A Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional

Sul-americana IIRSA como instrumento da poltica

exterior do Brasil para a Amrica do Sul

Leandro Freitas Couto Mestrando em Relaes Internacionais na Universidade de

Braslia - UnB e Analista de Planejamento e Oramento.

Resumo
O presente artigo analisa a iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional

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Sul-americana no contexto da atual poltica exterior brasileira. Faz-se um relato da
evoluo da iniciativa, destacando suas caractersticas e seus principais avanos, assim
como ressaltando alguns de seus problemas mais crticos. De outra parte, analisa a evoluo
do posicionamento do governo brasileiro frente IIRSA, num processo que culmina com a
vinculao da iniciativa sua estratgia de conformao de uma Comunidade Sul-
Americana de Naes.
 1. Introduo

Neste artigo, objetiva-se apresentar a iniciativa IIRSA, posicionando-a como um

instrumento da atual poltica exterior brasileira para a Amrica do Sul. Para isso, explorar-
se- seus propsitos, evoluo, resultados alcanados at o momento e seus principais
desafios. No contexto de formao de um espao sul-americano visando construo de
um bloco coeso, vislumbra-se o processo de integrao das infra-estruturas como motor de
um projeto integracionista de maiores ambies.
No obstante a IIRSA ter sido criada a partir da I Reunio de Presidentes da
Amrica do Sul, realizada em 2000, a iniciativa para a integrao fsica da Amrica do Sul
faz parte de um movimento que vem desde o incio da dcada de 1990, quando se processa
uma mudana na referncia regional da identidade internacional do Brasil. Assumia-se e
incentivava-se uma sul-americanidade que vinha substituir o conceito de Amrica Latina,

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que perdia o sentido no cenrio internacional do ps-Guerra Fria.
Ao propor a realizao da Cpula Sul-americana, Fernando Henrique Cardoso
valoriza o conceito de Amrica do Sul no lugar do conceito da Amrica Latina. Segundo o
prprio Cardoso, a Cpula seria o espao de reafirmao da identidade prpria da Amrica
do Sul como regio.1
Celso Lafer refere-se idia de que, com a reunio de cpula dos presidentes sul-
americanos, estar-se-ia convertendo um espao num projeto voltado para organizar em
outro patamar a convivncia sul-americana. Na viso de Lafer, para o Brasil, a Amrica do
Sul no opo e, sim, para falar com Ortega y Gasset, a circunstncia do nosso eu
diplomtico.2 Nesse sentido, a reunio assumiria o propsito de ampliar a capacidade dos
pases da regio no encaminhamento do desafio do desenvolvimento.3
Durante a reunio de cpula de 2000, foram tratados temas referentes democracia;
drogas ilcitas e delitos conexos; integrao comercial; informao, tecnologia e
conhecimento; e integrao da infra-estrutura fsica. Nesse ponto, foi criada a Iniciativa
para a Integrao da Infra-estrutura fsica Sul-americana - IIRSA. Estabelecia-se ali um

1
CARDOSO, Fernando Henrique. O Brasil e uma nova Amrica do Sul. Valor Econmico, 30 de ago 2000.
2
Idem. p. 52.
3
LAFER, Celso. A identidade Internacional do Brasil e a poltica externa brasileira: passado, presente e
futuro. So Paulo: Perspectiva, 2001. p. 56.
prazo de 10 anos como horizonte de ao para a implementao do processo de integrao
das infra-estruturas na regio.

2. A Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-

americana - IIRSA

A Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-Americana IIRSA

tem suas origens na primeira reunio de presidentes da Amrica do Sul, realizada em 2000,
em Braslia. A IIRSA serviria ao propsito de prover a regio de uma infra-estrutura bsica,
nas reas de transporte, comunicaes e energia, disponibilizando as bases para uma maior
integrao comercial e social do subcontinente sul-americano.
O comunicado de Braslia, documento resultante da reunio de cpula, ratificado
por todos os pases da Amrica do Sul exclui-se a Guiana Francesa contempla um
captulo especfico sobre a infra-estrutura de integrao. Explicitam-se nele os objetivos

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orientadores da iniciativa que ento se criava:
Identificao de obras de interesse bilateral e sub-regional;
Identificao de frmulas inovadoras de apoio financeiro para os projetos de
infra-estrutura;
Adoo de regimes normativos e administrativos que facilitem a
interconexo e a operao dos sistemas de energia, de transportes e de
comunicaes.4
Com o objetivo de dar prosseguimento aos entendimentos presidenciais, os
ministros de Estado de comunicaes, transportes e energia da Amrica do Sul reuniram-se
em Montevidu, em dezembro daquele mesmo ano. Na ocasio, foi exposto o Plano de
Ao para a Integrao da Infra-estrutura Regional da Amrica do Sul5, que estabelecia trs
linhas gerais norteadoras das aes da iniciativa: coordenao de planos e de investimentos,
compatibilizao e harmonizao dos aspectos regulatrios e institucionais e, por fim,

