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Estudio de casos de desarrollo

econmico local en Amrica Latina

Juan Luis Llorens


Francisco Alburquerque
Jaime del Castillo

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Serie de informes de buenas prcticas del


Departamento de Desarrollo Sostenible
Catalogacin (Cataloging-in-Publication) proporcionada por el
Banco Interamericano de Desarrollo
Biblioteca Felipe Herrera

Llorens-Urrutia, Juan Luis.

Estudio de casos de desarrollo econmico local en Amrica Latina / Juan


Luis Llorens, Francisco Alburquerque, Jaime del Castillo.

p.cm. (Sustainable Development Department Best practices series ;


MSM-114)
Includes bibliographical references.

1. Economic development projects--Latin America--Case studies. 2. Inter-


American Development Bank. I. Alburquerque Llorns, Francisco. II. Casti-
llo, Jaime del. III. Inter-American Development Bank. Sustainable Develop-
ment Dept. Micro, Small and Medium Enterprise Division. IV. Title. V. Series.

338.9 L883

Juan Luis Llorens es Socio Director de LKS Consultores; Francisco Albuquerque es In-
vestigador del Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Ministerio de Ciencia y
Tecnologa, Madrid, Espaa, y Jaime del Castillo es Profesor de Economa Aplicada de la
Universidad del Pas Vasco (Euskal Herriko Unibertsitatea). Los autores expresan su
agradecimiento a los rbitros del Banco por sus tiles y positivos comentarios, a la par
que asumen la responsabilidad exclusiva por cualquier insuficiencia o inadecuacin re-
manente.

Las opiniones expresadas en el presente documento pertenecen a los autores y no necesa-


riamente reflejan la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

Abril de 2002

Esta publicacin (Nmero de referencia MSM-114) puede solicitarse a:

Divisin de Micro, Pequea y Mediana Empresa


Parada B-0800
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577

Correo: sds/mic@iadb.org
Fax: 202-623-2307
Sitio de Internet: http://www.iadb.org/sds/mic
Prlogo

El proceso de globalizacin de las economas, unido al de descentralizacin de las fun-


ciones pblicas en gobiernos subnacionales introduce nuevas responsabilidades, tanto en
gobiernos como en el sector privado.

El desarrollo econmico y la mejora de la competitividad en el territorio es un tema que


se encuentra en el cruce de los ejes de accin prioritarios del Banco: la mejora de las
condiciones sociales de la poblacin, y el desarrollo econmico competitivo y sostenible.
Ese motivo, unido al hecho de que la micro, pequea y mediana empresa juega un papel
en la generacin de rentas locales, la creacin de empleo y el fortalecimiento de los sis-
temas productivos locales han sido los motivos que han impulsado la actuacin de esta
Divisin a desarrollar una lnea de trabajo orientada a debatir los condicionantes y las
oportunidades operativas del desarrollo econmico local, tanto en el interior del Banco
como hacia la regin en su conjunto.

El documento que aqu se presenta pretende un doble objetivo: por una parte, recopilar y
discutir una serie de estudios de caso de desarrollo econmico local de la regin y extraer
lecciones sobre sus condiciones de xito; y, por otra parte, revisar las operaciones de de-
sarrollo local del Banco para identificar as la mejor forma de introducir nuevos compo-
nentes operativos en nuestras actuaciones. Una versin preliminar del documento fu
discutida, junto con otra valiosa documentacin, en un seminario de desarrollo econmi-
co local que el Banco organiz los das 28 y 30 de octubre de 2001.

Creemos que este documento de trabajo es de inters general para todos aquellos relacio-
nados con el desarrollo urbano y regional, y el desarrollo empresarial, as como para
quienes trabajan en el diseo de polticas y programas de mejora de la competitividad.

Como siempre, esperamos que el documento les sea de utilidad y que sus reacciones sir-
van como punto de departida de una discusin sobre el tema y de aportes sobre posibles
estrategias para nuevas investigaciones y futuros proyectos.

lvaro Ramrez
Jefe
Divisin de Micro, Pequea y Mediana Empresa
Indice

Resumen i

El auge del desarrollo local 1

Caracterizacin de los proceso de desarrollo local 7

La operativa actual del Banco 25

Conclusiones generales y recomendaciones 32

Referencias bibliogrficas 41

Anexo 45
Resumen

El estudio analiza seis iniciativas de inters en el alcance de las actividades, las formas de
desarrollo econmico local en Amrica Latina articular la concertacin social y el papel
(Crdoba en Argentina; Gran ABC de So Paulo desempeado por los agentes sociales y pro-
y Banco del Nordeste en Brasil; Jalisco en ductivos.
Mxico; Antioquia en Colombia y Cajamarca en
Per) y recoge adems referencias de otros diez
Se extraen as diversas conclusiones, entre las
casos relevantes, examinados a partir de estu-
cuales el estudio subraya la importancia de defi-
dios preexistentes (Rafaela e Instituto de Desa-
nir o identificar la vocacin econmica de los
rrollo Empresario de Buenos Aires en Argenti-
diferentes territorios como base de las actuacio-
na; Buena Vista en Bolivia; Cear y Porto Ale-
nes estructurantes de desarrollo local; la rele-
gre en Brasil; Rancagua en Chile; Sierra de Cu-
vancia de los programas de capacitacin de re-
chumatanes en Guatemala; Valle de Sula en
cursos humanos segn las necesidades existentes
Honduras y Villa El Salvador en Per).
en los diferentes sistemas productivos locales; la
necesidad de desarrollar el capital social para la
El propsito de este ejercicio es extraer conclu-
cooperacin de los diferentes actores locales,
siones tiles para el diseo de operaciones de
pblicos y privados, de lo que depende en gran
prstamo del Banco para la mejora de la compe-
medida la sustentabilidad de los procesos de de-
titividad y el fomento del desarrollo empresarial
sarrollo local; la importancia del liderazgo para
desde una lgica territorial. Por ello se analiza
impulsar una dinmica social de movilizacin de
igualmente una serie de operaciones recientes,
recursos locales; la necesidad de promover una
en curso o en fase de diseo, a fin de evaluar el
oferta territorial de servicios productivos a me-
grado en que se aproximan a las formulaciones
dida de las necesidades del tejido empresarial
de desarrollo econmico local emergentes en la
local, y la utilidad de la planificacin urbana y el
regin y pueden por tanto servir de soporte efec-
impulso del marketing de ciudades como forma
tivo para impulsar este tipo de procesos.
de lograr contextos favorables a la competitivi-
dad y para impulsar una imagen de dinamismo
Los casos estudiados corresponden a unidades
de la comunidad local.
subnacionales de diferente nivel de desarrollo y
complejidad social, as como distinto grado de
Otra de las conclusiones de inters que se ofre-
descentralizacin formal, aunque en todos ellos
cen es la existencia de una demanda creciente
se trata bsicamente de procesos de concertacin
para que los gobiernos subnacionales asuman
pblico-privada de actores territoriales para la
mayores responsabilidades y protagonismo en la
ejecucin de las actuaciones que cuentan con
formulacin de estrategias de desarrollo econ-
una formulacin o programacin estratgica de
mico local, demanda que procede tanto de los
los procesos de desarrollo local; un cierto grado
propios responsables pblicos locales como de
de institucionalizacin de dichos procesos; una
los representantes de agrupaciones empresarias y
orientacin del desarrollo local hacia la genera-
foros cvicos.
cin de empleo y la mejora o creacin de empre-
sas y cuya finalidad principal est dirigida a im-
El alcance de las operaciones es muy diverso,
pulsar la articulacin de los sistemas productivos
pero se comprueba que no son una reaccin pro-
locales.
teccionista frente a las estrategias nacionales de
fomento de la competitividad sino que pretenden
El anlisis de casos presta atencin especial conformar la dimensin territorial
al examen de la gnesis y motivacin de los de tales estrategias para que sean capaces de li-
procesos, la delimitacin del mbito de ac- berar de forma efectiva el potencial de desarrollo
tuacin, el liderazgo en su desarrollo, los de las distintas regiones del pas.
objetivos perseguidos, los planteamientos y

5
Los casos alertan tambin sobre los riesgos exis-
tentes ya que es necesario, al menos, fortalecer El hecho de que el organismo ejecutor sea en su
la gestin municipal incorporando en ella las mayora de carcter nacional y, por tanto, aleja-
nuevas funciones relacionadas con el fomento do de la realidad local tampoco ayuda al xito
del desarrollo econmico local y la generacin del componente de desarrollo econmico local.
de empleo; facilitar la creacin de instituciones
mixtas que den estabilidad a las iniciativas de No obstante, no puede decirse que existan sepa-
concertacin desplegadas localmente a fin de raciones tajantes entre programas municipales y
que puedan intermediar eficazmente en el mer- programas de desarrollo econmico local. De
cado de servicios estratgicos para el desarrollo hecho, la mayora de los programas podra aco-
del tejido local de empresas; asegurar una coor- modar con facilidad este ltimo enfoque am-
dinacin eficiente entre los diferentes niveles pliando sus objetivos y los requisitos de elegibi-
territoriales de las administraciones pblicas; e lidad.
incorporar una visin global sobre el conjunto de
las cadenas productivas o agrupamientos secto- Finalmente, el estudio concluye con un conjunto
riales de empresas o clusters. de recomendaciones entre las cuales se seala la
necesidad de disear programas especficos para
En cuanto a las operaciones de prstamo del abordar los requerimientos del desarrollo eco-
Banco, la revisin realizada muestra que, a pesar nmico local, ya que se trata de procesos que
de que el Banco ha hecho prstamos a gobiernos requieren una concepcin integral con una for-
subnacionales por importes significativos en sus mulacin compleja de objetivos. La diversidad
40 aos de actividad, hasta el momento son muy de demandas, tiempos y situaciones en los dife-
escasos los proyectos orientados expresamente rentes mbitos territoriales de la regin hacen
al desarrollo econmico local. De hecho, se trata recomendable adoptar una estructura flexible,
de operaciones que pueden denominarse de des- por mdulos o etapas, dentro de dichos progra-
centralizacin municipal, fortalecimiento o mo- mas especficos de fomento del desarrollo eco-
dernizacin institucional y desarrollo de los ser- nmico local. En este sentido se propone una
vicios municipales tradicionales pero que slo aproximacin por etapas que no deben conside-
contemplan el desarrollo econmico local de rarse necesariamente sucesivas ni aplicables en
forma tangencial o a ttulo experimental. todas las situaciones, que incluyan el fortaleci-
miento y modernizacin de la gestin pblica
En general, han tenido un xito limitado, local; la planificacin estratgica local y el fo-
bien sea por su carcter marginal o porque mento de la concertacin social; la creacin de
no cuentan con mecanismos para articu- instituciones mixtas de intermediacin para el
lar una adecuada interaccin entre sector pbli- desarrollo local; y la promocin de la
co y privado. competitividad sistmica territorial.

6
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

EL AUGE DEL DESARROLLO LOCAL

CONTEXTO RECIENTE DEL DESA- Los organismos financieros multilaterales favo-


RROLLO LOCAL: recieron estas iniciativas a partir de la segunda
DEMANDA CRECIENTE DE DESCEN- mitad de los ochenta. Diversos organismos in-
TRALIZACIN ternacionales pusieron de manifiesto el impacto
negativo de las polticas de ajuste en los sectores
En los aos sesenta y setenta la poltica de desa- ms vulnerables de la poblacin. Sus propuestas
rrollo econmico de los pases latinoamericanos de ajuste con rostro humano (UNICEF) o de
estaba guiada por una industrializacin dirigista desarrollo humano (PNUD) propugnaron ac-
orientada a la sustitucin de importaciones en ciones directas para transformar las condiciones
mercados altamente protegidos y poco competi- de vida de esos sectores. A principios de los aos
tivos. La ausencia de una poltica de apoyo a la noventa el BID y el Banco Mundial introdujeron
micro, pequea y mediana empresa y la falta de en sus programas de ajuste los fondos de com-
atencin a los problemas de difusin territorial pensacin social de alivio de la pobreza extrema,
del desarrollo econmico dieron lugar a grandes y empezaron a poner el acento en las condicio-
disparidades regionales y alta concentracin te- nes polticas de la pobreza (ausencia de poder y
rritorial de las actividades econmicas. de participacin en las decisiones pblicas) y en
la falta de focalizacin tanto del gasto social
La quiebra de este modelo a finales de los aos como de las inversiones de fomento productivo.
setenta en medio de una crisis econmica gene-
ralizada abri paso a un perodo en el que prima- Las polticas de desarrollo tradicionales hasta
ron los ajustes estructurales, la liberalizacin ese momento en el mbito local se haban cen-
econmica y la apertura creciente a los flujos trado en el fomento de las inversiones en in-
internacionales. La concentracin de los recur- fraestructuras y servicios bsicos, y resultaban
sos y las polticas en el saneamiento financiero claramente insuficientes. Se empieza entonces a
interno (fiscal) y externo (balanza de pagos) su- poner mayor nfasis en el aprovechamiento de
puso un retroceso en las polticas de fomento los recursos endgenos y en la importancia de
social (educativas, vivienda y salud) que dej desarrollar el capital social para movilizarlos,
desasistidas a las colectividades locales, y un entendindose ste como un conjunto de factores
ajuste financiero que impact negativamente al tales como el clima de confianza social, el grado
sector productivo. La estrategia de reforzamien- de asociacionismo, la conciencia cvica y los
to del mercado como mecanismo de asignacin valores culturales en sentido amplio. Se resal-
de recursos, la reduccin de subsidios y contro- tan, de este modo, las complejas interrelaciones
les estatales, y la privatizacin de empresas p- existentes entre la estabilidad macroeconmica,
blicas produjeron una reduccin del papel y pre- la integracin social y la dinmica del desarrollo
sencia del Estado. econmico (Kliksberg y Tomassini, 2000).

