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GESTION DEL DESARROLLO LOCAL/REGIONAL EN CONTEXTOS

RURAL-URBANOS DEL INTERIOR PAMPEANO

Silvia Gorenstein*

1. Introduccin
Frente a los amenazadores efectos de marginacin econmico-territorial del
proceso de globalizacin, se han multiplicado las preguntas sobre la
organizacin y el dinamismo espacial de las actividades productivas. En esta
perspectiva, cabe ubicar el renovado inters sobre el funcionamiento y
desarrollo de los mbitos locales. El territorio, o ms concretamente el sistema
local de produccin, entra en escena como la matriz de organizacin y de
interacciones sociales que puede estimular la construccin de nuevas
capacidades (tecnolgicas e innovativas), decisivas para la competitividad de
los agentes y empresas en la economa globalizada. Los espacios locales y
regionales se convierten, entonces, en sitios privilegiados para incubar y
desarrollar condiciones especficas de integracin en los mercados mundiales.
Desde la ptica agraria y rural, uno de los principales argumentos es que los
cambios en el modelo de produccin agroalimentaria, sintticamente descriptos
como el paso de una lgica productivista a una lgica de calidad (Allaire et
Sylvander, 1997), plantean la necesidad de un mayor nfasis en las formas
locales de organizacin de la produccin y en el conjunto de relaciones ( de
mercado y no mercado) que contribuyen o limitan la adaptacin competitiva de
un territorio ligado a la produccin agraria y agroindustrial. La revalorizacin de
estas fuerzas, se acompaa con nuevos conceptos y enfoques sobre las
funciones del medio rural y las interrelaciones rural-urbanas.
Dos ejes analticos organizarn la discusin que intento en esta presentacin.
El primero de ellos, remite a la nueva lgica territorial impulsada por las
transformaciones en los sistemas agroalimentarios, cuyas expresiones abarcan
al medio rural y la naturaleza de sus vnculos con el espacio urbano. Me voy a
centrar en los cambios que han tenido lugar en sistemas locales de base
agraria tpicamente pampeanos, aunque espero que estos temas, o al menos
parte de ellos, sean pertinentes para otras regiones del pas.
Hay, al menos, dos rasgos que resultan claves para captar las realidades
agroalimentarias que se han ido configurando en estos mbitos: i) los efectos
de desectructuracin que se producen en numerosos eslabonamientos locales,
antes generados por el agro; y, ii) las nuevas dinmicas que condicionan o
desplazan a las pequeas firmas artesanales y a las pymes alimentarias que
operan desde estos territorios.

*
Investigadora del CONICET, Profesora Asociada de la ctedra Economa Regional, Departamento de
Economa de la Universidad Nacional del Sur, Baha Blanca, sgoren@criba.edu.ar.

1
Como segundo eje de discusin, plantear algunas cuestiones relacionadas
con las polticas de creacin de empresas y la conformacin de mbitos de
asociacin intercomunal (Consorcios Productivos), implementadas en la
Provincia de Buenos Aires durante la dcada del 90. La idea es reflejar, muy
brevemente, sus alcances y lmites frente a las problemticas que atraviesan
los sistemas locales del interior pampeano, en gran parte motorizadas por los
procesos de reestructuracin agraria y agroindustrial.

2. La nueva lgica territorial impulsada por los cambios en los sistemas


agroalimentarios 1

i) Industrializacin y tercerizacin de la agricultura


Los factores que inducen la articulacin subordinada de la produccin primaria
a la lgica industrial, son bastante conocidos. 2 No obstante, como a las
frecuentes y amenazadoras noticias sobre las crisis del sector agropecuario,
suele contraponerse la referencia tambin habitual a viejas discusiones -el
enfrentamiento campo-ciudad y/o agricultura-industria- parece oportuno sealar
los rasgos principales de este proceso.
Desde hace un tiempo, el producto agrario ha pasado a formar parte de un
proceso bastante complejo de transformacin e incorporacin de valor
agregado en servicios, bajo la hegemona de las decisiones de la industria
agroalimentaria y la gran distribucin. Esta dinmica integradora del producto
agrario en producto agroalimentario, muy bien ilustrada por la frase desde la
semilla hasta la mesa del consumidor, se expresa en una cadena econmica
e institucional configurada por los agentes y relaciones que se establecen a lo
largo de este itinerario.
El cambio en el funcionamiento de la explotacin agropecuaria, constituye un
elemento clave en esta reorganizacin de la agricultura. Como seala Gutman
(1999, a.), la explotacin rural evoluciona desde una posicin de relativa
autonoma, como centro de decisin productiva y tecnolgica, a otra de mayor
interdependencia / dependencia con otros sectores de la economa. Esta
articulacin descansa, a su vez, en el desarrollo de conexiones espaciales que
profundizan la integracin ciudad-campo. La exteriorizacin de una serie de
funciones que antes se realizaba en las explotaciones agropecuarias (provisin
de insumos e implementos, actividades pos-cosecha, asesoramiento
tecnolgico, etc.), la reduccin de los tiempos de trabajo agrcola (familiar y
salarial) impulsada por la mayor tecnificacin, el desarrollo de diferentes
cadenas de valor, y ms en general, el proceso de industrializacin de la
agricultura, conduce a la creciente urbanizacin del medio rural. (Graziano da
Silva, 1999)

1
Esta seccin y la siguiente, resume libremente aspectos tratados en Gorenstein (2000): Rasgos
territoriales en los cambios del sistema agroalimentario pampeano (Argentina), Revista EURE, Santiago
de Chile.
2
Vese, entre otros: Malassis, 1968; Gutman, 1999, (a); Teubal, 1999.

