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Notas didticas de Direito Administrativo

Professora: Serciane Bousada Peanha
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ENTES ADMINISTRATIVOS

1. ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA:

1.1 Desconcentrao, Descentralizao e Delegao:

A atividade administrativa pode ser exercida diretamente pelo Ente Estatal, por
outras pessoas jurdicas a ela vinculadas (descentralizadas via externa) ou por
escales diferentes que compem a estrutura administrativa do mesmo ente ou
entidade estatal (desconcentrao via interna ).

A descentralizao poltica no se confunde com a descentralizao

administrativa. H descentralizao poltica sempre que as pessoas jurdicas de
direito pblico concorrem com competncias polticas, com autonomia para
legislar e ditar seus propsitos e seu governo. reconhecimento das autonomias
dos Estados-Membros, Municpios e Distrito Federal pela Constituio Federal
(poder de autodeterminao).

J a descentralizao administrativa consiste na delegao de atribuies

(atividades pblicas) por um ente central a outras pessoas jurdicas (de direito
pblico ou privado) a ele vinculadas, seja por meio de Lei ou de contrato. Ela se
divide em:

a) Descentralizao por servios que se verifica quando, o poder pblico

institui uma pessoa de direito pblico ou privado e a ela atribui (delega) a
titularidade e a execuo de determinado servio pblico.

b) Descentralizao por colaborao ou por associao- que se verifica

quando, pessoas jurdicas de direito privado se associam ao Estado, mediante
regime de permisso ou de concesso, que se opera atravs de vnculos
administrativos unilaterais ou bilaterais (contrato), para o desempenho de funes
administrativas ou de simples atividades de interesse pblico. Nesse caso o poder
pblico continua com a titularidade, concedendo empresa apenas a execuo
dos servios.
* Nesse caso a delegao parcial, h apenas a atribuio da execuo dos
servios, ficando com o ente estatal a prerrogativa de ditar as regras ou o poder
de mando.

1.2 Administrao Direta.

A Administrao Direta corresponde execuo, pelo Estado, de suas tarefas

diretamente, agindo esse por intermdio dos inmeros rgos e agentes
administrativos que compem a sua estrutura funcional. constituda pelos
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seguintes entes estatais: Unio, Estados-Membros, Municpios e Distrito Federal.

A primeira dotada de soberania e a segunda de autonomia poltica,
administrativa e financeira.

Assim a Administrao Direta opera-se- pelo Chefe do Poder Executivo

(Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) e seus respectivos
Ministrios ou Secretarias (compostos rgos administrativos).

H de se esclarecer que os rgos pblicos so, pois, centros de competncia,

ou unidades de atuao, pertencentes a um ente ou a uma entidade estatal,
dotados de atribuies prprias, porm no dotados de personalidade jurdica
prpria, podendo pertencer tanto aos entes da Administrao Direta quanto da
Indireta.

O art. 1, 2, I da Lei n 9.784/99 define rgo pblico como: a unidade de

atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da estrutura da
administrao indireta.

1.3 Administrao Indireta:

A fim de aliviar o rgo central (ente estatal) de suas inmeras atividades ou

permitir a execuo eficiente dos servios pblicos por entidades especificamente
criadas simplesmente para esse fim, o Estado descentraliza seus poderes,
delegando suas funes a pessoas jurdicas pblicas ou privadas, criadas
especificamente para a finalidade pblica proposta.

Dessa forma, as entidades aqui representadas, devero ser dotadas de

personalidade jurdica prpria (pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito
privado) e criadas (institudas) a partir de uma lei especfica que indicar as
funes pblicas a serem desempenhadas.