La nueva poltica no redujo las disparidades te- Tras la dcada de los noventa el Estado inicia
rritoriales en materia de desarrollo, ms bien al una lenta recuperacin de la iniciativa en mu-
contrario; y al reducirse la ya de por s precaria chos pases y se enfrenta a la necesidad de modi-
red de proteccin existente previamente bajo las ficar la forma tradicional de hacer poltica. Pero
distintas formas de intervencin estatal, se abri desde las instancias locales se aboga por un nue-
un importante espacio para que los agentes pro- vo sistema de relaciones en el cual se reivindi-
ductivos y sociales buscaran en su mbito local can niveles crecientes de descentralizacin y de
la definicin de un nuevo marco de regulacin desconcentracin, de poder en suma, donde se
econmica y social para crear un entorno ms configura para las instancias centrales un nuevo
favorable al crecimiento y a la mejora de las papel de regulador-mediador, ms que de decisor
condiciones de vida. y ejecutor. Ya no se trata de articular el Estado

7
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

como aparato pblico con la regin como actor industrial basado en la gran empresa integrada
social. El clientelismo, el patronazgo y el verti- verticalmente.
calismo deben dejar paso a procesos democrti-
cos de concertacin para fijar criterios de asig- Esta forma de razonamiento fue cuestionada por
nacin de recursos pblicos y objetivos de las la recuperacin que a fines de los aos setenta se
polticas de desarrollo. hiciera por parte de Becattini (1979) y otros in-
vestigadores sobre los distritos industriales
El nuevo paradigma del italianos, de la aportacin terica de Alfred Mar-
desarrollo econmico local shall (1890) quien al tratar el problema de la
concentracin geogrfica de la industria propuso
La naturaleza territorial (o local) del desarrollo como unidad de estudio del proceso de desarro-
econmico ha conocido durante mucho tiempo llo una entidad de base territorial. Desde esta
una situacin de marginalidad terica que en las perspectiva la centralidad de la empresa es susti-
ltimas dcadas est comenzando a revertirse. tuida por una teora de la organizacin en la que
Para algunos, la crisis del modelo de produccin se destaca el entorno territorial al que pertenecen
en serie (fordismo) facilit el redescubrimiento las empresas, as como las economas externas
terico de las formas de produccin difusa o generadas por las interdependencias locales, las
flexibles a nivel local las cuales, sin embargo, cuales constituyen una atmsfera industrial o
siempre han estado presentes como formas de patrimonio de conocimientos y, tal como dira-
produccin en la historia econmica (Sforzi, mos hoy, capital social e institucional, que
1999). acompaan a las clsicas economas internas de
escala como elemento de competitividad.
No hay que identificar, pues, el desarrollo local1
como un modelo posfordista contrapuesto al Las nuevas aportaciones que se encuentran en la
funcionamiento de la gran empresa. En realidad, base del enfoque sobre el desarrollo local tienen,
el enfoque del desarrollo local destaca los valo- pues, un importante punto de partida en la litera-
res territoriales, de identidad, diversidad y flexi- tura sobre los distritos industriales italianos,
bilidad que han existido en el pasado en las for- aunque responden tambin a diversas aproxima-
mas de produccin no basadas nicamente en la ciones desde diferentes mbitos de estudio que
gran dimensin sino en las caractersticas de un contribuyen hoy a enriquecer la discusin sobre
territorio determinado. La recuperacin de este el desarrollo desde una perspectiva ms integra-
enfoque es fundamental desde el punto de vista da y multidisciplinar.
de la manera de concebir el desarrollo.
La nocin de milieu innovateur desarrollada por
Durante mucho tiempo el desarrollo econmico el Grupo de Investigacin Europea sobre Entor-
ha estado dominado por el concepto de las eco- nos Innovadores (GREMI, 1990) figura tambin
nomas de escala internas a la empresa, una vi- como otro de los referentes principales del enfo-
sin que han compartido las principales lneas de que del desarrollo local, al insistir en la impor-
pensamiento econmico. De este modo, el sis- tancia de dichos entornos innovadores territoria-
tema local de produccin fue olvidado o subor- les y no slo en la figura del empresario innova-
dinado a la unidad principal de anlisis, esto es, dor. En este mismo sentido se encuentra, en cier-
la empresa. Otra consecuencia de este enfoque ta forma, el enfoque en trminos de clusters, que
analtico es la frecuente reduccin de la visin tiene posiblemente en Michael Porter (1991) su
del desarrollo econmico a la va del desarrollo expositor ms emblemtico.

De igual modo, el renovador trabajo de Piore y


1
En el contexto de este trabajo el trmino desarrollo Sabel (1990) sobre la segunda ruptura industrial
local se utiliza siempre como sinnimo de desarrollo y la importancia de las estrategias de produccin
econmico, sin perjuicio de que en otros mbitos flexible ha dado lugar a una amplia literatura
tenga otras acepciones, como se comenta ms adelan- que queda reflejada en diversos trabajos editados
te. por la Organizacin Internacional del Trabajo,

8
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

como los de Pyke, Becattini y Sengenberger nomas externas para un conjunto de empresas
(1992), Sengenberger, Loveman y Piore (1992) especializadas, que logran cierta ampliacin de
y Pyke y Sengenberger (1993). las actividades localizadas en el entorno por me-
dio de los encadenamientos entre diversas em-
Igualmente, hay que citar el concepto de com- presas de suministros intermedios y productos
petitividad sistmica, cuyos planteamientos finales. En estos espacios productivos territoria-
principales han sido expuestos por Esser, Hille- les se establece un efecto de competitividad es-
brand, Messner y Meyer-Stamer (1996), entre pacial por las ventajas de la pequea y mediana
otros. Del mismo modo, todo el rico aporte del empresa que cuenta con una especializacin
anlisis neoinstitucionalista en economa (North, flexible y facilidades para la innovacin, frente a
1993; Williamson, 1989 entre otros) se sita en las grandes empresas que se basan casi exclusi-
lnea con este enfoque al subrayar la importancia vamente en las economas de escala.
de los contextos institucionales, sociales y jur-
dicos en el que tienen lugar siempre las transac- Con todo, para generar tales externalidades se
ciones econmicas y el funcionamiento de los requieren ciertas condiciones previas, tales como
mercados. La reflexin actual sobre la trascen- la existencia de una oferta local de mano de obra
dencia del capital social y cultural para el de- cualificada, infraestructuras bsicas adecuadas,
sarrollo se encuentra tambin entre las aporta- empresas de servicios y autoridades locales vol-
ciones enriquecedoras de este enfoque. cadas al apoyo de la difusin de innovaciones.
En tal caso ese mbito local puede llegar a con-
Desde una perspectiva ms relacionada con las vertirse en un distrito industrial, es decir, en un
polticas de desarrollo hay que citar tambin las espacio productivo descentralizado o autnomo
aportaciones de la OCDE (Programa LEED so- con capacidad para competir en mercados abier-
bre Desarrollo Econmico Local y Empleo), las tos (Krugman, 1992).
de la OIT (Iniciativas Locales de Empleo y, ms
recientemente, el Programa de Desarrollo Lo- Como se aprecia, en este enfoque del desarrollo
cal), y las iniciativas de la Unin Europea rela- local se pone el nfasis en varias dimensiones
cionadas con el fomento de la pequea y media- del proceso de acumulacin, entre las cuales
na empresa, el desarrollo rural, el desarrollo sos- quiz la ms relevante sea que la actividad inno-
tenible ambientalmente y la poltica de desarro- vadora en su dimensin ms global requiere in-
llo regional y local como parte de la estrategia corporar al proceso no slo a los agentes produc-
de cohesin social y territorial. En particular hay tivos, sino tambin a los institucionales y a los
que citar la exitosa experiencia de las iniciativas sociales.
LEADER referidas al establecimiento de redes
asociativas de actores pblicos y privados loca- Se resaltan as los siguientes puntos:
les para el desarrollo local en el medio rural.
La bsqueda de nuevas formas de desarro-
Finalmente, por no hacer esta relacin ms ex- llo, la cual discurre paralela a la necesidad
haustiva, se encuentra todo el conjunto de pro- de encontrar respuestas a la gestin institu-
puestas relativas a la descentralizacin y reforma cional de la economa y de la sociedad. De
del Estado, mediante la aplicacin de procesos aqu que se resalte la importancia de la insti-
de modernizacin de la gestin pblica local y tucionalidad local, del poder poltico de di-
regional, a fin de incorporar en la misma los cho mbito, como condicin necesaria para
nuevos roles de las administraciones poder llevar a cabo una adecuada gestin de
subnacionales en el fomento del desarrollo los recursos locales. El reforzamiento de la
econmico local promoviendo una participacin capacidad de negociacin de las entidades
activa del conjunto de la sociedad civil en el locales se traduce en su articulacin directa
mismo. a los agentes externos que participan en las
En todos estos trabajos se subraya la importancia acciones de desarrollo, como las agencias de
de las reas locales en las cuales se generan eco- financiacin internacional o las empresas
inversoras, y en una mayor presencia en las

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ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

decisiones globales del Estado, por medio de rios de medida preferentes de la evolu-
la articulacin de las diferentes localidades y cin del proceso y del logro de los obje-
regiones en redes institucionales y de agen- tivos generales del desarrollo local.
tes productivos (asociaciones de municipios,
redes empresariales etc.). De este modo la nueva concepcin del desarrollo
local puede definirse de la forma siguiente: El
En pases donde la institucionalidad estatal desarrollo local es un complejo proceso de con-
se encuentra en retirada o es vista bajo sos- certacin entre los agentes sectores y fuer-
pecha por grupos sociales tradicionalmente zas que interactan dentro de los lmites de un
marginados del desarrollo, la participacin territorio determinado con el propsito de im-
de los grupos sociales y de los agentes eco- pulsar un proyecto comn que combine la gene-
nmicos locales en la definicin de las estra- racin de crecimiento econmico, equidad,
tegias de desarrollo se convierte en un me- cambio social y cultural, sustentabilidad ecol-
canismo de reforzamiento de la legitimidad gica, enfoque de gnero, calidad y equilibrio
del poder local. espacial y territorial con el fin de elevar la cali-
dad de vida y el bienestar de cada familia y ciu-
El foco de la intervencin de las polticas de dadano que viven en ese territorio o localidad
desarrollo se ampla respecto a las estrate- (Enrquez, 1997).
gias anteriores. Junto a las inversiones pro-
ductivas adquiere un gran protagonismo la La estrategia de desarrollo subnacional no es,
inversin en capacitacin de los recursos pues, una respuesta proteccionista frente a la
humanos y en la construccin de la institu- poltica nacional de competitividad y desarrollo
cionalidad necesaria para acompaar y regu- econmico2 sino su dimensin territorial: No es
lar el proceso de desarrollo. una estrategia complementaria, sino la forma de
desplegar los objetivos de competitividad a tra-
Los objetivos del desarrollo local trascien- vs de los distintos niveles de gobierno y del
den el mbito del crecimiento econmico territorio.
(cantidad de factores) para centrarse en la
mejora de la calidad de los factores produc- En ausencia de una adecuada vertebracin terri-
tivos y la calidad de vida de la poblacin en torial de las medidas nacionales de fomento de
general. De aqu que la oferta de servicios la competitividad, el desarrollo se produce de
sociales dirigidos a la mejora de la calidad forma desigual, en perjuicio de las ciudades,
de vida se considere un componente esencial regiones o territorios ms perifricos (con menor
del xito del proceso. nivel de infraestructuras y desarrollo institucio-
nal). Por ello, la aplicacin efectiva a las empre-
La autoorganizacin de los recursos en sas y a los ciudadanos de buena parte de las pol-
el mbito local es la condicin necesaria ticas nacionales de competitividad requiere su
para obtener en muchos casos los servi- adecuacin a las peculiaridades locales, con un
cios e infraestructuras requeridos en el ajuste fino que haga posible compensar los dis-
proceso de desarrollo. La autonoma re- locamientos que se producen en perodos de re-
lativa de los procesos de desarrollo local estructuracin econmica con la aparicin de
deriva de una nueva articulacin espa- nuevas actividades.
cial de los procesos productivos, con En esta lnea, un proyecto reciente del Banco
nuevos encadenamientos a escala global Mundial (1998) muestra cmo un proceso de
que sustituyen a los tradicionales en el mayor descentralizacin en la toma de decisio-
mbito nacional.
2
El desarrollo local no soluciona por s mismo los
La productividad y la mejora de la com- problemas de los desequilibrios territoriales, por lo
petitividad, definidas a escala local y que seguir subsistiendo una funcin de compensa-
cin de desigualdades territoriales que normalmente
microeconmica, se convierten en crite-
se mantendr en la administracin central.

