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La implementacin de

las polticas pblicas

Luis F. Aguilar Villanueva


Compilador

Miguel Angel Porrua

Mxico, 1993

Este material se utiliza con


fines exclusivamente didcticos
ESTUDIO INTRODUCTORIO
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

La experiencia poltica de mi generacin est marcada por la amplia intervencin del estado y por la
desilusin de su desenlace: un gobierno fiscalmente deficitario, administrativamente exhausto y
polticamente anquilosado. Fue tambin el mismo gobierno, en mucho bajo la presin de la sociedad y en
parte anticipndose a la iniciativa social, el que en los ltimos aos procedi a corregir y moderar su exceso
de gasto, regulacin y control poltico. Todos los estudios indican que el crecimiento desmedido del estado
termina en dficit fiscal y en dficit de consenso poltico. El sistema mexicano no fue excepcin.
El trabajo intelectual y poltico de la dcada ha sido saber por qu el gran gobierno lleg tan lejos en
sus errores, con el fin de saber cmo el gobierno podra ser eficaz en sus tareas y promesas y, ms
radicalmente, para averiguar si el gobierno posee la capacidad de ofrecer soluciones, de qu tipo y a cules
problemas. Por encima de las preferencias ideolgicas, definir cul es el mbito de lo gubernamentalmente
factible y constructivo ha sido la cuestin de fondo. El redimensionamiento del estado, su adelgazamiento,
ha sido la bsqueda por reencontrar y acotar lo que deben y pueden hacer bien los poderes del estado:
determinar cules son los fines pblicos a cumplir, posibles de ser realizados y a travs de cules
instrumentos y opciones de accin. A esta empresa de racionalidad y publicidad poltica quiere contribuir el
anlisis, estudio y diseo de polticas.

1. Redimensionamiento, democratizacin, racionalidad de la gestin pblica

En la dcada de los ochenta el estado mexicano, como muchos otros estados latinoamericanos, fue
sacudido par la demanda social de democratizacin y redimensionamiento. Los otrora poderossimos vientos
de la Revolucin y la Contrarevolucin, estatistas por naturaleza e instrumentos, se han dispersado y tal vez
desvanecido entre los muchos desencantos y equivocaciones. Democratizacin y redimensionamiento del
estado son empresas interdependientes y complementarias, hechas a la medida de la impugnacin al antiguo
rgimen, aquel que combinaba autoritarismo e hipertrofia, donde el mbito estatal y el aparato
gubernamental-burocrtico se desbordaban en paralelo con la crecida del autoritarismo.
Al abrirse los aos ochenta, la insolvencia fiscal del estado mexicano, el detonador del colapso
econmico, fue socialmente interpretada como desenlace y sntoma de una profunda patologa: un gobierno
interventor que lleg a imaginarse sin lmites de poder y sin lmites de recursos. Por ello, ocurri la
insurgencia social, reclamando controles democrticos y asignacin eficiente de los recursos pblicos. En
efecto, a diferencia de otros dramticos percances del pasado, la magnitud de la crisis de los aos ochenta ya
no fue interpretada pacientemente como simple torpeza de clculo del gobierno en el diseo de la poltica
econmica o como simple error de gestin. La raz de las decisiones equivocadas del gobierno y de su
incapacidad para aprender de sus errores se hallaba en la misma estructura autoritaria del sistema poltico-
administrativo, imponente, incontenible, sin el contrapeso de las libertades econmicas
(redimensionamiento) y polticas (democracia) de los ciudadanos.
En contrapunto a toda una historia de exuberancia estatal, hemos aprendido a lo largo de la dcada
que los recursos polticos y econmicos del estado son limitados y hasta escasos. Requieren el cuidado
pblico. Ante la pluralidad y autonoma social, el gobierno no puede contar con todo el consenso poltico que
necesita para movilizar la sociedad entera hacia proyectos holsticos, colectivamente compartidos. Y sus
recursos pblicos son menores a los requeridos para atender con urgencia y eficacia los ingentes problemas
sociales. Hemos descubierto el estado limitado, el gobierno limitado. Cada una de las decisiones de gobierno,
buenas, malas o regulares, necesita y consume recursos polticos y fiscales. Cada decisin cuesta, tiene
costos de operacin y, si es equivocada, onerosos costos de oportunidad tanto en el rengln de la poltica
como en el de la hacienda pblica. En la euforia intervencionista no nos planteamos con relieve y claridad la
cuestin de los recursos escasos y agotables, la limitacin fiscal y la vulnerabilidad poltica. En contraste, los
aos de la crisis nos ayudaron a descubrir que la escasez y los costos son componente esencial de toda
poltica y administracin. Nos han hecho entonces aprender y exigir de nuevo el olvidado e irremplazable
arte de la eleccin racional en la poltica y en las polticas: la democracia y la eficiencia de la gestin pblica.
No estn a la mano ni la unanimidad ni la abundancia. Ahora hay que elegir sabiamente entre proyectos de
gobierno rivales, as como los gobiernos tienen que elegir inteligentemente, bajo restricciones, cul es la
mejor opcin para realizar los fines pblicos. Hemos sido expulsados del edn de la Revolucin y del
Desarrollo. En efecto, ya hay lucha entre los dioses y demonios de la poltica, tentaciones y decisiones,
responsabilidades. Es hora tambin de trabajar, calcular, producir, fatigarse, para resolver nuestros viejos y

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nuevos problemas. Es saludablemente irnico que la era del Desarrollo, con su fantasa de abundancia y
prodigalidad, con su supuesta elasticidad infinita, haya terminado en el reconocimiento de la escasez. Y que
el tiempo de la Revolucin, con su imagen tradicional de transformacin de la sociedad entera, vuelta todo
consenso y funcionalidad, haya terminado en reconocer la pluralidad y autonoma, inextinguibles en las
sociedades polticas modernas, individualizadas y secularizadas.
No es aqu mi intencin revisar las causas del crecimiento del gobierno. Es abundante la literatura
sobre las causas y efectos del crecimiento del estado. 1 Hay situaciones explicables e inexplicables,
justificables e injustificables, en correspondencia con el gobierno necesario y el innecesario: con el gobierno
necesario para poder articular una sociedad heterognea, conflictiva y rezagada; con el gobierno innecesario
que jug sus intereses propios, privativos, aprovechndose de la autoridad y la hacienda pblicas,
dilatndolas y extenundolas. En Mxico, como en otros pases, no creci slo el gobierno, su organizacin,
aparato, personal, recursos, propiedades y programas. Creci el estado. De derecho o de hecho creci el
mbito de los poderes, las atribuciones y las normas generales que estrecharon el radio de accin de las
libertades polticas y econmicas de los ciudadanos. Tampoco es mi intencin enlistar y evaluar los efectos
del crecimiento estatal. Estuvieron a la vista de todos. Tal vez convenga apenas reiterar que la magnitud
cuantitativa del tamao del estado tiene races cualitativas, polticas, que entre nosotros se originan en el
estilo post revolucionario de hacer la poltica y las polticas: un estilo altamente centralizado en el gobierno
nacional (federal), sin los contrapesos institucionales de los niveles del gobierno local; los estados y
municipios, y sin las contrapropuestas de la competencia democrtica y la lucha de ideas en la opinin
pblica. Por lo mismo, a la inversa, resulta inexacto pensar que el redimensionamiento cuantitativo del
estado hubiera podido ser un evento neutro, sin repercusiones polticas, dejando inalterado el familiar
sistema de antes.
La cancelacin de programas, la privatizacin y desincorporacin de empresas pblicas, la
des(re)regulacin, la suspensin o recorte del gasto pblico, la innovacin en las formas de asignar los
recursos pblicos, la descentralizacin, la corresponsabilidad ciudadana en la gestin pblica... rompen con
estilos consagrados de decisin y gestin y, de golpe, con los nudos gordianos de la tradicional interlocucin
entre las organizaciones sociales y los poderes estatales. El nuevo patrn de policy making modifica reglas
(escritas o no), procedimientos (formales o no), expectativas (legales o no), concepciones (mesuradas o
desmesuradas) de la relacin entre sociedad y gobierno. En esencia, se redefinen los linderos del mbito
poltico y del mbito privado; cules asuntos alcanzan el rango de inters pblico y de agenda de gobierno, y
cules asuntos son de naturaleza privada a desahogar dentro del permetro de las interacciones libres
particulares. Con ello, en cascada, se descartan o devalan ciertos asuntos e intereses (ciertos grupos de
inters), se alteran los patrones de interlocucin y los canales de acceso, pierden significado ciertas prcticas
de representacin e integracin de intereses, ciertos discursos, ciertos liderazgos y fuerzas polticas antes
claves para el consenso. Ocurre una redistribucin del poder poltico y un reacomodo de la cultura poltica a
consecuencia de la reduccin, el reajuste, el adelgazamiento del estado. Al mismo tiempo, emergen nuevos
actores polticos con organizaciones, ideas, prcticas y discursos alternativos, con lderes nuevos. Lo que
empez tal vez como obligado saneamiento de las finanzas pblicas diez aos despus camina hacia la
dilatacin de la vida poltica: una poltica ms plural, autnoma, competitiva. Asimismo el
redimensionamiento del gobierno se orienta hacia la reforma del estado. Los efectos polticos acabaron por ir
mas all de los primeros propsitos, slo financieros o administrativos. 2
A primera vista pareciera que la batalla por un estado limitado, modesto, ha sido fcilmente
ganada, a pesar de algunos focos de resistencia intelectual y poltica. Fue sorprendente ver la rapidez del
desmantelamiento de la visin estetista de la sociedad. Pocas, tmidas y ambiguas fueron las voces de sus
defensores. O tal vez guardaron silencio, a la espera de retornos de la historia. En verdad, era muy difcil
encontrar buenas razones para defender el desborde del estado necesario en autoritario, sobreinterventor,
propietario, deficitario. Los formados en la izquierda, acostumbrados a estigmatizar la naturaleza y la
instrumentalidad expoliatoria, clasista, del estado, no supieron que partido tomar: si festejar la declinacin
del intervencionismo estatal o si alarmarse por su reflujo privatizador. Los acontecimientos de los pases
socialistas complejizaron an ms sus anlisis y desordenaron sus mecanismos explicativos y polticos. Los
nacionalistas (revolucionarios o no), sustentadores de la idea del estado fuerte y activo como condicin para
1
Para los estados latinoamericanos, ver la Memoria del Seminario Internacional: Redimensionamiento y
Modernizacin de la Administracin Pblica en Amrica Latina, 13 a 15 de noviembre de 1989; Instituto Nacional de
Administracin Pblica (INAP), Mxico, 1990.
2
He desarrollado estas ideas en: La reforma del estado en Examen, n. 7, diciembre 1989; Por un estado con los pis
en la tierra, en Examen, n. 12, junio 1990; Poltica pblica y gobierno del estado, en La Revista del Colegio, ao II,
n. 4, octubre 1990.

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la unidad nacional, la integracin, la justicia social, el desarrollo econmico hay que construir y defender un
gobierno con amplia autonoma frente a las fuerzas disolventes del inters nacional, que en su axiomtica
suelen ser el sector privado, las fuerzas locales, los movimientos con la causa de las libertades
individuales, tampoco supieron precisar su posicin. La impresionante ecuacin entre estado, poltica y
nacin comenz a borrarse ante la inestabilidad y desesperanza nacional que el gobierno autnomo y el
estado sin contrabalanza social haban provocado. La emergencia y apogeo de la sociedad civil en los aos
ochenta, en distancia y polmica con los poderes estatales, fue el argumento de jaque a esta idea
hiperestatizada de nacin. La cohesin y prosperidad nacional poda ser tambin alimentada por las
libertades individuales en competencia y por los grupos sociales en cooperacin.
De todos modos, dejando atrs el nimo irritado y desencantado de la dcada apenas pasada, hay
grandes cuestiones pendientes. Privatizacin, desincorporacin, desregulacin, liberalizacin, apertura, no
son procesos para desmantelar y extinguir el estado. Son para devolverlo a sus funciones originales, a su
razn de ser. En la tradicin liberal para fines de garanta, regulacin y promocin de las libertades. Dicho en
lenguaje de economa neoclsica, para hacerse cargo de bienes pblicos, externalidades, monopolios
naturales y asimetras de informacin, puntos donde falla el mercado en la asignacin eficiente de recursos.
Y, ms all de las muy buenas razones de eficiencia, para intervenir no sustitutiva sino
complementariamente, solidariamente, en la solucin de los problemas sociales y en la provisin
gubernamental de los bienes y servicios que las poblaciones atrapadas por la pobreza y la marginacin
merecen en razn de su dignidad humana y/o de su ciudadana nacional (bienes meritorios). Fuertes
razones de equidad pueden fundamentar la intervencin social del estado, pero no el desbordado y unilateral
mpetu estatizante que ha caracterizado la persecucin de la justicia, a la manera del viejo socialismo y
masismo. Este estado devuelto a s mismo tiene funciones bsicas, numerossimas y cruciales a desempear.
Resurge entonces el problema de la racionalidad de sus decisiones, del tino, inteligencia y responsabilidad de
las elecciones pblicas de los gobernantes.
El redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear las condiciones para
atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. Pero el simple hecho
institucional de un estado reducido no significa la solucin de males y problemas pblicos. Ms all del
redimensionamiento, estn las polticas a imaginar, a construir cerebralmente, a seleccionar rigurosamente,
estimando costos, consecuencias, efectividad, para hacer frente en circunstancias de escasez a los ingentes
problemas pblicos y a los dramticos problemas sociales de grandes nmeros de poblacin. El estado
grande, entre otras cosas, fue la estrategia fallida de solucin de problemas pblicos y sociales. A
consecuencia de la intervencin fallida, los problemas siguen ah, agravados, ms difciles y complejos, tal
vez con mayor carga de resentimiento y con explicaciones ms enfrentadas, polmicas. Aun con un gobierno
pequeo, los problemas pblicos siguen siendo grandes. Por ello, lo que cuenta es la calidad de las polticas
pblicas que se analizan, disean, deciden y desarrollan: la calidad de la formulacin y gestin de las
polticas. El esfuerzo intelectual y prctico ha de centrarse en el proceso de la poltica, en sus condiciones de
consenso, correccin y factibilidad, en su formacin, implementacin, impacto y evaluacin. En averiguar y
depurar la manera como ciertos problemas sociales o grupales devienen pblicos y agenda de gobierno, la
manera como se obtiene y depura la informacin acerca de los problemas, se les define y explica; las teoras
causales que sustentan la construccin y evaluacin de las opciones de accin gubernamental, la
confiabilidad de los clculos de costos, beneficios y consecuencias; los mecanismos gubernamentales de
comunicacin y persuasin para obtener el apoyo de los ciudadanos en torno de una poltica; los defectos y
emergencias a lo largo del proceso de implementacin, la evaluacin de las polticas, los criterios para
terminarlas o continuarlas, la opinin pblica que juzga su efectividad y propone opciones diferentes de
abordaje...
Por otro lado, el reclamo de democratizacin mucho tuvo que ver con la necesidad de poner frenos y
controles a gobiernos que, dejados a su libre iniciativa, comenzaron a ser preocupantemente considerados
entre numerosos sectores sociales como una amenaza real a esfuerzos, patrimonios, proyectos y expectativas,
a causa de la magnitud de sus errores y oportunismos decisionales. Muchas interpretaciones de la crisis
destacaron el hecho de que la sobrecarga, el dficit y las equivocaciones del aparato gubernamental no se
deban a razones de excesiva vitalidad democrtica, incitada por una competencia partidaria de promesas
fciles y desmesuradas. A la inversa, su causa era la centralizacin autoritaria que, con tal de obtener el
consenso poltico sin someterse a la prueba y sancin de elecciones competitivas, haba hecho descansar su
legitimidad en los beneficios particulares, exclusivos, que sus decisiones va gasto pblico dispensaban a los
diversos grupos de inters. En ausencia de democracia pluralista y competitiva, el estilo casustico y
monetario de gobernar no slo termin por agotar la hacienda pblica y desordenar la administracin
pblica. Cosa ms grave, distorsion las razones de la legitimidad y del consenso poltico, al tener que