Ocorre que, essas funes no correspondem simplesmente execuo de

servios pblicos, abarcando tambm, conforme previso constitucional (arts. 170
a 173), a garantia da ordem econmica. Diante disso, poder e/ou dever o
Estado intervir no domnio econmico, atravs das seguintes formas: i)
regulamentao, ii) fiscalizao e iii) atuao direta (empresas estatais)

Assim, a Administrao Indireta corresponder ao conjunto de pessoas jurdicas,

de direito pblico ou privado, criadas por lei, para desempenhar atividades
assumidas pelo Estado, seja na forma de servio pblico ou na forma de
interveno no domnio econmico.
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Embora, a maioria dos doutrinadores reconhea que as entidades permissionrias

e concessionrias de servios pblicos representam uma expresso da
descentralizao administrativa do poder pblico, ficam descaracterizadas como
entidades pertencentes Administrao Indireta, por inexistir a delegao da
titularidade do servio pblico, ou seja, o ente estatal continua por lei, com a
atribuio e o dever de realizar quele servio em nome prprio. Ademais, o
Decreto-lei n 200/67, dividiu a Administrao Pblica Indireta nas seguintes
categorias: i) autarquias, ii) fundaes pblicas, iii) sociedades de economia mista,
iv) empresas pblicas e v) consrcio pblico (inserido pelo art. 241 da CF e pela
Lei 11.107/2005).

1.3.1- Princpios da Administrao Indireta:

Alm dos 5 princpios constitucionais elencados no caput do artigo 37 da CF (

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia), os entes da
administrao indireta devero ainda observar os seguintes princpios:

a) Reserva Legal todas as pessoas integrantes dessa administrao devem ser

institudas por lei (art. 37, XIX da CF).

b) Especialidade deve ser expressamente designada na Lei instituidora a

atividade (finalidade pblica) a ser exercida pela entidade.

c) Controle a entidade criada ser fiscalizada pelo ente (poder pblico) criador
que exercer controle nos seguintes aspectos: poltico (indicando os dirigentes da
entidade), institucional (a entidade deve caminhar sempre nos fins propostos),
administrativo (fiscalizao dos agentes e das rotinas administrativas) e financeiro
(Tribunal de Contas).

O controle dos atos dessas entidades estatais dever ser realizado pelas vias
administrativas, cabendo ao Judicirio apreciar em procedimentos especiais
(mandado de segurana, ao civil pblica, ao popular e etc) os atos
administrativos considerados ilegais, abusivos ou lesivos.

1.3.2 Autarquias:

As autarquias possuem natureza administrativa e personalidade jurdica de direito

pblico, para elas convergindo execuo de atividades antes desenvolvidas pelo
ente estatal que as criou.

1.3.2.1 Classificao:

As autarquias podem ter diferentes objetivos, classificando-se em:

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a) autarquias assistenciais que visam a dispensar auxlios a regies menos desenvolvidas

ou a categorias sociais especficas, para diminuir as desigualdades regionais ou sociais. Ex.
ADENE, ADA e INCRA;

b) autarquias previdencirias voltadas para atividade de previdncia social. Ex. INSS;

c) autarquias culturais dirigidas educao. Ex. UERJ, UFMG;

d) autarquias profissionais incumbidas da inscrio de certos profissionais e de fiscalizar

suas atividades. Ex. OAB, CRM, CREA.

A Lei 9649/98, estabeleceu que os servios de fiscalizao de profisses sero exercidos por
entidades privadas atravs de delegao do Poder Pblico, aps autorizao legislativa, com
isso, os regime jurdicos dessas entidades foram modificados, entretanto com a declarao de
inconstitucionalidade dessa lei pela ADI 1717- DF em 28/03/03, essas continuaram a
configurar como autarquias.

A OAB embora seja uma autarquia, a nossa Suprema Corte a concedeu uma qualificao
especial, classificando-a em um regime sui generis (Carvalho Filho, 2007: 410), que define: a)
a sua no integrao Administrao Indireta e assim a sua no sujeio ao controle
ministerial, b) seus empregados no obedecem regra constitucional do concurso pblico e
se submetem CLT, c) as contribuies recebidas no possuem carter fiscal, estando
sujeitas ao processo de execuo comum (ADI 3026- DF); d) no se sujeitam s normas da
Lei 4320/64 e e) nem ao controle do TCU (Informativo 219, STJ/Ago-04). (ver comentrios no
Manual de Direito Administrativo, de Jos dos Santos de

e) autarquias administrativas voltadas s atividades de administrao e controle. Ex. IBAMA,

INMETRO, BACEN;

f) autarquias de controle so as chamadas agncias reguladoras e so voltadas para

atividades de fiscalizao de prestadoras de servios pblicos. EX. ANATEL, ANA, ANEEL.

g) autarquias associativas que resultam da associao de entes federados com fins de

mtua cooperao, conhecidas como Consrcios Pblicos (CARVALHO FILHO, 2007: 410).

