MINUTA DE ANLISIS Y PROPUESTAS

PROYECTO DE LEY SOBRE UNIVERSIDADES DEL ESTADO

JULIO 2017

Introduccin
Hasta la dictadura existan en Chile 8 universidades, 6 privadas y dos estatales con sedes
en distintas ciudades del pas. Pese a existir beneficios estatales para la educacin superior
desde la dcada de 1930, la regulacin de las universidades emanaba preferentemente de
las propias instituciones, teniendo en ello un rol preponderante la Universidad de Chile.
Llegada la dictadura, se dictaron normas que transformaron radicalmente el panorama,
haciendo de la educacin superior un mercado desregulado, proliferando las universidades
de dependencia privada e interviniendo a las universidades estatales, poniendo a militares
y civiles afines a la dictadura a su mando, adems de las muertes y la desaparicin forzosa
que afect tambin de forma transversal a la sociedad, incluidas las instituciones de
educacin superior.
Una serie de Decretos con Fuerza de Ley dictados a inicios de la dcada de los 80,
confirmados con la LOCE de 1990, fijaron la situacin de la educacin superior en Chile: la
oferta acadmica, las carreras, ttulos, planteles y todo lo relacionado qued sometido a
dos leyes, la oferta y la demanda. En especfico, la Universidad del Estado, otrora motor de
desarrollo nacional y ente protector de la pluralidad y laicidad, qued abandonada a su
suerte sin perjuicio de estar supeditada a la regulacin de la administracin del Estado. Por
si fuera poco, el Ministerio de Educacin de la dictadura busc introducir un Plan
Racionalizador, buscando mejorar la eficiencia de las universidades en el mercado de la
educacin a costa de, por ejemplo, reducir el personal administrativo. Cabe sealar que,
dicho plan fue contrarrestado con activa movilizacin, que gener entre otras cosas, la cada
del rector designado Federici en el ao 87.
Los estudiantes de universidades estatales, en consecuencia, han disminuido
porcentualmente de forma importante, siendo hoy un 14% de la matrcula total de la
educacin superior y un 26% entre las universidades. Durante el 2017, slo un 12,8% de
los estudiantes que ingresaron a instituciones de educacin superior entraron a una
universidad del Estado, augurndose un todava peor futuro. Por otro lado, en el ao 2014
ocho universidades privadas (Andrs Bello, USS, UST, Autnoma, UDLA, Mayor, UDP e
Inacap), recibieron, cada una, ms recursos fiscales que 8 estatales (UTEM, ULS, Arturo
Prat, de Antofagasta, UMCE, de Los Lagos, UMAG y de Atacama) 1.
Desde la vuelta a la democracia, es la cuarta vez que un gobierno propone una legislacin
para las Universidades del Estado. En 1993 el presidente Patricio Aylwin ingres al
congreso un proyecto de ley que estableca un rgimen especial para las Universidades
Estatales (boletn 1106-04) que, sin apoyo, fue finalmente archivado. En 1997 el presidente
Eduardo Frei Ruiz-Tagle ingres un proyecto de ley marco de Universidades Estatales
(boletn 2054-04), que igualmente fracasara. En julio de 2016, la presidenta Michelle
Bachelet, ingres al Congreso el proyecto de reforma a la educacin superior, que inclua
un ttulo dedicado a la educacin superior estatal, que, despus de casi un ao, en abril de
2017, fracasara mediante el ingreso por parte de la presidenta de una indicacin sustitutiva
del proyecto, sin incluir esta vez la normativa relacionada con la educacin superior estatal.
Analizaremos a continuacin, los elementos centrales del proyecto de ley sobre
Universidades del Estado, boletn 091-365, ingresado el da 13 de julio a la Cmara de

1 Ver reportaje CIPER, Reforma a la educacin superior: el millonario subsidio estatal que los
privados no quieren perder, 24 de junio de 2016.
Diputados, en sus tres reas principales: Fortalecimiento de la Educacin Pblica, Gobierno
Universitario y Condiciones Laborales.
***