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ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

nes y en la asignacin de recursos mejora la efi- guiente fortalecimiento de su capacidad institu-


ciencia y la transparencia de las instituciones cional.
pblicas y fortalece la capacidad de los gobier-
nos y comunidades locales para gestionar los Cuando se analizan procesos de desarrollo local,
programas de desarrollo. un primer componente que se destaca es la con-
certacin entre los agentes y una parte importan-
El programa de investigacin, que analizaba tres te del diseo de las estrategias de desarrollo lo-
reas principales de descentralizacin (poltica, cal es la delimitacin de cules son tales agentes.
fiscal y administrativa) mostr que el reforza- Se pueden sealar tres principales:
miento de las capacidades locales permite refor-
zar la democracia a escala nacional, revertir el Las instituciones locales y las redes institu-
sesgo urbano de las polticas, reducir la pobreza cionales a las que se articulan (nacionales e
que surge de las disparidades regionales y otor- internacionales);
gar atencin a los factores socioeconmicos de
la misma. Igualmente facilita el redimensiona- La sociedad civil (la fuerza de trabajo a mo-
miento de los esfuerzos de desarrollo, promueve vilizar en el proceso de desarrollo y el resto
la cooperacin entre organizaciones guberna- de la poblacin, beneficiaria directa de dicho
mentales y no gubernamentales, e incrementa la proceso) y
transparencia y responsabilidad en la gestin por
parte de las instituciones. Las empresas, tanto locales como las que
por medio del fomento de las inversiones
El programa tambin mostr que la toma de eventualmente puedan instalarse en el terri-
decisiones desde el mbito local no contribuye a torio.
reducir la pobreza que surge de disparidades
dentro de las propias localidades, lograr mayor La forma de articular esta concertacin depende-
equidad fiscal, lograr el equilibrio macroecon- r del grado de consolidacin institucional de
mico o reducir el gasto pblico general (Beb- cada uno de ellos. Pero en la mayor parte de los
bington, 1996; Faguet, 1997; Manor, 1997). pases, el diseo y aplicacin de nuevas polticas
y estrategias de desarrollo local suponen al mis-
AGENDA PARA UNA EVALUACIN mo tiempo la creacin de una nueva institucio-
DE LAS EXPERIENCIAS DE DESA- nalidad local, capaz de llevar adelante el proyec-
RROLLO LOCAL to (Alburquerque, 1997a; Desai e Imrie, 1998).
Su adecuado diseo es clave para su viabilidad
Pero la implantacin de estrategias de desarrollo (Biasizo, 2000).
local choca con la falta de tradicin de gobiernos
locales fuertes en Amrica Latina. Hasta los Por lo tanto, se asiste a la aparicin en muchos
aos ochenta, casi ningn pas de la regin ges- pases de una institucionalidad local promotora y
tionaba desde las municipalidades ms del 10% coordinadora del desarrollo local. Ello exige una
del gasto pblico (Boisier, 1986). Por ello, el gestin ms profesionalizada, eficiente y trans-
marco regulatorio de partida es inadecuado, parente, con mayor capacidad de gestin de fon-
siendo preciso realizar importantes reformas dos, diseo de proyectos y mayor legitimidad
institucionales que afectan a los sistemas de re-
lacin entre los diversos niveles de gobierno (Argentina y Brasil) y en algunos pases centralizados
(distribucin de competencias) y a la asignacin como Colombia y Ecuador. En el extremo opuesto
de los ingresos correspondientes a las unidades del espectro se encuentran los pases que simplemen-
subnacionales (descentralizacin fiscal), incluida te no lo permiten (Chile) o que establecen grandes
su capacidad de endeudamiento3, con el consi- restricciones (Bolivia, Costa Rica). BID, Progreso
Econmico y Social en Amrica Latina, 1997. Reco-
3 gido de M. Magrassi, Subnational investment needs
La capacidad para endeudarse vara ampliamente
and financial market response, Informe sectorial,
entre pases. Los municipios con ms autonoma se
BID, noviembre 2000.
encuentran en los pases grandes de rgimen federal

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ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

social. Las caractersticas de flexibilidad, poliva- actividades empresariales suficientemente diver-


lencia, y competitividad exigibles al proceso sificadas para aprovechar todos los recursos en-
productivo se extienden ahora tambin al fun- dgenos de la regin, y procesos productivos
cionamiento de las instituciones locales (Piore y que permitan un crecimiento sostenido de la
Sabel, 1990; Pyke, Becattini y Sengenberger, productividad.
1992).
Las actuaciones en materia de desarrollo local
Al mismo tiempo, la inexistencia de una nica deben considerar el sistema productivo local
receta de institucionalidad para el desarrollo como una realidad a construir, a partir de la des-
local significa que el diseo de la misma depen- articulacin y fragmentacin productiva que
der en gran medida de la capacidad de concer- forma parte de las condiciones iniciales de mu-
tacin de las autoridades y los agentes privados, chos mbitos locales. Las empresas sern hete-
el grado de consenso alcanzado sobre la estrate- rogneas por dimensin, actividad sectorial,
gia, los recursos disponibles, la experiencia productividad y competitividad, estructura de la
acumulada y la propia estructura del tejido pro- propiedad, etc. Por ello, su integracin en cade-
ductivo y social. Se llegar as a arquitecturas nas de valor que las articule y las vincule a mer-
institucionales en unos casos genricas, orienta- cados de mayor dimensin es un objetivo fun-
das a facilitar la creacin de unas condiciones de damental del proceso de desarrollo.
entorno adecuadas; y en otros caso ms especia-
lizadas, orientadas a objetivos especficos de En consecuencia, las actuaciones se deben orien-
carcter estratgico, de fomento sectorial, tecno- tar tanto a las empresas de mayor tamao, con
lgico o comercial, entre otros. capacidad de llegar a los mercados nacionales e
internacionales, como a las pequeas y mi-
Un segundo componente crucial en la evalua- croempresas, que proveen una parte sustancial
cin de estos procesos deriva del consenso cre- del empleo local, y cuya articulacin externa,
ciente en torno a que el factor fundamental de tanto a otras empresas locales como directa o
desarrollo es el crecimiento sostenido de la pro- indirectamente al mercado global es una condi-
ductividad del territorio, ya que de ello depende- cin de su propio dinamismo productivo, ms
r en buena medida la calidad de vida de la po- all de la cultura de subsistencia y del escaso
blacin y el xito de una estrategia de desarrollo valor agregado promedio (Llisterri, 2000; Vz-
local. quez Barquero, 1999a; OCDE, 1995).

La competitividad regional o local se presenta As mismo, la articulacin de las empresas con


as como un parmetro clave en la evolucin del los otros agentes territoriales permite a estas
proceso de desarrollo, y su nivel vendr condi- contar con un ambiente ms positivo para el
cionado por el desarrollo del tejido empresarial. despliegue de sus capacidades competitivas (En-
Se precisan para ello actuaciones orientadas a la riquez, 1997). De su dinamismo, flexibilidad y
capacidad y actuaciones orientadas a la calidad adaptabilidad depender el xito del proceso de
del tejido productivo, es decir, a la existencia de desarrollo endgeno.

12
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

Caracterizacin de los procesos de desarrollo local

PROPSITO DE ESTE TRABAJO co, adems de estar ubicados en pases de dife-


rentes niveles de renta y grado de descentraliza-
A lo largo del ao 2000 el Banco ha discutido y cin formal, pero cuentan con al menos los si-
aprobado una nueva estrategia de actuacin en guientes elementos:
relacin con operaciones de desarrollo a nivel
subnacional. Aunque el Banco ha trabajado des- Formulacin estratgica del proceso (vi-
de antiguo con gobiernos subnacionales (GSN), sin).
fundamentalmente para la financiacin de in- Desarrollo local orientado hacia la creacin
fraestructuras locales, ahora se trata de una de empleo y el desarrollo de empresas.
aproximacin global al proceso de desarrollo Concertacin pblico-privada para la ejecu-
local, un enfoque mucho ms complejo. cin conjunta de acciones.
Articulacin del sistema productivo local
Las experiencias de desarrollo local se encuen- Un cierto grado de institucionalizacin del
tran an en fase de expansin y no se ha estable- proceso
cido ningn consenso vlido que permita identi-
ficar una estrategia de desarrollo local con cierto Este recorrido se completa con referencias7 a
grado de validez general (Alburquerque et al. otros diez casos (Cuadro 2) que se destacan por
1997). Se trata de experiencias relativamente algn aspecto complementario y que en conjunto
recientes, y no se cuenta con evaluaciones que facilitan una visin ms completa de la variada y
permitan cuantificar los resultados conseguidos4. compleja gama de experiencias existentes a lo
largo y ancho del continente americano.
Con este marco de referencia se han analizado
seis casos5 ejemplares en Amrica Latina que se Ninguno de estos ejemplos es objeto como tal8
ajustan al modelo de estrategia descrito, por me- de una operacin de crdito del BID, aunque
dio de visitas de campo y entrevistas con los pueden haberse beneficiado de apoyos del FO-
actores, con el propsito de extraer conclusiones MIN para la financiacin de elementos concre-
tiles para el diseo de programas de mejora de la tos (v.g., en Antioquia y Gran ABC9 en el primer
competitividad territorial y de desarrollo empresa- grupo, o en Nueva Vizcaya y en Rafaela en el
rial. Su relacin figura en el Cuadro 1. Una des- segundo).
cripcin ms amplia se remite al Anexo.

Los ejemplos son diversos entre s, ya que co-


rresponden a unidades subnacionales de distinto
nivel6, complejidad social y desarrollo econmi-
4
Y cuando los hay, resulta difcil diferenciar las rela- 7
ciones de causalidad de otros factores concurrentes. Las reseas realizadas se han basado en la evidencia
5
documental disponible.
Para su seleccin se ha tenido en cuenta la opinin 8
de los servicios del Banco, as como de una serie de Por ejemplo, las inversiones de los PDI podrn aco-
expertos latinoamericanos en desarrollo local. gerse a las lneas de financiacin del programa de
6
expansin de mercados para la PYME del Nordeste
En la prctica se han retenido dos tipos de adminis- del Brasil, programa aprobado en 2000.
tracin o gobierno: municipios y sus agrupaciones 9
(tengan o no entidad jurdica propia), y gobiernos FOMIN financi la puesta en marcha del Centro de
subnacionales (provincias, departamentos, regiones o Desarrollo de Empresas de Medelln y la Agencia de
estados, segn los pases). Desarrollo del Gran ABC.

13
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

Cuadro 1.
Relacin de casos de desarrollo local estudiados
MBITO DIMENSIN RASGO DISTINTIVO
Regin I:
Gran ciudad (1,5 Plan estratgico, planificacin participativa, Agencia de Desarrollo, incubadora
1. Argentina
millones de habitan- de empresas, bonos de capacitacin. identidad propia (versus el centro). Desde
Crdoba
tes) 1995.
Conurbacin metro-
2. Brasil politana de 7 muni- Zona muy industrializada, en crisis. Participacin activa de sindicatos. rea
Gran ABC (So cipios de tamao automotriz ms importante de Brasil, con presencia de multinacionales. Desa-
Paulo) medio: 2,2 M. habi- rrollo institucional notable. Desde 1990.
tantes en 1990
Agrupacin de es-
Papel del Banco del Nordeste como Agencia de Desarrollo, con funciones de
3. Brasil Nor- pacios de vocacin
estudio, dinamizacin y coordinacin. Polos de desarrollo integrado. Delimita-
deste, Polos de agroindustrial que
cin espacial en funcin de la cadena productiva agroindustrial. Movilizacin
Desarrollo Inte- incluye tambin
social. Gran nfasis en capacitacin previa a la financiacin de inversiones
grado ciudades pequeas y
productivas. Desde 1997.
medias
Regin II
Fuerte apoyo en el sistema de maquila (electrnica en Guadalajara), combinado
con el desarrollo de sectores tradicionales y turismo fuera de la zona metropoli-
4. Mxico, Estado 5,3 m. hab.
tana. Gran xito en materia de empleo en los ltimos cinco aos. Concertacin
Jalisco En 1990
pblico-privada, con descentralizacin hacia los municipios e inicio de una
planificacin regional participativa. Desde 1995.
Regin III
Pluralidad de iniciativas e instituciones, liderazgo en el sector empresarial
Departamento 5,2 M
5. Colombia privado y fuerte identidad colectiva. Menor concrecin a nivel operativo. Pro-
habitantes. En rea
Antioquia blema aadido de la violencia relacionada con el narcotrfico. Desde 1964,
metropolitana. 2,7.
1990.
Departamento 1,4 Proyecto regional participativo (1999) tras la estela de una experiencia provin-
millones de habitan- cial exitosa (1992-1998). Involucra a Administracin, empresas y ONGs (muy
6. Per
tes; provincia activas). Sectores de produccin: minera, lcteos, madera y otras agroindus-
Cajamarca
268.000; municipio trias; y turismo. Crecimiento reciente por la minera de oro (Yanacocha, gran
103.000 empresa).