1.3.2.2 - Peculiaridades:

a) atuam em nome prprio, sendo criadas por leis especficas (art. 37, XIX, CF), de iniciativa
do Chefe do Executivo (art. 61, 1, CF), e sua organizao imposta por decreto,
regulamento ou estatuto;

b) so dotadas de patrimnio prprio constitudo a partir da transferncia de bens e/ou de

capital do ente estatal por termo ou por escritura pblica. Por se tratar de patrimnio pblico,
os bens sero dotados de imprescritibilidade, impenhorabilidade e inalienabilidade;

c) a investidura dos seus dirigentes fixada na lei de criao e, sua falta, na forma disposta
por seu estatuto ou regulamento;
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d) os cargos somente por lei podem ser criados e os servidores apenas por concurso pblico
sero admitidos, podero pertencer ao regime estatutrio ou ao regime celetista (a EC 19/98,
revogou o art. 39 que prescrevia o regime jurdico nico para o pessoal da Adm. Direta,
autarquias e fundaes).

Assim, aps a EC 19/98 foi possvel contratar servidores sob o regime estatutrio e sob o
regime celetista (edio da Lei 9962/2000).

Entretanto, em 02/08/2007 o STF concedeu uma liminar no processo de ADI 2135

suspendendo a vigncia do caput do art. 39 aprovada pela EC 19/98 e com isso, passou a
vigorar a redao anterior desse artigo, o que prescreve para os servidores das autarquias e
das fundaes pblicas, a adoo de um regime jurdico nico, que no mbito da Unio o
regime estatutrio, em decorrncia da Lei 8112/90).

H de se esclarecer que a Corte decidiu sob o efeito ex-nunc.

e) os atos de seus dirigentes permitem questionamento por mandado de segurana e ao

popular. Nos litgios comuns as autarquias tero suas causas processadas na Justia Federal
(em casos de autarquias federais) e na justia comum (para as autarquias estaduais ou
municipais). J as reclamaes trabalhistas se processam na Justia do Trabalho (art. 114,
CF) ou na Justia Comum se o regime for estatutrio;

f) suas contrataes dependem de prvio procedimento licitatrio (Lei n8.666/93);

g) respondem diretamente pelos danos causados por seus agentes a terceiros (art. 37, 6,
CF);

h) gozam de privilgios idnticos aos dos entes a que se vinculam, dentre eles:

i) no-incidncia, por imunidade, de impostos sobre patrimnio, renda e servios (art.

150, 2, CF); ii) impenhorabilidade de seus bens e rendas (art. 100, CF); iii)
imprescritibilidade de seus bens (Smula 340 do STF); iv) prescrio qinqenal para
dvidas e direitos em favor de terceiros; v) prazos processuais diferenciados dobro para
todas suas manifestaes processuais- art. 183, NCPC); vi) esto sujeitas ao duplo grau
de jurisdio para aes acima de 60 salrios mnimos (art. 496, I, NCPC); vii) seus atos so
dotados de presuno de legalidade; viii) seus crditos admitem execuo fiscal e suas
dvidas esto sujeitas a regime especial de cobrana (art. 100 e , CF) e ix) podem valer-se
da ao regressiva em face de seus funcionrios (art. 37, 6, CF).

1.3.2.3 Agncias:

Agncia Reguladora corresponde autarquia sob regime especial encarregada do exerccio

do poder normativo nas concesses e permisses de servios pblicos, exercitando o poder
inicialmente conferido ao Poder Pblico. Ex.: ANATEL, ANEEL, ANA, ANP e outras mais.

Nesse regime especial so conferidos autarquia: i) o poder de editar normas tcnicas (atos
normativos secundrios), ii) a autonomia decisria o poder revisional exaure-se no mbito
interno dessa organizao, possuindo a prerrogativas de decidir conflitos entre as empresas
privadas e o consumidor, iii) poderes de fiscalizao e de sano administrativa, iv)
independncia administrativa os dirigentes so nomeados a termo (prazo determinado por
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lei) no ficando a merc dos critrios polticos, perdendo o mandato apenas por sentena
judicial transitada em julgado ou por processo administrativo disciplinar.

