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POLITIQUE Pierre Cliche, Professeur invit

cole nationale d'administration publique


BUDGTAIRE pierre.cliche@enap.ca

La politique budgtaire dsigne l'ensemble des mesures qu'un gouvernement peut prendre et
qui ont des consquences sur le niveau et la composition de ses recettes et de ses dpenses.
Elle englobe la politique de dpenses et la politique fiscale tout en tenant compte des soldes
budgtaires. Pour bien distinguer la politique de dpenses de la politique fiscale, il arrive l'occa-
sion que l'appellation de politique budgtaire soit restreinte la gestion des dpenses, mais cette
dsignation spcifique constitue l'exception plutt que la rgle.
Les principaux instruments de la politique budgtaire sont :
les dpenses publiques, lesquelles comprennent les dpenses de fonctionnement (rmunra-
tion, location, formation, dplacements, etc.), les dpenses de transfert (aides et subventions
diverses tant aux individus qu'aux socits ou gouvernements locaux), les dpenses d'inves-
tissement (quipements et infrastructures de toutes sortes) et le service de la dette;
les recettes publiques rfrent l'ensemble des prlvements (impts, taxes et cotisations
sociales) et des recettes exceptionnelles (droits miniers, ptroliers ou gaziers, dividendes,
vente d'actifs) qui forme les ressources de l'tat;
le solde budgtaire est l'cart positif (excdent) ou ngatif (dficit) entre les recettes et les
dpenses. Cet cart peut tre le fruit d'une volont dlibre d'augmenter les dpenses, de
diminuer les prlvements, d'accumuler quelques rserves ou de compenser certains ds-
quilibres conjoncturels.

Fonction de la politique budgtaire

Par la politique budgtaire, l'tat utilise le budget non seulement pour quilibrer ses comptes,
mais galement pour influer sur la conjoncture conomique. En fait, la rgulation de l'conomie
semble aujourd'hui tre devenue l'objectif premier de la politique budgtaire, freinant l'activit en
cas de dsquilibre des changes extrieurs et d'inflation et la stimulant lors de rcessions ou de
crises majeures. Ainsi, lorsqu'il y a flchissement des dpenses des consommateurs et de la deman-
de prive, les gouvernements vont chercher en diminuer l'impact, sur la demande globale, en
augmentant les dpenses publiques ou en diminuant les impts et en faisant des dficits. En dpen-
sant davantage qu'il n'en prlve, l'tat a indniablement un effet stimulant sur l'activit conomique.
L'injection de fonds supplmentaires dans l'conomie entrane des effets en cascade appels ef-
fets multiplicateurs. Selon la thorie du multiplicateur, l'addition d'une unit de dpense publique,
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non finance par l'impt, permet un relvement plus que proportionnel du produit intrieur brut
(PIB). Un nouvel quipement public, par exemple, va induire une production supplmentaire et de
nouveaux revenus dont la partie non pargne stimulera la production dans d'autres secteurs de
l'conomie, engendrant de nouveaux revenus et ainsi de suite.

Politique automatique ou discrtionnaire

L'attnuation des alas de la conjoncture par les recettes et les dpenses publiques peut se faire
mcaniquement ou de faon arbitraire. Il est possible en effet de laisser les programmes publics
s'ajuster au cycle conomique ou d'intervenir directement pour en modifier le cours. Dans le pre-
mier cas, les recettes et les dpenses ont un effet de stabilisation automatique, alors que dans le
second, des mesures particulires sont mises en uvre.
Un ralentissement de l'activit entrane une augmentation des dpenses publiques, car certaines
dpenses (chmage, aide sociale) sont directement lies la conjoncture conomique, et d'autres
ne peuvent tre facilement diminues, quelles qu'elles soient (rmunration, transferts, engage-
ments contractuels, etc.). Ceci au moment mme o les recettes diminuent, crant une dtrioration
du solde budgtaire. En revanche, la croissance conomique (par son effet sur la production, l'in-
vestissement, les revenus et le chmage) gnre de faon mcanique des entres de fonds addition-
nelles pendant que les dpenses diminuent ou restent stables. Un mcanisme de stabilisation auto-
matique est donc l'uvre, travers l'ensemble du dispositif des programmes gouvernementaux,
et permet d'amortir les variations conjoncturelles de l'activit conomique dans la mesure o les
mnages et les entreprises ne modifient pas leur comportement de consommation et que les taux
d'intrt ne sont pas affects.
Aux stabilisateurs automatiques s'oppose une politique budgtaire discrtionnaire ou volonta-
riste. Celle-ci inscrit un changement dlibr en matire de dpenses, d'impts et de transferts plu-
tt que de laisser jouer la seule dynamique de stabilisation. Dans un contexte national, o la taille
relative du secteur public dans l'conomie est limite, ou dans le cas d'une crise conomique de
grande ampleur, le recours une politique budgtaire discrtionnaire peut tre justifi. De manire
gnrale, cependant, la difficult d'anticiper l'volution de la conjoncture, les longs dlais de mise
en place des mesures particulires et l'imprcision du ciblage rendent incertaines les consquences
des interventions discrtionnaires tout en augmentant le risque de distorsions dans l'conomie.