4
Comunicado de Braslia disponvel em
http://www.iirsa.org/BancoMedios/Archivos/comunicado_de_brasilia.doc
5
Disponvel em
http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/Plan%20de%20Accin%20Montevideo%20final.pd
f
busca de mecanismos inovadores de financiamento pblico e privado. Ao mesmo tempo,
propunha um horizonte de dez anos para os trabalhos da IIRSA.
Em sua forma inicial, a iniciativa foi planejada para ter suas orientaes emanadas
de um conselho de ministros de infra-estrutura e de planejamento dos doze pases
partcipes, denominado Comit de Direo Executiva CDE. Ficaria a cargo do CDE guiar
os trabalhos tcnicos de acordo com as prioridades estabelecidas pelos governos. Para
tanto, se reuniria semestralmente para transmitir as orientaes dos governos e notificar-se
do desenvolvimento dos trabalhos.
Logo abaixo, como secretaria executiva, estaria o Comit de Coordenao Tcnica
CCT, responsvel pela coordenao dos trabalhos e dos grupos tcnicos. O CCT seria
formado por trs entidades multilaterais de fomento, quais sejam, o Banco Interamericano
de Desenvolvimento BID; a Corporao Andina de Fomento CAF, brao financeiro da
Comunidade Andina; e o Fundo para o Desenvolvimento da Bacia do Prata FONPLATA.
Na instncia mais operativa, estariam os Grupos Tcnicos Executivos GTEs, o

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nvel mais tcnico da IIRSA, responsvel pela execuo dos trabalhos de acordo com as
orientaes do CCT e, em ltima instncia, do CDE. A Amrica do Sul foi dividida em
Eixos de Integrao e Desenvolvimento, dentro dos quais seriam discutidos e avaliados os
projetos de infra-estrutura de integrao, e cada um desses eixos seria objeto de um GTE
especfico. Da mesma forma, os temas de financiamento e de harmonizao de marcos
regulatrios em transportes, energia e telecomunicaes formariam, cada um, um GTE.
O conceito de Eixos de Integrao e Desenvolvimento, desenvolvido a partir das
idias de Eliezer Batista6, ex-presidente da Companhia Vale do rio Doce e ex-ministro de
Minas e Energia do Governo de Joo Goulart, j tinha sido usado como subsdio
elaborao do Plano Plurianual do Governo Federal brasileiro para o perodo 2000-2003.
Com a IIRSA, o Brasil prope a expanso dessa metodologia de planejamento territorial
para o espao sul-americano, com a qual se chegaria a um portflio hierarquizado de
projetos de infra-estrutura.
Paralelamente apresentao dos projetos, os pases trabalhariam em torno de uma
agenda de aproximao ou harmonizao regulatria, visando diminuio dos riscos a

6
BATISTA, Eliezer. Infra-estrutura para o Desenvolvimento Social e Integrao na Amrica do Sul. Rio de
Janeiro: Editoria Expresso e Cultura, 1997.
que os investidores estariam submetidos. Desse modo, a IIRSA contribuiria para uma
maior aproximao regional, ao discutir aspectos concretos de integrao fsica que
serviriam tanto para suportar os aumentos esperados no comrcio intra-regional,
particularmente com os esforos de aproximao entre Mercosul e Comunidade Andina de
Naes, e extra-regional, tendo em vista as potencialidades que se percebia nos promissores
mercados asiticos, particularmente a China, ao possibilitar o escoamento da produo de
gros do centro-oeste brasileiro pelos portos do pacfico.

3. A seleo de projetos concepo e crticas

primeira vista, o fato de trs instituies regionais de financiamento apoiarem a

iniciativa gerou expectativas quanto possibilidade de implementao de projetos de infra-
estrutura j constantes do portflio de cada um dos pases da Amrica do Sul. Discutia-se a
implementao de um selo IIRSA, que garantiria tratamento diferenciado aos projetos