Agncia Executiva corresponde ao atributo ou qualificao conferida pessoa

jurdica de direito pblico (autarquias ou fundaes pblicas) que tenha como
objetivo otimizao de recursos e do aperfeioamento da prestao de servios.

Para a maioria dos doutrinadores, correspondem s autarquias propriamente

ditas.

Nesse sentido, o art. 51 da Lei 9.649/98 estabelece:

Art. 51 - O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a autarquia

ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:

I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional

em andamento;

II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio superior.

1 - A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do Presidente da

Repblica.

2 - O Poder Executivo editar medidas de organizao administrativa

especficas para as Agncias Executivas, visando assegurar a sua autonomia de
gesto, bem como a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros para
o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gesto.

Art. 52 - Os planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento

institucional definiro diretrizes, polticas e medidas voltadas para a racionalizao
de estruturas e do quadro de servidores, a reviso dos processos de trabalho, o
desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade
institucional da Agncia Executiva.

1 - Os Contratos de Gesto das Agncias Executivas sero celebrados com

periodicidade mnima de um ano e estabelecero os objetivos, metas e
respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos
necessrios e os critrios e instrumentos para a avaliao do seu
cumprimento.

2 - O Poder Executivo definir os critrios e procedimentos para a elaborao e

o acompanhamento dos Contratos de Gesto e dos programas estratgicos de
reestruturao e de desenvolvimento institucional das Agncias Executivas.
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Para Digenes Gasparini (2007:733), o contrato de gesto o ajuste celebrado pelo Poder
Pblico com rgos e entidades da Administrao direta, indireta e entidades privadas
qualificadas como organizaes sociais, para lhes ampliar a autonomia gerencial,
oramentria e financeira ou para lhes prestar variados auxlios e lhes fixar metas de
desempenho na consecuo de seus objetivos". O contrato de gesto designa algumas
espcies de acordos celebrados entre a Administrao direta e entidades da administrao
indireta, assim tambm com entidades privadas que atuam de forma paralela com o Estado, e
com dirigentes de rgos da prpria administrao direta.

1.3.3 Fundaes Pblicas:

1.3.3.1 Conceito:

Entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos,

criadas em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com
autonomia administrativa, patrimnio gerado pelos respectivos rgos de direo
e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes (art. 5, IV,
Decreto-Lei n 200/67).

Nem toda fundao instituda pelo Poder Pblico fundao de direito privado. As
fundaes institudas pelo Poder Pblico, que assumem a gesto de servio
estatal e se submetem ao regime administrativo previsto, nos Estados-membros,
por leis estaduais, so fundaes de direito pblico, e, portanto pessoas jurdicas
de direito pblico. Tais fundaes so espcie do gnero autarquia, aplicando-se a
elas a vedao do 2 do art. 99 da Constituio Federal (STF - RE 101.126-RJ,
Relator o Min. MOREIRA ALVES (RTJ 113/314).

Assim, pode-se concluir que fundao pblica ser a fundao instituda pelo
Poder Pblico, com o patrimnio total ou parcialmente pblico, dotado de
personalidade jurdica pblica ou privada, e destinada por lei, para desempenho
da atividade social, com capacidade de auto-administrao e mediante controle da
administrao pblica (Maria Sylvia Di Pietro).

1.3.3.2 Peculiaridades:

a) Destinam-se basicamente s atividades administrativas no lucrativas e de

carter social (caracterizadas como servios pblicos), desenvolvendo-se
comumente nos seguintes setores: assistncia social, assistncia mdica e
hospitalar, educao e ensino, pesquisa e atividades culturais (art. 62, pargrafo
nico do CC).
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H de se esclarecer que as fundaes de direito pblico como so institudas por

lei, podero possuir objetos diversos do diploma civilstico.

b) So criadas e extintas por lei especfica (art. 37, XIX, CF) e organizadas por
decreto quando de direito pblico. J as de direito privado sero criadas por lei,
mas s sero reconhecidas aps a inscrio da escritura pblica de sua
constituio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas (art. 5, 3 do Decreto- Lei
200/67).