Limites et contraintes de la politique budgtaire

L'outil budgtaire n'est pas un outil de prcision qui imprime une direction stricte l'conomie.
La relance budgtaire est en effet limite et entache d'imperfections qui ne facilitent pas son utili-
sation. Les principales difficults proviennent de la contrainte extrieure, du financement des dfi-
cits et du poids de la dette publique.
L'ouverture croissante des conomies vient rduire l'effet du multiplicateur parce que l'injection
de sommes additionnelles par l'tat ne touche pas que les producteurs nationaux; une partie est
employe pour des achats l'tranger et, en sortant des circuits de production et de distribution
intrieurs, perd sa capacit d'engendrer localement des retombes conomiques supplmentaires.
En outre, la croissance des importations peut entraner un dsquilibre de la balance commerciale
et une instabilit de la devise nationale, ce qui susciterait une hausse des taux d'intrt et une dimi-

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nution des investissements. Il faut reconnatre toutefois que le risque est amoindri lorsqu'une crise
touche tous les pays en mme temps et que tous adoptent des mesures de relance.
Le financement des dficits budgtaires pose galement problme. D'une part, le recours la
cration montaire peut tre source d'inflation et, d'autre part, les emprunts publics risquent de
crer un effet d'viction. La concurrence entre le priv et le public, pour l'accs aux ressources
d'pargne, se fait gnralement au dtriment du priv, de sorte que la rduction des capitaux dis-
ponibles augmente le cot du financement des projets privs d'investissement, handicapant la
croissance. L encore cependant, en situation de diminution gnralise du crdit et de taux d'intrt
trs bas, l'impact ngatif d'une relance budgtaire sur l'investissement priv est fortement attnu.
Des dficits rpts sur plusieurs annes vont augmenter la dette publique et la charge que celle-ci
reprsentera dans l'avenir. Cette situation n'est pas sans risque : une dette importante implique le
versement d'intrts considrables et le poids de cette charge dans le budget augmente la probabi-
lit d'un nouveau dficit qui, son tour, pourra entraner une hausse des taux d'intrt, etc. C'est le
cercle vicieux de la dette. Elle cre sa propre dynamique et, terme, le poids de la dette peut ainsi
devenir insoutenable, entravant la capacit de l'tat, non seulement stimuler l'conomie, mais
mener les actions attendues de lui dans d'autres domaines.

Rgles budgtaires

partir de la rcession du dbut des annes 1990, les dsquilibres budgtaires rcurrents des
pays de l'OCDE sont devenus des objets de proccupation majeure. Les vellits de reprise de
contrle des finances publiques maintes fois proclames n'ayant pas produit de rsultats significa-
tifs, certains pays ont commenc se donner des rgles formelles plus strictes. En 2009, quelque
80 pays avaient mis en place un cadre contraignant leur politique budgtaire, de leur propre chef
ou pour respecter des engagements internationaux.
Une rgle budgtaire est une restriction permanente impose la politique budgtaire. Elle
consiste fixer une limite ou un objectif numrique aux grands agrgats des finances publiques
(recettes, dpenses, solde budgtaire, dette). Le maintien de la discipline budgtaire s'en trouve
facilit et les efforts d'assainissement budgtaire qui en dcoulent, pour peu qu'un consensus
sociopolitique ait prsid l'adoption de la rgle, sont mieux accepts.
Poursuivant des objectifs divers, ces rgles budgtaires peuvent prendre diffrentes formes,
mais, en gnral, s'inscrivent dans la perspective d'assurer la viabilit long terme des finances
publiques. Voici quelques exemples :
les rgles d'quilibre budgtaire qui spcifient un objectif d'quilibre global des recettes et
des dpenses, structurel ou cycliquement ajust, accompagn ou non d'une rfrence expli-
cite au poids relatif de la dette dans le PIB;
les rgles relatives la dette qui tablissent une limite ou une cible prcise atteindre quant
au poids relatif de la dette dans le PIB, mais qui fournissent peu d'encadrement budgtaire
lorsque la dette est infrieure ce plafond;
les rgles touchant les dpenses qui fixent des limites permanentes aux dpenses publiques
en termes absolus, en taux de croissance ou en pourcentage du PIB et qui, comme telles, n'ont
pas de lien avec la dette puisqu'elles ne contraignent pas les recettes;

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les rgles concernant les recettes qui imposent un plafond ou un plancher aux recettes, per-
mettant de maximiser la collecte et d'viter un fardeau fiscal excessif, sans pour autant, elles
non plus, avoir de lien avec la dette.
La diversit des rgles mises en place indique que des choix doivent tre faits. Cibler la dette si-
tue directement la dmarche par rapport la soutenabilit long terme et l'quit intergnra-
tionnelle, mais dfinir un niveau d'endettement souhaitable comporte une bonne part de subjectivit
et n'est pas facilement comprhensible du grand public. Une rgle relative au dficit, qui s'explique
aisment en priode de redressement budgtaire, est moins utile et moins contraignante dans la
phase haute du cycle conomique. Pour ce qui est des dpenses, les rgles sont simples et faciles
constater, mais difficiles tenir et souvent court-circuites. Quant aux rgles relatives aux recettes,
elles s'adressent en gnral aux contribuables mcontents et ne garantissent pas l'assainissement
des finances publiques moyen et long terme. L'utilisation de normes croises liant, par exemple,
le dficit et la dpense ou la dette, les recettes et les dpenses dans des rapports plus complexes,
tend aujourd'hui se dvelopper et s'ajuster aux situations particulires des diffrents pays.
Le cadre dfini par les rgles budgtaires cherche allier discipline et souplesse : objectifs cls
d'une bonne rgle. Autrement dit, permet-il d'assurer la ncessaire discipline budgtaire moyen
terme, tout en tant suffisamment souple pour attnuer les fluctuations du cycle conjoncturel
court terme? Ce rapport dialectique doit trouver un quilibre compatible avec la situation propre
chaque pays. Par ailleurs, un excs de rigidit dans l'application d'une rgle mine sa crdibilit. Elle
doit tre contraignante et assortie de sanctions, mais des drogations ou des compromis doivent
demeurer possibles et offrir une certaine flexibilit. L'engagement ferme des gouvernements et le
soutien durable des populations exigent qu'une latitude existe.

Soutenabilit des finances publiques

Gnralement, la soutenabilit est dfinie comme la capacit d'un gouvernement de faire face
ses engagements financiers long terme. Parmi les facteurs qui amnent s'interroger sur la viabi-
lit des finances publiques, il y a la progression importante de la dette des gouvernements, la rigidi-
t de certaines dpenses publiques et le vieillissement des populations. Ces lments proccupants
laissent voir que la prservation dans le temps des programmes et des avantages actuellement
consentis par les gouvernements pourrait ne pas tre acquise dfinitivement.
Cette question peut tre apprhende du point de vue de la contrainte budgtaire intertempo-
relle et du point de vue de l'quit intergnrationnelle. Dans le premier cas, il s'agit de s'assurer
qu'il sera possible de dgager dans l'avenir les excdents qui permettront de couvrir la dette. En
effet, plus la dette est leve, plus il faudra, pour la rduire ou la contenir, produire des soldes bud-
gtaires positifs, ce qui implique que des changements importants devront tre apports la struc-
ture des dpenses. Dans le second cas, il faut viter de transfrer le fardeau des dpenses actuelles
aux gnrations futures en quilibrant l'effort entreprendre : plus l'assainissement des finances
publiques prendra de temps, plus les ajustements seront coteux, entranant une hausse de la pres-
sion fiscale ou des rductions dans les services.
La soutenabilit est au cur des proccupations actuelles des gouvernements et inspire les r-
flexions en matire de finances publiques. Il ne fait pas de doute qu'elle continuera d'occuper une
place importante dans les dbats venir sur les orientations que devraient prendre les politiques
budgtaires.

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REPRODUCTION La reproduction totale ou partielle des dfinitions du Dictionnaire encyclopdique de ladministration


publique est autorise, condition den indiquer la source.
POUR CITER Cliche, P. (2012). Politique budgtaire , dans L. Ct et J.-F. Savard (dir.), Le Dictionnaire
encyclopdique de ladministration publique, [en ligne], www.dictionnaire.enap.ca
INFORMATION Pour information veuillez consulter www.dictionnaire.enap.ca
DPT LGAL Bibliothque et Archives Canada, 2012 | ISBN 978-2-923008-70-7 (En ligne)

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