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identificados pela iniciativa nos organismos de fomento. Do mesmo modo, esperava-se que
a avaliao de risco dos projetos constantes da carteira da IIRSA fosse mais vantajosa para
os pases, dado o grau de convergncia poltica a que estariam submetidos.
Assim, num primeiro momento, os pases indicaram uma srie de projetos de infra-
estrutura de integrao para serem considerados no mbito da IIRSA. Esse primeiro
inventrio contava com 335 projetos, no valor de U$ 37,47 bilhes. Obviamente, a lista
geral apresentava projetos com diferentes graus de maturao, com possibilidades dspares
de implementao no curto, mdio e longo prazo.
Com o objetivo de se realizar uma hierarquizao dos projetos, estabeleceu-se uma
metodologia de planejamento territorial indicativo, oriunda tambm da experincia
brasileira dos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento. No mbito dos GTEs de
cada Eixo de Integrao, os tcnicos dos governos reuniram os projetos em agrupamentos,
identificando, para cada um dos grupos, um projeto ncora. A idia era explorar a sinergia
do conjunto de projetos que se relacionassem, de acordo com a logstica de infra-estrutura a
ser implementada no territrio. Com isso, deixava-se de pensar somente a obra, ampliando
o escopo de anlise para os servios de logstica decorrentes da implantao dos projetos.
 Em paralelo, o Comit de Coordenao Tcnica da Iniciativa desenvolveu uma
viso de negcios para cada eixo, identificando as principais atividades econmicas e os
fluxos existentes e potenciais de comrcio gerados a partir delas. As informaes oriundas
desses diagnsticos alimentaram o processo tcnico de hierarquizao e priorizao dos
projetos da IIRSA.
Aplicou-se, para tanto, uma metodologia de anlise multicriterial, pela qual eram
analisados os impactos esperados da implementao de cada grupo de projetos no
desenvolvimento sustentvel da regio, nas suas esferas econmicas, sociais e ambientais, e
a viabilidade econmica, financeira, ambiental e poltico-institucional de cada um deles.7
No campo econmico, eram analisados os impactos dos projetos quanto ao aumento
no fluxo de comrcio de bens e servios, quanto atratividade de investimentos privados
em unidades produtivas na rea de influncia desses projetos e, finalmente, quanto
contribuio para o aumento da competitividade da produo regional. Em termos sociais,
eram observados os impactos na gerao de emprego e renda e na melhoria da qualidade de

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vida da populao. Por fim, a anlise ambiental dava-se a partir do impacto sobre a
conservao dos recursos naturais e sobre a qualidade ambiental da regio do agrupamento.
Alm desses aspectos, eram observados outros elementos de viabilidade para a
implementao dos agrupamentos. A harmonizao do marco institucional e regulador,
entre os pases envolvidos em determinado grupo, era levada em considerao, assim como
as possibilidades de mitigao de riscos ambientais.
Todo esse processo culmina com a apresentao, na Terceira Reunio dos
Presidentes da Amrica do Sul, realizada em Cuzco, Peru, em dezembro de 2004, da
Agenda de Implementao Consensuada AIC. Os doze pases chegavam a um consenso
sobre os projetos prioritrios para a integrao fsica regional, apresentando um portflio
com 31 projetos, sendo 28 na rea de transportes, um na rea de energia e dois na rea de
comunicaes.
Alguns aspectos da Agenda devem ser destacados. Estabeleceu-se um horizonte
temporal de seis anos para a implantao dos projetos, entre 2005 e 2010, de acordo,
portanto, com o plano de ao estabelecido para a iniciativa. O valor dos projetos a serem
implementados nesse perodo ficou abaixo de 5 bilhes de dlares, uma quantia razovel se

7
Disponvel em http://www.planejamento.gov.br/planejamento_investimento/conteudo/iirsa/index_iirsa.htm
comparada com os 37 bilhes de dlares da carteira completa. Por fim, ressalta-se que
todos os pases foram contemplados com pelo menos um projeto.
Abaixo, v-se o mapa da Amrica do Sul com os 31 projetos acordados pelos
presidentes.

Apesar dos GTEs de Processos Setoriais de Integrao que tratavam dos temas OIKOS N 5
regulatrios e de financiamento no terem alcanado a mesma efetividade, a apresentao
da AIC representa um marco nos trabalhos da IIRSA. A despeito das anlises que se possa
fazer acerca dos projetos apresentados, o fato de os doze pases terem firmado a lista dos 31
projetos simboliza a coeso da regio em torno de prioridades comuns para o seu
desenvolvimento.
Como a IIRSA no apresenta nenhum grau de institucionalidade, chama a ateno a
continuidade que se conseguiu imprimir aos trabalhos, a despeito das trocas de governo que
se processaram em vrios pases da Amrica do Sul. Isso pode indicar a importncia do
papel desempenhado pelas agncias multilaterais como animadoras do processo.
Efetivamente, ficava sob responsabilidade do CCT a contratao de estudos e
consultorias que orientassem a tomada de deciso dos pases sobre os projetos e sobre os
avanos do processo setorial de integrao. Esperava-se, assim, aproveitar a maior
agilidade dos organismos que compunham o comit tcnico, escapando das restries
oramentrias e legais particularmente de contratao dos Estados Nacionais.
De outro lado, esse modo de operar da iniciativa gera desconfianas quanto ao grau
de ingerncia dos bancos em seus rumos. Apesar de serem geridas pelos pases, essas
instituies tm interesses prprios na regio, inclusive disputando, mais particularmente
BID e CAF, os melhores projetos. A propsito, o Comunicado de Braslia de 2000 afirma
que os presidentes

decidiram instruir seus governadores no BID e representantes junto aos organismos financeiros