Cuadro 2.
Relacin de casos de desarrollo local reseados
MBITO DIMENSIN RASGO DISTINTIVO
Regin I:
7. Argentina,
Provincia de Buenos Centro de servicios a la empresa (1996). Diseo descentralizado y territoriali-
IDEB (Buenos
Aires zado (17 centros locales autnomos).
Aires)
Larga trayectoria histrica y denso desarrollo institucional. Fundacin de Desa-
8. Argentina Municipio de
rrollo Regional. Centro de Desarrollo de Empresas. Proyecto pionero y piloto
Rafaela 80.000 habitantes
FOMIN, 1995.
9. Bolivia,
Municipio rural, Desarrollo basado en el turismo alternativo y el aprovechamiento del Parque
Buena Vista (Chi-
11.390 habitantes Nacional de Amboro, 1995
quitania)
Jvenes empresarios remodelan el Estado (1986). Pacto de Cooperacin, 1991.
10. Brasil, Cear Estado
Cooperacin pblico-privada informal.
Municipio (1,4 mi-
Presupuesto participativo y fuerte nfasis en el desarrollo productivo local,
llones de habitan-
11. Brasil referencia como modelo de gestin pblica local. Amplia institucionalidad:
tes). Importante
Porto Alegre (Ro Agencia Municipal de Fomento de Actividades Productivas; Trade point Porto
ncleo industrial en
Grande do Sul) Alegre; Instituto de Crdito Municipal Portosol; Parque industrial de Restinga.
la regin metropoli-
Incubadora Tecnolgica. 1989.
tana.
Minera de cobre, cluster metalmecnico. Rancagua emprende. 1996. Mr-
12. Chile, Ran- Municipio, 216.742
keting de ciudad. Incubadora de microempresas. Coordinacin de programas
cagua habitantes (1999)
municipales. Corporacin de Desarrollo regional (1999).

14
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

Cuadro 2 (cont)
Relacin de casos de desarrollo local reseados
Regin II:
Regin (conjunto de
13. Guatemala,
9 municipios rura- Programa del Gobierno con fondos internacionales 1995-2000. Desarrollo ru-
Sierra de Cuchu-
les). 191.700 habi- ral, capacitacin y servicios a productores autosostenibles.
matanes
tantes
Regin de dos mi-
Relativamente dinmico y diversificado, con graves problemas econmicos y
llones de habitantes
14. Honduras, sociales. Proyecto de Plan estratgico participativo (2000). Reivindica protago-
(12 municipios).
Valle de Soula nismo municipal en el marco de la descentralizacin del pas garanta de
San Pedro Sula,
democracia.
417.000 h. en 1997
Regin que agrupa
15. Mxico Nue- 21 municipios. El Reestructuracin de una zona en crisis (minera y metal), con fuerte implica-
va Vizcaya principal, Parral, cin del empresariado local. Iniciativa privada en conexin con la Universidad.
120.000 habitantes.
Regin III
16. Per, Villa El Distrito municipal, Creacin autogestionaria de una ciudad y de un parque industrial ligado a sus
Salvador, Lima 324.000 habitantes residentes, 1971, 1986.

periencias de Rancagua y Valle de Sula (San


DIMENSIN Y MBITO DE LAS EX- Pedro Sula y otros).
PERIENCIAS

La primera observacin se refiere a la dimensin Municipios medios (entre 15.000 y 150.000


y al mbito de las experiencias. En todos los habitantes). Caso de Nordeste de Brasil (va-
mbitos seleccionados se registran operaciones rios, tambin pequeos y rurales). Se rese-
ms y menos exitosas: no existe una dimensin an las experiencias de Nueva Vizcaya (va-
ptima que avale el xito del proceso. Ms an, rios) y Rafaela.
puede decirse que no hay una dimensin mnima Municipios rurales y pequeos. Se resean
aunque lgicamente la dimensin condiciona el las experiencias de Buena Vista (un munici-
espectro de posibilidades que puede manejar pio pequeo, con 11.390 habitantes) y Sierra
eficientemente la colectividad local. de Cuchumatanes (varias colectividades in-
dgenas rurales).
En efecto, como se ve en la Ilustracin 1, las
experiencias cubren todos los mbitos de dimen- Tampoco la especializacin sectorial de partida
sin posibles, con la lgica salvedad de los mu- (rural, industrial, turstica) establece barreras a
nicipios de tamao mnimo: este proceso, aunque la vocacin productiva
Provincias o estados (subnacionales). Como condiciona la gama de alternativas que pueden
casos: Antioquia, Cajamarca y Jalisco. Se abrirse. La prctica totalidad de los casos opta
resean las experiencias de Buenos Aires por estrategias basadas en la cualificacin e im-
(Instituto de Desarrollo Empresario Bonae- pulso del desarrollo endgeno (esto es, recursos
rense - IDEB) y Cear. locales), pero sin cerrar las puertas a la captacin
de inversiones exteriores. Esto es muy explcito
Ciudades metropolitanas (ms de 1,5 millo- en el caso de Jalisco, donde junto al desarrollo
nes de habitantes) y municipios de zonas de los sectores productivos tradicionales se
metropolitanas. Estos son los casos de Gran apuesta por la industria electrnica captada en
ABC y Crdoba. Se resean las experiencias rgimen de maquila10.
de Porto Alegre y Villa El Salvador.
Municipios grandes (entre 150.000 y 1,5 10
Con todo, cuanto ms pequeo sea el mbito, ms
millones de habitantes). Se resean las ex-
limitadas pueden ser las opciones: la estrategia de
Buena Vista se centra en la explotacin de las posibi-

15
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

Ms relevante que el tamao resulta, sin embar- El ejercicio tiende a ser menos voluntarista y
go, la delimitacin del mbito territorial de ac- ms real. No es slo fruto de una moda.
tuacin. En la prctica, en la mayora de casos
El lanzamiento del proceso requiere un pri-
mer ejercicio de anlisis y concertacin pre-
Ilustracin 1. vios definicin del mbito de actuacin;
Localizacin de los seis casos analizados identificacin de los agentes pertinentes;
concertacin de agentes.

Sus dificultades de arranque son, por lo


mismo mayores, ya que no se parte de una
administracin nica, competente para el te-
rritorio, y por el mismo motivo su ejecucin
y su sostenibilidad requieren un desarrollo
institucional ms elaborado.

Los dos casos que responden a este ltimo


perfil tienen un mecanismo de impulso muy
diferente:

Los municipios del Gran ABC (cinturn in-


dustrial de So Paulo) reaccionan a la crisis
del sector automovilstico que les afecta. Las
autoridades municipales lo promueven y es-
tablecen la concertacin correspondiente pa-
ra crear una unidad que los englobe a todos.

Los Polos de Desarrollo Integrado (PDI) del


Nordeste de Brasil, en cambio, son promo-
vidos por una entidad pblica (el Banco do
Nordeste) en calidad de agente de desarro-
llo, al margen (inicialmente) de las autorida-
des municipales, y su mbito espacial se de-
fine por la afinidad y vocacin agroindus-
el mbito coincide con el de competencias de la
trial del territorio.
administracin pblica responsable del proceso
y el programa tiende a identificarse con la admi-
Ambos evidencian un gran dinamismo y vitali-
nistracin. Es lo que sucede en cuatro de los seis
dad. Entre los casos reseados11, el de Nueva
casos estudiados y siete de las diez reseas.
Vizcaya se acerca al perfil de los PDI del Nor-
deste, con la peculiaridad aadida de que la ini-
Sin embargo, hay un segundo grupo de casos en
ciativa corresponde, tanto en su definicin como
los que el mbito viene definido por la naturale-
en su gestin, al sector privado.
za del problema o reto a que se quiere hacer
frente. En este caso los programas tienden a te-
ner su personalidad propia y son, a priori, ms LA MOTIVACIN DE LOS PROCESOS
interesantes porque:
11
Los otros dos son Sierra de Cuchumatanes y Valle
de Sula. El primero es una iniciativa del Gobierno
nacional, y el segundo un proyecto en su fase inicial,
lidades que ofrece un parque nacional para el desa- impulsado por la municipalidad de San Pedro Sula y
rrollo de una oferta turstica de calidad. la Cmara de Comercio.

16
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

como, sobre todo, Rafaela seran ejemplos a in-


Un proceso formal de desarrollo local debe res- cluir en el tercer grupo.
ponder a una motivacin que aglutine los esfuer-
zos de los distintos agentes implicados. Las ex- No procede hacer una jerarqua de motivaciones
periencias de desarrollo econmico local estu- susceptibles de explicar mejor o peor el eventual
diadas responden a tres tipos de motivaciones xito del proceso. Obviamente, la respuesta sue-
concretas: le ser mayor y se concita un grado de participa-
cin ms entusiasta si el punto de partida (la
En unos casos es una respuesta a crisis so- percepcin del problema o motivo) es ms alar-
brevenidas en municipios o regiones relati- mante. A la inversa, cuando la situacin inicial
vamente desarrolladas con relacin al resto est muy consolidada y supone una ruptura me-
del pas y que reclaman la gestin del desa- nor sobre la situacin precedente (sobre todo, si
rrollo para encontrar sus propias soluciones es razonablemente positiva), la participacin
que la poltica nacional parece no estar enca- resulta ser ms protocolaria (se produce una ad-
rando. En este grupo encajan los procesos de hesin meramente formal) y menos activa. Pero
Antioquia (declive industrial), Crdoba y tambin se producen efectos de signo contrario,
Gran ABC (crisis del sector automotriz), y ya que en el ltimo grupo se da un mayor desa-
en menor medida Jalisco (desempleo y con- rrollo institucional de partida, con lo que los me-
centracin de la actividad econmica en el canismos de participacin estn ya desarrollados
entorno metropolitano de Guadalajara). y sirven para vehicular la participacin de forma
natural y con menos fricciones. Pero tanto en un
En otras ocasiones surge como respuesta a caso como en otro, la durabilidad de la implica-
una situacin necesidad extrema, de lucha cin depende de que se vislumbren resultados y
contra el subdesarrollo y la emigracin, co- cambios positivos.
mo en los casos de Cajamarca y los Polos de
Desarrollo Integral (PDI) del Nordeste brasi- PLANTEAMIENTO Y LIDERAZGO
leo. El primero ejemplo es una actuacin
en torno al problema; el segundo, en torno a Si uno de los componentes deseables de los pro-
una solucin (desarrollo agroindustrial). cesos de desarrollo local es la concertacin p-
blico-privada, resulta lgico que resulten ms
Finalmente estn los casos en los que el pro- slidos cuando esa concertacin se produce des-
ceso no es tanto una respuesta puntual a una de su planteamiento, de modo que el liderazgo
situacin de crisis sino una forma de gestio- sea compartido. En la prctica, sin embargo, el
nar el desarrollo de una forma participativa liderazgo corresponde a uno u otro.
y estratgica (con visin anticipativa o a
largo plazo). El caso de Jalisco puede in- En casi todos los casos la iniciativa formal co-
cluirse tambin en este grupo, ya que se ca- rresponde a un GSN12, con unas pocas excepcio-
racteriza sobre todo por el cambio en la for- nes en que el paso lo da una entidad privada. En
ma de disear e implementar los planes de estos casos resulta importante incorporar a la
desarrollo tradicionales de la administracin entidad pblica (o entidades) cuanto antes, por-
mexicana. que de lo contrario se corre el riesgo cierto de
que se produzcan reticencias perjudiciales para
Los otros diez casos reseados encajan tambin la continuidad del proceso, cuando no autnticos
sin fisuras en esta tipologa: Nueva Vizcaya, frenos.
Rancagua, Valle de Sula, Buenos Aires y (en De los seis casos estudiados slo en uno cabe
parte) Cear se adscriben al grupo de respuestas decir que la iniciativa corresponda a una entidad
frente a una crisis; las experiencias de Buena privada: La Fundacin Pro-Antioquia, que la
Vista, Villa El Salvador y Sierra Cuchumatanes
responden a una situacin de profundo subdes- 12
arrollo socioeconmico; y tanto Porto Alegre Aunque puede estar motivada por la existencia de
grupos activos de iniciativa privada o ciudadana.

17
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

lidera formalmente en su fase inicial por su fuer- Nueva Vizcaya, tiene la virtud de despertar el
te arraigo y capacidad de movilizacin de la recelo de las municipalidades por crear una es-
opinin pblica. Sin embargo, este es un impor- pecie de poder paralelo (movilizacin social,
tante pero estril ejercicio de reflexin estratgi- comits de desarrollo local), pero consigue in-
ca sin continuidad prctica13. En otros casos la corporarlos al proceso conservando sin embargo
iniciativa privada se suma al proceso de trabajo su liderazgo.
a instancias de la Administracin o se manifiesta
mediante actuaciones de fundaciones cvicas o Como conclusin, cabe decir que las acciones de
grupos de reflexin aportando insumos al proce- desarrollo local deben ir dirigidas a la consecu-
so de reflexin estratgica (Antioquia, Jalisco). cin de resultados. Por eso, en todos los casos es
Para pasar de la fase de reflexin a la implemen- necesario disear el proceso de forma que se
tacin ser preciso conseguir la implicacin de asegure la continuidad de los esfuerzos en un
la Administracin pblica, bien cediendo el lide- doble sentido:
razgo del conjunto del proceso, bien logrando su
participacin en proyectos o iniciativas concre- Ligando la reflexin estratgica y la cons-
tas. Nueva Vizcaya y Rafaela ilustran situacio- truccin de la visin a largo plazo con la ca-
nes en los que la iniciativa privada juega un pa- pacidad de actuacin, lo que normalmente
pel destacado tanto en la formulacin como en la requiere la participacin activa de las admi-
ejecucin del proceso. El carcter privado de la nistraciones pblicas (ver recuadro).
iniciativa en Nueva Vizcaya permite que el m-
bito de actuacin se extienda incluso a munici- Asegurando la continuidad del ejercicio ms
pios situados en dos estados diferentes, lo que all del esfuerzo inicial de sus promotores
desde la iniciativa pblica hubiera sin duda re- concretos. Para ello resulta muy necesario
sultado un proceso sumamente complicado. Lo contar con una fuerte participacin social y
mismo sucede en Rafaela, donde en algunas ini- poltica que trascienda las contiendas electo-
ciativas del proceso participan municipios de los rales (ver recuadro). Esta preocupacin se
estados de Santa Fe (Departamento de Castella- refleja expresamente en la iniciativa plan-
nos) y Crdoba (San Francisco). teada en el Valle de Sula.