Fortalecimiento de la Educacin Pblica

Omisin grave
El Proyecto de Ley sobre Universidades del Estado no manifiesta un real compromiso con
el fortalecimiento de la Educacin Pblica, lo que se observa en el Mensaje y en el Rol del
Estado con sus Universidades. Por un lado, en el primer apartado de los Antecedentes del
Proyecto, donde se esboza un diagnstico y revisin histrica de los efectos de las polticas
del Estado sobre sus instituciones educativas, se omite cualquier referencia a la actual
distribucin de la Matrcula en el sistema de educacin superior2.
Ampliacin de matrcula no aparece como necesidad
En el Ttulo III De la coordinacin de las Universidades del Estado, particularmente en el
Artculo 39 se seala que el Ministerio de Educacin podr solicitar la elaboracin de
planes para la ampliacin de la oferta acadmica; sin dar garantas de la recuperacin del
carcter protagnico de las Universidades del Estado. Por otro lado, en el literal h) del
Artculo 40, se hace referencia a la reubicacin de estudiantes de instituciones de educacin
superior cuyo reconocimiento oficial haya sido revocado. Aqu tambin se plantea como
posibilidad al consignarse como una colaboracin entre Universidades del Estado y con
otras instituciones de educacin. Al quedar tan abierto, puede que haya universidades que
decidan no ampliar la matrcula.
Financiamiento insuficiente
En primer lugar, no se asegura un financiamiento basal para las funciones mnimas de las
Universidades. En ningn momento se hace referencia a los Aportes Fiscales Directos. En
segundo lugar, el Convenio Marco Universidades Estatales presente en el Artculo 43 es
un mecanismo que ya se ha utilizado en los ltimos aos para otorgar recursos econmicos
a travs de la Ley de Presupuesto. Este mecanismo implica una alta incertidumbre en torno
a los recursos disponibles para cada ao, generando condiciones para una captura de los
intereses de los gobiernos de turno. En tercer lugar, el denominado Plan de
Fortalecimiento corresponde a M$150.000.000 en un plazo de 10 aos, que, si llegara a
dividirse de forma equivalente entre las 18 instituciones, corresponden a M$833.333
anuales3, siendo dicho monto nfimo en relacin con el presupuesto de la Universidad de
Chile, de la Universidad Santiago de Chile y varias otras4. Por ltimo, no se hace referencia
al financiamiento de la formacin de pregrado de las Universidades del Estado y su
condicin de gratuidad.
Proponemos:

Financiamiento basal: El Proyecto de Ley debe contemplar una ampliacin de los

Aportes Fiscales Directos como forma de financiamiento permanente de las
funciones bsicas de las Universidades del Estado, y debe alcanzar, al menos, un
50% del presupuesto de cada Universidad.

Ampliacin: El Ministerio de Educacin deber solicitar un Plan de Ampliacin de

Matrcula (PAM) al Consejo de Coordinacin de Universidades del Estado, en el

2 A modo de comparacin, en el Mensaje del Proyecto de Ley de Educacin Superior del 2016 se
expresaba: hay cada vez una menor matrcula estatal. En 2014 sta cubra un 25% de los
estudiantes universitarios () para el conjunto de pases de la OCDE, es de un 71% en
universidades estatales.
3 Para el ao 2011, durante el Gobierno de Sebastin Piera se le entreg a la Universidad de

Chile un total de M$768.658, como parte de su Plan de Fortalecimiento CRUCH.

4 A modo de ejemplo, en el presupuesto ejecutado de la Universidad de Chile del ao 2016 (segn

los datos de su Vicerrectora de Asuntos Econmicos y Gestin Institucional), este monto anual del
Plan de Fortalecimiento representa el 0,13%.
 plazo de un ao. La meta de este Plan debe ser que los estudiantes de las
Universidades del Estado representen un 50% del sistema de educacin superior,
para ser efectivamente un sistema de provisin mixta.

Eliminacin de los lmites: se debe exceptuar a las Universidades del Estado de

cualquier limitacin al crecimiento de la matrcula, tal como aparece en la Ley de
Educacin Superior, por concepto de gratuidad.

Financiamiento para ampliacin: El Convenio Marco de las Universidades del

Estado y el Plan de Fortalecimiento no pueden estar sujetos a Ley de
Presupuesto, por lo que deben tener un carcter plurianual. Su objetivo debe ser,
prioritariamente, la ampliacin de la matrcula nueva, que dicha matrcula sea
inclusiva y generar condiciones para reubicar a estudiantes de instituciones cuyo
reconocimiento oficial haya sido revocado.

Gratuidad: Las Universidades del Estado deben ser gratuitas en sus programas de
pregrado, con el fin de garantizar el derecho a la educacin superior.
***

Gobierno
El proyecto seala que el gobierno universitario ser ejercido esencialmente por un rgano
colegiado superior, uno representativo y el rector.
rgano Colegiado Superior
Generalmente, el gobierno de las universidades est entregado en buena medida a un
rgano colegiado superior que toma las decisiones esenciales que guan la universidad.
Actualmente, de las 18 universidades estatales existentes, 13 mantienen intactos los
estatutos dictados por la dictadura, pudiendo denominarse su gobierno universitario como
modelo dictatorial, que se caracteriza por una fuerte presencia de representantes del
poder ejecutivo, la ausencia de representantes de los estudiantes y funcionarios no
acadmicos, y la no presidencia del rector de dicha instancia. Por el contrario, los estatutos
de la Universidad de Chile promulgados en 2005 y los proyectos de estatutos que se han
propuesto para s, sin llegar a promulgarse, las universidades de Santiago, Valparaso y
Playa Ancha, que pueden denominarse participativos, han establecido reducir fuertemente
la representacin del presidente de la repblica, otorgando mayora al estamento
acadmico y cada vez ms participacin con voz y voto a los estudiantes y funcionarios no
acadmicos5.
El actual proyecto contempla un Consejo Superior integrado por nueve miembros, tres de
los cuales son representantes del Presidente de la Repblica, dos representantes de la
Regin nombrados de acuerdo a los estatutos que se dicten, tres nombrados por el Consejo
Superior (dos de los cuales debern ser necesariamente acadmicos) y el rector. En
sntesis, de los nueve miembros, slo cuatro son miembros de la Universidad y slo uno
podra ser un estudiante o funcionario no acadmico, cabiendo la posibilidad de disputa
entre ambos estamentos por ese 11%. A este rgano se le otorgan las funciones
trascendentales, como la aprobacin de estatutos, del Plan de Desarrollo Institucional (PDI)
y del presupuesto de la Universidad, requiriendo para dichas materias un quorum calificado
de dos tercios. Resulta evidente que, para una participacin efectiva de estamentos
comnmente excluidos, como estudiantes y funcionarios no acadmicos, requeriran como
mnimo un tercio ms uno de participacin, a fin de tener la posibilidad de que, en
concordancia plena, puedan oponerse a un determinado proyecto de estatutos, PDI o
presupuesto.
As mismo, el proyecto no justifica su propuesta en cuanto a nmero de externos de la
comunidad universitaria toda vez que el argumento usual para ello, la conexin con la

5Esta denominacin proviene de un Estudio realizado por el Consejo de Evaluacin de la

Universidad de Chile, presentado en el Subcomit Tcnico de Anlisis del Proyecto de Ley de
Universidades del Estado.
realidad social, puede ser igualmente vlido para el estamento estudiantil, no sujeto a los
incentivos propios de los docentes.
rgano Colegiado Representativo
El proyecto define un rgano representativo de la comunidad universitaria, compuesto por
sus integrantes, aunque los acadmicos no podrn ser menores a dos tercios del total
(>66.6%), limitando la participacin de cualquier otro actor al 33.3%. En esta materia,
tampoco el proyecto justifica el otorgamiento de un mnimo supramayoritario por ley,
restringiendo la posibilidad de que las comunidades decidan la composicin de sus
rganos, acallando las consignas de mayor democracia y participacin en las
universidades.
Rector
El proyecto seala que el rector continuar siendo elegido de acuerdo a la Ley 19.305, que
seala su eleccin por parte de las ms altas jerarquas acadmicas, rechazando la idea
de una eleccin democrtica entre los distintos estamentos que componen la Universidad.
Proponemos:

Autonoma de las comunidades universitarias: El Proyecto de Ley debe permitir

que las comunidades universitarias, consideradas como tal en todos sus
estamentos, puedan establecer su gobierno, sin limitar -y menos excesivamente- la
participacin de estudiantes y funcionarios no acadmicos.

Eleccin de rector: Todos los estamentos miembros de la comunidad universitaria

deben participar en la eleccin del rector. En el Proyecto de Ley al menos deber
considerarse la eliminacin de la Ley 19.305, que lo impide. La autonoma
universitaria no es la autonoma del rector, acadmicos y decanos.

rgano Superior Representativo de la Comunidad Universitaria: El Consejo

Universitario no puede limitar a un 11% la participacin de los estudiantes y
funcionarios no acadmicos, debiendo otorgarse un mnimo de un 33% + 1, a fin de
que su participacin no sea meramente nominal. De esta manera se evita una
supramayora a los acadmicos, haciendo nominal la representacin de otros
estamentos.
***