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internacionais para que, quando oportuno, proponham, naquelas instituies (...) a adoo de todas as medidas
necessrias implementao das propostas contidas no Plano de Ao em anexo, com vistas realizao de
estudos, prestao de servios de consultoria e desembolso de financiamentos para apoiar a implementao de
iniciativas visando o desenvolvimento de eixos de integrao para o futuro espao econmico ampliado da
Amrica do Sul. Os Presidentes destacaram, neste sentido, a importncia singular do trabalho futuro de
coordenao com o BID e a CAF, entre outros organismos internacionais e regionais relevantes.8

A ausncia de uma viso estratgica de longo prazo para a Amrica do Sul a

orientar a seleo de projetos representa outra falha no processo de seleo de projetos.
Proposta para nortear a avaliao dos agrupamentos de projetos, a viso estratgica regional
acabou sendo discutida nos pases aps a apresentao da Agenda de Implementao
Consensuada. Em alguns pases, como no Brasil, esse processo de discusso ainda est em
curso.
Isso impediu, portanto, que houvesse uma discusso quanto ao modelo de
desenvolvimento a ser buscado na regio. A partir do momento em que so implementadas
nos territrios, as infra-estruturas impulsionam um tipo de desenvolvimento a partir dos
fluxos que favorecem. Os pases estariam integrando suas infra-estruturas sem ter claro que

8
Comunicado de Braslia. Op. Cit.
tipo de desenvolvimento querem se algo que impulsione o desenvolvimento regional ou
que alimente ainda mais o modelo agro-exportador tpico da maioria dos pases da regio.

4. A IIRSA nas primeiras luzes do Governo Lula

Segundo Paulo Roberto de Almeida, ressalvada a importncia que o tema da

integrao fsica regional adquiriu na poltica externa de Cardoso, a prioridade concedida
Amrica do Sul no Governo FHC teria se bastado no plano retrico. O Acordo Mercosul
CAN ficou inconcluso na sua gesto, a iniciativa da ALCSA, lanada por Itamar Franco e
Celso Amorim, no foi levada adiante, tendo apenas atuado na mediao do conflito entre
Peru e Equador.9
Com o advento do governo Lula, a Amrica do Sul reafirmada como prioridade
dentre as linhas de atuao externa do pas. O chanceler Celso Amorim, em seu discurso de
posse como Ministro das Relaes Exteriores, defendeu o aprofundamento da integrao

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entre os pases da Amrica do Sul. Segundo Celso Amorim, a formao de um espao
econmico unificado, com base no livre comrcio e em projetos de infra-estrutura, ter
repercusses positivas tanto internamente quanto no relacionamento da regio com o resto
do mundo.10
Essa poltica tornou-se clara nos primeiros meses do Governo Lula. Sua
participao na formao do Grupo dos Amigos da Venezuela e a sua viagem Argentina,
primeira como presidente eleito, so bastante representativas. A sua atuao, porm, no se
limitou s afirmaes de intenes polticas. Os emprstimos do BNDES Venezuela; o
compromisso de construir uma ponte entre os municpios de Assis Brasil, no Acre, e
Iapari, no Peru; a postura ativa no apoio ao ento candidato Nstor Kirchner, nas eleies
argentinas, emprestam um carter prtico a essa posio do Brasil frente a seus vizinhos.
A posio poltica do Governo reflete-se numa mudana na prpria estrutura do
Itamaraty. A Amrica do Sul, que antes era acompanhada dentro do Departamento das

9
ALMEIDA, Paulo Roberto de. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo Lula. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, Vol. 47, N 1. 2004.
10
Discurso do Embaixador Celso Amorim, por ocasio da transmisso do cargo de Ministro de Estado das
Relaes Exteriores. Disponvel em: SILVA, Luiz Incio Lula da; AMORIM, Celso; GUIMARES, Samuel
Pinheiro. A Poltica Externa do Brasil, IPRI/FUNAG. Braslia, 2003.
Amricas, ganhou uma Sub-Secretaria especfica, vinculada diretamente Secretaria-Geral,
e, assim, ao Embaixador Samuel Pinheiro Guimares.
Quanto IIRSA, porm, Almeida aponta que essa iniciativa teria sido parcialmente
aceita por Lula, que preferiu empregar aes para viabilizar o financiamento bilateral do
BNDES as obras de infra-estrutura nos pases vizinhos.11 O embaixador Rubens Ricupero,
na mesma linha, em entrevista ao jornal O Estado de So Paulo, ao percorrer o tema da
integrao regional sul-americana, ressalta que falta uma dose a mais de esprito de
continuidade diplomacia brasileira12. Nenhum dos dois se detm, no entanto, sobre quais
teriam sido as razes para essa aceitao apenas parcial da IIRSA nas primeiras luzes do
governo Lula.
importante ter em perspectiva, nesse momento, a dana de paradigmas com a qual
Amado Cervo caracteriza as relaes internacionais da Amrica Latina, na dcada de 1990.
Segundo a construo de Cervo, coexistiram: o paradigma de Estado Desenvolvimentista
autonomista; o Estado Normal subserviente, destrutivo e regressivo; e o Estado Logstico