La presencia de los ayuntamientos implicados se UN PRIMER PASO:


produce ex post en Nueva Vizcaya, pero el ins- FORMULACIN DE LA VISION ES-
trumento de gestin se incardina en la Universi- TRATGICA
dad, con una estrecha colaboracin del sector
empresarial privado14. En Rafaela la municipali- El primer paso de una intervencin en desarrollo
dad participa en los distintos rganos creados y econmico local (DEL) suele ser la explicitacin
la separacin pblico-privada se desvanece, con- de la visin estratgica para el territorio. Esta
tando con el respaldo expreso del Gobierno del visin se construye habitualmente con criterios
estado. participativos, sumando a los distintos agentes
Otro caso en que la iniciativa no proviene de los (sociales y empresariales) a las tareas de formu-
GSN, aunque s del sector pblico, es el de los lacin de la misma. La forma ms grfica de
Polos de Desarrollo Integrado del Nordeste bra- hacerlo es mediante la elaboracin de un docu-
sileo donde el liderazgo corresponde a una en- mento que, con sus variantes, puede denominar-
tidad financiera en su papel de promotor de de- se Plan Estratgico en el que se identifique (i) la
sarrollo local: el Banco del Nordeste. Como en voluntad de llegar a un determinado escenario
futuro y sus caractersticas; (ii) las oportunida-
13
Antioquia XXI ejerce su influencia en numerosas des y amenazas que se ciernen sobre la comuni-
otras actuaciones, pero no se convierte formalmente dad territorial; (iii) los puntos fuertes y dbiles
en Plan Estratgico hasta bastantes aos despus. de dicha comunidad en materia de infraestructu-
14 ras, equipamiento, formacin, capacitacin; y
Resulta factible porque el mbito del proceso se
circunscribe a actuaciones sobre el sector productivo.

18
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

(iv) las estrategias para obviar las amenazas y


conseguir que las oportunidades cristalicen.

19
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

De la reflexin a la accin

La Fundacin Pro-Antioquia hizo una convocatoria en 1985 para construir una visin prospectiva sobre el futuro del
rea metropolitana y del departamento en el contexto de preocupacin por las consecuencias de los cambios en la
economa internacional y la inestabilidad de los mercados. El ejercicio Visin Antioquia siglo XXI dur hasta
1992, logrando la participacin de 2.000 dirigentes y 650 instituciones.

En un segundo paso, y en un contexto social y econmico muy difcil, surgi la idea de Antioquia Convergencia y
Desarrollo para generar la movilizacin social dirigida a conseguir la convivencia en paz y nuevas formas de desa-
rrollo econmico. Se elaboraron 9 agendas subregionales que integraban propuestas y proyectos que hasta entonces
haban carecido de una visin de conjunto, con la adhesin de 42 instituciones.

Sin embargo, los programas electorales de 1997 no recogan las propuestas presentadas. En consecuencia los orga-
nismos promotores (Pro-Antioquia, Cmara de Comercio, Consejo de Competitividad, peridico El Colombiano,
representantes del Gobierno Central en la Consejera Presidencial para Antioquia) llegaron a la conclusin de que
era necesario un Plan Estratgico basado en Antioquia XXI. El nuevo gobernador hizo suya la idea y la llev para su
aprobacin a la Asamblea Regional.

En consecuencia, la elaboracin del Plan se ha llevado a cabo en el marco de la ordenanza gubernativa n 12 de


1998, que dio soporte jurdica y administrativa al Plan, concebido como un proyecto participativo y social, basado
en los avances logrados en los procesos anteriores.

Vulnerabilidad poltica de los procesos

Las Mesas de Concertacin impulsadas por la municipalidad de Cajamarca (Per) en 1992 supusieron un fuerte re-
vulsivo en la forma de hacer gestin pblica en la provincia. Sin embargo, tras abandonar la alcalda su creador han
perdido impulso aunque se mantenga en algunos mbitos sectoriales ( v.g., turismo) y a nivel local (distrital) en va-
rias municipalidades. A su vez ha servido de precedente para la elaboracin del Plan Maestro de Desarrollo Regio-
nal Cajamarca 2010, cuya aplicacin se ve nuevamente afectada por el proceso de transicin poltica en el pas.

Desarrollo endgeno y concertacin suprainstitucional

El Banco del Nordeste puso en marcha en 1998 el proyecto Polos de Desarrollo Integrado del Nordeste (PDI),
aplicando la estrategia de concertar alianzas entre gobiernos, sociedad e iniciativa privada para hacer viable el desa-
rrollo econmico local. Esta estrategia tena como antecedente el Proyecto de Capacitacin Tcnica en el Medio
Rural desarrollado con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo entre los aos 1993 a 1999. El objetivo
de los PDI es promover y potenciar el desarrollo econmico local, a partir de la cooperacin entre los diversos agen-
tes econmicos, sociales e institucionales.

El punto de partida lo constituye la constatacin de la existencia de un potencial de desarrollo endgeno no aprove-


chado, cuyo desencadenamiento requiere el involucramiento de agentes y entidades diversos. El Banco aport una
metodologa de trabajo sistmico, actuando como aglutinador y animador de los esfuerzos precisos, dentro de un
proceso participativo y democrtico, identificando los mbitos territoriales a partir de la semejanza de sus caracters-
ticas y potencialidades socioeconmicas (naturales, demogrficas, empresariales, tecnolgicas, infraestructurales) y
de la visin integral de la cadena de valor sectorial (normalmente agroindustrial). Las actuaciones estructurantes se
han apoyado en el regado para la produccin hortofrutcola, la produccin de cereales y ctricos en secano, las
cuencas lecheras y el turismo ecolgico.

Definicin del mbito de actuacin

La regin de Nueva Vizcaya es un caso doblemente interesante porque la iniciativa responde a la necesidad de en-
contrar respuesta a una crisis de la estructura productiva tradicional (minera y forestal), pero en este caso la toma el
sector empresario, lo que permite que esa respuesta se plantee en funcin de la dimensin espacial del problema y
no de los lmites administrativos. As, la regin engloba a 21 municipios que pertenecen a dos estados diferentes y el
nfasis se pone no tanto en actuacin de las administraciones pblicas como en actuaciones de capacitacin e inno-
vacin para lo que se busca el concurso de la Universidad.

20
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

Desde luego, no siempre se empieza por aqu, visiones estratgicas promovidas por sendos
como se ve en los seis casos considerados: existe grupos de instituciones ciudadanas17 parece in-
un plan inicial en Crdoba, en el Nordeste (en dicar que las entidades privadas echan en falta
los PDI, por definicin), en Antioquia y en Ca- una mayor explicitacin o una mayor implica-
jamarca, pero no en Jalisco (salvo el habitual cin en la formulacin de la visin estratgica.
programa de desarrollo), mientras que en el
Gran ABC el plan estratgico no se formula has- CONCERTACIN SOCIAL
ta 1998, cuando el proceso se inici en 1990.
Otro tanto sucede con los casos reseados. Los casos avalan el importante lugar que ocupa
la concertacin social en estos procesos, impli-
Cuando el proceso de desarrollo local se convo- cando tanto al sector privado como a la Admi-
ca expresamente como tal, por un acto especfi- nistracin Pblica. Su articulacin es ms o me-
co que responde a la iniciativa del lder local, es nos compleja a travs de organismos de consul-
habitual que las primeras actuaciones lleven a la ta, comisiones, etc. si bien se distinguen dos si-
formulacin de un diagnstico de los problemas tuaciones:
y una estrategia de actuacin15. Se trata normal-
mente de situaciones que responden a los dos Los casos que dan participacin solamente a
primeros tipos de motivaciones, como se ha in- los agentes directamente ligados con los
dicado ms arriba (crisis sobrevenida o un grave procesos econmicos (produccin, capacita-
problema estructural). cin, financiacin, etc.) a travs de organis-
mos formales tradicionales de representa-
En el tercer tipo, que se corresponde con expe- cin.
riencias ms maduras, en colectividades donde
existen ms agentes y donde la prctica de la Los que optan por una participacin social
concertacin est ms difundida, las actuaciones en sentido amplio, dando cabida a las ONG
se producen de una forma natural y la formula- y asociaciones de grupos vecinales y popula-
cin estratgica puede no existir de forma expre- res, por ejemplo.
sa16 o puede producirse ms adelante a interva-
los peridicos a lo largo del proceso: es el caso Ambos modelos de participacin amplia y res-
del Gran ABC o Rafaela; en Cear el proceso tringida estn representados en los casos revisa-
informal de reflexin y concertacin social cris- dos. Cajamarca, Gran ABC y el Nordeste optan
taliza en un documento elaborado siguiendo un por la representacin social en sentido amplio,
proceso ya ms formal al cabo de los aos; y mientras que Jalisco, Antioquia y Crdoba se
Porto Alegre elabora su plan estratgico tras decantan por participaciones ms restringidas.
aos de presupuestos participativos, ms orien- Las diferencias se explican en unos casos por la
tados a la gestin inmediata. mayor amplitud de los objetivos (caso de Caja-
marca), el valor de dinamizacin social que se
Incluso el caso de Jalisco parece abogar por la otorga al propio proceso (Nordeste) o posicio-
conveniencia de formalizar la visin estratgica namientos polticos favorables a un espectro ms
porque, si bien la visin del Gobierno del estado amplio de participacin social (Gran ABC).
se plasma en sus documentos ordinarios de pla-
nificacin (1995), la aparicin en 2000 de dos Es interesante comprobar que la concertacin
15
social es incluso mayor all donde los medios
Cinco de los seis casos de estudio responden a este econmicos y la capacidad de gestin de las ins-
esquema, siendo Jalisco la excepcin, donde el antes tituciones locales son ms escasos18 (Cajamarca,
y el despus lo marca el cambio en la administracin
del estado, no tanto un proceso formalizado.
16 17
El proceso es una suma de actuaciones que no se Diagnstico y prospectiva y Jalisco a futuro.
corresponde con un diseo formalizado o guin pre- 18
En casi ninguno de los casos estudiados el proceso
viamente determinado y, por lo tanto, resulta incluso
de desarrollo local ha ido acompaado per se de nue-
difcil seguir su traza.
vos ingresos o recursos especficos. La excepcin

21
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

Nordeste), donde lo que se espera del proceso es proviene de una gran empresa minera19. En estos
un cambio en los mecanismos de asignacin de casos las grandes empresas son un elemento par-
recursos, por un lado, y un refuerzo de la capa- ticularmente crucial del desarrollo de cadenas
cidad local para captar recursos procedentes de productivas dentro del municipio o regin, por
la administracin central, organismos multilate- lo que la concertacin abre posibilidades real-
rales de desarrollo, etc. De este modo se detecta: mente valiosas. Este dato muestra que no cabe
reducir el mbito de gestin del desarrollo local
Un uso ms eficiente de recursos escasos al entorno de las PYME: las grandes empresas
por medio de la cooperacin entre institu- son una parte del tejido empresarial local y co-
ciones en la realizacin de obras y servicios mo tal son un elemento con gran capacidad de
(experiencia de Cajamarca). incidencia en aspectos cruciales, tales como la
capacitacin de la mano de obra local, cualifica-
Una mejor identificacin de proyectos y cin de los centros de formacin, desarrollo
prioridades. En el modelo de los PDI los concertado de planes de calidad y suministro con
proyectos son gestionados por las institucio- empresas proveedoras locales, desarrollo de in-
nes originalmente competentes. fraestructuras locales, etc.

Una mayor capacidad para captar recursos La concertacin social se traduce con frecuencia
de organismos o programas nacionales, en en el desarrollo de organismos de encuentro y en
algunos casos con el soporte de servicios u la introduccin de nuevas pautas de trabajo entre
organismos creados a tal fin: En Nueva Viz- organizaciones concurrentes. En el caso de Jalis-
caya el soporte proporcionado a las empre- co se ha creado toda una malla de organizacio-
sas por el Centro de Desarrollo creado ha nes de apoyo a la PYME (en materia de calidad,
permitido captar una cuota mayor de fondos I+D, diseo industrial, promocin de exporta-
provenientes de programas nacionales de ciones, apoyo a la descentralizacin espacial).
competitividad. En el caso de Cajamarca la concertacin ha de-
jado una clara impronta en los modus operandi
Por el contrario, la falta de incorporacin de de los distintos agentes: desde las numerosas
agentes importantes pero no afines pone en peli- ONG (que han constituido centros consorcia-
gro el proceso antes o despus: la falta de incor- dos), a las propias empresas (que han constituido
poracin de las autoridades regionales o centra- agrupaciones para desarrollar temas de inters
les limit las posibilidades de actuacin en Ca- comn), pasando por los vnculos de coopera-
jamarca en su primera etapa, lo mismo que el cin entre empresas y centros de formacin y de
sesgo partidista en la municipalidad de Crdoba investigacin.
o del IDEB en la provincia de Buenos Aires.
El desarrollo institucional es ms notorio all
Otro aspecto que interesa resaltar de los casos es donde se ha creado un mbito de actuacin su-
el papel que adquieren las grandes empresas y pramunicipal, como en el Gran ABC (ver recua-
los sindicatos, que es especialmente activo en el dro) o en Rafaela (Fundacin de Desarrollo Re-
caso del Gran ABC (en relacin con el problema gional, Centro de Desarrollo de Empresas) aun-
inicial, la crisis del empleo en el sector automo- que esto lleva a la cuestin de sostenibilidad de
triz). Su presencia es activa en la bsqueda de las instituciones creadas.
soluciones. Pero tambin en Cajamarca, donde
la principal fuente de crecimiento del empleo Se constata que la participacin social y la con-
certacin genera por s misma uno de los frutos
principales de los procesos de desarrollo local,

19
viene dada por Jalisco por el proceso de descentrali- Tambin en Jalisco las grandes empresas de la re-
zacin fiscal seguido (de la federacin a los estados y gin participan en los diversos comits y organismos
municipios, y desde aqullos a stos). de promocin econmica existentes.