Condiciones laborales
Normalizar la precariedad laboral
En materia de condiciones laborales, el proyecto avanza hacia la normalizacin e
institucionalizacin de situaciones, que hoy, son problemas combatidos por funcionarios y
estudiantes, como son la exclusin de la calidad de funcionario pblico y de los derechos
funcionarios adquiridos, el aumento de trabajadores a contrata en desmedro de la planta y
la externalizacin de determinados servicios sin importar las condiciones laborales que
entregan las empresas externas. Las posiciones que toma el proyecto en esta materia va
en perfecta sincrona, no con una regulacin para fortalecer a las Universidades del Estado,
sino con la des-regulacin tpica del modelo neoliberal inmiscuido en el mercado de la
Educacin Superior.
Exclusin del rgimen jurdico de funcionarios pblicos
El proyecto restringe la aplicacin de normas esenciales en el servicio pblico como son la
Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado y el Estatuto Administrativo,
arguyendo la especificidad de las Universidades dentro de la Administracin para limitar y
afectar la aplicacin de derechos funcionarios como la estabilidad laboral y otros beneficios
de la administracin del Estado.
Exclusin de la regla del 20%
El proyecto busca no hacer exigible para las Universidades el artculo 10 del Estatuto
Administrativo, que entre otras cosas fija un lmite a los funcionarios en modalidad de
contrata de un 20% del nmero de planta, lo que constituye un intento de reducir el nmero
de funcionarios que cuenten con los derechos que otorga la planta, as como tambin des-
incentivar el paso de nuevos funcionarios a dicho rgimen. Esto va incluso contra la
intencin del legislador, que al aprobar el Estatuto Administrativo redujo el porcentaje
permitido que contemplaba originalmente el proyecto de un 30% a un 30%. Cabe sealar
que, una gran cantidad de unidades acadmicas de las Universidades del Estado hoy
efectivamente incumplen esta norma, por lo que el proyecto viene a regularizar por la va
de la normalizacin una situacin de infraccin de ley.
Exencin de toma de razn
En la misma lnea, de desproteccin y desregulacin de los derechos de los funcionarios,
el proyecto busca hacer que la contratacin y especialmente la desvinculacin de
funcionarios deje de estar afecto al trmite de legalidad ex ante conocido como toma de
razn, realizado por la Contralora General de la Repblica.
Contratacin de servicios especficos
Finalmente, el proyecto viene a establecer expresamente la facultad de las Universidades,
o ms bien de decanos y rectores, para contratar personal no sujeto a las que rigen a las
Universidades, sino al Cdigo del Trabajo como trabajadores del mundo privado, afectando
no slo a los futuros funcionarios que podran ser contratados por esta va y que no gozaran
de los beneficios que sus colegas funcionarios, sino que afecta hoy las distintas luchas que
trabajadores y estudiantes llevan en contra de las prcticas abusivas del subcontrato que
se han apoderado de muchas unidades acadmicas.
Proponemos

Respeto al rgimen jurdico del personal universitario: Sin perjuicio de que se

pueden establecer normas que reconozcan la especificidad de los funcionarios de
las Universidades del Estado, el proyecto de ley debe reconocer la calidad de
funcionarios pblicos, manteniendo la aplicacin directa o supletoria de la Ley de
Bases y el Estatuto Administrativo.

Regla del 20%: En lnea con lo anterior, debe seguir siendo aplicable especialmente
el artculo 10 del Estatuto Administrativo, a fin de poner lmite a los funcionarios a
contrata.

Toma de razn: Los actos dictados en materia funcionaria, y, especialmente, toda

medida que implique la supresin de un cargo o la destitucin de un funcionario,
debe estar sujeta al control de legalidad de la Contralora de toma de razn.

Plena aplicacin: El proyecto, finalmente, no puede otorgar la facultad de contratar

determinados servicios omitiendo toda la regulacin aplicable al respecto, debiendo
otorgar iguales derechos y proteccin a quienes presten servicios especficos.
***

Conclusin
La situacin amerita la unin y movilizacin de todos los actores a fin de defender a las
Universidades del Estado de leyes, que pretenden consolidar el modelo neoliberal y la
desregulacin en el mercado de la educacin superior, as como intentaron en dictadura y
as como lo intentan hoy.
Resulta urgente la reunin de los actores con el objetivo de articular una propuesta conjunta
que pueda establecer como mnimo, no retroceder en los derechos polticos y funcionarios
que se han ganado a lo largo de las movilizaciones y aos, y dar pasos hacia un verdadero
fortalecimiento de la universidad estatal en la educacin superior.