c) Submetem-se a regime idntico ao das autarquias quando de direito pblico, j

as de direito privado para a sua constituio e registro obedecero ao direito civil,
logo aps a sua criao sero regidas por normas de direito pblico.

d) O seu pessoal poder ser regido por estatuto ou pela CLT quando de direito
pblico, j as de direito privado, os empregados sero regidos pela CLT,
entretanto se equiparam aos funcionrios pblicos para fins de: acumulao de
cargos (art. 37, XVII da CF); contratao mediante concurso pblico (art. 37, II da
CF) e criminais (art. 327 do CPB).
*Em 02/08/2007, o STF concedeu uma liminar no processo de ADI 2135
suspendendo a vigncia do caput do art. 39 aprovada pela EC 19/98, com isso,
passa a vigorar a redao anterior desse artigo, o que prescreve para os
servidores das autarquias e fundaes pblicas, o regime estatutrio).

e) O patrimnio ser considerado bens pblicos para as fundaes de direito

pblico e ter tratamento de bens privados para as fundaes de direito privado.

f) Gozaro das prerrogativas institudas para as autarquias somente as fundaes

de direito pblico, cabendo s de direito privado apenas a imunidade tributria
referente ao imposto sobre a renda, o patrimnio e os servios vinculados as suas
finalidades essenciais (art. 150, 2 da CF).

g) O foro ser comum para as fundaes de direito privado e para as de direito pblico
obedecer ao das autarquias. Para Marcelo Alexandrino, conforme jurisprudncia do STF
e do STJ, pelo o art. 109, I da CF no fazer distino entre a personalidade jurdica das
fundaes, prevalece o foro da justia federal para as fundaes pblicas federais.

i) Submisso Lei 8666/93.

j) Subordinao fiscalizao, controle e gesto financeira, sendo exercido o

controle administrativo pelo Poder Criador (Chefe do Executivo- Superviso
Ministerial) e o controle financeiro pelo Tribunal de Contas.
*O Ministrio Pblico fiscaliza apenas as fundaes regidas pelo direito privado.
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l) A responsabilidade objetiva se aplica s fundaes pblicas, respondendo

primariamente as prprias entidades e subsidiariamente os entes estatais
instituidores.
*O ente estatal que as criou responder por suas obrigaes na hiptese de
extino e de incorporao de seu patrimnio.

1.3.4 Empresas Estatais:

Para a prestao de servios pblicos ou a excepcional explorao de atividade

econmica, pode o Estado constituir, desde que autorizado por lei especfica,
empresas submissas ao modelo disposto no direito privado.

So designadas como empresas estatais e correspondem s pessoas jurdicas de

direito privado cuja criao autorizada por lei.

Define-as o Decreto-Lei n 200/67:

a) Empresa pblica entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,

com patrimnio prprio e capital exclusivo do Estado, criada por lei para
explorao de atividade econmica, podendo revestir-se de qualquer das formas
admitidas em Direito. Ex: CEF, EBCT, Casa da Moeda, BNDES e SERPRO.

b) Sociedade de Economia Mista a entidade dotada de personalidade jurdica de

direito privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a
forma de sociedade annima (art. 6, II e III, Dec.- Lei n 900/96). Ex: Banco do
Brasil S.A, Banco da Amaznia S.A, PETROBRAS S.A. e CEMIG S.A

A explorao de atividade econmica pelo Estado excepcional e ser exercida

em carter suplementar, desde que necessria aos imperativos da segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo (arts. 3, II e 173, CF).