22
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

La concertacin social en Cajamarca

En una primera fase, el municipio estableci convenios de cooperacin con todos los agentes sociales (ONG, empresas, iversi-
dad, iglesias, Estado, organizaciones sociales, etc.) hasta llegar a la creacin de la Mesa de Concertacin (junio de 1993), organi-
zada en torno a seis Mesas Temticas para compartir responsabilidades de gobierno con la sociedad civil. Hasta 1995 el munici-
pio provincial tuvo una fuerte presencia en la convocatoria y organizacin de su trabajo, con una menor ausencia de actores so-
ciales en la formulacin y aprobacin de los documentos, elaborado casi siempre por tcnicos de las instituciones participantes.
Con la reeleccin del Alcalde (1996-1998) se da una mayor institucionalizacin de la Mesa, estableciendo normas de funcio-
namiento tendentes a darle estabilidad sin depender de los cambios polticos futuros del municipio provincial y socializando las
comisiones, con una mayora de responsables de mesas que ya no son concejales. La fase culmina con la redaccin del Plan de
Desarrollo Sostenible de Cajamarca.

En 1999 se constituy un Consejo Interinstitucional y Multisectorial de Cajamarca integrado por representantes del sector pbli-
co, la Cmara de Comercio, la Universidad, las Iglesias, ONG y organizaciones sociales para identificar y planificar proyectos
orientados al desarrollo sostenible y armnico de la regin, con el objetivo ltimo de combatir la pobreza. Este nuevo proceso
cuaja en el denominado Plan Maestro de Desarrollo Regional Cajamarca 2010, desarrollado sobre la metodologa de planifica-
cin participativa, y que ha seguido tres fases:

Fase de lanzamiento del proceso: Se inici con un taller para la formulacin de una primera Visin de Futuro de la regin
Cajamarca (noviembre de 1999) en el que participaron 400 personas de la regin, al que siguieron un taller de capacitacin,
dirigido a profesionales seleccionados como facilitadores para dirigir los talleres participativos de la segunda fase, y diversas
acciones de preparacin y sensibilizacin en las provincias.
Fase de formulacin de la visin regional: Se procedi a construir la visin de la regin al ao 2010 sobre la base de seis
talleres pluriprovinciales y otro especfico con jvenes. A continuacin se procedi a agregar y consolidar las visiones resul-
tantes en una visin regional coherente por medio de un nuevo taller regional. Seguidamente se identificaron 18 temas de
trabajo para cuyo estudio se formaron otras tantas mesas.
Fase de formulacin de estrategias e identificacin de proyectos dinamizadores: Se constituyeron las mesas temticas, en-
cargadas de elaborar un diagnstico, proyectar los resultados esperados y definir las estrategias requeridas para hacer de la
visin estratgica una realidad a medio plazo. Un ltimo evento denominado Foro de Mesas Temticas sirvi para consoli-
dar los productos de todas las mesas e iniciar la elaboracin del documento final, Plan Maestro de Desarrollo Regional Ca-
jamarca 2010.

El Plan Marco tiene fuerza legal al haber sido aprobado por resolucin de la presidencia regional con fecha 19 de mayo de 2000,
en la que se dispone que todas las direcciones sectoriales e instituciones que dependen del CTAR Cajamarca tendrn como mar-
co orientador dicho Plan.

Proceso de concertacin en el Gran ABC

En esta regin el proceso de concertacin ha desembocado en la formulacin de un Plan Regional Estratgico en el que se expre-
sa la visin del territorio como plataforma de servicios terciarios avanzados que complementa la estructura industrial a la que no
se renuncia. Los hitos de carcter institucional que merecen ser destacados son los siguientes:

Consorcio intermunicipal del Gran ABC creado en 1990 para llevar a cabo tareas de planeamiento municipal conjunto.
Foro de la ciudadana creado en 1994, con la presencia de los diferentes actores territoriales (ms de 100 organizaciones) y
que desempe un papel fundamental en la movilizacin para el desarrollo y el fortalecimiento del capital social.
Cmara Regional del Gran ABC, constituida en 1997 para hacer frente a la crisis, y que integra a los actores regionales y a
tomadores de decisin relevantes a nivel estadual y a la sociedad civil local, a fin de alcanzar acuerdos dentro de una articu-
lacin tanto horizontal (entre Prefecturas, Cmaras Municipales, empresarios, trabajadores e instituciones de la sociedad ci-
vil) como vertical (entre los diferentes niveles de gobierno municipal, estadual y federal; y entre los diputados en las distin-
tas instancias).

La Cmara Regional se ha convertido en la pieza angular del proceso. Su Carta constitutiva muestra un alto grado de consenso
entre los agentes para impulsar una accin estratgica para la regin. Sus miembros han optado por crear un ambiente favorable a
la innovacin y han adoptado importantes acuerdos en sus Acuerdos Regionales, entre los que se incluye la creacin de una
Agencia de Desarrollo Econmico (1998) que ha elaborado el Planeamiento Regional Estratgico del Gran ABC y es responsable
de llevar a la prctica sus conclusiones.

23
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

Participacin en la identificacin de oportunidades de desarrollo local

Los Faros de Desarrollo del Nordeste brasileo surgen a partir de la experiencia adquirida en el funcionamiento de los agentes
de desarrollo y la creacin de los comits municipales en toda la regin. El trabajo de articulacin llevado a cabo por los agentes
de desarrollo junto a los agentes productivos y actores locales en los diferentes municipios cre las condiciones para la instala-
cin de los Faros de Desarrollo, un instrumento que trata de colaborar en la identificacin de la estructura econmica de los
municipios creando un espacio abierto de discusin y bsqueda de soluciones para el fortalecimiento de las cadenas productivas
locales, desde la produccin, infraestructura comercializacin e insercin en los mercados nacional e internacional. De esta for-
ma, el Banco del Nordeste profundiza en su apuesta por la mejor identificacin de las diferentes vocaciones econmicas locales,
trabajando conjuntamente con los representantes de la comunidad, las instituciones pblicas, entidades empresariales, cooperati-
vas y asociaciones de productores y organizaciones no gubernamentales. El Farol de Desarrollo constituye, pues, un espacio
para la discusin y bsqueda de soluciones a los estrangulamientos existentes en el proceso de desarrollo municipal. Mediante
esta iniciativa, se rene a todos los actores locales, desde el prefecto al pequeo agricultor, incluyendo empresarios, sindicatos,
asociaciones comunitarias, iglesia y organizaciones no gubernamentales, tratando de construir una accin conjunta en favor del
desarrollo municipal. El Farol de Desarrollo no es solamente un foro de discusiones, sino un programa orientado a la accin de
los actores locales. Funciona en cada municipio con instrumentos adecuados para garantizar su eficacia, entre los cuales cabe
citar la planificacin participativa, visin de futuro y directrices estratgicas emanadas de la misma, una agenda de compromisos,
proyectos y acciones estructurantes, prioridades de actuacin y articulacin poltica e institucional de las diferentes instancias
involucradas.

sobre todo en los mbitos menos adelantados: el Aunque tal definicin de objetivos, por genrica,
cambio de actitud en relacin con los problemas podra ser vlida para todos los casos estudiados
y la bsqueda activa de soluciones. El resultado (y muchos ms), la concrecin de los objetivos
es que se pasa de una situacin inicial en la que especficos y, sobre todo, de las estrategias para
el desarrollo econmico es algo que se exige o conseguirlos establece diferencias apreciables.
reclama a otras instancias (bsicamente el Esta- En todo caso, el diagnstico inicial debe identi-
do) a otra final en la que es asumido como una ficar los problemas principales, en los que habr
responsabilidad o tarea propia, en la que la co- considerables diferencias de intensidad, tanta
munidad local tiene mucho que decir y hacer. como diferente es el nivel de desarrollo de parti-
da. Por ello, las actuaciones previstas en los pla-
La participacin social no se limita, sin embar- nes podrn diferir considerablemente de unos a
go, a la asistencia a rganos de encuentro forma- otros.
les. En algunos casos (v.g., Cajamarca) es rele-
vante la actividad formativa que se produce an- El alcance o contenido de las actuaciones de-
tes y durante el proceso, dirigida tanto a personal pende de la capacidad financiera o presupuesta-
adscrito a las instituciones como a los colectivos ria de las administraciones locales, que en la
sociales. El objetivo de estas actividades previas muestra analizada es muy diversa. Con frecuen-
de formacin es el de capacitar a las personas cia, cuanto menor sea el mbito de competencia
para asumir nuevos papeles sociales en el proce- menor ser la capacidad financiera de las institu-
so de desarrollo de modo que la participacin en ciones implicadas. No obstante, el principal ob-
los lugares de encuentros sea ms fructfera. jetivo de los planes es establecer las prioridades
de actuacin y, por tanto, actuar sobre las pautas
ALCANCE DE LAS EXPERIENCIAS de asignacin de recursos. Los proyectos se eje-
DE DESARROLLO ECONMICO LO- cutan con cargo a los recursos habituales, sin
CAL que surja una financiacin ad hoc. De aqu que
cuanto mayor sea la implicacin de distintas
El objetivo ltimo de los planes estratgicos se administraciones y organismos con capacidad de
expresa habitualmente en una formulacin senci- gasto, mayor es la posibilidad de lograr resulta-
lla, como es la creacin de empleo, renta y ri- dos por medio de una mayor adecuacin de las
queza, la mejora de la calidad de vida de la po- actuaciones y una mayor capacidad de influir en
blacin o la reduccin o eliminacin de las des- las decisiones de gasto.
igualdades sociales y las causas de marginacin En principio, los planes estratgicos estn orien-
o exclusin social. tados a la accin, por lo que no pueden limitarse

24
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

a ser un mero ejercicio de visin y formulacin objetivos tendern a construir estrategias de de-
estratgica sin vinculacin operativa. Cuando la sarrollo sobre la base de las ventajas competiti-
falta de recursos o la deficiente concertacin con vas identificadas (Jalisco). Por otro lado, segn
otras administraciones limita las posibilidades de que el mbito de actuacin sea rural, municipal,
ejecucin existen altas posibilidades de generar metropolitano, regional o estatal la panoplia de
frustracin social, en particular cuando su elabo- actuaciones se extiende.
racin ha generado una participacin intensa
(v.g., en Cajamarca). Los programas de desarrollo rural inciden
sobre todo en capacitacin, accesibilidad y
Los casos considerados cubren una gama de ac- servicios bsicos, pero tambin en instala-
tuaciones muy amplia, que puede agruparse en ciones para la comercializacin, agrupacio-
torno a tres tipos bsicos: nes de productores e implantacin de nuevos
cultivos.
Provisin o mejora de servicios bsicos que
benefician a la poblacin en general. Los programas de desarrollo econmico
municipal, dependiendo de su tamao incidi-
Actuaciones tendentes a corregir o compen- rn adems en eficiencia institucional, mejo-
sar las desventajas competitivas de las em- ra de la gestin de servicios y procedimien-
presas del territorio. En este campo entran tos municipales, servicios de informacin,
actuaciones dirigidas al desarrollo de in- marketing e imagen municipal, infraestruc-
fraestructuras y de servicios anejos a las turas de comunicacin, gestin medioam-
mismas y su objetivo inmediato es eliminar biental, infraestructura de servicios, equipa-
los costes adicionales que se derivan para la mientos colectivos, centros de formacin y
actividad econmica en las empresas insta- agencias locales de desarrollo, entre otros
ladas en el territorio mermando su competi- aspectos.
tividad, y que desincentivan la atraccin de
empresas forneas para instalarse en l. Los programas de desarrollo regional o pro-
vincial no prestarn tanta atencin a los ser-
Actuaciones tendentes a liberar las poten- vicios bsicos (que sern de competencia
cialidades del territorio, construyendo ven- municipal) pero pondrn ms nfasis en
tajas competitivas sobre las que desarrollar programas de mejora de la competitividad,
nuevas oportunidades de negocio. internacionalizacin, redes de cooperacin
empresarial, infraestructuras empresariales,
Las experiencias estudiadas incluyen, en todos centros tecnolgicos y de investigacin y
los casos, actividades de tipo 2 y 3. En conjunto, desarrollo de instrumentos de financiacin
los planes focalizan y priorizan las actuaciones empresarial, entre otros.
para conseguir resultados ms directamente li-
gados con los principales problemas detectados No hay razones a priori para disear un listado
desde una ptica de generacin de empleos y de actuaciones incluibles y excluibles, corres-
rentas. A menor grado de desarrollo las actua- pondiendo al diagnstico la identificacin de los
ciones dan ms importancia a los servicios bsi- problemas existentes y, por tanto, la bsqueda de
cos que afectan directamente a la calidad de vida soluciones. As, por ejemplo, en el Plan Marco
de los administrados20, v.g., Cajamarca. Cuanto Regional de Cajamarca se constituyeron 18 me-
ms rico sea el nivel de desarrollo alcanzado, los sas temticas con temas que incluyen adminis-
tracin de justicia, identidad cultural, biodiversi-
20
En trminos estrictos, un programa de desarrollo dad o familia y poltica de gnero. Otros planes
econmico local no puede limitarse a contener ac- se han enfocado ms estrictamente a los poten-
tuaciones del primer tipo, ya que, an siendo necesa- ciales de desarrollo econmico y la competitivi-
rias para mejorar las condiciones de vida de la pobla- dad empresarial (Nueva Vizcaya). Los procedi-
cin, no abordan cuestiones especficas del desarrollo mientos participativos abiertos tienden a exten-
econmico.

