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La Competencia Contenciosa Administrativa en el Orden Federal

Autor: Hctor Pozo Gowland


Publicado en: Captulo del libro "Procedimiento y proceso
administrativo", dirigido por Juan Carlos Cassagne (ao 2005).

LA COMPETENCIA CONTENCIOSA ADMINISTRATIVAEN EL


ORDEN FEDERAL

Autor: Hctor Pozo Gowland

Publicacin: Captulo del libro Procedimiento y proceso


administrativo, dirigido por Juan Carlos Cassagne (ao 2005).

"Todo lo que sea evitar dudas al justiciable a la hora de elegir la


jurisdiccin a la que acudir, esta justificado" Jess Gonzlez Prez

1.1. Introduccin
La accin contencioso administrativa en sentido amplio son las
pretensiones que promueven los particulares vinculadas al ejercicio de
potestades pblicas que los afecten. Su significado mas restringido
hace referencia a la pretensin mediante la cual los particulares
cuestionan las actividades de la Administracin Pblica. La expresin
contencioso administrativo es en la actualidad un trmino que
etimolgicamente no responde a la realidad que designa. Sin embargo,
se sigue utilizando ya que por su tradicin histrica se encuentra
arraigada dentro del derecho pblico, tal como ocurre con otras
expresiones como son las de servicio pblico y poder de polica. Hace
aos Fiorini comenzaba su conocida obra sobre esta materia diciendo:
"El lenguaje jurdico tiene trminos afortunados que sobreviven pese a
la precaria labor que pueden cumplir. La expresin "contencioso
administrativo" es un ejemplo de esta afirmacin. Las definiciones
sobre su contenido se resienten por su indefinicin y por la
contradiccin que representan sus dos palabras respecto a la funcin
jurdica que pretenden realizar. Este trmino tan confuso suma,
adems, un cmulo de ideas e instituciones perimidas para el actual
Estado de derecho. La palabra que otrora se justific dentro de un
sistema excepcional surgido en momentos turbulentos de la historia
legislativa de Francia, pretende ahora sobrevivir en un orden jurdico
que responde a otra ideologa y a otras vocaciones"[1].
Han pasado cuarenta aos y la realidad actual del derecho local y
extranjero indica que la expresin contencioso administrativo
mantiene su plena vigencia, tanto para denominar las causas
vinculadas a la actividad de la Administracin como a los tribunales
donde deben ser promovidas. En nuestro pas en el mbito federal los
tribunales que cuentan con competencia especfica para esta materia
ubicados en la Capital Federal se denominan Juzgados Nacionales de
Primera Instancia en lo Contencioso-administrativo de la Capital
Federal[2] y el tribunal de alzada Cmara Nacional de Apelaciones en
lo Contencioso-administrativo Federal de la Capital Federal[3]. En las
jurisdicciones locales ocurre lo mismo. En la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires la ley orgnica del Poder Judicial y el Cdigo en lo
Contencioso Administrativo y Tributario denominan a los tribunales
competentes como Juzgados en lo Contencioso Administrativo y
Tributario[4]. Lo mismo ocurre en los cdigos procesales que en las
provincias regulan estas acciones, que en casi todos los casos reciben
la denominacin de Cdigo Procesal en lo Contencioso-
administrativo[5]. Como es sabido, nicamente en el orden federal no
existe un cdigo especial para las causas contencioso-administrativas,
a las cuales por lo tanto se les aplican las disposiciones que contienen
la Ley de Procedimientos Administrativos y subsidiariamente el
Cdigo Procesal en lo Civil y Comercial de la Nacin.
La accin contenciosa administrativa tiene su fundamento en servir de
un instrumento que permita la efectiva vigencia de los derechos de los
administrativos -bsicamente del derecho de defensa- en la medida
que se vean afectados por la actividad de la Administracin. A travs
de la accin contencioso administrativa se procura el restablecimiento
del principio de legalidad, que tiene lugar mediante la declaracin de
ilegalidad o nulidad de leyes o actos administrativos, o an cuando
fueran legales disponiendo las compensaciones que pudieren
corresponder en el mbito de la responsabilidad del estado. En este
contexto, la accin contencioso administrativa ha ido progresivamente
ampliando su contenido. En un principio se la tipific como una
instancia meramente revisora del acto administrativo. Su objeto era
obtener la declaracin de ilegalidad de una ley o de nulidad de un acto
administrativo de alcance general o particular, pudiendo su alcance ser
meramente declarativo o tambin resarcitorio. La accin contenciosa
administrativa puede consistir tambin en una pretensin reclamativa,
destinada a lograr el cumplimiento de una obligacin de dar sumas de
dinero o cantidades de cosas, una obligacin de hacer o de no hacer.
Determinadas regulaciones de orden procesal, como las vinculadas a la
instancia administrativa previa y a su agotamiento, los plazos de
caducidad y la legitimacin, en la prctica fueron limitando el ejercicio
de la accin contencioso administrativa. En definitiva ello configur
una limitacin a la vigencia de los derechos de defensa y de acceso a la
jurisdiccin. Este ltimo es el medio a travs del cual se ejerce el
derecho de defensa. De ah la estrecha y necesaria vinculacin entre
ambos. Ello dio lugar a otro tipo de pretensiones, tales como las
acciones de amparo, las acciones meramente declarativas de certeza,
las medidas cautelares autnomas y las medidas autosatisfactivas que
en definitiva ampliaron el contenido de la accin contencioso
administrativa.
La posibilidad de demandar al Estado es necesaria para la vigencia del
estado de derecho. Significa que en la continua lucha que existe entre
el ejercicio de las potestades pblicas y los derechos de los particulares,
el justo equilibrio sea determinado por un tercero imparcial. Las
condiciones bajo las cuales pueda ser demandado el Estado hacen a la
seguridad jurdica, la cual integra el concepto ms amplio de estado de
derecho.
Quien quiere demandar al Estado es porque siente una insatisfaccin
o una afectacin en sus derechos e intereses como resultado de la
accin u omisin en que incurre el Estado. A partir de esta situacin
existe una amplitud de pretensiones que van desde obtener una mera
declaracin, lograr una abstencin o recibir una efectiva prestacin.
La accin contencioso administrativa es un concepto ms amplio que
el de demanda contra el Estado. El origen histrico de este concepto y
su recepcin en el derecho argentino ha sido ampliamente estudiado y
expuesto por diversos autores. Por ello nos remitimos a dichos
antecedentes de la doctrina nacional[6].
Quien pretende ejercer una accin judicial contra el Estado o vinculada
a cuestiones en las que el Estado tiene participacin, forzosamente se
formula estas preguntas:
1.(i) Que voy a demandar, lo cual definir el objeto de la pretensin;
2.(ii) Quien puede demandar, lo cual lleva a preguntar tambin si
alguien ms puede tener inters respecto de esa pretensin y a quienes
podr afectar la decisin judicial que se reclama;
3.(iii) A quien se debe demandar o contra quien se debe dirigir la
pretensin;
4.(iv) Cuando se puede demandar, cuestin que tiene dos
componentes: (a) si se ha cumplido con las instancias previas y se ha
agotado la va administrativa; y, (b) cual es el plazo dentro del cual
debe promoverse la accin -temporaneidad- a los fines de cumplir con
los plazos de caducidad y de prescripcin vigentes segn sea la
pretensin y su causa;
5.(v) Ante quien debe promoverse la demanda, lo cual definir el juez
competente.
6.(vi) Como habr de cumplirse la sentencia que obtenga.
La respuesta a estos interrogantes aborda diferentes aspectos que
integran la problemtica de las acciones contencioso administrativas:
el concepto de causa contencioso administrativa, la legitimacin activa
y pasiva, la temporaneidad, la competencia y las ejecuciones contra el
Estado. Todos estos son aspectos de las acciones judiciales en general,
pero que en las pretensiones contra el Estado cuentan con condiciones
y particularidades especficas. Ello hizo que genricamente se las
denomine condiciones de admisibilidad de la accin contencioso
administrativa[7].