1.3.4.1 -Caractersticas:

a) somente podem ser criadas por autorizao legislativa de iniciativa do Chefe do

Executivo e logo aps devero providenciar os atos prprios de constituio
disciplinados pelo direito privado;

b) o capital ser constitudo de recursos oriundos do Poder Pblico e de

particulares quando se tratar de sociedade de economia mista. J para as
empresas pblicas o capital ser exclusivamente pblico (do ente originrio ou de
demais entes pblicos associados);
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c) possuiro personalidade jurdica de direito privado, adotando um regime jurdico

hbrido, ou seja, quando se tratar do exerccio da atividade econmica essas
estaro sob a gide do direito privado, j quando se tratar do controle
administrativo, essas adotaro o direito pblico (controle pelo Tribunal de Contas e
pelo Congresso Nacional, exigncia de concurso pblico e de rubrica
oramentria). Diante disso, pode-se afirmar que inexistem privilgios: i)
patrimoniais (os bens so considerados privados), ii) processuais (no h prazos
especiais e os crditos so regidos pelo processo de execuo comum), iii)
tributrios (no podero gozar de privilgios no extensivos ao setor privado art.
173, 2 CF).
* H entendimento de que quando uma empresa pblica ou sociedade de
economia mista, executar servio pblico exclusivamente estatal (monopolizado)
gozar de imunidade tributria (RE 407.099 RS, 2 Turma, Rel. Min. Carlos
Velloso, em 22.06.04, STF).
*** O STF no RE 407099/RS, rel. Ministro Carlos Velloso, em 22/06/2004,
estendeu a imunidade tributria aos correios (empresa pblica), equiparando-as
s autarquias quanto aos privilgios.

d) sujeitam ao dever de licitar, podendo o procedimento licitatrio estar regulado

em estatuto prprio (art. 173, 1, III, CF) ou na Lei de Licitaes. O referido
diploma de eficcia contida e assim, enquanto no houver lei regulamentadora,
prevalecer a aplicao obrigatria da Lei 8.666/93 (art. 1, pargrafo nico).

O TCU tem entendido que no ser exigida a licitao para a contratao de

servios, produtos ou obras para suas atividades-fim, desde que essas sejam
exploradoras de atividade econmica (Acrdos 121/98 e 624/2003), no o
posicionamento da doutrina dominante.

e) haver responsabilidade subjetiva regida pelo direito civil se o objeto da

entidade for tipicamente mercantil ou empresarial, caso seja prestao de servios
pblicos o ente responder diretamente pelo dano causado a terceiro
independente de culpa. Caber a responsabilidade subsidiria do Estado por seus
atos e obrigaes assumidas;

f) quanto forma societria, as empresas pblicas adotam qualquer forma

admitida em direito, as sociedades de economia mista apenas a forma de
sociedade annima (Dec. Lei n 200/67, art. 5);

g) o quadro de pessoal composto de funcionrios pblicos (regidos pela CLT),

ocupantes de empregos pblicos, sendo equiparados a servidores pblicos para
fins penais e de improbidade administrativa;
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h) O acesso ao emprego pblico depende, em regra, de concurso pblico de

provas ou provas e ttulos (CF, art. 37, II);

i) Os litgios trabalhistas devem ser julgados pela Justia do Trabalho (CF, art.
114);

j) Os empregados no adquirem estabilidade, sujeitando-se, porm, s limitaes

prprias do servio pblico;

l) seus atos podem ensejar mandado de segurana se detentores de natureza

jurdica pblica (atos administrativos) e ao popular, se lesivos ao patrimnio
pblico;

m) o foro para julgamento de ao em que esteja envolvida uma empresa pblica

federal ser o da Justia Federa (ar. 109, I CF), j para as empresas pblicas
estaduais ou municipais ser a Justia Estadual. As aes da sociedade de
economia mista sero julgadas pela justia comum.

1.3.4.2 Suas subsidirias:

Prevista no inciso XX do art. 37 da Constituio Federal, as subsidirias das

sociedades de economia mista e das empresas pblicas so consideradas, pela
doutrina majoritria e pela nossa Corte Maior (ADI 1649/DF, rel. Min. Maurcio
Corra, em 24.03.04), como pessoas jurdicas de direito privado controladas
indiretamente pelo Poder Pblico.