25
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

der el campo temtico, favoreciendo los temas


sociales. La gran relevancia de los programas de ca-
pacitacin de la poblacin laboral y de los
Uno de los resultados visibles ms comunes es directivos empresariales. Este componente
la creacin de una institucionalidad nueva para adquiere un papel estelar en programas del
servir a los objetivos marcados por el Plan: una Nordeste de Brasil, donde el Banco vincula
Agencia de Desarrollo, cuyo cometido se centra su funcin financiera de prestador de recur-
en la prestacin de servicios a empresas en unos sos con la capacitacin de los prestatarios
casos, mientras en otros se ampla para cubrir el como garanta de buen trmino de la opera-
espectro de actuaciones previstas para el desa- cin y, por tanto, de la recuperacin de los
rrollo del territorio. Se da en los casos de Antio- crditos. El Proyecto Cuchumatanes como
quia, Crdoba, Gran ABC y con un carcter mu- proyecto de desarrollo rural integral exitoso
cho ms virtual en Cajamarca21. En el Nordeste ha combinado igualmente capacitacin tc-
de Brasil el Banco del Nordeste desempea el nica y acceso al microcrdito.
papel de agencia de desarrollo22 y en Jalisco se
desarrolla toda una gama de entidades de apoyo La importancia de desarrollar el capital so-
empresarial (internacionalizacin, innovacin, cial para la cooperacin entre los diferentes
diseo) pero no una agencia como tal. Entre los actores locales y la sustentabilidad del pro-
casos reseados hay una serie de centros de apo- ceso de desarrollo local. El Pacto de Coope-
yo empresarial relevantes, como el IDEB (Bue- racin de Cear, creado en 1991, como un
nos Aires), el Centro de Desarrollo e Innovacin foro permanente surgido de la experiencia
empresarial (CEDYT) en Nueva Vizcaya o el de movilizacin y participacin poltica de
Centro de Desarrollo Empresarial de Rafaela. la nueva generacin de empresarios cearen-
ses, acab amplindose a los restantes secto-
En este contexto los casos analizados aportan res de la sociedad civil, constituyendo una
recomendaciones de inters: red de personas, movimientos y organiza-
ciones interesadas en el desarrollo de Cear
La importancia de definir (identificar) la en las esferas econmica, social, poltica,
vocacin econmica del territorio como base cultural y ambiental. Esa misma concerta-
de las actuaciones estructurantes de desarro- cin entre entidades diversas (entidades fi-
llo local. Este papel es asumido en estudios nancieras locales, grandes empresas y ONG)
realizados por tcnicos contratados al efecto ha resultado positiva en Cajamarca para
(Cajamarca) o realizados por las institucio- alumbrar soluciones eficientes para proble-
nes participantes (cmaras empresariales, mas de los microemprendedores (creacin
agencias gubernamentales) o las agencias de de fondos de aval y fondo descentralizado),
desarrollo, cuando existen (Nordeste). Las as como para generar una dinmica de bs-
opciones pasan por revitalizar las industrias queda de soluciones concretas en institucio-
tradicionales (Jalisco, Cajamarca), valorizar nes en principio alejadas de los problemas
los recursos locales desaprovechados (Nor- de las PYME, como la universidad local.
deste), modernizar las industrias existentes
(Antioquia), incentivar nuevas iniciativas El gran valor del liderazgo para generar una
empresariales locales (Crdoba) o crear pla- dinmica social de movilizacin de recursos,
taformas de atraccin de empresas externas ejercido por las instituciones incluso sin re-
(Crdoba, Rancagua, Jalisco). La vocacin cursos econmicos, como fue el caso de la
del territorio marca las pautas para las ac- municipalidad de Cajamarca a pesar de su
tuaciones en materia de infraestructuras, ca- debilidad institucional. Esto pone de relieve
pacitacin y desarrollo institucional. que el fortalecimiento fiscal de las
municipalidades no es necesariamente una
21
Centro de Competitividad de la Cmara. condicin previa para la implicacin mu-
22 nicipal en el desarrollo local y con frecuen-
Hay especial empeo en no crear entidades nuevas.
cia sucede lo contrario: la implicacin en el
proceso de desarrollo econmico induce a

26
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

desarrollo econmico induce a modernizar desarrollo empresarial en Rafaela, Medelln,


los servicios municipales. Ese liderazgo es Crdoba) pero tambin activando las posibi-
tambin ejercicio por instituciones del sector lidades latentes en instituciones que se man-
privado (casos de Antioquia, Nueva Vizca- tenan relativamente alejadas del mundo
ya). empresarial, como universidades (Nueva
Vizcaya, Cajamarca, Jalisco) e, incluso, c-
La necesidad de promover una oferta de maras de comercio.
servicios productivos a medida de las nece-
sidades del tejido empresarial local. La ini- La utilidad de ejecutar un servicio de marke-
ciativa de Villa El Salvador centr su estra- ting de ciudad para captar negocios para la
tegia de competitividad en el impulso del ciudad, transmitiendo una imagen dinmica
parque industrial para el apoyo de la peque- de la comunidad local (v.g., la Municipali-
a empresa, facilitando el equipamiento de dad de Rancagua, a travs de su Programa
servicios empresariales comunes, infraes- Rancagua Emprende) y ejerciendo una
tructura adecuada y control de la contamina- funcin de animacin en la iniciativa de de-
cin ambiental. A niveles ms elevados de sarrollo local tambin en municipios peque-
desarrollo local los servicios e infraestructu- os (v.g., Buena Vista, en Bolivia, para pro-
ras cubiertos son lgicamente ms altos mover conjuntamente el turismo y el desa-
(Crdoba, Porto Alegre, Rafaela,). En Porto rrollo del municipio).
Alegre la cooperacin pblico-privada entre
el gobierno municipal, las empresas, los sin- Los casos ponen tambin de relieve la mejo-
dicatos y el conjunto de la sociedad civil ha ra que se consigue en el aprovechamiento de
dado lugar a actuaciones tales como el Tra- los programas nacionales existentes de ca-
de Point Porto Alegre, que facilita a las pe- pacitacin, apoyo a las empresas, financia-
queas empresas locales el contacto con los cin, etc. cuando los agentes locales se con-
mercados internacionales; la Institucin vierten en vehculos para acceder a ellos,
Comunitaria de Crdito Portosol, destinada a v.g., experiencia de Nueva Vizcaya en rela-
asegurar a las microempresas y pequeas cin con el programa nacional de competiti-
empresas locales el acceso al crdito; la In- vidad mexicano (CIMO). Este papel es an
cubadora Empresarial Tecnolgica, que ms necesario cuando la regin est alejada
presta apoyo en los primeros pasos de la del centro. En el caso de Cajamarca son las
creacin de empresas que incorporan nuevas instituciones locales las que han asumido el
tecnologas; y el Parque Industrial de Res- protagonismo necesario, incluso cuando los
tinga, en el que la Municipalidad oferta in- programas tienen su origen en la administra-
fraestructura para el funcionamiento de em- cin central (v.g., programa 4R) 23.
presas que incorporan el respeto al medio
ambiente. Estas actuaciones, as como las de Como recomendaciones que alertan sobre los
Jalisco, resaltan tambin la importancia de la riesgos existentes los casos destacan los siguien-
aproximacin integral a las necesidades de tes:
la empresa, al desarrollar una gama de apo-
yos que cubre todas las facetas de la activi- Es necesario fortalecer la organizacin mu-
dad empresarial, tanto financieras y como no nicipal para orientarla al desarrollo econ-
financieras, incluida la desregulacin y sim- mico local. Adems de la falta de recursos
plificacin de trmites administrativos para los problemas estn en la propia debilidad
reducir los costes de creacin y gestin de
empresas (perceptible en Jalisco, pero tam- 23
En contraste con la actuacin deficiente de pro-
bin, en un mbito ms limitado, en actua- gramas como FONCODES, con una incidencia local
ciones municipales). pequea y en ocasiones seriamente criticada, o inclu-
so inexistente, como en el programa multisectorial de
Este desarrollo de servicios se presta con la crdito del BID, cuya incidencia en la regin es m-
creacin de nuevas instituciones (centros de nima.

27
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

de la organizacin municipal, donde se re- centralizada) en conexin con entidades o


quiere capacitacin tcnica para gestionar agencias de desarrollo local.
procesos estratgicos de desarrollo y un
cambio en el modelo de gestin municipal, Finalmente, hay que insistir en que las in-
que debe orientarse a la bsqueda de resul- versiones productivas tienen limitada efica-
tados, prioridades y estrategias. cia cuando no van acompaadas de capaci-
tacin e informacin estratgica empresarial.
Hay que propiciar instituciones mixtas como
garanta frente a las transiciones polticas EL APOYO A LAS MICRO Y PEQUE-
que afectan negativamente a la estabilidad AS EMPRESAS
de las iniciativas de concertacin, como lo
muestran los casos de Crdoba y Cajamarca, La orientacin de los programas a la creacin de
para lo que hay que contar con instituciones empleo y renta lleva de inmediato a considerar
ciudadanas potentes que compartan el prota- el papel y las necesidades de las empresas loca-
gonismo del proceso. les, de su organizacin, su articulacin con los
mercados nacionales e internacionales, de su
Desarrollo local no implica independencia acceso a la informacin y a la innovacin tecno-
de las polticas nacionales, en particular las lgica.
de competitividad e infraestructuras de inte-
rs general. La falta de coordinacin con las A diferencia de los tratamientos tradicionales de
instituciones nacionales es causa del defi- tipo asistencial, se reconoce el papel crucial que
ciente funcionamiento de algunas experien- desempean las micro y pequeas empresas en
cias (Cajamarca en su primera fase; el el desarrollo local pero tambin su fragilidad y
IDEB, que se ha resentido de un bajo nivel la necesidad de superar modelos arcaicos de ges-
de adicionalidad y complementariedad con tin. En todos los casos analizados se incorpora
las instituciones nacionales). este punto de vista, y en casi todos se traduce en
la creacin de organismos y medidas especficos
En la mayora de los casos sealados no se dedicados a la promocin y desarrollo de las
tiene capacidad para actuar sobre la totalidad microempresas y PYME: en Crdoba, Gran
de los eslabones de las cadenas productivas. ABC, Antioquia (plan de la microempresa) o
El nfasis est puesto en la mejora de las Jalisco, donde se crea una constelacin de orga-
condiciones del entorno para el ejercicio de nismos y programas de apoyo. Es preciso resal-
la actividad productiva. Con frecuencia el tar que el nfasis se sita siempre en la competi-
empresario se encuentra con dificultades pa- tividad de las empresas y en su insercin en los
ra realizar su parte de la actividad, v.g., fi- mercados internacionales. Los ejemplos se repi-
nanciar las inversiones productivas precisas. ten en los casos reseados: desde Rancagua a
Los PDI del Nordeste lo contemplan (por la Rafaela, pasando por el IDEB y Villa El Salva-
accin ordinaria del Banco del Nordeste) y dor.
en algunos de los casos se ha previsto la
creacin de entidades de financiacin para En algunos casos destacados se ha ido ms all
microempresas (Porto Alegre) o se estable- del fomento de la asociatividad empresarial y de
cen ayudas financieras especficas (Jalisco). programas de capacitacin, entrando a apoyar a
Por ello resulta conveniente vincular los las empresas poniendo a su alcance instrumentos
programas de desarrollo local con otros pro- para facilitar su financiacin (microemprendedo-
gramas, normalmente de carcter nacional, res) y el acceso a los canales formales de finan-
que cubren estas otras facetas. ciacin, creando un fondo de aval, como en los
casos de Porto Alegre y el Gran ABC. Incluso en
Los programas nacionales tienen dbil acce- Cajamarca, donde la administracin como tal
so a los territorios alejados del centro, lo que carece de recursos para emular esta va, otros
aboga por su gestin territorializada (des- agentes como las ONG, implicando a Minera

