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Introduccin: El origen de la Constitucin de 1991: la reforma institucional como

respuesta a la presente crisis

Por Julieta Lemaitre Ripoll

Objetivos de aprendizaje

a. Reconocer la secuencia de hechos histricos que llev a la adopcin de la

Constitucin de 1991.
b. Comprender la importancia de las aspiraciones de transformacin institucional que
sustentaron el apoyo mayoritario al cambio constitucional.
c. Conocer cules fueron las principales novedades de la Constitucin del 1991.
d. Identificar algunos de los principales debates en torno a la adopcin de la
Constitucin de 1991

Preguntas-gua de estudio

1. Cmo y por qu relacion la Corte Suprema de Justicia la reforma institucional con

la violencia de la poca? Era este un sentimiento generalizado?
2. Qu giro le dio la Corte Constitucional a la interpretacin constitucional?
3. Cul fue el aporte de la Constitucin de 1991 a la paz?
4. Cules fueron las principales transformaciones institucionales?

Introduccin

A pesar de la persistencia del conflicto armado en Colombia, es difcil recordar la violencia

de los aos ochenta y el impacto que tuvo en la conciencia nacional. En los aos entre la
posesin del Presidente Virgilio Barco (1986-1990) en agosto de 1986 y mayo de 1990,
cuando se llam a elecciones del periodo siguiente, explotaron 19 carro bombas con cerca
de 300 vctimas; sicarios asesinaron a 250 policas; las guerrillas hicieron estallar el
oleiducto Cao Limn Coveas 125 veces, y miles de militantes del partido de Izquierda
Unin Patritica fueron asesinados.1Ao tras ao, mes tras mes, transcurri una serie al
parecer interminable de asesinatos de polticos, policas, jueces, periodistas y defensores de
derechos humanos y ciudadanos de a pie. El cartel de Medelln fue el principal causante de
estas muertes, fuera de forma deliberada o por acciones terroristas. En buena parte lo haca
con la excusa de terminar la extradicin de colombianos acusados de narcotrfico a las
crceles de los Estados Unidos con el lema de mejor una tumba en Colombia que una

1
Luis Can Moreno, Narcodilogos, doble juego mortal, El Tiempo, Bogot, August 6, 1991

1
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crcel en Estados Unidos. Un popular anlisis acadmico publicado en 1990 resumi la

situacin del esa poca en su ttulo: Al Filo del Caos.2

El aumento de la violencia encontr al Estado desarmado, no solamente por la falta de

fuerza militar, sino por la debilidad institucional. Quiz la debilidad ms sorprendente era
que la reforma de 1987 al sistema penal no prevea un periodo de transicin, de manera que
entre el desmonte del anterior sistema de investigacin y juicio de delitos, y la instalacin
del nuevo sistema, durante 18 meses no haba instituciones encargadas de investigar los
delitos.3 De acuerdo a datos oficiales publicados por El Tiempo, en Agosto de 1990 haba
1,200,000 investigaciones abiertas sobre este mismo nmero de delitos sin que hubiera una
sola persona detenida por los hechos. El grado de impunidad era especialmente agudo en la
jurisdiccin de orden pblico, que deba investigar los delitos relacionados con la rebelin,
el terrorismo y el trfico de drogas. All slo 60 jueces tenan a su cargo cerca de diez mil
investigaciones y de 2000 procesos de extincin de dominio de bienes de narcotraficantes
ni uno slo haba llegado a juicio. 4

En las elecciones presidenciales de 1990, cuatro candidatos fueron asesinados por sicarios.
Dos de ellos, Jaime Leal y Bernardo Jaramillo, pertenecan a la Unin Patritica (U.P.), el
partido de izquierda creada por las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia) como parte del proceso de paz de mediados de los aos ochenta. El objetivo era
crear un espacio de desmovilizacin de la ilegalidad a la actividad poltica legal, pero al
terminar la dcada la U.P. trataba, con poco xito de distanciarse de las FARC y del
estigma que justificaba el asesinato de sus militantes. El tercer candidato asesinado fue
Carlos Pizarro, el carismtico lder del M19, grupo guerrillero que acababa de
desmovilizarse en 1989. El cuarto fue Luis Carlos Galn, poltico liberal de enorme
popularidad que era, segn muchos comentarista, el seguro ganador de las elecciones de
1990. Los primeros tres candidatos fueron asesinados por grupos paramilitares con
vnculos a los carteles de la droga en campaa contrainsurgente. Galn fue asesinado por
orden del gran capo del cartel de Medelln, Pablo Escobar, en alianza con Alberto
Santofimio, un rival poltico de Galn que deseaba ser l el nominado por el Partido
Liberal.5

La muerte de estos hombres, en especial el asesinato de Galn, dieron pie a una gran
movilizacin ciudadana que, con una gran visibilidad de los estudiantes universitarios,
pidi la reforma institucional como el camino para poner fin a la violencia. Las elecciones
de 1990 fueron entonces el escenario para materializar el anhelo de cambio y paz a travs
del llamado a una nueva constitucin: la Constitucin de 1991. Con el apoyo de esta
movilizacin ciudadana a favor de la reforma institucional, el siguiente Presidente, Csar

2
Francisco Leal and Len Zamozc, Al filo del caos: Crisis poltica en la Colombia de los aos 80, Tercer
Mundo y Universidad Nacional, Bogot, 1990.
3
Rafael Pardo, De primera mano: Colombia 1986-1994, entre conflictos y esperanzas, Editorial Norma,
Bogot, 1996. p.51-52.
4
Luis Can Moreno, Op.Cit.
5
Santofimio fue condenado veinte aos despus. Ver El Tiempo, Santofimio se distanci de actos pblicos
ante inminencia de la
condena, September 3, 2011.

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Gaviria, entonces jefe de debate de la campaa de Galn, tuvo a su cargo convocar la

Asamblea Nacional Constituyente que en seis meses en 1991 produjo la Constitucin de
Colombia. Este captulo describe la secuencia de hechos que llev a la adopcin de la
Constitucin de 1991, las aspiraciones de transformacin institucional que sustentaron el
apoyo mayoritario al cambio constitucional, y los principales debates e innovaciones de la
Constitucin de 1991.

Ejercicio 1
En Colombia persiste la violencia. Investiguen en las noticias y comparen la situacin
actual, conocida por ustedes a travs de la prensa, con las causas de la violencia a
finales de los ochenta como se describen en este captulo. En qu se parece la
violencia y en qu es diferentes?

La paradoja colombiana

La Constitucin de 1991 est enraizada tanto en la violencia colombiana del siglo XX, que
se derrama hacia el XXI, como en las instituciones democrticas que tantos embates han
sufrido. Ese doble origen refleja la paradoja colombiana: la tensin entre la persistencia
de las armas y de las leyes como medios para ordenar la sociedad, dirimir los conflictos, y
plantear grandes transformaciones. As, por un lado el pas tiene una conocida trayectoria
de violencia social y poltica, planteada por sus protagonistas sea como una forma de re-
ordenar la sociedad, o como una forma de mantener el orden social en peligro. Pero por
otro lado, marcando la paradoja, el pas tiene tambin una trayectoria importante de apego a
la ley y a instituciones legales ms o menos legtimas.Y en esa medida se ha planteado una
y otra vez en Colombia que no es la violencia sino el derecho la forma correcta de plantear
grandes cambios sociales, y la forma correcta de mantener las tradiciones y jerarquas del
pasado. Sin embargo este llamado no ha puesto fin al recurso a la violencia poltica.

La reforma constitucional y la adopcin de nuevas constituciones ha sido central para las

aspiraciones polticas de transformacin o defensa de instituciones y valores. La
Constitucin de 1886, la ltima antes de la de 1991, consagr el proyecto poltico de la
Regeneracin e instaur el triunfo de una concepcin del Estado y de la sociedad
profundamente catlica y en muchos sentidos, autoritaria. Y lo hizo en contra de numerosas
propuestas enemigas, en particular de liberales radicales, que adoptaban instituciones
revolucionarias por ser igualitarias y desmontar los poderes. Otras visiones de pas se
plasmaron en las grandes reformas constitucionales como la del ao de 1910 (liberal,) de
1936 (liberal de izquierda,) la fallida de 1948 (de corte fascista) y la de 1957, que consagr
el voto femenino y prohibi a futuro la reforma constitucional. As, a menudo se ha dicho
que Colombia, a pesar de la violencia, ha sido un pas apegado a la ley y las formas
jurdicas y que el formalismo de la cultural legal reflejaba la importancia nacional de la ley.

La Constitucin del 91 es, desde su origen mismo, afn a esta paradoja colombiana.En lo
que se refiere a su relacin con la violencia, es una reaccin a un perodo de recrudecida

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violencia. El llamado a la reforma institucional fue una y otra vez el llamado a cambiar
unas instituciones que se vean como la causa de la crisis. Se argumentaba por ejemplo que
la crisis de violencia se deba al recorte de las libertades ciudadanas, la ineficiencia del
aparato de justicia y la corrupcin en el Congreso y la Fuerza Pblica. Pero tambin se
deca que era porque la administracin del Estado era poco eficiente y eficaz ya que no era
moderna estando amarrada a un diseo institucional que databa de 1886.

Si bien desde el asesinato de Luis Carlos Galn en agosto de 1989 se oa hablar de

Asamblea Nacional Constituyente, este reclamo no afectaba al gobierno del Presidente
Virgilio Barco (1986-1990.) El gobierno estaba de acuerdo con la necesidad de reformar
las instituciones, pero pensaba hacerlo en el Congreso. As, la necesidad de dar fin a la
violencia de los carteles del narcotrfico, y el llamado a la modernizacin del Estado,
coincidieron en el Congreso de la Repblica a finales del mes de noviembre de 1989. En
los meses anteriores, mientras estudiantes y profesores agitaban en las calles pidiendo una
reforma institucional, el gobierno se la jugaba por una reforma de la Constitucin a travs
del Congreso, e ignoraba el clamor popular.

Sin embargo el Congreso llev a que Barco retirara su propuesta de reforma por la
inclusin de un referendo sobre la extradicin en el proyecto de reforma constitucional.
Sucedi que en el proyecto deca que la reforma constitucional deba ser aprobada por
votacin general o referendo. El 30 de noviembre de 1989 un grupo de 22 congresistas
incluy en el referendo la no-extradicin. Este era un punto muy delicado para el gobierno
de Barco, que vea en la extradicin su principal arma contra el poder de los
narcotraficantes. Si bien en el pasado la extradicin de nacionales acusados de delitos en
otros pases era un problema insignificante, en 1989 estaba en el centro mismo de la
violencia. Era el deseo ms sentido de los carteles de narcotraficantes que teman ser
extraditados a Estados Unidos, y con ello justificaban su violencia. El gobierno de Barco,
comprometido con la lucha contra los narcotraficantes, no permiti que el referendo
incluyera la extradicin, y en cambio retir el proyecto del Ley, y tuvo que admitir que por
esa va no poda lograr el cambio constitucional. En ese momento el cambio no era
solamente deseable para el gobierno en trminos de modernizacin, sino que se supona
sellaba el proceso de paz con la guerrilla del M-19. Y aunque esta guerrilla sigui el
proceso de paz sin la reforma constitucional que le daba la posibilidad de participar en
poltica, permaneca en el aire la posibilidad de una reforma constitucional.

Pocos podran imaginar entonces que la inclusin de la extradicin, y el retiro de la reforma

del Congreso, detonaran la transformacin del pas, relegitimando las maltrechas
instituciones, permitiendo la entrega de muchos de los grandes capos del narcotrfico y
desmovilizando a algunas de las principales guerrillas. Y sin embargo as fue: en adelante
el gobierno de Barco apoyara la Asamblea Constituyente como la nica forma de cambiar
la constitucin, y a la sombra de este proceso se iba a dar la entrega del narcotraficante

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Pablo Escobar, y el desmantelamiento de su organizacin criminal, as como importantes

procesos de paz con las guerrillas.

Esta introduccin al estudio de la Constitucin de 1991 intenta evocar lo que sucedi en

estos aos, para responder a la siguiente pregunta: De dnde vena la idea que una reforma
constitucional era la solucin a la crisis de violencia de finales de los aos ochenta?
Cules fueron los principales cambios que gener la Constitucin de 1991 en la
institucionalidad vigente? Cmo respondan estos a los anhelos de paz?

La reforma institucional como fin de la presente crisis

Una vez cada la reforma constitucional de Barco tanto el gobierno como los medios
masivos de comunicacin apoyaron el llamado a una Asamblea Nacional Constituyente. El
llamado se haca en un momento de crisis: en 1990, el Estado tena enormes dificultades
para mantener el orden pblico tanto como para cumplir con las promesas mnimas de
bienestar y respeto de los derechos humanos de una democracia liberal. La violencia
pareca desbordarlo poniendo en evidencia su debilidad, y su falta de legitimidad: el Estado
pareca arrinconado tanto por el poder de un narcotrfico que usaba el terrorismo para
presionar por la no-extradicin, como de unas guerrillas fortalecidas, como de una creciente
violencia paramilitar.

Esta situacin angustiosa era juzgada de por lo menos dos formas: para un sector,
generalmente conservador, el problema que enfrentaba Colombia era la debilidad del
Estado en su cumplimiento de la tarea bsica de mantener el orden pblico. Haca falta un
Estado fuerte, como el que se haba intentado imponer con el Frente Nacional al terminar
la violencia partidista de los aos cuarenta y cincuenta, y como el que estaba consagrado
enla Constitucin de 1886. Este Estado fuerte conllevaba el poder del ejecutivo imponer
un amplio rango de medidas de control de orden pblico, y de hacerlo en especial a travs
de los poderes presidenciales bajo los estados de excepcin, el llamado Estado de Sitio. As
se haba gobernado en Colombia con decretos-legislativos que en principio eran
excepcionales, pero en la prctica eran cotidianos, que restringan las libertades pblicas y
la posibilidad de hacer oposicin poltica.6

Para otro sector, generalmente liberal, el problema de la falta de legitimidad del Estado
radicaba en su debilidad en la defensa de los derechos humanos y de la participacin
poltica. Esta debilidad se manifestaba en dos aspectos: el primero era la corrupcin y el
abuso de poder de las diversas autoridades, pero en especial, en la corrupcin que
deslegitimaba al Congreso de la Repblica. El segundo problema era la pobreza y
desigualdad que generaban. Esta pobreza y desigualdad eran descritas a menudo como las

6
El Estado de Sitio surga de la declaratoria de emergencia que haca el Ejecutivo por una situacin grave de
orden pblico interno. Le daba al Presidente y sus ministros la potestad de emitir decretos que suspendieran
las leyes vigentes y los derechos ciudadanos. Su control de constitucionalidad era de forma pero no de fondo.

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causas objetivas de la violencia, segn la cual la injusticia distributiva llevaba a la

violencia social. As, el argumento era que tanto la violencia criminal como la violencia
insurgente surgan de las barriadas populares marginales, y del campo tambin abandonado
y pobre.

Para un tercer sector, generalmente de izquierda, adems de la pobreza (en lo que

coincidan con los liberales) el problema era el de la falta de democracia. Se trataba de un
rgimen cerrado de alternancia en el poder de liberales y conservadores. Esta alternancia
era el resultado de los pactos de paz que dieron fin a la violencia partidista entre liberales y
conservadores a mediados del siglo XX (el Frente Nacional). El Frente Nacional, se deca,
haba cerrado la puerta a terceras fuerzas polticas y a la oposicin, y por lo tanto haba
empujado a la izquierda a tomar las armas. Adems, el Frente Nacional haca aparecer al
Estado como el botn de dos partidos polticos, sacrificando la apariencia de neutralidad
requerida para ser legtimo en trminos de una democracia.

Para todos los sectores la reforma institucional era importante. Es cierto que para aquellas
personas que pensaban que el problema era la debilidad del Estado, parte de la solucin era
una mayor inversin en la fuerza pblica y en la polica, lo cual no requera una reforma
constitucional. Pero tambin consideraban que era importante el fortalecimiento del aparato
de investigacin y castigo de los diversos crmenes, y ello requera la reforma del Estado.
Por su parte aquellas personas que pensaban que el problema eran la corrupcin y la
pobreza crean que era importante reformar el Estado para que fuera un mejor garante de
los derechos, lo cual le permitira recuperar su legitimidad, y su capacidad de gobernar, y,
en trminos weberianos, mantuviera el monopolio de la violencia legtima. 7 Por ltimo,
quienes pensaban que el problema radicaba tambin en la falta de democracia tambin
crean que haca falta reformar las instituciones para fortalecer la eleccin de funcionarios,
y la inclusin de la participacin de terceras fuerzas en las elecciones.

Estas reformar parecan necesarias desde hace aos, pero a finales de los aos ochenta
surgi la idea popular que adems de ser necesarias para ser un Estado ms legtimo y ms
moderno, eran necesarias para acabar con la violencia. La tesis de las causas objetivas de
la violencia triunf, as como la idea que las instituciones producan esas causas objetivas
de pobreza, corrupcin y falta de seguridad y democracia. El entusiasmo por la reforma
constitucional estuvo liderado por un movimiento estudiantil que si bien dur poco,
galvaniz a los votantes por lo menos en dos elecciones: las de marzo de 1990, con la
llamada sptima papeleta y las presidenciales de mayo del mismo ao, donde todos los
candidatos apoyaban el si de la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente.

La sptima papeleta y el voto por el SI

7
Weber plante que el Estado se defina como aquella organizacin que tena le monopolio del uso de la
fuerza, o de la violencia, legtima.

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El movimiento estudiantil de 1989 se origina en la marcha de protesta organizada por

estudiantes de Bogot contra el asesinato de Galn. Esta marcha de protesta, conocida
como la marcha del silencio, fue organizada por estudiantes de varias universidades
pblicas y privadas de la ciudad. De esa organizacin inicial sali un grupo de estudiantes
que acordaron, en medio de sus diferencias, movilizarse por una reforma institucional que
facilitara la salida a la crisis. Esta propuesta pronto creci y se extendi a otras ciudades,
universidades y colegios con el llamado a la sptima papeleta: el voto para llamar a una
Asamblea para reformar la constitucin.

La sptima papeleta se llamaba as porque literalmente lo era. El voto en las elecciones de

marzo requera que los ciudadanos llevaran a las urnas papeletas con su voto para cada
eleccin. Haba seis elecciones: de alcalde, de concejales, de gobernador, de diputados, de
senadores y de representantes a la Cmara. Eran elecciones que se acercaban en medio de
una enorme falta de legitimidad del Estado, en particular del Congreso. Incluso, circul la
propuesta, hecha no por grupos radicales de izquierda, sino por el peridico El Espectador,
que los ciudadanos deban, de forma masiva, rehusarse a votar en las elecciones al
Congreso como una protesta contra la corrupcin imperante.

Y por esos das Fernando Carrillo, joven profesor de derecho de varias universidades, y
muy cercano a un ala del movimiento estudiantil en Bogot, propuso que los votantes
incluyeran en las urnas una sptima papeleta de convocatoria a la Constituyente.La idea fue
recogida y amplificada por los medios liberales y, en la base, por un movimiento estudiantil
espontneo. Y pronto estudiantes de todo el pas, de universidades privadas y pblicas, as
como muchos estudiantes de bachillerato, promovan el voto por la sptima papeleta.

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Nunca se sabr cuntas sptimas papeletas se depositaron en las elecciones de marzo de

1990. La Registradura s las recogi, pero argumentaron que no tenan mandato legal para
contarlas. Como suelen hacer con los votos, unos aos despus las incineraron.Sin
embargo, los estudiantes apostaron vigilantes voluntarios en los sitios de votacin, que
contaban cuntas personas haban depositado la sptima papeleta. Tambin instalaron una
central en Bogot donde iban sumando los reportes de los estudiantes que llamaban por
telfono al cerrase las urnas, y de esta manera contaron 1,342,000 votos por la Asamblea
Nacional Constituyente, nmero que ante la ausencia de una cifra oficial, fue reproducido
por los medios de comunicacin.

La aparente alta votacin de la sptima papeleta, as como el visible entusiasmo y apoyo

por lo menos juvenil, se convirtieron en un hecho poltico amplificado por los medios
nacionales y pronto utilizado por todos los polticos. El gobierno de Barco se mostr
interesado en la posibilidad de una reforma constitucional. 8 Adems del inters del
gobierno, casi todos los diversos candidatos presidenciales, empezando por los
precandidatos liberales, se pronunciaron a favor.

RECUADRO: EL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL DE 1989 Y LA SEPTIMA

PAPELETA

8
Barco haba sido el primero en hablar de un plebiscito para reformar la Constitucin. Lo haba propuesto en
1988, pero haba desistido ante la oposicin de los conservadores que acordaron apoyar la reforma de Barco
en el Congreso si no llamaba a plebiscito El acuerdo con los conservadores fue declarado inconstitucional por
el Consejo de Estado.

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A principios de 1989 el pas no esperaba mucho de sus estudiantes, una generacin aptica
e indolente. No tenan espritu de grupo, no estaban organizados, no les interesaba la
poltica. En las universidades privadas los jvenes eran orientados hacia un futuro en el
cual se haran ciertas las fantasas individuales y familiares de ascenso social; en las
pblicas, a pesar de su aura de revoltosos, la mayora de estudiantes tambin eran apticos
frente a la poltica. En la universidad pblica era ms clara la presencia de grupos
pequeos de izquierda, algunos muy radicalizados y simpatizantes o militantes en la
izquierda armada, protagonistas del eventual 'tropel' o enfrentamiento con la Polica. Pero
no haba movimientos que agruparan a grandes nmeros de estudiantes. No haba ninguna
organizacin que los representara, no haba movilizacin masiva ni politizacin a gran
escala, ni la sospecha o esperanza de que eso fuera posible.

No era slo falta de iniciativa: eran aos difciles para ser joven. La infancia feliz de unos
aos 70 prsperos y en relativa paz se estrell contra una violencia que tocaba a todos
directamente. Adems del peso de esos hechos, desde 1985, cuando ardi el Palacio de
Justicia, era difcil imaginarse un pas posible con espacio para todos. De muchas formas
se estaba apenas barriendo las cenizas del Palacio; esperando que se enfriaran los
escombros, que dejaran de humear. Y para la mayora de los estudiantes no haba sueo
que reemplazara la utopa de la generacin anterior. Los ttulos de los libros ms
importantes sobre la dcada de los ochenta eran la confirmacin de la desesperanza: Al filo
del caos, por ejemplo, Al borde del abismo e, incluso, En qu momento se jodi Colombia.

Era adems difcil de imaginar una solucin poltica a la violencia cotidiana. De muchas
formas el pas resultaba entonces incomprensible, y ya no haba un futuro claro al cual
apostarle. En lugar de soadores, a finales de los aos ochenta los estudiantes en su
mayora eran espectadores impotentes y silenciosos de un panorama nacional
protagonizado por la desesperanza. La vida transcurra entonces entre las diversiones
usuales de los adolescentes, el estudio y el deporte, las aventuras con las drogas y el
alcohol, y el acercamiento ms bien tmido al sexo y al rock en espaol.

Hasta que Pablo Escobar mat a Luis Carlos Galn. Y sin previo aviso los estudiantes,
sobre todo los apticos de las universidades privadas, salieron por un momento de su
estupor y lideraron una marcha estudiantil de luto que conmovi a Bogot, quiz incluso al
pas. De esa marcha surgi el movimiento estudiantil de 1989; el ms grande e incluyente
que se recuerde y que ha visto el pas desde entonces.

En l militaron miles de estudiantes de universidades y colegios de las grandes ciudades

del pas; se pusieron jeans y la camiseta blanca para pedir el voto por la sptima papeleta
en las elecciones de marzo, escrito si era el caso, a mano. Y luego siguieron marchando,
haciendo rifas y tmbolas y reuniones para promover que de nuevo se votara por la
convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en mayo, alimentando la pasin por
una idea que ese ao y el siguiente consumi al pas: la idea de que con una reforma
constitucional s "habra futuro" como prometa Gaviria, o que la constituyente era "el
camino" que nos sacara de la desesperanza.

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Imagen en: Los estudiantes de la Septima Papeleta Revista Semana, pblicado el 6 de

septiembre de 2010, adaptado de: Julieta Lemaitre, El Derecho como conjuro, Uniandes y
Siglo del Hombre Editores, 2009, disponible en
http://www.semana.com/nacion/articulo/los-estudiantes-septima-papeleta/114006-3

Ejercicio 2
Redacten un texto que podra estar incluido en un libro de Constitucin y Democracia
dentro de 25 aos que comience as: A finales de (este ao) los estudiantes de las
universidades pblicas y privadas del pas, como los estudiantes de la sptima papeleta
de los aos ochenta... luego recurran a su imaginacin y describan una posible
movilizacin estudiantil por el cambio social. Qu podra motivar a los estudiantes
hoy como motiv la sptima papeleta a los estudiantes de los aos ochenta? Explique en
su relato imaginario las causas polticas, econmicas y sociales de la hipottica
movilizacin y compare con la de los aos ochenta.
Ya desde entonces la reforma constitucional apareci como la idea sin enemigos en
muchos crculos de poder. La aspiracin era la de una reorganizacin del Estado, que
inaugurara una paz basada en el respeto de los derechos humanos y eliminara los focos de
corrupcin. La prensa liberal nacional apoy desde el comienzo al movimiento estudiantil y
a la propuesta de la reforma constitucional. Tambin apoyaban la propuesta de reforma
constitucional crculos adictos al gobierno liberal, donde se vea como la nica manera de
modernizar y sanear de corrupcin al Estado, y de paso cimentar la legitimidad y la
gobernabilidad. A nivel internacional tambin haba un ambiente positivo, pues en toda
Amrica Latina soplaba un aire reformista, si bien enfocado en grandes reformas
institucionales para el desarrollo econmico (ver recuadro sobre el Consenso de
Washington.)

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La reforma de la Constitucin reciba adems el apoyo de diversos crculos de izquierda

que buscaban hacer poltica electoral. Ello era cierto en las guerrillas: el M-19 haba
planteado una reforma constitucional llamndola el gran dilogo nacional y tanto el EPL
como las FARC en diversas ocasiones haban propuesto la necesidad de una Asamblea
Nacional Constituyente para la paz. Pero la guerrilla no era el nico sector de izquierda
interesado en la Constituyente. Tambin lo estuvo y desde muy temprano en la
movilizacin estudiantil, la izquierda democrtica. Se trataba de algunos desmovilizados de
las FARC que militaban en la Unin Patritica, los sindicatos, los centros de estudio de
intelectuales de izquierda y algunas personas y grupos ms radicales. Para ellos la
propuesta de reforma constitucional era parte de sus propias aspiraciones de necesidad de
un nuevo pacto social donde la izquierda pudiera hacer poltica legtima y tener verdaderas
opciones de llegar al poder.

Pasada la sptima papeleta en las elecciones para congreso de marzo, la pregunta era si se
podra utilizar las elecciones presidenciales de mayo para preguntarle a la ciudadana, ahora
de manera formal, si queran que se convocara una Asamblea Nacional Constituyente. Esta
pregunta era muy difcil, pues posiblemente al hacerlo formalmente (la sptima papeleta
fue informal y no tuvo apoyo oficial) el gobierno estuviera violando la ley ya que segn la
Constitucin slo lo poda hacer el Congreso podra reformar la Constitucin.9

El gobierno de Barco se arriesg y a travs de un decreto de Estado de Sitio, es decir,

usando sus poderes extraordinarios para resolver la crisis creada por la violencia, convoc a
un voto por el SI o por el NO para el llamado a la Asamblea Nacional Constituyente. 10 As,
se expidi la orden de contar los votos por el decreto de estado de sitio 927 de 1990
autorizando a la Registradura Nacional para contra los votos. Y adems el gobierno
expidi el texto del voto, por primera vez en un tarjetn distribuido por el gobierno mismo
para que todos los colombianos que votaran pudieran votar s o no a la convocatoria.

Sin embargo la Corte Suprema poda tumbar el decreto. Su constitucionalidad dependa que
la Corte Suprema considerara que la convocatoria estaba ligada los poderes de estado de
sitio que tena el presidente, poderes que se fundaban en la crisis de violencia y no en la
necesidad de reformar las instituciones.

Mientras tanto la violencia continuaba, incluyendo tanto la guerra con las guerrillas como
especialmente el terrorismo del narcotrfico, en especial del Cartel de Medelln con una
organizacin liderada por Pablo Escobar (Los Extraditables). Adems haba una oleada

9
Esto fue introducido con el plebiscito planteado por el General Rojas Pinilla en 1957 (el mismo plebiscito
que le diera el voto a las mujeres.)
10
El tarjetn inclua por lo menos dos referencias contrarias a las aspiraciones de los estudiantes. El primero
es que la referencia a las fuerzas regionales era una forma de mencionar a los polticos tradicionales locales
que los estudiantes consideraban eran corruptos. Y el que la eleccin fuera por voto popular le daba ventaja a
las maquinarias polticas- los estudiantes preferan una Constituyente con grupos representados por
estamentos polticos.

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de asesinatos selectivos de jueces, periodistas, policas y polticos, en especial de izquierda.

El 22 de marzo fue asesinado Bernardo Jaramillo, candidato presidencial del partido de
izquierda Unin Patritica. Y el 26 de abril fue asesinado el candidato presidencial dela
recin desmovilizada guerrilla M-19, Carlos Pizarro Len-Gmez. En su funeral Antonio
Navarro Wolff, quien lo reemplazaraa la cabeza del M-19 dijo que el M-19 continuaba en
proceso de paz, y que adems apoyaban la Asamblea Nacional Constituyente. Su apoyo
convirti las elecciones de mayo en una posibilidad de votar tambin contra la violencia al
votar por SI a la Constituyente.

El 24 de mayo, dos das antes de las elecciones presidenciales la Corte Suprema permiti
que la Registradura contara los votos. La sentencia de la Corte deca que la reforma era
cuestin de diseo institucional, s, pero que el diseo institucional tena una relacin
directa con la violencia. Dijo la Corte:

No es que las instituciones se hayan convertido per se en un factor de disturbios,

sino que han perdido eficacia y han resultado inadecuadaspara combatir formas
de intimidacin y ataques que eran inimaginables hace unos aos, y en consecuencia
su rediseo es necesario.11

Las elecciones de mayo de 1990 fueron las elecciones presidenciales ms tristes de la que
se tenga memoria. Cuatro candidatos presidenciales haban sido asesinados: Jaime Pardo
Leal, de la U.P. en 1987, Luis Carlos Galn, liberal, en 1989, y Bernardo Jaramillo y Carlos
Pizarro en 1990. La Unin Patritica desisti de enviar ms candidatos, pero dos de los que
se lanzaron lo hicieron en lugar de los muertos: Antonio Navarro (ADM-19), y Csar
Gaviria (Partido Liberal). Quiz por ello los ciudadanos votaron masivamente por la
Constituyente: 5,236,863 votos por el SI, es decir, el 88% del electorado. Tambin gan

11
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia 24 de mayo de 1990 expediente 2149E.

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Csar Gaviria, que tendra, a partir de su posesin en agosto, la tarea de organizar la

convocatoria y funcionamiento de la Asamblea Nacional Constituyente.

Ejercicio 3
Usted habra votado a favor o en contra de la constituyente? Por qu s o por qu no?

Ejercicio 4
Disee una campaa a favor del S, o del No como si estuvieran en 1990.

La Constituyente es el Camino

El nuevo gobierno tena una tarea titnica por delante: convocar y sacar adelante una
Asamblea Nacional Constituyente que reformara la Constitucin de 1886. A finales de
agosto de 1990, a las pocas semanas de su posesin, Csar Gaviria adopt el Decreto 1926
llamando a elecciones para Asamblea Constituyente el 9 de diciembre de 1990. El decreto
inclua la forma como se haran las elecciones para la Asamblea, las calidades de los
candidatos, su tiempo de duracin, y el temario que sta poda discutir. Tena varios
objetivos: primero, el control de las personas que seran candidatos: inclua una edad
mnima de 25 aos, y la exigencia, con algunas excepciones, de que los candidatos fueran
profesionales universitarios. El segundo objetivo del decreto fue el control de la
transparenciade las elecciones y la proteccin de los candidatos frente a la violencia. Con
estas elecciones se introdujeron protecciones a la libertad del sufragio que no existan antes,
y que pasaran a ser parte habitual de las elecciones en Colombia, como son: los cubculos
para asegurar el voto secreto, el uso del tarjetn para evitar las competencias por el reparto
de papeletas y la financiacin pblica de las campaas. El tercer objetivo era garantizar el
acceso igualitario a espacios publicitarios del Estado, incluyendo la televisin. sta era
particularmente importante en una poca en que la plaza pblica se haba convertido en
escenario de asesinatos polticos. Adems, pretenda garantizar la igualdad de condiciones
para la participacin de grupos tradicionalmente excluidos de la contienda electoral, en
particular del M-19. El cuarto objetivo del decreto era especificar el temario que iba a
cubrir la reforma, y dejar claro que no era un cheque en blanco, y, en particular, que no
inclua la posibilidad de reformar la Constitucin para prohibir la extradicin.

A principios de octubre de 1990 la Corte Suprema de Justicia, en su revisin de la

constitucionalidad de este Decreto 1926, casi declara inconstitucional todo el proceso. No
era una decisin fcil, porque la convocatoria pareca extenderse en los poderes que tena el
Presidente. Una vez ms, para ser constitucional el decreto deba estar relacionado con las
causas del Estado de Sitio, es decir, haba que probar un vnculo directo entre la escalada de
violencia y la reforma constitucional. La decisin fue reida, y al final favorable por un
slo voto: doce votaron en contra y catorce a favor de la constitucionalidad de los

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decretos.12 La sentencia dijo que como la reforma constitucional poda ser un pacto de paz
no se poda declarar inexequible este intento, mxime cuando la aspiracin ltima de toda
constitucin, su ser ontolgico dice la Corte, y cita a Norberto Bobbio, es precisamente el
de lograr la paz:

El derecho no pertenece al mbito de lo lgico, no es un simple conjunto de

normas, su ser ontolgico se halla en el mundo de los valores y por lo tanto exige
preguntarse sobre la utilidad o inutilidad de las normas jurdicas para realizar
determinados fines que se juzgan valiosos para una comunidad uno de esos
valores es la paz.

En el segundo semestre del ao el gobierno de Gaviria adopt una estrategia exitosa para
legitimar su propio proyecto de reforma a travs dela participacin masiva de elites y
organizaciones de base en forosy mesas en todo el territorio nacional en un llamado sin
precedentesa la participacin popular. Y los colombianos acudieron a ese llamado de forma
masiva. El gobierno estableci sus propias comisiones de expertos llamadas comisiones
preparatorias que elaboraban y sustentaban las bases de su reforma constitucional.
Adems, organiz varias mesas de trabajo adonde fueron a dar, adems de miembros de las
exclusivas comisiones preparatorias, muchos de los lderes estudiantiles, junto con
representantes de asociaciones de los principales sectores econmicos, civiles,
comunitarios, minoras tnicas e indgenas, organizacionescampesinas, feministas, de
mujeres, de pensionados, militares ypolicas retirados, ecologistas y medioambientalistas,
defensores dederechos humanos, profesionales y acadmicos de universidadespblicas y
privadas, as como representantes de la Iglesia catlica y otras iglesias. La participacin fue
masiva.

Adems de la participacin a travs de las mesas, se organizaron numerosas listas para las
elecciones que reflejaban un nuevo pluralismo electoral. Hubo 118 listas para 70 curules,
incluyendo 29 listas que manifestaban ser de estudiantes. El M-19 present una sola lista,
y el Partido Conservador se dividi en dos listas: la del Movimiento de Salvacin Nacional,
encabezado por lvaro Gmez, y la del Partido Social Conservador encabezada por el
expresidente Misael Pastrana. Tambin se lanzaron dos listas de conservadores
independientes, y 36 listas distintas del partido Liberal, as como dos listas de indgenas,
una de la U.P. y varias de iglesias cristianas. Nunca se haba visto una pluralidad de oferta
tal para unas elecciones- adems por primera vez todos tuvieron acceso a publicidad
gratuita en la televisin, y no tenan que invertir en la entrega de papeletas a sus electores
porque, tambin por primera vez, la votacin se hara en un tarjetn provisto por el Estado.

Elecciones: 9 de diciembre de 1990

Las elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente (ANC)fueron el 9 de diciembre de

1990. Ese mismo da las Fuerzas Armadas atacaron la sede principal de las FARC en el
municipiode La Uribe, Meta, ya que el Secretariado de las FARC se haba reunido all para
estudiar los resultados de las elecciones. El ataque, se dira en adelante, termin no slo con
la maltrecha tregua iniciada en 1984 sino tambin con la posibilidad de que las FARC

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Corte Suprema de Justicia, 9 de octubre de 1990, expediente 2214.

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participarande alguna manera en la Asamblea. Estas se dedicaran en los meses siguientes a

escalar sus ataques contra los militares y civiles. Y si bien hubo varios acercamientos de las
FARC durante los meses de debate en la Constituyente, la situacin ensombrecera la
aspiracin que el proceso constituyente fuera un tratado de paz definitivo entre los
colombianos, restndole legitimidad.

Pero lo que puso realmente en cuestin la legitimidad de la Asamblea, antes que la

persistente guerra, fue que la votacin para la Asamblea fuemucho ms baja de lo que se
esperaba slo votaron tres millonessetecientas mil personas, mientras que ms de cinco
millonesde personas haban votado en mayo. Los motivos de la baja votacin no son
claros: se hadicho que se debi a la fecha inusual para elecciones, al cansanciocon las
muchas votaciones del ao, a la ignorancia sobre laimportancia del voto, e incluso a la
ausencia de las maquinariaselectorales. Sin importar las razones lo cierto es que esta
votacintan baja sencillamente le restaba credibilidad y legitimidad a laAsamblea ya que
denotaba una ausencia de inters popular. Adems, eran muchos menos votos de los que
tenael Congreso, en su conjunto el rgano que se supona tena menos legitimidadque la
Asamblea para reformar la Constitucin.

Sin embargo, lo que le dio gran legitimidad en ese momento, adems de la altsima
votacin de mayo, fue el pluralismo de los elegidos y las formas como se insisti, desde el
gobierno, en la legitimidad que surga de esta pluralidad. El pluralismo era otra forma de
decir que en la Asamblea haba ms posiciones polticas de las que estaban usualmente
representadas, en la poltica colombiana, dominada por los partidos Liberal y Conservador.
De hecho, la Asamblea se caracteriz por la fragmentacin de los partidos tradicionales, el
Liberal y el Conservador, y por la presencia relativamente fuerte de un partido de izquierda,
surgido de la paz firmada con la guerrilla de M-19: la Alianza Democrtica M-19 (en
adelante: ADM-19).

Ejercicio 5
Los representantes a la Asamblea Nacional Constituyente, con la excepcin de los
indgenas y los guerrilleros desmovilizados deban ser profesionales graduados. Usted
est de acuerdo con esta limitacin? Explique.

Este el pluralismo era poltico y protagonizado por la ascendenciade la antigua guerrilla.

As, an si el Partido Liberal haba sacado el mayor nmero de elegidos (25 constituyentes
de 70), el M-19 con una lista eclctica de ex guerrilleros, intelectuales y lderes
comunitarios tena una presencia muy importante (19 constituyentes), como tambin la
tena el la faccin del Partido Conservador dirigida por lvaro Gmez (11 constituyentes).
Haba adems dos representantes de los grupos indgenas, uno de ellos, Lorenzo Muelas, en
vestido tradicional.Tambin haba sindicalistas, un estudiante, varios activistas de derechos
humanos, dos representantes de la UP, gente de todas las regiones, dos cristianos, y un par
de ex guerrilleros de grupos pequeos que se desmovilizaron tambin, en una variedad
poltica sin precedentes.

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Sin embargo en otros sentido la Asamblea no era pluralista. Casi todos los constituyentes
eran hombres (de 70 slo haba 4 mujeres) y slo haba dos indgenas y ningn
afrocolombiano. El nico afrocolombiano elegido, Francisco Maturana por la ADM-19,
renunci a su curul en la Constituyente a mitad de camino para preparar la seleccin
nacional de ftbol. En 1991 sin embargo, el tema de la diversidad de razas, etnias y
opciones sexuales casi no se discuta como un problema poltico. Este sera uno de los
grandes cambios que trajo la Constitucin de 1991.

Pluralismo y consenso en la Asamblea Nacional Constituyente

El pluralismo poltico se reflej en la Asamblea Nacional Constituyente en la eleccin de

una mesa directiva colegiadade tres presidentes muy distintos: Horacio Serpa por el Partido
Liberal, lvaro Gmez por el Movimiento de Salvacin Nacional (MSN), y Antonio
Navarro Wolff por la ADM-19. Horacio Serpa era poltico de profesin, aunque haba
empezado como juez, y haba ejercido y ejercera diversos cargos de nombramiento y de
eleccin popular en representacin del Partido Liberal, en donde militaba en los sectores de
centro-izquierda. Su base poltica se ubicaba en el Magdalena Medio, una zona arrasada por
el conflicto armado en los aos ochenta. lvaro Gmez, hijo de Laureano Gmez, lder del
Partido Conservador durante La Violencia (guerra civil entre Liberales y Conservadores) y
presidente de Colombia de 1950 a 1953. Gmez haba tenido una presencia importante en
la historia poltica nacional como congresista y muchas veces candidato a la presidencia,
heredando de su padre el liderazgo del sector ms conservador del conservadurismo. Haba
sido secuestrado y liberado por el M-19 al inicio de las conversaciones de paz de este grupo
armado. Antonio Navarro Wolff en ese momento se haba desmovilizado recientemente con
el M-19, y participaba en poltica superando las graves lesiones de un atentado que le
haban hecho con una granada unos aos antes. As, los tres conocan de cerca la violencia.

El primer mes de funcionamiento de la Asamblea bsicamente se pas en la aprobacin del

reglamento interno, eleccin de la mesa directiva y la integracin de las comisiones que se
dividiran la discusin de los diversos temas. Estas comisiones se llamaron comisiones
temticas, y a partir de ellas buena parte de la Asamblea funcion como grupos
especializados de representantes de diferentes partidos que se ponan de acuerdo sobre los
artculos que correspondan al tema en el que haban decidido especializarse. Esta forma de
trabajo revel que en la Asamblea no slo haba pluralismo de fuerzas polticas, sino
adems un pluralismo interno a los partidos, ya que dentro de cada fuerza haba diversas
opiniones que actuaban a menudo con independencia de los lineamientos internos, y que

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hacan alianzas con personas de otros grupos en sus comits de trabajo. Dado este
panorama, las sesiones tanto de los grupos temticos como de la plenaria tenan una
dinmica de negociacin constante entre personas con ideas diferentes sobre el pas, y con
el poder para cambiar el diseo de sus instituciones.

El poder de la Asamblea tuvo enormes tensiones con los poderes establecidos. La ms

dramtica fue con el Congreso. Una de las razones de ser de la Asamblea era la enorme
falta de legitimidad del Congreso por las muchas acusaciones de corrupcin, y por la
inclusin de la no-extradicin en la reforma constitucional del gobierno Barco. Pero
tambin era cierto que la votacin para Asamblea haba sido menor que la de Congreso y
que no era claro cmo iban a coexistir el poder legislativo con el constituyente y si el
Congreso en ejercicio tomara revancha reformando la nueva constitucin. La solucin fue
la revocatoria del Congreso elegido en 1990, tema en el cual insistieron los constituyentes
durante toda la duracin de la Asamblea, y que finalmente se llev a cabo al promulgarse la
nueva Constitucin.

En comparacin las relaciones de la Constituyente con las ramas Ejecutiva y Judicial

fueron mejores, pero no fueron necesariamente buenas. El gobierno tena preparada su
propuesta completa de Constitucin, pero desde el principio la Asamblea constituyente se
resisti a su influencia y manifest que los ministros podan ir slo por invitacin a sus
sesiones. Adems hubo varios acercamientos de la guerrilla de las FARC directamente a la
Asamblea, buscando negociar la paz con esta, tema que alteraba las relaciones con un
gobierno decidido a ser el nico interlocutor estatal de la guerrilla. Con la rama judicial la
gran tensin se dio por la creacin de la Corte Constitucional, que le restaba a la la Corte
Suprema de Justicia las funciones de control de constitucionalidad, lo cual a su vez cre
reacciones contrarias de los miembros de esta institucin.

Quiz la relacin tensa con las diferentes ramas del poder pblico uni a los
Constituyentes. A pesar del alarde de pluralismo, a la hora de votar la Constitucinesta se
aprob prcticamente por consenso. El balance precario de fuerzas hizo que los partidos
tuvieran que realizar alianzas y concesiones ya que ningn grupo tena los 37 votos
requeridos para hacer mayora. Las alianzas, al parecer, fueron amplias: por lo general los
artculos fueron aprobados con apoyo de muchoms de la mayora requerida de 37 votos.
En la votacinde los artculos en primer debate de los 449 artculos, 192 (el 43%) fueron
aprobados por unanimidad; 176 fueron aprobados con ms del 90% de los votos a favor y,
en generalel 94% recibi ms del 80% de los votos.13

La predominancia de este consenso en medio de la diversidad fortaleci la relacin entre

Constitucin y paz. Los consensosfueron fruto de alianzas y acuerdos entre constituyentes
provenientesde diversas fuerzas polticas, ya que ninguna contaba con los votos suficientes
para imponerse. Los que eran propiamente liberales o de izquierda, es decir, los del
PartidoLiberal y los del M-19, solo tenan, incluso sumados, 44 constituyentes, el 61% de

13
En 1993 Manuel Jos Cepeda y su equipo publicaron dos libros al respecto: Introduccin a la Constitucin
de 1991: hacia un nuevo constitucionalismo, y La Constituyente pro dentro: mitos y realidades. John
Dugas tambin lider un trabajo de monitoreo muy serio desde la Universidad de los Andes: La Constitucin
de 1991. Un pacto poltico viable?

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los votos. El bloque conservador (MSN ms PSC msconservadores independientes) eran

20 constituyentes, es decir, el 27%de los 72 representantes. As que ese 80% de los votos,
para el 94% de los artculos, surgi claramente de alianzas entre ideologas y partidos.

Dnde estuvo entonces la confrontacin ideolgica? Al parecer no hubo problemas de

fondo. Incluso, el tema ms conflictivo de los artculos aprobados fue lainvocacin de la
proteccin de Dios en el prembulo que obtuvo el mnimo de 37 votos para pasar, y pas
por votacin secreta. Tambin hubo un debate sobre la inclusin del derecho al libre
desarrollo de la personalidad apoyado por los liberales y rechazado por los conservadores
porque podra atentar contra la moral y el orden. Tambin hubo un intento del bloque
conservador trat de echar para atrs el aparte constitucin que limita el derecho a la
propiedad privada subordinndolo a su funcin social, y de bloquear la ampliacin de los
mecanismos de participacin popular. Fuera de estos puntos especficos, que tampoco
generaron grandes problemas, hubo acuerdos a la hora de votar en cuanto a los artculos
que fueron aprobados.

En marzo, en plena actividad de las comisiones temticas, stas se interrumpieron para una
plenaria muy particular en la cuallos comandantes del EPL hicieron entrega de armas a la
mesadirectiva de la Asamblea como parte del proceso de paz con el gobierno. En ese
momento dos antiguos guerrilleros de esta organizacinentraron a formar parte de la
Constituyente con vozy voto. En abril hubo un evento similar para incluir a otros
dosrepresentantes de grupos guerrilleros desmovilizados, uno delQuintn Lame y otro del
Partido Revolucionario de los Trabajadores, que entraron a participar de la Asamblea con
voz pero sin voto. Ambas ceremonias vincularon an msa la institucin a la aspiracin de
la paz.

Otro punto que materializ la paz, y que sin embargo sera pronto percibido como una
vergenza, fue la aprobacin de la no-extradicin de colombianos por un artculo
constitucional. La no-extradicin era la exigencia principal de Pablo Escobar, el jefe del
Cartel de Medelln y de Los Extraditables; el da que se aprob la no extradicin fue el
da que se entreg Escobar a las autoridades. Se ha dicho que los constituyentes actuaron
presionados, pero hay que tener en cuenta que en la poca haba un enorme apoyo popular
por el fin de la extradicin de colombianos, medida que en s misma ofenda el
nacionalismo de muchas personas, pero que adems estaba ligada al terrorismo del
narcotrfico. Varios constituyentes se lanzaron a las elecciones a la Asamblea con la
promesa de prohibir la extradicin, y fueron elegidos pare hacerlo. Al momento de votar
ese artculo, que fue por votacin secreta, slo se opusieron los constituyentes que haban
sido cercanos a Luis Carlos Galn.

Ejercicio 6
Al adoptarse la Constitucin de 1991 muchas personas crean que sera el fin de la
violencia. Qu razones tenan para creerlo? Usted cree que hoy una nueva Asamblea
Nacional Constituyente podra resolver la violencia? Cree que podra resolver otros
problemas? En caso afirmativo: Cules y por qu? En caso negativo: por qu no?
Ilustre sus argumentos con ejemplos reales tomados de noticias o de datos estadsticos e
informes gubernamentales.

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La Constitucin fue proclamada en una gran ceremonia televisada el 4 de julio de 1991,

donde firmaron todos los constituyentesmientras coros de jvenes cantaban a capella
aleluya. Los tres presidentes de la Asamblea, representando tendencias polticas opuestas,
leyeron en conjunto el principio de la Constitucin. Sin embargo como nota curiosa en ese
momento la firma fue de un papel en blanco, ya que el texto completo de la Carta se haba
perdido en el proceso de encriptarlo en el computador de la Comisin de redaccin, y
tardara unos das en ser armado de nuevo.

En la ceremonia de clausura el Presidente Csar Gaviria levant el estado de sitio vigente

desde1984 argumentando que:

Las transformaciones democrticas y el fortalecimiento de las instituciones han creado

un nuevo orden poltico propicio para que todos los colombianos vivan en paz(Diario
Oficial, 1991).

Las transformaciones de la nueva Constitucin

De qu orden poltico hablaba Gaviria en su discurso de clausura? Cules eran las

transformaciones propicias para que todos los colombianos vivieran en paz? Estas se
pueden resumir como: ms derechos y ms democracia. En cuanto a los ms
derechos, la nueva Constitucin trajo el fortalecimiento de la Carta de Derechos y de sus
mecanismos de defensa, en especial la tutela, pero tambin nuevas instituciones para la
defensa de los derechos como la Corte Constitucional y la Defensora del Pueblo. Y, como
esperaban muchas personas, se elimin el trmino estado de sitio y se introdujeron
lmites de tiempos y mayores controles a los estados de excepcin que poda declarar el
Presidente. En cuanto a la ms democracia adems de elevar a rango constitucional la
eleccin popular de las autoridades municipales y departamentales, la Constitucin cre
nuevas formas de participacin ciudadana incluyendo mecanismos de participacin directa
y el fortalecimiento de las elecciones con la vigilancia de la registradura de la repblica.
De igual forma, se puso al pluralismo como el centro de la transformacin, pluralismo tanto
poltico (con reformas que permitan el ingreso de partidos pequeos a la poltica) como
tnico (con los derechos ampliados para los indgenas y afrocolombianos) y religioso (con
la adopcin del estado secular, que no tiene religin oficial, en lugar del estado confesional
catlico de la Constitucin de 1886.)

Tambin se adoptaron reformas modernizantes que no estaban directamente relacionadas

con la retrica de la paz. Entre estas se destacan la creacin de la Fiscala y la adopcin del
sistema inquisitivo para la investigacin de los crmenes, la creacin de la Defensora del
Pueblo, la adopcin de mayores medidas de descentralizacin administrativa (mayor
independencia para municipios y gobernaciones) y la creacin de una Banca Central (el

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Banco de la Repblica). Todas estas reformas estaban ligadas con la aspiracin de tener un
Estado ms moderno y generar un mayor desarrollo econmico y mayor estabilidad social.

Al mismo tiempo, el gobierno de Csar Gaviria logr la aprobacin de leyes que cambiaban
el modelo de desarrollo econmico que hasta entonces le daba un mayor protagonismo al
Estado como regulador de la economa y como prestador de servicios. Por ejemplo pas
leyes para la desregulacin del sistema financiero (Ley 45 de 1990), una reforma tributaria
que ampli las importaciones y disminuy los impuestos a la importacin de bienes (la
famosa apertura) y que redujo los impuestos a las empresas y elimin el impuesto
porganancias en el mercado de acciones (Ley 49 de 1990), otra ley que liber el mercado
de divisas (monedas extranjeras) del control gubernamental (Ley 9 de 1991), y una ley que
privatiz los puertos que hasta entonces eran del Estado (Ley 1 de 1991). Otras reformas
impactaron el mercado laboral y la vida de los trabajadores, en especial la privatizacin
parcial del sistema de salud y la reforma laboral (Ley 100 de1993 y Ley 50 de 1990
respectivamente). 14 A partir de entonces el seguro obligatorio de salud dej de ser
competencia exclusiva del Estado y se permitieron nuevas formas de contratacin laboral
con menos protecciones para los trabajadores. Es decir que de muchas formas el proceso de
1990 y 1991 plante una transformacin importante, sino radical, del Estado colombiano:
ms derechos, ms democracia, y tambin, hasta cierto punto, menos Estado, o menos
injerencia estatal en la economa.

Ejercicio 7
Cree que es contradictorio o coherente que la Constitucin incluyera ms derechos y
ms democracia pero menos injerencia estatal en la Economa? Sustente su respuesta
con ejemplos reales.

RECUADRO: EL CONSENSO DE WASHINGTON Y EL RULE OF LAW

14
Los siguientes libros presentan diversas apreciaciones de los efectos de esas reformas: Cepeda y Umaa
(1991), Ahumada (1996) y Kalmanovitz (2001).

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A partir de mediados de los aos ochenta, y ciertamente durante 1990, el gobierno

norteamericano, as como mltiples organizaciones filantrpicas estadounidenses,
dedicaron billones de dlares de ayuda tanto a proyectos de reforma judicial, como a
proyectos de diseo institucional en los pases en desarrollo. Se fundamentaban en el
llamado consenso de Washington, una forma de resumir las recomendaciones del Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional, y el gobierno estadounidense para los pases en
desarrollo, que era de la expansin de las fuerzas del mercado a travs de una menor
regulacin de los mercados de todo tipo y de una reduccin de la presencia del Esatdo en la
economa. La receta iba acompaada de diversos proyectos de estabilizacin de las
instituciones democrticas, ampliamente descritos como proyectos de promocin del rule of
law o Estado de derecho. Su impacto se concentr en los pases en procesos de
democratizacin en Amrica Latina y Europa del Este, y fueron tambin parte del contexto
en el cual se escribi la Constitucin de 1991. ste es sin duda un marco importante para
comprender el pensamiento y las divisiones internas de la cpula del gobierno de Gaviria, y
la redaccin del proyecto gubernamental de la carta. Sin embargo, este contexto global no
perme la cultura poltica de una nacin desgarrada por el problema de la violencia del
narcotrfico y por sus propias ansias de paz.

La tutela y el primer ao de la Corte Constitucional

La tutela, la posibilidad de hacer los derechos efectivos ante cualquier juez sin tener
abogado, ha sido, de todas las reformas institucionales incluidas en la nueva Carta quiz la
que haba de tener el mayor impacto tanto sobre el funcionamiento de las instituciones
como sobre la cultura legal del pas. En su momento no era claro que fuera a tener ese
impacto: era despus de todo una simple accin judicial en un pas que haba escapado, por
poco, al desastre total. Y sin embargo ha sido utilizada de forma masiva por los
colombianos.

Buena parte del protagonismo de la tutela se debe a la interpretacin generosa que le dio al
mecanismo desde su inici la nueva Corte Constitucional. Y este se explica quiz por el
funcionamiento del primer ao de la Corte, que se describe a continuacin. La Corte tena
varias herramientas legales para marcar el rumbo de la Constitucin. El Decreto 2591 de
1991, redactado por el gobierno de Gaviria, desarrollaba el artculo constitucional de la

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manera ms generosa posible, dando a la Corte amplios poderes para la revisin de tutelas y
para la revisin de constitucionalidad de leyes y decretos. Adems, introduca
modificaciones a la forma como los jueces administraban justicia como la posibilidad de
tener audiencias abiertas al pblico, y la posibilidad de invitar expertos a opinar.

En el primer ao, y a la sombra del decreto, se materializ una nueva lnea de interpretacin
judicial bautizada nuevo derecho o nuevo constitucionalismo, una forma de
interpretacin centrada en el desarrollo de los derechos. Su promotor ms visible por fuera
de la Corte Constitucional fue Manuel Jos Cepeda, Consejero para asuntos
constitucionales del gobierno de Csar Gaviria, y que desde ah lideraba a travs de
conferencias y de publicaciones su influyente visin sobre lo que deba ser la nueva Corte y
el nuevo constitucionalismo. Adems, durante el primer ao de la Corte Constitucional
Eduardo Cifuentes y Ciro Angarita, ambos magistrados aliados polticos de Cepeda, y
como l, profesores de la Universidad de los Andes lideraron esta transformacin. Pronto
encontraran en los magistrados Alejandro Martnez su primer aliado en la nueva Corte, y
luego conformaran mayora con el apoyo a veces recalcitrante de los magistrados Jaime
Sann y Simn Rodrguez, ambos liberales.

Sin embargo, no fue fcil lograr la ascendencia del nuevo derecho en la Corte. Durante
ese primer ao hubo duras confrontaciones entre los magistrados progresistas y Jos
Gregorio Hernndez y Fabio Morn, que formaban el ala conservadora de la Corte que se
resista contra el nuevo constitucionalismo. Hernndez y Morn defendan una
jurisprudencia de restriccin judicial en la proteccin de los derechos, basada en
argumentos de competencias institucionales, en particular el respeto por ladiscrecionalidad
del ejecutivo y del legislativo, pero tambin por la competencia de las otras cortes frente al
control de sentencias por parte de la Corte Constitucional. En ocasiones, Hernndez y
Morn formaban mayora con Sann y Rodrguez, imponiendo una alianza inestable; otras
veces perdan y se limitabana las aclaraciones de voto.

La divisin entre los magistrados era visible en las revisiones de tutelas donde los ms
conservadores se resistan a concederlas, y los otros, en especial Angarita y Cifuentes,
desarrollaban en cambio una doctrina de primaca de los derechos humanos en las
situaciones de hecho, y una visin activista del juez constitucional. Las tutelas se
convirtieron entonces en la arena donde se reflejaban ambas visiones del papel de la Corte:
restrictiva y respetuosa de la separacin de poderes por un lado, y activista y defensora de
derechos humanos por el otro. En la tutela los magistrados, divididos en salas de revisin
de tres magistrados, escogan y revisaban las tutelas que estaban surgiendo en todo el pas.
De los siete magistrados de este primer ao todos, excepto Cifuentes y Angarita, negaron
ms tutelas de las que concedieron.

Si bien el ndice de negar o conceder tutelas no es tan indicativo de las posiciones polticas
como el anlisis de los argumentos mismos, s es un indicio de la orientacin de la Corte en
la medidaen que es el espacio ideal para, como ordena el nuevo constitucionalismo,
tomarse los derechos en serio. Por ejemplo, Fabio Morn concedi ese ao slo 5 tutelas
y neg 27; Angarita concedi 31 y neg 5.

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Adems de evidenciar las posiciones polticas, las tutelas acercaron a la Corte a la

cotidianidad de los colombianos; a travs de las tutelas los magistrados conocieron una
violencia diferente de la violencia poltica que protagonizaba los eventos nacionales en la
prensa. En la tutela enfrentaron la violencia de la arbitrariedad cotidiana donde la fuerza no
era ya la de las armas, sino la de un autoritarismo que somete a las personas a una
indignidad tras otra. Para Rodolfo Arango, entonces magistrado auxiliar, ese pas que
surga de las acciones de tutela era el pas de la arbitrariedad, un pas en que la gente no
tena derechos,donde a una nia no la dejan usar pestaina en un colegio ni a un nio el
pelo largo, donde a los ancianos no se les pagaba la pensin, donde eran apabullantes el
autoritarismo y la arbitrariedad. Fue un pas que los magistrados y sus auxiliares
conocieron sobre papel, al que empezaron a responder en las tutelas, y queconmovi
profundamente a la mayora de la Corte.

El nuevo constitucionalismo desarroll en ese primer ao de la Corte las bases para una
teora propia sobre la relacin entre la Constitucin y la paz como rechazo a ese pas de la
arbitrariedad y el sufrimiento. Para la Corte enfrentada a las tutelas, la paz empez a ser no
slo, como en la Constituyente, la inclusin poltica, sino tambin y cada vez ms la lucha
contra la arbitrariedad cotidiana y la miseria. Esta posicin era acorde con el cambio de
valores constitucionales propuesto: si los valores de la Constitucin de 1886 eran libertad
y orden, los de la de 1991 seran igualdad, participacin y paz (Cepeda, 1993b: 186).

Adems de la prctica de la tutela, otro factor influyente en el surgimiento de este nuevo

vnculo entre paz y constitucin es la presencia de los movimientos sociales ante la Corte,
en especial de los indgenas. En la medida que los movimientos sociales se acercaban a la
Corte a pedir proteccin, y que llegaban tutelas sobre injusticias que afectaban a gran
nmero de personas (por ejemplo la falta de pago de pensiones), los magistrados fueron
formulando una concepcin ms social del derecho y la justicia. Al tomar decisiones
empiezan a entender que estas no son slo para los especialistas del derecho, sino tambin
para las personas del comn, y esto es una nueva realidad poltica, fruto en parte del
proceso constituyente. La Corte Constitucional empieza a responder a un pblico que
tambin imagina la paz como el fin de sus propios sufrimientos, y no slo como la
desmovilizacin delas guerrillas. A la creacin de este pblico contribuyen en buena parte
los grandes medios de comunicacin liberales que le dan amplio cubrimiento a las
decisiones ms polmicas de la Corte; al hacerlo, de forma intencional o no, difunden
adems los valores de derechos humanos y defensa de los dbiles que en muchos casos
defiende la Corte.

Al finalizar la legislatura de 1992, el Congreso eligi la nueva Corte Constitucional. Varios

de los magistrados nombrados para el primer ao fueron reelegidos; el nmero de
magistrados se ampli de siete a nueve y entraron cinco nuevos miembros. Esa segunda
Corte continuara desarrollando ideas similares sobre la bsqueda de la justicia material en
casos de tutela, y la defensa de los derechos en casos de constitucionalidad. Y si el tema de
la paz poltica empez a quedarse de lado, no as el de la dignidad humana. Fue una manera
nueva de articular el rechazo a la violencia y, de muchas formas, fue la argumentacin que
con el paso de los aos atrajo cada vez ms a los movimientos sociales al derecho
constitucional.

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Al mismo tiempo, la Corte Constitucional ha defendido y protegido el modelo econmico

de la Constitucin, que se encuentra no slo en sta sino en las grandes reformas aprobadas
por elCongreso en 1990 y 1991: las reformas laborales y del sistema de salud y seguridad
social. Estas reformas limitaron los derechos laborales y adems privatizaron parcialmente
la prestacin de los servicios de salud a travs del seguro obligatorio y las pensiones. El
aumento dramtico de la pobreza entre 1996 y el 2002 revel la tensin en las sentencias de
la Corte entre la defensa del modelo econmico y la obligacin del Estado de cubrir las
necesidades bsicas de los ms pobres. Esta tensin slo se alivi con el fin de la crisis y el
lento retorno a partir del 2002 a los niveles de desarrollo anteriores. En algunos temas, sin
embargo, en especial en el del derecho a la salud, persisti la tensin entre las rdenes de la
Corte y la direccin que le daba el gobierno a la prestacin del servicio de salud. De esos
temas se ocupan otros captulos de este libro.

Ejercicio 8
A partir del diagnstico de la poca sobre la causa de la violencia en el pas, haga un
cuadro analtico que relaciones los diferentes elementos del diagnstico con las
reformas institucionales de la Constitucin de 1991.

Conclusin

A final de los aos ochenta hubo en Colombia una escalada de violencia. Esta corresponda
en parte al fortalecimiento de las guerrillas, en parte a la debilidad del Estado para imponer
el orden pblico e impartir justicia, y en parte, quiz la ms dramtica, a la guerra entre el
Estado y los carteles del narcotrfico. Los sicarios del narcotrfico se ensaaron sobre
jueces, polticos y periodistas que se oponan a ellos, al tiempo que financiaban crecientes
ejrcitos paramilitares para desplazar y masacrar campesinos, lderes sociales, y militantes
de izquierda. En un momento de enorme crisis, surgi la idea que la reforma constitucional
servira tambin para fundamentar el fin de la violencia.

Adems de responder a los anhelos de cambio, la Constitucin de 1991 tambin refleja la

tradicin institucional, reforzando la legitimidad de instituciones existentes. La estructura
general de la repblica, con departamentos y divisin del poder en Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, no cambi radicalmente, y algunos cambios importantes, como la eleccin
popular, ya existan en leyes desde antes. Si bien se declararon departamento los antiguos
territorios nacionales, y se abrieron posibilidades de otras formas de ordenamiento poltico,
la estructura sigui siendo bsicamente la misma. Se fortalecieron los organismos de
control que ya existan, y se cre la Fiscala, construyendo sobre estructuras institucionales
ya existentes como es el caso de la adicin de la Defensora del Pueblo al Ministerio
Pblico. Se incluyeron reformas que ya tenan largos antecedentes de discusin acadmica,
como lo tenan la creacin de la Banca Central o el desmonte de algunos privilegios
otorgados a la Iglesia Catlica en el siglo XIX. Se cre una Corte Constitucional, pero se
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hizo en un sistema donde la funcin principal de esta Corte, el control de

constitucionalidad, tena una larga historia en manos de la Corte Suprema de Justicia. Y
cuando se habl de la funcin social de la propiedad, o de algunos derechos sociales, se
hizo en una tradicin liberal-social que data de la reforma constitucional de 1936.

As es tambin cierto que muchas de las reformas institucionales fueron reformas que se
consideraban de modernizacin pero no de transformacin radical del Estado. Lo ms
novedoso en cuanto a diseo, y de los que dependi materializar las promesas de ms
derechos y ms democracia fue la ampliacin de la democracia electoral, la inclusin de
nuevos mecanismos de participacin directa (referendo, plebiscito, etc.) y la tutela. A travs
de la tutela, y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el pas aprendera a reclamar
derechos que antes existan sobre papel apenas, y a esperar de las autoridades un nuevo
nivel de respeto y compromiso con sus derechos. El resto de este libro cuenta esa historia.

Ejercicio 9
Reflexiones sobre alguno de los cambios que trajo la Constitucin de 1991. Qu ha
representado este cambio en su vida o en la vida de su familia y amigos? Contribuy a
la paz? Por qu cree que no fue la paz definitiva? Sustente con hechos histricos su
respuesta.

RECUADRO: EL FIN DE LA GUERRA FRIA Y LA CAIDA DEL MURO DE

BERLIN

La reunificacin de Alemania y el fin de la Guerra Fra estn simbolizadas por la cada del
muro que separaba Berlin Oriental y Berlin Occidental desde 1961. El muro de Berln era la
materializacin de la llamada cortina de hierro, que separaba las naciones de Europa
oriental, bajo la influencia y dominio del rgimen comunista de la Unin Sovitica, y
Europa occidental, democrtica y capitalista. El enfrentamiento entre los dos modelos de
Estado- comunista y capitalista- era tambin el enfrentamiento entre dos grandes poderes
blicos que era los Estados Unidos y la Unin Sovitica.

Este enfrentamiento, que se desarroll a travs de guerras relativamente pequeas en las

antiguas colonias europeas, tuve un enorme impacto en Amrica Latina. Los Estados
Unidos consideraban que esta era su rea de influencia natural, y despus de la Revolucin
Cubana, invirti armas y recursos, de forma abierta y encubierta, para mantener en el poder
gobiernos favorables al capitalismo, la democracia y a los Estados Unidos. El
enfrentamiento con la Unin Sovitica propio de la guerra fra suceda en nuestra regin a
travs del apoyo de este pas al rgimen cubano, y tambin del apoyo directo con armas y
dinero a las guerrillas comunistas que se enfrentaban a los gobiernos que a su vez eran
apoyados por Estados Unidos. Por esto en Colombia el fin de la Guerra Fra, simbolizado
por la caida del muro de Berln, era la esperanza del fin de la confortacin entre el Estado y

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la insurgencia comunista que dejara de recibir apoyo de la Unin Sovitica. Y esa

esperanza era sin duda parte importante del contexto de la Asamblea Constituyente de
1991.

Material de Apoyo

Videos y documentales

Septima Papeleta Constituyente de 1991, Contrava, Hollman Morris. Disponible en:

http://www.youtube.com/watch?v=Z1CgzPNhSgI (Parte I)

http://www.youtube.com/watch?v=O9aP5LqORJ0 (Parte II)

http://www.youtube.com/watch?v=hxSnlPQHDu4 (Parte III)

http://www.youtube.com/watch?v=7RZojo2M_MI (Parte IV)

http://www.youtube.com/watch?v=E1vC5mjyvZs (Parte V)

http://www.youtube.com/watch?v=8OX7U52NK9Y (Parte VI)

http://www.youtube.com/watch?v=7o1r6dFUZ6Y (Parte VII)

http://www.youtube.com/watch?v=YX94Pwq-_9Q (Parte VIII)

Libros y artculos

Julieta Lemaitre, El Derecho como conjuro: fetichismo legal, violencia y movimientos

sociales, (2009.)

Humberto de la Calle, Contra todas las apuestas: historia ntima de la Constituyente de

1991, (2004.)

Manuel Jos Cepeda, La Constituyente por dentro: Mitos y Realidades, (1993.)

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