Dessa forma, seu regime jurdico predominantemente de direito privado com

algumas regulamentaes de direito pblico, inseridas pela Constituio Federal
ou legislao infraconstitucional, sendo elas: i) autorizao legislativa para sua
criao (art. 37, XX da CF), ii) sujeio ao teto remuneratrio dos agentes
pblicos, se receber recursos pblicos para cobrir despesas de pessoal ou de
custeio (art. 37, 9 da CF), iii) investimentos pblicos nelas realizados devem
constar na Lei Oramentria (165, 5, II da CF), iv) sujeitam ao controle
legislativo e do TC (arts. 52, VII; 70, pargrafo nico; 71; 163, II da CF e Lei
8443/92), v) sujeitam-se licitao, vi) seus agentes sujeitam-se ao de
improbidade .

1.3.4.3 Falncia e Execuo:

A doutrina diverge quanto a ser possvel a falncia de sociedade de economia

mista e de empresas pblicas. Celso Antnio Bandeira de Melo defende a
possibilidade de falncia das exploradoras de atividade econmica, sejam
empresas pblicas, sejam sociedades de economia mista, com restrio a apenas
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s sociedades de economia mista prestadoras de servio pblico. Hely Lopes

Meirelles defende entendimento contrrio: as exploradoras de atividade
econmica, sociedade de economia mista e empresas pblicas, podem falir, e as
prestadoras de servio pblico, no. Por fim, Digenes Gasparini sustenta a
possibilidade de ser decretada a falncia da empresa pblica, porque a elas no
se dirige pelo disposto no art. 242 da Lei das S/As (que no permite a decretao
de quebra da sociedade annima).

Entretanto com o advento da Lei 11.101/2005 que regula a recuperao judicial,

extrajudicial e a falncia, ficou definido que no se aplica o regime falimentar s
empresas pblicas e sociedades de economia mista.

H de salientar que o regime de execuo e penhora continua sendo aplicvel a

essas entidades, podendo o credor, munido de ttulo extrajudicial ou judicial,
ajuizar ao de execuo, e, no pago o dbito no prazo legal, dever o juiz
ordenar a penhora de bens dessas entidades.
*Esse entendimento tem ganhado contornos diversos em nossos Tribunais,
concedendo o STF a suspenso da penhora dos recursos financeiros de uma
sociedade de economia mista (Cia do Metropolitando de So Paulo S.A
METR) por prestar servio pblico essencial e a penhora recair sobre receitas
vinculadas ao custeio desse servio, impossibilitando assim a continuidade dos
servios pblicos.

Tal posicionamento estimula condutas perigosas e abusivas por parte de

empresas que se valem da condio de integrantes da Administrao Indireta para
no solver dbitos com seus credores (Jos dos Santos de Carvalho Filho, 430).

1.3.5 Consrcios Pblicos:

1.3.5.1 Conceito:

Associaes formadas por pessoas jurdicas polticas (Unio, Estados, Distrito

Federal ou Municpios), com personalidade jurdica de direito pblico ou de direito
privado, criadas mediante autorizao legislativa, para a gesto associada de
servios pblicos (Maria Sylvia Zanella Di Pietro).

Essa nova entidade estatal pertencente Administrao Indireta, sendo prevista

no art. 241 da Constituio Federal e instituda pela Lei Federal 11.107/2005,
antes dessa, o conceito de consrcio destinava associao de entes estatais de
mesma natureza (ex. associao de Municpios) para executar servios de
competncia comum, responsabilizando cada ente pelas obrigaes assumidas no
acordo e solidariamente perante a terceiros (pois no existia personalidade
jurdica).
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1.3.5.2 Caractersticas:

a) somente podem ser criados por lei, devendo, entretanto seguir um

procedimento especial: i)subscrio do protocolo de intenes pelos entes; ii)
publicao desse protocolo na imprensa oficial, iii) ratificao do protocolo
mediante lei, iv) celebrao do contrato e v) registro no cartrio competente
quando se tratar de personalidade jurdica de direito privado;

b) o objeto ser a realizao de atividades e metas de interesse comum das

pessoas federativas consorciadas;

c) sua estrutura e funcionamento sero previstos no estatuto;

d) submetem-se ao regime idntico ao das autarquias quando de direito pblico,

j os de direito privado para a sua constituio e registro obedecero ao direito
civil, logo aps a sua criao sero regidas por normas de direito pblico;