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confeccionar sus leyes y polticas a la medida de las utilidades particulares de los diversos demandantes,
quienes erigieron en pauta de relacin exitosa con el gobierno la presin o la amenaza, sin sensibilidad
alguna por el equilibrio mayor de la repblica.
La democratizacin ha sido determinante para reconstruir la naturaleza pblica del gobierno, para
liberarlo de los grupos de inters que lo han tenido en cautiverio y para disuadirlo de aventuras, fantasas e
improvisaciones, ante la expectativa de sanciones electorales de desalojo y alternancia. La democratizacin
ha sido tambin tirar lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades
y problemas pblicos. La democracia no es de suyo garanta contra el error y la ineficiencia decisional, pero
desalienta el atropello a las libertades y desaconseja frivolidades legales, laxitudes financieras, decisiones
alegres. Impone pesadsimos costos a los representantes que, mediante regulaciones y asignaciones
desatinadas, impusieron a su vez costos desproporcionados a los ciudadanos. Resuelve bien la cuestin de
elegir quines sern los pocos decisores que en representacin de millones tomarn las decisiones colectivas,
pero, en positivo, como gua operativa, norma tcnica, principio econmico, poco dice sobre la correccin,
pertinencia, eficiencia de la decisin pblica. Nada malo y ningn pretexto para el desliz en pro del
autoritarismo burocrtico. La democracia es condicin de entrada, necesaria, pero no suficiente para la
correccin de las polticas pblicas. Exige e inspira el trabajo de anlisis y diseo de polticas, no lo
sustituye. Pide adems rendimiento de cuentas, sin dejar impunes las decisiones errneas y nocivas. Y
sustituye a legisladores y gobernantes ineptos. Sobre todo, por su dinmica de discusin, eleccin y revisin
de las decisiones pblicas, es un proceso de aprendizaje colectivo permanente. Aumenta la probabilidad del
buen gobierno, de polticas idneas y gestin eficiente, en la medida en que, por la pluralidad y debate de sus
enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas.

II: Gobernar por polticas pblicas

La expansin de las libertades polticas y econmicas de la sociedad mexicana y latinoamericana,


junto con la magnitud de sus problemas de atraso y justicia social, en medio de una transformacin mundial
de corte histrico, plantean al estado y a la sociedad problemas cruciales de organizacin poltica, de
organizacin gubernamental y de gestin pblica: de poltica y de polticas. Cmo realizar las funciones del
estado, en particular sus funciones econmicas y sociales, en el nuevo contexto de una sociedad ms
democrtica, plural, abierta, informada y participativa, en la que el gobierno queda sujeto al control del voto,
de la opinin crtica y de la exigencia de rendir pblicamente cuenta de sus actos, y donde las decisiones de
gobierno estn adems restringidas por los contrapesos de otros poderes del estado, por las libertades
individuales constitucionalmente garantizadas, por la capacidad de organizacin e iniciativa de los grupos
sociales para promover autnomamente sus intereses, por el buen conocimiento que ciudadanos y
organizaciones poseen de sus problemas particulares y de los asuntos pblicos...? Cmo puede (y debe)
jugar el gobierno su papel directivo global de cara a una sociedad cada vez ms autnoma, compleja y
controversial, estremecida adems por rpidas innovaciones tecnolgicas, globalizacin econmica, cambios
demogrficos y significados de vida en transformacin y, en nuestro caso, atrapada an por problemas de
desigualdad, pobreza, atraso...? Es posible todava armar un proyecto nacional unitario, concretarlo en un
plan nacional, y orientar toda la accin del conjunto social de acuerdo a un mismo ordenamiento de
preferencias colectivas y el empleo de un mismo instrumental de accin? No es hora de explorar, de pasar a
otro estilo y patrn de gobierno que, sin abandonar la bsqueda de coherencia y eficiencia que la planeacin
para el desarrollo (nacional o regional) persegua real o simblicamente, incorpore las nuevas libertades,
condiciones, turbulencias y tendencias de la sociedad? Qu puede ofrecer el anlisis de polticas pblicas al
nuevo y quiz obligado estilo de conduccin gubernamental?
Es conocido que el estilo de gobernar en Mxico y tal vez en otros pases, cuando ha buscado superar
el estilo personal en su sentido ms peyorativo de arbitrio, ha intentado proceder de acuerdo a plan y a plan
nacional. El plan pretenda significar racionalidad de gestin y universalidad del consenso. Por ello se
inspiraba en un conjunto de valoraciones ms o menos coherentemente ordenado, cuyo fundamento quera
encontrarse en una (La) interpretacin de la historia-cultura nacional. El plan nacional actualizaba,
concretizaba, en un especfico tiempo poltico del pas, un proyecto nacional cuyo sentido, meta y
herramental se consideraba claro, manifiesto y, sobre todo, colectivamente compartido. Obviamente el
emisor y destinataria del proyecto era la nacin, un colectivo social unitario, cuyos fines trascendan los
diferentes intereses e iniciativas de individuos y grupos, a la vez que los subordinaban. Frecuentemente el
nacionalismo, en el sentido restringido de visin unilateral de la historia colectiva o eficacia decisional de un
plan global, fue el principio de legitimidad de los gobiernos, quedando en la penumbra la universalidad e

5
imparcialidad del derecho pblico y privado. Frecuentemente el Estado Nacional se sobrepuso al Estado de
Derecho, en lugar de enlazarse con l.
Ms que argumentar exhaustivamente contra la viabilidad e implicaciones del plan como estrategia
de gobierno, existe una fina literatura, quisiera solo recordar someramente que gobernar de acuerdo a plan
exige grandes dosis de control autoritario o bien masivo consenso y apoyo poltico. En el fondo, supone o
exige una homogeneidad inducida o convencida en el nivel poltico-ideolgico. Y acaso un mundo
econmico simple, estable y cerrado. Apenas sucede una complejizacin de las organizaciones sociales y de
las actividades productivas, en contextos culturales y econmicos libres y abiertos, las tareas de informacin,
coordinacin y conduccin de las mismas desde un punto superior y central, conforme a una traza unitaria de
accin colectiva, se vuelven extremadamente difciles. Las cadenas medios-fines, insumos-productos, se
multiplican y se sobreponen, impidiendo la claridad de los clculos sobre las consecuencias probables de la
accin colectiva planificada. Pero, por encima de todo, el plan (incluido el proceso de planeacin) requiere
un consenso tan global e intenso que las democracias plurales no le pueden dar. Es ms probable simular que
alcanzar efectivamente un acuerdo con los ciudadanos sobre la jerarqua de valores, el orden de las
preferencias, las metas prioritarias, los instrumentos y procedimientos de las diferentes polticas, la
asignacin de recursos, los operadores, los indicadores de rendimiento, los procedimientos de
interdependencia y coordinacin, los irremediables ganadores y perdedores. El pluralismo poltico, las
libertades econmicas y las perspectivas culturales diferentes terminan por volver imposible la gigantesca
capacidad de computacin y de consenso que el gobierno necesita para gobernar de acuerdo al plan nacional
global.
En estas circunstancias, y en el mejor de los casos, el plan definir el parmetro de la accin
colectiva, marcando los lmites dentro de los cuales se pueden mover las libres iniciativas de los ciudadanos
y tomar la forma de regulaciones generales, incentivos selectivos y polticas macroeconmicas, reglas de
juego, apuestas atractivas por entrar a jugar y sanciones por infracciones de juego sucio o de abandono. Este
plan marco, ms que plan maestro, se ubica felizmente lejos de los estados planificadores centrales.
Obviamente esto no significa que el gobierno no tenga su propio plan de accin, claro y distinto. As debera
ser. Pero pensar que el plan de accin del gobierno sea el de la nacin es algo muy difcil de probar en
condiciones de creciente autonoma y pluralidad social. Es su plan para gobernar la nacin pero no el e plan
de accin de la nacin. La identidad entre estado y nacin, ms all de la soberana y la cohesin nacional,
parece no poder cubrir todos los variados mbitos de la vida social y de las decisiones individuales. La
accin de la sociedad tiene tal extensin, diversidad y libertad de iniciativas que desborda los objetivos y los
instrumentos que un especfico gobierno juzga son los mejores (en trminos valorativos y econmico-
administrativos) para el conjunto nacional. La accin social desborda la planificacin gubernamental, sin que
ello signifique absolutamente desbordar las normas del estado. El gobierno de leyes generales es ms slido
y flexible que el gobierno de planes omicomprehensivos.
No todos los gobiernos han suscitado y dirigido la accin colectiva conforme a plan nacional. Ni
todas las sociedades han estructurado primordialmente la poltica con base en la nacin (carcter, identidad,
historia nacional). La idea y valor de lo Pblico ha sido central en aquellas sociedades donde la cultura de
libertades civiles y polticas individuales acompa el proceso de formacin del estado nacional. 3 En ellas, la
distincin entre lo privado y lo pblico ha sido fundamental para entender el sentido de la poltica y la

3
Conviene aqu recordar que varios procesos de magnitud histrica ocurren y concurren en la formacin del estado
moderno. Adems del proceso de monopolizacin de la coaccin en un territorio, tienen lugar el proceso de
juridificacin (ciudadanizacin) de la autoridad y el proceso de nacionalizacin. La confluencia de estos procesos no es
ni sincrnica ni pacfica y va a dejar marcas de su tensin en la configuracin del estado. En efecto, el estado moderno
se establece y articula sobre la comunidad social preexistente (singular o plural) que posee una identidad y sentido de
pertenencia colectiva: la(s) nacin(es). Pero, las normas y redes de la organizacin del estado, que van a determinar
universalmente lo prohibido y lo permitido, lo opcional y lo obligado, se inspiran y justifican con referencia a libertades
y derechos individuales, donde el elemento comn es la calidad humana, el ser hombre, ms que la comunidad-
historia social, el ser mexicano, espaol, alemn o chileno... En la dimensin estricta de la(s) poltica(s), lo Nacional
se regula de acuerdo a lo Humano (derechos y libertades) y a lo Pblico. El estado est nacionalmente sustanciado, pero
estructurado humanistamente, en sentido liberal o social. La forma poltico jurdica (no cultural) de la nacin es
primeramente la libertad personal, pblica y privada, y posteriormente, a resultas de los movimientos democrticos y
socialistas, se complementa con los derechos sociales de los individuos. El colectivo nacional recibe la forma y validez
jurdico-poltica del. individuo libre: ciudadano, productor y consumidor. Esta solucin despert la tensin entre
Kulturnation, posicin tan querida a los romnticos y conservadores de la Restauracin (ahora, de nuevo, tan en boga),
y Droits de l'Homme, en sentido ilustrado universalista y emanicipador. Una tensin que ha sido la cuestin primera,
terica y prctica, en toda referencia al estado moderno y a la poltica moderna, y cuyo balance es una bsqueda
permanente.

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naturaleza, funcin, mbito y responsabilidad del estado (nacional). En esta perspectiva el estado se hace
cargo slo de lo pblico. La integracin y la coordinacin social ocurre por la Constitucin ms que por la
nacionalidad. El mbito de lo privado es el relativo a los diversos intercambios libres (competitivos o
cooperativos) entre individuos para la obtencin de utilidades reservadas y exclusivas. El mbito de lo
pblico rebasa, en cambio, la restriccin individual, privativa, y concierne a lo que es accesible y disponible
sin excepcin para todos los individuos de la asociacin poltica, y lo que puede ser argumentado como algo
que es de inters y utilidad para todos los individuos de la asociacin poltica. Lo pblico es diverso de los
individuos pero no adverso a ellos; en vez de mortificar sus libertades, clculos y beneficios, se constituye
para su garanta, respaldo y extensin general. Ms an, el mbito pblico es el campo de interacciones e
interpelaciones en el que los ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones,
hacen poltica y hacen las polticas: definen las normas generales, dan forma a sus problemas y esquemas de
solucin, perfilan y eligen a los lderes del estado. A decir verdad, constituyen el estado y ponen a la obra a
los gobiernos.
El nfasis en la libertad, deber y utilidad individual de todos los ciudadanos es lo propio de la
definicin de lo pblico: su normatividad y su utopa. En este sentido normativo, lo pblico tiene que ver con
necesidades, intereses y proyectos de alcance general, y objeta (a la vez que busca modificar) la
convencional visin realista de la poltica, segn la cual las leyes, asignaciones y programas se rigen por el
criterio de la conciliacin de los conflictos de inters e implican necesariamente un desenlace desigual con
ganadores y perdedores. Pero, sobretodo se opone a toda tentativa (terica o prctica) de depositar la
dimensin metaindividual de la poltica y del estado en alguna entidad colectiva ideal, hipostasiada, que
busque o logre desprenderse de toda referencia a la libertad, al consenso y a la utilidad de los individuos en
su conjunto. Lo publico significa lo metaindividual pero no la desaparicin de los individuos en alguna
entelequia colectivista, como nacin, pueblo, clase, masa..., a la manera de la visin rousseauiana y
de las viejas teorizaciones romnticas o a la manera reciente del socialismo antes de 1989. Lo pblico se
nutre de la tradicin poltica occidental, clsica y moderna (ilustrada), es la memoria del valor de la poltica
ciudadana de individuos libres e informados y la advertencia contra todo tipo de poltica que se erija y
cosifique por encima de las libertades personales, funcionalizndolas como recurso productivo de un
proyecto social globalizador, annimo y coactivo. En este sentido, lo pblico puede y debe diferir de lo
nacional, cuando la categora del nacionalismo es usada como soporte de totalitarismos o autoritarismos. 4
Gobernar en contextos polticos plurales y autnomos, de alta intensidad ciudadana y con graves
problemas sociales irresueltos, parece exigir dos requisitos fundamentales: gobernar por polticas y gobernar
con sentido pblico. Las estrategias de gobierno homogneas y globales, as como los estilos de gobierno
secretos, excluyentes y clientelares, estn previsiblemente condenadas en el futuro inmediato a la ineficiencia
administrativa, al castigo electoral y a la hostilidad poltica.
Los viejos patrones de gobierno tendan a uniformar los problemas y a homologar las polticas para
resolverlos. El gobierno mexicano, como muchos otros gobiernos, pudo operar de esa manera porque
contaba entonces con una red de organizaciones sociales y polticas obligatorias que tenan los medios para
controlar el flujo de las diversas demandas y compatibilizarlas selectivamente en un mismo formato, de
acuerdo al inters de los gobernantes. Dar un formato general a las demandas sociales diversas fue el
objetivo que perseguan los grandes cuerpos colectivos del sistema. Tal vez porque as se facilitaba su
tratamiento administrativo, tal vez porque as se consideraba equitativo, pero particularmente porque
aseguraba el control poltico de los demandantes, que integraban y legitimaban sus reivindicaciones en la
medida en que recorran dcilmente los diversos escalones de la jerarqua poltica. Fue as que todos los
asuntos y prioridades de las comunidades polticas locales se volvieron agenda del gobierno federal, asuntos
nacionales. Y las necesidades de los diversos grupos y movimientos sociales, para ser atendidas, tuvieron
que encuadrarse en el marco de las grandes confederaciones, los sectores del partido poltico dominante, y a
la postre en el formato establecido por el gobierno mismo que determinaba el tipo de problema a tratar y la
frmula general de solucin en funcin de sus intereses. Obviamente muchos formatos generales de poltica
fueron particularistas, clientelares, en el sentido que atacaban los problemas de muchos en maneras que

4
Para la idea de lo Pblico, entre la vasta literatura, me parecen importantes: Jrgen Habermas (1969): Strukturwandel
der Oeffentlichkeit, Luchterhand, Berlin (trad. espaol: Historia y Crtica de la Opinin Pblica, G. Gili, Barcelona,
1981). Albert O. Hirschman (1982): Shifting Involvements: Private Interest and Public Action, Princeton University
Press, Princeton. (trad. esp: Inters Privado y Accin Pblica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986). James M.
Buchanan (1978): From Private Preferences to Public Philosophy. The Development of Public Choice, IEA, London.
Para el caso de Mxico, ver mi artculo: Rasgos de la vida pblica mexicana, en Sociolgica, ao 4, n. 11, sept. dic.
1989, Mxico.

7
terminaban por privilegiar inmerecidamente a algunos, concentrando en ellos los beneficios y dispersando
los costos en el conjunto.
Ahora bien, en los aos ochenta, a contrapunto de la progresiva ineficiencia de los aparatos
compulsivos de representacin de intereses, ha ido tomando forma un nuevo orden poltico-administrativo
que insiste en la libertad de la representacin y en la especificidad de las polticas Los dos reclamos son
interdependientes: a mayor libertad poltica, mayor independencia en definir los problemas y en seleccionar
los objetivos e instrumentos, por ende, mayor especificidad de las polticas. Y viceversa, es ms probable
reivindicar polticas especficas mientras ms autnomos de las grandes corporaciones y del gobierno mismo
sean los individuos y grupos en sus demandas e iniciativas.
En la medida en que se han ido levantando voces independientes y conocedoras de sus asuntos y
que los polticos y funcionarios han comenzado a revisar y reemplazar sus viejos patrones uniformes de
accin, se ha ido recuperando y afianzando la idea de que los problemas pblicos, sociales, difieren los
unos de los otros, poseen su propia especificidad y circunstancia y, por tanto, que las polticas para su
atencin y tratamiento deben ser tambin especficas en sus objetivos, instrumentos, modos, procedimientos,
agentes, tiempos. No existe en abstracto el comercio, el campo, la contaminacin, la desercin escolar, la
salud pblica, la migracin, el desempleo... sino diversas situaciones, modalidades, causas, oportunidades,
problemas, percepciones. Ms an, una cosa es el problema educativo, otra el ecolgico, la cuestin agrcola
no es la habitacional, ni un asunto de comercio internacional es igual al desempleo, ni todos los problemas
tienen escala e importancia nacional. La obviedad de la diferencia fue oscurecida cuando el protagonismo
gubernamental y su intervencin innecesaria, sin el contrapeso de las libertades y las ideas alternativas,
termin por imponer un nico formato a los problemas: una misma definicin y explicacin y, sobre todo, un
mismo tratamiento (gasto masivo, sobreregulacin, empresa pblica, proteccionismo, subsidios
indiferenciados...) y los mismos agentes (la burocratizacin de todos los programas).
La actitud favorable a un gobierno por asuntos, por temas, concreto, que capta la singularidad de los
problemas y disea opciones de accin ajustadas, peculiares, es el espritu que anima el anlisis y el gobierno
por poltica pblica. Gobernar no es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato gubernamental
homogneo a todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es pblico, pero lo pblico trasciende lo
gubernamental. Una poltica puede ser aqu una regulacin, ah una distribucin de diversos tipos de recursos
(incentivos o subsidios, en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), all una
intervencin redistributiva directa, ms all dejar hacer a los ciudadanos. El anlisis y diseo de polticas
pblicas, justamente por su carcter pblico, abre todo un abanico de estrategias de accin corresponsable
entre gobierno y sociedad. No slo privatizaciones y des(re)regulaciones, sino administraciones conjuntas
que, segn las caractersticas y la magnitud del problema, pueden englobar al sector privado, a las
organizaciones no gubernamentales, a organismos internacionales, a las organizaciones sociales de los
directamente interesados en encontrar una solucin a su problema. La administracin, pblica es cada vez
ms pblico-privada, pblico-social, sin los tics gubernamentalistas del pasado frente a cualquier asunto
social o pblico. Y, sobre todo, sin la propensin por usar los mismos instrumentos y procedimientos frente a
los problemas.
Asumir la pluralidad, la autonoma, la iniciativa privada y social, conlleva asumir un estilo y patrn
de gobierno diferenciado, idiosincrsico. La tradicional y ritual planificacin sinptica sera ms idnea y
productiva si diera lugar a un diseo y coordinacin de programas singulares, conforme a la configuracin
concreta de las cuestiones, demandas y necesidades, y conforme al grado de organizacin, capacidad,
autosuficiencia, conocimiento y compromiso de los ciudadanos. El pluralismo poltico deviene pluralidad de
polticas. Este es el estilo administrativo de la democracia, de las sociedades abiertas. El carcter de las
demandas y la forma posible del consenso ciudadano van recortando, vez por vez, el tipo de poltica, la
singularizan. Es previsible entonces que habr muchos asuntos pblicos cuya solucin no ser aceptable
mediante planeacin de la actividad, burocratizacin del programa, centralizacin de la gestin. Y se
descubrir que hay muchos asuntos privados que no tienen por qu convertirse en pblicos y despertar la
atencin del estado y otros muchos asuntos que tienen escala de gobierno local y otros de escala nacional. El
anlisis de polticas pblicas puede ayudar a desestatizar la sociedad y reconstruir el sentido pblico del
estado.
El estilo de gestin diferenciado, idiosincrsico, se basa en el estilo pblico de decisin y se
complementa con l. Gobernar de acuerdo a poltica pblica significa incorporar la opinin, la participacin,
la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos, es decir, de contribuyentes fiscales actores polticos
autnomos y, a causa de ello, ni pasivos ni unnimes. Poltica Pblica no es sin ms cualquier poltica
gubernamental. En efecto, supone gobernantes elegidos democrticamente; elaboracin de polticas que son
compatibles con el marco constitucional y se sustancian con la participacin intelectual y prctica de los

8
ciudadanos, polticas que no mortifican arbitrariamente las libertades, las oportunidades y las utilidades de
los ciudadanos ni introducen un trato desigual inmerecido entre ellos. Esta es su norma ms que su utopa, la
cual permite descubrir, denunciar y corregir los defectos de las polticas gubernamentales en curso.
En un primer sentido, por pblico entiende lo que los privados, a travs de sus muchos canales
Individuales y/o colectivos (organizaciones) de opinin, accin, comunicacin, debate, concertacin,
proyectan de manera unnime y normalmente mayoritaria como asuntos de inters general. Muchas
iniciativas que los gobiernos emprendan con rapidez y protagonismo, invocando al pueblo, a la nacin, a las
grandes mayoras, dejarn de ser consideradas de inters pblico, de alcance general (directo e indirecto), y
sern boicoteadas apenas los costos privados de recaudaciones y regulaciones resulten excesivamente
desproporcionados respecto de los beneficios de todos. O apenas sea comprobable que ciertos individuos o
grupos capitalizan inequitativamente los recursos pblicos que los ciudadanos aportan con su observancia de
las leyes, sus contribuciones fiscales, sus votos y opiniones. La restauracin de la naturaleza pblica de las
polticas del gobierno es una aspiracin permanente en contra del diseo de polticas que terminaron por ser
influidas, determinadas o capturadas por poderosos grupos de inters con demandas y utilidades exclusivas.
Puede ser una contencin a las tristes historias privadas (patrimoniales y clientelares) de la administracin y
poltica pblica, que sirvieron la mesa a la crtica de la naturaleza burguesa del estado o a la constatacin
de que vivir fuera del presupuesto pblico era vivir en el error. El programa de gobierno por polticas
pblicas es entonces el esfuerzo por depurar sistemticamente las polticas_ gubernamentales de
incrustaciones corporativas, pluralistas, de grupos de inters, clientelares, que las hicieron caer en manos
de gorrones (free-riders) y coaliciones distributivas (Olson) o buscadores de rentas (Tollison), al
amparo de la accin colectiva y de los movimientos de masa que tan entusiasta como irreflexivamente
los estados sociales (istas) de viejo cuo celebraron y desplegaron. 5
En un segundo sentido, pblico hace tambin referencias a carcter manifiesto, al principio del libre
acceso, a transparencia y apertura. Las polticas pblicas que a todos conciernen incorporan la dimensin de
la franqueza. Acceso franco a la decisin de gobierno y carcter franco de la decisin. A la luz pblica, en
vez de acuerdos secretos entre cpulas sin representacin. No se trata de tumultos y asamblesmos ni una
invitacin a cualquier tipo de participacin. Al contrario, convoca a la conversacin a la luz pblica. Las
decisiones pblicas resultan de dilogos, argumentos, polmicas, transacciones, acuerdos, accesibles y
visibles, en los cuales los ciudadanos realizan sus libertades pblicas de expresin, manifestacin, reunin,
opinin, asociacin, prensa. Este estilo de decidir va a suponer o exigir democracia representativa y
participativa, opinin pblica vigilante y activa, uso de la razn y rendimiento de cuentas, pero, sobre todo,
leyes y arbitrajes imparciales, observancia puntillosa de la legalidad, ampliacin de las oportunidades y los
canales de acceso a individuos y grupos marginados para participar en el diseo e implementacin de las
polticas, cultura de la pluralidad y la tolerancia, resistencia a la seduccin integrista, disciplina de ese deseo
infantil propio de la poltica social peticionaria que quiere todo aqu y ahora, competicin pacfica,
oportunidad de alterar el establecimiento.
En un tercer sentido, pblico hace referencia a recursos pblicos, recaudaciones fiscales. Dejada
atrs nuestra propensin a un endeudamiento externo excesivo y nuestra costumbre de gobernar como gastar
resolver problemas era llenarlos de dinero, hoy la posibilidad de resolver nuestros problemas y de realizar
nuestros objetivos depende enteramente de nuestra capacidad hacendaria y de nuestra productividad, de
nuestra iniciativa y trabajo y de la magnitud de los recursos que estemos dispuestos o constreidos a retirar
de los ingresos privados para convertirlos en recursos pblicos y entregarlos a la hacienda del estado.
Gobernar por polticas pblicas va a significar el (re)descubrimiento del componente costos (de oportunidad
y de operacin) de la decisin pblica y poner fin a la ilusin fiscal de recursos pblicos ilimitados, tan
propia de la generacin desarrollista o igualitarista. Por consiguiente, supondr cuidadossimos clculos de
gasto pblico, estimaciones rigurosas de costo-beneficio (eficiencia econmica) en las decisiones, economa
pblica realista, evaluacin pertinente del componente econmico de las decisiones y operaciones, bsqueda
de las polticas que maximizan beneficios y disminuyen costos a los ciudadanos contribuyentes. Los costos
de oportunidad pblica y el dispendio sern denunciados. Y la corrupcin, adems de mostrar el carcter
plebeyo de sus operadores, ser sometida a sanciones.
En suma, al hablar de polticas pblicas queremos decir decisiones de gobierno que incorporan la
opinin, la participacin, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos

5
Aludo a los dos libros de Mancur Olson, (1965, 1982) The Logic of Collective Action, Harvard University Press,
Cambridge; The Rise and Decline of Nations, Yale University Press, New Haven. (trad. esp., Ariel Economa,
Barcelona) Buchanan, Tollison, Tullock, eds. (1980): Toward a Theory of Rent-Seeking Society, Texas A and M
University Press. Ver tambin: R.T. Tollison (1982): Rent Seeking: a Survey, en Kyklos, vol. 35, n. 4, pp. 575-602.

9
electores y contribuyentes. Concedamos que en esta perspectiva disminuye el solitario protagonismo
gubernamental y aumenta el peso de los individuos y de sus organizaciones. Se sustancia ciudadanamente al
gobierno. Y se abren de par en par las puertas para nuevas formas de diseo y gestin de las polticas:
singulares, descentralizadas, subsidiarias y solidarias, corresponsables, en las que gobierno y sociedad
enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. Hoy como tal vez ayer se trata de formular y
desarrollar polticas que sean susceptibles de fundamento legal (constitucionalidad), de apoyo poltico, de
viabilidad administrativa y de racionalidad econmica. Pero hoy con el fin de encarar problemas pblicos de
mayor complejidad y mutabilidad, a causa de la escala del estado, y ante un contexto poltico de alta
intensidad ciudadana.

III. Las Ciencias de Polticas: algunos trazos de su nacimiento y desarrollo

El planteamiento de la cuestin teora-prctica o ciencia-poltica ha sido recurrente. Ha tenido


diversos niveles y desarrollos, no todos correctos ni constructivos. Hay planteamientos mayores, fuertes, los
del marxismo, en los que la relacin teora-prctica constituye el mismo centro de su epistemologa, teora
social y actividad poltica. Hay los planteamientos ms modestos del conocimiento utilizable, 6 que se
preguntan limitadamente si y cmo la investigacin pueda contribuir a la solucin de los problemas sociales
y, ms especficamente, a la toma de decisiones de un gobierno. Hay obviamente planteamientos
equivocados que en su afn por articular teora y poltica terminan confundiendo explicaciones y
valoraciones, conceptos y preferencias, en una mezcla insostenible de enunciados de hechos, aspiraciones del
alma y pronunciamientos imperativos sobre lo que socialmente debe ser y lo que polticamente debe hacerse.
El resultado final es la tergiversacin del ejercicio cientfico y del poltico. Pero hay, a la inversa,
planteamientos mesurados y rigurosos que distinguen con claridad las caractersticas del mbito de la ciencia
y las de la poltica, sin por ello renunciar a la bsqueda de incidencia prctica de las ciencias sociales y
reclamar racionalidad a las decisiones de gobierno.
En el marco de las ciencias sociales norteamericanas, la manera de entender la relacin entre ciencia
y poltica ha sido en mucho influida por, su propia tradicin intelectual, particularmente por las tesis de John
Dewey, y por las contribuciones decisivas de Max Weber y Karl Popper. La recepcin y fusin de sus ideas
se plasmaron en posiciones de principio, compartidas por gran nmero de cientficos sociales. A saber: la
imposibilidad de argumentar cientficamente en favor de la validez intrnseca de los valores y, por ende, en
favor de ticas, religiones, visiones del mundo, manifiestos polticos, la posibilidad de que los enunciados de
la ciencia sean norma tcnica para la eleccin y efectuacin de las polticas, indicando las acciones
causalmente conducentes a la realizacin de los sucesos preferidos; la posibilidad de que la ciencia ayude a
aclarar y ordenar las preferencias y metas de los actores polticos; la idea de la ciencia como un proceso
abierto de conocimiento, sin verdades absolutas y finales, con enunciados sujetos a experimentacin,
refutables por definicin, apoyados en evidencia inconclusa, siempre revisables y expuestos al riesgo de
manifestarse falsos; sobre todo, la idea de que es posible una afinidad y complementariedad entre el ejercicio
cientfico y el funcionamiento democrtico, la comunidad cientfica y la sociedad abierta. En efecto, el
autoritarismo tiende a basarse en concepciones del mundo con pretensiones de verdad absolutas, opera
mediante reyes filsofos que actan con el encargo de realizar en toda su pureza la verdad de la sociedad
humana, y termina por clausurar todo pensamiento e iniciativa individual. En contraste, las democracias son
abiertas, experimentales, autocorrectivas, progresivas. Al no ser posible ningn criterio ltimo de validacin
de los fines de la poltica y de las polticas, al apoyarse las decisiones operativas en teoremas y tcnicas de
suyo relativos, al no poder ocultarse la ineficacia de determinados cursos de accin elegidos, las sociedades
democrticas son abiertas por estructura y funcionamiento, son cuestionables y corregibles, propensas al
error y capaces de aprendizaje. Por eso, la cuestin esencial de la democracia es cmo se pueden organizar
las instituciones polticas, de modo que se impida que los gobernantes malos e incompetentes hagan mucho
dao. 7 Y en el terreno de la eleccin de las polticas pblicas, el uso correcto posible de la ciencia es el de la
crtica tcnica, la valoracin tcnica, el enjuiciamiento lgico de la poltica, a la Weber, o la
tecnologa social cuyos resultados pueden ser sometidos a prueba con una ingeniera social gradual, paso a
paso (piecemeal social engineering), a la Popper. 8

6
Empleo el ttulo del libro de Charles E. Lindblom y David K. Cohen (1979): Usable Knowledge, Yale University
Press, New Haven.
7
Karl Popper (1945): The Open Society and Its Enemies, 4a. ed. Harper and Row, 1963, p. 121. (existe trad. esp. La
sociedad abierta y sus enemigos, Paids, Buenos Aires, Argentina, 1967).
8
Popper. Ibid., p. 223

10
III-1. H. D. Lasswell y el proyecto original de Ciencias de Polticas

A esta corriente cultural mayor, propia e imperecedera de Occidente, que reclama y construye un
gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razn, pertenece la propuesta de Policy Sciences de Harold
D. Lasswell. Su programa de investigacin, el conocimiento del proceso de la poltica y en el proceso de la
poltica, busca articular sistemticamente ciencia (interdisciplinaria) y decisin (democrtica) de gobierno.
Formulado en 1951, el programa pretendi ser una respuesta a la fragmentacin de las ciencias sociales y a la
necesidad de mayor conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones pblicas.
Las fuerzas centrfugas de la intensa especializacin cientfica, la desvinculacin e indiferencia
entre las ciencias, ocurra precisamente en el momento en que la poltica requera mayor conocimiento y
mayor integracin del conocimiento para poder abordar con responsabilidad y eficacia problemas de superior
complejidad y escala en un escenario mundial conflictivo. Eran los aos tensos de la guerra fra, que
provocaban la crisis persistente de la seguridad nacional, la urgencia de la defensa nacional, y que
obligaban moral y polticamente al gobierno norteamericano a reafirmar, difundir y realizar los valores de la
dignidad humana, la democracia, el libre mercado, amenazados por la propuesta totalitaria del comunismo y
su estado cuartel. La polarizada situacin internacional planteaba entonces el problema de cmo utilizar
nuestros recursos intelectuales con la ms sabia economa, cmo aumentar la funcin inteligencia para
aumentar la racionalidad de la poltica, cmo lograr que los hechos y las interpretaciones influyan
efectivamente en el proceso de toma de decisiones. Difcilmente se podra encontrar respuesta a estas
interrogantes decisivas si no se reconstitua la unidad de la vida intelectual y la armona entre ciencia y la
poltica 9 y si no se consideraba crucial esta tarea tanto para el desarrollo de la ciencia social como para el
asentamiento de la poltica racional.
A primera vista parece que Lasswell demanda y propone en otras circunstancias y con otro lenguaje
lo que muchos otros, en otras condiciones y tal vez con ms finos argumentos, han solicitado: una poltica
ilustrada, un gobierno dirigido y circunscrito por la razn y ms especficamente por la ciencia. Para no ir
muy lejos, el pensamiento poltico moderno, filosfico o cientfico, ha escrito innumerables variaciones
sobre este tema. Sin embargo, en mi opinin, lo nuevo y relevante de la propuesta de Lasswell es que la
rearticulacin entre las ciencias y entre stas y la poltica no se funda en una teora (epistemolgica,
sociolgica, politolgica) personal con pretensiones de validez universal. Por ende, tampoco nos exige
comprometernos previamente con su teorizacin especfica de la ciencia y de la poltica como condicin para
compartir su propuesta. Esta, al contrario, se basa en el desarrollo y avance de la comunidad cientfica
estadounidense y se alimenta de los resultados de su tradicin de investigacin. No se trata entonces
simplemente de una manera personal de ver las cosas, tal vez interesada y veleitaria, en lnea con las ideas,
preferencias, fantasas y frustraciones de todo profesor polticamente sensible y atento, que no se resigna a
ser slo hombre de claustro. Su propuesta resulta de una historia intelectual, del desarrollo cientfico de una
nacin. No es una construccin personal, argumentable y acaso refutable. Es la expresin de una tendencia
real, el desemboque de una dinmica intelectual, animada y entramada por la actividad de muchos cientficos
e instituciones acadmicas. El problema de las relaciones entre el saber y el poder, entre la ciencia y el
estado, ya no se plantea entonces en abstracto, sin precisar el grado de desarrollo e influencia social
alcanzado por la ciencia en una nacin y sin precisar la naturaleza de los poderes del estado. No es una
disputa en el vaco sobre la relacin epistemolgicamente correcta entre la ciencia y la poltica. Es la
cuestin concreta acerca de la relacin entre el conocimiento natural y social que una sociedad posee en su
comunidad intelectual y las decisiones que los gobernantes y legisladores democrticos afrontan. En el
fondo, es la novsima cuestin de si, cmo y hasta dnde las decisiones poltico-administrativas puedan
prescindir del (o, dicho de otro modo, deban incorporar el) conocimiento cientfico en aquellas sociedades
cuya produccin, comunicacin, prosperidad y desarrollo descansan en la ciencia, la tecnologa y la
informacin. En estas circunstancias es muy probable que los ciudadanos (por lo menos, en sus capas ms
informadas y atentas) empleen el lenguaje cientfico-tcnico en la definicin y explicacin de sus problemas
o en el ahogamiento de sus propuestas de solucin. Y mucho ms improbable que gobernantes y legisladores
procedan alegremente en sus decisiones, confiando en sus corazonadas o en su obstinacin, sin referencia a
enunciados cientficos y procesos tcnicos.

9
Los entrecomillados corresponden a frases del artculo fundador de las ciencias de polticas, La orientacin hacia las
polticas (traducido en esta antologa), escrito por Lasswell como texto inaugural del libro que edit junto con D.
Lerner. Ver: Harold D. Lasswell y Daniel Lerner (1951): The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and
Method, Stanford University Press, Palo Alto, Ca.

11
Hay una historia de relaciones entre intelectuales y polticas, reciente e intensa, que Lasswell conoce,
en la que ha participado y de la que su propuesta quiere ser dilatacin y depuracin. En los aos de la guerra,
adems de los cientficos naturales, organizados por la Oficina de Investigacin y Desarrollo Cientfico,
haban colaborado activamente un gran nmero de cientficos sociales. Alrededor de la Oficina de
Administracin de Precios y del Consejo Directivo de Produccin de Guerra, los economistas haban
desarrollado finos modelos de asignacin eficiente de recursos y sofisticados anlisis de costo-beneficio, en
interaccin con los analistas de sistemas y los investigadores de operaciones. Los socilogos, politlogos,
psiclogos sociales, antroplogos, en la Biblioteca del Congreso, bajo la direccin del mismo Lasswell en su
Divisin Experimental para el Estudio de las Comunicaciones en Tiempos de Guerra, haban analizado
sistemticamente el manejo de la informacin, el uso de la propaganda, la formacin de la opinin, el estilo
de liderazgo. Era natural pensar que la fructfera relacin entre los cientficos y los decisores de polticas
durante el tiempo de guerra deba continuarse. Fue as que en 1950, despus de audiencias y debates sobre la
funcin social de la ciencia y la responsabilidad del gobierno en el patrocinio de la investigacin cientfica,
el Congreso aprob la creacin de la National Science Foundation. Pero, aleccionadoramente, su decreto de
creacin no contemplaba el apoyo obligatorio del gobierno a las ciencias sociales, de cuyo rigor
metodolgico y relevancia social se haba dudado en las audiencias y debates. Asimismo, por esos aos, en
1946, la Fuerza Area, con un buen apoyo inicial de la Fundacin Ford, cre la Rand Corporation para fines
de anlisis y recomendacin independiente de proyectos. Junto con fsicos e ingenieros fueron reclutados
economistas y politlogos. Haba pues toda una secuencia de experiencias y propsitos de colaboracin que
creaban el clima para lo que Daniel Lerner y Harold D. Lasswell llamaron Policy Sciences en 1951.
Al abrir la dcada de los cincuenta, en opinin de Lasswell, exista la viva preocupacin en los
crculos intelectuales de cmo superar la tendencia de la vida moderna a la divisin y aislamiento. Por ello,
eran tambin pujantes las tendencias hacia la integracin, que en el campo compendiador de la poltica se
manifestaban terica y prcticamente como policy orientation. A los ojos de Lasswell, era observable en la
frontera de la ciencia norteamericana una orientacin hacia las polticas que atraviesa todas las
especializaciones establecidas, a pesar de su atomizacin y rigidez disciplinaria, y que en torno del proceso
decisorio de polticas, del policy process a la raz, en la eleccin del ser humano, en una teora general
de la eleccin, trataba de rehacer la organicidad de la ciencia social, a la vez que restituirle su significacin
prctica, poltica.
A cuarenta aos de distancia, pareciera que Laswell acert a prever con claridad el desarrollo actual
de las ciencias sociales que hoy, ya sin el encanto de las estructuras totalizadoras y de las leyes inexorables
de la historia, buscan reconstruir sus conceptos y teoremas con base en la eleccin racional de los
individuos o en la eleccin pblica, para los problemas cercanos a nuestros intereses. En efecto, la
empresa intelectual de elaborar una teora de la decisin racional es hoy dominante en todas las ciencias
sociales y hace posible el dilogo entre ellas. Pero en este punto Lasswell es fundamentalmente
retrospectivo. En su reconstruccin e interpretacin de la historia norteamericana de las ciencias sociales, l
ve en accin una corriente dominante y un componente comn, la orientacin hacia las polticas, en un
doble sentido: las ciencias sociales manifiestan un inters creciente por el proceso decisorio de la poltica
como objeto significativo de estudio y poseen una capacidad creciente para perfeccionar la racionalidad del
proceso decisorio de la poltica. Tienen inters y capacidad intelectual.
Los grandes virajes polticos de la Depresin y la Guerra no slo modificaron las perspectivas
tericas de las ciencias sociales, sus objetos de estudio, e hicieron avanzar sus mtodos. Fueron tambin
ocasin para que stas salieran de su encierro universitario, se involucraran constructivamente en las
decisiones de gobierno y contribuyeran a la solucin de problemas crticos. Ejemplares por su inters y
capacidad eran la economa y la psicologa. Y lo eran porque haban resuelto previamente su problema
metodolgico. Difcilmente se puede pedir a las ciencias que salgan de su ensimismamiento y sean de ayuda
confiable en la solucin de problemas prcticos si, por no haber construido mtodos sustentables de
observacin, clasificacin, formacin de conceptos e hiptesis, protocolos de prueba, son ellas para s
mismas el problema fundamental. Su debilidad cientfica captura y clausura todo su esfuerzo intelectual. No
tiene mucho sentido que se interesen en problemas prcticos, si no pueden resolverlos y acaso tampoco
plantearlos correctamente. Sin mtodo no hay ciencia y, en consecuencia, menos an, uso prctico de la
ciencia. Obviamente puede haber veleidades, quimeras y dilettantismos de sedicentes cientficos. Ahora bien,
en la posicin de Lasswell, claramente influida y sustentada por el pragmatismo y el positivismo lgico, el
mtodo cientfico es el mtodo cuantitativo, capaz de modelar numricamente el comportamiento del mundo
social. Y, en su opinin, la batalla del mtodo ha sido ya ganada. Entre los triunfadores se cuenta la ciencia
poltica. Es hora entonces de aceptar el mtodo como algo dado y poner el nfasis en la eleccin de
problemas significativos a los que el mtodo pueda aplicarse y en los que pueda desarrollarse.

12
En efecto, la ciencia poltica, la ms tarda y reticente a abandonar sus compromisos valorativos y a
estructurar cuantitativamente su mtodo, haba sido sacudida y renovada en el periodo de entreguerras. La
tercera generacin de politlogos americanos (1920-1940), en parte por el desencanto de la Depresin y de la
primera posguerra, en parte por la necesidad de refundamentar y reformar las instituciones liberal-
democrticas frente a la seductora expansin mundial de los totalitarismos fascistas y socialistas, se
caracteriz principalmente por el retorno a la investigacin acadmica rigurosa y por el nfasis en la
naturaleza cientfica de la investigacin. 10
La solvencia del mtodo de conocimiento y su involucramiento en los problemas concretos de la
comunidad poltica fueron el tema y la exigencia central del tiempo de entreguerras. La fundacin del
Consejo de Investigacin en Ciencia Social (1923) y las tres Conferencias Nacionales sobre la Ciencia
Poltica (1923-25), patrocinadas por la Asociacin Americana de Ciencia Poltica, fueron todas iniciativas
dedicadas a impulsar la discusin metodolgica y los estudios polticos positivos (en polmica con los
tradicionalmente normativos, abstractos y axiolgicos, del derecho, la moral y. la teologa). Hasta los
politlogos ms interesados en la funcin prctica de la ciencia, que insistan en lo mucho que la ciencia
poltica poda aportar al buen funcionamiento del rgimen democrtico, principalsimo entre ellos Charles E.
Merriam, profesor de Harold Lasswell, subrayaron siempre el carcter cientfico del aporte y el compromiso
primero de la ciencia poltica con la ciencia. Las relatoras de las tres Conferencias Nacionales insistan en
que era necesario producir primero conocimiento autnticamente cientfico y que slo as se podra
contribuir a mejorar la calidad de la vida poltica y a corregir los eventuales defectos del gobierno
democrtico. Con las palabras siempre graves de Merriam, entonces relator: a menos que se incorporen a
las operaciones del gobierno mayores dosis y niveles de ciencia, la civilizacin corre el tremendo peligro del
capricho, la ignorancia y de la pasin. 11
La esperanza de Lasswell en que su proyecto tena futuro y sentido descansaba toda en la
consistencia y unidad metodolgica alcanzada por las ciencias sociales norteamericanas en la primera mitad
del siglo. Sin piso metodolgico seguro, la orientacin de las diversas ciencias sociales hacia la eleccin de
las polticas habra sido quiz sntoma de una preocupacin moral y cvica de los cientficos, pero no una
empresa cientfica viable. En fuerza de su mtodo, el inters intelectual que manifestaban por el proceso
decisorio poda ser ahora cientficamente guiado y cumplido. Y su capacidad de mejorar la racionalidad del
proceso decisorio reposaba ahora sobre fundamentos cientficamente vlidos. Ms an, la unidad
metodolgica haca posible iniciar una empresa intelectual comn entre las varias ciencias, gracias a
procedimientos conceptuales compartidos, comunicables y complementarios. Por consiguiente, baca posible
que la orientacin comn hacia las polticas se desplegar en un ejercicio de conocimiento de las polticas,
susceptible de integracin sistemtica, en una interdisciplina: en ciencias de polticas. Estas se enfocaran
sistemticamente al policy decision-making como su objeto de conocimiento e intervencin. Dicho con el
lenguaje de la poca, era posible convertir la orientacin en un campo de conocimiento.
Si Lasswell consider que esta unidad metodolgica era el fundamento y la oportunidad de una nica
o unitaria ciencia social o si, menos ambiciosamente, era la base de un programa multi-interdisciplinario de
investigacin centrado en la hechura de la decisin de las polticas, es una fina cuestin hermenutica, aqu
innecesaria y acaso irresoluble, con referencia a los textos oscilantes de Lasswell. En su artculo fundador
nos dice:

La orientacin hacia las polticas tiene una doble dimensin: por una parte se enfoca al proceso de la poltica y
por la otra hacia las necesidades de inteligencia del proceso. La primera tarea busca desarrollar la ciencia de la
formacin y ejecucin de las polticas, utilizando los mtodos de investigacin de las ciencias sociales y de la
psicologa. La segunda tarea busca mejorar el contenido concreto de la informacin y la interpretacin
disponibles a los hacedores de las polticas y, por consiguiente, rebasa generalmente las fronteras de las
ciencias sociales y de la psicologa. (Lasswell, 1951:14).
Podemos considerar las ciencias de polticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los
procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, de la recopilacin de datos y de la produccin de
interpretaciones relevantes para los problemas de polticas en un perodo determinado. (Lasswell, 1951:14).

Las ciencias de polticas se presentan en el artculo fundador como la concrecin y culmen de la


orientacin que muestran las diversas ciencias sociales hacia las polticas. Cuando las ciencias sociales, que

10
Una muy buena historia intelectual de la ciencia poltica norteamericana es la de David M. Ricci (1984): The Tragedy
of Political Science, Yate University Press, New Haven. En este punto ver el cap. 3 y especficamente las pp. 77-96.
11
Relatora de la Conferencia Nacional sobre la Ciencia Poltica (1923). Progress Report of the Commitee on
Research, en American Political Science Review, (Mayo, 1923), citado por Ricci (1984: p. 87).

13
tienen sus propios objetos de investigacin, dirigen sistemtica y estrictamente su atencin a la elaboracin e
implementacin de la(s) poltica(s) y, en consecuencia, buscan contribuir a la solucin de los problemas de
polticas en un perodo determinado o a las necesidades de inteligencia del momento, entonces llegan a
ser partes activas e integrantes de las ciencias de polticas. Estas, por tanto, son en parte ms estrechas en su
conocimiento que la economa, la sociologa, la ciencia poltica o la psicologa, poseedoras de un campo
mayor de indagacin. Por otra parte, son ms amplias, ms dilatables, si la decisin exige para su
racionalidad la incorporacin de los aportes de otras ciencias no sociales. En s mismas, las ciencias de
polticas son aquellas cuyo inters de conocimiento (y de intervencin cientfica) es el proceso a travs del
cual se hace una poltica, se le elige. Pero sin perder de vista que el proceso decisorio es un hecho concreto,
determinado, relativo a problemas pblicos precisos.
Pero no es cualquier decisin de poltica su objeto de conocimiento. Su foco analtico son las
decisiones relativas a los problemas fundamentales del hombre en sociedad, a los conflictos bsicos de
nuestra civilizacin y, en positivo, la plena realizacin de la dignidad humana. El nombre recapitulador
de este programa de investigacin es policy sciences of democracy. Slo las decisiones polticas
democrticas, en tanto decisiones sustancialmente pblicas, en busca de representatividad y racionalidad
colectiva, son las que requieren de la funcin inteligencia. En la democracia de matriz liberal el nexo entre
decisin y racionalidad es intrnseco e imperativo. No as en los totalitarismos y autoritarismos, que pueden
permitirse decidir sin ofrecer razones y completar con coaccin los defectos de sus manas y desatinos. Se
descartan entonces las cuestiones inmediatas o los tpicos particulares, imposibles de colocar en el mbito
mayor de una problemtica social ms significativamente universal y bsica, pblica. Se descartan tambin
las decisiones autoritarias, ajenas al imperativo de la racionalidad. La naturaleza de las nuevas ciencias de
poltica es entonces, multi-interdisciplinaria, valorativamente comprometida, orientada a problemas y, por
ello, tambin contextual.
De primera entrada, las policy sciences tienen un compromiso valorativo fundamental con la idea
liberal-libertaria de la poltica y de la democracia. Un compromiso humanista. A la luz de esta valoracin
primera se organiza el estudio de las polticas y se interviene para mejorarlas. Conllevan entonces
restricciones intelectuales y morales bsicas: quedan fuera las patologas gubernamentales y las de sus
asociados. Estas son enteramente comprensibles y explicables por defecto, en negativo. Precisamente por su
atadura valorativa, el proyecto no busca resucitar positivistas atolondrados o candorosos al mundo de la
poltica. Ni quiere hacer la propaganda de una razn instrumental, irreflexiva o mercantil, dispuesta a
ofrecer sus servicios a cualquier poder y poltica. Por consiguiente, en semejanza con lo que Weber llam
relacin a valor (Wertbeziehung), estas nuevas ciencias seleccionan sus objetos de estudio desde
posiciones valorativas previas; slo escogen los problemas bsicos para la dignidad humana y sus polticas
respectivas. Obviamente, ms all de los juicios de valor, cuando se trata de conocer cientficamente los
problemas, stos resultan ininteligibles si no se les coloca dentro de un contexto estructural e histrico
(espacio-temporal) mayor, por ende, si no se construyen modelos de desarrollo (developmental constructs)
para comprenderlos y explicarlos. 12
Un problema, es decir, un hecho calificado como problema, particularmente si problema
significativo, cristaliza toda una historia cultural; es resultado de una cadena causal compleja de factores
sociales y tambin resultado de la evolucin de las percepciones y valoraciones de una sociedad. En
consecuencia, el problema que una poltica quiere resolver implica y exige conocer el entorno
socioeconmico y cultural del que forma parte, por el que existe y est determinado, as como el proceso
histrico del que es efecto y momento de su tendencia.
Se trata, en suma, de ciencias que desatan el ejercicio cientfico desde referencias bsicas de valor
racionalmente defendibles. De aqu la exigencia del esclarecimiento de las metas y de los propsitos
valorativos que subyacen en una poltica. De aqu tambin que su objeto no sean de suyo las actividades de
rutina de los gobiernos en el cumplimiento de sus funciones ni los tpicos del momento ni tampoco
seudoproblemas de polticas que, a pesar de los esfuerzos interesados de sus abogados por amplificarlos, no
alcanzan el rango genuino de problemas pblicos. Son, en cambio, su objeto los grandes problemas de la
poltica en su sentido clsico de realizacin colectiva de la libertad y dignidad de la persona humana: la
poltica pblica en sentido valorativo estricto. Como tales son problemas de densidad y complejidad
histrica, determinados por el peso de un pasado social multidimensional, y determinantes para el futuro

12
El mejor estudio que conozco sobre el contenido lgico y la funcin metodolgica de las construcciones/modelos de
desarrollo es el de Heinz Eulau (1958): H.D. Laswells Developmental Analysis, en Western Political Quaterly, vol.
II, n. 5, junio, pp. 229-42. Otro estudio es el de Douglas Torgerson (1985): Contextual Orientation in Policy Analysis,
en Policy Sciences, vol. 18, n. 3.

14
social preferido. Por tanto, problemas que reclaman decisiones complejas y espinosas, imposibles de ser
seriamente abordadas sin la empresa cientfica previa de una comprensin de la estructura y funcionamiento
del sistema social en su conjunto, del proceso de transformacin social en acto y de los conflictos bsicos de
la poca. En el entusiasmo, Lasswell habla de la necesidad de capturar la tendencia del tiempo mundial, el
patrn de la revolucin mundial de una poca, para poder acercarse a una eleccin razonable de poltica. La
tarea es vincular los valores y las tendencias. Nada menos. Por esto, precisamente, los modelos de
desarrollo conceptuales rebasan y relativizan la simple modelacin cuantitativa del mundo. Son la ventana
cualitativa de una construccin metodolgica que pareca entenderse exclusiva y espesamente cuantitativa,
positivista. Queda tal vez presente, la tensin entre humanismo y conductismo, para decirlo con la ruda
expresin de D. Garson (ver aqu su artculo), pero hay un escape al canon cuantitativo del
neopositivismo/conductismo en el momento ms original (y heterodoxo) de la concepcin epistemolgica de
Lasswell, a saber, la exigencia del contexto social e histrico para conceptualizar y explicar los problemas
importantes de poltica y, en consecuencia, formular las polticas importantes.
Me parece encontrar un clima weberiano en la manera como Lasswell entiende la ciencia social y su
articulacin con la decisin poltica. 13 Lasswell conoce a Weber, lo cita y lo elogia mesuradamente. Sus
modelos de desarrollo estn emparentados con los tipos ideales, as como comparte la idea de que la ciencia
arranca desde decisiones valorativas y que los valores juegan slo un papel heurstico y no comprobatorio en
el proceso cientfico. Mayor finura en el tratamiento impetuoso de Lasswell habra ayudado a no prestar
flanco a la discutible crtica de que su propuesta de ciencias de polticas es una confusa entremezcladura de
positivismo y humanismo. Los valores no son valores en fuerza de las explicaciones cientficas, pero las
ciencias ayudan a realizar (imperfectamente) los valores en el mundo de los hechos, si poseen teoremas
probados que establecen correlaciones causales entre acciones y consecuencias. Asimismo, como en Weber,
las ciencias ayudan a saber lo que se quiere, al esclarecimiento de las metas, una expresin preferida de
Lasswell.
Veinte aos despus, Lasswell regres con su propuesta. Tantas cosas haban ocurrido en la ciencia
poltica y en la poltica americanas, que resurga poderosa la necesidad de un estudio sistemtico del proceso
decisorio de las polticas. El impacto de la revolucin conductista, dominante en los aos cincuenta y
sesenta, pareca absorbido. El celo por el mtodo (cuantificacin de las variables, campo de la disciplina,
tcnicas de recoleccin de datos, formacin de los conceptos y protocolo de prueba de las hiptesis) se haba
agotado y las cuestiones sobre la relevancia de la ciencia, su uso prctico, sus responsabilidades sociales,
cobraban importancia ante la agitacin social americana de los aos sesenta: los movimientos
reivindicatorios de civil rights, las movilizaciones en busca de respuesta a problemas sociales ancestrales
irresueltos y a nuevas necesidades, la resistencia cvica a la guerra de Vietnam, el desprestigio creciente de la
institucin presidencial. Eran tambin cuestiones reales, esperanzadas, pues en los aos sesenta rpida y
masiva haba sido la integracin de cientficos acadmicos al aparato de gobierno con tareas de anlisis,
diseo y evaluacin de las polticas. Lasswell retomar su propuesta y la expondr con mayor claridad y
sistematicidad en su libro A Preview of Policy Sciences (1971), anticipado por su otro artculo programtico
La concepcin emergente de las ciencias de poltica, que inaugur el primer nmero de la revista Policy
Sciences (1970). En estos dos trabajos l elegantemente acua y precisa el objeto y objetivo de su propuesta:

Las ciencias de polticas tienen dos marcos de referencia separables pero entrelazados: el conocimiento del
proceso de la poltica y el conocimiento en el proceso de la poltica. El enfoque de polticas tiende a la
contextualizacin y no a la fragmentacin; se orienta a problemas, en vez de ser ciego a los problemas
(Lasswell. 1971:1).

Knowledge of alude a la tarea de conocer el proceso de decisin de la poltica as como de hecho


sucede. Es una empresa de teora positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones,
explicaciones del proceso por medio del cual un sistema poltico dado y en especial, el gobierno elabora y
desarrolla las decisiones relativas a asuntos pblicos, las polticas pblicas. Concretamente busca saber cmo
y por qu determinados problemas son calificados de pblicos y a otros se les niega tal calidad, cmo y por
qu el gobierno incluye ciertos problemas en su agenda y excluye otros; cmo y por qu los percibe y define
de una cierta manera y deja de lado otras definiciones plausibles, tal vez ms relevantes; cmo y por qu los
gobiernos tienden a elegir ciertos cursos de accin, a privilegiar ciertos instrumentos, a acentuar ciertos
aspectos de la accin pblica, y descartan otros cursos, instrumentos, operadores, aspectos; cmo y por qu
se eligen ciertos patrones de implementacin y se prefieren ciertos criterios valorativos en la eleccin y
evaluacin de las polticas; cmo y por qu se decide continuar con las viejas polticas, tal vez
13
Luis F. Aguilar Villanueva. Weber: la idea de ciencia social, 2 vols, coedicin UNAM-M.A. Porra, Mxico. 1988.

15
corrigindolas, o se decide cancelarlas y darlas por terminado. En esta lista de cuestiones, ms ilustrativa que
exhaustiva, bien se plasma el objeto de conocimiento. La empresa cognoscitiva sera exitosa si se pudiera
saber la lgica que subyace y dirige el proceso decisorio de las polticas en un sistema o gobierno dado, el
estilo de tomar decisiones, su patrn de planteamiento y solucin de problemas pblicos. Es obvio que esta
actividad y rea de investigacin fue y es la que ms despierta inters entre los politlogos, interesados en
describir procesos y sucesos, y tal vez explicarlos.
Knowledge in significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las ciencias en el proceso de
deliberacin y decisin de la poltica, con el propsito de corregir y mejorar la decisin pblica.
Concretamente busca ofrecer, con base en los resultados de las ciencias sociales, de las ciencias naturales
(cuando importan) y de las ciencias de decisin y gestin, mtodos analticos, informacin pertinente y
conocimiento, con el propsito de incrementar la racionalidad de la construccin, examen, seleccin y
desarrollo de las opciones de poltica. Es una empresa de teora normativa que, conforme a los enunciados
causales de las ciencias, indica cules son los cursos de accin idneos, eficaces y eficientes para poder
realizar los fines preferidos en contextos dados y restrictivos. Fundamentalmente es una teora normativa de
carcter tecnolgico, que pretende definir los mejores instrumentos y procedimientos de la accin pblica,
pero que podra elevarse a rectificar y esclarecer las metas mismas que los actores polticos persiguen o
reclaman, frecuentemente de manera inmediatista o desordenada. Para desempear la actividad normativa se
emplean los mtodos y resultados de las ciencias que pueden ser pertinentes en una decisin de poltica, as
como las conclusiones alcanzadas en el estudio del funcionamiento de un determinado sistema poltico
administrativo y en el anlisis del patrn gubernamental dominante que marca la elaboracin de polticas.
En la visin de Lasswell estas dos actividades de conocimiento son interdependientes y
complementarias, adems de interdisciplinarias y contextuales, con un o puesto en las peripecias del
proceso decisorio y el otro atento a las tendencias del contexto histrico y sociopoltico mayor. A la
propuesta de Lasswell seguirn dos reacciones en el medio acadmico de su tiempo. Los que no aceptarn la
interdisciplina, aunque simpatizarn con el mensaje de la contribucin prctica de la ciencia social a la
decisin poltica, y los que aceptarn la interdisciplina y la idea de la contribucin prctica de las ciencias.
Porque ambos grupos coincidan en la conveniencia o en la necesidad de que las ciencias aportaran
conocimiento a la decisin de las polticas y en este punto resuman la propuesta lasswelliana, otorgarn
mayor importancia al momento normativo de la propuesta y dejarn el momento positivo a los interesados en
la ciencia poltica. Se configuraron as dos corrientes: por un lado, los normativos, sea disciplinarios e
interdisciplinarios; por el otro lado, los interesados exclusivamente en el estudio positivo de la elaboracin
de la poltica. El resultado fue la fractura del proyecto de Lasswell desde el comienzo y la escisin entre los
investigadores. Por un lado, se rechazaba la interdisciplina; por el otro, se rechazaba la interdependencia
entre el conocimiento de y el conocimiento en. Demos una rpida mirada a estas diversas corrientes an
vivas en el movimiento de ciencias de las polticas.

III-2. Los desarrollos del estudio de polticas

Al inicio de los cincuenta, con el recuerdo de la guerra (y la guerra de Corea en proceso) el proyecto
de Lasswell no era el nico ni era tampoco indito. Las ciencias sociales estadounidenses, a cuya madurez l
se refera para basar su proyecto como una empresa posible y con sentido, haban tambin reflexionado sobre
sus relaciones con la ciudadana y el gobierno y tenan tambin sus ideas sobre el tipo y alcance de su
relacin. El proyecto de Lasswell les pareca una manera de decir y argumentar ideas y actitudes que podan
compartir en sus lneas generales y en su intencin de fondo, pero no necesariamente en la manera de
estudiar la decisin poltica o en la forma de llevar a cabo la relacin entre ella y el conocimiento cientfico.
Podra parecerles incuestionable la idea de una presencia ms determinante de la ciencia en la eleccin de la
poltica, pero, conforme a su experiencia de colaboracin con el gobierno, era muy probable que la
entendieran como ciencia social aplicada, como la posible contribucin prctica de una disciplina especfica
a las decisiones pblicas. Cualquier compromiso ulterior seguramente les pareca innecesario y tal vez
amenazador de la consistencia y rigor de su disciplina. Particularmente las ciencias sociales ms avanzadas,
las ms armadas cuantitativamente, que haban hecho contribuciones exitosas a decisiones crticas en el
tiempo de guerra, fueron indiferentes o reticentes a la propuesta. Entre stos hay que contar a los
economistas, a los analistas de sistemas y a los investigadores de operaciones. Su estructuracin cuantitativa
de problemas graves de poltica y su percepcin del uso que ciudadanos, polticos y funcionarios hacan de
sus anlisis, los hacan insensibles a. una propuesta mayor multidisciplinaria, contextual y valorativamente
comprometida. No todos haban vivido la experiencia de la Biblioteca del Congreso con Lasswell para
confiar en la necesidad y fecundidad del proyecto. Sobre todo, no encontraban en la propuesta de Lasswell

16
fundamentos tcnicos confiables, lineamientos metodolgicos precisos y un foco analtico estable. Decir que
su foco era la manera como se elaboraban las polticas era decir algo muy genrico y multidimensional. Por
consiguiente, a sus ojos, las ideas de Lasswell eran, ms bien, la invitacin al ejercicio de una profesin que
al desarrollo de una disciplina cientfica. Por eso, a pesar de que la propuesta ms elaborada provena de la
ciencia poltica, el impulso y desarrollo al anlisis de polticas y su profesionalizacin vino de las
ingenieras, las matemticas aplicadas y la economa.
La propuesta interdisciplinaria ser recogida y reelaborada por otros dos padres fundadores, Edward
S. Quade, de la Corporacin Rand, y Yehezkel Dror, de la Universidad Hebrea de Jerusaln, entonces muy
activo en la comunidad cientfica norteamericana. Quade 14 la retomar y encuadrar dentro de su inclinacin
por la modelacin matemtica y el anlisis de sistemas; y, por consiguiente, prestar mayor atencin al
anlisis normativo de la toma de decisiones, a la construccin de la opcin correcta, y no le interesar mucho
el estudio ms politolgico y positivo de cmo toman de hecho sus decisiones de poltica los gobiernos o los
sistemas. Le interesa el policy analysis, ms que el policymaking o, dicho en trminos lasswellianos, el
conocimiento en. La interdisciplina tiene lugar en el momento analtico-normativo y es vista como una
mezcla de ciencias de la conducta y ciencias de la decisin, en cuya composicin se pueda entrever que el
peso mayor corresponde a las segundas. En efecto, en opinin de Quade, las ciencias de decisin y gestin
investigacin de operaciones, anlisis de sistemas, presupuestacin por programa, teora de juegos,
programacin lineal... han revolucionado la manera de pensar la naturaleza de las polticas (cmo son y
cmo deben ser), pero esta revolucin puede interrumpirse, a menos que se integren las ciencias sociales al
anlisis. En su histrico prlogo como editor de la nueva revista Policy Sciences, en la primavera de 1970, en
su primer nmero escribe:

es necesario, por un lado, llevar el conocimiento y los procedimientos de las ciencias 'blandas' del
comportamiento a la ingeniera de sistemas y a la tecnologa aeroespacial; por el otro, se impone introducir los
mtodos cuantitativos del anlisis de sistemas y de la investigacin de operaciones en los enfoques habituales
de los cientficos sociales y polticos. Los abogados del anlisis en los asuntos pblicos han reconocido que no
se trata de encontrar algunas formas de asociacin laxa con algunas interacciones en los mrgenes de las
disciplinas, sino que, para que la revolucin contine, es claramente necesario integrar las varias disciplinas en
un nico movimiento y mezclar los enfoques cuantitativos y cualitativos. Por consiguiente, las ciencias de
polticas son una actividad interdisciplinaria que intenta mezclar las ciencias de la decisin con las ciencias de
la conducta... Su propsito es simplemente acrecentar, con los mtodos cientficos de decisin y con las
ciencias de la conducta, el proceso que los hombres utilizan al formular sus juicios y adoptar sus decisiones.
(Quade, 1970: 1).

Ms eufrico con el proyecto interdisciplinario y ms desbordado en sus expectativas sobre los


alcances de la razn (neopositivista) en el mundo poltico, Yehezkel Dror 15 se lanzar a proponer una nueva
ciencia de las polticas con un nuevo paradigma, ms all de los propsitos de Lasswell. La nueva ciencia
habr de integrar las varias ciencias sociales y las disciplinas de decisin, as como las otras ramas de
conocimiento, en la unidad de una superdisciplina que se enfocar al estudio del public policymaking y, ms
especficamente, al estudio de las metapoliticas, las polticas, de polticas (Dror, 1970: 138-139). Despus
de mostrar las limitaciones insalvables del anlisis de sistemas, la inutilidad de los aportes unilaterales de las
ciencias particulares a la decisin, las distorsiones que las estructuras y prcticas poltico-administrativas
provocan y perpetan en la actual toma de decisiones pblicas, Dror dibuja los grandes trazos del anlisis y
del sistema de decisiones, que constituiran las piezas esenciales de una metateora de las polticas. La
finalidad y el producto de esta metateora sera la construccin del arquetipo de la poltica pblica, la regla
general de anlisis y decisin, que permitira describir y explicar cada una de las polticas particulares as
como de hecho suceden, a la vez que prescribir la decisin apropiada segn el tipo de problema y
circunstancia. A diferencia del tipo ideal weberiano aqu la metapoltica posee, adems de perfeccin lgica,
perfeccin prctica. La metapoltica tiene utilidad heurstica, por cuanto ayuda a entender y explicar las
diversas decisiones, pero sobre todo es el modelo que tendra la capacidad de indicar, vez por vez, en

14
Quade, Edward S. Anlisis de Formacin de Decisiones Polticas, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1989. Otros
libros suyos de inters e importancia son: Analysis for Military Decisions. Rand McNally, Chicago. 1964.
Giandomenico Majone y Edward S. Quade, eds. Pitfalls of Analysis, Wiley, New York. 1980. Hugh J. Miser y Edward
S. Quade, eds, Handbook of Systems Analysis: Craft Issues and Procedural Choices. American Elsevier, New York.
1987.
15
Yehezkel Dror: Public Policymaking Reexamined, Chandler Publishing, Scranton. 1968. Merece leerse el prlogo a la
segunda edicin (1983), donde se hace una revisin del movimiento y refina su posicin. Tambin es importante
Yehezkel Dror: Design for the Policy Sciences, American Elsevier, New York. 1971.

17
contextos y cuestiones cambiantes, cul es la poltica a decidir y operar. La meta interdisciplinaria es dar
forma a este ideal normativo de decisin de polticas. El poderoso atractivo racionalista de la concepcin de
Dror mostr rpidamente su inviabilidad debido a las limitaciones metodolgicas para sustanciar la
metapoltica y desemboc en una serie de recomendaciones valiosas, aunque no siempre factibles.
Fue as que desde el comienzo la propuesta de Lasswell se parti en dos corrientes, segn se aceptara
o desechara que la contribucin de las ciencias a la decisin poltica deba proceder conforme a un esquema
multidisciplinario, contextual, orientado a problemas, y normativo, inspirado en elecciones valorativas de
fondo. Fueron particularmente cuestionadas las estipulaciones metodolgicas de interdisciplina,
contextualidad y valoracin. Algo enteramente de esperarse, debido al dominio de la epistemologa
neopositivista de los aos cincuenta y sesenta conductistas. De inmediato, los que disciplinariamente se
interesaban slo en el momento normativo-tcnico y, por ende, en el anlisis y diseo de la poltica, se
separaron de los que (inter)disciplinariamente se interesaban tambin en el proceso decisorio pero exclusiva
o primordialmente para entender la manera como se tomaban de hecho las decisiones. Los primeros
prefirieron y an prefieren para s la expresin policy analysis, los segundos policy sciences. Las maneras de
nombrar esta dualidad de corrientes son varias: cuantitativistas y contextualizadores, uni y
multidisciplinarios, normativos y positivos, ms bien economistas y ms bien poltico-administradores,
sinpticos y antisinpticos (Garson) o, dicho con la metfora irnica de R. Nelson, los trituradores de
nmeros (numbers crunchers) y los politiqueros que mucho recuerda en nuestro medio la distincin
entre tecncratas y polticos los que se interesan en el contenido de la poltica y los que se interesan
en el proceso de la poltica (Ranney), los que quieren reemplazar la poltica por el conocimiento y los
que quieren reemplazar el conocimiento por la poltica (Torgerson). El lugar manifiesto de su discrepancia
y confrontacin ser precisamente la manera de concebir el proceso decisorio de las polticas. En un frente
los racionalistas, analistas, sinpticos, comprehensivos, planificadores, maximizadores...; en el otro frente,
los incrementalistas, racionalistas limitados, satisficers, pluralistas, los politlogos de las polticas. Y casi a la
frontera del anlisis racional, casi renunciando a otorgar al conocimiento terico algn significado
determinante en la adopcin de decisiones, se encuentran los que distinguen entre el anlisis racional
(sinptico o incremental) y el ajuste mutuo partidario, inherente a la prctica poltica real, a la manera de
Lindblom, o, ms irreductiblemente, los que acentan la especulacin intelectual contra los que insisten en
la interaccin social, a la manera de Wildavsky. Garson describe muy bien la situacin:

Se pueden identificar dos corrientes dominantes en los aos cincuenta y sesenta. La corriente sinptica
pura se caracteriz por su identificacin con el anlisis de sistemas como metateora, el empirismo estadstico
como metodologa y la optimizacin de valores como criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se
caracteriz por su identificacin con el pluralismo como metateora, el anlisis contextual y de casos como
metodologa y la racionalidad social (en el sentido de integracin de intereses) como criterio de decisin.
Aunque la opinin antisinptica rpidamente lleg a ser la dominante en la ciencia poltica, la tradicin
sinptica prob ser ampliamente utilizada en la administracin pblica y en el anlisis de polticas. (Garson,
1986: 10).

A pesar de desmesuradas en sus crticas y en autodefensa, las dos corrientes han tenido intelectuales
de primera, prestigiosos centros universitarios y oportunidades polticas favorables. 16 Por ejemplo, los
analticos, inclinados por la modelacin matemtica, que tuvieron siempre gran influencia en el mbito de las
polticas de defensa y seguridad, vivieron aos de gloria e influencia cuando en 1965 el presidente Johnson
extendi el Sistema de Planeacin, Programacin y Presupuestacin (PPBS, por sus siglas en ingls),
desarrollado y practicado en el Departamento de Defensa, a toda la administracin federal (en 1971 cay en
desuso). Por su parte, los incrementalistas, orientados a una lectura poltica de los problemas y atentos a la
viabilidad administrativa de las decisiones, tuvieron tambin sus aos de gloria e influencia en el momento
de las grandes polticas sociales reformistas (Gran Sociedad y Guerra a la Pobreza), lanzadas por los
presidentes demcratas Kennedy y Johnson, para atacar de raz los problemas de la pobreza, la
discriminacin, el desempleo. Alrededor del entonces poderossimo Departamento de Salud, Educacin y
Asistencia, incontables socilogos y politlogos disearon, experimentaron, supervisaron y evaluaron los
programas sociales innovadores. Los resultados fueron desalentadores para las dos corrientes. Los problemas
pblicos rebasaban por mucho a las polticas pblicas; el uso intensivo de ciencia e investigacin en los
programas no era determinante en la solucin de los problemas y frecuentemente generaba problemas
adicionales mayores. Los aos setenta se abrirn entonces bajo el signo del desencanto; primero, desencanto

16
Para una historia intelectual y poltica del movimiento ver: Peter deLeon. Advice and Consent, The Development of
the Policy Sciences, Rusell Sage Foundation, New York. 1988. Una narracin-reconstruccin sucinta y sustanciosa.

18
en las posibilidades de intervencin poltica por parte de la ciencia social: las ciencias sociales tenan muy
pocos estudios y poqusimas explicaciones acerca del comportamiento y los antecedentes causales de ciertos
hechos calificados como problemas sociales de inters pblico.
Despus, desencanto en los alcances de la intervencin estatal. 17 Al revisar esos aos, Peter DeLeon
afirma:

El anlisis de sistemas se mostr bruscamente insensible a las cuestiones de poltica pblica, particularmente si
de ndole normativa. Tambin se reconoci que los aportes de la economa tenan serias limitaciones hasta en
los asuntos de propiedad econmica. La perspectiva agnstica sobre los fines de la poltica, el nfasis en la
optimizacin, el descuido del proceso y de los procedimentos, los supuestos microeconmicos acerca de la
conducta humana, probaron ser una base inadecuada para tratar asuntos de poltica pblica... La propensin
general de estas teoras y programas a excluir las consideraciones normativas a acentuar la eficiencia con
menoscabo de la equidad era inaceptable para los hacedores de las polticas... Los incumplimientos y patentes
fracasos del PPBS, despus de sus xitos en el Departamento de Defensa, eran clara evidencia de que los
problemas de poltica pblica se resistan frecuentemente tal vez estructuralmente a ser tratados y corregidos
con soluciones de libros de texto, debido a su naturaleza compleja, interdependiente y cambiante (DeLeon,
1988: 25).

El hilo conductor de todos los programas sociales de la Guerra contra la Pobreza, lamentablemente
no detectado a tiempo, fue la profunda ignorancia de las causas de los males sociales por aliviar y de sus
consecuencias. Ms notable fue la ausencia de objetivos claros o por lo menos compartidos. Un entusiasmo
sin lmites, motivado por el mpetu poltico, invadi los anlisis y los suplant. En la atinada frase del
senador Moynihan, los programas de la Guerra contra la Pobreza se basaron en el mximo malentendido
posible. El resultado fue entonces una dcada de ensayos, errores y frustraciones, por lo que bien se
justificaba la pregunta si diez aos y miles de millones de dlares haban sido realmente de alguna ayuda...
Desde el punto de vista conceptual, metodolgico y poltico, la Guerra contra la Pobreza fue, una sacudida a
las noveles ciencias de polticas. Se discuti a fondo acerca de las causas de la pobreza se deba la pobreza
a deficiencias estructurales, culturales y econmicas? y no slo sus sntomas. Los programas fueron
consecuencia de esas deliberaciones. La leccin que se aprendi en esos aos fue los errores a evitar, a lo
largo de los diversos tramos del anlisis de polticas. En efecto, se iniciaron muchos programas con
informacin insuficiente o inadecuada, y por razones de necesidad poltica se busc la innovacin ms que la
informacin y el anlisis. Se ignor la importancia de la implementacin y se le dej candorosamente en
manos de funcionarios y burcratas supuestamente imparciales. Se descuid por mucho tiempo la evaluacin
de los programas y demasiado tarde se descubri que carecan de teora, metodologa y datos. La evaluacin
tampoco fue constructiva. En suma, se entendi que los males sociales de la pobreza eran mucho ms
complejos de lo que se crea y, por ende, pertinazmente resistente a los remedios de los cientficos sociales.
Al comparar los resultados prometidos con los realmente aportados, fue lgico que los profesionistas del
sector pblico y los patrocinadores simpatizantes se volvieran escpticos respecto de la capacidad de los
analistas de polticas para aliviar los males y problemas sociales. (DeLeon, 1988: 61-2).
Sin embargo, paradjicamente la expansin de las escuelas y programas de poltica aconteci en los
aos 70, en sincrona con el desencanto en los programas de reforma social, el desuso del Sistema de
Planeacin, Programacin, Presupuestacin, el escepticismo con respecto a la sensatez (Vietnam) o a la
institucionalidad (Watergate) de la presidencia. Tal vez fueron todos esos duros hechos polticos y
administrativos los que reactivaron la necesidad de una mayor relevancia prctica de las ciencias sociales,
por dos dcadas ensimismadas en su reconstruccin metodolgica (la revolucin conductista), y los que
invitaron a un mayor rigor analtico en las decisiones pblicas, aunque ahora con una visin ms madura y
realista acerca de las posibilidades del anlisis cientfico. Entonces varias universidades comenzaron a abrir
programas de posgrado en anlisis de polticas pblicas y recibieron el impulso decisivo, cuando la
Fundacin Ford en 1972 declar que estaba dispuesta a contribuir al establecimiento o a la consolidacin de

17
Para un balance de esos aos, ver: Ida Hoos (1972): Systems Analysis in Public Policy, University of California Press,
Berkeley; Alice Rivlin (1971): Systematic Thinking for Social Action, The Brookings Institution, Washington D.C.;
Walter Williams (1971): Social Policy Research and Analysis: The Experience in the Federal Social Agencies,
American Elsevier, New York; Henry J. Aaron (1978): Politics and the Professors: The Great Society in Perspective,
The Brookings Institution, Washington D.C.; Robert A. Levine (1970): The Poor Ye Need Not Have with You: Lessons
from the War on Poverty, MIT Press, Cambridge; Daniel P. Moynihan (1969): Maximum Feasible Misunderstanding:
Community Action in the War on Poverty, Free Press, New York. Y recientemente Nathan Glazer (1988): The Limits of
Social Policy, Harvard University, Cambridge.

19
programas de excelencia para el entrenamiento avanzado de jvenes profesionistas interesados en el servicio
pblico y financi con ms de 2.5 millones de dlares ocho programas pioneros en Berkeley, Carnegie-
Mellon, Duke, Harvard, Ann Arbor, Austin, Stanford y Rand, programas an hoy entre los ms importantes.
Ahora hay ms de 150 programas universitarios, con objetivos semejantes, que con diferentes pesos y
mezclas comparten un hilo conductor en su curricula: mtodos cuantitativos, microeconoma, anlisis
poltico y organizacional (frecuentemente tambin legal), con una orientacin profesional explcita, dedicada
al anlisis y diseo de polticas pblicas, que en principio sean legalmente correctas, econmicamente
racionales y viables poltico-administrativamente. Aaron Wildavsky, fundador y animador de la Escuela de
Graduados de Poltica Pblica, en la Universidad en Berkeley resume bien la situacin.18
Cules instrumentos usa el analista de polticas? Teora poltica cualitativa, para depurar la imagen
de hacia dnde queremos ir; modelacin cuantitativa para sistematizar nuestras conjeturas de cmo llegar al
sitio deseado; microeconoma para disciplinar el deseo con la aceptacin de los recursos limitados; teora de
las organizaciones, para reconocer y corregir los errores. Cada una tiene su sitio. Sin embargo el anlisis de
polticas es una actividad que no puede someterse a programas fijos porque es sinnimo de creatividad. Se
puede despertar la creatividad con la teora y aguzarla con la prctica, pero no es algo que se pueda ensear y
aprender. (Wildavsky, 1979: 3).

El auge acadmico de las polticas pblicas durante los aos setenta, en la poca conductivista de la
dcada de la desilusin (Ricci) tena muchas y buenas razones. No slo era la bsqueda de relevancia de la
ciencia poltica ante problemas sociales candentes. Era, a los ojos de los administradores pblicos, la manera
de superar la improductiva dicotoma entre poltica y administracin. As, por el lado de la ciencia poltica,
en busca de vocacin prctica, se afirm que haba sido excesiva la atencin dada al input de la poltica, a los
estudios sobre las formas, mecanismos y grupos de representacin y agregacin de intereses, de
configuracin del inters pblico, pero poca atencin se haba prestado al output de la poltica, a la manera
como se elaboraban las decisiones, a las polticas que pretendan satisfacer el inters pblico. Austin Ranney
(1968; 3), recapitul el clima intelectual, diciendo que era hora de prestar menos atencin al proceso a
travs del cual se tomaban las decisiones y de concentrarse en el contenido de las decisiones, una
invitacin que los analistas, no politlogos, seguramente aplaudan. 19 Por el lado de la Administracin
Pblica, a travs de agitados debates, se propuso por muchas voces que la disciplina deba dejar de lado el
enfoque de la administracin cientfica (residuo de la revolucin conductista con su asepsia cientfico-
tcnica, despolitizada) al que se imputaba la separacin infausta entre poltica y administracin, y asumir el
enfoque integrador de poltica pblica, el del proceso de gobierno, que conjuntaba a polticos y
administradores, los volva interdependientes y los comprometa pblicamente. Haba entonces que llenar el
policy vacuum. 20 Haba sobre todo que reestructurar el campo o foco disciplinario de la nueva
administracin pblica alrededor del proceso de la poltica pblica en toda su extensin y complejidad,
rompiendo ataduras y complicidades con el modelo cannico del POSDCORB 21 que haba colonizado y
desvalorizado la disciplina. Thomas R. Dye 22 habl en nombre de la ciencia poltica.

Histricamente la poltica pblica no ha sido el foco central de la ciencia poltica. Los cientistas
polticos se han interesado en las instituciones y estructuras del gobierno, en los procesos y comportamientos
polticos, ms que en el contenido mismo de la poltica. La ciencia poltica `tradicional' enfoc principalmente
su atencin a la estructura institucional y a la justificacin filosfica del gobierno... Y la ciencia poltica
moderna `conductista' por su parte, la enfoc a los procesos y comportamientos asociados con el gobierno. Se
dedic entonces a estudiar las bases psicolgicas y sociolgicas de la conducta de los individuos y los grupos,
los factores determinantes del voto y de otros actos polticos, el funcionamiento de los grupos de inters y de

18
Aaron Wildavsky. Speaking Truth to Power The Art and Craft of Policy Analysis, Little-Brown, Boston. 1979.
19
Austin Ranney, ed. Political Science and Public Policy, Markham, Chicago. 1968.
20
Empleo el ttulo de la obra colectiva The Policy Vacuum, escrita por los politlogos y administradores pblicos,
Roben N. Spadaro, Thomas R, Dye, Robert T. Golembiewski, Murray R. Stedman, L. Harmon Zeigler, y editada por
Lexington Books, Lexington. 1975, La intencin del libro era cerrar la brecha entre la academia, la poltica y la
poltica pblica, as como explorar las opciones que todaVa por poco tiempo era disponibles a los politlogos y
socilogos. Hoy la ciencia poltica se ha subido al tren de la poltica pblica y es mucho lo que puede y debe hacer por
la sociedad (p. ix).
21
POSDCORB, sigla mnemotcnica en ingls (Planning Organizing Staffing Directing, Coordinating, Reporting,
Budgeting) que, en el marco de la dicotoma poltica-administracin, recapitulaba la quinta esencia de la administracin
pblica segn las ideas de L. Urwick y L. Gullick, autores norteamericanos centrales en el desarrollo de la ciencia
publiadministrativa. Ver sus Papers on the Science of Administration, Kelley, New York. 1937, 1969.
22
Thomas R. Dye. Policy Analysis, The University of Alabama Press, University, 3a. ed. 1983.

20
los partidos polticos, la descripcin y explicacin de los procesos y comportamientos en las arenas
legislativas, ejecutivas y judiciales. Pero ni la ciencia poltica ni la tradicional tuvieron algo que ver con el
contenido de la poltica pblica. (Dye, 1976: 2).

La entusiasta exageracin de estructurar toda la ciencia poltica y/o toda la administracin pblica en
torno del ciclo de la poltica pblica termin por mostrar su debilidad, cuando entre otras razones, no hubo
una vez ms consenso sobre qu entender precisamente por poltica pblica y cuando su concepto denot
tantas y tan diversas cosas a la vez, que la disciplina poltica y/o administrativa terminaban por carecer de un
objeto de conocimiento analticamente bien construido, especfico y estable. Pocos seguramente saban qu
estudiar y cmo estudiarlo, cuando se deca que los estudios, el anlisis, las ciencias de polticas: se
refieren segn D. Palumbo a cualquier investigacin que se relaciona con el inters pblico o lo
promueve; o que la poltica pblica es cualquier cosa que los gobiernos decidan hacer o no hacer y que el
anlisis busca describir y explicar las causas y las consecuencias de la actividad del gobierno (Dye, 1976:
1); o que para entender la elaboracin de la poltica se debe entender toda la vida y la actividad poltica. 23
En estas expresiones de autores consagrados, que expresaban y condicionaban la visin de muchos colegas
menores, se careca de precisin y contundencia cientfica Hay algo ms genrico y extenso que inters
pblico, decisiones v no decisiones gubernamentales, vida y actividad poltica? Pareca, de nuevo, que se
encargaban tareas profesionales por realizar ms que tareas disciplinarias de ciencia. En estos casos la
invocacin de la multi o interdisciplina era una cortina de humo sobre el problema o un factor que
enmaraaba ms la discusin. Martn Landau, 24 riguroso metodlogo, desde su oficio de cientfico de
administracin pblica, fue claro:

Las definiciones de la posguerra han generado tal conjunto de cuestiones, que amenazan la integridad
del `campo' de la Administracin Pblica. Diseadas para contrarrestar la dicotoma entre poltica y
administracin, los nuevos problemas y conceptos son tan extensos que aportan muy poco significado. Hacen
virtualmente imposible especificar un rea de actividad que no pueda ser considerada dentro del mbito de la
administracin... El campo de la administracin pblica se queda con una base imprecisa y cambiante,
indistinta de la ciencia poltica. En la perspectiva de poltica pblica, la administracin pblica ni es una
subrea de la ciencia poltica, ni tampoco la abarca y comprende. Se vuelve simplemente un sinnimo. En el
esfuerzo por tratar de definir su campo de conocimiento, por hacerlo `definido', el campo termina por
evaporarse. (Landau, 1972: 186).

Metida la administracin pblica a describir y explicar por qu los gobiernos toman las decisiones
que toman, fue absorbida por la ciencia poltica con sus frreos hechos y destinos, abdicando de sus
preocupaciones normativas de eficiencia y responsabilidad. Por su parte, la ciencia poltica incorpor
peligrosamente las preocupaciones normativas y operativas propias de toda administracin pblica. En
resumen, en el apogeo de los programas acadmicos de poltica pblica, los economistas, los matemticos
aplicados y los ingenieros de sistemas siguieron haciendo su trabajo analtico-normativo en santa paz,
indicando cules seran las mejores opciones de accin a seguir para realizar ciertos fines pblicos en
contextos de recursos escasos y situaciones inciertas. En cambio, los politlogos y administradores pblicos
siguieron lidiando epistemolgica, ideolgica y polticamente con la cuestin de si disciplinaria o
interdisciplinariamente se deba estudiar el proceso decisorio de la poltica (y qu del proceso, y cmo) y si
adems los resultados correctos de sus estudios deban o no comprometerse polticamente, desplegarse en
normas (tcnicas) para la toma de decisiones de polticas y qu validez podran presentar las
recomendaciones ms difusas y laxas de la ciencia poltica respecto de las prescripciones ms ntidas y
precisas de la modelacin econmico-cuantitativa del proceso poltico.
En los aos ochenta, los programas universitarios norteamericanos de poltica pblica se caracterizan
por ser cuantitativos ms que tericos, dominados por la microeconoma ms que por la ciencia poltica,
interesados en el ejercicio profesional ms que en el desarrollo de una disciplina (posible o imposible,
disciplinaria o interdisciplinaria), y en los ltimos aos interesados en el management ms que en el analysis.
En efecto, han sido demasiadas las catstrofes gubernamentales y, en consecuencia, los programas pblicos
se han reducido cada vez ms en nmero, a la vez que se les ha exigido mayor calidad, eficiencia y
responsabilidad. Todo esto ha ocasionado que se preste mayor atencin a la gestin/direccin pblica
(neologismo crtico para deslindarse del trmino empolvado de una administracin pblica dependiente,

23
Charles E. Lindblom. The Policy-Making Process, Prentice-Hall, Englewood Clffs. 1980. (Existe trad. esp. en
coedicin; INAP, Madrid - M.A. Porra, Mxico.)
24
Martin Landau. Political Theory and Political Science, Humanities Press, New Jersey. 1972.

21
inofensiva, simplemente operativa) y se atene el acento en el anlisis orientador de la supuesta gran
decisin poltica. En las condiciones actuales, en que pocos meteran la mano al fuego por un estado
activista, el reclamo ciudadano acenta la eficiencia en la gestin de las polticas pblicas necesarias ms que
el anlisis sofisticado de polticas nuevas y espectaculares para pretendidas reformas resolutorias. En lnea
con esta nueva orientacin, los ltimos trabajos de Lindblom (1980) y de Wildavsky (1979: 11), insistieron
en que eran muchos ms los problemas pblicos que los ciudadanos resolvan a travs de sus ajustes
mutuos e interacciones sociales, sin necesidad de la coordinacin gubernamental, que los que eran
capaces de resolver los gobiernos a travs del anlisis racional o la especulacin intelectual de analistas
especializados.
Hoy son muchos los trminos empleados para decir el conocimiento de y en el proceso decisorio de
la poltica: policy studies, policy research, policy analysis, policy science(s). Tambin son muchos los
intentos de poner orden entre sus diversos significados, acentos, corrientes y polmicas. Todos estos intentos
reflejan en algo la variedad del activsimo campo de estudio de las polticas y en algo son normas artificiales
de clasificacin, con criterios y categorizaciones discutibles. El hecho es que una mirada a la intensa
actividad actual obliga a poner en un extremo a los politlogos y socilogos polticos, positivos, interesados
en el knowledge of the policymaking, y en el otro extremo, a los economistas, matemticos aplicados,
analistas de sistemas, ingenieros, con inters normativo y muy ocupados en el knowledge in the
policymaking, en la hechura racional de la poltica, del buen gobierno. Si a stos ltimos hay que
reservarles el nombre de policy analysis y a aqullos el de policy studies/research, es una cuestin
interminable de permanente discusin, pues siempre se podr cuestionar la correccin de los criterios y las
operaciones de clasificacin. Se trata de una disputa tan interminable como poco convincente. En general, se
puede afirmar que policy analysis es la actividad normativa de construir y evaluar la(s) mejor(es) opcin(es)
de poltica, relativas a determinados problemas pblicos. Y policy studies se utiliza para denotar
simplemente cualquier estudio relativo a las causas, efectos, procesos, contenido, restricciones,
modalidades... de la hechura de la poltica, as como de hecho sucede. Obviamente entre los dos extremos
tiene lugar toda una serie de posiciones intermedias, numerosas y curiosas.
Menciono algunas de las definiciones ms citadas y precisas con referencia al objeto de
conocimiento (orientacin ms disciplinaria): el anlisis de poltica pblica es la evaluacin de cul, entre
las varias opciones de poltica o decisin gubernamental, es la mejor (o la buena) decisin o poltica a la luz
de determinados fines, restricciones y condiciones. Es parte muy importante del campo ms amplio de los
estudios de poltica, que tratan de la naturaleza, causas y efectos de las diversas opciones de poltica pblica
(Nagel, 1984 a: XIII, 1984 6:3). 25 El anlisis de polticas puede incluir la investigacin de las causas o de
las consecuencias de las polticas o programas de gobierno. En los estudios de las causas de las polticas
pblicas, stas son las variables dependientes y el analista busca explicarlas con referencia a variables
independientes fuerzas sociales, econmicas, tecnolgicas, polticas. Esta investigacin puede ser llamada
investigacin de la `determinacin de la poltica'. En los estudios de las consecuencias de las polticas
pblicas, stas son las variables independientes y las dependientes son las condiciones sociales, econmicas
o polticas que se suponen sern afectadas por la poltica pblica. Esta investigacin puede ser llamada
investigacin del `impacto de la poltica'. (Dye, 1976, 1983: 5-6).
Con referencia a su objetivo de conocimiento (orientacin ms profesional): El anlisis de polticas
es una ciencia social aplicada que usa muchos mtodos de investigacin y argumentacin para producir y
transformar informacin relevante que pueda ser utilizada en las organizaciones polticas para resolver
problemas de poltica. (Dunn, 1981: p. IX). 26 El anlisis de polticas es una manera de sintetizar
informacin, incluyendo resultados de investigacin, con el fin de producir un formato para las decisiones de
poltica (el diseo de elecciones alternativas) y de determinar las necesidades futuras de informacin
importante para las polticas. (Williams, 1971: p. XI). 27 O ms brevemente, el anlisis de polticas es un
consejo dirigido a un cliente, significativo para las decisiones pblicas. (Weimer y Vining, 1989: l). 28 En
sentido amplio, el anlisis de polticas puede ser definido como un tipo de anlisis que genera y presenta
informacin con el fin de mejorar la base en la cual descansan los juicios de los decisores de polticas...
Comprende no slo el examen de las polticas mediante la descomposicin en sus componentes, sino

25
Stuart S. Nagel. a) Contemporary Public Policy Analysis, The University of Alabama Press, Alabama, 1984. b)
Public Policy: Goals, Means and Methods, St. Martin's Press, New York, 1984. Ofrece tambin una definicin similar
en la introduccin a la Encyclopedia of Policy Studies, por l editada, Marcel Dekker, New York, 1983.
26
William N. Dunn. Public Policy Analysis: an Introduction, Prentice-Hall, Englewood Cliffs. 1981.
27
Walter Williams. Social Policy Research and Analysis, American Elsevier, New York. 1971.
28
David L. Weimer y Aidam R. Vining. Policy Analysis: Concepts and Practice, Prentice Hall, Englewood Cliffs.
1989.

22
tambin el diseo y la sntesis de nuevas alternativas. (Quade, 1975: 4). Quade nos advierte enseguida que
su denotacin del policy analysis es completamente diferente a la del mismo trmino en el lenguaje de los
estudios conductuales del policymaking, donde el trmino se refiere al anlisis de los contenidos y de la
gnesis de las polticas as como de hecho suceden. (Quade, 1975: 5). Y recapitula: el anlisis de polticas
es valioso porque contribuye a la toma de decisiones, ofreciendo informacin con base en la investigacin y
el anlisis, aislando y esclareciendo las cuestiones, revelando incongruencias en los fines o en los
procedimientos, generando nuevas alternativas y sugiriendo las maneras de transladar las ideas en polticas
factibles y viables... El anlisis de polticas no es sino un complemento, muy poderoso, del buen juicio, la
intuicin y la experiencia de los decision makers. (Quade, 1975: 11).

IV. Un estilo pblico de gobierno: observaciones recapituladoras

Aun drsticamente redimensionada y reformada, la accin del gobierno seguir siendo bsica,
necesaria, importante y, para bien o para mal, determinante en numerossimos campos estratgicos y
cotidianos de la vida social. Particularmente en pases que, como el nuestro, enfrentan los grandes retos an
insuperados de la productividad, la prosperidad, la integracin, la moderacin de la desigualdad, la calidad
de vida, la proteccin del medio natural. Sin embargo, la iniciativa gubernamental se despliega ahora en un
contexto poltico nuevo, menos entusiasta y ms exigente. Tanto en los pases avanzados como en los
rezagados se ha difundido una visin framente realista de las posibilidades efectivas del gobierno en la
solucin de muchos problemas pblicos. Buenas razones hay para ello. Muchos problemas han quedado
irresueltos o han empeorado despus de dcadas de extenso e intenso ensayo gubernamental. Pero ms all
de errores, un buen nmero de ciudadanos y hombres de gobierno han llegado a la conclusin, no sin
sufrimiento, que muchos problemas pblicos, a causa. de su magnitud, complejidad, races, conflictualidad,
diversidad, son slo relativamente tratables y resolubles con las herramientas legales, fiscales, informativas,
asistenciales, a disposicin del gobierno democrtico. A esta clase de problemas espinosos, elusivos,
parcialmente tratables, pertenecen muchos de los seversimos problemas sociales que encaran grandes
nmeros de poblacin en nuestro pas. Vetustos determinantes culturales, patrones de comportamiento
persistentes, componentes de preferencia y decisin personal, hacen que los impactos de la accin
gubernamental, en el feliz caso que tengan puntera e incidencia, sean insuficientes. Obstinarse en el mismo
abordaje o lanzar un tratamiento gubernamentalmente ms abrumador del problema complican an ms las
cosas. Es de todos conocida la historia de un estado que devino hipertrfico por ir tozudamente en pos de los
mismos grandiosos objetivos con los instrumentos, estrategias y actores de siempre.
Esta nueva percepcin de que el estado es necesario pero limitado limitado en sus funciones a
ciertos campos de accin y limitado en su eficacia frente a ciertas cuestiones ha dado pie a reticencias y
resistencias sociales ante las incursiones gubernamentales innecesarias y ha presionado para que se exploren
caminos alternativos de intervencin. Los ltimos aos han mostrado todo un universo de exploraciones tras
nuevas formas de gestin pblica, en busca de eficiencia 'y equidad en la promulgacin de leyes, en la
asignacin de los recursos pblicos, en la atencin de los problemas. Estas exigencias sociales ms firmes,
sumadas a la complejidad propia de la naturaleza de las cuestiones pblicas; har cada vez ms trabajoso el
gobierno y la administracin pblica. Nunca ha sido fcil gobernar. Pero, lo ser seguramente menos en el
contexto de sociedades polticas democrticas, plurales, activas, progresivamente ms informadas y
autnomas.
Esta nueva configuracin de las relaciones entre sociedad y estado impulsa hacia el estilo pblico de
gobierno en su toma de decisiones y puesta en prctica. A la construccin de este estilo de gobierno puede
contribuir el estudio de las polticas, uni y multidisciplinariamente, explicativa y prescriptivamente. Puede
ayudar a disear polticas que cumplan las estipulaciones de la naturaleza pblica de la funcin gobierno.
Concretamente: atender problemas de autntico inters general (y, en nuestra actual situacin, pblicos
debern ser considerados los problemas sociales particulares de aquellos individuos y grupos que sin su
responsabilidad estn lejos de poder valorar sus libertades econmicas y polticas); facilitar el libre acceso de
los ciudadanos interesados a la definicin de los problemas y a la formulacin de las polticas a travs de
canales abiertos, no selectivos, de opinin e influencia; construir y elegir polticas eficientes, maximizadoras
de utilidades y minimizadoras de costos para el conjunto; corresponsabilizar a la ciudadana en el tratamiento
de sus problemas y satisfaccin de demandas; introducir procedimientos de evaluacin, crtica,
responsabilizacin, correccin. Esta es la norma de la publicidad del gobierno. Sus imperativos concretos son
ms fciles de descubrir y cumplir en sentido negativo, cuando las polticas del gobierno quedan
secuestradas por grupos de inters particularistas y exclusivos. Las infracciones y excepciones de la regla se

23
vuelven entonces rpidamente pblicas, notorias, y obligan a corregir polticas y poltica: revisar diseos y
alianzas.
Se trata de la misma historia poltica interminable, sin conclusin perfecta en sus actividades de
resolver problemas y conflictos colectivos. Pero no la historia de siempre. En efecto, ya no se trata slo de un
estado ocupado por directivos y burcratas. Ahora parece comenzar a llenarse de ciudadanos que no
convierten todos sus problemas en problemas pblicos y que en el dominio de stos exigen racionalidad no
discrecionalidad ni improvisacin, eficiencia no prodigalidad, legalidad. Un estado de gente grande.

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