1.2. La competencia contencioso administrativa. Su importancia.


Partiendo del principio que en nuestro ordenamiento jurdico el
juzgamiento de la Administracin se encuentra a cargo del Poder
Judicial, la competencia determina el juez que habr de intervenir en
cada causa. Es quien va a decidir sobre la pretensin que se ejerza. Es
la autoridad a quien la Constitucin ha investido del poder para decidir
acerca de la pretensin que en cada caso se ejerce contra el Estado.
La competencia no se limita a la mera distribucin de causas judiciales
entre los tribunales, sobre la base de su especialidad o ubicacin
territorial. Esta es quizs la cuestin menos relevante de la
competencia. La definicin de la competencia contencioso
administrativa es una cuestin de derecho constitucional en doble
sentido. Por un lado se vincula con el sistema federal adoptado por la
Nacin Argentina; al mismo tiempo se relaciona con derechos
garantizados por la Constitucin.
En el primer aspecto, segn sea la causa contencioso administrativa
sern tribunales federales o provinciales los que habrn de intervenir,
conforme las reglas y principios que la Constitucin establece para la
distribucin de ambas jurisdicciones. Al mismo tiempo la competencia
es una forma de reglamentacin de derechos constitucionales, por
cuanto hace a la forma de poner en prctica y garantizar el acceso a la
jurisdiccin, el ejercicio de la defensa, el logro de la tutela judicial
efectiva y del debido proceso. Esto indica la importancia que tiene la
definicin de la competencia contencioso administrativa, lo cual hace
que no deba considerrsela como una cuestin meramente procesal.
La reforma de la Constitucin Nacional de 1994 no modific el Captulo
Unico de la Primera Parte en el que se establecen las Declaraciones,
Derechos y Garantas[8], en el que se consagra el derecho a la
jurisdiccin. Sin embargo, el alcance de este derecho fue mejorado
sustancialmente a travs de las disposiciones que vinculadas a este
derecho fueron incorporadas tambin con jerarqua constitucional a
travs de varios de los Tratados mencionados en el art. 75 inc. 22.
El derecho administrativo tiene por objeto brindar reglas y
metodologas que contribuyan a que el Estado ejerza con eficiencia la
funcin administrativa, y al mismo tiempo regular con justicia la
relacin que con tal motivo tenga con los particulares. De esta manera,
las reglas y metodologa tienen un doble sentido. La funcin
administrativa[9] se ejerce eficientemente cuando satisface el inters
pblico y las necesidades pblicas comprometidas de acuerdo a las
circunstancias del momento, siendo necesario que al mismo tiempo
contemple la situacin de quienes se ven comprometidos en sentido
positivo o negativo con motivo del ejercicio del poder pblico que en
tal caso tiene lugar. Es necesario destacar el sentido del procedimiento
administrativo y del proceso administrativo, y a partir de ello advertir
la importancia que tienen. En el primer caso se trata del procedimiento
para el ejercicio de la funcin administrativa, que fija la modalidad del
ejercicio del poder pblico para alcanzar el fin perseguido y resguardar
los derechos e intereses pblicos y particulares comprometidos. Del
mismo modo, el proceso contencioso-administrativo se preocupa de
fijar un mtodo de control de la administracin a partir de las
pretensiones ejercidas por los particulares afectados por el ejercicio de
la funcin administrativa. Se trata en definitiva de encontrar el
equilibrio, que es la permanente bsqueda en el derecho.
Es por ello que en el derecho administrativo existe un
entrecruzamiento de las normas de fondo y de procedimiento, en un
juego destinado a alcanzar los citados objetivos. Ello exige que las
normas procedimentales y procesales no sean diseadas, interpretadas
y aplicadas aisladamente. Cuando se las aparta de las cuestiones
sustanciales que estn comprometidas con motivo de su aplicacin,
pierden el sentido y afectan cuestiones reguladas por el derecho de
fondo.
Cabe insistir en la importancia que tiene la determinacin de la
competencia de los tribunales que deben intervenir en las causas
contencioso-administrativas. Para ello basta sealar, como ya
anticipamos, que esta cuestin se vincula directamente con el ejercicio
de los derechos de defensa y de acceso a la jurisdiccin garantizados
por la Constitucin. Por ello es necesario que las normas que fijan la
competencia de los tribunales tengan una redaccin clara, evitando
conflictos en su aplicacin que pueden significar muchas veces la
afectacin del derecho constitucional de acceso a la jurisdiccin y con
ello el ejercicio del derecho de defensa. En este sentido, cobra vigencia
y es plenamente el principio de razonabilidad que en nuestro sistema
jurdico cuenta tambin con jerarqua constitucional. Desde el punto
de vista del efectivo ejercicio del derecho de defensa y de acceso a la
jurisdiccin, es irrazonable la excesiva postergacin en el tiempo de
ambos derechos a raz de los conflictos que por declinatoria de los
tribunales pueda plantearse a los fines de la determinacin de la
competencia. Esta cuestin acertadamente ha sido considerado en
ciertas regulaciones, como la de la accin de amparo, en la que por la
gravedad y relevancia de las cuestiones que all se presentan no es
posible la formulacin de planteos vinculados a la competencia. Con
acierto, Alberdi en las Bases insista en que "no basta que la
Constitucin contenga todas las libertades y garantas conocidas. Es
necesario, como se ha dicho antes, que contenga declaraciones
formales de que no se dar ley que, con pretexto de organizar y
reglamentar el ejercicio de esas libertades, las anule y falsee con
disposiciones reglamentarias". Aplicando estos principios, es necesario
destacar que la organizacin de los tribunales y la determinacin de su
competencia no es una cuestin meramente procesal, sino es una
forma de reglamentacin de los derechos constitucionales de defensa
en juicio y de acceso a la jurisdiccin. Las disposiciones reglamentarias
y la interpretacin de las mismas deben ser guiadas por este principio,
evitando que las dilaciones y postergaciones en la definicin de la
competencia en un caso concreto, configuren una afectacin de los
derechos constitucionales mencionados.
Lo expuesto es una realidad de nuestro tiempo, y no slo de nuestra
legislacin. Prueba de ello son las palabras de Proper Weil cuando dijo:
"a la hora de iniciar un pleito y encontrar respuestas satisfactorias el
juez contencioso-administrativo se converta en una lotera y sus
especialistas en adivinos en los que no se poda confiar con demasiada
certeza"[10].