e) o seu pessoal poder ser regido por estatuto ou pela CLT quando de direito
pblico, j as de direito privado, os empregados sero regidos pela CLT,
entretanto se equiparam aos funcionrios pblicos para fins de: acumulao de
cargos; contratao mediante concurso pblico e criminais (art. 6, 2);

f) gozaro das prerrogativas institudas para as autarquias somente os consrcios

de direito pblico;

g) submisso Lei 8666/93, os consrcios que receberem recursos da Unio

devero realizar a modalidade prego para a aquisio de bens e servios
comuns (Decreto 5504/2005);

h) subordinao fiscalizao, controle e gesto financeira, sendo exercido o

controle administrativo pelo Poder Criador (Chefe do Executivo- Superviso
Ministerial) e o controle financeiro pelo Tribunal de Contas (competente para
apreciar as contas do Chefe do Executivo do representante legal do consrcio);

i) a responsabilidade objetiva se aplica aos consrcios pblicos, se no houver

indicao das obrigaes de cada ente estatal instituidor, todos respondero
solidariamente (art. 12, 2).

1.3.5.3 Privilgios Especiais:

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a) promover desapropriaes e instituir servides nos termos de declarao

de utilidade ou necessidade pblica, ou interesse social, realizada pelo
Poder Pblico;

b) ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da

Federao consorciados, mediante dispensa de licitao.

c) podero emitir documentos de cobrana e exercer atividades de

arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios
ou pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos por eles administrados ou,
mediante autorizao especfica, pelo ente da Federao consorciado.

d) limites mais elevados para fins de escolha da modalidade de licitao (art.

23, 8 da Lei 8666/93);

e) valores mais elevados para fins de dispensa de licitao (art. 24, I e II da

Lei 8666/93).

1.3.5.4 - Formas de contrato:

Os entes consorciados firmaro duas formas de contrato para a execuo

dos servios, sendo elas:

a) Contratos de rateio instrumento pelo quais os entes consorciados

entregaro os seus recursos ao consrcio.

Art. 8o Os entes consorciados somente entregaro recursos ao consrcio

pblico mediante contrato de rateio.

1o O contrato de rateio ser formalizado em cada exerccio financeiro e seu

prazo de vigncia no ser superior ao das dotaes que o suportam, com
exceo dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos
consistentes em programas e aes contemplados em plano plurianual ou a
gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou outros
preos pblicos.

b) Contratos de programa instrumento pelo quais os entes associados

indicaro as suas obrigaes para com consrcio pblico e ou para com
outro Ente da Federao, no mbito de gesto associada, em que haja a
prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de
encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos
servios transferidos.
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Art. 13 (...)

1o O contrato de programa dever:

I atender legislao de concesses e permisses de servios pblicos e,

especialmente no que se refere ao clculo de tarifas e de outros preos
pblicos, de regulao dos servios a serem prestados; e

II prever procedimentos que garantam a transparncia da gesto

econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus
titulares.

2o No caso de a gesto associada originar a transferncia total ou parcial

de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos
servios transferidos, o contrato de programa, sob pena de nulidade, dever
conter clusulas que estabeleam:

I os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiria da entidade

que os transferiu;

II as penalidades no caso de inadimplncia em relao aos encargos

transferidos;

III o momento de transferncia dos servios e os deveres relativos a sua

continuidade;

IV a indicao de quem arcar com o nus e os passivos do pessoal

transferido;

V a identificao dos bens que tero apenas a sua gesto e administrao

transferidas e o preo dos que sejam efetivamente alienados ao contratado;

VI o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliao dos bens

reversveis que vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou
outras emergentes da prestao dos servios.

3o nula a clusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o

exerccio dos poderes de planejamento, regulao e fiscalizao dos
servios por ele prprio prestados.

4o O contrato de programa continuar vigente mesmo quando extinto o

consrcio pblico ou o convnio de cooperao que autorizou a gesto
associada de servios pblicos.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS:

ALEXANDRINO, Marcelo.Direito Administrativo Descomplicado.Rio de Janeiro:

Mtodo.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. So

Paulo: Malheiros.

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos de. Manual de Direito Administrativo. So

Paulo: Atlas.

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Bahia: Juspodivum.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella: Direito Administrativo. So Paulo: Atlas.

GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros.