica
interna das sociedades originrias do continente. Desde cima e desde fora,
comea a organizar-se outro tipo de lgica que substituir e sobreconstruir
diferenciadamente as complexas tramas religiosas, parentais, poltico-militares e
comerciais, que reproduziam a coerncia dinmica entre produo e consumo no
seio das comunidades. Foradas e brutais reagrupaes da populao, sob diversas
formas escravagistas e tributrias, construram os imprios espanhol e lusitano, no
hemisfrio ocidental, como peas funcionais de um sistema mundial cujo centro
de comando comercial-financeiro passar sucessiva e sangrentamente do norte da
Itlia aos Pases Baixos e dali para a Inglaterra.3
Diferentemente das posteriores colnias da Nova Inglaterra e do Canad, os
mercados externos impem o turbilho da acumulao originria4 do capital

1.Ver Prez (2011a).


2. Ver outras leituras do processo em Bethell (1984) e Burkholder e Johnson (2001).
3. Ver Wallerstein (1980 e 1991).
4. Ao contrrio da viso de Marx, congelada no tempo, de acumulao originria ou primitiva, cabe falar de um
processo que se recria permanentemente de separao do produtor de seus meios de produo, incluindo, entre outros
fatores, o que David Harvey chama acumulao por despossesso.
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 129

e da estruturao da Amrica latina como a periferia de seu sistema mundial, com


mercados internos que se instalam e, eventualmente, surgem de maneira intersticial
e sempre hierrquica, muito marcados pelos sistemas de castas e pelo poder das
administraes coloniais que sustentam esta predominncia escravagista e servil.
Ambos os tipos de mercado se desenvolveram, no sem permanente interpe-
lao da parte das sociedades locais, a partir da imposio militar do que devamos
e no devamos produzir. Mutila-se e extirpa-se a coerncia local entre produo e
consumo, ao mesmo tempo que se desloca o centro das decises e, crescentemente,
da continuidade da reproduo socioeconmica. E a ferida transcende do plano
material, interiorizando em indivduos e coletividades o que podemos e o que
no podemos fazer. Doravante, se no for indispensvel, ser sim comum que
seja gente de fora a portadora de inovaes. Dependncia comercial e dependncia
tecnolgica nascem ento gmeas e se retroalimentam mutuamente.
A organizao social do espao americano ser vrias vezes definida e redefinida
a partir das disputas hegemnicas, da decomposio feudal e do desenvolvimento do
capital na Europa, violentando as dinmicas endgenas que pugnavam incessantemente
por se constituir e estabilizar, no marco das matrizes sociais fragmentadas e conflitantes.
A entronizao do Imprio Britnico por meios militares e econmicos como cen-
tro mundial, ao longo do sculo XVIII, provocar um contraditrio e tenso processo de
refuncionalizao dos imprios coloniais ibricos sob o paradoxo nome, j, desde ento,
de livre comrcio.5 A reformulao do monoplio comercial que as coroas vinham
exercendo sobre suas possesses vai alm do eixo precursor do comrcio triangular com
escravos e acar, e cobrir paulatinamente uma diviso internacional do trabalho que
arruinar toda a produo manufatureira, capitalista ou no, encurralando-nos desde
ento na proviso de matrias-primas de origem agromineira.6
As reformas borbnicas na Espanha, mas principalmente as concesses livre-
-cambistas com Carlos IV, e as reformas do marqus de Pombal em Portugal no
s estabeleceram mudanas na geografia econmica da atual Amrica Latina, que
sobreviveram aos prprios imprios coloniais, como tambm criaram as readequaes
de suas respectivas administraes coloniais, que, de alguma maneira, esto na raiz
da posterior diviso poltica do continente.7

5. Confundido em um mesmo discurso, de maneira subordinada ideolgica e politicamente, convive outra verso de
mercados livres de monoplios de todo tipo, em especial, bancrios e proprietrios, que se expressaro em processos
de construo nacional, como Turgot na Frana, Hamilton nos Estados Unidos e, de alguma maneira, em pensamento
de lderes latino-americanos, como Bolvar e Lpez Solano. No obstante, esta viso paradoxalmente tambm esteja
presente em autores paradigmticos do moderno fundamentalismo de mercado, como Adam Smith e Leon Walras.
6. Ver Cain e Hopkins (2003).
7. Ver, por exemplo, Burns (1994).
130 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

A mais estreita relao do Imprio Britnico com a Coroa Portuguesa, que se


mudar para o Rio de Janeiro no incio do sculo XIX, incidir tanto na unificao
das unidades coloniais portuguesas na Amrica do Sul quanto na fragmentao dos
vice-reinados espanhis e na relao do Imprio do Brasil com as novas repblicas.8

2.2 Dinmicas dos mercados internos e externos e construo ps-colonial9


As dialticas entre mercados interno e externo na etapa ps-colonial, diversas e
complexas como foram, muito dificilmente podem ser entendidas como o livre jogo
da oferta e procura, derrotando a ineficincia dos mal-acostumados mercantilistas ou
protecionistas. Tanto uns quanto outros operaram no marco das relaes de fora
estabelecidas pelas armas, pelos monoplios e pela intriga poltica, em um cruel
processo no qual acabam triunfando agendas oligrquicas locais com substancial
submisso aos seus scios do Norte mais poderosos, fundamentalmente britnicos,
embora com significativas presenas de projetos franceses e norte-americanos
especialmente ligados ao Sul escravagista antes da Guerra de Secesso , tambm
associados, por sua vez, a estratgias britnicas.
Aps as revoltas precursoras truncadas dos ndios nos Andes e dos negros no
Haiti, vo sendo derrotados os diferentes projetos radicais de construo nacional
mestia, que com plurais contedos ideolgicos e de classe se lanam a partir de
Hidalgo e Morelos no Mxico, at Moreno e Belgrano ou Artigas no Rio da Prata,
passando pelos iluminados episdios de Charcas e Quito.
Fator importante na consumao da independncia constituiu o fato de
que foras inicialmente realistas, como as de Itrbide no Mxico, passam em
diversas partes do continente ao bando rebelde j dizimado para impedir que a
Amrica Espanhola democrtica e moderna, projetada pelos espanhis e crioulos
nas Cortes de Cdiz de 1812, se estabilize com o golpe de Estado de Del Riego
em Madri, enquanto, por sua vez, Bolvar e San Martn convergem no sonho da
grande ptria, assediados internamente, at a asfixia, pelos representantes do
livre comrcio ao estilo britnico, como Santander e Rivadavia. Estes mesmos
interesses lanaram mais tarde o Brasil, a Argentina e o Uruguai no genocdio da
Trplice Aliana, para esmagar o vigoroso experimento paraguaio de construo
de foras produtivas nacionais.10
Em geral, as declaraes de construo cidad e de nao contidas de maneira
diferente em cada constituio, inspiradas com maior ou menor recato nas revo-
lues democrtico-burguesas do Norte, resultavam em elementos legitimadores
incmodos, para dizer o mnimo, e relegados, quando muito, somente ao papel.

8. Ver Prado Junior (1960).


9. Baseado em Furtado (1969), Sunkel e Paz (1970), Coatsworth e Taylor (1998) e Bulmer (1994).
10. Ver perspectivas diferentes em Donghi (1992, cap. 2), Bushnell e Macaulay (1988), Graham (1994) e Kinsbruner (1994).
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 131

J no emolduradas na promessa de ordem mundial que abririam as revolues


norte-americana e francesa do fim do sculo XIX, mas subordinadas distribuio
do poder que nasce da Santa Aliana europeia, as construes locais de Estados-
-Nao desenvolvem-se raquiticamente.
Os eixos primrio-extrativistas estendem-se desesperadamente para assegurar
o sucesso de cada estado em sua insero internacional, elemento-chave para
a reproduo destas economias mutiladas a partir de sua matriz histrica. Mas a
extenso destas articulaes, paralelamente ao crescimento dos portos e das cidades
vinculadas a seu complexo produtivo-administrativo, requeria o disciplinamento
de contingentes trabalhistas, direta ou indiretamente necessrios, e que poderiam
contar com o refgio de meios de produo e de vida, alheios ao controle da rede
oligrquico-neocolonial em crescimento.
O modelo extrovertido do eixo primrio extrativista baseia-se, inexoravelmente,
em um tipo de competitividade que v em todo componente local um custo
que tenha que abater, e, portanto, exige reduo do custo sistemtico da fora
de trabalho e da natureza, tanto se esto diretamente envolvidos na exportao
quanto se forem submetidos de uma ou de outra maneira nesta dinmica na
reproduo da formao econmica e social de seu conjunto. A sujeio a esta
insero externa-chave estabelece uma formao de preos relativos internos
subordinada e hierrquica, que gradualmente dispe que o trabalho no pago de
comunidades e famlias principal, mas no exclusivamente feminino subsidie
crescentemente o capital envolvido nestas articulaes, muitas vezes combinando
com mecanismos servis e at escravos.
A violncia contra os povos originrios, quilombos, inclusive comunidades
branco-mestias de pequenos e mdios produtores para mercados relativamente
autnomos, a dissoluo de certos bens da comunidade, a extenso do latifndio
e de casas comerciais ou financistas monoplicas e o recrudescimento de formas
escravagistas, servis e precaristas caracterizam boa parte da transformao socioeco-
nmica do continente, funcionais para a intensificao do nosso papel na diviso
internacional do trabalho.
Naquela poca e agora, as elites liberais, ao estilo do liberalismo britnico,
situam nisso a vocao natural de nossos pases e veem em qualquer projeto alternativo
um atentado especializao cientfica e mutuamente benfica que apregoavam desde
Smith, Ricardo e os Mill at Friedman e o fundamental da economia convencional
atual, ignorando a rica produo de teoria econmica tambm autoidentificada
como liberal em muitos casos ligada construo nacional na Frana durante os
sculos XVII e XVIII, nos Estados Unidos desde a chegada dos europeus Bahia de
Massachusetts at o comeo do sculo XX, e na Alemanha durante o sculo XIX,
com List e a chamada Escola Histrica.
132 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Pouco eco teriam novas sacudidas na poltica e na sociedade que novamente


viriam do Norte, como as revoltas de 1848, os movimentos antilatifundirios e
socialistas, a derrota escravagista e a libertao nacional nos Estados Unidos, a onda
revolucionria da cidade de Paris nem sequer o mpeto industrialista ianque, prus-
siano, russo e francs embora a seduo positivista-cientificista tenha justificado
vrios projetos autoritrios. A reivindicao das estreitas camadas intelectuais tende
agora a justificar a tirania das elites para domesticar, com sangue, nossa barbrie e,
se fosse possvel, melhorar a raa e encaminhar-nos ao progresso, encarnando
na modernidade do Atlntico Norte.
Com esse amparo ideolgico, no faltaro genocdios, como a chamada
Conquista do Deserto, e tentativas europeias de reconquista, como no Mxico
de Maximiliano ou na ocupao da Repblica Dominicana. No faltaro, claro,
revoltas populares e intelectuais de outros matizes, como a de Benito Juarz ou
as revoltas liberal-radicais em vrias partes do continente, mas pareceria que em
muitos casos, foram mais definidoras as mltiplas guerras fratricidas.
Os pases da Amrica latina, desde ento, no s cresceram uns s costas dos
outros, como tambm s cotoveladas, competindo pelos mesmos mercados, mais
ou menos com as mesmas ferramentas e os mesmos produtos.

2.3 A segunda conquista da Amrica Latina e as foras internas de mudana11


A subordinao perifrica ao desenvolvimento do mercado mundial centrado no
Atlntico Norte, e dominado comercial e financeiramente pelo Imprio Britnico,
define um processo desigual, contrafeito e fragmentado dos mercados internos e
gradualmente asfixia os mercados regionais. Principalmente at o ltimo tero do
sculo XIX, quando uma onda de investimentos do Norte intensificar o modelo
primrio-extrativista, com a multiplicao de enclaves e de seus efeitos dissolventes
sobre outros tipos de articulaes territoriais, coincidindo com um perodo de
expanso fabulosa do comrcio mundial, da financiarizao e do capitalismo que
alguns autores tipificam como uma primeira globalizao.
Os apologistas identificam esse perodo com o triunfo das bondades da
verso britnica do livre comrcio e das vantagens comparativas. Haveria que
se recordar que no foi s o fruto de perptuas guerras no centro do sistema, mas
tambm a substituio do trfico de escravos pelo trfico de pio como principal
operao mercantil do mundo inteiro na segunda metade do sculo XIX, aps as
Guerras do pio lanadas pela rainha Vitria da Inglaterra, quando a China tentou
impedi-lo sua Companhia das ndias Orientais, e a seus bancos; a abertura de
mercados a tiros de canho por toda a sia (incluindo o Japo); a destruio
de foras produtivas no subcontinente indiano, a utilizao da fome como forma de
domesticao poltica em Bengala e na Irlanda; e a nova onda de cruis conquistas
e distribuies coloniais na frica e sia, entre as diversas potncias europeias
(Davis, 2001).

11. Em referncia a Topik e Wells (1998); ver, tambm, Mora (2008).


A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 133

Fazem parte da mesma lgica o desmantelamento dos imprios decadentes,


como o espanhol e o otomano, e a constituio do imprio colonial norte-americano,
estrangulando as lutas de libertao nacional de Cuba, Porto Rico e Filipinas, entre
outros povos, e sistematizando suas intervenes militares em outros pases, como
no Haiti e na Nicargua.

3 CONSTRUO NACIONAL MODERNA, DVIDA EXTERNA E CRISE FISCAL

3.1 A construo nacional na poca do capitalismo monopolista do Estado12


Como a histria nunca linear, a Amrica Latina teve dcadas muito importantes
de construo nacional, que comearam diferentemente, mas que tenderam a
generalizar-se depois da Segunda Guerra Mundial.
A derrota das foras fascistas na Segunda Guerra Mundial consolidou um
balano de foras que permitiu uma significativa mudana nos padres dinmicos
de distribuio da renda, fonte das taxas mais altas de crescimento exibidas pelas
economias tanto do Norte como do Sul. Estabilizam-se as experincias de sucesso,
como a do New Deal dos anos 1930 nos Estados Unidos, e foi generalizado um
pacto social-democrata na Europa Centro-Ocidental e nrdica, que paulatinamente
se estender at o Sul. Estabelece-se um bloco de pases de socialismo de Estado.
Avana-se com o processo de luta pela libertao nacional, que abriu as portas para
o desmantelamento dos antigos imprios coloniais, criando inclusive expectativas
mais ambiciosas em certas regies da periferia, como a prpria Amrica Latina.
Premissa central nesse processo o fortalecimento das capacidades nacionais,
que nascem espontaneamente a partir dos mecanismos de compensao financeiros
e fiscais que comeam a ensaiar-se no mbito nacional, tanto no Norte como no
Sul, principalmente aps a crise estrutural mundial que precede a Primeira Guerra
Mundial e a quebra do padro ouro, ressuscitando em muitos casos ferramentas
anatematizadas como mercantilistas.
No obstante, as complicaes do prprio desenvolvimento do capitalismo
moderno como sistema mundial, com as alternncias geogrficas aninhadas no
prprio ciclo, requerem agora sofisticaes, como aquela da extenso de prtica
de banco central. Ali onde os money doctors no conseguiram constituir institui-
es especficas, normalmente privadas durante os anos 1920, os blocos de poder
definiram delegaes dos Estados a um ou vrios bancos privados especficos, com
os respectivas correspondentes nacionais, para cumprir essas tarefas, em crescente
diferenciao com o modelo de banco nacional das dcadas passadas (Drake, 1989;
1994; Flandreau, 2003).

12. Santos (2010) e Donghi (1992, cap. 6).


134 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Os diversos episdios localizados de depresso durante os anos 1920 e a


gravidade da depresso generalizada aps o crash da bolsa de 1929 tornaram obri-
gatrias as inovaes institucionais de diversas origens em todo o globo. Pouco a
pouco se articularam em resposta adequados modos de regulamentao internos
combinaes especficas de polticas econmicas e institucionais e, a partir dali,
tambm, as condies para significativos desenvolvimentos das foras produtivas
internas, orientadas a sustentar dinmicas de mercados domsticos, transformando/
disputando, no processo, a predominncia das lgicas de quem vive de rendas e
das burguesias compradoras. Estas dinmicas estiveram condicionadas, claro,
pelas tendncias histricas de polarizao social, pelo colonialismo interno e pelo
balano de poder das lutas sociais.
A Amrica Latina mostra, nesse sentido, uma srie de brilhantes experincias
institucionais, do mais diverso at o mais contraditrio cunho poltico, mas sempre na
base de trajetrias nacionais especficas, tanto no plano objetivo quanto no subjetivo.
Sob especficas mobilizaes sociais e intelectuais que articularam as apropriadas
alianas de classe entre a burguesia emergente e os setores trabalhadores assalariados
no processo de integrao social, desenvolveram-se, nos anos 1930, processos
precursores muito significativos de industrializao por substituio de importaes
no Brasil de Vargas, no Mxico de Crdenas e na Argentina de Pern. Processos de
industrializao que, nesta primeira etapa, mais autnoma, enfatizam particularmente
a produo de meios de produo, principalmente infraestrutura, energia e algo da
indstria pesada (Fausto, 2003, p. 165-194; Sikkink, 2009, p. 153-212).
Quando as condies histricas no alcanaram tanto, ao menos se realizaram
engenhosos esforos para evitar que o golpe da crise internacional afetasse em
demasia as sociedades nacionais, com resultados diversos, como no Chile, na
Colmbia, no Peru e no Equador.
A experincia peronista dos anos 1940 e 1950 na Argentina talvez marque
uma das transformaes sociais e produtivas mais aceleradas, cuja promessa histrica
somente pde ser apagada temporalmente aps vrios ensaios ditatoriais, principal-
mente aps o retorno e a morte de Pern nos anos 1970.
O varguismo brasileiro, por sua vez, apresenta uma srie de peculiaridades,
estendidas sobre um perodo mais longo, que desatariam processos incessveis
de projeo industrial e geopoltica que sobreviveriam, inclusive, no tempo das
ditaduras militares, chamadas a sufoc-lo como projeto.
Sem pretender ser exaustivo, cabe destacar que esses processos de industrializao,
inclusive aps serem capturados pelas transnacionais que reciclaram suas tecnologias
obsoletas no Norte, elevando a vulnerabilidade externa, no s se articularam como
produto de processos polticos nacional-populares e consequentemente os
patrocinaram , mas, no caso do Chile de Frei e de Allende, estiveram ligados a
intensificaes democrtico-radicais.
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 135

Em todo caso, como j mostrou a reviso do sculo XIX com tentativas de


diversos tipos de construo nacional, mais que um esgotamento endgeno do
regime de acumulao de industrializao por substituio de importaes, foram
derrotas poltico-militares as que frustraram os diversos ensaios de dar saltos quali-
tativos na construo da cidadania e da nao durante o sculo XX. Por militares,
novamente, como realidade por trs da suposta mo invisvel.
preciso ressaltar, entretanto, que o que no se conseguiu a sangue e fogo
por meio militar, acabou se resolvendo, em condies de legitimao e de maneira
muito mais estendida, pela ditadura invisvel dos mercados financeiros.

3.2 Dvida externa e desmantelamento das capacidades nacionais13


Nesse ponto se apresentar rapidamente o papel da dvida externa em uma perspectiva
global, pois muito importante entender o papel do servio da dvida pblica no Sul
como um elemento-chave de reconstituio e recomposio dos poderes neocoloniais
e de renda, para os quais a ordem mundial fundamentada nos Acordos de Bretton
Woods tornou-se inconveniente.14 Trata-se de um conjunto de estratgias no marco
das relaes de fora nas quais o neoliberalismo tem um papel fundamental.
Durante os anos dourados do capitalismo, aps a Segunda Guerra Mundial,
as estruturas de poder no Norte viram-se obrigadas a um processo de balano de
capital e trabalho que assediava permanentemente as condies de rentabilidade
do capital nos pases do Norte. Dessa queda somente se pode recuperar com a
aplicao de polticas neoliberais e de mudana de correlao de foras entre classes
que inclua uma mudana radical nas condies de distribuio da renda.
Nessa mudana na correlao de foras em favor do capital, foram fun-
damentais duas estratgias bsicas. Na primeira estratgia, a financiarizao, o
produto interno bruto (PIB) mundial mostra nos ltimos cinquenta anos uma
tendncia cada vez mais voltil e cada vez mais decrescente em um claro contraste
com qualquer medida do capital fictcio ou dos derivados financeiros, que tm
um crescimento exponencial.15
Hoje existe somente nos derivados financeiros uma medida parcial do grau
de especulao, o equivalente a vrias dezenas do PIB mundial em dvidas. Est se
falando, ento, de um problema de insolvncia estrutural que no pode ser resolvido
por meio de injees de liquidez, como se pretende atualmente.

13. Santos (2006), Donghi (1992, cap. 7) e Toussaint ([s.d.]).


14. ilustrativo ver o carter da discusso no projeto original em Boughton (2002) e a relao com a discusso latino-
-americana em Rock (1994), Helleiner (2006, p. 943-967) e Helleiner ([s.d.]).
15. Ver, por exemplo, para mais sustentao, Prez (2009; 2010a) e Dierckxsens (2011).
136 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

A segunda grande estratgia de recuperao da rentabilidade esteve ligada ao


processo de descolonizao industrial, na busca de espaos de menores salrios, no
marco dos quais se cria um sistema de desequilbrios globais que esto diretamente
ligados com estes mecanismos de autorreferenciao dos movimentos financeiros.
O volume das transaes geograficamente localizadas deveria, por exemplo,
mostrar que o fluxo mais grosso de financiamento deveria dar-se de uma China supe-
ravitria para os Estados Unidos deficitrios, mas o grosso das transaes financeiras
se d no interior dos Estados Unidos, no interior da Europa, no interior da Cidade
de Londres e entre estes polos fundamentais do corao do sistema (Rey, 2008).
Esse deslocamento dos fluxos financeiros, da lgica de reproduo do capital
fictcio, a respeito da economia real, tipifica a gravidade da crise estrutural do sistema
que estamos vivendo.
No marco desse processo de rentabilizao artificial de investimentos, a criao
artificial de uma dinmica de crescimento da dvida pblica transformou-se em
um elemento de transferncia fundamental do excedente dos povos, das naes,
para a oligarquia financeira.
O crescimento do endividamento dos pases do terceiro mundo durante esse
perodo de recomposio dos lucros no Norte aumenta, mas at o fim dos anos 1970
os nveis de endividamento eram manejveis (Marichal, 1988; UNCTAD, 2011).
No foi o endividamento irresponsvel do Sul que criou a insustentabilidade
da dvida, mas o aumento unilateral das taxas de juros por parte dos Estados
Unidos e a conseguinte apreciao relativa do dlar americano, no qual estavam
denominadas as dvidas, somados ao desesperado e recorrente esforo de todo o
Sul para baratear suas exportaes na corrida para o fundo, para no perder espao
no mercado. Financiarizao e globalizao so partes de um mesmo processo
alavancado de maneira fundamental pela crise da dvida dos anos 1980.
A partir de ento, com a crise da dvida dos anos 1980, estabelece-se uma din-
mica de endividar-se mais para pagar a dvida, com a instalao crnica de crises fiscais,
processo de ajuste estrutural recessivo e permanente que afetou sistematicamente uma
base impositiva frgil desde o incio, em geral, no seu carter regressivo.

4 NEOLIBERALISMO, FRAGILIZAO DO APARELHO PRODUTIVO, DA


DINMICA DOS MERCADOS INTERNOS E DOS SUJEITOS HISTRICOS
Com a chantagem da dvida externa, a convergncia das foras domsticas e
internacionais, coordenadas a partir da imposio do FMI e do Banco Mundial,
permitiu gerar polticas de ajuste com efeitos clarssimos sobre a incapacidade de
relanar o crescimento por esta reduo to significativa da taxa de investimentos
com respeito ao PIB.
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 137

Enquanto nos anos dedicados industrializao por substituio de importaes


ao menos desde os anos 1940 at os 1980, dos quais se tm estatsticas comparveis
a parte da renda nacional dedicada a gerar novas capacidades produtivas esteve entre
25% e 30%, com a aplicao do chamado modelo de mercado, do suposto modelo
da eficincia que iria atrair o investimento, teimosamente, esta taxa cai a nveis que
esto entre 15% e 18%, como se pode apreciar nos nmeros da Comisso Econmica
das Naes Unidas para a Amrica Latina (Cepal).16
Sem dvida, parte substancial dessa reduo do investimento tem a ver com
o pagamento, em muitos casos trapaceado, da dvida pblica externa, consequen-
temente incrementada com mecanismos de juros sobre juros e estatizao graciosa
da dvida privada. No obstante, fundamentalismos doutrinrios completaram
a tarefa, ao impossibilitar sistematicamente os ento sobreviventes recursos de
crdito soberano que tivessem permitido compensar a crescente restrio externa.
A prpria integrao regional com o projeto adequado, aprendendo com as
experincias positivas ainda que limitadas no Mxico, no Brasil, na Argentina e no
Chile, e os incios dos esforos sub-regionais no Pacto Andino, por exemplo teria
dado uma resposta alternativa a esta perda constante de capacidades produtivas.
O efeito dessa reduo da taxa de investimento faz parte de uma ofensiva
do capital contra o trabalho, ao debilitar a demanda de trabalho assalariado, que
reduz a participao da remunerao dos trabalhadores no PIB, de maneira radical,
em tempos curtssimos.
A queda da participao dos salrios no PIB, que no necessariamente reflete
o fundamental da distribuio pelas condies de heterogeneidade estrutural na
Amrica Latina, ter efeitos multiplicadores sobre outros segmentos das classes
trabalhadoras no assalariadas, o que significar um aumento em termos absolutos
e relativos, tanto da indigncia como da pobreza durante o perodo, o que somente
se v atenuado com o advento dos governos progressistas na ltima dcada (Prez,
2009; Cepal, 2011).
Diferentemente da tendncia anterior diminuio do nmero de pobres
durante o regime de acumulao de industrializao por substituio das
importaes com todas as suas tendncias oligoplicas e transnacionais ,
a aplicao das polticas de austeridade dos ajustes neoliberais implica um contnuo
e agudo crescimento do nmero absoluto de pobres.
Mas no s no plano social essa degradao civilizatria tem resultados nega-
tivos verdadeiros, mas no plano de seus prprios critrios de avaliao, as polticas
de ajuste neoliberal e as polticas de austeridade so um fracasso. Se diminuir o
investimento e comprimir os mercados, o crescimento do PIB ser reduzido (Prez,

16. Ver Prez (2009) e Cepal (2011).


138 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

2009; Cepal, 2011). No perodo de substituio de importaes (1950-1981),


a mdia do continente esteve 2,6% frente do crescimento frgil e voltil do
perodo neoliberal (1983-2000), que no chegou a 1,2% (Prez, 2009; Cepal, 2011).
Isso tambm pode se dizer em relao ao resultado do setor externo, que,
embora realmente apresente em mdia uma tendncia negativa durante todo o
perodo de substituio de importaes, pela dependncia tecnolgica de maqui-
nrios e de insumos, acontece durante o perodo neoliberal, mas desta vez pela
importao de consumo visvel de produtos de luxo por parte dos setores de altos
salrios. Esta vulnerabilidade externa se reflete em um elemento endgeno e retro-
alimentador de aquisio de mais dvida externa. As desesperadas desvalorizaes
em busca recorrente de excedentes de divisas para pagar esta dvida s a tornam
mais onerosa e impagvel.
No plano fiscal, as polticas de austeridade instalam de maneira crnica uma
gerao de deficit ano aps ano que incrementar a dvida pblica sem soluo.
O deficit fiscal dos anos 1950 e 1960 se reproduz ao cabo de poucos anos, tambm aps
a corrupo generalizada das privatizaes e dos dolorosos ajustes oramentrios com
todos os custos sociais, o aumento da pobreza, do desemprego, da destruio do aparelho
produtivo, da destruio do tecido social e do tecido democrtico. Esta vulnerabilidade
fiscal, novamente, outro dos fatores retroalimentadores, agora j endogeneizado, para
criar a necessidade permanente de mais e mais dvida governamental.
Tudo isso no marco de uma maior dependncia de fatores exgenos, devido
a um maior grau de abertura (exportaes + importaes/PIB), como em uma
maior propenso de importar. A conjuntura latino-americana da ltima dcada
apresenta indicadores favorveis, em boa parte devido a uma inusitada melhoria nos
termos de intercmbio sem paralelo nos ltimos 110 anos de histria do comrcio
exterior latino-americano, e isto pode dar lugar a confianas infundadas a respeito
da capacidade das neutras economias de enfrentarem a crise mundial, sem negar a
relevncia de importantes esforos domsticos freando o mpeto neoliberal.

5 NOVA ARQUITETURA FINANCEIRA: CONDIO NECESSRIA, EMBORA NO


SUFICIENTE, PARA AVANAR EM UMA INTEGRAO SUPERIOR

5.1 Antecedentes de integrao regional


no marco dessas mudanas da condio macroeconmica do continente que
a integrao torna-se fundamental. No somente imperativo contar com uma
capacidade de resposta local perante o poder dos grandes atores internacionais, mas
tambm com o potencial de desenvolvimento de um mercado interno integrado,
que pode dar viabilidade a processos de desenvolvimento das foras produtivas e
de construo societria, frustrados na trajetria dos ltimos sculos.
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 139

A integrao comercial iniciada sob uma orientao desenvolvimentista


durante o regime de acumulao por substituio das importaes e no marco
das negociaes mundiais do Acordo Geral de Comrcio e Tarifas e a Associao
Latino-americana de Livre Comrcio (ALALC), com avanos significativos, mas
limitados, na medida em que sua subordinao s necessidades de reciclagem
industrial de tecnologias, que padeciam de obsolescncia moral no Norte por parte
das transnacionais acarretava um padro especfico de importaes que deixava
de atender as possibilidades de compenetrao entre vizinhos, competindo pela
sede destas reciclagens sobre a base do cultivo de mercados locais e respaldos
estatais. Entretanto, a primeira dcada do Pacto Andino, por exemplo, permitiu
um auspcio industrializao tardia de seus pases-membros em condies de
programao produtiva para mercados sub-regionais, mudando qualitativamente
o contedo das balanas comerciais bilaterais.
Embora os anos 1970 tenham presenciado uma poderosa mobilizao
popular latino-americanista em meio luta pela mudana social e pela democracia,
fortemente acompanhada por intelectuais e funcionrios de todas as tendncias,
a mudana de dcada marcou uma sbita mudana de conjuntura, como j
mencionado anteriormente.
A crise dos anos 1980 deu lugar a um generalizado processo de salve-se quem
puder, que lesou seriamente os mecanismos de integrao vigentes e enfraqueceu
os fluxos de comrcio intrarregional, em boa parte devido a fatores monetrios
fruto da ansiedade de cada pas em obter do outro um excedente de divisas para
pagar a dvida.
A imposio de modelos de regulamentao neoliberais a partir dessa crise
eventualmente permitiu voltar os olhos para os mercados regionais no que foi
chamado de novo regionalismo ou regionalismo aberto (Sela, 2010a), como
um passo de abertura no sentido britnico de livre comrcio para a utopia do
neoliberalismo global.
A partir dessa perspectiva, processa-se em diversos tempos polticos uma
convergente funcionalizao que envolver mudanas de nomes e de associaes.
Esquemas de alcance sub-regional, como a Comunidade Andina (CAN), o Mercado
Comum do Sul (Mercosul), o Sistema de Integrao Centro-Americano (Sica) e a
Comunidade do Caribe (Caricom), bem como esquemas de alcance regional, como
a Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi) e a Associao de Estados do
Caribe (AEC), buscam, desde ento, inutilmente, constituir sobrepostos mercados
comuns sobre a base tarifria externa comum e a liberalizao tarifria interna, ao
mesmo tempo que avanam os compromissos extrarregionais multilaterais, como
aqueles adquiridos em torno da Organizao Mundial do Comrcio (OMC),
constituda em 1995 como uma srie de tratados bilaterais de livre comrcio e
de proteo de investimentos.
140 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

A perfurao dos impostos externos comuns e a assimetria produtiva, inclusive


se o plano formal aparecesse como parelho, faz com que as relaes comerciais se voltem
a reforar nosso papel primrio extrativista na diviso internacional do trabalho.
A evidncia do mencionado fracasso das polticas neoliberais no interior dos
pases e de sua contraparte regional fez com que se fossem articulando coalizes
internas que questionavam o modelo, inclusive se o exemplo mexicano, com o
Tratado de Livre Comrcio para a Amrica do Norte (TLCAN), de 1994, seduzia
a partir do sucesso rpido e localizado das manufaturas e se o Chile se mostrava
ao mundo como a realizao de um experimento neoliberal que sobrevivia sem
contratempos transao democrtica.
Aps dcadas de crises recorrentes, econmicas e polticas, diversos pases
comeam a optar por governos que contestam o ideal neoliberal e comea a se
perfilar no somente a mudana das polticas internas, mas tambm uma transio
dos esquemas regionais e sub-regionais para novas prioridades, como a reduo
de assimetrias estruturais, a vinculao dos esforos integradores com objetivos
e movimentos sociais, a homologao de direitos e a consolidao e defesa da
democracia, a sustentabilidade ambiental e a voz das localidades envolvidas etc.
Ponto crucial dessa nova onda ps-neoliberal a derrota da iniciativa norte-
-americana da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) em Mar del Plata em
2005. Em paralelo avanam negociaes em diversos ritmos e diversos interlocu-
tores, articulando com maior ou menor intensidade a nova perspectiva, incluindo
o que finalmente seria a Unasul, a Alternativa Bolivariana para a Amrica Latina
(Alba) e, recentemente, a CELAC. Entretanto, as condies estruturais internas
e externas, fruto da matriz histrica de dependncia detalhada no princpio deste
captulo e exacerbada durante dcadas neoliberais, persistem.
As estruturas de poder ligadas a essas condies conseguiram continuar sua
ofensiva em uma guerra de posies cujo instrumento fundamental consiste em
enredar os nossos pases em uma srie de novos compromissos internacionais
fundamentalmente, tratados bilaterais de livre comrcio e de investimentos, s
vezes maquiados sob formas mais sutis que, a partir das argcias jurdicas, com-
plementam outros mais velhos, inclusive aqueles nascidos no marco de regimes
anteriores de acumulao, para continuar com o desmantelamento neoliberal das
capacidades nacionais, contrrio vontade dos povos.
nesse marco que se instala gradualmente, e acompanhada desde o incio pelos
movimentos sociais, a demanda por uma nova arquitetura financeira regional.17

17. Ver, por exemplo, Prez (2011b).


A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 141

A proposta de uma nova arquitetura financeira tinha nascido na ltima


dcada do sculo XX como uma crtica da direita generosidade excessiva do FMI
e aos arranjos institucionais domsticos e globais estabelecidos pelo Consenso de
Washington, incluindo muitos pontos vlidos a respeito da estrutura de incentivos
e da coerncia dinmica dos atores. Mas a partir da Amrica Latina que comea
a disputar-se este termo em uma perspectiva mais progressista, principalmente
aps as crises financeiras nacionais que se multiplicam desde a crise da tequila,
de 1994, e que culminaram com a crise argentina de 2001.18
A ltima dcada do sculo XX viu generalizado no mbito mundial o termo
em um horizonte claramente ligado a um esforo ps-neoliberal do mais amplo
espectro, cujo momento mais sobressalente foi a Assembleia Geral Extraordinria
das Naes Unidas, convocada em 2008 pelo seu ento presidente, o nicaraguense
Miguel DEscoto, com o respaldo dos pases da Amrica Latina,19 em particular
dos menores. A convocao para discutir a crise financeira mundial alegava que
deveriam ser todas as naes da Terra naquela poca o G-192 , e no o G-20,
que deveriam assumir coletiva e democraticamente estas decises que, como
lastimosamente vem se constatando, afetam a humanidade inteira, em particular os
seus segmentos mais vulnerveis.
Em meio a uma significativa mobilizao da sociedade civil internacional,
chegou-se, em meados de 2009, com um relatrio apresentado por uma comisso
de peritos, presidida pelo Prmio Nobel Joseph Stiglitz, com uma anlise que
claramente situava a responsabilidade nos setores do poder no Norte e um conjunto
detalhado de reformas e regulamentaes que j continha um importante nvel
de consenso com setores que gravitavam o poder ftico e institucional mundial.20
Sobre esta base articulou-se uma negociao que foi concluda com a assinatura de
uma srie de compromissos formais por parte dos 192 plenipotencirios de seus
respectivos governos, mas que por falta da adequada mobilizao poltica posterior
no pde levar-se prtica, sequer em tudo o que corresponde ao mandato interno
do prprio Sistema das Naes Unidas, do qual se supe que a Assembleia Geral
a instncia mxima.

18. Ver, para ilustrao, Prez (2006).


19. Refletido por exemplo nas discusses da primeira Cpula da Amrica Latina e o Caribe sobre Integrao e Desen-
volvimento (CALC), realizada em dezembro de 2008 em So Salvador, Bahia, Brasil, assim como na Declarao sobre
A crise econmica Internacional e Amrica Latina e o Caribe, adotada por consenso dos estados-membro do Sistema
Econmico Latino-Americano (Sela), na XXXIV Reunio Ordinria do Conselho Latino-Americano, de novembro de
2008; e na Reunio de Cpula da Unidade da Amrica Latina e o Caribe, celebrada em Cancn, Mxico, em 22 e 23
de fevereiro de 2010.
20. Ver Stiglitz (2010). Mais tarde, parte desse grupo tentou atualizar, de acordo com o agravamento da crise, as
propostas, partindo de um consenso mais amplo de intelectuais, incluindo vrios prmios Nobel de economia adicionais no
mbito da presidncia do G-20, mas desta vez sem conseguir a adequada participao da sociedade civil, ver Fitoussi,
Stiglitz e Paris Group (2011). O autor desta nota teve participao ativa em todo este processo.
142 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

O documento resultante da Assembleia Geral Extraordinria de junho de


2009 e o relatrio da comisso de peritos que lhe serviu de insumo marcam claras
diferenas com todas as definies do G-20, com exceo das de abril de 2009,
que foram claramente produto do temor dos crculos oligrquicos diante da
potencialidade da ao coletiva, em particular o levantamento do veto de dcadas
por parte dos Estados Unidos emisso dos direitos especiais de movimentao,
impulsionada pelo Equador tanto no seio da Comisso como nas negociaes na
assembleia geral e no discurso do presidente Rafael Correa.21
Entre as propostas impulsionadas no processo como parte do projeto da nova
arquitetura financeira que mudasse a relao entre as finanas e a produo, e a
articulao entre o Estado, as corporaes e a economia popular, e que patrocinasse
uma renegociao na diviso internacional do trabalho, chama-se ateno para os
problemas dos pases em desenvolvimento, para a reformulao das instituies finan-
ceiras internacionais e para a transformao do sistema internacional de reserva sobre
a base de arranjos bloco-regionais, como os que esto sendo propostos na seo 5.2.

5.2 Uma resposta histrica dependncia e uma resposta


urgente crise internacional22
Essa proposta foi parte da discusso tcnica e acadmica no Equador h mais de
uma dcada23 e encontrou a possibilidade de projetar-se raiz da poderosa iniciativa
do presidente Chvez em torno do Banco do Sul. O incio das negociaes formais
entre Venezuela, Argentina e Bolvia, em fevereiro de 2007, permitiu que a partir do
Equador se contribusse ao debate, agora j enriquecido pela incessvel referncia
simblica e pela mar poltica que suscitou. Em Quito, no dia 3 de maio de 2007,
sob a presidncia de Rafael Correa, os ministros representantes da Venezuela, da
Argentina, da Bolvia, do Equador, do Brasil e do Paraguai assinaram o acordo bsico
que faz referncia a uma nova arquitetura financeira banco de desenvolvimento,
alternativo ao FMI, e moeda comum. Em Buenos Aires, no dia 9 de dezembro
de 2007, como ltimo ato do governo Kirchner, os presidentes da Argentina, da
Bolvia, do Brasil, do Equador, do Paraguai, do Uruguai e da Venezuela assinam a
ata de fundao do Banco do Sul, que, alm da nova arquitetura financeira, contm
detalhes e princpios transformadores que vm sendo desenvolvidos por meio de
duras e longas negociaes.

21. A proposta, claro, era mais ambiciosa e continua sendo objeto de negociao em vrios marcos internacionais,
incluindo a emisso anual e a responsabilidade coletiva do Norte de financiar com os DES (direitos especiais de saque)
que lhes corresponde sem presses oramentrias, nem inflacionrias, nem, conforme o esquema proposto, custos
financeiros os problemas mais diligentes da estrema pobreza, fome e crise ambiental exacerbados pela crise; para
mais detalhes, ver Prez (2010b).
22. Para vises alternativas, ver UNCTAD (2007), Titelman (2006), Ocampo (2006) e Biancareli (2011).
23. Ver Sela (2010b; 2010c), Espina (2010), Estay (2010) e Prez (2010c).
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 143

A proposta da NAFR nasce ao mesmo tempo da corrente histrica de cons-


trues nacionais truncadas, e a partir da necessidade urgente de perfilar respostas
diante da imploso financeira da crise estrutural internacional.
O primeiro vetor foi examinado em suas implicaes previamente, e corresponde
agora mencionar algo a respeito do segundo, que rapidamente pode tornar-se o coveiro
do novo processo de integrao latino-americana.
Enfrentar essa crise requer superar a unipolaridade e recuperar o sujeito histrico.
A mesma ponta da pirmide econmica vinculada aos interesses financeiros especu-
lativos, ao complexo industrial militar e aos interesses ligados ao controle dos recursos
naturais a que provoca a crise e a que, agora, define o curso dos acontecimentos e
de como est se atuando perante ela.
A NAFR uma tentativa de repensar o tema da crise a partir das suas origens;
uma origem que, por um lado, est ligada s condies estruturais da produo e que,
por outro lado, imperiosamente, leva a pensar em uma sada que considere a transfor-
mao do aparelho produtivo, dentro de um sistema financeiro muito mais saudvel.
De fato, uma das caractersticas estruturais que levou crise a hipertrofia
do sistema financeiro, que, em condies parasitrias, asfixiou o aparato produtivo,
tanto no centro como na periferia, e gerou condies exacerbadas de especulao e
de extrao de excedentes desde a esfera da circulao, sobre o aparelho produtivo,
como se mostrou com o mecanismo da dvida externa.
Por isso, agora se torna to importante a recuperao da coerncia produtiva a
partir dos parmetros da sustentabilidade e da redistribuio. Assim, indispensvel
colocar esta exuberncia irracional nos moldes do que conveniente, do tipo de
inovao que permita o desenvolvimento da produo, enquanto busca mudar a
relao de serventia que tem a produo com respeito especulao financeira.
Da mesma maneira, a busca de uma sada para a crise financeira internacional,
a partir dos pases do Sul, implica reconhecimento de outras dificuldades e como
dar uma resposta. Assim, por exemplo, o tema da diviso internacional do trabalho
vinculada ao financiamento para o desenvolvimento: temos um nicho de mercado
na diviso internacional do trabalho que gera deficits estruturais na balana comer-
cial e que temporariamente se resolve com a dvida externa ou com investimento
estrangeiro direto; mas se depois tivermos que pagar com grande aumento este
financiamento para o desenvolvimento, o buraco no s poder aumentar, mas
, em termos contbeis, como um desfalque do patrimnio de um pas e de uma
nao, seja em sua fora de trabalho, seja em seu patrimnio natural. O resultado:
uma condio sistmica adicional de dependncia Norte-Sul, que insustentvel.
144 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Nesse contexto, e tentando perfilar respostas concretas, surge uma srie de


propostas correspondentes ao projeto de uma nova arquitetura financeira regio-
nal, cuja base atender s necessidades de financiamento articulando uma sada
de carter multipolar. Os processos de integrao, neste caso, desempenham um
papel transcendental, dado que o reconhecimento de um mundo cada vez mais
complexo e diverso torna crucial o avano, paralelamente, em mecanismos de
coordenao de blocos regionais, como os acordos monetrios regionais. Da a
necessidade de se apresentarem mecanismos que avancem a uma maior e mais
estreita coordenao macroeconmica, de acordo com as condies e as realidades
econmicas e polticas de cada regio.
No obstante, esses processos devem ser geridos fora do esprito neoliberal
do passado, fora da restrio e das polticas pr-cclicas convencionais que vm
sendo aplicadas em diferentes ritmos em nossos pases. Devem transformar-se em
acordos que contemplem, de maneira sustentvel, a possibilidade de impulsionar
o crescimento, o desenvolvimento, o emprego, sem se preocuparem em assumir
posies estratgicas defensivas diante de ataques especulativos.
A aspirao que, a partir da coordenao das coordenaes regionais,
como o que est fazendo a Amrica do Sul com o Bando do Sul e a NAFR, ou
que se realiza com a iniciativa Chiang Mai na sia, se consigam resultados e sadas
concretas e imediatas perante a crise.

5.3 Atributos, condies e eixos da NAFR


A nova arquitetura financeira regional parte de trs caractersticas bsicas ligadas
aos elementos que so cruciais para sair da crise.
Primeiramente, deve-se fundamentar em uma institucionalidade democrtica.
No se pode reproduzir uma situao na qual o valor do capital ou aporte defina
a governana destas instituies. Criar instituies onde se resgate o princpio de
um pas, um voto, constitui um elemento essencial para a institucionalidade da
nova arquitetura financeira que est nascendo.
Depois, as instituies e os mecanismos devem incorporar o financiamento
sustentvel e devem ser eficientes, com um componente claro e transparente de
subsidiariedade, cuja continuidade dever ser avaliada permanentemente em
contraste com os benefcios sociais e econmicos que forem sendo obtidos para
os pases. Devem incluir, de igual maneira, elementos de validao em termos de
mercado que permitam, em condies de desenvolvimento desigual dos diferentes
pases, que sejam sustentveis poltica, ambiental e economicamente no tempo.
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 145

Finalmente, a integralidade: no possvel ter medidas remendadas. Por isso o


projeto da NAFR est concebido para conter, no mnimo, trs eixos fundamentais
(figura 1).

FIGURA 1
A proposta equatoriana para uma nova arquitetura financeira regional

Elaborao do autor.

5.4 Os trs pilares bsicos da NAFR

5.4.1 O Banco do Sul


Em primeiro lugar est o Banco do Sul, como o eixo fundamental, que no deve
ser entendido como mais um banco de desenvolvimento, mas como o corao
da transformao da existente rede de bancos de fomento na Amrica Latina.
Em setembro de 2009, os presidentes da Argentina, da Bolvia, do Brasil, do Equador,
do Paraguai, do Uruguai e da Venezuela assinaram o Convnio Constitutivo do
Banco do Sul. Em fins de 2011, as legislaturas da Venezuela, do Equador, da
Bolvia, da Argentina e do Uruguai haviam ratificado este convnio assinado
pelos presidentes, cumprindo o requisito com um prazo peremptrio para o
funcionamento da instituio em meados de 2012.
146 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Apesar de existirem dezenas de instituies financeiras de desenvolvimento


no mbito subnacional, nacional sub-regional e regional no continente, as dcadas
neoliberais redefiniram seu papel de maneira significativa, escolhendo, mutilando suas
possibilidades de gesto soberana do crdito ou subordinando-os s prioridades ou
lgica do onipresente Consenso de Washington. Com poucas excees, como a do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), com carteiras
em moeda nacional brasileira e divisas estrangeiras superiores do Banco Mundial,
os esforos de recuperao e reorientao tm sido limitados. No faltam exemplos
de perdas significativas por utilizao de recursos destinados ao desenvolvimento do
continente em investimentos especulativos em ativos txicos do Norte, ou de incitaes
ao endividamento em divisas de despesas correntes sob ttulos to sedutores, como
o combate pobreza dvida para pagar consultores. Ou em termos de custos, o
caso de certo banco internacional de desenvolvimento para a Amrica Latina com
carteira similar local Corporao Andina de Fomento, mas com uma burocracia
quase oito vezes superior e com remuneraes mdias bem maiores.
Esse banco, em vez de apoiar o processo de construo de infraestrutura para
o nicho na diviso internacional do trabalho primrio exportador mencionado, est
chamado a ser a coluna vertebral de um processo virtuoso que articule, de maneira
diferente, a partir dos territrios das comunidades, as potencialidades de produo
e produtividade entre a economia popular, a economia privada empresarial e a
economia do Estado. Ao mesmo tempo, como operador financeiro dos Conselhos
de Ministros da Unasul, o Banco do Sul torna-se a alavanca de transformao da
submisso do passado tirania dos interesses financeiros transnacionais para uma
instncia de construo de soberania, permitindo uma negociao das autoridades
democrticas com as diferentes fontes de financiamento sem que estas possam
impor suas prioridades e condicionalidades.
Dessa maneira, por exemplo, se a ameaa da lgica das crises for aguar a
possibilidade de uma crise alimentar, ento ter a construo de um espao de
soberania supranacional no campo agroalimentar seria um elemento crucial; mas
no a partir da individualidade das repblicas pequenas, e sim pela construo do
que foi o sonho do libertador Bolvar: a Ptria Grande. Isto sem dvida prope a
complementao e a coerncia dos aparelhos produtivos nacionais em um bloco
regional, com o fim de enfrentar a globalizao a partir de uma perspectiva mais
democrtica e de sustentabilidade regional.
Complementarmente, o Convnio Constitutivo contempla como prioridade
essencial a Soberania no Cuidado da Sade. Parte substancial das dificuldades de
estender os direitos cidados sade vem do controle oligoplico das transnacionais
sobre as medicinas em geral, incluindo o total abandono dos sistemas de pesquisa e
desenvolvimento de doenas, como o mal de Chagas, a lepra do monte, a doena do
sono, dengue, malria, tuberculose etc., que afetam milhes de latino-americanos.
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 147

Da mesma maneira, se a lgica da crise nos colocar diante de uma situao


de problemas no tema energtico, ento, na Amrica Latina se teria a possibilidade
de estabelecer mecanismos supranacionais de soberania energtica, que permitam,
partindo da construo da coerncia interna do aparato produtivo, defender-nos
e blindar-nos da instabilidade dos mercados internacionais e das perturbaes
financeiras externas.
Da mesma maneira, se as dificuldades da insero internacional do continente
esto ligadas aos problemas na gerao eficiente de valor, pelas disparidades no
manejo e utilizao do conhecimento, ento necessrio criar, de maneira supra-
nacional, uma base slida de inovao, cincia e tecnologia, que nos permita ser
soberanos no exerccio do conhecimento, incorporando no s o que h de mais
avanado na cincia e tecnologia no mbito mundial, mas tambm a sabedoria
ancestral e os conhecimentos holsticos de nossos povos originrios.
O Convnio Constitutivo contempla tambm como prioridades, uma
infraestrutura continental que, como uma rede de estradas de ferro, por exemplo,
permita uma organizao diferente do espao continental, orientada construo
de mercados internos. Na mesma lgica, prescreve o desenvolvimento de instru-
mentos financeiros e no financeiros para o desenvolvimento da economia popular
em sua heterogeneidade, a partir de lgicas diferentes s do capital.

5.4.2 O Fundo do Sul


Em segundo lugar e como antecedente, cabe levar em considerao que ao terceiro
mundo e periferia, o golpe fundamental da crise veio pela recesso da economia
real, e no tanto pelo lado da economia financeira. Entretanto, temos a necessidade
de estar alertas de que pelo lado financeiro podem chegar a ns grandes chicotadas
e que potencialmente poderamos passar de uma situao recessiva a uma situao
catastrfica, justamente pela fragilidade macroeconmica que significou o pro-
cesso neoliberal de desmantelamento das capacidades do exerccio da soberania
econmica no mbito dos pequenos pases. Razo pela qual preciso e necessrio
criar um espao para o exerccio da poltica econmica, que permita recuperar a
capacidade real de deciso na gesto da macroeconomia, para o que fundamental
a construo de espaos supranacionais de manejo monetrio e financeiro.
Da a importncia de se ter um fundo comum de reservas alternativo ao
FMI, que por sua vez seja o tecido de uma rede de bancos centrais que atuem
conjuntamente neste horizonte de cooperao e coordenao macroeconmica,
que supere a viso fechada neoliberal da estabilidade de preos como objetivo
nico e que coloque a estabilidade macroeconmica e a reduo das assimetrias
estruturais como o objetivo central da poltica monetria, financeira e creditcia.
148 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Neste contexto, a criao de um fundo monetrio regional viria a ser o segundo


eixo do projeto da NAFR. O Conselho de Economia instaurado pela Unasul em
2010, sob a presidncia pro tempore de Rafael Correa, e que teve sua primeira
reunio em setembro de 2011, aponta para este objetivo.
Se conseguirmos modificar procedimentos que o tornaram uma instituio
extremamente conservadora, que nos ltimos anos tem colocado muito mais
recursos nos chamados bancos de investimentos do Norte, que rentabilizaram
desde a corrupo at a incompetncia para dirigir o mundo at a atual soobra
financeira, o j existente Fundo Latino-Americano de Reserva (Flar) poderia cum-
prir estas tarefas. Criado em 1978 como Fundo Andino de Reservas, este fundo
formado agora por sete pases, com a incluso do Uruguai e da Costa Rica, e
poderia muito bem ser a ponte para apelar a toda a CELAC no esquema. Apesar
de seus limitados recursos, este fundo vem tendo um desempenho muito melhor
que o FMI em relao aos pases relevantes, por exemplo, sem ter as extremas
dificuldades pecunirias deste.
Armar um Fundo do Sul redefiniria a estrutura de incentivos, diminuiria os
riscos e permitiria liberar enormes recursos que hoje esto mantidos em tesouros
em precrias condies de risco e de remunerao , como fruto do medo e da
incerteza que gera o sistema mundial de reservas e a desregulamentao. A consti-
tuio do fundo mudar em quantidade e qualidade, redefinindo o tipo de ativos de
reserva incluindo os recursos fsicos, os direitos especiais de movimentao etc.24
No obstante, o Fundo do Sul muito mais que isso. Do Equador lanaram-se
propostas que complementam a construo da soberania financeira do continente
com passos imediatos que articulem uma rede de segurana financeira continental,
incluindo a estruturao de um mercado de liquidez imediata com ttulos-valor
desmaterializados a partir da conexo direta, sem intermedirios, entre bancos
centrais, de modo similar ao que j esto realizando os pases da Alba em transaes
em torno do Sistema Unitrio de Compensao Regional de Pagamentos (Sucre).
Sobre esta base, pode-se estabelecer em prazos muito curtos uma matriz de crditos
recprocos em divisas e moedas nacionais entre as diversas entidades, facilidades
de emergncia para a balana de pagamentos e caixa fiscal etc.25

24. Por exemplo, se o Brasil fosse incorporado FLAR com uma contribuio equivalente media dos atuais membros
(cerca de 1,5% de seu estoque de reservas internacionais), o capital do fundo aumentaria em aproximadamente seis
vezes! (Biancareli, 2011).
25. O Equador apresentou candidaturas ao Fundo Latino-Americano de Reserva (Flar) em 2007 e 2010, propondo
esta agenda com detalhes tcnicos que permitiriam habilitar vrios destes mecanismos em poucos meses, como foi
demonstrado no caso do Sucre. As iniciativas chinesas de swaps com alguns scios comerciais, incluindo um par da
regio e a brasileira de um swap de US$ 1,5 milho de suas reservas com a Argentina, em maio de 2008, mostram a
pertinncia e a viabilidade dessas propostas que foram vistas, no incio, como herticas.
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 149

5.4.3 A moeda comum


Em terceiro lugar, todas as novas prioridades de desenvolvimento que so propostas
a partir do mesmo nascimento do Banco do Sul tm que ser sustentadas e apoiadas
por um novo esquema monetrio. Neste sentido, emerge a proposta da NAFR do
Sucre, sobre a base da proposta que faz o Equador ao Conselho de Presidentes da Alba
em 28 de novembro de 2008, inclusive antes de pertencer ao organismo ao qual se
integrou em junho de 2009. Em poucos meses comearam as negociaes formais
e antes de um ano, coincidindo com o nascimento do libertador Antonio Jos de
Sucre, em 3 de fevereiro de 2010, realiza-se a primeira transao. No momento, Cuba,
Venezuela, Equador e Bolvia esto efetuando operaes de exportao e exportao
sem usar dlares e sem passar pela reserva federal dos Estados Unidos, como fazem
todas as demais transaes formais latino-americanas, pblicas e privadas.
O Sucre um tipo de carto de crdito recproco entre bancos centrais.
O mecanismo consiste em uma liquidao bruta em tempo real das transaes de comrcio
exterior por meio da utilizao de uma moeda eletrnica que cumpre principalmente
a funo de unidade de conta e o meio de pagamento para as transaes entre os
bancos centrais, que, por sua vez, liquidaro as operaes de comrcio exterior em suas
respectivas moedas com seus agentes locais. Aos poucos poderiam ir se incorporando
as novas transaes, com a finalidade de comear a perfilar o papel do que poderia
ser um espao de circulao para uma moeda regional no futuro.26
Dessa maneira, o Sucre essencialmente um mecanismo de crdito que se abre
entre os bancos centrais dos pases participantes. De modo algum se constituiria
no nico mecanismo de pagamento internacional disponvel, obrigatrio, para o
comrcio entre os pases participantes. O valor do crdito iria aumentando na me-
dida em que aumentassem as transaes de comrcio entre os pases participantes.
Assim, por meio de vrios mecanismos experimentais de tentativa e erro, iro se
consolidando progressivamente as caractersticas fundamentais que definem este
sistema. Dito isto, a novidade deste esquema aqui proposto trata-se de uma moeda
fiduciria sem custo fiscal para os pases-membros, tambm no implicaria um
custo financeiro para os participantes enquanto se realiza a liquidao em dlares.
Ao mesmo tempo, poderia haver outros tipos de incentivos que incluam a
possibilidade de sua utilizao em redescontos, em mecanismos de retribuio,
mecanismos de factoring, que prevejam uma liquidez imediata aos eventuais pos-
suidores dos ttulos. Igualmente, esto na pasta outros temas, como seguros de
exportaes, mecanismos de garantia e retrogarantias e as possibilidades de rplica
em outros arranjos monetrios dos blocos regionais, assim como tambm sua
articulao com circuitos locais de pagamentos e moedas alternativas.

26. Para uma referncia aos fundamentos tericos no desenho da proposta monetria, ver Prez (2012b). Para detalhes
das projees locais e continentais destes meios de pagamento alternativos, ver Prez (2012a).
150 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

assim que a cota deste carto de crdito para cada banco central corres-
ponderia a uma designao que este receberia para a realizao das liquidaes
em tempo real em Sucres das operaes de comrcio e para todos os mecanismos
financeiros que possam estar ligados e que poderiam, tambm, ser complemen-
tados com uma srie de incentivos adicionais: um seguro s importaes e uma
srie de posteriores modalidades de operao, no s com transaes comerciais e
de servios, mas tambm poderiam ser includas e resgatadas algumas funes do
mercado de valores, com algumas funes que poderiam ser dadas entre governo-
-governo central, governo-setor privado, e tambm, setor privado-setor privado.
O ponto essencial, ento, tem a ver com a prpria circulao do Sucre em mbitos
reduzidos exclusivamente no mbito de bancos centrais, ao menos na primeira
etapa, com o financiamento implcito de curto prazo, que seria o resultado entre
a diferenciao em sucres e a liquidao em dlares.
Esse instrumento ajudaria a reduzir a necessidade do uso de dlares em tempo
imediato. Trata-se de um mecanismo de liquidez imediata que permitiria neste
momento de crise dos mercados internacionais, de contrao dos mecanismos de
financiamento e liquidez para as transaes de comrcio exterior poder contar
com uma ferramenta que adequadamente defina incentivos de mercado para os
participantes, tanto do setor pblico como do privado, e que nos leve a ter um
manejo muito mais racional das divisas, em uma circunstncia de tanta incerteza
como a que estamos vivendo.
A experincia anterior de convnios de pagamentos recprocos no seio da men-
cionada ALALC desde 1966, que depois se transformaria em Aladi em 1981, com
seu Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos, que desde 1982 multilateraliza
e homologa os convnios parciais ou bilaterais prvios, muito instrutiva. Trata-se
de um sistema de liquidao lquida diferida a cada quadrimestre em dlares, com
garantia dos respectivos bancos centrais. Apesar de todas as dificuldades, este sistema
significou um incentivo muito importante ao comrcio da regio, uma alternativa
escassez de divisas e uma fonte adicional de crdito implcito ao comrcio, que
com o tempo reuniu cada vez maiores consensos, chegando a cobrir, no fim dos anos
1980, 91% das importaes intrarregionais, para depois colapsar em poucos
anos a somente 1% desse mercado, no marco de uma srie de presses de interesses
criados, falhas de projeto e mudanas tecnolgicas significativas.
No obstante a recuperao recente devida s novas utilizaes do mecanismo
por parte da Venezuela e do Brasil, os custos excessivos e a estrutura de incentivos
que do lugar ao risco moral devido garantia explcita dos bancos centrais no
permitiu que o mecanismo estivesse altura das necessidades do continente. Como
opo houve outras iniciativas, como o do Sistema de Moedas Locais, implemen-
tado entre o Brasil e a Argentina em 2008, com liquidaes dirias dos saldos em
dlares das transaes registradas em moeda local ao tipo de cmbio fixado para
esse dia, reduzindo assim os custos de transao.
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 151

5.4.4 Culminao das negociaes regionais


Basicamente, esse o esquema central do sistema.27 As negociaes avanaram
muitssimo em um mbito regional cheio de divergncias ideolgicas e estruturais.
O Sucre j est funcionando e provavelmente se amplie ou replique com outro
nome para integrar outros pases ou para articular outras iniciativas de coope-
rao Sul-Sul com Chiang Mai, frica ou os BRICS, por exemplo ou da
renegociao das relaes com o Norte avanaram-se as conversaes com as
mximas autoridades da Unio Europeia a este respeito, em 2008. O Banco do
Sul contava em princpios de 2012 no s com a assinatura de sete presidentes
Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela , mas
tambm as legislaturas de todos os pases, com exceo do Brasil e Paraguai,
j o ratificaram, cumprindo o requisito para iniciar as operaes. O Fundo do
Sul foi colocado no mais alto nvel de negociaes da Unasul, incluindo temas
e mecanismos que at pouco tempo eram tabus.
Estamos em um processo de ir conciliando diversos mecanismos que, ao
mesmo tempo, estariam abrindo novas possibilidades de construo institucional,
de soberania monetria, de utilizao da moeda, reformulando desta maneira o que
poderia ser a possibilidade de outros componentes da NAFR, como seria o novo
banco de desenvolvimento, como seria o novo papel dos bancos centrais articula-
dos em um corao de um fundo comum de reservas, como seria a possibilidade
de criar outros tipos de elementos que integrem um grande mercado de valores
virtual no mbito continental.
Esse esquema, eventualmente, independentemente do marco de institucio-
nalidade no qual se desenvolva, pode desenvolver outras sinergias, por exemplo,
com o Banco do Sul, que incorpora uma srie de novidades no que corresponde
ao seu modo de operao, s suas novas prioridades, s suas modalidades de
funcionamento etc. O Banco do Sul inclui como uma de suas caractersticas, ao
menos na proposta equatoriana, a eventualidade de realizar intermediao nesta
moeda fiduciria regional. A utilizao dos Sucres, uma sorte de direitos regionais
de movimentao, alm de sua funo de unidade de conta, ampliando-se poten-
cialmente a tornar-se um ativo de reserva, com o que se dar a incluso de novos
componentes, de novas tarefas, de novas misses e de novos pases, conforme as
possibilidades polticas e econmicas no mbito latino-americano.

27. A Comisso Tcnica Presidencial do Equador para o desenho da Nova Arquitetura Financeira trabalhou tambm
outros temas articulados mesma proposta integral, como os ligados s alternativas regionais, aos assimtricos tribunais
internacionais de arbitragem por disputas de investimentos, o desenho de opes nas negociaes climticas, incluindo
um tipo de instrumentos financeiros verdes muito diferentes da lgica de bolha dos bnus de carbono e orientados
a viabilizar iniciativas de deixar o petrleo cru debaixo da terra (Sarayacu y Yasun).
152 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Nesse sentido, muito importante localizar o papel que pode ter um ativo de
reserva como o Sucre na configurao de novas fortalezas na gesto macroeconmica
de cada um de nossos pases. importante contar com um projeto que nos permita
avanar neste processo, no apenas para ir criando confiana com a liquidao bruta
em tempo real, mas com a possibilidade de definir mecanismo de transparncia,
mecanismos de prestao de contas e de arranjo de disputas que configurem um
processo muito robusto de construo institucional. Tudo isto deve tornar-se uma
ferramenta fundamental para a reduo das assimetrias prevalecentes estruturais,
e para a implementao e o desenvolvimento efetivo de polticas contracclicas,
quando as presses da crise internacional obrigam a processos de ajuste em nossos
pases, com cortes no investimento pblico, no investimento social, no crdito
para o desenvolvimento, com aumentos das taxas de juros etc.

5.5 Integralidade, flexibilidade e funcionalidade na NAFR


Na verdade, na regio j houve experincias similares no exatamente iguais ,
como o convnio de pagamentos da Aladi, na Cmara de Compensao Andina, a
Cmara de Compensao Centro Americana. No obstante, importante lembrar
que, precisamente, por estarmos prisioneiros lgica do dlar, lgica da crise
do dlar e vulnerabilidade macroeconmica de nossos pases, estas iniciativas
despencaram rapidamente, dando lugar a uma coleo de frustraes e desen-
cantos. Isto adverte sobre a necessidade de avanar de maneira muito rigorosa
na estrutura de incentivos no projeto deste sistema, com o fim de evitar outro
tipo de desencantos e de contar com uma garantia de construo institucional
muito mais robusta e de amplo alcance, neste novo momento de integrao e
de identidade latino-americana que estamos vivendo.
Todos os componentes da NAFR, como j se mencionou, devem estar
obviamente ligados a novas prticas no manejo de bancos multilaterais e ao objetivo
de criao de um aparelho produtivo diferente, que forje as condies de comrcio e
que faam sustentvel esta nova organizao de crdito e de financiamento. A ideia
contar com novas metodologias, pois uma sada para a crise no deve somente
contemplar a regulamentao dos mercados financeiros, mas tambm necessrio
criar novas metodologias que internalizem tanto as externalidades ambientais
como as sociais e trabalhistas, que permitam ir definindo, realmente, as condies
para a concepo dos projetos que gerem a sustentabilidade do novo modelo de
desenvolvimento. Tudo isto decisivo para relanar em todas as geografias um
programa massivo e global, de criao de infraestrutura para o desenvolvimento,
a partir dos territrios, a partir das comunidades.
Para isso, preciso configurar esses componentes e eixos da NAFR de maneira
interconectada, j que necessrio que estes pilares avancem de forma simultnea,
levando em considerao que o fundamento deste processo est na integralidade
A Nova Arquitetura Financeira Regional, Premissa Indispensvel
para a Integrao Latino-Americana 153

e na sustentabilidade do projeto deste novo ordenamento financeiro e monetrio


que estamos colocando em considerao.
Com tudo isso, a possibilidade, por exemplo, de se dispor de um sistema de
compensao de pagamentos que reduza o uso cotidiano do dlar nas transaes
entre pases cujas moedas nacionais no so o dlar significar um ganho lquido
imediato nos graus de liberdade na gesto da poltica econmica, pois isto reduzir
a presso sobre os mercados cambiais no interior de cada pas e diminuir as
necessidades de otimizao de reservas em cada um dos pases. Se se somar a isto
a possibilidade de liberar parte das reservas individuais na constituio de um
fundo comum de reservas que funcione de maneira segura, com linhas de crdito
contingente para resolver problemas de caixa fiscal ou problemas emergentes de
balana de pagamento; se, por meio da moeda eletrnica, forem criados estes meios
de pagamento alternativos, no s para as transaes comerciais, mas tambm para
uma quantidade de transaes financeiras de liquidez e de financiamento de todo o
espectro dos fatores econmicos dos pases da Amrica Latina; e se forem includas
de maneira fundamental neste processo as economias populares se estar criando
o substrato material de revitalizao da economia real que propiciar, justamente,
uma sada para a crise desde uma perspectiva muito mais democrtica e humana.

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CAPTULO 7

NOTAS SOBRE UM DESAFIO INTEGRACIONISTA: CONTAS


PENDENTES E REFORMAS INSTITUCIONAIS A PROPSITO DO
MANEJO INTEGRADO DA BACIA DO RIO DA PRATA*
Gerardo Caetano

1 INTRODUO
Neste texto,1 optou-se por focalizar o estudo em uma das reas mais estratgicas
para a implementao de polticas pblicas de projeo regional no Cone Sul
americano: o manejo integrado de uma bacia plurinacional como a do rio da Prata.
Esta temtica ser abordada conforme a seguinte rota analtica: i) um exame do
contexto internacional, que torna prioritria a considerao do manejo integrado
das bacias hdricas como exigncia iniludvel para a sustentabilidade do meio
ambiente; ii) um registro dos antecedentes significativos e um estudo detalhado
do processo constitutivo do Tratado da bacia do rio da Prata, finalmente aprovado
em 1969; iii) uma anlise e avaliao jurdico-institucional do mencionado tratado;
iv) uma breve histria dos principais acontecim entos na aplicao do tratado
at 2007; e v) algumas reflexes finais sobre as possibilidades e exigncias para um
aprofundamento das polticas pblicas regionais sobre a bacia do Prata.2

*Este captulo uma verso atualizada e traduzida de dois artigos publicados anteriormente por Gerardo Caetano
na Revista relaciones internacionales, do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de La Plata, Argentina.
Para esta pesquisa, foram consultados publicaes, relatrios e contedos de sites de mltiplas instituies, como a
Organizao dos Estados Americanos (OEA), a Organizao das Naes Unidas (ONU), o Fundo Monetrio Internacional
(FMI), o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento(BID), a Organizao das Naes Unidas para a
Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), entre outras.
1. Ao completar 37 anos da celebrao do Tratado da Bacia do Prata (1969), o Comit Intergovernamental Coordenador
dos Pases da Bacia do Prata (CIC) encomendou a Jorge Castro e a este autor a realizao de um estudo direcionado
ao fortalecimento institucional do CIC. Este estudo inclua duas partes: uma de contedo socioeconmico, escrita por
Jorge Castro; e outra centrada no tema do Fortalecimento institucional do CIC, que se encomendou a este autor.
Algumas das consideraes deste texto so tributrias a este estudo.
2. Cabe mencionar que o texto est focado na considerao especfica da bacia do Prata e do sistema institucional
emanado do Tratado de 1969. No se incorporam na meta da anlise outros temas conexos, como a ao de comisses
administradoras como a Comisso Administradora do Rio da Prata (CARP) ou a Comisso Administradora do Rio
Uruguai (Caru) ou a complexa interao com outros mecanismos de integrao em curso na regio.
160 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

2 ALGUNS FATORES INTERNACIONAIS E REGIONAIS PROMOTORES DA


REFORMULAO DO MANEJO DAS BACIAS HDRICAS
No h dvida de que, nas ltimas dcadas, o contexto internacional e regional
coadjuvou com fora para o relanamento do tema das polticas integracionistas
sobre a bacia do rio da Prata. Para fundamentar esta afirmao, talvez seja til uma
rpida reviso de alguns fatores que atuaram e atuam nesta direo.

2.1 A chamada crise global da gua, no marco de um contexto planetrio


no qual aumentou de forma considervel o consumo e, paralelamente,
diminuiu a quantidade de gua disponvel
S para citar alguns exemplos significativos, observa-se que o consumo de gua
em escala mundial aumentou seis vezes entre 1990 e 1995, enquanto a previso
para os prximos vinte anos de gua disponvel faz referncia a um decrscimo de
aproximadamente 30%.3 No que se refere, de modo especfico, bacia do Prata, os
fatores de incerteza no so escassos. Alerte-se, por exemplo, que os estudos mais
atuais apontam que por causa do aumento das concentraes de gases provenientes
do chamado efeito estufa prev-se um aumento progressivo das temperaturas
sobre o territrio da bacia entre dois e cinco graus acima dos atuais 2.100. Por sua vez,
as estimativas de aumento, no que diz respeito ao crescimento das precipitaes
para esta mesma data, no poderiam compensar o aumento conseguinte da
evaporao na rea.4

2.2 A grande relevncia dos recursos da bacia do Prata, que fazem dela
um territrio crescentemente desejado e cobiado desde diferentes
perspectivas no mbito internacional
No corresponde a este trabalho realizar uma descrio sociodemogrfica do
territrio da bacia do Prata, mas so suficientes umas poucas referncias para
explicar a grande significncia de seus recursos em um mundo no qual a gua
adquire de modo acelerado um carter estratgico inevitvel. Como bem disse
Helio de Macedo Soares (2006),
se fosse um pas, a bacia do Prata seria o segundo da Amrica do Sul em tamanho
e produto bruto bruto (PIB), depois do Brasil. Ela tem 3.100.000 km2 de superf-
cie, 132 milhes de habitantes e um PIB maior que o da Argentina. , tambm, a
bacia hidrogrfica mais rica em gua doce do mundo e uma das zonas mais frteis.5

3. Ver Kogan (2004-2005). Agradecemos autora pelo envio de to qualificado estudo.


4. Ver CIC (2005), p. 20.
5. Entrevista realizada com Helio de Macedo Soares em 2006. Na poca, ele era secretrio-geral do Comit Coordinador
Intergubernamental de los Pases de La Cuenca Del Plata (CIC). Essa entrevista foi publicada sob o ttulo Bacia
do Prata: um territrio unido pela gua. (Archivo del Comit Integubernamental Coordinador de la Cuenca del Plata,
em: <www.ciciplata.org>).
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 161

Em seu territrio, que abarca diferentes porcentagens da superfcie de cinco pases


Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai , existem 57 cidades com mais de 100 mil
habitantes, incluindo quatro das capitais dos cinco pases que a compem s La Paz
fica fora de sua rbita. Alm de contar com uma extraordinria diversidade e projeo
produtiva de matria biolgica e recursos naturais em geral, possui uma extensa rede
navegvel, que alcanou, por exemplo, o traslado de 13 milhes de toneladas em 2004.
A bacia do Prata possui tambm um importante potencial hidreltrico,
estimado em 92 mil MW, o que promoveu a construo de mais de 150 centrais
hidroeltricas 72 maiores de 10 MW , com 60% do utilizado ou em vias imi-
nentes de ser usado. A extenso geogrfica que abrange a bacia equivale a um sexto
do territrio latino-americano ou a um tero da Europa. Suas reservas aquferas
no so s superficiais, mas tambm subterrneas com os sistemas dos aquferos
Guarani e Yrenda-Toba-Tarijeo , o que aumenta o valor estratgico de seus
recursos hdricos. Poderia-se continuar acrescentando dados deste teor, e com
os mencionados anteriormente, no preciso ser muito perspicaz para registrar
a significncia mundial das riquezas de diversas naturezas contidas na bacia do
Prata e os atrativos que despertam os seus recursos, em um contexto especialmente
sensvel, como visto, com respeito crise global da gua.6

2.3 A
 pesar da magnitude dessas riquezas e recursos, e apesar do conflitante
contexto atual com relao ao conjunto de temas envolvidos no
tema bacias, no se pde avanar o suficiente sem desmerecer
as conquistas alcanadas e s quais se far meno mais adiante no
aprofundamento da cooperao e do manejo integrado dos assuntos
da bacia do rio da Prata
Como tambm assinalou Helio de Macedo Soares, apesar do registro de semelhantes
recursos e de suas potencialidades vantajosas,
os habitantes que moram na bacia no gozam de nenhuma vantagem. E ainda sofrem com
problemas como as secas, os alagamentos e a contaminao pelo pouco cuidado que os
pases do regio. As cidades j se acostumaram a lanar seus dejetos ao rio sem trat-los,
como acontece hoje, por exemplo, em Rosrio ou Assuno. O Comit Intergovernamental
Coordenador (CIC) teria que coordenar aes para solucionar este tipo de problema. (...)
houve um longo tempo durante o qual o organismo esteve inativo: os pases o deixaram
dormir. Neste momento, o CIC volta a ter interesse e est sendo trazido tona.7

6. Existem mltiplas publicaes, provenientes tanto de organismos da bacia do Prata quanto de iniciativas individuais,
que realizam uma prolixa e exaustiva descrio dos aspectos sociais, econmicos e geogrficos contidos na bacia. Os
temas trabalhados neste item provm dos trabalhos citados de Yanina Kogan e da publicao sobre o Programa marco
para a gesto sustentvel dos recursos hdricos da bacia do Prata, bem como do livro de Luis Dallanegra Pedraza,
intitulado Os pases do Atlntico Sul: geopoltica da bacia do Prata.
7. Ver entrevista realizada em 2006 com Helio de Macedo Soares, ento secretrio-geral do Comit Coordinador
Intergubernamental de los Pases de La Cuenca Del Plata (CIC). Essa entrevista foi publicada sob o ttulo Bacia do
Prata: um territrio unido pela gua. (Archivo del Comit Integubernamental Coordinador de la Cuenca del Plata, em:
<www.ciciplata.org>).
162 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

De fato, a conjuntura atual, tanto internacional quanto regional, torna im-


perioso impulsionar uma governabilidade cooperativa de todos os recursos de
naturezas muito diversas que a bacia possui, o que comea a se traduzir em uma
reativao de seus organismos, bem como no estudo de reformas institucionais que
propendam a acentuar a efetividade de suas aes. De qualquer forma, e como ser
visto detalhadamente mais adiante, vrios dos mesmos problemas que atualmente
so obstculo para o aprofundamento do Mercado Comum do Sul (Mercosul)
do qual o Tratado de 1969 sem dvida foi o precursor e dos demais projetos de
integrao em curso no continente, de uma forma ou outra reaparecem como fatores
de bloqueio para uma potencializao do sistema institucional da bacia do Prata.

2.4 Enquanto isso ocorre na bacia do Prata, cresce em nvel mundial a firme
convico de que necessrio passar, sem demora, de uma lgica de
conflito potencial para outra de cooperao potencial com relao
crise da governabilidade e aos usurios da gua, o que supe uma
verdadeira mudana de paradigmas no sentido de uma poltica de
manejo integrado de recursos hdricos8
De fato, durante as ltimas dcadas e por meio de vrias conferncias internacionais
e da ao de instituies multilaterais, pde-se avanar na promoo dessas noes.
Nesse sentido, por exemplo, as conferncias internacionais celebradas em 1992,
em Dublin e no Rio de Janeiro, sobre a gua e o meio ambiente comearam a
consolidar na agenda multilateral as demandas de vises mais integrais, multis-
setoriais e participativas com relao gesto responsvel dos recursos naturais.
Nesta mesma direo, devem ser inscritos eventos como a criao do Conselho
Mundial da gua, em 1996; os foros mundiais celebrados nos anos seguintes em
Marrakesh e em Haia; a Reunio de Cpula sobre o Desenvolvimento Sustentvel de
Johanesburgo; e o Foro Mundial da gua celebrado em Kyoto em maro de 2003.
A Associao Mundial para a gua, em busca de consolidar uma postura
comum nessa perspectiva cooperativa emergente, definiu da seguinte forma o
conceito de Manejo Integrado de Recursos Hdricos (MIRH): O MIRH um
processo que promove o manejo e desenvolvimento coordenado da gua, da
terra e dos recursos relacionados, com o fim de maximizar o bem-estar social e
econmico resultante de modo equitativo sem comprometer a sustentabilidade
dos ecossistemas vitais.9 No sentido de consolidar este novo paradigma na gesto
nacional e internacional dos recursos naturais, com especial nfase no tema da
gua, deve-se trabalhar com distintos nveis de assuntos e uma sbia identificao
dos atores envolvidos na gesto da gua, de modo a prevenir a potencialidade
conflitante dos usurios, a vinculao de temas como gesto e governabilidade da gua,

8. Ver Cazorla-Claris (2003).


9. Segundo a Associao Mundial para a gua, os dados e a definio do Manejo Integrado de Recursos Hdricos
(MIRH) foram retirados do trabalho de Cazorla-Claris (2003).
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 163

os requerimentos para as polticas nacionais de gesto hdrica, o aprofundamento


dos esforos mancomunados em informao, educao e capacitao no MIRH, o
reconhecimento em termos de usurios das comunidades tradicionais com seus
usos consuetudinrios dos recursos naturais e dos ecossistemas, a necessidade de
aprofundamento do conceito de servios ambientais, entre outros.10

3 ALGUNS ANTECEDENTES DA MUDANA DE PARADIGMA NA MATRIA


A chamada mudana de paradigma, que provocou a grande transformao da
predominante dinmica do conflito para um foco mais cooperativo no manejo
da bacia do Prata, teve, em primeiro lugar, relao com mudanas significativas
no mbito internacional, por exemplo, o complexo tema de manejo das guas
internacionais e a existncia de recursos naturais nas bacias hdricas comparti-
lhadas. Este processo iniciou-se, de modo especial, a partir das dcadas de 1960 e
1970, quando no mbito internacional comeou um processo efetivo de criao
de regras e institucionalizao das bacias e dos rios internacionais.
Nesse contexto, comeou-se a prestar especial ateno a temas como: a discusso
do modo de uso dos recursos; a distribuio dos custos e benefcios derivados deste
uso; as possibilidades de um planejamento centralizado no nvel das autoridades
supranacionais, na procura de avanos importantes em reas como informao e
pesquisa, assessoria, regulamentao, soluo e preveno de controvrsias.
O ponto referente aos tipos de organizaes internacionais mais adequadas
para o manejo de rios internacionais e bacias hidrogrficas foi um dos que despertou
mais ateno e, claro, mais controvrsias. Tentava-se discutir se estas organizaes
seriam decisrias ou simplesmente assessorariam os governos envolvidos. A agenda
de perguntas comeou a ser especialmente ampla: questionavam-se quais seriam
os seus propsitos e fins; se deveriam impulsionar um planejamento indireto por
meio da promoo de acordos e negociaes entre as partes comprometidas, ou
se tinham de servir como instrumentos de planejamento direto, assumindo desta
forma uma condio de organizao central; se as suas decises seriam de carter
obrigatrio e como seriam tomadas no caso de envolverem vrios Estados; se poderiam
configurar instncias reconhecidamente legtimas para dirimir controvrsias; entre
outros muitos objetivos.11
Nesse contexto macro, merece um destaque especial a adoo das chamadas regras
de Helsinki sobre o uso das guas dos rios internacionais, definidas pela International

10. Ver Cazorla-Claris (2003).


11. Ver BID e Intal (1985, p. 6 e seguintes). Naqueles anos, entre as organizaes internacionais criadas para o
aproveitamento de bacias hidrogrficas, com fins de desenvolvimento,destacaram-se a Organizao do desenvolvimento
do rio Gambia, a Organizao para o aproveitamento do rio Senegal e o chamado Esquema de Cooperao e
Desenvolvimento do baixo Mekong.
164 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Law Association em sua 52a conferncia, realizada em Helsinki, em agosto de


1966.12 Neste documento, estabeleciam-se as bases de um sistema regulador cujos
objetivos se destacavam: fixar regras gerais do direito internacional (...) aplicveis
ao uso das guas de uma bacia de drenagem internacional; estabelecer pautas
para a utilizao equitativa das guas, prevenir contaminao, regular navegao,
flutuao de madeira e os procedimentos para a preveno e o estabelecimento
de discusses. Aps definir com preciso os conceitos de bacia e Estado de bacia,
pelas regras, identificavam-se os fatores relevantes que deviam ser considerados
para respeitar os direitos inerentes condio de Estado ribeirinho de uma bacia.
Entre estas regras, colocava-se nfase na necessidade de informar de modo relevante
e razovel aos outros Estados-membro da bacia sobre qualquer iniciativa de uso e
atividades respectivas s guas comuns. Sobre este ponto, afirmava-se, por exemplo,
no item 2 do Artigo XXIX:
Um Estado, sem importar a sua localizao na bacia de drenagem, deve proporcionar
em detalhe aos outros Estados da bacia, os interesses que possam afet-los conside-
ravelmente, anunciar qualquer proposta de construo ou instalao que pudesse
alterar o regime da bacia do modo que pudesse ocasionar um conflito (ILA, 1966).
Nesse contexto internacional, vinculado emergncia de novas ideias sobre
um manejo integrado dos recursos hdricos de bacias e guas internacionais,
tambm merecem destaque especial a realizao da Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Humano, em Estocolmo, em junho de 1972,13 e a assinatura em
setembro do mesmo ano do chamado Acordo de Nova Iorque entre os chanceleres
da Argentina e do Brasil, convnio logo aprovado pela Assembleia das Naes
Unidas, por unanimidade dos representantes de Estados presentes na ocasio.14
Durante a Conferncia de Estocolmo, os representantes argentino e brasileiro
confrontaram posturas. O primeiro defendeu a institucionalizao da cooperao
internacional (...) [pelo] intercmbio de informao e consulta prvia oficial;
enquanto o segundo props o chamado princpio da publicidade, que equivalia a
que os Estados envolvidos deviam obter a informao por meio do conhecimento
pblico veiculado na imprensa e em publicaes.15 Apenas trs meses depois, por
ocasio da 27a Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU), as delegaes de
ambos os pases retomaram o dilogo sobre suas diferenas, alcanando naquele
momento o chamado Acordo de Nova Iorque. Neste acordo, estabelecia-se que
os Estados no devem causar efeitos prejudiciais sensveis em zonas situadas fora
de sua jurisdio nacional. Ao mesmo tempo, assegurava-se a cooperao entre os

12. Ver ILA (1966). Pode ser consultado tambm no site da Unesco.
13. Para mais detalhes,ver o site da Unesco. Disponvel em: <www.unesco.org>. Os dados mencionados neste trabalho
sobre a Conferncia de Estocolmo e o chamado Acordo de Nova Iorque tambm podem ser aprofundados neste site.
14. Disponvel em: <www.unesco.org>.
15. Disponvel em: <www.unesco.org>.
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 165

Estados no campo do meio ambiente, inclusive pelo conhecimento oficial e


pblico dos dados tcnicos relativos aos trabalhos a ser empreendidos pelos Estados
dentro de sua jurisdio nacional com o propsito de evitar prejuzos sensveis,
sem que isto implicasse retardar ou impedir os programas e projetos de busca,
explorao e desenvolvimento dos recursos naturais dos Estados.16,17
Alm do fato deste acordo ser logo referendado pelo voto unnime dos pases
representados na Assembleia Geral da ONU, suas disposies geraram mal-estar em
alguns dos mais fortes setores nacionalistas argentinos, que entenderam que este dava
luz verde ao Brasil para a continuidade de seus empreendimentos hidreltricos
no Alto Paran, em uma conjuntura especialmente sensvel e com prejuzo para os
interesses argentinos. O Acordo de Nova Iorque seria pouco depois denunciado
pelo governo justicialista presidido por Hctor J. Cmpora.
De qualquer forma, como ser visto adiante, a chamada mudana de para-
digma era bastante relativa e os enfrentamentos entre argentinos e brasileiros por
temas vinculados com a bacia do Prata continuaram, avanava na Amrica Latina
um ambiente de ideias mais propenso cooperao e integrao. Isto engrenava,
por sua vez, com as coordenadas do debate internacional vigente na poca sobre
estes temas. Embora orientada fortemente ao plano da cooperao comercial, a
fundao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), em 1960,
constitui um bom exemplo deste novo clima pr-integracionista.18
Apesar desse novo contexto mais cooperativo, a consistncia da mudana de
paradigma no relacionamento entre argentinos e brasileiros era ainda precrio.
Em sua anlise da origem do processo integrativo da bacia do Prata, Luis Dallanegra
Pedraza assinalava o fato com notria clareza:
Como declarao de frmula dizia com relao primeira Declarao conjunta de
Chanceleres dos Estados da Bacia, assinada em fevereiro de 1967 mostra os mais
sadios e nobres objetivos, mas os fatos invariavelmente tm demonstrado o contrrio
por diversos motivos: 1) porque historicamente Argentina e Brasil tm estado em
uma constante rivalidade ou pugna por conseguir a supremacia regional; 2) porque
os dois grandes sempre quiseram atrair sua esfera de influncia fundamentalmente
econmica, sem prejuzo dos aspectos polticos aos pases menores da Bacia (...);
3) pela grande variedade de posturas e objetivos ante a integrao, manifestados pelos
diferentes governos que foram se sucedendo nos pases da Bacia do Prata (...); por
ltimo embora no como ltima razo- porque historicamente a Bacia do Prata em
sua forma institucionalizada, serviu mais como um foro para solucionar as divergncias
entre as diferentes posturas adotadas por Argentina e Brasil, que para o desenvolvimento
dos objetivos que se formularam no Tratado constitutivo (Pedraza, 1983, p. 17).

16. Disponvel em: <www.unesco.org>.


17. Para uma anlise pormenorizada de todo esse processo, verificar o trabalho de Kogan (2004-2005).
18. Sobre esse tema, conferir muito especialmente Magarios (2005).
166 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Uma postura similar foi tratada por Zugaib (2005), estabelecendo que um
acordo realmente profundo e consistente no seria vivel no momento em funo
da diversidade de vises dos dois pases com relao s melhores formas de
tratar os principais assuntos envolvidos na gesto da bacia do Prata navegao,
transporte em geral, corredores de eixos de exportao e o desenho de seus eixos,
aproveitamento hidreltrico, com relao ao meio ambiente, complementao
produtiva etc. Sua hiptese central era que a iniciativa de revalorizao da bacia
do Prata e da hidrovia, certamente anterior ao Mercosul, devia ser fundada, desde
a viso brasileira, mais que em uma aproximao bilateral Argentina, em uma
reformulao de sua perspectiva de anlise sobre a Amrica do Sul como fator central
de sua poltica externa. Mais ainda, Zugaib (2005) no vacilava em assinalar que
a integrao da Amrica do Sul [era] a condio essencial para a sustentabilidade
da Bacia do Rio da Prata.
Outro elemento no qual convergem as vises dos analistas e pesquisadores
sobre o carter relativo e precrio dessa cooperao, que confluiu finalmente na
assinatura do Tratado de 1969, tem a ver com as causas que levaram a Argentina
e o Brasil a finalizar a era do antagonismo geopoltico e procurar um novo
cenrio, formalmente ao menos, de orientao mais cooperativa. Pedraza (1983)
manifesta uma viso muito crtica sobre as razes que ao seu juzo estiveram na
base do impulso dado pela Argentina ao projeto da bacia do Prata:
(...) com os empreendimentos hidreltricos em nmero cada vez mais crescente,
implementados pelo Brasil que se encontrava em uma situao oposta Argentina,
j que devia importar praticamente 80% do petrleo ao mesmo tempo em
que em virtude da crise petroleira mundial e o crescimento no valor desse produto,
(...) que a Argentina sai da letargia hidreltrica na qual se encontrava e procura
dar novo impulso a obras cujos projetos tinham sido iniciado vrias dcadas antes
(Pedraza, 1983, p. 44 e 47).
Por sua vez, no incio dos anos 1970, Moneta (1973) fazia referncia poltica
externa do Brasil em um de seus textos. Segundo ele, o plano do Itamaraty com
relao ao seu ingresso no projeto multinacional da bacia do Prata orientava-se
fundamentalmente ao objetivo de impedir que ele servisse para uma vinculao mais
estreita e solidria entre a Argentina, Bolvia, Paraguai e Uruguai. Este estreitamento
poderia ter produzido entre outros efeitos a articulao de uma frente comum,
oposta a um manejo irrestrito brasileiro do recurso hdrico (Moneta, 1973).
Ele caracterizava de forma crtica a postura dos diplomatas brasileiros no seio
das reunies da bacia: constante oposio (...) a todo progresso no tratamento dos
problemas hdricos, somado a uma eficaz poltica de vinculao e presso bilateral
sobre os pases de menor desenvolvimento relativo (Moneta, 1973).
Zugaib (2005, p. 39) afirmava a esse respeito:
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 167

Os geopolticos argentinos viam, alarmados, o ressurgimento do Brasil nas dcadas


de 1960 e 1970. Os geopolticos brasileiros, por sua vez, atiavam esta inquietude
com suas declaraes, percebidas como hegemnicas e imperialistas. Portanto, do
ponto de vista geopoltico, as causas do conflito encontravam-se nos irreconciliveis
interesses brasileiros e argentinos com relao ao eixo que marca o rio Paran, prin-
cipal curso de gua da bacia.
Alm da reiterada invocao a todo um contexto que incitava o surgimento de
uma aliana integradora, as desavenas persistiam. Em um clima de desconfiana
indisfarvel, argentinos e brasileiros construam uma nova retrica integracionista
latino-americanizao da poltica externa de ambos os pases, institucionalizao
de um foro multilateral, passagem de as fronteiras da separao s fronteiras da
cooperao , no mesmo momento em que disputavam, por trs, e s vezes
publicamente em foros internacionais a agenda antagonista conhecida. Por sua
vez, os trs Estados-fronteira restantes (Bolvia, Paraguai e Uruguai) pendulavam,
ofereciam-se como rbitros, procuravam as suas oportunidades nos interstcios dos
antagonismos perdurveis dos gigantes. No entanto, alm de suas inconsistncias
e fragilidades, tambm era verdade que os cinco Estados scios da bacia obtinham
benefcios e ganhavam oportunidades com a institucionalizao de um sistema
de governabilidade dos recursos hdricos da regio. No indispensvel balano de
custos e benefcios, embora com rendimentos diferentes, todos podiam oferecer
um saldo favorvel, aps o processo constitutivo do sistema da bacia do Prata.
No entanto, os tempos para a oportunidade de uma inflexo integracionista mais
genuna viriam mais tarde, na dcada de 1980.