28
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

Yanacocha, han creado instrumentos de este tipo rating24. Pero estos casos reflejan ms bien la
(microcrditos, fondo de avales) destinados a los excepcin que la pauta general.
productores rurales.
En tales circunstancias resulta pertinente pregun-
Aunque conformen la inmensa mayora del teji- tarse por la viabilidad del intento local de asumir
do productivo no se trata, sin embargo, de una competencias en materia de desarrollo econmi-
identificacin a priori entre las PYME y el desa- co, dotndose de una organizacin ad hoc, e im-
rrollo local. Como se ha indicado anteriormente plicarse activamente en la promocin de inver-
en el necesario dilogo con las empresas, segn siones de carcter econmico y productivo, en el
el contexto local, las grandes son tambin inter- contexto de las experiencias recogidas.
locutores destacados (Gran ABC, Jalisco, Caja-
marca, Antioquia, Crdoba) y el objeto de ese Financiacin de institucionalidad especfica
dilogo pasa tambin con el fomento de su arti-
culacin productiva con las PYME locales. La constitucin de los organismos ad hoc y el
funcionamiento ordinario de todos o parte de los
LA FINANCIACIN DE servicios prestados (informacin, capacitacin,
LOS PROCESOS DE DESARROLLO asistencia a procesos de concertacin, servicios
LOCAL especializados) se financian inicialmente con
recursos locales propios o con subvenciones de
La capacidad financiera de una gran parte de las programas de asistencia tcnica.
administraciones locales en Amrica Latina es
muy limitada como consecuencia de la estrecha En las diferentes evaluaciones realizadas sobre
base fiscal, la ineficiencia de los sistemas recau- el caso de Rafaela en estos ltimos aos se des-
datorios y la desfasada normativa fiscal. En con- taca que los ratios alcanzados sobre la sostenibi-
secuencia, el porcentaje de ingresos propios es lidad financiera del Centro de Desarrollo Em-
reducido, proviniendo stos en su mayor parte presarial son importantes25. An as, la experien-
de transferencias de la administracin central. cia de las Agencias europeas confirma que la
completa autofinanciacin sobre la base de in-
Por otra parte el acceso de las administraciones gresos por servicios es una quimera. No obstan-
locales al endeudamiento bancario para financiar te, una medicin ms completa de su impacto
sus inversiones all donde la normativa legal debera incluir los efectos inducidos en el mayor
lo permite se ve dificultado, cuando no impe- crecimiento econmico y empleo generados pre-
dido, por la falta de garantas (expectativas de cisamente por el superior dinamismo de las em-
ingresos futuros). Las prcticas de gestin pbli- presas locales que incorporan los servicios, as
ca adolecen de falta de trasparencia e impiden como su contribucin a la sostenibilidad institu-
tener un conocimiento cabal de su estado finan- cional generada en el proceso. Los informes de
ciero. evaluacin reconocen que gracias a la gestin
realizada, las entidades empresariales de Rafaela
La situacin est experimentando cambios posi- y su regin han ido evolucionando desde posi-
tivos en algunos pases donde el proceso de des- ciones corporativas y gremiales a una creciente
centralizacin fiscal a favor de los ayuntamien- generacin de confianza y articulacin colecti-
tos est ms avanzado. Mxico es el caso ms vas para mejorar sus posiciones competitivas.
evidente, con un nmero creciente de estados y
grandes municipios que no slo han visto au-
mentar considerablemente el volumen de ingre- 24
El programa FORTEM del BID apunta en esta di-
sos transferidos no condicionados, sino que han reccin con notable xito.
establecido prcticas de informacin y gestin 25
financiera que les permite acceder a la oportuna Una iniciativa financiada por el FOMIN. A los tres
certificacin de las agencias internacionales de aos de entrar en funcionamiento la cifra de factura-
cin de los servicios prestados cubra el 84% de los
costes variables.

29
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

Por tanto, la evaluacin de la entidad debe tener ciones locales no cuentan con los instrumentos
en cuenta el retorno implcito en el mejor fun- para actualizar las tasas, y dcadas de servicio
cionamiento del sistema productivo (mayor fac- deficiente restan credibilidad a cualquier intento
turacin, mayor nivel de empleo, mayores ex- de actualizar dichas tasas antes de que las mejo-
portaciones). Tal mejora, en buen lgica, reper- ras sean percibidas. Pero en ltima instancia se
cutir en un aumento de los ingresos fiscales trata de problemas de comunicacin y de gestin
recaudados por la administracin (impuesto so- que no presentan dificultades conceptuales. El
bre las rentas personales, sobre las beneficios de flujo de futuros ingresos, debidamente actuali-
la empresas y sobre el trfico comercial). El zado, debera servir de suficiente garanta para
problema radica, aparte de en la misma dificul- financiar mediante el endeudamiento bancario
tad de realizar el cmputo para la evaluacin, en las inversiones pertinentes, tanto si su provisin
que los sistemas vigentes de ingresos fiscales queda en manos de la Administracin Pblica, o
locales son poco sensibles a la mejora de la base para retribuir al gestor privado, en caso de provi-
fiscal y no recogen todos los efectos produci- sin en rgimen de concesin o de forma
dos26: el sistema no tiene los puntos de conexin privatizada.
necesarios con el sistema fiscal general.
En la prctica, la financiacin de los servicios y
En la prctica esto implica que las instituciones de las inversiones precisas constituye una carga
de fomento slo podrn financiarse parcialmente importantes para los ayuntamientos. En los mu-
sobre la base de los servicios directamente pres- nicipios menores los porcentajes de cobertura
tados, mientas que el resto deber provenir de son bajos y el listado de impagados bastante ele-
contribuciones efectuadas por la Administracin vado. De aqu que haya margen amplio para la
local y las empresas socias o sus entidades re- mejora de la gestin municipal en este apartado
presentativas, sobre la base de que repercuten en a travs de las correspondientes asistencias tc-
un mejor funcionamiento de unas y otras. El nicas y aplicacin de mejores prcticas.
problema radica realmente en visualizar esas
mejoras de modo que las discusiones presupues-
tarias se realicen de forma eficiente y se tenga
Financiacin de inversiones
un instrumento de evaluacin para actuar en e infraestructuras econmicas
consecuencia.
La financiacin de infraestructuras y servicios
Financiacin de la mejora de uso general (vialidad, alumbrado pblico,
educacin, sanidad, entre otros) plantea proble-
de servicios municipales tradiciona- mas ms complicados porque en la mayora de
les los casos resulta difcil identificar a los usuarios
o establecer un sistema de pago por uso, por lo
Las inversiones en servicios municipales tienen que habitualmente se financian con cargo a los
unos destinatarios (clientes) bien determinados y ingresos fiscales generales, an cuando existen
la financiacin tanto de los gastos corrientes sin duda posibilidades de imputacin directa de
como de las inversiones pueden y deben ser fi- costes en algunos casos (mejoras que repercuten
nanciados ntegramente por ellos27. Los proble- en el valor de la propiedad inmobiliaria).
mas surgen en pases en los que las administra- Las inversiones se realizan habitualmente con
cargo a transferencias especficas o condiciona-
26
das de las administraciones centrales. En una
Puede registrarse un incremento fiscal por aumento evolucin hacia ingresos no condicionados, lo
del nmero de empresas instaladas. deseable es basar las decisiones en clculos de
27
En ningn caso la provisin de servicios municipa- rentabilidad social y financiar las inversiones
les debiera ser una carga neta para la Administracin con emprstitos a largo plazo, con la garanta de
y las transferencias de rentas que puedan establecerse los ingresos futuros de los ayuntamientos.
por razones de asistencia social deben figurar explci-
tamente como tales. La justificacin de la financiacin de inversiones

30
ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

productivas (v.g., parques industriales, incuba- Como conclusiones generales cabe decir que:
doras de empresas, centros de servicios, recintos
feriales, centrales de transportes, u otros) no pre- La escasa capacidad financiera de las muni-
senta mayores diferencias conceptuales en su cipalidades y otros GSN limita su capacidad
tratamiento con relacin a las inversiones no para endeudarse a largo plazo para financiar
productivas, aunque los retornos esperados de- inversiones (y, por tanto, ser clientes direc-
ben calcularse en trminos de futuros incremen- tos del Banco), limitando su capacidad para
tos de empleos e ingresos fiscales. Buena parte asumir la promocin de inversiones de ca-
de estas inversiones son recuperables de los rcter econmico o productivo, con la salve-
usuarios (v.g., parques industriales) y las admi- dad de las entidades ms grandes y mejor
nistraciones locales juegan fundamentalmente gestionadas.
un papel promotor y, en su caso, financiador. Un
problema legal con el que se enfrentan las admi- Hay una necesidad manifiesta de mejorar la
nistraciones locales en muchos pases es la difi- capacidad fiscal de los ayuntamientos y
cultad legal para endeudarse o para aplicar re- otros GSN, renovar sus normativas fiscales,
cursos fiscales para financiar este tipo de inver- sus sistemas de gestin y las modalidades de
siones. prestacin de servicios. A nivel de la admi-
nistracin central es preciso establecer direc-
Los casos muestran un involucramiento claro en trices de descentralizacin que establezcan
la financiacin de inversiones productivas por una clara distribucin de competencias y so-
parte de los municipios y gobiernos regionales bre ellas construir un sistema de atribucin
con capacidad financiera y legal, si bien otros de ingresos fiscales que reduzca al mnimo
municipios con idntica capacidad no asumen las transferencias condicionadas.
esta funcin en funcin de su estrategia de desa-
rrollo o de su voluntad de implicarse Es deseable que los sistemas de ingresos
directamente en la promocin del desarrollo locales cuenten con mecanismos de retorno,
local. de modo que la recaudacin sea sensible a la
Financiacin del proceso actividad de fomento del desarrollo local.
de reflexin estratgica De este modo sera ms fcil argumentar
numricamente sobre la rentabilidad social
La financiacin del proceso de reflexin estrat- de los fondos dedicados a tales actividades.
gica plantea menos problemas por su menor cos-
te relativo. En la medida en que el proceso se La experiencia muestra, sin embargo, que
realice con el concurso de consultores, las admi- este proceso no debe ser necesariamente
nistraciones locales acostumbran a financiarlo previo a su participacin en programas con
con subvenciones de otras administraciones, pe- un componente de desarrollo econmico lo-
ro no debera haber mayor problema en finan- cal, porque el desarrollo econmico local es
ciarlo con fondos propios de las entidades con- seguramente la mejor forma de contribuir a
certantes. su saneamiento econmico.

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ESTUDIO DE CASOS DE DESARROLLO LOCAL EN AMRICA LATINA.

La operativa actual del Banco

LA ESTRATEGIA DE 3. Capacidad institucional de gobiernos subna-


DESARROLLO SUBNACIONAL DEL cionales: asignacin de medios y capacida-
BANCO des para llevar a cabo de forma adecuada las
responsabilidades de los GSN.
La estrategia corporativa del Banco da prioridad
a la elevacin de la competitividad de los pases, 4. Pautas de financiacin sobre la base de los
entendida como la capacidad del pas para des- principios de suficiencia de los recursos para
arrollarse econmicamente en un entorno de li- desarrollar las funciones encomendadas, con
bre comercio internacional a partir de las dota- predominio de recursos propios y transfe-
ciones de recursos fsicos y humanos que le son rencias que no distorsionen las preferencias
propios. de gasto, aplicacin de tasas por servicios
prestados y un marco regulatorio riguroso
Sin perjuicio de ello, el Banco ha hecho que controle el endeudamiento28 para que
prstamos a gobiernos subnacionales por impor- coadyuve al mantenimiento de una sana dis-
tes significativos que en sus 40 aos de actividad ciplina fiscal.
representan un 13% de su cartera histrica acu-
mulada (US$17.400 millones en valores cons- En estos puntos no se recoge de forma expresa la
tantes de 1992). La cartera de operaciones en idea de fomentar la implicacin de los GSN en
preparacin del trienio 1999-2001 incluye 71 el desarrollo econmico como una de las priori-
proyectos para el desarrollo que ascienden a dades. De hecho, podra pensarse que se est
US$8.300 millones en prstamos. Estas cifras apuntando fundamentalmente al desarrollo de
muestran el inters creciente por incluir el mbi- marcos normativos, actuaciones que el Banco
to local en el foco de las actuaciones financieras puede apoyar y financiar mediante operaciones
del Banco. de asistencia tcnica29. Sin embargo, en el lti-
mo ao estn apareciendo (y, en algn caso, re-
En correspondencia con el inters creciente de apareciendo) mltiples proyectos de operaciones
las operaciones subnacionales, el Banco ha esta- de prstamo que incluyen componentes suscep-
blecido su estrategia para el desarrollo subna- tibles de encajar dentro del concepto de desarro-
cional, con cuatro lneas de intervencin que llo econmico local.
marcan sus prioridades:

1. Clarificacin de las relaciones interguber-


namentales: distribucin de responsabilida- 28
Se resalta la necesidad de evitar el denominado
des entre las distintas administraciones; sis- riesgo moral por el que los GSN se endeudan por
temas de decisin de gasto basados en un encima de lo prudente en la confianza de que el Go-
sistema de prioridades y en el principio de bierno nacional acudir a su rescate llegado el caso,
sujecin a las limitaciones presupuestarias; estableciendo reglas ntidas que lo impidan. Los ca-
sos de bancos estatales con cartera de crditos insol-
aplicacin del principio de adecuar las car-
ventes han sido frecuentes en Amrica Latina.
gas a los beneficios esperados. 29
La introduccin de buenas prcticas se puede in-
centivar tambin mediante la introduccin de compo-
2. Sistemas de gobernacin: establecimiento de nentes de fortalecimiento institucional en operaciones
mecanismos de representacin y supervisin de prstamo. El citado programa FORTEM ha mar-
ciudadana, transparencia en la gestin y ren- cado en Mxico un precedente sumamente interesan-
dicin de cuentas (responsabilidad) por parte te en esta lnea ya que convierte tal componente en
de los gestores subnacionales. un prerrequisito que abre la va financiera.

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