2
Uno de los rasgos ms notables de esta dinmica es la disminucin absoluta
de la poblacin rural. Pero, adems, las funciones urbanas relacionadas con el
mbito rural se complejizan: las ciudades constituyen los puntos de origen y
difusin de los cambios tecnolgicos, del mejoramiento productivo y, entre
otros, de la difusin de nuevos conocimientos en el entorno rural. Dicho de otro
modo, los factores determinantes de los cambios en las estructuras agrarias
provienen de los mbitos industrial y comercial ms que de la propia evolucin
rural. (Schejtman, 1998; Houe, 1991)
Hay, entonces, dos caractersticas que vale la pena retener. La primera, y ms
importante, es la redefinicin de las relaciones de la agricultura con el espacio
rural. La segunda, tiene que ver con la urbanizacin del campo y la creciente
importancia de las condiciones del entorno urbano en la dinmica de las
transformaciones que se despliegan en los sistemas agroalimentarios.

ii) Sobre la funcionalidad del medio rural y las interrelaciones rural-urbanas


Las discusiones en el campo acadmico y poltico sobre el desarrollo rural
revelan un hilo argumental trazado desde un fenmeno bsico: la nueva
funcionalidad otorgada a los espacios rurales. El mbito rural ya no es
considerado nicamente por el valor de la produccin agraria, sino tambin por
el que se deriva de su condicin de espacio residencial y recreativo (turismo
rural, segunda vivienda, servicios de granja), junto con los nuevos valores
ecolgicos que se difunden en la produccin/consumo de alimentos (la
bsqueda de alimentos sanos y ms naturales, las preocupaciones medio-
ambientales). En este marco, pueden explicarse las proposiciones de la Unin
Europea, y otros pases avanzados, en torno a la multifuncionalidad de la
agricultura, la pluriactividad de la poblacin rural y/o la agricultura de servicios
como estrategias que responden a la nueva lgica de los espacios rurales. (Le
Roy, 1998; Laurent et. al, 1998; Triboulet, Langlet, 1999)
Por su parte, los nuevos patrones de competitividad que se difunden en los
mercados agroalimentarios plantean otros correlatos territoriales.
Especialmente en los nuevos productos agrcolas o los incluidos en las
estrategias de diferenciacin denominacin de origen- se rescata la
vinculacin producto agroalimentario/territorio como uno de los elementos que
interviene en la elaboracin de factores de calidad y competitividad (los
atributos del suelo, la tradicin y saberes productivos, la incorporacin de
innovaciones propias). El origen local de la materia prima, tambin entra como
atributo de calidad diferencial para la elaboracin de una amplia gama de
alimentos procesados. Ms en general, se observa el surgimiento de nuevos
subsistemas agroalimentarios (de Identidad Preservada), sustentados en
complejas tramas empresariales y organizacionales para responder a las
nuevas exigencias de control de calidad, seguridad y trazabilidad. (Gutman,
op.cit.; Rastoin, 1999)
Algunas elaboraciones tericas sobre el desarrollo local, contemplan a estos
cambios como una fuente especfica de redefinicin de los vnculos rural-
urbanos e impulsos socioeconmicos sobre el medio rural. El nfasis se
traslada a las condiciones materiales y organizacionales que motorizan la

3
conformacin de un sistema de produccin local, como lugar estratgico y
diferenciado en el cual se incuban y/o apoyan las estrategias de los
productores y empresas en el marco de la globalizacin creciente de los
mercados agroalimentarios. Otra manera de formular estos cambios es
rescatando la vieja nocin hirchmaniana de los eslabonamientos. Las
interrelaciones rural-urbanas se conciben como una especie de cluster
agroalimentario (Paniagua, 1998), resaltando los eslabonamientos que surgen
de la articulacin de la agricultura con la agroindustria y los servicios.3 La
mayor competitividad deriva de las externalidades, economas de
aglomeracin, derrames tecnolgicos (spillovers) e innovaciones que surgen
de las interacciones entre las empresas, actividades y agentes (econmicos,
pblicos, cientficos) que conforman el cluster. (Dirven, 1998) Un conjunto de
condiciones que revelan, a su vez, la importancia que adquieren los atributos
de entorno urbano para el logro de mayores capacidades competitivas locales.
El siguiente grfico resume los principales ejes de esta reconceptualizacin del
desarrollo rural.

Grfico 1

Modernizacin de la agricultura
INDUSTRIALIZACIN - TERCIARIZACIN
Desploblamiento Impactos mercados de trabajo
Disminucin de las rentas agrarias y menor Encadenamientos agroindustriales
importancia relativa de la agricultura Provisin insumos y servicios
Nuevas ventajas comparativas (Uso del paisaje, tecnolgicos
funciones medioambientales, factores de Distribucin y logstica
diferenciacin del producto agroalimentario, Servicios financieros
estrategias de calidad) Consultora
Diversificacin de actividades
(Multifuncionalidad de las explotaciones)
agropecuarias)

Medio Urbano (red


Medio Rural de poblados y
centros urbanos)

Sistema rural-urbano
Integrado

3
En cierto modo, se retoma el concepto de Desarrollo Rural Integrado, ya utilizado por el Banco Mundial
en Latinoamrica en sus propuestas de finales de los 60 hasta mediados de los 70.

4
3. Algunas imgenes del interior pampeano

3.1 Transformaciones agrarias y efectos territoriales


Como ya he sealado, la clsica asociacin medio rural-especializacin agraria
va cediendo espacio a otras interpretaciones sobre las dinmicas rurales.
Existe una tendencia estructural que, entre otros aspectos, reformula el rol de
motorizacin econmica ejercido por la produccin primaria sobre el medio
rural. Y este fenmeno tambin se observa en el mbito pampeano.
Ciertamente, no son los indicadores globales de produccin y rendimiento
agrcola los que estn descendiendo.4 La forma especfica que presenta este
proceso est asociada a las repercusiones de la secuencia de ciclos, de
cambios tecnolgicos y productivos, iniciado hace bastante tiempo.
Las tendencias que se van afirmando a lo largo de estos procesos revelan, al
menos, tres rasgos fundamentales: (i) una mayor concentracin de la
propiedad de la tierra 5; (ii) la profundizacin de los procesos de desplazamiento
rural por razones tecnolgicas y econmicas, que afecta especialmente a los
estratos productivos pequeos y medianos, y, iii) el agravamiento de las
condiciones de reproduccin de los grupos familiares localizados en el medio
rural.
Cules son los efectos locales/regionales de estas dinmicas en la estructura
agraria? Uno de los ms importantes, es la intensificacin del proceso de
desviacin regional del excedente agrario motorizado por:
las nuevas relaciones tcnicas y econmicas entre los productores
primarios con otras empresas y agentes proveedores de insumos y medios de
produccin (semilleras, contratistas de maquinarias agrcolas), de
intermediacin comercial (acopiadores, corredores y exportadores), de
financiamiento y de asistencia tcnica;
la difusin de formas organizacionales ms deslocalizadas, como los pull
de siembra y los fondos de inversin directa, cuya lgica de acumulacin es
esencialmente desterritorializada (de Mattos, 1990) y, por lo tanto,
condicionan algunos de los tradicionales mecanismos de endogeneizacin del
excedente generado por el agro regional;
la consolidacin de modalidades tecnolgicas con flexibilidad locacional,
como los contratistas de maquinaria agrcola. Estos agentes, sustituyen ciertas
tareas relacionadas con los servicios de reparacin, mantenimiento y otras
actividades de apoyo antes realizadas en los centros especializados en
servicios agrarios;

4
La produccin pampeana de cereales y oleaginosos, que rondaba los 26 millones en la dcada del 80,
pas a unos 40 millones a principios de los 90 y a ms de 60 millones en las ltimas campaas agrcolas.
Entre las primeras campaas de la dcada del `80 y las ltimas de los aos 90, los rendimientos de los
cereales aumentaron a una tasa media anual del 1.51% mientras que los oleaginosos lo hicieron en 1.34%.
(Estefanelli, 1997)
5
Las caractersticas que asume este proceso durante las dos ltimas dcadas han sido ampliamente
analizadas y documentadas en el estudio de Basualdo y Khavisse (1993).

5
la desectructuracin de otros eslabonamientos del agro, tal como las
metalmecnicas locales que fabricaban partes y piezas para maquinarias e
implementos agrcolas, las funciones de almacenamiento de las empresas
acopiadoras locales (privadas y cooperativas) (Gorenstein et. al; 1999) y las
actividades relacionadas con el transporte ferroviario de carga (atencin y
control de tareas en las estaciones, almacenamiento, carga de granos);
el desplazamiento de pequeos y medianos productores de la estructura
agropecuaria, junto con los cambios cuali y cuantitativos en el empleo rural, son
otros factores que repercuten en la magnitud de la corriente de ingresos
inducida por el agro zonal.6 Si bien cabra diferenciar entre actividades
extensivas o intensivas, as como el tipo de trabajos que se desplazan, existe
una tendencia de reduccin absoluta de los puestos de trabajo permanentes
(familiar y salarial) acompaada por la difusin de modalidades ms flexibles y
precarias.
En suma, los cambios en la estructura agraria, combinados con otros
fenmenos que se difunden en la agricultura pampeana, tienden a menguar la
intensidad de las interacciones del medio rural con las economas locales ms
cercanas. Se reduce el alcance local de las interdependencias tcnicas y de
mercado generadas por la actividad primaria y, por lo tanto, los ingresos de la
base agropecuaria regional se reciclan cada vez menos a este nivel. Por su
parte, los procesos de desplazamiento rural inducen nuevos flujos migratorios
hacia los principales centros urbanos de la regin o fuera de ella y contribuyen
a intensificar los problemas de empleo en los mercados locales de trabajo.
Este fenmeno puede inferirse de la composicin y dinmica evolutiva de la
estructura urbana. La informacin de los Censos de Poblacin (de 1970, 1980 y
1991), revela que en la provincia de Buenos Aires de 23 municipios rurales en
1970, slo quedaban 18 a principios de la dcada del 90, con la consecuente
cada del asentamiento de rural de la poblacin del 5% (1970) al 3% (1991).
Otras cifras son elocuentes: unas 16 ciudades, cabeceras de distritos agrarios,
manifiestan tasas de crecimiento intercensal negativas y algunas con valores
que rondan entre el 10 y el 50%. Esta cada tambin se observa en el grupo de
pequeas ciudades de otras provincias pampeanas. 7 Si bien las
aglomeraciones de tamao intermedio son las que absorben la mayor
proporcin de la poblacin que reside en las reas de produccin pampeana,
es el grupo de ciudades grandes el que presenta los mayores niveles de
crecimiento entre las dos dcadas.

6
Los resultados de un estudio reciente del INTA revelan la desaparicin creciente de las empresas
agropecuarias de menor dimensin en toda la regin pampeana. En el corazn del rea pampeana
bonaerense (el partido de Pergamino), desaparecieron 388 empresas entre 1988-99, cerca del 25% del
total del rea. (INTA, 2000) Otro diagnstico realizado por el INTA hace unos aos, consignaba que un
57% de los productores pequeos y medianos de las zonas pampeanas mixtas (agrcola-ganadera) tenan
ingresos que no superaban el nivel crtico, definido como la corriente de ingresos suficiente para cubrir
las necesidades del grupo familiar y generar inversiones que permitieran, al menos, el mantenimiento
operativo de la explotacin agropecuaria. (INTA, 1992)
7
En Crdoba y La Pampa todas las localidades rurales han expulsado poblacin, mientras que en el caso
de La Pampa en la mitad de estos pueblos se han dado cadas superiores al 20%.

6
En buena medida, esta dinmica poblacional puede atribuirse al deterioro de
los impulsos generados por la agricultura, en contextos locales con escasos
atributos como para activar nuevas energas productivas. Naturalmente, existe
heterogeneidad de situaciones y la intensidad de los impactos debe
relacionarse, adems, con el tamao poblacional y el grado de diversificacin
que poseen las bases econmicas de los diferentes distritos. En las ciudades
grandes con cierto desarrollo industrial, comercial y/o de servicios, las
repercusiones directas del agro son mucho ms dbiles, si bien habitualmente
son mbitos de atraccin de los flujos migratorios rurales o de las pequeas
ciudades regionales, as como los sitios donde suelen reciclarse ciertos
ingresos del agro (inversiones inmobiliarias, flujos financieros, bienes de
consumo, etc.) y desde donde se proveen los servicios ms complejos
(asesoramiento tecnolgico, provisin de algunos insumos, sistemas de
informacin y comercializacin, etc.). Las evidencias disponibles muestran que
la falta de oportunidades de empleo no agrcola, en las pequeas ciudades,
suelen convertirlas en un estadio intermedio del proceso de desplazamiento
poblacional, que termina impactando sobre las aglomeraciones urbanas ms
grandes. 8
No disociada de la cuestin del agro est la cuestin agroindustrial. En un
estudio reciente se destaca el avance de la oferta exportable, los signos de
diversificacin en la canasta de productos (lcteos, horticultura, etc.) y las
nuevas posibilidades comerciales en el MERCOSUR, como fenmenos con
potenciales impactos dinmicos sobre tramas locales agrarias y
agroindustriales. (Abalo, 1999) Sin embargo, estas posibilidades contrastan con
los resultados de diferentes diagnsticos sobre las pymes de alimentos,
agentes centrales en cualquier proceso de desarrollo agroindustrial de base
local o regional. Veamos algunas evidencias recientes en el mbito
bonaerense.

3.2 Las pymes agroalimentarias locales


Histricamente, el peso de las pequeas y medianas agroindustrias, se ha
manifestado en aquellos rubros agroalimentarios con menores requerimientos
de capital. por mano de obra ocupada, orientadas hacia mercados
diferenciados por tipo de producto y/o mbito de localizacin. Las panaderas,
la elaboracin de pastas artesanales, la fabricacin de quesos, de chacinados,
son algunas de las actividades que se han organizado bajo el formato
predominante de empresas familiares (micro, pequeas y medianas), con
presencia importante en los centros urbanos del interior pampeano. Unas
pocas empresas medianas, dentro del estrato pyme, participan en el
procesamiento de los cultivos bsicos pampeanos (aceites, molienda de
cereales) y se observa una tendencia decreciente en la industria frigorfica.
8
Las investigaciones realizadas en ms de 17 partidos de la Pcia. de Buenos Aires, revelan que la falta de
nuevas oportunidades de empleo constituyen las problemticas ms visibles de los pequeos centros
urbanos. Aumenta el desempleo estructural, acompaado con el crecimiento de las actividades refugio.
La destruccin de puestos de trabajo aparece fuertemente asociada al comportamiento de las actividades
comercial e industrial, mientras que se verifica cierto trasvasamiento del empleo hacia las actividades de
servicios personales

7
Estudios sobre el desempeo de las pymes industriales nacidas en la ultima
dcada en las ciudades de Baha Blanca, Tres Arroyos y Mar del Plata 9, junto
con trabajos anteriores en ciudades bonaerenses (Gorenstein y Dichiara, 1996;
Gorenstein, et. al., 1998), aproximan algunos elementos de diagnstico sobre
el grupo que opera en los mercados agroalimentarios y a ciertos rasgos de
evolucin de estas estructuras agroindustriales locales: 10
Se observa una tendencia descendente en nmero de locales y ocupacin.
Este proceso se explica, fundamentalmente, por el cierre de empresas en
ciertas ramas, (frigorficos, pastas secas, lcteos, etc.), mientras que una alta
proporcin de firmas manifiesta dificultades de venta y una respuesta centrada
en la reduccin de los planteles laborales. Tambin se verifican algunas ventas
de empresas de capital local, de cierta importancia, adquiridas por firmas
transnacionales.
En general, operan en un reducido mbito geogrfico (mercados locales o
regionales) con una creciente vulnerabilidad por la presencia de grandes
competidores (industrias de la alimentacin y gran distribucin). La
combinacin de estos factores, en el marco de la apertura externa y el avance
del proceso de integracin del Mercosur, tiende a diluir las ventajas
competitivas antes asentadas en la proximidad de los mercados. Dicho de otro
modo, se redefine el horizonte territorial de los negocios y la posicin relativa
de las empresas que compiten dentro de los mercados locales/regionales.
Entre las firmas nacidas en la ltima dcada se observa, adems, una
estrategia empresarial centrada en la ocupacin de segmentos (productivos y
territoriales) marginales, como respuesta a la mayor presin competitiva que
tienen que enfrentar en los mercados en donde compiten
Las micro, unidades muy diminutas (familiares) ubicadas en poblados o
pequeas ciudades, tambin muestran restricciones para continuar
aprovechando ciertas ventajas de proximidad e informalidad. Al igual que las
firmas de mayor tamao relativo, estn cada vez ms expuestas a las nuevas
condiciones que impone la apertura y la entrada de grandes competidores que
diluyen la anterior segmentacin geogrfica de los mbitos de consumo.
Asimismo, las tendencias que afectan al medio rural (declive econmico,
prdida de poblacin) inciden sobre el tamao y el dinamismo relativo de los
mercados locales y, por lo tanto, sobre las posibilidades de sobrevivencia de
este tipo de firmas localizadas en los pequeos centros urbanos.
Por ltimo, y tal como seala Gutman (1999, b.) al referirse a las pymes
alimentarias nacionales, se plantean barreras (tecnolgicas, productivas, de
mercado, financieras, etc.) cuya superacin requerira no slo cambios a nivel
de firma (estrategias empresariales, organizativas y de gestin), sino tambin
una reingeniera de las instituciones e infraestructura de apoyo a estas
empresas. Un proceso que est en directa relacin con el tamao y
diversificacin del entorno urbano y que, a juzgar por las evidencias

9
Proyecto Desarrollo y sustentabilidad de las nuevas pequeas y medianas empresas (Pymes): los
problemas del crecimiento, SECYT/Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica,
Departamento de Economa UNS, 1998-2000.
10
Para un anlisis de las pymes de alimentos nacionales, vese Gutman, 1999 (b).

8
disponibles, slo tiene un alcance limitado en las ciudades ms grandes de las
zonas de produccin pampeana que cuentan con una masa crtica de
pequeas y medianas empresas especializadas y cierto entramado industrial.
Los procesos que se estn produciendo en el sector agroalimentario, refuerzan
la importancia de las economas externas y de aglomeracin de los mayores
centros de consumo. En ellos, se dan las condiciones socioeconmicas que
generan la atmsfera adecuada para sostener la nueva presin competitiva que
impera en estos mercados.
Con estos elementos, voy a concentrarme ahora en algunos programas
implementados en ciudades pequeas y medianas del interior bonaerense
durante la ltima dcada. Ms all de los enunciados formales y detalles
administrativos, lo que me interesa analizar, y que constituye la base del otro
tema de debate sealado al comienzo, son algunas estrategias que giraron en
torno a la idea de densificar el tejido productivo local a travs de la creacin de
firmas, junto con ciertos ejes del accionar regional provincial desde mbitos de
asociacin municipal (Consorcios Productivos). 11

4. Polticas locales y estrategias regionales en la provincia de Buenos


Aires

4.1 Polticas de creacin de empresas 12

En la provincia de Buenos Aires, distintos programas orientados a la creacin


de firmas y/o al fomento de vnculos asociativos, se implementaron en forma
generalizada desde que la crisis del mercado laboral irrumpi con mayor fuerza
(1994). Estas polticas operaron a nivel local y, en buena medida, han recogido
varios de los trminos y conceptos que conformaron los planes de intervencin
aplicados en las economas ms desarrolladas durante el perodo en que se
produce la llamada crisis del fordismo.13
Sin embargo, dichas estrategias se implementaron para dar respuesta a
procesos de reestructuracin industrial y, por lo tanto, de naturaleza muy
11
Estas reflexiones se alimentan de una serie de trabajos de campo desarrollados en el marco de la
evaluacin del desarrollo de algunos de estos programas Diagnstico del Potencial asociativo de los
municipios bonaerenses y Diagnstico y propuestas asociativas para los Corredores Productivos de la
Pcia. de Buenos Aires, IPAC/Ministerio de la Produccin de la Pcia. de Buenos Aires/Departamento de
Economa de la UNS, 1996-97. El mbito espacial de observacin de estos estudios cubre unos 24
Partidos, o Departamentos, ubicados en el sudoeste bonaerense.
12
En este apartado se reproducen elementos de discusin presentados en: Gorenstein y Burachik (1999)
Empleo, pequeas empresas locales y estrategias de desarrollo endgeno. Experiencias en la Argentina
Revista Estudios Regionales, Mlaga, Espaa.
13
A principios de los 80 comenz a funcionar una divisin de la OECD ocupada especficamente del
desarrollo local y la generacin de empleo; el LEED ( Local Economic and Employment Development
Programme), que introdujo nuevos instrumentos consistentes con la idea del desarrollo de la
empresarialidad a nivel local. En este contexto, la mayor parte de los pases desarrollados disearon y
pusieron en funcionamiento programas de asistencia para el autoempleo (PAA) que fueron concebidos
como una pieza adicional del men de instrumentos orientados al mercado de trabajo y se articularon con
las polticas de promocin de pequeas y medianas empresas.

9
diferente a los que atraviesan las pequeas y medianas ciudades del interior
bonaerense, relacionados con la comentada disminucin del rol impulsor de la
base agropecuaria y la falta de sectores alternativos.
Hay, adems, aspectos ms globales que tienen que ver con las
transformaciones macroeconmicas encaradas desde el inicio de los 90, junto
con las repercusiones de los cambios a nivel internacional, que definieron
condiciones inditas de funcionamiento econmico en todos los sectores y tipo
de firmas. Tal como coment anteriormente, el principal sostn competitivo de
las pequeas empresas localizadas en centros urbanos del interior ha radicado,
en general, en la escasa transabilidad (en trminos regionales) de los
productos que ofrecen. Con el avance del proceso apertura y la lgica de
integracin econmico-territorial que impulsan las estrategias empresariales
lideradas por los grandes operadores (industrias y gran distribucin), se
acrecienta su vulnerabilidad o son desplazadas de los segmentos de mercado
que ocupan.
Pero, adems, me interesa resaltar una diferencia que, a mi juicio, es clave
para interpretar los resultados de estas polticas en el mbito bonaerense. Los
programas de estmulo a las microempresas, pymes, o formaciones
asociativas, se implementaron en ausencia de un seguro amplio y regular para
los desocupados. En cambio, es en este marco donde se insertan los
mencionados PAA de los pases de la OECD. En consecuencia, la provisin de
un subsidio para la creacin de firmas en ausencia de una cobertura para los
desocupados replantea radicalmente los trminos de la ecuacin en base a la
cual el candidato evala la opcin por una actividad independiente. El resultado
lgico e inmediato es la aparicin de un efecto que podra denominarse
autoempleo forzoso. En otros trminos, el desocupado, desprovisto tanto de
una alternativa de subsistencia como de perspectivas de reinsercin laboral en
el corto plazo, se ve obligado a no desechar una opcin subsidiada de
autoempleo, sin haber atravesado previamente por un proceso de evaluacin
acerca de sus motivaciones y calificaciones. 14

Las dificultades de empleo proporcionaron el impulso inicial a gran parte de los


nuevos proyectos empresariales promocionados, entre los que predominaron
los rubros agroalimentarios. En buena medida, los nuevos emprendedores se
vieron forzados a gestar esta experiencia empresarial sin poseer las
habilidades mnimas requeridas para ello, sin detentar una experiencia previa
en el manejo de la actividad seleccionada e, incluso, careciendo de recursos
materiales suficientes como para garantizar el sostenimiento de la nueva
actividad a un mediano plazo. A ello se suman las propias limitaciones que
surgen del entorno local como mbito de incubacin, tanto en trminos de la
magnitud y dinmica de la demanda como en lo que hace a la capacidad de las

14
Los programas implementados en los pases del la OCDE suponen el empleo de fondos pblicos para
financiar la radicacin de nuevos empresarios que de todos modos se habran involucrado en un negocio
independiente. De hecho, en la mayora de estas experiencias se observa que, puestos frente a la opcin,
son muy pocos los desocupados que prefieren un apoyo financiero para avanzar hacia el autoempleo a la
alternativa de continuar la bsqueda de un empleo remunerado bajo la cobertura del seguro de desempleo.

10
actividades econmicas urbanas para impulsar y sostener la competitividad de
nuevas firmas orientadas a mercados extrarregionales. En consecuencia, no
debera sorprender la alta tasa de mortalidad durante el primero o segundo ao
de puesta en marcha, ni la baja capacidad de crecimiento potencial que, en
general, poseen los emprendimientos sobrevivientes en el mbito de los
programas bonaerenses.

4. 2 Regionalizacin y promocin del desarrollo local/regional


La asociacin de municipios en diferentes Consorcios Productivos (CP) es un
fenmeno de los ltimos aos dentro de la Provincia de Buenos Aires. 15 La idea
central que subyace en estas estrategias asociativas es avanzar en el diseo y
motorizacin de programas de desarrollo conjunto.
En la prctica concreta, esta no es una tarea sencilla. Requiere, un cambio
sustancial de la cultura poltica localista causal, directo o indirecto, del
cerramiento selectivo que rodea a las gestiones municipales pese a estar
asociados en un Consorcio. Dicho de otro modo, la concepcin de las polticas
de promocin que permea el accionar desde la escala local influye, muchas
veces, en el sentido e incluso en los posibles resultados de las intervenciones
de apoyo.16Asimismo, los diferentes perfiles de los entornos urbanos, en
trminos de trayectoria productiva, cultural e institucional, inciden en la
naturaleza de las estrategias que se quieren priorizar a travs de los
Consorcios. Naturalmente, las orientaciones y lineamientos que emanan de los
municipios de base agraria, son bastante diferentes a las que se generan
desde aquellos que administran centros intermedios y con cierto desarrollo
industrial.
Con todo, un aspecto especialmente crtico tanto para configurar las relaciones
intercomunales de los CP, como para establecer vnculos entre ellas y los
agentes econmicos privados, tiene que ver con el grado de descentralizacin
de funciones y recursos que efectivamente existe. Las competencias locales y
consorciales se ven fuertemente condicionadas por el tipo y magnitud de las
responsabilidades transferidas. En general, el rol de los CP se ha limitado a
intermediar la ejecucin de los programas diseados en los niveles provincial o
nacional. A la falta de coordinacin, cabe agregar los problemas que surgen
frente a la excesiva generalizacin de los mismos.
Un breve comentario en este sentido. Es habitual que estas polticas sean
concebidas haciendo abstraccin de las caractersticas territoriales
diferenciales que se plantean en los mbitos concretos de aplicacin. Por
ejemplo, las polticas de estmulo a las pymes industriales, que pueden ser
aplicables en los centros industrializados del pas, resultan intiles en las

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En el plano poltico-institucional se observan avances significativos. Hay progresos legislativos
tendientes al reconocimiento de este nuevo espacio pblico; incluso, se escuchan voces desde las
Regiones del Conurbano que argumentan en torno a las posibilidades de la herramienta regional para
lograr una redefinicin de la representacin poltica en la Legislatura bonaerense.
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Un ejemplo en este sentido son las instalaciones apcolas (salas de extraccin) subsidiadas por
diferentes programas durante los ltimos aos. A menudo, la escala del equipamiento adquirido supera la
produccin del rea y/o compite con infraestructura similar localizada en distritos vecinos.

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pequeas ciudades y/o pueblos que carecen de un entramado mnimo de
industrias. Los programas de estmulo al desarrollo local, generalizando la
herramienta del plan estratgico bajo un formato enlatado, tampoco
contemplan escalas y tipos de localidades. Esto vale tambin para los planes
de empleo local o los de accin social.
Las escasas herramientas de poltica de promocin productiva implementadas
en los ltimos aos, han manejado un enfoque centrado en la empresa
individual. He reseado algunas de sus restricciones. Como tal, la escala
regional, cuya emergencia hoy estamos presenciando, podra contribuir al
diseo de un nuevo tipo de estrategias para el fomento productivo. Por qu no
pensar en la conformacin de agrupaciones de pequeas empresas
regionales? Esto supone un proceso previo de identificacin de los
eslabonamientos productivos. Las empresas no estn solas, de manera formal
o informal se vinculan con una red de actores econmicos (proveedores de
insumos, envases, transporte, otros servicios conexos, los entes oficiales de
normatizacin, clientes) cuyas interconexiones locales-regionales-nacionales
es preciso conocer. La adecuacin de las pequeas empresas a las nuevas
condiciones de competitividad que se difunden en todo los mercados (locales,
nacionales, internacionales) depende crucialmente de la calidad de estos
eslabonamientos, a los que habra que sumar las cmaras empresariales y los
centros de capacitacin y transferencia tecnolgica. Adems, un mayor tamao
de oferta, junto con el aumento en la capacidad de compra de insumos y
materias primas, mejorara el acceso a los mercados o implicara una mayor
capacidad de competencia y penetracin en distintos segmentos
locales/regionales.
Pero, la posibilidad de explorar e impulsar este tipo de estrategias plantea la
necesidad de integrar a los distintos sectores econmicos regionales. Hasta el
momento, la mayora de los Consorcios Productivos constituyen un espacio
exclusivo para los representantes de los gobiernos municipales. De este modo,
muchas de las estrategias que se disean y/o intentan implementar resultan de
la visin parcializada que surge de estos responsables locales.
En sntesis, sin desconocer los esfuerzos de coordinacin y diseo compartido
que en el seno de numerosos Consorcios se han realizado en estos aos,
parece necesario pensar en la maduracin de un salto cualitativo desde la
articulacin local al plano regional; una construccin conjunta y estratgica que
abarque las bases polticas, sociales, culturales y econmicas. Se trata de la
bsqueda de otras capacidades operativas con un papel creciente del nivel
regional, como un modelo territorial que permite integrar mbitos rural-urbanos
y relaciones interurbanas, y, como posibilidad poltico-institucional para el
desarrollo de vnculos horizontales de cooperacin. Cabe tener en cuenta que
el propio avance y consolidacin del Mercosur necesariamente habr de
producir cambios en las interrelaciones regionales y locales. Y la poltica
conjunta en esta instancia es una va, poco pensada por ahora, en trminos de
potencialidades para el accionar supralocal de los CP.

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5. Comentarios finales

He tratado de reflejar, en breves pinceladas, las nuevas dinmicas agrarias y


agroindustriales que repercuten en los sistemas locales del interior pampeano.
En primer lugar, la profundizacin de formas organizacionales ms
concentradas y deslocalizadas en la agricultura han impuesto nuevas
dinmicas de valorizacin, a menudo con efectos desbastadores sobre los
sectores eslabonados con el agro, localizados en las reas urbanas ms
prximas. Mas, en general, se observa la prdida de funcionalidad econmica
de los pequeos y medianos centros de servicios agrarios. Estas tendencias
son evidentes en la estructura urbana del interior pampeano.
En segundo lugar, las posibilidades de dinamizar los vnculos rural-urbano, a
travs de la densificacin y desarrollo del tejido agroindustrial, estn bastante
atadas a la naturaleza de los procesos que se han profundizado en el sector
agroalimentario durante la ltima dcada (concentracin econmica y
transnacionalizacin). A lo largo de esta presentacin he sealado los
condicionantes de los estratos pequeos y medianos, tanto de la produccin
primaria como agroindustrial, vinculando los efectos sobre las tramas
econmicas locales.
Las estrategias de asociacin de municipios, aun con sus limitaciones, revelan
un reconocimiento de las problemticas que estn enfrentando los sistemas
locales de base agraria. Sin embargo, estas fuerzas regionales transitan un
camino muchas veces estrecho, frente al escaso acompaamiento desde otros
niveles del Estado.
Con estos elementos de diagnstico: cmo se resuelve el tema del
financiamiento de las polticas de desarrollo local?; hay espacio real para
sostener poblacin y actividades en pequeas localidades?; cuntas
microempresas o pequeas agroindustrias son posibles?; quedan otros
espacios de negocio en el sector agroalimentario u otros conexos?; qu
estrategias de supervivencia y expansin son posibles en el actual contexto?;
la diversificacin productiva es una alternativa para los pequeos y medianos
productores que an sobreviven en el mbito pampeano?
La consideracin de estos y otros interrogantes excede a las posibilidades de
esta ponencia, pero me parece necesario explicitarlos. Est claro que no son
temas que solucione el mercado. Tampoco son temas exclusivos del Estado;
hay decisiones que involucran tanto a las poblaciones locales como al conjunto
social. Slo a ttulo de ejemplo, la discusin sobre el modelo territorial que se
est configurando y sus costos sociales, econmicos y polticos. Por muchas
razones, las polticas locales y de otros niveles han tenido una visin muy
estrecha de estas problemticas. Ante las amenazas de desertificacin, por el
proceso de despoblamiento, y, en general, por la desarticulacin de las
economas locales, se ha recurrido a la frmula de la empresarialidad local
perdiendo de vista otros aspectos importantes. Este nfasis oscurece las
caractersticas bsicas de los procesos productivos y territoriales que

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interaccionan en las experiencias que se intentan replicar. En un contexto
donde se jerarquizan las condiciones del entorno, las posibilidades de explotar
ventajas competitivas, construidas desde los lugares de produccin, requieren
proyectos e inversiones en infraestructuras de apoyo (pblicas y privadas). No
son frmulas baratas ni ubicuas. La densidad y complejidad del entramado
econmico local-regional condiciona estas posibilidades atadas, adems, a las
crecientes trabas que emanan de las fuerzas del proceso de globalizacin.

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