4 PROCESSO CONSTITUTIVO DO TRATADO DA BACIA DO RIO DA PRATA


Como tantas vezes tem sido narrado e estudado, o processo constitutivo final que
convergiu na assinatura do Tratado da bacia do rio da Prata foi tramitado em trs
momentos fundamentais.
1) A reunio, em Buenos Aires, no dia 27 de fevereiro de 1967, dos
chanceleres da Argentina, do Brasil, da Bolvia, do Paraguai e do Uruguai,
a convite do governo anfitrio, que culminou em uma declarao conjunta
na qual se acordou realizar o estudo conjunto e integral da bacia do
Prata com vistas realizao de um programa de obras multinacionais,
bilaterais e nacionais, teis ao progresso da regio. Para realizar este
estudo, criou-se o CIC, integrado por representantes dos cinco pases,
com uma agenda de informao e articulao de aes conjuntas, entre
as quais se dava prioridade ao tema dos recursos hdricos.19

19. Declarao Conjunta dos Chanceleres da Bacia do Prata. Primeira Reunio Ordinria de Chanceleres, Buenos Aires,
27 de fevereiro de 1967. Numerais I, II, III e IV.
168 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

2) A Ata de Santa Cruz de la Sierra, derivada de uma nova reunio de chan-


celeres dos cinco Estados, celebrada na citada cidade entre os dias 18 e
20 de maio de 1968. Esta nova convocao teve como misso avanar no
cumprimento do programa de obras anunciado na Declarao de Buenos
Aires, mediante apresentao formal de uma lista de projetos especficos
a ser realizada. Como foi dito, esta dinmica significava uma variao
forte com respeito quilo que fora planejado na Primeira Reunio de
Buenos Aires. Nesta, procurou-se iniciar com um estudo geral para depois
definir os projetos prioritrios a serem impulsionados, enquanto, a partir
de agora, a relao seria exatamente a inversa. Os projetos de integrao
fsica poderiam ser compartilhados ou particulares de cada pas-membro.
Estabeleciam-se critrios gerais para fixar prioridades na hora de decidir a
execuo dos projetos. Nesta reunio, estabeleceu-se, tambm, o estatuto
do CIC, bem como as condies futuras para a sua reforma.20
3) Finalmente, o terceiro momento culminante do processo constitutivo
foi dado pela assinatura do Tratado da bacia do rio da Prata, realizada
em Braslia, no dia 23 de abril de 1969. O contedo deste tratado ser
objeto de uma anlise especial no item seguinte. De qualquer forma,
cabe adiantar que seu contedo avanava consideravelmente no objetivo
de consolidar uma primeira institucionalizao do sistema regulador da
bacia do Prata. Com uma forte conciso, por meio de apenas oito artigos.
No mencionado tratado, foram acordados os princpios gerais do sistema
da bacia do Prata, bem como resenhados os objetivos perseguidos pela
identificao de reas de interesse comum e da realizao de estudos,
programas e obras. Ao mesmo tempo que eram expostos os objetivos,
princpios e instrumentos do processo de integrao, estabelecia-se uma
primeira estrutura orgnica e eram definidos os mecanismos para a sua
adeso e denncia.21
Como foi dito por vrios autores, a ideia originria de vincular esses cinco
Estados para promover a sua integrao fsica e organizar o aproveitamento de seus
recursos naturais correspondeu ao governo argentino presidido pelo radical Arturo
Illia (1963-1966), que iniciou as consultas nesta direo em 1965. O projeto de
multilateralizar as relaes polticas e econmicas na bacia do Prata, com uma
nfase decidida na integrao fsica e no manejo integrado dos recursos naturais
especialmente os hdricos , estava entre os projetos de corte desenvolvimentista do
presidente argentino Arturo Frondizi. Da mesma forma, aps a queda do presidente
Illia e o golpe de Estado liderado pelo general Juan Carlos Ongana, este ltimo

20. Ata de Santa Cruz de la Sierra. Segunda Reunio Ordinria de Chanceleres, de 18 a 20 de maio de 1968.
21. Tratado da Bacia do Prata. Primeira Reunio Extraordinria de Chanceleres. Braslia, 23 de abril de 1969.
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 169

no colocou empecilhos para continuar com o projeto iniciado. De acordo com


a interpretao de Zugaib (2005), o onganiato manteve a ideia da importncia
estratgica de impulsionar o projeto da bacia integrada e do aproveitamento
hidreltrico de seus rios, concebidas como instrumentos de poder e de influncia
geopoltica. Igualmente, articulou a sua preocupao com a guerra anti subversiva
sobre a base de uma aproximao com os vizinhos precursor do plano Condor? ,
sem por isto descuidar das exigncias da tradicional disputa geopoltica com o
Brasil (Zugaib, 2005, p. 46 e 47).
Os setores ultranacionalistas argentinos, no entanto, criticaram a assinatura
do tratado, que foi interpretado como uma nova manobra brasileira para avanar
mais ainda sobre a sub-regio e afirmar as suas bases de produo de energia
hidreltrica sobre o alto Paran. Para estes porta-vozes, pouco significava os argu-
mentos de Ongana sobre a necessidade de acordo com os objetivos repressivos
de seu regime ditatorial de brigar por uma eventual aliana militar entre Brasil
e Estados Unidos, com o fim primordial de derrotar a ameaa comunista em
pleno clima de Guerra Fria. Para os ultranacionalistas argentinos, no fim dos anos
1960 e em pleno onganiato, a ameaa comunista pesava bem menos que a sua
viso conspirativa sobre o papel expansionista brasileiro, estimado como o prin-
cipal perigo para os interesses nacionais argentinos, a partir de uma rara mistura
terica que combinava uma geopoltica do nacionalismo com as verses mais
reles da teoria da dependncia, em moda naquela poca. Foi assim que inclusive a
aprovao formal do tratado, assinado em 1969 por quatro representantes diretos
de governos ditatoriais e militares Argentina, Brasil, Bolvia e Paraguai e por
outro que expressava um governo civil de perfil autoritrio como o presidido
na poca por Pacheco Areco, no Uruguai , no pde escapar sua inscrio na
velha equao geopoltica na qual predominava claramente o velho antagonismo
geopoltico entre Argentina e Brasil.
Em todo esse processo constitutivo do Sistema da bacia do Prata, voltaram em
suma a evidenciar-se as tenses e os antagonismos que tinham pautado a dinmica
das trajetrias anteriores do tradicional antagonismo geopoltico argentino-brasileiro.
Cabe lembrar tambm o papel decisivo da Organizao dos Estados Americanos
(OEA) no planejamento deste projeto integracionista na regio durante o perodo
de 1968 a 1971. Em uma afinada anlise do processo constitutivo do Tratado
da Bacia do Prata, os tcnicos responsveis pelo estudo do BID e Intal de 1985
estabeleceram uma ajustada e certeira apreciao do contexto prvio assinatura
do convnio integracionista.
A interpretao e posterior aplicao deste tratado tiveram um importante aporte no
significado implcito, para os pases componentes, da terminologia desenvolvimento
equilibrado e timo aproveitamento. Assim, desenvolvimento equilibrado foi
objetado pela diferena existente no grau de desenvolvimento entre os pases da re-
170 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

gio, ao tempo que timo aproveitamento tambm foi desestimado pela derivao
que poderia ter em um eventual planejamento que implicasse delegao de poderes
nacionais a uma autoridade supranacional. No entanto, uma constante que se depre-
ende do Tratado de Braslia e da Declarao de Santa Cruz que o interesse nacional
est por cima dos interesses puramente regionais, e o sistema da bacia do Prata seria
um foro de negociao de ideias de integrao enquanto os interesses nacionais no
fossem afetados. Entre 1970 e 1979, ocorre a negociao das centrais hidreltricas,
nas quais participam Argentina, Brasil e Paraguai, situao esta para a qual se pro-
curam e encontram frmulas de soluo fora do sistema (BID e Intal, 1985, p. 17).
Nesse ponto, encontra-se o fator-chave da discusso do formato institucional
de todo o processo de integrao regional: a capacidade e disposio dos Estados
pares de delegar de modo pactuado e com plenas garantias soberania efetiva,
poder de deciso, em organizaes representativas do domnio regional e supra-
nacional. De certo no se trata de uma substituio rgida e voluntarista desde
formatos puramente intergovernamentais a engenharias supranacionais mais ou
menos puras. Esta viso, alm de invivel e utpica, resulta inconveniente. Pelo
contrrio, trata-se de como recombinar a lgica e a dinmica de funcionamento
dos diferentes organismos do Sistema da Bacia, de modo que se produza uma
complementao criadora e produtiva entre componentes de um e outro vis,
no marco de uma institucionalidade mix que possa sustentar com agilidade e
consistncia o governo cotidiano da bacia. Da mesma forma, aprender a responder
a esta interpelao depender muito da sorte das polticas pblicas regionais, no
em substituio, mas em complementao s aes das autoridades dos Estados
nacionais.

4.1 Anlise e avaliao jurdico-institucional do Tratado da Bacia do Prata


O texto do Tratado da Bacia do Prata, assinado em Braslia, no dia 23 de abril de
1969, muito conhecido. Em sua continuao ser realizada uma apresentao
sucinta de seus principais contedos para depois se estabelecer uma anlise e
avaliao geral do sistema organizacional que fundava. No prefcio do tratado,
assinalava-se, em forma expressa, que o seu objetivo era consolidar a institucio-
nalizao do sistema da referida bacia e mancomunar esforos para promover
o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da mesma e suas reas de
influncia direta e pondervel.
No Artigo 1o do tratado, as partes contratantes acordavam mancomunar
esforos com o objeto de promover o desenvolvimento harmnico e a integrao
fsica da Bacia do Prata e de suas reas de influncia direta e pondervel. Igual-
mente, anunciavam a identificao de reas de interesse comum e a realizao de
estudos, programas e obras, bem como a formulao de entendimentos operativos
e instrumentos jurdicos orientados os objetivos a seguir relacionados.
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 171

a) A facilitao e assistncia em matria de navegao.


b) A utilizao racional do recurso gua, especialmente atravs da regulamentao
dos cursos de gua e seu aproveitamento mltiplo e equitativo.
c) A preservao e o fomento da vida animal e vegetal.
d) O aperfeioamento das interconexes rodovirias, ferrovirias, fluviais, areas,
eltricas, e de telecomunicaes.
e) A complementao regional mediante a promoo e radicao de indstrias
de interesse para o desenvolvimento da bacia.
f ) A complementao econmica da rea limtrofe.
g) A Cooperao mtua em matria de educao, sade pblica e luta contra
as doenas.
h) A Promoo de outros projetos de interesse comum e em especial daqueles
que tenham relao com o inventrio, avaliao e o aproveitamento dos
recursos naturais da rea.
i) O conhecimento integral da Bacia do Prata (Brasil, 1969).
Estabeleciam-se a continuao e a estrutura orgnica do sistema da bacia com a
previso de uma reunio anual dos ministros das Relaes Exteriores dos Estados-Parte,
em data sugerida pelo Comit Intergovernamental Coordenador, com a misso principal
de traar diretrizes bsicas de poltica comum para alcanar os propsitos estabelecidos
neste tratado. Este comit era reconhecido como o rgo permanente da bacia,
encarregado de promover, coordenar e acompanhar o andamento das aes multi-
nacionais que tenham por objeto o desenvolvimento integrado da Bacia do Prata, e
da assistncia tcnica e financeira que organize com o apoio dos organismos inter-
nacionais que estimar conveniente, e executar as decises que adotarem os ministros
das Relaes Exteriores (Brasil, 1969).
Tambm eram reconhecidos como rgos de cooperao e assessoramento
dos governos, as comisses ou secretarias nacionais constitudas de acordo com a
Declarao Conjunta de Buenos Aires, as quais poderiam estabelecer contatos
bilaterais, obedecendo sempre aos critrios ou normas dos pases interessados,
mantendo devidamente informado, quando fosse o caso, o comit intergoverna-
mental coordenador (Brasil, 1969).
Nos Artigos V e VI, declarava-se, expressamente, que a ao coletiva dos
pases contratantes seria desenvolvida sem prejuzo dos projetos e empresas
que decidirem executar em seus respectivos territrios, dentro do respeito
ao direito internacional e conforme as boas prticas entre naes vizinhas e
amigas. Em uma direo similar, indicava-se que o que fora estabelecido no
tratado no inibiria as partes contratantes de concluir acordos especficos ou
172 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

parciais, bilaterais ou multilaterais, direcionados obteno dos objetivos gerais


de desenvolvimento da bacia (Brasil, 1969).
Finalmente, estabeleciam-se os requerimentos usuais para aderir e renunciar
ao tratado, de acordo com as normas clssicas nesses casos. Assinavam o acordo
os ento chanceleres dos cinco Estados-membro, e sua entrada em vigor definitiva
ocorreu no dia 14 de agosto de 1970, uma vez que os cinco Estados procederam
ao depsito dos instrumentos de ratificao correspondentes (Brasil, 1969).22
Quanto ao sistema institucional da bacia que emanava do tratado, conforme
indicado no site do CIC, ficava instalado da seguinte forma:
O mencionado Tratado e os instrumentos internacionais que derivaram dele, criaram
e deram funes e competncia aos diferentes rgos ou organismos do Sistema:
Reunio de Chanceleres; Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da
Bacia do Prata (CIC); Fonplata; Comit da Hidrovia Paran-Paraguai; Aqufero
Guarani; Comisses hdricas bi e trinacionais etc. (CIC, 2006).
As funes do CIC, em linhas gerais, eram determinadas no Artigo III do
tratado, em que era
reconhecido como o rgo permanente da bacia, encarregado de promover, coor-
denar e acompanhar o andamento das aes multinacionais que tenham por objeto
o desenvolvimento integrado da Bacia do Prata, e da assistncia tcnica e financeira
que organize com o apoio dos organismos internacionais que estimar conveniente, e
executar as decises que adotares os ministros das Relaes Exteriores (CIC, 2006).
No estatuto do CIC, subscrito em dezembro de 2001, foram estipuladas as
suas finalidades e atribuies captulos I e III, respectivamente.23
O CIC ficou integrado por representantes de cada um dos pases-membros,
com poderes suficientes para tomar decises que comprometessem os Estados.
Estes representantes lideravam as representaes, que eram compostas, tambm,
pelos representantes especialistas (tcnicos) e outros funcionrios polticos. O CIC
celebraria sesses pelo menos duas vezes ao ano, aos efeitos de considerar
os assuntos estabelecidos no Artigo 14 de seu regulamento, bem como convocaria
as reunies de chanceleres, organismo encarregado de dar as diretrizes bsicas para
os programas e as aes a serem desenvolvidas no perodo seguinte. Com carter
permanente funcionariam tambm: um corpo colegiado integrado pelos representantes
residentes Artigo 1o, inciso F do regulamento ,24 cujas funes eram estabelecidas
pelo Artigo 24 do regulamento e pela secretaria geral.

22. O Tratado da Bacia do Prata tambm conhecido por Tratado de Braslia.


23. Para mais informaes, conferir site do CIC. Disponvel em:<www.cicplata.org>.
24. Para mais informaes, conferir site do CIC. Disponvel em: <www.cicplata.org>.
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 173

O secretrio geral do CIC, designado por rodzio alfabtico dos pases em


relao sua nacionalidade, mas escolhido a partir de sua idoneidade tcnico-
-administrativa para desempenhar o cargo, tinha, conforme o tratado, duas grandes
reas de competncia: ser secretrio da reunio de chanceleres (Artigo 6o, pargrafo
nico do regulamento) e representar e coordenar as aes que fossem desenvolvidas
no sistema, de acordo com o estabelecido no Artigo 11 do regulamento.25
Tratava-se em suma de una estrutura organizativa basicamente simples, com
garantias fortes de controle intergovernamental. Aceitava-se a existncia de instituies
permanentes e comuns, mas restritas em seus poderes de tal forma que nunca
alterassem os marcos intergovernamentais dos cenrios das negociaes difceis que,
em ltimo termo, seriam protagonizadas sempre pelos governos dos Estados-Parte.
A esta estrutura bsica emanada do Tratado de 1969 foram agregadas com o tempo
outras instncias, a partir das decises das reunies de chanceleres: a possibilidade
de criao de grupos tcnicos e de preparao de decises grupos de trabalho em
reas bsicas, grupos de especialistas e comisses ad hoc etc. , dependentes do
CIC; comisses nacionais em relao de dependncia com os respectivos governos;
e finalmente o Fundo de Financiamento da Bacia do Prata (FONPLATA),
cujo convnio constitutivo foi assinado em 1974. Este atuaria como um organismo
financeiro e de assessoramento que teria por objeto
financiar, dentro dos termos do Artigo I do Tratado da Bacia do Prata, a reali-
zao de estudos, projetos, programas e obras com a inteno de promover o
desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da Bacia do Prata, destinando a
esses efeitos os seus recursos prprios e aqueles que gerencie e obtenha de outras
fontes de financiamento.26
Da mesma forma, por meio do que foi resolvido em cada reunio de chanceleres,
de 1969 em diante, foram acrescentadas outras inovaes menores, de sentido
complementar, por exemplo, a reformulao do Estatuto do CIC subscrito,
como visto, em dezembro de 2001.27
A reunio de ministros das Relaes Exteriores constitua o rgo mximo
institudo pelo Tratado de Braslia. A periodicidade de suas reunies ordinrias ficou
fixada na razo de uma por ano, ficando aberta a possibilidade de convocao para
reunies extraordinrias por motivos fundamentados. Seu regulamento interno
foi aprovado em 1972 e nele estava previsto, entre outras coisas, quem poderia

25. Para mais informaes, conferir site do CIC. Disponvel em: <www.cicplata.org>.
26. Convnio Constitutivo do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata. Sexta Reunio Ordinria de
Chanceleres. Buenos Aires, 12 de junho de 1974. Captulo II, Artculo 3. FONPLATA seria estabelecido finalmente, nos
fatos, em 1976. Disponvel em: <www.cicplata.org>.
27. Declarao Conjunta da VI Reunio Extraordinria dos Chanceleres da Bacia do Prata, celebrada em Montevidu, no
dia 21 de dezembro de 2001. Nesta reunio, um novo estatuto foi criado. Ele significava a revogao expressa do Estatuto
do Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata, aprovado pela Resoluo no 1 (III-E) de 1992.
174 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

ser participante, e em qual carter, das reunies ordinrias. Cada reunio era
realizada conforme uma agenda preparada pelo CIC, com o trabalho distribudo
nas comisses respectivas. As decises deviam ser tomadas por voto unnime dos
representantes dos cinco pases e nenhum instrumento jurdico declarava estas
resolues obrigatrias.
O CIC constitua o rgo executivo permanente do sistema e era regido
pelo Tratado de 1969, por seu prprio estatuto renovado em 2001, o acordo de
sede com o governo da Argentina e seu regulamento interno. Estabelecia-se que
se reuniria periodicamente ao longo de todo o ano, requerendo, porm, para
instalar a sesso, a presena de todos os representantes dos pases-membros.
Nestas reunies, tratavam-se dos mandatos da reunio anterior de ministros das
Relaes Exteriores e dispunha-se o material para a agenda da prxima reunio,
com projetos de resolues e contando com a assistncia quando fosse necessria
de grupos de trabalho para tratarem temas tcnicos especficos. Contaria com
uma secretaria de carter administrativo, regida pelos estatutos, regulamentos
e ordens de servio correspondentes e seria respaldada por pessoal de apoio.
As funes que esta secretaria cumpriria ficavam claramente restritas em sua
discricionariedade, pois, para atuarem, sempre careciam de mandatos expressos
do comit. O CIC podia receber, como foi dito, o apoio de grupos de tcnicos e
de especialistas, com uma funo de assessoramento bem menos regulamentada
e orientada, sempre com fins especficos. Deve-se destacar que de acordo com
as orientaes derivadas da regulamentao vigente e com relao aos grupos
de trabalho orientados em especial s reas bsicas prefixadas, as recomendaes
destes grupos tcnicos tambm seriam adotadas por consenso.
Quanto ao tema das relaes das diferentes instituies do sistema com
outros organismos internacionais, o tratado e seu prprio estatuto habilitavam
e promoviam, de forma expressa, que o CIC atuasse de modo proativo e com
diferentes formatos no acompanhamento de possibilidades de assistncia tcnica e
financeira. No entanto, tambm com respeito a este ponto central, estabelecia-se
o requerimento do mandato expresso e unnime do conjunto dos Estados scios.
O CIC tambm podia interagir com entidades e comisses bilaterais surgidas
dentro dos Estados pertencentes bacia. Com relao ao FONPLATA que
desde o incio constituiu um tipo de brao financeiro do sistema , o CIC,
que cumpriria a funo de brao executivo, podia requerer ao fundo que atuasse
como agente e assessor.
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 175

4.2 A aplicao do Tratado da Bacia do Rio da Prata e alguns de seus


marcos: balano para um prospecto (1969-2007)
A histria da efetiva aplicao do Tratado da Bacia do Prata apresenta vicissitudes
de diversos tipos. O perodo que abrange o acompanhamento apresentado refere-se
aos anos que vo desde a assinatura do tratado em 1969 at 2007. Embora exceda
os limites deste estudo, uma resenha detalhada da trajetria dos diferentes orga-
nismos do sistema, durante o perodo estudado, impe-se para o desenvolvimento
de uma periodizao geral, com o destaque de alguns marcos muito importantes
deste itinerrio, bem como o esboo de uma avaliao geral com o seu diagnstico
correspondente. Este ltimo componente, principalmente, supe-se uma boa base
para fundamentar melhor as sugestes de algumas reformas ou ajustes institucionais,
que esto includas ao final deste trabalho.
Em termos de periodizao desses primeiros 38 anos de existncia do tratado
(1969-2007), podem observar-se as seguintes etapas:
1) Uma dcada de relativa paralisia entre 1969 e 1979, vinculada funda-
mentalmente pelos antagonismos em torno da negociao das centrais
hidreltricas entre Argentina, Brasil e Paraguai com especial nfase na
profunda discrepncia a propsito da represa de Itaipu , perodo no
qual foram buscadas e finalmente encontradas frmulas de soluo fora
do Sistema da Bacia.
2) Um segundo perodo de estabilidade dinmica e certa proatividade integra-
cionista entre 1980 e 1991, no qual so impulsionados alguns programas
concretos, acompanhado pelo movimento de convergncia poltica entre
Argentina e Brasil protagonizado por Alfonsn e Sarney , e comeam
a ser realizadas avaliaes e estudos com propostas para uma consolidao
institucional do sistema, tanto no seu formato global quanto nas
possibilidades de alcanar uma proatividade muito mais gil e decidida.
3) Um terceiro momento de incerteza do destino autnomo do Sistema da
Bacia perante o surgimento do Mercosul, aps o Tratado de Assuno de
1991, foi o surgimento de divergncias de posies com relao a manter
o sistema interagindo, mas com suas autonomias com o novo processo
integracionista, ou subsumir suas instituies, princpios e objetivos
dentro do novo organograma do Mercosul.
4) Finalmente, um quarto momento de recuperao de presena e proa-
tividade do Sistema da Bacia, com uma consolidao firme das aes e
dos programas implantados, uma ratificao vigorosa de autonomia em
relao ao Mercosul sem desmerecer as interaes permanentes entre
ambos e uma recuperao de sensibilidade diante da centralidade
176 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

estratgica do tema da integrao fsica, o aproveitamento e cuidado


dos recursos naturais, especialmente dos hdricos. Um bom exemplo
desta ltima tendncia foi dado pela implantao da Iniciativa para
a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), considerada
especialmente pelo governo brasileiro como o eixo principal da relao
sul-americana.28
Ao longo de toda a primeira dcada de aplicao do tratado, o tema mais confli-
tante, e quase excludente, foi o do aproveitamento da energia hidreltrica. Em junho
de 1971, por ocasio da IV Reunio Ordinria dos Chanceleres da Bacia do Prata,
emite-se a Declarao de Assuno sobre Aproveitamento de Rios Internacionais.29
Nesta declarao, fazia-se a distino entre rios internacionais contguos e sucessivos.
Nos primeiros, sendo a soberania compartilhada, qualquer aproveitamento de
suas guas dever ser precedido por um acordo bilateral entre os ribeirinhos.
No segundo caso, no sendo a soberania compartilhada, cada Estado pode aproveitar
as guas em razo de suas necessidades desde que no cause prejuzo sensvel a outro
Estado da Bacia. Esta declarao no resolveu os antagonismos que comearam a
multiplicar-se com relao s represas hidreltricas que finalizaram a sua construo
ou a iniciaram durante esta primeira dcada de vigncia do tratado. Primaram, na
poca, a bilateralidade da negociao diplomtica e os incidentes entre Argentina e
Brasil, enquanto a tramitao das controvrsias transbordou por completo os limites
do Sistema da Bacia e derivou outros foros internacionais.
A AGNU foi cenrio frequente de disputas e incidentes entre as delegaes
argentina e brasileira com relao a esses temas. O chamado Acordo de Nova Iorque
no conseguiu satisfazer os interesses enfrentados e as posies mais nacionalistas,
especialmente do lado argentino, sendo denunciado em 1973 pelo governo do
presidente Cmpora. Na V Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata, que ocorreu
em Punta del Este, em dezembro de 1972, a delegao argentina apresentou uma
proposta para garantir a sistematizao da informao de nvel tcnico das obras
hidreltricas realizadas ou por realizar na rea geogrfica da bacia do Prata. O Brasil
vetou esta proposta.
Essa circunstncia e o clima de desconfiana aprofundado geraram um terreno
propcio para que, em 1973, as divergncias entre Argentina e Brasil se tornassem

28. Declarao do ex-presidente Lula imprensa por ocasio da visita do presidente paraguaio Nicanor Duarte Frutos
a Braslia, no dia 14 de outubro de 2003. Para mais informaes sobre a IIRSA, consultar o site: <www.iirsa.org>.
Para um testemunho efetivo da transcendncia dada a esta iniciativa, especialmente pelo Brasil, deve-se lembrar, por
exemplo, que por ocasio da III Reunio de Presidentes Sul-Americanos realizada em Cuzco, nos dias 8 e 9 de dezembro
de 2004, da qual nasceu formalmente o acordo que deu origem formal chamada Comunidade Sul-Americana de
Naes depois substituda pela Unasul , foram impulsionados 31 projetos de integrao permanente incorporados
ao documento Agenda de Implementao Consensual 2005-2010, aprovado pela VI Reunio do Comit de Direo
Executiva da IIRSA, celebrada entre 23 e 24 de novembro de 2004, na cidade de Lima (Zugaib, 2005, p. 202).
29. Declarao de Assuno sobre Aproveitamento dos Rios Internacionais, Resoluo no 25, IV Reunio Ordinria de
Chanceleres da Bacia do Prata, Assuno, 3 de junho de 1971, Itens 1 e 2.
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 177

ainda mais fortes. Entre maro e maio de 1973, por exemplo, sucedeu-se uma srie
de durssimos enfrentamentos entre as chancelarias de ambos os pases, a propsito
do enchimento da barragem de Ilha Solteira, o qual no foi possvel negociar
favoravelmente no seio do CIC e provocou um durssimo intercmbio pblico
de repreenses e reclamaes entre os pases. Enquanto a Argentina brigava em
diferentes foros internacionais com o objetivo de frear a construo da represa de
Itaipu, que considerava lesiva para os seus interesses nacionais e para os equilbrios
da bacia do Prata em seu conjunto, o Brasil continuava aplicando a poltica dos
fatos consumados diante da ofensiva diplomtica ento chamada batalha dos
princpios jurdicos ou guerra dos papis renovada pela Argentina.
Durante o curto governo que presidiu anterior sua morte, Pern abandonou
o eixo do conflito e procurou uma distenso nas relaes com o Brasil e os outros
Estados da regio.30 O caudilho argentino ungido novamente como presidente
brigou por aprofundar uma poltica integracionista efetiva, que se traduzisse em
cooperao e na realizao de obras concretas. Porm, a sua iniciativa no
conseguiu deter a dinmica desatada de conflitos. Enquanto a inoperncia
ganhava cada vez mais do funcionamento efetivo do sistema institucional da bacia,
comearam a proliferar comisses mistas e binacionais como resultado de acordos
e tratados bilaterais sobre aproveitamentos hidreltricos. Nesse sentido, poderiam
ser citados os seguintes exemplos: a constituio, em 1971, da Comisso Mista
Argentino-Paraguaia do rio Paran; a criao, em 1973, da Empresa Binacional
de Itaipu, derivada de um tratado especfico entre Brasil e Paraguai; em 1974,
o incio da construo da Obra de Salto Grande, administrada por uma Comisso
Mista Argentino-Uruguaia; entre outras.
Essa etapa de dura confrontao argentino-brasileira, na qual os demais Estados
fronteiras voltaram a pendular sem pronunciamentos definitivos e sobre a base de
aes tticas afins a defesa de seus prprios interesses, s conseguiu chegar ao seu fim por
meio da assinatura do Acordo Tripartite de Cooperao Tcnico-operativa, celebrado
em 19 de outubro de 1979, entre os governos da Argentina, Brasil e Paraguai. Por este
acordo estabelecia-se um sistema especfico de complementao entre os aproveita-
mentos das represas de Itaipu e Corpus. No h dvida de que a situao internacional
da Argentina tinha-se deteriorado, no s por seus fracassos com relao bacia, mas
tambm por consequncia de outros litgios que tambm a afetavam Malvinas e
Beagle, por exemplo. De modo paralelo, o Brasil percebia cada vez mais a fora dos
problemas de seu vizinho e a consequente posio de poder na qual se encontrava,

30. A concretizao do Tratado do rio da Prata entre Argentina e Uruguai pode ser considerada um sucesso da
diplomacia cooperativa entre os Estados da regio, assim como outros numerosos tratados bilaterais ou trilaterais.
De qualquer forma, talvez, sua maior coordenao em termos de programas e projetos de desenvolvimento com um
sistema institucional da bacia do Prata realmente proativo, teria lhe dado mais projees. Sobre o tratado mencionado,
h uma vasta bibliografia. Entre eles, pode se consultar a obra de Flangini, intitulada O Tratado do Rio da Prata e sua
frente martima: 20 anos de vigncia.
178 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

tudo o que conflua na direo de um acordo. Pela definio de cotas31 e outras


concesses mtuas, chegou-se a este acordo, que teve o efeito imediato de amenizar
as desavenas argentino-brasileiras e reequilibrar em boa parte sem desmerecer a
liderana confirmada do Brasil o perfil geopoltico da bacia.32
A partir dos anos 1980, as polticas de regionalizao avanaram, aps um
reconhecimento explcito do sistema institucional da bacia dos efeitos negativos
de sua paralisia e inoperncia durante a dcada anterior. Isto foi traduzido em um
renovado impulso, proveniente do mandato das reunies de chanceleres, para que
fosse feito um balano sobre o atuado e se caminhasse no sentido de uma nova
proposta de consolidao institucional. Em 1980, na XI Reunio de Chanceleres
celebrada em Buenos Aires, foram encomendados ao CIC um relevamento do
cumprimento das resolues e o estabelecimento de uma ordem de prioridades.
No ano seguinte, foi encomendado novamente ao comit contemplar uma avaliao
global da organizao e funcionamento do CIC e de sua Secretaria.33
Em 1982, reiteraram-se esses mandatos e foi recomendado que eles fossem
tratados em reunies extraordinrias governamentais de alto nvel. Em 1983, na
reunio de Assuno, foi colocada, novamente, no primeiro plano da agenda, a
consolidao institucional dos rgos da bacia, chegando a ser apresentado, por
parte da delegao paraguaia, um anteprojeto de novo estatuto para o CIC, o qual
foi rejeitado. Nele, era proposta a criao de uma secretaria executiva enquanto
rgo tcnico-executivo do tratado.34 A Declarao de Punta del Este, de dezembro
de 1984, tornou a insistir sobre este mandato, com uma linguagem explcita que
no deixava dvidas: chamava-se realizao de um exame profundo da atual
estrutura e organizao dos rgos do Sistema, com o propsito de avaliar se a
mais apropriada para a consecuo dos objetivos e propsitos do Tratado da Bacia
do Prata.35 Desta reunio surgiu tambm a demanda concreta ao BID e ao Intal
para a elaborao de um documento que apresentasse alternativas para reformas
organizativas e ajustes institucionais no sistema da bacia. Este estudo foi realizado
em pouqussimo tempo, estando disponvel em agosto de 1985. Sustentado em
uma pesquisa bem rigorosa, este documento, utilizado para a elaborao deste
texto, apresentou como ser visto adiante mais detalhadamente trs alterna-
tivas organizativas muito valiosas, constituindo-se na proposta de reformulao
institucional mais sria para transformar o Sistema da Bacia do Prata.36

31. Como expresso da fragilidade poltica na qual se encontrava, a Argentina aceitou a cota de 105 m sobre o nvel
do mar, inferior aos 112,5 m que anos atrs o Brasil tinha lhe oferecido.
32. Ver BID e Intal (1985, p. 17-19).
33. XII Reunio Ordinria de Chanceleres. Resoluo no 171. Santa Cruz de la Sierra, 11 a 14 de novembro de 1981.
34. Anteprojeto de Estatuto do CIC, apresentado pela delegao paraguaia por ocasio da XIV Reunio de Chanceleres
celebrada em Assuno em dezembro de 1983 (BID e Intal 1985, p. 19).
35. Declarao de Punta del Este. Punta del Este, dezembro de 1984.
36.Ver BID e Intal (1985).
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 179

Naqueles momentos, ocorriam na regio, com diferentes ritmos e modelos,


o fim das ditaduras e o incio de processos de transio para a recuperao da
democracia. Assim como as ditaduras tinham coordenado os seus planos e suas
aes repressivas no execrvel Plano Condor , os partidos e as foras democrticas
tambm regionalizaram as suas disputas na hora de lutar pela queda das ditaduras
e consolidao dos governos democrticos recm-instalados. Esta circunstncia
configurava, sem dvida, um contexto de forte contedo integrador, no qual a
recuperao e revalorizao da democracia aconteciam, na poca, unidas por um
renovado impulso das ideias integracionistas. O marco, talvez mais significativo,
deste processo foi dado pela aproximao efetiva entre os governos de Alfonsn e
Sarney, que culminou com as suas assinaturas na chamada Ata de Foz de Iguau,
que continha um programa integracionista mais integral e profundo.
Outro testemunho desse novo clima foi dado pela criao, em 1985, dentro do
CIC, das chamadas contrapartidas tcnicas, centradas na anlise de temas especficos,
como o da qualidade da gua, os alertas hidrolgicos, a cooperao transfronteiria,
a navegao e o transporte fluvial e terrestre no novo contexto, entre outros.
Para a realizao destes estudos, contou-se, frequentemente, com o apoio do BID.
De qualquer forma, de modo paralelo ao tratado e ao seu sistema institucional,
continuaram ocorrendo acordos bilaterais e organismos operativos continuaram
atuando sobre temas e reas com relao direta ao uso e manejo dos recursos h-
dricos da bacia. Esta situao aumentava a fraqueza de uma institucionalidade que
no chegava a se reforar. O formato intergovernamental mantido sem alteraes
comeava a se chocar com o tema, no menor, da estrutura poltico-administrativa
diferente da que apresentavam os Estados-Parte federal, no caso da Argentina, e
Brasil e centralista, no caso dos outros trs Estados menores. Tudo isto gerava uma
dificuldade crescente para a harmonizao das legislaes nacionais sobre o tema
da gua, com os bloqueios conseguintes para impulsionar projetos plurinacionais.
No marco dos acordos e das aes que culminaram com a criao do Mercosul
em maro de 1991, comeou a se gerar uma notria incerteza com relao ao
destino do Sistema da bacia do Prata. Surgiram vozes que colocavam em dvida a
convenincia da manuteno deste sistema em forma paralela institucionalidade
do Mercosul, enquanto todos coincidiam na necessidade de que, no Mercosul
ou mantendo a sua autonomia, resultava inadivel a modificao das bases e dos
estatutos de sua institucionalidade. Apesar de continuar sendo geradas iniciativas
em seu seio, alm de algumas medidas menores, no foi confirmado o acordo de
vontades polticas para tomar uma deciso firme sobre este particular.
Essas incertezas, que sem dvida provocavam desconfiana sobre a legitimi-
dade do sistema da bacia e enfraqueciam suas aes perante outros organismos
internacionais, s puderam ser retiradas de modo consistente a partir das decises
180 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

tomadas na Conferncia de Ministros das Relaes Exteriores da Bacia do Prata,


celebrada em Montevidu, em dezembro de 2001. Em uma medida que implicava
a ratificao da permanncia do sistema institucional da bacia do Prata em forma
paralela e autnoma apesar de suas bvias interaes ao organograma Mercosul,
os chanceleres dos cinco Estados acordaram a reforma do Estatuto do CIC.
Encomendaram a este rgo que apresentasse no prazo peremptrio de seis meses
um relatrio que contenha uma avaliao dos objetivos estabelecidos no Artigo I
do Tratado da Bacia do Prata diante da situao atual, e um Programa de Ao que
permita revitalizar o sistema operativo do organismo, incluindo a vinculao com as
instituies tcnicas e financeiras componentes do Sistema da Bacia do Prata, a qual
ser considerada em uma prxima Reunio de Chanceleres dos pases da Bacia do Prata.
Alm da modificao do Estatuto do CIC, foi resolvida nesta instncia a
criao da unidade de projetos, com a incluso das instituies tcnicas oficiais
dos pases scios, com os seus correspondentes representantes tcnicos perante
o CIC. Na 529a reunio do CIC, celebrada em 2002, foi aprovado o requerido
programa de ao. Nas palavras de Helio de Macedo Soares, este processo inspirou-se
na ideia de uma bacia como regio geogrfica vertebrada, em torno dos seus
recursos hdricos e da necessidade de administr-la com uma viso do sistema.
Eis a relevncia do CIC, nico organismo com incumbncia para centralizar e
harmonizar iniciativas em um sistema de tomada de decises no intuito de alcanar
um objetivo comum (Soares, 2011).
Esse contexto de reativao do Sistema da Bacia pde ser percebido no quin-
qunio seguinte. Nesses anos, sob a liderana do falecido Macedo Soares, o CIC e a
bacia em seu conjunto puderam reforar a sua capacidade de ao. Prova disto so,
por exemplo, os convnios estabelecidos pela instituio, bem como os principais
projetos e programas realizados, ou em curso, entre 2002 e 2007.

BOX 1
Convnios
Convnio CIC-OMM (Organizao Meteorolgica Mundial): alerta hidrolgica e qualidade da gua
Convnio CIC-OTCA (Organizao do Tratado da Bacia Amaznica)
Convnio CIC-ICPR (Comisso Internacional para a Proteo do Rin)
Convnio CIC-CONICET (Conselho Nacional de Investigaes Cientficas e Tcnicas)
Convnio CIC-CARP/Freplata (Comisso Administradora do Rio da Prata e Comisso Tcnica Mista da Frente Martima)
Convnio CIC-Caru (Comisso Administradora do Rio Uruguai)
Convnio CIC-Itaipu
Convnio CIC-Cobinabe (Comisso Binacional para o Desenvolvimento da Alta Bacia do Rio Bermejo e do Rio Grande de Tarija)
Convnio CIC-Projeto de Gesto Integrada e Plano Mestre da Bacia do Rio Pilcomayo
Convnio CIC-AUGM (Associao de Universidades Grupo Montevidu)
Convnio CIC-IGAC (Instituto Geogrfico Agustn Codazzi)
Convnio CIC-CAF (Corporao Andina de Fomento)

Fonte: Archivo del Comit Integubernamental Coordinador de la Cuenca del Plata. Disponvel em: <www.ciciplata.org>.
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 181

BOX 2
Programas e projetos desenvolvidos ou em curso (2002-2007)
Programa Marco para a Gesto Sustentvel dos Recursos Hdricos da Bacia, com relao aos efeitos hidrolgicos da variabilidade
e a mudana climtica
Programa Mapa Digital da Bacia do Prata
Programa Alerta Ecolgico
Projeto para a Proteo Ambiental e o Desenvolvimento Sustentvel do Sistema Aqufero Guarani (SAG)
Programa Estratgico de Ao para a Bacia Binacional do Rio Bermejo (PEA)
Programa de Aes Estratgicas para a Gesto Integrada da Bacia do Pantanal/Alto Paraguai (PAE)
Projeto Deltamrica: preparao e execuo dos mecanismos de disseminao das lies aprendidas nas experincias de sucesso
da integrao do manejo do recurso hdrico transfronteirio na Amrica Latina e no Caribe
Projeto de Proteo Ambiental do Rio da Prata e sua Frente Martima: preveno e controle da contaminao e restaurao de
hbitats (Freplata)
Projeto de Gesto Integrada e Plano Mestre da Bacia do Rio Pilcomayo.
Projeto sobre os aspectos regionais da gesto sustentvel dos recursos dos terrenos alagadios
Projeto Florestal de Desenvolvimento
Projeto Determinantes Hidrolgicos da Agricultura na Amrica Latina: sensoriamento remoto e simulao numrica
Programa Hidrovia Paraguai-Paran
Eixo Virio Mercosul: Ponte Colnia Buenos Aires
Programa de Ao Sub-Regional para o Desenvolvimento Sustentvel do Gran Chaco Americano
Manejo e Conservao da Biodiversidade dos Esteros del Iber
Rede Interamericana de Informao sobre Biodiversidade (IABIN)

Fonte: Archivo del Comit Integubernamental Coordinador de la Cuenca del Plata. Disponvel em: <www.ciciplata.org>.

Como se observa, trabalho e projetos no faltaram nesses anos. Os temas se


reiteram de modo insistente: a peleja entre os grandes e os pequenos; a fraqueza
ltima dos acordos anunciados entre Argentina e Brasil para relanar o mesmo bloco,
comeando por dotar de mais fortaleza institucional as suas instituies; o peso das
assimetrias nunca resolvidas; a enorme dificuldade para consolidar mecanismos consis-
tentes de resoluo de controvrsias; as tenses sempre presentes entre bilateralidade
e multilateralidade e entre intergovernamentalismo extremo ou uma tenso mais
equilibrada entre intergovernamentalidade e formatos embrionrios de supranacio-
nalidade; a exigncia da agenda externa e as possibilidades de negociaes em bloco ou
individuais; a capacidade tcnica para antecipar cenrios e apostar no desenvolvimento
de polticas efetivamente articuladas em temas cada vez mais sensveis, como manejo
de recursos naturais compartilhados, preservao do meio ambiente, associao de
polticas energticas coerentes e solidrias, aprofundamento de sistemas de transporte
que assegurem uma conectividade gil e barata para todos os scios, complementao
produtiva, articulao e melhoria das situaes fronteirias, construo de uma viso
comunitria com relao s demandas de infraestrutura comum, entre tantos outros.
Em suma, o retorno e a consolidao dos pases da regio como atores
dinmicos da integrao regional exigem a implementao de fortes mudanas
em diferentes nveis. Mas, em todo processo de mudana, tanto no mbito
nacional quanto regional, no importa apenas o que, mas tambm como.
Neste campo, a reflexo institucionalista tambm pode contribuir, desde suas
tradies de reformismo incremental e antecipatrio. Em particular, a partir do
reconhecimento das exigncias diferentes de uma transformao institucional,
no marco de um processo de integrao multinacional e assimtrico.
182 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

5 UMA NOVA AGENDA INSTITUCIONAL PARA AS POLTICAS SOBRE A BACIA


DO PRATA
O primeiro fator a ser considerado em um processo de mudana na institucio-
nalidade de um plano de integrao como o da bacia do Prata a metodologia
escolhida para negociar e tramitar o novo sistema. claro que no seria prudente
nem vivel a proposta de uma reengenharia do tipo refundacional no organograma
institucional da bacia do Prata. Existe consenso de que a mudana institucional
deve ser incremental e ao mesmo tempo institucional. reconhecido por todos
que necessrio evitar qualquer forma de maximalismo que leve inexoravelmente
ao desacordo ou renovao dos antagonismos ou seja, derrota dos reformistas
da institucionalidade. Parece sensato indicar que o ponto central a obteno de
uma reforma possvel, que habilite um dinamismo posterior no sentido de objetivos
mais ambiciosos. Nenhuma institucionalidade pode ser mudada de uma s vez e
para sempre, menos ainda sobre a base de impulsos impostos.
verdade tambm que a conjuntura pesa, e nela, alm dos fatores polticos que
puxam a reforma, tem de haver uma correspondncia entre realidade socioeconmica
e demandas polticas. No entanto, pouca gente discorda de que se esgotou o formato
anterior que Flix Pea caracterizou como um modelo de regras de jogo precrias,
que s se cumprem se for possvel e as reformas pontuais destes ltimos anos
no so suficientes para dar resposta s exigncias dos novos contextos. Tambm
no se pode esquecer que as mudanas polticas na regio tiveram consequncias
bem visveis nestes debates, sendo que uma das que mais se destaca a emergncia
de velhos e tambm novos lobbies adversos a todo tipo de integrao.
Como foi visto, a conjuntura apresenta contrastes, pois existem fatores
favorveis para uma reforma razovel, embora tambm persistam prticas muito
negativas como a opacidade das negociaes, a falta de mecanismos transparentes e
participativos e o carter espasmdico das iniciativas integracionistas. Como pano de
fundo das decises a serem tomadas, os temas fundamentais recuperam novamente
a vigncia, fazendo com que cada pas esteja disposto a apostar para o futuro do
processo integracionista em seus diferentes cenrios, com o balano dos evidentes
custos e tambm com os lucros conseguintes. Flix Pea (2003) sintetizava estes
temas em quatro perguntas to inevitveis quanto difceis, que ele fazia referentes
ao Mercosul, mas que valem igualmente em relao ao Sistema da Bacia do Prata:
I) esto os scios maiores dispostos a submeter-se a disciplinas coletivas
livremente consentidas?
II) esto dispostos a outorgar-se e garantir preferncias econmicas para que
os scios invistam na regio?
III) esto dispostos os pases a abrir efetivamente os seus espaos decisrios?
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 183

IV) esto efetivamente dispostos a abrir o debate em torno das reformas do


Mercosul (aqui faramos referncia ao Sistema institucional da Bacia
do Prata)? (Pea, 2003).
Com certeza, na resposta a estas perguntas fundamentais, pesar sem dvida
a vontade poltica que possam exibir os governos, mas tambm os seus clculos
estratgicos e suas expectativas, tanto as reconhecidas quanto as escondidas.
E tambm no se pode esquecer que as vulnerabilidades econmicas impactam e
muito o debate em torno da vontade poltica de apostar na integrao.

6 A ATUALIDADE DO RELATRIO DO BID-INTAL DE 1985: DIAGNSTICO,


TRS ALTERNATIVAS E SUA PROJEO UM QUARTO DE SCULO DEPOIS
Como fora assinalado anteriormente, o relatrio elaborado em conjunto pelo
BID e o Intal em 1985, intitulado Sistema da bacia do Prata: alternativas organi-
zativas, constitui a contribuio mais consistente em relao a propostas possveis
de consolidao institucional e reativao operativa do Sistema da Bacia. Aps
algumas consideraes preliminares, em torno dos tipos de organizaes relativas
a rios internacionais e bacias hidrogrficas e de uma descrio detalhada da origem
e da estrutura do sistema institucional da Bacia do Prata, neste relatrio, eram
propostas trs alternativas possveis de reformulao, a partir de um rigoroso e
fundamentado diagnstico de sua situao em 1985. Por entender que a maioria
das consideraes deste relatrio continua sendo vlida, em boa medida mais de
25 anos depois, apresenta-se a seguir uma anlise sinttica sobre os contedos
deste valioso relatrio.
Nesse documento, o primeiro aspecto que se destaca de forma expressa como
o eixo institucional do Sistema da Bacia o seu puro carter intergovernamental, com
o conseguinte receio de qualquer evoluo no sentido da construo de uma organizao
com poderes supranacionais. O relatrio aponta a propsito deste ponto.
Foi acordado que a poltica e medidas de ao conjunta seriam tomadas por
consenso e que no interfeririam com os planos e polticas nacionais. Em todo caso,
fez-se constar expressamente que o interesse nacional estava por cima dos interesses
regionais e a todo momento houve uma relutncia em criar uma organizao com
poderes supranacionais. Foi definida tambm a forma de operao: no haveria um
planejamento regional de recursos compartilhados, mas uma integrao fsica por
projetos. O sistema da Bacia do Prata surgiu assim como um mecanismo de nego-
ciao poltica no mbito dos Ministrios das Relaes Exteriores dos cinco pases
componentes (BID e Intal, 1985, p. 32).
Essa caracterstica institucional de origem dificultou desde o incio, segundo
este trabalho, a possibilidade de se chegar a decises que s podiam ser tomadas
sob a regra do consenso nos temas-chave de controvrsia: o uso dos rios e, em
particular, o aproveitamento hidreltrico do sistema Paran-Uruguai. Como no
184 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

se podia avanar nestes temas centrais, pois era impossvel chegar a posies de
consenso em torno deles, procurou-se introduzir uma agenda de novas problem-
ticas, que pudesse ser alcanada a indispensvel unanimidade de pareceres. Mas
esta evoluo procurada tambm no deu resultados positivos.
Assim deu-se incio segundo os autores deste captulo a uma etapa de reviso
da estrutura operativa, sendo praticados arranjos parciais. Acrescentou-se um rgo
financeiro pseudoindependente, evidenciou-se a falta de um foro de discusso tcnica
e a carncia de coordenao entre os diferentes rgos e nveis. A polmica sobre o
uso dos rios acabou sendo solucionada mediante acordos bilaterais e, no mximo,
trilaterais entre os governos interessados; surgiram assim comisses mistas e empresas
binacionais, cujo objetivo foi o projeto, a construo e a operao dos aproveitamen-
tos hidreltricos e que funcionaram e funcionam fora da organizao formal da
Bacia do Prata (BID e Intal, 1985, p. 33).
A avaliao conclui no registro de uma insatisfao generalizada entre os pases
componentes do Sistema da Bacia. Como pode se perceber, apesar de vrias diferenas,
os problemas institucionais de fundo registrados para o sistema institucional da bacia
apresentavam uma extraordinria semelhana com os problemas que desde a sua
institucionalidade originria padeceu o Mercosul: o baixo grau de cumprimento
das resolues e a incapacidade do sistema de resolver as controvrsias suscitadas
entre os pases-membros (BID e Intal, 1985).37
No relatrio, destacava-se tambm a crtica a uma metodologia de negociao
escassamente operativa que privilegiava os procedimentos formais, sem maior
contedo de vontade poltica. Nesse sentido, avaliava-se tambm em sentido crtico
que a negociao no estabelecia uma distino de funes polticas, executivas
e tcnicas; que o requerimento da regra do consenso travava praticamente todas
as negociaes, especialmente aquelas que tratavam dos temas mais importantes
e conflitantes; por exemplo, a ausncia de controle de gesto e de um foro de
discusso tcnica que pudesse elaborar alternativas apropriadas diante dos
dilemas e das opes debatidos; faltava coordenao entre os diferentes nveis do
sistema; necessitava-se de um procedimento aceito de resoluo de controvrsias;
e os procedimentos eram, em geral, excessivamente lentos e burocrticos (BID
e Intal,1985, p. 34).
A partir desse diagnstico verdadeiramente crtico, no relatrio, eram
propostas trs alternativas de reestruturao do sistema institucional da bacia,
que no entendimento dos autores implicavam nveis crescentes de modificao
da situao atual de 1985. As trs propostas eram as seguintes, a partir de sua
prpria descrio:

37. Os tcnicos do BID e Intal estimavam que o cumprimento das resolues que tivessem relao com o cumprimento
dos objetivos do tratado era de aproximadamente 10% em 1985.
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 185

a) Alternativa I. Objetivo: ativao de projetos. Esta primeira proposta, de


menor exigncia comparativa, tomava como objetivo de sua reestrutura
ativar a organizao atual. Para isso, na percepo dos autores do relatrio,
era necessrio proceder s seguintes transformaes: i) estabelecer prioridades
no sentido estrito e negociadas no mbito poltico, a fim de estabelecer
com clareza a ordem de preferncia dos objetivos gerais esboados;
ii) realizar algumas modificaes ao nvel da estrutura organizativa e a
adjudicao de funes, procurando que as resolues das reunies de
chanceleres pudessem referir-se a linhas polticas de ao conjunta, que
teriam carter obrigatrio quando fossem implementadas por meio de
uma lei ou decreto em cada pas; iii) algumas decises do CIC poderiam
ser delegadas expressamente ao secretrio e no requereriam unanimidade;
iv) um dos dois representantes por pas deveria ter dedicao exclusiva;
v) a secretaria teria que ser ocupada necessariamente por um profissional
com capacidade gerencial e experincia no estudo de projetos; vi) este se
relacionaria diretamente com as comisses nacionais; vii) haveria dife-
rentes grupos tcnicos com integrao e procedimentos diferenciados
conforme trabalhassem em reas bsicas ou fossem grupos de ao
reunidos sobre a base do acompanhamento da secretaria; viii) seria
revitalizado o trabalho das comisses nacionais; ix) FONPLATA
atuaria como assessor tcnico-financeiro tanto da reunio de chan-
celeres quanto da secretaria do CIC; entre outras (BID e Intal,1985,
p. 36-43).
b) Alternativa II. Objetivo: Promoo de Projetos. Esta segunda alterna-
tiva teria como principal fator diferenciador com relao primeira a
agregao ao sistema de capacidade de promoo para realizar projetos
de interesse multilateral. Os projetos a serem impulsionados poderiam
ser nacionais de impacto regional, binacionais ou multinacionais. Para
promover esta nova engenharia institucional seria necessrio um conjunto
maior de mudanas com respeito ao formato anterior: i) seria realizada
uma avaliao especfica para fixar as prioridades para os projetos orien-
tados ao curto prazo; ii) para negociar projetos e prioridades a longo
prazo seria levado em conta o plano elaborado por um comit tcnico
intergovernamental (CTI), que seria criado com o objetivo de elaborar
programas e projetos conjuntos de desenvolvimento e integrao fsica
e que substituiria o de reas Bsicas do formato institucional anterior;
iii) seria estabelecida uma reunio conjunta das comisses nacionais,
prvia reunio de chanceleres; iv) seria criado tambm um centro
de informao e documentao dependente da secretaria; v) quanto
Reunio de Ministros das Relaes Exteriores, abria-se a possibilidade
186 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

de acordar um protocolo adicional ao tratado que especificasse a


obrigatoriedade de suas decises; vi) habilitava-se a possibilidade
da figura de um rbitro acordado para resolver controvrsias
entre as partes; vii) seriam incrementadas as atribuies do CIC,
que deixaria de atuar como um organismo de intercmbio de
informaes para se tornar um centro de deciso; viii) as decises
do CIC em questes de procedimento e ordem interna seriam
tomadas por maioria simples; ix) seria incrementado o apoio tcnico
e administrativo para a secretaria, que tambm poderia contratar,
com a anuncia do CIC, consultores a curto prazo para estudos ou
assessorias; x) por conseguinte, tambm aumentariam as respon-
sabilidades tcnicas da secretaria; xi) haveria um maior nmero de
Grupos Tcnicos, com maiores responsabilidades e atribuies;
xii) FONPLATA, alm de cumprir com suas funes de assessoria,
poderia atuar como agente tcnico-financeiro da secretaria;
entre outras (BID e Intal,1985, p. 44-49).
c) Alternativa III. Coordenao de projetos. Esta terceira proposta, a
mais ambiciosa das trs, dava ao sistema uma maior capacidade de
gesto e coordenao da ao no mbito regional, sendo orientado
para a coordenao de polticas e a promoo e acompanhamento
de projetos multinacionais. Entre as modificaes requeridas para
consolidar esta alternativa de funcionamento destacavam-se as seguintes:
i) a secretaria incrementaria seu poder, concentrando seu trabalho
no impulso de projetos de impacto regional; ii) seria aprofundada
a coordenao de projetos e at a programao do uso de alguns
recursos conveniados; iii) em caso de controvrsias, seria habilitada a
possibilidade de criar um tribunal arbitral para dirimir os possveis
conflitos; iv) o CIC incrementaria suas funes e tarefas em distintos
nveis (acompanhamento de projetos, aprovao do oramento, gerao
de ideias que poderiam resultar em projetos etc.); v) seria modificada
a composio da secretaria, que incluiria um secretrio tcnico, um
escritrio de projetos, uma diviso administrativa e um Banco de
Dados, aumentando seu poder de contratao de consultores;
vi) o pessoal tcnico adscrito secretaria poderia ser financiado com
fundos extragovernamentais, inclusive com contribuies privadas;
entre outras (BID e Intal,1985, p. 50-56).
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 187

7 ALGUNS DOS ASSUNTOS EM DISCUSSO COM RELAO RENOVAO


DO SISTEMA INSTITUCIONAL DA BACIA DO PRATA
A partir das reflexes que suscita o relatrio de 1985 e o acompanhamento da
trajetria das polticas pblicas regionais sobre a bacia do Prata durante o perodo
considerado, apresenta-se a seguir uma lista primria com alguns dos principais
tpicos que poderiam orientar uma reforma consistente do sistema institucional
da bacia do rio da Prata.
1) Reativao da capacidade operativa dos organismos decisrios do sistema,
sobre a base de uma recombinao equilibrada das habilitaes na matria
dos formatos ou organismos de ndole intergovernamental e a consolidao
das instituies do sistema de ndole mais supranacional, permanente
e de projeo regional por exemplo, por meio da consolidao das
atribuies do CIC e da secretaria.
2) Criao e consolidao de instrumentos mais claros e executivos com
relao ao cumprimento efetivo das resolues tomadas pelas instituies
com capacidade decisria no sistema da bacia, o que deveria ser
complementado com mecanismos mais geis de interiorizao legislativa
da normativa integracionista e por uma rpida harmonizao negociada
das legislaes dos Estados-Parte em matria de manejo de recursos naturais,
com especial referncia aos temas hdricos e energticos.
3) Consolidao e sistematizao dos mecanismos de soluo de controvrsias
no sistema da bacia, sujeitos s regras estabelecidas e provenientes do
direito internacional e de um incipiente direito comunitrio regional,
vinculado aos temas do manejo integrado dos recursos hdricos.
4) Transformao da atual secretaria dependente do CIC em uma secretaria
tcnica e executiva, com projeo poltica, financiamento e assessoramento
tcnico consistentes, como base de um funcionamento mais permanente
e executivo do sistema, sem desmerecer consultas permanentes aos
Estados-Parte.
5) Consolidao de foros tcnicos permanentes, com capacidades efetivas
de sustentabilidade financeira e uma operativa sistemtica, com inte-
grao multinacional proporcional, mas com fortes requerimentos de
idoneidade tcnica e capacidade de gesto de programas e projetos por
parte de seus integrantes.
6) Constituio de um organismo representativo dos atores sociais
(empresariais, sindicais, do chamado terceiro setor), comunitrios
(representantes de grupos indgenas, de sub-regies) e de referncia
territorial (nacional, fronteiria ou supranacional), envolvidos em uma
188 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

perspectiva de manejo integrado da bacia, com atribuies e funcionamento


similar ao demandado atualmente pelo Foro Consultivo Econmico e
Social (FCES) integrado no organograma do Mercosul.
7) Criao de um foro representativo dos poderes locais, municipais e
sub-regionais com particular nfase da representao daqueles radi-
cados nos contornos da fronteira entre os Estados nacionais scios do
sistema , com especial orientao ao assessoramento efetivo a projetos
de integrao fsica e de infraestrutura.
8) Reforo oramentrio, a partir do cumprimento das contribuies
conveniadas entre os Estados-Parte e uma maior proatividade e autonomia
de ao por parte de FONPLATA, com funes ampliadas de assessoria
e execuo de programas com outros organismos internacionais com a
finalidade de obteno de mais assistncia tcnica e financeira.
9) Sistematizao de uma regulamentao consensual, mas efetivamente
operativa, que assegure canais de informao regular e plenamente
transparente com respeito aos projetos de empreendimentos em curso
ou em fase de projeto.
10) Reorganizao de um marco coordenador amplo, que assegure os vnculos
institucionais permanentes e sistemticos entre as organizaes perten-
centes ao sistema institucional da bacia e a toda engenharia institucional
estabelecida fora do sistema comisses mistas, empresas binacionais etc. ,
aos efeitos de articular e vincular suas aes e objetivos.
11) Estabelecimento de um sistema de mais periodicidade e sistematizao
das reunies de alto nvel intergovernamental, mantendo as reunies
de chanceleres com uma forte dinmica de coordenao, ao qual seria
acrescentada uma reunio de cpula anual de presidentes dos Estados-Parte,
com agendas preparadas e com amplas capacidades decisrias.
12) Estabelecimento de uma maior sistematizao da coordenao em todos
os nveis do conjunto dos organismos do sistema da bacia.
13) Fortalecimento da capacidade operativa e tcnica das comisses
nacionais, com a conseguinte consolidao de suas instncias de
coordenao plurinacional.
14) Consolidao de um corpo de assessores mais numeroso e especializado,
de carter institucional e permanente, o que no impede a apelao de
recorrer a outro tipo de assessoramento externo por meio de convnios
com universidades ou organismos internacionais.
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 189

Como pode se perceber, na apresentao desta agenda temtica, perfila-se


um objetivo claro: consolidar instrumentos eficazes para melhorar os nveis de
governana no funcionamento cotidiano da bacia. Para afirmar seus projetos e
programas, parece sensato apostar em uma reforma institucional possvel, que
recombine uma reengenharia mais democrtica e eficaz, junto a mecanismos mais
ativos e permanentes de participao e envolvimento do cidado e dos atores sociais,
comunitrios e territoriais organizados, em referncia direta com os objetivos e
as aes integracionistas. Como foi dito antes, no parece oportuno subsumir o
sistema institucional da bacia no organograma Mercosul, embora seja indispensvel
evitar duplicaes e superposies. Trata-se de construir um sistema institucional
simples e especfico, sem gordura burocrtica, mas com recursos e instrumentos
necessrios para agir com rigor e responsabilidade. A maior parte das demandas
apresentadas poderiam ser includas em algumas das sees e disposies de um
eventual futuro protocolo de mudana institucional para o Sistema da Bacia do
Prata, que seria anexado ao Tratado de 1969. No caso de outras aes mais
profundas, deveria recorrer-se celebrao de um novo tratado da bacia do Prata,
aos efeitos de sistematizar em sua nova verso as modificaes apresentadas.

8 CONCLUSES
A situao atual dos processos de integrao realmente existentes na regio,
comeando pelo Mercosul e o sistema institucional da bacia do rio da Prata, no
resulta, na verdade, muito augural para a perspectiva de reformas institucionais e
aprofundamento de polticas comuns. Mas, certamente, no o idealismo que registra
uma exigncia renovada para sustentar polticas pblicas regionais, especialmente
sobre temas to estratgicos e sensveis como o manejo integrado de uma bacia
plurinacional, dotada de gigantescos recursos hdricos. Este o mais diligente dos
realismos, o que deveria levar a consolidar protagonismos e decises nesta direo.
Como prova disso, embora de forma dispersa e assistemtica, a agenda mltipla
da bacia do rio da Prata est presente novamente nos ltimos anos, especialmente
naqueles momentos de mais impulso integracionista. Um exemplo pode ser a
assinatura do acordo sobre o aqufero Guarani por parte dos quatro pases scios
que integram o Mercosul Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai , por ocasio da
XXXIX Reunio de Cpula de Presidentes do bloco celebrada na cidade argentina
de San Juan, no dia 2 de agosto de 2010. Por este acordo, alm de ratificar a plena
titularidade da soberania sobre os recursos naturais, ampliou-se o alcance das aes
acordadas para a conservao e o aproveitamento dos recursos hdricos do sistema do
aqufero Guarani. O acordo assegura que cada pas exera em seu respectivo territrio
o direito soberano de promover a gesto, o controle e o aproveitamento sustentvel
dos recursos hdricos do aqufero, embora sobre a base de critrios de uso racional
e sustentvel, respeitando a obrigao de no causar prejuzo sensvel aos demais
190 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

pases nem ao meio ambiente. Estabelece-se tambm o firme compromisso de um


intercmbio adequado de informao, que inclui, como diz o texto, a necessria
comunicao de todas as atividades e obras que poderiam ter efeitos alm das
fronteiras. Ao mesmo tempo, estabeleceram-se formas de resoluo de contro-
vrsias que poderiam surgir em torno da interpretao ou aplicao do acordo.38
Nas consideraes desse acordo, fazia-se referncia aos progressos alcanados
com relao ao desenvolvimento harmnico dos recursos hdricos e integrao
fsica em conformidade com os objetivos do Tratado da bacia do Prata, de 1969,
ao Acordo Marco sobre Meio Ambiente do Mercosul, assinado em Assuno, em 2001,
bem como s conquistas da implementao do Projeto para a proteo ambiental
e desenvolvimento sustentvel do sistema aqufero Guarani, atualmente em curso de
execuo.39 Como pode se notar, a tenso entre as competncias e os alcances dos
sistemas institucionais da bacia do rio da Prata e do Mercosul subsiste, embora em
um marco firme de convergncia operativa. Embora persista o desafio de construir
uma institucionalidade mais idnea para o manejo sistemtico e integrado da bacia,
a conscincia sobre seu sentido estratgico parece ter sido incrementada.
Os pases sul-americanos, em geral, e os scios da bacia do rio da Prata, em
particular, vivem um raro paradoxo no contexto internacional atual, marcado
pelas incertezas da profunda crise no mundo desenvolvido e por um reequilbrio
fortssimo na equao do poder mundial. Apesar de sua bonana e de seus altos
ndices de crescimento dos ltimos anos, os pases sul-americanos ainda eviden-
ciam os sinais de sua relativa marginalidade em certos cenrios internacionais.
A este respeito, basta ver os indicadores sobre o peso da regio em porcentagens
do comrcio mundial, PIB, fluxos financeiros, patentes aprovadas nos ltimos
trinta anos, volume de investimentos ou outros dados similares, e se notar com
clareza esta situao, apesar de que em vrios setores por exemplo, na captao
de investimento estrangeiro direto , nos ltimos anos, foram verificados processos
estimulantes. No entanto, em termos de capacidade e eficincia na produo de
alimentos agropecurios, de posse de recursos naturais estratgicos em particular
hdricos, minerais e energticos , a situao bem contrastante. Neste marco,
as riquezas e potencialidades da Amrica do Sul, por exemplo, esto longe da
marginalidade anotada e despertam vrias cobias externas. A bacia do rio da Prata
um exemplo mximo neste sentido. A postergao de polticas pblicas regionais
que garantam o seu manejo integrado , sem dvida, a mais arriscada das opes.
E neste plano como em outros, as polticas nacionais, embora sempre importantes,
no so suficientes para atender os grandes desafios do presente.

38.Para mais informaes, ver:<http://www.itamaraty.gov.br>.


39.Para mais informaes, ver:<http://www.itamaraty.gov.br>.
Notas sobre um Desafio Integracionista: contas pendentes e reformas institucionais a
propsito do manejo integrado da bacia do rio da Prata 191

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CAPTULO 8

GUIANA E SUA IMPORTNCIA GEOPOLTICA NO


CONTINENTE SUL-AMERICANO
Yucatan Reis
Erick Linhares

1 GUIANA E BRASIL: A UMA PONTE DE DISTNCIA


A Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), instituda formalmente em 23 de
maio de 2008, com a assinatura de seu Tratado Constitutivo, conferiu personalidade
jurdica internacional ao subcontinente.
Entretanto, a Guiana, vizinha e parceira nesse projeto de integrao, merece
muito mais espao que o que lhe dado nos meios acadmico, empresarial e poltico.
Por sua fronteira com o Brasil, ela assume vocao singular, sendo historicamente o
elo do continente com o Caribe. Sua capital, Georgetown, um centro diplomtico
de destaque na regio por abrigar a sede da Comunidade do Caribe (Caricom),
grupo composto por: Antgua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica,
Granada, Guiana, Haiti, Jamaica, Monserrat, Santa Lcia, So Cristvo e Neves,
So Vicente e Granadinas, Suriname e Trinidade e Tobago.
Independente desde 1966, a Guiana, nos primeiros anos como nao, em
plena Guerra Fria, apostava em uma diplomacia pendular entre os Estados Unidos
e a ento Unio das Repblicas Socialistas Soviticas. Este compasso binrio de sua
poltica externa rendeu frutos, abriu espao no cenrio internacional e marcou
sua presena como membro rotativo no Conselho de Segurana das Naes Unidas
(CSNU) em 1975, 1976, 1982 e 1983.
A invaso de Granada,1 o fim da Guerra Fria e a globalizao levaram a Guiana
a um novo contexto poltico, desta vez, desfavorvel ao seu ativismo diplomtico
regional caribenho e onusiano.
Na rea externa, desde sua independncia, a Guiana estabeleceu como
diretrizes a consolidao de sua emancipao poltica e a preservao de sua
integridade territorial, principalmente em funo das reivindicaes da Venezuela
e do Suriname, circunstncias que ensejaram a adoo de uma poltica nacional
e externa voltada unidade de diversos grupos tnicos que conformam um pas em

1. A invaso ocorreu em1983.


198 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

que negros, indianos, europeus, chineses e brasileiros coabitam e compartilham das


mais distintas confisses religiosas anglicana, catlica, muulmana e hindusta.
Mensurar o quanto esses grupos identificam-se com a Guiana ou se esto ou
no imbudos de sentimento de nacionalidade o grande desafio que se oculta por
trs de uma diplomacia que se pretende representativa de certo consenso poltico,
mas cujo exerccio se mostra extremamente difcil, tendo em vista a ausncia deste
mesmo consenso no plano da poltica domstica.
No que atine convivncia e integrao, assim como aos inevitveis conflitos
entre os diferentes grupos baseados na Guiana, o Brasil muito tem a contribuir,
exercitando diplomaticamente sua to propalada capacidade de incluso de opostos,
somada a sua inegvel tolerncia tnica, religiosa e poltica, caractersticas que
compem um modelo de aceitao semelhante ao que vem sendo posto em prtica
no pas vizinho.
Na atualidade, notria a macia presena de brasileiros, especialmente no
interior da Guiana, onde se estima a presena de quase 15 mil imigrantes do Brasil,
majoritariamente garimpeiros que ali ingressaram nas ltimas dcadas, compondo
um segmento social que sobrevive extraindo ouro e diamante mesmo sem grandes
investimentos ou muita estrutura.
No caldeiro tnico da Guiana, o ingresso de mais um grupo aumenta as
tenses e pode influenciar o equilbrio do sistema de poder. H, de forma velada,
permeando a sociedade local, um sentimento antibrasileiro. Para alguns, eles so
forasteiros, s querem explorar as riquezas do pas, sem nada deixar em troca.
Para outros, so estrangeiros com lnguas, costumes e religies diferentes (The..., 2009).
A ciznia decorre tambm do fato de grande parte desses brasileiros serem
trabalhadores sazonais. Como consequncia, muitas vezes, no tm interesse em se
fixar definitivamente no pas; alm disso, poucos transcendem a barreira da lngua
oficial, o ingls, ou se inserem na cultura local. Estas peculiaridades da presena
brasileira obstam a sua integrao na comunidade e geram baixa participao poltica.
Uma prova deste bloqueio a inexistncia de registro de lideranas guianenses de
origem brasileira.
A despeito dos esteretipos do subimperialismo brasileiro, paradoxalmente,
a maioria dos guianenses v o Brasil com simpatia, como uma terra de oportuni-
dades que oferece promessas de emprego e de uma vida melhor. H um pouco de
frustrao com o fato de antes existirem relaes tnues com o Brasil e to poucos
investimentos brasileiros por l.
O garimpo provoca particular aflio nas comunidades indgenas da fronteira,
notadamente nos Ingaric e Macuxi, que protestam contra a poluio mercurial
causada pelos garimpeiros (Atkinson, 2008). Os indgenas tambm receiam que
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 199

a interligao viria com o estado de Roraima resulte na imigrao de fazendeiros


brasileiros para a regio, prejudicando as demarcaes de suas reservas.
A prognie africana, em sua maioria anglicana, compe um tero dos habitantes.
Indianos e paquistaneses juntos formam quase metade da populao. Conflitos
entre estes grupos, para reproduzir o que acontecia na ndia, foram fomentados
no passado pelo governo Forbes Burnham,2 sem xito. Portugueses3 e chineses4
completam o mosaico tnico guianense.5
Com a inaugurao da ponte sobre o rio Tacutu, primeira interconexo fsica
entre o Brasil e a Guiana, em 14 de setembro de 2009, teve incio uma nova era
na histria das relaes bilaterais entre os dois pases, e muitos dos ressentimentos
sobre a indiferena brasileira tendem a desaparecer. A concretizao deste sonho,
acalentado desde 1982 por meio do acordo que estabeleceu a obra como deciso
dos dois governos, significa bem mais que a mera substituio de um meio de
transporte (fluvial) por outro (rodovirio) para fazer a travessia da fronteira entre os
dois territrios. Como disse o prprio presidente Lula na cerimnia de inaugurao,
a ponte no poderia ser vista como mera passagem de carros e caminhes, mas
como vetor de integrao entre os dois povos.
Se mesmo com todas as dificuldades impostas pela falta de acesso, em decor-
rncia da ausncia dessa ponte, era perceptvel a participao brasileira na realidade
guianense, doravante estes vizinhos tm a oportunidade de estruturar um inovador
eixo de articulao sinrgica de interesses e carncias, ao longo de um corredor
geoeconmico que pode vir a conectar Manaus, mediante Boa Vista, a Georgetown,
em um claro benefcio para o Brasil e para a Guiana.
A integrao binacional ingressa em nova etapa histrica contando, de um
lado, com o maior pas da Amrica do Sul responsvel pela metade do produto
interno bruto (PIB), bem como por metade da populao e do territrio do
subcontinente meridional e de outro lado, com a Guiana, nico pas anglfono
de nossa circunvizinhana, marcado pela abundncia de recursos minerais, com
seu indiscutvel potencial energtico e sua localizao estratgica, compartilhando
longos 1.605 km de fronteira, maior que a divisa com a Argentina (1.236 km),
com o Paraguai (1.365 km) ou com o Uruguai (1.068 km), principais parceiros
brasileiros no Mercosul.

2. O conflito entre a ndia e o Paquisto no se reproduziu na sociedade guianense, embora tenha sido incentivado no
governo Forbes Burnham, para dividir a comunidade indiana e dominar eleitoralmente o pas.
3. Os habitantes portugueses totalizam 1.497, segundo dados do Population and Housing Census 2002, National
Census Report, Bureau of Statistics, 19 September 2007, p. 28.
4. Os habitantes chineses totalizam 1.396, segundo dados do Population and Housing Census 2002, National Census
Report, Bureau of Statistics, 19 September 2007, p. 28.
5. A porcentagem de menos de 2% de participao de descendentes de chineses e portugueses na populao guianense
no exata. O censo da Guiana abriga no conceito de misturados (mixed) 16,73% dos habitantes, os oriundos de
unies inter-raciais, independentemente da identidade tnica.
200 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Para o Brasil, pas de enorme extenso territorial na Amaznia, a Guiana


representa uma porta de sada para o Caribe e o acesso martimo mais prximo dos
Estados Unidos, o que denota a potencial parceria estratgica com a comunidade
caribenha, notadamente no domnio da integrao poltica.
Na geopoltica comercial do Caribe, o estreitamento das relaes comerciais com
a Guiana oferece condies para torn-la a via de entrada dos produtos brasileiros
nos pases que integram a Caricom, regio em que, segundo o Itamaraty, o comrcio
com o Brasil mais cresceu
durante o perodo 2002-2009, as exportaes brasileiras para os pases do Caribe
cresceram de US$ 880 milhes em 2002 para US$ 5 bilhes em 2009 (aumento de
472,7%). As importaes brasileiras provenientes dos pases do Caribe cresceram de
US$ 53 milhes em 2002 para US$ 514 milhes em 2009 (aumento de 869,80%).
O intercmbio comercial (exportaes mais importaes) do Brasil com os pases
do Caribe cresceu de US$ 933 milhes em 2002 para US$ 5,5 bilhes em 2009
(aumento de 495,4%). O superavit comercial do Brasil com os pases do Caribe
passou de US$ 827 milhes em 2002 para US$ 4,5 bilhes em 2009 (aumento de
447,6%). At agosto de 2010, o intercmbio comercial do Brasil com os pases do
Caribe Central havia atingido US$ 4 bilhes, ou 73,3% do intercmbio comercial
do ano [anterior] (Brasil, [s.d.], p. 21-22, com adaptao).
Os histricos problemas fronteirios com a Venezuela e o Suriname resultam,
muitas vezes, em uma poltica externa que enxerga os investimentos estrangeiros
com cautela, embora os reconhea como essenciais para o desenvolvimento.
O tratamento da complexidade guianense apresenta desafios que aprofundam
a viso introspectiva dos problemas brasileiros em geografias lindeiras: a integrao
continental, a incluso tnico-religiosa e a preservao da floresta so peas deste
mosaico que forma a Amaznia caribenha.6
De fato, por muitos anos, no parecia haver disposio entre os vizinhos
para empreender esforo que visasse a uma maior integrao, impondo-se como
principais obstculos a barreira da floresta e a muralha da lngua.
Todavia, nesse novo contexto, em que se intensificam os contatos, gradu-
almente mais fluidos, entre os habitantes dos dois lados da linha de fronteira, os
interesses comuns e as complementaridades afloraram, e, com a conexo fsica da
ponte, os brasileiros provenientes do Norte do pas, tendo Roraima como passagem,
imigram cada vez mais para a antes remota Guiana.

6. O conceito de Amaznia caribenha tem conotaes mltiplas: para alguns, seria a rea de interseo cultural entre
esta e o Caribe; para outros, corresponderia ao permetro geogrfico do planalto das Guianas, rotulado de Ilha das
Guianas, formado pela Guiana portuguesa, ou brasileira (Roraima, Amap e parte do Amazonas e do Par), pela Guiana
espanhola, ou venezuelana (Guayana, Bolvar e Amazonas), pela Guiana britnica (Repblica Cooperativa da Guiana),
pela Guiana holandesa (Suriname) e pela Guiana francesa.
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 201

A baixa densidade demogrfica, aliada ao agora mais fcil acesso, so fatores


que impulsionam as trocas comerciais, vencem a distncia e aumentam os fluxos
de contatos entre brasileiros e guianenses nos dois lados do Tacutu.
A nova ligao viria permite que o morador de Boa Vista, por exemplo,
distante apenas 124 km da fronteira, possa chegar a Lethem, primeira cidade
fronteiria da Guiana, aps pouco mais de uma hora de viagem, deslocamento
que antes, em balsas, consumia pelo menos trs horas, em razo das longas filas
de espera at embarcar os veculos.
Embora Lethem seja uma cidade ainda pequena, a proximidade com
Roraima a tornou um polo irradiador de desenvolvimento para toda a rea do
alto Rupununi, regio antes deprimida do ponto de vista econmico, mas que
hoje atravessa uma fase de significativa expanso comercial, ensejando o incio
das discusses entre os dois pases acerca da possibilidade de asfaltamento dos
453 km de estrada de Lethem a Lindem, no mdio Demerara, a partir de onde
j existe rodovia guianense pavimentada, com pouco mais de 100 km de com-
primento, at a capital da Guiana, Georgetown.
Ligadas pela BR-174 ao longo de 758 km, Manaus e Boa Vista conectam-se no
s por uma sinergia natural, mas tambm por uma relao de grande dependncia entre
a capital de Roraima e a capital do Amazonas. Com mais de 2 milhes de habitantes,
Manaus a metrpole da regio Norte e grande hub nas transaes da land-locked
Roraima com o resto do Brasil.
Por meio do porto fluvial manauara, Roraima se abastece de bens de
consumo provenientes do Centro-Sul, mediante uma operao porturia onerosa,
que torna o frete das mercadorias importadas de outros estados brasileiros
tanto para o consumo como para a produo ( o caso de fertilizantes para sua
agricultura) alto. O resultado desta logstica so preos muito elevados, que
prejudicam seu desenvolvimento.
Por esse motivo, cabe sublinhar a importncia da alternativa de acesso ao mar
pelo porto de Georgetown embora no haja definio, at o momento, de onde
exatamente seria o porto guianense de guas profundas. Manaus, por sua vez, teria
benefcio diferente no estabelecimento do corredor geoeconmico: o acesso ao mar
do Caribe para exportao de seus produtos industrializados, alm da viabilidade
de importao de peas e insumos para a Zona Franca.
Dessarte, no resta dvida de que a Guiana vem assumindo papel de suma
importncia no mbito da poltica externa brasileira em razo dessa nova abordagem
entre os pases e do estreitamento de suas relaes.
202 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

2 A POLTICA PELOS PRESIDENTES DA GUIANA


Cheddi Jagan e Forbes Burnham foram os lderes mais carismticos na vida poltica
da Guiana. Suas carreiras individuais e conjuntas definiram a histria do pas de
1940 at o final da dcada de 1990.
Ambos se elegeram presidentes, porm no conseguiram estabelecer a unio
entre grupos opostos. Esta tarefa ficou para uma nova gerao de lderes polticos,
que tem a rdua misso de reformular a poltica guianense e reconciliar os habitantes
da terra dos seis povos,7 como a Guiana era chamada no perodo que antecedeu
a independncia. Esta misso est em curso. um processo lento, marcado pelo
antagonismo do mundo ps-Guerra Fria, redefinido pela emergncia da sia como
o epicentro da economia global.
A passagem da sia da condio de mercado do colonialismo europeu para
centro vital da economia mundial muito ensina Guiana. O relativo sucesso de
pases como a Malsia com um longo histrico de conflitos tnicos 8, no novo
contexto internacional pode dar nova gerao de lderes guianenses motivos para
reconhecer que a poltica de pluralismo racial fornece a base para administrar a
diversidade cultural da qual a sociedade guianense herdeira.
Em sua curta histria, a Guiana j viu presidentes de diversificadas origens.
As diferenas so grandes. Quer pelo gnero: homem9 e mulher;10 quer pela raa:
chins,11 indiano,12 africano13 e europeu;14 quer pelo credo: anglicanos,15 hindus16 e
judeus.17 Talvez repouse nesta diversidade, raiz de tantos conflitos, a soluo para o
desenvolvimento do pas. Por isso a importncia de se conhecerem estes lderes da
Guiana, ver o caminho que traaram e a melhor forma de administrar os conflitos
que dividiram sua sociedade.

2.1 O presidente chins (1970-1980)


Arthur Raymond Chung, o primeiro presidente da Guiana, guarda o simbolismo de
ser o nico descendente de chineses a chefiar o Estado de uma nao no asitica.
Assumiu em 1970, aps o pas se tornar Repblica. Seu cargo era apenas cerimonial,

7. Para mais informaes, consultar: <http://goo.gl/Mq5mvd>. Acesso em: 17 jun. 2011.


8. Para mais informaes, consultar: <http://goo.gl/s1piaA>. Acesso em: 17 jun. 2011.
9. Por exemplo, os presidentes Arthur Chung (1970-1980), Forbes Burnham (1980-1985), Desmond Hoyte (1984-1985),
Cheddi Jagan (1992-1997) e Bharrat Jagdeo (1999-2011).
10. Por exemplo, a presidente Janet Jagan (1997-1999).
11. Por exemplo, o presidente Arthur Chung.
12. Por exemplo, os presidentes Cheddi Jagan e Bharrat Jagdeo.
13. Por exemplo, os presidentes Forbes Burnham e Desmond Hoyte.
14. Por exemplo, a presidente Janet Jagan.
15. Por exemplo, os presidentes Arthur Chung, Forbes Burnham e Desmond Hoyte.
16. Por exemplo, os presidentes Cheddi Jagan e Bharrat Jagdeo.
17. Por exemplo, a presidente Janet Jagan.
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 203

e quem sempre deteve o poder real foi Burnham, que o substituiu aps a reforma
constitucional de 1980, acumulando as funes de chefe de Estado e de Governo.

2.2 O presidente negro (1980-1985)


Cheddi Jagan, ao retornar dos Estados Unidos (Jagan, 1972, p. 59), em outubro de
1943, iniciou a movimentao poltica para levar independncia a Guiana, bem
como transform-la em uma nao socialista. Com o escopo de angariar apoio da
comunidade afro-guianense, avessa a ele em virtude de sua origem indiana, convidou
lideranas negras, entre as quais se destacava o jovem Forbes Burnham, advogado
formado na Inglaterra e um dos fundadores do Partido Popular Progressista (PPP).
Forbes Burnham era o tpico representante da elite afro-guianense: protestante,
educado na Inglaterra e criado em Georgetown. No atuava no vcuo histrico
ou cultural. Representava o grupo que se sentia herdeiro do governo britnico.
A rivalidade com Cheddi Jagan, hindu, campons e instrudo nos Estados Unidos,
desde logo surgiu e tem razes at sociolgicas, embora Stephen Rabe aponte apenas
um combate por poder (Rabe, 2005, p. 53).
Na prtica, essa luta poltica produziu um racha no PPP, liderado por ambos,
e tal diviso se estendeu sociedade. De um lado, os afro-guianenses fundaram
seu prprio partido, o Congresso Nacional Popular (PNC), de outro, os indo-
-guianenses permaneceram no PPP. Esta fratura exps a diviso tnica latente na
sociedade, mas at ento desconhecida na batalha pelo poder, com bases raciais.
Aps a vitria na eleio de 1953, Burnham exigiu a liderana do partido,
sob pena de se retirar (Birbalsingh, 2007, p. 45), o que de fato aconteceu dois anos
depois. Sua estratgia era controlar os votos negros urbanos, e para isso fundou seu
prprio partido, o Congresso Nacional Popular, em 1957. Em 1963, conseguiu
apoio dos Estados Unidos e da Inglaterra como candidato moderado e anticomunista
que levaria a Guiana independncia. Burnham queria o poder, e o conseguiu.
Entretanto, dele a Guiana guarda desagradveis lembranas.
William Shakespeare disse que: Aos homens sobrevive o mal que fazem,
mas o bem quase sempre com seus ossos fica enterrado (Shakespeare, [s.d.]).
Esta frase se aplica a Forbes Burnham, homem sem princpios (Birbalsingh,
2007, p. 182) na Presidncia do pas, que fraudou todas as eleies que disputou.
Para dar uma aparncia multirracial ao seu governo, ainda que apenas simb-
lica, usou o poder, a chantagem e o dinheiro para angariar apoios, inclusive na
comunidade indo-guianense.
Tambm o acusam de estabelecer a diviso tnica com base em estrutura de
corrupo. Instituiu um regime de medo (Birbalsingh, 2007, p. 45). De igual forma,
responsabilizado pela emigrao massiva da mo de obra qualificada, o desastroso
204 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

brain drain (Birbalsingh, 2007, p. 182) de quase um dcimo de sua populao


(Merrill, 1992, traduo nossa), tornando o pas uma das naes particularmente
prejudicadas por esta perda de crebros.18
Contudo, para alguns, ele se mostrou como um lder inteligente e pragmtico,
que guiou a nao independncia e assegurou sua integridade territorial ante
as aspiraes da Venezuela19 e do Suriname.20 Ele foi personagem central na
formulao da Associao de Livre Comrcio do Caribe (em ingls: Caribbean Free
Trade Association Carifta), foi um dos fundadores da Comunidade do Caribe
(em ingls: Caribbean Community Caricom), sendo signatrio do Tratado de
Chaguaramas (Majeed, 2005, p. 28).
Inaugurou a representao diplomtica em Braslia e estimulou a aproximao
com o Brasil, percebido, poca, como opo continental e parceiro seguro para
conter as pretenses expansionistas da Venezuela sobre a Guiana Essequibo.
Em 1972, ainda como primeiro-ministro de Arthur Chung, estabeleceu
relaes diplomticas com Cuba e trabalhou para que Jamaica, Barbados e
Trinidade e Tobago rompessem o isolamento diplomtico ilha caribenha.
Em movimento ousado, se aproximou da China, ento sob o regime maosta.
Um dos primeiros lderes a se posicionar contra o apartheid, ele se aliou aos
movimentos de independncia das naes africanas.

2.3 O presidente da abertura (1985-1992)


A morte prematura de Forbes Burnham levou ao poder outro afro-guianense,
Desmond Hoyte, seu vice-presidente e primeiro ministro, tambm do Congresso
Nacional Popular. Ex-ministro da Fazenda por mais de uma dcada, ele era um
tcnico que conhecia, como poucos, o funcionamento da Guiana e sabia que o
socialismo cooperativo tinha falhado. Seu governo surpreendeu ao abandonar o
discurso ideolgico e se voltar para a recuperao econmica e a abertura poltica.
Hoyte percebeu que o controle, pelo Estado, de quase 80% dos meios de
produo, efetuado por Burnham, revelou-se ruinoso e que o alinhamento com
a ento Unio Sovitica tornou a Guiana vtima da Guerra Fria. As mudanas
foram complexas. Seu partido vinha de um longo perodo de suporte ortodoxia
marxista, e a oposio era incondicionalmente pr-sovitica.

18. Disponvel em: <http://www.undp.org.gy/web/index.php?option=com_content&view=article&id=157&Itemid=101>.


Acesso em: 17 jun. 2011.
19. Trata-se da Guiana Essequibo (tambm conhecida como Territrio Essequibo, ou, na Venezuela, Zona em Disputa),
territrio do Planalto das Guianas, compreendido entre o rio Cuyuni e o rio Essequibo. Para mais informaes, consultar:
<http://goo.gl/FiqqnC>.
20. Trata-se da New River Triangle, tambm chamada regio de Tigri, uma rea de selva que desde 1840 est em disputa
entre o Suriname e a Guiana. Para mais informaes, consultar: <http://goo.gl/Lmmibv>.
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 205

Na segunda metade da dcada de 1980, a situao do pas era crtica (Lee, 2000).
A economia enfrentava imensas dificuldades: desemprego, dependncia do mercado
externo de commodities, ausncia de capacidade industrial, escassez de mo de obra
qualificada, estrutura econmica inadequada etc.
Nesse setor, ele adotou o receiturio de Washington, com pesadas medidas
de conteno de despesas: desvalorizao da moeda, elevao da taxa de juros e
reduo do deficit oramentrio. As consequncias desta poltica so conhecidas:
declnio real dos salrios, elevao generalizada de preos, corte de investimentos,
especulao, recesso, desemprego e grave crise social.
Cheddi Jagan e seu partido se opuseram poltica liberalizante do novo governo,
que enfrentou cerca de 710 greves. A presso poltica levou Hoyte a anunciar,
em 1987, durante um congresso do PNC, que seu partido rejeitava a ortodoxia
comunista e a ideia de partido nico, dando incio abertura democrtica.21
Ainda em 1989, compreendeu a importncia das questes ambientais,
sendo o arquiteto da Reserva Ambiental Iwokrama,22 a primeira reserva ecol-
gica do mundo gerida por um consrcio internacional. O foco de sua poltica
externa foi o restabelecimento dos laos com os Estados Unidos e o abandono
da poltica ideolgica.

2.4 O presidente indiano (1992-1997)


Cheddi Jagan veio de uma tpica famlia hindu. Seu pai era imigrante e cortador de
cana. Cresceu em ambiente estritamente indiano, marcado por uma vida simples
e pelo trabalho rural, como relata em seu livro autobiogrfico The West on trial:
my fight for Guyanas Freedom (Jagan, 1966). Inteligente, conseguiu bolsa para
estudar odontologia nos Estados Unidos,23 onde ficou por sete anos, entre 1936
e 1943. Sua influncia cultural variada foi marcada profundamente pela leitura
da autobiografia do lder indiano Nehru (Birbalsingh, 2007, p. 29), intitulada
Towards freedom. Casou-se com uma judia americana de origem tcheca, Janet
Rosenberg, com desaprovao dos dois lados da fronteira cultural (Jagan, 1966, p. 58).
Ela integrava a Liga de Jovens Comunistas dos Estados Unidos, e o apresentou
literatura marxista-leninista. De volta Guiana, Jagan e sua esposa formaram
grupos de jovens comunistas em torno do Political Action Comittee a base do
partido marxista que mais tarde fundariam: Partido Popular Progressista.
Os demais momentos da carreira de Jagan se conhecem. Em 1947,
o elegeram membro do Conselho Legislativo, o parlamento da Guiana.

21. Para mais informaes, consultar: <http://goo.gl/o6HIim>. Acesso em: 17 jun. 2011.
22. Iwokrama significa, no idioma Macuxi, lugar de refgio. A rodovia que liga o Brasil a Georgetown atravessa 72 km
dessa reserva.
23. A saber, Howard University Dental School, em Washington, e Northwestern University, em Chicago.
206 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Em 1950, se tornou lder do PPP, posto que ocupou at a sua morte, em 1997.
Seu partido ganhou a eleio legislativa de 1953, e, aps 133 dias no poder,
como chief of Ministry da ento Guiana britnica, foi removido do cargo. Venceu
as eleies de 1957 e de 1961, liderando em ambos os governos como premier.
Em 1964, embora seu partido tenha obtido a maioria dos assentos no parlamento, foi
alijado do poder por um novo sistema de representao proporcional (Birbalsingh,
2007, p. 28). Apenas em 1992 conseguiu ser presidente, aps vencer a primeira
eleio sem fraude, desde 1964, governando o pas at seu falecimento, em 1997.
Desde cedo, surgiu o receio dos afro-guianenses de se submeterem ao
controle indiano. Assim, enquanto em Trinidade as lideranas indianas eram
mais defensivas e conciliatrias, na Guiana, ao contrrio, tinham de combater
a oposio (Hintzen, 2006, p. 3).
Nenhum lder indo-guianense representa melhor esse momento que Cheddi
Jagan. Embora a rigidez messinica tenha dado o impulso inicial sua carreira
poltica, assegurando-lhe expressivo sucesso eleitoral, gerou certa inflexibilidade
ideolgica, que o impediu de trabalhar com as demais foras que buscavam a
independncia da Guiana, inviabilizando o projeto de unio poltica entre
afrodescendentes e indianos, ocorrido em 1953.
Aps o desmantelamento da Unio Sovitica, Jagan conseguiu chegar ao poder,
com um discurso social-democrata, exibindo um pragmatismo caracterstico de
toda a sua longa vida poltica.
Menos gerencial e mais ideolgico, seu governo seguiu a poltica externa
de seu antecessor. Tal fato serviu para desdramatizar as relaes com os Estados
Unidos, que no eram to estreitas no passado. Na Presidncia, Jagan tentou
emprestar maior visibilidade ao pas frente comunidade internacional, ao defender
uma nova agenda mundial, estruturada em torno de questes como democracia,
desenvolvimento, reduo da pobreza, perdo das dvidas das naes empobrecidas,
direitos humanos e meio ambiente.
Um ltimo ponto a ser ressaltado diz respeito imprescindibilidade das aes
de Jagan para o estabelecimento de uma nova ordem democrtica guianense, com a
incorporao da sociedade ao centro decisrio em seu governo (1992-1997), alm
de dar incio ao processo de abertura da economia guianense, antes controlada
quase que integralmente pelo Estado.
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 207

2.5 O presidente de transio (1997-1997)


Aps a morte de Cheddi Jagan, Samuel Hinds, primeiro-ministro afro-guianense,
tomou posse como presidente interino, nos termos da Constituio, e a ele coube
garantir a estabilidade do pas, diante do vazio poltico, e presidir as eleies, marcadas
para dezembro de 1997.
Seu governo durou pouco mais de nove meses24 e apresentou um carter
de transitoriedade. Sua maior atividade diplomtica consistiu em recepcionar os
observadores internacionais da eleio presidencial que elegeu Janet Jagan.

2.6 A presidente judia, branca e norte-americana (1997-1999)


A histria recente da Guiana confunde-se com a do casal Jagan, Cheddi e Janet.
Aps a morte do marido, ela se tornou primeira-ministra, sendo eleita presidente.25
A revista Time chegou a compar-la a Eva Pern. Ganhou a eleio presidencial com
uma apertada26 margem,27 e seu governo durou um ano e oito meses. Renunciou
por problemas cardacos, que a impediram, segundo suas palavras, de exercer a
liderana vigorosa e forte de que o pas precisava.28
Obteve projeo internacional por ser a primeira mulher nascida nos Estados
Unidos a assumir a presidncia de uma nao; e a primeira judia a ocupar, nos
tempos modernos, um cargo de tamanha envergadura. Centrada em problemas
internos, especialmente em questes partidrias, manteve inalterada a poltica
externa de aproximao com os Estados Unidos, com um pouco mais de politizao.
O eixo de suas relaes externas se focava em busca de investimentos e ajuda
entre os pases ricos, bem como na integrao cultural com as naes da Caricom.

2.7 O jovem presidente indiano (1999-2011)


O fim do governo de Janet Jagan coincide com o esgotamento das antigas foras
polticas que lutaram pela emancipao do pas. Seu partido, em processo de
renovao, abriu espao para as jovens lideranas, entre as quais se destacava
Bharrat Jagdeo, economista formado na antiga Unio Sovitica, poca ministro
da Fazenda. Eleito presidente com apenas 35 anos, dele se esperavam grandes obras
e a resoluo de antigas rixas entre o PPP e o PNC, que dividiam o pas. Pensavam
que ele desanuviaria a atmosfera poltica contaminada pelo conflito entre Janet
Jagan e Desmond Hoyte, lder da oposio. Seus gestos conciliatrios apontavam
para a reunificao da nao, fraturada por dcadas de disputa estril.

24. Durou de 6 de maro a 19 de dezembro de 1997.


25. Ela assumiu em dezembro de 1997.
26. Para mais informaes, consultar: <http://goo.gl/Dvb4iy>. Acesso em: 17 jun. 2011.
27. Exatos 55,3% dos votos.
28. Para mais informaes, consultar: <http://goo.gl/sHqxYS>. Acesso em: 17 jun. 2011.
208 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Sua base poltica era diferente daquela do casal Jagan. Quando eleito presidente,
o pas havia atravessado dcadas de ideologia socialista e ansiava por novas ideias.
Ele era centralista e populista, nacionalista e regionalista, pr-empresa pblica e
pr-empresa privada, pr-Rssia e pr-Amrica. Nos assuntos domsticos, Jagdeo
no tinha desejo de emular Cheddi e Janet Jagan. A ltima coisa que queria era
extirpar a orientao constitucional de Forbes Burnham ou o estilo econmico de
Desmond Hoyte. Intencionava assimil-los em sua prpria metodologia de gesto
da economia poltica.
Isso lhe proporcionou abundante vantagem, permitiu abraar praticamente
todos os setores de opinio e de interesses culturais. Jagdeo, sem o impedimento de
inflexibilidade ideolgica de seus antecessores, parecia mais adequado para guiar o
seu partido e conduzir a nao. Seu maior xito diplomtico se mostrou em 20 de
setembro de 2007, quando o Tribunal Internacional sobre Direito do Mar, sediado
em Hamburgo, delimitou a fronteira martima com o Suriname, em grande parte
ao longo das linhas reivindicadas pela Guiana.
Suas conquistas mais visveis foram o prmio Champion of the Earth, o mais
importante concedido pelas Naes Unidas para lideranas ambientais, e a eleio
para a presidncia da Unasul.
Insta destacar que Jagdeo foi o primeiro presidente a perceber a importncia do
Brasil como parceiro econmico estratgico para a Guiana, levando em considerao,
inclusive, a ligao pela via terrestre entre ambas as naes, defendendo a receptividade
da economia guianense para investimentos estrangeiros, sobretudo brasileiros.
Durante seus dois mandatos, recebeu o presidente do Brasil Luiz Incio Lula
da Silva em trs ocasies: na abertura do Rio Group, em 2007; na inaugurao da
ponte fronteiria entre Brasil e Guiana, em 2009; e na Cpula da UNASUL IV
Cpula da Unio de Naes Sul-Americanas, em 2010.
Em razo da poltica adotada em seus mandatos, a Guiana alcanou significativa
reduo da dvida externa guianense, melhorando sua capacidade de endividamento.
Hoje, a Guiana possui quase US$ 1 bilho em reservas internacionais.

2.8 O presidente atual (desde 2011)


No final do governo de Jagdeo, reinou um sentimento nostlgico. Os olhares
voltaram-se para as origens do PPP em busca de um candidato que representasse
aquela ideologia partidria.
Com efeito, quando se sentiu que Forbes Burnham e Desmond Hoyte
realizavam pouco para o bem comum, o povo se voltou para Cheddi Jagan. Quando
Janet Jagan assumiu o cargo, esperava-se que continuasse o trabalho de seu marido.
Jagdeo, ao final de seu governo, encontrou uma oposio debilitada; seu principal
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 209

partido, o PNC, carecia de liderana, e a agremiao governista buscava uma volta


aos princpios de Cheddi Jagan, de participao democrtica.
Nesse cenrio, o PPP anunciou Donald Ramotar como seu candidato s
eleies presidenciais de 2011. Com 60 anos, ele um renomado homem do
partido, atuando como secretrio-geral desde 1997, quando sucedeu Cheddi Jagan.29
Ramotar conseguiu se eleger presidente ao congregar tanto a populao mais antiga,
saudosa da poltica de Jagan, quanto os mais jovens, que ansiavam por mudanas.

3 INCIO DAS RELAES ENTRE BRASIL E GUIANA


Rashleigh Jackson, ex-ministro de Relaes Exteriores da Guiana, bem relembra em
seus relatos que o primeiro contato profissional que teve com o Brasil ocorreu em
um curso para diplomatas do Caribe, organizado em Barbados pelas Naes Unidas.
Recorda que entre os palestrantes se destacava o brasileiro Roberto Campos, que
impressionou a todos pela clareza de raciocnio e inteligncia (Jackson, 2003, p. 40).
No apenas as aulas de Roberto Campos, expoente do pensamento conservador
brasileiro, aproximaram Georgetown governada por marxistas da Braslia dos
militares de direita. A reivindicao da Venezuela por trs quartos de seu territrio,
a regio do Essequibo, e as indefinies da fronteira com o Suriname, em especial
o limite martimo e a reclamao da rea conhecida como New River Triangle,
levaram a State House, sede do governo da Guiana, a definir sua integridade
territorial como prioridade para a rea externa, e o incremento das relaes com o
Brasil estava no topo da lista. Por l, cultivava-se a esperana de que a diplomacia
brasileira servisse de contrapeso presso venezuelana. Os motivos eram robustos.
A Guiana, como se sabe, tem com o Brasil sua mais extensa divisa. Territorialmente
definidas, as fronteiras brasileiras se fixaram por tratados. A intangibilidade destes
acordos demarcatrios caracterstica da poltica externa do Itamaraty, historicamente
avessa a alteraes do status quo, mesmo quando o Brasil prejudicado. Por exemplo:
a fixao de limites com a ento Guiana inglesa, conhecida na histria como Questo
do Pirara, deu-se com manifesto prejuzo brasileiro.
Lembra Aimber Freitas que:
em 1835, o prussiano Robert Schomburgk, a servio da Inglaterra, foi mandado
Guiana Britnica para fazer um levantamento da geografia fsica e astronmica do
interior do pas. Ele iniciou seus estudos no vale do rio Essequibo, mas chegou at o
territrio luso-brasileiro. Por onde passou, encontrou sinais da soberania brasileira.
O comandante do Forte So Joaquim encontrou-o e tratou-o com deferncia (Freitas,
2001, p. 109).

29. Para mais informaes, consultar: <http://goo.gl/IQ9qRs>. Acesso em: 17 jun. 2011.
210 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Schomburgk retornou regio em 1837, e, em 1840,


regressando a Georgetown de suas viagens ao interior da Guiana, desenhou um mapa
que foi apresentado em Londres, indicando uma nova fronteira que era, na verdade,
apenas sua verso. Essa carta era um desrespeito realidade imposta pela geografia e
ao exerccio da soberania brasileira na regio. Sob a impresso dessa carta, a opinio
pblica inglesa comeou a enxergar o assunto sob a tica de Schomburgk. E isso
comeou a dar resultado dentro do governo ingls (Freitas, 2001, p. 109).
Em dezembro de 1898, o Brasil aceitou a proposta britnica de submeter a
questo deciso arbitral do rei da Itlia. Em 1904, Vittorio Emanuele III, em
prejuzo ao Brasil, decidiu-se parcialmente favorvel pretenso da Inglaterra,
concedendo-lhe 19.630 km2 de territrio brasileiro, rea quase do tamanho de
Israel (20.770 km2), equivalente a metade da Sua (41.284 km2).
Sadio Garavini di Turno, ex-embaixador da Venezuela em Georgetown,
definiu as relaes com o Brasil nos seguintes termos:
ante o enfrentamento diplomtico com a Venezuela e devido inexpressiva relao
poltico-comercial com a Amrica Latina, a Guiana podia contar, no hemisfrio
ocidental, apenas com o respaldo do Caribe anglfono. A reclamao venezuelana
vinha associada opinio majoritria dos setores dirigentes latino-americanos, a outras
reclamaes, como Malvinas e Belize, tambm produto da ao colonial britnica
na regio (Turno, 1988, p. 110).
Nesse contexto, prossegue Sadio Garavani, diante da inegvel relevncia
geopoltica do Brasil na regio, sua posio a respeito da controvrsia guiano-
-venezuelana tinha, aos olhos dos dirigentes guianenses, uma importncia capital.
O fortalecimento dessa fronteira norte se revelava importante ao Brasil.
Caracas rompeu relaes com Braslia em razo do golpe de Estado de 1964.
A Venezuela, em razo de um processo interno de consolidao da democracia,
com reflexos em sua poltica externa, negava reconhecer qualquer regime
de direita ou de esquerda que se originasse de rompimento da ordem institucional.
Conhecida na histria como doutrina Betancourt, em homenagem a seu
idealizador, o presidente Rmulo Betancourt, esta poltica levou a Venezuela a
romper relaes com a Argentina, a Bolvia, o Brasil, a Colmbia, Cuba e o Peru.
O restabelecimento das relaes com o Brasil se deu em 1969, no governo de
Rafael Caldera, que flexibilizou a doutrina Betancourt, ante os efeitos danosos
provocados pelo isolamento (Lima e Kfuri, 2007).
A State House, sede do governo da Guiana, registrou a insatisfao de Braslia
com Caracas. A resposta atitude venezuelana veio em julho de 1968, quando o
ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Jos de Magalhes Pinto, emitiu um
comunicado no qual afirmava a tradicional posio brasileira em relao invio-
labilidade dos tratados e ao frutfero cumprimento dos acordos internacionais.
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 211

Em relao controvrsia sobre Essequibo, o Brasil, oficialmente manifestava


neutralidade. O comunicado de Magalhes Pinto foi lido em Georgetown como
sinal de apoio, ao ponto de, no ms seguinte, Braslia receber uma misso oficial
da Guiana, composta por vrios ministros e chefiada pelo vice-primeiro-ministro
Reid. Foi o primeiro contato de alto nvel entre os dois pases e formalizou o
estabelecimento de relaes diplomticas (Jackson, 2003, p. 41).
O comunicado conjunto desse encontro registra que as discusses se deram em
tom de cordialidade e amizade. Um ano aps este evento, instalaram o Centro de
Estudos Brasileiros em Georgetown, visitado pelo autor em 2008, quando constatou
in loco que esta casa de cultura promove uma compreenso mais ampla do Brasil e
de sua sociedade para os guianenses. Em 1969, o ministro das Relaes Exteriores da
Guiana, Shiridath Ramphal, esteve no Brasil, visita que foi retribuda em 1971 pelo
ministro das Relaes Exteriores brasileiro, Gilson Barbosa (Jackson, 2003, p. 41).
Essas visitas, segundo Rashleigh Jackson, edificaram relaes baseadas na
confiana; e como resultado inicial, criaram uma comisso binacional para a coope-
rao econmica, possibilitaram o oferecimento de linha de crdito para a Guiana
e contriburam para o estabelecimento de embaixadas (Jackson, 2003, p. 41).
Essa aproximao teve percalos. Georgetown, em ato de consequncias mal
avaliado, irritou profundamente os governos do Brasil e dos Estados Unidos ao
permitir, em 1975, que aeronaves cubanas de transporte de tropas para a Angola
pousassem em seu territrio para abastecimento.
O governo brasileiro mobilizou tropas at a fronteira com a Guiana, e o
Ministrio de Relaes Exteriores guianense recebeu uma nota brasileira requerendo
inspeo nos marcos fronteirios (Turno, 1988, p. 110). Burnham rapidamente
voltou atrs e cancelou a autorizao de pouso para avies cubanos. Para tristeza
do Palcio de Miraflores, que nunca esqueceu a zona en reclamacin, este entrevero
mostrou, como observa o ex-embaixador venezuelano na dcada de 1980, Sadio
Garavini di Turno, que a Guiana evitaria, como premissa de poltica externa, a
deteriorao de suas relaes com o Brasil e a Venezuela ao mesmo tempo.
Em julho de 1976, Fred Willis, ministro guianense das Relaes Exteriores,
visitou o Brasil e fixou os princpios que norteariam as relaes entre os dois
pases: a no interferncia em assuntos internos; a soluo pacfica dos conflitos;
a integridade territorial e a inviolabilidade das fronteiras (Jackson, 2003, p. 42).
A aproximao com o Brasil vista na poca como uma questo de segurana
para conter as pretenses expansionistas dos vizinhos da Guiana, e no como
um projeto de insero continental careceu de continuidade. Marcou-se por
fluxos de aproximao e de distanciamento, pontuados pela maior ou menor
reivindicao venezuelana.
212 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

A assinatura do Tratado de Cooperao Amaznico (TCA),30 em Braslia


em julho de 1978, proporcionou especial oportunidade ao Brasil e Guiana para
discutirem as relaes bilaterais para alm do tema de segurana de fronteiras.
O documento representou, nos termos de um de seus pargrafos preambulares,
o incio do processo de cooperao entre os oito estados amaznicos, 31 e tambm
foi o primeiro acordo assinado entre Georgetown e Caracas.
Lembra Silveira que:
o Tratado de Cooperao Amaznica operou significativa aproximao entre os
pases amaznicos, principalmente de cunho comercial e tcnico, onde predominou
sobretudo o interesse econmico das partes envolvidas. Mas o Tratado de Cooperao
Amaznica tambm experimentou um desenvolvimento institucional satisfatrio
at culminar com a criao da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica
(OTCA), em 1998 (Silveira, 2005, p. 72).
Procpio, por sua vez, observa que esse tratado inseriu na poltica externa
regional uma espcie de embrio de uma conscincia ecolgica coletiva da parte
amaznica da Amrica Latina (Procpio, 1992, p. 233).
Bernard fornece a viso guianense sobre o TCA, segundo a qual o radicalismo
poltico da Guiana conseguiu atrair a ateno do Brasil, cujas preocupaes
geopolticas na poca no podiam permitir qualquer tipo de penetrao na regio
amaznica. Logo, em 1977, num lance diplomtico formidvel, o governo
brasileiro convidou a Guiana a participar, junto com outros seis pases sul-americanos,
num esforo de cooperao sub-regional, do Tratado de Cooperao Amaznica
(Bernard, 1993, p. 12-13).
Em janeiro de 1982, o ministro brasileiro das Relaes Exteriores, Saraiva
Guerreiro, visitou Georgetown e assinou vrios tratados, entre os quais se destaca
a construo da ponte sobre o rio Tacutu, inaugurada em setembro de 2009, ou
seja, 27 anos depois.
As relaes entraram em um novo nvel com o convite do presidente Figueiredo
para que o presidente Burnham visitasse Braslia, o que ocorreu entre setembro e
outubro de 1982. Em 1988, Roberto de Abreu, ministro brasileiro das Relaes
Exteriores, viajou para Georgetown, e, quatro meses aps, o ento presidente Jos
Sarney esteve na Guiana em misso oficial, a primeira de um presidente brasileiro,

30. O Tratado de Cooperao Amaznica tem por escopo a concertao poltica e diplomtica entre os pases da regio
para, em conjunto, trabalharem as potencialidades, as necessidades e a heterogeneidade da Amaznia. Rubens Ricupero
lembra que, ao buscar as origens do Tratado de Cooperao Amaznico, h uma tendncia universal em favor do
tratamento adequado em acordos cooperativos, de certos problemas das bacias hidrogrficas e das regies geogrficas
mais amplas, de sua influncia direta e pondervel (Ricupero, 1984, p. 177-196).
31. Disponvel em: <http://www.otca.info/portal/admin/_upload/tratado/O_TRATADO_DE_COOPERACAO_AMAZONICA_PT.pdf>.
Acesso em: 8 jul. 2011.
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 213

na qual enalteceu a etnia, a natureza amaznica e o ideal de democracia. No ano


seguinte, o presidente Hoyte retribuiu a visita.
O Itamaraty, despercebido da relevncia estratgica da regio, manteve relaes
quase protocolares na dcada de 1990. Esta postura excludente, entretanto, no
era de hostilidade, mas de agenda. A Guiana no era encarada, na linguagem de
Celso Lafer, como um nicho de oportunidade, estando ausente da estratgia
diplomtica e do quadro de prioridades (Lafer, 1992, p. 100-121). Esta poltica
de seletividade e baixa intensidade foi respondida com a mesma moeda pela State
House, sede do governo da Guiana, especialmente aps a ascenso de Cheddi
Jagan ao poder (1992-1997).
Vislumbrando o Brasil como uma nao emergente com potencialidades
comerciais, Georgetown voltou a se aproximar. Mais de um quarto de sculo no
papel, finalmente, a abertura da ponte sobre o rio Tacutu marcou simbolicamente
esta nova era. Segundo Bharrat Jagdeo, esta obra, inaugurada em 14 de setembro
de 2009, possui um valor maior que o econmico. Ela seria elemento para fixar a
identidade sul-americana da Guiana:
Hoje a cerimnia, no entanto, muito mais do que a simples abertura de uma
ponte, que tem sido muito esperada. , ao contrrio, uma ocasio que repleta de
simbolismo histrico para os nossos dois pases e para o nosso hemisfrio inteiro.
Durante sculos (...) ao longo de nossa histria colonial inteira, e ainda mais recen-
temente, quando as relaes latino-americanas foram dominadas por superpotncias
geopolticas, muitos dos nossos pases foram mantidos refns por um modelo de
poltica e filosofia, que promoveu a construo de barreiras (...)
(...) somente nos ltimos anos e com o surgimento da atual gerao de lderes em
nossa regio, que essa filosofia mudou para uma busca deliberada da integrao da
Amrica do Sul. (...) nossos povos so melhores servidos pela eliminao das barreiras
em toda a Amrica do Sul e na sua construo de pontes, tanto no sentido literal
como o fsico que abrimos hoje.
Enquanto andamos sobre a ponte do rio Tacutu, nesta tarde, damos um passo
concreto reafirmando no Brasil, na Guiana e nas mentes de brasileiros e guianenses,
que pertencemos mesma regio, que partilhamos o mesmo continente e o mesmo
destino e que h maneiras prticas pelas quais podemos trabalhar juntos para fazer
com que um destino mais promissor para nossos pases e povos.32
Em outro trecho de sua fala, o presidente Jagdeo agradece e reconhece o apoio
do Brasil para a insero da Guiana no contexto sul-americano:
a Guiana e o Brasil tambm so parceiros na Unasul para alcanar uma maior inte-
grao com o sul do continente americano. Ns apreciamos a liderana demonstrada

32. Disponvel em: <http://goo.gl/6WXO3w>. Acesso em: 8 jul. 2011.


214 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

pelo Brasil a nvel regional e multilateral, e em particular pelo presidente Lula, na


superao dos desafios e nas solues para os problemas histricos de isolamento e
abandono das pessoas em nosso continente.
Na verdade, atravs da liderana do presidente Lula que pases como Guiana e
que, por razes que s podem ser atribudas ao artefato histrico foram previamente
excludos, esto agora abraados dentro do engajamento na Amrica do Sul para a
integrao e o desenvolvimento. Agradecemos por isso.33
Explica, tambm, a razo pela qual a Guiana busca sua insero continental,
tantas vezes adiada:
como resultado de fatores histricos, a abordagem tradicional em pases como o nosso
tem sido a de olhar para o Norte e, embora se reconhea o nosso destino continental,
este destino no tem se materializado de maneira observvel, tampouco tem sido
perseguido com afinco. Entretanto, atravs de um reforo das relaes com o Brasil,
podemos mudar a retrica para a ao e reforar nas mentes dos jovens guianenses
que so sul-americanos, tanto quanto eles so caribenhos e que a prosperidade pode
ser reforada por relaes ao sul da nossa fronteira.
Gostaria de afirmar, nesta ocasio, para que no haja dvidas, a nossa viso para a
Guiana aquele que v a realizao deste destino continental, no por necessidade,
mas por escolha.34
Esclarece que essa aproximao se edifica em base econmica, diferentemente
do passado, quando se ancorava na segurana. Deixa claro que espera investimentos
brasileiros: a Guiana [] incapaz de financiar todos esses projetos por conta prpria
[investimentos em infraestrutura], a sua importncia dita que eles sejam realizados
por mobilizao de alianas estratgicas e apoio de parceiros como o Brasil.35
Nessa nova agenda, o incremento do comrcio, especialmente de importaes de
produtos da Caricom pelo Brasil, tem lugar de destaque para Jagdeo:
Quando se considera a proximidade geogrfica do Brasil e da Guiana, impressionante
como tem sido modesto, at agora, o nvel de atividade comercial.
Em 2004, o comrcio total entre os dois pases equivalia a meros US$ 9,7 milhes,
com as importaes guianenses do Brasil representando quase toda essa atividade.
Desde ento, o comrcio total entre a Guiana e o Brasil quase duplicou, alcanando
a cifra de US$ 17,8 milhes em 2008.
Em uma anlise mais ampla, baseando-se em toda a Comunidade do Caribe, as
importaes do Brasil aumentaram de US$ 744 milhes, em 2004, para US$ 1,2
bilho, em 2007, e, apesar do crescimento recente e rpido, [o] total das exportaes
do Caricom para o Brasil continua pequeno em comparao, tendo aumentado de

33. Ibid.
34. Ibid.
35. Ibid.
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 215

US$ 38 milhes para US$ 91 milhes no mesmo perodo. A mensagem clara.


Apesar do crescimento nos ltimos anos, h margem para a vasta expanso do
comrcio entre Brasil, Guiana e o resto da Caricom.36
O presidente Lula correspondeu s expectativas guianenses, afirmando em seu
discurso que, no incio de outubro de 2009, representantes do governo brasileiro
iriam Georgetown tratar do projeto conjunto de construo de uma hidreltrica
com potencial de 800 mw at hoje s no papel:
O presidente Jagdeo tem interesse prioritrio em uma hidreltrica de 800 megawatts.
Precisamos de energia para realizar todo esse potencial de cooperao e investimento.
Estamos prontos a financiar a construo por empresas brasileiras de hidroeltricas
na Guiana. A possibilidade de essa gerao tambm atender a Roraima far da
interconexo energtica entre nossos pases uma realidade.37
Em relao ao comrcio, tambm enfatizou: precisamos reduzir o dese-
quilbrio em nossas trocas comerciais. O ingresso da Guiana, a partir de hoje,
no Programa de Substituio Competitiva de Importaes fomentar suas
exportaes para o Brasil.38
Sobre a integrao do Brasil com o Caribe, o ex-presidente Lula ressaltou: Com a
ponte sobre o rio Tacutu, estamos incorporando a Guiana definitivamente Amrica
do Sul. Mas essa obra tambm leva o Brasil ao Caribe. Estou convencido de que no
haver integrao sul-americana nem latino-americana sem uma forte presena caribenha.
por isso que o Brasil recentemente aderiu ao Banco de Desenvolvimento do Caribe,
como membro regional. com a mesma convico que esperamos realizar, no Brasil,
em 2010, a primeira Cpula Brasil-Caricom.39
Lembrando-se a anlise de Procpio, o Brasil chegou atrasado Guiana (Procpio,
2010). A presena de outros pases, especialmente China e ndia, decidir as reas de
parceira estratgica. justamente esta presena sino-indiana na regio que pede uma
redefinio da diplomacia brasileira para o Caribe, mais direta, estrutural e prospectiva.
O Estado brasileiro no tem a fora da economia chinesa, tampouco os laos
culturais dos indianos, mas, pela geografia favorvel, possui meios de incluir a
Guiana e o Caribe em seu espao de influncia. Os instrumentos de trabalho para
a regio como um todo so a diplomacia, a ajuda tcnico-financeira e o comrcio.
O pesadelo e os temores impressos pelo colonialismo atormentam a Guiana.
Este temor precisa ser removido em seu relacionamento com o Brasil, amparado
em interesses mtuos. Outro aspecto importante que Braslia necessita

36. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/discursos-artigos-entrevistas-e-outras-comunicacoes/


presidente-da-republica-federativa-do-brasil/556970909171-discurso-do-presidente-da-republica-luiz-inacio/print-nota>.
37. Disponvel em: <http://goo.gl/OsJbhP>. Acesso em: 8 jul. 2011.
38. Ibid.
39. Ibid.
216 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

desenvolver fluxos de comrcio e de aproximao efetivos. Seus projetos, quando


no so de pequena envergadura, morrem engavetados. Por consequncia, o que
o Brasil promete para o futuro com os guianenses, o pragmatismo sino-indiano
faz no presente (Procpio, 2009, p. 325).
O Itamaraty deve deixar claro que o Brasil uma potncia que no quer
alterar a seu favor o equilbrio de poder no Caribe, nem se envolver em conflitos
na regio. Bom palco para apresentar esta postura foi a I Cpula Brasil-Caricom,
encontro realizado em abril de 2010 em Braslia, com todos os pases-membros do
grupo caribenho. O Palcio do Planalto aproveitou a ocasio para esclarecer que
a presena brasileira no Haiti apenas assistencialista. Afirmou que possvel ser
solidrio respeitando a soberania do povo haitiano.40
Saindo do plano do discurso, para essa regio, o Brasil tem projetos de integrao
baseados em aes de infraestrutura, e pretende funcionar como elo de integrao
entre a Guiana, o Suriname, a Guiana francesa, incluindo tambm a Venezuela, e os
pases que formam o Arco Norte. Com caractersticas amaznicas, possuem problemas
ambientais, financeiros e sociais bastante similares. Esta dependncia mtua demanda
aes conjuntas para desenvolver o potencial hidreltrico de 12 mil mw e reservas de
gs com capacidade para abstecer todo o continente sul-americano.
Com base nesse quadro, Braslia certamente compreender que dela se espera
muito. O Brasil o pas que mais esperana oferece Guiana no contexto de relaes
slidas. Georgetown espera investimentos brasileiros em sua economia aptos a
gerarem empregos e novas oportunidades de desenvolvimento. A capacidade do
Brasil de realizar estes investimentos, sem replicar os padres das grandes potncias,
definir o grau de insero continental da Guiana, ponte essencial para o Caribe.

4 CARICOM-MERCOSUL: PERSPECTIVAS
A integrao Sul-Sul se marca por fluxos de aproximao e de distanciamento,
sendo, por via de regra, relegada a segundo plano em relao a parceiros comerciais
mais robustos ( uma prioridade para Braslia h algum tempo e tem se fortalecido
muito em funo da crise no Norte), como Estados Unidos, Unio Europeia e
China. Neste cenrio, impe compreender a importncia da parceria comercial
Caricom-Mercosul, e isto exige um novo olhar sobre a relevncia do Caricom.
A soma do PIB de todos os integrantes desse bloco regional alcana
pouco mais de US$ 80 bilhes, inferior ao PIB do Peru (US$ 131,4 bilhes).

40. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/discursos-artigos-entrevistas-e-outras-comunicacoes/


presidente-da-republica-federativa-do-brasil/discurso-na-cerimonia-de-instalacao-e-primeira-sessao-plenaria-da-reuniao-
de-cupula-brasil-comunidade-do-caribe-caricom>.
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 217

Sua populao, de 15,6 milhes quase 70% de haitianos menor que a da


Regio Metropolitana de So Paulo (19,6 milhes).
O comrcio intrarregional permanece baixssimo, se comparado com o
existente em outros blocos. Com efeito, apenas 2,1% (1996) e 3,3% (2001) das
importaes da Caricom provieram do Mercosul. E suas exportaes para este grupo
foram demasiadamente aqum das potencialidades: 1,0% (1996) e 0,3% (2001).
Trinidade e Tobago segue como principal exportador para o Mercosul,
respondendo por 91% das transaes do Caricom, em 1996, e 88,4%, em 2001.
O segundo maior exportador foi a Jamaica, com 7% (1996) e 3,8% (2001) do
trfico regional. Este comrcio se restringe a poucos produtos. Para l, o Mercosul
exporta principalmente: leo, produtos petrolferos, papel, cartolina, madeira,
folheados de madeira, materiais de construo e materiais refratrios. Do Caricom,
importa: leo diesel, amnia anidra, butano liquefeito e gasolina.
O reduzido volume de troca comercial mostra que, na prtica, a integrao
Mercosul-Caricom continua um projeto lastreado em intenes. Para modificar esta
condio, o Caricom precisa de um mnimo de institucionalizao supranacional que
leve a processos associativos. Da forma como est, a realidade confirma a ideia do
ex-chanceler guianense Ramphal:41 O estado natural do Caribe a fragmentao
(Jackson, 2003, p. 49).
Nas Amricas, a aproximao entre blocos regionais pesa principalmente
para o lado simblico. Todavia, vale registrar que, em 16 de dezembro de 2004,
os chanceleres do Mercosul e o ministro do Comrcio e Indstria de Trinidade
e Tobago, representando o Caricom, estabeleceram um programa de trabalho
objetivando a negociao de um acordo de livre comrcio.
Integravam essa agenda os seguintes pontos: estrutura tarifria, legislao
sanitria e fitossanitria, normas e regulamento tcnicos, anlise de dados comerciais,
acordos de livre comrcio celebrados com terceiros pases, esquemas de comrcio
preferencial, marco normativo aplicado ao comrcio intrarregional e identificao
dos objetivos negociadores.
Em abril de 2005, realizou-se a segunda reunio, com a seguinte agenda:
avaliao conjunta sobre o tipo de acordo a ser negociado; metodologia para a
negociao de produtos; definio do alcance do tratamento especial diferenciado;
definio dos prazos para a negociao; informao sobre o processo de internali-
zao de acordos internacionais; anlise e discusso preliminar de projeto de livre

41. poca, ministro das Relaes Exteriores da Guiana; posteriormente, reitor da Universidade das ndias Ocidentais.
Para mais detalhes, ver sua palestra sobre a matria em: <http://www.normangirvan.info/wp-content/uploads/2008/12/
ramphal-federation-lecture-final1.pdf>.
218 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

comrcio, incluindo temas como investimentos; e definio do cronograma para


seguir o processo integrativo.
No plano externo, portanto, a Guiana exerce duas institucionalidades ao longo
do tempo: uma de pas caribenho, voltado para as questes daquele agrupamento;
e outra cada vez mais presente na poltica externa do pas, esta caracterizada
historicamente pela velha insero pendular cujas prioridades oscilam de acordo
com o atendimento imediato de seus interesses nacionais de nao sul-americana.
No momento, o pndulo est mais voltado para a dimenso continental,
sul-americana, da Guiana. Nestas circunstncias, est o importante vizinho setentrional
do Brasil negociando uma integrao que leva em conta no s a aproximao
fsica mas tambm o plano de ser o fiel da balana nas relaes entre a Unasul e
o Caricom, operando entre a vocao caribenha e o destino continental daquela
sociedade, cada vez mais sul-americanizada.
Ao incluir os espaos sociais transfronteirios guianenses no contexto da
cooperao, os desafios da integrao sul-americana se somaram s polticas de
formao de parcerias estratgicas entre os pases amaznicos. chegada a hora
de valorizar a parceria com esse vizinho distante, cabendo, ento, ao Itamaraty,
o imperativo de construir confiana e servir de interlocutor para edificar uma
cooperao de amplo espectro.

5 CONCLUSO
Ao descrever e analisar as linhas gerais do processo de integrao guiano-brasileira, este
trabalho quis valorizar uma parceria antes raramente lembrada, mas que estratgica,
tanto pela geopoltica e pela possibilidade de fortalecimento das fronteiras quanto pelo
fato de envolver duas capitais: Georgetown, onde se concentra a maioria da populao
guianense, e Boa Vista, capital de Roraima.
O estado de Roraima sempre reclamou do abandono e pediu um olhar de
Braslia para os espaos sociais transfronteirios com a Guiana, pois tais reas merecem
ser valorizadas pela cooperao bilateral e multilateral da poltica externa brasileira.
O texto apontou que as relaes entre Brasil e Guiana nos ltimos anos passam
por seus melhores momentos, e isso devido agenda, que migrou dos temas de
segurana para os de cooperao, mudana que trouxe fluidez de dilogo e novas
esperanas por projetos de integrao.
Ao incluir os espaos sociais guianenses no contexto da cooperao, o Brasil
somou seus desafios s polticas de integrao sul-americana e formao de parcerias
estratgicas entre pases amaznicos. Apontou o desafio de Boa Vista de construir
confiana e servir de interlocutor para edificar uma cooperao cada vez mais ampla.
Guiana e sua Importncia Geopoltica no Continente Sul-Americano 219

Na prtica, isso ocorre, e muito mais. As variveis indicadas neste captulo


tentaram convencer que o fator de viabilidade da Guiana como nao independente
est na sua poltica externa. Relaes com o mundo asseguraram sua sobrevivncia
econmica, bem como salvaguardaram sua independncia e integridade territorial.
Georgetown tem sido palco de inmeros foros de integrao, alm de haver
assumido, durante 2010, a presidncia da Unasul.
Essa integrao com a Amrica do Sul consolida-se com a finalizao da ponte
sobre o rio Tacutu, cordo umbilical que conecta e alimenta reciprocamente ambos
os pases, permitindo a solidificao de uma relao simbitica em que, de um
lado, o Brasil contribui para a integrao da Guiana com a Amrica do Sul, e, do
outro, a Guiana proporciona a integrao brasileira no Caribe.
Do ponto de vista econmico e de infraestrutura, o Brasil se apresenta como um
grande cliente de portos e estradas, que encurtam caminhos e reduzem custos com
escoamento de produtos manufaturados em Manaus, assim como de produtos agrcolas.
Nesse mesmo diapaso, no se pode olvidar que a Guiana, como potencial gerador
de energia hidreltrica em larga escala, tem, mais uma vez, no Brasil, seu grande
consumidor-alvo.
O grande link da Guiana com o continente sul-americano vem ocorrendo por
meio do Brasil, mediante projetos de infraestrutura a serem ali desenvolvidos e de
uma poltica integracionista, que eleva a Guiana ao patamar de grande eldorado
de oportunidades no hemisfrio.

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CAPTULO 9

O Sul no sculo XXI: uma aproximao


a partir da Venezuela
Hctor Constant Rosales

1 INTRODUO: Turbulncia mundial e crise global o sculo XXI


e a reacomodao internacional
Ao final da dcada de 1990 do sculo XX, tudo parecia indicar que o xadrez
estava em seu justo lugar para dar boas-vindas nova centria. O mundo estava
ainda sob a magia do retorno liberdade que o fim da Unio Sovitica deixou
pairando no ar, e os Estados Unidos se aproveitavam desta circunstncia para
se apresentar, sob a presidncia de William Clinton, como uma superpotncia
capaz de garantir a governabilidade internacional em condies de amizade
generalizada. A unipolaridade amiga ps-sovitica e o enfrentamento Leste-Oeste
davam passagem a um multilateralismo crescente, cuja agenda econmica e poltica
garantia o sucesso do sistema e a liberalizao do comrcio em nome do progresso.
Na Amrica Latina, embora sem o nimo suposto pela sua assinatura em 1994,
a rea de Livre Comrcio para as Amricas (Alca) era a expresso singular desta
nova pax americana, conforme a qual a regio deveria encaminhar-se para um
desenvolvimento compartilhado, em conjunto com os confiveis vizinhos do Norte.
Mas o sculo XXI no comeou com a tranquilidade desejada por alguns.
No s poltica, mas social e economicamente o mundo entrava em uma espiral
de turbulncia na qual a crise e a recomposio de tendncias abriam caminho
fulgurantemente. E no podia ser de outra forma, levando em conta as condies
nas quais se mantinha a maior parte do planeta pobreza, fome, extermnio,
depredao ambiental, pandemias ante uma minoria que, apesar de conservar uma
cmoda rotina de vida, comeava a manifestar cada vez mais problemas e desafios:
imigrao, desemprego, diminuio de subsdios.
Politicamente, a turbulncia comeou a se refletir com mais fora depois do
atentado s torres gmeas de setembro de 2001. Desde ento, e j com George W.
Bush na Casa Branca, o suposto multilateralismo crescente derivou-se em uma
atualizao da agenda americana para impor sua viso e garantir seus interesses sem
considerao de legitimidade internacional alguma. As invases no Afeganisto,
em 2001, e no Iraque, em 2003, organizadas inclusive sem o consentimento de
226 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

aliados tradicionais do Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas


(ONU), foram amostras exemplares disso. Com a passagem da primeira dcada
do sculo XXI, o balano blico notoriamente desesperanoso: as intervenes
militares esto ordem do dia, quando no aquelas intervenes que mais indiretas,
mas igualmente perigosas ambientadas por campanhas propagandsticas ou sanes
contra determinados governos , pretendem impor uma governana mundial
que no admite dissidncias.
No plano econmico, a desejada liberalizao do comrcio encontrou-se
com a frrea resistncia dos prprios aparatos produtivos dos pases industriali-
zados, sem contar, alm disso, com a exploso de crises especficas de dimenses
gerais no prprio corao do capitalismo, como a crise financeira/bancria ou a
crise imobiliria dos Estados Unidos, cujos efeitos foram sentidos com particular
fora na Europa. Paradoxalmente regies do Sul, como a maior parte da Amrica
Latina, no se viram imersas na crise econmica de modo direto, enquanto outras
se tornaram vtimas desafortunadas espcies de bodes expiatrios, como a Lbia
ou mais recentemente a Grcia em nome da salvao do sistema.
A realidade social do incio do sculo XXI tambm no reflete a estabilidade
aparente desejada. Os efeitos do neoliberalismo continuam sendo sentidos em
boa parte do planeta, em regies que deveriam inclusive ser consideradas como
exemplos de economias pujantes, como pases do Leste da Europa, que tiveram de
assumir drsticas medidas macroeconmicas em face de sua adequao eurozona.
Isto, somado crise mundial generalizada, recrudesceu o mal-estar social nos pases
industrializados, com o subsequente aparecimento de fenmenos at ento isolados,
como protestos massivos em subrbios ou regies de baixa renda, aumento da
xenofobia e recrudescimento das medidas antimigratrias como panos de gua
morna para minorar o custo poltico do mal-estar social.
Nos pases perifricos, principalmente na frica, e em naes com histricas
dvidas internacionais, como o Haiti, ainda persistem os tristes sintomas da desi-
gualdade, com peridicas fomes, vulnerabilidade extrema perante desastres naturais
e ineficiente ajuda internacional. A tudo isto haver de se somar a fortaleza de um
movimento de contestao mundial que se viu multiplicado na primeira dcada
do sculo XXI, com consequncias polticas imediatas chegada ao poder de
governos progressistas na Amrica Latina, entre outros e que deixa em evidncia
a instabilidade social do planeta.
A inter-relao da crise em seus aspectos polticos, sociais e econmicos,
sem contar os culturais, ambientais, energticos e tecnolgicos, d conta de uma
turbulncia com efeitos variados. O primeiro efeito que se deseja ressaltar, e que
ser um dos eixos desta anlise, refere-se existncia de uma cada vez maior dife-
rena geopoltica entre o Norte e o Sul. Esta tipificao, que no busca de maneira
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 227

nenhuma alentar conflitos futuros ou gerar odiosas divises maniquestas entre


bons e maus como costuma fazer o discurso belicista dos ltimos anos ,
permitir a aproximao deste estudo aos efeitos das crises em ambas as regies
do planeta e, principalmente, s respostas que esto sendo geradas a partir dos
dois cenrios. Especial ateno ter para este captulo o caso da Amrica Latina e
do Caribe, particularmente o da Venezuela, pas no qual vem sendo construda,
durante o sculo XXI, uma proposta internacional marcadamente crtica e criativa
em relao ao status quo.
Em momentos em que a Amrica do Sul est em processo de acelerado
crescimento institucional e de soma de vontades polticas, achou-se necessrio
estudar a sua participao na turbulncia mundial generalizada, a partir de uma
tica integral que permita compreender os componentes da crise global e visualizar
as tendncias em um curto prazo. Isto levar este estudo a gerar algumas sugestes
que podem ser de utilidade para o reforo das redes acadmicas e sociais que esto
chamando o Sul a contribuir com a reacomodao internacional.

2 O norte e o sul no sculo XXI, duas realidades, duas contradies

2.1 Aproximaes conceituais


Caracterizar sem rodeios o Norte e o Sul no sculo XXI no uma tarefa simples,
nem pretende se constituir no ponto central desta anlise. Alm das referncias
geogrficas supostas pelo norte e o sul quanto pontos cardeais, o Norte e o Sul do
sculo XXI refletem dois mundos heterogneos, enfrentados a realidades similares
e na procura de solues para sobreviver.
Embora pudesse haver tentao por resgatar alguns conceitos j utilizados
na teoria poltica do passado contemporneo, como Leste-Oeste, centro-periferia,
Primeiro Mundo-Terceiro Mundo, achou-se conveniente comear a utilizar o Norte-
-Sul como o novo binmio de caracterizao internacional. Logicamente, assim
como as categorias que as precederam, o Norte e o Sul no devem ser considerados
conceitos abrasivos ou totalitrios. No Norte existem mltiplas realidades, assim
como no Sul, o que contribui para a sua complexidade. Esta categorizao tambm
no pretende considerar-se como totalmente inovadora. Durante o sculo XX, os
conceitos de Norte e Sul foram resgatados particularmente pelos pases emergentes,
membros do grupo dos no alinhados, dando origem a uma nova tipificao de
cooperao internacional conhecida como Sul-Sul.
Desaparecida a confrontao Leste-Oeste, permanece vigente o outro paradigma,
o das relaes Norte-Sul, pases desenvolvidos versus pases subdesenvolvidos [...]
Os Estados do Sul reclamavam uma estrutura internacional mais justa para o desen-
volvimento de suas economias, suas polticas externas autonmicas encaminhavam-se
nessa direo. Esse comportamento internacional foi centrado inicialmente na
228 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

solicitao de uma Nova Ordem Econmica Internacional (Noei), que contemplava,


entre outras coisas, a criao de fundos internacionais para ajudar o Terceiro Mundo,
transferncia de tecnologia, transferncia da produo industrial para os pases do
Sul e a revalorizao das matrias primas importadas dos pases subdesenvolvidos
(Carrillo, 1998, p. 70)
No sculo XXI, a novidade est no fato de que, apesar de enfrentar desafios
similares econmicos, ambientais, polticos , o Norte e o Sul constroem solues
e agendas que os distanciam cada vez mais em um cenrio de enfrentamentos recorrentes.1
Bem, sendo assim, esta anlise atreveu-se a assinalar um Norte composto por
Estados Unidos, Canad, Unio Europeia, Israel, Rssia, Austrlia e Japo; e um
Sul integrado por Amrica Latina e Caribe, frica e sia. Como j se fez notar,
em ambas as massas geogrficas entram em jogo notveis diferenciaes. Tantas
so as heterogeneidades que se deve inclusive diferenciar as aes governamentais
do sentimento das populaes destas mesmas regies, j que bem mais provvel
encontrar semelhanas nas reivindicaes sociais dos povos do Norte e do Sul que
nas atitudes polticas dos governos de ambas as regies.
Para contribuir com a complexidade da turbulncia mundial atual, deve-se
assinalar que possvel que algumas sub-regies estejam em situao de indefinio
temporria antes de poderem ser catalogadas como Norte ou Sul. Por exemplo, os
acontecimentos recentes do Oriente Mdio ainda propem perguntas sobre a sua
evoluo poltica. E, embora se possa prever que muitas destas sociedades podem
radicalizar a sua resistncia cultural, no se pode desestimar o poderio do Norte
para impedir ou, no melhor dos casos, anular, qualquer broto de resistncia que
possa supor uma maior deslegitimao de seus interesses.
Essa ltima afirmao comporta uma explicao suplementar. No marco da
era bipolar, era usual perceber o enfrentamento capitalista-socialista por aumentar
o nmero de aliados a cada bloco. Mutatis mutandi, atualmente d a impresso
de que se est assistindo uma reedio deste fenmeno, com a diferena de que
s o bloco geopoltico do Norte empreende cruzadas com o objetivo de manter a
sua hegemonia e aumentar suas zonas de influncia. A lgica da guerra preventiva
e o discurso de exportao de liberdade e democratizao que acompanha as
ltimas intervenes da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)
estariam nas modalidades utilizadas para implantar governos que possam aliar-se
irrestritamente ao Norte ou, pelo menos, manter uma atitude de neutralidade
diante dos excessos dos centros capitalistas. Estariam sendo criadas assim regies

1. Al Rodrguez Araque, notvel figura venezuelana que ocupar em 2012 a Secretaria da Unio de Naes Sul-Americanas
(Unasul), afirmou que o conflito no mbito internacional no , como anos atrs, entre o Leste e o Oeste, e sim entre
o Norte e o Sul. Este era um conflito entre grandes potncias (Estados Unidos-URSS) e era essencialmente militar, hoje
no entre grandes potncias e um conflito social (Rodrguez..., 2011).
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 229

cinzas entre o Norte e o Sul cuja atitude, idealmente afiliada ao Norte, pode, no
entanto, variar, dependendo das condies e do contexto.

2.2 Duas realidades em um mundo no dividido em duas partes

2.2.1 O Norte: crise hegemnica ou hegemonia da crise?


Alm de sua aproximao conceitual, Norte e Sul diferenciam-se tambm na atu-
alidade por sua atitude e pela caracterizao que os identifica. Mas, como j foi
reiterado em vrias oportunidades, impossvel falar de um mundo dividido em
duas partes. A globalizao,2 com o aval do neoliberalismo durante a ltima dcada
do sculo anterior, produziu um incremento da influncia das corporaes e grupos
transnacionais no comrcio e nas finanas mundiais. Seriam acrescentados um
sem-fim de atores s duas partes do Norte e do Sul, cujos interesses competitivos
tendem para o Norte por estarem essencialmente radicados em Estados Unidos,
Europa e Japo.
Estamos a um passo de viver uma segunda revoluo capitalista. A globalizao
neoliberal alcana todos os cantos do planeta, desdenhando tanto a independncia dos
povos como a diversidade de seus regimes polticos. O mundo conhece uma nova
era de conquista similar dos descobrimentos e da colonizao. Mas, enquanto os
atores principais das anteriores expanses eram os Estados, desta vez so as empresas
e os grupos industriais e financeiros privados os que se prope dominar o mundo.
Nunca os donos do planeta tm sido to poucos nem to poderosos. Estes grupos
esto situados na trade USA, Europa e Japo , e a metade deles est radicada nos
Estados Unidos (Ramonet, 2008, p. 48).
A liberdade financeira e comercial preconizada pelo liberalismo e neolibera-
lismo sups, no entanto, uma arma perigosa nesta primeira dcada do sculo XXI.
Embora o liberalismo seja tradicionalmente desconfiado do Estado como ente
regulador da economia, neste comeo de sculo o Norte conheceu dois fenmenos
que so tanto contraditrios quanto complementares. Por um lado, o auge do
neoliberalismo levou o Norte a permitir que suas empresas e corporaes pudessem
atuar livremente na maior parte do mundo. Por outro lado, e particularmente nos
Estados Unidos, o Estado tornou-se o principal motor da economia por meio do
gasto militar (Santos, 2007).
A preponderncia do Estado como regulador da oferta e da demanda por
meio do gasto blico no nova. Ronald Reagan levou-a sua mxima expresso ao
assentar as bases do intervencionismo americano contemporneo, que se expressou

2. Em relao globalizao e seus alcances como nova etapa do imperialismo, Born faz notar que a globalizao no
pode ser analisada a partir de um s prisma na medida em que nem tudo foi globalizado. Foi globalizado o sistema
financeiro internacional, sem dvida; mas no aconteceu o mesmo com o comrcio de produtos agrcolas e com uma
ampla faixa do setor de servios (Born, 2004, p. 134).
230 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

na Amrica Latina com a estratgia de Santa F3 e com a aplicao posterior do


Consenso de Washington, este ltimo generalizado depois ao resto do planeta.
Liberais no discurso, mas centralizadores e monopolizadores na prtica, os Estados
do Norte viram a necessidade de, na atualidade, reforar o seu papel na economia
mundial, incrementando o gasto em armas, o que explicaria em parte as numerosas
aventuras militares dos ltimos anos, bem como o fortalecimento da OTAN, no
apenas como uma ferramenta de imposio militar, mas fundamentalmente de
oxigenao econmica para o sistema capitalista.
Certamente, o incio do sculo XXI pode ter sido confuso quanto iden-
tificao de um Norte com estratgias mancomunadas. As condies mundiais
faziam do capitalismo o grande triunfador como sistema e modo de produo, o
que permitia aos centros de poder manifestar divergncias quanto s formas de
compreender o seu protagonismo e defender os seus interesses.
Ao final do sculo o capitalismo parece vencedor, mas o seu trunfo custou-lhe caro demais.
Diferente de suas reformulaes anteriores inclusive depois de crises muito profundas
agora oferece a todos um mundo sem valores, sem ideais, sem grandes relatos,
sem comunidade, sem futuros a serem conquistados nem esperanas, faltante de
motivaes, de atrativos e de reservas morais para a manuteno da ordem em caso
de crise do sistema [...] O esforo principal do capitalismo atual est assentado na
guerra cultural pelo domnio da vida cotidiana (Martnez Heredia, 2006, p. 220-221).
As divergncias notrias que faziam alarde pblico de consideraes
morais, mas que podiam tambm significar um incmodo na hegemonia excessiva
dos Estados Unidos tornaram-se mais notrias com a interveno dos Estados
Unidos no Iraque, na qual se enfrentaram a velha Europa, smbolo de decadncia
e incompreenso dos tempos atuais, e o novo mundo, constitudo pelos Estados
Unidos e seus aliados como smbolos de liberdade, sugerindo um desafio de
alcance limitado, que no evitou, de maneira nenhuma, a invaso do pas sob
uma desculpa a presena de armas nucleares demonstrada como falsa pouco
tempo depois.
Mas as rachaduras foram alm do discurso. No prprio seio do eleitorado
do Norte, produziram-se variadas reaes, nem sempre de acordo com as lgicas
do sistema: na Europa, por exemplo, ressurgiram com enorme fora as tendncias
da extrema direita, como uma resposta diante da mesma desesperana gerada por
suas campanhas de mdia. A reao no fez por esperar. O perigo de uma extrema
direita nacionalista resulta para o Norte to preocupante quanto uma revoluo

3. Em maio de 1980, o Comit de Santa F, formado por mandato do Conselho de Segurana Interamericana, elaborou
um conjunto de polticas para a Amrica Latina, partindo de um conceito de guerra permanente. Conforme o documento:
O continente americano est sendo atacado. Amrica Latina, companheira e aliada tradicional dos Estados Unidos,
est sendo invadida pelo poder sovitico (Santos, 2007, p. 39).
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 231

socialista. Assim, um novo reformismo foi imposto como preldio ao cenrio


de unificao de critrios que viria logo.
Precisa-se de um novo reformismo, dizem certos anncios pagos neste tempo de
desemprego estrutural. Qui uma nova campanha de centro-esquerda contra o
neoliberalismo, na qual a esquerda parea centro e o centro parea a esquerda, ajude
a transitar da governabilidade para a hegemonia (Martnez Heredia, 2006, p. 220).
Apesar das divergncias do incio do sculo, a crise global adveio rapidamente
em fator de unio para o Norte. As crises cclicas do capitalismo, usuais ao longo do
sculo XX, tornaram-se e tornam-se cada vez mais fortes e recorrentes a partir de
2005. J no se trata s de finanas e nmeros. A escassez de petrleo, o aumento
dos preos da matria-prima e as exigncias derivadas de acordos supranacionais
do tipo Unio Europeia levam a uma generalizao da crise e, consequentemente,
a generalizar as respostas, desta vez partindo de critrios unificados, para salvar a
situao. o contexto ideal para a consolidao daquilo que Born (2004) con-
sidera a trade do imperialismo, composta pela questo militar, a concentrao
econmica e a tirania dos mercados financeiros, cujo acionamento viria orientado
principalmente dos Estados Unidos.
Dessa forma, com estratgias que se tornam cada vez mais homogneas, os
recursos econmicos so utilizados conjuntamente com os culturais, mediticos,
financeiros, militares e polticos para garantir a subsistncia do sistema, mesmo
que isto suponha invases, desrespeito soberania, criao de matrizes de opinio
baseadas em fatos fictcios desde narcogovernos a governos terroristas e violao
dos princpios bsicos do direito internacional.
No obstante, apesar de ter uma agenda cada vez mais consolidada e compartilhada,
a situao crtica tende a se perpetuar, gerando bolsas de tenso no Norte e aumento
de uma corrida de competies por sobreviver, independentemente das alianas que
sejam tecidas ou dos desmandos cometidos em nome da liberdade e do progresso;
noes que agora o Norte entoa de modo unssono para mudar governos ou propor
pacotes de resgate econmico com o dinheiro de contribuintes, cujos protestos so
silenciados em meio cumplicidade do sistema meditico transnacional.

2.2.2 O Sul: voz crtica no meio da reacomodao


O sculo XXI inicia o seu percurso histrico com um transbordamento da hege-
monia mundial, sob a forma de numerosas guerras e confrontaes que pretendem
resgatar o sistema de uma derrubada de maior envergadura. A crise econmica e
poltica atual manifesta-se tambm em uma considervel crise energtico-ambiental,
que percebida pelo Norte sem o devido compromisso de atuao. diante desta
hegemonia despreocupada que o Sul aparece nesta dcada do sculo XXI como
232 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

uma categoria geopoltica diferenciada e capacitada para empreender novos rumos


na esfera mundial.
Tanto o Norte poderia ser considerado como legatrio de toda uma saga de
hegemonia construda durante sculos, desde o colonialismo do sculo XVI at o
neocolonialismo dos sculos XIX e XX, quanto o Sul poderia ser tipificado como
herdeiro das lutas de resistncia e liberao, bem como pela memria de opresso
com a qual foi condenado a assumir um papel especfico na diviso internacional
do trabalho.
Essa singular marca gentica fez do Sul um espao geopoltico cuja dvida em
matria de desenvolvimento no mngua a sua crescente maturidade para compre-
ender o seu potencial e seu papel de possvel vanguarda contempornea. Apesar da
inquantificvel espoliao de riquezas que teve de enfrentar como colnia, o Sul
continua mantendo a primazia em matria de recursos naturais renovveis e no
renovveis. Biodiversidade, gua doce, minerais, minerais raros e terras cultivveis
so todos elementos que geopoliticamente fazem do Sul o territrio do futuro.
Inicialmente focado na Nova Ordem Econmica Internacional (Noei) e em
uma agenda meramente econmica, o Sul do sculo XXI tem uma face mais pol-
tica que antes. A realidade da hegemonia global e o amargo histrico das dcadas
de 1980 e 1990 do sculo XX esto latentes, tanto quanto se encontra latente a
lembrana do primeiro fracasso do debate Norte-Sul.
As dcadas de 1950, 1960 e 1970 do sculo XX foram abundantes em expe-
rincias inspiradoras para a primeira conformao do Sul como um movimento
tangvel. As independncias das antigas colnias africanas e asiticas, o surgimento
do Movimento dos No Alinhados e a vitria de conotadas revolues socialistas na
frica e no Caribe so alguns dos acontecimentos que marcam pauta no surgimento
de um movimento de contestao s estratgias hegemnicas e ao enfrentamento
Leste-Oeste. Foi tambm o perodo do nascimento da teoria da dependncia e do
debate centro-periferia.
Em matria econmico-comercial, a Noei conseguiu chegar a um consenso
em 1974, no marco da Assembleia Geral das Naes Unidas, em quatro conside-
raes que representavam as reivindicaes profundas de um novo mundo, que
reclamava uma maior participao e ateno em um cenrio dominado pela tenso
capitalismo-comunismo.
1. Necessidade de apoiar o esforo de desenvolvimento dos pases pobres em todas
as reas, mudando para isso as regras vigentes, especialmente no que se refere ao
regime de comrcio e ao sistema monetrio internacional, por entender que ambos
discriminam contra os PMDs [Pases Menos Desenvolvidos].
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 233

2. Convenincia de aumentar a participao dos PMDs na produo mundial, tanto


industrial como agrcola, propiciando a expanso de suas atividades comerciais,
de transporte e de comunicao.
3. Possibilidade de modificar os padres convencionais de evoluo do comrcio e
dos fluxos de tecnologia, desde a sua orientao hegemnica Norte/Sul a outra
de intercmbio mais equitativo.
4. Exigncia dos Estados de que se comportem decentemente uns com os outros,
conforme o estabelecido nas normas de conduta que constam na Carta de Direitos
e Deveres Econmicos dos Estados de 1974 (Tamames e Huerta, 1999, p. 199).
Porm, o mpeto inicial da Noei enfrentou-se rapidamente com o desinteresse
dos pases do centro industrializado e da opinio da mdia internacional.
De certo modo, a Noei, um dos temas com mais ampla literatura na histria das
relaes internacionais, lembra a serpente de vero do Loch Ness na Esccia, que,
segundo dizem, surge, desaparece, retorna, e vai embora outra vez, mas que s se
menciona nos meios de comunicao nos dias aprazveis do vero, quando no h
outro assunto mais interessante (Tamames e Huerta, 1999, p. 200).
De fato, na Reunio de Cpula sobre a Noei celebrada em Cancun, Mxico,
em outubro de 1981, os Estados Unidos conseguiram evitar as posies que
reclamavam empreender neste espao possveis negociaes globais em matria
comercial. Ao contrrio, foi imposta a proposta de uma Ronda Reagan (depois
Ronda Uruguai) no GATT, para reforar o liberalismo mundial (Tamames e
Huerta, 1999, p. 201).
As dcadas de 1980 e 1990, no entanto, serviram para reforar o Norte e
os seus interesses, bem como para fragmentar o Sul ainda mais. Isto somado ao
panorama triunfante do capitalismo perante a queda da Unio Sovitica e dos
socialismos reais na Europa do Leste, sobrando apenas Cuba como um bastio de
resistncia condenada a um criminal bloqueio, por ter o atrevimento de defender
uma corrente de pensamento antissistema.
No fim do sculo XX e incio do XXI, as vozes do Sul comeam a ser sentidas
novamente. Talvez os prprios embates do Norte tenham promovido, nos primeiros
anos do novo sculo, o aparecimento de vozes dissonantes que comeam a quebrar
a passividade assentada nas duas dcadas anteriores. E, casualmente, este ressurgi-
mento do Sul ocorre principalmente na Amrica Latina, quando isolada voz de
Cuba somam-se outras vozes, como a venezuelana, que rapidamente tornam-se
incmodas para o sistema.
retrica antissistema, na qual o anti-imperialismo ressurge com fora, adicio-
nam-se a realidade da crise global e o papel de pases emergentes do Sul, cujo papel
expande-se aceleradamente como possvel conteno da crise e seus efeitos. A China
234 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

o caso mais emblemtico, por causa do protagonismo financeiro-comercial, que a


posiciona como um dos atores gravitantes da economia mundial (Cepal, 2011, p. 5).
De fato, com uma taxa de crescimento constante de aproximadamente 9%
ao ano (a.a.) na ltima dcada, a China transformou-se no motor das relaes
econmicas atuais. O estmulo ao consumo interno chins; o aumento progressivo
do salrio mnimo, com o subsequente aumento do poder aquisitivo; e a existncia
de uma numerosa classe mdia, cujo consumo interno est sendo constantemente
fomentado (Cepal, 2011), so algumas das medidas que permitiram ao pas asitico
evitar o impacto da crise em sua economia, assim como reduzir este impacto no
mundo, notoriamente no Sul, a partir dos laos polticos e econmicos construdos
no sculo XXI. O auge da economia brasileira: a riqueza do petrleo venezuelano,
que originou acordos de preos preferenciais de leo cru para a regio e o comrcio
da Amrica Latina e o Caribe com a China, conseguiu que a regio tambm no
sofresse o enorme descalabro que poderia ter sido a crise do Norte, em funo da
dependncia ainda existente.
A importncia crescente da China, e em geral dos BRICS, vital para o
Sul. As suas condies econmicas objetivas podem significar a modificao da
distribuio do poder internacional e o comeo de um novo modelo de relaciona-
mento Norte-Sul. Esta possibilidade do Sul tem sido corretamente interpretada
pelo Norte, que procura aproximar-se dos BRICS e compromet-los cada vez mais
como aliados seguros, como se ver adiante.
A fortaleza econmica dos BRICS, somada vontade poltica e ao potencial
econmico do resto do Sul, torna mais vivel garantir o cumprimento daquilo que
se denominar a agenda poltica do Sul no sculo XX. Esta agenda seria composta
de um conjunto de princpios transversais que orientam a ao do Sul, levando em
conta os matizes que existam em sua interpretao e execuo: multipolaridade,
promoo progressiva dos direitos humanos, proliferao de movimentos sociais,
resistncia cultural, proteo da democracia e promoo da soberania estadual e
do direito internacional.4
Assim como no Norte, no Sul tambm existem notrias heterogeneidades.
A referida agenda poltica no deve ser vista como um ndice de atuao ou um
petitrio exclusivo e singular de todos os pases desta regio geopoltica. A diversidade

4. Esta lista enumerativa est longe de se pretender homogeneizante da ao do Sul. Seria extenso, por exemplo, tratar
dos matizes que existem em matria de direitos humanos ou de promoo da democracia. Isto inclusive obrigaria a
aprofundar as variveis culturais que circunscrevem e condicionam cada sociedade especfica. No obstante, a vigncia
de uma agenda do Sul tem boa parte de seu apoio na atuao e no protagonismo que evidencia a China no tabuleiro
mundial. Tanto poltica, como econmica e militarmente, a nao asitica tem uma preponderncia e um protagonismo
que no pode ser desconhecido pelas potncias. Um bom indicativo do anterior apresenta-se com a recente visita do
vice-chanceler chins, Zhai Jun, Sria, em fevereiro de 2012, em momentos em que Europa e Estados Unidos manifestam
uma franca atitude de hostilidade para com o governo de Bashar Al-Assad. Com o apoio ao governo srio, a China marca
uma atuao independente e afastada da agenda belicista dos Estados Unidos e da Europa.
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 235

est na ordem do dia no Sul, como bem demonstram os recentes acontecimentos


do mundo rabe e a influncia do Norte nos novos governos instaurados na Lbia,
no Egito ou na Tunsia. Porm, se se olhar mais de perto, os mesmos processos do
Oriente Mdio e a chamada primavera do mundo rabe esto muito prximos de
honrar a agenda poltica do Sul.
De fato, e muito apesar da interveno da OTAN, nota-se o incio de uma
instabilidade poltica nesses pases cuja sociedade exige um maior retorno cultura
islmica resistncia cultural. Reedita-se assim, para o Norte, o temor da revoluo
iraniana de 1979 ou a implantao de uma ingovernabilidade incontrolvel, como
as acontecidas no Iraque e no Afeganisto contra a presena estrangeira promoo
da soberania. Isto permite concluir, com certeza, que a implementao da agenda
do Sul no exclusiva dos governos, mas, ao contrrio, das prprias populaes
que a tornam sua.
Esse fenmeno esperanoso leva este estudo, por ora, a uma ltima consi-
derao: os movimentos de resistncia hegemonia esto cada vez mais presentes
no Norte, o que outorga um novo horizonte para o fortalecimento do Sul no
reacondicionamento futuro das relaes internacionais. O mal-estar social gerado
pela crise, causadora do desemprego e do desespero de um numeroso contingente
de foras vivas no Norte, suscitou o aparecimento de fenmenos massivos, espon-
tneos e no coordenados entre si. Se a ltima manifestao no Norte resultou
nos indignados, j desde 2005 apreciavam-se em suas principais urbes contnuos
protestos s vezes violentos que reclamavam maior participao do Estado na
dvida social.

2.3 Norte-Sul: recomposio hegemnica ou novas frentes de desencontro?


Os pontos de encontro entre o Norte e o Sul tornam-se cada vez mais escassos
durante esta dcada, assim como ficou demonstrado com a recente petio da
Palestina de ingressar como membro pleno na ONU. A amplssima maioria de
Estados propensos petio no podem alterar o desejo de uns poucos de conti-
nuar bloqueando aquilo que a todas vistas um direito vital do povo palestino.
Na Organizao dos Estados Americanos (OEA), no Fundo Monetrio Internacional
(FMI), no Banco Mundial e em outros organismos multilaterais aprecia-se um
divrcio similar. Isto sem falar do desencontro em matria ambiental ou tecnolgica.
As vozes do Sul tornam-se mais e mais crticas ao hegemnica do Norte,
deslegitimando as suas aes e potencializando a perpetuao das bolsas de tenso
polticas, econmicas e sociais originadas pela crise global.
Essas bolsas de tenso e a necessidade de encontrar solues rpidas e durveis
para a crise tm levado formulao, a partir do Norte, de novos mecanismos que
propendem a uma hegemonia compartilhada com pases emergentes do Sul,
236 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

que agora comeam a ser considerados chave para a governabilidade mundial,


mas, principalmente, que refletem a incapacidade do Norte de fazer frente crise
de modo unilateral. J que no se pode avanar comodamente no plano poltico
entre o Norte e o Sul, o plano econmico tenta tornar-se novamente um espao
de entendimento. O G-20,5 constitudo oficialmente em 1999, mas que tem
obtido relevncia nos ltimos anos, uma das principais evidncias desta nova
recomposio em formao.
O G-20 promovido com a finalidade de estabelecer diretrizes diante das
recorrentes crises financeiras e ser uma espcie de governana econmica global
que inclua o fortalecimento das estruturas monetrias internacionais e a cooperao
para o crescimento e o desenvolvimento ao redor do mundo.6 Apesar de que este
papel era tradicionalmente do G-7, a incorporao de economias emergentes, como
frica do Sul, Brasil ou ndia, foi considerada como um reconhecimento ao fato
de que os mercados de pases emergentes no eram suficientemente includos no
mbito da discusso econmica mundial e da governana.7
Assim, sendo de incio um grupo tradicionalmente composto por pases
comprometidos com prticas hegemnicas, o novo G-20 tratou de incorporar uma
maior legitimidade discusso econmica mundial, integrando pases de todas
as regies do planeta que tivessem no s respeitveis ndices macroeconmicos,
mas tambm determinadas lideranas sub-regionais. Outra razo que motivou
fomentar a participao de economias pujantes, como a chinesa ou a brasileira, foi
a escassez de recursos monetrios no seio dos centros capitalistas, o que levou os
pases industrializados a buscar novas formas de oxigenao para evitar uma total
runa de seus prprios sistemas econmicos.
Martnez (2010) identifica duas posies claramente diferenciadas no seio
do G-20. De um lado estariam as potncias centrais, tradicionalmente ricas ou
no mnimo intervencionistas no resto do mundo e, de outro, estariam os BRICS
e seus aliados, que denunciam que a crise foi criada pela Europa e pelos Estados
Unidos. Estas posturas iriam alm de elementos retricos.
Sendo que um dos pontos fortes da atual crise no Norte capitalista a escassez
de divisas e a subsequente complicao bancria, os governos das potncias tradi-
cionais esto tecendo alianas com pases como a China, que contam com fortes
setores pblicos indstria, servios, energia etc. , incluindo o setor bancrio,

5. O G-20 est conformado por: pases desenvolvidos Unio Europeia, Estados Unidos, Frana, Alemanha, Itlia, Japo,
Rssia, Reino Unido, Canad e Austrlia e pases emergentes Argentina, Brasil, China, ndia, Indonsia, Mxico,
Arbia Saudita, frica do Sul, Coreia e Turquia. Informaes disponveis em: <www.g20.org>.
6. Informaes disponveis em: <www.g20.org>.
7. Informaes disponveis em: <www.g20.org>.
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 237

o que os torna atrativos em funo de seu crescimento econmico e da existncia


de classes mdias e altas com capacidade de poupana e de reinvestimento.
J que no pode intervir diretamente em instituies e normativas legais destas
economias emergentes, o Norte estaria criando toda uma nova srie de tratados e
legislaes que permitam recuperar a economia mundial, mesmo que isto suponha
deixar de lado velhas alianas e velhas amizades. o caso, por exemplo, do que
acontece com a luta contra os parasos fiscais ou a luta contra o sigilo bancrio,
mediante a qual, tradicionais parasos de evaso, como a Sua ou Luxemburgo,
foram intimidados a cooperar para revelar as identidades dos depositantes bancrios.
De fato, na Reunio de Cpula de Londres de 2009, o objetivo principal resultou
ser a Sua a qual ainda detm 27% do mercado de poupana mundial administrado
fora do pas de residncia (Paye, 2009).
Essa medida, da qual, no entanto, ficam excludos os Estados Unidos ou o
Reino Unido com os seus prprios centros de reciclagem financeira localizados
no Caribe, em Nova Iorque ou em Dublin , viria alinhada com a necessidade
de encontrar urgentemente recursos monetrios tangveis para cobrir o seu deficit
fiscal e trazer tona instituies como o FMI, que foi apresentado por Europa
e Estados Unidos como o grande salvador da crise. Para Hudson (apud Escobar,
2010), vemos que o sistema financeiro e os bancos dos Estados Unidos atuam
como um exrcito para saquear as divisas estrangeiras. Assim, explica-se claramente
o novo rosto econmico-militarista que caracteriza o Norte em suas intervenes
blicas e o confisco de reservas e contas bilionrias daqueles que hoje so os prias
mundiais e at ontem eram aliados confiveis, como Bem Ali da Tunsia, Mubarak
do Egito ou Gaddafi da Lbia.
O caso do FMI justamente um dos pontos em que se poderiam propor as
maiores divergncias. Para os membros do antigo G-7, esta instituio financeira
deve contar com fundos suficientes para poder ajudar os pases que enfrentam
situaes de grande estresse financeiro (Navarro, 2009). Para os pases emergentes,
notoriamente aqueles que seguiram no passado recente as receitas impostas pelo
FMI e pelo Banco Mundial, retomar a confiana nestas instituies multilaterais
no tarefa para amanh.8 Ao tema da desconfiana somam-se outros de similar
importncia: o FMI mantm o seu fundamentalismo contra as polticas protecio-
nistas necessrias para permitir o desenvolvimento dos pases emergentes (Navarro,
2009), muitas vezes, fazendo omisso ao protecionismo que os pases industrializados

8. Apesar desta desconfiana, importantes economias do Sul continuaram trabalhando prximas ao Fundo Monetrio
Internacional (FMI). Como o caso do Brasil, que recebeu, em dezembro de 2011, a visita da diretora da entidade
financeira, Christine Lagarde. Aps a visita de Lagarde, o ministro da Fazenda do Brasil, Guido Mantega, afirmou
que o Brasil est pronto para colaborar com recursos adicionais atravs de emprstimos bilaterais com o FMI (Brasil,
2011). Com esta reunio e os resultados obtidos, parece claro que o Brasil deseja sustentar o seu papel de potncia
emergente, inclusive por meio de ferramentas financeiras. No obstante, na maior parte do Sul, o FMI visto com
cautela e amargas lembranas.
238 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

tm reforado, como um modo de conter protestos sociais e maiores deterioraes


das condies de vida de sua populao.
Outros tipos de considerao, mais geopolticas, poderiam tambm dificultar
uma governana consensual no seio do G-20. O tema da confrontao silente
entre a China e os Estados Unidos alenta debates e incgnitas em relao ao futuro
das relaes bilaterais:
China ver mais que nunca que se solidifica a sua posio cabea da lista de
concorrentes/inimigos estratgicos do Pentgono. A pergunta inquietamente quantitativa
do bilho de dlares continua sendo de que forma, sob quais condies e at quando
estar disposto Pequim a continuar financiando o contnuo reforo do angustiante
maquinrio blico de Washington (Escobar, 2010).
Dessa forma, a recomposio hegemnica ansiada mediante vasos comunicantes
do G-20 entre Norte e Sul pode tornar-se uma nova frente de desencontros, com as
inevitveis consequncias mundiais: quanto mais crise exista sem possibilidade de
soluo consensual, maiores sero os riscos para a paz internacional.
No obstante as divergncias presentes e possveis no G-20, o certo que
necessria muita cautela com a reacomodao da estratgia imperial para a perpetu-
ao da dominao financeira. No por capricho, a secretria de Estado americano,
Hillary Clinton, afirma que os Estados Unidos deveriam aprender com as potncias
emergentes como a ndia e o Brasil, e colocar os interesses econmicos no centro
de sua poltica externa para continuar sendo um lder global (Clinton..., 2011).
Os Estados Unidos, enquanto lder do Norte, est consciente de quanto a
sua situao interna perigosa e de sua perda de legitimidade no mbito interna-
cional. Por conta disso dar incio a numerosas negociaes para garantir alianas
firmes e uma governana econmica com rosto diverso mas com fins unssonos.
Disto depende a sobrevivncia do american way of life, a manuteno da liderana
dos Estados Unidos e em menor medida da Europa como lder global, e em
definitivo a sustentao do sistema capitalista. O entendimento Norte-Sul parece,
assim, estar mais prximo do desencontro que encontro de vises compartilhadas.

3 Amrica Latina, Caribe e Venezuela no Sul: enlaando caminhos

3.1 Breve resenha da fragmentao da Amrica do Sul


Mencionou-se que o sculo XXI sups a entrada em cena de um novo debate, no
qual o Sul retoma preponderncia. Mas, no caso da Amrica Latina e do Caribe,
no foram poucas as etapas que se teve que transitar antes de abrir passagem a uma
possibilidade de emancipao depois de quinhentos anos de dominao.
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 239

Aps o devastador processo de conquista e colonizao, com toda a sua carga


ideolgica e extermnio da memria (Bez, 2008), o sculo XIX ver uma Amrica
Latina e um Caribe sumidos na instabilidade poltica e na destruio sistemtica
de qualquer iniciativa de desenvolvimento autctone, apesar das recm-alcanadas
independncias e da ao magistral de prceres, como Bolvar, para fortalecer um
espao integrado.
desunio poltica deve-se somar a franca dependncia econmica que se
consolida vis--vis nos centros capitalistas mundiais. Primeiro a Gr-Bretanha,
depois os Estados Unidos, ambos do Norte, elaboraro projetos para assegurar
que a regio concentre o seu esforo econmico na produo de matrias-primas,
reservando a estas a gerao de valor agregado por meio das inovaes tecnolgicas.
A diviso internacional do trabalho impe-se na lgica do capital monoplico do
Estado do sculo XIX, para depois dar passagem ao capitalismo oligoplico do fim
do sculo XIX e incio do XX, e ao capitalismo transnacional, a partir da segunda
metade do sculo XX.
Hegemonia multiforme, as intervenes dos centros de poder viram-se apoiadas
por novas estratgias de dominao cultural, por meio dos grandes consrcios
comunicacionais que vm se fortalecendo desde 1950. Primeiro como instrumentos
de luta contra o comunismo internacional, muitos grandes meios de comunicao
da regio tornaram-se promotores dos interesses do grande capital, e na atualidade
constituem um ator preponderante pelo nvel de influncia que mantm sobre a
populao. Tanto quanto resguardar o capital, estes consrcios tm facilitado
a homogeneizao cultural projetada a partir dos centros financeiros para incre-
mentar seus ganhos. Mudana nos padres de consumo, gerao de necessidades
suprfluas, desconhecimento de valores de identidade prprios so algumas das
consequncias desta poltica direcionada s audincias de rdio, televiso e imprensa.
Apesar de no se poder afirmar que todas as indstrias culturais, bem como todos
os meios de comunicao, mantm esta agenda de desdobramento hegemnico,
torna-se surpreendente visualizar as enormes campanhas de desprestgio que so
executadas hoje para reverter a atual mudana poltica na Amrica Latina.
A hegemonia colonial de antes acabou se tornando um imperialismo de
mltiplos rostos, com o que a incipiente Doutrina Monroe de 1823 incrementou
a sua fora e ramificou sua ao para o mundo todo. Ao longo do sculo XX,
numerosas intervenes diretas e indiretas sucederam-se na Amrica Latina por
parte dos Estados Unidos, deixando uma amarga lembrana para as lutas de eman-
cipao da regio. No entendimento de Luis Surez Salazar (2003), impe-se uma
dinmica de reforma/contrarreforma e revoluo/contrarrevoluo que acabaria
por destruir com honrosa exceo da revoluo cubana qualquer tentativa de
descumprimento das normas estabelecidas pelo status quo ocidental. Se a partir
240 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

de 1945 e alm de tenses especficas com governos nacionalistas, como o de


Pern na Argentina ou Getlio Vargas no Brasil o elemento de coeso entre o
Ocidente e os governos da Amrica Latina era a luta contra o comunismo, com a
queda do muro de Berlim passaria a ser a promoo de uma democracia de corte
liberal que incrementaria a brecha social entre as classes ricas e as menos favorecidas.
No mbito econmico, aps promover o liberalismo, a evoluo da doutrina
econmica de dominao derivou para um neoliberalismo, que nas dcadas de
1980 e 1990 do sculo XX enfraqueceu em tal magnitude as economias dos pases
do Sul que o nico recurso para subsistir resultava em novos endividamentos com
os bancos internacionais e com os organismos financeiros mundiais. Isto levou a
notveis consequncias no plano internacional e regional.
Internacionalmente, a Amrica Latina e o Caribe salvo Cuba ou especficas
situaes de tenso, como a crise das Malvinas mantiveram-se na rbita dos
Estados Unidos, deixando de lado as possveis reivindicaes de sua condio
de Sul para atuar como pseudoclulas da hegemonia do Norte. Regionalmente,
manteve-se a fragmentao poltica e econmica, que no pde sequer ser revertida
pelo aparecimento de mecanismos de integrao, como a Comunidade Andina,
o Sistema de Integrao Centro-Americano, a Comunidade do Caribe (Caricom)
ou o Mercado Comum do Sul (Mercosul). De fato, o esquema que no fim dos anos
1990 prometia ser o novo parmetro de cooperao era a Alca, o que assentava as
bases para uma nova aniquilao dos setores produtivos nacionais.
Essa crua realidade fazia supor que o fim do sculo XX era tambm o fim
da resistncia. A luta social da segunda metade desse sculo tinha conseguido ser
silenciada ou cooptada, salvo algumas excees, como a guerrilha colombiana,
a revoluo cubana, o processo indgena equatoriano do Pachakutik, o qual, no
entanto, no conseguiu manter-se no tempo, ou movimentos antissistema espordicos,
como o Caracazo na Venezuela, cujas consequncias seriam vistas em mdio prazo.
Mas a realidade histrica acabou sendo outra: o sculo XXI abriu-se para a
Amrica Latina e o Caribe de mos dadas com a resistncia, e a resistncia motivou
a sua participao como protagonista em um Sul capaz de repensar a hegemonia
sem freios de um Norte desaforado.

3.2 Da Amrica Latina e o Caribe para a Amrica do Sul no sculo XXI:


uma leitura a partir da Venezuela
Desde 1999 abre-se uma etapa de mudanas significativas no panorama da Amrica
Latina, e muito particularmente da Amrica do Sul. A chegada de Hugo Chvez
ao poder na Venezuela inicia um ciclo de redimenso poltica regional e mundial.
Com um discurso muitas vezes solitrio em seu contexto regional durante os
primeiros anos de seu governo, Chvez, no entanto, plasma o que seriam as
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 241

grandes linhas de ao de sua atuao internacional: construir a multipolaridade,


fortalecer a integrao latino-americana caribenha e erradicar a pobreza. Para isto
teve que atuar em um contexto hostil, marcado por acordos subscritos na dcada
anterior que reforavam o neoliberalismo e a hegemonia: a Reunio de Cpula
das Amricas de 1994 tinha desembocado na adoo da Alca, que devia se tornar
efetiva dez anos depois.
A subida ao governo, depois do Chvez, de outros importantes lderes da
esquerda a partir de 2002, como o brasileiro Lula da Silva, gera as condies
propcias para uma mudana de orientao nas relaes interamericanas e latino-
-americanas para com o mundo. Com a posterior ascenso de Nstor e Cristina
Kirchner na Argentina, Tabar Vsquez e Jos Mujica no Uruguai, Evo Morales na
Bolvia, Daniel Ortega na Nicargua, Michelle Bachelet no Chile, Rafael Correa no
Equador e Ollanta Humala no Peru, o cenrio francamente otimista na primeira
dcada do sculo XXI. Esta reconfigurao, na qual evidentemente h de se contar
a Cuba de Fidel e Ral Castro, gerou uma possibilidade independentemente
do grau de compromisso de cada governo para o retorno do protagonismo da
Amrica Latina e do Caribe rbita do Sul.
a partir dessa realidade que no sculo XXI e retomando o caminho de Jos
Mart ao tipificar uma nica Nossa Amrica inclinou-se a fortalecer o conceito
de Amrica do Sul como o espao geopoltico compreendido entre o Mxico e a
Argentina, incluindo a bacia do Mar do Caribe e os pases caribenhos da Amrica
Continental Guiana e Suriname. Isto permitir que se potencialize a noo de
Sul, bem como se inicie o caminho da desfragmentao imposta por sculos.
Da mesma forma, uma maneira de reivindicar o legado dos grandes pensadores
da independncia sul-americana, que vislumbraram a unio como uma forma de
combater a hegemonia. Para a Venezuela, esta recuperao do Sul viria de mos dadas
com a incorporao do bolivarianismo na cena regional/internacional como um foco
de luz capaz de fazer compreender os rumos atuais e iluminar os cursos de ao.
A inovadora realidade poltica, conhecida com a chegada de mandatrios
autodenominados progressistas, abre igualmente caminhos para uma maior
conscincia regional sobre os desejos do Norte e seus perigos. Como se viu, a procura
por recursos energticos, cada vez mais escassos, e a necessidade de ativar a economia
de guerra para oxigenar o seu aparato produtivo obrigam os Estados Unidos e o
Norte a empreender diversas guerras de desgaste, que, apesar de conseguirem o seu
objetivo estratgico, no podem evitar o desastre financeiro. A doutrina de guerra
preventiva, assim chamada como desculpa destas guerras, pode ser vista como
um corolrio da Doutrina Monroe, ao incrementar as tendncias armamentistas
mundiais e promover mudanas tticas na estratgia de dominao para Amrica
Latina, que se expressam atualmente com a busca de acordos comerciais e militares
242 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

bilaterais e a instalao de armamento pesado de guerra em pases da regio, cujo


exemplo mais emblemtico constitudo pela Colmbia.
Em contraste, as propostas apresentadas por essa Sul-Amrica fortalecem
aes concretas e, em muitos casos, aproximam-se de propostas anti-hegemnicas,
enquanto se distanciam da agenda do Norte que pretende ser imposta como agenda
mundial. A presena de governos progressistas desde 1999 facilitou sem dvida a
mancomunidade de esforos para conciliar linhas de poltica externa que, ao juzo
deste captulo, reivindicam em vrios aspectos os princpios bolivarianos defendidos
pela Venezuela em matria internacional, outorgando-lhes vigncia e permitindo
que novas propostas venham solidificar a sua pertinncia no sculo XXI.
Em matria de equilbrio do universo, antigo princpio bolivariano,
a procura pela multipolaridade tem sido secundada pela regio como uma
necessidade. Defendida e divulgada recorrentemente pelo presidente Chvez
desde que assumiu o poder, deve-se fazer notar que a incluso da multipolari-
dade na mencionada agenda poltica do Sul possivelmente seja uma conquista
sul-americana. Diante da hegemonia do Norte, a multipolaridade do Sul seria
uma resposta efetiva, tanto no plano multilateral quanto no bilateral.
A proposta, por exemplo, de uma reforma do Conselho de Segurana da ONU
que implique ingresso de pases como o Brasil procura acelerar o reconhecimento
da Sul-Amrica como regio de influncia mundial. Esta proposta tem-se radica-
lizado com o passar dos anos e no ltimo debate da Assembleia Geral da ONU,
em 2011, apreciou-se numerosos discursos a este respeito, chegando a Venezuela
a propor no a reforma, e sim a refundao desta Organizao (Chvez, 2011).
Da mesma forma, o entendimento e a cordialidade que tm se criado entre a
maioria dos pases latino-americanos com scios no tradicionais Rssia, ndia,
China, Ir devem ser vistas como uma sria mudana da quase exclusividade
tradicional outorgada outrora aos Estados Unidos, sem prejuzo do novo
relacionamento comercial que isto implique. Outra mudana significativa que
reflete a maturidade desta Amrica do Sul no sculo XXI a crescente regionalizao
do debate poltico, conseguindo preservar a paz declarao inclusive da Amrica
do Sul como regio de paz , como ficou demonstrado no tristemente lembrado
ataque militar perpetrado pela Colmbia ao Equador em maro de 2008, quando,
apesar de ser notria a violao de princpios do direito pblico, as naes da
regio, incluindo o ultrajado Equador, optaram pelo dilogo antes da confrontao.
Um dilogo que obteve sucesso, no qual os grandes ausentes foram os Estados Unidos.
E o fato que precisamente em assuntos de anti-hegemonia a regio tem
dado grandes passos neste incio de sculo XXI. Embora com graus diversos de
denncia hegemonia Cuba, Venezuela e Bolvia como Estados abertamente
anti-imperialistas e outros pases com discursos menos diretos , a regio vem
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 243

tendo uma tendncia de reduzir a presena e a influncia dos Estados Unidos,


como grande representante do Norte, em todos os espectros da vida pblica.
S o fato de denunciar abertamente a hegemonia j uma mudana que visualiza
a liderana emergente latino-americana como herdeira das lutas de emancipao.
Igualmente, a consolidao de alianas no tradicionais notoriamente nos pases
sul-americanos que empreenderam revolues pacficas, mas certeiras abre
passagem para a presena de outros scios polticos e comerciais que em muitos
casos so apreciados como adversrios para os Estados Unidos.
O nascimento da Aliana Bolivariana para os Povos da Nossa Amrica Tratado
de Comrcio dos Povos (Alba-TCP) e da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul)
so os dois exemplos mais firmes neste empenho por diminuir as possibilidades
hegemnicas do gigante do Norte, alm de honrar o princpio bolivariano da unio.
Destes dois exemplos derivam-se outras propostas, como o Conselho de Defesa
Sul-Americano, o Banco do Sul, o Banco da Alba e o PetroCaribe, propostas estas
que derrubaram, em maior ou menor medida, na Reunio de Cpula de Mar del
Plata, em 2005, a proposta dos Estados Unidos da Alca.
No caso da Alba-TCP, nascida em 2004 por iniciativa de Venezuela e Cuba e
que em 2010 contava com nove membros sul-americanos e caribenhos,9 ressalta-se
particularmente a criao de uma teoria de integrao divergente da tradicional inte-
grao econmica. Introduzindo conceitos, como a complementao, a solidariedade,
o comrcio dos povos e as vantagens cooperativas, a Alba torna-se uma das principais
propostas bolivarianas contemporneas toda vez que se autodeclara como seguidora do
pensamento do libertador e do resto das/dos heris ptrios. Da mesma forma, enquanto
a Alba cresce qualitativa e quantitativamente, outros esquemas tradicionais, como a
Comunidade Andina, no conseguem se recuperar de sua crise orgnica e perdem
peso no cenrio regional. Inclusive no seio do Mercosul, tem-se tentado incorporar
maiores elementos sociais e polticos, processo no qual a Venezuela se comprometeu
a partir de sua solicitao de ingresso como membro formal em 2006. So outros os
tempos que correm nesta nossa Amrica.
Sobre a Unasul, este esquema resultou ter importncia transcendental, pois
nele confluem todos os pases da Amrica do Sul sem a presena direta dos Estados
Unidos. Isto permitiu fomentar a transparncia das relaes sub-regionais e realizar
debates presidenciais sobre temas espinhosos, como o necessrio surgimento de
uma doutrina militar sul-americana ou a presena armada dos Estados Unidos na

9. Alm de Venezuela e Cuba, fazem parte deste inovador esquema de unio: Bolvia, Nicargua, Mancomunidade
de Dominica, Honduras, San Vicente e Granadinas, Equador e Antgua e Barbuda. O Haiti goza de um status especial de
observador. No caso de Honduras, aps o golpe de Estado, os pases da Aliana Bolivariana para os Povos da Nossa Amrica
Tratado de Comrcio dos Povos (Alba-TCP) continuaram reconhecendo por meses como nico governo legtimo o
encabeado por Manuel Zelaya, at a assinatura do Acordo de Reconciliao Nacional, mediante o qual se reconhece
regionalmente o presidente Porfrio Lobo. Para mais informaes, ver o portal: <www.alternativabolivariana.org>.
244 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Amrica Latina. E mais, a Unasul deve ser considerada como o primeiro passo
para a constituio da Comunidade dos Estados Latino-Americanos e do Caribe
(CELAC), que nasceu formalmente em Caracas, em 3 de dezembro de 2011, e que
vem a ser a proposta mais prxima do Congresso do Panam proposto por Bolvar.
Se se assumir por um instante uma anlise neurolingustica, na Amrica Latina
est se falando novamente de unio, e no s de integrao, o que representa
um notvel avano para o bolivarianismo e para o Sul.
Mas no s em matria poltica a Amrica do Sul apresenta-se como vanguarda
neste debate com o Norte. A luta contra a pobreza, o considervel incremento
das relaes comerciais da regio, a firmeza por elaborar efetivas polticas sociais, a
incorporao de uma agenda social compartilhada e o reconhecimento dos povos
originrios e afrodescendentes so conquistas que tm sido colhidas fundamen-
talmente nestes dez anos do sculo XXI. O melhor exemplo o presidente Evo
Morales na Bolvia, que no s o primeiro indgena a chegar presidncia em
toda a Amrica Latina, mas, alm disso, soube fomentar a compreenso da viso
do mundo aborgene, at o ponto de mudar a denominao de seu prprio pas
para Estado Plurinacional.
Todas as aes que se enumeraram neste estudo so amostras de que as polticas
externas dos pases progressistas da regio tm se impregnado de um esprito
bolivariano. E, no caso daqueles pases abertamente opostos ou impvidos perante
as mudanas, a dinmica regional impediu que possam evitar esta reconfigurao.
Apenas o caso excepcional do golpe de Estado em Honduras, em 2009, rompeu
com a espiral transformadora, lembrando que os perigos das classes divisionistas
continuam latentes.
Na atualidade, felizmente se assistiu a uma multiplicao de movimentos
sociais e polticos que recuperam o legado emancipatrio e os saberes ancestrais
da Amrica Latina. Junto com Bolvar, reaparece uma quantidade de pensamentos
e propostas realizadas no transcurso dos anos por outra quantidade de homens
e mulheres que antes, durante e depois da independncia constituem a base
filosfica de sua libertao. Est-se na presena de uma massificao do estudo
destes homens e mulheres e de uma volta s razes do pensamento vanguardista
latino-americano. Em matria de ideias e aes, o empoderamento popular que tem
ocorrido na Amrica Latina permite que o projeto contra-hegemnico fortalea a
sua plataforma e que o Sul, a partir da Amrica, seja hoje uma realidade palpvel.
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 245

4 Reflexes finais: Propostas para avanar partindo do Sul


O debate Norte-Sul, que o sculo XXI comea a delinear como uma nova tipo-
logia de confrontao, a partir da dinmica hegemonia/contra-hegemonia que
leva implcita, prope desafios nos nveis polticos, sociais e acadmicos, que so
os planos em que aqueles que habitam no Sul podem exercer maior influncia.
1) Rejeio a todo tipo de hegemonia, particularmente em suas facetas
financeira e militar: aos efeitos de consolidar o debate Norte-Sul e obter
um maior equilbrio nas relaes de ambas as zonas de influncia, faz-se
necessrio condenar todo tipo de dominao. A teoria do imperialismo,
bem como os recentes acontecimentos blicos, demonstra que a crise
do sistema est tentando ser solucionada mediante a guerra. Condenar
e evitar a hegemonia garantir a paz. Igualmente, assim como a vertente
militar, a vertente financeira deve ser extremamente cuidada para evitar
as distores comerciais criadas por um padro dlar que funciona sob
uma fico monetria. Neste ponto, a Amrica do Sul tem interessantes
solues nas quais vem trabalhando, como o Banco do Sul, a realizao
de transaes em moeda local e o recm-criado Sistema Unificado de
Compensao Monetria (Sucre) da Alba-TCP.
2) Resguardo dos recursos naturais do Sul: de especial importncia para a
Amrica do Sul manter um registro atualizado dos recursos naturais
que possui, conseguindo tambm que os prprios mecanismos de con-
vnios regionais possam, sem afetar as soberanias nacionais, aproveitar
estas riquezas para o desenvolvimento compartilhado. Isto se torna mais
transcendente com a descoberta de novas jazidas petroleiras no litoral do
Brasil, na Bolvia e no litoral compartilhado entre a Guiana e o Suriname.
3) Apostar na consolidao da regionalizao comercial e, nesse marco, no
incremento das relaes intrassul: com a finalidade de continuar evitando
as consequncias da crise global, particularmente na Amrica do Sul, deve
se potencializar a regionalizao em todos os seus planos, poltico, social e
comercial, sendo este ltimo o escudo para garantir a soberania alimentar
da populao e proteger a produo da regio. Neste marco, devem ser
promovidas as relaes intrassul, fortalecendo as relaes de amizade e
entendimento com pases e coletivos da frica, sia ou Amrica do Sul,
o que outorgar um maior peso relativo perante o Norte.
4) Potencializar o desenvolvimento de experincias de integrao produtiva:
aproveitando o caminho percorrido nos ltimos anos em matria de
experincias produtivas, em pequena ou mdia escala, torna-se pertinente
contar com uma base de dados de projetos de integrao produtiva que
permitam replic-los em outras regies do Sul. A experincia do Mercosul
246 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

interessante para avanar na gerao de verdadeiros espaos de complemen-


taridade produtiva, no s na rea comercial, mas tambm na industrial.
Igual meno merece a lgica dos projetos e das empresas gr-nacionais da
Alba, cujo capital principalmente estadual, mas que incorporam, em alguns
casos, cooperativas comunitrias no manejo das empresas. Estes projetos
devem tambm ser sustentados pelos novos mecanismos de financiamento
do Sul, recalcando-se mais uma vez a importncia do Banco do Sul e dos
fundos intrassul que possam ser estruturados.
5) Aproximao dos movimentos sociais aos mecanismos de integrao e
de acordos da regio: apesar de no Mercosul existir uma interessante
experincia com a Rede de Cidades do Mercosul (Mercocidades) e o Foro
Consultivo da Sociedade Civil, necessrio potencializar ainda mais a
aproximao da populao com os mecanismos de integrao e de acordos
sul-americanos. A Alba j incorpora em sua estrutura um Conselho dos
Movimentos Sociais que ainda precisa ser completamente conformado.
Igual esforo deve ser obtido no seio da Unasul. A apropriao destes
esquemas por parte da sociedade torna-se vital para que suas decises
respondam aos interesses do coletivo.
6) Criao de maiores vasos comunicantes entre o Sul e os setores do Norte
que reivindicam temas similares ao Sul: em vista das crescentes coincidncias
entre as reivindicaes do Sul como bloco e aquelas de coletivos que
fazem vida no Norte, devem ser procuradas maiores e melhores formas
de aproximao mtua com o objetivo comum de reduzir e eliminar
idealmente todo tipo de hegemonia.
7) Estudo e publicaes sobre o novo rosto da hegemonia: de cara com a
anlise apresentada, achou-se que se torna fundamental promoverem-se
estudos interdisciplinares e intrassul para conhecer as novas fases da hege-
monia, suas implicaes e o papel do Sul neste novo perodo das relaes
internacionais. A publicao destes trabalhos chamada a contribuir na
gerao de conscincia e esprito crtico, principalmente na nova gerao
de cidads e cidados do Sul.
8) Fortalecimentos de redes regionais, como o Instituto de Estudos
Estratgicos para a Integrao da Amrica do Sul (Intersul): a criao do
Intersul, que pretende tambm se tornar um rgo consultivo da Unasul,
gera amplas possibilidades para articular redes acadmicas e sociais cujos
objetivos propiciem o fortalecimento do Sul como bloco geopoltico.
O recentemente criado Instituto de Investigaes para o Sul (Inisul) na
Venezuela do qual o autor deste captulo faz parte deve ser inscrito
igualmente na mesma lgica. A meta dos estudiosos venezuelanos, como
cidados do Sul, que exista um compromisso para fazer de seus projetos
acadmicos opes viveis de desenvolvimento e benefcio compartilhado.
O Sul no Sculo XXI: uma aproximao a partir da Venezuela 247

REFERNCIAS
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248 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

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CAPTULO 10

ABERTURA COMERCIAL E CRESCIMENTO INDUSTRIAL:


O CASO PERUANO
David Lemor Bezdn

1 INTRODUO
Atualmente, como consequncia da globalizao, torna-se indispensvel que os
pases tenham maior presena nos mercados internacionais. Isto permite que
estes intensifiquem o fluxo comercial; as empresas ganham competitividade e
aumentam os nveis de emprego; e se produzam maiores taxas de crescimento
e bem-estar no pas.
Para consegui-lo, os pases tm gerado acordos comerciais preferenciais, entre
os quais os tratados de livre comrcio tm um esquema mais integral. Nesta nova
orientao, o Peru impulsionou, desde 2003, uma agressiva agenda de negociaes
internacionais, que tem como propsito assegurar, com preferncias tarifrias,
importantes mercados para seus produtos.
Paralelamente, no terreno multilateral, com o estabelecimento da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), em 1995, os pases que aderiram a este organismo
buscam consolidar um sistema multilateral de livre comrcio, que permita s eco-
nomias entrarem num caminho expansivo de crescimento, com um comrcio de
bens justo e equitativo para todos, eliminando as restries tarifrias e no tarifrias
existentes, bem como promovendo uma concorrncia leal.
Obviamente que o caminho da abertura comercial por meio da OMC muito
mais lento e pausado, pelas dificuldades de se conseguir consenso entre as mais de
150 economias. Por esta razo, se fez necessrio impulsionar acordos comerciais
bilaterais com as economias nas quais o Peru tem interesse em fortalecer e gerar
correntes de comrcio, de acordo com a sua complementaridade.
Nesse sentido, o comrcio exterior tem sido um dos principais motores do cres-
cimento da produo e do desenvolvimento econmico do Peru nos ltimos anos.
O sucesso desta poltica devido, alm das polticas macroeconmicas que vm
sendo aplicadas desde a dcada de 1990, estratgia de insero em mercados
internacionais, que foi desenvolvida seguindo-se um processo de abertura uni-
250 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

lateral; subscrio de acordos comerciais de alto padro internacional; e a uma


participao ativa em fruns multilaterais, o que contribuiu para uma alocao
mais eficiente dos recursos de consumidores e produtores.
evidente que o aumento das exportaes do Peru permite importar os bens
que so deficitrios em sua economia, mas para que este processo gere tambm
bem-estar, exportaes peruanas devem incorporar valor agregado.
Certamente que no se pode optar por um modelo que considere unicamente
a exportao de recursos naturais os quais tm preos que no so manejados
pela economia peruana para importar bens acabados que tm um valor mais
elevado , pois, com isso, as possibilidades de obter bem-estar sero limitadas.
Desse modo, o Peru impulsionou uma agenda de negociaes comerciais
que permite aumentar sua oferta exportvel, por um lado e por outro; e tambm
as chances de conseguir insumos, matrias-primas e bens de capital em melhores
condies, de maneira que todos os setores produtivos e consumidores obtenham
benefcios, pois somente assim o Peru poder elevar o bem-estar da populao de
maneira significativa.
Os acordos comerciais buscam obter preferncias tarifrias justamente para
produtos manufaturados, que so os que tm nveis de proteo, por isso importante
promover as exportaes de valor agregado.

2 ABERTURA COMERCIAL E CRESCIMENTO INDUSTRIAL


Um indicador importante que permite conhecer o grau de insero nos mercados
internacionais o ndice de Abertura Comercial (IAC), obtido por meio da soma
das exportaes e das importaes de um pas e da diviso deste resultado pelo
produto interno bruto (PIB).
O Peru, que nos ltimos anos intensificou seu processo de abertura comer-
cial, tem um IAC inferior mdia da Amrica Latina, sendo o Mxico e o Chile
os pases que elevam a mdia da regio. O Mxico foi o primeiro pas da regio a
contar com um tratado de livre comrcio com os Estados Unidos, com vigncia
de mais de uma dcada, o que gerou um aumento significativo de seu comrcio
exterior neste lapso de tempo.
Como se sabe, a dinmica do comrcio internacional no mbito mundial seguiu
uma tendncia de abertura de mercado. E o Peru no a exceo, o que se demonstra
nos valores crescentes registrados tanto nas exportaes como nas importaes.
Principalmente na comercializao de produtos no tradicionais, o Peru
experimentou um comportamento favorvel na primeira dcada do sculo
Abertura Comercial e Crescimento industrial: o caso peruano 251

XXI. Neste sentido, as exportaes de produtos no tradicionais tiveram


um aumento de aproximadamente 300% entre 2000 e 2010. Sendo os produtos
qumicos os que apresentaram maior crescimento, passando de US$ 212 milhes,
em 2000, a US$ 1.223 milhes em 2010.
A abertura comercial pode se refletir na diversificao de mercados de destino,
pela qual optou o setor exportador, apoiando-se na poltica de abertura comercial
implantada pelo governo h vrios anos por exemplo, em 2000, os Estados Unidos
concentravam 24,5% das exportaes peruanas; entretanto, o protagonismo deste
pas vem diminuindo, passando a 23,56%, em 2006, e tendo registrado, em 2010,
21,64%. preciso esclarecer que, apesar de terem diminudo as participaes,
o valor exportado tem aumentado.
Adicionalmente, em 2006, observou-se uma maior participao dos pases
que aparecem como as futuras potncias, assim como a China (que registrou uma
participao de 15,44%), a Sua (10,92%) e o Canad (9,46%).
Torna-se evidente que uma das causas do aumento das exportaes a maior
produo de bens e servios, o que se pode observar, por exemplo, no crescimento
do PIB manufatureiro, com maior nfase na produo de bens no tradicionais,
dos quais os que tm maior participao so os bens de consumo.
Entretanto, deve estar claro que a abertura comercial uma condio
necessria, mas no suficiente para se alcanar o crescimento da economia.
O que realmente importa que este processo esteja acompanhado por uma
poltica nacional de melhoria da competitividade do pas, bem como por polticas
setoriais que potencializem a atividade produtiva dos setores que geram maior
valor agregado e emprego.
Da mesma maneira, a abertura comercial impulsiona o crescimento do
PIB, pois permite que as empresas acessem mercados maiores e, desta maneira,
diversifiquem sua oferta exportvel, assim como sua tendncia a uma produo
com economia de escala.
importante realar que, apesar de ser necessrio aumentar as exportaes,
isto no deve significar que se descuide do mercado interno, que o mercado
natural que tem os produtos nacionais.
Esse processo de abertura empreendido pelo Peru tem como objetivo a gerao
de novos produtos, com maior valor agregado, como o caso das exportaes de
manufaturados de alta tecnologia, entendidas como aquelas que provm de processos
intensivos no capital e que so, principalmente, os bens de capital e os equipamentos
com alto componente eletrnico.
252 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Isso devido aos acordos comerciais, por si s, no gerarem bem-estar nas economias
que os subscrevem, pois caso, no se consiga aumentar uma oferta exportvel de bens
com valor agregado, os benefcios populao no sero significativos.
Portanto, esse processo de abertura, que, sem margem de dvidas, favo-
rvel, deve estar acompanhado necessariamente de um programa de fomento
atividade exportadora de produtos manufaturados, o que significa deixar de lado
a viso exportadora de matrias-primas.
Somente assim o Peru ser conduzido indefectivelmente a um caminho de
desenvolvimento, e os frutos do comrcio exterior sero tambm sentidos pela
populao no seu conjunto. Portanto, deve-se trabalhar para aumentar uma oferta
exportvel que utilize plenamente as preferncias obtidas nesses acordos.
Adicionalmente, deve-se entender que, para alcanar maiores nveis de crescimento
econmico, necessrio ter um processo de abertura comercial ordenado e resolver
os problemas internos que afetam a competitividade das empresas, com o objetivo de
permitir que sejam competitivas.
Embora o desenvolvimento comercial e de gesto empresarial seja uma atribuio
dos empresrios, os governantes peruanos tm a grande responsabilidade de gerar as
condies internas necessrias para garantir que o trnsito para a globalizao seja
feito de maneira ordenada. Em alguns casos, o que se denomina resolver a agenda
interna, que, em sntese, a outra cara da mesma moeda da abertura comercial.

3 A AGENDA COMERCIAL
A agenda de negociaes internacionais impulsionada pelo Peru demonstra a clara
orientao de abertura comercial, que busca fundamentalmente consolidar de
maneira estratgica os acordos comerciais, regionais ou bilaterais, que permitam
acesso a novos mercados.
Embora essa proposta de alcanar um desenvolvimento sustentvel por meio
do acesso preferencial dos produtos peruanos nos principais mercados do mundo
seja altamente positiva, ser mais bem aproveitada se for acompanhada por medidas
que aumentem os investimentos produtivos e melhorem a competitividade do pas.
A agenda de negociaes internacionais reflete a vontade de consolidar de
maneira estratgica os acordos comerciais regionais ou bilaterais que permitam o acesso
de maneira preferencial a novos mercados dos produtos peruanos manufaturados.
Um elemento importante que a abertura comercial deve servir para motivar as
economias nacionais a gerarem novos produtos com, cada vez mais, maior valor
agregado, a exemplo das exportaes de manufaturados de alta tecnologia, ou seja,
aquelas provenientes de processos intensivos de capital, principalmente os bens de
capital e os equipamentos com alto componente eletrnico.
Abertura Comercial e Crescimento industrial: o caso peruano 253

Entretanto, deve-se ter claro que esses acordos no so suficientes para


aumentar o bem-estar da economia. Isto porque, caso no se consiga aumentar
uma oferta exportvel de bens que tenham valor agregado, os benefcios para a
populao no sero significativos. Para isso, indispensvel incentivar medidas
pr-competitividade que permitam s empresas enfrentarem com sucesso a maior
concorrncia externa que tero.
Por isso, a aposta de alcanar um desenvolvimento sustentvel por meio do
acesso preferencial dos produtos peruanos nos principais mercados do mundo,
apesar de altamente positiva, dificilmente ser inclusiva se se continuar sem
tomar medidas que possibilitem maiores investimentos produtivos e melhorem a
competitividade do pas.

4 EFEITOS SOBRE A INDSTRIA


Considera-se, em termos gerais, que este processo de liberalizao comercial permitiria
que a indstria alcanasse maior desenvolvimento, em decorrncia de um maior
acesso a mercados ampliados e de um aumento nos nveis de investimento produtivo.
No obstante, os benefcios decorrentes desta abertura comercial no seriam
recebidos imediatamente, caso no se corrigissem os fatores limitantes que existem
no interior da economia do Peru, que impedem um acionar eficiente na atividade
produtiva nacional.
Para isso, necessrio que o Estado peruano promova decididamente a
eliminao dos sobrecustos, tanto tributrios como trabalhistas, existentes na
economia; melhore a infraestrutura das estradas, dos aeroportos e dos portos; bem
como gere estabilidade poltica e jurdica, fatores que permitiro um crescimento
sustentvel da indstria.
Por sua vez, a indstria deve promover a melhoria tecnolgica, mediante um
aumento do investimento em cincia e tecnologia, as quais, na atualidade, tm um
dos nveis mais baixos da regio. Somente melhorando estes aspectos a indstria
manufatureira poder competir e ascender de maneira efetiva a estes mercados,
com produtos de qualidade e com preos adequados.
Uma vez superados esses fatores que limitam o acionar da indstria, podero
se apreciar, de maneira real, os efeitos que trazem sobre a economia os acordos
de livre comrcio, especialmente no aumento das exportaes manufatureiras e
dos investimentos, alm do maior dinamismo que se deve observar na gerao
de emprego.
Nesse sentido, um dos grandes desafios do Peru, em particular do setor
industrial, foi alcanar rapidamente maiores nveis de eficincia e competitividade.
A indstria manufatureira, desde o incio deste sculo, cresceu 75%, passando o
254 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

valor de bens produzidos de US$ 18.001 milhes (em valores reais), em 2000,
a US$ 31.440 milhes, em 2010. Igualmente, as exportaes no tradicionais
cresceram 3,5 vezes, passando de US$ 2.043 milhes, em 2000, a US$ 7.641
milhes, em 2010.

5 COMPETITIVIDADE E BEM-ESTAR
Torna-se inevitvel para o Peru enfrentar o desafio de ser competitivo, mas o que
deve ser feito alcanar consensos mnimos que permitam obter prazos convenientes
para poder eliminar distores existentes na economia, e que permitam ao setor
industrial competir em igualdade de condies no mercado mundial. Se isto no for
feito, os benefcios de se conseguir tais acordos no existiro, e a manufatura, que
o principal demandante de mo de obra, estar condenada a sua quase extino.
O Relatrio Global de Competitividade 2010-2011, publicado pelo Word
Economic Forum, revela novamente as dificuldades estruturais, que nos temas
relacionados institucionalidade, infraestrutura, sade e educao (primria,
secundria e superior) e inovao, entre outros fatores, impedem o Peru de dar este
salto qualitativo para um desenvolvimento produtivo, permitido assim ingressar
nos mercados externos e fortalecer seu mercado interno, com produtos cada vez
mais diferenciados tanto no valor como na qualidade.
Como bem menciona o relatrio, a maior competitividade se traduz em maior
capacidade das economias de gerarem maiores nveis de renda para seus cidados,
aumentando os nveis de produtividade, ou seja, de criarem e manterem um meio
favorvel que sustente uma maior gerao de valor para suas empresas e que se
traduza em uma maior prosperidade para os seus habitantes.
Isso no se consegue apenas com a abertura dos mercados peruanos, mas
tambm com polticas econmicas consistentes, transparncia no manejo das
contas fiscais e regras do jogo estveis; alm disso, tambm deve existir um
entorno microeconmico que incentive os aumentos de produtividade por parte das
empresas. Ou seja, ser incuo ser competitivo dentro da empresa se fora dela
existirem obstculos que tirem o pas do mercado.
O crescimento sustentvel da economia peruana durante os ltimos anos
permitiu que o PIB ajustado pela paridade do poder aquisitivo (PPA) superasse
o do Chile (US$ 252,184 milhes contra US$ 243,196 milhes, de acordo com
dados do Banco Mundial em julho de 2010). Porm, em termos per capita, melhor
indicador para medir o bem-estar, o Peru ainda est atrs de pases como o Chile
(US$ 14.331), o Mxico (US$ 14.337) e o Brasil (US$ 10.427).
Abertura Comercial e Crescimento industrial: o caso peruano 255

Nesse sentido, pases que conseguiram avanos em sua competitividade,


devido a maiores investimentos em capital humano, pesquisa e desenvolvimento e
transformao produtiva, entre outros, tm traduzido este progresso em melhoria
da renda de sua populao. por isso que, para repetir as taxas de crescimento
observadas na ltima dcada, o nico caminho possvel aumentar a produtividade,
mediante a inovao (diagrama 1).

DIAGRAMA 1
Estgios de desenvolvimento no ndice Global de Competitividade 2010-2011

Economia baseada Economia baseada Economia baseada


em fatores no investimento na inovao

Produtos mais Maior diferenciao


-Mo de obra pouco avanados que no de produtos
qualificada esto diferenciados Produo por meio
-Recursos naturais no Forte investimento de sofisticados
processados em infraestrutura fsica processos de inovao

Fonte: Schwab (2010).


Elaborao: Instituto de Estudios Econmicos y Sociales (IEES) e Sociedad Nacional de Industrias (SNI).

GRFICO 1
Relao entre o ndice Global de Competitividade e o PIB per capita
5,0

4,5
GCI 2010-2011, Score

Peru Chile
4,0

3,5

3,0

2,5

3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 6,0

Log PBI per capita

Fontes: Banco Mundial e Schwab (2010).


Elaborao: IEES-SNI.
256 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

O Peru encontra-se no segundo dos trs estados de desenvolvimento que


o relatrio estabelece, competindo, portanto, pela eficincia, o que apresenta o
desafio de desenvolver maiores capacidades como pas e apontar para o terceiro
nvel inovao. O indicador global de competitividade coloca o pas na posio
73, entre 139 pases, o que significa que a sua frente existem 72 economias com
melhores condies para investir e que oferecem um melhor clima para fazer
negcios (grfico 2).
O desenvolvimento econmico um processo de atualizao que supe,
em uma primeira etapa, que a economia impulsionada pela dotao de seus
recursos naturais e de uma mo de obra pouco qualificada, em que sua baixa
produtividade reflete-se nos baixos salrios. Manter a competitividade nesta etapa
do desenvolvimento depende fundamentalmente do correto funcionamento das
instituies pblicas e privadas, de uma infraestrutura bem desenvolvida, de um
entorno macroeconmico estvel e de uma fora de trabalho que tenha recebido
pelo menos uma educao bsica.
medida que a competitividade aumenta, o Peru traslada-se para a
etapa da eficincia, na qual preciso comear a desenvolver processos de
produo mais eficientes e produtos de maior qualidade. Neste ponto, tem
maior importncia a educao superior e o treinamento, um mercado de
bens eficiente, um bom funcionamento do mercado de trabalho, mercados
financeiros desenvolvidos e a capacidade de aproveitar os benefcios das
tecnologias existentes.
Nesse contexto, dar um salto at a terceira etapa do desenvolvimento
da inovao, seguindo os passos de outras economias como a chilena, que
se encontra em uma etapa de transio entre a segunda e a terceira etapa,
ou da economia da Irlanda, que est na terceira etapa do desenvolvimento
competitivo , requerer necessariamente importantes avanos nos diversos
indicadores, nos quais o Peru encontra-se abaixo da mdia mundial.
necessrio acelerar as reformas que estimulem o investimento em capital
fsico e humano, bem como em cincia e tecnologia, que impulsione um aumento da
produtividade e a diversificao da estrutura produtiva. Os indicadores de inovao,
pesquisa cientfica, qualidade das instalaes e colaborao indstria-universidade
no so muito animadores.
Abertura Comercial e Crescimento industrial: o caso peruano 257

GRFICO 2
ndices globais de competitividade do Peru e da Irlanda (2010-2011)
Instituies
7,0
Inovao Infraestrutura
6,0

5,0

Sofisticao 4,0 Estabilidade


de negcios macroeconmica
3,0

2,0

1,0
Tamanho Sade e educao
do mercado 0,0 primria

Preparao Educao superior


tecnolgica

Desenvolvimento do
Eficincia do mercado de bens
mercado financeiro
Eficincia do mercado
de trabalho

Peru (73) Irlanda (29)

Fonte: Schwab (2010).


Elaborao: IEES-SNI.

TABELA 1
Dez principais indicadores nos quais o Peru mostra fortes vantagens e srias
desvantagens competitivas
VANTAGENS
1 Controle do gasto pblico 38
2 Proteo aos investidores 20
3 Dvida pblica 41
4 Qualidade da gesto da educao 42
5 Disponibilidade de servios financeiros 31
6 Facilidade de acesso ao crdito 42

7 Solidez dos bancos 18


8 Restrio nos fluxos de capitais 22
9 Investimento Externo Direto e transferncia de tecnologia 42
10 Tamanho do mercado domstico 44
(Continua)
258 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

(Continuao)
DESVANTAGENS
1 Independncia do poder judicirio 119
2 Custo empresarial do crime e da violncia 119
3 Qualidade da infraestrutura porturia 113
4 Qualidade da educao primria 133
5 Qualidade da educao em cincias e matemtica 133
6 Qualidade do sistema educativo 124
7 Tempo para iniciar um negcio 114
8 Capacidade de inovar 95
9 Qualidade das instituies de pesquisa 109
10 Gasto em pesquisa e desenvolvimento 113

Fonte: Schwab (2010).


Elaborao: IEES-SNI.
Obs.: ranking sobre 139 pases.

6 TRANSFORMAO PRODUTIVA E CAPITAL HUMANO


Esse salto qualitativo se enquadra dentro de um cenrio que se apresenta atualmente
e que deve ser mudado: a demanda do comrcio internacional de bens vem migrando
nos ltimos anos para produtos de mdia e, principalmente, de alta tecnologia.
Dinmica esta que, como bem observa um relatrio da Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), Comunidade Andina: um estudo de sua
competitividade exportadora, contrria observada nos pases da Comunidade
Andina, entre eles o Peru, que, embora tenha avanado nos acordos comerciais,
ainda est vinculado a uma estratgia comercial baseada em produtos primrios.
Isso significa que o Peru ainda no conseguiu dar um passo firme at a incor-
porao de uma cesta de produtos com maior contedo tecnolgico. Ao contrrio,
ele mantm uma ampla base de produtos majoritariamente primrios e baseados em
recursos naturais, o que resta ao Peru competitividade nas importaes mundiais,
mas tambm em mbito interno.
Isso leva reflexo de que, quando as exportaes se concentram em um
reduzido nmero de produtos, principalmente matrias-primas, as flutuaes nos
preos das commodities afetam os termos de intercmbio (relao entre o preo das
exportaes e o preo das importaes) e a economia dos pases.
Por isso a diversificao e a busca de mercados para novos produtos com
maior valor agregado no Peru, incorporando desenvolvimento tecnolgico na
transformao de produtos tradicionais, ajuda a reduzir a volatilidade dos termos
de intercmbio e consolida em ganhos de competitividade em longo prazo.
Abertura Comercial e Crescimento industrial: o caso peruano 259

Nesse contexto de estrutura exportadora muito concentrada, deve-se abrir


espao s polticas pblicas para trabalhar em acelerar as reformas que estimu-
lem o investimento em capital fsico e humano, e em cincia e tecnologia, que
promovam um aumento da produtividade e da diversificao da estrutura pro-
dutiva. Somente melhorando estes aspectos a indstria manufatureira peruana
poder competir e ter acesso a novos mercados, com produtos de qualidade e
a preos realmente competitivos.
E nesse caminho, o desenvolvimento do conhecimento, a criatividade
e a inovao so necessrios tanto para resolver as questes sociais quanto
para incentivar o desenvolvimento econmico. Entretanto, um aspecto li-
mitante nesta estratgia de transformao o capital humano que se forma
neste contexto de indicadores educativos pouco animadores e que, portanto,
se encontra muito desvinculado da demanda das empresas no s para a sua
incorporao ao processo produtivo, como tambm para a adoo, adaptao
e gerao de inovaes.
Conforme os novos paradigmas da inovao, as ideias valiosas podem vir de
dentro ou de fora da empresa, e, de igual maneira, integram-se ao mercado; ou
seja, o Peru passa de um processo endgeno a um processo dinmico, baseado
em novas relaes, associaes e na fluidez do conhecimento para os mercados,
e isto abre uma nova janela para as micro, pequenas e mdias empresas, para
que possam inserir-se nas redes de inovao maiores e aumentar sua presena
nos mercados, com produtos com maior valor agregado, sobretudo em um
meio competitivo cada vez mais difcil.
Os processos de transformao produtiva de sucesso dos pases asiticos e
de outras regies do mundo descansaram, em boa medida, sobre a acumulao
de capital humano adequado para a adoo tecnolgica e a inovao em rea
de alto potencial produtivo.
Entretanto, no Peru, a demanda por pessoal qualificado supera ampla-
mente a oferta. A informao do Ministrio do Trabalho, em 2009, mostra que
somente 26% da populao economicamente ativa (PEA) ocupada possui uma
formao tcnica superior ou universitria; enquanto 74% carece desta. Isto
sugere que mais de dois teros da PEA ocupada do pas depende da formao
e da capacitao trabalhista, especialmente aquelas que recebem em seu traba-
lho, para melhorar sua situao e contribuir decisivamente com o aumento da
produtividade, nesta estratgia de desenvolvimento competitivo.
260 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

GRFICO 3
Peru: exportao de bens conforme categoria de produtos (2009)
(Em %)
Outras transaes
25,5

Produtos
primrios 41,0

Manufaturas de
alta tecnologia
0,4

Manufaturas de
mdia tecnologia
2,6

Manufaturas de
baixa tecnologia 7,4

Manufaturas baseadas em
recursos naturais 23,0

Fonte: Cepal.
Elaborao: IEES-SNI.

GRFICO 4
Populao economicamente ativa ocupada por nvel educativo (2009)
(Em %)
Superior Sem nvel 6,7
universitrio 13,1

Superior no
universitrio Primrio
12,6 28,7

Secundrio 38,9

Fonte: Mintra.
Abertura Comercial e Crescimento industrial: o caso peruano 261

Os resultados da Pesquisa sobre o Desenvolvimento dos Recursos Humanos


(2007) do Ministrio do Trabalho constatou que 37,6% das empresas tm dificul-
dades para encontrar pessoal qualificado ou recursos humanos de qualidade,
e esta porcentagem aumenta para 50,8% no caso de empresas com cem ou
mais trabalhadores.
Conforme a mesma pesquisa, 82,2% das empresas declarava enfrentar problemas
para encontrar pessoal adequadamente qualificado para desenvolver-se como operrio
especializado, tcnico ou empregado; e 71,5% declarava ter problemas para conseguir
pessoal para desempenhar cargos de chefe de unidade e supervisores de planta, ou
supervisor de nveis inferiores.
A situao descrita obriga as empresas a investir na capacitao laboral para
melhorar a qualidade de sua fora laboral e conseguir aumentos de produtividade,
por isso os resultados da mesma pesquisa indicam que 73,5% das empresas
implementaram programas de capacitao para seus trabalhadores (95% no caso
das grandes empresas), em maior proporo em cursos especficos sobre as
atividades que realiza o trabalhador.

7 CONCLUSO
O certo que o Peru apresenta avanos no componente de poltica macroeconmica
que permitiu onze anos de crescimento contnuo, com moderados nveis de endivida-
mento pblico, liberalizao do mercado de bens (as barreiras tarifrias foram reduzidas
consideravelmente) e de trabalho, grandes esforos para fomentar o comrcio e o
investimento estrangeiro direto, e algumas melhoras na agilizao dos procedimentos
para a abertura de empresas e licenas de funcionamento e autorizaes de construo,
entre outros temas.
Isso permitiu o Peru avanar no ranking da competitividade, saltando cinco
posies at a posio 67, com melhorias sobretudo na eficincia do mercado de
trabalho (at 21 posies, alcanando a 43a posio) e, em menor medida, na infraes-
trutura de uma educao de qualidade (at nove colocaes, alcanando a 88a posio)
e educao superior e formao (at cinco posies, alcanando a 77a posio).
Existem outros estudos similares que aconselham avaliar comparativamente
os pases e que, de uma maneira ou de outra, orientam os investidores a apostarem
em determinadas economias. Tal o caso do ndice de Liberdade Econmica (Index
of Economic Freedom), publicado pelo The Wall Street journal e pelo The Heritage
Foundation; ou o World competitiveness yearbook, elaborado pelo IMD; o Best countries
for business, da Revista Forbes, entre outros, os quais permitem analisar a competitivi-
dade e o clima para os negcios, bem como avaliar os avanos e desafios das diversas
economias no mundo.
262 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Todos eles ressaltam os notveis progressos em matria macroeconmica,


poltica monetria, abertura de mercados e progresso em reduo da pobreza; mas
mencionam tambm as fragilidades peruanas em matria de seguridade jurdica,
corrupo, infraestrutura, educao, entre outros.
Por isso, torna-se urgente implementar polticas ativas que permitam conso-
lidar e elevar o crescimento da economia peruana, com aumento permanente da
produtividade. Este um tema de mdio e longo prazo, que no se d de maneira
automtica nem de maneira natural, pois necessrio implementar estratgias com
as quais, passo a passo, vo sendo melhorados os elementos bsicos da economia.
Nesse sentido, so necessrias instituies que funcionem eficientemente,
que atuem coordenadamente, com um trabalho organizado do governo nacional,
dos governos regionais e locais, bem como do setor privado, de maneira contnua
e sustentvel. Isto significa articular toda a cadeia de desenvolvimento a partir de
uma institucionalidade fortificada para que se alcance uma economia competitiva
e com equidade.
Para isso, deve-se trabalhar em diversos temas transversais, que so aqueles em
que temos desvantagens competitivas, que tenham como objetivo duplicar o PIB
per capita, melhorando, com isso, o bem-estar da populao, para o que necessrio
assegurar uma taxa de crescimento do PIB no inferior a 7% ao ano (a.a.).

DIAGRAMA 2
Metas para o desenvolvimento competitivo com valor agregado

Reduzir barreiras administrativas


Institucionalidade Desenvolver o sistema nacional de credenciamento
e normatizao

Investimento anual no inferior a US$4,000 bilhes


Infraestrutura Investimento privado anual equivalente a 27% do
produto interno bruto (PIB)

Emprego Crescimento anual no inferior a 8%

Manter uma rede de Cites (uma setorial por regio


e desenvolver Cites transversais referentes a temas logsticos etc.).
Inovao Investimento em cincia e tecnologia no menor que US$ 500
milhes anuais (aumento anual de pelo menos US$ 50 milhes)

Avanar no sistema de credenciamento de instituies educativas


Planejar as demandas trabalhistas das empresas
Educao Potencializar a educao tcnica seguindo o modelo do Servicio
Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (Senati)

Elaborao: IEES-SNI.
Abertura Comercial e Crescimento industrial: o caso peruano 263

Um aspecto adicional que pode ser aproveitado com os acordos comerciais


negociados pelo Peru que se mantm regras que variam em funo das estrutu-
ras comerciais e produtivas dos scios comerciais e dos interesses e sensibilidades
destes. Estes acordos, uma vez vigentes, ao modificarem os preos relativos das
mercadorias, tornam-se modificaes qualitativas contnuas das estruturas produ-
tivas dos scios subscritores desses, gerando oportunidades para a consolidao ou
desenvolvimento de novas produes mediante a adequao da estrutura produtiva
atual ou do investimento em novas linhas de produo.
A esse respeito, Cornejo e Harrir mencionam que algumas das dificuldades
que vm junto com a superposio de diversos acordos comerciais so as possveis
triangulaes que podem ser produzidas pela existncia de diferentes tratamentos
tarifrios e/ou regimes de origem. Entretanto, justamente onde se identificam
possveis triangulaes, surgem oportunidades para atrair investimentos e tornar
mais produtivos os atuais, com o fim de realizar processos produtivos mnimos que
transformem, substancialmente,1 um insumo ou bem intermedirio.
Precisamente esse risco de mdio prazo torna-se, neste momento, uma grande
oportunidade para que o Peru seja uma plataforma de investimento2 produtiva
no Pacfico sul-americano, j que, a longo prazo, na medida em que mais pases
assinem acordos comerciais e haja uma relao comercial entre a maioria dos
pases que formam um bloco regional, muito possvel que se operem iniciativas
que promovam a convergncia das regras de origem (gerais e especficas), com a
finalidade de reduzir custos no comrcio.
Dessa maneira, no caso daqueles acordos comerciais nos quais o Peru tenha
conseguido estabelecer uma associao formal e permanente, que permita consoli-
dar o desenvolvimento comercial atual e fomentar o potencial, deve-se explorar o
estabelecimento de investimentos que contribuam com a constituio de um cubo
produtivo regional no Peru. Desta maneira, poder ser otimizado o aproveitamento
da rede de acordos comerciais que o Peru vem desenvolvendo, bem como mais
bem explorada sua posio geoestratgica no Pacfico sul-americano para tornar-se,
assim, um cubo produtivo.
O cubo produtivo permite que se beneficiem dos insumos, bens inter-
medirios, entre outras mercadorias originrias de pases como os andinos
que no gozem de um acesso preferencial, porque no contam com uma
rede de relaes comerciais como a mantida pelo Peru, desde que possam

1. Entende-se como transformao substancial o cumprimento das regras de origem estabelecidas em um acordo comercial.
2. O trabalho emprico de Estevadeordal, Lpez-Crdova e Kati Suominen sugere que, embora com limitaes metodo-
lgicas e sem que os resultados sejam totalmente generalizveis, os fluxos de investimento no Mxico durante a era
do Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (NAFTA) foram atrados a setores com regras especficas, de origem
flexvel, pois isto permite s indstrias estabelecer redes de produo e oferta de alcance global.
264 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

ser transformadas suficientemente para cumprir com as regras de origem


estabelecidas nos acordos com seus scios comerciais.
Apostando na consolidao do Peru como um cubo produtivo, nos
ltimos anos, o pas assinou diversos acordos comerciais. Atualmente, tem
acordos vigentes, assinados ou em negociao, com pelo menos doze dos
vinte principais destinos das exportaes dos pases andinos, em mdia, e est
planejando iniciar negociaes com pelo menos outros trs scios num curto
e mdio prazo. Isto sem se considerarem as iniciativas no marco da Cooperao
Econmica da sia e do Pacfico (APEC), como a Iniciativa da Bacia do Pacfico
Latino-Americano 3 (onze pases) e a ampliao do Acordo Transpacfico de
Associao Econmica Estratgica4 (nove pases).5
Em razo dos referidos acordos, pelo menos 95% das exportaes do Peru
teriam acesso de maneira preferencial.
Considerando-se somente esses vinte principais destinos das exportaes
dos pases andinos, mediante os acordos comerciais do Peru, poder-se-ia cobrir
mais de 98% das exportaes da Bolvia, 92% das exportaes da Colmbia e
93% das exportaes do Equador. O potencial aumenta se for considerado que a
poltica comercial do Peru encontra-se em pleno desenvolvimento, em particular,
naquelas iniciativas de integrao comercial dentro da APEC.

REFERNCIA
SCHWAB, Klaus (Ed.). The global competitiveness report 2010-2011. Geneva:
World Economic Forum, 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/N3Y7iQ>.

3. Constitudo por onze pases latino-americanos da Bacia do Pacfico: Chile, Colmbia, Costa Rica, Equador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam e Peru. O Arco do Pacfico latino-americano constitui basicamente:
i) um espao informal de coordenao e acordos para identificao e implementao de aes conjuntas direcionadas
a gerar sinergias em matria econmica e comercial, levando em considerao seu interesse comum de fortalecer suas
relaes com as economias da sia e do Pacfico; e ii) uma plataforma de dilogo poltico e projeo coordenada dos
pases da Bacia do Pacfico latino-americano para a regio da sia e do Pacfico, propiciando a incorporao ao setor
privado (acadmicos e empresrios).
4. Inicialmente, assinado por Brunei Darussalam, Chile, Nova Zelndia e Cingapura, conhecido como P4.
5. Na ampliao, participaram a Austrlia, os Estados Unidos, o Peru e o Vietnam, aos quais se uniu recentemente a Malsia.
CAPTULO 11

A INTEGRAO SUL-AMERICANA SOB O IMPERATIVO DA


COOPERAO
J. Carlos de Assis

1 APRESENTAO
Atualmente a sociedade mundial est mergulhada na maior crise econmica
presenciada por esta gerao e provavelmente pelas futuras. A precedncia das
relaes econmicas sobre os demais aspectos da civilizao talvez se apresente
mais convincente agora aos que, desconfiados de Marx, viam nas relaes do poder
poltico os elementos bsicos da dinmica histrica. No entanto, como comum
na filosofia oriental, elementos aparentemente paradoxais encontram um ponto de
convergncia em um nvel superior a ambos. A atual economia neoliberal conduziu
a sociedade crise. E a poltica a responsvel por retirar a sociedade desta crise.
Seu instrumento bsico a cooperao, levando ao capitalismo regulado, algo at
h pouco impensvel em um mundo que valorizava antes de tudo a competio,
a concorrncia e o individualismo exacerbados.
O modo de produo capitalista no dominou toda a economia mundial,
mas foi o fator estruturante bsico dos aspectos fundamentais da civilizao
moderna. Os conceitos e valores basilares de sua ideologia mais recente, o
neoliberalismo recidiva do capitalismo liberal que prevaleceu at os anos 1920,
e cuja expresso mxima foi o darwinismo social de Herbert Spencer e, posterior-
mente, o radicalismo libertrio de Hayek , transcenderam a esfera da economia
e penetraram profundamente, ao longo das ltimas trs dcadas, na poltica, na
cultura, na diplomacia, na moral. Justamente por isso o colapso neoliberal no
apenas um fenmeno econmico, mas tambm a derrocada de todo um universo
civilizatrio. A reconstruo caber poltica, pois, no jogo do poder, a nica
esfera relativamente autnoma em face da perverso economicista, na hiptese
de que esta reconstruo seja empurrada de baixo para cima pela democracia de
cidadania ampliada, desde que ancorada na busca de interesses sociais concretos.
A profundidade da crise econmica e sua extenso a cada aspecto da vida
contempornea, em todos os pontos relevantes do planeta, esto muito mais claros
agora que em fins de 2008 um ano, at setembro, de excepcional crescimento
para o mundo, tanto para os pases denominados como desenvolvidos quanto para
266 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

os emergentes e subdesenvolvidos, embora com um nvel jamais visto de concen-


trao de renda e riqueza. Por isso, este trabalho no se deter nas estatsticas e nos
conceitos que pretendem descrev-las, tentando assim visualizar o futuro. H razes
significativas para se acautelar com anlises prospectivas neste momento, maiores
que nos exerccios padronizados de planejamento que eram usados at aqui. No
obstante, tm-se pontos de referncia. Ainda no se sabe exatamente o que vir,
mas possvel saber o que certamente no vir, ou o que no voltar a ser. a partir
da que se pode especular sobre o que ser e o que se deve buscar.
A civilizao ocidental, que a partir das duas ltimas dcadas se globalizou,
ancora-se em um conjunto de paradigmas bsicos, alguns recorrentes ao incio da
era moderna e outros at a antiguidade. Distingue-se, de forma no cronolgica,
mas de grande relevncia para os desafios contemporneos, o paradigma ideol-
gico do livre comrcio que embute a livre circulao da riqueza e do dinheiro, a
liberdade ilimitada de produo que embute a explorao predatria dos recursos
naturais, a liberdade ilimitada dos Estados de fazer a guerra e no campo da pesquisa
cientfica, inclusive da gentica humana, e a prpria liberdade poltica at h pouco
concentrada nas mos de poucos. O trao comum por trs destes paradigmas, no
campo filosfico, o conceito de liberdade individual ilimitada como valor laico
supremo. Seu reflexo no campo moral tem sido o individualismo.
Todos esses paradigmas colapsaram. Alguns, com a crise, e outros destacados
pela crise. A ideia do livre mercado absoluto, incluindo neste conceito a circulao
financeira, esbarrou nos limites de seu prprio desastre. Ningum mais, a no ser
por interesse pessoal, fala em Estado mnimo, ou nas virtudes da autorregulao
dos mercados, diante da evidncia de que foi a falta de regulao estatal que possi-
bilitou o maior desastre financeiro da histria. Tome-se apenas um fato: em meados
de 2008, antes da crise, o valor nocional de derivativos, ttulos especulativos do
mercado desregulado em circulao no mundo, elevava-se a quase US$ 700
trilhes; o de ttulos financeiros, a US$ 170 trilhes; em face disso, todo o produto
mundial bruto ficava em torno dos US$ 60 trilhes.
Foi essa descolagem da rbita financeira especulativa da rbita real de produo
de bens e servios que fez disparar a crise e sua rpida disperso por um planeta
interconectado.1 Entre as causas, as quebras no mercado subprime norte-americano,
de inaudita intensidade especulativa, foi apenas o gatilho. Esta imensa rbita finan-
ceira de riqueza virtual, sem correspondncia no mundo da produo e do trabalho,
cedo ou tarde explodiria em crise generalizada. No foi a deciso do governo Bush
de deixar ir quebra o banco Lehman Brothers que a provocou. Esta foi apenas a
agulha que furou o balo. Como na dana das cadeiras, ao sinal de sentar-se algum
fica de fora, pois no h base fsica para todos os que giram em volta.

1. A descrio desse processo de descolagem, inspirada na teoria clssica do valor, encontra-se no livro A crise da
globalizao (Assis, 2008).
A Integrao Sul-Americana sob o Imperativo da Cooperao 267

possvel que, depois dessa crise, a ideia do livre mercado sobreviva, pelo
menos nos limites da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que tolera formas
qualificadas de proteo comercial. Contudo, a liberao financeira no sobreviver.
No mnimo, existir alguma forma de controle dos movimentos de capitais que
discriminem inverses produtivas de pura especulao. Quando, na prevalncia
do paradigma anterior, se levantava esta possibilidade, o argumento dos neolibe-
rais se apoiava ora na ineficcia alocativa de recursos que isso implicava, ora nas
dificuldades operacionais de aplicar controles. Estes argumentos faliram. Quanto
alocao, sabe-se no que deu pura especulao. Quanto operacionalidade
dos controles, perguntem China e ndia. Estes pases sabem como controlar a
economia e continuar crescendo.
A desregulao financeira que levou o mundo ao desastre produto direto da
ganncia em escala planetria. Os marcos desta saga fatdica so bem conhecidos.
No curso da Grande Depresso nos Estados Unidos, em 1930, o democrata Roosevelt
estabeleceu, no mbito do New Deal, uma srie de diretivas de organizao do
sistema bancrio que prevaleceria at 1970. Posteriormente, o Acordo de Bretton
Woods admitiu o controle do movimento de capitais e estabeleceu um sistema cambial
de taxas fixas que funcionou maravilhosamente bem no perodo de um quarto
de sculo do ps-Guerra, denominado a Era de Ouro do capitalismo. Em 1971,
o republicano Nixon iniciou a derrubada desta arquitetura liquidando o acordo.
Em 1960, para limitar a especulao bancria interna, o governo Johnson,
recorrendo lei reguladora Glass-Steagall de 1930, estabeleceu um teto de taxa de
juros para depsitos de poupana, a chamada regulation Q. Para contornar esta e
outras regulaes, os banqueiros de Nova Iorque, acolitados por seus comparsas de
Londres, criaram o Euromercado, virtualmente livre de regulao. A boa performance
do Euromercado em reciclar os petrodlares advindos da alta do petrleo deu-lhe
uma espcie de carta branca para ir adiante. Em pouco tempo, explodiu a criao
de parasos fiscais pelo mundo, um verdadeiro acinte organizao dos Estados em
bases fiscais, e uma apoteose para livre-cambistas, vigaristas, corruptos, traficantes
e marginais de toda espcie. Com o republicano Reagan, a desregulao financeira
fez dos prprios Estados Unidos, antes do 11 de setembro, um efetivo paraso
fiscal, e com o democrata Clinton caiu o ltimo bastio regulatrio, a prpria Lei
Glass-Steagall, que estabelecia separao entre bancos comerciais e de investimento.
Foi sobre essa base poltica, agora bipartidria e aventureira, que se formou a
frondosa rvore especulativa. evidente por si mesmo que isto atingiria um limite.
O longo caminho a ser percorrido at a recuperao plena da economia mundial,
mediante a recolagem da rbita financeira na rbita produtiva, no permite que se
mantenha o ponto de partida da especulao. No mnimo, seria necessrio voltar ao
sistema de Bretton Woods no que diz respeito a movimento de capitais especulativos.
268 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Outro mecanismo seria uma taxa Tobin sobre o movimento de capitais, que fosse
pequena o suficiente para no desestimular investimentos produtivos, mas que,
pelo efeito de replicao que tem a aplicao especulativa, a coibisse. Em qualquer
hiptese, no ser o fim do capitalismo, mas a afirmao do capitalismo regulado.
* * *
Contudo, no contexto geral da civilizao contempornea que se buscam
os sinais dos novos tempos. O neoliberalismo foi uma revivescncia do velho
liberalismo econmico que parecia impensvel depois do New Deal e nas duas
dcadas do ps-Guerra. Por que ressurgiu? Uma verso ingnua poderia supor que
o neoliberalismo resultou da convincente pedagogia de Hayek e de Friedman, ou
dos valores intrnsecos das teorias que divulgaram. Ainda no incio de 1970, Hayek
no era levado a srio em qualquer meio universitrio e profissional do mundo,
exceto em alguns nichos. Foi a forte instabilidade cambial e monetria dos anos
1970 que trouxe baila a alternativa liberal, falta de melhor resposta para a crise.
Alm disso, o neoliberalismo era um bom instrumento ideolgico para tentar
dissolver o Estado de bem-estar social criado pelas democracias sociais europeias.
Nos Estados Unidos, o monetarismo de Friedman, tambm pouco levado
a srio durante dcadas, foi testado por Paul Volcker em face de uma inflao de
dois dgitos e depois de sua tentativa de uma poltica financeira coordenada dos
pases industriais, repelida pela Inglaterra, pela Alemanha e pelo Japo. Revelou-se
inconsistente. A teoria previa que o controle em uma taxa constante da expanso
monetria eliminaria o ciclo econmico, estabilizaria os preos e garantiria um
crescimento sustentvel. A economia desabou e Volcker, sabiamente, retornou ao
leito tradicional da regulao da quantidade de moeda pela taxa de juros, visando
simultaneamente inflao, ao crescimento do produto e ao emprego. Mas Hayek e
Friedmann sobreviveram, e sua ideologia de livre mercado absoluto, autorregulao
e Estado mnimo ganharam o status de pedra angular da globalizao especulativa.
A razo disso no muito difcil de encontrar em retrospectiva, exceto apenas
para economistas sectrios que veem a economia como um processo autnomo no
contexto civilizatrio. Na verdade, o liberalismo voltou no pela perspectiva de suas
virtudes intrnsecas na economia, mas porque foi percebido como o instrumento
ideolgico eficaz, no governo Reagan, para o projeto deste de retomar a hegemonia
norte-americana no Ocidente, a despeito da crise, e de levar a Unio Sovitica
rendio, sem guerra ou mesmo com risco de guerra. De fato, no havia nada mais
contraditrio com o neoliberalismo de Estado mnimo, percebido muito claramente
pelos contemporneos, que os gigantescos dficits fiscais norte-americanos,
recordes para a poca, frutos de um oramento de guerra, a que a professora Maria
da Conceio Tavares e J. Carlos de Assis chamaram de keynesianismo bastardo
no livro, O grande salto para o caos (Assis e Tavares, 1985).
A Integrao Sul-Americana sob o Imperativo da Cooperao 269

Entender o contexto geopoltico da revivescncia liberal dos anos 1980 at


os dias atuais fundamental para responder pergunta inevitvel diante da atual
crise, a saber, o neoliberalismo voltar depois dela em futuro prximo ou distante,
em outra roupagem, assim como o velho liberalismo voltou dcadas depois da
Grande Depresso sob a forma de neoliberalismo? Suspeita-se que no. Se possvel
aplicar mtodos cientficos rigorosos para examinar o curso da civilizao, o mais
elementar examinar todo o contexto em que nascem, desenvolvem e morrem os
paradigmas em que a civilizao se assenta. Nesse sentido, no apenas a copa da
rvore do neoliberalismo que secou, mas tambm as razes e a terra de que se nutriu.
* * *
Como observado anteriormente, paradigmas fundamentais estabelecidos ao
longo de sculos e milnios sustentaram a arquitetura da civilizao ocidental, a
qual, nas ltimas quatro dcadas, praticamente se universalizou. O mais antigo
deles, que remete ao incio da civilizao, o que sustenta a prerrogativa dos
Estados de fazer a guerra. Mltiplos pretextos tm justificado a guerra ao longo
da histria, desde o simples saque at a busca de honra e glria, ou ainda como
expresso do imperialismo, mas em nenhuma das antigas circunstncias histricas
a humanidade se defrontou com o risco do virtual desaparecimento da espcie
humana, ou ao menos de grande parte dela, em uma guerra nuclear generalizada.
Isto absolutamente novo. E trata-se de uma realidade objetiva determinada pelo
desenvolvimento de foras produtivas na rea militar , segundo o conceito
rigoroso de Marx.
No significa que guerras tpicas, marginais, no continuaro acontecendo.
Atualmente, por exemplo, existem algumas em andamento no Oriente e na frica.
O que est em foco aqui so as guerras gerais, com potencial de envolverem
foras nucleares. E s guerras gerais, pelas lies da histria, teriam implicaes
econmicas suficientes, por exemplo, para arrancar o mundo da crise em que se
encontra conforme ficou evidenciado pela contribuio da Segunda Guerra
plena recuperao das economias industriais avanadas ao fim da Grande Depresso
dos anos 1930. A evidncia disso, alis, se deduz do efeito pouco relevante que
as guerras do Iraque e do Afeganisto tiveram na performance econmica norte-
-americana, muito mais influenciada pela exacerbao do crdito e especulao
financeira desenfreada alta alavancagem bancria.
A limitao do direito de guerra subverte o antigo enunciado de Karl Von
Clausewitz segundo o qual a guerra a continuao da poltica por outros meios.2

2. O prprio Clausewitz, caso revivesse, teria chegado mesma concluso. Eis como Anatole Rapoport trata o tema:
importante examinarmos aqui a diferena entre a concepo de Clausewitz da guerra absoluta e a noo do sculo
vinte da guerra total. difcil acreditar que Clausewitz tenha alguma vez imaginado a guerra civilizada como um
massacre das populaes civis. Mesmo na sua guerra absoluta ele via o massacre confinado ao campo de batalha.
Contudo, independentemente da maneira como Clausewitz imaginava a guerra levada at a sua concluso lgica, no
contexto poltico e tecnolgico atual, a atualizao da guerra absoluta de Clausewitz a guerra total, isto , o genocdio.
270 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Na verdade, na era nuclear, para resolver conflitos entre os Estados, no h como


substituir poltica e diplomacia. Guerras entre pases nuclearizados no distingui-
riam vencedores de vencidos, agressores de agredidos. So autocontidas no mesmo
princpio de dissuaso que, na Guerra Fria, evitou o conflito direto entre Estados
Unidos e Unio Sovitica a despeito de uma oposio ideolgica que tinha a fora das
guerras religiosas do passado e a despeito de suas intervenes militares na Coreia,
no Vietn e no Afeganisto, efetivamente limitadas na vizinhana do adversrio
principal. Adiante, ser possvel aplicar o conceito similar a revolues nos espaos
nacionais, quando se discutir o paradigma da democracia de cidadania ampliada.
A dificuldade em aceitar a realidade do colapso do paradigma militar como
meio de superar crises globais resulta da impressionante acumulao de foras
blicas no mundo, principalmente nos Estados Unidos. O senso comum rejeita a
ideia de que todos estes arsenais centenas de bases militares, imensos porta-avies
nucleares e submarinos estratgicos, milhares de bombardeiros e caas, e toda a
parafernlia eletrnica dos msseis teleguiados , so efetivamente inteis quando
se trata de conflitos entre naes nuclearizadas. Raymond Aron percebeu este
paradoxo, ainda no contexto da Guerra Fria, quando caracterizou a acumulao
de poder blico nuclear como aumento de poder com diminuio de controle.
De fato, o poder nuclear determina a paridade virtual das naes dele armadas,
independentemente do tamanho de seus arsenais.
claro que se pode imaginar um cenrio de guerra convencional entre
Estados nuclearizados. Comearia por um bloqueio global de terra, mar e ar, como
aconteceu em Cuba, no intuito de dobrar a vontade do adversrio segundo algum
propsito. Entretanto, admitindo que houvesse algum motivo que a justificasse,
como acabaria esta guerra, se o bloqueado no fosse de um pas perifrico, como
Cuba, mas uma potncia nuclear? Pela rendio incondicional, a despeito da posse
de arsenais nucleares? Muitos exerccios estratgicos deste tipo foram realizados
tanto nos Estados Unidos quanto na antiga Unio Sovitica, mas sempre levavam
a um impasse. Os falces do Pentgono que Anatole Rapoport chamava de estra-
tegistas clausewitzianos chegaram, em seus jogos de guerra, a testar a hiptese de
que, em uma situao limite, houvesse um acordo tcito entre os contendores de
jogar apenas uma bomba de cada lado, em um alvo previamente escolhido. Era
o desejo implcito de conferir uso ao poder nuclear. Mas se isto fosse para forar
um acordo, no faria mais sentido chegar ao acordo antes de atirar as bombas?
No difcil concluir, portanto, que, diante do fantstico desenvolvimento das
foras produtivas na rea militar, levando paradoxalmente sua inutilidade virtual,
a ideologia que justificava a guerra como um ato livre dos Estados-nao colapsou
definitivamente. O mesmo Clausewitz que definia a guerra como continuao da
poltica concebia a guerra como ato racional dos Estados. Esta racionalidade
desaparece em um contexto de conflito potencialmente nuclear. Alm disso, se
A Integrao Sul-Americana sob o Imperativo da Cooperao 271

uma ideologia, no sentido de Marx, justamente uma resultante no campo das


ideias do desenvolvimento das foras produtivas materiais, no h ideologia que
suporte a possibilidade de seu uso para efeito da destruio da espcie. No se trata,
pois, de uma concluso apenas tica. o mais genuno materialismo histrico.
Em seu tempo, Gandhi e Nehru podiam ser ridicularizados como idealistas, e
muitas vezes o foram. Hoje, seriam apenas realistas. Entretanto, falou-se do colapso
de um paradigma. Adiante ser necessrio tratar daquilo que o substitui.
* * *
O segundo paradigma milenar cujo colapso est sendo ressaltado no curso da
atual crise diz respeito liberdade ilimitada de produo econmica com respeito
ao meio ambiente. A civilizao humana foi descrita como domnio das foras
naturais e subjugao da matria inerte a sua vontade. Isto justificou a explorao
predatria da natureza at o limite em que as condies de vida na terra tornam-se
instveis e precrias. A conscincia disto relativamente recente, e h cientistas
que se perguntam se no se ultrapassou o ponto da irreversibilidade. No entanto,
tornou-se tambm irreversvel, em escala planetria, uma mobilizao ampla em
dois pontos essenciais: o combate ao aquecimento global para controlar as mudanas
climticas e as advertncias para a conservao da gua doce.
Um jovem engenheiro que, em sua primeira viagem pela Europa, visitou a
Tchecoslovquia em meados dos anos 1970, entusiasmado com a oportunidade de
conhecer pessoalmente uma nao socialista, voltou profundamente desapontado.
Ao lado da impossibilidade de conseguir uma vaga de hotel ou uma entrada na pera
sem o recurso a uma propina a algum funcionrio pblico, o que mais o desencantou foi
ver exibidos, no trajeto do aeroporto de Praga ao centro da cidade, imensos cartazes
com grandes chamins vomitando espirais de fumaa como smbolos do progresso
socialista. No Ocidente, ao contrrio, a cultura pela preservao ambiental estava se
espalhando, sobretudo depois que o Clube de Roma publicou, em 1970, o Limites
do crescimento. Hoje, basta ligar a televiso para perceber a grande extenso que a
questo ambiental alcanou, tornando-se um tema universal.
O ex-presidente George W. Bush provavelmente ter sido o ltimo lder mundial,
com autoridade sobre um pas dominante, que justificou a indiferena em relao
aos problemas ambientais com o argumento de que a ao preventiva, especialmente
aquela prevista no Protocolo de Kyoto, prejudicava a economia norte-americana,
pelo que explicitamente sancionou a produo predatria da natureza. Seu sucessor
Barak Obama, por meio de um enviado, no s assumiu um compromisso retrico
positivo em relao ao tema, na conferncia mundial sobre o clima em Varsvia,
antes de sua posse, mas tambm colocou a questo do desenvolvimento de fontes
energticas limpas e da criao de empregos verdes como eixo estratgico do
programa de recuperao da economia que fez aprovar no Congresso em 2009.
272 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Trata-se, sim, de uma mudana fundamental de atitude em um pas que tem


e ainda ter por muito tempo um papel de liderana no mundo. Tal compromisso
inicial teve efeitos em vrias partes do planeta. A China, acusada de principal
poluidora entre os pases emergentes, iniciou um vasto programa destinado a
promover a energia limpa e a produo limpa. O Brasil fez do biodiesel um dos
pilares de seu desenvolvimento energtico. So iniciativas inequivocamente irreversveis.
O que significa que a superao da crise econmica, que, na vigncia do paradigma
anterior, resultaria inexoravelmente em um aprofundamento do padro predatrio
da natureza, para o futuro ter de incluir na sua prpria dinmica a preservao
ecolgica e o respeito ao meio ambiente.
* * *
Outro paradigma secular que se aproxima do colapso o da liberdade de
investigao e experimentao cientficas sem limite. Desde o incio da era moderna,
a cincia conquistou um estatuto de total liberdade de ao que, inquestionavelmente,
fez dela o principal instrumento de desenvolvimento intelectual e material da
humanidade. Enquanto isto se deu no terreno da fsica, at h pouco considerada
a mais avanada das cincias, isto tinha limitadas implicaes de natureza moral,
no obstante restries episdicas inaceitveis no campo religioso. Entretanto, che-
gou o momento em que a biologia molecular deu um salto qualitativo adiante da
fsica, e mergulhou o homem no conhecimento dos fundamentos de sua gentica.
Desse ponto em diante entra o dilema da experimentao: pode o cientista, por
exemplo, testar combinaes de genes humanos no sentido de melhorar a descendncia
de um casal ou de uma pessoa clonada? O fato de tais experimentos serem inviveis
hoje, pelo conhecimento cientfico de que se dispe, no significa que os avanos
formidveis da gentica nos ltimos anos no prossigam no mesmo ritmo pelos
prximos anos, sobretudo depois que se decodificou todo o genoma humana e o de
vrias outras espcies. Na medida em que o conhecimento adquirido torna-se rapida-
mente partilhado pela comunidade cientfica, cresce a possibilidade de experimentos
de motivao ambgua, por exemplo, a de pais que querem um filho geneticamente
perfeito, dispem-se a pagar por isto e encontram um cientista disposto a tentar.
A eugenia no tudo, embora os experimentos de eugenia nazistas, em um
mundo de to alta cultura como o alemo, estejam suficientemente prximos, no
tempo, para no se descuidar de uma recidiva. Em uma perspectiva de futuro,
pode-se imaginar cientistas loucos empenhados, como o doutor Moreau do
clssico cinematogrfico, em experimentos de combinao de genes para dar
caractersticas humanas a animais, ou caractersticas de animais a humanos, ou
para fazer construtos humanos de trs cabeas. Por enquanto, trata-se de mera
fantasia lgubre, pois o conhecimento gentico atual informa que as principais
caractersticas dos humanos so determinadas por mais de um gene, e provavelmente
A Integrao Sul-Americana sob o Imperativo da Cooperao 273

pela relao deles com outros elementos desconhecidos do genoma, inclusive o


chamado DNA lixo justamente porque suas propriedades no so conhecidas.
Mas o problema moral no est a.
Grande parte do conhecimento cientfico no foi adquirida por experimentos
determinsticos previstos em uma teoria abstrata, mas simplesmente pelo mtodo
da tentativa e do erro na experimentao: o cientista estava procurando por uma
coisa e encontrou outra. No absurdo, pois, supor que cientistas em busca de
glria ou de dinheiro se metam a fazer experimentao gentica com o genoma de
forma aleatria. O que resultar disto? O potencial de controvrsia a este respeito
tem sido antecipado pela polmica em torno da utilizao das clulas-tronco para
desenvolvimento de rgos humanos, algo seriamente questionado do ponto de
vista religioso e moral a despeito das inequvocas razes benvolas dos cientistas
que buscam tratamento eficaz para doenas incurveis.
O fato que, diante do avano da gentica, necessrio estabelecer um
limite para a experimentao cientfica, a no ser que se tenha uma perspectiva
totalmente materialista da condio humana, que lhe tire o carter especial de seres
com qualidades mentais e emocionais superiores na natureza. Espera-se que esta
perspectiva no exista mesmo entre cientistas ateus. A ideia de que o homem possa
interferir na sua prpria linhagem, fazendo o papel da evoluo natural como
sugeriu, recentemente, o fsico Stephen Hawking , escandaliza o inato sentido
moral que todos possuem, e jamais seria tolerada pela maioria das pessoas que
participa do processo civilizatrio comum. Um novo paradigma que estabelece
limites para a experimentao cientfica est emergindo dos debates atuais, dentro
e fora da comunidade cientfica, e foi incorporado pelo menos em um grande
acordo internacional, o Tratado de Lisboa da Comunidade Europeia. Resta saber
como ele se consolidar sem inibir a cincia.
* * *
Finalmente, tem-se o colapso do paradigma da revoluo como nica forma de
mudar a ordem poltica e social nacional em favor das maiorias oprimidas. Este para-
digma, presente desde a origem da organizao poltica na forma do direito histrico
dos povos de se insurgirem contra governos opressores ou despticos, ganhou, pelas
mos de Marx, um novo estatuto a partir do conceito de explorao de classe e do
direito das classes exploradas de expropriar os expropriadores por meios revolucio-
nrios. Isto no aconteceu nas sociedades industriais avanadas, onde as relaes de
classe estariam teoricamente maduras para tal, mas aconteceu de forma espetacular,
sob a liderana de Lnin, na Rssia econmica, social e politicamente retardatria.
A revoluo social abstrata continuou sendo justificada ideologicamente pelo
marxismo, enquanto as revolues concretas, como a da China, se adaptaram
realidade objetiva justificando-se na prtica pelo nacionalismo e, em teoria, pelo
274 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

enunciado leninista segundo o qual elas teriam de avanar nas naes que cons-
tituam os elos mais fracos do capitalismo, antes que pelas contradies inerentes
ao capitalismo maduro. O apelo poltico desta ideologia, reforado pelo sucesso
da revoluo russa e, posteriormente, da revoluo maosta, atraiu grande parte do
mundo subdesenvolvido, ao ponto de colocar os Estados Unidos, em sua posio
hegemnica no Ocidente do ps-Guerra, na condio de ter que tolerar Cuba
socialista a poucos quilmetros de sua linha costeira.
Com o colapso da Unio Sovitica, que promoveu na base da fora militar
revolues socialistas de fora para dentro no leste europeu ao final da Segunda
Guerra, e indiretamente sustentou regimes revolucionrios na sia e na frica,
sem mencionar Cuba, o paradigma segundo o qual a revoluo social no mundo
avanaria pelos elos mais fracos ou pela imposio de potncias externas tambm
colapsou. Mas como no existem vcuos na histria, a motivao poltica perdida
com o fim do socialismo real volta-se gradualmente para um novo paradigma
que, em perspectiva, tende a negar simultaneamente o totalitarismo socialista e
o liberalismo exacerbado. o paradigma da democracia de cidadania ampliada,
cujo desafio consiste em refuncionalizar o capitalismo liberal no sentido do capi-
talismo regulado.
De fato, os movimentos insurgentes que subsistem ainda na sia, na Amrica
Latina e na frica perderam totalmente o carter social, caracterizando-se por simples
luta pelo poder entre faces polticas ou tribos. difcil reconhecer, por exemplo,
nas Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARCs), um propsito genuno
de revoluo social, no obstante a retrica marxista. Alm disso, as tticas de luta
destes movimentos, devido a suas limitaes militares, costumam derivar para aes
de efeito simblico que muitas vezes representam terrveis agresses aos direitos
humanos de inocentes, como os sequestros e os bombardeios indiscriminados, o
que lhes tira legitimidade e apoio das massas algo essencial para o sucesso poltico
e militar de qualquer insurgncia.
No terreno propriamente militar, as revolues sociais esbarram em limites
quase intransponveis, pois os governos reconhecidos pela comunidade inter-
nacional como legtimos dispem ou podem dispor de recursos inacessveis aos
revolucionrios, agora que no h uma potncia externa de suporte ideolgico
e militar. A situao s se equilibraria caso, em um pas semi-industrializado, as
foras revolucionrias se apoderassem de uma capacidade industrial relevante do
pas. Isto, contudo, determinaria o fim da revoluo pelo caminho da dissuaso
militar: da mesma forma que impensvel uma guerra entre potncias nucleares,
inconcebvel uma guerra civil at as ltimas consequncias dentro dos limites
nacionais de um pas entre faces armadas com o potencial destrutivo da indstria
qumica, metalrgica e eletrnica contempornea.
A Integrao Sul-Americana sob o Imperativo da Cooperao 275

Neste trabalho, no se mencionou a improbabilidade de revolues sociais nos


pases industriais avanados. Isto foi feito magistralmente por Kautsky e Bernstein
ainda no incio do sculo passado, para grande desconforto dos marxistas ortodoxos.
Com notvel anteviso histrica, eles perceberam a emergncia de amplas classes
mdias e as novas oportunidades de mobilidade social como fatores que reduziriam
o potencial apoio das massas a projetos social-revolucionrios. O mesmo acontece,
embora em menor escala, mas de qualquer forma enquanto tendncia irreversvel,
nos pases perifricos. Em uma perspectiva mundial, o tempo romntico das
revolues sociais armadas passou. O que no significa que passou a vontade e a
necessidade da mudana social e poltica, que na prtica vem se realizando pela
via da democracia de cidadania ampliada ou de sua busca, como tem acontecido
recentemente nos pases mulumanos do norte da frica.
Na Amrica Latina, os governos de Chvez, na Venezuela; Morales, na
Bolvia; Corra, no Equador; Lugo, no Paraguai, e Mujica, no Uruguai e com
menor retrica Kirchner, na Argentina , invocam princpios revolucionrios para
conquistar o poder, mas todos eles, sem exceo, chegaram efetivamente ao poder
por meios democrticos e permanecem neles por meios democrticos. No Brasil, o
ex-metalrgico, Lus Incio Lula da Silva, lder de um partido que na sua infncia
usava uma retrica revolucionria, seguiu todas as regras do jogo democrtico
para chegar ao poder, e faz da defesa da democracia uma das ncoras das relaes
internas e externas do pas. Assim, da revoluo social marxista s restou um eco
de retrica e a aura romntica do Che pintado nas camisetas coloridas ainda usadas
por jovens do mundo todo. Por sua vez, a convergncia poltica destes lderes se
apresenta, ao lado das circunstncias econmicas da crise mundial, como um dos
mais importantes fatores novos em favor da integrao sul-americana.
* * *
Passam quase despercebidas ao senso comum as fantsticas mudanas que ocor-
reram ao longo do sculo XX na esfera poltica, as quais se traduziram em gradual
e aparentemente irreversvel marcha da democracia limitada das primeiras dcadas
para a democracia de cidadania ampliada nas ltimas ampliada tanto no sentido
quantitativo, de extenso dos direitos polticos at o sufrgio universal, quanto no
setor qualitativo, de incorporao de direitos sociais s prerrogativas de cidadania.3
Este , sem dvida, o principal salto de paradigma no mundo contemporneo.

3. Conforme Bobbio (op. cit.), Em oposio aos direitos individuais, por direitos sociais entende-se o conjunto das
pretenses ou exigncias das quais derivam expectativas legtimas que os cidados tm, no como indivduos isolados,
uns independentes dos outros, mas como indivduos sociais que vivem, e no podem deixar de viver, em sociedade
com outros indivduos. (...) Pode-se dizer sinteticamente que a democracia tem por fundamento o reconhecimento dos
direitos de liberdade e como natural complemento o reconhecimento dos direitos sociais ou de justia. (...) Nos
ltimos anos, o tema dos direitos sociais foi muito negligenciado, seja pela direita que, como natural, exalta de modo
particular os direitos da liberdade, e com particular fora as liberdades econmicas, seja por uma boa parte da esquerda
que, depois da derrocada dos Estados comunistas, nos quais eram exaltados os direitos sociais em prejuzo dos direitos
de liberdade, parece com frequncia seguir a direita em seu prprio terreno.
276 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Antes da Segunda Guerra, contavam-se menos de vinte pases no regime demo-


crtico, assim mesmo em uma democracia discricionria, que em muitos casos
sequer admitia o voto da mulher, de pobres ou de minorias tnicas. Hoje, entre os
grandes pases, apenas a China no est entre as democracias de cidadania ampliada,
embora busque ser uma democracia social e haja sinais de abertura poltica; por sua
vez, a prpria Carta das Naes Unidas, inspiradora da maioria das constituies
no ps-Guerra, elenca um conjunto de direitos sociais entre os fundamentos da
democracia moderna. claro que, entre o direito escrito e sua efetividade existe uma
longa distncia; contudo, no se comea quando no est escrito.
O fator geopoliticamente determinante dessa mudana teria sido o colapso da
Unio Sovitica, mas a fora histrica que esteve sempre por trs dela, mesmo antes
disto, foi, para usar o apropriado conceito marxista, o desenvolvimento contnuo
das foras produtivas, primeiro nos pases centrais, depois na rbita socialista, e, por
fim, nos pases da periferia. No apenas o direito de voto, a alternncia do poder
e a prevalncia da maioria que caracterizam uma verdadeira democracia poltica.
, sobretudo, a liberdade de opinio e a livre circulao de ideias, as quais efetiva-
mente viabilizam aqueles atributos. Sem o rdio, a televiso e, mais recentemente,
a internet, produtos massificados do capitalismo, o exerccio da democracia de
massas, mesmo enquanto democracia representativa, seria virtualmente impossvel
em pases populosos e extensos. Com eles, quase impossvel governar sem algum
grau de democracia, a despeito de bvias insuficincias dos regimes democrticos,
apenas parcialmente cobertas com recursos de democracia direta.
No curso da Guerra Fria, a democracia vagamente definida foi usada pelos
Estados Unidos como instrumento ideolgico de desqualificao da Unio Sovitica
e seus aliados, s vezes de forma fundamentalmente hipcrita, em razo do apoio
norte-americano a regimes autoritrios e fascistas que estavam em sua rbita de
alianas geopolticas e ligados aos interesses de suas corporaes. O militarismo
poltico sul-americano foi um dos produtos dessa ambiguidade. Contudo, mesmo
um regime militar autoritrio, como o brasileiro entre meados das dcadas de 1960
e 1980, usava, para justificar-se, uma retrica e princpios democrticos, como
alternncia de poder, eleies peridicas e submisso das decises de poder a uma
formal maioria congressual. Faltava, obviamente, o atributo da liberdade poltica
e de opinio, sem o qual no existe democracia verdadeira. Mas havia elementos
de democracia substantiva na forma de direitos sociais.
A entrada dos pases em uma etapa em que as necessidades mnimas da
maioria da populao so satisfeitas pelo aparelho produtivo, abrindo espao para
a melhoria dos padres de vida e busca tambm de bens culturais, representa fator
indutor decisivo da democracia de cidadania ampliada na civilizao contempornea.
O primeiro passo efetivo nesta direo foi formalizado, no plano poltico, pela
conquista do direito de voto por crescentes segmentos da populao, mas isto
A Integrao Sul-Americana sob o Imperativo da Cooperao 277

teria sido impossvel sem um movimento de massas que pressionasse as estruturas


polticas de baixo para cima sendo que a eficcia destes movimentos seria
substancialmente limitada sem uma ampla circulao de informaes e ideias
possibilitada pelo desenvolvimento das foras produtivas no campo da comunicao.
Um exemplo disto foi o movimento pelos direitos civis nos Estados Unidos nos
anos 1960, tardia manifestao da evoluo poltica naquela que era tida como a
mais antiga democracia de massas contnua no mundo moderno.
A fora avassaladora da participao popular no processo poltico havia sido
demonstrada nos movimentos pela independncia da ndia, a colnia inglesa
que viria a ser a mais populosa democracia de massas do mundo. Neste caso, a
singularidade ficou por conta da forma de luta: em lugar da via revolucionria,
que teria sido insuportavelmente destrutiva em um pas de centenas de milhes de
habitantes, a independncia foi arrancada dos ingleses por meio da no violncia, a
ttica da desobedincia civil. Entretanto, tambm neste caso, lderes como Gandhi
ou Nerhu teriam pouca chance de galvanizar as massas fora de um clima bsico de
liberdade de opinio e circulao livre de ideias, que os ingleses tiveram de tolerar
em um quadro tpico de contradies de potncias dominantes democrticas.
Os fatores objetivos que estiveram por trs dos processos de democratizao
de cidadania ampliada, poltica e social, no fim do sculo XX, so, pois, os fatores
que impedem uma regresso nas dcadas e nos sculos vindouros. Com o avano
da indstria de informao, a circulao livre de ideias e opinies tende a ampliar-se,
no a retrair-se. verdade que a China ainda concilia progresso material e controle
da informao, inclusive com filtros notavelmente eficientes na internet, mas sua
irreversvel interconexo com o resto do mundo, representada por um comrcio
exterior que constitui grande parte do seu produto interno bruto (PIB), a expe
inexoravelmente a influncias externas em todos os campos, inclusive nas reas
cultural e poltica.
Alm disso, a natureza complexa da sociedade chinesa aconselha cuidado em
qualquer movimento brusco no campo poltico. A estabilidade da China, com seu
1,3 bilho de habitantes, interessa ao mundo e estabilidade global. Uma passagem
desastrosa para a democracia do tipo sovitico poderia abalar todo o planeta.
Por enquanto, a liderana comunista chinesa, ao contrrio da sovitica que tentou
promover a glasnost simultaneamente com a perestroika , est ministrando a
democracia de forma equilibrada, procurando primeiro melhorar as condies
materiais do povo. Em qualquer hiptese, como especulao futurista, e tomando
como referncia o imperativo da cooperao, o mais provvel uma sntese entre a
China e os pases democrticos, pela qual a China avanaria no rumo democrtico,
em poltica, enquanto os pases democrticos avanaro no rumo do planejamento
e da regulao do capitalismo maneira chinesa, na economia.
278 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

* * *
Se a democracia de cidadania ampliada o paradigma poltico do futuro, firme-
mente ancorado no desenvolvimento de foras produtivas insusceptveis de reverso,
a este paradigma que se dever referir, inelutavelmente, a reorganizao dos velhos
paradigmas que colapsaram em razo da crise mundial, ou cujo colapso ficou evidente
em face da crise. A histria em geral no improvisa, exceto nas revolues. O que
provavelmente ser visto adiante um progressivo alinhamento de vrios vetores da
civilizao, convergindo para o mesmo rumo, sob o impulso e o condicionamento
fundamental da democracia de cidadania ampliada. Em Kant, a paz perptua s
seria possvel quando todos os pases fossem repblicas, pois a soberania do povo,
s efetivada na repblica, impediria as guerras. Isto, porm, idealismo. Uma viso
realista deste processo deve partir de uma pergunta bsica a propsito dos paradigmas
que colapsaram, a saber, que tipo de paradigmas novos vo substitu-los?
Como observado, na economia, o paradigma do liberalismo econmico, na
sua antiga forma ou na forma neoliberal, est inexoravelmente morto. Depois do
estrago provocado pela crise em termos de queda de emprego e de produo, e da
brutal carga tributria imposta a contribuintes de todo o mundo para tentar salvar
instituies financeiras falidas as mesmas que, ganhadoras na especulao, foram
responsveis pela crise , no resta muito espao para a defesa dos princpios da
autorregulao do mercado financeiro, do Estado mnimo, das finanas saud-
veis ou da liquidao do Estado do bem-estar social os alvos, por mais de trs
dcadas, da ideologia neoliberal. Portanto, no apenas em sua forma, mas tambm
no contedo, o liberalismo econmico vai para o lixo da histria.
Entretanto, relaes econmicas nos e entre os pases vo continuar existindo,
e elas tero de ser ordenadas segundo algum princpio. No fim da Segunda Guerra,
o princpio ordenador foi o incontestvel poder econmico, militar e poltico
norte-americano. Em dcadas e sculos anteriores, sempre houve uma potncia
hegemnica, ou um condomnio estreito de potncias que regulavam a ordem
econmica internacional. Isto faz com que muitos historiadores e cientistas pol-
ticos olhem com perplexidade para a situao atual, seja identificando os Estados
Unidos com um tipo de poder hegemnico que ele no tem, seja buscando em
torno do planeta hegemonias concorrentes que ainda no se afirmaram, como a
China. Para Kissinger, por exemplo, no pode haver um mundo apolar; no entanto,
tudo indica que para algo similar que se caminha.
Esse debate est fortemente velado por pressupostos ideolgicos frgeis.
A primeira questo a decidir quanto ao significado da palavra hegemonia: se
for no sentido grego clssico (ou gramsciano) de liderana consentida, os Estados
Unidos certamente preservaro por muito tempo seu papel de potncia hegemnica
A Integrao Sul-Americana sob o Imperativo da Cooperao 279

no mundo. So os maiores relativamente em potncia econmica e militar, e,


de longe, os mais influentes em matria poltica. difcil imaginar algum campo de
interesse estratgico dos Estados Unidos em que eles cederiam espao a uma
potncia estrangeira sem contrapartida. Em razo disto, e por sua posio mili-
tante na defesa da democracia e dos direitos humanos eventualmente falsa ,
o pas estaria em melhor situao para liderar a recuperao mundial que qualquer
outro no planeta. Entretanto, basta ver as querelas em torno do oramento fiscal
entre democratas e republicanos, assim como os conflitos de interesse objetivos
entre suas corporaes e bancos em rede mundial, para concluir que os Estados
Unidos, assim como a Unio Europeia, dificilmente tero unidade interna para
fazer valer suas posies externas.
H um sentido vulgar da palavra hegemonia que significa poder de imprio.
Neste caso, os Estados Unidos foram hegemnicos, assim como a Inglaterra,
porm apenas em um curto espao de tempo, mas no so mais. No podem impor
sua vontade unilateralmente Rssia, China, Frana, ou a qualquer outra
potncia ou subpotncia nuclear. No podem impor sua vontade sequer aos aliados
estratgicos destas potncias, sem colocar em risco a estabilidade geopoltica do
mundo. Sobretudo, para o que interessa aqui, em relao crise econmica, os
Estados Unidos no podem fazer, para o bem ou para o mal, o que fizeram em
Bretton Woods: impor uma ordem econmica e financeira mundial segundo
seus prprios interesses, sem maiores consideraes com o resto do mundo.
Seria igualmente implausvel supor que a China, com uma economia que um
tero da norte-americana por enquanto , venha substituir os Estados Unidos, a
curto prazo, em seu papel hegemnico. O Japo, terceira economia mundial, est
volta com sua longa estagnao e seus desastres climticos.
Contudo, a ausncia eventual de um poder hegemnico imperial, imagem
de processos passados, no significa que o planeta no poder sobreviver sem um
no futuro. Em um mundo de interconexes e interdependncia econmicas, a
reao crise, na ausncia de um poder regulador singular, passa necessariamente
pelo imperativo da cooperao. Isto no significa que os Estados Unidos atuaro
em igualdade de condies com outros parceiros, mas supe-se alguma forma de
hegemonia benigna que leve em conta o interesse do outro. A contrapartida bvia
disto que o outro ter de considerar os interesses bsicos norte-americanos,
embora em um embaralhado catico de interesses contraditrios no seria
grande parte da manufatura chinesa uma extenso da economia norte-americana?
Em sntese, como o governo norte-americano entendeu mesmo antes da posse de
Barak Obama, e que ficou ainda mais claro depois dela, nenhum pas do mundo,
sequer o mais poderoso economicamente, poder sair da crise fora de uma agenda
de cooperao mundial.
280 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Se a cooperao a sada para a crise, a democracia de cidadania ampliada


a fora motora da cooperao. Nenhuma democracia contempornea pode se
dar o luxo da indiferena em relao ao aumento escalar do desemprego e da
queda recorrente da produo: a instabilidade poltica certamente se imporia e os
governos seriam substitudos em respeito ao princpio da alternncia do poder.
em razo disto que, no incio da crise, e em todo o mundo, inclusive na China
no formalmente democrtica, mas muito cnscia do controle poltico de seus
cidados, foram tomadas fortes iniciativas para debel-la, na forma de grandiosos
pacotes de natureza monetria e fiscal. Houve uma coordenao implcita ou
explcita destas iniciativas, com a marca universal da rejeio ao protecionismo,
como se ver adiante. A reunio do G-20, em Londres, em abril de 2009, consti-
tuiu o marco histrico inicial desta tendncia; compromissos cooperativos ainda
mais claros foram assumidos na reunio de Pittsburg, no mesmo ano; contudo,
como a histria nunca avana simetricamente, a reunio do G-20, no Canad, no
incio de 2010, marcou um recuo na direo da retirada dos incentivos fiscais e no
sentido da imposio generalizada de ajustes nos pases desenvolvidos europeus,
colocando o mundo novamente na perspectiva de um segundo mergulho que s
ser evitado, desta vez, mediante uma estratgia mais objetiva de cooperao pela
retomada do crescimento, sobretudo na zona do euro.
* * *
No campo geopoltico, se a potncia hegemnica no pode impor sua vontade
a supostos adversrios nuclearizados, ela tambm no pode simplesmente ignor-los.
Em uma perspectiva de futuro, o acmulo indefinido de arsenais nucleares por
diferentes potncias constitui um risco por si mesmo, para todas elas e para a
humanidade. O tratado de no proliferao de armas nucleares insuficiente e
injusto, pois no cuida de desarmar as atuais potncias, apenas de impedir o
armamento nuclear de novas candidatas. Assim mesmo, foi um primeiro passo.
E aponta o caminho a seguir, em uma perspectiva mais abrangente, sobretudo
depois que o presidente Obama assumiu, no Egito, o compromisso pblico de
lutar pelo banimento completo dos arsenais nucleares.
Onde no pode haver confronto nem indiferena, a segurana recproca impe
a cooperao. Com efeito, os Estados Unidos ofereceram e efetivamente esto dando
assistncia direta guarda e ao controle poltico-militar dos arsenais nucleares russos.
No um ato generoso voltado principalmente para garantir a segurana russa:
para garantir a segurana norte-americana. No curso do catico perodo de transio
da Rssia socialista para a democracia, caracterizado pela anarquia e pela corrupo,
estrategistas e polticos responsveis de todo o mundo experimentaram uma sensao
de aguda insegurana em relao ao controle destes arsenais, no obstante as reiteradas
assertivas de autoridades russas de que estavam sob guarda responsvel.
A Integrao Sul-Americana sob o Imperativo da Cooperao 281

A questo nuclear apenas a ponta do iceberg de um conceito mais profundo


de cooperao que tende a abarcar a totalidade das relaes polticas e diplomticas
entre as grandes potncias de agora at o futuro. Isto supe uma virada secular ou
mesmo milenar nos conceitos de geopoltica. As grandes naes tero de ajustar
seus interesses e suas pretenses aos interesses e pretenses das outras em uma mesa
de negociaes, e no em um campo de guerra. E as mdias e pequenas naes,
cujas pretenses so, por definio, limitadas, se beneficiaro do mesmo princpio
na defesa de seus interesses, na medida em que a cooperao se torne a base de
reordenamento das relaes internacionais como valor universal.
Insista-se que no se trata de uma questo moral. As lideranas polticas do
Ocidente ou do Oriente no so moralmente melhores nem piores hoje do que o
eram antes da Segunda Guerra Mundial. A questo de possibilidades concretas.
O fato de existir terroristas suicidas, no plano individual e de faces, no implica
a existncia de naes suicidas dispostas a travar guerras no obstante as conse-
quncias catastrficas para o resto da humanidade e para si mesmas. O elemento
de controle, que o principal fator reordenador, anteriormente mencionado, de
outros paradigmas colapsados, a democracia de cidadania ampliada. A iniciativa
de uma guerra nuclear ou de uma guerra convencional que possa levar a ela
simplesmente impensvel em uma democracia em face da reao da opinio pblica.
Recorde-se que, no contexto da Guerra Fria, o cientista poltico Raymond
Aron colocava em dvida a possibilidade de um acordo de efetivo desarmamento
nuclear dos Estados Unidos com a Unio Sovitica, basicamente porque no
acreditava que o Senado norte-americano aprovasse um tratado deste tipo com
uma ditadura sujeita a mudanas aleatrias de poder que pudessem subvert-lo.
Ele tinha razo. Por contraposio, por analogia com o republicanismo de Kant,
como mencionado, pode-se concluir que, em se tratando de democracias, a
credibilidade dos acordos repousa justamente na averso guerra, em especial
a uma guerra nuclear com risco de generalizao, por parte da maioria da populao
civil de qualquer potncia em que o poder popular se manifesta livremente.
* * *
No existe nenhum outro campo da civilizao contempornea em que o
imperativo da cooperao se apresente de forma to objetiva quanto o das mudanas
climticas, dado o carter universal das relaes atmosfricas. A humanidade
defronta-se com a realidade inquestionvel de que atingiu o limite, se no o ultra-
passou, da explorao predatria da natureza. As interaes climticas, descritas
de forma metafrica no alvorecer da teoria do caos uma borboleta que bate asas
na Patagnia provoca um tufo na Califrnia , perdeu toda a sua carga potica.
Agora, o aquecimento provocado por uma termeltrica a carvo na Califrnia que
contribui para derreter uma parte da calota polar, provocando o aumento do nvel
282 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

do mar no Atlntico e submergindo ilhas e praias no Pacfico. Nenhuma iniciativa


de um pas isolado pode fazer parar ou reverter este processo. Pela prpria natu-
reza das interaes climticas, elas transcendem fronteiras geogrficas e polticas.
Um programa contra as causas do aquecimento global ter de ser necessariamente
coletivo, na verdade mundial. E tambm aqui a crise econmica precipitou as
iniciativas: era virtualmente impossvel conter a expanso da indstria automobi-
lstica global, altamente poluidora, na ausncia de uma crise de demanda, pois os
governos, a exemplo do de George Bush filho nos Estados Unidos, alegavam que
qualquer medida nesse sentido, restringindo um setor vital na gerao de emprego
e renda, prejudicaria a economia nacional.
Se a crise deu uma parada por conta prpria na indstria automobilstica,
ou pelo menos mudando seu foco para o carro eltrico, o paradigma de uma
nova responsabilidade ambiental que est presidindo os esforos para sua recupe-
rao. Tambm aqui o programa do presidente Obama surge como expresso de
hegemonia benigna: no seu rastro, como observado, China, Japo e outros pases
industrializados vm apoiando seus programas de recuperao econmica em
projetos de economia energtica e combate poluio.
Tudo isso teria sido impensvel apenas algumas dcadas atrs, em especial nos
tempos da Guerra Fria. Agora, em tempos de democracia de cidadania ampliada
em uma escala quase universal, a indiferena em relao aos problemas humani-
trios suscitados pelas mudanas climticas de curto prazo para distingui-las das
resultantes de processos naturais seculares ou milenares torna-se intolervel para
a opinio pblica. Organizaes mundiais e nacionais de vigilncia, partidos verdes
e ativistas sociais adquiriram um peso especfico considervel no cenrio poltico,
tornando insustentvel a indiferena dos governos e de menor peso os lobbies
dos poluidores. Ao contrrio, todas as grandes corporaes tratam de adaptar-se
aos novos tempos, mediante a instituio de rgos prprios de responsabilidade
ambiental e social.
O mais importante, porm, que poucos esto usando a crise como pretexto
para contornar ou retardar iniciativas de proteo ambiental. No paradigma anterior
de explorao predatria da natureza, uma crise abrangente, como a do petrleo
em 1973, suscitou a expanso em larga escala das termeltricas a carvo em vrias
partes do mundo, inclusive nos Estados Unidos sem qualquer preocupao com
as consequncias para o meio ambiente. O programa verde de Obama segue o
caminho oposto, no obstante seu compromisso com a autossuficincia energtica
em dez anos. fato que, na matriz energtica norte-americana, o carvo continuar
sendo essencial. Contudo, os controles de poluio tendem a tornar as usinas to
limpas quanto as de leo combustvel, ou ainda mais.
* * *
A Integrao Sul-Americana sob o Imperativo da Cooperao 283

Finalmente, tem-se o campo da gentica humana. Se a cincia gozou, desde o incio


da idade moderna, de um estatuto de liberdade ilimitada para seu desenvolvimento,
somente o princpio da cooperao entre naes e comunidades cientficas pode
conciliar o progresso neste campo com as limitaes impostas pela tica e pela
nova moral universal. Aqui, obviamente, entrelaam-se questes tecnolgicas,
morais e religiosas. Trata-se da vida humana. Nenhuma teoria cientfica, a no ser
uma extrapolao simplesmente inaceitvel de Darwin, d conta da explicao do
aparecimento da vida na terra, e provvel que nunca dar. Para muitos, a vida
sagrada. Para uma minoria, um enigma. Em qualquer hiptese, repugna moral
mdia dos povos violar os princpios basilares da vida.
Por certo que h pensadores que acreditam que a vida simples interao
dos elementos qumicos produzidos inicialmente pelo Big Bang ao longo de um
tempo extremamente longo, mas o fato que a esmagadora maioria da humanidade
acredita em uma fora independente, metafsica, fora do tempo e do espao, que
criou a vida e deu ao homem os atributos peculiares que o distinguem dos animais
inteligncia, abstrao, emoes e, para os metafsicos, alma ou self. Para estes,
religiosos ou no, a vida uma expresso do sagrado. Interferir nos processos da
vida elementar, em especial da vida humana, seria, pois, um ato inaceitvel.
possvel que mesmo para um materialista convicto a manipulao da
gentica humana, por processos de tentativa e erro, visando a algum propsito de
descoberta casual, seja inaceitvel por razes ticas. Mesmo que no tenha origem
divina, o homem tem um status especial na natureza, no apenas no aspecto fsico
quanto no psicolgico. Diferentemente dos animais, que provavelmente no tm
uma conscincia de animalidade, o homem partilha com seus semelhantes uma
conscincia de humanidade, que se traduz, em ltima instncia, no respeito pelo
outro alis, um princpio da democracia grega, isotimia, limitado ao cidado.
Este outro pode ser tanto um homem ou uma mulher adultos, uma criana, ou
um vulo fecundado.
em nome de uma tica humanitria, no apenas de princpios religiosos,
que se deve estabelecer limites para a pesquisa gentica. Princpios religiosos tambm
contam, pois a maioria da humanidade segue alguma religio ou princpio meta-
fsico, e no pode ser simplesmente ignorada pela minoria.
A enorme contribuio que a gentica est dando e ainda pode dar medicina
aconselha a continuidade das pesquisas cientficas, em benefcio, sobretudo,
daqueles que sofrem. o equilbrio entre estas posies que deve ser buscado. E no
h outro caminho, em democracias de cidadania ampliada, seno o da cooperao.
Em termos prticos, a cooperao para estabelecer regras e limites objetivos
pesquisa gentica ter de materializar-se pelos acordos entre Estados-nao, com
assessoria das comunidades cientficas, sem submisso a nenhum outro paradigma
284 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

seno a tica humanitria, embora levando em conta as religies. A pesquisa cada


vez mais um trabalho coletivo comandado, financiado ou supervisionado por
governos. Isto d eficcia ao controle democrtico. A prpria comunidade cient-
fica internacional tem formas poderosas de autocontrole, inclusive pela restrio
da publicao de pesquisas consideradas inaceitveis, e de repreenso pblica dos
transgressores.
Questes como essas foram levantadas no curso do projeto genoma, que
sequenciou a totalidade da linha gentica humana. Inicialmente um programa
governamental norte-americano com apoio de laboratrios oficiais em outros pases,
ele foi desafiado por uma empresa privada, que alegava ter descoberto um mtodo
mais rpido e eficiente de identificao dos genes. Travou-se uma controvrsia, e
como subproduto dela a reivindicao de patenteamento de genes mesmo antes de
se descobrirem suas funes. Neste caso, o patenteamento foi finalmente descartado
pelo governo norte-americano, levando a um acordo internacional nesse sentido,
e a ameaa de competio pelo sequenciamento tambm terminou em acordo, a
que aderiu a Unio Europeia. Como preliminar, foi uma vitria da cooperao.
importante notar que os dilemas aqui colocados no so especulaes fteis.
Quando um pesquisador exibicionista sul-coreano anunciou, alguns anos atrs,
que tinha clonado um ser humano, o maior espanto no decorreu do anncio da
clonagem em si afinal, uma ovelha havia sido clonada antes, e tem um organismo
biolgico to complexo quanto o do homem , mas o fato de ter sido clonado
um humano. Era uma farsa, mas poucos duvidam das possibilidades prticas disto
em prazo relativamente curto. O que pode impedir no a tecnologia, mas a
tica. E a tica, em uma democracia de cidadania ampliada, tem de estar alinhada
ao pensamento mdio da maioria da populao para ser eficaz, inspirando um
controle cooperativo das pesquisas.
* * *
Em um nvel filosfico mais profundo, pode-se perceber que, por trs dos
paradigmas em colapso, e apontando na direo de sua superao, sucumbe o
paradigma fundamental que foi o esteio bsico das grandes revolues culturais,
polticas e econmicas da Idade Moderna, a saber, o paradigma da liberdade indi-
vidual ilimitada. O homem moderno superou as limitaes teolgicas e metafsicas
da Idade Mdia dando livre curso especulao cientfica, antropolgica e poltica
como expresso de seus atributos individuais. Ele sacudiu de sua conscincia todos
os resqucios de superstio e dogmas, confiando plenamente na razo e na liberdade
de pensamento e de iniciativa para estabelecer crenas laicas.
Essa postura filosfica teve consequncias na poltica abolio das monarquias
de direito divino e afirmao dos ideais republicanos , na economia (concorrncia
em mercados livres), na produo (explorao predatria da natureza) e nas cincias
A Integrao Sul-Americana sob o Imperativo da Cooperao 285

(liberdade ilimitada da pesquisa). Tudo isto ruiu, ou est ruindo. E o desmorona-


mento comum aponta para a mesma direo: todos estes paradigmas so filiados
ao princpio ancestral da liberdade individual sem limites, isto , da liberdade que
no considera a presena, os interesses ou o direito do outro. claro que muito
desagradvel para um homem ou uma mulher laicos do sculo XXI admitir limites
a sua liberdade individual. Contudo, eles realmente no tm escolha.
Homens e mulheres contemporneos esto inseridos em um contexto social
e poltico que no lhes deixa opo livre para um individualismo exacerbado: se
no o limitarem segundo princpios ticos amplamente aceitos a partir de uma
opo voluntria, a limitao lhes ser imposta por coero coletiva de fora para
dentro. Este, alis, no plano poltico, o princpio da democracia, no qual as leis
decididas por uma maioria impem deveres, mesmo involuntrios, a todos.
Na economia, o liberalismo militante sempre usou uma citao fora do contexto
de Adam Smith, segundo a qual a busca do interesse individual promove o
interesse coletivo; agora, percebe-se claramente uma situao inversa, na qual a
busca do interesse coletivo o nico caminho para promover o interesse individual.
Na verdade, o que seria de interesse individual de milhes de acionistas, aplicadores
e correntistas dos bancos ocidentais caso os respectivos governos, no interesse da
sociedade, no os salvassem?
O princpio da liberdade individual ilimitada colapsa tambm, com clareza
ainda maior, no que diz respeito a aes que repercutem nas mudanas climticas
e, como visto, na linhagem gentica humana. Aqui quase todos estariam de acordo
que a liberdade individual, de produo ou de pesquisa, tem de ter limites.
De uma forma indireta, igualmente a liberdade dos Estados de promoverem a
guerra est hoje condicionada e limitada pelas consequncias inevitveis para a
espcie de uma guerra nuclear generalizada. Contudo, se a liberdade individual
tem sido to importante nas cincias e na economia para o progresso humano, o
que ir substitu-la como motor do desenvolvimento civilizatrio?
O presidente do Banco Mundial, Robert Zoelik, antes um apstolo da
imperial Associao de Livre Comrcio das Amricas (Alca), exps em um artigo
no Financtial Times, tratando dos esforos para a superao da crise mundial, o
conceito de que se entrou na idade da responsabilidade. Isto implica um limite
liberdade individual, uma vez que responsabilidade supe considerao dos efeitos
da prpria ao sobre o outro. Entretanto, responsabilidade pode representar tambm
uma ao unilateral, na qual o efeito sobre o outro , sim, considerado, porm
avaliado de forma centrada nos prprios valores do agente como costumava fazer
a diplomacia norte-americana. Por isso, neste captulo, adotou-se o conceito de
idade da cooperao como basilar dos novos tempos, tendo em vista o imperativo
de superar de forma no unilateral a crise existente atualmente.
286 Perspectivas para a Integrao da Amrica Latina

Alm disso, responsabilidade pode ter um sentido esttico, enquanto


cooperao implica um processo contnuo, prprio de uma dinmica histrica.
E enquanto pode haver responsabilidade sem necessariamente cooperao, esta
implica responsabilidade recproca. Portanto, se a nova ordem depender, como
parece, de decises cooperativas, o princpio da liberdade individual ilimitada,
em suas diferentes formas na economia, na poltica, na geopoltica, nas questes
ambientais, na cincia, ceder lugar a uma ideologia que corresponde liberdade
individual limitada por uma nova tica em construo. Especificamente na economia,
isto significa capitalismo limitado, ou regulado, condicionado cooperao entre
os pases e neles.
Mas no significa que a concorrncia de mercado, to fundamental para o
funcionamento do capitalismo, venha a ser abolida. Ela simplesmente tomar uma
forma menos agressiva. No era necessria a crise para demonstrar que muitas
empresas e bancos so grandes demais para quebrar nas estruturas da economia
contempornea. O estrago social seria intolervel. O preo para q