1.3. Jurisdiccin y competencia.


Para el tratamiento de los criterios para la determinacin de la
competencia contencioso-administrativo en el orden federal, cabe
recordar los conceptos de jurisdiccin y competencia. La jurisdiccin,
al igual que la funcin administrativa y la potestad de legislar, es una
expresin del poder pblico. Todas ellas son funciones de la soberana
del Estado. Ms especficamente, la jurisdiccin es la potestad
conferida por el Estado a determinados rganos para resolver mediante
la sentencia las cuestiones litigiosas que le sean sometidas y hacer
cumplir sus propias resoluciones.
Las funciones del Estado, ya se trate de administrar, legislar o ejercer
la jurisdiccin, tienen lugar conforme las normas que reglamentan su
ejercicio. La Constitucin Nacional fija la distribucin de tales
funciones entre la Nacin y las provincias, dando lugar a la jurisdiccin
federal o a la jurisdiccin local. A su vez en cada uno de esos mbitos,
los tribunales tienen asignadas las causas judiciales en las que deben
intervenir, segn su especialidad dada por diferentes criterios -la
materia, las personas, el lugar, el grado, el tiempo-. Ello da lugar al
concepto de competencia, que es el mbito o alcance que el
ordenamiento jurdico establece para que un rgano pueda ejercer la
jurisdiccin. La jurisdiccin es el ejercicio del poder pblico en la
resolucin de contiendas, y la competencia es la aptitud de un juez para
ejercer su jurisdiccin en un caso determinado.