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nica forma que poderia gerar um equilbrio na insero das economias dependentes no
capitalismo global. Das trs formas, o Estado Normal, ressonncia da introduo do
fundamentalismo neoliberal na Amrica Latina, foi o que mais claramente pde ser
percebido no subcontinente sul-americano na ltima dcada do sculo XX, em diferentes
graus de um pas para outro.13
No Brasil, em particular, o paradigma do Estado Desenvolvimentista foi definhando.
Apesar de o desenvolvimento continuar no horizonte da poltica exterior do Brasil, ele
deixou de ser o seu elemento de racionalidade. Em seu lugar, tomou parte o Estado Normal,
uma inveno argentina de adoo acrtica dos modelos advindos dos centros hegemnicos,
e experimentou-se um esboo do Estado Logstico.
Os reflexos da adoo do Estado Normal se fizeram sentir tambm no mbito das
relaes regionais, onde, a princpio, o Brasil teria mais se distanciado do idealismo que
norteava sua atuao multilateral. A formao do Mercosul, que previa integrao
industrial e desenvolvimento, foi deliberadamente desviada para questes meramente
comerciais. E, a integrao fsica sul-americana com Cardoso admitia um papel reduzido

11
ALMEIDA, Paulo Roberto de. 2004, Op. Cit;
12
Entrevista do Embaixador Rubens Ricupero a O Estado de So Paulo, 5 de jun. 2005
13
CERVO, Amado Luiz. 2001. Op. Cit;
aos Estados, delegando s agncias regionais de desenvolvimento e iniciativa privada o
papel de incentivadores e executores do processo.
De fato, isso gerava, primeira vista, algumas ambigidades. A primeira delas diz
respeito delegao da secretaria-executiva s agncias multilaterais CAF, BID e
FONLPATA. Na mesma linha, chama a ateno a ausncia do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, segundo maior banco de investimento do
mundo e ator-chave para a promoo da indstria nacional, nos trabalhos da iniciativa. Por
outro lado, permitiu-se a presena do BID, no qual a influncia norte-americana tende a ser
muito forte.
Em agosto de 2003, o BNDES e a CAF promovem o Primeiro Seminrio
Internacional de Co-financiamento BNDES/CAF: Prospeco de Projetos de Integrao
Sul-americana. O seminrio objetivava identificar projetos de infra-estrutura a serem
financiados pelos dois organismos nos doze pases da Amrica do Sul, a despeito do
processo em curso na IIRSA.

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Esperava-se, com isso, inserir o BNDES no processo de integrao fsica sul-
americana. Inclusive, cria-se no Banco um departamento especfico para tratar das questes
relativas integrao sul-americana. Assim, reforava-se o papel do Estado brasileiro no
incentivo e na orientao do mercado para as reas consideradas prioritrias, nesse caso a
integrao regional.
Atualmente, o BNDES tem em carteira vrios empreendimentos nos quais financia
as exportaes de empresas brasileiras que participam da execuo de projetos em pases da
Amrica do Sul. Na Argentina, dois projetos para a construo de gasodutos levam
financiamento de cerca de 240 milhes de dlares referentes exportao de tubos
produzidos no Brasil e de servios de engenharia prestados por empresas brasileiras.
No Chile, as operaes superam os 150 milhes de dlares com exportaes de
vages brasileiros para o metr de Santiago. J para o Equador, o BNDES financiou
exportao de avies da Embraer e a construo da Usina Hidreltrica de San Francisco, no
valor total de 304 milhes de dlares. Com o Paraguai, mais 77 milhes de dlares para a
exportao de bens e servios de engenharia referentes construo da Ruta 10. Por fim, a
Venezuela, pas mais beneficiado com esse tipo de operao do BNDES, foi contemplada
com cerca de 325 milhes de dlares, conforme mostra o quadro abaixo.
 CARTEIRA AEX/ DECEX5 - OPERAES CONTRATADAS

Pas/ Projeto Financiamento em US$

ARGENTINA 237.000.000
TGS - Gasoduto San Martn 200.000.000
TGN - Gasoduto Norte 37.000.000
CHILE 153.222.000
Ampliao Metr de Santiago 153.222.000
EQUADOR 304.565.000
Avies Embraer para TAME 61.600.000

OIKOS N 5
UHE San Francisco 242.965.000
PARAGUAI 77.000.000
Ruta 10 77.000.000
VENEZUELA 326.400.000
UHE La Vueltosa 121.000.000
Linha 4 Metro Caracas 107.500.000
Linha 3 Metro Caracas 78.000.000
Moderniz. Prod. Maiz y Ganado / Fondafa II 19.900.000
Total Integrao Amrica do Sul 1.098.187.000

Fonte: Palestra do Sr. Guido Mntega, Presidente do BNDES, na I Rodada de Consultas sobre a Viso
Estratgica Sul-americana no Brasil, realizada na sede do BNDES, dia 23/11/2005.14
Resta observar que os projetos financiados pela modalidade de financiamento
exportao do BNDES no constam da agenda prioritria dos projetos da IIRSA.
Tampouco se referem aos projetos apresentados no seminrio de co-financiamento
CAF/BNDES.

14
Disponvel em
http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/iirsa/Guido_Mantega_IIRSA_23nov.PPT. Acessado em
20/02/2006.
 De fato, a IIRSA tentava conceder um tratamento estritamente tcnico ao projeto de
integrao fsica. A estrutura montada poca de Cardoso para tratar dos temas da infra-
estrutura fsica denota essa idia, pois tem a coordenao do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto e no do Ministrio das Relaes Exteriores que, a princpio, seria o
rgo mais afeito ao tema. A Comisso Interministerial para a Integrao da Infra-estrutura
Regional da Amrica do Sul, criada por decreto presidencial em 17 de setembro de 2001,
conta ainda com os ministrios de comunicaes, minas e energia e transportes.
Outro aspecto importante refere-se ao setor de energia. A integrao energtica
ganhou relevncia na IIRSA e se constituiu em tema sensvel no mbito da iniciativa. O
momento de formao e consolidao da iniciativa coincide com o racionamento de energia
pelo qual passava o Brasil, principal plo industrial, detentor da maior populao e,
conseqentemente, maior consumidor de recursos energticos no continente sul-americano.
Assim, ao se analisar a carteira mais ampla de projetos da IIRSA, percebe-se que
boa parte dos empreendimentos do setor de energia visava atender demanda do mercado

OIKOS N 5
brasileiro.15 Em paralelo, o GTE do Processo Setorial de Integrao do setor energtico,
denominado Marcos Normativos em Mercados Energticos Regionais, concedia uma lgica
privatista ao setor, o que gerava desconforto no Brasil, principalmente depois da troca de
governo, com a perspectiva de se instaurar um novo modelo regulatrio para o setor
eltrico e com o excesso de energia que se seguiu ao apago.
Na VI Reunio do Comit de Direo Executiva, realizada em 23 e 24 de dezembro
de 2004, alguns dias antes da reunio presidencial, esse modelo alterado. O GTE ganhava
nova denominao, Integrao Energtica. A mudana no nome reflete uma alterao na
lgica com a qual o tema seria tratado, no mais pela tica do Mercado, mas pela tica do
aproveitamento das fontes energticas dispostas nos pases que pudessem favorecer a
integrao16.
A despeito de suas ambigidades, a IIRSA j estava na agenda dos demais pases
sul-americanos. Durante o primeiro ano de seu governo, Lula recebeu em Braslia todos os
Chefes de Estado dos pases sul-americanos. Nas declaraes resultantes dessas reunies,
sempre era feita uma meno IIRSA. No comunicado conjunto imprensa por ocasio da

15
Disponvel em http://www.planejamento.gov.br/planejamento_investimento/conteudo/iirsa/index_iirsa.htm
16
Ata da VI Reunio do CDE. Disponvel em
http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/Acta%20Caracas%20Espaol.pdf
visita ao Brasil do chefe de Estado da Bolvia, Sanches de Lozada, ainda em abril de 2003,
por exemplo, citou-se que os presidentes de ambos os pases

constataram o progresso verificado na relao Brasil-Bolvia, que decorre em grande parte do projeto
de integrao fsica, o qual constitui exemplo para o seguimento dos objetivos delineados pelos Presidentes da
Amrica do Sul na Iniciativa para a Integrao da Infra-Estrutura Regional Sul-americana (IIRSA).17

Outrossim, na Segunda Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, realizada em

julho de 2002, no Equador cinco meses antes do Governo Lula tomar posse, portanto as
atenes centrais estavam voltadas para a IIRSA. Segundo comunicado imprensa feito
pelo Itamaraty, o prprio presidente Cardoso teria sublinhado a importncia que gostaria
que fosse concedida IIRSA18.
Em realidade, enfrentando os demais pases sul-americanos situaes econmicas
mais crticas que a brasileira, a IIRSA aparecia como alternativa para a viabilizao de uma

OIKOS N 5
srie de investimentos que, sozinhos, no teriam condies de realizar. Ao desenvolver um
processo que pressupunha uma escolha tcnica dos projetos prioritrios, os pases contavam
com um maior interesse de organismos internacionais e do setor privado em participar
desses investimentos, dado que estaria intrnseco um grau de reduo de seu risco.
Assim, possvel perceber, progressivamente, uma participao mais qualitativa da
diplomacia brasileira e do Governo Lula na IIRSA. Na IV reunio do CDE, realizada na
Venezuela, no incio de julho de 2003, a primeira a realizar-se no perodo de atuao do
novo governo, o Brasil no se fez representar por nenhum Ministro ou Secretrio de Estado.
O mais alto funcionrio do Itamaraty a participar da reunio era um ministro. Ainda,
importa ressalvar que o governo brasileiro concedia ateno especial Venezuela, posio
declarada na criao dos Amigos da Venezuela.
Na V reunio do CDE, realizada no final de 2003, o Ministro de Estado dos
Transportes, Anderson Adauto, o chefe da Delegao Brasileira no Chile. O Secretrio de

17
Comunicado Conjunto dos Presidentes do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Bolvia, Gonzalo Snchez
de Lozada (Braslia, 28 de abril de 2003) Disponvel em
http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=159
18
Comunicado Oficial Imprensa, Disponvel em
http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=1352
Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento tambm estava
presente.
A partir dessa reunio, os encontros do CDE passaram a se realizar no intervalo de
um ano. A VI Reunio, contou com a presena, por parte do governo brasileiro, do
Secretrio Executivo e do Secretrio de Poltica Nacional de Transportes, do Ministrio dos
Transportes, do Secretrio de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do
Planejamento, alm do embaixador brasileiro no Peru. Mais ainda, esteve presente na
reunio o Embaixador Ruy Pereira, Chefe de Gabinete do Secretrio Geral do Itamaraty,
indicando um envolvimento mais prximo do Embaixador Samuel Pinheiro Guimares19.
Com o envolvimento mais ativo da diplomacia brasileira, o Brasil buscava retomar a
IIRSA como um instrumento da sua estratgia para a Amrica do Sul. Por ocasio da
Terceira Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, quando foi criada a Comunidade Sul-
americana de Naes, foram assinados dois documentos referentes integrao Sul-
americana, a Declarao de Cuzco sobre a Comunidade Sul-americana de Naes e a

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Declarao de Ayacucho20, nos quais os presidentes reforam a importncia da
integrao da infra-estrutura fsica e reafirmam o respaldo IIRSA e aos avanos
alcanados at ento.
A Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-americana torna-se,
portanto, ao lado da integrao econmica e dos valores democrticos, um dos pilares de
sustentao da Comunidade Sul-americana de Naes CASA. Mais importante, com a
assinatura da Agenda de Implementao Consensuada, a integrao regional passa a ter um
plano concreto para evoluir a partir da integrao das infra-estruturas na Amrica do Sul.

5. ltimos Avanos

Com a apresentao da Agenda de Implementao Consensuada, a IIRSA encerrou uma

fase de planejamento e entrou na fase de execuo dos projetos. Nessa linha, a preocupao
com o monitoramento estratgico da implementao dos projetos e com os efetivos
impactos dos mesmos nos territrios ganhou espao central nas discusses. Alm disso,
19
As listas de presena das reunies do CDE podem ser acessadas no stio
http://www.iirsa.org/cde.asp?CodIdioma=ESP
20
ambas disponveis em http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=2721
uma mudana de enfoque para o tratamento dos processos setoriais de integrao tambm
consta dos objetivos estratgicos acordados entre os pases para o ano de 2006.21
Obviamente, a partir da apresentao da AIC, os projetos ganharam uma visibilidade
diferenciada. Assim, concentrar-se no monitoramento estratgico e na gesto de restries
de cada um dos 31 projetos torna-se fundamental. Destaca-se que, aps cerca de um ano da
apresentao da agenda, um projeto j foi inaugurado Ponte sobre o Rio Acre, entre
Brasil e Peru, e mais 10 estavam em execuo.
Com a implementao dos projetos, a questo que se torna relevante quanto ao
impacto desses projetos no desenvolvimento regional. Assim, os pases acordaram em
realizar uma segunda etapa no processo de planejamento, aps a concluso do processo de
construo da viso estratgica sul-americana. O objetivo seria melhorar a qualidade do
processo de planejamento aplicado na seleo dos 31 projetos, com aes especficas em
Avaliao Ambiental Estratgica e anlise da integrao das cadeias produtivas e da
logstica.22

OIKOS N 5
Em realidade, o propsito passa por assegurar que os projetos no se convertam em
grandes corredores de exportao, mas que possam gerar desenvolvimento nas suas reas
de influncia. Antes mesmo de se concretizar uma ligao interocenica por meio da
integrao das infra-estruturas na Amrica do Sul, focaliza-se a importncia que esses
projetos podem ter no estmulo ao desenvolvimento do interior do continente que, longe da
costa, est pouco conectado aos fluxos regionais.
Os trabalhos referentes harmonizao dos marcos regulatrios no vinham avanando
satisfatoriamente. Com isso, os pases acordaram em limitar seu escopo. Ao invs de tentar
promover a harmonizao regulatria entre todos os participantes da iniciativa, assenta-se
sobre problemas concretos oriundos do tratamento especficos dos projetos e dos eixos de
integrao e desenvolvimento.
Ateno especial deve ser dada questo do financiamento dos projetos. A viabilizao
dos investimentos continua sendo o principal gargalo a ser enfrentado pela iniciativa, que
busca mecanismos financeiros inovadores, a serem aplicados prioritariamente nos projetos
que compem a carteira consensuada.

21
Ata da VII Reunio do Comit de Direo Executiva CDE. Disponvel em
http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/cde7_acta_%20asuncion_%20esp.pdf
22
Idem
 Por fim, os pases acordaram em promover, a partir de 2006, um processo de ampla
divulgao da iniciativa. Em primeiro lugar, isso reflete o interesse dos governos em atrair
o setor empresarial para os projetos da IIRSA, sendo assim mais uma forma de tentar
viabilizar a implantao de alguns projetos, a partir do interesse da iniciativa privada. De
outra parte, ao pretender gerar mecanismos de participao direta dos setores produtivo,
empresarial e social no processo de planejamento e na identificao das cadeias produtivas
integradas ou complementares entre os pases23, os pases tambm respondem aos anseios
da sociedade civil organizada em ter uma participao mais efetiva na iniciativa.
Com isso, na medida em que a IIRSA foi se consolidando, fez-se necessria uma
avaliao crtica dos caminhos seguidos at ento. As propostas para os avanos dos
trabalhos apontam para uma reviso de alguns dos seus aspectos mais controversos.
Ademais, a vinculao da IIRSA Comunidade Sul-americana de Naes na estratgia
brasileira para a regio tende a conferir maior importncia iniciativa, tornando-se ainda
mais relevante um monitoramento constante da sua evoluo.

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Referncias Bibliogrficas

ALMEIDA, Paulo Roberto de. Uma poltica externa engajada: a diplomacia do governo
Lula. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Vol. 47, N 1, 2004.
BATISTA, Eliezer - Infra-estrutura para o Desenvolvimento Social e Integrao na
Amrica do Sul. Rio de Janeiro, Editoria Expresso e Cultura, 1997.
Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. A Poltica Externa do Governo Itamar Franco.
Braslia: FUNAG, 1994.
BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. Brasil, Argentina e Estados Unidos conflito e
integrao na Amrica do Sul (Da trplice Aliana ao Mercosul: 1870 a 2003). Rio de
Janeiro: Revan, 2003.
CARDOSO, Fernando Henrique. O Brasil e uma nova Amrica do Sul. Valor
Econmico,30 de ago. 2000.
CERVO, Amado L. Relaes Internacionais da Amrica Latina velhos e novos
paradigmas. IBRI, Braslia, 2001. 220p.

23
Idem.
CERVO, Amado Luiz. Relaes internacionais do Brasil: um balano da era Cardoso. In:
Revista Brasileira de Poltica Internacional. ano 45, n 1, 2002, p. 5-35.
LAFER, Celso. A identidade Internacional do Brasil e a poltica externa brasileira:
passado, presente e futuro. So Paulo: Perspectiva, 2001.
SILVA, Luiz Incio Lula da; AMORIM, Celso; GUIMARES, Samuel Pinheiro. A
Poltica Externa do Brasil. IPRI/FUNAG. Braslia, 2003.
SOUTO MAIOR, Luiz A. P. A ordem mundial e o Brasil. Revista Brasileira de Poltica
Internacional, Vol. 46, N 2, 2003.
SOUTO MAIOR, Luiz A. P. O Brasil em um mundo em transio. Braslia: Editora
Universidade de Braslia/IBRI, 2003.
VAZ, Alcides Costa, Cooperao, integrao e processo negociador: a construo do
Mercosul. Braslia, IBRI, 2002. p. 23
Outras fontes
Ata da VI Reunio do CDE. Disponvel em

OIKOS N 5
http://www.iirsa.org/BancoMedios/Documentos%20PDF/Acta%20Caracas%20Espaol.pdf
Comunicado Conjunto dos Presidentes do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Bolvia,
Gonzalo Snchez de Lozada (Braslia, 28 de abril de 2003) Disponvel em
http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=159
Comunicado Oficial Imprensa, Disponvel em
http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=1352
Declarao de Cuzco sobre a Comunidade Sul-americana de Naes. Disponvel em
http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=2721/
Declarao de Ayacucho. Disponvel em
http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=2721/
Entrevista do Embaixador Rubens Ricupero a O Estado de So Paulo, 5 de junho de 2005
Listas de presena das reunies do CDE. Disponveis em
http://www.iirsa.org/cde.asp?CodIdioma=ESP
Planificacin Territorial Indicativa. Disponvel em http://www.iirsa.org