1.4. La jurisdiccin federal.


La Constitucin Nacional en el art. 1 establece la forma de gobierno.
Dispone que la Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma
representativa republicana federal. Ello significa el ejercicio del
gobierno por intermedio de los representantes elegidos por el pueblo;
la distribucin del ejercicio de las atribuciones del Estado entre los
rganos especializados; y la existencia de dos rdenes de gobierno
distintos. Los lineamientos bsicos del ejercicio de esta forma de
gobierno estn establecidos en trminos generales por la Constitucin,
en tanto que disposiciones legales de diversa jerarqua normativa
disponen las reglamentaciones especficas.
Alberdi sealaba que as como el hombre no elige su constitucin
gruesa o delgada, nerviosa o sangunea, as tampoco el pueblo se da por
su voluntad una constitucin monrquica o republicana, unitaria o
federal. La constitucin es as el resultado de un sinnmero de
circunstancias, como son el suelo, sus pobladores, sus instituciones
anteriores, su historia. Luego de enumerar los antecedentes unitarios
y los federativos, concluye en la necesidad de conciliar las libertades de
cada Provincia y las prerrogativas de toda la Nacin, lograr la
combinacin armnica de la individualidad con la generalidad del
localismo con la nacin, o bien de la libertad con la asociacin. Alberdi
destacaba la similitud que existe entre el Estado y la fisiologa de los
seres animados: la vida de ambos reconoce dos existencias, una parcial
de cada rgano, y a la vez otra general de todo el organismo[11].
La forma federal se expresa en los distintos rganos de gobierno para
el ejercicio de los poderes pblicos. Respecto de las funciones
administrativa, legislativa y de jurisdiccin coexisten los rganos
nacionales o federales, que actan en todo el pas respecto de las
materias, de las personas, de las cosas y del territorio que ha
determinado la Constitucin Nacional, y los provinciales o locales, que
las ejercen en el mbito de los lmites de cada provincia en las
cuestiones y asuntos no encomendados por la Constitucin Nacional a
la jurisdiccin nacional. Por ello en nuestra organizacin federal
existen dos centros de ejercicio del poder pblico: uno central, general
o nacional y otro local, particular o provincial.
Las jurisdicciones nacional o federal y provincial o local son el
resultado de la existencia simultnea de la Nacin y de la Provincias.
La primera tiene lugar con motivo del ejercicio de las tres funciones del
Estado en los casos, sobre las personas y en los lugares especialmente
determinados por la Constitucin Nacional. La Corte Suprema ha
dicho que la competencia federal deriva de nuestra organizacin
como Estado federal, con dos rdenes de gobierno distintos, por ende,
con dos poderes judiciales diversos: el nacional, que ejerce la
jurisdiccin en todo el territorio del pas, y el Poder Judicial provincial,
que la ejerce en el mbito de los lmites de cada provincia; cada uno de
ellos, con competencia determinada en razn de la materia, de las
personas, de las cosas y del territorio[12].
El sistema federal ms que un sistema de gobierno, como parece
indicarlo el art. 1 de la Constitucin Nacional, es una forma de
organizacin del estado. En el federalismo, si bien la actuacin del
gobierno recae sobre todo el territorio y la poblacin del estado, ello es
slo en ciertas materias y respecto de determinadas funciones, pues
existen otros gobiernos que ejercitan sus poderes en las materias
restantes y sobre su propio territorio[13]. A travs de la Constitucin
las provincias al formar la federacin, delegaron en esta ltima todas
aquellas cuestiones que hacen a la existencia de la misma, conservando
todas las que no fueron objeto de delegacin en el reparto de
atribuciones porque precisamente no hacan al inters de la Nacin.
El concepto de jurisdiccin como una funcin pblica, ejercida en
nuestro caso por el Poder Judicial, hace que se trate de una cuestin de
naturaleza constitucional; en cambio la competencia, por determinar
los casos donde cada juez ejerce en el mbito federal o local la
jurisdiccin, es ms una materia de orden procesal.
El carcter preexistente que tienen las provincias respecto de la Nacin
y fundamentalmente las caractersticas propias del sistema federal
mencionadas, son los factores determinantes de la asignacin de
atribuciones entre ambas jurisdicciones. El sentido de unidad que la
provincias acordaron en la Constitucin, se expresa en el Prembulo
cuando los representantes del pueblo de las provincias expresan que se
renen con el objeto de constituir la unin nacional, afianzar la
justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa comn,
promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad.
Ello determina el criterio de distribucin de atribuciones entre la
Nacin y las provincias. El criterio de delegacin en el gobierno federal
es respecto de aquellas cuestiones que hacen al inters de toda la
Nacin y que a pesar que ocurren en el espacio territorial de una
jurisdiccin exceden el inters exclusivo de esta ltima. La asignacin
de atribuciones en la jurisdiccin federal es considerada como
delegada y por lo tanto excepcional, en tanto que la provincial sea
general, conserva todo lo no delegado y por ello se entiende tambin
que es residual.
Como sealamos, el ejercicio del poder por parte de la Nacin tiene
lugar respecto de las funciones administrativas, legislativas y judiciales.
Sin embargo, respecto de esta ltima tiene la particularidad en cuanto
a que su ejercicio en el mbito federal exige, a diferencia del ejercicio
de las funciones ejecutiva y legislativa, la presencia fsica en todo el
territorio nacional de los jueces federales.
En los casos de conflictos entre las jurisdicciones federales y
provinciales, en cualquier de los rdenes de ejercicio del poder, la
preeminencia de la unidad y el inters nacional hacen que exista una
innegable supremaca de la jurisdiccin federal. Ello obedece a la
necesidad que el orden federal de gobierno no est sometido a las
decisiones de los jueces locales. El inters de la Nacin, que como tal
trasciende a los meramente locales, no puede estar condicionado a las
apreciaciones de las autoridades locales. De ms est decir que en el
ejercicio de las potestades federales, tambin deben tenerse en
consideracin los intereses locales comprometidos como parte del
inters nacional. La preeminencia del orden federal sobre el local
expresamente fue establecido en el art. 31 de la Constitucin Nacional.
Estos principios fueron reconocidos por la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin al expresar que Es misin legtima y propia de la justicia
federal la defensa y el resguardo de las instituciones e intereses
federales (197; 161; 214; 349; 286; 153), fundada en la consideracin de
que el gobierno central dejara de existir si perdiera el poder de
protegerse a s mismo en el ejercicio de las facultades que como tal le
corresponden (210: 643 y 830; 214: 349; 226: 55; 233: 191), por lo cual
los actos de la Nacin solo pueden ser cuestionados ante sus propios
tribunales (277: 116; 233: 191; 247: 725; 254: 500).
La Constitucin Nacional hace aplicacin del orden federal en los arts.
75, 99, 116 y 117 al fijar las atribuciones del Congreso, del Poder
Ejecutivo y del Poder Judicial, en tanto al orden local de las provincias
se refiere en los arts. 5, 121, 122 y 123. La jurisdiccin federal de los
tribunales inferiores es de origen constitucional y legal. Nace de modo
directo de los actuales arts. 116 y 117, 75 inc. 12 y 121 de la Constitucin
Nacional, de la ley 27 cuyos arts. 1 a 5 se encuentran todava en vigencia,
y de las disposiciones de la ley 48 y normas concordantes contenidas
en otros preceptos legales[14].
El concepto de cuestin federal que aqu interesa tambin fue
desarrollado en el tratamiento del recurso extraordinario previsto en el
art. 14 de la ley 48, al decirse que son las cuestiones que versan sobre
la interpretacin de normas federales o de actos federales de
autoridades de la Nacin, o acerca de los conflictos entre la
Constitucin Nacional y otras normas o actos de autoridades
nacionales y locales[15].
La competencia federal es constitucional, taxativa y no puede
ampliarse; es de orden pblico constitucional, y como tal imperativa,
inderogable, irrenunciable e indisponible; es contenciosa; limitada y de
excepcin a los casos delegados por las provincias; privativa y
excluyente; prorrogable en razn de las personas en cuyo favor se
dispuso la jurisdiccin federal, e inalterable.

1.5. La competencia contencioso administrativa.


Conforme a lo expuesto, en la determinacin del tribunal que debe
intervenir en una causa judicial, en primer termino debe definirse si
corresponde a la justicia federal o a la provincial. Una vez fijada la
justicia federal, debe examinarse si la causa es de las que corresponde
a la instancia nica y originaria de la Corte Suprema -conforme el art.
117 de la Constitucin Nacional y el decreto-ley 1285/58, art. 24, inc. 1-
o a la de doble instancia con intervencin de los jueces federales. En tal
caso debe precisarse la jurisdiccin territorial donde la causa deber
radicarse, y dentro de ella hacer el examen de la competencia en razn
de la materia, de las personas, del grado -si corresponde a la Cmara
Federal por tratarse de un recurso directo o al Juez federal de primera
instancia- y del turno.
Con referencia especfica a la competencia contencioso administrativa,
la misma puede estar determinada por un criterio subjetivo, objetivo o
mixto.
Segn el criterio subjetivo u orgnico, la competencia est
determinada exclusivamente en funcin del sujeto pblico que
interviene en la causa, ya sea como actor o como demandado[16], sin
considerarse las normas que resultan aplicables al conflicto que se
plantea en el litigio y a la relacin jurdica en la que el mismo tiene
lugar. Se destaca la conveniencia de este sistema en que facilita la
determinacin de la competencia, ya que la competencia contencioso
administrativa resulta por la sola presencia de determinados sujetos
pblicos. Por el contrario, la diversidad de normas de derecho pblico
y de derecho privado que puedan ser aplicables afecta la ventaja de
especializacin de los jueces intervinientes. Este fue el sistema previsto
en la ley orgnica de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires -
ley 19.987, art. 97- que atribuy la competencia de la justicia nacional
en lo civil en todas las causas en las que ella fuera parte. Es tambin el
criterio seguido por el Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario
de la ciudad de Buenos Aires[17].
Segn el criterio objetivo o material, la competencia contencioso
administrativa est determinada en la medida que naturaleza jurdica
de la accin entablada y el derecho objetivo aplicable estn sometidos
bsicamente a las normas de derecho administrativo. Quedan as
comprendidos los conflictos planteados entre particulares y los
concesionarios o licenciatarios de servicios pblicos. En este caso las
normas fijan la competencia contencioso administrativa mediante el
enunciado de una clusula general o por el sistema de lista. En el
primer caso, la norma hace una referencia genrica a las causas
contencioso-administrativas[18]. La falta de precisin de esta
referencia normativa, gener una gran inseguridad jurdica para
determinar los casos que puntualmente encuadraban en este concepto.
Ello llev a una errante jurisprudencia en la cual si bien exista
consenso en su sometimiento a la justicia federal, no existan criterios
objetivos para determinar cuando deban intervenir los juzgados
contencioso administrativos y cuando los juzgados civiles y
comerciales. Esta situacin demostr, por razones de seguridad
jurdica, la conveniencia del otro sistema -como se utiliz en el actual
Cdigo en lo Contencioso Administrativo de la Pcia. de Buenos
Aires[19]- con un primer enunciado general[20], un listado no taxativo
de casos expresamente incluidos en esta competencia[21] y la mencin
de casos excluidos[22].
Por ltimo, en el criterio mixto ser requiere la configuracin de los dos
elementos: la intervencin de la administracin como parte y la
aplicacin del derecho administrativo[23]. Al respecto cabe hacer
referencia a lo dispuesto en el Cdigo Varela de la Pcia. de Buenos
Aires[24].
En la Capital Federal la Justicia Federal en lo Contencioso
Administrativo se crea recin en 1948 a travs de la ley de Presupuesto
que cre dos nuevos juzgados federales, a los cuales la ley 13.278 les
otorg competencia en materia contencioso administrativa y en los
sumarios relativos a leyes especiales de agio y especulacin, que se
integraron a los dos juzgados federales criminales y correccionales y a
los dos juzgados en lo civil y comercial[25]. La competencia de estos
tribunales fue posteriormente establecida en la ley 13.998, cuyo art. 45
dispuso que los juzgados federales a que se refiere el art. 6 de la ley
13.278 y los juzgados creados en la Capital Federal por la ley 12.833[26]
se denominarn Juzgados Nacionales de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo de la Capital Federal y deban conocer en:
(a) de las causas contencioso-administrativas; (b) de las causas que
versen sobre contribuciones nacionales y sus infracciones; (c) de las
causas cuyo conocimiento est atribuido a los jueces creados para la
Capital Federal por la ley 12.833; (d) de los recursos contra las
resoluciones administrativas, que las leyes en vigor atribuyen a los
jueces federales existentes a la fecha de la sancin de la ley. Aos mas
tarde, la ley 21.628 en su art. 4 dispuso que la Cmara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital
Federal ser el tribunal de Alzada respecto de los jueces nacionales de
primera instancia en lo contencioso administrativo de la Capital
Federal y conocer asimismo de los recursos de apelaciones que se
interpongan contra las resoluciones de los organismos administrativos
en los casos autorizados por las leyes.
La competencia establecida en la forma indicada en el prrafo anterior,
que mantiene actualmente su vigencia, tiene la dificultad de
determinar qu se entiende por causas contencioso administrativas.
Ello lleva a preguntarse como se definen las materias administrativas.
Puede ser por la participacin del Estado, por el ejercicio de una
potestad pblica, por el inters pblico comprometido en la cuestin,
por su sometimiento a normas de derecho pblico. Fiorini destac las
dificultades en la definicin de esta cuestin. Luego de resear la
evolucin que respecto de este asunto tuvo el Consejo de Estado
francs y las controversias all planteadas, seal la imprecisin que
tambin en el mbito federal de nuestro pas tuvo lugar en la
tipificacin de la causa contencioso administrativa, y si en tal sentido
deba seguirse un criterio orgnico, material o mixto. Tales dificultades
llevaron a Fiorini a propiciar que causas contencioso administrativas
eran todas aquellas en las que la administracin fuere parte, como
actora o demandada, excluyndose nicamente la denominada
actividad privada de la administracin[27].
En el mbito jurisprudencial, causas contencioso administrativas
fueron consideradas las que estuvieran regidas prima facie de modo
preponderante por el derecho administrativo[28], an cuando como ya
indicamos en los hechos muchas veces ocurri que las discrepancias en
materia de competencia entre la justicia federal contencioso
administrativa y la civil y comercial no fueron resueltos con un criterio
cientfico, sino por un sentido equitativo de distribucin de las
causas[29]. Pese a ello, el criterio jurisprudencial mayoritario fue que
la competencia contencioso administrativo no se define porque
intervenga el Estado sino por la materia en debate, por el contenido
jurdico, por el derecho que se intenta valer, por las normas de fondo
para resolver el caso, por la subsuncin del caso al derecho
administrativo[30]. Lgicamente que en esta cuestin entra en juego la
definicin y alcance que se le otorgue a las normas de derecho
administrativo[31]. La Corte Suprema ha dicho que la competencia del
fuero contencioso administrativo federal no se define por el rgano
emisor del acto impugnado, por el carcter de la parte o por el hecho
de que se plantee la nulidad de un acto administrativo, sino por la
aplicacin de normas de derecho administrativo para regir la cuestin
litigiosa (Fallos 321: 720).
La definicin de criterios normativos claros en la determinacin de la
competencia es una cuestin que, como ya explicamos, hace a la
seguridad jurdica. En el mbito federal de la Capital Federal ello
demuestra una vez mas la necesidad de un cdigo procesal que
siguiendo las normas provinciales modernas permita en cada caso
definir con razonable precisin si la causa es de la competencia de los
tribunales federales en lo contencioso administrativo.
Los ltimos proyectos de Cdigos contencioso administrativos
federales trataron adecuadamente la cuestin. El proyecto Gauna de
1992 luego de definir quienes son autoridades administrativas entiende
por causas administrativas "las deducidas por particulares y que tengan
como pretensin procesal la declaracin judicial de nulidad de un acto
administrativo de alcance particular o de alcance general, dictado por
una autoridad administrativa nacional, comprendidas las que se
originen en las denegaciones"; "Toda actuacin de la administracin
pblica (en sentido amplio) se presume de ndole administrativa, salvo
que de ella o de sus antecedentes surja que est sometida a un rgimen
jurdico de derecho privado". El proyecto del Ministerio de Justicia de
1998 contena una clusula general (corresponde a los tribunales con
competencia en lo contencioso administrativo federal el conocimiento
y decisin de las controversias regidas por el derecho administrativo,
originadas en la actuacin u omisin del Estado Nacional o de sus
entidades descentralizadas de acuerdo a lo establecido en esta ley)
junto a una enumeracin de situaciones particulares. Es de esperar que
el prximo intento de cdigo obtenga finalmente la sancin legislativa,
y an cuando ello no ocurriera, ser aconsejable la sancin de una
norma que al menos especficamente aborde esta cuestin de manera
puntual.

1.6. Algunas cuestiones procesales.


Por ltimo, cabe abordar algunas criterios y cuestiones procesales
vinculadas al tema de la competencia de la justicia federal en lo
contencioso administrativa, que son tiles para su determinacin.
1.(a) La exposicin de los hechos por parte del actor es determinante
al fijar la competencia del tribunal que corresponde intervenir en la
causa. Constituye un criterio mayoritariamente aceptado que "A los
fines de resolver cuestiones de competencia, se ha de tener en cuenta,
en primer lugar, la exposicin de los hechos que el actor hace en su
demanda y despus, slo en la medida en que se adecue a ellos, el
derecho que se invoca como fundamento de su pretensin (Fallos 305
1453, 1465; 306: 1056 y308: 2230, YPF c/ Municipalidad de la Matanza
12,marzo.1996 LL1996-C,253, entre otros)".
2.(b) El fuero federal es por principio una jurisdiccin de excepcin.
En este sentido se ha sealado que "es doctrina reiterada de la Corte
que la intervencin del fuero federal en las provincias es de excepcin,
vale decir, que se encuentra circunscripto a las causas que
expresamente le atribuyen las leyes que fijan su competencia, las cuales
son de interpretacin restrictiva (Fallos 305: 193 y 307: 1139)".
3.(c) Con relacin a la oportunidad para la declaracin de
incompetencia, los tribunales han sostenido que "los tribunales
nacionales han de ajustarse, para declararse incompetentes, a las
oportunidades procesales previstas en los arts. 4, 10 y 352 del
CPCC"[32]. Dichas normas disponen que "siempre que de la
exposicin de los hechos resultare no ser de la competencia del juez
ante quien se deduce, deber dicho juez inhibirse de oficio"; "Recibido
el oficio o exhorto, el juez requerido se pronunciar aceptando o no la
inhibicin"; y, que: "Una vez firme la resolucin que desestima la
excepcin de incompetencia, las partes no podrn argir la
incompetencia en lo sucesivo. Tampoco podr ser declarada de oficio".
Cabe mencionar que en la determinacin del tiempo para el
pronunciamiento sobre la competencia se involucran los derechos a la
jurisdiccin, el principio de razonabilidad, la seguridad jurdica y el
principio de economa procesal.
4.(d) En cuanto a la procedencia del recurso extraordinario en
cuestiones vinculadas a la competencia, la Corte Suprema ha dicho que
"las decisiones en materia de competencia habilitan la instancia
extraordinario cuando media denegacin del fuero federal" (Fallos 298:
441 y 581; 302: 258 (LL 1978-A, 472).
5.(e) En el supuesto de una accin dirigida contra el Estado y un
particular en forma simultnea se ha sostenido que Si el litigio perdi,
una vez declarada la competencia del fuero, las caractersticas propias
de las causas contencioso-administrativas en atencin a que se
desisti de la accin contra el Estado Nacional, mantenindola contra
el particular codemandado- no puede el magistrado actuante declinar
la competencia ya aceptada, en tanto ello violentara los principios que
emanan del cdigo de rito[33].
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[1] Cfr. Fiorini, Bartolom A., Qu es el contencioso?, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1965, p.11.
[2] Cfr. Art. 45, Ley 13.998.
[3] Cfr. Decreto-Ley 1285/58 art. 33, sustituido por la ley 21.628, art. 3.
La ley 21.973 cre en 1979 la sala III, la ley 22.090 de 1979 la sala IV y la
ley 24.384 de 1984 a la sala V. Los juzgados y las cmaras de apelaciones
federales radicados en el resto del territorio nacional intervienen en las
causas contencioso administrativas junto con las restantes causas
penales y civiles y comerciales sometidas al rgimen federal. En las
provincias argentinas las causas contenciosoadministrativas en todos
los casos son competencia originaria de los tribunales superiores, de
acuerdo a lo dispuesto en sus respectivas constituciones. En la Pcia. de
Buenos Aires las Constituciones de 1873, 1889 y 1934 tambin disponan
que estas causas eran de competencia originaria de la Suprema Corte
de Justicia. La reforma de la Constitucin de 1994 dispuso en el art. 215
que la legislatura deba establecer el fuero contencioso-administrativo
antes del 1 de octubre de 1997. Ello dio lugar a la sancin de la ley 12.074,
modificada por la ley 12.310, 13.101 y 13.118 que dispuso la creacin de las
Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y los
Juzgados Contencioso Administrativos que se encuentran en proceso
de constitucin.
[4] Ley 7 arts. 7 inc. 4, 37 y 48.
[5] Buenos Aires, ley 12.008; Catamarca, ley 2403; Crdoba, ley 7182;
Corrientes, ley 4106; Chaco, ley 848; Jujuy, ley 1883; La Pampa, ley 952;
La Rioja, ley 4243; Misiones, ley 3064; Salta, ley 793; Santiago del
Estero, ley 2297; Tierra del Fuego, ley 133.
[6] Por citar solo algunos nos remitimos a Mairal, Hctor A., Control
Judicial de la Administracin Pblica t. 1, Depalma, Buenos Aires, 1984,
nros. 72 a 97; Tawil, Guido S., Administracin y Justicia, t. 1, Depalma,
Buenos Aires, 1993, cap. IV; Garca Pulles, Fernando, Tratado de lo
contencioso- administrativo, t. 1, Hammurabi, Buenos Aires, 2004, cap.
VI.
[7] Cfr. Heiland, Liliana: , "Condiciones de admisibilidad de la accin
contencioso administrativa" LL 1989-E-810.
[8] Solo pas a denominarse cap. I por la incorporacin del cap. II
referido a los nuevos derechos y garantas -derechos polticos, de
preservacin del medio ambiente, los derechos del consumidor y del
usuario y las acciones de amparo, hbeas data y habeas corpus-.
[9] Cassagne define la funcin administrativa en sentido material como
la actividad que en forma inmediata, permanente, concreta, prctica y
normalmente espontnea, desarrollan los rganos estatales para
alcanzar el bien comn, conforme a regmenes jurdicos de Derecho
Pblico (Cfr. Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, t. I, 7ma.
Ed., LexisNexis, Buenos Aires, 2002, p.87).
[10] Weil, Prosper, Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1986, p. 57.
[11] Alberdi, Juan B., Bases y Puntos de Partida para la Organizacin
Poltica de la Repblica Argentina, Ciudad Argentina, Buenos Aires,
1998, cap. XVII, pgs. 87/88
[12] Fallos 57: 337.
[13] Cfr. Zorraqun Bec, Ricardo, El Federalismo Argentino, 1939, pg.
207.
[14] Cfr. Palacio de Caeiro, Susana: Actualidad en la jurisprudencia de
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Competencia originaria y
competencia federal LL 1998-C-1365.
[15] Cfr. Ymaz, Esteban Rey, Ricardo E., El recurso extraordinario,
Nerva, Buenos Aires, 1962, p. 77.
[16] Cfr. Fiorini, Bartolom A., Qu es el contencioso?, CIT., p. 197.
[17] Cfr. Arts. 1 y 2: Se consideran autoridades administrativas de la
Ciudad de Buenos Aires la administracin pblica centralizada,
desconcentrada y descentralizada, los rganos legislativo y judicial de
la ciudad de Buenos Aires, en ejercicio de la funcin administrativa y
los entes pblicos no estatales o privados en cuanto ejerzan potestades
pblicas otorgadas por leyes de la ciudad de Buenos Aires; Son causas
contencioso-administrativas a los efectos de este Cdigo todas aquellas
en que una autoridad administrativa, legitimada para estar en juicio,
sea parte, cualquiera que sea su fundamento u origen, tanto en el
mbito del derecho pblico como del derecho privado. La competencia
contencioso administrativa y tributaria es de orden pblico.
[18] Ello es lo que dispone para los tribunales federales en lo
contencioso administrativo de la Capital Federal la ley 13.998, art. 45,
inc. a).
[19] Ley 12.008, con las modificaciones introducidas por las leyes 12.310
y 13.101.
[20] Art. 1: Clusula general de la materia contencioso administrativa.
1) Corresponde a los tribunales contencioso administrativos el
conocimiento y decisin de las pretensiones que se deduzcan en los
casos originados por la actuacin u omisin, en el ejercicio de
funciones administrativas, de los rganos de la Provincia, los
Municipios, los entes descentralizados y otras personas, con arreglo a
las prescripciones del presente Cdigo. 2) La actividad de los rganos
del Poder Ejecutivo, de los Municipios y de los dems entes
provinciales o municipales, se presume realizada en el ejercicio de
funciones administrativas y regida por el derecho administrativo.
Proceder esta presuncin aun cuando se aplicaren por analoga
normas de derecho privado o principios generales del derecho.
[21] Art. 2, (Texto segn Ley 13.101) Casos incluidos en la materia
contencioso-administrativa. La competencia contencioso-
administrativa comprende las siguientes controversias: 1. Las que
tengan por objeto la impugnacin de actos administrativos, de alcance
particular o general. Quedan incluidas en este inciso las
impugnaciones que se deduzcan en contra de las resoluciones
emanadas del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Fiscal y de cualquier
otro Tribunal de la Administracin Pblica, as como las que se
deduzcan en contra de actos sancionatorios dispuestos en el ejercicio
de la polica administrativa -a excepcin de aqullas sujetas al control
del rgano judicial previsto en los artculos 166, prrafo 2, 172 y 216 de
la Constitucin de la Provincia, y 24, inc. 3, ley 11.922. - 2. Las que se
susciten entre prestadores de servicios pblicos o concesionarios de
obras pblicas y usuarios, en cuanto se encuentren regidas por el
Derecho Administrativo. 3. Aqullas en las que sea parte una persona
pblica no estatal, cuando acte en el ejercicio de prerrogativas regidas
por el Derecho Administrativo. 4. Las que versen sobre la
responsabilidad patrimonial, generada por la actividad lcita o ilcita de
la Provincia, los Municipios y los entes pblicos estatales previstos en
el artculo 1, regidas por el Derecho Pblico, an cuando se invocaren
o aplicaren por analoga normas del Derecho Privado. 5. Las
relacionadas con la aplicacin de tributos provinciales o municipales.
6. Las relativas a los contratos administrativos. 7. Las que promuevan
los entes pblicos estatales previstos en el artculo 1, regidas por el
Derecho Administrativo. 8. - Las relacionadas con la ejecucin de
tributos provinciales. 9. - Las que versen sobre limitaciones al dominio
por razones de inters pblico, servidumbres administrativas y
expropiaciones. La enunciacin anterior es meramente ejemplificativa.
No implica la exclusin del conocimiento por los Tribunales
Contencioso Administrativos de otros casos regidos por el Derecho
Administrativo.
[22] Art. 4: (Texto segn Ley 13.101) Casos excluidos de la materia
contencioso-administrativa. No corresponden a la competencia de los
tribunales contencioso administrativos las siguientes controversias: 1)
Las que se encuentren regidas por el derecho privado o por las normas
o convenios laborales. 2) Las que tramitan mediante los juicios de
desalojo, interdictos, y las pretensiones posesorias. 3) Los conflictos
interadministrativos provinciales que sern dirimidos por el Poder
Ejecutivo provincial, conforme al rgimen que al efecto se apruebe.
[23] La intervencin de la administracin como parte y la aplicacin
del derecho administrativo dio lugar a la doctrina del doble grado de
normatividad administrativa. Ella es de grado simple cuando las
normas de donde emana el derecho pretendido por el particular no son
de derecho administrativo pero s lo son los actos pretendidamente
violatorios de ese derecho. Es de doble grado cuando, adems de los
actos administrativos pretendidamente violatorios, son
administrativas las normas de donde nacen los pretendidos derechos
(Cfr. Linares, Juan F., Lo contencioso administrativo en la justicia
federal LL 94-969; Guastavino, Elas, Tratado de la `Jurisdiccin
administrativa y su revisin judicial, en Obras, t. 1, Academia Nacional
de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, 1987, p. 42; Diez,
Manuel M. Hutchinson, Toms, Derecho Procesal Administrativo, Plus
Ultra, Buenos Aires, 1996, p. 64).
[24] Art. 1: A los efectos de la jurisdiccin acordada a la Suprema
Corte por el art. 3 del art. 157 de la Constitucin, se reputarn causas
contencioso administrativas las que inicien los particulares o alguna
autoridad administrativa, reclamando contra una resolucin definitiva,
dictada por el Poder Ejecutivo, las municipalidades o la Direccin
General de Escuelas, y en la cual se vulnere un derecho de carcter
administrativo, establecido a favor del reclamante por una ley, un
decreto, un reglamento u otra disposicin administrativa
preexistente.
[25] Nos remitimos sobre los antecedentes histricos de la Justicia
Federal en lo contencioso administrativo de la Capital Federal al
excelente trabajo de Miguens, Pedro, El proceso administrativo en el
derecho argentino. Evolucin histrica, en Cassagne, Juan Carlos
(dir.), Derecho Procesal Administrativo. Homenaje a Jess Gonzlez
Prez, t. 1, Hammurabi, Buenos Aires, 2004, p. 105 y ss.
[26] Ley 12.833 (16/9/1948) cre los Tribunales de Polica
Administrativa para el juzgamiento de las infracciones a las leyes 12.591
(estableca precios mximos iniciales de venta al consumidor de
diversos artculos y materiales) y 12.830 (facultaba al PEN a limitar los
precios para el abastecimiento de la poblacin y a combatir la
especulacin ilcita).
[27] Cfr. Fiorini, Bartolom A., Qu es el contencioso?, cit., ps. 77 a 83.
[28] Cfr. plenarios Kudrnac y Boccardo de 1959 y 1978 citados por
Heiland, Liliana, Competencia de los tribunales nacionales en lo
contencioso-administrativo federal, LL. 1989-E-813; La competencia
del fuero Contencioso Administrativo federal no aparece definida en
virtud del rgano productor del acto, sino por la subsanacin del caso
al derecho administratrivo (Fallos 164: 188; 244: 252; 295:112 y 446; esta
sala, 8/11/1986, Ortiz; Palamara, 19/12/91; y Gmez Cornet, 9/4/92;
Sala II del fuero Establecimiento Geritrico San Jorge del 12/9/1995; y
Sala IV Rodriguez del 22/12/1993) C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III,
2/11/2000, Carleschi, Pablo A. v. Banco Central de la Repblica
Argentina y otro s/ habeas data.
[29] Cfr. Heiland Liliana: Competencia, cit., p. 813.
[30] La competencia de este fuero aparece definida en virtud de la
subsuncin del caso al derecho administrativo (C. Nac. Cont. Adm.
Fed., sala III, 10/5/2001, Estado Nacional v. Aguas Argentinas, Fallos
164: 188; 244: 252; 295: 112 y 446; sala II, 12/9/1995, Establecimiento
Geritrico San Jorge; sala IV, 22/12/1992, Rodrguez); La
competencia del fuero contencioso administrativo Federal no aparece
definida en virtud del rgano producto del acto, sino por la subsuncin
del caso al derecho administrativo (Sala III, 2/11/2000, Carleschi v.
Banco Central de la Repblica Argentina):
[31] Que la pretensin del accionante se encuentre regida de modo
preponderante por el derecho administrativo cobra particular
importancia cuando se trata de resolver conflictos de competencia
planteados entre jueces federales en lo Contencioso Administrativo y
en lo Civil y Comercial (cfr. C. Civ. y Com. Fed., en pleno, 30/5/1978,
Miguel Boccardo e Hijos y otros v. Banco Hipotecario Nacional s/
ordinario; esta sala, 7/9/2000, Taboada, y Yacussi de Prez, de la
misma fecha). C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala III, 2/11/2000, Carleschi,
Pablo A. v. Banco Central de la Repblica Argentina.
[32] Corte Sup., 23/11/1995, Garugatti v. Instituto Nacional de Previsin
Social, LL 1996-D-794; 4/9/1990, Gonzlez v. Caja de Previsin.
[33] C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala IV, 5/7/2001, Bordones, Julio A. y
otros v. Edesur y otros s/ daos y perjuicios.

Por Hctor Pozo Gowland | Fuente: Procedimiento y proceso


administrativo | 17/08/2011-22:27